“Procedimientos Administrativos” Administrativos”
EXP. N.° 2192-2004-AA /TC TUMBES GONZALO ANTONIO COSTA GÓMEZ Y MARTHA ELIZABETH OJEA IOSES
SENTENCIA EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL En Lima, a los 11 días del mes de octubre de 2004, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, con la asistencia de los magistrados Alva Orlandini, on!ales O"eda # arcía Toma, Toma, $ronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO %ecurso e&traordinario inter$uesto $or don on!alo Antonio Costa 'me! # do(a )art*a Eli!abet* O"eda +ioses contra la resoluci'n de la Sala Es$eciali!ada en lo Civil de Tumbes, de o"as 122, su ec*a - de ma#o de 2004, .ue declar' im$rocedente la acci'n de am$aro de autos/
ANTECEENTES Los recurrentes, con ec*a 1 de diciembre de 200, inter$onen acci'n de am$aro contra el alcalde de la )unici$alidad Provincial de Tumbes, con el ob"eto de .ue se declare sin eecto la %esoluci'n de Alcaldía /3 10562006ALC6)PT, de ec*a 17 de diciembre de 200, .ue les im$uso la sanci'n de destituci'n de sus $uestos de traba"o/ Airman .ue la Comisi'n Comisi'n Permanente Permanente de Procesos Procesos Administ Administrativ rativos os +isci$linar +isci$linarios ios de la )unici$alidad )unici$alidad Provincial de Tumbes no cum$li' con reali!ar una investigaci'n im$arcial $ara determinar su res$onsabilidad en unas altas administrativas .ue se les im$uta, # .ue, adem8s, ignor' los resultados de las investigaciones $oliciales reeridas a los mismos *ec*os # en la cual se descarta su res$onsabilidad $enal/ )aniiestan .ue con ello, se vulneraron sus derec*os constitucionales a la igualdad ante la le#, a la legítima deensa, a la libertad de traba"o # al debido $roceso/ La )unici$alidad demandada maniiesta .ue mediante las %esoluciones de Alcaldía /9 102462006)PT6ALC 102462006)PT6ALC # 102562006)PT6ALC, 102562006)PT6ALC, de ec*a 24 de noviembre de 200, se les instaur' $roceso administrativo disci$linario a los recurrentes # .ue, al ser notiicados con dic*as resoluciones, $resentaron sus descargos, e"erciendo en consecuencia su derec*o de deensa/ Agrega .ue la sanci'n ue inter$uesta como resultado de dic*o $roceso, en el cual se recomend' sus destituciones en ra!'n de la gravedad de las altas cometidas # del da(o $atrimonial ocasionado a la entidad, siendo la %esoluci'n de Alcaldía /3 10562006 ALC6)PT la .ue acoge dic*a recomendaci'n # dis$one, deinitivamente # en :ltima instancia, la culminaci'n de sus res$ectivos vínculos laborales/ El Primer ;u!gado Es$eciali! Es$eciali!ado ado en lo Civil de Tumbes, Tumbes, con ec*a 15 de mar!o de 2004, 2004, declar declar' ' undada undada la demanda demanda,, $or conside considerar rar .ue los *ec*os *ec*os materi materiaa de sanci' sanci'n n
disci$linaria # la res$onsabilidad de los actores no est8 debidamente $robada, $or lo .ue la duda avorece al traba"ador, estimando tambi
!UNAMENTOS 1/ El ob"eto de demanda es .ue se de"e sin eecto la %esoluci'n de Alcaldía /9 1056 2006ALC6)PT, de ec*a 17 de diciembre de 200, $or medio de la cual se resuelve destituir a los demandantes en el e"ercicio de sus unciones de t a? los eectos del $rinci$io de legalidad #, m8s $recisamente, del $rinci$io de ta&atividad en el $rocedimiento administrativo sancionador@ b? los alcances # eectos del deber de motivar el acto administrativo, sobre todo cuando
P"#$%#&#' () *)+,*#(,( &"#$%#&#' () ,,#3#(,( )$ )* ()")%' ,(5#$#",#3' ,$%#'$,('" / El $rinci$io de legalidad constitu#e una aut adie ser8 $rocesado ni condenado $or acto u omisi'n .ue al tiem$o de cometerse no est< $reviamente caliicado en la le#, de manera e&$resa e ine.uívoca, como inracci'n $unible@ ni sancionado con $ena no $revista en la le#B subra#ado nuestro?/ 4/ Sobre esta base, este Tribunal, en el E&$ediente /9 0010620026ADTC, *a establecido .ue el $rinci$io de legalidad e&ige no s'lo .ue $or le# se estable!can los delitos, sino tambi ///? .ue los $rinci$ios de cul$abilidad, legalidad, ti$icidad, entre otros, constitu#en $rinci$ios b8sicos del derec*o sancionador,
.ue no s'lo se a$lican en el 8mbito del derec*o $enal, sino tambi ///? no debe identiicarse el $rinci$io de legalidad con el $rinci$io de ti$icidad/ El $rimero, garanti!ado $or el ordinal HdH del inciso 24? del artículo 23 de la Constituci'n, se satisace cuando se cum$le con la $revisi'n de las inracciones # sanciones en la le#/ El segundo, en cambio, constitu#e la $recisa deinici'n de la conducta .ue la le# considera como alta ///?B E&$/ /9 20506 20026AATC6Gundamento ;urídico /9 ?/ El sub$rinci$io de ti$icidad o ta&atividad constitu#e una de las maniestaciones o concreciones del $rinci$io de legalidad res$ecto de los límites .ue se im$onen al legislador $enal o administrativo, a eectos de .ue las $ro*ibiciones .ue deinen sanciones, sean ///? son altas de car8cter disci$linarias .ue, seg:n su gravedad, $ueden ser sancionadas con cese tem$oral o con destituci'n, $revio $roceso administrativo> a? El incum$limiento de las normas establecidas en la $resente le# # su reglamento@ # d? La negligencia en el desem$e(o de las uncionesB/ -/ Este Tribunal considera .ue las dos dis$osiciones invocadas en la resoluci'n .ue establece la destituci'n de sus $uestos de traba"o de los recurrentes, son cl8usulas de remisi'n .ue re.uieren, de $arte de la administraci'n munici$al, el desarrollo de reglamentos normativos .ue $ermitan delimitar el 8mbito de actuaci'n de la $otestad sancionadora, debido al grado de indeterminaci'n e im$recisi'n de las mismas@ consecuentemente, la sanci'n im$uesta sustentada en estas dis$osiciones gen
L, +,",$6, %'$#%#'$,* () *, 5'#3,%#7$ ()* ,%' ,(5#$#",#3' ,$%#'$,('" / La motivaci'n de las decisiones administrativas no tiene reerente constitucional directo/ o obstante, se trata de un $rinci$io constitucional im$lícito en la organi!aci'n del Estado +emocr8tico .ue se deine en los artículos 9 # 49 de la Constituci'n, como un ti$o de Estado contrario a la idea del $oder absoluto o arbitrario/ En el Estado Constitucional +emocr8tico, el $oder $:blico est8 sometido al +erec*o, lo .ue su$one, entre otras cosas, .ue la actuaci'n de la Administraci'n deber8 dar cuenta de esta su"eci'n a in de des$e"ar cual.uier sos$ec*a de arbitrariedad/ Para lograr este ob"etivo, las decisiones de la Administraci'n deben contener una adecuada motivaci'n, tanto de
los *ec*os como de la inter$retaci'n de las normas o el ra!onamiento reali!ado $or el uncionario o colegiado, de ser el caso/ / Este Tribunal #a *a tenido ocasi'n de desarrollar un criterio "uris$rudencial sobre algunos de los alcances de la motivaci'n de las decisiones en sede administrativa en el E&$ediente /9 00620046AATC, al establecer .ue> F? la motivaci'n debe otorgar seguridad "urídica al administrado # $ermitir al revisor a$reciar la certe!a "urídica de la autoridad .ue decide el $rocedimiento@ $ara ello no se debe utili!ar las citas legales abiertas, .ue s'lo *acen reerencia a normas en con"unto como reglamentos o le#es, $ero sin concretar .u< dis$osici'n am$ara la argumentaci'n o an8lisis de la autoridad F?B/ Gundamento ;urídico /9 1?/ 10/ En esta misma direcci'n # #a en el $lano legal, el artículo 79, inciso 9 de la Le# /9 2-444, Le# del Procedimiento Administrativo eneral, dis$one .ue> ///? no son admisibles como motivaci'n, la e&$osici'n de 'rmulas generales o vacías de undamentaci'n $ara el caso concreto o a.uellas 'rmulas .ue $or su oscuridad, vaguedad, contradicci'n o insuiciencia no resulten es$ecíicamente esclarecedoras $ara la motivaci'n del actoB/ +e otro lado, el numeral 1/2? del artículo D= del Título Preliminar de la citada Le# establece .ue orma $arte del debido $rocedimiento administrativo el derec*o del administrado a obtener una decisi'n motivada # undada en derec*o/ +ic*a motivaci'n debe eectuarse en $ro$orci'n al contenido # conorme al ordenamiento "urídico, en concordancia con el numeral 4? del artículo /9 de la citada le#/ 11/ En la $recitada Sentencia /3 00620046AATC, este Tribunal tambi ///? el deber de motivar las decisiones administrativas alcan!a es$ecial relevancia cuando en las mismas se contienen sancionesB/ En la medida .ue una sanci'n administrativa su$one la aectaci'n de derec*os, su motivaci'n no s'lo constitu#e una obligaci'n legal im$uesta a la Administraci'n, sino tambi
tanto, no $udo a$arecer en el re$orte del día, debido a .ue nunca se eectivi!' el $ago $or el conce$to a .ue se reería/ 1/ %es$ecto del $rocedimiento administrativo instaurado $or la )unici$alidad de Tumbes a los recurrentes, a o"as # del e&$ediente se a$recia la menci'n a las dis$osiciones .ue se abrían inringido $ara merecer la sanci'n de destituci'n, invoc8ndose :nicamente los incisos a? # d? del +ecreto Legislativo 9 2-7 #a aludido, # am$ar8ndose en ello se im$uta res$onsabilidad a los recurrentes $or.ue en los descargos corres$ondientes, no a$arece $rueba .ue desvirt:e los cargos .ue se les im$utanB/ Esta es una $ostura .ue el Tribunal no com$arte/ Grente a una sanci'n carente de motivaci'n, tanto res$ecto de los *ec*os como tambi
E* &"#$%#&#' () &"'&'"%#'$,*#(,( )$ )* ()")%' ,(5#$#",#3' ,$%#'$,('" 15/ El $rinci$io de ra!onabilidad o $ro$orcionalidad es consustancial al Estado Social # +emocr8tico de +erec*o, # est8 conigurado en la Constituci'n en sus artículos 9 # 49, # $lasmado e&$resamente en su artículo 2003, :ltimo $8rrao/ Si bien la doctrina suele *acer distinciones entre el $rinci$io de $ro$orcionalidad # el $rinci$io de ra!onabilidad, como estrategias $ara resolver conlictos de $rinci$ios constitucionales # orientar al "u!gador *acia una decisi'n .ue no sea arbitraria sino "usta@ $uede establecerse, prima facie, una similitud entre ambos $rinci$ios, en la medida .ue una decisi'n .ue se ado$ta en el marco de convergencia de dos $rinci$ios constitucionales, cuando no res$eta el $rinci$io de $ro$orcionalidad, no ser8 ra!onable/ En este sentido, el $rinci$io de ra!onabilidad $arece sugerir una valoraci'n res$ecto del resultado del ra!onamiento del "u!gador e&$resado en su decisi'n, mientras .ue el $rocedimiento $ara llegar a este resultado sería la a$licaci'n del $rinci$io de $ro$orcionalidad con sus tres sub$rinci$ios> de adecuaci'n, de necesidad # de $ro$orcionalidad en sentido estricto o $onderaci'n/
17/ El $rinci$io de $ro$orcionalidad *a sido invocado en m8s de una ocasi'n $or este Tribunal, #a sea $ara establecer la legitimidad de los ines de actuaci'n del legislador en relaci'n con los ob"etivos $ro$uestos $or una determinada norma cu#a constitucionalidad se im$ugna E&$/ /9 0017620026ADTC?, #a sea $ara establecer la idoneidad # necesidad de medidas im$lementadas $or el Poder E"ecutivo a trav de necesidad, de adecuaci'n # de $ro$orcionalidad en sentido estricto/ +e la m8&ima de $ro$orcionalidad en sentido estricto se sigue .ue los $rinci$ios son mandatos de o$timi!aci'n con relaci'n a las $osibilidades "urídicas/ En cambio, las m8&imas de la necesidad # de la adecuaci'n se siguen del car8cter de los $rinci$ios como mandatos de o$timi!aci'n con relaci'n a las $osibilidades 8cticasBK2/ Esto su$one .ue cuando el Tribunal se enrenta a un caso donde e&iste conlicto entre dos $rinci$ios constitucionales, deber8 reali!ar no s'lo un e"ercicio argumentativo en"uiciando las dis$osiciones constitucionales en conlicto $onderaci'n?, sino tambi
investigados en el $rocedimiento administrativo, en el su$uesto de .ue estos *a#an sido correctamente determinados mediante un debido $rocedimiento administrativo/ 20/ En el $resente caso debe observarse, adem8s, .ue el $ro$io +ecreto Legislativo /3 2-7, en su artículo 2-9, establece .ue> ///? los grados de sanci'n corres$onde a la magnitud de las altas, seg:n su menor o ma#or gravedad ///? debiendo contem$larse en cada caso, no s'lo la naturale!a de la inracci'n sino tambi a? La elecci'n adecuada de las normas a$licables al caso # su correcta inter$retaci'n, tomando en cuenta no s'lo una le# $articular, sino el ordenamiento "urídico en su con"unto/ b? La com$rensi'n ob"etiva # ra!onable de los *ec*os .ue rodean al caso, .ue im$lica no s'lo una contem$laci'n en abstractoB de los *ec*os, sino su observaci'n en directa relaci'n con sus $rotagonistas, $ues s'lo así un *ec*oB resultar8 menos o m8s tolerable, conront8ndolo con los antecedentes del servidorB, como ordena la le# en este caso/ c? Ina ve! establecida la necesidad de la medida de sanci'n, $or.ue así lo ordena la le# correctamente inter$retada en relaci'n a los *ec*os del caso .ue *an sido conocidos # valorados en su integridad, entonces el tercer elemento a tener en cuenta es .ue la medida ado$tada sea la mas id'nea # de menor aectaci'n $osible a los derec*os de los im$licados en el caso/ 21/ En autos no se a$recia .ue estos criterios *a#an sido tomados en cuenta $or la )unici$alidad em$la!ada/ Así a o"as 17, se observa .ue los demandantes desem$e(aron una labor $ermanente e ininterrum$ida durante 20 # 2- a(os, res$ectivamente, sin *aber tenido $roblemas de car8cter disci$linario/ +e otro lado, no se *a tomado en cuenta la e&istencia de un $roceso $enal en curso seguido $or los mismos *ec*os, en el cual se emiti' el atestado $olicial /9 55606%PP6T+T=A;6 +A)P, de ec*a 27 de agosto de 200, corriente a o"as 51, .ue conclu#e en la alta de res$onsabilidad de los accionantes/ En este sentido, resulta cuestionable .ue en un $roceso administrativo .ue tenga como consecuencia la sanci'n m8&ima de destituci'n, se omita la valoraci'n de toda $rueba o elemento .ue coad#uve a la determinaci'n certera de la res$onsabilidad de los $rocesados, cuando
# +emocr8tico de +erec*o, reconocido e&$lícitamente $or el artículo 2003 de la Constituci'n/ Por estos undamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad .ue le coniere la Constituci'n Política del Per:
HA RESUELTO 1/ +eclarar !UNAA la $resente acci'n de am$aro/ 2/ Ordenar a la demandada )unici$alidad Provincial de Tumbes .ue cum$la con re$oner a los recurrentes en su $uesto de traba"o, de"ando a salvo sus derec*os .ue no $ueden ser atendidos en esta vía, $ara .ue lo *agan valer en la .ue corres$onda de acuerdo a le#/ SS/
AL8A ORLANINI GONZALES OJEA GARCA TOMA
