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Os novíssimos desafios do Tratado d Tratado dee L Lisisbboa
EDIÇÃO ATUAL - VOL. 24 Nº 1 E 2
por Guilherme Oliveira Martins em Martins em 10/06/2010
jul/dez - 2015 2015
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A crise econômica na Europa, que se desenrolava quando quando este artigo foi redigid o, o, representa um novo e dramático desa ! desa ! o para o projeto da projeto da União União Europeia e, especi ! camente, camente, para os efeitos do Tratado de Lisboa, que deu à União Europeia instituições e métodos de trabalho para que esta pudesse pudes se se sair bem dos probl emas emas da globalização da economia. O Tratado clari ! cou cou e tirou o tom dramático do prematuro pre maturo e indevido debate constitucional, que foi o principal assunto assunto político dos político dos europeus nos últimos anos da primeira década do século. O Tratado abre novas possibilidades possibilidades para a governança econômica da UE. A coordenação de polític as as econômic as as nacionais está sendo testada nos difíceis eventos deste primeiro semestre semes tre de 2010. The economic crisis in Europe this year represents a new and dramatic challenge to the project of the European Union and speci cally to the e " ects ects of the Treaty of Lisbon, which ! cally pr ovi ovi ded ded t he he EU wit wit h insti tutions tutions and working meth methods ods to tackle tackle with with the proble the problems ms of globalization. The Treaty clari ! ed ed and dedramatized the premature and un ! t t c onstitutional onstitutional debate that w as as the main political issues for the Europeans during the late years of the ! the ! rst rst decade of this century. The Treaty opens new possibilities for fo r th thee “economic governance of the UE”, the coordination national economic policies that is being tested during the di # cult cult events of the ! the ! rst rst semester of 2010. The EU and the Treaty of Lisbon will show they are able to answer to these challenges and will do so acting in two concomitant scenarios: the economic and the politic.
O Acordo de Viena sobre o projeto nuclear iraniano evitou as consequências trágicas da hipótese de o Irã, país inserido na região mais tensa do mundo, obter armamento nuclear.
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A questão europeia tem a ver com a procura de um equilíbrio de poderes e de uma legitimidade política que permitam superar os egoísmos nacionais, sem esquecer as diferenças, e encontrando uma defesa adequada dos interesses e valores comuns numa perspectiva aberta e universalista. Ortega y Gasset falou, por isso, da «superação europeia» como um caminho de maturidade política, social, econômica e cultural a partir da lição dos terríveis anos da guerra e da barbárie. E esse caminho, para Ortega, deveria preservar a pluralidade atual. Ao procurar-se uma saída para o «impasse europeu» pretende-se, no fundo, não buscar soluções acabadas, mas instituições estáveis que forneçam a coesão social, a cidadania ativa e uma cultura de paz. O Tratado de Lisboa, o Tratado Reformador da União Europeia, corresponde a uma decisão comum de ultrapassar o impasse em que as instituições comunitárias europeias se encontraram depois do bloqueamento do processo relativo às rati !cações pelos Estados-membros do Tratado Constitucional saído da Conferência Intergovernamental (CIG), que foi precedida pela Convenção para o Futuro da Europa, na sequência do mandato do Conselho Europeu de Laeken (2001). Esse bloqueamento consumado pela vitória do não nos referendos francês e holandês (maio e junho de 2005) veio criar uma
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grave situação de impasse na União Europeia, tanto mais evidente quanto é certo que, com o alargamento a 27 membros, se tornou gritante a desadequação entre a estrutura de decisão herdada da pequena Europa dos anos 50 e as atuais necessidades, do pósGuerra Fria e de uma economia globalizada. Mesmo assim, apesar da assinatura formal do Tratado Reformador Europeu em Lisboa, a 13 de Dezembro de 2007, não terminou então a atribulada saga que conduziria à sua entrada em vigor, após as necessárias rati!cações de todos os Estados-membros. A vitória do não no referendo irlandês, a 12 de Junho de 2008, viria a adiar, mais uma vez, a efetivação do Tratado de Lisboa. No entanto, o novo referendo realizado na Irlanda, a 2 de Outubro de 2009, permitiu desbloquear a situação, através de um compromisso adotado no Conselho Europeu de Outubro de 2008 que permitiu retornar à consagração de um comissário por Estado-membro a partir da entrada em vigor do novo Tratado de Lisboa, que teve lugar a 1 de Dezembro de 2009. Para garantir que a União Europeia possa ter voz ativa na cena internacional — como potência cívica e fator de equilíbrio e de paz, bem como para equilibrar a sua in "uência e peso econômicos com a capacidade política — tornou-se indispensável criar um sistema de instituições que permitisse, a um tempo, representar os cidadãos e os Estados e assegurar a e!cácia e a oportunidade das decisões relevantes para a defesa e salvaguarda dos valores e interesses comuns. A eternização das inde !nições, qualquer que seja o seu estado, apenas poderá ter efeitos negativos não só para o velho Continente, mas também para a situação geoestratégica do Mundo, em virtude de prevalecerem os fatores de fragmentação sobre a coesão e a defesa dos interesses vitais comuns. Daí que, mais importante do que o apego a aspectos puramente formais ou do que a insistência em soluções aparentemente corretas, mas insuscetíveis de obter sucesso perante a opinião pública, se tenha tornado necessária a criação de condições concretas para que, com realismo, a reforma das instituições europeias se pudesse traduzir em mais e!cácia e maior in "uência global. Perguntar-se-á se, a!nal, seria evitável, no Tratado de Lisboa, o termos !cado aquém do desejável. A vida política e a história das instituições fazem-se sempre de avanços e recuos, e a verdade é que o essencial da ideia de «paz europeia» foi preservado no novo Tratado. Procurando ir ao encontro da opinião dos cidadãos e compreender as descon!anças em relação a passos demasiado rápidos, houve que dar sinais de pragmatismo e de moderação. Assim, as alterações que agora são concretizadas correspondem a mudanças semelhantes às que foram adotadas noutros momentos cruciais na vida da União e até de alcance mais limitado do que aconteceu, por exemplo, no Ato Único (1986), em Maastricht (1992), em Amesterdão (1997) ou até em Nice (2000). Tratou-se, contudo, de avançar em pontos, sobretudo ligados à e !ciência no funcionamento das instituições, de modo a responder adequadamente às novas circunstâncias, especialmente no tocante à dimensão e às novas fronteiras da nova União Europeia. Os textos fundamentais mantêm a natureza inequívoca de Tratados internacionais, mas continuam a ser demasiado herméticos e teria sido bem melhor adotar uma redação mais escorreita e clara, como a que constava do Tratado Constitucional. De qualquer modo, deixa agora de poder invocar-se a dúvida daqueles que acenavam com o falso fantasma de uma «Constituição de Estado». Se é verdade que o texto saído da Convenção para o Futuro da Europa, e depois alterado e consolidado pela Conferência Intergovernamental sob a forma de Tratado Constitucional, não podia ser confundido com uma Constituição política idêntica à dos Estados soberanos — uma vez que o método de aprovação, de rati !cação e de entrada em vigor deveria subordinarse de forma claríssima ao Direito dos Tratados —, o certo é que se criou erroneamente essa ideia, que depois se procurou desmontar, mesmo com sacrifício da simpli!cação e da clareza para os cidadãos. Com o Tratado de Lisboa não há mudança de paradigma relativamente aos instrumentos comunitários que se sucederam aos Tratados fundadores das instituições comunitárias. Procurou-se superar o impasse institucional através de alterações cirúrgicas que pretendem, no essencial, reforçar a legitimidade supranacional e garantir uma maior e !ciência institucional. Com efeito, era insustentável manter uma União Europeia com instituições construídas para uma pequena comunidade de seis membros, há cinquenta anos, quando hoje, com vinte e sete membros e perante a alteração de circunstâncias de 1989, se tornou indispensável criar condições para que o interesse comum europeu e a vontade dos cidadãos pudessem ser C88DE##D-=080>43@837,4F>-1F:7#!!G(#-+H,-.0++01-+H23+450-+H874842-H23H=0+:-4#
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efetivamente defendidos e garantidos. Se a «superação europeia» tem de ser gradual, temos de a fazer equilibrando audácia e prudência. São, assim, necessários cidadãos convencidos e mobilizados, que correspondam aos desa !os contemporâneos. Mas o que nos traz este «Tratado de Lisboa»? Antes do mais, adota a via da clari !cação e da desdramatização do debate constitucional, que se revelou prematuro e desajustado, tal como ocorreu. O passo que se pretendeu dar revelou-se prematuro por razões diversas, a principal das quais teve a ver com o mal-estar social e econômico sentido na Europa, designadamente nas opiniões públicas dos países fundadores, que !zeram eco de sentimentos contraditórios — ora num re "exo de proteccionismo (em especial relativamente à Política Agrícola Comum), ora num desejo de maior audácia em matéria de políticas sociais e de coesão. Se somarmos a estas dúvidas e perplexidades, o ceticismo tradicional da opinião do Reino Unido e as reticências nacionais em alguns dos Estados de recente adesão (como a Polônia e a República Checa), temos um caldo de cultura que exige uma atitude de grande realismo. Mais importante do que todos os nominalismos, o fundamental é agilizar e reforçar as instituições europeias de modo a responderem aos problemas da sociedade contemporânea e do continente europeu, no contexto de um sistema de polaridades difusas e de uma identidade plural e complexa. Por mais que se tenha dito que o «Tratado Constitucional» era a concretização de algo que já existia (como reconheceu expressamente o Tribunal de Justiça no início dos anos 90), e não sendo legítima a confusão com a ideia de «Constituição de Estado», o certo é que todas as explicações racionais se revelaram inúteis perante a obstinação dos defensores dos argumentos baseados na força inexorável das aparências, no medo do salto no abismo e de se estarem a enfraquecer as soberanias nacionais. E eis que, desaparecidos muitos dos velhos argumentos formais, aparecem novas justi !cações bem semelhantes às da fábula do lobo e do cordeiro de Esopo. O ceticismo vem dizer-nos, com Lampedusa, que mudou alguma coisa para que tudo !cado na mesma quanto ao Tratado Constitucional, enquanto no terreno oposto vem a !rmar-se que faltou audácia para dar novos passos, no sentido da Europa mais social e mais federal. No entanto, de um ao outro dos argumentos, !ca a necessidade de preservar o essencial do projeto europeu como fator de paz e de segurança, de desenvolvimento sustentável e de diversidade cultural. Daí que o Tratado de Lisboa seja uma saída inteligente, sem so!smas nem simulações. Não há dúvidas: estamos diante de um Tratado, inequivocamente (como, aliás, já estávamos anteriormente) subordinado ao método europeu tradicional e de acordo com o princípio segundo o qual a soberania prevalecente e originária é a dos Estados-membros. E a verdade é que esse princípio é hoje mais claro do que alguma vez o foi. A lógica é exatamente a mesma que se seguiu desde 1957 (e até antes, com a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço). Perante os fantasmas que a história europeia alberga, depois de um século de barbárie e em face do peso dos egoísmos nacionais e tribais, havia que encontrar um consenso fundamental que pudesse solucionar os problemas mais graves que bloqueavam a decisão e tornavam a União incapaz de responder aos novos desa !os. A União funda-se em dois Tratados — o da União Europeia e o que respeita ao funcionamento da mesma, tendo ambos o mesmo valor jurídico, sucedendo a União Europeia às Comunidades Europeias. Quanto aos fundamentos, é adotada uma fórmula paci !cadora e consensual que refere o «património cultural, religioso e humanista da Europa, de que emanam os valores universais que são direitos invioláveis e inalienáveis da pessoa humana, bem como a liberdade, a democracia, a igualdade e o Estado de Direito». Em suma, o modelo «constitucional» europeu continua a basear se numa «Constituição material» de natureza própria, diferente da dos Estados, consagrando um sistema supranacional e complexo de partilha de soberanias — a res publica europea a !rma-se como União de Estados e povos livres e soberanos. Se, em 1948, no Congresso Europeu de Haia, e em 1950 na declaração Schuman ou no primeiro Tratado de Roma, os pais fundadores das Comunidades Europeias lançaram as bases de uma nova realidade em que a lógica nacional foi completada por uma partilha de poderes e de soberanias, a verdade é que tal só se tornou possível graças à capacidade dos Estados e dos cidadãos para de !nirem um núcleo fundamental de interesses e valores comuns, com instituições próprias, a partir da soberania originária dos membros e com respeito do princípio C88DE##D-=080>43@837,4F>-1F:7#!!G(#-+H,-.0++01-+H23+450-+H874842-H23H=0+:-4#
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da subsidiariedade, segundo o qual a resolução dos problemas europeus deve ocorrer o mais próximo possível das pessoas e dos cidadãos. Nesse sentido, havia que encarar as di !culdades frontalmente, procurando alijar a carga dos falsos argumentos e pretextos, relançando um projeto europeu aberto, pluralista e cosmopolita com vontade e idealismo. Ora, o que aconteceu em Lisboa, em 2007, é preciso reconhecê-lo, foi o regresso a uma exigência antiga, que mergulha as suas raízes na iniciativa de paz e de desenvolvimento dos pais fundadores e que só poderá ser con !rmada com medidas e políticas concretas, de modo a que a União Europeia se possa tornar uma potência civil e um fator de paz, de desenvolvimento humano e de estabilidade. O novo Tratado de Lisboa pode, assim, trazer um suplemento de alma que permita compreendermos (Estados e cidadãos) que a União é indispensável a !m de se ultrapassar o mal-estar, a descrença e uma grave crise moral de indiferença e de descon!ança. A Europa tem, por tudo isto, de assumir um papel ativo num mundo de perigos e incertezas — o que, exige trabalho e imaginação, bem como uma forte determinação na realização dos objetivos comuns. Mas quais são os elementos novos que se destacam no novo Tratado? Enumeremo los de modo sucinto: a) antes do mais, a atribuição expressa de personalidade jurídica à União Europeia; b) a clari!cação das competências próprias da União por referência aos Estados e aos poderes partilhados entre estes e aquela; c) a consagração de uma presidência estável do Conselho Europeu; d) a criação da !gura do Alto Representante para os Negócios Estrangeiros e Política de Segurança, que presidirá ao Conselho de Ministros dos Negócios Estrangeiros — tendo assento no Conselho Europeu e na Comissão e, nesta, como vice-presidente; e) a consolidação e o alargamento (apesar da timidez) das decisões adotadas por maioria quali !cada — novos domínios passarão da unanimidade à maioria quali !cada; f) a clari !cação da utilização das minorias de bloqueio (evitando o prejuízo do interesse comum); g) o reforço da co-decisão, adotada como regra; h) o importante alargamento do papel do Parlamento Europeu, designadamente quanto à designação do Presidente da Comissão e quanto ao Orçamento da União; i) a redução da dimensão do Parlamento Europeu, que passará a contar com 751 membros (em vez de 785), segundo uma proporcionalidade regressiva (apesar do ligeiro entorse obtido pela Itália, que terá o mesmo número de deputados que o Reino Unido); e j) por !m, a consagração do reforço dos poderes dos Parlamentos nacionais na concretização do princípio da subsidiariedade. Saliente-se a clari!cação da matéria das competências. Os poderes que não sejam atribuídos à União Europeia nos Tratados pertencem aos Estados-membros. A delimitação das competências rege-se, assim, expressamente pelo princípio da atribuição e o exercício das competências baseia-se nos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade. Aliás, o referido princípio da atribuição conduz a que a União atue unicamente dentro dos limites das competências que os Estados lhe tenham atribuído nos Tratados para atingir os objetivos nestes !xados. Todas as competências que não sejam atribuídas à União pelos Tratados pertencem aos Estados-membros. Prevaleceu, assim, uma solução compromissória, diferente do «catálogo de competências». Há nos Tratados um elenco de competências da União expressamente identi !cadas como competências exclusivas, competências partilhadas e competências subsidiárias, a que se junta uma competência sui generis que é a Política Externa e de Segurança Comum. Clari !ca-se, ainda, a ideia de que as competências são atribuídas pelos Estados à União e prevê-se a possibilidade da devolução de competências da União em benefício dos Estados-membros. Subsiste, contudo, uma cláusula de poderes implícitos ou de "exibilidade, podendo os órgãos da UE assumir poderes, que não lhes estejam explicitamente atribuídos, na medida estritamente necessária para garantir a prossecução de !ns da União. Quanto à Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (de 7 de Dezembro de 2000), com as adaptações que lhe foram introduzidas em 12 de Dezembro de 2007, pelo Parlamento Europeu em Estrasburgo, se não faz parte dos Tratados diretamente, é incluída como anexo tendo «o mesmo valor jurídico que os Tratados». No entanto, «de forma alguma o disposto na Carta pode alargar as competências da União, tal como de !nidas nos Tratados». O tema foi controverso até ao !m, mas deve assinalar-se que na relação entre a União e os cidadãos estamos perante um passo muito signi !cativo no sentido da criação de uma União de Direito. Os direitos, liberdades e princípios constantes da Carta devem ser interpretados segundo as C88DE##D-=080>43@837,4F>-1F:7#!!G(#-+H,-.0++01-+H23+450-+H874842-H23H=0+:-4#
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disposições da própria Carta (Título VII), tendo em conta as anotações que se reportam às fontes dessas disposições. Trata-se, no fundo, de uma cautela relativamente às objeções colocadas pelo Reino Unido (e depois pela Polônia) sobre os efeitos da aplicação da Carta que devem referir-se, insista-se, às relações entre a União e os cidadãos. Mas, para evitar dúvidas, o Reino Unido e a Polônia declaram que nenhuma disposição do Título IV da Carta cria direitos suscetíveis de serem invocados perante os respectivos tribunais e que se lhes apliquem, exceto na medida em que estes países tenham previsto tais direitos na respectiva legislação nacional. Re!ra-se ainda que na sequência da atribuição de personalidade jurídica à União, esta pode aderir à Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, decisão que não altera as competências da União de !nidas nos Tratados. Assim se a!rma que do Direito da União fazem parte, enquanto princípios gerais, os direitos fundamentais, tal como o garante a Convenção Europeia e tal como resultam das tradições constitucionais comuns aos Estados-membros. Entretanto, a designação «Comunidade Europeia» dá lugar à fórmula «União Europeia», devendo falar-se de «método da União» em vez do tradicional «método comunitário» — o que não signi!ca uma alteração de fundo, mas sim uni !cação terminológica e institucional. Clari !case, porém, o caráter supranacional da democracia europeia, com a legitimidade originária sediada nos Estados-membros, a subsidiariedade reforçada, o papel dos Parlamentos nacionais clari!cado e acrescido, uma maior e !cácia nas decisões para defesa de interesses comuns, o que representa uma nova oportunidade para a a !rmação da União Europeia. Caberá agora aos Estados e aos cidadãos europeus de !nirem, com maior ambição, os interesses comuns e os poderes para a sua defesa e salvaguarda, em nome da paz, do equilíbrio e de uma legitimidade complexa que assenta na dignidade da pessoa humana e concilia a representação e a participação de Estados e cidadãos. No Conselho Europeu Informal de Lisboa, de 18 e 19 de Outubro de 2007, houve que executar, com sucesso, na sequência da Conferência Intergovernamental convocada em Junho de 2007, o mandato de!nido durante a Presidência alemã com vista a desbloquear o impasse existente. Houve di !culdades de última hora que tiveram de ser superadas, em especial no caso da Polônia, que solicitou a rea !rmação e a continuidade do «compromisso de Ioannina», e da Itália, que não aceitou perder poder de voto no Parlamento Europeu. Estes dois pontos deram lugar a respostas positivas, o que permitiu que o Conselho Europeu de Lisboa tivesse !xado o texto do Tratado, consolidando a proposta da Presidência portuguesa sancionada pela Conferência Intergovernamental. Se os Parlamentos nacionais não fazem parte do quadro institucional da União, o certo é que contribuem ativamente para o seu bom funcionamento. Uma vez que a legitimidade em que se baseia a União Europeia é dupla, dos Estados e dos cidadãos, as Câmaras legislativas nacionais devem assumir uma importância signi!cativa no equilíbrio institucional e na formação da vontade europeia. Esse papel foi reconhecido e reforçado pelo Tratado de Lisboa. Note-se que a Convenção para o Futuro da Europa deu uma especial ênfase a este tema, o que foi con !rmado no novo Tratado, que concretizou e aperfeiçoou os direitos e obrigações dos parlamentares nacionais no quadro da União Europeia — quer no tocante à informação, quer em relação ao controlo da subsidiariedade e aos mecanismos de avaliação no quadro do espaço da liberdade, segurança e justiça ou de revisão dos Tratados. O controle da subsidiariedade pelos Parlamentos nacionais foi uma das mais importantes inovações do Tratado Constitucional, que o novo Tratado de Lisboa preservou. Consagra-se, deste modo, o mecanismo de «alerta precoce» — que estipula o poder de qualquer Parlamento nacional, nas oito semanas que se seguem à transmissão de uma proposta legislativa, enviar um parecer fundamentado, expondo as razões pelas quais considera que a proposta não é conforme com o princípio da subsidiariedade. Se o parecer fundamentado representar pelo menos um terço dos votos atribuídos aos Parlamentos nacionais (cada um dispõe de dois votos, repartidos em função do sistema parlamentar nacional, pelas duas Câmaras, no bicameralismo, ou pela Câmara singular), o autor da proposta (normalmente, a Comissão) deverá realizar a reapreciação do texto. Em consequência, o autor do projeto poderá decidir: mantê-lo, modi !cálo ou retirá-lo. Se a proposta legislativa for posta em causa pela maioria simples dos votos atribuídos aos Parlamentos nacionais e se a Comissão decidir manter o seu projeto, será desencadeado um processo especí !co. A Comissão deverá justi !car, em parecer fundamentado,
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como respeitou o princípio da subsidiariedade, junto do órgão com competência legislativa. Este parecer deverá ser acompanhado da indicação das razões invocadas pelos Parlamentos nacionais. No caso do Conselho, 55% dos respectivos membros e, no tocante ao Parlamento Europeu, uma maioria, deverão decidir levar por diante ou não o procedimento legislativo. A CIG de 2007, por solicitação do Reino Unido, precisou que esta disposição não deveria em nenhum caso impor novas obrigações aos Parlamentos nacionais. O mecanismo de «alerta precoce» estava, como se disse, já consagrado no âmbito do controlo previsto no Tratado Constitucional; contudo, ao «cartão amarelo» juntou-se o chamado «cartão laranja» no Tratado de Lisboa, para o caso de a proposta ser contestada por uma maioria simples de Parlamentos nacionais. Sem se prever o «cartão vermelho» (retirada obrigatória da proposta pela Comissão), houve uma aproximação relativamente à iniciativa tomada durante a Convenção por um conjunto de membros, encabeçados por Gisela Stuart. O prazo de oito semanas, agora consagrado, substitui as seis semanas previstas no Tratado Constitucional. O Tratado de Lisboa reforça, assim, a soberania originária dos Estados-membros e abre a porta ao aperfeiçoamento no relacionamento entre o Parlamento Europeu e os Parlamentos nacionais. Estabelece-se, deste modo, um sistema complexo de decisão constitucional em que o Estado-nação surge como mediador entre as instituições supranacionais da “democracia europeia” e as instâncias infra-estaduais. Assim, a subsidiariedade assume uma importância acrescida como fator, a um tempo, de legitimação constitucional e de decisão política. Num tempo em que a vida política e institucional contemporânea é marcada pela coexistência de fatores centrífugos e centrípetos, na imagem tantas vezes usada por Celso Lafer, a nova cidadania europeia baseia-se na con "uência entre as legitimidades dos Estados e dos povos. Essa dupla legitimidade centrada nos Estados e nos cidadãos, que deveria dar lugar à criação de um Senado paritário, é, deste modo, clari !cada, permitindo um «consentimento complexo» que não deixa de fora os legítimos representantes dos cidadãos nos Parlamentos nacionais. Só assim poderá limitar-se o risco de erosão das tradicionais competências dos Parlamentos nacionais em benefício dos executivos europeu e nacionais. Com efeito, a ideia de uma «União de direito» ou de uma «democracia supranacional» obriga à consagração de uma legitimidade efetiva na qual se sintam representados Estados e cidadãos — em lugar da criação de «fatos consumados» que atinjam a esfera dos cidadãos sem o seu consentimento adequado. E esta questão é especialmente importante quando falamos de competências orçamentais ou tributárias, para as quais o respeito do princípio do consentimento é uma pedra angular da legitimidade democrática. O novo Tratado de Lisboa, seguindo muitas das soluções do Tratado Constitucional, clari!cou a continuidade no tocante à natureza da União Europeia. Não houve, pois, uma refundação, mas sim uma reforma que marcou bem a soberania originária dos Estadosmembros e a dupla legitimidade (de Estados e de povos ou cidadãos) de uma União que se identi!ca pela congregação de Estados e povos livres e soberanos. Daí que os Tratados atribuam à União competência exclusiva em domínios muito especí !cos (união aduaneira, estabelecimento de regras de concorrência necessárias ao funcionamento do mercado interno, política monetária para os Estados-membros cuja moeda seja o euro, conservação dos recursos biológicos do mar, no âmbito da política comum de pescas, e política comercial comum). Neste âmbito, só a União pode legislar e adotar atos juridicamente vinculativos, e os Estados-membros só poderão fazê-lo quando e se habilitados pela União ou a !m de dar execução aos atos da União. A União tem ainda competência exclusiva para celebrar acordos internacionais, quando tal esteja previsto num ato legislativo da União, seja necessário para lhe dar possibilidade de exercer a sua competência interna, ou seja suscetível de afectar as regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas. Já a competência partilhada entre a União e os Estadosmembros ocorre quando não se esteja nas áreas da competência exclusiva ou das ações de apoio. Estão neste caso: o mercado interno; a política social, no que se refere aos aspectos de !nidos no Tratado; coesão econômica, social e territorial; agricultura e pescas, com exceção dos recursos biológicos do mar; ambiente, defesa do consumidor, transportes, redes transeuropeias, energia, espaço de liberdade, segurança e justiça; e problemas comuns de segurança em matéria de saúde pública segundo aquilo que o Tratado de !nir. No campo especí !co da investigação, do desenvolvimento tecnológico e do espaço, a União dispõe de competência para desenvolver ações, nomeadamente para de !nir e executar programas, ainda que o exercício desses poderes não C88DE##D-=080>43@837,4F>-1F:7#!!G(#-+H,-.0++01-+H23+450-+H874842-H23H=0+:-4#
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impeça os Estados de exercerem os seus. Na cooperação para o desenvolvimento e de ajuda humanitária, a União Europeia dispõe ainda de competências para desenvolver ações numa política comum, sem prejuízo dos poderes próprios dos Estados. No âmbito da proteção e melhoria da saúde humana, da indústria, da cultura, do turismo, da educação, da formação pro!ssional, da juventude e do desporto, de proteção civil e de cooperação administrativa, a União dispõe de poderes para desenvolver ações de apoio, coordenação ou complemento da ação dos Estados-membros. O Tratado de Lisboa reforça, deste modo, as legitimidades da União e dos Estados, clari!cando-as. A “identidade complexa e plural” e a “legitimidade múltipla” constituem elementos essenciais da democracia supranacional europeia. Qualquer Estadomembro poderá, assim, decidir, em conformidade com as respectivas normas constitucionais, retirar-se da União, e o processo de revisão dos Tratados é bastante aberto e exigente, de modo a que não haja nem rigidez !xista das instituições nem inde!nição e instabilidade. Daí que, no processo ordinário de revisão dos Tratados, se preveja o recurso ao método convencional, o que abre a possibilidade efetiva de participação alargada dos Parlamentos, dos Governos, do Parlamento Europeu e dos parceiros sociais. O método da União deve ser preservado e aprofundado. Os novos Tratados de !nem um caminho gradualista, assente nas diferenças, na criação de um espaço de paz e no desenvolvimento sustentável. Continuamos, pois, a ter de assumir uma leitura exigente dos poderes soberanos dos Estados e das competências da União. O Tratado de Lisboa é, assim, uma oportunidade, que tem de ser aproveitada sem a tentação do imobilismo nem do messianismo. Os pequenos passos voltam à ordem do dia, temperados pela audácia e pela ambição. O Tratado de Lisboa constitui ainda um passo importante na construção da União Europeia. No entanto, de pouco valerá se não houver uma vontade comum determinada e se as duas legitimidades — dos Estados e dos cidadãos — não se articularem intimamente. Do que !ca dito resulta que há novas possibilidades abertas, para além da política externa e de segurança comum e da política monetária: falamos do «governo econômico da União», que deve corresponder à coordenação das políticas econômicas nacionais e ao aperfeiçoamento das políticas comuns. Não basta haver um mercado interno, não é su !ciente falar de coesão econômica e social, não basta consagrar-se uma ordem jurídica de concorrência, é fundamental considerar o que se chamou «Estratégia de Lisboa» e agora “Objetivo Europa 2020”,, pela ligação entre inovação e competitividade, entre coesão e emprego quali !cado — o que a recente crise !nanceira colocou ainda mais na ordem do dia. Para tanto, a ideia de «governo econômico» (capaz de incentivar o investimento reprodutivo e o emprego, a inovação e a competitividade, a coesão e a justiça distributiva) constitui o principal desa !o lançado pelo Tratado de Lisboa. O melhor funcionamento das instituições da União Europeia revela-se obrigatório em nome de uma melhor ordem jurídico-econômica. Perante a crise econômica e !nanceira global e diante das ameaças sofridas pelo Euro, designadamente perante a fragilidade de algumas economias europeias, estará a União Europeia habilitada a responder aos novos desa !os da reconstrução econômica e da inovação, da competitividade, da quali!cação, do emprego, da inovação e da coesão? O Tratado de Lisboa pode fornecer os instrumentos fundamentais, mas falta a coordenação econômica, o “governo econômico da União”, para que o Euro possa a !rmar-se não apenas através da ação estabilizadora do Banco Central Europeu, mas também através de políticas econômicas e da articulação de políticas de desenvolvimento, bem como da criação de rendimentos sustentáveis e do incentivo à inovação, ao conhecimento e à aprendizagem. Usando a dualidade nomia / anomia, de que Bobbio fala, e Celso Lafer tem glosado, devemos dizer que a construção europeia tem ingredientes democráticos e de reconhecimento dos direitos humanos que devem ser aprofundados, mas que coexistem com os elementos anômicos, dos egoísmos nacionais e da incapacidade da coordenação racionalizadora. Bobbio fala do “descompasso entre a norma e a realidade social”. A crise atual agrava esse “descompasso”, pelo que é indispensável haver vontade organizadora que ligue a liberdade e a justiça, a autonomia e a coesão, a con !ança e a e!ciência. A terminar, cabe perguntar se o Tratado de Lisboa pode ajudar a União Europeia no atual momento, em que o Euro é afectado pela crise !nanceira internacional e pelas repercussões desta na con !ança nos mercados. A resposta exige a compreensão da ligação necessária entre a norma e a realidade social e econômica. Se é certo que os C88DE##D-=080>43@837,4F>-1F:7#!!G(#-+H,-.0++01-+H23+450-+H874842-H23H=0+:-4#
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tratados só por si não permitem dar resposta à premência dos problemas, é verdade que a clari!cação das competências comuns e das legitimidades favorece o reforço da união política e da criação de instituições aptas a gerar uma vontade da União. No fundo o princípio da subsidiariedade favorece a legitimidade dos Estados e a legitimidade da União, desde que se demonstre que o nível adequado de decisão é um ou outro. Longe de apontar para um Super Estado, o que o tratado de Lisboa consagra é uma democracia supranacional complexa, que obriga a que haja “união política” e “união econômica”. A “união política” exige que haja uma voz respeitada e actuante na cena internacional, enquanto a “união econômica” pressupõe um “governo econômico” e a coordenação de políticas econômicas, que completem as estratégias de estabilidade monetária. Para contrariar a crise que afeta o Euro há, deste modo, que agir em dois tabuleiros, em simultâneo, o político e o econômico. O político, para que haja vontade e capacidade de ter protagonismo na balança do mundo. Os europeus precisam politicamente uns dos outros e da União Europeia, sob pena de se tornarem medíocres e menos relevantes. O tabuleiro econômico é também fundamental, para que haja criação e criatividade, para que ponhamos em prática instrumentos materiais e imateriais, para além da estabilidade monetária, que tem de ser posta ao serviço de uma economia real e das pessoas. Há, assim, virtualidade no Tratado de Lisboa, que devem ser aproveitadas e desenvolvidas – a começar pelo “governo econômico”, que, por sua vez, não existirá sem “vontade política”, coordenada e partilhada. De fato, a resposta à crise !nanceira e econômica ou é política ou não funciona. E se falamos no primado da subsidiariedade, referimo-nos a uma rede, mas também a exemplos concretos (desde o local ao global) que têm de ser aprofundados. A cidadania europeia tem de sustentar mais Europa política e mais Europa econômica (e não meramente monetária). As políticas de investimentos deixaram de se poder resumir a cada Estado, tem de haver, cada vez mais, iniciativas transestaduais, para fazer circular a riqueza e favorecer o desenvolvimento humano. Eis por que razão o Tratado de Lisboa, como instrumento clari !cador quanto à defesa de interesses e valores comuns pode ajudar e ser um fator mobilizador das vontades necessárias… Assim haja empenhamento e compromisso.
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ESTA MATÉRIA FAZ PARTE DO VOLUME 19 Nº1 DA REVISTA POLÍTICA EXTERNA Israel e Palestina: a paz é possível O caso de Israel e palestinos, aparentemente insolúvel, pode ser resolvido. Como fazer isso?
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