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2009, Os auton:s 2009, Editora UFMG
Este livr livro o ou par te dele nao pode ser repro duzido po qualquer meio se Legislativo brasileiro em perspectiva comparada L514
Inacio, Lucio Renno, Renn o, organizadores.
a u t o r i z a ~ a o
escrita do Editor.
Magna Horizonte
Editora UFMG, 2009.
il.
48
Inclui Inclui bibliografia. Contribui<;:6es feitas po cientistas politicos ao Seminario Legislativo Brasileir em Perspectiva Comparada, realizado em maio de 2008. ISBN: 978-857041-801-2 Poder Legislati Legislativo vo r.
Inacio, Magna.
Brasi Brasil. l. 2 Governo comparado. 3. Brasil- Politica e governo.
II. Renno,
Lucio. 1lI. Titulo. IV. Serie. CDD: 32 CDU: 328.1
Elaborada pela DITTI - Setor de Tratamento da Informa<;:ao Bibliotec Bibliotecaa Univ ersitari da UFMG
Este livro recebeu apoio financeiro da FAPDF
ASSISTENCIA EDITORIAL Eliane Sousa e Euclidia Macedo EDITORA<;AO DE TEXTOS Maria do Carmo Leite Ribeiro
REvIsAo E NORMALIZA<;AO Lira Cordova DE PROVAS
Castro, Arquiolinda Machado, Beatriz
Danivia Wolff, Wolff, Patricia Souza, Priscila Iacomini e Renata Passos PROJETO GRA.FlCO Cassio Ribeiro IMAGEM DA CAPA
FORMATA<;AO Robson Miranda
PRODU<;AO GRA.FICA Warren Marilac
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Fernando Lirnongi
Argelina Figueiredo
PODER DE A G E N D A
POLITICAS SUBSTANTIVAS
C o n s t i t u i ~ a o
de 1988 garante ao presidente
Republica
controle
da agenda agenda legislativa. legisla tiva. poder Executivo, portanto, institucional, garan tida pela Carta Constitucional. Os constituintes preservaram as vantagens regime militar havia dotado Poder Executivo. Nas institucionais co areas de maior interesse, como t r i b u t a ~ a o , o r ~ a m e n t a ~ a o , o r r e ~ g a u m l e a n m t e a n ~ t a a o ~ , a o r e g a l t e r a ~ 6 e s na estrutura cargos, cargos, salarios g r a t i f i c a ~ 6 e s do funcionalismo pu li a e da bur b uroc ocra raci ci nomeada, Executivo tern a prerrogativa exclusiva de poderosa arma para prop or l e g i s l a ~ a o . 0 Executivo conta tambem om alterar unilateralmente stat us qu legal: as medidas provis6rias, cuj entrada em vigo vigorr e imedi im edi ata, at a, mesmo precise validada pelo Legislati Legislativo vo dentro de urn periodo determinado. No caso l e g i s l a ~ a o o r ~ a m e n t a r i a , ainda mais impartante do ue prerrogativa da iniciativa sa as l i m i t a ~ 6 e s impostas ao ultima analise, s6 pode remanejar pader de emenda do Congresso que, investimento, dado verbas alocadas as receitas sao estimadas pela proposta original e os gastos destinados a pessoal, custeio e pagamento da divida nao podem cortados.
Em resumo, atual e x p e r h ~ n c i a democratica, Executivo passou urn forte forte controle contro le sobre agenda legislativa, resultando dai que a t u a ~ a o sob fortes r e s t r i ~ 6 e s . 0 Executivo detem prerrogativa de Legislativo se iniciar a l e g i s l a ~ a o de maior interesse e, dessa forma, pode explorar estrate gicam gicament entee esse direito. direit o. 0 Legislativo, porque'age so mente apos Executivo ~ a o ter feito a proposta, tern raio de a ~ a o a limitado.1 d e s c r i ~ a o d feita e s c r i ~ anteriormente a o
ao rna is levanta celeumas. Hoje, a
maioria dos analistas, se na a totalidade, concorda com essa d e s c r i ~ a o . 2 que ainda causa disputa consequencias i n t e r p r e t a ~ a o do significado praticas do poder de agenda do Executivo. 0 que se debate se controle na ao Executivo a capacidade de aprovar sabr sabree a iniciativa inicia tiva lega garante sua agenda legislativa.
u l a m e n t a ~ a o
LEGISLATIVO BRASILEIRO EM
PERSPECTIVA COMPARADA
Em textos anteriores, afirmamos que a agenda legislativa do Executivo, is e, a agenda substantiva ue submete ao Congresso Nacional Nacional aprovada (Figueiredo; Limongi, 2007) . As As evidencias apresentadas nesse sentido sao de taxas de aprova<;ao aprova<;ao d s medi duas ordens. Em primeiro lugar, notamos qu das apresentadas pelo Executivo sao altas. Executivo raramente derrotado. Em segundo lugar, Executivo e responsavel peia maioria das iniciativas que taxa de dominancia. Notamos ainda que ue se espelha se tornam lei, a aprova<;ao das medidas apresentadas pelo Executivo Executivo e obtida meio do apoio sistematico Legislativo, Legislativo, apoi o esse construido em bases partidarias. estudos sobre governos parlamentaristas Esses indicadores usados comportamento desses modus operandi. Ora, como para caracterizar indicadores no Brasil difere do encontrado em paises parlamentaristas, parece piausivel concluir qu governo brasileiro governa como aqueles de sistemas parlamentaristas, ou seja, formato institucional nao parece par ece gera gera crise de governabilidade. As conclusoes a
ue chegamos tern sido objeto de criticas e reparos.
dados observados nao permitiriam
inferencia feita. Haveria que se
conhecido problema das "nao decisoes". decisoes". Altas taxas de sucesso agenda substantiva das iniciativas do Executivo podem ser produtos de timid a limitada, isto e, os indicadores apresentados seriam "enviesados" considerarem qu Executivo deixa de submeter ao Legislativo por saber qu nao tera sucesso. Antecipando as rea<;oes do Legislativo, Execu tivo calibraria as medidas que submete ao Legislativo, enviando apenas as propostas que serao aprovada s. Com isso seria perfeitamente possivel que agenda substantiva de real interesse do Executivo na seja sequer enviada ao Legislativo. A conhecida lei antecipa<;ao da rea<;oes cria vasta area agenda na sao de na decisoes, questoes que nao entram sa o observad observadas. as. verdadeira agenda, Agisse Executivo de forma sincera anunciando observar-se-iam altas taxas de rejei<;ao de suas propostas.3
considerar
Executivo tenha agenda substantiva cuja A obje<;ao pede qu formula<;ao e exterior previa submissao ao Poder Legislativo. Por isso, tratar-se-ia agenda do Executivo: ur conjunto de propostas com razoavel grau integra<;ao, compondo algo muito proximo ur programa de gover no cuja existencia pode ser tomada como urn dado. interesses eleitorais proprios do chefe do Poder Executivo, ainda que essa remissao ne sempre seja feita, autorizaria derivar a existencia e autonomia dessa agenda. raciocinio e completado
ur segundo passo, passo , qual seja,
s u p o s i ~ a o
segunda agenda, formada autonomamente no interior do de que haveria Poder Legislativo, que responderia ao interesses eleitor elei torais ais dos do s parla parlame menta ntare res. s.
PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS
79
m o t i v a ~ a o origem dessa agenda mais corriqueira: parla . Ae x p l i c i t a ~ a o mentares respondem ao imperativo eleitoral, isto e, impelidos pela necessi dade de reelege-rem todos parlamentares, patrodnam lutam pela politicas publicas: as distributivistas. 0 grifo i m p l a n t a ~ a o do mesmo tipo em "todos" se deve necessidade de enfatizar e l i m i n a ~ a o da d i f e r e n ~ a s d i f conflitos partidarios. Parlamentares sa todos iguais, tern mesmo interesse, autorizando assim tratamento do Pode r Legislativo Legislativo como urn ator unitario. c o n t e s t a ~ a o , c portanto, o n t e s t a ~ a o parte ,
s u p o s i ~ a o ,
e r e n ~ a s
sempre explidtada,
talvez talvez porq po rque ue tida como incontrov ersa e 6bvia 6bvia,, de que existiriam duas agendas. tese da agenda dual. Por conveniencia, nomearemos essa s u p o s i ~ a o como Sejamos daros: essa tese reza que existiriam duas agendas independentes, uma uma do Executivo Execu tivo e outra do Legislativo, competindo pelos recursos escassos existentes. existentes. Assim, s delas implementada, a outra e. Como nenhuma da partes tern poder para prevalecer sobre outra, segue que resultado sentido do termo. Mais especificamente, para uma "barganha", agenda, Executivo cede aos interesses dos obter os votos para aprovar parlamentares, liberando recursos para atendimento da suas demandas. agenda do Executivo aprovada No entanto, afirmar qu implica o endosso for tese da agenda dual. 0 exame aprofundado o b j e ~ a o qu entendemos agenda do Executivo. Este ~ o u a explicitar objetivo centra centrall deste dest e trabalho. tra balho. Na realidade, para evitar confusoes, acreditamos que 0 mais ma is corre co rre to seria falar agenda da maioria lugar de agenda do Executivo. d i s t i n ~ a o meramente terminologica. Em primeiro lugar, ela evita a falsa p e r s o n i f i c a ~ a o : p na daquele agenda pessoal deste e r s o n se i f i trata c a ~ a o de : t or politico pa rticula r. Tampouco agenda de urn do ramos do poder outro. c o n s t i t u i ~ a o e a a ~ a o a ~ a o maioria contraposto pedem que exista dois Poderes. agenda maioria, nesses termos, nao c o o r d e n a ~ a o entre considerada como exogena a o P oder Legislativo deve Legislativo.. agenda formulada Dessa maneira, argumentamos qu existiria ur momenta posterior, se buscaria em urn primeiro momento para a qual, obter apoio. A fusao de poderes que caracteriza presidencialismo brasileiro impl implic icaa a fusao das agenda age ndas. s. A agenda do Executivo seria realidade a agenda alternativamente, da maioria, agenda do governo. Ao longo do texto, usaremos agenda da maioria agenda do governo como sinonimos. Note-se, com de passagem, que, literatura sobre sistemas parlamenta ristas, se
frequenda essa ultima d e n o m i n a ~ a o .
dedicada a d da e m o i n s a t d r e a q ~ u a a o ~ a o do modelo agenda dual derivada do principio de Poderes. Para tanto, procuramos as duas agendas quais
texto esta organizado d e m o n s t r a ~ a o
da s
e p a r a ~ a o
seguinte forma. A segunda s
e ~ a o
•
80
LEG
LA TI
0
BRA
I LEI
PER
PEe T I
A COM PAR
elas encontrariam as condis:oes condis:oes 6timas para se expressar, a saber, no interior do processo ors:amentario, na alocas:oes destinadas a investim entos, que ambos os Poderes contam com alto grau de autonomia podem er tratados de igualdade. Mostramos que as agendas substantivas de politicas do Executivo e do Legislativo sao complementares e nao antagonicas. antago nicas. A terceira terceira ses:ao e dedicada a trazer evidencias de como se a interpenetras:ao entre Executivo e Legislativo formulas:ao e aprovas:ao de politicas. Recorre vez mais ao processo ors:amentario, mostrando como controle mo partidario sobre pastas ministeriai s se espelha interior do Legislativo. L egislativo. Na conclusoes, retomamos debate sobre sob re a distins:a entre agenda do Execu maioria a luz das evidencias apresentadas, e precis amos tivo e a agenda alcance do poder de agenda. Vale esclarecer: debate institucional refere-se ao poder de agenda e ao conteudo conteudo substantivo da agenda agenda da maioria. do governo nao pode usado como evidencia em favor desta daquela defini do pel reforma arquitetura institucionaL 0 conteudo agenda definido processo proces so politico e se refere as preferencias prefer encias dos atores. Logo Logo,, se esta ou aquela foi aprovad apro vada, a, se as ta defendidas reformas, ambiguas ambig uas e ma proposta nao foi definidas que estas sejam, ao a v a n ~ a m , mesmo que isso possa verdadeiro, segue que as i n s t i t u i ~ o e s precisem reformadas.
Agenda
politicas
s e p a r a ~ a o
Poderes
duas agendas Para testar se de fato se pode falar age ndas de politicas distin distin ta atreladas a cada ramo de poder, recorremos aos recursos alocados pelo Executivo e Legislativo, em investimentos no period per iodo o 1996-2 199 6-2001 001.. Os rec recur urso so destinados investimento se prestam a essa analise justamente por serem os unicos que a p a r t i c i p a ~ a o dos dois Poderes se livre de maiores maior es r e s t r i ~ 6 e s r em pe de igualdade. Mostramos qu os programas privilegiados urn evidencias de que existam duas outro Poder sao os mesmos. Logo, na qu os dois Poderes atuam de uma agenda unica agendas diferentes,
forma complementar ..
Na realidade, pelas regras vigentes, Congresso poderia alterar quase integralmente proposta de investimentos enviada envi ada pelo Executi Executivo. vo. Nao faz. Para testar como cada cad a Poder se utiliza da sua relativa relativ a auton omia, omi a, ma mo Legislativo Legislativo com o urn ator unitario, isto e, agregamos todos os gastos gastos definidos pelo Congresso meio Pa ra evita a p r e s e n t a ~ a o de emendas. Para i n t e r p r e t a ~ o e s i equivocadas, n t e r p r e t a ~ o e s cabe observar que as emendas apresentadas e
e s t r i
PODER DE AGENDA
E POLiTICAS SUBSTANTIVAS
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aprova aprovadas das pelo Cong res so ao se resumem as emendas individuais. Estas, realidade, constituem menor parte do montante mobilizado mobili zado pelo Congresso atores coletivos (as bancadas que privilegia as emendas apresentadas estaduais e regionais, e as comissoes) e institudonais (relatores). Esse tres tipos de emendas sa agregados analise que se segue. Note-se que os recursos alocados gastos de investimento nao sM> pequenos. Se os valores globais do on;ament o sao tornados como referenda, a parc parcel elaa dos rec ursos urs os d efin idos pel o Cong ress o e destin ados a investimentos pequena. No entanto, se, como parece mais correto, se toma total de despesas despesas co investimento como referenda, veremos que as aloc alocac ac;: ;:oe oess fei f eita ta termos absolutos, seja em re pelo Congresso sa despreziveis, seja Tabela 1, lac;:ao aos totais definidos nesse grupo de despesa. Como vemos o Congre Congresso sso e res ponsav pon savel el media pela alocac;:ao de mais do que 30% dos recurs os de investimento.
P a r t i c i p a ~ a o
Lei
relativa
O r ~ a m e n t a r i a O
TABELA 1 Legislativo nos gastos investimento: Anual executadas (%)6 r ~ a m e n et despesas a r i a
Lei Or<;:amentaria Anua l (LOA (LOA
Despesa1' executadas
1996
28,5
22,0
1997
34,3
30,6
1998
33,0
26,5
1999
45,1
35,3
2000
50,5
35,6
2001
38,2
35,0
Total
38,1
31,4
Ana ..
Fonte: Assessoria On;amento e Fiscaliza<;ao Financeira da Camara dos Deputados, Banco Dad os Legislat Legislativos, ivos, Cebrap.
Se definirmos como os programas de investimento prioritarios para cada cada urn dos Poderes a queles quel es que receberam maior volume de recursos, vere mas que a vasta maioria do programas prioritarios para ur poder tambem para outro. A Tabela 2 busca mostrar isso e foi construida da seguinte forma: dentre os programas/subfunc;:oes existentes (cerca de 50 perio do), seledonamos aqueles que receberam alocac;:oes superiores a 1%, seja ao receberam 1% do recursos pela Legislativo seja pelo Executivo. Os qu alacados ur do Poderes foram agregados categoria "Outros". Com essa primeira simpl simplifi ificac cac;: ;:ao ao,, e possi po ssivel vel inic i nic iar a anal a nalis ise. e. A tabela a seguir lista esses programas, indican do os percentuais aprovados Lei Orc;:amentaria
LEG I LAT I VO BRAS ILE I RO
EM
PER
PECT IVA CO
PA
DA
Anual (LOA) posteriormente executado s, e a ordem de prioridade atribuida a esses program as ern (ada poder. forte
c o n c e n t r a ~ a o
de gastos ern alguns pouco s programas, como como
ocorre tambem corn as despesas de custeio. Apenas programas respondem da despesas definidas rnais meio de emend as legislativas. legislativas. 80 Os mesmos programas respondem meno r, urn ur n pouco mais mais p r o p o r ~ a o menor, menor percentual de 70%, as nada desprezivel, dos ga stos do Executivo. Executivo e compreensivel vez que parte das suas despesas desp esas se s e refer refer program as que constituem tarefas tipicas do exerdcio desse poder, como Defesa (aerea, terrestre maritima), A d m i n i s t r a ~ a o A etc. d m i n i s t r a ~ a o Mais importante notar, porem, e quadro de convergencia entre as prioridades definid defi nidas as pelos Poderes. A conclusao a que se chega meio da su o r d e n a ~ a o , analise desses dados e clara: ainda que corn alguma v a r i a ~ a o na d i f e r e n ~ a s substanciais na prioridades estabel esta belecid ecidas as pelo Legisla Legislativ tiv e pelo Executivo. Executivo. E essa conclusao se aplica igualmente as despesas despe sas aprovadas LO e aos valores executados. TABELA 2 Distribui<;;ao percentual investimentos e prioridades por programa e por poder despesas aprovadas executadas (1996-2001) Legislativo Programas
do total
rodoviario
Aprov.
Exec.
22,75
21,7
12,33
12,8
Executivo
Ordem de
Ordemde
prioridade Aprov.
71,8 Fontes: Assessoria de On;:amento e Fiscaliza<;ao Financeira da Camara dos Deputados, Banco de Dados Legislativos, Legislativos, Cebrap Nota:
56 para
periodo 1996-1999.
**
56 para
perfodo 2000-2001. 2000-2001.
P O D E R DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS
83
Tomando as prioridades do Legislativo Legislativo como referencia, vem os que sao raros os programas qu este confira a t e n ~ a o especial e que nao conte co aportes significativos do Executivo. Executivo. Vista d esse angulo, d e f i n i ~ a o do gasto fato, feita de forma concorrente pelos dois Poderes. com investimentos e, Alguns programas sa mantidos exclusivamente meio de aportes maior parte d o s " de recursos propiciados pelo Executivo. Mas se trata, casos, de programas diretamente relacionados m a n u t e n ~ a o expansao do proprio Poder Executivo, como os relacionados S e g u r a n ~ a Publica. Ha outros que, raz6es historicas, ficaram so responsabili dade desse poder, poder, como os programas Iigados area militar (Defesa Naval, Naval, Transporte Aereo), Cienda e Tecnologia etc. Como alguns desses programas recebem aportes significativos, pode-se dizer que divergencia agenda de cada poder. Ainda assim, essas divergencias sao pequenas e pouco significativas. de responsabilidade exclusi exclusiva va do Executivo, alterando as prioridades definidas quando nao penaliza as emendas, o r ~ a m e n t o executado preserva as a p r o v a ~ a o da LOA. Da mesma forma, prioridades estabeleci estab eleci das pelo Executivo e x e c u ~ a o o r ~ a m e n t a r i a ,
politicas de cada ramo de poder foram caracterizadas caracterizadas As prioridades politicas meio analise dos dados agregados para do perfodo coberto anali analise se.. Os res ultado ult ado nao seriam diversos diversos caso caso t ivessemos trabal hado com os dados dados anuais As prioridades sao pratica mente as mesmas para todo periodo, isto e, estabilidade padrao da a l o c a ~ 6 e s feitas. 0 qu se privilegia seguinte . A pequenas m o d i f i c a ~ 6 e s urn ana tambem e privilegiado no registradas registradas se devem ma is as a l t e r a ~ 6 e s sistema de c l a s s i f i c a ~ a o adotado. Dado qu os titulos do programas sao excess ivamente genericos, genericos, cabe forma sumaria as
desenrolam
principai principaiss progra pro gramas mas.. Como a Tabela 2 deixa claro Transporte Rodoviario programa programa que recebe os maiore aportes de ambos os Poderes. Basicamente, concentram-se nesse programa os gastos gast os para r e s t a u r a ~ a o , m a n u t e n ~ a o , am plia<;:ao a d e q u a ~ a o da rodovias federais. As d o t a ~ 6 e s especificam trecho qu Esses gastos serao feitos. Em muitos casos, a d o t a ~ a o da rodovia repetida em todos os anos medida em qu estradas pedem m a n u t e n ~ a o constante e/ou passam reformas e a m p l i a ~ a o . C o n s t r u ~ 6 e s de trevos, pon tes, tes, passarelas etc. sao especificados interior do programa. Por exempIo, a ser uma da BR-I01, qu se estende ao Iongo do litoral brasileiro, acaba rodovias a receber maior numero de emendas e os valores mais polpudos. Trechos diversos estados recebem recursos. programa de Saneamento,
urn carater mais heterogeneo
segunda prioridade do Legislativo,
vez vez que os recursos sao distr ibuidos entre
LEG IS LATIVO BRAS I LEI RO EM
ERS P ECTIVA CO
PA RADA
tres ministerios,
Ministerio do Planejamento, Saude e do Meio Am biente. Nesse grupo, estao incluidos investimentos em saneamento geral, sistemas de esgotos e abastecimento de agua, subprogramas estes presentes nos tres ministerios. Investigando mais detidamente os gastos definidos nesse programa, veremos que estao incluidos ai os relacionados relacionad os melhora da meio c o n d i ~ o e s sanitarias de p o p u l a ~ o e s urbanas e rurais c o n s t r u ~ a o fornecimento
envolve, fundamentalmente, verbas programa de Recursos Hidricos envolve, irriga( ao e defesa contra as secas. Os min iste rios envolvidos envolvidos sao sao do Planejamento do Meio Ambiente. Como seria de esperar, a maior parte desses recursos se dirige dirige regiao Nordeste. Quanto ao programa Saude, cujos cujos recursos sao control ados pelo Ministerio Saude, estao reunido reun idoss ai os gastos destinados Assistencia Medica e Sanitaria que visam a i m p l a n t a ~ a o infraestrut ura do Siste m p l infraestrutura i a ~ a o Si stema ma Unico de Saude Saud e (S S), S), controle e/ou a m p l i a ~ a o a da dengue, d o e n ~ a s transmissiveis, sobretudo os relacionados ao comb at pesquisa etc. 0 programa de H a b i t a ~ a o esta, geral, geral, sob control do Minis terio do Planejamen to e os maiores valore valoress se c oncentram subprograma de melhoria das c o n d i ~ o e s habitacionais e c o n s t r u ~ a o de casas para p o p u l a ~ a o de baixa renda.
destinadas
Em resumo,
grande divergencia
elei(ao de prioridades por parte do Congresso e do Executivo. A agenda de urn e a do outro tern cara complementar. Obviamente, isso implica identidade de interesses e ause ncia de conflitos. Significa qu a t u a ~ a o dos dois Poderes e baseada em urn principio de coordena(ao. A analise analise baseou-se exclusivamente exclusivamente nos gastos destinados destin ados a investimento, porque acreditemos que essa c o o r d e n a ~ a o c eo o essa taridad se r d e n complemen a ~ a o d e f i n i ~ a o desse tipo de gasto. expressem apenas gasto. Procedemos Proc edemos dessa forma porque as c o n d i ~ o e s 6timas para a emergencia da agenda dual estao dadas seu nessa area. Ambos os Poderes estao livres das amarras qu limitam campo de a ~ a o demais areas. Na realidade,
•
vez afastada tese agenda dual, a complementari dade entre as a(oes do do is ramos de poder pode ser invocada para estender comportamento do Legislativo demais areas do processo o r ~ a m e n t a r i o . Por exemplo, exemplo, a exiguidade dos recursos dest inados inad os a investimento resulta do crescimento relativo dos demais gastos. No periodo recente, essa r e d u ~ a o de recursos e fun(ao direta do crescimento da despesas correntes e dos recursos destinados o b t e n ~ a o do superavit primario.
PODER DE
AGENDA
E POLiTICAS SUBSTANTIVAS
Se esses dois ultimos sao creditados exclusivamente
tivo, seremos fon;ados a concl uir qu parlamentares sa
85
agenda do Execu
avaliar as consequencias da politicas qu apoiam. Dentro do modelo da agenda dual nao haveria expli exp licar car a aprovar; aprovar;:ao :ao de certas como a Lei de Res ponsabilidade Fiscal e a obten<;:ao de repetidos superavits primarios, senao apelando para a miopia (para usar ur termo neutro) do parlamentares. Os incapazes
consequencias de seus atos.8 parlamentares seriam incapazes de antecipar as consequencias qu tange ao crescimento Alem disso, seria necessario negar fatos parlamentares direta intensamente, dos gastos gastos com custeio, defendi dos dentro e fora do cicIo or<;:amentario (para evidencias nesse sentido capitulo 3 de Figueiredo e Limongi, 2008). Para entender ponto, e neces sario ter em mente qu grosso os gastos do governo para financiar suas
poli politi tica cass sociais, sociais, como co mo previd pr evidenci encia, a, saude, saud e, educa<;:ao gastos de custeio.
assistencia social, sao
cortados possam ser remanejados Ainda que gastos com custeio on;:amentario, legis ladores poderiam alterar a legis la no interior do processo on;:amentario, objetivo de comprimir os gastos politicas sociais para ~ a o ordinaria tern aumentar os recursos disponiveis para investimento. 0 Legislativo a<;:ao tern corrido dire<;:ao inversa, agido nesse sentido. Pelo contrario, isto e, tern lutado para preservar os gastos sodais ur ambiente qu pressao conten<;:ao de despesas crescente.
A participa<;:ao do Legislativo nessa disputa deve ser interpretada como a expressao de ur conflito entre urn Legislativo desejoso de ampliar gastos de forma irresponsavel e urn Executivo qu busca controlar despesas e impor a disdplina fiscaL A natureza do conflito outra. Trata-se de urn propria coalizao conflito recursos escassos que se desenrola no interior govemamentaL Nesse caso, os legisladores tendem aliar om os ministros busca de recursos adicionais para expandir suas polfticas. das das pastas pasta s socais as essa discussao no leva diretamente tema da se<;:ao seguinte: quem agenda do governo? se deve creditar autoria encontra apoio na Enfim, a tese da duas agendas competir;:ao decisoes orr;:amentarias feitas pelos dois Poderes. As politicas perseguidas portanto, uma por urn e outro ramo de poder sa complementares. Na agenda Executivo cata de apoio tomam como parlamentares que ex6gena, externa ao seus interesses.
86
LEG I SLAT
BRAS I LE
Agenda de governo e
PER SPEC T IVA
PA
AD
presidencialismo
coalizao
Nesta ses:ao mostramos que nao
agenda do possivel possivel identific ar Executivo, formulada isolada independentemente Legislativo, como requer modelo da agenda dual. Na existe agenda previamente formu segundo momento, se busca obter apoio. lada e acabada para a qual, agenda efetivamente submetida pelo Executivo Legislativo e a agenda no interior da coalizao de governo maioria, maior ia, cuja elaboras elaboras:ao :ao qual, definis:ao, participam membros do Executivo e Legislativo. A agenda agenda do governo e formada endogenamente. agenda propria Executivo Executivo como urn ator unico dotado de que ur recurso analitico. No entanto, operacionalizar empiricamente entende tarefa simples quant agenda do Executivo possa parecer primeira vista. Duas ordens de problemas se colo cam: da titularidade anterioridade. Por problema titularidade, entendemos identificar porta-voz autorizado expressar a agenda a dificuldade do Executivo. problema anterioridade se reIaciona dificuldade de agenda qu na levasse encontrar ur momento em qu se constituiria do Pode r Legislativo. Legislativo. Os dois problemas problemas conta ou nao ant eci pas se a as estao relacionados como mostraremos a seguir.
Tratar
Ha de
agenda do Executivo na convir que falar mesmo qu agenda pessoal do presidente falar Republica. Por mais personalizada que seja a competis:ao competis:ao eleitoral eleito ral peIo cargo, cargo, a presidencia ur posto eminen agenda do Executivo, portanto, responde temente politico. A formulas:ao aos imper ativo s politicos e partidarios envoIvidos obtens:ao e exercicio governo partida rio, ness funs:a funs:ao. o. Por P or exemplo, exemp lo, ne ssee caso caso a referenda fo agend a do Executivo Executivo deveria representar programa os interesses eleitorais do detent do cargo. do partido
Alem disso, ainda qu hierarquica, tendo Republica presidente vertice, Executivo na instituis:ao unitaria. Mesmo em uma versao extremada de presidencialismo pessoal imperial, presidente nao seria capaz de formular toda agenda de politicas. Essa sera formulada por especialmente os ministros que nomeia.
Portanto,
considerad as as classica classica perdas de agenda, como tambem interesses entre os diferentes agentes do presidente. Na definis:ao da politicas e de gastos,
conflito de
conflito entre os agentes do presidente tende ser apresentado, tipicamente, como disputa entre os ministros qu controlam gastos, usualmente ministro da Financ;:a:s,
P O D E R DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS
87
responsavel pelo fiscal do governo, e "gastadores", os que controlam as pastas em que sao feitos gastos sociais e investimento infraestrutura)O . Assim, mesmo
ur governo unipartidario idealizado e modelar, a tomada como a resultado agenda do Executivo deveria f o r m u l a ~ a o urn complexo proc esso de n e g o c i a ~ a o barganha no interior do partido. de urn Membros de ur mesmo partido, mais coeso qu este seja, tern visoes e enfases enfases politicas diver sas, qu se consubstanciam ou nao f a c ~ o e s clara mente definidas. Alem disso ocupam diferentes p o s i ~ o e s Executivo Executivo com tambem, nao pode esquecido, Legislativo. Assim, mesmo que consideremos casas extremos, ur presidencia lismo personalizado ur governo unipartidario, agenda do Executivo e resultante de ur processo coletivo marcado conflitos disputas entre seus formuladores. Nesses termos, mesmo qu tomada como exogena ao Legislativo, a agenda do Executivo tern urn titular unico e claramente identificado de antemao. Obviamente,
questao ganha maior complexidade quando passamos
considerar urn governo de coalizao. A agenda proposta pelo Executivo deve expressar a programa interesses eleitorais do diferentes partidos qu partidos participam do governo. A d i s t r i b u i ~ a o de pastas ministeriais envolve concessoes politica para f o r m a ~ a o de ur governo de coalizao envolve c o m b i n a ~ a o de parte do partido do presidente. s concessoe envolvem beneficios diretos (expressos em geral ganhos imediatos que os cargos ocupados implicam) e p o s i ~ o e s politicas (expressas deslocamento das politicas pelo partido atraido para d i r e ~ a od i preferida r e ~ a o parte do governo). Ao se considerar ur governo de coalizao, a problema titularidade se combina ao coalizao se anterioridade. Po qu presidente formaria nao pela a n t e c i p a ~ a o da r e a ~ o e s r do Pode Legislativo? o? Coalizoes Coalizoes sao formadas form adas e a ~ Poder o e s r Legislativ parece que seja justamente co vistas o b t e n ~ a o de maiorias. Logo, na factivel identificar com clareza urn momenta previo de f o r m u l a ~ a o de na aprovada. Em agenda sincera do Executivo para depois testar se ela e agenda politica, ela tera qu levar conta contexto se tratando de institucional
i d e n t i f i
Para
qu
sera anunciada
qu
tramitara.
realidade, se tomadas a serio, as c o n d i ~ o e s exigidas para a existenci agenda sincera do Executivo podem atendidas. c a ~ a o de possa
p a ~ a op a ~ a or e a ~ a o
vista como sincera, el
deve e s t a r depurada da anteci
do demais atores envolvidos
politicos, necessariamente, antecipam
r e a ~ o e s .
c o n s i d e r a ~ a o .
Ma atores
LEGISLATIVO BRASILEIRO
EM
PERSPECTIVA C O M P A R A D A
Logo, na Executivo anunci esta ou sufidente que urn membro do Executivo promover es ta ou aquela medida, muito menos que revele i n t e n ~ a o de promover aquela politica, politica, para que essas medidas e i n t e n ~ 6 e s possam ser tomadas como agenda sincera do Executiv Executivo. o. Se Executivo e capaz de antecipar as r e a ~ 6 e s r as suas propostas legislativas, tambem para prever as r e a ~ 6 e s as propostas qu anuncia, ou seja, discurso do Executivo e e sera sempre estrategico. Retornar ao momenta eleitoral na
resolve problema. 0 progra pro gra ma elei elei tornado como urn programa sincero de governo, dado que toral nao pode formulado proposto ob c o n d i ~ 6 e s ur contexte totalmente diverso daquele que se observa quando do exercicio exercicio efetivo efetiv o do governo. governo . 0 governo govern o s6 se forma, isto e, pastas sao distribuidas e os ministros conheddos, ap6s serem reservados os resultados eleitorais e as cadeiras no Legislativo distribuidas. Dadas essas c
o n s i d e r a ~ 6 e s , c podemos o n s i d e r a ~ concluir 6 e s ,
que, que, se existi agenda qu possa ser tomada como a agenda sincera do Executivo, entao esta bern agenda privada agenda irresponsaveL Enquanto tal, um ou outra na tern interesse analitico. a n t e c i p a ~ a o
r e a ~ a o
do Legislativo
radonal e polit icame nte mot
vada. essa a n t e d p a ~ a o que leva a f o r m a ~ a o do governo, isto e, a agenda politica do Poder Executivo Executivo constituida urn acordo que passa pela pel a dis agenda relevante t r i b u i ~ a o de pastas ministeriais entre diferentes partidos. maioria que ela congrega em torno de si. da presidenda, mas si Ao formar urn governo, presidente nao esta somente distribuindo acesso a verbas ver bas e a cargos, esta tambem partilhando as responsabilidades de serparte do governo. Esta, portanto, formatando agend ag end a politica polit ica possivel, levan levando do conta as r e s t r i ~ 6 e s r eimpostas vontade dos eleitores s t r i ~ 6 e s pela expressao traduzidas d i s t r i b u i ~ a o de cadeiras. Qualquer que seja
..
modelo que se assuma do proces so decis6rio n in terior de coalizao, seja modelo la Laver e Shepsle (em que qu e ministros ministros sao quase ditadores suas respectivas j u r i s d i ~ 6 e s ) , seja modelo de decisoes colegiadas, de alguma forma os partidos membros coalizao participam da e l a b o r a ~ a o dessa agenda. Quando urn partido "entra" para governo, cuja m a n i f e s t a ~ a o m a ndada i f e s pela t a ~ a o pasta ministerial qu passa a ocupar, esta ape recebertdo os beneficios e bonus dos cargos que distri bui. Ser parte parte do governo implica a responsabilidade dirigir a politica publica area sob controle. Essa respons abilida de se estende ao Legislativo e na se resume agenda que the imposta exogenamente. 12 votar favoravelmente a
e a ~ 6
POLiTICAS SUBSTANTIVAS
P O D E R DE A G E N D A
coalizao depende de ua capacidade de desem
funcionamento de
contento
penhar
tarefas basicas de governo. Para
coalizao de governo deve poder.
ue seja efetiva,
capaz de coordenar as ar;:6es
tanto, precisa garantir para si
os dois ramos de
controle das posir;:6es de poder
hierarquia do Poder Legislativo. Apoiar
interior
mando
89
governo
implica bern mais do que apenas votar as propostas enviadas pelo Poder Executivo. Vejamos como
orr;:amento. 0
caso espedfico
Governo opera
sucesso do Governo depende da sua capacidade de controlar a apreciar;:ao do projeto de lei enviado, garantindo su aprovar;:ao. Mais do que isso, e neces sario assegurar
ue
orr;:amento aprovado seja compativel com as
teor
governo.
prioridades
vies partidario
distribuir;:ao do
interior
Comissao
Mista de Orr;:amento (CMO) e evidente. Parlamentares filiados
partidos
participar;:ao do Legislativo
processo orr;:amentario, como
da CMO e as relatorias. Esse controle evidencia
legislativa
primeiros asseguram para si a direr;:ao e,
orr;:ament ento o fi car am, basicamente, do orr;:am -se um pequena participar;:ao PMDB e PFL expressa ur
duas Casas, acordo este
PSDB
abarcava
CMO e
ue integram a
CMO e
cargo de relator geral
final
PFL, registrando
periodo.
rodizio entre
0
duas maiores bancadas das
rodizio das presidencias
Mesa das
per;:as-chave da negociar;:ao politica entre os
coalizao. 0 PSDB passa
ocupar;:ao do postos mais altos
participar dessa partilha
hierarquia legislativa
presidencia da Mesa da Camara
esse esse episodi o e
partidos
PMDB e
amplo acordo entre
seja, a CMO e
Aecio Neves
presidente
governo.
Como mostra a Tabela 3, a presidencia
principais parceiros
os da oposir;:ao.
conseguinte, maior influencia
os relatores sao, antes de mais nada, agentes do
Casas,
divide os parla
governo
resultado do processo. Dito de outra forma,
coalizao qu sustenta
participar;:ao parlamentares
distinr;:ao basica
dois grupos: os membros da base
mentares
presidencia
analise
processo orr;:amentario nao pode assumir
tenham interesses homogeneos. Ha
sobre
ue pautam
coalizao governamental controlam os postos
membros
a
ascensao de
2000. Para alguns analistas,13
primeiro sinal das dificuldades que essa coalizao enfrentaria
para se manter unida
a eleir;:ao de 2002.
90
LEGISLATIVO BRASllEIRO
EM
PERSPECTIVA COM PARADA
TABELA
Composi<;ao partidaria
Ano
Cargo
1989
DEP DEP
199
presidencia
Presidente
DE
1993
(1989-2002)
Relator
Nome
Partido Part ido
Cid Carvalho Carv alho
PM DB
Cid Carvalho
PMDB
Ronaldo Aragao
1992
relatoria
Cargo
Nome
Partido Partido
DE
Eraldo Tinoco
PFL
DE
JoaoAlves
PFL
Ricardo Fiuza Mansueto de
PFL
PMD
Messias G6is
SE
SEN SEN
Raim undo Lira
DE
1994
DEP
Humberto Souto
1995
SE
Renan Calheiros
1996
OE
1997
SEN SEN
1998
DE
1999
SEN
Gilberto Mestrinho
2000
DEP DEP
Alber to Goldman Gol dman
2001
SEN
PMOB
Marcelo Barbieri
PMOS
Gilberto Mira nda
PMOB
DE
Tber Tberee Ferrei Fer reira ra
PFL
Sarney Sar ney FHho FHho
SE
Carlos Bezerra
PMOB
Ney Sua ssuna ssu na
DE
Aracely de Paula
PFL
Lael Varella
SE
RamezTebet
DE
Carlos Melles
PFL
AmirLando
PMOB
Carlos Bezerra
Sampaio D6ria
PSDB
Jose Carlos Aleluia Aleluia
Sergio Machado
PMOB
Fontes: Assessoria de O r ~ a m e n t o O r ~ F i a s m c Dados legislativos, legislativos, Cebr ap.
EN
PMDB PS
e a nl i t z o a ~ a o
Financeira da Camara dos Deputados, Banco
CMO, como se A presidencia se dedu da mera leit ura dos nomes n omes dos q ocuparam cargo, tendeu se exercida figuras de proa dos dois partidos. Basta notar que tres dos seis presidentes listados (Renan Calheiros, Sarney Filho e Alberto Alber to Goldman) Gol dman) tambem ocuparam pastas ministeriais periodo. pode importancia presidencia CMO minimizada. Para se ter indicat;ao indicat;ao precis da sua importancia para os trabalhos legislativos e para os interesses maioria, basta notar que, de acordo com Regulamento CMO, cabe ao eu presidente: Interno
..
Designar, de acordo co a indicac,:ao das Lideranc,:as Partidarias ou dos Blo cos Parlamentares observado criterio da proporcionalidade partidaria, Relator-Geral do projeto de lei orc;amentaria anua l, Relator do projeto de lei lei de diretrizes orc;amentarias, Relator do projeto de lei do plano plurianual, o Relator da prestac;:6es de contas do Presidente Republica, bern como os Relatores Setoriais do projet pro jeto o de lei orc,:a orc,:amen mentar taria ia anual e de mais Relatores que que se fizerem necessarios aos trabalhos comissao, observado que estabelece deste Regulamento. (Art. go, item m) art.
Ainda assim, que se refere especi e specificam ficamente ente ao process pr ocesso o de apr aprov ovat at;a ;a do ort;amento, papel-chave desempenhado pelo Relator-Geral. Cabe a
PODER DE AGENDA E POLITICAS SUBSTANTIVAS
eie, de acordo om
91
Regulamento Interno da CMO, tomar as decisoes que
reaimente afetam perfil do or\=amento. Esse papel desempenhado princi qu se elabora parecer preliminar, quando sa palmente momenta nortearao a aprecia\=ao proposta submetida definidos os parametros peio Executivo. Conforme estabelece art. 31 § 6° do regulamento, esses parametros fixam: I as dota\=oe dota\=oess globa gl obais is de cada ca da fun fun\= \=ao ao,, orga or ga as redu\=oes e os acrescimos propostos;
area tematica, indicand
as condi\ condi\=o =oes es,, restri\ restri\=oe =oess e limites para remanejamento cancela dota\=oes, especialmente di respeito ao subprojetos mento de dota\=oes, ou subatividades que nominalmente identifi que Estado, Distr ito Federal Federal ou Municipio;
II
limites de programa\=ao ue contribuam para determinar I composi\=ao e a estrutura do or\=amento;
IV
os criterios
parametros para a aprecia\=ao das emendas.
Esta claro que, dadas essas prerrogativas, a atua\=ao do ReIator-GeraI desconhecer
entre
proposta
enviada
politica economica adotada pelo Governo. fundamentos realidade, parte inicial do parecer preliminar deve precisamente, de acordo com art. 15 § 7° do Regulamento Interno CMO, conter:
I exame critico da finan\=as publicas e do processo or\=amentario, incluindo a execu\=ao recente e as diretrizes or\=amentarias vigor para exerdcio; proposta encaminhada pelo Poder Executivo, do ponto II avalia\=ao de vista do atendimento ao que dis poe a Lei Lei de Dire trizes triz es Or\=amentarias, Or\=amentarias, o Plano plurianual e, especialmente, art. 165, § 7° Constitui\=ao Federal;
III
quadro comparativo,
anterior, a lei or\=amentaria
exerdcio orgao, entre a execu\=ao vigor, projeto Executivo e parecer
preliminar; IV contribui\=oes;
V analise
receitas, co
enfase na
estimativas de impostos
programa\=ao das despesas, dividida
areas tematicas;
exijam maior aprofundamento durante tra VI referenda temas que merecerao tratamento especial mita\=ao do projeto relatorio.
92
LEG 15 LATIVO BRA 51 LEI RO EM
"exame critico",
ER
P ECTIVA COM PA RADA
revisao do grandes numeros qu constituem os "fundamentos da proposta on;:amentaria", con forme su titulo adotado pelo parecer preliminar proposta on;:amentaria ser composta pelo endosso politica de 2000, seja, essa parte acaba macroeconomica adotada pelo Governo. Ainda que esse endosso seja, na maioria da vezes, tacito, nao passando r e p e t i ~ a o do grandes nu meros encontrados envolver
geral, se resume
proposta enviada,
medidas praticas, como
esse
ocorreu
apoio pode
bern concreto
no final de 1998, quando
pe\=a
meio crise financeira provocada pela Crise or\=amentaria foi apreciada parecer preliminar Russa. Conforme se 1e seguinte:
processo o r ~ a m e n t a r atipico. Isso se deveu
relativo ao o r ~ a m e n t o para 1999 foi particularmente exiguidade de tempo para a p r e c i a ~ a o da p e ~ a p orc;a e ~ a mentaria, tendo em vista as e l e i ~ 5 e s majoritarias, bern como a d e l i b e r a ~ a o sentido de solicitar ao Poder do representantes de na Comissao Executivo a revisao da proposta o r ~ a m e n t a r i a , um vez qu seus fundamen to macroecon6micos ja se encontravam superados, serie de raz5es (eclosao da Crise Russa, a l t e r a ~ a o de meta de superavit primario, ajuste fiscal, estimativa de crescimento da economia etc.). Assim, a nova proposta Naeional foi foi envi ada apenas no inieio o r ~ a m e n t a r i a para 1999 ao Congresso Naeional de novembro de 1998. i o
Para viabilizar a a p r o v a ~ a o do projeto ainda no exercicio exercicio de 1998 , ou, no mais tardar, como realmente aconteceu, em janeiro de 1999, processo de aprecia foi redefini do no sentido de encurtamento do ~ a o ~ da a o proposta o r ~ a m e n t a r i a foi Cong resso aprovou apro vou a Reso Reso prazos e simplificac;ao de etapas. Neste sentido, Congresso luc;ao nO 03/9 8-CN, cujas regras valeram apenas para processo proce sso orc;amentario orc;amentario relativo a o orc;amento de 1999. (Parec (Parecer er Prelimi nar de 2000 Sec;ao VI. 4, p. 42)
seja,
•
face vicissitudes enfrentadas ou mais precisamente, sobretudo, resposta dada pelo Governo crise, at mesmo as fun\=ao regras que presi pre sidem dem a apre apreci cia\ a\=a =ao o legislativa do o r ~ a m e n t o foram redesenhadas. A lei aprovada acatou revisao do superavit primario apresentado pelo segunda proposta submetida com as 6bvias consequencias que tal Governo luta do parlamentares revisao acarretou.1 Nos anos seguintes, a despeito para garantir recursos que financiassem suas emendas, superavit primario contido proposta enviada pelo pel o Executivo fo sempre aprovado, ou seja, apoio politica macroeconomica do Governo na ocorreu apenas em virtude da s i t u a ~ a o critica enfrentada. Em resumo: as linhas mestras da politica polit ica eco nomica adotada pelo Ministerio da Fazenda sa referendadas pela coalizao parlamentar ao lange da aprecia\=ao or\=amento.
PODER DE AGENDA E POUTICAS SUBSTANTIVAS
Relator Relator - Geral Geral
p e ~ a - c h a v e
dessa engrenagem.
93
parecerpreliminar,
o r ~ a m e n t o , ao definir os parametros gerais que pautarao a p r e c i a ~ a o r . e a ~ a o r do . e a Congresso ~ a o estabelece politica macroeconomica Governo contida na proposta enviada. Como essa r e a ~ a o se da inicio do processo de a p r e c i a ~ a o o r ~ a m e n t o , o ao r ~ a propor m e n t o , endosso do grandes numeros proposta submetida, Relator maioria. Apos a eral eral "amarra as maos" maio ri vier apresentar parecer preliminar, as emendas a p r o v a ~ a o mesmo na poderao mais afetar volume total de recursos disponlveis d i s t r i b u i ~ a o area temcitica". " d o t a ~ 6 e s " globais d o t a ~ 6 e de s cada f u n ~ a o , f orgao u n ~ a o , ou
Obviamente, essa p
r e s c r i ~ a o
sao objetos de disputa ao longo disputa ganha expressao
sempre
a p r e c i a ~ a o
meio
completa. D o t a ~ 6 e s D globais o t a ~ 6 e s
da proposta o r ~ a m e n t a r i a
essa
dos relatores setoriais.
estes
a t u a ~ a o
cabe examinar as emendas individuais e coletivas apresentadas, oferecendo criterios definidos parecer a cada delas. Os pareceres sao ancorados no corpo do proprio relatorio. No caso das emendas individuais, norma tern side a de deixar os criterios as prioridades a cargo dos proprios parlamen relatorio: tares, como se Ie criterio para acolhimento acol himento das emendas e mendas individuais baseou-se na observancia observancia de parametros tecnico-juridicos e de merito .. ). No que concerne ao merito, nossa atitude como como nao poderia deixar deixar e ser ser consistiu consistiu em referendar a fundamenta<;ao fundamenta<;ao expressa expr essa em cada propo proposi si<; <;ao ao,, pelos autor au tores, es, tend te ndo o em vista vist a a impossibilidade de avaliarmos a realidade e as necessidades de cada uma das localidades contempladas. (Relatorio Setorial. Area Tematica IX. Integra<;ao Nacional e Meio Ambiente. Or<;amento de 2001. Deputado Deputad o Jorge Khour Khoury, y, p. 16) No caso das emendas individuais, essa politica de deixar d e f i n i ~ a o f u n ~ a o prioridades a cargo do proprios interessados nao gera problemas pleiteado cada parlamentar, do tetos estabelecidos para valor total precisam arbitrar conflitos. Estes sa resolvidos isto e, relatores setoriais entanto, pelas l i m i t a ~ 6 e s impostas demanda. mesmo nao vigoram tetos para os pleitos. Assim, as emendas coletivas, em que mesmo relatorio citado, le-se que: Alem dos aspectos legais, regimentais e formais das emendas, levamos em conta, para aprova<;ao das emendas coletivas, potencial das a<;oes nelas contidas para a gera<;ao de renda e emprego, alem da importancia para enfrentamento dos graves problemas que constituem pontos de estrangula mento men to do desenvolvimento desenv olvimento regional, a exemplo do do problema probl ema hidrologico hidrologico na Regi Re giao ao Nordeste. Nordeste . (Relatorio Setorial. Area Area Tematica IX. Integra<;ao Nacional e Meio Ambiente. Or<;amento de 2001. Deputado Jorge Khour Khoury, y, p. 17
LEG/SLATIVO BRAS/LE/RO EM
PERSPECT/VA CO
PARADA
Relatores Relatores setoriais co ainda ai nda com recurs recu rs os pr6p p r6prio rioss par p araa apre aprese sent ntac ac;: ;:ao ao de emendas, recursos que usualmente sao carreados para atender demandas recursos que th teriam side negados po de unidades orc;:amentarias mesmo relat6rio: omissoes. Continuando a colher exemplos erros Atendendo a solicitac;:ao do Presidente da CODEVASF (OF/PRlGB nO 664, de 20-11-2000), estamos apresentando as Emendas de Relator no 80090012 80090026. No expediente, Presidente pondera que a SO Secr Se cret etar aria ia do distr ibuir as diversas diversas fontes de recursos nos projeto projeto Orc;:amento Federal, ao distribuir da Empresa, cometeu erro tecnico na alocac;:ao dos recursos da Fonte 250 Recurs Recursos os Diretamente Arreca Arrecadado dados, s, relativo relativoss a servic;:os de fornecimento de agua para usuario de infraestrutura publica da i r r i g a ~ a o , destinados manutenc;:ao manutenc;:ao r e c u p e r a ~ a o de perimetros. (Relatorio Setorial. Area Tematica IX. I n t e g r a ~ a o Nacional e Meio Ambiente. O r ~ a m e n t o de 2001. Deputado Jorge Khoury. p. 8) Ao fim e cabo, a influencia dos relatores setoriais sobre a politica publica jurisdic;:ao pequena. Os relatores setoriais sao, portanto, urn dos vertices privilegiados pressao para obtenc;:ao de recursos. As deci soes tomadas afetam politicas publicas. publicas. Parte dessas decisoes transcorre interior da propria relatoria estao diretamente ligadas a demanda dos legisladores e dos pr6prios ministerios. Ainda que as grandes opc;:oes, os pro gramas, as politicas propriamente ditas ao sejam desenhadas definidas pelos relatores, a miri ade de decisoes que tomam, quando olhada conjunto, acaba urn efeito mais qu marginal sobre perfil da politicas de investimento.
.
Assim, para qu a coalizao governante tenha contrale sobr so bree a elabo elabora ra orc;:amento, esse contrale deve se estender a ocupac;:ao dos cargos de c;:ao relator es setoriais. Basicame nte, esses cargos cargos sao atribuidos a parlamentares filiados a partidos membros coalizao. Sao poucas as excec;:oes, algumas poucas oportunidades PT assumem qu parlamentares do PDT e/ou relatorias setoriais. Mas sao muito poucos casos e, geral, relatorias mar ginais, que nao movimentam recursos expressivos investimento. area Por exemplo, PT chega a participac;:ao significativa de Poderes de evidencia aprec;:o os partidos as questoes relaciona Estado e Defesa, as a defesa. Registram-se ainda partic participa ipac;: c;:oes oes esporad espo radica ica s d PT e do PDT Educac;:ao e Cultura, assim como de Politica Fu ndiar ia. Tirant PT Tirant nome do principia essas excec;:oes, qu podem er vistas como concessoes proporcionalidade, salta aos olhos dominio praticamente completo das partidos membras coalizao coalizao sobre as relatorias setoriais.
PODER DE AGENDA
POLITICAS SUBSTANTIVAS
95
Como mostra a Tabela 4, a distribui\=ao das relatorias pelos partidos da coalizao mostra especializa\=ao. 0 caso mais acabado nesse sentido area Infraestrutura, qu movimenta os recursos destinados transportes, periodo estudado, ao PMDB. cuja relatoria coube, ao lange de PMDB. 0 PFL, de ua parte, controlou maior parte do tempo relatorias ue contem programas de maior interesse para seus parlamentares: Integra\=ao Integra\=ao Nacional Naci onal,, ue estao concentradas Recursos Hidricos e Meio Ambiente, setores politic as especialmente desenhadas para atender as demandas dos estados nordestinos, como os investimentos destinados ao combate seca. sec a. 0 PSDB PSDB area de dominou a relatoria side destacada area de Saude, ap6s esta Previden Previdencia cia e Ass istenci a.
Compasic;:aa partida ria
TABELA 4
relatarias setariais
Agricultura, Agricultura, Faze nda, Industria
area tematica (1996-2001)
PFL
PMOB PMOB PPB
Agricultura e Politica Fundiaria
PP
Fazenda e Oesenvolvimento ES120rte
PMOB PMOB
Cultura, Ciencia e Tecnologia,
E d u c a ~ a o ,
Turismo
PSOB
PPR
PDT
PSOB
I n t e g r a ~ a o
Amazonia
PSOB
PM DB
PT
Oefesa
PFL
PSOB
PFL
PFL
PT
PPB
PFL
PSOB
PFL
PFL
PFL
PTB
PFL
PT
PSO
PMOB
SaMe
PSOB
PSOB
Previdi'ncia e Assist encia Social
PMOB
PPB
J u s t i ~ a
e Oefes a
Assistencia Socia
10
PFL
PFL
Poderes de Estado e
7
PT
PMOB PMOB PMOB PMOB PMOB PMOB
lnfraestru tura
Planejamento, Urbanismo Regional
PT
PFL
On;;amento e Fiscalizac;;ao Financeira Legislativos, Cebrap,
rontes', Assessoria
PPB
PFL
Camara
numero areas tematic as passou de sete a dez, a partir -programiltica ocorrida 1999.
PSOB
os Deputados, Banco
Dados
alterac;;ao na classificac;;ao funcional
96
LEG I SLAT IV
BR A
LE RO EM PER SPECTIVA COM PARADA
A distribui<;:ao distribui<;:ao das relatorias setoriais pelos partidos en contra forte distri ribu bui< i<;: ;:ao ao dos minis mi nis teri te rios. os. Em areas ar eas crucia cruciais, is, con correspondencia com a dist trole partidario estendeu do ministerio it sub-relatoria. Novamente, Novamente, caso mais acabado e do PMDB que, alem de todas as r elatoria elat oriass de Infrae Infraestru strutur tura, a, controlou Ministerio dos Transportes durante os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso. Ao PFL, principal parceiro PSDB composi<;:ao do ' E , C \ ~ ~ " ' { ' C \ . C \ , ' - C \ \ ~ . ~ ~
C\
' - C \ ' C \ . \ . " ' { C \ \ . ~
\ . " ' { ~ , < > " f f i . \ . ' C \ . \ . ' < > \ . ~ " , { \ . c \ ' < > ' . C\ ' N \ . \ . ' C \ . \ . , < > \ . ~ ' t \ . C \ ~ ' d . " h ~ " , \ Q . ~ l \ \ . h
Ambieute. 0 "\?artido aino.a .a 0 Minis Mi nis tel io o.as C.offiunic.a<;.oe.s. C) t>'ll» re.c.e'oeu, ao \ongo coutIO\OU aino t\.'2.'2.i'2.te.n.c.ia Sodal,
d.e Min.as e
E n . e r ~ i a E n . e rd.o ~ i a Meio
Ministerio Agricultura e Abastecimento e a do Trabalho e Emprego. Emprego. Ambos passa ram as maos do PPB segundo mandata. partido do presidente Republica, PSDB, controlou integralmente pastas-chave para defini<;:ao de politicas sociais, como Educa<;:ao Alem dis so, coube-Ihe, direta ou indiretamente, a gestao politica econo· mica (Ministerio Fazenda), como tambem a gestao do proprio or<;:amento da maquina publica (Ministerio do Planejamento, Orc;amento e Gestao Ministerio Admini Administr stra< a<;:a ;:ao o Federal Fede ral e Reforma Refo rma do Estado). do primeiro mandato,
A Tabela 5 traz
qu e ocupar ocuparam am filia<;:ao partidaria dos ministros que terios representando seus partidos como membros da coalizao de cada ano.1 Os ministros com filia<;:ao partidaria e/ou indicados mente para representar ur partido correspondem a cerca c erca de 70% dos ministeriais. Os demais foram escolhidos razoes extrapartid.irias, por sua capacidade tecnica, confian<;:a do presidente ou por outr outr tipe representa<;:ao social e, essa razao, nao constam da tabela. tabela mostra tambem as despesas executadas po
ministerio, periodo como urn todo, as areas de custeio e investimento. Conforme qu mos, estes sao os grupos de despesas Executivo e/ou Le aloca<;:ao tern maior liberdade recursos para a implementa<;:ao de total de gastos politicas publicas e de investimento. Vale notar qu ministerios ministerios corresponde exatamente a propor<;:ao de nomea<;:6es total de despesas do ministerios controlados partidariamente r r w y o c l v , n I 1 a pouco mais de 70% da despesas totais desses orgaos. Os percentuais gasto total, vale ressaltar, sao i nfluenci ados pelos valores, valores, muito muito mais custeio. Dessa forma, exemplo, Ministerio dos do gastos co portes, despeito do alto percentual de gastos investimentos, tern urn gasto total de apenas 6,19%, inf imo o percentua percentua de fun<;:ao do infim custeio.
~ !
No qu di respeito a distribui<;:ao de pastas pelos partidos, observa· -se urn alto grau estabilidade. No caso caso os maiores partidos, PSDB, PF PMDB, controle sob determinadas areas se estende pelos dois mandates. Para os parceiros menores, como PTB e PPB, a distribui<;:ao estavel mandatos.
P O D E R DE A G E N D A
POLiTICAS SUBSTANTIVAS
fato mais relevante no que diz respeito distribuh;:ao dos gastos a fatia controlada pelo partido do presidente, PSDB, correspondente 46,35% 46,35% da despesas que sao relevantes do ponto de vista da implementa\=ao politicas publicas e de investimento. partido controlou ainda programas de politicas especiais alojados ora no Ministerio do Planejamento e Or\=amento, ra prop propri riaa presidencia, como a Secretaria de Estado de Desenvol vimento Urbano e a Secretaria Secretari a Especial Especia l de PoHticas PoHticas Regionais. Reg ionais.
Composic:;:ao do
TABELA 5
ministerios partidarios e despesas executadas em custeio e investi mento (1996-2001) (1996-2001) Despesas executadas
% 1996
PMDB PMDB PMDB
PMDB
PSDB
PSDB
PMDB PMDB
PMDB PMDB PMDB 1,51%
PPB
PFL
PFL
PFL
PSDB
PSDB
PSDB
PFL
PFL
PFL
0,25%
0,41%
0,26%
PSDB
PSDB
1,37%
6,45%
2,33%
0,57%
5,72%
71,94%
73,38%
**
100%
Assessoria de Orc;amento e Fiscalizac;ao Financeira da Camara Cebrap.
Deputados, Banco
Dados Legislativos,
*Anteriormente, parte Ministerio da Educac;ao. **Criado apenas em 2001 e em 2002 continuou co alto gasto com investimento, portanto, refere-se apenas ao no 2001. ***Excluidas as despesas PMDB. constitucionalmente obrigatorias, ou seja, com Previdencia e transferencias para estados e municipios.
LE
LA
V
seja,
BRA I LEI
PSDB,
PER
PEe T I A COM PAR
D
partido presidencial, a despeito de
formado uma coalizao partidaria para governar, governar , man teve tev e contro le sobre a politica economi economica ca Ministerio Fazenda do Planejamento) assim como sobre as duas mais importantes pastas para a implementa<;ao de politicas sociais de cunho universal: Educa<;ao e Saude. No interior do Ministerio do Planejamento e Or<;amento, e depois Presidencia da Republica, ficaram tambem responsabilidade de ministros do PS B as despe sas, especialmen espec ialmen te de so investimentos, program as area s de Des envolvime envo lvime nto Urbano e R gi nal, Saneamento Basieo, Habita<;ao etc. As a<;6es dos ministerios economicos propiciaram a defesa Plan o Rea Real, l, carro-ch efe ascensao do partido pre sidencia. Nas politicas sociais que desenhou implementou, partido jogou suas chances continuar poder. Nao or acaso, os ministros Educa<;ao partido sucessao presidenciaL Saude disputaram a indica<;ao do PS PSDB DB,, a participa<;ao participa<;ao do PFL, pri ncip nc ipal al aliado aliad o do gover gover montante das d espesas de custeio e investimento , fo bastante modesta. no controle direto do partido nao alcan<;am 2%. No entanto, As despesas so deve-se notar qu as despesas do Ministerio da Previdenda, que qu e foi foi ocupado computo das despesas pelo PF quase todo periodo, for am excluidas excluidas despesas apresentadas tabela estarem quase inteiramente comprometidas com gastos obrigatorios constitucionalmente. Comparada
•
Ainda assim, a partidpa<;ao partidpa<;ao do partido para fundonamento coalizao pode se minimizada. Em primeiro lugar, fun<;ao importanda que a politica politica previdenciar ia assume Brasil. Basta olhar numero de beneficiados co os pagamentos da previdencia para se ideia do potencia pote nciall poli politi tico co ministerio representa. Mais ainda, dev se levado em conta qu controle que a estrutura organiza cional do IN esta longe de ser pequena e tern ter n gran vista natureza do projeto de capilaridade territorial.1 Contudo, tendo de reforma previdenciaria governo, a posi<;ao de ministro da Previdencia pode vista mais como urn onus do que urn bonus. De outra parte, para urn partido de cunho liberal, desatar esse no para as contas publicas na deixaria de ur grande ativo. Nao acaso, para desempenhar dupla tarefa de defender reforma da previdenda e, de outro, resguardar interes inte resses ses polit politico ico partido foram escolhidos ministros com extensa experiencia familiaridade familia ridade com a area area tambem co alguma expertise parlamentar, previdenciaria afim. Reinhold Stephanes, ministro no primeiro mandato, cumpriu varios mandatos de deputado federal pelo estado do Parana, ja tendo governo Collor e presidente sido ministro Previdencia no ultimo Previdencia Previd encia Social (INPS durante gove go vern rno o Geis Geisel el Instituto Nacional Stephanes cedeu lugar a Waldec Ornelas, senador pelo estado Bahia,
PODER DE
AGENDA E POLITICAS SUBSTANTIVAS
ur dos muitos politicos desse estado cuja carreira deslanchou
99
partir do
tecni co junto Secretaria Estadual de Planejamento, desempenho executivo e tecnico seja, urn politico co perfil tecnico e proximo Ciencia e Tecnologia, Carlos os Magalhaes. NoteNot e-se se ainda qu Antonio Carl PF controlou Ministerio de Energiaa e foi foi respo re spo nsa vel pelo pe lo programa de p r i v a t i z a ~ a o de Minas e Energi area concentravam algumas das mais importantes empresas estatais em que se concentravam PFL manteve acesso privilegiado Por ultimo, deve ser notado qu aos programas de investimento especialmente desenhados para atender as necessidades da regiao Nordeste, como seca, programas de combate cargo, como regulariza<;:ao de cursos de agua etc. Parte desses re cursos ficou a cargo, notado anteriormente, do Ministerio do Planejamento outra parte ficou Ministerio do Meio Ambiente. atrelada ao Ministerio Essa analise fornece elementos cruciais para ur entendimento mais urn regime presi acurado do funcionamento de urn governo de coalizao dencialista. Em primeiro lugar, do ponto de vista do partidos qu integram pasta. coalizao, se parte do governo vai alem do mero recebimento de Partidpa Partidparr do min ister ist erio io e ser parte do governo, a responsabilidade pela gest.ao de poHticas. poH ticas. 0 PSDB PSDB e, menor medida, PFL ocupa formula<;:ao e gest.ao ram os ministerios qu foram tomadas as decis5es-chav para sucesso (ou fracasso) do Governo. Essas decisoes ao monoliticas e ao respei tam nem mesmo as fronteiras partidarias. Ministros do PSDB igualmente pr6ximos presidencia lutaram pela i m p l e m e n t a ~ a o i de m p politicas l e m e n t a ~ diversas a o varios momentos.
Nesses termos, ao existe Executivo dada, formula da de agenda do Executivo antemao e que possa daquele ator. em captada pela expressao deste tornad o como a expressao fidedigna mesmo discurso do presidente pode uma agenda agen da clara mente definida, seja, de uma sequer necessario discutir as quest quest6e 6ess estrategicas en volv idas pela apresentaf:ao apresentaf:ao ao publico de projetos politicos pelo Governo para reconhecer as dificuldades de isolar e connecer a agenda agenda do Execu E xecutivo tivo me dida, da, essas ess as cons consid ider era« a«;: ;:oe oe reafirma«;:ao do Em cer ta medi pass 6bvio. No entanto, qu se quer frisar e como assumir esse ponto de partida ideia de que estriba implica reconhecer equivoco do raciocinio que exist existir iria iam m duas agen ag enda da conflitantes, a do Executivo e Legislativo. Nao agenda definida pelo Execut Executivo ivo,, de form a monolitica, faz sentido falar meio que submetida aos parlamentares para a qual se busca obter apoio concessao sao de beneficio bene ficioss a parlamentares individuais. Por iss mesmo, da conces possivel tentar identificar a agenda sincera do Executivo. A agenda que Legislativo aprecia e a agenda maioria, a agenda do Governo.
LEGISLATIVO
BRASILEIRO
EM
PERSPECTIVA COMPARADA
filiado a urn parti pa rti do que per tence ten ce a coalizao coalizao governamental govername ntal parlamentar filiado Governo . El participa da formulac;:ao e implemen tac;:ao da politicas Governo. A aprovac;:ao e execU(;:ao do orc;:amento momento excelencia dessa partidpac;:ao e, assim sendo, coordenac;:ao da ac;:oes do Executivo e do Legislativo. apenas vota om
Em suma, apesar listas
presidencia crenc;:a generaliz ada de que gover nos presidencia podem funcionar co apoio de coalizoes partidarias, crenc;:a que,
paradoxalmente, tende
er reafirmada mesmo quando se recorre a noc;:ao
de presidencialismo de coalizao, procuramos mostrar como Executivo e
Legislativo se interpenetram e se fundem, tomando como exemplo a politica on;:amentaria. Partidos representados Parlamento, que fazem parte do Governo, assumem func;:oes executivas e essas func;:oes na se resumem ocupac;:ao de uma pasta ministerial, elas se estendem ao Legislativo.
Conclus6es modelo da agenda dual nao resiste a analise. A agenda sincera do Executivo ao e relevante conceitualmente, alem de impossivel isola-la empiricamente. agenda que se manifesta construida politicame nte, qu conta as reac;:oes do Legislativo, is leva, portanto, e, antecipa suas rea agenda cuja c;:oes. Na realidade, mais do que isso, cu ja elaborac; elaborac;:ao :ao na deixa inteiramente alheio Poder Legislativo. Nao se trata, propriamente, de uma agenda do Executivo, mas sim de agenda maioria. Nesses termos, na apenas antecipa como incorpora reac;:ao de parte do Legislativo. Nos termos formulada, se f6ssemos qu tese agenda dual capazes de isolar empiricamente agenda sincera do Executivo, e duvidoso dotada de qualquer interesse analitico. Digamos que iden qu esta venha tifiquemos uma agenda ue atenda as caracteristicas caracteristicas pedidas: inte iramente formulada no interior do Executivo e ao levando em conta as chances de aprovac;:ao, isto e, urn programa de governo que atenda as condic;:oes de titularidade anterioridade identificadas anteriormente. Por que devemos avaliar urn sistema politico qualquer, nao apenas brasileiro , pel a capacidade capacidade er aprovada de urn ator caracteristicas? agenda que atenda essas caracteristicas? Posto nesses termos,
juizo ace rca do sistema politico brasileiro
vies. vies. Para ale m de equi parar a separac;:ao de Poderes a conflito entre os dois ramos de poder, argumento Executivo deve prevalec er sobr Legislativo. Afinal, primeiro assume qu responde ao interesse geral e segundo ao particul ar. Na realidade, realidade, e mais d
construfdo
partir dessa premiss a revel
se
PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS
medida em que c o n s t r u ~ a o c de que isso, o n s t r u ~ agenda a o comum tomada como prova de n e g o c i a ~ o e s ilicitas, quando ao de pura compra de apoio.
Esta claro qu poder de agenda nao pode garantir a p r o v a ~ a o de qualquer agenda substantiva. 0 Executivo tern como aprovar sua agen da independente do apoio maioria. Os poderes de agenda assegurados ao hefe do Poder Executiv Executivo, o, como c omo esclareceu John Huber (1992), nao podem ser interpretados interpretados como antimajoritarios. Nao sao armas para governar contra maioria. Mesmo a e d i ~ a o de medidas provisorias, para voltar a urn ponto ue semp sempre re gera confuso con fusoes, es, nao permite que se governe contra a maioria. Se na contam com apoio maioria, medidas provisorias podem ser rejeitadas. poder de age nda significa significa que a maioria c onta com os meios institucio quo, o, superando, s para aprovar aprov ar as med idas, idas , aquelas aquel as que preferem sta tus qu portanto, tanto os obstaculos que a minoria antepora as suas pretensoes a ~ a o a coletiva. ~ a o tara quanta seus problemas de c o o r d e n a ~ a o A minoria parar a t r a m i t a ~ a o dos projetos de interesse maioria. Controlar comissoes legislativas, estender debate indefinidam ente, f o r ~ a r urn numero proibitivo de v o t a ~ o e s nominais e assim diante sao as armas classicas a que a mino min o ria recorre. 0 poder de agenda dota maioria dos meios para transpor esses obst obstac acul ulos os.. No caso conc reto do d o Brasil Brasil,, dois mecanism meca nismos os sao s ao fun dame ntais: ntai s: o pedido pedido de urgen ur gencia cia e medida provisoria. Recor rendo a urn ou outro desses instrument instrumentos, os, a maior m aior ia tern como f o r ~ a r d e l i b e r a ~ a o materia. E, note-se, em gera geral, l, a urgencia urge ncia e solicita sol icitada da pela maioria legislativa e ao pelo pel o Executivo. Executivo. A maioria deve tambem arcar com os custos de aprovar as medidas que defende. Boa parte da propostas consideradas consider adas pelo pe lo Legislativo Legislativo envolve envolve d i s t r i b u i ~ a o de perdas ganhos para diferentes grupos sociais. Impor per das imediatas imediatas a seus seu s eleitores, eleitor es, mesmo que em troca de ganhos futuros, ao e tarefa facil para qualquer qual quer legislador. legislador. A mino ria, obviamente, buscara r e a l ~ a r r e a as perdas correntes a p r o v a ~ a o da propostas patrocinadas pela maioria. poder e a ~ a o conjunta coalizao, portanto, esta sempre a m e a ~ a d a . medida em que oferec agen agenda da garant gara ntee a unidade coalizao oferecee cobertura aos seus membros membros individuais. individuais. 0 exemplo mais obvio obvio e dado pela trans feren cia da autoria da proposta. debate institucional nacional a v a n ~ o u muito nos ultimos anos. Con tinua, no entanto, marcado pela discussao discussao substantiva. 13 preciso a Cesar o que de Cesar, separando efetivamente institucional do substantivo. ao podem ser responsabilizadas I n s t i t u i ~ o e s tudo. A agenda aprovada e a agenda da maioria. 0 que esta fora agenda, as decisoes, sao as que antecipar s nao contam com apoio nada de errado maioria. Nao preferencias maioria. Assim e Brasil, como em todas as democracias. democracias.
l ~ a r
LEG ISLATIVO B RASI LEI RO EM
Se
P RSPECTI VA CO M PARA DA
de agrado do analista ou se nao reponde "verdadeira" agenda qu pais deveria enfrentar de acordo com este aquele organismo internacional, se pais na volta a cre c resc scer er e conv conviv iv altas taxas de desigualdade, estes sao problemas outra ordem . Na sao problemas institucionais devem se enfrentados arena que lhes propria. agenda substantiva
maioria
Texto desenvolvido no ambito do projeto temd tico tic o Padroes Padroes d I n t e r a ~ a o Executivo-Legislativo, financiado pela Fapesp. Os autor es [ontar [ontaram am tambem
com
auxilio de Bolsas
Individuais em
Produtividade em Pesquisa do CNPq.
Notas 1
Assim, essas rela;;oes podem se modeladas como urn jogo sequencial e co informa;;ao completa. Vm exposi;;ao didatica aplicada ao ponto pode se encontrada em Cameron (2000). acordo sobre esse ponto e, no entanto, recente. As primeiras interpreta;;oes sobre
2
constitudonal apontava
para
teor do texto
desmonte completo da engenharia institucional adotada adotada pelos
governos militares. Dizia-se que tudo que fora proposto pelos militares teria side tratado como
"entulho autoritario" e, como tal, rejeitado. Figueiredo e Limongi (1995), salvo engano, foram os primeiros
chamar a aten<;ao para
linha de continuidade institucional na defini<;ao da rela<;oes
Execu ti vo-Legislativo. 3
Ver Stepan (1999, p. 242, nota 11 sobretudo Ames (2003, p. 242) para desenvolvimento desse tipo de argumento. Vale observar que essas obje<;oes se aplicam a qualquer tipo de governo e como ta poderiam se invocadas para questionar (levan ta suspeitas sobre) a ca pacidade de primeiros ministros implementarem suas agendas.
4
Retomamos aqui
argumento desenvolvido de forma mais detalhada
completa em livro
especificamente dedica do ao proc esso or<;amentario: or<;amentario: ve Figueiredo e Limongi (2008). 5
Hi! pequenas restri<;oes nessa area, como privilegiar obras em andamento, da contrapartida de emprestimos etc. Comparada as demais areas, c omo pe ssoal e cust eio, e ssas restri< restri<;oe ;oess sao minimas, minimas,
6 7
Inelui suplementa<;oes, programas, na c1assifica<;ao do periodo 1996-1999, passaram
corresponder as subfun<;oes subfun<;oes no
pedodo 2000-2001. 8
Cabe notar inconsistencia de certas visoes que, or urn lado, creditam ao Executivo a capacidade capacidade de agir estrategicamente ao antecipar rea<;oes do legisladores, ma que, or outro, supoe que os legisladores sejam incapazes de ve urn palmo frente de seus narizes, Deve se notado que as propostas encaminhadas pelo Pode r Executivo ao legislativo sao sempre sempre assinadas po urn ou mais ministros. agenda legislativa na do presidente, mas sim do Poder Executivo,
10
Em urn estudo classico, Heclo e Wildavsky (1974), tratando do processo decis6rio no gabinete e ministro do Tesouro, com apoio da rela<;ao entre esses dois tipos de ministros, mostram qu do primeiro-ministro e decisivo. Afirmam ironicamente qu "esta maio ria de dois geralmente suficiente para determinar malo ria dos resultados" (HECLa; WILDAVSKY, 1974, p, 162).
PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS
11 Segundo
esse modelo que se contrapoe as teses da predominancia do primeiro-ministro e das decisoes coletivas do gabinete pode-se preyer a politica de urn governo em determinada area de politica publica pela identidade do ministro naquela area, mostrando qu ha urn alto grau de democracias d e p a r t a m e n t a l i z a ~ a o na f o r m u l a ~ a o na i m p l e m e n t a ~ a o da politica govern amental nas democracias parlamentari stas. Ver Laver Laver e Shepsle (1994, 19 96).
12
13
Essas c o n s i d e r a ~ o e s sa baseadas no modelo de f o r m a ~ a o de governo proposto po Austen-Smith e Bank Bankss (1988), adap tado ao presidencialismo po Cheibub, Przeworski e Saiegh (2004) e desenvolvido por Cheibub (2007). ponto e feito po
Sergio Abranches (2005, p. 150): "Estou convencido pela analise diaria da vida politica parlamentar de que ponto-chave do destrambelhamento da coalizao de Fernando Henrique, Henrique, no segund mandato, foi por causa da e l e i ~ a o de Aecio Aecio Neves Neves para a presidenci na Camara dos Deputados. No caso da coalizao de Fernando Henrique, alem da distribuit;ao de ministerios, havia a coalizao no Legislativo. Quer dizer, urn ficava com Senado, outro com a Camara e PSDB na presidenda. Quando Aecio Aecio Neve disputa com Inocencio [de Oliveira, do PFL] PFL],, ro mpe co Senado se desequilibra. Na hora qu PFL PFL sai do pod er, ele vira alvo do PMDB." PFL.
14 Para
se ter uma ideia do teor e do impacto das alterat;oes contidas na segunda proposta, basta mencionar fato de que os investimentos previstos no programa Transporte Rodoviario cairam de 1,647 bilhao para 81 milhao. Para um c o m p a r a ~ a o c mais o m p a detalhada r a ~ a o das duas propostas, ver a Nota Tecnica Conjunta no 5(98 COFF-CD e COFC-SE.
15 Quando
mais de urn partido esta representado no mesmo ano, significa que houve mudano;:a no decorrer decorrer desse ano gastos do Ministerio da Previdencia com pessoal rivalizam co os do Ministerio da Saude, represent ando algo como 6 do total dos gastos da Uniao com pessoal ativo.
16 Os
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v. 31 n. 1, p. 5-34, 1988.
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..
10
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•
r a ~ 6 e s f e d e r a ~ 6 e
