Participación y control ciudadano EL DERECHO A EJERCER LA CONTRALORÍA CIUDADANA Y LA RENDICIÓN DE CUENTA.
El presente documento es un esfuerzo de Sinergia –Red Nacional de Organizaciones de la Sociedad Civil– y su Observatorio de los Derechos Humanos de Libre Asociación y Participación para fortalecer el ejercicio de los derechos humanos de libre asociación y participación en Venezuela.
2011
PRESENTACIÓN I. MARCO NORMATIVO 1. El Estado de Derecho, el Estado democrático y social de Derecho y de Justicia. 2. Las dos caras del derecho: La contraloría ciudadana como derecho y garantía de otros derechos, la rendición de cuentas como obligación del Estado. 3. El derecho de contraloría ciudadana, rendición de cuenta y los derechos de participación y asociación. 4. Relación del derecho de contraloría ciudadana con otros derechos: el derecho a la información pública y el derecho de petición y respuesta. II. MARCO CONCEPTUAL; PROPUESTA DE UN MODELO 1. modelo de referencia 2. Propuesta de ampliación del modelo III. MODALIDADES DE CONTROL CIUDADANO/RENDICIÓN DE CUENTAS 1. El control ciudadano directo/ rendición de cuentas vertical. 2. El control ciudadano indirecto / rendición de cuentas horizontal. IV. LA CONTRALORÍA EN LA NORMATIVA DEL PODER POPULAR V. LA EFICACIA EN EL CONTROL CIUDADANO DIRECTO. RECOMENDACIONES
PRESENTACIÓN El presente documento es un esfuerzo de Sinergia –Red Nacional de Organizaciones de la Sociedad Civil– y su Observatorio de los Derechos Humanos de Libre Asociación y Participación para fortalecer el ejercicio de los derechos humanos de libre asociación y participación en Venezuela. En el enfoque conceptual del Observatorio, la asociación y la participación son derechos humanos consagrados en Tratados y Convenios Internacionales y en la Constitución Nacional que deben ser protegidos, a fin de garantizar la dignidad humana y la convivencia democrática. Mediante su ejercicio, los ciudadanos se organizan para emprender causas compartidas, tanto para influir en valores, normas y comportamientos sociales, como para ampliar y tener incidencia en el campo de las decisiones públicas. En la normativa internacional, estos son derechos humanos fundamentales, asociados íntimamente a las libertades de expresión, reunión, de conciencia y de manifestación pública, sin otro límite que el derecho de los demás, son inherentes del derecho al desarrollo integral de toda persona y de los pueblos, y del derecho a la democracia: “Los marcos democráticos basados solamente en el derecho a voto son demasiado limitados. El concepto de democracia debe abarcar la participación activa de todos los ciudadanos en la toma de decisiones y en la supervisión de su ejecución”1. Esto es, pasar de la llamada democracia electoral a la democracia de ciudadanos. A partir de la Constitución de 1999, en Venezuela se abren condiciones para un ejercicio amplio de los DHAP. En el Preámbulo de la Constitución se expresa que la sociedad venezolana se define como “…una sociedad democrática, participativa y protagónica, multiétnica y pluricultural…” y luego en su artículo 6, se establece que el gobierno venezolano tiene como características principales ser “…democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables”. EL DERECHO DE LIBRE ASOCIACIÓN El derecho de libre asociación se refiere a la acción voluntaria y autónoma de asociarse entre dos o más personas con fines acordados entre los asociados. También “…comprende el derecho de las asociaciones ya constituidas de desarrollarse plenamente (…), de asociarse o vincularse a su vez a otras personas…”2. Es el derecho que pertenece a las personas y a sus organizaciones para vivir socialmente: “Es el derecho de libre asociación el que crea la sociedad y el que le permite desarrollarse plenamente…”3. La Constitución Nacional consagra este derecho, específicamente en el artículo 52, en el que se protege la libre asociación; artículo 67, referente a las asociaciones con fines políticos; y artículo 95, respecto a las asociaciones sindicales. Así mismo, la Constitución contempla otras figuras asociativas en los artículos 70, 75, 118, 170, 182, 184, 256, 264, 293, 296, 303, 307 y 308. En el artículo 52 se establece que “…el Estado estará obligado a facilitar el ejercicio de este derecho…”, lo que coloca la
1
Organización de los Estados Americanos, Oficina de Educación, Ciencia y Tecnología. Ciencia y Tecnología,Ingeniería e Innovación para el Desarrollo; Una visión para las Américas en el Siglo XXI. Segunda edición: noviembre 2005. 2 Itriago Machado Antonio L e Itriago Machado Miguel A. El derecho de Libre Asociación en la Nueva Constitución Venezolana. Ediciones del Escritorio Dr. Pedro L. Itriago P. Caracas, 2001. Pág. 9. 3 Ibid. p.54
Constitución venezolana “…en una posición destacada con relación a otras constituciones extranjeras…”4. Al tener rango constitucional, ninguna ley puede limitar la libre asociación: “…implica que nadie puede ser obligado a constituir una asociación o formar parte de ella”5. De allí que se consideren restrictivas aquellas disposiciones o medidas que establecen obligación de obtener autorización previa de un órgano del Estado para ser reconocidas y poder actuar.6
EL DERECHO DE LIBRE PARTICIPACIÓN El derecho de libre participación es aquel que permite a las personas decidir sobre su propia vida, tanto en lo que se refiere al poder para dirigir los destinos propios, como para que ningún poder externo pueda imponerse en contra de la voluntad de las personas. Está relacionado íntimamente con el ejercicio de una soberanía democrática, en la que las decisiones públicas descansan en la voluntad de los ciudadanos –sin posibilidad de que ella pueda transferirse a los gobernantes ni a ninguna autoridad o forma de organización–, y en la que todos los ciudadanos pueden expresarse y desenvolverse libremente en los espacios públicos y privados. En la Constitución Nacional, el derecho a libre participación está consagrado en los siguientes artículos: artículo 5, donde se dicta que los órganos del Estado emanan de la soberanía popular y a ella están sometidos; artículo 6, en el que el Estado tiene un carácter democrático y participativo; y los artículos 62, 63, 67, 70, 132, 141 y 184, en los que se establece como principio inviolable que la soberanía reside intransferiblemente en el pueblo, quien la ejerce de manera directa y, de manera indirecta, por la vía del sufragio. En particular, la Constitución establece la obligación del Estado en facilitar las condiciones para su práctica, a través de distintos medios y formas de participación en unos 40 artículos. También está asociado a otros derechos en la Constitución: a) el derecho de expresión libre de ideas u opiniones por cualquier medio (artículo 57); b) el derecho a la información oportuna, veraz e imparcial, sin censura (artículos 58 y 143); b) el derecho de petición (artículo 51); y c) el derecho de libertad de conciencia (artículo 61). Este último es ratificado en el artículo 68, donde se establece el derecho a manifestar pacíficamente sin armas y sin otros requisitos que aquellos establecidos por ley. Asimismo, la participación es entendida como deber de la sociedad en la protección de los derechos humanos (artículo 162); la protección de la familia, (artículos 75, 78, 79, 80 y 84); en la gestión pública (artículos 84 y 166); en los gastos públicos (artículo 133); en el servicio militar (artículo 134); en el servicio comunitario (artículo 135); y en la prevención, seguridad ciudadana y emergencias (artículo 55). En el siguiente diagrama de cuadrantes se muestra la interdependencia de los derechos en su relación sobre dos ejes: el eje vertical de la participación y la asociación y el horizontal, en su relación con las dimensiones del Estado y la sociedad.
4 Ibid. P. 28 5 Ibid. p.75 6 Ibid. p.31
Sobre este marco conceptual de interdependencia de los derechos, se ha elaborado este informe acerca del ejercicio de la contraloría ciudadana y la rendición de cuenta, trata el derecho ciudadano a controlar, a recibir cuenta de los funcionarios a quienes cede su poder y finalmente a sancionar su desempeño en las democracias modernas. El control ciudadano tiene por objeto limitar el poder y la discrecionalidad de aquellos en función de “representación” de los ciudadanos. Para ello, las sociedades se dan un arreglo institucional que les permite ejercer el control directamente, mediante mecanismos basados en la participación directa como el sufragio, referendos, asambleas de ciudadanos (as), veedurías y contraloría social, e indirectamente mediante la creación de instituciones del Estado a las cuales otorga la capacidad de controlar y sancionar. Estas a su vez con capacidad de controlarse unas a otras con base en reglas y normas establecidas. En la literatura sobre el tema al control directo se le denomina Rendición de Cuenta Vertical (Accountability), al control indirecto o institucional se le llama Rendición de Cuenta Horizontal. En este documento hemos colocado el acento en el control que puede ejercer el ciudadano directa o indirectamente, pues en todo caso la rendición de cuenta es una obligación del Estado subsidiaria del derecho de control del ciudadano. Con ello, apostamos a elevar el protagonismo del sujeto del derecho y a colocar en posición relevante dos condiciones importantes en el ejercicio del poder ciudadano: incidencia y exigibilidad. Intentamos llamar la atención sobre aspectos importantes para el ejercicio del derecho: a. El control ciudadano directo es difícil de ejercer por razones de capacidad para acceder a la información necesaria y procesarla en forma útil, por razones de organización requerida para poner en funcionamiento los mecanismos de sanción y
restitución de los derechos como los referendos y por relaciones políticas que determinan la “representatividad” o el reconocimiento del derecho a unos o a otros. b. El control ciudadano que comúnmente se promueve desde el Estado es la Contraloría Social, con frecuencia definida como un pequeño control ciudadano restringido territorialmente, reconocido, en el mejor de los casos, a los pobladores de la zona o a los más involucrados y dirigido a las acciones relacionadas con obras y servicios prestados por el Poder Ejecutivo. Nos proponemos llamar la atención sobre la necesidad de fortalecer el control ciudadano indirecto, horizontal y que la sociedad pueda ejercer mayor control sobre las instituciones en las que ha colocado la capacidad de controlarse mutuamente y hacer efectiva la sanción. Es el control ciudadano sobre el Estado mediante sus órganos. Para ello se requiere fundamentalmente la separación de poderes. Estas instituciones son capaces de ejercer el control a solicitud de los ciudadanos individual o colectivamente, y se espera que actúe independientemente de la solicitud ateniéndose a las leyes y a su competencia. La fortaleza de estas instituciones descansa en mayor medida en su autonomía e independencia de los demás órganos del Poder Público, especialmente del Ejecutivo, de esto depende la calidad democrática de una sociedad. De allí la necesidad de ampliar los esfuerzos para que la ciudadanía pueda ejercer mayor vigilancia y control sobre estos órganos (Asamblea Nacional, órganos del Poder Moral Republicano: Contraloría General, Fiscalía General, Defensora del Pueblo, y Tribunal Supremo de Justicia). Las democracias con órganos de control débiles y relativa separación de poderes se caracterizan por presidencialismos fuertes que procuran hegemonía ideológica y política, la alineación social y conducen a regímenes poco democráticos debido a la autonomización y desprendimiento del Poder Público de la ciudadanía, las decisiones públicas escapan cada vez más del control ciudadano y se formaliza la exclusión política y social. La protesta social, las huelgas de hambre, la concurrencia de los ciudadanos a instancias internacionales en procura de protección de sus derechos evidencian la débil incidencia de la participación y el ineficaz control ciudadano sobre las instituciones.
I. MARCO NORMATIVO El derecho a la Contraloría Ciudadana y a la Rendición de Cuenta tiene fundamento en el carácter que la Constitución de la República de Venezuela concede al Estado como “democrático y social de Derecho y de Justicia”, en el cual la soberanía reside en el pueblo quien la ejerce directamente e indirectamente por el sufragio y por los órganos del Poder Público. De allí deriva el derecho de los ciudadanos a ejercer control sobre el Estado y la obligación de éste a rendirle cuentas. El Estado de Derecho. Los derechos humanos surgen como una respuesta a la necesidad de establecer límites al poder público. Estado de Derecho, implica la delimitación y reglamentación de las funciones del poder mediante un control del Estado por el derecho.7 Siguiendo al Magistrado Dr. Alberto Martini Urdaneta, dos de los fundamentos más importantes del Estado de Derecho son, i) el referido a la independencia y autonomía de las instituciones para que puedan cumplir una serie de funciones esenciales; y ejercer el control político jurisdiccional y administrativo de los actos de los poderes públicos, con el fin de garantizar el respeto a la Constitución, al ordenamiento jurídico y a la legitimidad de las instituciones; ii) el relacionado con el equilibrio interinstitucional, esto es, no puede haber un Poder que se sobreponga a otro.8 Así los dos elementos fundamentales son: la separación de los poderes públicos y el principio de legalidad, que se constituyen, a su vez, en límites esenciales del Estado. Martini Urdaneta resume: “En la noción de Estado de Derecho la legalidad significa que las reglas de juego estén claras para la sociedad y para el Estado”.9 Todo ello se establece en la Constitución Nacional de la siguiente manera: Art. 2. Venezuela se constituye en un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político. Art. 3. El Estado tiene como fines esenciales la defensa y el desarrollo de la persona y el respeto a su dignidad, el ejercicio democrático de la voluntad popular, la construcción de una sociedad justa y amante de la paz, la promoción de la prosperidad y bienestar del pueblo y la garantía del cumplimiento de los principios, derechos y deberes consagrados en esta Constitución. 7
Plan Nacional de Derechos Humanos. 2006-2010. Ministerio de Justicia. Consejo Nacional de Derechos Humanos. Perú. Noviembre 2005 8 Martini Urdaneta, Alberto. Presidente de la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, con ocasión de Apertura de Actividades Judiciales del año 2002, Gobernabilidad y Justicia. 9 Ibíd.
Art. 4. La República Bolivariana de Venezuela es un Estado federal descentralizado en los términos consagrados por esta Constitución, y se rige por los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad.
Finalmente, el Art. 5 de la Constitución reconoce el mandato ciudadano, siendo este el límite primordial al poder del Estado ya sea directamente o mediante el control de los poderes públicos: La soberanía reside intransferiblemente en el pueblo, quien la ejerce directamente en la forma prevista en esta Constitución y en la ley, e indirectamente, mediante el sufragio, por los órganos que ejercen el Poder Público. Los órganos del Estado emanan de la soberanía popular y a ella están sometidos. Magaly Pérez Campo, menciona como límites al poder del Estado: el principio de separación de poderes, los derechos humanos, el principio de la legalidad, el derecho de existencia de la oposición, la tolerancia, la opinión pública y la existencia de la sociedad civil.10 Colocamos el énfasis en que la separación de poderes permite el control entre las diferentes instancias del poder público nacional, garantizando que su actuación esté enmarcada en el mandato del soberano y ajustado a la ley. De esta manera, el principio de legalidad establece el límite al poder. María A. Bonnemaison explica que el derecho es para el poder público, un instrumento de organización, un normatizador de su actuación y un instrumento de control.11 Define Poder Público como la potestad constitucional, basada en la soberanía popular de la cual deriva, para el ejercicio de la voluntad colectiva por parte del Estado, a través de legítimos representantes elegidos para tal fin por medio del sufragio.12
La Constitución Nacional establece: Art. 7: "La Constitución es la norma suprema y el fundamento del ordenamiento jurídico. Todas las personas y los órganos que ejercen el Poder Público están sujetos a esta Constitución”. Art. 137: "Esta Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen”.
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Pérez Campo, Magaly. Estado, sociedad, bien común y derechos humanos. En Participación, Ciudadanía y Derechos Humanos; La universidad por la vigencia efectiva de los derechos humanos, Universidad Católica Andrés Bello, 2006. PP. 23 11 Bonnemaison, María A. Mecanismos constitucionales de control del poder público. http://servicio.cid.uc.edu.ve/derecho/revista/mempol8/8-6.pdf. 12 Ibid.
La separación de poderes no consiste simplemente en “el control del Estado por el Estado”. Es el control ciudadano sobre el Estado mediante sus órganos. Sin embargo, no basta la legalidad, interesa de igual manera, la legitimidad de los poderes. Ello se logra mediante el control que los poderes públicos ejercen sobre los actos que realizan.
El Estado “democrático y social de Derecho y de Justicia”. Como vimos, el art. 2 de la Constitución nacional expresa que Venezuela es más que un Estado de derecho, lo define como “Estado democrático y social de Derecho y Justicia”. Ocando y Pirela13 con ocasión de analizar la Sentencia No. 85 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, definen de la siguiente manera el “Estado de Derecho” y el “estado democrático y social de Derecho y de Justicia”. Así, Estado de Derecho es “…aquel poder que se ejerce únicamente a través de normas jurídicas y como consecuencia directa de ello, toda la actividad del Estado y de la Administración Pública en general, debe ser regulada por ley.” Aquí destaca: la Constitución como ley normativa suprema y garantizada por la separación y autonomía de los poderes públicos que conforman el Estado y enfatizan los derechos humanos”. El Estado de Derecho y Justicia:”… es la construcción de un Estado constitucional y democrático de derecho donde la Constitución como norma fundamental sea el instrumento que sirva para frenar la acumulación de poderes y propicie un régimen legal donde sean respetados y tutelados tanto los derechos humanos y fundamentales como las libertades individuales y los derechos sociales; asimismo, se busque la transformación de la realidad social, generando en todos sus habitantes sentido de solidaridad y responsabilidad social en donde actúen activa y responsablemente no sólo los poderes públicos sino también los propios actores sociales y la sociedad civil organizada como garantes y custodios del propio régimen implantado para lograr el llamado Estado Social de Derecho y de Justicia.” LAS DOS CARAS DEL DERECHO: La contraloría ciudadana como derecho y garantía de derechos, la rendición de cuentas como obligación. Los derechos ciudadanos son deberes para el Estado, el cual debe poner a disposición de los ciudadanos, la información y los mecanismos legales necesarios para su ejercicio y control. Los derechos implican la posibilidad de reclamar las garantías y la protección al Estado para su ejercicio. Esto es, la rendición de cuentas, el derecho a controlar las decisiones y la gestión pública. La contraloría ciudadana es el derecho y obligación de los ciudadanos, de participar, intervenir en forma directa o a través de sus representantes, en la dirección y control de los asuntos públicos. Este derecho alcanza el derecho a participar, a vigilar, evaluar, hasta sancionar la actuación de los gobernantes y funcionarios en quienes han delegado el poder de dirigir los asuntos públicos. 13
Ocando Ocando, Humberto y Pirela Isarra, Thais. El Estado social de derecho y de justicia nuevo paradigma del Estado venezolano Comentarios a la Sentencia Nº 85, Expediente Nº 011274 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 24/Enero/2002. Frónesis, ago. 2008, vol.15, no.2, p.179-188. ISSN 1315-6268.
La rendición de cuenta es la contracara del derecho de contraloría ciudadana y deriva de éste. Es la obligación mediante el cual los funcionarios públicos o responsables responden al control de los ciudadanos, explican y justifican de manera pública, su actuación. Esta se efectúa en correspondencia con la capacidad de exigir y sancionar de los ciudadanos. En términos de Insunza, “La rendición de cuentas es una práctica necesaria para la democracia en las sociedades complejas contemporáneas; debe realizarla cualquiera de los poderes públicos ya que el soberano (la ciudadanía, el pueblo) sólo ha enajenado temporalmente, y bajo ciertas condiciones, el poder que reside originalmente en él”.14 En su dimensión política, nos acogemos a la definición de Ackerman: “es la obligación que tienen los apoderados de dar cuentas de su gestión y responder por ésta”.15 En esta definición se entiende por “apoderados” a aquellos en quienes los ciudadanos delegan el poder, político, financiero o de cualquier otra naturaleza. Interesa en esta definición que la rendición de cuentas se considera “una consecuencia del ‘pacto social’ implícito que se da en una democracia entre los ciudadanos, por una parte y sus representantes o agentes delegados, por otra. Los funcionarios y empleados del gobierno tienen, pues, que responder (i) por su conducta (deben obedecer la ley y no abusar de sus poderes) y (ii) por su desempeño (deben ser fieles al interés público de una manera eficiente, eficaz y justa).”16 Felipe Hevia de la Jara, encuentra un vínculo implícito entre rendición de cuentas y derechos en la formación, ejecución y control de las políticas públicas, donde la rendición de cuentas es más un medio que un fin. Así lo explica: “Las políticas públicas son las herramientas con las que el Estado garantiza los derechos individuales (civiles y políticos) así como los sociales, económicos, culturales y ambientales a sus ciudadanos. Y aquí la vigilancia y control de la política pública en todo su ciclo (planeación, ejecución, evaluación), como acciones o mecanismos de rendición de cuentas adquieren una dimensión política que les da más sustento: no se trata únicamente de hacer las cosas bien para ser más eficientes, sino que se trata de garantizar el ejercicio pleno de derechos”.17 La obligación de rendición de cuentas tiene su base en el principio de responsabilidad pública, según el cual todo funcionario debe rendir cuenta de las actividades y sus resultados. La Constitución Nacional establece además la responsabilidad individual en su Art. 139: “El ejercicio del Poder Público acarrea responsabilidad individual por abuso o desviación de poder o por violación de esta Constitución o de la ley.” La responsabilidad del Presidente de la República se establece en el Art. 232 y en el Art. 237 se le obliga a la presentación de cuenta anual ante la Asamblea Nacional, la del Vicepresidente en el Art. 241 y la de los Ministros en el Art. 244, en el 14
Isunza, Ernesto. Rendición de cuentas, sociedad civil y derechos humanos. http://www.cetrade.org/v2/revista_transicion/2002/revista_47_pensar_veracruz_1/isunza_vera. 15 La rendición de cuentas a la sociedad: Nota conceptual basada en prácticas emergentes. Banco Mundial. Borrador para comentarios15 07/09/2003. Ackerman, John (febrero de 2003) StateSociety Synergy for Accountability: Lessons for the World Bank, Documento preliminar preparado para el Banco Mundial.pp.2 16 La rendición de cuentas a la sociedad: Nota conceptual basada en prácticas emergentes. Banco Mundial. pp.4 17 Hevia de la Jara, Felipe El concepto de Rendición de Cuentas y sus usos,
cual se les obliga a la presentación de la Memoria y Cuenta anual ante la Asamblea Nacional. De manera que allí está establecido el mecanismo de control ciudadano anualmente. Pero no solo establece la responsabilidad y rendición de cuentas de los funcionarios de gobierno, sino la del resto de los poderes públicos y la del Consejo Moral Republicano en el Art. 276 siendo obligados a presentar informes en cualquier momento que lo solicite la Asamblea nacional. Y también la de los Diputados de la Asamblea Nacional en el Art. 197. A éstos últimos les obliga a la rendición de cuenta a los electores de la circunscripción donde fueron elegidos pudiendo estar sometidos a referendo revocatorio del mandato. De esta forma, el marco normativo constitucional coloca la mayor capacidad y efectividad de control ciudadano en la Asamblea Nacional cuyos diputados finalmente rinden cuenta a la ciudadanía.
El derecho de contraloría ciudadana, rendición de cuenta y los derechos de participación y asociación. El derecho de participación es el derecho a expresarse y tomar parte en lo público, individual o colectivamente. Se basa en la libertad de expresión, de opinión, sin menoscabo y sin consecuencias negativas. Sin duda va más allá de tener voz y ser escuchado, se desarrolla en su amplitud en el tomar parte en las decisiones públicas y ejercer el control, esto es, en la exigibilidad y la incidencia. El derecho a ejercer contraloría ciudadana tiene su principal fundamento en el derecho de participación, que entraña la exigibilidad y la capacidad de información y sanción. Clodosbaldo Russian, Contralor General de la República lo expresa así18: “La participación ciudadana se considera pues, un proceso mediante el cual se integra al ciudadano en la toma de decisiones, fiscalización, control y ejecución de las acciones de los asuntos públicos, lo que le permite su pleno desarrollo como ser humano y el de la comunidad en la cual se desenvuelve. La participación de los ciudadanos en las tareas relacionadas con la vigilancia, evaluación, control del uso y gestión de los recursos públicos es lo que da origen al control ciudadano. Cada ciudadano por consiguiente debe y tiene el derecho de controlar la gestión del Estado a nivel nacional, estadal y municipal, ya que el control ciudadano es el derecho y la obligación de los ciudadanos, de intervenir en forma directa o a través de sus representantes legítimamente elegidos, en el control de la gestión pública, y de velar porque las instituciones del Estado y sus gobernantes, en quienes han delegado el poder y la autoridad para dirigir la sociedad encaminen sus tareas en aras del bien de todos. La participación y el control ciudadano son en gran medida las bases que consolidan un sistema democrático orientado a la transparencia en la rendición de cuentas y a prácticas dirigidas a fomentar la autogestión como vehículo para reducir la asimetría que establecía un desequilibrio fundamental entre el Estado y la sociedad civil. En estos términos, la participación del ciudadano consolida y solidifica los sistemas democráticos, por lo que se hace imperiosamente necesario que el Estado garantice el Russian, Clodosbaldo. La incidencia de la participación y control ciudadano como instrumento y mecanismo para combatir la pobreza. XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7 - 10 Nov. 2006. Pp. 3 18
acceso a la información fidedigna que facilite la intervención de la ciudadanía en todo lo concerniente al manejo y control de los fondos públicos y que la estructura del Estado garantice, la existencia de normas y mecanismos que permitan exigir el acceso a la justicia por parte del ciudadano.” El Derecho Internacional también garantiza el derecho de ejercer control sobre los poderes público, obliga a los Estados a crear las condiciones y oportunidades necesarias para el ejercicio del derecho y enfatiza el derecho de participación en la gestión pública. La Observación Nº 25 del 57º período de sesiones (1996) de las Observaciones Generales del Comité de Derechos Humanos, trata el derecho de todo ciudadano a participar en la dirección de los asuntos públicos, el derecho a votar y a ser elegido, y el derecho a tener acceso a la función pública. Los pueblos gozan del derecho a determinar libremente su condición política, y del derecho a elegir la forma de su constitución o gobierno. Según esta Observación, la dirección de los asuntos públicos, es un concepto amplio que se refiere al ejercicio del poder político. Incluye el ejercicio de los poderes legislativo, ejecutivo y administrativo. Abarca todos los aspectos de la administración pública y la formulación y aplicación de políticas internacionales, nacionales, regionales y locales. Cómo se participa en la dirección de los asuntos públicos. De acuerdo a la Observación Nº 25, los ciudadanos participan directamente en la dirección de los asuntos públicos al ejercer sus facultades como miembros de órganos legislativos u ocupar cargos ejecutivos, cuando eligen o modifican la constitución o deciden cuestiones de interés público mediante referendos u otros procesos electorales y cuando asisten a asambleas populares facultadas para adoptar decisiones sobre cuestiones locales o sobre los asuntos de una determinada comunidad por conducto de órganos creados para representar a grupos de ciudadanos en las consultas con los poderes públicos. Cuando los ciudadanos participan en la dirección de los asuntos públicos por conducto de representantes libremente elegidos, se infiere que esos representantes ejercen un auténtico poder de gobierno y que, en virtud del proceso electoral, son responsables ante los ciudadanos del ejercicio de tal poder. También se infiere que los representantes ejercen solamente las facultades que se les atribuyen de conformidad con las disposiciones de la constitución. Los ciudadanos también participan en la dirección de los asuntos públicos ejerciendo influencia mediante el debate y el diálogo públicos con sus representantes y su capacidad para organizarse. Esta participación es respaldada por el Estado garantizando la libertad de expresión, reunión y asociación. La libre comunicación de información e ideas acerca de las cuestiones públicas y políticas entre los ciudadanos, los candidatos y los representantes elegidos es indispensable para garantizar el pleno ejercicio de los derechos. Ello implica la existencia de una prensa y otros medios de comunicación libres capaces de comentar cuestiones públicas sin censura ni limitaciones, así como de informar a la opinión pública. Requiere el pleno disfrute y respeto de los derechos garantizados en los artículos 19, 21 y 22 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, incluida la libertad de participar en actividades políticas individualmente o a través de partidos políticos y otras organizaciones, la libertad de debatir los asuntos públicos, de
realizar manifestaciones y reuniones pacíficas, de criticar o de oponerse al gobierno, de publicar material político, de hacer campaña electoral y de hacer propaganda política. El derecho a la libertad de asociación, en particular el derecho a fundar organizaciones y asociaciones interesadas en cuestiones políticas y públicas y a adherirse a ellas es esencial al derecho a participar en los asuntos públicos. La contraloría ciudadana y la rendición de cuentas tienen otros derechos como requisito y determinan, a su vez, la posibilidad del ejercicio de otros. Entre ellos destacan: El derecho a la información y el derecho al acceso a la información pública. El derecho a la petición y a la respuesta adecuada y oportuna. a. Derecho a la información pública: Derecho a la información y derecho de acceso a la información pública. Diferencias conceptuales. Jorge Carpizo y Ernesto Villanueva 19 establecen diferencia entre el derecho de información y el derecho de acceso a la información pública. El derecho a la información en su sentido amplio, refiere al Art. 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, es la garantía que toda persona posee a: 1. Buscar (atraerse) información. Se incluye aquí las facultades de: i) acceso a los archivos, registros y documentos públicos; ii)) la decisión de qué medio se lee, se escucha o se contempla; 2. A informar, lo que incluye: i) las libertades de expresión y de imprenta, ii) la libertad de constitución de sociedades y empresas informativas; 3. A ser informado, que incluye las facultades de: i) recibir información objetiva y oportuna, la cual debe ser completa, y con carácter universal, para todas las personas sin exclusión alguna. La información debe entenderse en su sentido amplio que abarque los procedimientos- acopiar, almacenar, tratar, difundir, recibir, así como los diferentes tipos de información: hechos, noticias, datos, opiniones, ideas y sus diversas funciones20 El derecho de acceso a la información pública es la facultad de la persona a acceder a datos, registros y todo tipo de informaciones en poder de entidades públicas y empresas privadas que administran el gasto público y/o cumplen funciones de autoridad, con las excepciones taxativas que establezca la ley en una sociedad
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Carpizo, Jorge y Villanueva, Ernesto. “El derecho a la Información. Propuesta de algunos elementos para su regulación en México”, Valadés, Diego y Gutierrez Rivas, Rodrigo Derechos humanos. Memoria del IV Congreso Nacional de Derecho Constitucional III, México, UNAM, 2001, pp. 71-102. 20 Escobar de la Serna, Luis, Manual de derecho de la información, Madrid, Dykinson, 1997, pp 54-60 y 380-381; Lopez Aylón, Sergio, El derecho a la información, México, Miguel Angel Porrúa, 1984, p. 160 y 161; Vilanueva Ernesto, Régimen Jurídico de las libertades de expresión e información en México, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998, pp. 3436.
democrática. El derecho de acceso a la información pública es, en suma, uno de los derechos subsidiarios del derecho a la información.21 El profesor Ernesto Villanueva en el Foro de Acceso a la Información auspiciado por la Coalición Acceso a la Información, en abril del 2004 lo definió así: “El derecho de acceso es la facultad que tienen las personas para obtener la información que emane o que se encuentre en poder de las instituciones, organismos, entidades y personas jurídicas de derecho público y de derecho privado que tengan participación del Estado o sean concesionarias de éste, en cualquiera de sus modalidades.”22 En los Principios de Johannesburgo sobre la Seguridad Nacional, la Libertad de Expresión y el acceso a la información. Principio 1. Literal d, se expresan los límites de este derecho.”.No se podrá imponer restricción alguna sobre la libertad de expresión o de información por motivos de seguridad nacional a no ser que el gobierno pueda demostrar que tal restricción esté prescrita por ley y que sea necesaria en una sociedad democrática para proteger un interés legítimo de seguridad nacional. La responsabilidad de demostrar la validez de la restricción residirá en el gobierno.” b. Derecho de Petición y respuesta: El derecho de acceso a la información pública es una facultad, pero se ejerce activamente mediante otro derecho, el de petición y respuesta. Consiste en solicitar información de nuestro interés a un ente, órgano o funcionario público competente para ello. Sus implicaciones son: a) es un derecho universal: cualquier persona, sin distingos de ninguna clase o índole; b) que consiste en exigir información de su interés ante un órgano, ente o funcionario público en ejercicio de una potestad pública (de conformidad con las competencias que tenga asignadas); c) tiene el derecho de recibir una respuesta adecuada con información de interés y en coherencia con la petición realizada; en un tiempo oportuno de conformidad con la ley; e) tiene el derecho de exigir y sancionar si los funcionarios responsables no responden. La Constitución Nacional en su Art. 51 establece: “Toda persona tiene el derecho de representar o dirigir peticiones ante cualquier autoridad, funcionario público o funcionaria pública sobre los asuntos que sean de la competencia de éstos o éstas, y de obtener oportuna y adecuada respuesta. Quienes violen este derecho serán sancionados o sancionadas conforme a la Ley, pudiendo ser destituidos o destituidas del cargo respectivo”. En dicha disposición se mencionan dos derechos: i) el derecho de representar o dirigir peticiones ante las autoridades públicas y; ii) el derecho a obtener oportuna y adecuada respuesta. Este último deriva del primero. Por un lado interesa el tipo de información que puede ser requerida. Un ejemplo tenemos en la sentencia de la Sala Constitucional, a cargo de la Magistrada 21
Ernesto Villanueva. Derecho de Acceso a la información pública En Latinoamérica Estudio Introductorio. http://www.bibliojuridica.org/libros/3/1156/3.pdf 22 Sánchez Montenegro,Diego Marcelo. El derecho de acceso a la información pública y su vinculación con las nuevas tecnologías de la información y comunicación. http://www.imaginar.org/comercio/index_archivos/A_acceso.pdf
Luisa Estella Morales Lamuño, Expediente N° 05-009 6, con relación a la acción de amparo constitucional interpuesta por el Programa Venezolano de Educación-Acción en Derechos Humanos (Provea), contra el ciudadano Edgar Camejo, en su condición de Presidente del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (FONDUR), con fundamento en la presunta violación de los derechos de petición, y a obtener oportuna y adecuada respuesta. “…se evidencia que la infracción constitucional denunciada consiste en la presunta omisión del ciudadano Edgar Camejo, en su condición de Presidente del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (FONDUR), de emitir oportuna y adecuada respuesta a su petición de fecha 27 de julio de 2004, donde le solicitan procediera a informarlos sobre: “1) ¿Cuál es el presupuesto asignado por Fondur en el presupuesto 2004 para invertir en el Proyecto habitacional Ciudad Miranda?; 2) ¿Cuántas viviendas se han entregado a las familias adjudicatarias durante el 2004 y cuántas se tiene previsto entregar en el 2004 y 2005?; 3) ¿Cuáles son las razones por las cuales se ha paralizado el proyecto habitacional Ciudad Miranda?; 4) ¿Cuáles van a ser los criterios para la entrega de las viviendas a lasa (sic) familias adjudicatarias?; 5) ¿Cuántos centros educativos y centros de atención de salud tiene proyecto (sic) construir con relación al complejo habitacional Ciudad Miranda?”.
Por otro lado interesa la calidad de la respuesta. Según la Sentencia Nº 01279 de Sala Político Administrativa, Expediente Nº 15613 de fecha 27/06/200123 el derecho de petición y oportuna respuesta supone, que ante la petición de un ciudadano, la Administración se encuentra obligada a resolver el caso concreto o indicar las razones por las cuales se abstiene de tal actuación. La sentencia indica cuando se viola el derecho: 1. “cuando se niega al individuo la posibilidad material de hacer llegar sus peticiones a la autoridad, bien porque se resista a admitir las peticiones, bien porque las rechace in limine, sin examen alguno, o bien porque las deje indefinidamente sin respuesta”.24 2. “cuando la Administración, si bien da la respuesta, la misma no ha sido dada en el tiempo previsto para ello, convirtiéndose para el momento en que se dicta en inoportuna”, 3. “cuando la respuesta dada es impertinente e inadecuada, esto es, que no se ajusta a los parámetros a los cuales debió sujetarse”. En cuanto a los términos de una respuesta “oportuna” y adecuada”, la sentencia del 4 de abril de 2001 (Caso: Sociedad Mercantil Estación de Servicios Los Pinos, S.R.L.), señaló: “(…) Ahora bien, en cuanto a que la respuesta sea ‘oportuna’, esto se refiere a una condición de tiempo, es decir que la respuesta se produzca en el momento apropiado, evitando así que se haga inútil el fin de dicha respuesta. En cuanto a que la respuesta deba ser ‘adecuada’, esto se refiere a la correlación o adecuación de esa respuesta con la 23 24
http://www.tsj.gov.ve/jurisprudencia/extracto.asp?e=2591 Ibid.
solicitud planteada. Que la respuesta sea adecuada en modo alguno se refiere a que ésta deba ser afirmativa o exenta de errores; lo que quiere decir la norma es que la respuesta debe tener relación directa con la solicitud planteada. En este sentido, lo que intenta proteger la Constitución a través del artículo 51, es que la autoridad o funcionario responsable responda oportunamente y que dicha respuesta se refiera específicamente al planteamiento realizado por el solicitante (…)”. La página web de la Defensoría del Pueblo25 define el derecho de petición como “aquel que tiene todo ciudadano a dirigirse a los poderes públicos, solicitando gracia, reparación de agravios o adopción de medidas que satisfagan el interés del peticionario o los intereses generales.” Y comenta su origen: “El derecho de petición y la debida respuesta ha sido consagrado como una garantía explícita en casi todas las Constituciones. Su punto de partida es la primera enmienda de la Constitución de los Estados Unidos de América, la cual dispone que "el Congreso no hará una Ley por la que (...) se limite el Derecho del Pueblo (...) a pedir al Gobierno la reparación de sus agravios".” Pero también la Defensoría del Pueblo aclara acerca de limitaciones en el ejercicio del derecho: El derecho de petición no es un derecho absoluto, y por tanto, su ejercicio se encuentra limitado de la siguiente manera: el contenido de la petición debe corresponder a la esfera oficial de competencia del ente involucrado o ante el cual se ha incoado dicho requerimiento, pues supone que la autoridad a quien se dirige tenga plena facultad para acordar, negar o resolver lo solicitado. Por otra parte, la forma de la petición no debe quebrantar el orden público, las buenas costumbres, la honorabilidad o respeto debido a los funcionarios o autoridades a la cual se constriñe a responder. Por último menciona las características que debe tener la respuesta. Define la oportunidad y adecuación de la respuesta y agrega la efectividad y sustancialidad: Oportuna, por cuanto el factor tiempo es un elemento esencial para la efectividad de los derechos fundamentales, pues de nada sirve una respuesta adecuada y certera cuando es tardía. Adecuada, en el sentido de que no basta, por ejemplo, dar una información cuando lo que se solicita es una decisión, lo cual quiere decir que debe existir correspondencia e integridad entre la petición y la respuesta. Efectiva, es decir, que sirva al peticionario para esclarecer, dentro de lo posible, el camino jurídico que lo conduzca a la solución de su problema. Sustancial, en el sentido de que no debe cumplirse con una simple respuesta, debe ser de fondo y no de forma para no vulnerar el derecho fundamental y los intereses de las personas.26
25
http://200.44.98.254/lista.asp?sec=14040601
26
Óp. Cit.
II. MARCO CONCEPTUAL; PROPUESTA DE UN MODELO
1. Modelo de referencia: El modelo propuesto tiene como referencia al desarrollado por Schedler27, en el cual la noción de rendición de cuentas tiene dos dimensiones básicas. Por un lado, la respondabilidad u obligación de políticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y de justificarlas en público (answerability) y por otro, la capacidad de sancionar a políticos y funcionarios en caso de que hayan violado sus deberes públicos (enforcement).28 Para Schedler son tres las maneras en que funciona la rendición de cuentas para prevenir y corregir abusos de poder: i)obliga al poder a abrirse a la inspección pública (información); ii) lo fuerza a explicar y justificar sus actos (justificación), iii) lo supedita a la amenaza de sanciones (castigo). Este modelo se grafica así:
2. Propuesta de ampliación del modelo Nuestra propuesta profundiza algunos elementos: coloca el acento en el derecho de controlaría ciudadana y considera la rendición de cuentas un derivado del carácter soberano de la ciudadanía. Este control ciudadano se ejerce directa o indirectamente. El modelo se fundamenta en cuatro principios inherentes al ejercicio democrático del poder: Contraloría Ciudadana, como el ejercicio del derecho y obligación de los ciudadanos, de participar, intervenir en forma directa o a través de sus representantes, en la dirección y control de los asuntos públicos. Este derecho alcanza el derecho a participar, a vigilar, evaluar, hasta sancionar la actuación de los gobernantes y funcionarios en quienes ha delegado el poder de dirigir los asuntos públicos. Rendición de Cuentas es la obligación mediante la cual los funcionarios públicos o responsables responden al control de los ciudadanos, explican y justifican de manera pública su actuación, en términos de “apoderados” de los ciudadanos o “servidores públicos”.
27
Schedler, Andreas. ¿Qué es la Rendición de cuentas? Cuadernos de Transparencia, Instituto Federal de Acceso a la Información Pública(IFAI), México. 28 Ibid. p. 12
Se entiende por “apoderados” a los mandatarios, aquellos en quienes los ciudadanos (mandantes) delegan poderes y facultades para representarlos y proceder en su nombre, bajo un marco normativo acordado.29 En este sentido, los apoderados deben rendir cuentas por su conducta (la cual debe ajustarse a dicho marco normativo) y por su desempeño en la consecución de los objetivos colectivos planteados, medido en atención al respeto, protección y garantía de los derechos humanos. Consideramos cuatro principios o pautas inherentes al ejercicio democrático del poder: Respondabilidad, receptividad, responsabilidad y exigibilidad, los cuales derivan de los derechos de petición y respuesta, información, opinión y sanción de los ciudadanos: 1. Respondabilidad: la obligación de los apoderados o mandatarios de responder las solicitudes de información y los cuestionamientos de los ciudadanos de manera pública, adecuada y oportuna. 2. Receptividad: Obligación de los apoderados o mandatarios de consultar y considerar la opinión de los ciudadanos para adecuar su conducta y desempeño, para el cumplimiento de la función pública. 3. Responsabilidad: Obligación de que las acciones y decisiones de los apoderados o mandatarios sean legítimas y justificadas. Plantea límites a la discrecionalidad, a la autonomización del mandatario y se fundamenta en la capacidad de sanción del ciudadano como poderdante. También se exige al mandante (al ciudadano), los límites de la legitimidad y legalidad de las decisiones y acciones. Este es el concepto de corresponsabilidad. 4. Exigibilidad: Facultad del ciudadano de exigir la garantía, el respeto y la protección de sus derechos. De allí, la capacidad de sancionar a políticos y funcionarios en caso de que no hayan cumplido sus deberes públicos.
De esta manera, el modelo se presenta como un encadenamiento de los atributos del ejercicio del poder en sistemas democráticos y los derechos ciudadanos:
29
La Real Academia lo define “Se dice de la persona que tiene poder o permiso de otro para representarlo y actuar en su nombre”.
Control ciudadano/rendición de cuentas Atributos del ejercicio democrático del poder Respondabilidad-------Receptividad-----------Responsabilidad------- Exigibilidad (Obligación de relación Responder)
(Reconocimiento
(Reconocimiento en la
derecho del Mandante función pública de la A participar) Justificación decisiones)
(Reconocimiento Delegación -Soberanía)
Petición --------------------Expresión------------------ Opinión--------------------Sanción Reconocimiento
Información
Derechos Ciudadanos
En síntesis, ¿cómo se hace Control Ciudadano? Según Russián30, su ejercicio cubre un amplio espectro, que va desde lo preventivo a lo acusativo: Visibilizando, difundiendo al público información oficial. Recomendando medidas a las administraciones públicas Denunciando o demandando. Criticando con fines de corrección o de sanción social Evaluando el impacto de las decisiones y acciones Haciendo seguimiento a ejercicios de financiación- fiscalízación Midiendo. Promocionando compromisos éticos entre y/o con servidores públicos, sobre asuntos generales particulares de interés general. Pidiendo cuentas a las autoridades y administraciones públicas
30 Russian, Clodosbaldo. La incidencia de la participación y control ciudadano como instrumento y mecanismo para combatir la pobreza. XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7 - 10 Nov. 2006. Pp. 3
III. Modalidades de Control Ciudadano/Rendición de Cuentas. Abunda en la teoría la distinción entre modalidades de rendición de cuentas. Analizaremos aquí la rendición de cuentas vertical y la horizontal, las cuales se corresponden con el control ciudadano directo e indirecto. 1. Control ciudadano directo / rendición de cuentas vertical: Características: Es ejercido directamente por el ciudadano. Hay dos tipos de control directo: el institucional y el no institucional: •
El control directo institucional tiene como mecanismo fundamental las elecciones. El voto constituye el medio de sanción o recompensa por la actuación del gobernante o funcionario público.
•
El control directo no institucional es ejercido por ciudadanos, organizaciones civiles y grupos de interés de manera autónoma mediante investigaciones, la creación de observatorios y elaboración de informes públicos.
Objetos de control: la legalidad, los derechos humanos, la corrupción, el cumplimiento del contrato o pacto establecido en el marco normativo. Mecanismos previstos para su ejercicio: Elecciones y referendos Iniciativa y consulta legislativa Conformación de Comités de Postulaciones para la elección de las autoridades de los poderes públicos. Contraloría social: Información para que el ciudadano individual o colectivamente pueda controlar y evaluar al gobierno, estructuras de participación social en los entes gubernamentales (comités, Comisiones mixtas) mecanismos para la evaluación de las políticas públicas y desempeño de los funcionarios. Activación de los órganos especializados de control nacionales.(Tribunal Supremo de Justicia, Contraloría General de la República, Fiscalía General de la República, Defensoría del Pueblo) e internacionales del Sistema Regional o de las Naciones Unidas (Comisión Interamericana de los Derechos Humanos, Corte Interamericana de los Derechos Humanos, Corte Internacional Penal, etc.), mediante la denuncia e interposición de recursos Cabildos abiertos Desconocimiento de cualquier régimen, legislación, autoridad que contraríe los valores, principios y garantías democráticos o menoscabe los derechos humanos. (Art. 350 de la Constitución Nacional).
Control ciudadano directo Objeto de control
Mecanismo de Control
Sanción
Ocupación de cargos de elección
Voto, referendo revocatorio, Informe de gestión, Memoria y Cuenta Comités de Postulaciones, Interposición de acciones ante Asamblea Nacional y Tribunal Supremo de Justicia Referendos, Consulta pública, Apelaciones, Interposición de acciones ante Tribunal Supremo de Justicia Denuncia, Manifestación o protesta, Consulta pública, Interpelaciones, Apelaciones, Interposición de acciones ante órganos de control. Interposición de acciones ante Asamblea Nacional y Tribunal Supremo de Justicia
Revocatoria del mandato
Ocupación de cargos de no elección
Gestión legislativa
Gestión administrativa
Gestión de Control
Fuente del poder CRBV Art. 5 Art. 62 Art. 70 Art. 350
Remoción del cargo
Aprobación, Desaprobación, Abrogación
Resarcimiento del daño o perjuicio
Remoción del cargo
Dificultades para su ejercicio31 Según Ackerman hay tres las dificultades para el ejercicio del control directo: 1. Asimetría de la información entre el electorado y los servidores públicos nombrados. 2. Las elecciones como mecanismo de control sólo funciona después de haber ejercido el gobierno. Sirve como mecanismo de sanción. 3. Las elecciones solamente permiten a los ciudadanos exigir la rendición de cuentas de manera externa, es decir, desde fuera del gobierno mismo. Dimensiones de Análisis del Control Ciudadano Directo. El mecanismo por excelencia es el ejercicio del Derecho de Petición y Respuesta. Existen al menos tres dimensiones de análisis del Control ciudadano directo: la normativa, que contiene la identificación y enunciado de artículos constitucionales y leyes que establecen el control de los distintos órganos, la funcional que da cuentas de los mecanismos y procedimientos que establecen las normas constitucionales y la operacional, referida a indicadores para la evaluación del derecho. En este documento nos referiremos a la normativa y funcional. a. Dimensión normativa: En Venezuela está regulado por la Constitución Nacional, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA), la Ley Orgánica de la Administración Pública (LOAP) y la Ley Orgánica del Poder Ciudadano(LOPC). 31 Ackerman, John M. Estructura Institucional para la Rendición de Cuentas: Lecciones Internacionales y Reformas Futuras Serie: Cultura de la Rendición de Cuentas Auditoría Superior de la Federación, México. pp. 11.
b. Dimensión funcional: La LOPC establece, en su artículo 28, que los procedimientos de petición que se realizan ante el Ministerio Público, la Defensoría del Pueblo y la Contraloría General se rigen por los principios de gratuidad, accesibilidad, celeridad, oralidad, informalidad, impulso de oficio, eficacia, flexibilidad y publicidad.
Gratuidad: cualquier trámite ante dichos entes u órganos se realiza sin costo alguno. Accesibilidad: los entes del Poder Ciudadano deben adoptar mecanismos para facilitar a las personas el acceso a los servicios que prestan. Por ejemplo, las solicitudes y asuntos en general deben tener un orden de entrada que facilite su seguimiento. Celeridad: los trámites deben ser expeditos. Oralidad: Las denuncias o peticiones se pueden presentar de manera oral y los funcionarios están en la obligación de recibirlas y transcribirlas. Informalidad: los aspectos formales no podrán obstaculizar ni limitar el conocimiento de los asuntos requeridos; los escritos no requieren de estampillas, papel sellado o un formato específico de redacción. La petición o denuncia puede ser presentada de manera personal o a través de un representante. No se requiere ser profesional del Derecho. Impulso de oficio: aunque quien presente una denuncia o petición no le haga seguimiento a la misma, cada uno de los entes tiene la obligación de darle curso hasta las últimas consecuencias. Eficacia: el Poder Ciudadano debe caracterizarse, en su actuación, por ser eficaz en el trámite, conocimiento, investigación y adopción de medidas, de conformidad con las competencias asignadas por la Constitución y por la ley. Flexibilidad: no requiere la presencia personal en la sede del ente u órgano, ya que pueden usarse medios electrónicos. Puede ser verbal o escrita, y hacerse en defensa de un interés individual, colectivo o difuso. Publicidad: las actuaciones administrativas no están protegidas por la confidencialidad o el secreto, por lo que las informaciones deben ser accesibles. La admisibilidad de las peticiones, establece la obligación del funcionario de recibir la petición y dar respuesta aunque la misma presente irregularidades u omisiones. (Art. 2 y 45 de la LOPA) La forma de la petición: puede hacerse por cualquier medio (telefónico, electrónico, escrito o solicitud verbal) ante el funcionario público correspondiente. Este está en la obligación de recibirla y podrá ser sancionado si se abstiene de recibir la petición o solicitud. (Art. 9 de la LOAP) La calidad de la respuesta establece el principio de oportunidad, los órganos de la Administración Pública deben responder de manera expresa a las peticiones, representaciones o solicitudes que las personas le hagan en un lapso no superior a 20 días hábiles, salvo que otra ley establezca un lapso distinto. (Art. 5 de la LOPA) Recurso jerárquico: de haber retardo de los funcionarios y órganos de la Administración Pública en otorgar respuesta, se puede introducir recurso de reclamo o queja ante el superior jerárquico, quien cuenta con 15 días hábiles para subsanar las fallas y si lo considera pertinente, sancionar al funcionario. (Art. 3 de la LOPA) Requisitos de una petición. Una petición debe contener: a. Lugar y fecha de la solicitud. b. Identificación del órgano o ente público, nombre y cargo del funcionario ante quien se presenta el escrito.
c. Identificación de los peticionarios: nombre(s), apellido(s), número(s) de cédula de identidad, domicilio y, en caso de estar representados por un apoderado judicial, este debe identificarse. d. Expresión clara y detallada de lo que se pretende exigir como respuesta y su justificación. e. Documentación que le permita al funcionario receptor comprender mejor la petición o solicitud. f. Fundamentación legal de la petición sobre la base de la normativa que establece el derecho (artículo 51 de la CRBV, artículo 5 de la LOPA y 9 de la LOAP). g. Debe indicarse dirección, teléfono y dirección electrónica (en caso de tenerla) para que el funcionario pueda remitir la contestación o requerir alguna información complementaria. i. Firma del o de los peticionarios.
2. El control ciudadano indirecto / la rendición de cuentas horizontal: Características: El control indirecto es de carácter institucional. Es ejercido por los poderes públicos (órganos del Estado), tiene como propósito fundamental la prevención, la reparación y la sanción. Se ejerce según disposiciones legales. En los sistemas democráticos es ejercido de manera autónoma mediante investigaciones, elaboración de informes públicos y sanción. Objetos de control: Ejercicio del gobierno, de la discrecionalidad, de la legalidad o seguridad jurídica. Mecanismos previstos para su ejercicio: Los mecanismos son los órganos especializados de control del Estado: Poder legislativo (Asamblea Nacional y consejos legislativos), Poder Ciudadano (Contraloría General, Fiscalía General, Defensoría del Pueblo) y Tribunal Supremo de Justicia. Dificultades para su ejercicio 1. Asimetría de la información entre el Ejecutivo y el resto de los poderes. 2. Escaso ejercicio de la autonomía política y administrativa. 3. Dificultades en los procedimientos 4. Jerarquía institucional Dimensiones del Control Ciudadano Indirecto. El control ciudadano indirecto u horizontal, es ejercido en nombre de los ciudadanos, por otros órganos del poder público distintos al Ejecutivo. La importancia del control indirecto es doble en su eficacia en los sistemas democráticos, por un lado su institucionalización apoya la previsión y por otro, si esto no es eficaz, contempla la sanción. En sus dimensiones se pueden distinguir el Control Político, el Control jurídico, el Control administrativo y el Control Operacional. Cada uno de ellos es ejercido fundamentalmente por un órgano distinto. A continuación se definen las actuaciones que están bajo control, los mecanismos, la sanción y la obligación de rendición de cuentas:
a. Control Político Ejercido por: Asamblea Nacional Objeto de control: Gestión de gobierno del Municipal
Poder ejecutivo Nacional, Estadal,
Actuaciones bajo control: a. Actuación de la Administración Pública. Esto incluye celebración de contratos de interés nacional, nombramiento del Procurador General, salidas del Presidente de la República del territorio nacional por más de 5 días consecutivos, Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación, Presupuesto Nacional, régimen tributario y crédito público, presupuesto del Banco Central de Venezuela, actuación de vigilancia de la Superintendencia de Bancos. b. Promoción de la descentralización: Velar por los intereses y autonomía de los Estados. c. Relaciones internacionales de la República. Esto incluye: Contratos de interés público, tratados Internacionales, jefaturas de misiones diplomáticas permanentes, aceptación de cargos, honores o recompensas del exterior a funcionarios públicos, empleo de misiones militares venezolanas en el exterior. d. Estados de excepción: Aprobación de los decretos que los establezca y aprobación de prórrogas de dichos estados. e. Selección de magistrados al Tribunal Supremo de Justicia, selección del Comité de Postulaciones Judiciales. Mecanismos: Interpelaciones Investigaciones Preguntas Autorizaciones Aprobaciones Ratificación de nombramientos Moción y voto de censura Aprobación e improbación de leyes y decretos Promulgación de leyes. Sanciones: Responsabilidad política. Moción de censura contra Vicepresidente y ministros, magistrados del Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) e integrantes del Poder Ciudadano (esto último previo pronunciamiento del TSJ) Resultado: revocación del mandato y remoción del cargo. Obligación de Rendición de Cuentas: a.- A los electores: Anualmente. Condición del cargo: “No sujetos a mandatos ni instrucciones como representantes del pueblo” (Art 197 y 199 CRBV) b. Al Tribunal Supremo de Justicia (Art. 200 CRBV)
b. Control Jurídico Ejercido por: Tribunal Supremo de Justicia y Tribunales ordinarios Objeto de control: Seguridad jurídica Actuaciones bajo control. Constitucionalidad de: a. Las leyes nacionales, estadales y municipales b. Los actos de gobierno c. Los tratados internacionales d. Los decretos de Estado de Excepción e. Por omisión de los actos del Poder Legislativo f. Por colisión de leyes g. de la jurisprudencia h. Control de competencia de los poderes. Mecanismos: Anulación de actos administrativos por desviación de poder Conocer los reclamos por la prestación de servicios públicos Dirimir controversias administrativas entre entes públicos Declarar nulidad de reglamentos y actos administrativos del Ejecutivo Sanción Condenar al pago de dinero, reparación de daños y perjuicios Ordenar el restablecimiento de situaciones jurídicas subjetivas lesionadas Declarar mérito para el enjuiciamiento de los siguientes funcionarios de la República: Presidente, Vicepresidente, Ministros, Procurador General, Fiscal General, Contralor General, Defensor del Pueblo, Gobernadores, Generales, Oficiales y Almirantes de la Fuerza Armada, Jefes de Misiones Diplomáticas. Instancias a las que rinde cuentas el TSJ: a. Dirección Ejecutiva de la Magistratura b. Asamblea Nacional Sanción al TSJ: Remoción del Cargo según Código de Ética del Juez Venezolano. C. Control Operacional Ejercido por: Consejo Moral Republicano y sus órganos Objeto de control: Actuación de los poderes: Poder Ejecutivo Poder Judicial Actuaciones bajo control. a. Hechos que atenten contra la ética pública y moral administrativa b. Promoción, vigilancia y defensa de los derechos humanos y garantías c. Control, vigilancia y fiscalización de ingresos, gastos, bienes públicos y nacionales y operaciones relacionadas. Mecanismos: (activación de otros poderes) Fiscalía General de la República Defensoría del Pueblo
Contraloría General de la República Sanción Advertencia sobre faltas Activación de otros poderes (sanción de ley) A qué instancias rinde cuentas el Consejo Moral republicano: a. Asamblea Nacional mediante Informe Anual b. Pueblo: Mediante publicación del Informe c. Tribunal Supremo de Justicia Sanción al Consejo Moral Republicano: Remoción del Cargo IV. CONTRALORÍA SOCIAL EN LA NORMATIVA DEL PODER POPULAR Una forma de ejercer el control ciudadano directo es la llamada “Contraloría Social”, muy promovida por los gobiernos democráticos y las organizaciones civiles. Sin duda es una forma efectiva de ejercer el derecho de control ciudadano. Sin embargo, no podemos olvidar que puede ser poco efectivo si no se dan los cuatro principios del modelo: Respondabilidad, Receptividad, Responsabilidad y Exigibilidad. Adicionalmente, y este es uno de los puntos centrales de este documento, es que el control ciudadano directo se hace verdaderamente efectivo (salvo en el acto del sufragio), en la actuación de control por parte de los otros órganos del Poder Público. Esto es, por el Control Ciudadano Indirecto. En el uso ordinario de los conceptos, se observan varias diferencias significativas entre el control ciudadano y la contraloría social. Una de ellas, en el terreno práctico, es la consideración de que el control ciudadano se refiere al derecho en sentido amplio y en lo concreto al control directo o vertical institucional, esto es al sufragio y a los mecanismos de sanción constitucionales como los referendos, asambleas, entre otros. En cambio, la contraloría social, se limita en lo posible por el adjetivo “social” y esto se traduce en: 1. Restricción del control a aquel que se ejerce sobre el gobierno y no sobre el resto de los poderes, 2. El ámbito natural al que se aplica es local o comunitario y se reduce a los involucrados directamente. Este elemento de territorialidad genera problemas de representatividad a aquellas organizaciones de derechos humanos, de carácter nacional o supranacional. 3. Se limita a la vigilancia, evaluación, denuncia y protesta. No hay sanción. 4. Se ejerce principalmente sobre obras, servicios y recursos utilizados por el Poder Ejecutivo, 5. Desde el gobierno se le atribuye tan sólo una función preventiva. El ejercicio de la “contraloría social enfrenta problemas para su efectividad: 1. Los requerimientos organizativos y de información para la contraloría social hacen extremadamente difícil y costoso su ejercicio. 2. La iniciativa gubernamental de promoción de la contraloría tiene un alto costo para la autonomía e independencia de las organizaciones civiles. 3. Con frecuencia la normativa elaborada para su ejercicio responde a la necesidad de control de los gobiernos sobre la sociedad. Se promueve dentro del marco de un “Programa” gubernamental, asociado a las Contralorías Generales de los Estados, la actividad más frecuente es de capacitación con el objeto de asegurar la interlocución de las instituciones públicas con las organizaciones civiles. Reiteradamente se observa que esta alianza favorece más al gobierno o a otros Poderes Públicos que a
las organizaciones ciudadanas, pues estas terminan supliendo funciones auxiliares de supervisión o de captación de información, reduciendo los costos públicos. Entendemos que la Contraloría Social sólo puede ser efectiva cuando permite a los ciudadanos, a partir de sus propios intereses, juzgar lo que hace el Estado para proteger y garantizar los derechos consagrados en la Constitución. 4. Finalmente, la sanción sólo es posible dependiendo de la competencia con que actúen los órganos encargados del Control Ciudadano Indirecto u Horizontal y sabemos que con frecuencia hay limitaciones debido a por al menos tres factores que relacionaremos con el tema de la eficacia del control ciudadano: a. Falta de independencia de los poderes b. Débil capacidad sancionadora de los órganos de control de Control Indirecto. c. Falta de control por parte del ciudadano de los órganos de Control Indirecto. Esto con mucha frecuencia por desconocimiento del funcionamiento del poder en sistemas democráticos. La contraloría social como ejercicio se regula fundamentalmente en tres leyes: La Ley Orgánica de Contraloría Social (Gaceta Oficial N° 6.011 del 21 de diciembre de 2010), La Ley Orgánica del Poder Popular (Gaceta Oficial N° 6.011 del 21 de diciembre de 2010) y la Ley de los Consejos Comunales (Gaceta Oficial Nº 39.335 del 28 de diciembre de 2009). La Ley Orgánica de la Contraloría Social contiene dos elementos favorables. Por un lado, hace énfasis en la Contraloría social como ejercicio externo al gobierno y por otro, conduce el procedimiento hacia los órganos del poder público (Control Indirecto) que tienen la capacidad de investigar y sancionar. También tiene aspectos desfavorables, uno, la sujeción del derecho a la ideología como se observa en los “principios socialistas” (Ver Arts. 6 y 18), dos, la necesidad de “formalización” de las organizaciones ante el gobierno para el ejercicio de la función de contraloría y por último, el aspecto del uso de la información. Como ejercicio externo al gobierno en el Art. 5 (3)(4) expresa que su finalidad es “garantizar a los ciudadanos y ciudadanas en el ejercicio de la contraloría social, obtener oportuna respuesta por parte de los servidores públicos y servidoras públicas sobre los requerimientos de información y documentación relacionados con sus funciones de control” y “ Asegurar que los servidores públicos y servidoras públicas, los voceros y voceras del Poder Popular y todas las personas que, de acuerdo a la ley representen o expresen intereses colectivos, rindan cuentas de sus actuaciones ante las instancias de las cuales ejerzan representación o expresión.” Como medios de ejercicio la Ley contempla desde la petición en forma de consulta o pregunta hasta la denuncia. El sujeto de la contraloría puede ser individual o colectivo. (Art. 9) Con respecto a los colectivos hace distinción entre aquellas constituidas por “iniciativa popular” y aquellas conformadas “Orgánicamente” (de acuerdo a la Ley). En esta distinción la ley introduce un elemento de discrecionalidad desde el gobierno acerca de la “representatividad de las organizaciones” pues en el caso de las organizaciones de “iniciativa popular” deben cumplir con las formalidades de constitución establecidas en la Ley y su Reglamento y registrarse en el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de participación ciudadana para ser reconocidas. Esto significa que para ejercer la contraloría social es requisito la formalización de las organizaciones. En el caso de las “orgánicas” pareciera no haber duda pues dice: “quienes ejercerán la expresión de la organización ante el resto de la sociedad”, y su rendición de cuenta sólo es interna, “ante los demás integrantes de su
colectivo”. En este sentido, preocupa la necesaria autonomía e independencia para el ejercicio de la función. La Fundación Aguaclara en su Informe para el Examen Periódico Universal de Venezuela, Duodécima sesión / Octubre 2011 objeta a la Ley que “ Al señalar que la contraloría social es ejercida por el Poder Popular de manera compartida con los órganos del Poder Público, habiendo establecido en la Ley Orgánica del Poder Popular, que este lo conforman las organizaciones revolucionarias y socialistas, excluye automáticamente al resto de las organizaciones de la posibilidad de ejercer la contraloría sobre la actuación del Estado. Esta actividad es fundamental para garantizar la protección del ambiente, a lo cual contribuyen las ONG que actúan en este campo, en el entendido que nuestra Carta Magna no establece como inspiración “valores socialistas” para el ejercicio de la contraloría social.”32 La organización Sinergia identifica otras restricciones en la disposición que trata la obligación de hacer uso correcto de la información y documentación obtenida (Art. 8, numeral 5) por parte de ciudadanos y organizaciones que ejerzan funciones de contraloría social de manera compartida con el Poder Público, pues establece responsabilidad administrativa, civil y penal a los ciudadanos y organizaciones que ejerzan la contraloría social y que incurran e hechos, actos u omisiones que contravengan la ley (Art. 14). 33 Asimismo, la ley prohíbe que las organizaciones que desempeñan funciones de contraloría social obtengan algún tipo de beneficio económico por estas labores (Art. 11). Bajo estas condiciones se restringe financieramente la labor de contraloría de las organizaciones de sociedad civil para hacer observancia y seguimiento de la función pública.34 La actuación de la Defensoría del Pueblo ante la Asamblea Nacional con relación a esta Ley se resume: “Se recomendó a la Comisión Permanente de Participación Ciudadana, Descentralización y Desarrollo Regional de la Asamblea Nacional, que este instrumento normativo recoja, desde sus primeros artículos y en sintonía con su exposición de motivos, la participación popular como un derecho humano fundamental de todos y todas, tal como está reconocido en la CRBV y los principales instrumentos en materia de derechos humanos. Igualmente, se propuso incorporar al ámbito de la contraloría social la búsqueda de la plena vigencia de los derechos económicos, sociales, culturales, ambientales, civiles y políticos en la formulación, diseño y formación de políticas públicas. Asimismo, se planteó reconocer la competencia de las contralorías sociales para canalizar peticiones o denuncias ante los organismos públicos, así como el deber de dichas instituciones de brindar un tratamiento expedito y prioritario a estas solicitudes...Es importante destacar que se consideró cada una de las propuestas efectuadas por la Defensoría del Pueblo a la normativa, específicamente en los artículos 1, 5, 9, 12 y 15.”35 Ley Orgánica del Poder Popular. (Publicada en Gaceta Oficial Nº 6011 del 21.12.2010). Establece a la contraloría social como uno de los fines del poder popular, al cual reconoce como colectivo y dice: “Establecer las bases que permitan al pueblo organizado el ejercicio de la contraloría social para asegurar que la inversión de los recursos públicos se realice de forma eficiente para el beneficio colectivo; y vigilar que las actividades del sector privado con incidencia social se desarrollen en el marco de las normativas legales de protección a los usuarios y consumidores.” 32
http://lib.ohchr.org/HRBodies/UPR/Documents/session12/VE/AguaclaraFundaciónAguaclara-spa.pdf 33 http://lib.ohchr.org/HRBodies/UPR/Documents/session12/VE/SINERGIAAsociaci%C3%B3nVenezolanaOrganizacionesSociedadCivil-spa.pdf 34 Ibid. 35 http://www.defensoria.gob.ve/dmdocuments/Informe%20Anual%20DdP_2010.pdf
En esta ley, las organizaciones del poder popular son aquellas constituidas desde la localidad o referentes cotidianos (Art. 9) y hace distinción entre organizaciones y expresiones organizativas; las primeras son permanentes en su quehacer y las segundas, son aquellas que de manera transitoria procuran el interés colectivo (Art.10). Ambos tipos de organizaciones tienen entre sus fines ejercer la contraloría social y al igual que en la Ley de Contraloría Social, deben formalizarse ante el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de participación ciudadana para su reconocimiento. (Art. 32) Ley Orgánica de los Consejos Comunales (Publicada en Gaceta Oficial Nº 39.335 del 28 12/2009) Según el Art. 2 de la Ley, los Consejos Comunales “son instancias de participación, articulación e integración entre los ciudadanos, ciudadanas y las diversas organizaciones comunitarias, movimientos sociales y populares, que permiten al pueblo organizado ejercer el gobierno comunitario y la gestión directa de las políticas públicas y proyectos orientados a responder a las necesidades, potencialidades y aspiraciones de las comunidades, en la construcción del nuevo modelo de sociedad socialista de igualdad, equidad y justicia social.” En su organización interna, los Consejos Comunales tienen una unidad de Contraloría Social interna, encargada de evaluar y vigilar la gestión del Consejo Comunal y rendir cuenta pública anual a la Asamblea de Ciudadanos(as). Cumple las funciones de vigilancia y control de la ejecución del Plan de Desarrollo Comunitario También debe prestar cooperación a los órganos del Poder Público y ejerciendo una función auxiliar del Estado, remitir ante el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de participación ciudadana, las declaraciones juradas de patrimonio de los voceros y voceras de la Unidad Administrativa y Financiera Comunitaria del Consejo Comunal. ¿Cómo se ejerce la contraloría social? El Art. 13 de la Ley Orgánica de Contraloría Social explica el procedimiento: 1. Notificar directamente al órgano competente local, regional o nacional, para la apertura del inicio de la investigación a los efectos de comprobar la presunta infracción, irregularidad o inacción. 2. Realizada la función de contraloría social y efectivamente presumirse las infracciones, omisiones o hechos irregulares, se levantará un acta suscrita por quien o quienes integren la contraloría social, en la cual se dejará constancia fiel de los hechos, acompañada de la documentación que soporte los mismos, la cual tiene carácter vinculante para los organismos receptores. 3. Remitir el acta vinculante, indicada en el numeral anterior, ante las autoridades administrativas, penales, judiciales o de control fiscal que corresponda. 4. Hacer seguimiento de los procedimientos iniciados ante las autoridades administrativas, penales, judiciales o de control fiscal que corresponda, con el objeto de mantener informado a la organización de contraloría social a la que pertenezca. En el Art. 15 establece la garantía de la oportuna y adecuada respuesta. De no producirse ésta, los funcionarios públicos serán sancionados de conformidad a los procedimientos establecidos en la ley que regula la materia.
V. LA EFICACIA EN EL CONTROL CIUDADANO DIRECTO La eficacia del control ciudadano depende de varios factores, entre ellos parecen centrales: 1. La calidad de la información, comprendiendo el acceso a ella (derecho a petición) 2. La competencia e independencia de los órganos de control para aplicar sanción. 3. La normativa vigente que establece las condiciones y mecanismos de exigibilidad y responsabilidad. 4. La capacidad ciudadana de control e incidencia 1. La calidad de la información y el acceso a ella (derecho a petición) Para ejercer la contraloría, los ciudadanos pueden utilizar diferentes mecanismos de exigibilidad, desde acciones jurídicas: referendos, derechos de petición, denuncias, etc., hasta foros de discusión, audiencias públicas, pronunciamientos públicos, divulgación o programas por medios de comunicación, encuestas de opinión, informes, publicaciones, boletines informativos. Según la Defensoría del Pueblo, algunos autores incluyen en los mecanismos de petición o exigibilidad, las quejas, la manifestación, la demanda, la petición de información y las consultas:36 Quejas: cuando se hacen del conocimiento de las autoridades las conductas irregulares de empleados oficiales o de particulares, a quienes se ha atribuido o adjudicado la prestación de un servicio, e inclusive las arbitrariedades cometidas por los órganos públicos. Este tipo de petición comúnmente se identifica con la figura de la denuncia y tiene como finalidad la sanción o corrección de la conducta de aquel que incurrió en la falta. Manifestación: cuando se hace llegar a las autoridades la opinión del peticionario sobre una materia sometida a actuación administrativa, con miras a que se tomen las medidas pertinentes, sean éstas de carácter individual o colectivo. Demanda: es la petición que se dirige a los entes públicos que gozan de funciones jurisdiccionales, con el objeto de solicitar del Estado le sea reconocido o restablecido un derecho público subjetivo, o bien la legalidad que le haya sido conculcada o amenazada por algún particular, entidad, funcionario público, conducta o acto administrativo. En este sentido, podemos citar el artículo 26 de la CRBV, que consagra el derecho de acción que tienen todos los ciudadanos y que no es más que una manifestación del derecho constitucional de petición, pero realizado frente a los órganos de administración de justicia. Petición de información: cuando se formula a las autoridades, para que éstas den a conocer cómo han actuado en un caso concreto. Consultas: cuando se presentan a las autoridades, para que manifiesten su parecer sobre materias relacionadas con sus atribuciones y competencias. En un estudio, realizado por Espacio Público en el año 200837, basado en el seguimiento de peticiones de información, se concluyó que un 71,34% de los 36
http://200.44.98.254/lista.asp?sec=14040601 Aportes de organizaciones de la sociedad civil venezolana en el derecho a la Libertad de expresión. http://espaciopublico.org/index.php/derechoshumanos/1138-aportes-deorganizaciones-de-la-sociedad-civil-venezolana-en-el-derecho-a-la-libertad-de-expresion
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organismos públicos no respondió a las solicitudes de información por parte de ciudadanos. El mayor porcentaje es el silencio ante la petición. Estadísticas y cifras oficiales, en temas de interés nacional no se encuentran disponibles. Ejemplos de ello son los boletines epidemiológicos del Ministerio de Salud, que desde el 2007 no han tenido una publicación continua y proactiva; la tasa de homicidios en el país, de la cual no se obtiene información oficial; y los sueldos de los funcionarios públicos son considerados secreto por parte de organismo gubernamental y ratificado así por el máximo tribunal de la República. El estudio señala además, que el aumento del patrón de censura en los eventos es significativo. Una de las prácticas reiteradas es la censura en el acceso a las fuentes oficiales a los periodistas y medios independientes. Esto reduce la posibilidad de una cobertura periodística que refleje la diversidad de perspectivas y limita a las personas la información. 2. Competencia e independencia de los órganos de control para aplicación de sanciones. La eficacia del control depende de la competencia con que actúen los órganos encargados del Control Ciudadano Indirecto u Horizontal, pero se observa limitaciones generadas por al menos cuatro factores: la débil capacidad sancionadora de los órganos de Control Indirecto, la falta al principio de publicidad y transparencia, el escaso control por parte del ciudadano de los órganos de Control Indirecto y la falta de independencia de los poderes. La débil capacidad sancionadora de los órganos de Control Indirecto se observa por ejemplo, en la reducida competencia de la Defensoría del Pueblo. Esta institución controla la legalidad de la actuación de la Administración Pública, sin que le sea permitido anular actos, pero si hacer recomendaciones, las cuales merecen respeto por la autoridad moral de que está investida.38 Por ejemplo, la revisión del Informe Anual 2010 de la Defensoría del Pueblo recoge el número de denuncias recibidas por vulneraciones al Derecho a la Vida, a la Integridad Personal y a la Libertad Personal39 y la respuesta que el órgano ha podido dar: Las denuncias relativas a privaciones arbitrarias de la vida para el año 2010, sumaron un total de 97 casos, lo que representa, en términos absolutos, 40 casos menos que en 2009, año para el cual el registro de denuncias en cuanto a este derecho ascendió a 137 casos. En cuanto a los órganos señalados por las y los peticionarios como responsables de las vulneraciones del derecho a la vida, figuran, una vez más, en los tres primeros lugares las policías estadales con 42 denuncias (43,30%), las policías municipales con 22 denuncias (22,68%) y el Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas (Cicpc) con 18 denuncias (18,56%). Este conjunto de órganos de seguridad representan para 2010 el 84,54% de los señalamientos como responsables de las denuncias por privaciones arbitrarias de la vida registradas por esta Institución. Las denuncias por daño a la integridad personal son de 2.229. Los órganos más señalados por las y los peticionarios, de acuerdo con la base de datos de la Defensoría del Pueblo, fueron: las policías estadales con 561 denuncias (25,17%), las 38 39
http://200.44.98.254/detalle.asp?sec=14040601&id=731&plantilla=8 http://www.defensoria.gob.ve/dmdocuments/Informe%20Anual%20DdP_2010.pdf
policías municipales con 394 denuncias (17,68%) y el Cicpc con 370 denuncias (16,60%). Los casos en que este conjunto de cuerpos de seguridad fueron señalados como responsables de las vulneraciones del derecho a la integridad personal, representan para 2010 el 59,45% del total de denuncias. En el caso de las vulneraciones del derecho a la libertad personal, destaca el mismo conjunto de órganos policiales señalados como responsables; es decir, las policías estadales con 55 denuncias (27,09%), el Cicpc con 49 denuncias (24,14%) y las policías municipales con 31 denuncias (15,27%), cuerpos policiales cuyas denuncias representan en conjunto el 66,5% del total de casos. Las denuncias por vulneraciones del derecho a la libertad personal en las que la Guardia Nacional Bolivariana fue señalada suman 25 denuncias (12,32%).40 La respuesta de la Defensoría del Pueblo, consiste en realizar los programas de formación en materia de derechos humanos a los cuerpos de seguridad, lo que sin duda es un excelente recurso, sin embargo, se desconoce si hubo sanción al delito o reparación e indemnización a las víctimas. Esto se percibe como una débil respuesta del organismo de control ante la relevancia del delito. De igual manera, la falta al principio de publicidad y transparencia es recogido frecuentemente por la prensa: “La Comisión de Política Interior sesionó ayer a puerta cerrada. El tema, lejos de ser un asunto de Estado que comprometiera la seguridad de la nación, era aprobar el informe para la segunda discusión del proyecto de ley de condecoraciones de Distrito Capital. Cuando se le preguntó a la secretaria (e) de la comisión, Carolina Cestari, si la reunión había sido declarada privada de acuerdo con lo establecido en el artículo 56 del Reglamento Interior, dijo que no. El referido artículo establece que todas las sesiones serán públicas aunque podrán decretarse privadas por decisión de la mayoría absoluta de los presentes y que se facilitarán las condiciones para que los medios de comunicación puedan transmitir lo que ocurre a través de ANTV. Sin embargo, el canal de la Asamblea no estaba en la reunión y la reportera de la radio de la Asamblea había señalado que esperaría afuera a que terminara la sesión. Ante la información extraoficial de que el PSUV no contaba con el quórum para aprobar el informe, El Nacional volvió a solicitar permiso para constatar el dato, a lo que Cestari indicó: "Se trata de una sesión muy corta y no va a entrar la prensa. No es privada ni secreta, lo que queremos es que nos dejen trabajar".41 Según la prensa, “situaciones como la descrita se han repetido en otras comisiones, como la de Contraloría, en la que todas las sesiones son privadas, mientras la entrada de la prensa al Hemiciclo está prohibido desde el 5 de enero y hasta abril hubo limitaciones, incluso para transitar por los jardines del Palacio Legislativo.” 42 En fecha 4/01/2012, el Diputado Tomás Guanipa declara que el Ministerio del Poder Popular para la Defensa hizo entrega de la Memoria y Cuenta a la Asamblea Nacional, cuatro meses después de lo debido argumentando que la información allí contenida podía ser objeto de uso político inadecuado.43
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Ibid. El Nacional, 31.08.2011. “Piden libertad de prensa en Venezuela” 42 Ibid. 43 Globovisión. Programa Aló Ciudadano. 41
En todo caso, cuando el ciudadano acude a los organismos de control y no obtiene la información o respuesta adecuada, opta por protestar y en última instancia acude a instancias internacionales en procura de la reparación o restitución de sus derechos. La protesta y la denuncia: La organización Espacio Público en su estudio de las protestas en el período comprendido entre enero a diciembre de 2010, contabilizó 3.114 manifestaciones públicas, (5,6 % menos que en 2009 cuando se registraron 3.227). Contabilizan 135 manifestaciones reprimidas con un saldo de 438 personas detenidas y 386 lesionadas. En opinión de esa organización, “El elevado número de manifestaciones refleja por una parte la apropiación social de la movilización social como estrategia para reivindicar derechos y políticas públicas, lo que denota una sociedad que se asume como protagonista y que exige respuesta a las instituciones públicas. Por otra parte permite inferir el debilitamiento de la institucionalidad pública que resulta incapaz de satisfacer las demandas de la sociedad o de ofrecer una respuesta adecuada para canalizarlas.”44 Provea, organización de derechos humanos registró durante el período comprendido entre octubre 2009 y septiembre 2010 un total de 3.315 manifestaciones y 105 huelgas de hambre (un equivalente de 9 mensuales), La organización considera esto último un dato relevante pues durante el año 2009 sólo se registró un caso.45 El Observatorio Venezolano de Conflictividad Social por su parte, registró en agosto de 2011, 502 protestas, 18 huelgas de hambre, que suman un total de 120 durante 2011. 46 La Defensoría del Pueblo se refiere a las protestas de la siguiente manera: “Aunque no se tomó partido, la Defensoría hizo un gran esfuerzo para garantizar el derecho a la protesta”47 Acerca de las denuncias, Espacio Público plantea impunidad en los casos de agresión y ataque a medios/periodistas: “El patrón generalizado de las denuncias realizadas por casos de agresiones y ataques a los periodistas es la ausencia de investigaciones conducentes a la sanción de los responsables. La mayoría de los hechos denunciados ante la Fiscalía se mantienen en impunidad. La omisión estatal inhibe la denuncia de los afectados, contribuye a la repetición de los hechos violentos, y favorece los dispositivos que aumentan la autocensura e intimidación. En el año 2009, se realizó una solicitud de información al Ministerio Público sobre la fase del proceso penal en que se encuentran 7 casos de agresión que fueron denunciados desde el 2008. La institución dio a conocer que el 100% de estos se encuentra en la Fase Preparatoria, fase inicial de la averiguación penal. Un año después se realizó de nuevo la solicitud de información y no hubo respuesta por parte del Ministerio Público.”48 44
http://espaciopublico.org/index.php/biblioteca/doc_download/303-manifestaciones-publicasenero-diciembre-2010 45 Derecho a la manifestación Pacífica. http://www.derechos.org.ve/pw/wpcontent/uploads/2010Manifestaciones.pdf 46 http://www.venezuelaawareness.com/provea/TendenciasdelaConflictividadSocialenVenezuela Agosto2011.pdf 47 http://www.defensoria.gob.ve/dmdocuments/Informe%20Anual%20DdP_2010.pdf 48 Aportes de organizaciones de la sociedad civil venezolana en el derecho a la Libertad de expresión. http://espaciopublico.org/index.php/derechoshumanos/1138-aportes-deorganizaciones-de-la-sociedad-civil-venezolana-en-el-derecho-a-la-libertad-de-expresion
La falta de respuesta de los organismos se observa entonces como uno de los aspectos más restrictivos al control ciudadano. Es común observar en los medios las quejas y denuncias públicas acerca del silencio institucional. Por ejemplo, la prensa recoge: “Decepcionados por la indiferencia mostrada por el gobernador designado de Apure, Ramón Carrizález, ante sus denuncias, representantes de consejos comunales del Alto Apure solicitaron ayer por segunda vez en el año a la Comisión de Política Interior de la Asamblea Nacional que interceda por ellos frente a los atropellos de los que dicen ser víctimas a manos de integrantes de la Fuerza Armada Nacional. Jéssica Pacheco, una de las denunciantes, explicó que desde julio han solicitado audiencia a Carrizález, pero este no los ha recibido. Tampoco han tenido éxito sus gestiones ante la Asamblea, pues ese mismo mes los citaron para reunirse con Andrés Eloy Méndez (PSUV) pero no los recibió "porque tenía una reunión importante…Hemos ido a la Fiscalía y a la Defensoría. Somos revolucionarios, estamos con el Presidente. Algunos diputados de oposición han ofrecido su ayuda, pero no queremos que esto parezca una protesta contra Chávez".49 La concurrencia ante organismos internacionales: La concurrencia ante organismos internacionales se ha convertido en un mecanismo cada vez más utilizado en el ejercicio del control ciudadano. Sin embargo, en dos ocasiones la Corte Interamericana ha sentenciado a favor de los ciudadanos demandantes y el Estado Venezolano no ha acatado dichas sentencias argumentando la supremacía de la Constitución Venezolana por sobre la Convención Americana y cualquier otra norma internacional. La más reciente fue acerca de la inhabilitación política sobre Leopoldo López. El 1 de septiembre de 2011 la Corte Interamericana de Derechos Humanos, condenó al Estado Venezolano a que a través “de los órganos competentes, y particularmente del Consejo Nacional Electoral (CNE),” asegure “que las sanciones de inhabilitación no constituyan impedimento para la postulación del señor López Mendoza en el evento de (sic) que desee inscribirse como candidato en procesos electorales”; se anuló las Resoluciones del 24 de agosto de 2005 y 26 de septiembre de 2005, dictadas por el Contralor General de la República, por las que se inhabilitó al referido ciudadano para el ejercicio de funciones públicas por el período de 3 y 6 años, respectivamente; y se condenó a la República Bolivariana de Venezuela al pago de costas y a la adecuación del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control Fiscal.” El Tribunal Supremo de Justicia en su revisión de la sentencia consideró que las “previsiones contenidas en los artículos 30 y 32.2 de la Convención adquieren particular importancia cuando estamos en presencia, en el caso de Venezuela, de un ordenamiento constitucional que, sin duda, privilegia los intereses colectivos sobre los particulares o individuales, al haber cambiado el modelo de Estado liberal por un Estado social de derecho y de justicia. En tal sentido, en el supuesto negado de que exista una antinomia entre el artículo 23.2 y la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la prevalencia del tratado internacional no es absoluta ni automática.”50 “Finalmente, la Corte Interamericana de Derechos Humanos persiste en desviar la teleología de la Convención Americana y sus propias competencias, 49 50
El Nacional, 31.08.2011. “Acusan a oficiales del Ejército y de la GN de violar derechos” Sala Constitucional, Magistrado Ponente: Arcadio Delgado Rosales Expediente No. 11-1130
emitiendo órdenes directas a órganos del Poder Público venezolano (Asamblea Nacional y Consejo Nacional Electoral), usurpando funciones cual si fuera una potencia colonial y pretendiendo imponer a un país soberano e independiente criterios políticos e ideológicos absolutamente incompatibles con nuestro sistema constitucional.”51 Por último la sentencia resuelve “Sin perjuicio de lo antes señalado, esta Sala advierte que la inhabilitación administrativa impuesta al ciudadano Leopoldo López Mendoza no le ha impedido, ni le impide ejercer los derechos políticos consagrados en la Constitución. En tal sentido, como todo ciudadano, goza del derecho de sufragio activo (artículo 63); del derecho a la rendición de cuentas (artículo 66); derecho de asociación política (el ciudadano López Mendoza no solo ha ejercido tal derecho, sino que ha sido promotor y/o fundador de asociaciones y partidos políticos); derecho de manifestación pacífica (el ciudadano López Mendoza ha ejercido ampliamente este derecho, incluyendo actos de proselitismo político); así como, el derecho a utilizar ampliamente los medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía (artículo 70), incluyendo las distintas modalidades de participación “referendaria”, contempladas en los artículos 71 al 74 eiusdem, en su condición de elector.”52 En comunicado de fecha 29 de septiembre de 2011, Foro por la Vida, organización conformada por un grupo de ONGs y ciudadanos venezolanos exhortó a los Poderes Públicos a acatar las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Entre ellas menciona: a. La sentencia publicada el pasado 6 de septiembre de 2011 por la Corte IDH sobre el caso López Mendoza Vs. Venezuela. Al respecto el comunicado dice: “…distintos voceros del Estado venezolano se han pronunciado en contra de la Corte y han afirmado que sus sentencias no son obligatorias para el Estado a menos que así lo habilite la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (TSJ). El Estado, a pesar de haber ratificado la CADH el 23 de junio de 1977 y aceptado la jurisdicción contenciosa de la Corte IDH el 24 de junio de 1981, pretende que dicho fallo sea revisado por el TSJ. Esta pretensión es contraria a la Constitución y a la CADH, como afirmamos anteriormente, y adicionalmente, contraría el principio de derecho internacional pacta sunt servanda que establece que las obligaciones deben ser cumplidas de buena fe y como han sido contraídas. b. Caso de El Amparo, la Corte IDH en sentencia del 4 de febrero de 2010, luego de 3 Resoluciones anteriores sobre cumplimiento, el Estado no ha cumplido con lo ordenado por la Corte, por lo que “considera imprescindible que el Estado adopte medidas concretas para dar pronto y total acatamiento a su obligación de investigar los hechos del presente caso, identificar y, en su caso, sancionar a los responsables, e informar oportunamente al Tribunal”. c. Caso El Caracazo, la Corte IDH también recordó el año 2009, sobre la falta de cumplimiento por parte del Estado de la Sentencia y ordenó “Requerir al Estado que adopte todas las medidas que sean necesarias para dar efecto y pronto acatamiento a los puntos pendientes de cumplimiento que fueron ordenados por el Tribunal en la Sentencia de reparaciones y costas de 29 de agosto de 2002, de conformidad con lo estipulado en el artículo 68.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”.
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Ibid Ibid
d. Las medidas provisionales de la Corte Interamericana en los casos del Internado Judicial de Monagas “La Pica”; Centro Penitenciario Región Capital Yare I y Yare II; Centro Penitenciario de la Región Centro Occidental “Cárcel de Uribana”; Internado Judicial Capital El Rodeo I y El Rodeo II; Centro Penitenciario de Aragua “Cárcel de Tocorón”, e Internado Judicial de Ciudad Bolívar “Cárcel de Vista Hermosa”. El comunicado de Foro por la Vida plantea: “De lo anterior, se evidencia que las sentencias de la Corte Interamericana que determinaron las violaciones a los derechos humanos por parte del Estado Venezolano y que establecieron reparaciones no se han cumplido, y que de acuerdo con la Constitución y la CADH deben ser respetadas y acatadas por el Estado.” 53 Igualmente ha sucedido con los planteamientos y recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. La Defensoría del Pueblo en su Informe Anual 2010 explica su posición ante los planteamientos de dicha Comisión: “Otra acción generada por la Institución fue su posicionamiento ante el Informe Democracia y Derechos Humanos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. A mediados de febrero, la CIDH emitió este informe y, como es usual, fue revisado en rueda de prensa por la Defensora quien lo calificó como colcha de retazos. Casi 40 mil caracteres fueron dedicados a la posición de la defensora…mientras que los medios impresos nacionales destinaron un total de 418 cms/col para plasmar el planteamiento defensorial.”54 Un caso de importancia en los espacios internacionales ha sido el de la jueza María Lourdes Afiuni. “La juez Afiuni fue arrestada por haber dictado orden de liberación condicional de un prisionero sometido a detención arbitraria en razón de haberse excedido los términos máximos de detención, tal como fue denunciado por el Grupo de Trabajo de las Naciones Unidas sobre la Detención Arbitraria el 1 de septiembre de 2009. El día después del arresto de la juez, el Presidente de la República de Venezuela Sr. Hugo Chávez intervino en cadena nacional de radio y televisión llamando a la jueza una "bandida", y declarando haber solicitado a una condena de "30 años de prisión en nombre de la dignidad del país".55 El 22 de diciembre de 2011 la prensa dio a conocer un comunicado en el que la Comisión Internacional de Juristas y la Fundación Holandesa Rechters voor Rechters (Jueces para Jueces) expresaron su preocupación por la extensión del periodo de detención preventiva en su contra y solicitan su inmediata liberación.56 El Hadji Malick Sow, presidente del Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria de Naciones Unidas, mencionó en un discurso el 7 de marzo de 2011, “El Grupo de Trabajo hace un llamado a Venezuela a tomar en consideración sus recomendaciones y a liberar a la Señora Afiuni sin condiciones La juez Afiuni está desde el mes pasado en residencia vigilada en su domicilio tras una intervención quirúrgica y su detención arbitraria prosigue", sostuvo Malick Sow, y aseguró que "esta situación constituye un atentado a la independencia de la Justicia".57 Noam Chomsky, profesor de lingüística en el Instituto Tecnológico de Massachusetts ha remitido dos cartas al Presidente de la República solicitando la 53
http://www.derechos.org.ve/2011/09/29/ong-venezolanas-fijan-posicion-ante-reiteradoincumplimiento-de-las-sentencias-cidh-por-parte-del-gobierno/ 54 http://www.defensoria.gob.ve/dmdocuments/Informe%20Anual%20DdP_2010.pdf 55 http://www.eluniversal.com/nacional-y-politica/111222/comunicado-de-la-fundacionholandesa-jueces-para-jueces-a-favor-de-afi 56 Ibid 57 http://www.eluniversal.com/2011/03/07/la-onu-pidio-a-venezuela-la-liberacion-de-la-juezafiuni.shtml
resolución del caso de la Jueza Afiuni. La prensa recoge extractos de su carta: “"A través de esta carta al pueblo venezolano, quiero animar al presidente Chávez a actuar de una manera consistente con los valores humanitarios profesados por la Revolución Bolivariana y poner fin a la detención de la jueza María Lourdes Afiuni", "Después de más de dos años de su detención, no hay garantías de un juicio justo e imparcial. Estoy convencido de que la jueza Afiuni ha sufrido demasiado y debe ser liberada"58 El 21 de noviembre de 2011, Diego Arria, ex embajador de Venezuela ante las Naciones Unidas, introdujo ante la Corte Penal Internacional de La Haya demanda por presuntos crímenes de lesa humanidad contra el presidente Hugo Chávez. Arria expresa:"como en Venezuela no hay justicia, yo lo espero a usted en La Haya".59 El Examen Periódico Universal de Naciones Unidas, llevado a cabo el 7 de octubre de 2011 en Suiza, es uno de los momentos más importantes para mostrar el esfuerzo de observación, seguimiento y control ciudadanos ante organismos internacionales. Yolanda D´Elia, de la asociación civil Civilis, indicó:”… 150 organizaciones hicieron un esfuerzo para visibilizar la situación de los derechos humanos en nuestro país y presentar propuestas para superar los desafíos que de allí derivan. Es así como el papel de la sociedad civil se torna importante al hacer contraloría social al Estado Venezolano, vigilando el cumplimiento de las recomendaciones reconocidas y el compromiso por mejorar su situación.”60 El Estado venezolano por su parte, presentó Informes que dan fe del cumplimiento de su gestión. Así consignó los Informes de la Defensoría del Pueblo y de organizaciones civiles afectas ideológicamente como las Salas de Batalla. Del mismo modo, se presentaron 190 informes de organizaciones extranjeras e internacionales; en su mayoría de países con programas de cooperación significativos con Venezuela. Entre ellos destacan Bolivia, Paraguay, Cuba y España (País Vasco). Estos informes resaltan las actividades de cooperación realizadas fundamentalmente mediante las embajadas y las Misiones; la información en que se basan son principalmente los datos del país en publicaciones de organismos especializados de las Naciones Unidas (ACNUR, CEPAL, PNUD, entre otros) acerca del cumplimiento de las Metas del Milenio, el Índice de Desarrollo Humano y los datos oficiales propios del Estado. En la página web de las Naciones Unidas se encuentran todos los informes de las organizaciones civiles. Allí están contenidos los informes de 573 organizaciones, de ellos, 276 son de Consejos Comunales y 14 de Salas de Batalla. Esto implica organizaciones con poca capacidad de autonomía ya que son dependientes del financiamiento del gobierno nacional para su mantenimiento y funcionamiento. Estas organizaciones significaron un 50,61 % en los Informes presentados. En ellos describen la labor de desarrollo comunitario ejecutado por cada uno de ellos con apoyo gubernamental. La participación en estos espacios sin duda es costosa para las organizaciones pues requiere por un lado, gran esfuerzo en acopio y sistematización de información y 58
AFP.http://www.google.com/hostednews/afp/article/ALeqM5gOCodUfaIJ99ZIy7cX4Jp8SEUt zQ?docId=CNG.7190c51ad8d12609ab687748255a2278.b1 59 http://www.soberania.org/Articulos/articulo_6895.htm 60 Examen Periódico Universal de Venezuela: Oportunidad para que se cumplan las obligaciones y se construyan políticas públicas con perspectiva de DDHH. http://www.derechos.org.ve/2011/10/06/examen-periodico-universal-de-venezuela-oportunidadpara-que-se-cumplan-las-obligaciones-y-se-construyan-politicas-publicas-con-perspectiva-deddhh/
por otro, autonomía de funcionamiento. Esto último depende en gran medida de la normativa existente. Veamos más de cerca estas dificultades: 3. La normativa vigente que establece las condiciones y mecanismos de exigibilidad y responsabilidad. Según el Informe presentado por Espacio Público ante las Naciones Unidas con ocasión del Examen Periódico Universal de Naciones Unidas, se han aprobado leyes restrictivas del derecho de acceso a la información. 61 Entre ellas: a. El Decreto Presidencial Número 7.4544, el cual ordena la creación del Centro de Estudio Situacional de la Nación (CESNA), con carácter de órgano desconcentrado del Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia. En su artículo 9 faculta al Presidenta o Presidenta del CESNA a declarar el carácter de reservada, clasificada o de divulgación limitada cualquier información, sin establecer de manera expresa y taxativa en cuáles supuestos o circunstancias el funcionario puede establecerse el carácter reservado de la información.” La organización considera que una norma redactada de manera vaga o ambigua, (…) otorga facultades discrecionales muy amplias a las autoridades, incompatibles con los estándares internacionales. b. La normativa de Clasificación y Tratamiento de la Información en la Administración Pública (publicada en Gaceta Oficial N° 39.578, 21. 10.10) que establece "toda información generada por la institución no podrá ser publicada o revelada al público en general sin la previa autorización debida y formal de la unidad responsable de la imagen institucional o de la máxima autoridad de la institución.” Para la organización Espacio Público, esta normativa limita más el acceso a la información al otorgar la potestad a los organismos para catalogar una información como confidencial si posee importancia política o podría afectar su "imagen pública". En cuanto a la autonomía de funcionamiento, Sinergia destaca en su informe al Examen Periódico Universal de Naciones Unidas que “en los últimos años, la Libertad de Asociación es objeto de sistemáticas restricciones y vulneraciones que han puesto en peligro la existencia, ejercicio autónomo y libre actuación de las organizaciones sociales, sindicales, comunitarias, religiosas, culturales y de derechos humanos, a través de políticas, medidas y leyes emanadas de los órganos del Estado y justificadas por sus autoridades en la necesidad de poner en marcha un proyecto político – denominado Proyecto Nacional Simón Bolívar, distinto al que rige en la Constitución y contrario a las garantías en materia de derechos humanos.”62 Así da cuenta de la suspensión de subsidios públicos, toma forzada, desalojo arbitrario de instalaciones y expropiación de bienes, que afectan las capacidades operativas de las organizaciones, como es el caso de asociaciones culturales como los distintos Ateneos del país y el centro Nutricional Infantil de Antímano. En su estudio sobre el Índice CIVICUS de Sociedad Civil 2009-2010, con información suministrada por 113 organizaciones de diferentes sectores y regiones del país, encontró que 60% de ellas había experimentado restricciones ilegítimas a su libertad de asociación, estando entre las más comunes las restricciones de acceso a recursos públicos, la 61
Presentación de la Asociación Civil Espacio Público sobre el cumplimiento de la República Bolivariana de Venezuela de sus obligaciones en materia del derecho a la libertad de expresión e información. ONU Examen Periódico Universal.Venezuela.12ªsesión Octubre de 2011). http://espaciopublico.org/index.php/biblioteca/doc_download/290-epu-informe-espacio-publicoderecho-a-la-libertad-de-expresión-e-información. 62 http://lib.ohchr.org/HRBodies/UPR/Documents/session12/VE/SINERGIAasociaci%C3%B3nVenezolanaOrganizacionesSociedadCivil-spa.pdf
negativa a obtener información sobre actividades de distintos entes de gobierno, y la presencia de obstáculos para realizar trámites de registro y actualización de documentos legales. Con relación a los Consejos Comunales y Salas de Batalla, Sinergia destaca: “En el ámbito comunitario, el Estado ha creado diversas figuras asociativas — Consejos Comunales, Unidades de Batalla Socialista— como condición para la entrega de recursos públicos a las comunidades, a cuyos miembros generalmente se les prohíbe protestar o hacer público cualquier descontento con esas figuras. Los Consejos Comunales, creados en el año 2006 como instancias de participación y vocería de las comunidades, fueron reformados por ley en organizaciones de gestión directa de políticas públicas y proyectos orientados a responder a las comunidades, de acuerdo con la planificación centralizada en los órganos de gobierno nacional y la directriz del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación. En esta nueva condición, los Consejos Comunales dependen del Ministerio del Poder Popular de Participación Ciudadana, que decide el otorgamiento de su personalidad jurídica, los acompaña en el ―cumplimiento de sus fines y propósitos, facilita su articulación con el Poder Público y dicta las políticas, planes, programas y proyectos para la participación comunitaria. Entre funciones ejercidas por estos Consejos se encuentran: regular los requerimientos de consumo de una comunidad y ―la justa distribución de los alimentos para evitar el acaparamiento y los vicios en las ventas de productos de primera necesidad, identificar los beneficiarios de programas públicos, cumplir con exigencias de solidaridad y voluntariado y organizar a las comunidades para respaldar candidatos del gobierno en elecciones. 63 4. Capacidad ciudadana de control e incidencia. Los hallazgos del estudio de Luis Salamanca del Centro Gumilla64, destacan otros factores relacionados con la eficacia del control. Entre ellos: la percepción de la libertad de expresión, el miedo a expresarse y la capacidad de incidencia. a. Resultados acerca de la Libertad de Expresión y de manifestación: •
Acuerdo en que los ciudadanos de una comunidad deben tener libertad de expresión y protesta para que le resuelvan los problemas (por sectores): Están de acuerdo los sectores sociales C con un 63,2%, D con 59,9% y E con 57%.
•
¿Qué tan satisfecho está usted con la libertad de expresión en el país? Son más los insatisfechos que los satisfechos; 25,4% está nada satisfecho, 17,8% muy satisfecho; 26,4% poco satisfecho y 30,1% algo satisfecho con la libertad de expresión en el país. Nada satisfechos están: los hombres (24%), las mujeres (27%) y los jóvenes (28,9%), el sector C (54%), el sector D (24,2%), los no chavistas (45,4%), los independientes (24,2%),
63
http://lib.ohchr.org/HRBodies/UPR/Documents/session12/VE/SINERGIAAsociaci%C3%B3nVenezolanaOrganizacionesSociedadCivil-spa.pdf 64 Salamanca, Luis. A pesar de todo, el optimismo se desborda. Revista SIC 738. Octubre 2011. encuesta centrada en los sectores socioeconómicos D, E y C- y es una radiografía social, ideológica, comunitaria y política de los sectores populares. www.gumilla.org/democracia3
Muy satisfechos: el sector E (18,7%), los seguidores del PSUV (30,8%), los chavistas (31,7%). b. El sentido de Competencia Política o Incidencia: grado de influencia que un ciudadano se siente capaz de ejercer sobre las instituciones y los gobernantes. •
Un total de 55,9% siente que no puede influir sobre el Gobierno actual y el 42,4 siente que sí.
•
¿El Gobierno toma en cuenta las opiniones ciudadanas? Opinan que no los toman en cuenta: El sector C- (90,8%), D (47,2%) y E(38,1%). Opinan que sí: 51,8% del D y 60,1% del E. Los más jóvenes son los que menos creen ser tomados en cuenta (41,4%).
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¿Los gobiernos no necesitan consultar a los ciudadanos para resolver problemas? Hoy en día, la gente reclama ser oída antes de que el Gobierno actúe, o para que actúe y lo haga bien. Un 36,9% está en desacuerdo con que los gobernantes no consulten; 18,2% está de acuerdo en que no se consulte; 25,7% está algo en desacuerdo y 17,2 algo de acuerdo.
c. Grado de libertad para hablar sobre política en la comunidad. El miedo político a expresarse es uno de los factores más importantes en la restricción del control ciudadano. En el estudio de Salamanca, el 42,6% de las personas tiene miedo de hablar de política con sus vecinos. Es una amplia franja de ciudadanos que siente inseguridad política:el sector D (60,3%) y E (60,1%), los independientes (52,3%), los de Un Nuevo Tiempo (18,7%) y los no chavistas (28%). Hablan sin miedo: los seguidores del PSUV (78,7%) y los del bloque chavista (79,7%). Un artículo de prensa65 inicia recogiendo que recoge la expresión de una ciudadana sobre su miedo: “Es una presión en el pecho, un susto en el estómago que no se quita. Todos los días me despierto con el Jesús en la boca, rogando que nada malo pase en este país”. Nieve de Castillo no sabe precisar qué es lo que le embarga cada mañana. A sus 65 años de edad asegura que nunca antes había sentido esa sensación como ahora. Su angustia dice que acelera al caer la tarde, cuando sus hijos regresan a casa: “Dos de mis hijos trabajan en la petrolera y cada vez llegan con un cuento distinto. Temo que un día de éstos me digan que quedaron sin trabajo simplemente por no estar con el Gobierno”. La historia se repite en una familia que por “miedo” a retaliaciones prefirió no identificarse, pero sí precisó qué les ocurría: “A mi hijo de 16 años lo obligué a que se inscribiera en el partido (PSUV) porque temo que cuando le toque buscar trabajo sea ése uno de los requisitos. Por firmar yo estoy fichado y no quiero que le pase lo mismo a él”. Luego contiene las declaraciones de varios especialistas acerca del miedo político y hace mención al discurso violento y atemorizante desde el Estado. Por ejemplo: "Si ustedes permiten que la oligarquía (...) regrese a la gobernación, a lo mejor voy a terminar sacando los tanques de la brigada blindada para defender al Gobierno revolucionario y para defender al pueblo". Las palabras del primer 65
http://informe21.com/oscar-doval/analisis-especialistas-cuando-miedo-se-convierte-armapolitica. La Verdad el Jue, 25/06/2009 - 09:35.
mandatario en noviembre de 2008 fueron repetidas durante toda la campaña para las elecciones regionales de ese año.” El ex magistrado Juan Carlos Apitz asegura que “el Gobierno nacional utiliza la amenaza y el miedo como armas de dominación y control social. Eso explica los ataques y persecuciones contra los líderes opositores y medios de comunicación social en el país”. A su juicio, la represión política por parte del Estado usa “métodos psicológicos invisibles” para ejercer control en la sociedad. “La venezolana -explica- se caracteriza por las violaciones sistemáticas a los derechos humanos, que se constituyen en una amenaza permanente, en una verdadera amenaza política. Uno de sus efectos psicológicos y políticos es el miedo generalizado”. Emilia Bermúdez, socióloga y profesora de la Universidad del Zulia dice: “Hay un miedo político instaurado que viene desde las esferas gubernamentales”, el venezolano cada vez más se “retrotrae” a sus espacios, convirtiéndose en un “ciudadano sumiso”. El psiquiatra y especialista en análisis de discurso, Oscar Doval, expresa: “la sumisión es especialmente notoria ante las arbitrariedades de un presidente autoritarista que considera que Venezuela es su latifundio y que trata de meternos a la fuerza un modelo político y económico rechazado por la mayoría poblacional en el referendo del 2007”. Considera el uso del miedo como delito de lesa humanidad. Por su lado, los partidarios del gobierno escriben: “La Revolución Bolivariana está sometida a una ofensiva productora de miedo, sembradora de terror. La ofensiva es nacional e internacional, el imperio no da paso en falso. Las recientes acusaciones de la política exterior gringa contra el General Clíver, Bernal, Amilcar Figueroa y Ramón Madríz, se inscriben en esta campaña…” 66 “La mal llamada oposición busca ecos internacionales para mantener a sus seguidores (cada vez menos) en la alocada carrera de acabar con el país (Venezuela) se debaten unos más azarosos que otros en utilizar el asalto a Libia como un ejemplo de lo que pudiera pasar si no cae el régimen, otros reflexionan si lo que ocurre en Libia no los dejaría sin unos cuantos millones de dólares para su campaña electoral, puesta en escena de un miedo político. “El miedo se construye, de esta forma, como una base o trampolín hacia la dominación de las controversias subyacentes antes del momento crucial que ha despertado a la sociedad”. La oposición a utilizado este miedo como síndrome para tratar de evitar los cambios sociales indetenible de la sociedad Venezolana…”.67 Así, la situación de polarización política lleva al amedrentamiento y a la restricción de la participación ciudadana. Recomendaciones 1. Garantizar el acceso a información pública y de calidad en posesión del gobierno que permita la evaluación y fiscalización de las políticas y decisiones. El artículo 13 de la Convención Americana, al estipular los derechos de “buscar y a recibir informaciones,” protege el derecho de toda persona a acceder a la información bajo el control del Estado.
66
http://www.revolucionomuerte.org/index.php/editorial/4000-el-miedo-como-instrumentopolitico67 http://www.aporrea.org/oposicion/a128994.html
2. En consonancia, el Estado se debe regir por los principios de publicidad, transparencia y máxima divulgación. 3. El Estado debe garantizar más allá del derecho de participación, el derecho a ser oído, a influenciar las decisiones. 4. Para garantizar la eficacia del control ciudadano indirecto es fundamental la autonomía e independencia de los poderes. La Asamblea Nacional como ente fundamental del control político debe promover la Ley de acceso a la información y ejercer el control del Poder Ejecutivo. Al respecto el Diputado Rodolfo Rodríguez refirió que en Contraloría de la AN reposan 1.500 casos pendientes por investigar, los cuales son una herencia del periodo de la AN que culminó en diciembre de 2010. 68 Monitor Legislativo69, recoge como noticia la opinión del presidente de la Asamblea Nacional, Fernando Soto, quien señala el objetivo del Poder Legislativo en 2011. "Este año hemos trabajado sobre un objetivo: el socialismo". Afirmó que frente a la tarea de implantar un nuevo modelo político, la independencia de los poderes públicos plasmada en la Constitución pasó a un segundo plano."Si bien los poderes públicos tienen una relativa autonomía, somos un sólo Estado que está en construcción, el Estado bolivariano."70 Sobre este asunto de la separación de poderes, Antonio Cánova (Estado de Derecho) afirmó que la actual Asamblea contribuyó con el "déficit del Estado de Derecho y demostró la inexistencia de la separación de poderes" al actuar conforme al mandato del Ejecutivo. Resaltó que al asumir como propio el proyecto político ideológico del socialismo del siglo XXI, el Parlamento aprobó instrumentos jurídicos contrarios a la Constitución. "Las leyes dejaron de ser normas generales para ser mandatos discriminatorios de un grupo de la población en supuesto beneficio de otro, cuando en realidad benefician a quienes están en el poder", advirtió. 71 5. Promover e implantar mecanismos de exigibilidad administrativos, recursos judiciales e instancias nacionales e internacionales. Se debe pasar a establecer parámetros que permitan demandar el incumplimiento en los derechos sociales, económicos y ambientales. 6. Otorgar capacidad de sanción a la Defensoría del Pueblo, de manera que pueda pasar de las recomendaciones a la exigibilidad de su cumplimiento y establecer el contenido de su Informe Anual apegándose a sus actuaciones y recomendaciones y no a dar cuenta de la ejecución del resto de los Poderes. 7. No es aceptable el silencio institucional ante las denuncias, reclamos y solicitud de información.
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El Nacional, 13.07.2011. “Exigen a Pdvsa aclarar contrato con Maldonado” Organización conformada por la coalición de organizaciones como Control Ciudadano, Espacio Público, Monitoreo Ciudadano, Paz Activa, Transparencia Venezuela, Un Estado de Derecho y Liderazgo y Visión. http://www.monitorlegislativo.net/ 70 http://www.monitorlegislativo.net/noticias/700/ 71 http://www.monitorlegislativo.net/noticias/699/ 69
