209047056-OLIVEIRA-Henrique-Altemani-Politica-Externa-Brasileira.pdf

N.fham. 327(81) 048p

Autor: Oliveira, llenrique Alternani de, Título: A política externa brasileira 11111111111111111111111111111111111111111111111111 I 0210639 Ac. 980497 Ex 7 BCE

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Henrique Altemani de Oliveira Professor do Curso de Relações Internacionais e Coordenador do Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais da PUC/SP. Contato com o autor: [email protected]

POLÍTICA

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Apresentação

inda que o curso de Relações Internacionais da Universidade de Brasília (UnB) tenha tido seu início em 1974, será somente depois de 1995, quando a Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC/SP) começou a oferecê-lo, que se observará um elevado crescimento dos cursos voltados a transmitir aos alunos os instrumentos básicos para se analisar o modus operandi do meio internacional. Assim, no período de praticamente uma década, foram criados, aproximadamente, 60 cursos de relações internacionais no País. O crescimento dos cursos de graduação foi igualmente acompanhado pelo surgimento de uma nova e maior oferta de programas de pós-graduação. Dessa forma, institucionalizaram-se, com o apoio das agências financiadoras (CNPq e Capes), os programas de doutorado da UnB e da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (IRI-PUC/RJ), mantendo-se, ainda, os programas de mestrado nessas duas instituições, sendo oferecidos três novos programas de relações internacionais e um de integração.' O rápido desenvolvimento da área de relações internacionais caracterizou-se também, o que não deixa de ser normal, pelo surgimento de alguns problemas. De um lado, o não en1

Com o apoio direto da Capes, por meio do Programa Especial San Tiago Dantas, passaram a ser oferecidos os mestrados em relações internacionais da Universidade Federal do Rio Grande do Sul e da Universidade Federal Fluminense, e o mestrado interinstitucional da Unesp, Unicamp e PUC/SP. Na Universidade Federal de Santa Maria desenvolveu-se o mestrado em integração latino-americana.

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Política Externa Brasileira

tendimento do que é a área gerou inicialmente uma diversidade de projetos, disciplinas, ementas e programas de ensino, o que passou a ser saneado, em primeiro lugar, pela ação da Secretaria de Ensino Superior do Ministélio da Educação (Sesu/MEC) e, em seguida, pelas políticas de avaliação do Inep. De outro lado, o problema que se somou foi a carência de profissionais de relações internacionais que pudessem assumir as disciplinas específicas dos diversos cursos e a quase inexistência de disponibilidade de bibliografia no País. No caso específico de avaliação da inserção internacional do Brasil, os diferentes cursos, quase em sua maioria, oferecem as disciplinas Polítíca Externa Brasileira e de História da Política Exterior do Brasil (em alguns, denominada História Diplomática do Brasil), complementadas em um número limitado de cursos pela disciplina Análise da Política Externa Brasileira. Dessa forma, em primeiro lugar, o objetivo deste livro é disponibilizar aos alunos dos cursos de Relações Internacionais (graduação e pós-graduação), bem como aos de cursos afins, que também apresentam essas disciplinas em seu projeto (em especial Direito, Ciências Sociais, Economia e Thrismo), uma visão seqüencial e analítica dos pressupostos políticos que fornecem a base do processo de inserção internacional brasileira. O que se pretende não é realizar um levantamento completo dos acordos e vínculos que o Brasil foi estabelecendo no decorrer de sua história, mas "tentar identificar inflexões ou mudanças significativas ocorridas nos padrões de relacionamento externo do País"? Por exemplo, a implementação dos governos militares implicou mudanças nas diretrizes básicas da política externa? E, da mesma forma, a redemocratização correspondeu a alterações na definição da política externa? Por outro lado, quais as relações entre redefinições do sistema internacional, seus aspectos estruturais e conjunturais e a definição e implementação da política externa brasileira?

anos de política externa brasileira, 1958-1998: três inflexões. Revista Brasileira de Política Internacional, n. 41, p. 8, 1998. (Número Especial "40 Anos").

Apresentação

Sendo assim, para um plano de ensino da disciplina, tem-se a seguinte definição: O objetivo do presente curso é realizar um estudo da evolução da política externa brasileira em suas várias faces e fases, ressaltando-se os aspectos políticos mais que históricos - de sua formulação nas últimas décadas, a partir de um prisma técnico de relações internacionais. Realizar-se-á uma reflexão crítica sobre a ação diplomática brasileira, avaliando-se as diferentes abordagens desenvolvidas para a compreensão da inserção internacional do Brasil. Da mesma forma que não serão enfatizados os aspectos mais relevantes da História Diplomática do Brasil, também não serão analisados, e muito menos aprofundados, os mecanismos que levaram à definição da política externa. Isto é, o objetivo dessa disciplina é raciocinar sobre a ação diplomática e não sobre o processo que conduz à sua definição. Rosenau, ao trabalhar teoricamente com política externa, considera que, tanto os analistas que trabalham diretamente com o processo decisório quanto os que se envolvem com a ação acabam desenvolvendo conceitos específicos, facilitando a identificação e organização de diferentes dimensões. Mas, igualmente, dificultam o estabelecimento de interação entre esses diferentes níveis de análise. Mais precisamente, a penalidade pela concentração no processo decisório é a incapacidade para explicar os resultados: isto é, o que acontece depois que as decisões foram definidas e a ação tomada. O conhecimento das percepções e motivações dos policy-makers dificilmente pode servir como uma previsão dos resultados se estiverem operando com estimativas erradas sobre suas próprias capacidades ou sobre a natureza do meio internacional. De outro lado, o custo de se concentrar nos resultados e tratando-os como decorrentes de diferentes nações construindo diferentes equilíbrios entre seus interesses e suas capacidades é a incapacidade de identifi-


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car as fontes do experimento decisório. A compreensão do que acontece quando nações fracas atacam fortes é de pequeno valor na explicação das razões porque as primeiras, às vezes, desafiam as outras. 3 O que se pretende deixar claro é que, a forma como o curso foi estruturado e a própria limitação de tempo de cada disciplina inviabilizam a imersão na análise do processo decisório brasileiro. Esse conteúdo deveria estar inserido na disciplina Análise de Polí- . fica Externa. De qualquer modo, a ênfase será, portanto, sobre as inflexões, mudanças e continuidades nas diretrizes da política externa brasileira, não havendo, igualmente, a busca de definição mais satisfatória do que se entende por interesse nacional ou quais segmentos da sociedade brasileira são mais beneficiados. O conceito de interesse nacional é usado tanto na análise política quanto na ação política. Como um instrumental analítico, é empregado para descrever, explicar ou avaliar as fontes ou a adequação da política exterior de uma nação. Como um instrumento de ação política, serve como um meio de justificar ou propor políticas. Em ambos .os usos, em outras palavras, refere-se ao que é melhor para a sociedade nacional. 4 Historicamente, aparece muito mais como instrumento de ação política e correspondendo ao que se chamava "vontade do príncipe", "interesses dinásticos" ou "razão de Estado". A terminologia atual não deixa de refletir, igualmente, as novas lealdades em decorrência da moderna formatação dos Estados: "honra nacional", "interesse público" e "bem-estar geral". Para Morgenthau, o conceito de interesse definido como poder impõe ao observador uma disciplina intelectual e introduz uma

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ROSENAU, J. N. The scienfific study of foreign policy. New York: Nichols Publishing Company.. 1980,

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lbid., p. 283.

p. 243.

Apresentação

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ordem racional no campo da política, tornando possível, desse modo, o entendimento teórico da política. No que diz respeito ao ator, contribui com a disciplina racional em ação e cria essa assombrosa continuidade em matéria de política externa, que faz com que a política exterior americana, britânica ou russa se nos apresente como algo sujeito a uma evolução contínua, inteligível e racional, em geral coerente consigo própria, a despeito das distintas motivações e preferências e das qualidades morais dos políticos que se sucederam. Uma teoria realista da política internacional evitará, portanto, duas falácias populares: a preocupação com motivos e a preocupação com preferências ideológicas. 5 Não que não seja importante, mas, como seria outro trabalho e outra disciplina, a avaliação da política externa brasileira aqui apresentada não se envolve precisamente com as questões diretas do processo decisório e, muito menos, com a definição de qual é o interesse nacional que se está buscando com os diferentes momentos da política externa.

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MORGENTHAU, H. J. A política entre as nações: a luta pelo poder e pela paz. Brasília: EDUnB/Impren· sa Oficial do Estado de São Paulo/lpri, 2003, p. 7.

Sumário

Capítulo 1 O Conceito de Política Externa ..................................... 1 1.1 Política Externa e Estado ......................................... 1 1.2 O Conceito de Política Externa ................................ 5 1.3 Algumas Questões na Definição do Conceito de Política Externa .............................. 11 1.4 O Processo Decisório em Política Externa ............. 15 1.5 O Ministério das Relações Exteriores (Itamaraty) ............................................ 23 Leituras Complementares .............................................. 27 Capítulo 2 De Rio Branco à Segunda Guerra Mundial ................ 29 2.1 A Política Externa no Império ............................... 29 2.2 A Americanização da Política Externa com o Barão do Rio Branco .................................... 32 2.3 A Barganha Política entre as Perspectivas de Alinhamento com a Alemanha ou com os Estados Unidos .......................................... .42 Resumo ........................................................................... 51 Leituras Complementares ............................................... 52

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Capítulo 3 Do Contexto Sub-regional à Constituição do Sistema lnteramericano ................................................... 55 3.1 O Contexto Internacional.. .............................................. 55 3.2 O Sistema Interamericano ............................................... 60 3.3 A Política Externa dos Governos Dutra e Vargas ........... 63 Capítulo 4 A Operação Panamericana e a Política Externa Independente ........................................................... 73 4.1 O Contexto Internacional.. .............................................. 75 4.2 A Política Externa de JK ................................................ 76 4.3 A Operação Panamericana (OPA) .................................. 81 4.4 A Política Externa Independente .................................... 87 Capítulo 5 A Política Externa nos Governos Militares ....................... 107 5.1 Castelo Branco e a Política da Interdependência .......... 108 5.2 A Diplomacia da Prosperidade ..................................... 118 5.3 O Contexto Internacional no Início dos Anos 1970 ............................................................... 131 5.4 Do Projeto de Brasil Potência ao Pragmatismo Responsável ............................................ 136 Capítulo 6 A Universalização da Política Externa Brasileira ............. 169 6.1 O Contexto Internacional.. ............................................ 170 6.2 A Universalização da Política Externa Brasileira e a Diversificação das Dependências ........... 176 6.3 A Retomada do Relacionamento com a América Latina .......................................................... 194

Sumário

XV

Capítulo 7 A Política Externa na Nova República ............................... 201 7.1 A Redemocratização: Mudança ou Continuidade na Politica Externa? ................................ 202 7.2 O Plano de Integração Brasil-Argentina ....................... 213 7.3 As Negociações com os Estados Unidos ...................... 220

Capítulo 8 A Política Externa no Pós-guerra Fria ............................... 229 8.1 Continuidade e Mudança na Política Externa Brasileira ............................................ 231 8.2 De Fernando Collor a Itamar Franco ............................ 240 8.3 De Fernando Henrique a Lula ....................................... 250 Bibliografia .......................................................................................... 265 Anexo Relação de Ministros das Relações Exteriores por Mandato Presidencial ............................................. 289

O Conceito de Política Externa

,A . abordagem da avaliação da política externa bra-

'~\;ci; sileira, na perspectiva desse compêndio, parte do pressuposto de que, principalmente a partir dos anos 1960, constituiu-se em um instrumento atrelado à política nacional de desenvolvimento. Para podermos entender mais facilmente qual a relação que esse projeto brasileiro de desenvolvimento nacional tem a ver com o sistema internacional, o presente capítulo tem como objetivo básico avaliar o conceito de política externa: o que é; quais os elementos internos e externos fundamentais para sua definição e implementação; e quais os atores que participam desse processo.

Política Externa e Estado

Em primeiro lugar, devemos ressalvar que, na literatura sobre relações internacionais, encontra-se, às vezes, alguma confusão ao se apontar a política externa como correspondente ou como sinônimo de relações internacionais. As relações internacionais é a área, por excelência, que representa os interesses do Estado no plano internacional e que tem, como objetivo último, buscar as satisfações do Estado, seja para a sua sobrevivência, seja para a satisfação dos interesses de seus membros.


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Arena!, por exemplo, revela que maiores dificuldades oferecem as denominações política exterior e política internacional, utilizadas com frequência, sobretudo nos Estados Unidos, como sinônimos de relações internacionais. Por política exterior deve-se entender o estudo da forma como um Estado conduz suas relações com outros Estados, se projeta para o exterior, isto é, refere-se à formulação, implementação e avaliação das opções externas, desde o interior de um Estado, vistas desde a perspectiva do Estado, sem atender à sociedade internacional como tal. Em nenhum caso cabe, pois, utilizar esta denominação como sinônimo de relações internacionais, pois estas referem-se a um objeto muito mais amplo. 1 No entanto, partindo da consideração de que o objeto de relações internacionais é o meio internacional, compreendido como o conjunto das relações interestatais somadas às relações transnacionais, estaremos trabalhando com a premissa de que política externa representa uma das áreas de relações internacionais, porém com ênfase maior no papel do Estado. O elemento central da análise será, conseqüentemente, o da ação estatal e dos elementos de conflito e interesse condicionantes a essa ação. A maior parte dos pesquisadores brasileiros aponta, quase com unanimidade, para o papel preponderante do Estado na definição e implementação da política externa brasileira, estando a sociedade civil, com pequenas exceções ,fora desse processo. É evidente que a análise da política externa brasileira, com ênfase no papel do Estado como ator preponderante na integração ao sistema internacional, não deixa, por um lado, de considerar a atual internacionalização das diferentes variáveis e, por outro, o papel da sociedade civil representada por empresas, associações, classes, agregando uma dimensão transnacional às relações interestatais.

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ARENAL, C. del.lntrodución a las relaciones internationales. Madrid: Tecnos, 1990, p. 21.

Capítulo 1 -O Conceito de Politica Externa

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Entretanto, queremos deixar bem claro que política externa é a área que representa os interesses e objetivos do Estado no plano internacional e que, por conseguinte, sua definição e implementação é prerrogativa do Estado. Para melhor compreensão desse caráter estatal da política externa, precisamos retomar o conceito de anarquia, pelo fato de o sistema internacional ser composto por unidades soberanas (Estados), com, de um lado, legitimidade para ordenar suas relações internas e, de outro, com capacidade e legitimidade para a promoção de seus interesses no plano externo. 2 De forma objetiva e clara, Brown3 pondera que o Estado é legalmente soberano, não reconhecendo nenhum ente exterior como superior nem um igual internamente. E o Estado existe em um mundo composto de outros estados, com características similares, com territórios definidos e constituindo unidades políticas soberanas.4 Assim, no plano das relações internacionais, há a aceitação consensual de que os Estados são os atores legítimos na promoção dos interesses dos cidadãos, das empresas e dos conglomerados que estão dentro de seu território. Essa idéia de legitimidade é retratada, por exemplo, no contencioso entre as empresas Embraer e Bombardier. Quando as acusações mútuas são levadas à Organização Mundial do Comércio (OMC), as partes envolvidas nas negociações são o Canadá e o Brasil e não as empresas. Quando há o primeiro

Como as abordagens sobre meio internacional, anarquia, sistema internacional e ordem internacional apresentam-se de forma vaga e superficial, para melhor entendimento consulte HOFFMANN, S. Jano y Minerva: ensayos sobre la guerra y la paz. Buenos Aires: GEL, 1991 e NYE, J. S. Understanding intemational conflicts: an introduction to theory and history. New York: Longman, 1997. BROWN, C. Understanding intemational relations. New York: Palgrave, 2001. Maria Regina Soares de Lima aponta, com muita propriedade, para uma confusão constantemente observada no entendimento de Estado e Governo. "A meu ver, um dos fatores que dificultaram um maior diálogo entre a área de relações internacionais e a de ciência política foi tratar Estado e governo como sinônimos. Realistas clássicos, em vista de sua filiação teórica à razão de Estado, e realistas analíticos, em função da premissa teórica de atores unitários autônomos, tomam o Estado como o ator cujo dilema de segurança é unicamente externo. Ao explicitar a premissa da natureza autônoma do Estado, por exemplo Grieco observa que ela é crucial para aquela perspectiva teórica, pois, é ela que permite postular que os 'decisores respondem, em nome do Estado-nação como um todo, às oportunidades e ameaças presentes no sistema internacional' (...) O suposto neste caso é que, independentemente da natureza do governo que esteja no poder, ele será sempre o mais fiel intérprete dos interesses nacionais - de onde o Estado e governo são sinônimos." LIMA, M. R. S. Instituições democráticas e política exterior. Contexto internacional, v. 22, n. 2, p. 285, jul./dez. 2000.


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resultado e uma das partes é condenada, a retaliação final é para o Brasil e não para a Embraer. Para completar esse raciocínio, retomamos a idéia de que o mundo, visualizado na perspectiva das relações entre os Estados, apresenta normalmente um padrão de relacionamento decorrente do sistema internacional vigente. Desse modo, o sistema internacional pode ser interpretado como o padrão de relacionamento entre os Estados em um determinado momento, padrão este, derivado, estruturalmente, da definição do poder internacional dentro desse período histórico. E que os Estados que detêm maior poder apresentam a tendência de definição da ordem internacional em função da necessidade de manutenção da estabilidade mundial, mas também de promoção prioritária de seus interesses. Exatamente por essa razão é que muitos analistas interpretam a ordem internacional como o conjunto de regras e normas que buscam regular as relações mundiais, refletindo, entretanto, a distribuição do poder no plano mundiaP Dessa forma, se pressupõe que, além dos interesses do Estado, uma variável importante seja a capacidade que cada Estado detém de convencer os outros a aceitar as suas posições ou, em termos mais claros, o poder que cada Estado dispõe para a imposição de seus interesses. Para exemplificar, podemos pensar que a ordem comercial internacional, depois da Segunda Guerra Mundial, decorre do sistema internacional instaurado (o sistema bipolar), representando os interesses dos Estados com maior poder (processo de correlação de forças), com a função de regulamentar as transações comerciais entre as unidades. No entanto, como das duas superpotências que emergiram da Segunda Guerra somente os Estados Unidos dispunham de real capacidade econômica, a ordem econômica internacional representava muito mais os interesses norte-americanos que os da antiga União Soviética. Daí, então, a proposta inicial da Organização Internacional do Comércio (que, ao não ser ratificada pelos

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MARTINS, L. Ordem internacional, interdependência assimétrica e recursos de poder. Política externa,

v. I, n. 3, p. 62-85, dez. 1992.

Capítulo 1 - O Conceito de Política Externa

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Estados Unidos, não entrou em funcionamento) e a sua substituição provisória pelo Acordo Geral de Tarifas e Comércio (Gatt). Mesmo falando em correlação de forças, não querendo afirmar que o sistema internacional não possibilita a participação de Estados que não tenham poder, ao contrário, estamos pensando que há um constante processo negociador que permite a atuação dos diferentes Estados, buscando promover seus interesses. Nesse sentido, enfatiza-se a nítida e íntima correlação entre política externa e Estado, deduzindo que esse é, dentro do sistema anárquico, o único representante legítimo dos interesses de seus membros (cidadãos, empresas etc.).

1.2\ O Conceito de Política Externa Manfred Wilhelmy,6 de uma forma objetiva e direta, define política externa como o conjunto de atividades políticas, mediante as quais cada Estado promove seus interesses perante os outros Estados. E RusselF amplia esse conceito, considerando a política externa como a área particular da ação política dos governos, abrangendo três dimensões analiticamente separáveis - político-diplomática, militar-estratégica e econômica - e que se projeta no âmbito externo ante a uma ampla gama de atores e instituições governamentais e não-governamentais, tanto no plano bilateral como no multilateral. Ainda que a interação entre os Estados tenha e, cada vez mais, esteja agregando a participação de organizações não-governamentais, de empresas e/ou de grupos sociais, a política externa de um país corresponde à atuação do Estado na defesa do conjunto dos interesses dessas instituições. Apesar da multiplicidade de novos atores na cena internacional e do seu funcionamento em redes que são um dado da governança do espaço mundial, o Estado permanece como uma indispensável instância pública de intermediação. Instância interna de intermediação das instituições

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WILHELMY, M. Politica internacional: enfoques y realidades. Buenos Aires: GEL, 1988, p. 148.

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RUSSELL, R. Política exterior y toma de decisiones en América Latina. Buenos Aires: GEL, 1990, p. 255.


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do Estado com a sociedade civil e instância externa de intermediação com o mundo, em função das especificidades que caracterizam os países e que explicam as distintas visões sobre as modalidades de sua inserção no sistema internacional. A legitimidade do Estado como instância pública de intermediação deriva do fato de que as condições de vida das populações dependem do desempenho dos Estados em que vivem. Daí a relevância e atualidade do conceito de interesse nacional, que cabe aos Estados representar. 8 Lima raciocinando sobre a questão da definição do interesse nacional indica que, "na vertente realista, a resposta à pergunta 'Como aferir o interesse nacional?' é imediata: garantindo a sobrevivência e a integridade territorial e política da nação". Já, em outra perspectiva, "o interesse nacional depende das preferências e interesses da coalizão política vencedora e não apenas pode mudar, como é objeto de conflito interno". 9 Assim, nessa equação entre interesses de diferentes Estados (tanto no plano bilateral quanto no multilateral), há que se proceder à análise das realidades interna e externa, de forma a se poder compatibilizar as necessidades internas com as possibilidades externas. 10 Isto é, a política externa representa um esforço intelectual e pragmático de determinação de interesses convergentes e/ou divergentes entre diferentes parceiros. Parte-se do princípio de que "as relações entre Estados fundamentam-se naquilo que constituem os pontos de interesse comum, naquilo que constitui um relacionamento com vantagem mútua"." Nos próximos capítulos sobre a política externa brasileira, procurar-se-á determinar o posicionamento ocupado pelo Brasil no sistema internacional e a estratégia de redefinição de sua inserção nesse sistema.

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LAFER, C. A diplomacia globalizada. Valor Econômico, 11-13 set. 2000, p. 7.

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LIMA, 2000, p. 285-287.

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Veja: LAFER, C. Novas dimensões da política externa brasileira. Revista Brasileira de Ciências Sociais, ANPOCS, n. 3, p. 73, 1987.

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Citado em LIMA, 2000. Notas sobre as relações Brasil-África no contexto da política externa brasileira recente. Estudos Afro-Asiáticos, n. 6-7, p. 242, 1980.

Capítulo 1-O Conceito de Política Externa

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O enfoque na estratégia de redefinição de sua inserção no sistema mundial advém de mudanças processadas no sistema internacional. Por exemplo, com o final da Segunda Guerra Mundial, a Europa perde a liderança mundial para duas novas superpotências (Estados Unidos e União Soviética) que centralizam todo poder e se constituem em dois blocos ideológicos distintos, com os diferentes Estados enquadrando-se na órbita de suas influências. No entanto, com a redução do sistema de confronto da guerra fria, estabeleceu-se um sistema político mais complexo, em que as considerações de poder passaram a ser muito mais diversificadas, possibilitando espaços para manobras político-diplomáticas para os mais variados Estados, com reflexos sobre o processo decisório internacional. Dessa forma, a ruptura do sistema financeiro internacional, estabelecido em Bretton Woods e as crises do petróleo, induziram a uma reestruturação da economia mundial. As fissuras na hegemonia econômica, detida até então pelos Estados Unidos, em conjunto com a recuperação econômica de alguns Estados, como a Alemanha e o Japão, forçaram a um ajuste de posições entre os países desenvolvidos, sem, no entanto, constituírem um processo de transformação da estrutura do sistema. Essas alterações, aliadas a outros fatores como o processo de descolonização, propiciaram o surgimento de novas situações e atores, com possibilidades para os países menos desenvolvidos atuarem mais de acordo com suas prioridades e interesses do que a anterior estrutura bipolar o permitia. A preocupação com o grau de autonomia possível dos Estados e povos que não têm - mas desejam ter - uma influência na criação e aplicação das normas que regem a ordem mundial, vem revelando e mostrando as brechas por meio das quais é possível alterar-se a tradicional relação entre o poder positivo das grandes potências e a configuração da ordem mundial. 12

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LAFER, C. Paradoxos e possibilidades. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1982, p. 20.

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De outro lado, o fim da Guerra Fria, com o desaparecimento da União Soviética e a universalização dos princípios liberais de mercado, representam as tendências que afetam o posicionamento dos países em desenvolvimento, em especial o do Brasil. Com o fim da guerra fria difundiu-se a esperança de que "os valores do liberalismo, entrelaçando democracia e mercado, tendiam à inexorável universalização"Y E na América Latina renovaram-se as esperanças de que os Estados Unidos, de acordo com os princípios liberais, modificariam sua forma de relacionamento com a região, apoiando os esforços para um processo de desenvolvimento econômico e social. Ainda que aparentemente contraditório para alguns analistas, o que se observou foi uma tentativa de reafirmação da hegemonia dos Estados Unidos. Isto é, procurou-se manter a América Latina dentro de sua área de influência, mesmo que isso não refletisse o estabelecimento de um processo cooperativo mais denso e voltado ao atendimento dos interesses regionais. Nesse sentido, pode-se observar duas macrotendências no contexto latino-americano: uma de liberalização, traduzida pelo processo de aberturas de seus mercados e tendente a preencher um espaço na economia internacional globalizada e, outra, embutida no projeto de renegociação do sistema interamericano. Não há, entre os diferentes analistas, discordância da percepção de que o sistema internacional afeta o comportamento externo dos diferentes Estados. No caso da América Latina, por exemplo, as diferentes análises vêm especialmente demonstrando a sensibilidade e a vulnerabilidade da região às variáveis externas. 14 No entanto, a consideração da importância do sistema internacional não quer dizer que não se deva avaliar as funções que os países desempenham individualmente no conjunto do sistema, como reagem aos estímulos externos e como procuram se inserir no sistema internacional.

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LAFER, C.; FONSECA, G. Questões para a diplomacia no contexto internacional das polaridades indefinidas. In: FONSECA, G.; CASTRO, S. H. N. Temas de política externa brasileira 1/. São Paulo: IPRI/Paz e Terra, v. I, p. 56, 1994.

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Veja KLAVEREN, A. V. Análise das políticas externas latino-americanas: perspectivas teóricas. In: MUNOZ, H.; TULCHIN, J. A América Latina e a política mundial. São Paulo: Convívio, 1986, p. 1-20.

Capítulo 1 -O Conceito de Política Externa

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É exatamente em função dessas perspectivas que Celso Lafer enfatiza toda política externa constitui um esforço, mais ou menos bem-sucedido, de compatibilizar o quadro interno de um país com seu contexto externo. É por isso que, na análise da política externa de um Estado convém, analiticamente, levar em conta duas dimensões distintas, porém complementares. A primeira diz respeito às normas de funcionamento da ordem mundial num dado momento. A segunda trata de esclarecer as modalidades específicas de inserção de um Estado na dinâmica de funcionamento do sistema internacional. 15 Trabalha-se, então, no pressuposto de que a política externa brasileira foi e é condicionada por uma interação entre fatores internos e externos. Não se concorda, dessa forma, com a posição adotada de que "a premissa subjacente a todos esses trabalhos é a de que a América Latina é extremamente sensível ao seu ambiente externo e que seu comportamento, frente a outras nações, tende a ser uma reação aos estímulos a esse nível". 16 Desse modo, na análise da política externa, podem ser destacados os aspectos derivados de uma postura unicamente reativa aos fatores externos. Mas esse fenômeno não é definidor do relacionamento externo do País, em caráter universal. O que se procurará apontar é exatamente o peso dos diferentes condicionamentos, endógenos ou exógenos, na definição da política externa brasileira. Este ativismo, cujas causas são tanto endógenas quanto exógenas marcou, por assim dizer, a postura do estado brasileiro numa etapa em que este procurou redefinir a sua inserção no sistema internacional. A política externa globalizante ou de diversificação das relações políticas, econômicas ou militares do Brasil, posta em prática a

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LAFER, C. As eleições de novembro de 1982 e a política exterior do Brasil. In: LAFER, C. O Brasil e a crise mundial. São Paulo: Perspecliva, 1984, p. 104.

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KLAVEREN. In: MUNOZ; TULCHIN, 1986, p. 4.

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partir dos anos setenta é a tradução, no plano da ação diplomática, da tentativa do estado brasileiro de definir e perseguir objetivos próprios, independentemente de injunções externas, nos âmbitos regional, extra-regional e de questões globais multilateraisP Em outros termos, pressupõe-se que a estrutura do sistema internacional, em termos da distribuição internacional do poder, bem como as diferentes conjunturas, representam fatores de pressão, ou constrangimentos, que condicionam a definição da política externa brasileira. Por conseguinte, há um processo de reação aos fatores sistêmicos. Entretanto, não se quer dizer que a política externa brasileira seja unicamente reativa. Ao contrário, com base na avaliação de suas diretrizes orientadoras iremos procurar apreender quanto ela mantém de autonomia. Fatores internos ao Estado, bem como as forças externas, conseqüentemente, condicionam não só as metas fixadas, mas também a possibilidade de se atingir os objetivos planejados. "Nem todas as pressões exercidas sobre o elegível ou sobre o atingível provêm do mesmo meio internacional; algumas são inerentes ao meio político ou econômico do Estado-nação.'' 18 Pensar a política externa nessa perspectiva implica, portanto, avaliar tanto as variáveis estruturais quanto as considerações de ordem conjuntural. A política externa de um país dependente está condicionada, simultaneamente, ao sistema de poder em que se situa, bem como às conjunturas políticas, interna e externa (a saber, o processo imediato de decisões no centro hegemônico, bem como nos países dependentes). Essa hipótese, por um lado, acentua a necessidade de conjugar as determinações estruturais, que delimi-

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LIMA, M. R. S. Interesses e solidariedade: o Brasil e a crise centro-americana. Trabalho apresentado no XI Encontro Anual da ANPOCS, Águas de São Pedro, out. 1987, p. 1.

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COLEMAN, K. Comparando políticas externas. In: MUNOZ; TULCHIN, 1986, p. 21.


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tam o campo de ação dos agentes decisores, com as determinações conjunturais, dadas pela decisão e ação dos policy-makers; por outro lado, repele a noção de que a política externa de um país dependente é um simples reflexo das decisões do centro hegemônico e nega também que se possa entendê-la mediante o exame exclusivo das decisões no país subordinado. 19 Em decorrência da ênfase na necessidade de compatibilização dos determinantes estruturais e conjunturais para o entendimento da política externa brasileira, repudia-se a tentativa de interpretação da política externa como estritamente vinculada a aspectos econômicos ou mercantilistas. Não que se negue o papel fundamental que o comércio exterior detém na definição da política externa brasileira, seja na busca da redução da vulnerabilidade do País em virtude da sua integração à economia mundial, seja na política de diversificação de parceiros comerciais, tanto fornecedores quanto consumidores. Assim, pari passu, aos interesses decorrentes do modelo de desenvolvimento econômico implantado no País, que podem ser rotulados de variável econômica, há que se ressaltar a variável política com a função de estabelecer os mecanismos de defesa dos interesses brasileiros. A análise da política externa brasileira será enfocada como derivada de um somatório das variáveis econômicas e políticas e não de variáveis excludentes entre si, além da consideração das determinações estruturais e conjunturais.

1.3 Algumas Questões na Definição do Conceito de Política Externa

Considerando, nas interações entre os Estados, a existência de certos fatores imutáveis, como a localização geográfica de um determinado país e fatores externos de maior durabilidade, como a estruturação do poder internacional, Celso Lafer deduz que a política externa

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MOURA, G. Autonomia na dependência: a política externa brasileira de 1935 a 1942. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1980, p. 42-43.


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apresenta, normalmente, certa linha de continuidade. Por isso, a política externa tem, quando comparada com a política interna, o ritmo mais lento de uma coerência derivada de certos interesses básicos, condicionados pela relativa estabilidade das modalidades possíveis de inserção de um país no sistema internacional. 20 Isso nos leva a refletir se a política externa constitui-se em uma política de Governo ou em uma política de Estado. Em princípio, considera-se que a política externa represente os interesses nacionais (ou os interesses permanentes), constituindo-se, portanto, em uma política de Estado. Daí, então, apresentar-se como tendo relativa continuidade. No que se refere aos governos, ressalva-se o surgimento de algumas mudanças de estilo ligadas à personalidade e ao perfil individual dos atores, bem como de adequação aos constrangimentos conjunturais. Há ainda que se considerar um problema de tempo, no sentido em que a atividade diplomática (representante da ação governamental) atua a partir de uma reflexão dirigida ao sentido real do fato, enquanto a sociedade civil adota posições derivadas mais de idéias genéricas ou da aplicação de modelos teóricos a situações particulares. Assim sendo, a atuação do setor burocrático governamental voltado à formulação e implementação de políticas externas processa-se em um tempo diferenciado do tempo da sociedade civil. Não se deve esperar que os diferentes setores da sociedade amadureçam com a mesma velocidade para as questões externas. No Brasil, tivemos exemplos de lentidão por parte de setores da sociedade em aceitar a percepção governamental de que, por imperiosos motivos de interesse nacional, era necessário realizar rápidas correções de curso nas linhas políticas até então adotadas. Penso natu-

20

LAFER, 1987, p. 73.


13

ralmente, na oposição movida aos ajustes feitos nas políticas do Brasil com relação ao Oriente Médio e à África. 21 Ainda, de acordo com Lafer, 22 a harmonização das necessidades internas com as possibilidades externas, ou seja, a proposta de inserção de um país no mundo, se faz em três significativos campos de atuação: a) o campo estratégico-militar, que traduz o que um país significa, ou pode significar, para outros como aliado, protetor ou inimigo em termos de riscos de guerra e desejos de paz; b) o campo das relações econômicas, que explicita a importância efetiva ou potencial de um país para outros como mercado; e c) o campo dos valores, que revela a importância de um país enquanto modelo mais ou menos a fim de vida em sociedade. A atuação de um país nestes três campos se faz, por sua vez, em distintos contextos diplomáticos, entre eles cabendo destacar: a) o das grandes potências, ou seja, o dos países que pelo poder que detêm buscam estabelecer os parâmetros estruturados da ordem mundial; b) o contexto regional, que resulta dos inter-relacionamentos que ocorrem entre países que compartilham uma mesma área geográfica; e c) o contexto contíguo, que é o que diz respeito à interação entre países que têm fronteiras em comum.

21

SARDENBERG, R. M. A evolução da política externa do Brasil nas duas últimas décadas. In: Curso de Introdução às Relações Internacionais, Unidade IV- Problemas Contemporâneos das Relações Internacionais. Brasília: Editora da Universidade de Brasília, 1983, p. 64.

22

LAFER, 1987, p. 73-74.


14

Conceitualmente, cabe ainda relembrar a existência de diferença fundamental entre a decisão e ação em política externa. A decisão corresponde a um desejo, intenção e é decorrente de um processo de identificação do problema, produção de alternativas, definição e implementação, enquanto a ação reflete o comportamento prático, podendo obter um resultado diferenciado do que tinha sido proposto. A decisão pode ser resultante, de forma isolada ou conjugada, de estímulos provenientes da sociedade, de estímulos provenientes do exterior, ou produto de decisão governamental. Atualmente, a distinção sobre a primazia entre as políticas interna e externa é unicamente de caráter analítico, já que a política exterior projeta para outros estados aspectos relevantes da política interna de um estado. Em segundo lugar, a política exterior contém as reações estatais às condições (estruturas e processos) prevalecentes no sistema internacional, transmitindo algumas delas aos agentes políticos internos. 23 Assim sendo, a política externa pode ser considerada como um processo dinâmico no qual as diferentes variáveis se encontram em constante reavaliação. Esquematicamente, para fins didáticos, poderíamos pressupor a seguinte composição dinâmica de elementos de política externa, sem considerar a ordem apresentada como indicador de prioridades:

Análise da realidade externa. Análise da compatibilização das realidades internas com as possibilidades externas. Processo de tomada de decisão. Implementação da decisão. Ação. Avaliação da política externa.

23

WILHELMY, 1988, p. 149.


15

1.4 · O Processo Decisório em Política Externa

Para se entender a tomada de decisão em política externa, Russell estabelece uma distinção analítica entre estrutura e processo. Para ele, a) a estrutura "está integrada por um ou vários atores governamentais domésticos que têm a um tempo a capacidade de comprometer os recursos de uma sociedade e de evitar que a decisão adotada possa ser facilmente revertida; b) o processo de tomada de decisões, por sua parte, vincula-se com a dinâmica decisória. Nele participam atores governamentais e não governamentais, do país e do exterior, numa seqüência temporal que se inicia a partir do momento em que uma conjunção de estímulos externos e internos requer a tomada de uma decisão determinada até que ela seja efetivamente adotada; c) isto sempre é realizado por atores governamentais domésticos (estrutura decisória), os quais operam em cada caso como a 'última unidade de decisão'. 24 Uma forma específica de estudo de política externa manteve-se constante durante décadas, passando a ser considerada como uma abordagem tradicional na análise de políticas externas. O que se conceitua como abordagem tradicional não deixa de ser um conjunto de crenças amplamente aceitas sobre o papel da política externa. Dessa forma, genericamente assume-se que: a) os Estados têm políticas externas coerentes, implementadas em ações particulares; b) os Estados têm objetivos em decorrência dos quais suas políticas são direcionadas e que os governos calculam não só suas ações, mas também as conseqüências delas;

24

RUSSELL, 1990, p. 256.

16


c) enfim, aceita-se que política externa seja produto de uma experiência racional. 25 Em outros termos, dessa perspectiva, o Estado, mais que um ator internacional, é a unidade decisória da política externa e considerado, para efeitos analíticos, como um ator unitário, monolítico. Ainda que sempre tenha sido um ponto de reflexão e de preocupação, a abordagem teórica sobre o processo decisório somente vai começar a se desenvolver a partir dos anos 1950, em conjunto com o desenvolvimento das perspectivas científicas. 26 Na perspectiva tradicional, o Estado não só era considerado como o principal ator das relações internacionais, como se presumia que os governos que atuassem internacionalmente em nome do Estado poderiam ser considerados como atores monolíticos, unitários. E, nessa linha de raciocínio, considerava-se que os governos estivessem internamente unidos perante o internacional com o objetivo de maximizar o poder e a segurança. Com o desenvolvimento do estudo das teorias de decisão, produziu-se uma mudança fundamental pelo fato de a atenção não se dirigir aos Estados, enquanto abstrações, ou a governos como blocos monolíticos e unidos ante ao exterior, mas, aos atores decisores de política externa, enquanto seres humanos submetidos a diferentes pressões e influências. Para Snyder, um dos precursores das teorias do processo decisório, a base de seu trabalho é a definição do Estado pelos seus órgãos decisórios, isto é, aqueles cujos atos são para todos os efeitos do Estado. Conseqüentemente, a ação do Estado é a ação definida pelos que atuam em nome do Estado. Assim, existem diferentes enfoques a respeito do processo decisório que vão desde a consideração da tomada de decisões, como uma ação abstrata, entre as possíveis alternativas, até aos enfoques que o têm como um processo gradual com opções e compromissos entre os grupos de interesse e pressões burocráticas.

25

Veja CLARKE, M.; WHITE, B. Understanding foreign policy: the foreign policy systems approach. Aldershot: Edward Elgar, 1989.

26

Esta abordagem sobre o processo decisório está fortemente baseada em ARENAL, 1990, p. 249·258.


17

Apesar dessas diferenciações, Arenal considera que é possível assinalar algumas características genéricas das análises sobre tomada de decisão. a) Em primeiro lugar, e em geral, pode-se dizer que tratase de explicar o comportamento externo do Estado desde a perspectiva analítica do Estado, até a do sistema internacional. b) Em segundo lugar, estimam que os órgãos decisórios, ou melhor, os indivíduos que têm essa responsabilidade, atuam no marco de um meio que inclui tanto o próprio sistema político nacional, com todas suas forças e fatores, como o próprio sistema internacional. c) Em terceiro lugar, a percepção desempenha um papel importante em uma grande parte das teorias. A decisão não aparece somente como o resultado quase mecânico de vários fatores externos ao que a toma, senão também como o resultado de uma percepção da realidade. É a realidade tal como é percebida, e não tal como é, a que determina a decisão. d) Em quarto lugar, em geral, tende-se a considerar o processo de tomada de decisões como um processo racional, se bem que não cabe uma generalização estrita deste ponto. 27 Como apontado anteriormente, o trabalho de Snyder, Bruck e Sapin28 vai constituir um desafio aos modelos tradicionais, da mesma forma que a primeira tentativa de aplicar o rigor metodológico das ciências behavioristas. Para esses autores, na análise do processo decisório, o objeto do estudo deixa de ser o Estado, enquanto entidade abstrata, passando para a avaliação dos. grupos ou seres humànos que tomªm as decisões em nome do Estado.

27

ARENAL, 1990, p. 251.

28

SNYDER, R., BRUCK, H. W.; SAPIN, B. Foreign policy decision making: an approach to the study of international politics. New York: Free Press, 1962.

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Dessa nova perspectiva, Tomassini explica que o Estado se encarna nos que tomam as decisões e levantando as seguintes implicações: 1) A presunção de que a política internacional consiste em "decisões" adotadas por grupos ou pessoas e está formada de condutas que devem ser explicadas enquanto tais; 2) A "definição da situação" como uma função central dos que tomam as decisões e como um conceito-chave na análise da política exterior, imprimindo-lhe um elemento subjetivo muito diferente da suposta objetividade, e; 3) A descoberta de que existem "fontes internas" da política exterior, isto é, de que esta é o resultado de um jogo em que intervêm diversas agências do Estado e numerosos grupos de interesse. 29 O modelo de Snyder definiu a tomada de decisão como um processo que permite a escolha, entre um número limitado de soluções possíveis, estabelecidas socialmente, de uma situação particular que venha a produzir o resultado escolhido pelos responsáveis pela decisão. Embora reconheça a existência de elementos irracionais, Snyder centra atenção nos fatores racionais, isto é, a explicação para uma decisão estatal repousa na identificação do objetivo que o Estado estava perseguindo através de sua ação. E somente podem ser considerados como formuladores de política exterior aqueles atores oficiais de um governo, pois são os que detêm o poder decisório. Corresponde, portanto, a um modelo racional que identifica como fatores estratégicos o estabelecimento dos objetivos e a busca dos meios necessários para alcançá-los Ainda que o trabalho de Snyder tenha colocado bases para a análise do processo decisório, não chegou a propor uma teoria específica sobre tomada de decisões.

29

TOMASSINI. L. Teoria y practica de la politica internacional. Santiago do Chile: Ediciones Universidad Católica de Chile, 1989, p. 77·78.

Capítulo 1 -O Conceito de Polltica Externa

19

Já Allison 30 avança na discussão sobre a tomada de decisões propondo três modelos: 1) O modelo clássico, baseado no comportamento de um ator racional unitário, sendo as opções políticas consideradas como decorrentes de um governo totalmente unificado e fundamentadas no cálculo dos meios adequados para alcançar os objetivos perfeitamente claros; 2) O modelo calcado na análise do processo organizacional, não definindo a política exterior como conseqüência de uma dada opção adotada pelo ator unitário, mas como o resultado da interação entre diversas organizações governamentais coordenadas por seus líderes. 3) O modelo de política burocrática proveniente do segundo, mas, ao contrário da presunção de que os líderes do governo controlem as decisões entre as diferentes agências governamentais, supõe que as decisões de política sejam o resultado de uma intensa concorrência entre elas. Nessa perspectiva, cada ator tem diferentes percepções e prioridades, ambiciona o poder, promoção pessoal e/ou manutenção de seu status quo. Assim, esses atores não tomam decisões governamentais a partir de uma escolha racional centrada nos objetivos da política externa, contudo, agem coerentemente segundo seus próprios interesses ou de suas burocracias. Hudson assinala que em seu agora clássico Essence of decision, Graham Allison oferece três formas de explicação de um episódio em política externa - a crise cubana dos mísseis em 1962. Investigando ambos os lados, americano e soviético da crise, Allison mostrou que o modelo do ator unitário racional no processo de tomada de decisão em política externa era, ao menos, suficiente, como urna ajuda na compreensão das curiosidades da crise. Os dois modelos adicionais, que foram postulados como

30

ALLISON, G. Essence ofdecision: explaining the cuban missile crisis. Boston: Little Brown, 1971.

20


sucessivos 'cortes' na explicação (o modelo do processo organizacional, focado nos fatores intraorganizacionais, e o modelo de política burocrática, voltado para os fatores interorganizacionais) permitiram a Allison explicar com maior profundidade o que já tinha transparecido. Seu uso dos três modelos de análise sugere mais a necessidade de integrar antes do que segregar explicações em diferentes modelos. 31 À guisa de exemplo, Arcela, 32 ao analisar o acordo nuclear assinado pelo Brasil com a Alemanha, identifica diferentes interesses entre os atores que participaram do processo decisório. Em seu entender, a Presidência da República visava, prioritariamente, satisfazer as aspirações militares; o Conselho de Segurança Nacional almejava a transferência de tecnologias sensíveis; a Comissão Nacional de Energia Nuclear preocupava-se mais com aspectos técnicos do pacote como um todo, a participação da indústria nacional e a formação de pessoal qualificado; a Eletrobrás buscava suprir a demanda energética e o Ministério das Relações Exteriores delineava uma perspectiva diplomática a partir do acesso do País ao seleto clube das potências nucleares. Para Hudson, as duas primeiras gerações de pesquisa sobre o processo decisório em política externa estavam muito mais preocupadas com o estabelecimento da legitimidade sobre o enfoque nas estruturas e processos dos grupos decisórios e no desenvolvimento de perspectivas teóricas para explicar padrões típicos de comportamento de pequenos ou grandes grupos. Já a terceira geração de pesquisadores começou a se empenhar no desvendamento das tarefas cognitivas que os grupos contêm, levantando, entre outras, o seguinte tipo de questões: Como os problemas são reconhecidos pelo grupo? Como as situações são moldadas e 'representadas'?

31

HUDSON, V. M. Foreign policy analisys yesterday, today and tomorrow. Mershon lnternational Studies Review, v. 39, p. 216-217, oct. 1995.

32

ARCELA, N. M. Oacordo nuclearteuto-brasileiro: estudo de caso em política exterior sob a perspectiva do processo decisório. 1992. Dissertação (Mestrado em Relações Internacionais), UnB.


21

Como as opções são desenvolvidas? Como o grupo muda uma interpretação estabelecida? Como o grupo inova e aprende? Como a memória do grupo afeta a ação do grupo? Como as estruturas e os processos representam a cultura da sociedade? 33 Deduz-se, assim, a partir dessa discussão sobre processo decisório, a possibilidade de distinção entre duas vertentes no estudo da política externa; i) a que se atém mais diretamente no processo de sua formulação e ii) a que está direcionada ao seu processo de implementação. A base dessa diferenciação decorre, de um lado, do fato de que: a) o meio no qual a política externa é formulada é relativamente similar àquele no qual a política interna também é formulada, e b) o meio no qual a política externa é implementada é relativamente diferente daquele no qual a política interna é implementada. Em outros termos, o Estado detém o controle dos recursos internos, assegurando a implementação de suas resoluções no plano interno, enquanto no externo a implementação está sujeita ao caráter anárquico do sistema internacional e ao jogo de interesses e de poder das diferentes unidades políticas denominadas Estado. Lima indica assim que a política burocrática de Allison ao aplicar o paradigma pluralista à análise de decisões de política externa, questionou a artificialidade da separação interno/externo e, conseqüentemente, a especificidade das relações internacionais vis-a-vis a análise da política doméstica. Uma das deficiências de se aplicar a perspectiva pluralista à política internacional está relacionada às fragilidades inerentes a essa abordagem derivadas quer da não consideração dos 33

HUDSON, 1995, p. 224-225.


22

problemas de ação coletiva, quer do ocultamento da dimensão do poder e do diferencial de recursos entre diferentes atores políticos e sociais. 34 Nesse sentido, a disciplina Análise de Política Externa desenvolveu-se a partir dos anos 1960, com base na crítica a dois pontos centrais da abordagem tradicional do estudo da política externa: a) argumenta para a necessidade de uma teoria mais científica; e b) questiona a prioridade analítica conferida ao plano internacional. Na realidade, os partidários da análise de política externa criticam essencialmente a tradicional distinção entre relações internacionais e ciência política e, em especial, a percepção de que o plano internacional seja qualitativamente diferente da política doméstica. Por isso mesmo, diversos analistas rotulam a análise de política externa não como uma subdisciplina de relações internacionais, mas sob o ramo da ciência política de políticas públicas. Como esse debate é extremamente complexo e foge dos propósitos desta obra, sua introdução neste capítulo teve o propósito de deixar bem claro que o desenvolvimento da avaliação aqui proposta estará voltado para um estudo detido da evolução da política externa brasileira em suas várias faces e fases, ressaltando-se os aspectos políticos - mais que históricos - de sua formulação nas últimas décadas, a partir de um prisma técnico de relações internacionais. A preocupação básica será a de apreender as principais linhas e diretrizes que nortearam sua definição e implementação. Conseqüentemente, realizar-se-á uma reflexão crítica sobre a ação diplomática brasileira, avaliando-se as diferentes abordagens desenvolvidas para a compreensão da inserção internacional do Brasil. De outro lado, como não se trata de uma avaliação enquadrada no campo da análise de política externa, não será analisado o processo decisório da política externa brasileira. Entende-se e aceita-se a pertinência e a importância da ênfase na análise das motivações

34

LIMA, 2000, p. 274.


23

internas na sua definição, mas esse esforço analítico foge do espírito do curso proposto. /1~5 O Ministério das Relações Exteriores (Itamaraty)

Constitucionalmente, a responsabilidade pela definição da política externa brasileira cabe ao Poder Executivo, ao passo que o papel da diplomacia é o de implementá-la. Para compreender, ao menos parcialmente, a orientação estratégica brasileira de inserção internacional, é interessante enfocar o processo doméstico de formulação da política externa, no qual se constata um arraigado consenso de que o Ministério das Relações Exteriores (ltamaraty) tem tradicionalmente desempenhado um papel central. O fortalecimento do Itamaraty, enquanto corpo profissional, tem suas origens na própria história da formação do estado Nacional, dotando-o, já nas três primeiras décadas do século XX, de uma estrutura racional e burocratizada, no sentido weberiano (...). Com padrões regulares de carreira, controle sobre o recrutamento, o sistema de treinamento e a avaliação profissional, o Itamaraty viabilizou a manutenção de um alto grau de coesão corporativa e um esprit de corps bem desenvolvido entre seus membros, diferenciando-se das demais agências do estado brasileiro - e guardando semelhanças, nesse sentido, apenas com os ministérios militares. Adicionalmente, observa-se que a instituição adquiriu, desde cedo, uma autonomia crescente em relação ao sistema social e ao próprio aparelho estatal, conferindo-lhe iniciativa, também, crescente, na formulação e implementação da política externa, e a capacidade de assegurar uma certa continuidade desta política ao longo do tempo, através da resistência a mudanças bruscas e indesejadas. Além da sua autonomia, da sua coesão e do seu insulamento burocrático, também é apontada como característica weberiana do Itamaraty a longa "coerência


24

corporativa'' vigente na instituição, expressa na continuidade e na solidez da adesão de seus membros à "doutrina" de política externa desenvolvida pela corporação. 35 Albuquerque, 36 da mesma forma, estabelece que os partidos políticos estão geralmente distantes da política externa e a agenda oficial dos principais partidos políticos também ignora, ou, simplesmente, espelha os pontos de vista do Itamaraty (...). O mesmo se aplica aos sindicatos, à mídia e à opinião pública em geral. (...) A pesquisa acadêmica está muito incipiente e a maior parte dos autores está limitada a comentar (favoravelmente) sobre a formulação e implementação da política externa pelo Itamaraty. Tudo isso é decorrente da extrema habilidade do corpo diplomático em obter credibilidade geral como o único campeão e eficiente guardião dos interesses vitais externos brasileiros. Esta capacidade é provavelmente decorrente do fato de que o Itamaraty é tanto uma escola de diplomacia como um sofisticado corpo burocrático no sentido weberiano da palavra. Para compreender o papel do Itamaraty, primeiramente precisamos admitir que há uma significativa aprovação (ou aceitação) pela sociedade brasileira de seu papel. A aprovação histórica decorre do fato de que o foco da agenda da política externa tem sido normalmente concentrado nas prioridades de desenvolvimento. Desde a Política Externa Independente, o Ministério das Relações Exteriores do Brasil fortaleceu sua autonomia decisória tanto na formulação como na implementação dessa política. Junto ao presidente,

35

MELLO, F. C. Regionalismo e inserção internacional: continuidade e transformação da politica externa brasileira nos anos 90. 2000. p. 58. Tese (Doutorado), Universidade de São Paulo.

36

ALBUQUERQUE, J. A. G. From dependency to globalization: Brazilian foreign policy in the cold war and post-cold war. Draft version. Chapter prepared for the forthcoming book: Latin American and Caribbean Foreign Poticy, edited by Frank O. Mora and Jeanne A. K. Hey, Rowman and Littlefield Publishers, 2002.


25

a corporação diplomática centralizou a adoção de decisões. Deste modo, esta conjunção de autonomia e centralização possibilitou que o processo decisório alcançasse um alto grau de unidade. O elevado consenso sobre a política exterior, a aprovação do Itamaraty por segmentos-chaves como as Forças Armadas e os grupos empresariais e a articulação funcional com outras agências federais contribuíram significativamente para o papel central do Itamaraty na formulação da política externa brasileira. 37 Lima, ao apontar a ênfase nas mais diferenciadas análises sobre a idéia de continuidade da política externa brasileira, indica que essa continuidade tem sido explicada em função do forte componente institucional na formação da política externa e a existência de um poder burocrático, relativamente autônomo, configurado na existência de uma agência especializada, como é o caso do Itamaraty. Certamente que elementos desse poder podem ser identificados no processo decisório e uma organização dessa natureza garante continuidade nas escolhas e relativa consistência nas orientações de política. É verdade, também, que a institucionalização dos serviços diplomáticos contribuiu para "despolitizar" a política externa, com exceção de alguns momentos (...). Contudo, o fator burocrático não é suficiente, por si só, para dar conta desse resultado. O que também parece ter contribuído para uma relativa desvinculação da política externa da dinâmica política doméstica, foi a natureza das questões que, majoritariamente, compuseram a agenda externa, conseqüência para a qual muito contribuíram certas características institucionais do processo de formação da política, assegurando ao Ministério das 37

RUSSELL, 1990, p. 259.


26

Relações Exteriores (MRE) influência decisiva na definição dessa agenda. 38 Mais recentemente, entretanto, parcelas da sociedade civil demonstraram maior interesse em participar ativamente nas negociações de política externa, especificamente no processo da Área de Livre Comércio das Américas (Alca). Assim, por exemplo, a Confederação Nacional das Indústrias (CNI) organizou a Coalizão Empresarial Brasileira para atuação direta nas negociações da Alca, uma mudança que, no geral, aparentemente, é aceita pelo ministério, como se depreende da seguinte declaração de Celso Lafer: devemos contar com a colaboração fundamental de um setor empresarial mais agressivo. Que trabalhe lado a lado com o governo, como a "Coalizão Empresarial" vem fazendo no caso das negociações da ALCA e da União Européia-Mercosul. A transparência com que as negociações estão sendo conduzidas é, não somente uma fonte de satisfação para a sociedade civil, mas também o resultado de uma interação com sucesso entre o governo, o setor produtivo e as forças vivas da sociedade, uma interação que deve tornar-se mais completa e mais profunda, reforçando muito mais a posição do Brasil. 39 Reconhecendo essa nova tendência de uma participação mais ativa da sociedade civil, o departamento econômico do Ministério das Relações Exteriores foi recentemente reestruturado, especialmente tendo em vista os diferentes processos negociadores nos quais o Brasil está envolvido. Dessa forma, no que se refere a contatos com a sociedade civil, os seguintes órgãos foram implementados: o Grupo de Trabalho Interministerial sobre o Comércio Internacional de Bens e Serviços (Gici) para as negociações na OMC; a Seção Na-

38

LIMA, 2000, p. 288-289.

39

LAFER, C. Speech at the opening of the Euro/Latin American Forum- EU-Mercosur, FTAA, WTO. São Paulo, Sep. 11. ed., 2001./n: http//www.mre.gov.br.

Capítulo 1-O Conceito de Política Externa

27

cional para as questões da Alca (Senalca) e a Seção Coordenadora Nacional para as questões relacionadas à Associação Inter-Regional Mercosul-União Européia (Seneuropa). Para o secretário-geral do Ministério das Relações Exteriores, estamos vivenciando um momento único na nossa história da política exterior (...). A agenda internacional está incorporando elementos de crescente complexidade tanto no plano político como no econômico. A sociedade brasileira, por sua vez, está tornando-se mais dinâmica e melhor articulada e vários de seus segmentos demonstram um legítimo desejo de exercer uma influência mais direta na performance externa de seu país. É no contexto de múltiplas mudanças, no qual eventos internos e externos interagem de uma forma sem precedentes, que temos que formular e implementar nossa política externa. (...) Não teremos sucesso nessas tarefas a não ser que modernizemos os instrumentos de governança e criemos condições sob as quais Governo e sociedade possam trabalhar lado a lado. É necessário que o ltamaraty, que tem a responsabilidade primária para a condução dessas negociações, não somente revigore constantemente sua capacidade para renovação institucional mas que também torne mais flexíveis e compreensivos seus canais de comunicação com a sociedade civil e com o setor privado em particular.40

Leituras Complementares A produção teórica brasileira sobre política externa é muito limitada, não se tendo conhecimento de análises sistemáticas sobre o tema. As principais reflexões encontram-se em textos empíricos, mas que introduzem discussões teóricas sobre o conceito de política externa. Essas abordagens estão mais presentes nos textos de Celso Lafer, Gelson Fonseca e Maria Regina Soares de Lima.

°

4

CHOHFI, O. V. Address a! the closing session on the seminar on Brazil and lhe /nternational Trade Negotiations. Belo Horizonte, May 21st, 2002. In: http//www.mre.gov.br.

28


Além desses analistas citados e das obras indicadas no decorrer do livro, recomenda-se, ainda, a leitura das seguintes obras: CLARKE, M.; WHITE, B. Understanding foreign policy: the foreign policy systems approach. Aldershot: Edward Elgar, 1989. DANESE, S. Diplomacia presidencial. Rio de Janeiro: Topbooks, 1999. HERMANN, C. F.; KEGLEY, C. W.; ROSENAU, J. N. New directions in the study offoreign policy. London: Allen & Unwin, 1987. HILL, C. The new politics offoreignpolicy. London, Macmillan, 2001. RUSSELL, R. Política exterior y toma de decisiones en América Latina. Buenos Aires, GEL, 1990. SARAIVA, J. F. S. (Ed.). Foreign policy and political regime. Brasília: IBRI, 2003. SMITH, S. Theories of foreign policy: an historical overview. Review of

International Studies, v. 12, p. 13-29, 1986.

De Rio Branco à Segunda Guerra Mundial

················ .. , .......................................................... .

~N;;,l a linha de raciocínio que está sendo desenvolvi" da para apreensão dos principais fundamentos e diretrizes na definição da política externa brasileira, o presente capítulo tem como objetivo analisar o início do século XX, processo de americanização da política externa durante a gestão do barão do Rio Branco na chancelaria brasileira. Entende-se por americanização o interesse da política externa em romper sua perspectiva de isolacionismo, ou ênfase exclusiva nas questões regionais, para uma atuação com abrangência continental. Conseqüentemente, pretende-se ressaltar que, a partir da gestão de Rio Branco, a política externa brasileira teve como característica básica a perspectiva de alargamento de sua inserção internacional nas Américas, com ênfase na aproximação com os Estados Unidos.

2.1 "A Política Externa no Império De acordo com Celso Lafer, 1 a política externa do Império pode ' ser avaliada em dois níveis: o do sistema internacional e o do subsistema regional.

1

LAFER, C. Uma interpretação do sistema das relações internacionais do Brasil. Revista Brasileira de Política Internacional, v. X, n. 39-40, p. 81-100, set. 1967.

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Como apontado no capítulo anterior sobre o conceito teórico de política externa, uma das principais preocupações é avaliar o peso dos diferentes condicionamentos, endógenos ou exógenos, na definição da política externa brasileira. Assim sendo, está-se trabalhando com uma visão sistêmica, por meio da qual se admite que a análise da política externa de um país dependente passa pelo exame do sistema de poder no qual o País se insere no plano internacional. Entende-se por sistema de poder uma constelação de Estados, na qual um centro (a grande potência) tem a capacidade de atuar autonomamente como Estado soberano e, ao mesmo tempo, exercer, em graus variados, influência marcante ou decisiva sobre os outros Estados do sistema- em suma, aquilo que Gramsci chamou de hegemonia e que, na literatura política, freqüentemente aparece sob o nome de área de injluência. 2 De outro lado, até o início do século XX, as Américas estavam divididas em vários sistemas regionais, do tipo balança de poder e cada um com seu centro de gravidade e com pouca relação efetiva entre si. Dessa maneira, no que se refere ao plano do sistema internacional, a prática era de isolacionismo, como forma de minorar a influência européia. Como aponta Clodoaldo Bueno os principais traços da conjuntura internacional do período eram: imperialismo econômico (em áreas mais atrasadas do Globo, colonialismo na sua forma explícita), disputa interimperialista por áreas de influência ou por ampliação de fatias do mercado de países exportadores de matérias-primas, divisão internacional do trabalho entre países industrializados e agroexportadores. 3 Lafer pondera que, o Império tentou uma política independente, jogando com as grandes potências com o objetivo de defender a sua 2

MOURA, G. Sucessos e ilusões: relações internacionais do Brasil durante e após a Segunda Guerra Mundial. Rio de Janeiro: FGV, 1991, p. 97.

3

BUENO, C. A República e sua política exterior(1889 a 1902). São Paulo: Unesp; Brasília: Funag, 1995, p.19.

Capítulo 2- De Rio Branco à Segunda Guerra Mundial

31

soberania. Ao nível do subsistema regional, a principal questão era a disputa pelo controle da bacia do Prata, traduzindo-se em uma política de barganha de poder com o objetivo de evitar supremacias, principalmente a da Argentina. Ainda que não de forma unânime, de acordo com WernecJ.él pode-se raciocinar com a ocorrência de três grandes fases da política externa brasileira durante o Império: 1ª) A de Acomodação (1822-1844): no pós-independência, a política externa é marcada por uma política de concessões que representa a exclusão de um colonialismo obsoleto e a inclusão em uma moderna dependência. É o período com maior ênfase no sistema internacional, com adesão ao liberalismo comercial inglês e ao sistema internacional de tratados. 2ª) A de Reação (1844-1870): a autonomia alfandegária alcançada em 1844 inaugura uma nova fase em que, embora mantendo aspectos estruturais de dependência, abre um espaço de reação à hegemonia européia e de manobra no continente. Corresponde ao período em que se entroniza a prática de não renovar ou de assinar tratados, tidos como limitadores da soberania nacional. A oposição à prática de tratados internacionais decorria da percepção brasileira de que esses tratados tendiam a ser prejudiciais aos interesses nacionais, principalmente a partir da consideração de que os acordos em vigência tinham anulado a possibilidade de proteção da indústria nacional, ao mesmo tempo em que abria integralmente o mercado nacional aos manufaturados ingleses. Além disso, o Brasil ressentia-se igualmente do impedimento do acesso do açúcar e do café ao mercado inglês. De outro lado, corresponde a um período de forte ênfase no subsistema regional, com constantes intervenções brasileiras, com vistas a garantir a livre navegabilidade nos rios da bacia do Prata e o mapa geopolítico. Exemplos ilustrativos desse período

4

SILVA, J. L. W. As duas faces da moeda: a política externa do Brasil monárquico. Rio de Janeiro: Univerta, 1990.


32

são as pretensões de Rosas de reconstituição do vice-reinado do Prata, com a inclusão do Uruguai, Paraguai e Alto Peru e, posteriormente, a Guerra do Paraguai. 3ª) A de Consolidação (1871-1889): Com um cenário mais calmo no plano externo, com exceção das tensões com a Argentina, o País volta-se mais para a problemática interna. Amado e Bueno5 consideram que a política externa do Segundo Reinado (1840-1889) pode ser caracterizada, resumidamente, por quatro fundamentos: a)

busca de controle da política comercial e alfandegária;

b) estímulo à imigração; c)

consolidação das fronteiras nacionais; e

d) pretensões de hegemonia regional.

t,R;l+' A Americanização da Política ·. . .

Externa com o Barão do Rio Branco

Todos os diferentes analistas são unânimes em apontar a importân~ia do papel desempenhado pelo barão do Rio Branco à frente do Ministério das Relações Exteriores (1902-1912), não só em termos de sua atuação na definição da política externa brasileira, mas igualmente por ter consolidado a profissionalização e a ascendência da chancelaria na concepção e execução da política externa brasileira. Essa preeminência da diplomacia profissional na diplomacia da República Velha, dando continuidade a uma prática enraizada no Império, assentou outro dos paradigmas da diplomacia brasileira nesse século. O fortalecimento inédito da burocracia diplomática com Rio Branco será o contraponto à evolução da diplomacia presidencial brasileira, diminuindo enormemente o espaço de manobra e de atuação da Presidência da República, sobretudo quando

5

CERVO, A. L.; BUENO, C. História da politica exterior do Brasil. São Paulo: Ática, 1992.


33

o temário da política externa se torna mais complexo e técnico e menos fértil para a criatividade presidencial. Sempre que prevalecesse essa tendência, que dominou quase todo o regime republicano até os dias de hoje, a diplomacia presidencial seria marginal, residual e acessória, e não sistêmica. 6 Enquanto Lafer7 considera que a proclamação da República não tenha alterado de imediato a política exterior do Brasil, tendo em vista a não mudança substancial da estrutura social e do sistema político nacional, Bueno8 argumenta que a República renegou os princípios fundamentais do Império, primeiro, ao assinar o Convênio Aduaneiro com os Estados Unidos em 1891 e, segundo, ao acatar a intervenção norte-americana na Revolta da Armada em 1894, a favor de Floriano. Já, para Rodrigues, esses movimentos estavam criando as bases para a definição de uma diretriz de aliança mais estreita com os Estados Unidos. "De 1889 a 1903, prepara-se a transição para a aliança com os Estados Unidos e para a linha pauamericana que significará a preponderância americana". 9 Lima igualmente leva em conta que o Império e a Primeira República corresponde ao primeiro grande período da política externa brasileira, podendo ser rotulado como o momento de construção do Estado. Suas características são o processo de demarcação territorial, a inserção na economia mundial como país agroexportador e um regime de tipo oligárquico. Uma das principais questões da política externa é a negociação, a favor do Brasil, de praticamente todos os conflitos de fronteira. A política econômica externa está voltada para a solução dos conflitos intra-oligárquicos. Não se observam grandes diferenças na política externa, apenas a ênfase

6

DANES E, S. Diplomacia presidencial. Rio de Janeiro: Topbooks, 1999, p. 253-254.

7

LAFER, 1967, p. 86.

8

BUENO, 1995, p. 23.

9

RODRIGUES, J. H. Interesse nacional e política externa. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1966,

p. 183-184.

34


no pau-americanismo na República Velha. O papel do barão do Rio Branco é emblemático dessa continuidade da política externa nesse momento, quer no que se refere à definição substantiva da agenda externa, em especial a configuração do espaço nacional com a delimitação praticamente definitiva das fronteiras geográficas, quer por sua contribuição para a institucionalização posterior dos serviços diplomáticos.10 Independentemente do momento de redefinição da diretriz da política externa brasileira, a partir da percepção da crescente importância dos Estados Unidos, nos planos internacional e regional, a gestão do barão foi marcada pela aproximação com os Estados Unidos e a tentativa de instrumentalizá-la em favor dos interesses brasileiros. Ele percebeu a tendência da última década do século dezenove e acelerou-a, com a intenção de utilizar o poder e o prestígio dos Estados Unidos, que o mundo começava a respeitar, para atingir determinados objetivos no campo da política externa.U Mais do que isso, na realidade a aproximação política representÇtva uma complementação ao elevado relacionamento comercial já mantido entre os dois países. Em termos econômicos, a Primeira República caracteriza-se pela expansão da economia agroexportadora, cuja especialização foi levada quase ao seu limite máximo. Parte considerável das exportações brasileiras já estava solidamente direcionada para o mercado norte-americano quando do advento do novo regime, em 1889. A reorientação da política externa brasileira, iniciada

10

LIMA, M. R. S. Instituições democráticas e política exterior. Contexto internacional, v. 22, n. 2, p. 290, jul./dez. 2000.

11

BURNS, E. B. A aliança não escrita: o barão do Rio Branco e as relações Brasil-Estados Unidos. Rio de Janeiro: EMC Edições, 2003, p. 252.

Capítulo 2- Oe Rio Branco à Segunda Guerra Mundial

35

logo após no sentido Rio de Janeiro-Washington, em parte foi uma adequação aos vínculos comerciais já então estabelecidos. 12 Concisamente, a aliança Brasil - Estados Unidos, dentro de um subsistema regional alargado para abranger as 3 Américas, serviria: a) tanto para consolidar as fronteiras nacionais (posição dentro do subsistema anterior); b) quanto para diminuir a influência européia (maior autonomia em relação ao sistema internacional)P Na percepção do barão, o Brasil necessitava do apoio ou da benevolência dos Estados Unidos para resolver pendências de fronteira,14 dentre as quais, a mais complicada, a do Acre, 15 envolvia interesses privados norte-americanos. O que, na realidade, se buscava

12

BUENO, C. Política externa da Primeira República: os anos de apogeu- de 1902 a 1918. São Paulo: Paz e Terra, 2003, p. 482.

13

LAFER, 1967 p. 86-87.

14

Conforme aponta Ricupero, "antes de tornar-se ministro, o Barão deu, com a vitória nas arbitragens, contribuição decisiva para resolver as questões pendentes com a Argentina (1895) e com a FrançaGuiana Francesa (1900). Viriam, em seguida, as soluções de fronteira com a Bolívia (Tratado de Petrópolis, de 1903), o Equador, com a ressalva dos eventuais direitos peruanos (1904), com o Peru, de forma provisória (1904) e mais tarde definitiva (1909), com a Inglaterra-Guiana Inglesa (laudo de 1904), com a Venezuela (1905), com a Holanda-Guiana Holandesa ou Suriname (1906), com a Colômbia (1907) e o tratado retificatório com o Uruguai (1909)".1n: RICUPERO, R. Rio Branco: O Brasil no mundo. Rio de Janeiro: Contraponto: Petrobras, 2000, p. 33.

15

A atual região do Acre, grande produtora da matéria-prima para a fabricação da borracha, fora ocupada principalmente por brasileiros que se dedicavam à extração desse produto. Com dificuldades para impor sua autoridade sobre a região, o governo boliviano arrendou essas terras para um consórcio norte-americano denominado Bolivian Syndicate. Com receios das conseqüências que poderiam advir desse precedente nas fronteiras brasileiras, em especial, pelo fato de que o acesso ao Atlântico teria necessariamente de ser feito pela Amazônia brasileira, Rio Branco propõe e efetiva uma indenização monetária para que o sindicato desistisse de operar na região e posteriormente negocia com a Bolívia uma permuta de territórios com uma indenização monetária para que a região do Acre passasse a ser brasileira. Não deixou de ser uma compra, com uso de uma terminologia diferenciada. (Observação: Nota do presente autor, não do texto citado de Ricupero).


36

com essa aliança tática, rotulada por Bradford Burns como unwritten alliance, 16 era aumentar o poder de barganha brasileiro. De outro lado, ao buscar o apoio dos Estados Unidos, o Brasil legitima o interesse e a ação norte-americana em alargar o subsistema norte-americano, principalmente se se considerar a aliança especial em vigência entre a Argentina e a Inglaterra. Apesar dessa legitimação, ainda conforme Lafer, o Barão tenta refrear o caráter unilateral das intervenções americanas fundamentadas na Doutrina Monroe, ao propor a multilateralização desta doutrina, que deveria ser incorporada ao Direito Internacional Público americano para ser aplicada em ação conjunta das principais repúblicas do continente. 17 De qualquer forma, esse processo, interpretado como uma americanização da política externa brasileira, teve, como efeito imediato, o deslocamento do eixo Londres para Washington, retraindo a influência inglesa e possibilitando maior autonomia ao País dentro do sistema internacional. Para Ricupero, a importância da gestão do barão do Rio Branco foi a de ter definido os elementos básicos do paradigma que dominaria por mais de meio século a política externa brasileira. Nessa perspectiva, Ricupero pondera que o paradigma Rio Branco é composto de três eixos fundamentais: a) primeiro, a convergência ideológica; b)

segundo, o aspecto pragmático e,

c) em terceiro, o esforço constante de uma difícil harmonização entre os interesses dos Estados Unidos e os da América Latina. O primeiro desses elementos é uma "convergência ideológica" fundamental, isto é, a convicção dos dirigentes brasileiros de que partilhavam com os norte-americanos 16

Essa expressão é utilizada de forma recorrente quando se pretende apontar as relações Brasil-Estados Unidos, seja no período Rio Branco, seja posteriormente. O conceito decorre da obra de BURNS, E. B. op. cit.

17

LAFER, 1967, p. 87.


37

dos mesmos valores e aspirações, de percepções semelhantes sobre os critérios de legitimidade internacional, como se viu nas opiniões do Barão sobre o pagamento de dívidas18 ou o Corolário Roosevelt. Essa convergência (não coincidência total) admitia eventuais discrepâncias, como na questão da igualdade jurídica dos Estados durante a Segunda Conferência de Haia. O segundo componente era, a partir do reconhecimento da existência de um diferencial de poder significativo entre os dois parceiros, a disposição de tentar colocar o poder dos EUA, a serviço de objetivos brasileiros ou, ao menos, de neutralizá-lo, de não tê-lo contra. Para isso, aceitava-se um vínculo pragmático ou utilitário entre o apoio a posições norte-americanas no cenário global ou hemisférico, em troca da ajuda ou benevolência de Washington em relação a objetivos brasileiros. O terceiro traço, conseqüência dos dois outros, era a prioridade conferida à relação com os EUA e a inevitável subordinação da América Latina a essa preferência. Nesse esquema o eixo simétrico se subordinava nitidamente ao eixo da assimetria. 19 Para a implementação e continuidade desse paradigma estava presente, sem dúvidas, a predisposição brasileira de reconhecimento e aceitação das perspectivas norte-americanas, correspondendo, como aponta Ricupero, a uma convergência ideológica. Nesse sentido, de um lado, o apoio ao corolário Roosevelt expressa bem esse posicionamento brasileiro. De acordo com Danese, o corolário Roosevelt atribuía aos Estados Unidos o direito de intervenção em

18

Em decorrência do bloqueio naval sofrido pela Venezuela, Rio Branco recusa-se a apoiar a sugestão do ministro argentino Drago de formação de uma liga de países sul-americanos contra demonstrações de força de países europeus. Da mesma forma, não endossa a proposta de Drago contra a cobrança coercitiva de dívidas, por não entender que estivesse em jogo a Doutrina Monroe, já que o bloqueio não implicava conquista territorial. (Observação: Nota do presente autor, não do texto citado de Ricupero).

19

RICUPERO, R. O Brasil, a América Latina e os EUA desde 1930: 60 anos de uma relação triangular. In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta anos de política externa brasileira (1930-1990). Crescimento, modernização e política externa. São Paulo: Nupri-USP/Cultura Editores Associados, 1996, p. 40-41.


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países que se mostrassem em dificuldades para resolver os seus problemas e por isso se sujeitassem à intervenção de outras potências. Os Estados Unidos agiriam antes que outros o fizessem. Erros crônicos ou impotência que resulta no afrouxamento geral dos laços da sociedade civilizada podem, na América ou em qualquer outro lugar, requerer em última instância, intervenção da parte de alguma nação civilizada e, no hemisfério ocidental, a adesão dos Estados Unidos à Doutrina de Monroe pode forçar os Estados Unidos, ainda que relutantemente, em casos flagrantes desses erros ou impotência, a exercer um poder de polícia internacional. 20 De outro lado, expressa igualmente apoio ao processo de desenvolvimento do sistema de poder norte-americano nas Américas. A Doutrina passou a ser invocada, também, para impedir que governos ou corporações estrangeiras adquirissem portos ou outros lugares que pudessem ameaçar as comunicações ou a segurança norte-americana. Ao afirmar o afastamento da ingerência européia no hemisfério e ao invocar a Doutrina Monroe, o presidente Theodore Roose':elt (1901-1909) considerou, unilateralmente, a América Latina como parte do sistema internacional norte-americano. 21 Para Amado e Bueno,22 a visão realista de Rio Branco possibilitava-lhe perceber com clareza o peso dos Estados Unidos na nova configuração do poder internacional, bem como constatar que a América Latina estava em sua área de influência; assim como, também, a impossibilidade de qualquer bloco, no continente americano, se opor aos Estados Unidos, em decorrência da fragilidade e da falta de coesão dos Estados hispânicos. Conseqüentemente, a

20

DANESE, 1999, p. 145-146.

21

BUENO, 1995, p. 43.

22

CERVO; BUENO, 1992, p. 168.


39

perspectiva de se aproveitar do peso norte-americano em favor das pretensões brasileiras, dentro de um contexto hostil e carregado de desconfianças em relação ao posicionamento brasileiro. É evidente que a aliança especial com os Estados Unidos e, principalmente, a instrumentalização do peso crescente dos Estados para a arbitragem na solução de controvérsias fronteiriças, assim como o reequipamento naval com ajuda norte-americana, estimulariam as desconfianças quanto às pretensões brasileiras e, primordialmente, sobre seu interesse em deter uma liderança regional. Nesse sentido, "parece ter havido um acordo tácito, pelo qual o Brasil reconhecia a hegemonia americana na América do Norte e os Estados Unidos respeitavam as pretensões brasileiras a uma posição hegemônica na América do Sul". 23 Jaguaribe24 pondera que a relativa supremacia que o Brasil obtivera após a Guerra do Paraguai não mais se mantinha em decorrência do extraordinário crescimento argentino a partir de 1880. E que a posição brasileira tornara-se vulnerável diante da possibilidade de constituição de um bloco hispano-americano hostil ao País, sob a liderança da Argentina. No entanto, aproveitando-se da rivalidade chileno-argentina, o barão do Rio Branco manteve uma íntima articulação com o Chile, que teve o mérito de eliminar os riscos dessa possível frente antibrasileira na América do Sul. A frase "O Brasil só tem dois amigos no continente: o Chile no sul e os Estados Unidos no norte", atribuída ao barão, retrata bem o peso da aliança com os Estados Unidos para respaldo dos interesses brasileiros e o papel do Chile na neutralização de uma reação negativa por parte da Argentina. Deve-se ressaltar que a americanização da política externa proposta e implementada pelo barão do Rio Branco não era o mesmo que norte-americanização. Na perspectiva do barão, a aproximação com os Estados Unidos teria o papel de eliminar possibilidades de 23

BURNS, 2003, p. 259.

24

JAGUARIBE, H. Introdução geral. In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta anos de política externa brasileira (1930-1990). Crescimento, modernização e política externa. São Paulo: Nupri-USP/Cultura Editores Associados, 1996, p. 24.

40


intervenção externa no País, ao mesmo tempo em que reforçava a capacidade negociadora do Brasil na solução das questões fronteiriças. Serviria, dessa forma, aos interesses da nação, sem necessariamente significar uma redução de soberania. 25 Era uma aliança estratégica fundamentada nos objetivos do momento, seja de consolidação das fronteiras nacionais, seja de diminuição da pressão hegemônica da potência líder do sistema internacional, a Inglaterra. o que se convencionou chamar a "herança do Barão do Rio Branco", preservada pelo Itamaraty, é a continuidade no tempo dos mesmos princípios realistas que informaram a política externa na época de Rio Branco, adaptados à realidade internacional contemporânea. O cerne da contribuição de Rio Branco está na idéia de que as alianças são sempre instrumentos para alcançar os objetivos fixados pelo estado sendo, portanto, contingentes. A decorrência dessa premissa é que as alianças não são permanentes na medida em que mudam os objetivos do estado e a realidade internacional. 26 Complementarmente e, ainda que de forma superficial, é necessário tecer alguns comentários sobre o mito Rio Branco no desenvolvimento da diplomacia brasileira. Após um período de forte instabilidade, com 11 titulares, sem contar os interinos, na pasta das relações exteriores, o barão do Rio Branco vai ocupá-la por quase dez anos. Essa longa permanência do barão retrata a consolidação do processo de profissionalização e de ascendência da chancelaria na definição e implementação da política externa brasileira, especialmente quando a agenda da política externa se apresenta mais complexa e técnica.

25

Não se pretende transmitir a imagem de que houve unanimidade e/ou aceitação irrestrita das posições definidas por Rio Branco. Note-se, em especial, as críticas de Oliveira Lima à opção preferencial pelos Estados Unidos, no seu entendimento, constituindo um empecilho a uma aproximação mais próxima com a América Latina. Ressalta-se, igualmente, a oposição de Rui Barbosa ao pagamento de compensações financeiras no caso da incorporação do Acre ao território brasileiro.

26

LIMA, M. R. S.lnteresses e solidariedade: o Brasil e a crise centro-americana. Trabalho apresentado no XI Encontro Anual da ANPOCS. Águas de São Pedro, 1987, p. 4


41

De outra perspectiva complementar, Rio Branco permaneceu por tempo tão dilatado na chefia da pasta das relações exteriores, até porque sua política ia ao encontro dos interesses das elites ligadas à agroexportação. Além disso, tentou pôr em prática uma grande politique, que satisfazia o nacionalismo brasileiro, alimentado na vastidão do território nacional, no potencial de suas riquezas, no crescimento demográfico, na prosperidade da lavoura comercial e na estabilidade das instituições políticas, consolidada no quatriênio Campos Sales (1898-1902).27 Além de acelerar o processo de mudança do eixo das relações exteriores, de Londres para Washington, e de definição de um novo paradigma para a política externa, tornou-se um axioma na historiografia brasileira a perspectiva de que as políticas eram do barão e de que constituíam a diplomacia do barão. 28 Por fim, vale ainda ressaltar que todo esse processo guarda uma relação muito íntima com as questões que estavam induzindo a uma revisão do sistema internacional do momento. De um lado, os Estados Unidos tinham já superado a Inglaterra como a principal economia internacional e, de outro, o multipolarismo estava em xeque com as pretensões alemãs e com o surgimento de outras potências, como os Estados Unidos e o Japão. A essa iniciativa norte-americana em direção à América Latina não houve reação da Grã-Bretanha como seria de esperar. A diplomacia deste país abandonara as tentativas de impedir a expansão dos Estados Unidos rumo ao Sul, pois além de estar ocupada com o agravamento da rivalidade entre as nações européias, que se traduzia na

27

BUENO, 1995, p. 127.

28

Sobre o papel do barão do Rio Branco tanto na definição da política externa brasileira quanto no processo de profissionalização e ascendência da chancelaria na sua concepção e execução, bem como sobre o fortalecimento da burocracia diplomática com Rio Branco em contraponto à evolução da diplomacia presidencial, veja DANES E, S. Diplomacia presidencial, op. cit.


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paz armada, o intercâmbio com os Estados Unidos adquirira tal importância que não lhe interessava alimentar qualquer rivalidade com a potência do Novo Mundo. Alem disso, os norte-americanos poderiam contribuir para a estabilização da América Latina, o que redundaria em vantagem para os ingleses, que eram os principais investidores na área. 29 2.3 t A Barganha Política entre as Perspectivas de Alinhamento com a Alemanha ou com os Estados Unidos

O período pós-Rio Branco até a adesão brasileira ao esforço de guerra pró-aliados pode ser visualizado como tendo duas fases distintas: a primeira até 1930, caracterizando-se por uma acentuação das perspectivas de americanização para um alinhamento automático e, a segunda, por um processo pragmático de barganha, pendular, entre as perspectivas de alinhamento com a Alemanha ou com os Estados Unidos, que Moura rotula como uma eqüidistância pragmática. 30 É comum assinalar-se que a política externa implementada após a gestão do barão do Rio Branco até o fim da República Velha (1930) seja uma continuidade das perspectivas do chanceler. No entanto, depois da Primeira Guerra Mundial, com as fissuras na hegemonia econômica inglesa e com o crescimento da importância norte-americana na balança de pagamentos brasileira, a americanização da política externa foi ainda mantida, transformando-se, porém, em um processo de alinhamento automático. Solucionadas as questões fronteiriças que demandavam maior ênfase nos planos político-diplomáticos, o plano econômico-comercial adquire maior proeminência, constituindo-se os Estados Unidos

"

BUENO, 1995, p. 54.

''

Para esse período de 1930 à entrada do Brasil no esforço de guerra, o presente texto está baseado principalmente nas duas obras de Gerson Moura, a seguir, citadas: MOURA, G. Autonomia na dependência: a política externa brasileira de 1935 a 1942. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1980. MOURA, 1991.


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no centro propulsor da economia agroexportadora brasileira, como principais compradores de café e de outros produtos agrícolas e como fornecedores de produtos manufaturados. Além disso, passaram a ser o principal investidor no Brasil e deram início à cooperação militar. Um exemplo do baixo perfil da atuação brasileira no sistema internacional e, reforçando os laços com os Estados Unidos, foi a retirada brasileira da Liga das NaçõesY Membro do Conselho por indicação de Woodrow Wilson, o idealizador da Liga, e reeleito por seis vezes consecutivas como membro não-permanente, em vaga da América Latina, o Brasil pleiteava uma vaga de membro permanente. Pelo Tratado de Locamo de 1925, concedia-se à Alemanha uma vaga de membro permanente, ad referendum dos demais membros, os quais poderiam usar o direito de veto. Sob o pretexto de manter a vaga para os Estados Unidos (o qual não era membro da Liga por oposição do Senado), ou de que seria o representante natural do continente (pretensão igualmente negada pelos demais países latino-americanos que preferiam a prática da rotatividade da representação regional), o Brasil exerceu o seu direito de veto, em março de 1926, e bloqueou o acesso da Alemanha. No entanto, quando expirou o mandato brasileiro, em setembro, o País não foi reconduzido ao Conselho, perdendo o direito de exercício do veto. Colocado na constrangedora posição de ter dificultado a implementação do Tratado de Locamo e de não ter sido reeleito para o Conselho, o Brasil retira-se, em protesto, da Liga das Nações. 32 Apesar da acomodação brasileira em sua relação com os Estados Unidos em função do atendimento dos interesses dos agroexportadores, alguns fatores exógenos, como a ocorrência da Primeira Guerra Mundial e, principalmente, a depressão a partir do crash da Bolsa de Nova York vão fomentar a perspectiva da industrialização brasileira, com a diminuição forçada das importações, sem a pressão da concorrência externa.

31

Veja DANES E, 1999, p. 277-279.

32

Para melhor compreensão do papel exercido pelo Brasil na Liga das Nações, veja GARCIA, E. V. O Brasil e a Liga das Nações (1919·1926). Porto Alegre: Editora da Universidade/UFRGS, Brasília: Funag, 2000.


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Evidentemente que o quadro é bem mais complexo do que o até agora apresentado. De um lado, conforme mostra Gerson Moura, o recuo inglês no entreguerras não modificou substancialmente a dependência econômica, apenas a transferiu para a economia norteamericana. Mas, o fato de os Estados Unidos não ser somente um produtor de manufaturados, mas também de produtos primários, tornava a nova dependência mais difícil. Assim, o que começou a amenizar a situação foi a projeção da Alemanha na América Latina, passando a disputar os mercados consumidores e a se abastecer de produtos básicos. A depressão capitalista criara obstáculos externos, mas, com o avançar da década, mercê da habilidade política, foi possível tirar vantagens concretas das possibilidades abertas pelo confronto entre as democracias e os fascismos que definiam os blocos. Vargas passou a mover-se com cuidado, estabelecendo conexões vigorosas com ambos os lados e viu seu poder de barganha internacional engrandecido. 33 De outro lado, no entanto, o incipiente processo de industrialização passa a gerar contradições no sistema político interno. 34 Por um bom tempo, a defesa dos cafeicultores tinha sido considerada como do interesse geral. Entretanto, a partir do crescimento da demanda interna, os interesses do novo segmento industrial, de protecionismo alfandegário e de recursos para a importação de equipamentos, começam a entrar em conflito com as expectativas dos exportadores. Dessa forma, o modelo, até então vigente, passa a ser questionado, com o setor tradicional defendendo a manutenção da nação enquanto exportador de matérias-primas e importador de manufaturados, ao passo que a recém-burguesia industrial visualizava uma maior independência econômica do País por meio da industrialização. 33

CERVO, A. L. Relações internacionais no Brasil. In: CERVO, A. L. (Org.). O Desafio internacional. Brasilía: Editora Universidade de Brasília, 1994, p. 31.

34

Veja LAFER, 1967, p. 92-94.


45

O esquema de política exterior dos anos 20, voltado para as relações privilegiadas com os Estados Unidos e o apoio financeiro inglês no sentido de manter os preços do café, não se revela adequado na década seguinte. Vargas chegou ao poder com a responsabilidade de proceder a nova adequação entre as necessidades sociais e as políticas públicas: emprego para as massas urbanas, indústrias para operários e burguesia nacional, modernos meios de segurança para as Forças Armadas, mercados externos para produtos agrícolas, ferro e aço para mover o sistema em seu conjunto. 35 No setor externo, o período de entreguerras pode também ser caracterizado como um período de indefinição, com a emergência de disputa entre os sistemas de poder em gestação. Com a desintegração do sistema de equilíbrio de poder mantido pelo Concerto Europeu, ocorre um processo de constituição de novos sistemas de poder, procurando ampliar suas áreas de influência. Tanto para os Estados Unidos quanto para a Alemanha, a América Latina passou a constituir uma área de interesse para reforço de seus sistemas de poder. Sob os efeitos da crise de 1929, os Estados Unidos sentem a necessidade de, em primeiro lugar, vincular-se a outras economias para garantir sua própria recuperação e crescimento, e a América Latina despontava como um elemento-chave em função de seu papel de fornecedor de matérias-primas e de importação de manufaturados, além de área para investimentos. E, em segundo lugar, a defesa da prática do livre-comércio, como forma de escoamento de seus manufaturados e matérias-primas para o mercado mundial. A Alemanha, da mesma forma, visava os mercados latino-americanos enquanto fonte de fornecimento de matérias-primas e mercado para seus manufaturados, porém, sob uma fórmula protecionista. Assim, a definição da política externa brasileira, a partir de 1930, é fortemente influenciada por fatores internos, como a disputa entre o setor tradicional, agroexportador e defensor do livre35

CERVO, 1994.


46

comércio e a burguesia industrial favorável à proteção do mercado nacional como forma de alavanca do desenvolvimento industrial. E, também, por fatores externos, como a oposição entre os dois sistemas de poder em gestação e as respectivas defesas do livre mercado ou das práticas protecionistas. Nesse sentido, a disputa entre a Alemanha e os Estados Unidos pelo Brasil amplia as margens de decisão e de ação da política externa brasileira. De outro lado, a política externa reflete igualmente a indefinição interna entre os setores tradicionais e os modernos do sistema brasileiro. A relação que o Brasil mantinha nos anos 30 com EUA e Alemanha era muito particular: o governo Vargas explorava aS' possibilidades oferecidas por ambos os centros, sem optar por uma aliança clara com um dos dois. Essa indefinição não derivava apenas da ausência de um sistema de poder plenamente consolidado no plano internacional. Derivava também do fato de que na conjuntura política brasileira ocorria uma divisão completa, tanto nas instâncias centrais quanto nas instâncias inferiores de decisão, sobre qual seria a melhor aliança para o país. O mesmo era verdade para os grupos de interesse organizados que conseguiam introduzir suas demandas nas arenas de decisão do Estado. 36 Por conseguinte, essa indefinição era ainda mais realçada pelo fato de que o Governo Vargas tinha como fundamentação básica a proposta do desenvolvimento industrial do País. Portanto, a proposta de inserção internacional do Brasil não estava mais diretamente correlacionada com os interesses do setor agroexportador. Uma nova realidade brasileira e condicionantes internacionais sem precedentes favorecem o surgimento de fato de uma peculiar diplomacia presidencial. Os anos 30 marcam uma mudança fundamental na substância da política externa brasileira, que vai ganhando o contorno

"

MOURA, 1991, p. 6.


47

de uma diplomacia do desenvolvimento, voltada para a busca de melhorias nas relações econômicas externas do país, a preocupação com a segurança e as alianças políticas diante dos enfrentamentos e rivalidades que marcam os cenários mundial e regional e a integração física com os países vizinhos da Bacia do Prata, através da construção de estradas, ferrovias e pontes de acesso. Esforços de promoção da paz na América do Sul completarão esse novo perfil da política externa brasileira, afetando a diplomacia presidencial através da criação de novos paradigmas que se somam aos anteriores. 37 Assim, do alinhamento automático até aos anos 1930, a política externa brasileira, sob o Governo Vargas, se caracteriza pelo aproveitamento das brechas geradas pela competição entre os dois sistemas de poder e atendendo aos interesses dos diferentes setores nacionais. Conceitualmente, corresponde a um aumento do poder de barganha do governo brasileiro, ou, conforme a definição de Gerson Moura, de eqüidistância pragmática entre os centros begemônicos emergentes. A política comercial dos tratados liberais, baseados no princípio universal da nação mais favorecida, foi modificada em 1935 por outra, de acordos bilaterais realistas. Assim, praticava-se o liberalismo com os Estados Unidos, de quem se exigiam créditos para financiar as exportações e a industrialização. Intercambiavam-se matérias-primas por máquinas e equipamentos alemães e italianos, pela via do comércio compensado. 38 A partir dos anos 1934-35, a política comercial brasileira deixa de lado suas aspirações liberais e igualitárias para se tornar pragmática. Essa nova maneira de conceber as relações comerciais internacionais desempenha, a partir desse momento, um importante papel na política externa

37

DANESE, 1999, p. 285·286.

38

CERVO, 1994, p. 32.

48


do país. O Brasil desenvolve uma política de aproximação com o Novo Mundo desde o final do século passado. Detentor de uma fronteira comum com quase todos os países sul-americanos, o Brasil não pode ignorar os problemas de seus vizinhos. A tendência pan-americanista da política externa brasileira, durante os primeiros anos do governo revolucionário, é reforçada em razão do fracasso de nossa primeira experiência de parlamentarismo de caráter universal sofrido no âmbito da Liga das Nações em 1926. O pau-americanismo brasileiro durante os primeiros anos do governo Vargas apresenta três aspectos. De início, a participação em todas as conferências pau-americanas. Em seguida, uma política de mediação quando surgem conflitos na região. 39 Finalmente, a melhoria das relações com a Argentina. 40 Note-se, no entanto, que essa possibilidade de barganha é mantida enquanto os sistemas de poder em competição apresentam condições similares de acesso aos espaços em disputa. Dessa maneira, após a eclosão da guerra, com o bloqueio imposto à navegação alemã pela Marinha britânica, a Alemanha tem seu acesso e presença reduzida no Brasil, possibilitando maior margem de manobra para os Estados Unidos. Embora no início da Segunda Guerra Mundial os Estados Unidos tivessem declarado sua neutralidade, tinham consciência da inevitabilidade de seu engajamento e viam com preocupação a situação da América Latina, em que a presença alemã era significativa. De outro lado, na perspectiva estratégica, amplia-se a visão norte-americana de definição de seu sistema de poder a partir da América Latina. Isto é, não era só a necessidade de atuação em conjunto em função do conflito, mas de coordenação e controle do sistema. 39

Observa-se, no período, o envolvimento brasileiro no processo de mediação e de solução dos seguintes conflitos regionais: a reconciliação do Peru e Uruguai, que tinham rompido as relações diplomáticas, o caso Letícia entre a Colômbia e o Peru sobre a disputa de um território que faz fronteira com o Brasil e a Guerra do Chaco entre o Paraguai e a Bolívia, em decorrência da indefinição de limites precisos no Chaco Boreal.

40

SEITENFUS, R. A. S. Quatro teses sobre a política externa brasileira nos anos 1930. In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta anos de política externa brasileira (1930-1990). Crescimento, modernização e politica externa. São Paulo: Nupri-USP/Cultura Editores Associados, 1996, p. 116.


49

Nesse sentido, os principais ganhos do exercício da eqüidistância pragmática vão ocorrer não durante sua vigência, mas, exatamente, no momento de seu rompimento. Se, por um lado, a guerra aumentou a polarização absoluta tornando a neutralidade difícil para os países pequenos, por outro lado, dava inesperada importância a alguns deles em virtude de sua situação política, econômica e estratégica. Este foi exatamente o caso do Brasil na década de 40. Durante o processo de abertura relativa dos anos 30, o Brasil jogou com a eqüidistância pragmática face às grandes potências. A guerra pôs fim a esse jogo e forçou os políticos brasileiros a definir suas posições com clareza. Em contrapartida, eles cedo se tornaram conscientes da importância do Brasil para o esforço de guerra americano, uma circunstância que magnificou a capacidade de negociação do Brasil em suas relações Internacionais. 41 Dessa forma, os Estados Unidos aprovam o fornecimento de recursos para o desenvolvimento da siderurgia brasileira: retomaram-se as negociações sobre a siderurgia, agora em termos de propriedade e controle estatal, mediante financiamento do Eximbank e tecnologia de empresas privadas dos EUA. Em setembro (1940) assinaram-se os acordos de financiamento e nos dois anos seguintes o governo de Roosevelt facilitou a produção e o transporte do equipamento necessário à instalação da planta siderúrgica de Volta Redonda. 42 E, no que se refere ao reequipamento militar: Os Estados Unidos aumentaram o crédito, para aquisição de equipamentos militares pelo Brasil, de US$ 100 para US$ 200 milhões. O Brasil abandonara a neutralidade e se envolvera no conflito, a partir do momento em que

41

MOURA, 1991, p. 104-105.

42

MOURA, 1980, p. 154.

50

Polltica Externa Brasileira

permitira aos Estados Unidos a utilização de bases militares no Nordeste, para ataque aos nazistas em Dacar e em outros pontos da África. 43 Oliveiras Ferreira enfatiza que a questão decorrente de uma possível tendência ideológica favorável à Alemanha ou aos Estados Unidos não é pertinente na análise da política externa então em desenvolvimento. Quaisquer que tenham sido as motivações governamentais, o fato é que, tenha sido por causa delas ou apesar delas, o Estado Novo realizou uma política em que os objetivos nacionais permanentes estavam presentes, inclusive no plano externo. O jogo diplomático entre os Estados Unidos e o III Reich - que os historiadores apresentam como resultado de uma luta entre os "próAlemanha" e os "pró-Estados Unidos" dentro do governo Vargas no estado Novo - foi apenas um grande jogo de cena. Quem se der ao trabalho de consultar o Arquivo do Exército ou mesmo o Arquivo Nacional, verá (...) que, antes de 1937, Góes Monteiro, tido e havido como o porta-voz do grupo favorável à Alemanha, ponderava ao presidente Getúlio Vargas que a Geografia obrigava o governo a tomar posição ao lado dos Estados Unidos no caso de um conflito internacional. Além disso, só se compreenderá o Estado Novo se for possível não esquecer que o grupo que cercava Vargas tinha, pari passu à idéia de construir um Estado com uma burocracia civil permanente e capaz de controlar as classes economicamente dirigentes e a nascente classe operária (...) a idéia de uma política de Estado no plano externo, vale dizer, uma política que, cedendo embora às imposições da Geografia e das relações de força, buscasse sempre conquistar vantagens permanentes para o país. 44

43

BANDEIRA, M. O Brasil e o Continente. In: CERVO, A. L. (Org.). O Desafio internacional. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1994, p. 150-151.

44

FERREIRA, O. A crise na política externa: autonomia ou subordinação? Rio de Janeiro: Revan, 2001, p. 36


51

Assim sendo, de um lado~_ alinhamento brasileiro ao esforço de guerra dos Estados Unidos (o qual tinha entrado na guerra após o ataque japonês em Pearl Harbour) decorre do atendimento das duas principais reivindicações brasileiras: o financiamento da siderurgia e o reequipamento militar. De outro, implica sérias alterações que, posteriormente, delimitarão a margem de manobra da política externa brasileira. A conjuntura da guerra européia modificou a relação estrutural até então mantida entre o Brasil e as duas potências rivais. O bloqueio inglês produziu o recuo comercial imediato da Alemanha na América Latina, mas a própria Inglaterra não tinha condições de preencher o espaço econômico deixado. Uma primeira conseqüência é a projeção imediata dos Estados Unidos que vêem resolvido, de um só golpe, os problemas que enfrentaram na competição com o comércio compensado, e obtêm assim uma primeira vitória de peso na competição global pelo continente. De outro lado, a guerra obrigou os grupos econômicos brasileiros ligados ao comércio exterior a se reajustarem à nova realidade, tornando viável para um futuro próximo um maior grau de integração entre a economia dependente e a economia central, uma vez que fatores políticos já não produziam mais a dicotomia que até então se verificava, de uma economia dependente vinculada a duas economias centrais. Tudo isso sublinha uma transformação de fundo na situação internacional, tendente a beneficiar o sistema de poder norte-americano emergente. 45

Resumo Como este capítulo abrange um período muito extenso, ele claramente apresenta uma visão genérica sobre a política externa desse período. Seu objetivo foi inserir suas principais diretrizes, de forma

45

MOURA, 1980, p. 169.

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a possibilitar um melhor entendimento da política externa que será implementada a partir dos anos 1960. Genericamente, pretendeu-se desenvolver a perspectiva de que: a) no Império, a inserção internacional caracterizou-se por um relativo isolamento do sistema internacional, com um envolvimento mais intenso nas questões da Bacia do Prata; b) embora já estejam presentes perspectivas pau-americanas e o comércio exterior brasileiro esteja muito mais direcionado para os Estados Unidos, a gestão Rio Branco como ministro das relações exteriores marca, emblematicamente, o processo de americanização da política externa brasileira. Entende-se como americanização a ampliação dos contatos internacionais do Brasil, deixando sua política externa de estar, de forma genérica, prioritariamente, alocada nas questões regionais, adquirindo agora uma perspectiva mais continental; c) por fim, que o período entreguerras, em especial a partir dos anos 1930, caracterizou-se pela manutenção de uma americanização, transformada em norte-americanização, em conjunto com a exploração de novas possibilidades externas que se abriam em função de processo internacional de disputa entre os sistemas de poder em gestação. Processo que Gerson Moura definiu como de eqüidistância pragmática. Nesse sentido, a presente sugestão de leitura complementar destina-se a suprir a limitação do tratamento que aqui foi dispensado ao tema.

Leituras Complementares Além das obras citadas no decorrer do capítulo, sugerimos a leitura dos seguintes livros: BUENO, C. A República e sua política exterior (1889 a 1902). São Paulo: Editora da Universidade Estadual Paulista; Brasília: Fundação Alexandre de Gusmão, 1995.

- - - - - - · Política externa da primeira República: Os anos de apogeu- de 1902-1918. São Paulo: Paz e Terra, 2003.


53

BURNS, E. B. A Aliança não escrita: o barão do Rio Branco e as relações Brasil-Estados Unidos. Rio de Janeiro: EMC Edições, 2003. CARDIM, C. H.; ALMINO, J. Rio Branco a América do Sul e a modernização do Brasil. Rio e Janeiro: EMC Edições, 2002. CALÓGERAS, J. P. A Política exterior do Império. v. I: As origens; v. li: O primeiro reinado; v. III: Da regência à queda de Rosas. Brasília: Fundação Alexandre de Gusmão, Câmara dos Deputados, Companhia Editora Nacional, 1989. CERVO, O. Parlamento Brasileiro e as relações exteriores, 1826-1889. Brasília, EDUNB, 1981. CERVO, A. L.; BUENO, C. História da política exterior do Brasil. São Paulo: Ática, 1992.

- - - - - - · História da política exterior do Brasil. 2. ed. Brasília: Unb, 2002. CARVALHO, C. D. História diplomática do Brasil. Rio de Janeiro: Companhia Editora Nacional, 1959. FRANCO, A. C.; CARDIM, C. H. O Barão do Rio Branco por grandes autores. Brasília: Funag; CHDD, EMC Edições, 2003. GARCIA, E. V. O Brasil e a Liga das Nações (1919-1926). Porto Alegre: Editora da Universidade/UFRGS, Brasília: Funag, 2000. LINS, A. Rio Branco: biografia pessoal e história política. Brasília: Funag/ Alfa-Omega, 1996. RICUPERO, R. O Brasil, a América Latina e os EUA desde 1930: 60 anos de uma relação triangular. In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta anos de política externa brasileira (1930-1990): crescimento, modernização e política externa. São Paulo: Nupri-USP/Cultura Editores Associados, 1996. p. 37-60. RICUPERO, R.; ARAUJO, J. H. P. José Maria da Silva Paranhos, barão do Rio Branco: uma biografia fotobiográfica (1845-1995). Brasília: Funag/ Embratel, 1995. RODRIGUES, J. H. Aspirações nacionais: interpretação histórico-política. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1970.

54


RODRIGUES, J. H. Interesse nacional e política externa. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1966. RODRIGUES, J. H.; SEITENFUS, R. Uma história diplomática do Brasil, 1531-1945. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1985. SEITENFUS, R. A S. O Brasil de Getúlio Vargas e a formação dos blocos: 1930-1942 (O processo do envolvimento brasileiro na lia. Guerra Mundial.) São Paulo: Companhia Editora Nacional, 1985. - - - - - - · Quatro teses sobre a política externa brasileira nos anos 1930. In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta anos de política externa brasileira (1930-1990). Crescimento, modernização e política externa. São Paulo: Nupri-USP/Cultura Editores Associados, 1996, p. 115-160. STUART, A. M. O Bloqueio da Venezuela em 1902: suas implicações nas relações internacionais da época, em especial atenção às posições do Brasil e Argentina. 1989. Dissertação (Mestrado). Universidade de São Paulo.

Do Contexto Sub-regional à Constituição· do Sistema Interamericano

················ ··~···························································

'iiii.S.JSJ+~} o capítulo anterior, trabalhamos com a tese de que

·. ·· a política externa brasileira, a partir do barão do Rio Branco, abandonou sua tradicional tendência de isolacionismo, buscando uma inserção maior no continente americano. Raciocinamos também que, nesse período, a política externa apresentou três fases: uma de americanização, seguida por um processo de alinhamento automático aos Estados Unidos até o fim da República Velha (1930) e outra de eqüidistância pragmática, barganhando com os interesses da Alemanha e dos Estados Unidos, até a adesão brasileira aos esforços de guerra norte-americanos (1942). Neste capítulo, o objetivo básico é avaliar o quadro que emerge da Segunda Guerra Mundial, com a definição e aceitação internacional de áreas de influência e, principalmente, com a institucionalização do sistema interamericano, por meio do Tratado lnteramericano de Assistência Recíproca (Tiar), no plano estratégico, e da Organização dos Estados Americanos (OEA), no plano político. A ênfase na institucionalização do sistema interamericano decorre da percepção de que ele vai ter uma influência decisiva na geração dos constrangimentos e das possibilidades de definição e implementação da política externa brasileira.

S,l

O Contexto Internacional

Ainda que não seja objetivo direto desse compêndio sobre .;.~sS\ política externa brasileira, o presente momento de sua defi- ~·

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nição não pode ser compreendido sem estar relacionado com seu contexto externo e, principalmente, com as possibilidades que esse contexto externo abre para a promoção dos interesses brasileiros. Nesse sentido, o fim da Segunda Grande Guerra marca o colapso do antigo sistema internacional, com a comunidade política passando de européia para internacional. Altera-se, igualmente, o regime, passando de balança de poder para bipolaridade, com novas autoridades: Estados Unidos e União Soviética. E, aceita-se, consensualmente, a divisão do mundo em áreas de influência.' Para o que nos interessa, no campo ocidental, a América Latina fica alocada na área de influência dos Estados Unidos, enquanto a África permanece sob a área de influência da Europa. Em uma linguagem bem popular, o conceito de área de influência, ainda que não definido em tratados ou acordos internacionais, reflete o sentimento ou acordo tácito de "não mexa em meu quintal, que eu não mexo no seu". Dessa forma, é interessante observar que, durante todo o período da guerra fria, praticamente, não há interferência direta dos Estados Unidos nas questões africanas, ao passo que a Europa, ainda que seja um ator nos planos econômico e comercial na América Latina, não apresenta atuação em nível político. Embora não se tenha o objetivo de considerar a questão da área de influência como determinante na definição da política externa brasileira, o que se pretende realçar é que ela vai ter um papel condicionante em sua construção, delimitando as possibilidades e margens de manobra da atuação diplomática. Após a Segunda Guerra Mundial, as relações América Latina/ Estados Unidos vão estar subordinadas à nova projeção internacional, assumida pelos Estados Unidos, na condição de potência hegemônica mundial. Como conseqüência, a política externa norteamericana, bem como a definição de seus interesses de segurança, passou a se orientar tendo em vista os objetivos mundiais. 2 Nas conversações iniciais, já no início dos anos 1940, voltadas para a reconstrução econômica internacional, a administração Roosevelt LAFER, C. Uma interpretação do sistema das relações internacionais do Brasil. Revista Brasileira de Política Internacional, v. X, p. 39-40, sei. 1967. '

SILVA, A. M. Desenvolvimento e multilateralismo: um estudo sobre a operação pan-americana no contexto da politica externa de JK. Contexto internacional, v. 14, n. 2, p. 211, jul./dez. 1992.

Capítulo 3- Do Contexto Sub-regional à Constituição do Sistema lnteramericano

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empenhava-se em evitar o isolacionismo tradicional norte-americano tido como um dos responsáveis pelo prolongamento dos efeitos da crise de 1929 e pelo surgimento de nacionalismos autoritários com restrições ao comércio internacional e aos fluxos financeiros. Conforme Malan, a proposta norte-americana visava eliminar a possibilidade de um ressurgimento dos regimes nacional-capitalistas no pós-guerra, através intermédio da eliminação das barreiras ao livre fluxo de bens e serviços, da multilateralização do comércio por meio da livre convertibilidade entre as moedas dos principais países, e da criação de \ organismos internacionais encarregados de estabelecer as normas, os códigos de conduta e as sanções cabíveis sobre os países. É óbvio que não se tratava apenas de uma visão de estadistas. Na verdade, a proposta encontrava amplo suporte entre os setores internacionalizados da economia norte-americana que vislumbravam as vastas possibilidades que se abririam ao comércio e ao investimento internacional num mundo organizado politicamente sob a hegemonia americana. 3 Assim, desde 1942, o esforço maior dos Estados Unidos estava concentrado na criação de organismos internacionais que regulassem o mundo: as Nações Unidas e os projetos de uma organização comercial e de uma instituição financeira internacional. Enquanto a Inglaterra participava com os Estados Unidos desse projeto, procurando manter seus interesses, ameaçados pelo internacionalismo norte-americano, a União Soviética, a despeito de sua participação, mantinha-se relativamente à parte, mais preocupada com o redesenho geopolítico do mundo. Os acordos de !alta e Potsdam, em 1945, vão confirmar os interesses e a vitória da União Soviética no que era de seu interesse: as fronteiras do Leste Europeu e a demarcação da potencial zona de influência soviética.4 3

MALAN, P. S. Relações econômicas internacionais do Brasil (1945-1964). In: FAUSTO, B. (Org). História geral da civilização brasileira. São Paulo: Ditei, 1986, p. 54.

4

lbid., p. 53-106.

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------------------------------------------------------

O projeto de uma economia mundial aberta, subordinada às diretrizes norte-americanas, no entanto, sofria uma forte resistência interna por parte dos tradicionais setores não internacionalistas, fortemente representados no Congresso e outra resistência externa, decorrente dos receios dos demais países capitalistas em abrir suas economias, desestruturadas no pós-guerra e com fortes problemas sociais internos. O exemplo mais marcante dessa oposição, principalmente a interna, vai ser a recusa do Congresso norte-americano, ao não conseguir conciliar os interesses de importadores e exportadores, em ratificar a criação da Organização Internacional do Comércio. Dessa maneira, em seu lugar, vai ser implementada, pensando-se que de forma provisória, o Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio - General Agreement on Tariffs and Trade (Gatt). A Inglaterra, enquanto país-chave nessa equação, tentava retardar a adoção da convertibilidade de sua moeda, propondo um período de transição de aproximadamente cinco anos. No projeto da Organização Internacional do Comércio, os países capitalistas, igualmente, procuravam retardar a prática do livre-comércio, visando manter protecionismos enquanto forma de captação de recursos para a reconstrução econômica. Nesse sentido, a implantação da guerra fria, a partir de 1947, vai desempenhar o papel de vencer as resistências internas ao internacionalismo, enquanto o Plano Marshall levará os Estados Unidos a assumir oficialmente a contenção do suposto expansionismo soviético e a postergar a reconstrução européia, protegida por barreiras não-tarifárias e controles cambiais, o projeto liberal de integração do capitalismo em escala internacional por meio da livre convertibilidade das moedas dos principais países. Em termos mais didáticos, em função de interesses políticoestratégicos, a ênfase na retomada dos princípios liberais é adiada. Para realçar esse adiamento e, principalmente, para ressaltar a preponderância do estratégico sobre o econômico, a partir e durante a vigência da guerra fria, alguns autores trabalham com a dicotomia entre os conceitos de mundo livre e mundo aberto. Assim, na interpretação de Alexandra de Mello e Silva, o interesse imediato dos Estados Unidos, ao final da guerra, era a instauração do liberalismo econômico, considerando que


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somente um "mundo aberto" e interligado, livre dos nacionalismos exacerbados e dos regionalismos e "esferas de influência" que haviam caracterizado o período entreguerras, poderia garantir a paz e a estabilidade mundiais. Em termos econômicos, esse "mundo aberto" deveria se pautar pela eliminação de todas as barreiras ao livre comércio e ao livre fluxo de serviços e capitais, sobretudo aquelas derivadas de nacionalismos econômicos e da excessiva intervenção do Estad~ na economia. Como observa Malan, a posição dos EUA não pode ser explicada exclusivamente por uma "visão de estadistas"; tratava-se um projeto fortemente associado ao crescimento e à internacionalização da economia norte-americana, cuja demanda por mercados externos era crescente, seja em termos de exportações e investimentos ou do acesso a matérias-primas. 5 No entanto, em decorrência das ameaças colocadas pela possibilidade de expansão do comunismo, inicialmente no espaço europeu e, posteriormente, no asiático, no plano econômico, o projeto de uma economia mundial aberta e internacionalizada teve de fazer concessões às novas prioridades estratégicas: a reconstrução européia, em um primeiro momento e, depois, a reconstrução asiática, em especial a do Japão, após a vitória das forças comunistas na China e o início da Guerra da Coréia. Desse modo, enquanto mais importante é um mundo livre do comunismo que um mundo aberto (ainda que mantendo esse objetivo a longo prazo), os interesses estratégicos passam a desempenhar um papel crucial nas decisões de ordem econômica. Em função dessas ponderações, uma questão que se levanta é sobre o papel que a América Latina pode desempenhar dentro desse contexto internacional marcado pela relativa preponderância do estratégico. Ou, em outros termos, quais os interesses estratégicos que o Brasil ou a América Latina poderiam suscitar?

5

SILVA, 1992, p. 211.

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, ~.z:; O Sistema Interamericano O novo desenho da ordem internacional, em conjunto com a implementação de áreas de influência e com o crescimento da importância dos fatores estratégicos, iria influenciar as relações entre a potência hegemônica internacional e regional, Estados Unidos, e a América Latina. No pós-guerra, a expectativa dos países latino-americanos era de ampliação dos laços de solidariedade, tanto no plano político quanto no econômico, em função da aproximação crescente a partir dos anos 1930 e, principalmente, em virtude da colaboração efetiva ao esforço de guerra norte-americano. Note que a guerra e a exclusão de concorrentes no plano das relações econômicas transformara os Estados Unidos no mais importante mercado tanto para as exportações e importações latino-americanas. A América Latina era, assim, a região em que mais se sentia a forte presença dos Estados Unidos, com o quase monopólio de influência na região e praticamente sua única fonte de capitais, de assistência técnica e militar e de mercado, tanto fornecedor quanto comprador. A possibilidade de jogar com os interesses de outra potência, explorando rivalidades comerciais e ou políticas, como tinha sido beneficamente instrumentalizada a partir dos anos 1930, não mais era possível. No entanto, os diferentes Estados, quase sem exceção, julgavam-se beneficiados pela nova dimensão que os Estados Unidos adquiriram e passaram a apoiar, ostensiva e maciçamente, as posições norte-americanas e deixando claro que a região constituía-se em uma incontestável zona de influência política dos Estados Unidos. 6 Assim, sob o manto das perspectivas panamericanas e da diminuição das tensões durante a Grande Depressão e em decorrência da colaboração durante os anos de guerra, a América Latina mantinha grandes expectativas de cooperação hemisférica e regionalismo econômico no imediato pós-guerra. Dentro desse contexto, o Brasil era um dos países da região que mais esperanças depositava nessa expectativa em função de

6

MALAN, 1986, p. 58.


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ter sido um dos mais fiéis aliados à política norte-americana para a região. Assim sendo, julgava que sua "relação especial" o transformaria em um parceiro privilegiado na construção da nova ordem internacional. No entanto, no plano estratégico, a região, distante dos principais cenários da guerra fria, Europa e Ásia, ocupava papel secundário nos interesses de segurança dos Estados Unidos. Ainda que se aponte a idéia de papel secundário da América Latina, no contexto estratégico global, regionalmente os Estados " Unidos buscavam consolidar sua presença pelo estabelecimento e institucionalização de seu sistema de poder. Para Mello e Silva tratava-se, portanto, de consolidar e aprofundar uma esfera de influência política e militar, visando não apenas a exclusão de potências e ideologias estrangeiras, mas sobretudo, a manutenção da coesão e do apoio político que o bloco latino-americano emprestava à política global dos Estados Unidos? Dessa forma, para Mello e Silva, esse objetivo de institucionalização do sistema de poder foi implementado em dois momentos complementares: 1) mediante a criação de um mecanismo regional multilateral de defesa, formalizado na assinatura, em 1947, do Tratado Interamericano de Assistência Recíproca (Tiar); e 2) ampliado pelo estabelecimento de um mecanismo regional de cooperação e formalização das relações jurídico-políticas entre as Repúblicas Americanas, com a criação, em 1948, da Organização dos Estados Americanos (OEA). O Tiar ao estabelecer que "um ataque armado por qualquer Estado contra um Estado americano será considerado como um ataque contra todos os Estados americanos", na realidade, estava

7

SILVA, A. M. A política externa de JK: operação pan-americana. Rio de Janeiro: CPDOC, 1992, p. 6.

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formatando de modo mais contínuo e consistente, um mecanismo de segurança hemisférica, já anteriormente em discussão, e correspondente à expansão da área estratégica de defesa norte-americana. 8 Conforme Gerson Moura a defesa hemisférica seria tarefa exclusiva das forças armadas norte-americanas, cabendo às forças armadas latino-americanas a manutenção da ordem política e social em seu território nacional, além de tarefas auxiliares e concessões de facilidades para as forças norteamericanas.9 Nesse sentido, o Tiar deveria ser um instrumento dos objetivos estratégicos dos Estados Unidos para a América Latina, sendo menos um tratado de defesa hemisférica e muito mais um canal de articulação político-militar da hegemonia norte-americana no continente. 10 Sem dúvidas que, na ausência de um possível agressor e dentro do espectro da guerra fria em gestação, o Tiar correspondia, portanto, a um instrumento de defesa hemisférica perante à União Soviética. Dessa forma, Tiar e OEA representam, de um lado, a adesão política e ideológica dos diferentes Estados latino-americanos à lógica da guerra fria e ao papel de liderança, tanto regional quanto internacional, dos Estados Unidos enquanto defensor do mundo livre. Por outro lado, representam a aceitação consensual da hegemonia norteamericana na região e igualmente a América Latina está dentro da

Note que o Tiar contém o mesmo princípio (o ataque a um corresponde a um ataque a todos) que será implementado na Organização do Tratado do Atlântico Norte (Otan), indicando a intenção de desenvolvimento de um mecanismo de segurança coletiva. Já o tratado implementado no Sudeste Asiático Organização do Tratado do Sudeste Asiático (Seato) meramente indica que um ataque a um dos Estados-membros representa uma ameaça à paz e à segurança. Veja HEMMER, C.; KATZENSTEIN, P. J. Why is there no NATO in Asia? Collective ldentity, Regionalism, and lhe Origins of Multilateralism. lnternational organization, v. 56, n. 3, p. 573-607, summer 2002. MOURA, G. A segurança coletiva continental: o sistema interamericano, o Tiar e a guerra fria. In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta anos de política externa brasileira. Crescimento, modernização e política externa. São Paulo: Cultura Editores/Nupri-USP, 1996, p. 162. 10

ld. Sucessos e ilusões: relações internacionais do Brasil durante e após a Segunda Guerra Mundial. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas, 1991, p. 72-76.


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área de influência dos Estados Unidos e principalmente, não só a aceitação, mas também a institucionalização do sistema de poder interamericano, sob normas e regras estáveis.U A importância que se confere ao sistema interamericano decorre, inicialmente, da constatação de que ele terá um papel fundamental na definição das possibilidades de inserção internacional dos diferentes países da região, bem como será um fator inibidor da atuação das outras potências na região. Posteriormente, sua institucionalização vai permitir aos Estados Unidos manter, de forma mais estável, sua hegemonia enquanto se envolve em outros cenários em função de suas prioridades estratégicas. No entanto, ainda de acordo com Mello e Silva, enquanto se observava consenso nos aspectos políticos e estratégicos da institucionalização do sistema interamericano, no plano econômico eram mantidas as divergências referentes não só às perspectivas de desenvolvimento, com a oposição às possibilidades de ressurgimento de nacionalismos e ao papel do Estado enquanto fomentador do processo de industrialização, mas também ao caráter complementar das economias latino-americanas. Interessava aos Estados Unidos que a América Latina permanecesse como fornecedora de matérias-primas ao seu mercado interno e às suas indústrias e consumidora de seus manufaturados. A criação, em 1948, da Comissão Econômica para a América Latina (Cepal), vinculada à ONU, expressa o descontentamento regional, uma vez que Estados Unidos enfatizava a instrumentalização do Conselho Interamericano Econômico e Social (Cies), vinculado à OEAP A Cepal, fora do controle dos Estados Unidos, terá um papel fundamental nos processos regionais de desenvolvimento com sua teoria de industrialização, via um processo de substituição de importações e com ênfase no papel do Estado.

(9.3) A Política Externa dos Governos Dutra e Vargas Em função da aproximação entre Estados Unidos e Brasil durante a guerra, o governo brasileiro alimentava a esperança de que o pós-

11

Veja SILVA, 1992, p. 6.

12

lbid.


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guerra reforçaria seu relacionamento especial e, assim, a política externa brasileira iria se caracterizar por um alinhamento automático. Moura13 mostra que, enquanto o alinhamento durante o Estado Novo era um instrumento de política externa, o alinhamento durante o Governo Dutra se traduziu no próprio objetivo da política externa. No entanto, o Brasil não dispunha mais da importância estratégica, política e econômica que tivera durante a guerra. E, mais do que isso, o Brasil, como os demais países da América Latina, já estava inserido no sistema de poder norte-americano, agora institucionalizado sob o sistema interamericano. Os interesses estratégicos maiores dos EUA estavam na Europa e na Ásia; o continente americano estava politicamente consolidado com o TIAR e a OEA; e não haveria razão, portanto, para que um país recebesse de Washington um tratamento especial. A possibilidade de uma nova "aliança especial" estava descartada naquele momento e o Brasil seria atendido no mesmo plano de outros países latino-americanos. 14 Como aponta Bueno, "a orientação no Brasil nas conferências de paz e no seio da ONU era a de acompanhar de modo especial o voto dos Estados Unidos e em geral o das demais potências ocidentais". 15 Ainda que o delegado brasileiro na ONU, Osvaldo Aranha, tivesse algumas divergências com a posição de alinhamento da chancelaria, isso não impedia que, por exemplo, na questão do ingresso da República Popular da China na ONU, o Brasil acompanhasse o voto negativo norte-americano. Raul Fernandes, ministro das Relações Exteriores, acatava a idéia da inevitabilidade de uma nova guerra e que, assim, o País deveria manter um alinhamento total, com apoio irrestrito, sem qualquer

13

MOURA. In: ALBUQUERQUE, 1996, p. 166.

14

MOURA, 1996, p. 67.

15

BUENO, C. Relações Brasil-Estados Unidos (1945-1964). In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta anos de política externe brasileira. Desafio geoesfratégico. São Paulo: Annablume/Nupri-USP, 2000, p. 21.


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indecisão, aos Estados Unidos. Já, Osvaldo Aranha, chefe da delegação brasileira na ONU, não acreditava na possibilidade imediata de uma nova guerra, mas que, dado o seu envolvimento internacional, os Estados Unidos tinham pouco interesse no continente e que, conseqüentemente, o Brasil deveria estar do lado norte-americano, porém consciente da real natureza das disputas internacionais_ Deveria apoiar os Estados Unidos, mas com discrição e sem servidão. 16 Entretanto, a decepção quanto à possibilidade de maior cooperação econômica já se faz sentir no início do Governo Dutra. Como aponta Malan, a posição oficial dos Estados Unidos vai ficar bem clara quando Macedo Soares, então ministro da Viação e Obras Públicas, em 1946, ao buscar ajuda financeira norte-americana, teve como resposta: a) o Brasil deveria procurar ampliar suas fontes internas de financiamento antes de solicitar ajuda do governo norte-americano; b) o Brasil deveria distinguir entre seus programas de reequipamento e seus programas de desenvolvimento. Os gastos com os primeiros deveriam ser considerados como importações deferidas e financiados com as amplas reservas internacionais acumuladas nos anos de guerra; c) para os programas de desenvolvimento, o interlocutor deveria ser não o governo norte-americano, mas a instituição multilateral especialmente criada para tal fim - o Banco Mundial; e d) de qualquer forma, o Brasil deveria estar ciente de que seu desenvolvimento, em última análise, dependeria de criar um clima favorável ao ingresso de capitais privados. Segundo um típico memorando da época: 'As divisões de economia do Departamento de Estado acham que, embora o programa de desenvolvimento brasileiro seja desejável e mereça assistência, ele não tem o mesmo pedido de urgência que têm diversos países europeus devastados pela guerra'. 17

16

MOURA, 1996, p. 62-63.

17

MALAN. In: FAUSTO, 1986, p. 63-64.


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Enquanto o Brasil continuava insistindo no caráter político da ajuda ao desenvolvimento, os Estados Unidos mantinham seu posicionamento de que programas de desenvolvimento deveriam ser tratados no âmbito do Banco Mundial. A comissão técnica conjunta constituída para avaliar a situação econômica do País, Comissão Técnica Mista Brasil-Estados Unidos, em 1948, mais conhecida como Missão Abbink, volta a recomendar a importância de buscar internamente os recursos e de criar clima propício ao fluxo de capitais privados, além da necessidade de combater a inflação e de eliminar as restrições ao comércio internacional.' 8 O cuidado norte-americano em evitar oferecer ajuda a programas de desenvolvimento é retomado no quarto ponto do discurso de posse de Truman em 1949. Ao lado das principais ponderações de política externa, apoio à ONU e recuperação da economia mundial, o Ponto IV propunha "tornar o conhecimento técnico norte-americano disponível para as regiões mais pobres do mundo". Apontando para as discussões, no plano do relacionamento econômico, que caminharam de um posicionamento ufanista de "relação especial" para um clima de frustração, quase um "diálogo de surdos", Almeida pondera que o posicionamento brasileiro nas conferências econômicas multilaterais ou regionais nos dá uma outra percepção (...) das intenções brasileiras em termos de projetos de desenvolvimento ou de defesa de seus interesses comerciais externos: desde Bretton Woods, passando pela OIC-GATT e chegando aos encontros interamericanos, a relação que se busca com os EUA - e com os demais países desenvolvidos - não era exatamente a da consolidação da "dependência" ou a aceitação da "complementaridade desigual", mas a da busca legítima de fontes de financiamento externo suscetíveis de apoiar os esforços brasileiros de industrialização. 19

18

BUENO. In: ALBUQUERQUE, 1996, p. 24.

19

ALMEIDA, P. R. A diplomacia do liberalismo econômico. In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta anos de política externa brasileira (1930-1990). Crescimento, modernização e política externa. São Paulo: Cultura EditoresiNupri-USP, 1996, p. 200.


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É dentro desse clima de insatisfação que Vargas reassume o governo brasileiro com a promessa de promoção mais efetiva dos interesses brasileiros sob a premissa de que as relações econômicas internacionais deveriam impulsionar o desenvolvimento econômico e na expectativa de retomada de maior cooperação econômica com os Estados Unidos. É evidente que, nesse quadro, havia uma consciência da necessidade de manutenção de um alinhamento com os Estados Unidos, porém sem ser uma política de subserviência. Hirst defende a idéia de que a política externa do Governo Vargas vai se ancorar em duas perspectivas aparentemente contraditórias: de um lado, a alocação do relacionamento econômico externo a serviço do projeto de desenvolvimento nacional e, de outro, a manutenção do alinhamento político e militar aos "princípios de solidariedade ao mundo ocidental". Existia um consenso, tanto em relação à necessidade da cooperação econômica internacional quanto à inexorabilidade do alinhamento aos Estados Unidos. As diferenças apareciam nos debates sobre as formas desta cooperação e a profundidade deste alinhamento. Em termos político-militares, Vargas procurou deixar explícito seu alinhamento ao governo norte-americano. Seus discursos internalizavam as noções mais elementares da guerra fria que confundiam o inimigo interno com o inimigo externo. Eram endossadas concepções ideológicas que justificavam a ação concreta de seu governo nos entendimentos com os Estados Unidos. 20 Sempre que se aponta para a base da definição da política externa do Governo Vargas, ainda que, se mantendo na tecla tradicional de buscar o apoio norte-americano aos projetos nacionais de desenvolvimento, esteve marcada pela tentativa de implementação da estratégia da "barganha" que ele tinha utilizado em sua gestão anterior, levantase a questão de "barganhar" com quem? No período entreguerras, essa

20

HIRST, M. A política externa do segundo governo Vargas. In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta anos de política externa bràsi/eira (1930-1990). Crescimento, modernização e política externa. São Paulo: Cultura Editores/Nupri-USP, 1996, p. 212.


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estratégia tinha sido viabilizada em decorrência das disputas entre os sistemas de poder em gestação e da disputa direta entre os Estados Unidos e a Alemanha pelo apoio latino-americano. E agora? Barganhar com a União Soviética? Entretanto, nesse segundo Governo Vargas, a questão não é barganhar com quem, mas com o quê? O final dos anos 1940, após a instauração do regime de guerra da fria em 1947, tinha propiciado alguns acontecimentos que atiçavam sobremaneira as preocupações norte-americanas, como o acesso da União Soviética à tecnologia nuclear com o teste de sua bomba atômica em 1949, a vitória de Mao Zedong e a constituição da República Popular da China, a crise de Berlim e a formatação dos dois estados alemães e, principalmente, a Guerra da Coréia a partir de 1950. Em decorrência da conjuntura internacional como um todo, mas com ênfase pela ocorrência da Guerra da Coréia e, especialmente, pela entrada da China no conflito, em apoio à Coréia do Norte, os Estados Unidos promoveram a IV Reunião de Consulta dos Chanceleres Americanos da OEA (26/3 a 7/4/1951) preocupado com possíveis reflexos sobre o hemisfério e buscando coordenar um "plano regional de mobilização econômica" que pudesse garantir o apoio latino-americano para as diretrizes de defesa, bem como o fornecimento de materiais estratégicos. 21 Dentro desse espectro, Vargas procura retomar a estratégia de barganha implementada antes da entrada do País na guerra. Inicialmente, pretendia manter o apoio às posições norte-americanas em troca do atendimento de algumas reivindicações, como a liberalização de crédito pedido ao Eximbank e ao Banco Internacional para a implantação de indústrias básicas e obras públicas: um especial incentivo do governo Truman ao investimento privado norte-americano no Brasil; e a suspensão das restrições norte-americanas ao preço do café. Também se pedia a inauguração de uma Comissão

21

BUENO. In: ALBUQUERQUE, 1996, p. 26-27.


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Mista Brasil-Estados Unidos, que servisse de instrumento de apoio do governo norte-americano ao desenvolvimento industrial brasileiro. 22 Aproveitando-se do interesse norte-americano pelo êxito da IV Reunião de Consulta, o Brasil apoiaria, no plano multilateral, as perspectivas dos Estados Unidos, enquanto negociava, bilateralmente, maior aproximação entre os dois Estados no plano do relacionamento econômico. Assim, em junho de 1951 instalava-se no Rio de Janeiro a Comissão Mista Brasil-Estados Unidos para o Desenvolvimento Econômico. A Comissão, presidida por Horácio Lafer, fez estudos sobre a cooperação econômica entre Brasil-Estados Unidos e aprovou 41 projetos relativos, principalmente, a transportes e energia, financiados na sua maior parte pelo Eximbank e BIRD. Houve também participação d~ capitais europeus. O Brasil, como contrapartida da ajuda econômica, deveria fornecer materiais estratégicos aos Estados Unidos. 23 Como ainda aponta Bueno, desenvolveu-se uma forte crítica interna aos empréstimos concedidos pelo fato de terem beneficiado sobremaneira as filiais norte-americanas instaladas no País e igualmente pela necessidade, como contrapartida, de aquisição de produtos norte-americanos. A Comissão, no entanto, foi desativada em 1953, por decisão unilateral norte-americana, após a posse de Eisenhower, deixando clara a dificuldade, senão a impossibilidade, de estabelecimento de uma relação especial. A linha-dura de Eisenhower exigia um alinhamento automático de seus aliados no plano político-militar, o que praticamente inviabilizava a já difícil barganha

22

HIRST. In: ALBUQUERQUE, 1996, p. 213.

23

BUENO, In: ALBUQUERQUE, 1996, p. 30.

70


diplomática de Vargas. Havia, entretanto, uma questão ainda mais grave. No plano econômico, a Administração republicana atribuía aos grupos privados um papel decisivo nas relações econômico-financeiras internacionais, além de insistir na cobrança dos atrasados comerciais. Dessa forma, a aspiração de Vargas de negociar governo a governo esvaziava-se comprometendo seu projeto de desenvolvimento econômico. 24 Ainda, dentro dessa perspectiva de Vargas de instrumentalizar as possibilidades de barganha, deve-se atentar para a discussão sobre a assinatura de um acordo militar entre os dois Estados, como, de um lado, atendendo a esses objetivos estratégicos de Vargas, mas, de outro, também como parte do processo norte-americano de tentativa de convencimento da necessidade do Brasil em participar, com o envio de tropas, da Guerra da Coréia. Para os Estados Unidos, a presença brasileira seria um forte estímulo para a cooptação dos demais países latino-americanos, bem como serviria para o engajamento regional no processo de manutenção da segurança na Ásia. Assim, o acordo de assistência militar recíproca, com vistas à defesa hemisférica, foi proposto pelos Estados Unidos e assinado pelos dois países em 15 de março de 1952, no Rio de Janeiro. Consoante seus termos, o Brasil receberia 'fornecimento e assistência técnica e econômica para o desenvolvimento da capacidade defensiva nacional, para a defesa do continente americano e, conseqüentemente, do Mundo Livre'. Em contrapartida, o Brasil, além do compromisso de participação em 'operações importantes para a defesa do continente', deveria fornecer aos Estados Unidos, 'em bases comerciais normais, e nas condições a serem acordadas com o governo brasileiro, em cada caso, certas matérias-primas essenciais, dentro das exigências das leis brasileiras e sob controle das autoridades competentes brasileiras'. 25 24

VIZENTINI, P. G. F. Relações internacionais e desenvolvimento: o nacionalismo e a política externa independente 1951-1964. Petrópolis: Vozes, 1995, p. 92.

25

CERVO, A. L.; BUENO, C. História da política exterior do Brasil. São Paulo: Ática, 1992, p. 252-253.


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Nesse sentido, a Guerra da Coréia foi a oportunidade que se abriu ao Brasil para tentar se aproveitar dos interesses estratégicos dos Estados Unidos. Para ele, a possibilidade da participação do País no conflito coreano seria uma forma de manter a oferta de materiais estratégicos, além de envolvimento de países latino-americanos na contenção do comunismo na Ásia. Vargas tentou, assim, trocar seu apoio e mesmo a possibilidade de envolvimento efetivo na Guerra da Coréia em troca de auxílio ao desenvolvimento econômico brasileiro e ao acordo militar em negociação. Mais uma vez o trunfo do Brasil relacionava-se aos interesses político-militares dos Estados Unidos. Em 1942 esses interesses definiam-se pela utilização de bases no Nordeste brasileiro, pelo suprimento de materiais estratégicos e pelo próprio rompimento do Brasil com o Eixo. Quase dez anos depois a barganha se dava em torno do suprimento de materiais estratégicos, da participação de tropas brasileiras na Coréia e do alinhamento incondicional à política de guerra fria norte-americana. 26 No entanto, os Estados Unidos conseguem isolar os entendimentos militares de qualquer contrapartida econômica. Essa derrota brasileira acaba por reacender o debate interno entre nacionalismo e alinhamento 27 com fortes repercussões sobre o desenrolar político interno e sobre a definição da política externa. Assim, o tema dominante nas políticas externas de Dutra e Vargas foi o da participação do capital norte-americano no processo de desenvolvimento nacional. Entretanto, pelo que foi analisado, essa expectativa foi frustada pela nova postura internacional dos Estados Unidos, muito mais voltado para as questões estratégicas

26

HIRST, M. O pragmatismo impossível: A política externa do segundo governo Vargas (1951-1954). Cena internacional, v. 5, n. 3, p. 6, jun. 2003.

27

Não se pode deixar de lembrar que esse embate entre nacionalistas e entreguistas no Governo Vargas vai ser ainda mais acirrado em decorrência de outras questões-chave, como a criação da Petrobras e a possibilidade ou não de participação de capital externo em sua composição, assim como a alteração na lei de remessa de lucros ao exterior. É evidente que esses problemas, ainda que de natureza mais doméstica, têm correlação com a definição da política externa, porém não de forma tão acentuada quanto as analisadas e que se enquadravam na perspectiva de "negociar" o apoio norte-americano ao projeto de desenvolvimento econômico nacional.

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de segurança internacional do que para as reivindicações de apoio aos processos de desenvolvimento dos países latino-americanos. Além disso, o Sistema Interamericano tinha a capacidade de manter a América Latina sob a hegemonia norte-americana, diminuindo as margens de manobra dos diferentes Estados.

A Operação Panamericana e a Política Externa Independente ••••••••·••·•••• ' ' l ' ' ' ' ' ' " " " " ' ' " ' ' ' ' ' ' " ' ' ' ' " ' " ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' " ' ' " ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' '

té agora, consideramos que a política externa brasileira, a partir de Rio Branco, enfatizava a inserção no continente americano, destacando a necessidade de manutenção de urna relação especial com os Estados Unidos. Nessa mesma linha, estaremos levando em conta a política externa implementada no Governo Kubitschek corno urna nova tentativa de retornada dessas expectativas. Assim a Operação Panarnericana (OPA), marco da política externa de Juscelino Kubitschek (JK), seria visualizada corno urna nova tentativa de vinculação mais íntima com os Estados Unidos, em urna tática multilateral com a inclusão da América Latina no projeto. Esquemática e sucintamente, a OPA visava atrair os Estados Unidos a participar do processo de reversão do quadro de subdesenvolvimento regional, enquanto fonte de investimento, de tecnologia e igualmente de mercado. No entanto, a OPA terá a função de, novamente, comprovar que: a) os interesses da política externa dos Estados Unidos não coincidiam com os interesses brasileiros e ou os latinoamericanos; b) os Estados Unidos estavam muito mais direcionados para as questões globais de segurança internacional, ao passo que a América Latina e o Brasil preocupavam-se com questões econômicas, correlacionadas com a situação de subdesenvolvimento;

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c) enfim, não havia convergência entre os interesses dos dois grupos. Nesse sentido, a implantação da política externa independente (PEI) representava urna ruptura no processo de definição da política externa brasileira. A PEI teve corno objetivo redirecionar a política externa, deslocando-a do eixo norte-americano para urna inserção mais internacional. Ainda que se considerasse que o campo natural de atuação da política externa seria o espaço regional, passa-se a cristalizar a percepção de que a presença hegernônica dos Estados Unidos impunha constrangimentos e que, conseqüentemente, a saída seria a universalização da política externa. Entendendo-se por universalização a multiplicação de contatos internacionais e a diminuição das possibilidades de pressão hegernônica. Dessa forma, a PEI, ao procurar afastar-se da dependência norte-americana, terá corno objetivo ser um instrumento da política nacional de desenvolvimento, via a ampliação de parcerias, seja com parceiros desenvolvidos ou em desenvolvimento. A afirmação categórica de que a PEI corresponde a urna ruptura na linha de continuidade da política externa brasileira não quer dizer que, automaticamente, a partir de Jânio Quadros, já houvesse urna redefinição das parceiras brasileiras. Era necessário que fossem desenvolvidas as condições, tanto no plano interno quanto no externo, para a sua efetivação. Assim, pode-se também afirmar que a PEI representava um discurso, urna intenção, enquanto sua real implementação ocorreu posteriormente. No entanto, a PEI teve a importância de ter lançado os princípios e diretrizes que iriam orientar a política externa brasileira a partir dos anos 1960. Seguindo esse raciocínio, a percepção de que a ruptura estava no Governo Jânio e não no de JK decorre que, com Jânio, houve a disposição política para tal ao passo que a OPA procurava forçar os Estados Unidos a redifinir seu relacionamento com a América Latina. A PEI introduziu os dois principais ternas da política externa brasileira - a universalização e a autonomia - que persistirão corno seus princípios orientadores até o presente momento.

Capítulo 4- A Operação Panamericana e a Política Externa Independente

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t4;:C O Contexto Internacional A segunda metade da década de 1950 foi um período de rearticulação de forças em nível internacional, quando as evidências das limitações da guerra fria demonstraram a seus próprios articuladores - Estados Unidos e União Soviética- a necessidade de um novo modelo de relacionamento. Sem ordem de importância e sem aprofundamento, alguns exemplos podem ser arrolados, demonstrando movimentações conjunturais no sistema internacional que, ainda que não alterassem a estruturação do sistema, indicavam a necessidade de definição de um novo padrão de relacionamento: a nacionalização do Canal de Suez, em julho de 1956, com os Estados Unidos e União Soviética cooperando na oposição à pretensão franco-britânica de ocupação militar da região; a Revolta Húngara, em novembro de 1956, com os Estados Unidos não interferindo e, após notas de protesto, considerando que a questão afeta unicamente o bloco soviético e que, conseqüentemente, cabe à União Soviética a solução; a Conferência de Bandung, em 1955, representando mais do que um movimento de apoio aos processos de descolonização da Ásia e África, o início da aproximação e cooperação política dos países do Terceiro Mundo. O processo de descolonização indicava que o mundo assumia um novo desenho, para o qual seria necessária uma nova política; o reerguimento econômico da Europa e do Japão e o início dos problemas na balança de pagamentos norte-americana; a constituição da Comunidade Econômica Européia, pelo Tratado de Roma em 1957; o processo de desestalinização na União Soviética, a partir de 1955, e a proposta de "coexistência pacífica" e o sucesso do lançamento do satélite Sputnik I implicavam na ampliação da competição econômica e tecnológica com os Estados Unidos. Além disso, a União Soviética iniciava a política de ajuda econômica


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aos países não desenvolvidos, podendo representar uma concorrência à posição norte-americana. De outro lado, enquanto a América Latina passava por um novo surto de democratização com a queda dos regimes autoritários na Argentina, na Colômbia, no Peru e na Venezuela, crescia um sentimento de animosidade em relação aos Estados Unidos, não só pelo apoio que tinham dado a esses governos ditatoriais, com exceção da Argentina, como também pela falta de cooperação com os projetos nacionais de desenvolvimento. Para anuviar ainda mais o quadro, somou-se uma corüuntura econômica desfavorável em virtude da deterioração dos termos de troca entre os produtos primários e manufaturados e as recusas norte-americanas em participar de acordos para a estabilização de preços de matérias-primas, seja pelas diversas quotas e restrições impostas à importação de uma série de produtos latino-americanos (petróleo, produtos agrícolas, zinco, chumbo, cobre e outros). 1

A Política Externa de JK

Dentro desse contexto, JK assume o governo, com o seu Plano de Metas defendendo a necessidade de um desenvolvimento acelerado (50 anos em cinco anos). Para seu projeto de industrialização, a entrada de capitais externos era uma condição básica, para tanto, visando-se uma associação estreita com o capital estrangeiro. A ênfase em capitais externos decorria principalmente da necessidade de suprir a diminuição de receita em função de queda nas exportações. A questão da recorrência ao capital estrangeiro para a promoção do desenvolvimento fazia parte da estratégia Juscelinista porque antes de tudo se apresentava como

1

SILVA, A. M. A política externa de JK: operação pan-americana. Rio de Janeiro: CPDOC, 1992, p. 13.


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uma necessidade de governo. Estava ligada também à discussão da idéia de que a política externa do país deveria ser empregada como notável instrumento do governo para promover o desenvolvimento nacional. Portanto, por meio da ação diplomática o governo se empenharia no exterior para obter o suporte indispensável à industrialização. 2 Como aponta Malan, a reeleição de Eisenhower, em novembro de 1956, significou a continuidade da política norte-americana de relativa negligência para com a América Latina. Não que não houvesse consciência por parte dos norte-americanos de que os problemas se avolumavam. Com efeito, avaliando os resultados da IV Conferência Interamericana, realizada em Caracas em 1954 (...) assim se expressou um alto funcionário do Departamento de Estado: 'Nosso principal objetivo em Caracas era obter a expressão concreta de solidariedade hemisférica que foi incorporada na resolução anticomunista. Ficou perfeitamente claro para nós, contudo, que a vontade de alguns dos países latinoamericanos de seguir nossa liderança em matéria política dependia diretamente de evidência concreta de preparo, por parte dos EUA, em contribuir mais amplamente para a solução dos principais problemas econômicos que afligem a região'. 3 As possibilidades iniciais do projeto JK são beneficiadas pela obtenção de capitais, tecnologias e instalação de empresas em decorrência não só das características do modelo desenvolvimentista (voltado à produção de bens de consumo para a classe média) ou pelas facilidades oferecidas pela legislação brasileira, mas também pela concorrência que se iniciava entre os Estados Unidos e os países em processo de reconstrução econômica.

1.

2

PENNA FILHO, P. Política externa e desenvolvimento- o Brasil de JK. Cena internacional, v. 4, n. p. 4, jul. 2002.

3

MALAN, P. S. Relações econômicas internacionais do Brasil (1945-1964) In: FAUSTO, B. (Org.) História geral da civilização brasileira. São Paulo: Difel, v. 11, 1984, p. 85-86.

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A recuperação econom1ca européia e japonesa vai gerar um conflito comercial contínuo entre os Estados Unidos e a Europa, em especial a Alemanha, e igualmente entre os Estados Unidos e o Japão, abrindo aos poucos uma alternativa ao relacionamento que o País mantinha com os Estados Unidos. Como aponta Ricupero, a recuperação da economia européia, completada em 1954, libera créditos de exportação que servirão para financiar as Metas de JK no momento crítico da interrupção entre 1955 e 1964, em razão de restrições à remessa de lucros, dos financiamentos do Banco Mundial (o país só recebeu, nessa fase, um empréstimo isolado em 1958). Ao mesmo tempo, o ressurgimento da competição por mercados entre americanos e europeus, a partir de 1957, cria as condições para a atração dos investimentos privados necessários à implantação da indústria automobilística, da naval e de outros projetos do Programa de Metas. Nem mesmo o rompimento com o FMI em 1959 foi capaz de impedir que o Governo brasileiro aproveitasse, para sua política desenvolvimentista, as alternativas geradas pela competição no interior do espaço econômico ocidental. 4 Dessa forma, a busca de investimentos externos será inicialmente suprida pelo aporte dos capitais europeus e japoneses. Segundo Francisco de Oliveira, nesse período a decisão sobre a industrialização foi concebida internamente, não sendo assim mero reflexo de fatores. externos. A resistência externa à industrialização pode ser vista no fato de que, na execução do Plano de Metas, "a participação inicial de empresas do país hegemônico - os Estados Unidos - era irrisória". Não se verifica a participação de grandes empresas norte-americanas na indústria de

4

RICUPERO, R. O Brasil, a América Latina e os EUA desde 1930: 60 anos de uma relação triangular. In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta anos de política externa brasí/eira (1930-1990). Crescimento, modernização e política externa. São Paulo: Cultura Editores/Nupri-USP, 1996, p. 44-45.


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construção naval, na indústria metalúrgica - que se realizou com capitais japoneses, holandeses e brasileiros -, na indústria siderúrgica - fundamentalmente de capitais nacionais estatais (BNDE, hoje BNDES) e japoneses -, e nem significativamente na indústria automobilística, montada por capitais alemães (Volkswagen), franceses (Simca) e nacionais. 5 O caso com o Japão é bem ilustrativo do relacionamento que estava começando a se estruturar. Os investimentos japoneses representavam claramente um caráter complementar à sua estrutura industrial. De um lado, o Brasil apresentava-se como importante fornecedor de matérias-primas e de produtos agrícolas, enquanto o Japão podia suprir as necessidades brasileiras de insumos industriais básicos e de bens de capital. Nesse sentido, o interesse japonês era garantir fontes seguras de fornecimento de matérias-primas, além de se firmar como exportador de manufaturados. Dentro desse pressuposto de segurança em fontes de abastecimento, o Japão associou-se ao projeto de construção da Usiminas. Na realidade, a participação japonesa no projeto Usiminas indica perspectiva mais ambiciosa do que somente assegurar fornecimentos, procurando, com sua participação nesse projeto, demonstrar ao mundo sua capacidade e competitividade. Segundo Saavedra-Rivano, naquele momento a indústria japonesa do aço já havia alcançado um alto nível de sofisticação (... ) e eles estavam ansiosos para mostrar seu alto nível técnico ao resto do mundo. Embora esta fosse uma forte motivação à participação japonesa na Usiminas, parece que a Keidanren tinha expectativas mais amplas. O fato de que as 54 companhias japonesas que ingressaram no projeto representavam cerca de um terço do PNB japonês à época, revela a expectativa de uma associação muito mais ambiciosa, uma associação de nível estratégico

5

FRAGOSO, J. L. R, Notas sobre a política externa brasileira dos anos 50-70. Estudos afro-asiáticos,

v. 10, p. 15-16, jun. 1984.


80

entre uma potência asiática emergente e o que se percebia como um gigante Latino-Americano emergente. 6 Amorim acrescenta ainda que pode-se avaliar o porte do projeto da Usiminas pelo fato de que consistiu, ao lado do projeto de polpa de madeira no Alaska (1953) e o projeto petrolífero na Arábia (1958), como o trio de empreendimentos lançados no mundo, com forte apoio do governo japonês, para reforçar o sucesso do chamado "milagre" econômico nipônico. Não por acaso, os três lidavam com materiais dos quais o Japão. é çarente? Nessa fase, além da transferência de indústrias têxteis, destaca-se a instalação dos estaleiros da Ishibrás no Rio de Janeiro e a fábrica da Toyota em São Paulo. Para o Brasil, os investimentos japoneses em conjunto com os europeus foram fundamentais para a retomada do processo de desenvolvimento em decorrência da dificuldade de captação de recursos norte-americanos. A Alemanha, da mesma forma, passou a demonstrar interesse pelo Brasil. A partir dos anos 1950, a Alemanha Federal inicia um processo de expansão econômica que resulta na ampliação de suas relações comerciais com todo o mundo ocidental, dando seqüência à reconstrução do país. Ao adquirir mais autonomia e capacidade de investir em mercados externos, a Alemanha coloca o Brasil entre os mercados preferenciais para o estabelecimento de suas indústrias. A primeira grande indústria alemã a se estabelecer no Brasil seria a Companhia Siderúrgica Mannesmann, em 1954. A imagem do presidente Juscelino Kubitscheck na Usina Sofunge na construção

6

SAAVEDRA-RIVANO, N. Japanese direct investment in Brazil. Trabalho apresentado no Seminário Internacional sobre Investimento Japonês no Mundo, São Paulo, 1990, p. 10. (Manuscrito não publicado).

7

AMORIM, W. D. (1991). Contraste e contato: aspectos do relacionamento econômico entre Brasil e Japão. Brasília, 1991, p. 93. Dissertação (Mestrado), UnB.


81

de motores de caminhão a diesel em 1955 (que viria a ser parte da Mercedes-Benz do Brasil), ou na inauguração da fábrica da Volkswagen na Via Anchieta em 1959, dirigindo um Fusca, simbolizam a presença alemã no país. 8 No entanto, a partir de 1958 nota-se uma desaceleração com a queda da taxa de crescimento do Produto Nacional Bruto (PNB) e com o surgimento de resultados negativos, como a inflação, recessão, aumento do custo de vida, greves e, principalmente, um acentuado endividamento externo. Com tantos problemas, o País recebe uma missão do Fundo Monetário Internacional (FMI), em março de 1958, exigindo: a) contenção dos salários; b) desaquecimento da economia; c) cortes nos gastos públicos; e d) redução da inflação para 6% ao ano. A aceitação das imposições do FMI seria um suicídio político para JK, pois implicaria abandonar seu projeto desenvolvimentista, rompendo com suas bases políticas. 9 4~3. A Operação Panamericana (OPA)

A implementação da Operação Panamericana (OPA) representou uma estratégia de sensibilizar os Estados Unidos para a problemática do subdesenvolvimento brasileiro e regional, com vistas a que houvesse um redirecionamento dos investimentos norte-americanos para o Brasil e para a América Latina.

8

LOHBAUER, C. Brasil- Alemanha: fases de uma parceira (1964 -1999). São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, 2000, p. 29-30.

9

VIZENTINI, P. F. A política externa do governo JK (1956-61). In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta anos de política externa brasileira (1930-1990). Crescimento, modernização e política externa. São Paulo: Cultura Editores/Nupri-USP, 1996, p. 235.


82

O governo Kubitschek reviveu as demandas brasileiras de apoio externo. Já então, no entanto, se desfizera completamente a ilusão de que o esforço brasileiro de guerra pudesse favorecer a obtenção de grandes empréstimos públicos americanos. A política externa brasileira se orientou, assim, para uma nova estratégia, consistente em mobilizar a solidariedade latino-americana para reivindicar, para o continente, o equivalente ao que o plano Marshall fora para a Europa. Passou-se da demanda unilateral para a multilateral e da idéia de compensação eqüitativa para uma formulação política, tendo como pressuposto a necessidade de fortalecer o continente contra os riscos do comunismo, mediante um grande programa de desenvolvimento. A Operação Pau-Americana (OPA), partindo das idéias formuladas por Augusto Frederico Schmidt, amigo pessoal de Kubitschek, que reunia à condição de eminente poeta e intelectual a de influente participação na vida empresarial e política do país, deu formulação diplomática a tais expectativas. 10 Deduz-se, dessa forma, que a OPA apresenta uma série de inovações em relação à política externa até então em implementação e introduzindo, igualmente, um conjunto de questionamentos aos elementos básicos do paradigma que a definia. Entre essas inovações e questionamentos destacam-se: a)

o papel exercido pelos Estados Unidos nos processos de desenvolvimento da América Latina;

b) a associação entre o desenvolvimento e segurança; e c)

a perspectiva multilateral.

Assim, a proposta de criação da OPA, em junho de 1958, embora anunciada como um plano de ação conjunta do continente latinoamericano, foi, sem dúvida nenhuma, uma forma de chamar a atenção do governo norte-americano para os problemas econômicos da 10

JAGUARIBE. Introdução geral. In: ALBUQUERQUE, 1996, p. 27.


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América Latina e simultaneamente uma estratégia de projeção do País no panorama mundial. Os enunciados da OPA, em princípio, são bem simples e basicamente remetem à questão de pressionar os Estados Unidos a rever sua estratégia de relacionamento com a América Latina, por meio da ameaça de ampliação de laços com outras potências. A OPA, conseqüentemente, propunha: a) a América Latina estaria aberta ao capital estrangeiro; b) que as entidades internacionais de crédito público aumentassem o volume e facilitassem as condições de seus empréstimos; c) uma diminuição dos termos de intercâmbio entre os países subdesenvolvidos e os países industrializados (em suma, disciplinar eqüitativamente o mercado de produtos de base)Y JK não visualizava a superação do desenvolvimento como uma tarefa individual de cada país, via o subdesenvolvimento como um estágio que atingia simultaneamente diversos países e para superálo esses países deveriam promover um esforço comum. Daí o papel reservado à união da América Latina na busca de soluções não só econômicas, mas também políticas. A estratégia adotada por JK foi a de procurar tornar o panamericanismo, que era o mecanismo de manutenção da hegemonia norte-americana no continente, em um instrumento auxiliar na luta dos países da América Latina contra o subdesenvolvimento. A ofensiva de Kubitschek em favor da Operação PauAmericana prossegue com a percepção do governo brasileiro de que o momento histórico era apropriado para capitalizar politicamente a insatisfação reinante com a política norte-americana e aumentar, com uma política externa voltada para a obtenção de capitais públicos norte-americanos - projeção natural do de-

11

Essas considerações são encontradas em CALDAS, R. W. Política externa brasileira no governo Kubitschek (1956·1961). Brasília, 1991. Dissertação (Mestrado em Ciência Política). Universida~e de Brasília. (Posteriormente publicadas como A política externa do governo Kubitschek. Brasília: Thesaurus, 1995).


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senvolvimentismo - as bases internas de sustentação política do governo. No front interno, a "operação" é apresentada a 16 de julho a dirigentes e líderes partidários; a 17 de julho a mais de 300 oficiais superiores das forças armadas em discurso no qual especial atenção é concedida à crise internacional (com ênfase no Oriente Médio). Entusiasmado, o governo brasileiro envia a 23 de julho mensagem ao governo norte-americano "... sobre a necessidade de se fazer representar a América Latina em qualquer conferência que se venha a reunir para a solução da crise internacional". No front externo, o governo brasileiro pede aos embaixadores das repúblicas americanas que transmitam a seus governos o espírito da iniciativa tomada pelo Brasil. Em setembro, a OEA consagra a Operação Pau-americana: um "Comitê dos 21" (países latino-americanos) é criado como Comissão Especial, junto ao Conselho da OEA, e inicia seus trabalhos oficialmente em 17 de novembro de 1958.'2 O desenvolvimento econômico passa a ser um dos componentes para que se possa manter a segurança coletiva. Note que o subdesenvolvimento latino-americano era visto como uma "chaga" que tornava o continente extremamente vulnerável à penetração do comunismo e cuja eliminação deveria ser parte necessária da defesa coletiva ocidental. 13 Nesse sentido,l4 Silva considera que a OPA apresenta uma dimensão política, ao buscar reforçar o conteúdo político da proposta pela associação entre a segurança, a democracia e o desenvolvimento econômico. E, igualmente uma dimensão técnica e econômica, ajustada às necessidades e aos objetivos da política econômica inter-

12

MALAN. In: FAUSTO, 1984, p. 88.

13

SILVA, 1992, p. 18-19.

14

lbid., p. 60.


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na e externa e retratando as influências do pensamento desenvolvimentista da Cepal. A Operação Pan-Americana (OPA) foi, talvez, um marco no marketing de "fazer" a política externa, chamando a atenção para um tema caro ao Brasil e aos demais países latino-americanos, qual seja: a luta pela superação do subdesenvolvimento. De maneira inteligente, o seu governo conseguiu chamar a atenção dos Estados Unidos para uma divergência histórica na percepção entre os dois países, isto é, soube opor à tese da segurança coletiva (hemisférica) apregoada pelos norte-americanos à visão brasileira e, por que não dizê-lo, latino-americana, de desenvolvimento econômico e social. 15 Ressalte-se, ainda, que, a OPA reintroduziu o tema do multilateralismo na política externa brasileira, em oposição ao bilateralismo do alinhamento com os Estados Unidos, sendo essa perspectiva multilateral representada pela criação do Comitê dos 21, composto por 21 Repúblicas norte-americanas. O multilateralismo foi um dos principais aspectos afirmados pela OPA desde suas formulações iniciais, e não se constituía apenas numa figura de retórica. Muito embora o interlocutor privilegiado do governo brasileiro fossem os EUA, houve todo um esforço diplomático no sentido de ampliar os contatos e obter apoio das chancelarias latino-americanas. A própria criação do Comitê dos 21 é uma relativa evidência do sucesso desse trabalho diplomático, uma vez que não teria sido possível criar um organismo desse tipo sem o apoio político mínimo, não só dos EUA, mas também dos demais Estados americanos. 16

É interessante observar que os supostos efeitos positivos decorrentes da OPA concentram-se exatamente no plano multilateral latino-americano. De um lado, o desenvolvimento da Associação 15

PENNA FILHO, 2002, p. 3.

ts

SILVA, 1992, p. 42.


86

Latino-Americana de Livre Comércio (Alalc), de outro, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e, por fim, a Aliança para o Progresso. Muitos analistas consideram a OPA como um marco divisório no processo de alteração das diretrizes da política externa brasileira. Nesse raciocínio, considera-se que até 1958 as relações externas do País tendiam apenas a refletir as disputas pelo poder e pela hegemonia mundial das superpotências. E que, a partir da OPA, a política externa passa a se caracterizar por uma diversificação de seus parceiros internacionais. A OPA, sem dúvidas, representou um questionamento do pau-americanismo tradicional e surgiu em decorrência das novas necessidades da economia brasileira. Se considerarmos que o pau-americanismo era basicamente um sistema ideológico com o fim de legitimar a hegemonia norte-americana na América Latina (Connell-Smith), a introdução de um tema como o desenvolvimento econômico entre os seus princípios viria descaracterizá-lo da sua característica inicial. Ao associar a segurança do continente com desenvolvimento econômico, Kubitschek estava na realidade propondo uma revisão da política pan-americanista existente, baseada em questões ideológicas, e sua substituição por uma nova doutrina baseada em considerações econômicasP É, exatamente, nesse aspecto que estamos considerando a ruptura na definição da política externa brasileira que ocorreu com Jânio Quadros e a política externa independente e não com JK e a OPA. Isso, primordialmente, porque a OPA manteve-se dentro do quadro hemisférico norte-americano, buscando uma revisão do relacionamento tradicional com vistas a maior inserção no campo econômico e a maior participação norte-americana nos projetos de desenvolvimento regional.

17

CALDAS, 1995, p. 197.


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De qualquer forma, a OPA introduziu temas que posteriormente serão aprofundados. Foi justamente na capacidade de ter articulado em um discurso coerente os temas da autonomia, do desenvolvimento e do multilateralismo que residiu a contribuição inovadora da política exterior de JK, que teve na Operação Pau-Americana seu ponto alto. Todos os três temas apontavam para um alargamento de horizontes que seria retomado, posteriormente, pela diplomacia brasileira. 18 Ainda que visasse o multilateralismo, associasse o desenvolvimento com a segurança e fosse um ato de afirmação internacional do País, o objetivo precípuo da OPA era o de retomar as relações com os Estados Unidos sob o novo contexto conjuntural. Não deixou de ser uma nova forma de pressão ou de ameaça para que aquele país assumissem a liderança no desenvolvimento econômico regional. O principal resultado da OPA seria o de deixar ainda mais claro que a divergência de interesses entre os dois parceiros (Brasil voltado para o problema do desenvolvimento e os Estados Unidos envolvidos na manutenção da segurança internacional) inviabilizava uma ação norte-americana que pudesse atender às expectativas brasileiras. Essa constatação gerou, então, a base para o processo de redefinição da política externa brasileira, pela qual, de um lado, procurava-se diminuir a dependência em relação aos Estados Unidos e, de outro, ampliar o número das parcerias e as possibilidades de atuação autônoma .

. 4t~ A Política Externa Independente Como a OPA não conseguiu viabilizar a participação norte-americana no processo de desenvolvimento brasileiro cristalizou-se a

18

SILVA, 1992, p. 43.

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percepção de que a manutenção do ideário de uma relação especial com os Estados Unidos era totalmente inviável. Constatou-se a existência de divergências profundas entre os interesses do Estado brasileiro, voltado precipuamente para a busca de desenvolvimento econômico e os interesses dos Estados Unidos em sua preocupação e meta de manutenção da segurança internacional. Assim, o caminho que se delineava seria a busca de alternativas ao paradigma de política exterior vigente desde o período Rio Branco. Desenvolver os princípios básicos que alicerçariam a formulação da Política Externa Independente (PEI): a autonomia e a universalização. Para muitos observadores, a PEI, instituída no governo Quadros, resultou da consciência de que o Brasil já não podia ficar confinado aos princípios do pan-americanismo. Com o fracasso da Operação Pau-Americana (OPA), ficava evidente que a relação Brasil-Estados Unidos jamais sairia do papel. 19 Já, inicialmente, é de nosso interesse deixar bem claro que a PEI apresentava-se muito mais como uma intenção, um discurso, que atingiria sua maior capacidade de ação, e implementação, no Governo general Geisel, na metade dos anos 1970.20 Isso, no entanto, não invalidava o fato de que essa política externa representará um rompimento com o paradigma vigente até então. De outro lado, é interessante igualmente observar que a gestação da PEI foi também fortemente influenciada por fatores conjunturais do sistema internacional, em especial, a movimentação dos países em desenvolvimento buscando uma ação política

19

AMADO, R. A política externa de João Goulart. In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta anos de política externa brasileira (1930-1990). Crescimento, modernização e politica externa. São Paulo: Cultura Editores/Nupri-USP, 1996, p. 284.

20

Essas idéias estão magistralmente desenvolvidas no texto de FONSECA JR., G. Mundos diversos, argumentos afins: notas sobre aspectos doutrinários da política externa independente e do pragmatismo responsável. In: ALBUQUERQUE, 1996, p. 299-336.

Capítulo 4- AOperação Panamericana e a Politica Externa Independente

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conjunta, 21 a reconstrução européia e japonesa propiciando a possibilidade de parcerias alternativas aos Estados Unidos e a disseminação dos princípios de "coexistência pacífica". Assim sendo, a posição do Brasil, portanto, no início da política exterior independente, pode ser explicitada nos seguintes termos: o equilíbrio atômico tinha tornado a guerra em larga escala improvável e as categorias de persuasão por parte dos Estados Unidos e da União Soviética, e a de subversão por parte dos subdesenvolvidos, eram categorias com as quais se podia (...) organizar conceitualmente as relações internacionais. Se isto é assim, os países subdesenvolvidos deveriam unir-se para fazer do conflito Norte-Sul - e não do conflito Leste-Oeste - o tema básico do sistema internacional. 22 Nessa perspectiva de mudança do eixo primordial do sistema internacional, a PEI baseia-se em uma forte crítica à bipolaridade enquanto constrangedora das possibilidades de desenvolvimento. Constrangedora porque implicava um desvio de recursos para a manutenção das capacidades militares e inviabilizando seu direcionamento para projetos de desenvolvimento. Nesse sentido, a atuação internacional do País deveria estar calcada na negação de fronteiras ideológicas e na multiplicação das parcerias.

21

A Conferência de Bandung, em 1955, gerou uma movimentação intensa nas Nações Unidas redundan· do na formalização do Diálogo Norte-Sul, com a criação da Unctad (Conferência das Nações Unidas para Comércio e Desenvolvimento). Bandung é o inicio desse movimento, mas apresentava em si uma forte restrição geográfica e temática (descolonização). Em Belgrado (1961) estrutura-se o Movimento dos Não Alinhados, ultrapassando a limitação geográfica e incorporando o sentido mais político do conceito de uma comunhão de atitudes no plano internacional. Aprofundam-se as idéias de coexis· tência pacifica, apoio aos movimentos de liberação e, sobretudo, de não alinhamento em relação aos blocos existentes. Nada mais do que uma declaração de luta contra a concepção bipolar do mundo e contra o colonialismo. Começa a se cristalizar a percepção de o problema do desenvolvimento é um problema internacional que tem a ver com os padrões de relacionamento Norte-Sul. Surgem os temas que posteriormente serão aprofundados: a assimetria entre países desenvolvidos e não desenvolvidos; a insuficiência crônica e básica de recursos; a deterioração dos termos de troca.

22

LAFER, C. Uma interpretação do sistema de relações internacionais do Brasil. Revista Brasileira de Política Internacional. Rio de Janeiro, v. X, n. 39-40, p. 103, set./dez. 1967.


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Mesmo tendo claro que "a posição ideológica do Brasil é ocidental", pretendia-se manter uma eqüidistância entre os "blocos ideológicos" do Oeste e do Leste, reconhecendo que, além dessa divisão, existia uma outra que perpassava o mundo - a que divide o Norte, do Sul; países desenvolvidos, de subdesenvolvidos. Ao mesmo tempo, tentando dar conta dos interesses nacionais, consubstanciados no desenvolvimento econômico e social implementado internamente, e das mudanças ocorridas na conjuntura internacional, pretendia-se romper o regionalismo do Brasil nas relações internacionais - circunscrito até então à América Latina e voltado quase que exclusivamente para os Estados Unidos e Europa Ocidental -, procurando se aproximar do Leste Europeu, da Ásia e da África. 23 Assim, é natural que (...) a lógica da autonomia se construa por contraste com o que preconizam os hegemônicos. Isso significa, basicamente, distância em relação à disputa ideológica ao mesmo tempo em que se adotam propostas reformistas da ordem mundial. (...) A outra dimensão da autonomia era a universalização de contatos que começaria justamente pela retomada daqueles relacionamentos que tinham sido bloqueados por hipotecas ideológicas. 24 Note que o conceito de autonomia que começa a ser enfatizado corresponde exatamente a essa perspectiva de não enquadramento às diretrizes ideológicas da guerra fria. A autonomia se identifica com o não-alinhamento com os blocos. San Tiago Dantas, com a habitual precisão, resume a atitude: a independência é, acima de tudo, aquela posição que não se curva aos interesses de um

23

FRAGOSO, 1984, p. 18.

24

FONSECA JR., G. Mundos diversos, argumentos afins: notas sobre aspectos doutrinários da política externa independente e do pragmatismo responsável. In: ALBUQUERQUE, 1996, p. 329.

Capítulo 4- A Operação Panamerícana e a Política Externa Independente

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bloco nem do outro, que não deseja ver a sua conduta internacional predeterminada por uma aliança ou já decidida por determinadas afinidades políticas. 25 A noção de autonomia via universalização é melhor apreendida na consideração de que no sistema internacional bipolar, o Brasil vive no campo de hegemonia de uma das superpotências, e essa circunstância define, estruturalmente, os limites de suas opções diplomáticas. Uma das maneiras de conceber os caminhos para ampliar a autonomia (...) seria, portanto, afastar-se do campo hegemônico, por meio da universalização da política externa. O objetivo pode ser apresentado de modo simples: a universalização significa multiplicação de contatos internacionais e, portanto, diminuição de pressão hegemônica. Trabalha-se com a hipótese de que, no esquema da guerra fria, a fidelidade ocidental implica limitações à movimentação diplomática dos países alinhados. 26 O curto período do Governo Jânio Quadros, em 1961, caracteriza-se pelo estabelecimento da chamada política externa independente que se estendeu até ao fim do Governo João Goulart, em 1964. Os dados mais esclarecedores dos fundamentos e expectativas da política externa que se pretendia implantar encontram-se exatamente em um artigo escrito por Jânio Quadros e publicado poucos dias antes de sua renúncia à PresidênciaY Conforme suas declarações, depreende-se o interesse no estabelecimento de uma diplomacia que passasse a refletir, primariamente, o interesse nacional brasileiro em vez de uma diplomacia alinhada a interesses alheios. Dessa forma, considerava básico para 25

FONSECA JR., In: ALBUQUERQUE, 1996, p. 320.

26

lbid., p. 302·303.

27

QUADROS, J. A nova política externa brasileira. Relações internacionais, v. I, n. 3, p. 73-77, set./out. 1978.

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a política externa de seu governo o reconhecimento da legitimidade da luta pela liberdade política e econômica, sendo "o desenvolvimento uma meta comum ao Brasil e às demais nações, com as quais lutamos para ter relações mais estreitas". 28 Esperava-se que a política externa brasileira em implementação se constituísse em um instrumento de uma política nacional de desenvolvimento. Com o crescimento industrial observado no Governo Kubitschek acreditava-se na necessidade de abertura de novos mercados que pudessem consumir as produções superiores às necessidades internas. Nesse ponto, Jânio Quadros confere um destaque especial aos países em desenvolvimento, 29 enfatizando a possibilidade de instauração de maior aproximação não só política, como também econômica, com vistas a uma complementaridade que reforçasse os esforços conjuntos para a superação do subdesenvolvimento. "O Brasil tem aumentado sua produção internamente em busca não apenas do mercado doméstico, mas, especificamente, na tentativa de atrair novos mercados: o interno, os da América Latina, África, Ásia e Oceania". 30

2a

QUADROS, 1978, p. 75.

29

Roberto Campos faz uma ácida crítica não só ao relacionamento com a África, mas à própria política externa em desenvolvimento e mesmo à figura pessoal de Jânio Quadros. Sua entrevista é por demais pertinente ao deixar de forma bem clara a resistência que a política externa independente, nas suas premissas de autonomia e universalização, recebeu de alguns setores da sociedade brasileira. O posicionamento de Roberto Campos retrata também uma visão de que a aproximação com a África representava um forte sentimento anti-americano, bem como uma tomada de posição em relação ao conflito ideológico Leste-Oeste. "Esta simpatia terceiro-mundista tem um subcapítulo- o afrícanísmo. O africanismo nasceu praticamente com Jânio Quadros, que inaugurou o que eu chamava de 'política de pirraça'. Era uma política- aliás, casualmente inteligente- de pirraçar os Estados Unidos, explorando um momento de peculiar debilidade americana, após a derrota da Bahia dos Porcos, visando a dois objetivos: Primeiro, obter apoio financeiro externo, que Kennedy se apressou a dar a fim de conquistar as simpatias do Brasil, em um momento em que ele se sentia interiorizado pelo erro gravíssimo da invasão de Cuba. Segundo, pacificar as trêfegas esquerdas brasileiras, de modo a abrir margem, dando-lhe satisfação externa, para uma política interna conservadora. O truque era, então, exibir uma política externa agressiva, para justificar uma política interna conservadora". In: Reflexões sobre a política externa brasileira. Brasília: Funag/IPRI, 1993, p. 269.

30

QUADROS, 1978, p. 76.


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Em um de seus primeiros bilhetes, em uma de sua forma característica e autoritária de governar, Jânio solicitava providências ao ltamaraty no sentido de: a) constituir um grupo de trabalho com o objetivo de preparar a representação diplomática brasileira nos novos Estados africanos; b) elaborar esse Ministério a política brasileira naquele continente, que deve ser reexaminada em todos os seus aspectos, sobretudo no político, no econômico e no cultural. 31 O resultado histórico mais significativo da implantação da política externa independente foi o fato de se ter constituído "em um novo 'ponto de vista' internacional para o país". 32 Nesse contexto, passou a ser importante o princípio da autodeterminação no sentido que seria, necessariamente, uma alavanca do desenvolvimento ao procurar eliminar os riscos e dependência que caracterizavam uma antiga economia extrativa de exportação. Assim, a resistência encontrada, principalmente no Governo Jânio Quadros, na intensificação das relações com o mundo afro-asiático seria conseqüência da necessidade da autodeterminação, não só nacional, como, também, do contexto africano com vistas à superação mútua do subdesenvolvimento. As nações afro-asiáticas e as latino-americanas se encontram em estágios diferentes de crescimento econômico. Não obstante, acham-se todas inseridas em uma mesma reivindicação histórica, que é distinta das nações metropolitanas, situadas no centro da experiência histórica capitalista. 33 Tratava-se, assim, de um processo cuja tendência seria a afirmação de uma política externa que fosse determinada de acordo com 31

RODRIGUES, J. H. Brasil e África: outro horizonte. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1982, p. 288.

32

ALMEIDA, C. A. M. Política externa e nação em processo. Tempo brasileiro, v. I, n. 1, p. 42, set. 1962.

33

lbid., p. 58.

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os interesses nacionais, isto é, formulada de dentro para fora e não de fora para dentro. Já no Governo João Goulart, o chanceler Araújo Castro, em seu discurso de posse, expunha com clareza os princípios fundamentais desta política externa independente: direito de cada povo à independência e ao desenvolvimento; direito de cada povo manter relações com os demais povos da terra, sem discriminação de qualquer natureza; autodeterminação dos Estados e não intervenção; reconhecimento das comunidades e organizações jurídicas internacionais, como imposição da interdependência técnica, econômica, cultural; e defesa intransigente da paz, desarmamento e proibições das armas atômicas. Correlativamente a esses princípios, considerava-se que o subdesenvolvimento era o principal desafio do mundo pós-guerra e que seria vital, para o próprio interesse nacional, um esforço global com vistas à aceleração da taxa de crescimento econômicos das nações subdesenvolvidas. O grande problema do momento era o fato constatável de que "o problema de nosso tempo não estava apenas na acentuada discrepância dos graus de riqueza entre os povos, mas, sobretudo, no fato de que esta discrepância continua a ampliar-se". 34 Durante a XVI e XVII Assembléia Geral das Nações Unidas (1961 e 1962, respectivamente), o Brasil advogava a necessidade de uma revisão radical da atual estrutura institucional do comércio internacional. Nessa ordem de idéias somos favoráveis à reunião tão logo quanto possível de uma conferência internacional de comércio na qual, fora das pressões da guerra fria, os problemas dos países exportadores de produtos primários

34

Política Externa Independente: Um balanço. Revista Civilização Brasileira, v. I, n. 1, p. 71, 1965.


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sejam corretamente equacionados e resolvidos em caráter definitivo. 35 Nos debates atinentes a essa problemática, o Brasil enfatizava então os seguintes pontos: a) existe um alto grau de correlação entre as taxas de desenvolvimento econômicos e os níveis do comércio internacional; b) o comércio internacional constitui uma condição, senão suficiente, ao menos necessária, de aceleração das taxas de crescimento das economias baseadas na chamada livre empresa; c) dada a presente estrutura institucional, as atuais forças e tendências do mercado internacional estão trabalhando dinamicamente contra os aumentos das exportações (e conseqüentemente das importações) dos países subdesenvolvidos; d) há uma inclinação, da parte dos grandes blocos de comércio (como o Mercado Comum Europeu) ou de subgrupos dentro deles, para tomar medidas institucionais, economicamente desnecessárias, que operam ou tendem a operar em detrimento do comércio internacional dos países subdesenvolvidos. 36 Foi assim, dentro desse processo e como resultado da política externa independente que o Brasil formulou as bases teóricas e práticas da 1ª Conferência Internacional do Comércio e Desenvolvimento (I Unctad), realizada em Genebra, em 1964. Celso Lafer defende, então, a tese de que a política exterior independente procurou articular no sistema internacional uma frente única dos subde35

FRANCO, A. A. M. A ONU e a política exterior do Brasil. Digesto Econômico, v. 168, p. 135, nov./ dez. 1962.

36

Política externa independente: Um balanço. Revista Civilização Brasileira, p. 82.


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senvolvidos com o objetivo de proteger os preços das matérias-primas e produtos agrícolas e forçar o sistema internacional a responder satisfatoriamente às demandas de industrialização. 37 Dentro desse quadro de aceleração do processo de desenvolvimento econômico brasileiro, era necessária uma reformulação da atual estrutura institucional do comércio internacional, bem como da necessidade em buscar novos mercados-clientes que, principalmente, pudessem consumir produtos elaborados, decorrentes da. recente industrialização do País, projetou-se, além dos aspectos humanitários envolvidos, a defesa da liquidação imediata das colônias ainda existentes. Por exemplo, durante a vigência da política externa independente, o Brasil reconheceu a validade da "Declaração de Outorga da Independência aos Países e Povos Coloniais" que fora aprovada pela ONU, em 1960, condenando os colonialismos de qualquer tipo e apoiando os processos de descolonização. Apresentava, no entanto, uma contradição muito visível no que se referia aos territórios não-autônomos sob administração de Portugal. Ante os países do Terceiro Mundo38 parecia quase inconcebível, durante o processo de implantação e prosseguimento da chamada política externa independente, que a posição brasileira, que estava conseguindo vencer obstáculos incomparavelmente mais fortes - a principiar pelos

37

LAFER, 1967, p. 99.

38

Não há mais dúvidas de que o "termo Terceiro Mundo fora empregado pela primeira vez, em 1952, pelo demógrafo e historiador francês Alfred Sauvy em um artigo publicado no periódico L'Observateur (14 de agosto de 1952} sob o título Trois Monde, une Planête no qual 'no calor da Guerra Fria, (ele} usara para distinguir os países em desenvolvimento situados fora dos dois blocos de poder'. Mais tarde, os colegas de Sauvy, que trabalhavam no Institui National des Études Démographíques- relata Wolf-Philips -. publicaram um trabalho intitulado Tiers Monde: Sous Developpement et Developpement referindo-se ao termo em uma analogia ao sentido de Tiers État retirado do discurso de Abbé Sieyes, de 1789, que perguntava: 'O que é o Terceiro Estado? Tudo. O que tem sido até agora na ordem política? Nada. O que deseja ser? Alguma coisa'. Esse termo, no entanto ficara praticamente sem uso até os anos 1970 e, no início dessa década, a obra The New Language of Politics adicionava ao verbete Third Force a explicação de que '... deveria ser utilizado Third World seguindo a expressão francesa, mas Third Force é empregado mais freqüentemente"'. (SATO, E. O papel dos países periféricos na ordem econômica internacional: percepções em mudança, 1991, p. 15-16. Dissertação (Mestrado}. Universidade de São Paulo.


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condicionamentos econômicos e financeiros - se mostrasse tão contemporizadora com relação a Portugal. 39 Durante os debates na ONU, em 1961, sobre a situação de Angola, a delegação brasileira justificava sua posição declarandose determinada por dois fatores: um, o da História, que realça os seculares laços que nos unem a Portugal e, como segundo fator, o anticolonialismo brasileiro. Assim, "o Brasil proclama sua inalterável amizade a Portugal, que nos vem da História do passado, mas afirmava nitidamente a sua posição anticolonialista.40 Porém, apesar dessa posição anticolonialista, o Brasil abstevese de votar na ONU na proposição de reclamação de informações sobre Angola. Segundo Afonso Arinos de Melo Franco, essa abstenção brasileira foi decorrente de um dramático telegrama pessoal do presidente Américo Tomás a Jânio Quadros. "Mais uma vez a técnica do sentimentalismo, tão bem usada pela diplomacia lusa, nos levava a reboque". 41 José Honório Rodrigues explica que esse fato representou uma das maiores fraquezas e contradições da política de Jânio Quadros. Da mesma forma, na questão do apartheid sul-africano, a posição brasileira foi a de não aceitação da recomendação de sanções, provavelmente pela possibilidade de que o próximo passo seria a extensão dessas sanções a Portugal. Igualmente, no caso angolano, o Brasil absteve-se continuamente na ONU de votar favoravelmente à Argélia nas resoluções condenatórias à França. Assim, com base na "nossa amizade tradicional com a França", o Brasil esperava que espontaneamente a França concedesse a independência política à Argélia, em respeito à autodeterminação dos povos. Apesar dessas contradições e incoerências, durante as Assembléias Gerais da ONU de 1961 a 1962, a posição brasileira, no plano genérico e jurídico, foi a de que: a) a melhor forma para a solução de qualquer questão colonial é ainda a evolução pacífica; 39

Política externa independente: Um balanço. Revista Civilização Brasileira, p. 73

40

FRANCO, 1962, p. 58.

41

ld. Portugal, Brasil, África. Jornal do Brasil. Rio de Janeiro, 28 abr. 1974.

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b) o Brasil não aceita a interpretação portuguesa quanto ao estatuto jurídico internacional das chamadas províncias portuguesas ultramarinas; c) em conseqüência, o País não adere à tese segundo a qual esses territórios estão fora da competência da ONU; d) o Brasil sustenta que a única solução para os territórios nãoautônomos sob a administração portuguesa será a evolução dos seus povos para a autodeterminação e a independência. Para o entendimento dessa problemática envolvendo o relacionamento Brasil-Portugal, no que se refere à posição da política externa independente em relação à África, é interessante analisar a visão portuguesa explicitada por Adriano Moreira, cientista político e ex-ministro do Ultramar de Portugal. Adriano Moreira considera que os responsáveis pela implantação da PEI acreditavam que o Brasil, de um lado, deveria desempenhar um papel de intermediário entre o Terceiro Mundo e as democracias estabilizadas, industrializadas ou populares e, de outro lado, a África, dentro dessa ótica, era um mercado da maior importância para as indústrias brasileiras e até para os seus capitais sobrantes. Assim, o movimento para a Áfr~ca implicaria, naturalmente, o repúdio da maneira portuguesa de encarar o problema africano, visto que, aceitar a posição portuguesa seria acatar também, antecipadamente, o fracasso da política de conquista da África. Adriano Moreira enfatiza que o Brasil, ao romper com a linha mestra, ainda vigente no governo de Kubitschek, da herança comum, entendida como vocação ecumênica, esperava, ao consumir as tentativas portuguesas de unidade, aparecer como a única saída possível de salvaguarda da herança portuguesa em cada um dos territórios. Para Adriano Moreira essa seria uma atitude ingênua de Jânio Quadros, uma vez que as antigas metrópoles, todas correspondentes a tipos de economia industrializada, politicamente democracias estabilizadas, não parecem estar em condições de serem

Capítulo 4- AOperação Panamericana e a Polilica Externa Independente

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batidas no mercado dos seus antigos territórios pela industrialização brasileira, tributária ela própria das mesmas antigas metrópoles. 42 Escrito em período posterior à política externa independente, durante a primeira fase da Revolução Brasileira, Adriano Moreira conclui e considerando essa conclusão ainda como uma recomendação de que "o caminho do Brasil para o mundo afro-oriental passa pela garantia que o poder político português dá com a sua permanência".43 Dois casos são aqui utilizados para exemplificar a tentativa de implementação da PEI nos governos Jânio Quadros e João Goulart. Um exemplo de autonomia buscada pela PEI é muito bem exemplificada pela questão de Cuba. Com base nos princípios da autodeterminação e de não-intervenção, o Brasil, na VIII Reunião de Consulta da OBA, em janeiro de 1962, manifesta-se contrariamente ao isolamento de Cuba, às sanções econômicas e diplomáticas. 44 A confluência dos fatores internacionais com a evolução interna vai se manifestar no tratamento dado à revolução cubana. Na História da política externa brasileira no século XX, Cuba representará o pivô do primeiro questionamento sério da convergência ideológica com os EUA, já esgarçada por efeito do nacionalismo e das discrepâncias acerca do processo de desenvolvimento econômico. É igualmente a primeira vez em que um problema latinoamericano deixa de ser subordinado no essencial à prioridade do relacionamento com Washington. 45

42

MOREIRA, A. Aspectos negativos da imagem recíproca de Portugal-Brasil. América Latina. Rio de Janeiro, v. 10, n. 1, p. 58, jan./mar. 1967.

43

lbid.

44

OBrasil, através do ministro SanTiago Dantas, aprovou a exclusão de Cuba da Junta lnteramericana de Defesa, organismo que tem a seu cargo a defesa coletiva do hemisfério, e, de outro lado, posicionou-se contrariamente à suspensão de Cuba da OEA e à aplicação de sanções. Para maior aprofundamento dessa questão, genericamente rotulada como Conferência de Punia Del Este, veja: DANTAS, S. T. Política externa independente. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1962.

45

RICUPERO, In: ALBUQUERQUE, 1996, p. 46.

100


De outro lado, no plano comercial, o Brasil procurou disciplinar o mercado cafeeiro com a assinatura do ''Acordo Internacional do Café". Esse acordo, concluído em 1962 e implantado em 1963, foi, parcialmente, conseqüência das novas orientações da política externa do Brasil. Seu objetivo com o acordo era duplo; de um lado, estabelecer uma verdadeira política de controle da produção e, de outro, realizar uma exportação a preços lucrativos de acordo com as novas esperanças nascidas das primeiras estratégias dos países em desenvolvimento de organismos internacionais do mercado de matérias-primas. No entanto, no plano interno, não havia unanimidade. A política de controle de produção ia de encontro às práticas até então seguidas pelo Instituto Brasileiro de Café (IBC) de apoiar e subvencionar as produções por meio de um preço de compra superior ano a ano. Para tanto, seria necessário racionalizar a produção interna, utilizar melhor os estoques e incentivar o aproveitamento de parte da colheita a fins industriais, implantando e desenvolvendo uma indústria de café solúvel. Mas os problemas políticos internos frearam essa proposta, sendo os esforços então dirigidos para a busca de novos mercados, como os países socialistas, em especial a União Soviética, o Oriente Médio, Ásia e Oceania. Mesmo assim, a política brasileira concentrou o máximo de seus esforços para a participação das antigas colônias africanas na regulamentação do mercado internacional, procurando elevar o número de participantes no acordo, com o objetivo de ter maior número de países produtores-exportadores respeitando a fixação de quotas. Embora na América Latina os produtores continuassem com sua tradicional política de repartição de quotas por meio do Acordo Internacional do Café, ressentia-se da necessidade de uma ligação direta com os países africanos reunidos ou na Organização lnterafricana do Café ou na Organização Africana e Malgache do Café. O controle da oferta do produto foi, assim, conseguida com a assinatura do Acordo Internacional do Café, mantendo sob controle, aproximadamente, 93% da produção mundial. Só não assinaram o acordo Ruanda, Burundi, Congo, Etiópia e a Indonésia.

Capitulo 4- A Operação Panamericana e a Politica Externa Independente

101

O Acordo Internacional do Café, negociado sob os auspícios das Nações Unidas, representa o fato dominante da política cafeeira mundial. A negociação reuniu 29 exportadores, abrangendo 94,6% das exportações mundiais e 20 importadores, representando 91,8% das importações.46 O Mercado Comum Europeu dificultou sobremaneira as negociações para o Acordo Internacional do Café, defendendo a tese da regionalização do comércio dos produtos de base, com a finalidade de resguardar as precárias condições da economia africana. Dentro dessa perspectiva foi assinada, em julho de 1963, a Convenção de Yaoundé, estabelecendo a união entre 19 países africanos e o Mercado Comum dos Seis (CEE). No que se refere ao café, essa Convenção determinava a supressão de barreiras alfandegárias entre os países-membros e a liberação de empréstimos específicos às organizações cafeicultoras com vistas a aumentar a produção ou à pesquisa de culturas substitutivas pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento e pelo Banco Europeu de Investimento. Apesar dos problemas com o café, essa Convenção de Yaoundé deve ser visualizada principalmente, em termos globais, no sentido que, ao estabelecer tratamentos preferenciais e empréstimo ao desenvolvimento de países associados, procurava manter a África sob domínio europeu "em uma nova estratégia de cooperação euro-africana, substituindo os antigos laços coloniais privilegiados". 47 De outro lado a reação latino-americana aos privilégios do Mercado Comum tem na própria África seus aliados. Como todos os africanos, os que falam inglês ambicionam as parcelas líquidas da ajuda e dos acordos comerciais que são dados pela CEE aos africanos que falam francês. Mas os africanos da Comunidade Britânica suspeitam das belas embalagens e fitas que envolvem os presentes de ajuda. Assinando tratados de associação com a Europa,

46

RODRIGUES, 1982, p. 295-296.

47

MARTINIERE, G. Le Brésil et I'Afrique: des nouvelles formes des relations internationales des Amériques Latines. Grenoble, s/d, p. 253 (mimeografado).


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dizem eles, nós nos comprometemos com o Ocidente -e nossa política é ser neutros. Quando a Grã-Bretanha pleiteou sua entrada no Mercado Comum a maioria dos países de língua inglesa (exceto Serra Leoa) rejeitou a oferta de associar-se, alegando que, em lugar disso, tentariam obter da CEE acordos comerciais separados.48 Apesar do período inicial de implantação da PEI ter sido afetado pelas sucessivas crises internas, hoje, esse período parece muito importante no sentido de ter lançado as bases de um movimento que, posteriormente, iria se estruturar ou mesmo por ter estabelecido as bases que possibilitaram alterações na estrutura da política externa. O enfoque não era só basicamente econômico, mas de expressão eminentemente política de surgimento do Brasil no plano das relações internacionais. Embora não claramente explicitado, a tentativa de relacionamento comercial com a África naquele momento pode ser considerado como resultado da tomada de consciência inicial das desigualdades no plano internacional e da necessidade e conveniência de um relacionamento entre os países em desenvolvimento, não intermediado pelas grandes potências do Norte industrializado. Seria assim o resultado de uma tomada de consciência de que os países da América Latina, África e Ásia compartilhavam, com certas condições básicas, como o subdesenvolvimento, as deficiências internas, os desequilíbrios econômicos e sociais e condições intrínsecas em termos de sua inserção no contexto internacional, como prejudicados e não beneficiários de um sistema internacional, a seu ver, injusto. Pode-se, inclusive, considerar como paliativas para as contradições vistas nos períodos Jânio Quadros e João Goulart a situação em que se encontrava a diplomacia brasileira no momento de implantação da PEI em termos de alinhamento com os Estados Unidos e com Portugal. Juscelino Kubitschek em visita a Portugal, em janeiro de 1963, declarava que

48

RODRIGUES, 1982, p. 288.

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tenho para comigo que a política externa do Brasil só pode ser uma: aquela que melhor convier aos interesses de Portugal. Mesmo quando fui presidente da República, nunca fiz distinção entre a política externa do Brasil e a política externa de Portugal. As fronteiras entre Portugal e Brasil acabarão por extinguir-se. 49 Segundo esse ponto de vista, é preciso relembrar que, de acordo com Moacir Werneck de Castro objetivamente, é preciso reconhecer que ele demonstrou uma coragem quase temerária ao quebrar os tabus dominantes na política externa. Deu um passo histórico no sentido de estabelecer o elo perdido entre o Brasil e a África e impôs à nossa diplomacia, até então fundamentalmente voltada para as metrópoles ou para a América Latina via Estados Unidos, a tarefa de tecer as relações com o mundo subdesenvolvido e de 'repensar a nossa política' levando em consideração a importância da África. 50 A chamada política externa independente implantada no Governo Jânio Quadros por seu chanceler Afonso Arinos, segundo a visão de San Tiago Dantas, sucessor e prosseguidor dessa linha não sofreu, ao passar a ser chamada de independente, nenhuma solução de continuidade, pois jamais a Chancelaria brasileira se inspirou em outro objetivo que não fosse a defesa da soberania e da independência do Brasil. O qualificativo indica apenas o alargamento voluntário de uma área de iniciativa própria e, conseqüentemente, de responsabilidades. 51 A afirmativa de San Tiago leva-nos a deduzir o preâmbulo de maior conscientização do papel que o Brasil deveria assumir e exer-

49

RODRIGUES, 1982, p. 421.

50

CASTRO, M. W. Dois caminhos da revolução africana. Rio de Janeiro: IBEAA, 1962, p. 9.

51

DANTAS, 1962, p. 14.

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cer no plano das relações internacionais, visando o desempenho de novos papéis em uma perspectiva de novas opções. Dessa forma, o qualificativo independente denota maior consciência para o desenvolvimento auto-sustentado que o Brasil estava atingindo, evidenciando novas possibilidades de decisões autônomas decorrentes das novas dimensões econômicas e sociopolíticas do País. Assim, de uma ênfase quase exclusivamente jurídico-política, no campo diplomático, nota-se o crescimento da ênfase no econômico. Raphael Valentino revela que quaisquer que sejam as objeções ao ecumenismo comunicacional que resultou da política externa independente (...) é fora de dúvida que tal abertura dilatou as dimensões diplomáticas do Brasil, não só em número de postos e de contatos externos, mas, sobretudo, em diversificação de mercados e de investimentos diretos externos, sem falar na transferência de tecnologia e de uma ação que ainda está por vir e não pode depender apenas da iniciativa diplomática. 52 Como conseqüência da PEI, pode-se apontar, primeiro, para o estabelecimento de um temário com vistas ao desenvolvimento de uma posição de autonomia do Brasil no plano das relações internacionais e, em segundo, para a ênfase na diplomacia econômica. Com base principalmente no que Araújo Castro chamava "congelamento do poder mundial"53 que opôs o País à divisão do mundo em zonas de influência e, conseqüentemente, a não aceitação de um papel subordinado de potência regional, passando a repelir alinhamentos automáticos. Opondo-se ao 'diretório mundial', numa perspectiva global, o Brasil passou a buscar uma diversificação mais ativa de suas relações assimétricas, explorando

52

VALENTINO SOBRINHO, R. A política exterior do Brasil. Digesto Econômico, v. 310, p. 48, jan./fev. 1985.

53

CASTRO, J. A. A. O Congelamento do Poder Mundial. Revista Brasileira de Estudos Políticos, v. 33, p. 7-30, jan. 1972.


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sobretudo novas aberturas para a Comunidade Econômica Européia e para o Japão, ao mesmo tempo que dinamizou suas relações, sobretudo econômicocomerciais, com a União Soviética e, mais tarde, a China. No campo das relações simétricas, processouse a "aproximação africana" e a maior aproximação operacional com os países vizinhos". 54 Esquematicamente e levando-se em conta que a PEI apresentava-se muito mais como "um projeto político, de uma concepção intelectual", 55 pode-se considerar os seguintes fatores como suas principais características: mundialização das relações internacionais do Brasil, correspondendo ao alargamento de seus horizontes; busca de ampliação das relações internacionais do Brasil com objetivos comerciais; ênfase na segmentação do mundo entre Norte-Sul e não LesteOeste; atuação isenta de compromissos ideológicos; desejo de participação nas decisões internacionais; e adoção dos princípios de autodeterminação dos povos e da não intervenção.

54

VALENTINO SOBRINHO, 1985, p. 52.

55


A Política Externa nos Governos Militares

~A

.

hipótese subjacente à análise da política externa dos governos militares é a de que ela nada mais seria do que a continuidade da política externa independente (PEI). Isto é, ela manterá as diretrizes básicas de busca de universalização e de autonomia da inserção internacional do país. Evidentemente que essa afirmação apresenta-se como gratuita e muito simplória. No entanto, no capítulo anterior havia sido colocado que, apesar da PEI se apresentar como um processo de ruptura na linha de continuidade da política externa brasileira, isso não queria dizer que, automaticamente, já houvesse uma redefinição das parceiras brasileiras e de possibilidade de uma atuação mais autônoma. E seria necessário que essas condições fossem desenvolvidas, tanto no plano interno quanto no externo, para a sua efetivação. Assim, ponderava-se que a PEI representava um discurso, uma intenção, enquanto sua real implementação ocorreria posteriormente. Nesse sentido, a política externa do primeiro governo militar, de Castelo Branco, novamente tentou instrumentalizar um alinhamento automático com os Estados Unidos, retomando as questões de inserção ideológica no contexto ocidental e de guerra fria, porém, pressupondo que a manutenção da segurança deveria redundar em apoio ao processo de desenvolvimento. É evidente que a política de interdependência de Castelo Branco representa uma negação da PEI. Entretanto, o seu abandono rápido e a retomada das perspectivas da PEI, ao menos em suas diretrizes básicas, leva-nos a considerar


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que esse período foi um hiato na definição da política externa brasileira e que, conceitualmente, as políticas externas dos governos militares mantiveram os princípios da PEI. Ainda assim, durante os governos de Costa e Silva e de Médici, alguns constrangimentos internos e externos, que possibilitaram a plena aplicabilidade da PEI no Governo Geisel, tiveram de ser superados. i

$.1; Castelo Branco e a Política ..·

da Interdependência

A política externa do Governo Castelo Branco caracteriza-se, inicialmente, pela descontinuidade da política externa independente desenvolvida pelos seus predecessores civis. Isso porque, como fundamento da nova postura, estava a crença de que a guerra fria constituía o elemento central da história contemporânea. A situação mundial encontrava-se, conforme esse pensamento, dividida em dois blocos antagônicos: o mundo democrático, ocidental, e o mundo comunista. Ao mesmo tempo que o governo se preocupava em proporcionar a segurança interna, eliminando a ação subversiva dentro do território nacional, havia também a necessidade de redefinição da política externa de forma a garantir a segurança externa do País. A defesa externa deveria, entretanto, ser coletiva, de forma que uma derrota local não colocasse em risco a própria sobrevivência coletiva ocidental em seu conjunto, e integral, no sentido que deveria se desenvolver, simultaneamente, nos mais diferentes planos: do militar ao político, do econômico ao ideológico. De acordo com essa postura caberia aos Estados Unidos, como líder do sistema ocidental, bem como do sistema interamericano, o principal papel, não só no plano da segurança coletiva, mas também no plano do desenvolvimento econômico. Dessa forma, a política econômica externa deveria criar condições para a expansão dos investimentos norte-americanos, transferindo recursos necessários para o desenvolvimento econômico do País, assim como o estabelecimento de mecanismos que, de outro lado, pudessem absorver parcelas da produção nacional.

Capítulo 5- A Política Externa nos Governos Militares

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Na realidade, podemos considerar que Castelo Branco retomou o mesmo discurso que tinha sido desenvolvido por Kubitschek, porém, com uma inversão na ordem dos fatores. O mais importante é a segurança regional, mas, para se manter a segurança, seria necessário criar condições de desenvolvimento que pudessem garantir a acomodação das populações. Conforme Carlos Estevam Martins, com essa política econômica esperava-se dos Estados Unidos as seguintes providências: a) alteração nos termos das relações de intercâmbio, de modo que constituísse uma estrutura de preço mais compensadora para o comércio brasileiro; b) recuo relativo das matrizes, para garantir às filiais maiores fatias do mercado latino-americano; c) abertura do país central, não apenas às exportações tradicionais, mas, também, às exportações modernas do país, receptor do capital estrangeiro, de tal sorte que o mercado norte-americano assumisse o ônus de absorver uma parte significativa da própria produção norte-americana gerada no exterior."' Essa busca de reciprocidade comercial por parte dos Estados Unidos advinha da aceitação de uma divisão internacional de papéis para garantir a segurança coletiva e integral. Ainda em decorrênci~ desses conceitos de coletivo e integral, o governo brasileiro, sem se colocar contrário ao principio da autodeterminação dos povos, acreditava que a segurança coletiva deveria estar acima dos interesses nacionais. Isto é, não se negava inteiramente os interesses nacionais, mas, para a própria salvaguarda destes, a idéia da interdependência dos povos deveria desempenhar um papel prioritário. O chanceler Juracy Magalhães afirmava "avançamos para o estabelecimento de uma nova ordem, em base internacional, na qual a

1

MARTINS, C. E. A evolução da política externa brasileira na década 64/74. Estudos Cebrap, v. 12, p. 61, abr./jun. 1975.

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consciência da interdependência dos povos substituirá o conceito de soberania nacional e na qual os interesses gerais prevalecerão sobre os especiais". 2 Percebe-se que a interdependência proposta no Governo Castelo Branco, era entendida sob dois aspectos: de um lado, a aceitação de limitações reais ao exercício da soberania nacional e, de outro, como condição da independência nacional. Para Soares de Lima, 3 dois fatores explicam o retorno ao conceito de fronteiras ideológicas e a busca de um "relacionamento especial" com os Estados Unidos como eixo da política externa. Em primeiro, a convergência ideológica entre o regime militar e a política externa norte-americana, tendo como referência comum as questões Leste-Oeste. Afinal de contas, o pretexto para o golpe tinha sido exatamente a necessidade de afastar a "ameaça comunista" representada pelo governo civil anterior. Em segundo, a esperança de obter dividendos econômicos pela sua contribuição à manutenção da "segurança hemisférica". Assim, caminhou-se para uma política de dependência em relação aos Estados Unidos, adotando-se a seguinte orientação proposta, conforme texto do presidente Castelo Branco: Em relação aos Estados Unidos da América, a política externa brasileira removeu, antes de tudo, a irreconhecível doutrina de nossas posições ambíguas e, ao mesmo tempo, de postulante. Temos a convicção de que o Brasil e a grande nação norte-americana cruzam seus interesses econômicos e comerciais no plano de um dogma político e de uma amizade recíproca. As características da atual situação política do Brasil coincidiam com os anseios de paz do Continente e, também, com os fundamentos de segurança coletiva, tão de responsabilidade dos Estados Unidos. 4 2

MAGALHÃES, J. I Conferência lnteramericana dos Companheiros da Aliança, jun. 1965.

3

LIMA, M. R. S. As relações do Brasil com os Estados Unidos: 1964-1990.1n: ALBUQUERQUE, J. A. G. (Org.). Sessenta anos de política externa brasileira (1930-1990). Desafio geoestratégico. São Paulo: Annablume, 2000, p. 68-69.

4

Discurso do marechal Castelo Branco em 31 de julho de 1964. A política externa da revolução brasileira. Brasília: Ministério das Relações Exteriores, 1966.

Capítulo 5- APolítica Externa nos Governos Militares

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De qualquer forma o velho paradigma ganha (...) uma segunda vida, na qual os componentes ideológico e pragmático se reforçam mutuamente. Daí decorre inelutavelmente a subordinação do eixo latino-americano que encontra expressão na teoria dos "círculos concêntricos" dos interesses priori~ tários brasileiros no Prata, no Continente e no Ocidente. São corolários dessa abordagem a ruptura com Cuba, a participação destacada na intervenção na República Dominicana, as sugestões sobre a formação de uma força interamericana de paz para policiar um espaço no qual "as fronteiras ideológicas" contariam mais do que o conceito de soberania. Tal visão coincide com o engajamento de Johnson no Vietnã (o governo brasileiro chega a cogitar de enviar tropas) e encontra eco nas mudanças de cunho esquerdizante que ocorrem na época na Argélia (queda de Ben Bella), Indonésia (movimento contra Sukarno) e na Grécia (golpe dos coronéis)". 5 Celso Lafer acredita, no entanto, que essa postura do Governo Castelo Branco continha uma contradição fundamental considerando-se que: o objetivo da atual política exterior americana é a manutenção da segurança americana, ao passo que o objetivo básico do Brasil é desenvolvimento. É um equívoco pensar que existe uma convergência fundamental desses dois objetivos, pois, o desenvolvimento traz consigo, a curto e médio prazo, instabilidade, instabilidade esta que é incompatível com a maximização da segurança militar americana. Em vista desta incompatibilidade, o auxílio americano há de ter, necessariamente, o objetivo tático de

RICUPERO, R. O Brasil, a América Latina e os EUA desde 1930: 60 anos de uma relação triangular. In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta anos de política externa brasileira (1930-1990). Crescimento, modernização e política externa. São Paulo: Nupri-USP/Cultura Editores Associados, 1996, p. 47-48.


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estabilizar a situação atual, acelerando ou não o processo, na medida direta da sua capacidade de influenciá-lo.6

Para Carlos Estevam Martins, a fragilidade da política externa do Governo Castelo Branco repousava, a partir do conceito de interdependência, exatamente na crença ingênua depositada na fraternidade americana. Especialmente no caso dos Estados Unidos, esperávamos que seu comportamento internacional fosse ditado não pela percepção que eles tinham dos seus próprios direitos e necessidades, mas pelos deveres e atribuições que, arbitrariamente, lhes havíamos imputado.7 Oliveiras Ferreira parece estar também de acordo com essa posição ao observar que nossos interesses nacionais não são negociáveis, entre outros motivos porque os Estados Unidos defendem basicamente os interesses das empresas multinacionais e não os do Ocidente; ademais, não aprenderam a tratar os aliados como tais, mas apenas como subordinados. 8 Critica igualmente o fato do conceito de interdependência ter induzido a política externa do período Castelo Branco a cercear contatos comerciais com parceiros de sistemas diferentes, buscando, de outro lado, uma complementaridade com os Estados Unidos. Apenas levaram-se ao seu ponto extremo os enunciados de Castello; não se deve entender a idéia da interdependência ao ponto de cercear contatos comerciais e financeiros com países de diferentes sistemas políticos e econômicos (...) Cada problema especifico será estudado à luz do interesse

LAFER, C. Uma interpretação do sistema de relações internacionais do Brasil. Revista Brasileira de Política Internacional. Rio de Janeiro, v. X, n. 39-40, p. 96, set./dez. 1967. MARTINS, 1975, p. 67. FERREIRA, O. As relações Brasil-Estados Unidos. Digesto Econômico, v. 255, p. 83, mai./jun. 1977.


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nacional com margem de aproximação comercial, técnica e financeira com países socialistas desde que estes não procurem invalidar nossa opção básica.9 Em continuidade à incumbência transferida ao Itamaraty, em 1961, para gerir os Escritórios Comerciais do Governo no exterior, em julho de 1966, atribuiu-se ao Itamaraty a competência para executar, no âmbito externo, a política de comércio exterior traçada pelo Conselho de Comércio Exterior (Concex). Da mesma forma, em novembro de 1966, o Decreto nº 59.067 distingue duas áreas fundamentais de competência do Ministério de Relações Exteriores: a) participação e negociação dos atos internacionais relativos ao comércio exterior; e b) organização e implementação da promoção comercial no exterior. Raphael Valentino, ao enfatizar a distinção entre diplomacia econômica e diplomacia comercial, aponta para a preocupação predominante da diplomacia econômica está voltada para os aspectos macroeconômicos que condicionam a demanda e sua tarefa está mais ligada à função negociadora, enquanto o agente diplomático ou consular da promoção comercial se ocupa principalmente dos aspectos microeconômicos e desempenha mais o papel de proteção de interesses de comércio específicos de seu país. Ambas as modalidades da diplomacia, entretanto, não podem negligenciar as interconexões fundamentais entre a micro e a macroeconomia. 10 Dessa forma, ao se manter e ampliar a atuação do Ministério das Relações Exteriores no campo do comércio exterior, criamse condições para que o relacionamento comercial do Brasil seja

9

FERREIRA, 1977.

10

SOBRINHO, R. V. A política exterior do Brasil. Digesto Econômico, v. 310, p. 53, jan./fev. 1985.

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gerido não só em enfoque basicamente econômico ou comercial, mas que também os interesses políticos e ou diplomáticos estejam presentes nas negociações. Ainda, no que se refere à problemática do comércio internacional, o Brasil, ao aderir às propostas em gestação pelo conjunto dos países subdesenvolvidos, tinha sido, nas Nações Unidas, um dos principais atores na defesa da institucionalização de um fórum para discussão da correlação entre comércio e desenvolvimento.U No entanto, no momento da criação da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (Unctad), em 1964, o Brasil teve uma participação simbólica ou demonstrativa pelo fato de ter se distanciado das táticas de pressão do Terceiro Mundo em relação aos Estados Unidos. Retomando a hipótese de que a União Soviética também não viu com bons olhos a institucionalização da Conferência sobre Comércio e Desenvolvimento, entendida como decorrente de um processo de contestação do sistema internacional, Lafer explica que a mudança brasileira, em relação à movimentação dos países subdesenvolvidos, acarretou implicações tanto para o sistema regional quanto para o internacional. As implicações da política exterior do Governo Castelo Branco para o sistema regional e internacional também são importantes. O sistema regional perdeu, na época, a sua autonomia incipiente. Isso pode ser exemplificado se contrastarmos o comportamento do Brasil na Conferência de Punta del Leste, em 1962, com as atitudes assumidas por ocasião da intervenção na República Dominicana. Esta ausência de autonomia tornou impossível uma frente comum dos subdesenvolvidos em relação aos desenvolvidos na órbita do sistema internacional. Isto atendeu tanto aos interesses da União Soviética, quanto aos dos Estados Unidos, pois esta falta de unidade do terceiro mundo

11

Note que a proposta do estabelecimento de uma Organização Internacional do Comércio (OIC), aprovada pela Carta de Havana em 1948, não implementada em virtude da recusa do Senado norteamericano em ratificá-la e substituida pelo Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (Gatt), tinha como pressuposto a organização do comércio internacional por meio da correlação entre comércio e desenvolvimento.

Capítulo 5 -A Política Externa nos Governos Militares

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amorteceu esforços de reorganização do sistema internacional em termos do conflito Norte-Sul que, permanecendo subordinado ao conflito Leste-Oeste, permitiu aos dois países a conservação de suas posições hegemônicas. 12 Como a ideologia implantada pelo governo revolucionário de 1964, sob influência da guerra fria, condenava as posturas de neutralismo e de independência, o relacionamento brasileiro com a África, enfatizado anteriormente por Jânio Quadros, passou a ser visto muito mais como uma contribuição para deter o avanço do comunismo do que como uma política de solidariedade ou de conjugação de interesses. Desenvolveu-se a noção de círculos concêntricos de solidariedade, pela qual o continente africano seria alvo de interesse, em quarto lugar, após a América Latina, os Estados Unidos e a Comunidade Ocidental. Rejeitando as teses de necessidade de uma reestruturação internacional das relações econômicas entre os países desenvolvidos e não desenvolvidos, Castelo Branco, a partir da constatação da existência de centros industriais no Brasil, pondera que "mais apropriado do que considerar o Brasil como um país subdesenvolvido seria considerá-lo como uma nação tendo ainda bolsões regionais de subdesenvolvimento". 13 Dessa forma, Castelo Branco pretendia aparentemente suspender qualquer dinamismo no relacionamento com o Terceiro Mundo. A posição defendida na PEI de maior aproximação com as jovens nações africanas recém-descolonizadas, tendo-se em vista o papel que poderiam desempenhar no cenário internacional e igualmente a abertura que propiciava ao Brasil na pesquisa de um novo horizonte político que não fosse limitado ao sistema interamericano, chocouse frontalmente com as diretrizes básicas da Revolução Brasileira. Para os militares de 1964, a principal preocupação enquadravase na problemática de defesa do território por meio da defesa do

12

LAFER, 1967, p. 113.

13

BRASIL - Ministério das Relações Exteriores. Textos e declarações sobre política externa, abril de 1964 a abril de 1965, p. 37.

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Ocidente contra o comunismo, sendo necessário um renascimento da doutrina do panamericanismo sob a tutela dos Estados Unidos. Assim, o papel destinado à África no redirecionamento da política externa e econômica brasileira foi paulatinamente sendo abandonado. Entretanto, de outro lado, enquanto se suspendia o recém-diálogo encetado com o continente africano, procurava-se o estabelecimento de relações especiais com o bloco ocidental da África Austral. Desse modo, a África do Sul e as colônias portuguesas passaram a ser pólos de atração da aproximação com a África. Para Guy Martiniere dando prioridade absoluta à concepção de segurança, que define uma dialética do inimigo externo e do inimigo interno no quadro de uma concepção de defesa do Ocidente, herdada da guerra fria, os militares brasileiros reconheceram no Atlântico Sul uma de suas fronteiras prioritárias e consideraram a formação de um triângulo Brasília-Lisboa-Pretória, com base nas colônias africanas de Portugal. Como a República da África do Sul e a Rodésia - que acabava de romper com Londres - se esforçassem por incluir Angola e Moçambique, que os portugueses pretendiam reorganizar economicamente, em sua área de domínio financeiro, o Brasil poderia esperar encontrar aí seus parceiros comerciais privilegiados do continente africano. 14 Dessa forma, pode-se aventar a hipótese de que Castelo Branco não renunciou totalmente à política, com vistas ao continente africano; houve, no entanto, um redirecionamento almejando-se a instauração de uma 'comunidade luso-afro-brasileira' que ao incluir o contingente branco da África Austral representasse uma fidelidade ao Ocidente. Nesse aspecto, Adriano Moreira, do lado português, procura reforçar o caráter ideológico do distanciamento do continente negro

14

MARTINIERE, G. O novo diálogo América na Latina-África: fundamento das relações Sul-Sul. Estudos Afro-Asiáticos, v. 4, p. 51, 1980.


117

e a aproximação com as colônias portuguesas afirmando que o anticolonialismo da PEI era decorrente de uma postura socialista. Aqui se encontra a primeira ingenuidade da atitude nova de Quadros (...) nunca compreendeu que o anticolonialismo de nosso tempo não é branco, não é burguês, não é proprietário e contribuinte, é antes um anticolonialismo de cor, de massas, proletário, correspondente à socialização contemporânea. 15 Adriano Moreira reforça seu pensamento acrescentando que o Brasil depende inteiramente de Portugal para poder ter acesso à África em decorrência da garantia que o poder político português pode-lhe dispensar por meio de sua permanência na África. Isto é, o Brasil necessita apoiar a posição colonialista de Portugal, para poder ter uma via de acesso ao continente africano. E não só isso, sem o apoio de Portugal, no caso de independência de suas colônias africanas, as fronteiras brasileiras poderiam ser ameaçadas seja no próprio continente, seja via o Atlântico. O fato contraposto, do lado português, finalmente com expressão nos tratados de 1966, em execução do Tratado de Amizade e Consulta e depois na Revolução Brasileira que afastou a linha africanista de Quadros e Goulart que lhe sucedeu, parece ser: a vocação ecumênica é uma herança comum em um espaço em que o poder político é fundamental, mas no espaço lusíada não há lugar para mais do que os dois poderes políticos existentes em 1967, Portugal e Brasil com sua definição atual. O caminho do Brasil para o mundo afro-oriental passa pela garantia que o poder político português dá com sua permanência. O Brasil poderá ser africano e oriental porque Portugal é multicontinental: desaparecendo esta condição última, o Brasil não seria facilmente nem africano nem oriental e veria mesmo eventualmente enfraquecida a sua definição sul-americana por ameaças que poderão aparecer na terra firme fronteira e no Atlântico intermédio. 16 15

MOREIRA, A. Aspectos negativos da imagem recíproca de Portugal-Brasil. América Latina. Rio de Janeiro, v. 10, n. 1, p. 58, jan./mar. 1967.

16

lbid.


118

Wayne Selcher revela que a revolução de 1964 tinha sido considerada, geralmente, pelos lusófilos como um triunfo sobre o que eles chamavam de grupo afro-asiático no Ministério das Relações Exteriores, que antagonizava Portugal e sabotava a Comunidade Luso-Brasileira desde os primeiros dias da presidência Quadros. 17 Defendendo o estabelecimento de uma comunidade afro-lusabrasileira, Castelo Branco expõe sua crença de que Portugal transformaria suas colônias no sul da África em um novo Brasil. A respeito da política portuguesa no Ultramar, o Brasil, ainda que confirmando sua posição de auto-determinação, exprime sua convicção de que Portugal será capaz de resolver seus problemas no espírito de suas tradições históricas, tradições que dirigiram a formação da alma nacional brasileira e deram forma ao tipo de sociedade multiracial dominante no Brasil. A confiança do Brasil na missão civilizadora de Portugal deriva, no entanto, de consideração de fatos concretos, fornecidos pela sociologia e pela história. 18

::&12,, A Diplomacia da Prosperidade " ~~~:1

Em um debate sobre a política econômica do Governo Castelo Branco, realizado em setembro de 1967, Fausto Cupertino indicava que "não é por acaso que o Marechal Costa e Silva insinua, já, uma reformulação da política, que pode ou não ocorrer, dependendo exatamente das pressões do sistema'' .19

17

SELCHER, W. The Afro-Asian dimension of Brasi/ian foreign policy. Gainesville: The Universiity Press of Florida, 1974, p. 165.

18

BRASIL- Ministério das Relações Exteriores, p. 35.

19

Debate sobre a política econômica do governo CB. Revista da Civilização Brasileira, v. 15, p. 174, sei. 1967.


119

Para Fausto Cupertino, o não êxito da política econômica que Castelo Branco tentou implantar foi decorrente do sistema socio econômico e político existente no País que se opôs à desnacionalização da indústria brasileira em benefício da norte-americana. O próprio Marechal Castelo Branco disse em uma determinada ocasião que a aplicação de um programa radical foi tornada impossível pela composição do movimento que levou-os ao poder. Assim, não se pode atribuir qualquer mérito a um governo que tentou, não que o País recuasse, mas que se subordinasse, em uma simbiose, em uma assimilação da nossa economia à norte-americana. 20 Já Domar Campos diz mais diretamente que as expectativas criadas em torno de um afluxo maior de capitais estrangeiros (especialmente norte-americanos) e também a conseqüente expansão das exportações para os países investidores, como proposto na doutrina de segurança coletiva e integral, não ocorreram simplesmente pelo desinteresse do capital estrangeiro em decorrência da falta de oportunidade e da baixa rentabilidade que se obteria no Brasil: Não afluíram em grande escala para projetos específicos, nem no governo João Goulart, nem no governo Castelo Branco pelos mesmos motivos - em ambos os casos, o ritmo de atividade econômica não era atrativa para os investimentos estrangeiros. Poucas eram as oportunidades de aplicação e o rendimento real do capital cada vez mais baixo. 21 Domar Campos considera ainda que, os saldos do comerciO exterior e do balanço de pagamentos, apontados como êxitos da política econômica de Castelo Branco, resultaram mais de efeitos indiretos dessa política. Na verdade, o primeiro grande motivo dos saldos foi aredução das importações de mercadorias (saldo da balança 20

Revista da Civilização Brasileira, 1967, p. 173.

21

CAMPOS, O. Resposta a uma acusação injusta. Revista da Civilização Brasileira, v. 15, p. 199, set. 1967.


120

comercial) motivada, principalmente, pela queda da atividade industrial e do consumo internos. Esse fato, por outro lado, induziu à redução significativa dos serviços de fretes (saldo da balança de pagamentos). 22 A esse propósito, nota-se que, os principais saldos positivos da balança comercial ocorrem em 1964 e 1965, exatamente em decorrência da maior redução dos níveis de importação, retornando em 1966 e 1967 a praticamente aos níveis anteriores (Tabela 5.1).

Fonte: Brasil, Banco do Brasil, Cacex.

Da mesma forma, analisando-se o relacionamento bilateral com os Estados Unidos, constata-se, inicialmente, uma tendência decrescente na importância dos Estados Unidos no total das exportações brasileiras, com uma participação relativa estável no período de Castelo Branco. Já nas importações, mesmo desconsiderando-se o ano de 1965, caracterizado por uma queda acentuada, mas provavelmente compensada pelos maiores valores de 1966 e 1967, há uma ligeira estabilidade evidenciando, conseqüentemente, uma tendência declinante nos saldos comerciais ainda positivos. Com os números da Tabela 5.2 pode-se concluir, parcialmente, que não houve, na realidade, uma pronta resposta à estratégia desenvolvida a partir da concepção de segurança coletiva e integral.

22

Campos, 1967, p. 15.


1967

547.589

33,1

-5,8

121

510.401


Assim, como a política externa interdependente não gerou os resultados projetados, a política da interdependência transformou-se, na realidade, unicamente em uma política externa dependente. Embora dando continuidade aos princípios de desenvolvimento e segurança, itens básicos para a revolução, Costa e Silva, a partir da constatação do insucesso da política de interdependência desenvolvida no Governo Castelo Branco, implantou, em seu governo, a diplomacia da prosperidade, enfatizando o caráter estratégico do setor externo para a consecução de seus objetivos: A Diplomacia da Prosperidade baseia-se na convicção de que o desenvolvimento é uma responsabilidade nacional a ser exercida, principalmente, por meio de instrumentos internos. O governo reconhece, contudo, o caráter estratégico do setor externo, tanto em termos de comércio, como de capitais e técnicas. 23 Entretanto, não é somente por fatores internos, de não êxito da política econômica, que se pode creditar o abandono da interdependência e relativa retomada dos princípios básicos da PEI.

"

COSTA E SILVA, A. Mensagem ao Congresso Nacional. Imprensa Nacional. 1968, p. 131.


122

Em primeiro, constata-se, mais uma vez, a não convergência dos interesses da política externa norte-americana com os interesses brasileiros, em termos de o Estados Unidos estar empenhado na manutenção da segurança internacional e o Brasil em sua proposta de desenvolvimento. Há, igualmente, o crescimento de uma percepção de que Estados Unidos estaria em um processo de perda de liderança no campo ocidental. A partir do governo Costa e Silva, a "aliança especial" com os EUA deixou de constituir o quadro de referência principal para a orientação da política externa brasileira. Um fator inicial e importante para uma política externa "mais independente" das orientações de Washington diz respeito à mudança no interior do núcleo do poder militar. Diferentemente do grupo castelista, Costa e Silva não tinha os mesmos vínculos históricos e profissionais com os EUA. Um outro fator contribuinte refere-se ao impacto da estabilização da détente, das dificuldades experimentadas pelos EUA para uma solução militar a seu favor no Vietnã e da política latino-americana de baixo perfil da administração Nixon sobre a doutrina de segurança nacional dos militares. Todos esses eventos do final dos anos 1960, passaram a ser vistos pelos militares brasileiros como indicadores da perda de liderança dos EUA no mundo ocidental e, o conseqüente abandono de seus aliados tradicionais na América Latina. 24 Com a diplomacia da prosperidade há uma mudança radical no discurso oficial do governo brasileiro procurando-se reverter, de um lado, o "alinhamento automático" com os Estados Unidos e concomitantemente, de outro, a busca de novas alianças políticas e comerciais que possibilitassem ao País a arrancada para o desenvolvimento. Nesse particular, o interesse brasileiro era, primordialmente, o de desenvolvimento do comércio entre os países desenvolvidos

24

LIMA, In: ALBUQUERQUE, 2000, p. 71-72.


123

e os países em desenvolvimento com a criação de um sistema de preferências gerais, 25 não discriminatórias. Com isso, procurava o estabelecimento do diálogo com os países desenvolvidos com vistas à reestruturação do comércio internacional de forma mais equânime para os países em desenvolvimento. Em linhas gerais, a posição brasileira apresentada e defendida na II Unctad (Segunda Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento) era a de que: a) o comércio entre países em desenvolvimento, pelo menos no curto prazo, não pode e nem deve ser considerado como um substituto para o comércio maior e mais importante com os países desenvolvidos; b) ênfase na integração regional como método mais eficiente de expansão do comércio entre os países em desenvolvimento; c) os países em desenvolvimento estariam mais aptos a vencer os obstáculos à expansão do comércio entre si se, em casos específicos, pudessem contar com o apoio dos países industrializados e das instituições internacionais para seus esforços. O ministro das Relações Exteriores do Brasil, Magalhães Pinto, em discurso no plenário da II Unctad, em fevereiro de 1968, enfatiza que O grande mérito da I Unctad foi justamente o de permitir uma dramática tomada de consciência sobre a iniqüidade existente nas relações comerciais entre o Norte e o Sul: o de revelar que em matéria econômica unem, pela identidade de interesses, de um lado, os industrializados

25

Como já visto, a CEE por meio do mecanismo da Convenção de Yaoundé (posteriormente ampliado e transformado no Convênio de Lomé) possibilitou acesso preferencial a seu mercado de produtos oriundos dos países associados, gerando dificuldades para os produtos da América Latina ou de outras regiões que não podiam se associar. Na 11 Unctad (1968) o raciocínio era de que a prática de acesso preferencial a produtos oriundos de países em desenvolvimento era boa, mas não deveria estar restrita a um limitado número de países, provocando, assim, desvio de comércio. Essas práticas deveriam ser generalizadas, aplicando-se a todos os países em desenvolvimento. Dessa forma, o Sistema Geral de Preferências (SGP), aprovado na Unctad em 1968, começou a ser implementado por alguns países a partir de 1971 e foi introduzido no Gatt durante a Rodada Tóquio.

124


e de outro os subdesenvolvidos, independentemente de considerações ideológicas. Estamos conscientes de que o comércio é apenas um dos muitos fatores que condicionam o desenvolvimento. Ao mesmo tempo reconhecemos que é um elemento de importância estratégica que pode agravar ou ajudar a vencer o subdesenvolvimento. Na realidade, por meio do Comércio Internacional as nações mais pobres vêm alimentando a acumulação de riquezas nos países industrializados. A transferência de recursos se orienta dos subdesenvolvidos para os desenvolvidos. Do pobre para o rico, em uma transfusão de sangue às avessas, do mais fraco para o mais forte. 26 Nessa mesma conferência sobre comércio e desenvolvimento, o embaixador Azeredo da Silveira ao ressaltar o fracasso da Conferência, em seu entender, por falta de vontade política dos países desenvolvidos, conclui seu discurso de encerramento afirmando que "para os países em desenvolvimento, os acontecimentos devem ternos levado à conclusão de que devemos confiar cada vez mais em nós mesmos". 27 Conforme Carlos Estevam Martins, a política externa de Costa e Silva combateu os privilégios decorrentes da divisão internacional do trabalho, criticando abertamente as políticas discriminatórias dos países industrializados. Para ele, a política implantada por Costa e Silva desconheceu o dualismo entre Ocidente e Oriente, bem como a existência de fronteiras ideológicas. Exemplificando seu posicionamento, com dados da 11 Unctad, Azeredo da Silveira lembrava que "o ponto crucial e o denominador que nos une são a condição mesma de subdesenvolvimento", e explicava: "isso quer dizer que nossa solidariedade não parte de contingências geográficas. Algo de mais permanente fará de nós um grupo

26

MAGALHÃES PINTO, J. Discurso da 11 Conferência de Comércio e Desenvolvimento. Revista Brasileira de Política Internacional, v. 43-44, p. 91, se!./dez. 1968.

27

SILVEIRA, A. Discurso de Encerramento. Revista Brasileira de Política Internacional, v. 43-44, p. 101, set.ldez. 1968.


125

homogêneo: a identificação de estruturas sociais e econômicas (... ) A política do Terceiro Mundo deve ser projeção e reflexo de sua situação socio econômica (...) uma política fundada nas necessidades do Terceiro Mundo (... ). Essa é nossa tarefa histórica: estabelecer coletivamente a "diplomacia da prosperidade", esquecendo as divergências estranhas aos nossos objetivos". 28 Assim, embora a política externa implementada por Costa e Silva apresente-se, até certo ponto, difusa e os resultados obtidos tenham sido modestos, é interessante ressaltar a importância do reconhecimento da falência do atrelamento às diretrizes norte-americanas e a abertura do País a novas inflexões, em particular aos países em desenvolvimento. E é exatamente por esse posicionamento, entre outros, que está se trabalhando com a percepção de que, após o hiato da política de interdependência do período Castelo Branco, a política da diplomacia da prosperidade retoma, nas linhas gerais, as mesmas perspectivas introduzidas pela política externa independente. Uma rápida análise das posições defendidas por Araújo Castro, quando representante nas Nações Unidas em Nova York, exemplifica de uma forma bem mais clara o pensamento brasileiro, no momento em gestação, mas que posteriormente iria gerar seus frutos. Sua visão do eixo Norte-Sul, das relações entre os países desenvolvidos e os em desenvolvimento, é bem mais complexa do que a convencional, que costuma reduzir essas relações a um 'diálogo' de natureza econômica. Na medida em que se logravam progressos no plano das relações entre os países ocidentais e os socialistas, ou seja, no eixo Leste-Oeste da política internacional, entendia Castro que mais necessário se tornava que os países em desenvolvimento identificassem claramente seus interesses não apenas econômicos, mas também políticos. O primeiro degrau desse processo de identificação de uma temática comum, de uma faixa de convergências, era justamente o engajamento parlamentar dos países em

28

MARTINS, 1975, p. 74.

126


desenvolvimento, no esforço anticolonial e anti-racista. Essa seria a base mínima para que os países do Terceiro Mundo pudessem reforçar o conhecimento mútuo e concorrer para a superação das estruturas internacionais que lhes são desfavoráveis( ... ) Sempre considerou que, em nosso tempo, os povos têm direito inerente à independência, direito que nada tem a ver com seu estágio de preparação política, intelectual ou econômica e pensava que a idéia de que certos países seriam 'inviáveis' era, em quase todos os casos, uma simples racionalização para justificar a manutenção do sistema colonial,29 Em conjunto com a retomada da política de aproximação com os países não desenvolvidos, representada pela deslocamento da ênfase no Leste-Oeste para o Norte-Sul, no período de Costa e Silva, o Brasil vai deparar com uma nova crise no relacionamento com os Estados Unidos em função das tentativas de impedir a disseminação da tecnologia nuclear. No discurso com que lançaria, no Palácio Itamaraty, a "Diplomacia da Prosperidade" e a seguir em Punta dei Este, na reunião de Chefes de Estado da América, no seu primeiro pronunciamento internacional (... ) o Presidente Costa e Silva registraria o esmaecimento da controvérsia Leste-Oeste e anunciaria claramente o propósito de colocar o Brasil na "era nuclear". Uma nova visão do mundo, que, a partir dos discursos presidenciais, se converteria em doutrina não só para o ltamaraty mas também para as Forças Armadas. 30 Ainda que haja uma tendência disseminada na literatura de associação do tema nuclear com os governos militares, o tema

29

SARDENBERG, R. M. O Pensamento de Araújo Castro. Palestra pronunciada na Universidade de Brasília em 24 abr. 1979, p. 7-8 (mimeografado).

30

BATISTA, P. N. O Acordo Nuclear Brasil-República Federal da Alemanha. In: ALBUQUERQUE, 2000, p. 37.


127

já estava presente na agenda brasileira desde o final da Segunda Guerra Mundial. Note que gerações de brasileiros ocupados com política pública, partilharam da mesma ambição em dotar o país de uma infra-estrutura científica, tecnológica e industrial para dominar a tecnologia nuclear, considerada vital para a prosperidade de uma sociedade industrial moderna. Ao longo do tempo, políticas diversas foram desenvolvidas para tal fim. Assim sendo, pode-se afirmar que o objetivo principal da política nuclear brasileira é dotar o país da capacidade de dominar a tecnologia nuclear, incluindo o ciclo completo do combustível nuclear. 31 No entanto, o Tratado de Não-Proliferação Nuclear (TNP) de 1968, de acordo com os interesses de Estados Unidos e União Soviética, passou a impor a necessidade, por parte de todos os Estados, de renúncia ao desenvolvimento nuclear. Dessa forma, ainda que representasse a retomada do conceito de autonomia na definição e implementação de sua política externa, a recusa brasileira de adesão ao Tratado iria se transformar em um ponto crítico em seu relacionamento com os Estados Unidos. Dessa forma, de acordo com Lima, os principais atritos com os Estados Unidos passaram a ser: Na área nuclear, Brasil e Índia se constituíram nos críticos mais veementes ao regime de não proliferação estabelecido pelos EUA e União Soviética com a entrada em vigor do Tratado de Não-Proliferação das Armas Nucleares (TNP) (1968). Alegando caracterís-

/ 31

Sobre o interesse brasileiro na questão nuclear, desde os seus primórdios, com a fundação do Conselho Nacional de Pesquisa (CNPq), em 1951, e da Comissão Nacional de Energia Nuclear, em 1956, até o início da década de 1990, recomenda-se a leitura de: WROBEL, P. A Política Nuclear Brasileira. In: ALBUQUERQUE, 2000, p. 65-86.


128

ticas discriminatórias do TNP e visualizando-o como um instrumento de "neocolonialismo tecnológico", o Brasil recusou-se a aceder ao acordo. Datam de então as diferenças profundas entre Brasil e EUA nessa área - opondo-se o Brasil às iniciativas lideradas pelos EUA em restringir o acesso a materiais e tecnologias nucleares, no âmbito da política norte-americana de impedir a proliferação de armas nucleares. A partir de 1968 a política externa retornou ao quadro de referência prévia Norte-Sul. Durante a 2ª Unctad o Brasil exerceu papel protagônico e, desde então, passou a se alinhar com as posições terceiro-mundistas nas negociações de comércio e produtos de base. 32 Além de alegar ser signatário do Tratado de Tlatelolco33 que transformava a América Latina em uma zona livre de armas nucleares, outros argumentos são apresentados para a recusa brasileira. No entanto, esses argumentos correspondiam, praticamente, aos mesmos utilizados na divergência econômica e correspondiam a um questionamento do sistema bipolar. Em primeiro, aponta-se para a contradição existente entre a retórica das superpotências em favor da nãoproliferação nuclear e a sua prática de investir cada vez mais em armamentos nucleares mais sofisticados. Em segundo lugar, questiona-se a auto-atribuição das superpotências em decidirem quem, dentre os países do mundo, tem direito a possuir os armamentos mais poderosos de destruição maciça. Isto implicaria, segundo o argumento em um tratado discriminatório, uma clara demonstração de arrogância dos poderosos''_3 4

32

LIMA, In: ALBUQUERQUE, 2000, p. 72-73.

33

O Brasil assinara o Tratado de Tlatelolco em maio de 1967, o qual possibilitava o desenvolvimento de testes nucleares para fins pacíficos.

34

WROBEL, In: ALBUQUERQUE, 2000, p. 81.


.129

No Governo Costa e Si}va percebe-se um relativo ressurgimento do interesse brasileiro na Africa, 35 seja por meio do estabelecimento de novos postos diplomáticos no continente africano, seja pelo ac~mpanhamento da Comissão Econômica das Nações Unidas para a Africa, com o objetivo de detectar oportunidades de novos mercados ou mesmo em estabelecer maior contato com os principais países exportadores de café. Missões comerciais de Marrocos e Argélia chegam também ao Brasil com o objetivo precípuo de ampliar o relacionamento comercial. No entanto, apesar do maior empenho do governo brasileiro em expandir os contatos políticos e econômicos com as nações africanas e, embora igualmente preocupado com sua imagem junto às nações participantes da II Unctad, em decorrência de sua política favorável a Portugal, o Brasil prosseguiu em sua posição contraditória em relação a Portugal. Assim, enquanto o governo brasileiro deixa bem claro ao ministro português Franco Nogueira, em outubro de 1967, que embora não fosse favorável ao uso da violência no processo de descolonização, considerava que a solução ideal seria um plebiscito nas províncias ultramarinas, que permitisse aos habitantes determinar seu futuro status político. Em abril/maio de 1969, o Brasil é o único Estado a

35

Essa aproximação com o continente africano, interpretada como uma opção em relação à Ásia e, em especial, ao sudeste asiático que, supostamente, poderia oferecer vantajosas oportunidades comerciais, passou a sofrer no inicio dos anos 1990 uma série de criticas. Gibson Barbosa, ministro de Relações Exteriores de 1969 a 1973, pondera que "outra perigosa tentação é a do anacronismo histórico, que conduz a julgar diretivas e iniciativas do passado com as realidades do presente e, em conseqüência, condenar, sumariamente, o que foi feito antes. Assim, por exemplo, o barão do Rio Branco, ao proclamar a vocação americanista do Brasil, elegendo os Estados Unidos como nosso pólo natural de atração, seria considerado pelos padrões de hoje um 'entreguista', quando na época, obviamente, o que ele se propunha, corajosa e patrioticamente, era desvencilhar-se do imperialismo de turno de então, que era o britânico. Essa reflexão, de ordem geral, me ocorreu ao ver disputada em nossa imprensa, ultimamente, a validade da abertura que fizemos para a África na década de 1970, alegadamente em detrimento de uma opção pela Ásia ou, mais precisamente, pelo sudeste asiático, que nos ofereceria vantajosas Op9ft6nidades comerciais. Teria sido uma opção errada. Ora, primeiramente, não houve opção naquela ocasião, como também não deve haver hoje, pois uma coisa não exclui a outra. De qualquer modo, o fato dominante no sudeste asiático, na primeira metade da década de 1970, não eram os famosos 'tigres', tão louvados e invejados hoje, mas sim a guerra do Vietnã, que, como se sabe, terminou somente em 30 de abril de 1975. De tigre na região só havia na época os Estados Unidos da América, que, aliás, os chineses chamavam de 'tigre de papel'. Os chamados tigres asiáticos surgiram muito depois". In: Reflexões sobre a política externa brasileira. Brasília: Funag!IPRI, 1993, p. 255.

130


votar contra uma resolução da Conferência Internacional de Direitos Humanos condenando Portugal por não acatar as resoluções da ONU referentes ao término do colonialismo. Parece que o fundamento dessa aparente contradição, em relação à política colonial portuguesa, prende-se principalmente às esperanças de que Portugal seria um instrumento adequado para se atingir, de um lado, o mercado europeu e, de outro, o sul da África. No tocante à África, a descoberta de importantes reservas de petróleo, de alta qualidade, em Angola, encoraja o prosseguimento do apoio a Portugal, especialmente considerando-se as possibilidades de maior intercâmbio econômico. Quanto à integração com Portugal, Magalhães Pinto declarava que a diplomacia da prosperidade praticada pelo Brasil exigia que Portugal pudesse ser a porta de entrada dos produtos de exportação brasileiros para o mercado europeu, enquanto que o Brasil poderá desempenhar o mesmo papel na América Latina para a economia portuguesa. 36 A título de exemplo do que está sendo denominado "rompimento das fronteiras ideológicas", note que, em outubro de 1968, uma missão argelina propõe a venda de petróleo em troca da compra de navios e veículos brasileiros. A proposta argelina para o Brasil tornava-se ainda mais interessante, pois vinha ao encontro de interesses de certos setores revolucionários no aprimoramento e desenvolvimento do armamento naval brasileiro. Assim, apesar das tensões políticas existentes entre Brasília e Argel, por causa do papel desempenhado pela Argélia, em nível internacional, de apoio aos diferentes grupos revolucionários e mesmo porque seria muito difícil ao Brasil estabelecer relações comerciais com o conjunto da África do Norte, ignorando a Argélia e também por causa do interesse da "diplomacia da prosperidade" em ampliar o rol dos países com que se estabelecia relações comerciais, apesar

36

MARTINIERE, G. Le Brésil et /'Afrique: des nouvelles formes des relations internationales des Amériques Latines. Grenoble, [s/d], p. 339. (mimeografado).


131

das diferenças ideológicas, a missão comercial argelina apresentou pontos de interesse mútuos que poderiam impulsionar os contatos. Esquematicamente, no período Costa e Silva, o Brasil retoma o eixo Norte-Sul da PEI, alinha-se com as posições dos países subdesenvolvidos e exerce um papel de liderança nas negociações de comércio e produtos de base, bem como no questionamento das estruturas econômicas internacionais. 37

5;3 · O Contexto Internacional no Início dos Anos 1970

o esquema de confronto da guerra fria dos anos 1960 cedeu, no início dos 1970, lugar a um esquema político mais complicado, no qual as considerações de poder passaram a ser muito mais diversificadas, propiciando espaços para manobras político-diplomáticas para os mais variados Estados e com reflexos sobre o processo decisório internacional. No plano econômico específico, a década de 1970 mostrou grandes alterações nos quadros da economia mundial. Percebe-se, nessa década, um nítido processo de multipolariZ\lÇão econômica com a emergência competitiva tanto da Europa rJconstruída quanto do Japão, denotando uma relativização da hegemonia econômica mantida até então pelos Estados Unidos e forçando a um ajustamento de posições entre os países industrializados. Da mesma forma, constata-se a emergência dos países produtores de petróleo e dos novos países industrializados, em especial México e Brasil revigorando a agenda Norte-Sul, ampliando-se o espaço para as demandas por uma "Nova Ordem Econômica Internacional" mais favorável aos interesses do Terceiro Mundo. O aparecimento desses novos influentes do Sul se, porventura, refletiu a diferenciação interna e heterogeneidade econômica do conjunto dos países periféricos, simultaneamente, deu substância política à coalizão

37

Veja MELLO, F. C. Regionalismo e inserção internacional: continuidade e transformação da política externa brasileira nos anos 90. 2000, p. 38. Tese (Doutorado). Universidade de São Paulo.


132

terceiro-mundista, contra arrestando possíveis efeitos de fragmentação oriundos da própria diferenciação econômica entre eles 38 . Porém, além do reforço político da coalizão dos subdesenvolvidos, amplia-se a possibilidade de margem de manobra ao se poder jogar com as divergências acentuadas entre os países desenvolvidos. Nesse sentido, a maior aproximação brasileira com a República Federal da Alemanha (RFA) ou com o Japão poderá, em parte, ser creditada como decorrente desse conflito entre os desenvolvidos. Isto é, na disputa por poder econômico entre Estados Unidos e RFA, bem como entre os Estados Unidos e Japão, o Terceiro Mundo e/ou o Brasil poderão ter suas possibilidades ampliadas. A ruptura do sistema financeiro internacional estabelecido em Bretton Woods e as crises do petróleo obrigaram a comunidade internacional a parcialmente se reestruturar, sem, no entanto, constituir um processo de transformação da estrutura do sistema, de acordo com o enfoque dos países em desenvolvimento. Para Celso Lafer nos desdobramentos dessa ordem de coexistência a segurança deixou de ser qualificada pelos Estados apenas em termos estritos de guerra e paz, e passou a englobar outros valores, como bem-estar econômico-social, autonomia política e prestígio. Na perspectiva dos países subdesenvolvidos essa nova qualificação de segurança viu-se facilitada pelos resultados do processo de descolonização que, em função do aparecimento de novos Estados, tornou mais complexa uma gestão oligárquica da ordem mundial. 39 Além desses fatores econômicos que conduziram a uma modificação na relação de forças, bem como à diminuição da bipolaridade Leste/Oeste e a uma geração de maior interação no plano internacional, podem ser ainda apontados três outros fatores que pressionaram

38

LIMA, In: ALBUQUERQUE, 2000, p. 70.

39

LAFER, C. Paradoxos e possibilidades. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1982, p. 152.

Capítulo 5- A Política Externa nos Governos Mílítares

133

- e pressionam - de modo significativo a uma reestruturação da ordem econômica internacional. 40 Primeiro, as alterações nas velhas estruturas coloniais e a conseqüente emergência de novas nações no cenário internacional. Em um primeiro momento, esse processo foi encarado positivamente pelos Estados Unidos, desde que visualizado como modernizador das instituições do sistema capitalista e, por permitir a abertura de espaço para as grandes empresas. No entanto, politicamente, esses países pressionados pelo alto crescimento demográfico passaram a contestar a atual divisão internacional do trabalho que lhes reserva o papel de fornecedores de matérias-primas e o de importadores de capital e tecnologia. Posteriormente, a importância cada vez maior para o funcionamento e expansão das economias dos países desenvolvidos dos recursos não-renováveis e da mão-de-obra dos países em desenvolvimento. Para a avaliação da política externa brasileira destaca-se, inegavelmente, a importância que esses fatores tinham não só para o funcionamento da RFA e Japão, mas também para a continuidade de sua expansão. E, por fim, a evolução política ocorrida nos países em desenvolvimento. Na maior parte, que recentemente conquistou sua liberdade política, não existia propriamente uma burguesia nacional. Após a independência, formou-se um vazio que propiciou a ascensão imediata das burocracias civis e militares, constituindo um grupo social com vocação a assumir o interesse nacional. Além disso, nos países exportadores de recursos minerais, o Estado, via de regra, representa a principal fonte de capitais. Assim, pode-se admitir a ocorrência de alterações fundamentais nos países capitalistas e, mesmo nos países em desenvolvimento, com importantes projeções para as relações econômicas internacionais. A histórica decisão da Organização dos Países Exportadores de Petróleo (Opep), em 1973, evidenciou a existência de uma nova

40

Os fatores apontados estão sobremaneira baseados em: FURTADO, C. Uma nova ordem mundial?, In: FURTADO, C. Transformação e crise na economia mundial. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1987, p. 143-159.

134


situação objetiva e contribuiu para acelerar a conscientização dessa nova situação. O caso da Opep é por demais ilustrativo das modificações que estavam se processando no cenário internacional, bem como na crescente percepção de maior interdependência entre os Estados. De um lado, a concentração de recursos monetários, em especial nos países árabes produtores de petróleo e, genericamente, a ausência de projetos nacionais de desenvolvimento, induz a que esses recursos sejam emprestados para os bancos privados. De outro lado, os países desenvolvidos procuram reduzir suas importações em decorrência da brusca elevação da conta petróleo ou compensá-la pela ampliação de suas exportações.41 Aí, então, entram nessa equação os países subdesenvolvidos. Pela primeira vez têm acesso a capitais, para seus projetos de desenvolvimento, sem ter de recorrer a instituições públicas ou internacionais e se sujeitar a uma série de condicionalidades. Com esses recursos ampliam suas importações de bens e equipamentos. Aparentemente, fecha-se um círculo de "felicidade mútua e cooperativa". Os membros da Opep estão felizes pelo crescimento de sua renda com a venda do petróleo e com as aplicações nos bancos privados; os bancos, por estarem com uma nova e rentável atuação no mercado financeiro internacional; os países subdesenvolvidos por terem, de um lado, uma nova, fácil e ágil fonte de recursos e, de outro, poderem, com esses recursos, acelerar seus processos de desenvolvimento adquirindo máquinas, bens e equipamentos nos países desenvolvidos; e estes, por estarem com uma inesperada ampliação das exportações desses produtos. Essa "corrente de felicidade" iria chocar-se, no entanto, com uma nova modalidade nas relações financeiras internacionais, e que ainda não estava surtindo seus efeitos: o rompimento da paridade ouro-dólar, em uma decisão unilateral dos Estados Unidos em 1971, e representando o rompimento do sistema Bretton Woods, assim como a conseqüente implementação da modalidade de taxas flutuan-

41

Algumas dessas idéias estão parcialmente presentes no texto de: FURTADO, C. Crise e transformação na economia mundial. In: FURTADO, 1987, p. 219-245.


135

tes de juros. A quadruplicação das taxas de juros reais, no período de 1979 a 1982, demonstrará uma nova realidade, transformando diferentes países subdesenvolvidos em exportadores de recursos líquidos reais para os Estados Unidos. Dessa forma as alterações na ordem mundial induziram a uma internacionalização e a uma interdependência da economia mundial, tanto de mercados para produtos, na medida em que o comércio internacional se expandiu mais rapidamente do que as economias nacionais, quanto de mercados monetários, na medida em que as transferências financeiras, além das fronteiras de um Estado, se tornaram assunto de rotina para as instituições financeiras. 42 Em conseqüência então da internacionalização da economia mundial, "o tema básico da política exterior brasileira é o da definição da estratégia de inserção do país no sistema internacional". 43 Celso Lafer defende assim a tese de que, em decorrência da estratégia de inserção do País no sistema internacional, é extremamente importante a análise da diferença entre a diplomacia multilateral e a bilateral. Segundo seu ponto de vista, para a diplomacia brasileira, as relações multilaterais são relevantes apenas para o estabelecimento e promoção da presença global do Brasil no cenário mundial, enquanto é nas relações bilaterais que se espera obter os melhores resultados das relações multilaterais, consideradas, portanto, como mais substantivas. O questionamento, levantado por Celso Furtado, sobre o que seria a economia internacional do momento, ilustra extremamente bem o contexto internacional que se apresentava na década de 1970. De um lado, uma crise entre os países desenvolvidos em uma disputa decorrente do recente processo de multipolarização representado pelas fissuras na economia norte-americana e pela expansão européia e japonesa. De outro, os países subdesenvolvidos com ca-

42

LAFER, 1982, p. 154.

43

lbid., p. 159.


136

pacidade revigorada tanto pelo aumento do poder da Opep quanto pela emergência dos novos países industrializados. E, por fim, o rompimento da ordem financeira internacional. Pela primeira vez, estamos em face de processos cuja compreensão requer a formulação de hipóteses sobre o comportamento da economia mundial, sem que tenhamos sequer definido esses conceitos. Os modelos de que dispomos são derivados da observação de sistemas econômicos cuja ordenação pressupõe a existência de poderes políticos no plano nacional ou plurinacional. E também dispomos de algumas idéias sobre a natureza das relações comerciais e financeiras entre esses sistemas econômicos que qualificamos de "economia internacional". Mas a lógica do que seria um sistema econômico mundial nos escapa. Um sistema econômico é bem mais do que uma constelação de mercados; pressupõe a existência de um quadro institucional, dentro do qual atua uma estrutura de poder capaz de regular as atividades que qualificamos de econômicas.44

~,~~', Do Projeto de Brasil Potência 'r: '

ao Pragmatismo Responsável

Retomando-se a idéia de que o tema básico da política externa brasileira é o da definição da estratégia de inserção do País no sistema internacional, Mário Gibson Barbosa, ministro das Relações Exteriores no Governo Médici, relembra que a política comercial adotada pelo Brasil é parte de um conjunto mais amplo de problemas, conjunto este que constitui propriamente a política externa. Dessa maneira, a) as deliberações em matéria de política comercial resultam do ajuste de interesses divergentes de muito

44

FURTADO, 1987, p. 220.


137

países; são fruto de negociação política e não de dedução lógica (...), b) o comércio internacional é apenas um dos vários instrumentos de ação externa para o desenvolvimento (...),

c) o comércio internacional florescerá apenas em benefício dos países capazes de produzir competitivamente os bens para os quais existe procura externa. A esse propósito, desejaria repetir um conceito que, para mim, cada vez mais se afirma com maior clareza: por mais importantes que sejam as contribuições que o Brasil tenha recebido ou venha a receber, por meio de seus contatos com os outros países, será o nosso esforço interno o que determinará o sentido e a intensidade de nosso desenvolvimento". 45 Depreende-se dessa declaração de Gibson Barbosa, alguns dos principais parâmetros que nortearam a política externa do Governo Médici e que adquiriram, no entanto, somente no período posterior (Geisel), um contorno mais claro. Segundo Maria Regina Soares de Lima, em paralelo às alterações da ordem internacional se estabeleceu e consolidou no Brasil um modelo político e econômico caracterizado pela tentativa de aprofundar um tipo de capitalismo associado, com o respaldo de um sistema político autoritário. Esse modelo, operando nas novas condições internacionais, gerou um projeto de potência emergente, que procurou obter melhores condições de desenvolvimento econômico e acréscimo de poder no plano internacional. 46

45

BARBOSA, M. G. Palestra pronunciada na VIII Conferência Brasileira de Comércio Internacional, em 5 de março de 1970, Documentos de política externa. Brasília: Ministério das Relações Exteriores, v. IV, p. 55-56, 31 out. 1969 a 21 dez. 1970.

46

LIMA, M. R. S.; MOURA, G. A trajetória do pragmatismo- uma análise da política externa brasileira. Dados, v. 25, n. 3, p. 351, 1982.

138


Mutatis mutandis, Carlos Estevam Martins47 defende o mesmo ponto de vista, realçando, no entanto, o fato da burguesia estatal ter alçado ao primeiro plano no cenário nacional, detendo as regras norteadoras da política econômica, bem como das decisões privadas de produção. 48 Estevam Martins enfatiza ainda o fato do capital privado ter continuado a desfrutar das oportunidades que anteriormente detinha, com a diferença de que essas oportunidades eram, agora, definidas dentro de uma estratégia não mais elaborada a partir de seus interesses específicos e exclusivos. Assim, "verifica-se, por essa época, um reordenamento das posições relativas ocupadas pelos três eixos em torno dos quais se articula o processo produtivo: a grande empresa internacional, o setor público da economia e o capital social não associado". 49 Como já apontado por Lima, Estevam Martins enfatiza igualmente que essa transição fundamental só pôde ocorrer em virtude das condições propícias criadas pela vigência do regime político autoritário. Ciente do crescimento econômico observado no Brasil e da estratégia de inserção do País no cenário internacional, diversos analistas definem a política externa do Brasil no período Médici como um projeto de potencializar o poder nacional, ou de transformá-lo em um Brasil Potência. Araújo de Castro, retomando suas posições de quando era ministro de João Goulart, ao condenar o congelamento do poder mundial, ou seja, a política internacional organizada em termos de um pentagrama de poder (Estados Unidos, União Soviética, China, Europa Ocidental e Japão) constituindo um diretório mundial orien-

47

MARTINS, 1975, p. 53-97.

48

O texto em uso de Carlos Estevam Martins, ao contrário da perspectiva em que estamos trabalhando, defende a tese que as políticas externas de Castelo, Costa e Silva e Médici representaram três momentos diferenciados, correspondendo a três alterações no rumo da política externa. Entretanto, deve-se ressaltar que essa percepção de Martins decorre do fato de considerar que a política externa de Castelo Branco estava desenhada para beneficiar o capital internacional, a de Costa e Silva em função do capital nacional e a de Médici decorrente dos interesses da tecno burocracia estatal.

49

MARTINS, 1975, p. 77.


139

tado para a administração do próprio pentagrama e do Terceiro Mundo, reforça a idéia do Brasil Potência: O Brasil está condenado à grandeza. A ela condenado por vários motivos, por sua extensão territorial, por sua massa· demográfica, por sua composição étnica, seu ordenamento social-econômico e, sobretudo, por sua incontida vontade de progresso e desenvolvimento (...) Ou aceitamos nosso destino como um país grande, livre e generoso, sem ressentimentos e sem preconceitos, ou corremos o risco de permanecer à margem da História, como povo e como nacionalidade (...) A política internacional do Brasil tem como objetivo primordial a neutralização de todos os fatores externos que possam contribuir para limitar o Poder Nacional. 5° Araújo Castro sustenta ainda que ninguém põe em dúvida que o mundo tenderá a ser cada vez mais interdependente (...) O que, entretanto, sustentamos é que a interdependência pressupõe a independência, a emancipação econômica e a igualdade soberana dos Estados como condição prévia e indispensável. 51 Assim, o Brasil não só reivindica a necessidade de uma reestruturação do comércio internacional com vistas a criar condições para o seu desenvolvimento, mas que também em conjunto com os países em desenvolvimento tenha maior força relativa para poder fazer pesar seus interesses similares de desenvolvimento. "Por isso, temos procurado criar, manter e intensificar todas as formas de entendimento e colaboração entre os países em desenvolvimento, para fazer valer no âmbito mundial nossos interesses essenciais, para estabelecer níveis justos para os preços do que produzimos, para ampliar nosso conhecimento

°

5

CASTRO, J. A. A. O congelamento do poder mundial. Revista Brasileira de Estudos Políticos. v. 33, p. 30, 1972.

51

lbid .• p. 21.

140


mútuo, assim como nosso intercâmbio de experiências e nosso comércio. 52 · De outro lado, acata-se também a posição de que Gibson Barbosa, não só nesse discurso, mas em todos os seus posicionamentos, em que adotava uma postura adequada ao momento político que o País atravessava. Foi Mário Gibson Barbosa quem, efetivamente, começou a mudar, mesmo sob a preocupação maior de parecer que não mudava. Jamais ousou, por exemplo, anunciar que o Brasil fazia parte do Terceiro Mundo, mas comportou-se como tal. Correu riscos calculados, pois aproximar-se dos vetores que uniam a Iugoslávia, a Argélia, a Índia, a Líbia e até Cuba parecia um sacrilégio aos grupos castrenses que então dominavam o País. Tudo cheirava a concessão à ameaça vermelha, mas, com habilidade, ele foi suplantando a velha teoria pela nova prática. 53 No entanto, quando Gibson Barbosa afirma que "será o nosso esforço interno que determinará o sentido e a intensidade de nosso desenvolvimento", depreende-se a principal alteração implantada na política externa do Governo Médici em relação à diplomacia da prosperidade de Costa e Silva, ou seja, a sua substituição pela diplomacia do interesse nacional, base do projeto Brasil Potência. Antônio Carlos Peixoto retoma esse posicionamento enfocando o interesse nacional como tendo sido a mola propulsora de uma estratégia com vistas a aumentar o poder nacional toda vez que as circunstâncias internas e externas o permitissem. Para ele, é no desenvolvimento econômico e social e sobretudo no processo de industrialização que se encontram os elementos explicativos do aumento do poder brasileiro.

52

BARBOSA, M. G. Discurso proferido em Nairobi, em fevereiro de 1973. Documentos de política externa. Brasília: Ministério das Relações Exteriores, v. VIII, p. 14, 1973.

53

CHAGAS, C. Brasil amplia a influência diplomática. O Estado de S. Paulo, jan. 1981.

Capitulo 5- A Politica Externa nos Governos Militares

141

O modelo de desenvolvimento (...) na medida em que permitiu um grau de 'abertura' máxima do país ao estrangeiro (investimentos, empréstimos e financiamento, compra de tecnologia), reforçou os laços de solidariedade do Brasil com o núcleo dos países capitalistas desenvolvidos e provocou uma integração brasileira crescente ao mercado internacional. 54 Com efeito, nos anos do assim chamado milagre econômico, a economia brasileira entrou em fase de expansão acelerada, mantendo-se essa tendência de crescimento por aproximadamente sete anos, tendo o crescimento anual real do PIB, que tinha sido de apenas 3,7% nos anos de 1962 a 1967, passado para taxas anuais médias de 11,3% nos anos de 1964/1974. Observa-se ainda, no na Tabela 5.3, que a indústria foi o setor que mais influenciou essa elevação das taxas anuais.

Ano

54

PIB Real

Indústria

Agricultura

PEIXOTO, A. C. La montée en puissance du Brésil. Revue Française de Science Polifique. Paris, v. 30,

n. 2, p. 336, abr. 1980. 55

Dados extraidos de: BAER, W. O crescimento brasileiro e a experiência do desenvolvimento: 1964· 1974. In: ROETT, R. O Brasil na década de 70. Rio de Janeiro: Zahar, 1978, p. 73.


142

Jacques Brasseul aponta, entre outras características, para a dinamização do comércio exterior brasileiro como fundamental para o crescimento econômico no período do milagre econômico, tendo a premência cada vez maior de obter superávits comerciais, necessitando, para isso, tornar competitivos os preços dos produtos brasileiros. O Brasil volta a um modelo de desenvolvimento extravertido e retoma assim as teorias clássicas do comércio internacional: a utilização das vantagens comparativas do país, mas esta vez sobretudo ao nível industrial, a saber, mão-de-obra barata, técnicas adaptadas ao terceiro mundo, recursos naturais. 56 Assim, como demonstra a Tabela 5.4, enquanto 20% do total das exportações brasileiras era de produtos industriais em 1968, essa relação passa para 51% em 1978, sendo, na sua maior parte, produtos manufaturados.

1979

56,0

43,6

• ND = Não disponível

56

BRASSEUL, J. l.:ínternalísatíon de l'industrie brésilienne depuis 1964. Problemes d'Amérique Latine, Paris, v. 4.675/4.676, p. 82, 1982.


143

O modelo de desenvolvimento econômico aplicado pelo Brasil, no entanto, induziu, de um lado, a um consumo cada vez maior de petróleo e de bens de equipamento para abastecimento do mercado interno e de produção para o setor externo e, de outro, a um crescimento descontrolado da dívida externa. Dessa forma, a dívida externa passa de aproximadamente US$ 4 bilhões em 1968, para quase US$ 13 bilhões em 1973, e, aproximadamente, US$ 50 bilhões em 1979 (Tabela 5.5).

~~ivl~fi!~~errtª''•.·.:, ;~r~/~i;;~k·i, ···''•5?11~~ '<,~~r~~·~·~···· Ano

Dívida Total

1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976

US$ Bilhões 3.861 4.403 5.295 6.622 9.521 12.572 17.166 21.171 25.985

1977 1978 1979

32.037 43.511 49.904

Dívida/PIB

Dívida/ Exportações

%

% 229 191 193 228 239 203 216 244 257 264 344 327

11.4 11,4 11,9 12,7 15,7 17,3 17,9 17,0 18,2 19,3 22,8 22,6

•'· ;!:i, .·.~~I i:.j~~

Serviço Dívida/ Exportações % 51 54 54 58 58 42 33 42 48 51 64 70

Pelo que vimos até agora, o objetivo do Brasil era procurar uma reinserção dentro do sistema capitalista que lhe permitisse superar a fase de subdesenvolvimento, transformando-se, portanto, em um país desenvolvido. Assim, a política externa brasileira visaria a, por meio da modificação da estratégia de inserção do país nas relações internacionais, possibilitar o alcance desse objetivo de projeção e independência da economia nacional. 57

57

FRAGOSO, J. L. R. As reformulações na política externa brasileira nos anos 70. Estudos afro-asiáticos, v. 5, p. 47, 1981.


144

Ou, como salienta Celso Lafer, em uma era assinalada pela confrontação industrial e tecnológica e pela internacionalização da economia mundial; o tema básico da política exterior brasileira é o de definição da estratégia de inserção do país no sistema internacional. 58 No entanto, em razão das dificuldades de acesso ao mercado internacional e igualmente das ampliações das medidas protecionistas por parte dos países industrializados, exatamente no momento em que o Brasil necessitava expandir suas exportações para a obtenção de superávits comerciais, "a saída foi não apenas aumentar as exportações de artigos mais compensadores (os manufaturados), mas também procurar novos compradores: os países do Sul". 59 Da mesma forma, Lima e Moura indicam que é dentro desse quadro que se pode entender a prioridade que a política do Itamaraty passou a conferir à cooperação Sul-Sul e, particularmente, às relações com a América e a África Meridional, regiões onde, por razões históricas e geográficas, o Brasil teria condições de maximizar suas 'vantagens comparativas'. 60 Assim, ainda que de forma incipiente, a diplomacia do interesse nacional desenvolvida pelo Governo Médici, procurou intensificar as relações não só econômicas, como também políticas com os mais diferentes países, sobrepujando o conceito de fronteiras ideológicas. Evidentemente que essa tentativa de aproximação com os países não desenvolvidos não se processou tranqüilamente, sem pressões contrárias dentro do governo e/ou da sociedade civil. O exemplo mais sistemático dessa resistência advinda exatamente do ministro da Fazenda, Delfim Netto, para o qual, por estarmos dentro do milagre

58

LAFER, 1967, p. 158.

59

CALCAGNOTTO, G. O relacionamento econômico Brasil-África: corda bamba entre cooperação econômica e a nova dependência Sul-Sul. Estudos afro-asiáticos, 11:73, 1985.

60

LIMA; MOURA, 1982, p. 352.


145

econômico e nos transformando em grande potência, nenhum valor teria a aproximação com nações que pouco tinham a dar em termos imediatistas, seja no plano político, seja no econômico. Desse modo, no caso específico com a África, a aproximação tentada pelo ministro Gibson Barbosa, principalmente em seu périplo pela África (1972), teve uma conotação muito mais política que econômica. Como bem observa Carlos Estevam Martins, como em todos os demais passos pela política externa do período Médici, o avanço representado por essas medidas não deve ser medido tendo-se em vista a sua ordem de grandeza mas, ao contrário, observando-se fatos da seguinte natureza: a) tais iniciativas constituíram novidades; b) desenvolveram-se no âmbito das relações bilaterais; c) não representaram compromissos exclusivos ou limitantes com a América Latina, pois foram e continuam a ser generalizadas para a África; d) a despeito de sua pequena magnitude, foram crescendo pouco, mas sistematicamente, com o passar do tempo; e) seu promotor foi o Estado, agindo por conta própria e não por pressão explícita de algum setor particular da sociedade civil. 61 Antes de quaisquer outras considerações, defende-se a hipótese de que o interesse básico brasileiro no restabelecimento e estreitamento de relações com os países subdesenvolvidos não foi ditado unicamente por razões comerciais e ou mercantilistas. E que, de outro lado, seu interesse não foi também exclusivamente político. Pelo contrário, seu interesse era, concomitantemente, comercial e

61

MARTINS, 1975, p. 92.

146


político, subordinado, no entanto, ao contexto da política exterior brasileira, ou seja, ao contexto da estratégia de inserção do País no sistema internacional. Dessa forma, a nova dimensão conferida aos vínculos com os países africanos insere-se, pois, em um projeto diplomático do mais longo alcance. Tal projeto busca assegurar uma presença internacional própria, com vistas a aumentar a capacidade de influência do país em questões globais que possam afetá-lo, direta ou indiretamente e, sobretudo, fazer face à situação de vulnerabilidade gerada pela crescente dependência aos fatores externos. 62 O modelo de desenvolvimento econômico implantado implicava não só a necessidade de diversificação de fornecedores de empréstimos, tecnologia, meios energéticos e matérias-primas, mas também de mercados que pudessem consumir os excedentes. De outra perspectiva, além da internacionalização da economia brasileira, o País procurava também diversificar suas relações externas de forma a poder ampliar seu peso específico no cenário mundial. Apesar dessa predisposição, mantinha-se a contradição decorrente do apoio ostensivo ou velado que o Brasil dava a Portugal, não condenando a recusa portuguesa em acatar o direito à independência de suas colônias. Assim, o Brasil em 14 de novembro de 1972, vota contra a resolução da 27ª Assembléia Geral da ONU, que proclamou os movimentos de Libertação de Angola, Guiné-Bissau e Moçambique como representantes autênticos das populações desses territórios e, também, na 28ª Assembléia da ONU, em novembro de 1973, votou igualmente contra o apoio ao acesso à independência de Guiné-Bissau. Embora, no plano genérico, o Brasil continuasse reconhecendo o direito à autodeterminação dos povos, no caso específico de Portugal, o País, também se fundamentando na posição de não in-

"

LIMA. M. R. S. Notas sobre as relações Brasii-Africa no contexto da política externa brasileira recente. Estudos afro-asiáticos, v. 6-7, p. 240, 1982.


147

terferência nos negócios internos dos países, não tomava, por conseguinte, posição firme na defesa do direito das colônias africanas de Portugal à independência. As comemorações, em 1972, do 150º aniversário da independência do Brasil reforçaram os laços mantidos com Portugal, consolidando a vigência da comunidade luso-brasileira. Essa aliança privilegiada do Brasil com Portugal, no entanto, era vista como um empecilho ao estreitamento de relações com as nações africanas. Porém, de outro lado, essa aliança também passou a ser considerada como essencial no caso em que o Brasil, ao reconhecer a necessidade de liquidação do império colonial português, passasse a fazer pressões junto a Lisboa para mudança de seu posicionamento. Não só por causa dos embaraços políticos sofridos nos organismos internacionais e, mesmo nos contatos bilaterais, em razão do apoio a Portugal, mas, também, devido à ameaça de boicote por parte dos países árabes exportadores de petróleo contra a África do Sul, Portugal e aos países que os apoiavam, o governo brasileiro passou a pressionar Portugal a alterar sua política em relação aos territórios africanos. A pressão mais clara foi a resolução em 24 de novembro (1973), de 17 nações da África Central e Oriental que incluíram o Brasil numa lista de seis países recomendados para sanções diplomáticas e econômicas a menos que ele cessasse o apoio aos governos de minoria branca da África Meridional. Isto imediatamente colocou o Brasil no alvo potencial de um embargo de óleo árabe, devido à vigorosa estratégia que os africanos estavam utilizando em sua nova aliança com os árabes. 63 Em continuidade a essas pressões, os países africanos, em sua maioria, posicionaram-se na ONU favoravelmente à Argentina, em oposição ao Brasil, na questão do aproveitamento dos recursos hidrelétricos na bacia do Prata.

63

SELCHER, W. Brazilian relalions wilh Porluguese Africa in lhe contexl of lhe elusive "Luso-Brazilian Community". Journal of lnteramerican Studies and World Affairs, v. 18, n. 1, p. 37, febr. 1976.

148

Polftica Externa Brasileira

Dessa forma, a política externa do período Médici retrata uma certa ambigüidade decorrente, de um lado, de seu processo acelerado de desenvolvimento e, de outro, da falta de um posicionamento mais assertivo no seu relacionamento externo. Externamente, ao mesmo tempo em que se mantinham as posições nacionalistas em matéria nuclear (tudo o que fosse ligado à segurança nacional era objeto de tratamento dogmático), buscava-se ainda privilegiar a aliança com os EUA. A euforia provocada pelo "milagre" e a convicção em círculos dirigentes de que o Brasil era uma "ilha de tranqüilidade e prosperidade num mundo conturbado", para usar as expressões da época, insensibilizavam as lideranças políticas nacionais para o grande isolamento que então caracterizava a postura internacional do Brasil. Votando, sistematicamente, com Portugal (contra a independência dos países lusófonos da África), com Israel e com a África do Sul, o Brasil via seriamente ameaçado o patrimônio diplomático que havia acumulado ao longo dos anos e se expunha a continuados revezes internacionais na sua controvérsia com a Argentina a propósito de Itaipu. 64 Com o início do Governo Geisel e a implantação do pragmatismo, ecumênico e responsável, criaram-se as condições necessárias para que o Brasil pudesse reverter o seu posicionamento. Não há dúvida de que as mudanças ocorridas em Portugal, em 25 de abril de 1974, com a Revolução dos Cravos e as primeiras declarações do general Spinola, favoráveis à negociação do fim da guerra colonial, reforçaram igualmente a possibilidade de o Brasil rever suas alianças com Portugal, ficando praticamente livre para romper seu apoio contínuo. No final do Governo Médici e início do Governo Geisel, a vulnerabilidade do País estava ampliada, principalmente, por causa do crescente endividamento externo, pelo alto consumo de

64

CORRÊA, L. F. S. A Política externa de José Sarney. In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta anos de política externa brasileira (1930-1990). Crescimento, modernização e política externa. São Paulo: Nupri-USP/Cultura Editores Associados, 1996, p. 362.

Capítulo 5- APolitica Externa nos Governos Militares

149

petróleo como matéria-prima fundamental ao modelo de desenvolvimento econômico implantado e também pela demanda de bens de equipamento, atendida quase exclusivamente por intermédio de importações. Da adequação da práxis política interna à realidade internacional dinâmica, a política externa desenvolvida pelo Governo Geisel passou a ser projetada como pragmática, ecumênica e responsável. No caso do Brasil, sua política externa é baseada no que chamamos de 'pragmatismo responsável', no ecumenismo e num princípio que consideramos essencial: o princípio de não intervenção nos assuntos internos dos outros Estados (...) A política exterior brasileira é pragmática porque procura considerar a realidade internacional tal como ela se apresenta, e é responsável porque é ética. Em outras palavras, temos uma posição nacional de acordo com nossas tradições e com a nossa maneira de viver. O pragmatismo não nos obriga a aceitar tudo, leva-nos, isto sim, a fazer um esforço para compreender tudo, o que é diferente. É preciso entender os outros, ter com eles laços de amizade, mas é preciso, também, conservar a autenticidade nacional. (... ) Ou, a diplomacia brasileira de hoje considera o dinamismo da conjuntura internacional não como fonte de perplexidades conducentes à inação, mas como um somatório de coincidências, convergências e contradições de interesses estatais que deve ser explorada de maneira pragmática e responsável, dentro de uma perspectiva ecumênica. 65 O pragmatismo desenvolvido pelo Governo Geisel não pode ser considerado como unicamente derivado de interesses comerciais nem como basicamente decorrente de inflexões políticas. A ênfase excessiva em uma só dessas dimensões pode ser interpretada como uma simplificação do contexto mais amplo, qual seja o da estratégia da inserção do País no sistema mundial.

65

GEISEL, E. Mensagem presidencial na instalação da oitava legislatura, em 1• de março de 1975. Resenha de Política Exterior do Brasil. Brasília: Ministério das Relações Exteriores, v. 4, p. 7, 1975.

150


Sobre esse aspecto, Azeredo da Silveira deixa bem claro igualmente que tanto nossas responsabilidades quanto nossas necessidades aumentaram. Em conseqüência, o Brasil teve que multiplicar seus contatos com outras nações, diversificar os mercados para seus produtos e buscar novas fontes de financiamento e tecnologia. Essa necessidade de diversificação de contatos foi ainda mais acentuada pela crise econômica que hoje aflige o mundo ocidental. À medida que alguns dos mercados tradicionais fecham suas portas às importações feitas ao Brasil, precisamos buscar outros clientes que ainda não tenham sido afetados pelo vírus do protecionismo. Assim, um enfoque pragmático e ecumênico da política externa é, de certa forma, o resultado direto da evolução da economia, tanto dentro quanto fora de nossas fronteiras. Seria um erro, contudo, concluir que a nova política externa do Brasil, marcada por um ecumenismo pragmático, é um simples reflexo das necessidades elementares da vida econômica. É, também, o resultado de uma observação atenta da recente evolução do sistema internacional, e do papel que uma nação emergente, como a nossa, está destinada a desempenhar neste contexto. 66 Entretanto, é interessante ressaltar que a implementação do pragmatismo vai, em parte, ser viabilizada pelo fato de em 1974 já existir uma infra-estrutura econômica que sustentará o discurso e a prática diplomática Por isso, já no Governo Médici, mas principalmente no Governo Geisel, a política externa brasileira procurou redefinir suas relações com os Estados Unidos e diversificar seu envolvimento, seja com os demais países desenvolvidos (Europa Ocidental e Japão) ou mesmo com o Terceiro Mundo, principalmente América Latina e África.

66

SILVEIRA, A. F. A. Discurso no Royallnstitute of lnternational Affairs (Chatham House), Londres, em 21 out. 1975. Resenha de política exterior do Brasil. Brasília: Ministério das Relações Exteriores, v. 7, p. 53, 1975.


151

O pragmatismo responsável (...) orientou-se, basicamente, para uma posição de ruptura da aliança especial com os EUA, de reaproximação a antigos parceiros e de inclusão de novos. O contexto internacional desse período - multipolarizado e diversificado politicamente, concentrado e integrado economicamente - permitia, em países como o Brasil, um tipo de solução que implicava uma concentração de funções em mãos do Estado associada a uma internacionalização crescente do sistema produtivo. 67 Mesmo que de uma nova perspectiva e em uma diferente situação internacional, o pragmatismo ecumênico e responsável do Governo Geisel propunha, na realidade, a defender os interesses nacionais, não mais agora definidos em termos de potência emergente, mas na necessidade de manutenção do modelo de desenvolvimento econômico implantado. A ação diplomática brasileira está para a projeção, no exterior, dos interesses nacionais, hierarquizados de acordo com as prioridades estabelecidas pelo governo e em função das circunstâncias peculiares a cada momento da vida do País. Se, no passado, os interesses prioritários foram os da consolidação da afirmação da soberania política, do traçado definitivo das fronteiras (... ) hoje, a diplomacia se orienta primordialmente para a também magna tarefa de apoiar o desenvolvimento econômico do País. A política externa mantém, assim, sua tradição de estrita coerência com o que é essencial para a projeção do Brasil no campo externo. 68 A política externa brasileira será caracterizada, então, pelo esforço contínuo de implementar um projeto de inserção internacional de corte autonomista.

67

CAMARGO, S. Os novos amigos: Brasil e Argentina atravessam a ponte. Contexto intenacional, v. 2, p. 67, 1985.

68

SILVEIRA, A. F. A. Diplomacia e comércio: identidade de objetivos. Resenha de política exterior do Brasil. Brasil ia: Ministério das Relações Exteriores, v. 3, p. 13, 1974.

152


Por tratar-se de um país situado na periferia da estrutura mundial de poder, 0 Brasil enfrentou desde o princípio importantes constrangimentos para cumprir esse objetivo. A identificação dos interesses políticos e econômicos nacionais, independentes de imposição externa, implicou o desenvolvimento de uma estratégia diplomática cuja principal meta fosse a negociação de um espaço próprio de atuação internacional. A assimetria de poder inerente à posição relativamente marginal do país na estrutura de poder mundial levou a que fosse particularmente difícil, em diversos temas, transformar sua condição de objeto a de sujeito no curso das negociações internacionais. Essa dificuldade, entretanto, não impediu que se adotasse uma hierarquia das questões presentes na agenda internacional brasileira, a qual significou a definição de alguns interesses e objetivos não negociáveis no plano externo, ainda mesmo quando essa decisão chocasse contra os interesses e objetivos da potência hegemônica. 69 A política externa do Governo Geisel teve, como resultado básico, a ampliação dos contatos internacionais do Brasil, sendo exatamente esse processo de ampliação de contatos/parcerias internacionais correspondente ao processo de universalização da política externa brasileira. Assim, o princípio básico da política externa independente de universalização, entendida como a multiplicação de parcerias, ao mesmo tempo em que propicia a diminuição da pressão hegemônica vai se implantar em sua plenitude no início do Governo Geisel. Para efetivação desse objetivo, no entanto, o País precisou antes resolver alguns pontos de seu relacionamento externo que dificultavam sua aceitação plena e principalmente sua atuação diplomática em fóruns multilaterais, nos quais as teses do Terceiro Mundo eram dominantes e essenciais para obtenção de ganhos políticos.7° 69

7

°

HIRST, M.; LIMA, M. R. S. Crisis y toma de decisión en la política exterior brasileiia: el programa de integración Argentina-Brasil y las negociaciones sobre la informática con Estados Unidos. In: RUSSEL, R. Política exterior y toma de decisiones en América Latina. Buenos Aires: GEL, 1990, p. 62-63. FONSECA JR., G. Mundos diversos, argumentos afins: notas sobre aspectos doutrinários da politica externa independente e do pragmatismo responsável. In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta anos de política externa brasileira (1930-1990). Crescimento, modernização e política externa. São Paulo: NupnUSP/Cultura Editores Associados, 1996, p. 330.

Capítulo 5 -A Política Externa nos Governos Militares

153

----------------------------------------------~

Para ficar claro esse posicionamento, podemos retomar a questão da disputa entre o Brasil e a Argentina sobre o desenvolvimento da usina hidrelétrica de ltaipu. Com o Tratado de ltaipu, assinado em 1973 com o Paraguai, a Argentina questionava a exploração desses recursos em rios internacionais de curso sucessivo, levantando a tese da obrigatoriedade de consultas e entendimentos com os países que se situam abaixo. De outro lado, o Brasil levanta a tese da possibilidade de indenizar somente a posteriori caso ocorressem danos significativos.71 Levada a julgamento na ONU, a tese argentina obteve maioria, vencendo a brasileira. O que nos importa é que, nessa votação, o bloco dos países africanos votou desfavoravelmente ao Brasil em decorrência da falta de apoio explícito brasileiro à independência das colônias portuguesas na África. E os países árabes também se posicionaram contrariamente ao Brasil por suas posições dúbias na questão palestina. E mais do que isso, os árabes e os africanos estavam orquestrando impor um embargo ao fornecimento de petróleo ao Brasil. Assim, evidentemente que não só por isso, mas de acordo com os objetivos brasileiros de diversificação das parcerias, o Brasil toma algumas medidas que passam a ser emblemas de seu posicionamento internacional. Em especial: a)

o reconhecimento da independência de Angola e do Movimento Popular para a Libertação de Angola (MPLA) como o legítimo representante do povo angolano;

b) a condenação de Israel pela ocupação de territórios árabes pelo uso da força e o reconhecimento da Organização para a Libertação da Palestina (OLP) como representante do povo palestino; c)

o reconhecimento diplomático da República Popular da China e o conseqüente descredenciamento de Taiwan.

Note que, com exceção do movimento em relação à China, os dois outros correspondiam a movimentos claramente em contradi-

71

Sobre essa disputa brasileiro-argentina sobre ltaipu, consulte: CAUBET, C. G. As grandes manobras de /taipu. São Paulo: Editora Acadêmica, 1991; RICUPERO, R. O Brasil, a América Latina e os EUA desde 1930:60 anos de uma relação triangular. In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta anos de política externa brasileira (1930·1990). Crescimento, modernização e política externa. São Paulo: Nupri-USP/Cultura Editores Associados, 1996, p. 37-60.

154


ção com as posições norte-americanas. Na realidade, não se trata de uma atitude contra os Estados Unidos, mas de um posicionamento de acordo com os interesses e necessidades brasileiras, demonstrando, igualmente, que a política externa brasileira pode ser interpretada como mantendo-se dentro dos princípios de autonomia e buscando a multiplicação das parcerias. Dessa forma, o Brasil reconhece a República da Guiné-Bissau em 18 de julho de 1974. Embora esse reconhecimento tenha sido tardio, como demonstração do empenho brasileiro na solução da independência da colônia portuguesa, após 94 nações já o terem realizado, foi um marco importante por ter sido antes de Portugal e sem tê-lo consultado a priori. Procurando retomar o tempo perdido, o Brasil, em maio de 1975, foi o primeiro país a estabelecer relações com Angola, antes mesmo da independência, criando uma representação a ser transformada em embaixada quando da independência. Da mesma forma, foi o primeiro a reconhecer, em 11 de novembro de 1975, o Movimento Popular para a Libertação de Angola (MPLA) como o legítimo representante dos interesses do povo angolano.72 Evidentemente que esse reconhecimento, em termos internos, não se processou sem grandes reações, principalmente devido ao projeto do MPLA de construção de uma nação socialista. E em 15 de novembro de 1975 estabeleceu igualmente relações diplomáticas com Moçambique. Dentro dos pressupostos pragmáticos de que a construção diplomática decorre de interesses concretos e em decorrência da dependência brasileira do fornecimento de petróleo árabe estava patente a necessidade de "corrigir a posição no Oriente Médio (e, para isto, se faz, ainda no dia da posse, uma circular-telegráfica, com o repúdio brasileiro à ocupação de territórios árabes pelo uso da força)". 73 Além dessa condenação da ocupação de territórios palestinos por Israel, o Governo Geisel ainda promoveu, em 1975, o reconhe-

72

Sobre o processo de reconhecimento do MPLA, em detrimento dos outros grupos atuantes no cenário angolano (FNLA e Unita), é instrutiva a leitura do texto preparado pelo diplomata responsável pelos contatos e negociações. MELO, O. A. O reconhecimento de Angola pelo Brasil em 1975. In: ALBUQUERQUE, 2000, p. 345-391.

73



155

cimento da Organização de Libertação da Palestina (OLP), como legítimo representante do povo palestino e a condenação do sionismo como uma forma de racismo. A China foi o único país da Ásia com o qual o Brasil conseguiu estabelecer alguns laços significativos no contexto da Cooperação Sul-Sul. Após o restabelecimento das relações diplomáticas em 15 de agosto de 1974, a parceria sino-brasileira objetivou uma ação conjunta em tópicos de interesses comuns de desenvolvimento na agenda internacional. Apesar das diferenças em relação aos sistemas políticos, ambos, Brasil e China, demonstraram similaridades em alguns princípios de política externa, principalmente a determinação em assegurar a autonomia internacional, sua ênfase na soberania nacional e integridade territorial, opondo-se assim a qualquer tipo de interferência externa nos assuntos internos. China e Brasil apresentaram também posicionamentos similares em relação a outras questões internacionais, tais como a oposição à diplomacia de direitos humanos dos Estados Unidos e a responsabilidade comum à cooperação multilateral Sul-Sul, em especial a oposição ao protecionismo comercial dos países desenvolvidos?4 Vale a pena retomar a idéia de que no final dos anos 1960, a política externa brasileira, após a interrupção no primeiro governo da revolução, estava retomando as perspectivas da política externa independente. Assim, já no início do Governo Costa e Silva, o Brasil recusava-se a assinar o Tratado de Não-Proliferação Nuclear, retomava o hábito de privilegiar os fóruns multilaterais, e, entre outras ações, recuperava seu papel de liderança na Unctad. O Brasil, resumidamente, estava apostando, enfaticamente, na agenda do Terceiro Mundo e, conseqüentemente, visualizou a República Popular da China, retomando sua cadeira no Conselho de Segurança da ONU e defendendo os mesmos ideais, como um promissor parceiro na defesa dos interesses comuns. A China, por sua vez, buscava igualmente por um lugar próprio na política mundial. Deng Xiaoping, em 1972, anunciava o fim do 74

SHANG, D. Politica/ cooperation between China and Brazi/ vs. multi-polarization. Trabalho apresentado no Seminário Brasil-China, IPRI. Rio de Janeiro, nov. 1999. (Unpublished manuscript).

156


"Campo Socialista" e identificava a China como pertencendo ao Terceiro Mundo e Mao Zedong, em 1974 desenvolvia a "Teoria dos Três Mundos". 75 Com base nesse novo conceito, a partir de 1969, a China passou a diminuir seu apoio aos movimentos revolucionários da América Latina e buscou desenvolver uma diplomacia estratégica de governo a governo, prometendo respeitar o princípio de não interferência nos assuntos internos?6 Salienta-se, de um lado, que, para a política externa brasileira, com forte atuação nos fóruns multilaterais e com ênfase nas teses do Terceiro Mundo, a reaproximação com a China era fundamental para dar credibilidade e legitimidade à ação brasileira. No entanto, já se notava um relativo interesse, por parte do empresariado brasileiro, pelo mercado chinês. A primeira iniciativa, digna de nota, compreende, de um lado, a missão comercial brasileira que se dirigiu a Pequim em 1961, sob coordenação do vice-presidente João Goulart e, de outro, a missão comercial chinesa que foi interrompida com o golpe de 1964 e com a prisão de seus nove membros. Essa iniciativa, no entanto, era comprovadamente precoce e de difícil continuidade em decorrência das baixas potencialidades de intercâmbio bilateral. Posteriormente, no início da década de 1970, detectam-se as primeiras tentativas de aproximação comercial, correspondendo tanto ao processo inicial de reaproximação entre Estados Unidos-China, quanto aos interesses do Brasil que, em decorrência de seu crescimento econômico, estava buscando novas parcerias. Chen Duqing77 relembra que a primeira venda de açúcar brasileiro à China ocorreu no início de 1970, por intermédio do ministro Pratini de Morais que

75

A teoria dos três mundos contrapunha-se ao conceito de zonas intermediárias. No conceito de zonas intermediárias, o mundo estaria dividido em três zonas, sendo a primeira composta pelos paises capitalistas, a segunda pelos paises socialistas e a terceira pelos paises em desenvolvimento e pelos pequenos paises capitalistas. Já a teoria dos três mundos contrapunha-se à divisão do mundo na perspectiva ideológica Leste-Oeste, considerando a divisão em termos de niveis de desenvolvimento. Assim, o primeiro mundo seria composto pelos Estados Unidos e pela União Soviética, o segundo pelos paises desenvolvidos da Europa, mais o Japão, Austrália e Canadá, e o terceiro mundo seria composto pelos paises em desenvolvimento.

76

MANN, S. Discovery of a Terra lncognita: tive decades of chinese foreign policy towards Latin America. Mainz: Institui für Politikwissenschaft. Dokument und Materialien nr. 31, 2002.

77

DUQING, C. Os 25 anos das relações sino-brasileiras. Tempo brasileiro, v. 137, p. 9-29, 1999.


157

convenceu o presidente Médici de que a venda de açúcar não tinha nada a ver com política. E essa venda foi logo seguida pela missão pioneira de Horácio Coimbra, da Companhia Cacique de Café Solúvel, em 1971, estando acompanhado pelo cônsul brasileiro em Hong Kong, Geraldo de Holanda Cavalcanti. De outro lado, o Brasil era igualmente percebido pelos investidores externos como um parceiro atraente, pois, ao contrário dos demais países, passava por um processo de crescimento industrial acelerado, complementado por projetos de infra-estrutura conduzidos pelas empresas estatais. Era, assim, atraente, não só pelo seu "milagre econômico", mas, da mesma forma, pela estabilidade política mantida pela presença forte do Estado. Nesse sentido, o estreitamento de laços, em especial com a República Federal da Alemanha e com o Japão, vai representar a forte aproximação brasileira com países desenvolvidos e uma resposta às suas perspectivas de diversificação de parcerias. Para Ricupero, no modelo de política externa produzido (...), a convergência ideológica é substituída pelo desejo de afirmação de um ator médio em um espaço onde o interesse brasileiro é contribuir para o maior grau de multipolarização possível. Esse desejo encontra terreno propício em um sistema internacional onde a derrocada americana no Vietnã, os acordos de desarmamento da détente Nixon-Kissinger, a reintegração da China, a Ostpolitik de Willy Brandt e o fortalecimento econômico da Europa (Alemanha) e do Japão criam a oportunidade para um jogo mais aberto aos que na época se denominam "potências emergentes". É significativo, nesse sentido, como o governo brasileiro explora a opção alemã, de novo disponível após crepúsculo de décadas, para tentar viabilizar autonomia na área sensível de tecnologia nuclear.78 Com a Alemanha, além dos interesses nos campos de intercâmbio comercial, investimentos e cooperação tecnológica, a co-

78

RICUPERO. In: ALBUQUERQUE, 2000, p. 52.

158


operação nuclear vai ser o marco simbólico desse relacionamento. O programa nuclear alemão, tendo a necessidade de negociação de projetos no exterior para seu financiamento, vinculou-se ao brasileiro, buscando romper o monopólio que as empresas norte-americanas mantinham no setor. Para o Brasil, o acordo nuclear tinha um papel fundamental ao se inscrever nas orientações pragmáticas de diversificação de parceiros e ao representar um projeto nacional, com a possibilidade de transferência de tecnologia e a incorporação de empresas nacionais na implementação do projeto. Tome-se por exemplo a RFA: a década de 1970 vinha sendo um período de afirmação da política exterior e de distanciamento dos EUA que, somado ao crescente dinamismo de sua economia, permitia-lhe uma aproximação maior com a América Latina. Aos poucos, aRFA passa a ocupar uma posição importante no conjunto de relacionamentos bilaterais do Brasil, confirmando uma tendência que eocontra raízes antes da Segunda Guerra Mundial, muito como reflexo de uma postura de simpatia recíproca. Consolida-se como maior investidor e parceiro comercial do Brasil dentre os europeus, perdendo em importância global apenas para os EUA. Ao mesmo tempo, o Brasil fixa-se como o principal exportador do Terceiro Mundo para aRFA (excluídos os produtores de petróleo) e o país que recebeu maior volume de investimentos alemães no exterior.79 No mesmo período constata-se uma retomada do investimento japonês no Brasil, notando-se que a maior parte desses investimentos foi realizada em associação com empresas estatais, indicando, de um lado, uma possível convergência de interesses entre os Estados japonês e brasileiro e, de outro, a busca de maior estabilidade política e econômica aos investimentos realizados.

79

LESSA, A. C. M. A estratégia de diversificação de parcerias no contexto do nacional-desenvolvimentismo. Revista Brasileira de Política Internacional, v. 38, n. 1, p. 32-33, 1995.


159

Hollerman80 considera essa aproximação entre Japão e Brasil como uma estratégia de diminuição da dependência nipônica em relação aos Estados Unidos, tendo um caráter conspiratório e representando um desafio direto. Esse seu posicionamento deriva, por exemplo, da estratégia utilizada pelo Japão de incentivo ao desenvolvimento da produção de soja no Brasil. Quando os Estados Unidos, em 1973, decide instrumentalizar o mercado de soja como uma arma em relação ao Japão, cria-se a base para o investimento nipônico no Programa de Desenvolvimento do Cerrado (Prodecer), fazendo que o Brasil, de produtor marginal, se transformasse, já no início dos anos 1980, no segundo maior produtor de soja, logo após os Estados Unidos. Denota-se, assim, certa complementaridade entre os dois países: fornecimento de matérias-primas em troca de investimentos e fornecimento de produtos industrializados. Da ótica política, mantém-se da mesma forma, a visualização da complementaridade ou de uma estratégia conjunta visando à redução de dependências em relação aos Estados Unidos, ou mesmo, de perspectivas similares no que se refere a suas inserções no sistema internacional. Nesse sentido, a ampliação do relacionamento com o Japão atendia aos pressupostos básicos da política externa brasileira de redefinição de sua inserção no cenário internacional, em coerência com os princípios da política pragmática em vigência. Cumpre ainda observar a íntima correlação existente entre o desenvolvimento da política direcionada aos estados não desenvolvidos e a redefinição das relações com os Estados Unidos. Para que a projetada aproximação política tivesse êxito foi fundamental o distanciamento dos Estados Unidos, já que se o país continuasse a ser visto como aliado preferencial dos Estados Unidos, a sua política externa seria interpretada como dependente da orientação norte-americana. A redefinição das relações Brasil-Estados Unidos a partir de 1974, com o abandono da política de alinhamento

80

HOLLERMAN, L. Japan's economic strategy in Brazil: Challenges for the United States. Lexington: Lexington Books, 1988.


160

automático, constitui o primeiro e mais decisivo passo da política externa iniciada no governo Geisel. Essa redefinição esteve diretamente relacionada a um novo perfil de dependência do País, caracterizado por uma tendência declinante da participação dos Estados nas atividades econômicas externas brasileiras. Após a primeira fase de desentendimentos - durante a administração Carter -, o governo brasileiro conseguiu manter um distanciamento político dos Estados Unidos que ampliou, automaticamente, seu espaço de atuação diplomática. Foi nesse contexto que se intensificaram e diversificaram as relações com as demais nações capitalistas avançadas e se aprofundaram as bases de cooperação na região latino-americana e no Terceiro Mundo em geral. 81 Oliveiras Ferreira considera igualmente que a aproximação da política externa brasileira com o continente africano é parte de um mesmo processo marcado pelo distanciamento dos Estados Unidos. É nesse período que se estabelece a 'teoria do cerco', da mesma forma que é nele que a divergência entre Delfim e Gibson Barbosa assinala não apenas uma diferente apreciação da política africana do Brasil, mas também a reafirmação, pelo Itamaraty, da condenação do 'congelamento do poder mundial' consagrado pelo TNP. O governo Geisel, com o 'pragmatismo responsável' e a 'política externa ecumênica', marca nova fase de distanciamento apesar do memorando Kissinger-Silveira. O voto anti-sionista foi passo decisivo nesse processo, da mesma forma que o reconhecimento do MPLA como . governo de Angola. 82

81

HIRST, M. (Org). Brasil-Estados Unidos na transição democrática. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985, p.15.

82

FERREIRA, 1977, p. 86.


161 .

Nessa linha de raciocínio, a redefinição explícita dos padrões de relacionamento com os Estados Unidos só seria formalizada no Pragmatismo Responsável de meados da década de 1970, no contexto das mudanças do cenário internacional e, no plano doméstico, do estímulo que o crescimento econômico iria conferir às aspirações brasileiras de tornar-se grande potência no futuro próximo. Fundamentalmente, a retomada e a consolidação do paradigma da "autonomia pela distância" iriam decorrer das próprias divergências e do afastamento crescente no relacionamento bilateral entre o Brasil e os Estados Unidos. 83 A defesa e promoção dos interesses brasileiros, em termos de aprofundamento do seu processo de desenvolvimento, pressupunha, portanto, um duplo movimento de relativização da dependência em relação aos Estados Unidos, de um lado, e a diversificação ou ampliação de seus contatos externos, de outro. Em função das alterações conjunturais do contexto internacional, Fonseca defende a idéia de que, com a ampliação do número de atores no sistema internacional, o Brasil passou a contar com maior margem de manobra, podendo jogar tanto com os interesses dos países desenvolvidos, em seu processo de conflito e disputa comercial com os Estados Unidos, quanto com o conjunto dos não desenvolvidos buscando ampliar suas possibilidades. Da mesma forma que nos anos 1930, com a disputa interimperial, a política externa ganha espaço adicional de manobra, uma dose de autonomia na dependência nos anos 1960 e 1970. A conjuntura internacional permitiu opções diplomáticas, fundadas em processo similar ao que Gerson Moura chamou, para os anos 1930, de eqüidistância pragmática. 84

83

MELLO, 2000, p. 37.

64


/

I


162

Ao procurar avaliar o peso dos determinantes internos ou externos na definição da política externa independente e do pragmatismo responsável, Fonseca detecta diferenças considerando que a PEI esteve mais influenciada pelos projetos políticos de Quadros e Goulart, seja em maior identificação com as aspirações populares, seja em inaior sintonia com a perspectiva de reformas de base. Já para o pragmatismo, o setor externo apresenta um relativo maior peso devido ao isolamento político-diplomático do País nos planos bilateral e multilateral, bem como no diagnóstico de que a universalização seria a estratégia mais adequada para um país com capacidade industrial diversificada. O caso do pragmatismo é mais complexo. Há algo de inesperado. Por que a linha autonomista de Geisel? Sem arriscar qualquer interpretação mais definitiva, a inovação estaria, basicamente, determinada pela lógica diplomática. Se a política externa independente nasce de um projeto político, de uma concepção intelectual, o pragmatismo será a tentativa de superar uma história que começa em 64 e que resulta, de um lado, em algum isolamento diplomático (especialmente no campo multilateral) e, de outro, em uma teia de contradições reais com a potência hegemônica (em áreas variadas, como direito do mar, energia nuclear, comércio etc.). Isso não impede que a política externa venha a ter efeitos ou impulsos domésticos, (por exemplo, a necessidade de ampliar o espaço econômico do país, com o incremento de exportações; afinidade com o esquema de abertura de Geisel) mas não é a dinâmica interna a base privilegiada para explicá-la. Em suma, em vista das novas circunstâncias da presença internacional do país, mudam os próprios parâmetros brasileiros de interpretar o mundo. 85 Lima argumenta na mesma direção, apontando para a sensação do isolamento diplomático e a importância da diversificação das

85

FONSECA JR. In: ALBUQUERQUE, 2000, p. 305.


163

parcerias, acrescendo o interesse econômico de conclusão de uma etapa do processo de desenvolvimento brasileiro. No governo Geisel, a opção por alcançar o estágio final do processo de substituição de importações (insumo intermediários, principalmente nos setores químico e metalúrgico, e bens de capital), combinada com uma estratégia mais agressiva de promoção das exportações e o início do processo de distensão política produziram o contexto econômico-político propício para a hegemonia da tese de globalização das relações internacionais do país. A partir de Geisel, mais claramente, se articulam duas vertentes do paradigma globalista: no campo das relações assimétricas, a negativa em aceder aos regimes de controle de tecnologia e a busca de sócios alternativos, sobretudo na Europa e Japão, e em especial na área tecnológica; no campo do Terceiro Mundo, a aproximação com a África, Oriente Médio e em particular aos vizinhos do 'contexto contíguo'. 86 Retomando o caráter fundamental da redefinição das relações com os Estados Unidos como condição sine qua non para que o Brasil pudesse de uma forma autônoma promover seus interesses, Mello considera que: Dessa forma, o fundamento do novo paradigma foi a própria negação da idéia da aliança ou da relação especial com os Estados Unidos - que foi simbolicamente encerrada, em 1977, quando o Brasil denunciou o acordo bilateral de assistência militar que havia sido firmado em 1952. Definido de forma inversa, o fundamento do novo paradigma consistia em promover a "autonomia pela distância", conforme Fonseca, ou a ''autonomia no mui-

86

LIMA, M. R. S. Ejes analíticos y conflicto de paradigmas en la política exterior brasileiia. América Latina/Internacional, v. 1, n. 2, p. 37, 1994.


164

tipolarismo", conforme Ricupero, por meio da ampliação e da diversificação das relações externas do país, com o Terceiro Mundo mas buscando também novos relacionamentos com os países desenvolvidos. As duas premissas operacionais que informaram a atuação da política externa no governo Geisel expressaramse no discurso diplomático brasileiro nas formulações de "não-alinhamento automático" e de ''Brasil, país não satelitizável" (Lima e Moura (... ). Nas palavras do chanceler Azeredo da Silveira, 'não pode haver alinhamentos automáticos, porque o objeto da ação diplomática não são países, mas situações'. 87 Dessa forma, de acordo com a estratégia desenvolvida durante o período do milagre econômico e vigência do pragmatismo ecumênico de Geisel, pela qual se procurava, dentro do processo de inserção do País no sistema internacional, diversificar os parceiros comerciais pela abertura de novos mercados e também pela diversificação de fornecedores, nota-se, em primeira instância, que: a)

no período de 1969 a 1979, os países desenvolvidos perdem, tendencialmente, importância no total das exportações brasileiras, sendo essa perda mais acentuada para os Estados Unidos que para a Comunidade Econômica Européia (Tabelas 5.6 e 5.7);

b) devido à vulnerabilidade do Brasil no abastecimento de hidrocarbonetos, a perda de importância dos países desenvolvidos está significativamente mais acentuada no que se refere às importações realizadas pelo País que nas exportações; c) como já anteriormente observado, o setor de atividades manufaturados tem sua participação sistematicamente ampliada no total de exportações brasileiras.

87

MELLO, 2000, p. 44.


1979

165

1,3

Tabela desenvolvida a partir de dados primários de: Brasil, Banco do Brasil, Cacex.

Cumpre ainda relembrar que, nesse período, o comércio exterior assume, para o Brasil, importância crescente em virtude do modelo de desenvolvimento econômico aplicado. Isto é, em decorrência da extrema dependência das importações de petróleo e de bens de equipamentos que pudessem manter o ritmo do crescimento industrial brasileiro, bem como em conseqüência do constante endividamento externo decorrente dessas importações e, principalmente, do recurso a empréstimos externos, a necessidade de obtenção de superávits comerciais tornava-se preponderante para a manutenção do modelo em execução. Além dessa extrema vulnerabilidade, o País passou a se ressentir ainda mais, de um lado, dos aumentos do petróleo e, de outro, do incremento das medidas protecionistas nos países industrializados,

88

Como países desenvolvidos foram computados os seguintes: Estados Unidos, Canadá, Japão, Comunidade Econômica Européia e Associação Européia de Livre Comércio.

166


48,9 Tabela desenvolvida a partir de dados primários de: Brasil, Banco do Brasil, Cacex.

justamente na situação em que a vulnerabilidade brasileira mais se fazia sentir. Assim, estrategicamente, tornou-se mais enfática a necessidade de ampliação das exportações de produtos mais rentáveis, os manufaturados, e igualmente de diversificação de seus clientes, ou seja, voltar-se mais para os países do Sul. Como aponta Selcher, ironicamente, em parte, foram as barreiras comerc1ms que os países da OECD construíram para proteger seus mercados domésticos nas áreas de maior competitividade dos novos países industrializados que forçaram o Brasil a se voltar, nos anos 1970, para os países em desenvolvimento para colocação de seus manufaturados. 89

89

SELCHER, W. Brazi/-8/ack Africa economic relations in a south-south context. 2 abr. 1983, p. 4. (mimeografado).


167

Já o embaixador Ronaldo Sardenberg é mais explícito afirmando que "o Brasil foi, política e conceitualmente empurrado para o Terceiro Mundo pelos países ocidentais e desenvolvidos". 90 Por isso, no Governo Médici, o conjunto de países subdesenvolvidos foi responsável, em média, por 18,9% das exportações brasileiras e atingindo a média de 26% no período Geisel. Lima,91 de uma forma didática e sucinta arrola os seguintes itens como premissas orientadoras dessa política externa: a) a· idéia de que a modernização capitalista no Brasil atingiu um estágio tal que permite ao País definir e perseguir objetivos próprios no plano internacional (na retórica diplomática, essa idéia é traduzida na expressão "o Brasil tem um peso específico no mundo que permite uma atuação com perfil próprio"); b) alguns desses interesses são não-negociáveis, mesmo nos casos em que isso implique conflito com a potência hegemônica (leiase Estados Unidos); c) sendo uma potência média, o Brasil dispõe de meios limitados para a ação externa; a definição dos objetivos de política externa deve, portanto, guardar uma estreita relação com os meios disponíveis; e d) as alianças são instrumentos legítimos para aumentar o poder de um país, mas essas alianças são contingentes, em função das questões em jogo e de como estas podem afetar os interesses brasileiros. Em outras palavras, as alianças são formadas em função de interesses concretos e não de princípios idealistas abstratos, tais como a defesa dos valores do Ocidente ou a solidariedade das nações do Terceiro Mundo.

90

Citado por LIMA, 2000, p. 357.

91

LIMA, M. R. S. Interesses e solidariedade: o Brasil e a crise centro-americana. Trabalho apresentado no XI Encontro Anual da ANPOCS. Aguas de São Pedro, out. 1987, p. 3.

A Universalização da Política Externa Brasileira

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presente capítulo retoma o princípio de universalização da política externa brasileira, entendida como fundamental para possibilitar o atendimento dos interesses brasileiros no plano externo. Assim, o País vai se apresentar como tendo uma dupla inserção no cenário internacional. Uma, decorrente de seus laços históricos e tradicionais com o Ocidente e, a outra, representada pela vinculação a um conjunto de países que apresentam problemas e vulnerabilidades similares e que se encontram em uma posição de desvantagem dentro do sistema internacional. No entanto, essa perspectiva de dupla inserção não representa para a política externa brasileira a necessidade de opção entre as alternativas diversas. Ao contrário, são movimentos percebidos como complementares. Mesmo assim, tanto as inserções no Primeiro Mundo quanto no Terceiro Mundo correspondem a uma tentativa de diminuição da dependência em relação aos Estados Unidos. De outro lado, há que se ressaltar que o período inicial de universalização da política externa brasileira coincide, no plano internacional, com um momento no qual as novas potências econômicas, em especial a Alemanha e o Japão, estão buscando redefinir sua inserção, visando igualmente menor dependência dos Estados Unidos. Em outros termos, pode-se detectar que há um conflito comercial e/ou econômico entre as potências econômicas, do qual o Brasil pode-se aproveitar para promover · ·169· seus interesses ou é instrumentalizado em função dos "-· ./

170


interesses em disputa. Nesse sentido, estamos pressupondo que o posicionamento brasileiro no sistema internacional é relativamente favorecido pelo seu potencial em decorrência de seu processo de desenvolvimento econômico e, igualmente, pela ampliação das disputas econômicas entre os países desenvolvidos. E, entre outros fatores, é exatamente em função dessas disputas entre os desenvolvidos que os não desenvolvidos de uma maior margem de manobra na proposição de uma nova ordem econômica internacional que possa atender melhor suas expectativas. No que se refere ao Brasil, sua dupla inserção e o movimento de distanciamento progressivo dos Estados Unidos compreendem igualmente menor presença no cenário latino-americano. No entanto, essa relativa maior margem de manobra estará comprometida quando os Estados Unidos, sob a administração Reagan, procuram retomar a supremacia norte-americana no sistema internacional, reduzindo a importância das relações econômicas internacionais e retomando com maior ênfase as diretrizes de contenção. No caso específico das Américas torna-se prioritária a necessidade de deter o avanço soviético interpretado como a base das crises na América Central e mesmo no crescimento e permanência de problemas sociais na América Latina. Assim, ainda no Governo Figueiredo, quando as possibilidades de inserção começam a se estreitar, tanto entre os desenvolvidos quanto entre os não desenvolvidos, podemos detectar um retorno lento, mas contínuo, de inserção brasileira no espaço latino-americano.

6.1 O Contexto Internacional A partir do início dos anos 1960, uma série de fatores foram gradualmente afetando e desestruturando a hegemonia norte-americana. A reconstrução econômica possibilitou que a Alemanha e o Japão passassem não só a competir diretamente com os Estados Unidos, mas, também, a apresentar unidades industriais mais modernas e relativamente com tecnologia mais avançada. Ainda que, em escala menor, porém com influência residual, o crescimento industrial de alguns países em desenvolvimento da mesma forma ampliou as dificuldades para a manutenção do fluxo de exportações norte-americanas.

Capítulo 6 -A Universalização da Política Externa Brasileira

171

A política brasileira, por exemplo, de repressão das importações levou à ênfase no waiver gattiano do tratamento especial e diferenciado como estratégia defensiva, enquanto a agressiva promoção das exportações de manufaturados conduziu à preocupação com problemas de acesso e, especialmente, ao aumento do contencioso com os Estados Unidos. A agressividade na promoção de exportações gerou fricções contínuas relativas a acesso aos mercados no Atlântico Norte, especialmente nos EUA. 1 De outro lado, a ampliação do número de países em desenvolvimento e o tratamento em conjunto de seus interesses gerou uma "politização das negociações" econômicas e políticas nos organismos internacionais. Dessa forma, o surgimento do conceito de Terceiro Mundo, o Movimento dos Não Alinhados, o Grupo dos 77, em conjunto com as pressões dos novos estados reconstruídos, colocaram a diplomacia norte-americana na defensiva. Não só por isso, mas também pela perda de prestígio militar com a derrota no Vietnã e as dificuldades de manutenção da paridade ouro-dólar, as dificuldades de manutenção da hegemonia militar e econômica dos Estados Unidos são acentuadas. Tudo isto refletiu-se no reordenamento que Henry Kissinger tentou efetuar durante a primeira administração Nixon passando de uma ordem mundial bipolar para pentagonal, com a qual os Estados Unidos tentavam compartilhar a administração do 'mundo livre' com o Japão e os países da Comunidade Econômica Européia, ao mesmo tempo em que buscava incorporar a República Popular da China com o propósito, não oculto, de contrapô-la à União Soviética, acentuando assim as disparidades surgidas entre os dois países mais influentes do campo socialista. 2

ABREU, M. P.; FRITSCH, W. Aspectos estratégicos da política comercial brasileira. In: ALBUQUER· QUE, J. A. G. Sessenta anos de política externa brasileira (1930-1990). Diplomacia para o desenvolvimento. São Paulo: Cultura Editores/Nupri-USP, 1996, p. 48. 2

MAIRA, L. lntroducción: una mirada histórica a los márgenes de hegemonia internacional de Estados Unidos.ln: MAIRA, L. Una nueva era de hegemonia norteamericana? Buenos Aires: GEL, Rial, Anuário 1985, 1986, p. 20.

172


Esse momento conjuntural reflete muito bem a redução da hegemonia norte-americana, expressa pelo aprofundamento da detente com a assinatura do Tratado sobre Mísseis Anti-Balísticos (ABM), assinado em 1972. Ante a esses problemas de redução da capacidade econômica e diminuição relativa da hegemonia internacional, o governo Carter é eleito em novembro de 1976 com a proposta de retomar a legitimidade internacional dos Estados Unidos. No entanto, sua política de direitos humanos, concebida como uma forma de retomar uma aliança entre a composição política interna e a posição norte-americana em relação às forças externas, não produziu efeitos em decorrência tanto de seu caráter vago quanto da falta de apoio por parte dos grupos mais conservadores. E não só isso, pela primeira vez, desde o final da Segunda Guerra Mundial, a coalizão favorável à política externa é rompida, ampliando-se a discussão sobre o que seria o interesse nacional dos Estados Unidos no plano externo. Um estudo da National Defense University, da metade dos anos 1980, indicava a existência de um clima de desilusão decorrente da perda da competitividade econômica internacional dos Estados Unidos pelo fato de que tinham formulado sua política externa com muito mais ênfase nas considerações políticas externas e com pouca atenção para os seus próprios interesses econômicos. Acreditava-se que essa realidade agora exigia que, daqui para a frente, nas suas relações com o resto do mundo, os Estados Unidos deveriam adotar uma versão mais assertiva do novo interesse nacional. Entretanto, no início dos anos 80 estava ainda incerto que tipo de política estava substituindo a antiga. A mudança de orientação que tinha começado no início dos 70 resultara na redução do papel de liderança da América na economia mundial e produzira um vácuo de liderança no mundo não comunista. 3 Dessa forma, a administração Reagan, iniciada em 1981, tinha como pressuposto a necessidade de reconstruir a hegemonia norte3

CLEM, H. J. The United States in the world economy. Washington, DC: National Defense University,

1984, p. 15.

Capítulo 6- A Universalização da Política Externa Brasileira

173

americana enfraquecida pelo seu declínio não só no plano econômico (concorrência européia e japonesa, rompimento do Acordo de Bretton Woods, consolidação da Opep) como também pelas derrotas no campo estratégico-militar (após o Vietnã, a ocupação da embaixada em Teerã, o colapso de muitos governos aliados de Washington, a militarização da Polônia, a invasão do Afeganistão pela URSS). Propunha-se que a nova estratégia internacional norte-americana mudasse o centro de suas atenções da Europa Ocidental para o mundo em desenvolvimento, assumindo os desafios que colocava o agressivo expansionismo soviético. Isto definia novos centros chaves para o balanço geopolítico mundial em regiões como África, Oriente Médio e América Latina e obrigava a mudar o eixo de preocupações Norte-Sul predominante nos anos 70 pelo eixo Leste-Oeste, chamado para determinar a balança do poder global nos anos 80. O resultado desse enfoque foi uma política exterior agressiva que se edificava a partir de um sustentado esforço militar que assegurasse, outra vez, a supremacia estadunidense, sobre a base de um exercício de liderança ativa perante os demais sócios do mundo capitalista desenvolvido e que incluísse uma política de sinalizações claras para os países em desenvolvimento para obrigá-los a enquadrar-se dentro das diretrizes da inserção internacional norteamericana. 4 E essa sinalização torna-se patente a partir da Reunião Internacional sobre Cooperação e Desenvolvimento, conhecida por Cúpula Norte/Sul e realizada em Cancún em 22 e 23 de outubro de 1981, quando Reagan que assistiu a reunião de Cancún em outubro de 1981 para discutir o tema das "negociações globais" e da Nova Ordem Econômica Internacional não realizou nenhuma concessão significativa e, em últimos termos,

4

MAIRA, 1985, p. 26.

174


a reunião fracassou. Na visão 'reaganiana' os problemas econômicos dos países do Terceiro Mundo serão resolvidos mediante a aplicação nos ditos países de esquemas de livre comércio, a magia do mercado, o aumento do investimento externo e o aumento das exportações. Ademais, o presidente norte-americano sustenta que a chave da melhoria da economia mundial em geral e dos países subdesenvolvidos em particular, está no crescimento e bem-estar da economia estadunidense. 5 Em decorrência dessas movimentações no meio internacional detecta-se que, enquanto nos anos 1970, o contexto internacional tinha sido mais benevolente ou permissivo para os países em desenvolvimento, a década de 1980 vai encaminhar-se para uma deterioração dessas possibilidades em função da crise da dívida e, em especial, da adoção de posições mais rígidas, por parte dos Estados desenvolvidos e a partir da Reunião de Cúpula de Cancún, no processo negociador das questões econômicas entre o Norte e o Sul. Trabalha-se, assim, com a premissa que, independentemente das causas econômicas e/ou comerciais, a reversão no relacionamento entre Norte e Sul decorreu essencialmente de um ato político dos desenvolvidos em interromper as negociações. O modelo de crescimento pelo endividamento mostrouse, porém, vulnerável à crise de inícios da década de 80, com a queda brusca do crescimento mundial, reação neoprotecionista por parte dos países do Primeiro Mundo e rompimento das regras que presidiam a relação dos países devedores ao sistema financeiro internacional. (...) No plano político, os desenvolvimentos também foram desfavoráveis às nações periféricas: a articulação mais cerrada dos Sete Grandes (EUA, Grã-Bretanha, Alemanha Ocidental, França, Itália, Canadá e Japão) face aos esforços de modificação da ordem econômica internacional produziram afinal um beco-sem-saída no

5

MUNOZ, H. La administración Reagan frente ai Tercer Mundo. In: MAIRA, L. Una nueva era de hegemonia norteamericana? Buenos Aires: GEL, Rial, Anuário 1985, 1986, p. 343.


175

Diálogo Norte-Sul: além disso, acentuaram-se as tentativas de recuperação de espaços hegemônicos e de recriação de "dependências verticais" pelo governo Reagan. 6 Lima e HirsC ponderam que a crise da dívida demonstra com muita clareza a fragilidade da estratégia de desenvolvimento com endividamento de alguns países em desenvolvimento, como o Brasil, sua vulnerabilidade às pressões e condicionalidades por parte dos países industrializados e dos organismos econômicos e/ou financeiros multilaterais. Salientam ainda, que, outro efeito negativo, para os interesses brasileiros, foi o empobrecimento dos mercados do Sul e a conseqüente ampliação da importância dos do Norte. Assim, a maior saliência do mercado norte-americano para as exportações brasileiras colocou o País em situação mais vulnerável, em um contexto em que o governo norteamericano passou a utilizar cada vez mais a sua política comercial como o principal instrumento de ajustamento às novas condições de competição internacional dos anos 80. Mais claramente a partir do governo Reagan, a tese da "reciprocidade específica" passou a orientar os gestores da política econômica externa norte-americana, condicionando-se o acesso ao mercado norte-americano a determinadas concessões de seus parceiros comerciais: liberalização dos mercados em geral e de setores industriais protegidos, eliminação do "tratamento discriminatório" aos investimentos estrangeiros, proteção adequada" aos direitos de propriedade intelectual; respeito ao meio ambiente etc. Desde o Trade Act, de 1974 -introduzindo o conceito amplo de "unfair trading practices" -, a tendência da legislação comercial norteamericana tem sido a ampliação do escopo da definição

MOURA, G. G. O Terceiro Mundo à deriva: crise e conflitos. In:. VIZENTINI, P. (Org.) A grande crise: a nova (des)ordem internacional dos anos 80 aos 90. Petrópolis: Vozes, 1992, p. 128. LIMA, M. R. S.; HIRST, M. O Brasil e os Estados Unidos: dilemas e desafios de uma relação complexa. In: FONSECA, G.; CASTRO, S. H. N. Temas de política externa brasileira 11. São Paulo: Paz e Terralpri, 1994, v. I, p. 43-64.


176

do que se entende por "práticas desleais" de comércio, o que, na prática, acaba por atingir as políticas industriais e de ciência e tecnologia de seus parceiros comerciais. 8

:'G.'2 '·

A Universalização da Política Externa Brasileira e a Diversificação das Dependências

Antes de qualquer detalhamento da política externa sob o Governo Figueiredo, é preciso frisar que, desde que a situação política e igualmente o modelo econômico, que a moldavam e sustentavam, não se modificaram, seus princípios básicos permaneceram, por conseguinte, idênticos aos do Governo Geisel. Como observa Lima, "mudaram porém a linguagem e o estilo de atuação diplomática".9 Peixoto compartilha o mesmo ponto de vista, ressalvando, no entanto, que essa política externa não foi decorrente do governo militar implantado em 1964, o que, ainda, segundo seu entendimento, não é relevante visto ter sido efetivamente aplicada durante a vigência do regime. Não seria correto afirmar que a política exterior atualmente implementada é fruto de uma decisão do regime que se implantou no país após 1964. As suas raízes são anteriores a ele, mas ela sofreu um choque extremamente brusco na sua trajetória em 1964 e 1966 (governo Castelo Branco), depois retomou algumas linhas de continuidade a partir do período Costa e Silva e sofreu um tratamento conceitual mais sistemático durante o governo Médici, principalmente a partir das reflexões desenvolvidas pelo Embaixador Araújo Castro. Podese dizer que a sedimentação das linhas básicas desta política ocorreu durante o governo Geisel, o governo Figueiredo (gestão Saraiva Guerreiro no Ministério das

8

LIMA; HIRST. In: FONSECA, 1994, p. 46.

9

LIMA, M. R. S.; MOURA, G. A trajetória do pragmatismo: uma análise da política externa brasileira. Dados- Revista de Ciências Sociais. Rio de Janeiro, v. 25, n. 3, p. 351, 1982.


177

Relações Exteriores) aparecendo fundamentalmente como sucessor e continuador do anterior, ressalvadas algumas mudanças de estilo ligadas à personalidade e ao perfil individual dos atores. 10 Além das dificuldades externas, críticas contundentes, no plano interno, influíram igualmente na ocorrência de alterações fundamentais na política externa implementada por Figueiredo. Se nos tempos de Castelo Branco, nossa solidariedade ideológica básica se voltava para o Ocidente, sem renunciar, no entanto, aos brios de nossa soberania quando se tratava da defesa de nossos interesses nacionais, políticos e econômicos, a partir do governo Geisel - Azeredo da Silveira, essa solidariedade define-se nos termos do terceiro-mundismo. 11 Da mesma forma, Roberto Campos explica que "o ltamaraty, antes laboratório de análises, adquiriu as aparências de fábrica de slogans", completando que "se a política de não-alinhamento é o abandono do inexistente, em compensação abandonou-se uma coisa útil, a teoria dos círculos concêntricos"P Embora as dificuldades externas e a oposição interna não possam ser consideradas como variáveis recentes para a política externa brasileira, sua abordagem, na gestão Saraiva Guerreiro, revestiu-se, além do reforço da posição de que o Brasil não poderia ser um ator secundário na equação de forças internacionais, da "introdução do tema da democracia na política externa, por meio da defesa da posição internacional que expressa a opção interna". 13

10

PEIXOTO, A. C. Política externa e sucessão presidencial: nada ou quase nada vai mudar. Brasil, Perspectivas Internacionais. Rio de Janeiro, IR l/PU C, v. 3, p. 2, set./out. 1984.

11

A propósito de nossa política terceiro-mundista. O Estado de S. Paulo, 19 jun. 1980.

12

CAMPOS, R. A retórica e a verdade do ltamaraty. O Estado de S. Paulo, 13 nov. 1983.

13

PONTUAL, J. Política externa brasileira precisa de abertura política. Jornal do Brasil. Especial, 27 set. 1981, p. 2.

178


Assim, a concepção, formulação e implementação da política externa do Governo Figueiredo, conforme Jaguaribe, fundamentouse em três premissas básicas: A primeira diz respeito a uma lúcida compreensão da realidade brasileira, no contexto internacional. A segunda concerne à clara identificação dos principais interesses do país no cenário internacional. A terceira tem a ver com uma realista identificação e avaliação de nossos meios de ação, relativamente a nossos interesses e a nossas possibilidades. 14 Para implementação da política externa desenvolvida na gestão Saraiva Guerreiro-Figueiredo partiu-se então inicialmente da reflexão crítica sobre o que é o Brasil, ou como mostrou Jaguaribe, sobre a lúcida compreensão da realidade brasileira. Ronaldo Sardenberg15 indica que a política externa do Brasil, bem como de qualquer país, é fruto de duas variáveis heterogêneas, ou seja, as realidades interna e internacional. Dessa forma, do entendimento de nossa realidade torna-se mais conseqüente a identificação~dos interesses internacionais do País. Após Gibson Barbosa ter se comportado como se o Brasil pertencesse ao Terceiro Mundo, mas sem aceitar esse posicionamento de forma explícita e de Azeredo da Silveira ter declarado, enfaticamente, o fato de o Brasil fazer parte do Terceiro Mundo, é com Saraiva Guerreiro que essa visão atinge contornos mais nítidos, tendo em vista o enquadramento do Brasil no sistema internacional. Para Marcílio Moreira, a partir do conceito e de sua operacionalização pela formação do 'Grupo dos 77', que hoje já conta com mais de 100 países, para representar, em bloco, os interesses do Terceiro Mundo, instaurou-se no Brasil controvérsias

14

JAGUARIBE, H. A Nova República e a política exterior. Política e estratégia, v. 111, n. 1, p. 9, jan./mar. 1985.

15

SARDENBERG, R. M. A política externa do brasil nas duas últimas décadas. In: Curso de Introdução às Relações Internacionais. Unidade IV - Problemas Contemporâneos das Relações Internacionais. Brasília: Editora da Universidade de Brasília, 1983, p. 63-80.


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entre duas correntes que poderíamos chamar de 'terceiromundistas' e 'ocidentalistas'. Para superar a aparente dicotomia, fugindo da opção simplista ignorante da complexidade da tessitura internacional, desenvolveu-se a tese mais realista da dupla inserção brasileira no cenário mundial, como parte do 'Ocidente' e do 'terceiro mundo', tese esta que se tornou inclusive a oficial do Itamaraty. 16 Jaguaribe, da mesma forma, acata a percepção do Brasil estar duplamente inserido no Ocidente e no Terceiro Mundo. As duas realidades coexistem. E, se é certo que o país aspira a superar seu subdesenvolvimento e a adquirir, social, econômica e politicamente, características correlatas com as de sua cultura ocidental, não é menos certo que tal desiderato só é realizável levando em conta sua condição de sociedade do Terceiro Mundo. Internamente, porque o país só logrará desenvolver-se se elevar os padrões de vida e de produtividade de suas grandes massas a níveis equiparáveis aos das sociedades do Primeiro Mundo. Internacionalmente, porque a defesa dos interesses nacionais brasileiros, inclusive os de caráter interno, requer, entre outras condições, a redução da assimetria estrutural que privilegia os países do Norte em detrimento dos países do Sul. No caso brasileiro, a solidariedade cultural com o Ocidente exige, concomitantemente, a solidariedade sociopolítica com o Terceiro MundoP De acordo com essa reflexão, depreende-se, segundo o ponto de vista da diplomacia brasileira, que o Brasil é: a) "País do Terceiro Mundo, com problemas internos típicos do subdesenvolvimento (má distribuição de renda, grandes deficiências de saúde, alimentação, moradia, educação, por exemplo) e, externamente, situação de dependência no sistema econômico internacional (importadores de capital e de tecnologia). 16

MOREIRA, M. M. Uma nova política externa? Política e estratégia, v. 111, n. 1, p. 42, jan./mar. 1985.

17

JAGUARIBE, 1985, p. 10.


180

b) Grande exportador de produtos primários e manufaturados, que precisa aumentar rapidamente sua receita de exportações para cobrir o déficit no balanço de pagamentos. c) Membro da comunidade ocidental, pela adoção devalores como a democracia, o pluralismo e a idéia de que as chances de progresso devem ser iguais para todos; mas (...) com interesses que vêm se diferenciando dos interesses do líder do Ocidente, os Estados Unidos. d) Com reduzido poder militar em relação à amplitude de seus interesses internacionais, o país tem escassas possibilidades de influir intensamente no cenário mundial pelo caminho da força. e) A nação vive ainda a transição para a democracia, buscando organizar instituições que garantam a participação, a superação da injustiça e das desigualdades. 18 Assim, a partir de maior conscientização das limitações impostas ao País, a política externa implementada por Saraiva Guerreiro, deliberadamente, orientou-se por maior distanciamento dos Estados Unidos, a partir de considerações sobre a realidade internacional. Em decorrência da maior complexidade do cenário internacional, a política externa necessita ser diversificada para poder entabular diferentes diálogos com diferentes países de acordo com os diferentes interesses nacionais. Ronaldo Sardenberg19 defende a idéia de que a dimensão da política externa brasileira dentro desse princípio de diversificação baseia-se em três premissas essenciais: a)

o Brasil pretende desempenhar, na política internacional, um papel que corresponde aos nossos interesses e aspirações; falamos por nós mesmos e não como representantes de outros países;

18

PONTUAL, 1981.

19

SARDENBERG, 1983, p. 75.


181

b) o País efetivamente pratica uma política de não intervenção e o respeito que exige dos demais Estados é o mesmo que está disposto a prestar-lhes; c) o Brasil evita alinhamentos automáticos: política internacional não é um contrato de adesão, mas um campo permanente de negociação e ajustamento recíproco de posições. Esse posicionamento da política externa brasileira foi reiteradamente explorado por Saraiva Guerreiro nos mais variados pronunciamentos. Pelo seu peso, pela confiabilidade do comportamento que historicamente tem demonstrado, pelos interesses que projeta internacionalmente, não há alternativa para o Brasil que não seja a de participar ativamente do jogo internacional, sem aceitar papéis para os quais não está preparado, mas sem refugar oportunidades e responsabilidades adequadas às suas circunstâncias nacionais. 20

É um contra-senso pensar-se em uniformizar e unificar mecanicamente o Ocidente, seja no nível nacional, seja no internacional. A legitimidade e a própria racionalidade da ordem ocidental repousam no consentimento livre dos membros da sociedade, em sua participação franca nos processos decisórios e no respeito às divergências de opinião entre eles. É essa a medida de nossa identificação como país ocidental. E são essas as bases que melhor se adaptam à natureza da sociedade internacionaF 1 É a partir da adoção e operacionalização do princípio da diversidade, pela qual se admite a diferença de opiniões e tendências e o entendimento de que o relacionamento internacional é moldado na percepção dessa diferença, ou inclusive com base nela, que a política externa implantada por Saraiva Guerreiro-Figueiredo passa a ser conceitualmente rotulada de "universalista". 20

GUERREIRO, R. S. Conferência na Escola Superior de Guerra, em 13 de julho de 1979. Resenha de política exterior do Brasil. Brasília: Ministério das Relações Exteriores, edição suplementar, sei. 1984, p. 5.

21

ld. Conferência na Escola Superior de Guerra, em 4 de setembro de 1981, p. 35.


182

O universalismo, segundo essa percepção, mantém as idéias básicas do pragmatismo, ou seja, o princípio do não alinhamento automático e a não existência de aliados preferenciais. Da análise, contudo, da realidade brasileira adiciona-se outra variável decorrente dos meios limitados de que o País dispõe para sua atuação externa. Assim, o universalismo adiciona o conceito de dupla inserção do Brasil no sistema internacional: o Ocidente, ou as relações com os países do Norte e o Terceiro Mundo, ou as relações com os países em desenvolvimento do Sul. "Nosso país faz parte, simultaneamente, do Mundo Ocidental e do Terceiro Mundo, e deve saber dialogar com igual proficiência e equilíbrio nessas duas esferas". 22 O Brasil não dispõe de recursos, entretanto, para zelar por seus interesses em todos os cenários mundiais. Ante esta desproporção entre a universalidade de seus interesses e a modicidade de seus recursos, o país tem de evitar tanto a pretensiosa futilidade de um engajamento superior aos seus meios, que prontamente o esgotaria, quanto um malthusianismo paroquialista, que o privasse de atuação internacional. A nossa atual política externa, consciente de todos esses aspectos tem posto em marcha, de acordo com a estratégia formulada por San Tiago Dantas, um universalismo seletivo, que identifica as regiões, os países e as questões de maior prioridade para o Brasil.23

É então, dentro desse plano conceitual que se pode apreender a prioridade que a política externa brasileira passou a conferir ao relacionamento Sul-Sul. Prosseguiremos em nossos esforços no plano Norte-Sul e, complementarmente, aceleraremos tanto quanto pudermos a nossa cooperação com os países do Sui.24

22

GUERREIRO, R. S. Conferência na Escola Superior de Guerra, em 13 de julho de 1979, p. 7.

23

JAGUARIBE, 1985, p. 11.

24

GUERREIRO, R. S. Conferência na Escola Superior de Guerra, em 5 de setembro de 1980, p. 19.


183

Mas a cooperação Sul-Sul não se coloca, de modo algum, em termos alternativos à expansão de nossas relações com o Norte altamente desenvolvido. A política externa brasileira não trabalha sobre a presunção de opções mutuamente excludentes ou de caminhos voltados para uma só direção. Nosso esforço de aproximação com outras nações do Terceiro Mundo não é feito em detrimento de nossa crescente cooperação com os países industrializados, os quais deverão sempre merecer o mais atento empenho de nossa diplomacia. 25 Uma importante conseqüência desse confronto e de outros fatores como, por exemplo, a chamada crise energética, é a percepção de que as questões econômicas internacionais correspondem a problemas fundamentalmente políticos. Na realidade, estão crescentemente em jogo a disponibilidade e o preço dos produtos exportados, principalmente por países em desenvolvimento, o que agudiza ainda mais o relacionamento Norte-Sul. Nesse sentido, a intensificação do Diálogo Sul-Sul, ou seja, o entendimento entre os países em desenvolvimento, no movimento internacional já conhecido como "cooperação econômica entre países em desenvolvimento", parece indicar um caminho alternativo ao frustante conflito Norte-Sul. Para Paulo Tarso Flecha de Lima é chegado o momento de se realizar, no âmbito das relações Sul-Sul, um esforço amplo e metodizado para alargar as bases do entendimento e cooperação. Às vinculações em torno das plataformas comuns no plano Norte-Sul, é indispensável que se agregue a substância concreta dos fluxos efetivos de comércio e financiamento entre países em desenvolvimento. O desafio que nos coloca é, em suma, o de darmos ao Terceiro Mundo uma configuração própria, fundamentada em seu dinamismo interno e que

25

GUERREIRO, R. S. Conferência na Escola Superior de Guerra, em 4 de setembro de 1981, p. 30.

184


não exista apenas dicotomicamente como a expressão que nos separa das nações desenvolvidas. 26 Conseqüentemente, o êxito da política externa depende, de um lado, da sintonia do pensamento do governo como um todo e, de outro, de sua abertura em relação aos impulsos provenientes da sociedade. Da mesma forma, essa problemática não pode ser analisada isoladamente por suas próprias razões, é necessário apreender as inter-relações das diferentes políticas externas e seus efeitos a longo prazo. Para implantação dessa concepção de política externa, em sua amplitude, foi preciso que, internamente, estivesse estabelecida a sua correspondente, o que apenas se caracterizou, no Governo Figueiredo, com as decisões de permitir o choque de idéias e o confronto de posições, dentro das fronteiras. Saraiva Guerreiro deixa bem claro que a consolidação da abertura externa corresponde ao desenvolvimento da abertura interna. A defesa de posições que levam à constituição de uma nova ordem internacional será mais fortemente respaldada, ao se organizar, nacionalmente, o país em instituições democráticas, que busquem, além da garantia de participação, a superação das injustiças e desigualdades. Da mesma forma, a implantação de nosso projeto democrático ganha em vitalidade com uma diplomacia orientada por propostas que fazem da inspiração democrática um vetor essencial das relações internacionais. 27 Carlos Chagas reforça ainda essa idéia, enfatizando que demonstrar que o Brasil é parceiro confiável, em cada um dos diversos aspectos do relacionamento internacional, permanece como objetivo maior do "univer-

26

LIMA, P. T. F. Participação do ltamaraty no processo de promoção das exportações. Revista Brasileira de Estudos Políticos, v. 54, p. 23, jan. 1982.

27

GUERREIRO, R. S. Linhas básicas de implementação da política externa brasileira. Revista BrasJJeira de Estudos Políticos, v. 54, p. 15, jan. 1982.


185

salismo", valendo repetir que, se isso acontece e se desenvolve, será essencialmente porque, à consolidação da abertura externa corresponde o desenvolvimento da abertura interna. 28 Em decorrência dos princípios básicos do universalismo implementado no Governo Figueiredo pelo chanceler Guerreiro, com os conceitos de dupla inserção no Ocidente e no Terceiro Mundo, aceitação da diversidade, solidariedade entre os países em desenvolvimento, entre outros, reservou-se ao Terceiro Mundo um espaço privilegiado no relacionamento externo do Brasil. No entanto, a conjuntura internacional, marcada pelos impasses no sentido Norte-Sul, pressionou igualmente essa consolidação ao se buscarem estratégias alternativas no plano Sul-Sul. O conceito de cooperação Sul-Sul corresponde à operacionalização recente de uma idéia já mais antiga de cooperação técnica ou econômica entre países menos desenvolvidos. A atual operacionalização desse conceito é, na realidade, conseqüência da estagnação ou fracasso do chamado Diálogo Norte-Sul, não como uma alternativa ao Diálogo Norte-Sul, mas como um novo caminho. Cooperação entre países em desenvolvimento não é um substituto para a cooperação Norte-Sul, nem uma estratégia de confrontação. Antes, tirando partido das complementaridades entre os países em desenvolvimento e promovendo ligações horizontais entre eles, objetiva-se habilitar estes países a se moverem em direção de autoconfiança coletiva e por isso, reforçar seu papel na economia internacional. Cooperação entre países em desenvolvimento é tanto um meio quanto um fim: meio para alcançar uma nova ordem econômica internacional, baseada na eqüidade, soberana eqüidade, interdependência, interesse comum e cooperação entre todos os Estados, e um fim em relação à característica integral daquela ordem. 29

28

CHAGAS, C. Brasil amplia a influência diplomática. O Estado de S.Pau/o, jan. 1981.

29

UNIDO. Documentado preparado e apresentado no I Seminário Internacional América Latina-África, Rio de Janeiro, ago. 1983, p. 1-2. (mimeografado).

186


Por essas colocações pode-se deduzir que a política de aproximação ao Terceiro Mundo, enfatizada no Governo Figueiredo, foi, em parte, decorrente de um posicionamento econômico e político afetado, no entanto, pela crise econômica internacional dos anos 1980. Dentro dessa proposta, que buscava uma diminuição da dependência dos Estados Unidos nas atividades externas do País (principalmente a balança comercial e os investimentos), estava implícita a necessidade de obtenção de maior autonomia, acompanhada pelo aumento do espaço de atuação diplomática. Quanto a essa questão de dependência, Sardenberg ao constatar que o Terceiro Mundo passou a ser muito mais importante para o Brasil, seja em termos de exportação e/ou importações, pondera que existe uma dependência crescente do Brasil em relação ao Terceiro Mundo. Parece um paradoxo, já que a idéia de dependência sempre esteve, entre nós, vinculada às relações com os países industrializados. Ora, quando a participação dos países do Terceiro Mundo na nossa pauta começa a crescer de forma avassaladora, do ponto de vista tanto da importação quanto da exportação, estar-se-ia criando uma dependência em relação ao Terceiro Mundo. 30 O próprio Sardenberg contra-argumenta, no entanto, que a taxa de exportação para o Terceiro Mundo é principalmente em razão do protecionismo comercial praticado pelos países desenvolvidos. No que respeita ao relacionamento com os Estados Unidos, o distanciamento foi sobremaneira incentivado por diferentes questões, sendo as mais pertinentes: a elevação das taxas de juros, decorrente da nova política monetária norte-americana; a obstrução deliberada pelos Estados Unidos, com outros países desenvolvidos, do Diálogo Norte-Sul;

30

SARDENBERG, R. M. As Relações Brasil-Europa. In: Questões criticas da situação internacional. Brasília: EDUnB, 1982, p. 16.


187

a recusa em assinar o Tratado Internacional do Mar

'

em um primeiro momento, as discordâncias em relação à América Central e, posteriormente, também em relação à Guerra das Malvi nas. Mônica Hirst explica que, apesar da crise internacional ter sido agravada pelas conseqüências da política econômica do governo norte-americano, uma saída para o Brasil poderia ter sido a criação de relações especiais com os Estados Unidos, com base em "troca de favores" no campo político e econômico. Essa opção, no entanto, se tornaria bastante penosa para países como o Brasil, onde a compatibilização de interesses significaria inevitavelmente um imenso desequilíbrio entre os seus custos e benefícios. Em nível econômico, seria extremamente difícil a sustentação do modelo de desenvolvimento que vem sendo construído no país a partir de uma relação de complementação econômica com os Estados Unidos. Em termos políticos, a idéia de uma "relação especial" implicaria num retrocesso quanto à diversificação e ampliação do espaço de atuação internacional do país. Esta alternativa significaria sem dúvida uma retração de sua política com o Terceiro Mundo. 31 Em virtude dessa fragilidade ante à crise econômica internacional, Saraiva Guerreiro é igualmente reticente em admitir qualquer tipo de aproximação mais íntima com os Estados Unidos ou ao mundo ocidental desenvolvido em detrimento dos ganhos obtidos no relacionamento com as nações em desenvolvimento. Há quem diga que, diante da gravidade da conjuntura, deveríamos concentrar-nos apenas em aprofundar as relações com os países desenvolvidos que, afinal, são os que, na escala internacional, detêm o poder e exercem maior

31

HIRST, M. Tempos e contratempos da política externa brasileira. In: PLASTINO, C. A.; BOUZAS, R. A América Latina e a crise internacional. Rio de Janeiro: Graal, 1985, p. 252.


188

grau de controle sobre o sistema econômico. O Terceiro Mundo, nesse raciocínio, seria um conglomerado de países pobres e endividados, incapazes de nos ajudar financeiramente e de comprar nossos produtos de exportação(...) Tal atitude reflete um recuo da interdependência para a dependência. Retoma o verticalismo nas relações econômicas e acentua, como se fosse inevitável e eterna, uma total falta de controle, de nossa parte, sobre os rumos de nosso relacionamento econômico internacional. 32 Apesar desse vigoroso apoio à manutenção e mesmo ampliação do relacionamento com o Terceiro Mundo, Saraiva Guerreiro não deixa de relembrar o princípio da dupla inserção brasileira no sistema internacional e o caráter complementar das relações com o Sul, com as relações voltadas para o Norte industrializado. Temos de persistir nesse caminho. Reforçar nossas relações econômicas tanto com o Sul quanto com o Norte, sem atribuir a qualquer deles prioridades incongruentes, sem nos impormos opções falsamente excludentes. 33 Conseqüentemente, "Ocidente e Terceiro Mundo se somam, não se excluem". 34 Celso Lafer, 35 por sua vez, enfatiza a idéia de que a relação de complementaridade entre Ocidente e Terceiro Mundo não está unicamente restrita à busca de novos mercados. Antes, pelo contrário, representa uma vontade de mudança no plano internacional que só poderá ser viável por meio do estabelecimento de políticas comuns, principalmente nos foros multilaterais. Deduz-se dessas colocações que a política externa brasileira esforçava-se por um relacionamento preferencial com o Sul, no sen-

32

GUERREIRO, R. S. Conferência na Escola Superior de Guerra, em 25 de maio de 1983, p. 59.

33

lbid., p. 60.

34

LAFER, C. O Brasil entre o Ocidente e o Terceiro Mundo. In: LAFER, C. O Brasil e a crise mundial. São Paulo: Perspectiva, 1984, p. 125.

35

lbid., p. 121-128.

Capítulo 6- A Uníversalízação da Política Externa Brasileira

189

tido de obter maior poder no cenário internacional, sem, no entanto, introduzir mudanças estruturais no seu intercâmbio com 0 Norte. Daí, então, a percepção de um somatório de estratégias e não a exclusão de campos antagônicos. Quanto a esses aspectos, Letícia Pinheiro pondera que, a busca por maior identificação com o Terceiro Mundo, derivada tanto de problemas decorrentes da recessão mundial, afetando a balança comercial brasileira e de pagamentos, quanto da limitação de instrumentos de pressão para a atuação externa do País, com a crescente incorporação da ênfase ao relacionamento Sul-Sul à tese do não-alinhamento automático, teria-se dado simultaneamente a uma tentativa de: a) evitar, ao máximo, que esta decisão provocasse futuros desentendimentos com os Estados Unidos; b) aprofundar as bases de cooperação e entendimento na área latino-americana e no Terceiro Mundo em geral (não só como um objetivo em si, mas também para fortalecer o posicionamento brasileiro e o não-alinhamento aos Estados Unidos e igualmente na medida em que esta não identificação do Brasil com uma posição alinhada tornava-se um instrumento de legitimação junto ao mundo subdesenvolvido); c) substituir a relação especial com os Estados Unidos por um relacionamento amplo e diversificado com as nações capitalistas avançadas. 36 A análise do distanciamento dos Estados Unidos, anteriormente assinalado, é fundamental para que se possa apreender as diretrizes básicas da política universalista implementada pelo Governo Figueiredo. De um lado, o relacionamento com os países da Comunidade Econômica Européia e com o Japão adquiriu nos últimos anos uma 36

PINHEIRO, L. A omissão pragmática: a diplomacia brasileira na guerra das Malvinas. Política e estratégia, v. IV, n. 4, p. 598, out./dez. 1986.

190


relativa autonomia em decorrência da independência dessas regiões em relação aos Estados Unidos, em razão de seu desenvolvimento econômico e político. De outro lado as relações brasileiro-americanas, no entanto, influenciam decisivamente o relacionamento do Brasil com o Terceiro Mundo - a África, a Ásia (exceto o Japão), a América Latina (exceto os vizinhos geográficos) e, em certa medida, os países do Leste Europeu. No passado, durante a vigência do alinhamento automático, o impacto inibia qualquer gesto autônomo. No tempo recente, porém, o impacto suavizou-se, justamente, porque o alinhamento automático entrou em obsolescência ao se cruzarem duas realidades novas - o declínio da hegemonia mundial dos Estados Unidos e o desenvolvimento do Brasil. Esses dois fatores permitiram ao Brasil diversificar extensamente suas relações com o exterior o que significou diversificar a dependência, relativizando-se, mas não eliminando, a influência das relações brasileiro-americanas na ação internacional do Brasil como um todo. 37 Dessa forma, é imprescindível reconhecer que a diversificação da política externa brasileira é um fato estrutural e não conjuntural decorrente da perda de complementaridade econômica com os Estados Unidos, da manutenção do relacionamento com a Comunidade Econômica Européia e significativo aumento da complementaridade com o Terceiro Mundo. De outro lado, o desenvolvimento do parque industrial brasileiro propiciou maiores facilidades para o intercâmbio com as nações subdesenvolvidas, ao mesmo tempo que gerou impedimentos no comércio com os países industrializados. O Brasil não estava disposto a comprar a tese de uma nova guerra fria, enviando tropas à América Central à custa do capital de confiabilidade que sua política externa lhe granjeara ultimamente entre países do Terceiro

37

GOES, W.; CAMARGO, A. O drama da sucessão e a crise do regime. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1984, p. 216.


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Mundo - tanto em fóruns multilaterais do diálogo NorteSul como em bons vínculos bilaterais com nações da América Latina e da África. Nem podia fechar os olhos ao fato de que a perda de complementaridade com a economia norte-americana impunha limites bem definidos à sua capacidade de absorver importações brasileiras. Prova disso eram os freqüentes processos abertos pela U.S. Steel e outras grandes empresas junto à International Trade Commission contra 'práticas desleais' do comércio exterior brasileiro. 38 Marcílio Moreira, entretanto, não concorda com esse posicionamento salientando que é de ressaltar-se, também, que os Estados Unidos, já antes dessa inflexão dos fluxos comerciais, ocupavam posição proporcionalmente mais relevantes em matéria monetária (pela utilização do dólar como principal moeda dos fluxos comerciais), financeira (pelo papel das transferências de capital) e tecnológica (enquanto principal centro irradiador de tecnologia), credenciando-os como nosso principal parceiro econômico. Reconhecê-lo e agir de acordo não significa servilismo passivo ou "alinhamento" automático nem deve afastar-se do universalismo, em matéria de intercâmbio econômico. Vocação universalista, reconhecimento da realidade econômica mundial, e esforço para reduzir nossa vulnerabilidade perante fatores exógenos fora de nosso controle convergem na intransigente defesa do interesse nacional e não excluem o reconhecimento de certos países ou regiões merecedoras de atenção especial em função dos benefícios que possamos usufruir. 39 Há, no entanto, que se considerar que, embora, na realidade, tenha ocorrido um reaquecimento do peso norte-americano nas ex-

38

KRAMER, P. Diálogo de surdos: as relações Brasil-Estados Unidos. Política e estratégia, v. 111, n. 1, p. 125, jan./mar. 1985.

39

MOREIRA, 1985, p. 40-41.


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portações brasileiras, isso se deve muito mais a problemas ligados à recessão mundial e afetando com maior intensidade as nações do Terceiro Mundo do que as industrializadas (Tabela 6.1). Prova da não ampliação de complementaridade entre Brasil e Estados Unidos é exatamente o protecionismo ter crescido consideravelmente em relação ao Brasil.


Em contrapartida, a dívida externa brasileira induziu ao crescimento da dependência financeira aos Estados Unidos. Mesmo assim, o Brasil não se curvou às pressões norte-americanas no sentido de apoio às solicitações de, dentro do âmbito do Gatt, regulamentação do comércio internacional de serviços. A razão básica da negativa brasileira prende-se, essencialmente, à percepção de que a regulamentação anularia os ganhos positivos obtidos nos últimos anos no que tange às exportações de serviços aos países do Terceiro Mundo. Para Walder de Goes a postura brasileira do low profile tem sido especialmente notável na esfera da política externa, a qual tem consistido em não satisfazer as demandas americanas, mas também em não enfatizar posições que acentuem as discordâncias entre o Itamaraty e o Departamento de Estado (... ) A tática do low profile tem consistido, basica-

Capítulo 6- AUniversalização da Politica Externa Brasileira

193

mente, em contornar as questões, em vez de enfrentá-las de modo frontal; protelar o que for protelável e evitar a abertura de novas áreas de atrito. 40 Peixoto pondera que o Itamaraty, ao contrário do que defendia a área econômica, acreditava na não existência de uma relação direta entre o poder econômico e o poder político. E que, conseqüentemente, nas relações internacionais, a esfera política é um instrumental fundamental para a problemática do desenvolvimento econômico, bem como "a dívida, dada a sua magnitude, havia transcendido os aspectos técnico-financeiros para se transformar em uma questão de natureza fundamentalmente política". 41 Assim, a par da redistribuição de poder no sistema internacional que diminuiu a capacidade dos países mais desenvolvidos gerirem a ordem mundial, ocorreu igualmente uma internacionalização do campo econômico. Por esses, entre outros fatores, o Brasil procura manter sua política externa desvinculada da americana, de forma a não restringir o maior peso específico obtido no seu relacionamento com os países do Terceiro Mundo. A possibilidade de reverter a posição de independência política assumida pelo Brasil no plano internacional parece ser um projeto de escassas possibilidades. A política exterior do governo Figueiredo não é apenas o item de programa governamental que tem o apoio da opinião pública e da classe política brasileira; ela é responsável por uma série de ganhos políticos e econômicos no plano internacional. Não se pode renunciar a esta política sob pena de séria desmoralização no concerto universal das nações do Terceiro Mundo, que se acostumaram a ver no Brasil um componente aglutinador dos esforços tendentes a negar a bipolaridade do mundo e a construir uma nova ordem internacional, fundada em bases que não a mera força dos grandes. 42 40

GOES; CAMARGO, 1984, p. 219.

41

PEIXOTO, A. C. As contradições nas negociações da dívida. Brasil perspectivas internacionais. Rio de Janeiro/IRI/PUC, v. 2, p. 5, jul./ago. 1984.

42

CAMARGO, S.; MOURA, G. G. Uma visita pouco frutuosa. Brasil Perspectivas Internacionais. Rio de Janeiro, IRI/PU C, v. 1, p. 8, jun./jul. 1984.

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Assim sendo, esse posicionamento do Itamaraty, em matéria de política externa, confere ao esforço diplomático maior flexibilidade, podendo moldar suas ações de acordo com os diferentes interesses, evitando conseqüentemente os alinhamentos automáticos.

6;:3~ A Retomada do Relacionamento com a América Latina

Na literatura sobre política externa brasileira, quando se fala sobre a política voltada para o Terceiro Mundo, geralmente está se pensando em África, Oriente Médio ou Ásia. Normalmente, há uma grande ausência de referências ao relacionamento com a América Latina propriamente dita. Dessa forma, por exemplo, uma pergunta extremamente pertinente é por que, a partir da política externa independente, se desenha uma política africana e não uma política latino-americana. Tentaremos, então, desenvolver a idéia de que o processo de universalização, em conjunto com a tentativa de diminuir a pressão da potência hegemônica dentro do sistema interamericano, tem um papel muito forte no sentido de afastar, politicamente, o Brasil da região. Mas não só isso. De outro lado, por razões históricas decorrentes do processo de formatação do espaço nacional e do alinhamento brasileiro contínuo com os Estados Unidos, há uma imagem negativa sobre o Brasil na região. O processo revolucionário instalado em 1964 alimentará ainda mais essa percepção negativa, creditando-se ao País um papel representativo dos objetivos norte-americanos para a América Latina. De outra maneira, inserir uma visualização do relacionamento brasileiro com o restante da América Latina quando se está avaliando a política externa do Governo Figueiredo decorre principalmente da percepção de que é exatamente durante esse governo que se encontra o momento de inflexão nesse processo de reaproximação. Em especial por corresponder ao momento de início de ampliação das dificuldades de manutenção do relacionamento com África e Oriente Médio em conseqüência das recentes pressões do sistema internacional.


195

Como observa Mello nos marcos do novo "universalismo", foi no campo das relações com a América Latina que a política externa do governo Figueiredo apresentou inovações significativas em relação às orientações anteriores. Em primeiro lugar, a própria inversão das altas taxas de crescimento econômico logradas pelo Brasil até o ano de 1980, aliada ao processo de liberalização gradual do regime político, reduziram as percepções e desconfianças dos demais países latino-americanos acerca de suas pretensões hegemônicas na região, propiciando um novo contexto para suas relações políticas e econômicas. Adicionalmente, o recrudescimento do protecionismo comercial dos países desenvolvidos, que passara a direcionar-se especialmente aos chamados "novos países industrializados", tornava mais importante, para o Brasil, o estreitamento de seus vínculos comerciais com os mercados latino-americanos como destino para suas exportações de produtos manufaturados. 43 Como já vimos, a Operação Panamericana, implementada no Governo Juscelino Kubitschek, com sua proposta de tentar atrair os Estados Unidos para uma atuação mais direcionada ao atendimento das reivindicações regionais de recursos para processos de desenvolvimento, representou a primeira experiência de introdução de ações multilaterais na definição da política externa brasileira. Ainda que, aproveitando-se do sentimento antinorte-americano crescente na América Latina, pode-se também considerar que a OPA retoma uma perspectiva antiga na política externa brasileira: o de exercer um papel de intermediação entre a América Espanhola e os Estados Unidos. No plano bilateral a diplomacia de Kubitschek obedeceu à mesma motivação utilitária, voltada para projetos concretos, muitos dos 43

MELLO, F. C. Regionalismo e inserção internacional: continuidade e transformação da política externa brasileira nos anos 90. 2000, p. 49. Tese (Doutorado). Universidade de São Paulo.

196


quais dedicados a integrar fisicamente, pelos transportes, o território de países como a Bolívia e o Paraguai a portos brasileiros. Os Atos de Roboré, por exemplo, estabelecem para a Bolívia zonas francas em portos nacionais, além de disporem sobre a ligação ferroviária Corumbá-Santa Cruz e a exploração de petróleo e gás. Com o Paraguai completa-se a ligação até Paranaguá através de rodovia e da ponte da Amizade sobre o rio Paraná. 44 Sem os resultados esperados, com a ampliação das divergências com os Estados Unidos em torno das expectativas de desenvolvimento econômico e mais o início do desenho da política externa independente, a questão cubana representará o primeiro questionamento da convergência ideológica com os Estados Unidos. Ainda, nesse período, detecta-se uma aproximação com o governo Frondizi da Argentina, voltada para uma tentativa de influenciar os Estados Unidos a direcionar a Aliança para o Progresso para projetos de infra-estrutura e industrialização além do assistencialismo social e educacional. No entanto, essa política de aproximação com a Argentina é rompida em decorrência do golpe militar contra Frondizi e atribuído, em parte, exatamente ao voto argentino de abstenção na resolução de suspensão de Cuba do sistema interamericano. E, no Brasil, com o golpe de 1964 e a implementação da política externa de interdependência ancorada nas perspectivas de segurança coletiva e integral, o realinhamento ideológico retoma força, visualizando a subordinação do eixo latino-americano. Essa subordinação expressa-se claramente na teoria dos círculos concêntricos de acordo com a qual os interesses brasileiros estariam alocados, prioritariamente, na bacia do Prata, no continente americano e no Ocidente. Conforme Rubens Ricupero são corolários dessa abordagem a ruptura com Cuba, a participação destacada na intervenção na República

44

RICUPERO, R. O Brasil, a América Latina e os EUA desde 1930: 60 anos de uma relação triangular. In: ALBUQUERQUE, J. A. G. (Org). Sessenta anos de política externa brasileira (1930-1990). Crescimento, modernização e política externa. São Paulo, Cultura, 1996, p. 45.

Capítulo 6- A Universalização da Polltica Externa Brasileira

197

Dominicana, as sugestões sobre a formação de uma força interamericana de paz para policiar um espaço no qual "as fronteiras ideológicas" contariam mais do que o conceito de soberania. 45 Ainda que o posicionamento de Castelo Branco não tenha sido mantido e, com Costa e Silva já se prenuncie um retorno às diretrizes da política externa independente, nota-se, na América Latina, um crescimento da percepção do Brasil como um instrumento privilegiado de imposição dos objetivos norte-americanos no continente. Ainda, de acordo com Ricupero são as teorias do sub-imperialismo, do imperialismo por procuração, que entram em voga não só junto às esquerdas latino-americanas. Oscar Camilión, por exemplo, representante do desenvolvimentismo argentino, populariza a versão do país-chave, que toma emprestada dos escritos sobre a política dos EUA em outras regiões. Segundo esta interpretação, Washington delegaria a um key-country em cada área, o mandato de manter a ordem e a estabilidade da Pax Americana, sendo o Brasil o escolhido para esse papel na América do Sul. A inoportuna frase de Nixon ao receber o presidente Médici em 1971, "para onde for o Brasil também irá a América Latina", aparenta corroborar a tese, alimentada igualmente pelos temores inspirados pelo "milagre econômico brasileiro" e o imprudente ufanismo autopromocional do regime de Brasília.46 Essa sensação de ameaça amplia-se com o conflito argentinobrasileiro sobre o aproveitamento de recursos hidrelétricos do rio Paraná. Nesse caso, o Brasil negocia e assina o Tratado de Itaipu (1973) com o Paraguai, sem procurar resolver seu contencioso com a Argentina. Conforme Soares de Lima ao levar adiante o projeto de ltaipu, sem considerar as preocupações argentinas, a atitude do Brasil, de fato,

45

RICUPERO. In: ALBUQUERQUE, 1996, p. 47-48.

46

lbid., p. 45.

198


forçava a Argentina a ajustar os seus próprios projetos hidrelétricos aos desígnios brasileiros. Enquanto o Brasil pôde impor custos à Argentina e esta não dispôs de poder de retaliação, não existiam incentivos suficientes para o Brasil entrar em negociações com a mesmaY Dentro desse quadro regional, essencialmente negativo, o impacto das decisões iniciais do Governo Geisel, em termos de reconhecimento do MPLA/Angola, de condenação de Israel por ocupação pela força de territórios palestinos e o reconhecimento diplomático da República Popular da China, assim como a aproximação com a Alemanha e o Japão, serviram como demonstrações do distanciamento brasileiro em relação aos Estados Unidos e para refutar as teses de subimperialismo ou de país-chave. No entanto, apesar da aceitação de que o Brasil desenvolvia uma política externa decorrente de seus interesses e não representante dos objetivos norte-americanos, ainda serão necessárias algumas outras ações para uma mudança maior da percepção sobre o Brasil. Entre estas, sem dúvidas, o acerto com a Argentina sobre a exploração dos recursos hidrelétricos, por meio do Acordo Tripartite Argentina-Brasil-Paraguai (outubro de 1979) terá um papel fundamental para a remoção de desconfianças em relação ao Brasil. 48 De outro lado, o Tratado de Cooperação Amazônica (julho de 1978), em conjunto com a participação brasileira nos processos negociadores dos conflitos Peru-Equador e Argentina-Chile são peças que possibilitam a ampliação de um clima de confiança em relação ao Brasil. Ainda na década de 1970, enquanto lutava por fazer prevalecer seus pontos de vista na bacia do Prata, o Brasil procurava, igualmente, marcar sua presença na Amazônia. As primeiras medidas

47

LIMA, M. R. S. A economia política da política externa brasileira: uma proposta de análise. Contexto internacional. Rio de Janeiro: IRI/PUC, v. 12, p. 23, jul./dez. 1990.

48

"Em poucos meses, em outubro de 1979, assinávamos com a Argentina e o Paraguai o acordo tripartite de compatibilização de ltaipu e Corpus. Punha-se fim definitivamente a uma controvérsia com a Argentina, que azedava as relações bilaterais havia 11 anos. Sem a eliminação dessa controvérsia, não teria sido possivel desenvolver as relações com a Argentina no grau de intimidade e confiança mútua que as caracterizou no governo Figueiredo e criou as bases para seu incremento sucessivo em governos sucessivos". GUERREIRO, R. S. Lembranças de um empregado do ltamaraty. São Paulo: Siciliano, 1992, p. 91·92.


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concretas tomadas pelo governo brasileiro para proteção e desenvolvimento da região amazônica teriam ocorrido em meados dos anos 1960 com o lançamento da Operação Amazônica, a criação da Sudam e o estabelecimento da Zona Franca de Manaus. Foi no Governo Geisel, contudo, que se pôde lançar na região um plano de ação mais coordenado e abrangente, com a conclusão do Tratado de Cooperação Amazônica (TCA) em julho de 1978. O Tratado em nada se assemelha aos atos de criação de organismos de integração regional, por exemplo, dotados de personalidade jurídica. Sua estrutura o identifica com regimes internacionais como o da Zona de Paz no Atlântico Sul e tem como principal característica permitir o tratamento estruturado de temas cuja importância varia de acordo com a conjuntura histórica do momento. 49 E, no início dos anos 1980, dois fatores vão marcar definitivamente o interesse brasileiro em retomar um processo de cooperação ou de articulação política com os países da América Latina: o Acordo de Cooperação Nuclear com a Argentina em 1980 e o apoio à Argentina durante a Guerra das Malvinas (1982). O Acordo de Cooperação Nuclear de 1980 e os acordos que lhe seguiram, restringindo a utilização da energia nuclear para fins pacíficos, inauguram a fase de construção de confiança mútua no plano estratégico-militar. De outro lado, as crises na América Central e a oposição regional à adoção de uma solução armada, como pretendia os Estados Unidos, vão propiciar o surgimento de um mecanismo institucionalizado de articulação política entre os países da América Latina: o Grupo do Rio. Essa latino-americanização da política externa brasileira vai, ainda, ser mais realçada com as dificuldades de inserção internacional em decorrência das crises econômicas e financeiras que se abatem, principalmente, sobre o Terceiro Mundo na metade dos anos 1980. Nesse sentido, pode-se aventar a hipótese de que a retomada da inserção brasileira na região decorre, de um lado, das maiores dificuldades encontradas em outros espaços e, de outro, de uma reversão na imagem negativa que o País detinha no espaço latino-americano.

49

Para maior compreensao do processo de negociação do TCA e seus objetivos, veja MONTENEGRO, M. Política externa e cooperação amazônica: a negociação do Tratado de Cooperação Amazônica. In: ALBUQUERQUE, J. A. G. (Org.). Sessenta anos de política externa brasileira (1930-1990). Priorida· des, atores e políticas. São Paulo: Nupri-USPIAnnablume, 2000. v. IV, p. 355·380.

A Política Externa na Nova República

................ , .......................................................... .

ste capítulo, sobre a política externa do primeiro governo civil pós-ditadura, trabalha com a perspectiva de que, independentemente das mudanças do regime político interno, não serão constatadas alterações fundamentais em sua definição e implementação. De forma bem direta, serão mantidas as diretrizes básicas da política externa. No entanto, sua definição e, principalmente, sua implementação estarão constrangidas por uma série de fatores internos e externos com tendência a inibir o atendimento das necessidades brasileiras. Ainda que internamente o Governo Sarney esteja envolvido em um processo de desmonte dos instrumentos autoritários e reconstrução da normalidade democrática por meio de uma revisão das normas jurídicas, com o desenvolvimento da Assembléia Constituinte, e, ainda, pressionado pela crise econômico-financeira representada pelo descontrole inflacionário, serão principalmente os constrangimentos de ordem externa que moldarão as possibilidades e os rumos da política externa. Em primeiro lugar, a crise da dívida externa, demonstrando a extrema vulnerabilidade e fragilidade brasileira perante o sistema internacional. Em segundo, a recusa da continuidade de negociação do Diálogo Norte-Sul e a nova postura dos países industrializados, ampliando seus mecanismos protecionistas, aprofunda a crise da dívida com reflexos diretos

~~~;ã:::~~~~bilidades que o País ainda mantinha em ~~y


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A esses fatores somam-se, ainda, o crescimento da tendência de constituição de blocos econômicos, com maior perspectiva de protecionismo, e o surgimento e instrumentalização de novos temas no relacionamento internacional. De forma relativamente ativa, enquanto resultado de uma clara vontade política, a política externa brasileira vai se redirecionar mais enfaticamente para a América Latina e, mais pragmaticamente, para a Argentina. De outro lado e, exatamente, pelo fato de não se estar abandonando os princípios orientadores da política externa, serão mantidos os conflitos com os Estados Unidos. 7.1 A Redemocratização: Mudança ou Continuidade na Política Externa?

É consensual nas mais diferente análises que a transição democrática dos governos militares para o governo civil não implicou mudanças significativas na condução da política externa da Nova República. Embora a "diplomacia para resultados", implementada por Olavo Setubal tenha sido, por alguns setores da imprensa, saudada inicialmente como uma política que abandonaria o assim denominado terceiro-mundismo e retomaria a teoria dos círculos concêntricos de Castelo Branco, não se detectam fatores que possam ser definidores de alteração fundamental na política externa da Nova República em relação aos governos antecessores. Nessa linha de pensamento, Lafer ressalta que ao compromisso da Nova República com a democracia e a tolerância inerente ao pluralismo corresponde, no plano externo, um internacionalismo de vocação pacífica, guiado pelos preceitos da coexistência e da cooperação com todos os demais membros da sociedade internacional. Esta é uma razão de princípio e explica o recente estabelecimento de relações diplomáticas com Cuba, que completa a vocação ecumênica da política externa brasileira. Dessa forma o internacionalismo pacífico da Nova República inaugura uma convergência plena entre a proposta externa de

Capítulo 7 -A Política Externa na Nova República

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democratização das relações internacionais que vinha caracterizando a ação do Itamaraty nos últimos anos do regime militar, e o processo interno. 1 Ao contrário, como já bem lembrado por Lafer, a mudança interna possibilitou que a política externa, dentro de seus pressupostos de rompimento de fronteiras ideológicas, pudesse resgatar o tabu em que se havia transformado o relacionamento com Cuba. E para Seixas Corrêa, o caso de Cuba revela um ponto de equilíbrio entre inovação e continuidade: Devido às seqüelas do processo de luta armada ocorrido no Brasil nos anos 70, o relacionamento com Cuba havia-se tornado um tabu. Era preciso superá-lo, tanto por motivos de natureza interna, ligados à afirmação da preeminência civil na nova ordem política e institucional, quanto por razões de interesse externo, em função do objetivo logo traçado pela Administração Sarney de conferir prioridade ao relacionamento com a América Latina. Não seria possível ao Brasil assumir o papel que lhe competia no cenário regional sem dispor de canais adequados de diálogo e cooperação com Cuba. 2 Hirst e Soares, por exemplo, creditam essa continuidade em função da relativa autonomia decisória detida pela instituição burocrática responsável pela sua formulação e implementação. Esta autonomia consensual explica, em grande medida, o caráter marginal das alterações impostas ao desenho da política externa brasileira a partir de 1985, quando ganha novo impulso a transição para a democracia no país. Diferentemente do que ocorre em outros países latino-americanos como Argentina, Uruguai ou Peru, no

LAFER, C. Novas dimensões da política externa brasileira. Revista Brasileira de Ciências Sociais, v. I,

n. 3, p. 75, fev. 1987. 2

SEIXAS CORRÊA, L. F. A política externa de José Sarney. In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta anos de po/itica externa brasileira (1930-1990). Crescimento, modernização e política externa. São Paulo: Nupri-USP/Cultura Editores Associados. 1996, p. 372.

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Brasil a política internacional do período autoritário foi mantida em quase sua totalidade. Na primeira etapa da Nova República, a política externa preservou sem maiores dificuldades o nível de autonomia conquistado durante o período anterior. Graças a essa autonomia, pôde-se manter um distanciamento progressivo dos constrangimentos enfrentados pelo Estado brasileiro em seu esforço de reordenamento da ordem política e econômica do país. (... ) Itamaraty seguiu atuando no plano internacional de acordo com as premissas orientadoras traçadas desde os anos 70. 3 No momento de transição da gestão Figueiredo para a Nova República, o governo que assumiu o poder herdou o problema da dívida externa que se constitui no ponto mais grave e fraco do relacionamento exterior brasileiro. A problemática da renegociação apresentava duas vertentes básicas, a prorrogação dos prazos de vencimento do principal e a reformulação das condições genéricas que regulam a dívida em si. Em decorrência dessa problemática e à necessidade de se procurar ampliar as exportações de forma a elevar o superávit comercial para se fazer frente ao crescente peso do endividamento externo, valorizou-se, em vários setores governamentais e da sociedade civil, o raciocínio de que de nada adiantam os discursos enfatizando a importância das relações Sul-Sul, visto que os países do Terceiro Mundo encontravam-se igualmente em situação financeira difícil e impondo restrições às suas importações. Como decorrência lógica e racional dessa realidade, o único caminho viável que se apresentaria para o Brasil seria a concentração e ampliação de esforços no relacionamento comercial com os países industrializados. Embora não compactuando plenamente com as diretrizes implementadas pelo Itamaraty, principalmente na percepção de inserção

3

HIRST, M.; LIMA, M. R. S. Crisis y toma de decisión en la politica exterior brasileiia: el programa de integración Argentina·Brasil y las negociaciones sobre la informática con Estados Unidos. In: RUSSEL, R. Política exterior y toma de decisiones en América Latina. Buenos Aires: GEL, 1990, p. 64.


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do Brasil no Terceiro Mundo, Oliveiras Ferreira4 reconhece a quase impossibilidade de, no plano econômico, se encontrar solução para a problemática do endividamento, enfatizando que somente no plano diplomático-estratégico há possibilidade de manobra autônoma. Para Oliveiras, esse movimento diplomático estratégico deveria se dar em três frentes: Oriente Médio, África e América Latina (especialmente Argentina e Uruguai). O êxito dessa estratégia (resumida em maior integração diplomática e comercial) deveria redundar no estabelecimento de uma posição de força diplomática que proporcionasse maior peso ao Brasil, no sentido de negociar com os bancos e governos a sua dívida externa. Celso Lafer5 salienta que a elevação das taxas de juros internacionais transformou as economias subdesenvolvidas em exportadoras líquidas de capitais, em conseqüência da necessidade de geração de superávits comerciais para pagamento dos serviços da dívida. E que esse esforço de promoção de exportações tem: causado sérios prejuízos e sérios problemas para o seu desenvolvimento; agravado os seus problemas sociais; reduzido as suas importações com conseqüências para o comércio internacional; estimulado as tendências protecionistas dos países desenvolvidos, pelos desequilíbrios causados pela redução de suas importações e pela ampliação de suas exportações. Porém, o Brasil, já sob a Nova República, mantendo, no plano interno, o compromisso com a democracia, permaneceu defendendo, no plano externo, a redução do sensível hiato entre os países desenvolvidos e os subdesenvolvidos.

4

FERREIRA, O. Politica externa e liberdade de manobra. Política e estratégia, v. 111, n. 1, p. 70-95, jan./mar. 1985.

5

LAFER, 1987, p. 73-82.


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Ainda de acordo com Lafer a diplomacia brasileira, na linha do que já vinha sendo feito pelo Itamaraty durante o regime militar, vem defendendo as reivindicações dos países do Terceiro Mundo em prol de uma ordem econômica mais justa e eqüitativa, entendendo, em síntese, que cabe ao país desempenhar em conjunto com outros, com o adicional de legitimidade que deriva de sua proposta interna e com os recursos de poder de que dispõe uma potência intermediária para catalisar iniciativas, um papel positivo neste amplo processo de negociação em curso. 6 Dessa forma, no plano interno, Sarney, alçado à Presidência por contingências do destino, enfrentou questões homéricas, destacando-se as pressões nacionais pela remoção dos resquícios do autoritarismo presentes nas estruturas jurídicas e institucionais, convocar a Assembléia Constituinte e controlar a crise econômico-financeira ampliada pelo descontrole da inflação e pelos constrangimentos da dívida externa. E, de outro lado, amplia-se a constatação da vulnerabilidade e fragilidade brasileiras. De acordo com nossa perspectiva, a partir da Nova República a política brasileira passou a estar sujeita a urna dupla dinâmica: por um lado, prevaleceu a tendência de continuidade quanto a seus princípios orientadores, sua base social e sua condução burocrática profissionalizada. Por outro, entretanto, tornou-se progressivamente vulnerável aos efeitos da crise de governabilidade interna e às adversidades provenientes de condicionamentos econômicos externos? Mas, muito mais do que isso, a dívida externa correspondia a um dos emblemas do processo de recuperação hegemônica dos

6

LAFER, 1987, p. 77. HIRST; LIMA. In: RUSSEL, 1990, p. 61.

Capítulo 7- A Política Externa na Nova República

207

Estados Unidos, em um novo pacto com os países desenvolvidos e na eliminação da capacidade negociadora dos não desenvolvidos, desnudando suas vulnerabilidades. A negativa do Governo Reagan de assinar a Convenção da ONU sobre Direito do Mar, a retirada dos EUA e do Reino Unido da Unesco, ao amparo de uma retórica de pesada crítica às maiorias "terceiro-mundistas" nos foros internacionais, viriam a desatar importantes transformações ao longo dos anos 80 no processo multilateral. Secundados pela Grã-Bretanha e pela República Federal da Alemanha, os EUA haviam iniciado no início dos 80 um trabalho de desmontagem do multilateralismo então prevalecente, o que coincidiu com uma sensível perda de impulso diplomático dos países em desenvolvimento. Essa mudança qualitativa na agenda seria complementada mais adiante pela ascensão de temas cuja manipulação colocaria precisamente os países em desenvolvimento na defensiva: direitos humanos, narcotráfico, não-proliferação, meio ambiente, imigração, terrorismo, crises regionais, democracia. Estes temas passaram a ocupar crescentemente a opinião pública mundial. Ao refletir preocupações formalmente legítimas, captaram grande parte do interesse dos foros multilaterais, em detrimento dos tópicos de caráter reivindicatório que haviam conformado a agenda dos anos 60 e 70. O impacto direto que esses temas tinham na opinião pública de países desenvolvidos e em desenvolvimento, em contraste com o caráter geralmente abstrato dos temas do reivindicacionismo dos anos 60 e 70, contribuía ademais para transformar qualitativamente a agenda internacional. 8 Ainda que fosse de interesse dos países desenvolvidos, não se pode considerar que o processo de redemocratização pudesse se transformar em uma moeda de negociação internacional. Era uma

8

SEIXAS CORRÊA. In: ALBUQUERQUE, 1996, p. 369-370.


208

exigência do sistema, mas que deveria ser complementada por outras transformações ou pela adequação às novas práticas protecionistas em prol da recuperação econômica mundial. Mesmo que ainda pouco à vontade com os temas de política externa e sendo obrigado freqüentemente a tratar do tema da dívida que dominava e constrangia as relações exteriores do Brasil em 1985, o presidente-eleito levou àqueles países, alguns dos quais na lista dos nossos principais parceiros, e com intensa cobertura da imprensa brasileira, a nova imagem do Brasil e valeu-se como alavancagem diplomática, do espaço que se abria para o país e para o seu futuro governo em função do retorno a um regime civil e da reconstrução da democracia. 9 Ao rol das dificuldades para implementação da política externa talvez possa se acrescer ainda a ampliação das tendências de regionalização pela consolidação de blocos econômicos, em especial a CEE, o avanço na integração entre os Estados Unidos e o Canadá e o desevolvimento de um bloco na Ásia-Pacífico. Nesse sentido, acoplando-se à vulnerabilidade desnudada pela dívida externa e ao rompimento da unidade até então mantida pelo Terceiro Mundo, a consideração dos possíveis efeitos negativos da tendência de constituição de blocos econômicos, interpretados como propensos à ampliação de protecionismos influenciará a política externa do Governo Sarney a concentrar-se em duas estratégias. Uma delas, a estratégia de fortalecimento do sistema multilateral de comércio - o Gatt - é caracterizada pelo processo negociador com os Estados Unidos e, a outra, direcionada à ampliação do papel da América Latina, em especial, na aproximação com a Argentina. Antes de enfocarmos essas duas estratégias, vale a pena retomar o status da política africana do Brasil em relação às transformações mundiais que estavam afetando o papel do País e dos não desenvolvidos.

9

DANESE, S. Diplomacia presidencial. Rio de Janeiro: Topbooks, 1999, p. 371.


209

Aparentemente, com o advento da Nova República, a política externa brasileira manteve os seus rumos, nomeadamente no que toca ao continente africano, porém com o problema da dívida externa se transformando em um entrave à política de cooperação. Na abertura da XL Sessão da Assembléia Geral da ONU, o presidente José Sarney reiterou solenemente a nossa total condenação do apartheid e nosso apoio sem reservas à emancipação imediata da Namíbia, sob a égide das Nações Unidas(... ) Como Presidente de meu país, renovei há poucas semanas a proibição de exportar petróleo e derivados, armas e munições, licenças e patentes para a África do Sul, bem como suspendi as atividades de intercâmbio cultural, artístico ou desportivo com o Governo de Pretória. E no seu discurso de 23 de setembro de 1985, o presidente acrescentou: "O racismo, um colonialismo diferente, amoral e perverso, não pode manchar a página de ouro da descolonização". 10 No entanto, os efeitos da crise da dívida, em ambos os continentes, pressionavam pela redução do comércio. Já durante o Governo Figueiredo, para manutenção do relacionamento comercial tinha se introduzido e ampliado a prática do countertradeY O countertrade, no caso brasileiro, pode, com certa ênfase, ser considerado como um dos principais fatores que permitiu a retomada do relacionamento comercial com a África a partir de 1984. Entretanto, parece ser igualmente propulsionador da tendência de concentração de comércio com poucos países. Assim, por exemplo, com Angola, a operação de countertrade possibilita a exportação de

10

Resenha de Política Exterior do Brasil, MRE, n. 46, jul./ago./set. 1985, p. 6.

11

O countertrade, em uma linguagem bem simplificada, corresponde simplesmente a uma troca de mercadorias, ou seja, o pagamento parcial ou total em mercadorias na compra de outras mercadorias. A aplicação e ressurgimento do countertrade, no contexto internacional, pode ser entendido como decorrente a) da percepção de que a crise provocada pela dívida do Terceiro Mundo não é um problema temporário; e que b} como a crise é constantemente realimentada pelas taxas internacionais de juros e pela prática crescente de protecionismo, o countertrade pode auxiliar as exportações do Terceiro Mundo contornando as barreiras protecionistas, suprindo as necessidades de divisas e promovendo o desenvolvimento industrial.

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manufaturados brasileiros e a utilização dos créditos de exportação para pagamento das importações de petróleo. Embora inicialmente não quisesse abrir mão das divisas cambiais geradas por suas exportações de petróleo, a Nigéria também concluiu acordos de countertrade com o Brasil. Porém, exatamente por ser interpretado como um mecanismo que burlava as regras do comércio internacional, a prática do countertrade passou a receber condenações generalizadas. De um lado, organismos internacionais, em especial o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional, impuseram também ao Brasil, como restrições em suas concessões, que os financiamentos e/ou empréstimos não fossem repassados a países africanos (principalmente a Nigéria e a Angola) sob a forma de abertura de créditos no relacionamento comercial. De outro, o próprio governo brasileiro parecia estar alterando substancialmente sua orientação em relação à África. Como todo o discurso oficial favorável a maior estreitamento com o continente africano, oriundo do Estado, parecia não ter sensibilizado suficiente e eficazmente a sociedade civil e temendo-se um descrédito do interesse brasileiro, a ênfase deslocou-se do relacionamento comercial para outras esferas, como maior ênfase na cooperação internacional. Da análise da política africana e do relacionamento comercial sobressaíam-se, principalmente, que: a) Brasil dispõe de um peso político importante no continente africano, sendo encarado como um parceiro confiável, embora limitado por seus problemas econômico-financeiros que o impedem de ampliar sua atuação em atividades que possam atender às reivindicações de desenvolvimento dos Estados africanos; b) assim, o enfoque comercial está perdendo importância e cedendo lugar a outras atividades; c) mas não é só por dificuldades econômico-financeiras que o relacionamento comercial tende a deixar de ser prioritário. A se manter o mesmo nível de comércio até então realizado, o Brasil corre o risco de, cada vez com mais intensidade, ser considerado como tendo única e exclusivamente interesses mercantilistas


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no continente africano, não estando realmente empenhado em desenvolver projetos mútuos que atendam as partes envolvidas, d) daí então a tendência dos últimos anos de se priorizar o estabelecimento de projetos de cooperação técnica internacional. Nesse quadro da tendência brasileira em relação ao continente africano procurava-se, antes de tudo, conservar os ganhos políticos obtidos por sua atuação anterior. Assim, a vontade política brasileira, a relativa aceitação da atuação do Brasil pelos diferentes Estados africanos, os laços já estabelecidos nas mais diversas áreas e, mais diretamente, o conhecimento, ainda que parcial, que o Brasil tem da realidade e das sociedades africanas, constituem um trunfo fundamental de que o País poderia se utilizar para manter, em primeiro lugar, a prioridade da política africana e, em segundo, servir de elemento de negociação para o estabelecimento de projetos de cooperação bilaterais ou multilaterais. Um ato de vontade da diplomacia brasileira foi sem dúvida a Resolução das Nações Unidas 41/11, de 27 de outubro de 1986, que trata da criação da Zona de Paz e Cooperação no Atlântico Sul, um primeiro ordenamento de um processo em marcha no campo da paz e da cooperação, aproximando os países ribeirinhos do Atlântico Sul. Esse documento pôs fim às especulações relativas à criação de um pacto do Atlântico Sul. A Resolução 41111, que deu atenção à necessidade de se alcançar a paz na África Austral, previa a desmilitarização do Atlântico Sul, em uma época em que o bipolarismo ainda caracterizava o sistema internacional. A busca de uma identidade própria do Atlântico Sul como região, uma identidade política, é um dos primeiros passos a ser tomado. A resposta do Ministro das Relações Exteriores ao Secretário-Geral das Nações Unidas referente à implantação da Declaração sobre a Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul mostra claramente que não se está tratando de criar um organismo regional, mas, preferencialmente, de se 'promover, intensificar e ampliar os elos de entendimento político e cooperação existentes entre eles, com vistas ao seu desenvolvimento econômico e social, à pro-


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teção do meio ambiente, à conservação dos recursos e à preservação da paz e da segurança de toda a região. 12 Assim, o governo Sarney promoveu ativamente a iniciativa de declarar o Atlântico Sul zona de paz e cooperação e utilizou a idéia tanto para elevar o perfil de sua atuação na ONU, impulsionando a iniciativa brasileira, como para relançar pontes de entendimento político em direção à África Atlântica, outra sub-região com a qual o relacionamento econômico-comercial se viu adversamente afetado na década dos 80 em função da crise que afetou a maioria dos países da chamada África Negra e do fim da política de incentivos à exportação subsidiada de bens e serviços pelo BrasilP A partir das ponderações sobre o desenvolvimento da estratégia voltada à América Latina e à Argentina, bem como com a preocupação de redefinição da política africana, indica-se a observação de Mello sobre a permanência das premissas do paradigma universalista, especialmente na ênfase sobre a necessidade de diversificação de parcerias internacionais e particularmente com os países em desenvolvimento. A única atualização nos marcos do universalismo referia-se à prioridade conferida ao aprofundamento da integração com a Argentina para fazer frente a um contexto global entendido como extremamente adverso à inserção internacional da América Latina, no qual não haveria espaço para previsões de algum interesse, por parte dos países desenvolvidos, em ampliar suas relações com o Brasil. No relacionamento com os Estados Unidos, as perspectivas apontariam para um cenário de progressivo distanciamento, considerando-se os contenciosos

12

MOURÃO, F. A. A. Zona de paz e cooperação no Atlântico Sul. Política e estratégia, v. VI, n. 1, p. 56, jan./mar. 1988.

13

SEIXAS CORRÊA. In: ALBUQUERQUE, 1996, p. 380.


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acumulados na década de 80 bem como a ausência de fatores que pudessem revalorizar a "aliança". Nesse sentido, o objetivo de explorar possibilidades junto ao Japão e à Europa mantinha sua centralidade, bem como o da atuação multilateral em consonância com os países em desenvolvimento, embora a única oportunidade diplomática mais promissora fosse concretamente identificada na ampliação das relações políticas e econômicas com a América Latina. De forma geral, apesar do reconhecimento acerca da necessidade de promover um ajustamento da atuação internacional do país aos novos condicionantes externos do final da década de 80, essas avaliações sugerem que o paradigma universalista mantinha-se como fundamento das interpretações da diplomacia brasileira quanto às perspectivas da ação externa do Brasil.14

.· O Plano de Integração Brasil-Argentina

Pelo que foi visto até agora, de um lado, a política externa brasileira mantinha, no início do Governo Sarney, suas diretrizes básicas de autonomia e universalização. De outro, no entanto, as possibilidades externas ou as margens de manobra da ação diplomática apresentavam-se cada vez mais retraídas devido à crise interna (inflação, aumento da dívida pública e insolvência financeira do Estado) e às dificuldades na balança de pagamentos comprometendo as políticas econômicas e comerciais externas. Resumidamente, o que se observa é o crescimento da vulnerabilidade do País aos fatores externos e a diminuição da capacidade de negociação. Além do mais, a crise, bem como a menor possibilidade de ação da diplomacia brasileira, coincide com o recrudescimento do sistema internacional marcado pelo novo papel das potências econômicas e pela distensão do sistema bipolar com reflexos negativos sobre a América Latina e sobre o Brasil. 14

MELLO, F. C. Regionalismo e inserção internacional: continuidade e transformação da política externa brasileira nos anos 90. 2000, p. 56-57. Tese (Doutorado). Universidade de São Paulo.


214

Neste contexto, cabe destacar os dois principais campos de formulação e decisão de políticas no plano externo: a) as negociações com os Estados Unidos e b) a aproximação com a América Latina. No primeiro caso, sobressai uma agenda fundamentalmente econômica, com ênfase em temas financeiros e comerciais. Nesse caso, a política externa brasileira foi de caráter reativo e buscou maximizar as condições de negociação de seus interesses frente às pressões norte-americanas. No segundo, podese identificar uma agenda política e econômica, ainda que se deva estabelecer uma diferenciação entre ações reativas e ativas. Quanto aos temas de concertação política - Apoio a Contadora, Cartagena e Grupo dos Oito- a política brasileira tem sido basicamente reativa; no que se refere ao tema da integração com a Argentina, a política do país é claramente ativa. 15 As autoras concluem o pensamento considerando que, no primeiro campo (relações com os Estados Unidos), predominava a dinâmica do conflito, enquanto, no segundo (relações com a Argentina), o objetivo era de cooperação. De qualquer forma e ainda que no governo anterior já se estivesse processando um redirecionamento da política externa brasileira para a América Latina, considera-se que as alterações que estavam ocorrendo no contexto internacional tendiam a isolar a região e, conseqüentemente, funcionarão como um estímulo para a reaproximação latino-americana. Essa "busca de autonomia" latino-americana ocorre num meio internacional desfavorável devido aos desenvolvimentos mais recentes da política mundial. O impasse no Diálogo Norte-Sul para a criação de uma nova ordem econômica internacional, a articulação mais compacta dos sete Grandes do mundo capitalista, a consolidação

15

HIRST; LIMA. In: RUSSEL, 1990, p. 66.

Capítulo 7- APolítica Externa na Nova República

215

dos grandes blocos econômicos (CEE, EUA/Canadá, Japão/Ásia-Pacífico), a détente entre as superpotências (...) são fatores que sugerem a chegada de tempos muito difíceis para a América Latina. Neste contexto de dificuldades crescentes, o estabelecimento de formas de cooperação política e econômica interlatino-americana ganham o sentido de urgência absoluta. Nesse particular, a integração econômica sub-regional (embora limitada enquanto "solução" dos problemas da área) talvez seja um dos poucos caminhos disponíveis para se enfrentar, no plano das relações internacionais, as dificuldades crescentes da América Latina às vésperas do século 2U 6 Com a administração Reagan procurando impor novamente a hegemonia sobre a América Latina e com a Guerra das Malvinas e a crise da dívida, demonstrava-se não só a vulnerabilidade regional, mas também a ausência de qualquer mecanismo que pudesse enfrentar, com relativa eficácia, esses problemas. Mais do que isso a OEA, que havia sido criada como uma instituição funcional à lógica da Guerra Fria, tinha sofrido uma perda de legitimidade política na América Latina e era percebida mais como um instrumento das políticas dos Estados Unidos do que como um corpo regional. Os latino-americanos freqüentemente se sentiram manipulados por Washington na OEA, já que a organização tinha sido plasmada como a institucionalização de um conceito panamericanista funcional à hegemonia regional dos Estados Unidos e às estratégias de Washington no marco do confronto Leste-OesteP

É, então, dentro desse ambiente regional e em oposição à posição norte-americana que se buscava a solução para os conflitos da América Central, dentro de uma perspectiva militar, que o Brasil

16

MOURA, G. O Terceiro Mundo à deriva: crise e conflitos. In: VIZENTINI, P. (Org.), A grande crise: A nova (des)ordem internacional dos anos 80 aos 90. Petrópolis: Vozes, 1992, p. 145-146.

17

FROHMAN, A. El Grupo de Río ai cabo de una década. In: BARRIOS, R. (Ed.). E/ Grupo de Rio: un diálogo vigente. La Paz, BO: Unidad de Análisis de Polílica Exterior, 1996, p. 52.


216

vai apoiar e participar, junto com a Argentina, o Uruguai e o Peru, da criação do Grupo de Apoio a Contadora (agosto de 1985). Como o próprio nome indica, o objetivo desse grupo era o de colaborar com os esforços do Grupo de Contadora, composto por México, Venezuela, Colômbia e Panamá, na defesa de uma solução negociada e pacífica para os problemas da América Central que ameaçavam a paz e a segurança da região. Para Seixas Corrêa a decisão de participar no Grupo de Apoio a Contadora revelou-se acertada. Credenciou o Brasil para ações efetivas no plano regional e deu origem ao que viria a ser posteriormente conhecido como Grupo do Rio. 18 Criou-se pela primeira vez na América Latina um canal autônomo de ação diplomática, habilitado a discutir e influenciar polícias sobre as principais questões regionais sem a participação ou a tutela dos EUA. 19 Nesse processo de retomada do relacionamento com a América Latina, a aproximação com a Argentina, incentivada e reformulada por Sarney, corresponde à principal linha de política externa de seu governo. Essa importância decorre não só da reformulação em si, como também do papel que desempenhará na constituição do Mercosul. Para nossa análise, em primeiro lugar, detecta-se que essa reformulação corresponde a um esforço de ambos os países de reposicionamento ao adverso contexto internacional do momento.

18

O Grupo do Rio, inicialmente também denominado Grupo dos Oito, foi constituído em 1986 pelos membros do Grupo de Contadora e do Grupo de Apoio a Contadora, com um perfil político sul-americano e com o objetivo de consolidação dos processos democráticos em toda a região. A partir de 1990, o Grupo é ampliado com a incorporação do Chile, Equador, Bolívia, Paraguai e o convite para a participação dos países da América Central e da Comunidade do Caribe. Atualmente, o Grupo do Rio congrega praticamente todos os países da região, mantendo seu caráter flexível, não institucionalizado e voltado à concertação de temas que interessam a região. Nessa linha, o Grupo do Rio transformou-se no interlocutor do conjunto da América Latina junto às outras regiões e/ou países, por exemplo, União Européia, Japão, Ásia-Pacífico. Nota do presente autor e não do texto citado de Seixas Corrêa.

19



217

Como ressalta Alcides Vaz, inclusive corroborando a colocação de Hirst e Lima, de que essa política de aproximação derivara de políticas ativas e não reativas, os esforços de ambos os países para adaptarem-se às condições internacionais e imprimirem às próprias políticas externas novo direcionamento, em razão também dos novos ordenamentos domésticos que a redemocratização colocava, refletiram-se de forma distinta, em cada país, no padrão de continuidade de política externa, ao mesmo tempo em que produziram um nítido sentido de convergência quanto à prioridade a ser conferida à América Latina como espaço privilegiado de sua atuação político-diplomática e econômica. Assim, para o Brasil, preservava-se o sentido universalista de sua política exterior, mas dentro dele, foi fortalecida e ampliada a prioridade às relações com a América Latina, que passaram a encontrar, finalmente, sentido de funcionalidade no plano econômico. 20 Em outros termos, trabalha-se com a premissa de que na base do processo de reaproximação, no Governo Sarney, estava a percepção de que se poderia construir uma parceria que pudesse reforçar os interesses mútuos de inserção internacional ante aos percalços conjunturais. Flecha de Lima pondera que, apesar dos problemas conjunturais sofridos pelos dois países, é oportuno indicar que, diante dos impulsos protecionistas em curso que dificultam as exportações de uma vasta gama de produtos manufaturados brasileiros para os mercados norte-americano e europeu, a integração com a Argentina constitui um projeto de interesse estratégico para nosso comércio exterior.

20

VAZ, A. C. Cooperação, integração e processo negociador: a construção do Mercosul. Brasília: lbrí, 2002, p. 73-74.

218


E acrescenta ainda que a integração com a Argentina "reúne propósitos políticos, econômicos, militar-estratégicos e culturais, em graus variáveis". 21 Já Thompson-Flores, mais diretamente, eplica que a Declaração de Iguaçu, de 30 de novembro de 1985, indica nos parágrafos 7 e 8 o reconhecimento das sérias dificuldades do momento econômico internacional e da urgência para países como Brasil e Argentina de unirem esforços na defesa conjunta de seus interesses nos diferentes foros internacionais: 'a América Latina deve reforçar seu poder de negociação com o resto do mundo'. 22 Interessante é observar que a Declaração de Iguaçu corresponde à oficialização e arrolamento das razões que tornavam imperativa a revisão do relacionamento entre os dois países. Representa essencialmente a predisposição política dos presidentes José Sarney e Raúl Alfonsín de bancarem esse processo. Além das considerações acima colocadas, a Ata de Iguaçu discorre igualmente sobre a necessidade de consolidação do processo democrático nos dois países e menciona as necessidades de conjugação de esforços nos planos econômico, financeiro e comercial, além de citar especificamente os setores de transportes, comunicações, energia, com ênfase na energia nuclear. A Declaração de Iguaçu é ainda complementada por um texto próprio, com o título de "Declaração Conjunta sobre Política Nuclear". De um lado, não há dúvida a construção da parceria, a partir de 1979, envolveria, em seu primeiro momento, não iniciativas de fundo econômico, mas propostas e ações no plano da segurança, inclusive na área nuclear, fomentando um clima de confiança

21

FLECHA DE LIMA, P. T. Dados para uma reflexão sobre a política comercial brasileira. In: FONSECA, G.; LEÃO, V. C. Temas de política externa brasileira. São Paulo: Atica-lpri, 1989, p. 30.

22

THOMPSON-FLORES NETTO, F. Integração Brasil-Argentina: origem, processo e perspectiva. In: FONSECA, G.; LEÃO, V. C. Temas de política externa brasileira. São Paulo: Atica-lpri, 1989, p. 129.

Capítulo 7- APolítica Externa na Nova República

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mútua crescente e que ensejou, em seguida, o desmantelamento das hipóteses de conflito entre os dois países. 23 De outro, há um relativo consenso de que a "redemocratização brasileira foi decisiva para alterar de vez o padrão desse relacionamento".24 No entanto, sem discordar da redemocratização como um dos fatores fundamentais para esse processo, não se pode desmerecer o fato de que o Acordo Tripartite de 1979 é o ponto inicial desse processo ao desfazer os desentendimentos acerca da exploração dos recursos hidrográficos e complementado pelo Acordo de Cooperação Nuclear de 1980. 25 A importância desse Acordo é que já desenvolvera um clima de confiança entre os dois países, gerando um ambiente propício ao seu aprofundamento quando das democratizações respectivas. Para Vaz, a parceria Brasil-Argentina apresentava um caráter significativamente diferente das estabelecidas nos anos 1970, em especial com a Alemanha e o Japão. Para ele, pela primeira vez, construía-se uma parceria mais simétrica e baseada em interesses mútuos, diante de problemas comuns. Na sua visão, tanto os protocolos bilaterais expressos na Ata de Integração Brasil-Argentina de 1986 como os do Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento, firmado em 1988, demandavam mecanismos mais complexos para a articulação de interesses e, conseqüentemente, de legitimação política, o que esteve inicialmente associado à natureza de ambos os regimes políticos. Refletiam também a amplitude dos objetivos pretendidos: a longo prazo, a promoção de desenvolvimento conjunto no

23

VAZ, 2002, p. 77.

24


25

Em 17 de maio de 1980, os presidentes João Figueiredo e Jorge Videla assinam o "Acordo de Cooperação para o Desenvolvimento e Aplicação dos Usos Pacíficos da Energia Nuclear" e promulgado pelo Brasil em novembro de 1983. Na mesma ocasião (maio de 1980), o Acordo de Cooperação é complementado por dois convênios de cooperação: o "Convênio de Cooperação entre a Comissão Nacional de Energia Nuclear do Brasil" e a "Comissão Nacional de Energia Atômica da Argentina" e o "Convênio de Cooperação entre Empresas Nucleares Brasileiras S.A." e a "Comissão Nacional de Energia Atômica da Argentina".


220

quadro de uma integração a ser construída a partir do enlace de setores produtivos e de iniciativas em campos fundamentais como energia, transporte, telecomunicações e outros. Vaz complementa ainda que outro aspecto a merecer destaque é o fato de que, também pela primeira vez, se construiu uma parceria envolvendo temas sensíveis, como cooperação no campo nuclear e no campo da segurança, sem suscitar conflitos com os Estados Unidos. (... ) Assim, a integração Brasil-Argentina não se destinava a representar, em nenhum sentido, oposição ou confrontação com aquele país; tratava-se, antes, de suplantar desconfianças e fatores de instabilidade política e estratégica que, tanto para o Brasil como para a Argentina haviam obstaculizado importantes objetivos de desenvolvimento econômico e científico-tecnológico por ação dos próprios Estados Unidos. Em segundo, por resultar em sensível melhoria dos níveis de estabilidade política no Cone Sul e por reforçar o sentido da consolidação da democracia na região, essa aproximação permitiria aos Estados Unidos concentrar atenção em outras áreas e temas em que percebiam maior comprometimento de seus interesses, notadamente no campo econômico. 26

As Negociações com os Estados Unidos Seixas Corrêa considera que a diminuição da capacidade econômica dos Estados Unidos em conjunto com a emergência de novos pólos econômicos, com vocação universal, desmistifica a ênfase da cooperação com aquele país como fator fundamental para o desenvolvimento econômico do Brasil. Constata-se, assim, um progressivo distanciamento ou esvaziamento das relações bilaterais Brasil-Esta-

26

VAZ, 2002, p. 79-80.


221

dos Unidos e o surgimento de diferentes questões específicas responsáveis pela acentuação das divergências entre os dois países. O elenco de temas objetos de divergências entre os dois países (em especial, informática, patentes farmacêuticas, divergências no campo nuclear, dívida e, também, produtos brasileiros de exportação como calçados, produtos siderúrgicos e aviões) é importante por envolver áreas sensíveis para ambos, não se podendo prever que os contenciosos fossem solucionados, a curto prazo, exatamente pela consideração da importância estratégica que cada país lhes conferia. Está assim presente, no relacionamento comercial, um elevado potencial de problemas. Para Seixas Corrêa, a continuidade dos contenciosos poderia conduzir a um crescente distanciamento dos dois países ou a um agravamento das tensões e, eventualemente, a uma ruptura. Ambos cenários são possíveis, pelo fato já referido de o Brasil não ocupar no universo estratégico-diplomático dos EUA uma posição de preeminência. Esse fato diferencia o contencioso Brasil-EUA dos contenciosos que aquele país mantém com a CEE e com o Japão. Com ambos, o que está em jogo é, em termos reais, muito mais relevante para os EUA. Os interesses comerciais e econômicos americanos em geral são certamente muito mais ameaçados pelas práticas protecionistas e pela penetração comercial japonesa e européia do que pelos modestos avanços brasileiros. No entanto, seja com a CEE, seja com o Japão, os limites do contencioso estão claramente fixados. Há uma afinidade ideológica, política e estratégica fundamental entre as partes, que determina a contenção das controvérsias em seus limites funcionais. No caso do Brasil, estas afinidades são frágeis. Podem a qualquer momento ser rompidas, em razão da evolução da conjuntura interna no Brasil. Subsistem e continuarão a subsistir desconfianças recíprocas, que dificilmente serão atenuadasY Dessa forma, nas relações com os Estados Unidos a colisão de interesses manifestou-se de forma contundente no tema da política brasileira de informática e, 27

SEIXAS CORRtA, L. F. As relações internacionais do Brasil em direção ao ano 2000.1n: FONSECA, G.; LEÃO, V. C. Temas de política externa brasileira. São Paulo: Atica-lpri, 1989, p. 238.


222

posteriormente, da lei de patentes, e as iniciativas que significavam inicialmente uma manifestação de autonomia e força por parte do Brasil converteram-se em pontos de debilidade. Durante o governo Sarney, o Brasil foi por duas vezes enquadrado nas investigações da lei de comércio norte-americana, sendo que no segundo caso as sanções comerciais foram efetivamente aplicadas. A estratégia da diplomacia brasileira só pôde, então, centrarse na tentativa de desvincular o contencioso comercial de outras questões da agenda bilateral, e especialmente das negociações da dívida externa. 28 No entanto, enquanto o relacionamento é prejudicado pela ausência de pontos estratégicos e/ou políticos comuns, alguns dos posicionamentos brasileiros são ainda entendidos como decorrentes de uma estratégia de confrontação sistemática. As relações Brasil-Estados Unidos demonstram, aos poucos, de maneira patente a falta de um espaço de interesses políticos comuns entre os dois países, o que fez com que o diálogo bilateral neste terreno se convertesse numa interação desprovida de conteúdo. Apesar de não existir uma oposição direta dos Estados Unidos às iniciativas da política externa brasileira, resultava clara a pouca simpatia que gerava na administração Reagan. Exemplos importantes neste sentido foram as reações face à decisão brasileira de restabelecer relações diplomáticas com Cuba, a de apresentar na ONU um projeto de criação de uma Zona de Paz e Cooperação no Atlântico Sul, a de criar um espaço de cooperação com a República Popular da China no campo da tecnologia espacial e de mísseis. No campo oposto, o Brasil, como tantos outros países latino-americanos, condenou explicitamente a intervenção dos Estados Unidos no Panamá. 29 2

MELLO, 2000, p. 52-53.

29

HIRST, M. Transición democrática y política exterior. Buenos Aires: Flacso, Serie Documentos e Informes de lnvestigación, n. 93, abr. 1990, p. 17-18.

s


223

De outro lado, a política de informática, com o estabelecimento de uma reserva de mercado, e entendida como fundamental para garantia da manutenção da soberania brasileira e das possibilidades de desenvolvimento nacional, gera uma série de pressões e de represálias norte-americanas, em especial a inclusão do Brasil, com base na Seção 301 da Lei de Comércio dos Estados Unidos (normalmente denominada Super 301), como o país a ser investigado por práticas desleais no comércio. Dessa forma, à medida em que as negociações comerciais tornaramse mais complexas ficou clara a dissociação entre este campo de negociações e aqueles correlacionados à dívida externa. A melhor lição neste sentido deu-se em fins de 1988 quando poucos dias depois de ter chegado a um acordo provisório com as instituições credoras externas para um reescalonamento de sua dívida, a administração Sarney foi surpreendida pelo anúncio do presidente Reagan em aumentar as tarifas sobre a importação dos produtos brasileiros e de proibir a importação dos produtos brasileiros de informática sob proteção de reserva de mercado, sanções essas definidas em virtude da resistência do país em alterar sua política de informática. 30 Note-se que essa série de contenciosos coincide com o início da Rodada Uruguai do Gatt, após um período de impasse na definição de sua agenda em função da oposição do Brasil, entre outros, à inclusão de novos temas, sem que se chegasse a uma solução aos problemas ainda pendentes (acesso a mercados, têxteis, agricultura). Na década de 1970, o Brasil participara ativamente da Rodada Tóquio (1974-1979) do Gatt, seja em função das crises que ameaçavam o comércio internacional (seria a primeira rodada após o rompimento da paridade ouro-dólar), seja na perspectiva de legalizar a proposta do Sistema Geral de Preferências (SGP), anteriormente aprovado na Unctad.

30

HIRST, 1990, p. 20-21.

224


É, ainda, interessante observar que, a Rodada Tóquio fora a primeira rodada que contara com participação expressiva dos países em desenvolvimento. Até então esses países consideravam o Gatt muito mais como um clube orientado exclusivamente para os interesses dos países desenvolvidos, com ênfase em concessões tarifárias em produtos manufaturados e praticamente irrelevantes para as economias em desenvolvimento. De outro lado, a participação na Rodada Tóquio também tem a ver com a introdução de temas que diretamente afetavam os interesses dos não desenvolvidos: em primeiro lugar, a discussão sobre o crescimento das barreiras nos mercados desenvolvidos às exportações das economias em desenvolvimento e, em segundo, o primeiro grande confronto entre os dois grupos sobre a questão da reciprocidade em termos de concessões concretas. A proposta brasileira, na reforma do sistema Gatt, defendia uma base legal para o SGP, de modo que as preferências fossem legalmente consolidadas e sua retirada sujeita a compensações e a definição ao direito da não-reciprocidade por parte dos países em desenvolvimento. Já os Estados Unidos opunham-se a essas concessões argumentando que a cláusula da Nação mais Favorecida adquiriria um papel secundário e propondo ainda que os países em desenvolvimento abrissem mão de um tratamento preferencial à medida em que alcançassem determinados níveis de desenvolvimento (a tese da graduação). Os acordos finais legalizaram a não-reciprocidade, possibilitando um tratamento especial e preferencial, enquanto os países em desenvolvimento concordaram com uma declaração geral que estabelecia o princípio da graduação, recomendando que os países em desenvolvimento que atingissem um determinado patamar de desenvolvimento, não definido, buscassem fortalecer seus esforços em cumprir suas obrigações com o Gatt. Já para a Rodada Uruguai (1986-1994), os Estados Unidos defendiam a necessidade de discussão de novos temas (serviços, propriedade intelectual e investimentos), ao passo que o Brasil, a partir das considerações: a) de que essas negociações tenderiam a reduzir a importância da discussão dos temas tradicionais pendentes e que poderiam trazer benefícios aos países em desenvolvimento;

Capítulo 7- A Polltica Externa na Nova República

225

b) das dúvidas sobre a conveniência de inclusão desses temas no Gatt e não em agências setoriais especializadas, e c)

sobre a crise da dívida expondo a vulnerabilidade dos países em desenvolvimento, propunha a discussão prioritária sobre os temas tradicionais.

Ricupero salienta, então, que a vulnerabilidade financeira vai ser potencializada pela comercial, com o Brasil tendo de se defrontar com pressões norte-americanas em duas frentes: uma, no plano multilateral (serviços, propriedade intelectual e investimentos na Rodada Uruguai), e outra, bilateral (informática, regime de controle de importações, patentes). E que inclusive o contencioso no plano bilateral seria utilizado para forçar a alterações nas posições defendidas no plano multilateral. Ocasionalmente, em episódios como o da aplicação em 1988/89 de sanções unilaterais contra o Brasil, devido à falta de reconhecimento de patentes farmacêuticas, a ação visa ao mesmo tempo modificar a lei nacional e a induzir uma mudança na posição brasileira nas negociações multilaterais quanto à propriedade intelectual. 31 Nessa Rodada, o Brasil, em parceria com a Índia, vai ocupar um espaço de liderança na obstrução de seu desenrolar, expressando ainda permanência da linha de ação diplomática de defesa da necessidade de redução do hiato entre os países desenvolvidos e os subdesenvolvidos. Essa estratégia apresenta resultados relativamente concretos enquanto a CEE empresta seu apoio à tese brasileira de não introdução de novos temas a fim de evitar as pressões norte-americanas pela abertura do mercado agrícola europeu. Posteriormente, no entanto, pela retirada dessa exigência norte-americana e com a CEE aliandose aos Estados Unidos e, ainda, pela dificuldade brasileira de resistir

31

RICUPERO, R. O Brasil, a América Latina e os EUA desde 1930: 60 anos de uma relação triangular. In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta anos de política externa brasileira (1930-1990). Crescimento, modernização e política externa. São Paulo: Nupri-USP/Cultura Editores Associados, 1996, p. 53.


226

às pressões bilaterais dos Estados Unidos e sustentar os processos negociadores da dívida externa, o Brasil acaba não tendo condições de manutenção de suas posições iniciais. Uma explicação alternativa e talvez mais convincente para a posição inicial brasileira na Rodada era que sua política resultava da conclusão de que o Brasil tinha, em verdade, interesses diferentes dos de outras economias em desenvolvimento: de que o G-10 era de fato um G-2, ou seja, uma aliança com a Índia, baseada em interesses concretos de ambos os países. Existia, é claro, o interesse da coalizão Brasil-Índia em explorar as diferenças entre países desenvolvidos, a fim de bloquear ou refrear o avanço das negociações sobre novos problemas. Essa estratégia mostrou-se bem-sucedida até Punta del Este, em face das divergências entre Estados Unidos e CE. Depois, porém, viu-se que era impossível sustentar a posição inicial, dada a crescente pressão das economias desenvolvidas, sobretudo os Estados Unidos, e o enfraquecimento do G-2, principalmente do Brasii.32 Mello, da mesma forma, pondera que no âmbito das negociações comerciais multilaterais do GATT, também esgotavam-se as possibilidades de sustentação da estratégia de obstrução até então adotada pela diplomacia brasileira na Rodada Uruguai, que havia buscado impedir a introdução dos chamados "novos temas"- serviços, investimentos e propriedade intelectual - na agenda das negociações, e que centrava-se quase que exclusivamente na tentativa de obter um tratamento preferencial para países em desenvolvimento, nos moldes de sua atuação da década de 70. A flexibilização da posição do Brasil na Rodada Uruguai já era visível em fins de 1988, resultante do próprio desgaste da estratégia de obstrução, como também, ainda no governo Sarney,

32

ABREU, M. P. O Brasil, o GATT e a OMC: história e perspectivas. Política externa, v. 9, n. 4, p. 104, mar./abr./maio 2001.

Capítulo 7- A Polílica Externa na Nova República

de um primeiro movimento por parte da diplomacia brasileira no sentido de atenuação de seu contencioso bilateral com os Estados Unidos, que à época atingia seu estágio mais crítico. 33

33

MELLO, 2000, p. 53.

227

A Política Externa no Pós-guerra Fria

as duas últimas décadas do século XX, o Brasil passou por um duplo processo de transformações. Enquanto, no plano político, os anos 1980 marcaram a transição de um regime militar para a democracia, no plano econômico, o Brasil assistiu à exaustão do modelo essencialmente autárquico de desenvolvimento. Em conjunto com a turbulência financeira, a estratégia de inserção à economia mundial, sob controle do Estado, tornou-se crescentemente mais difícil. Adicionalmente, nos anos 1990, a diluição das fronteiras econômicas e a "internalização" da economia mundial como um novo fato suscitaram conseqüências que representaram importantes lições para a condução da política externa brasileira. Embora no passado o País tivesse buscado a autonomia possível por meio de um relativo distanciamento do mundo, na virada do milênio a autonomia viável e necessária para o desenvolvimento somente pode ser construída por uma ativa participação na formulação das regras e normas de conduta para o gerenciamento da ordem mundiaU O presente capítulo abrange os conceitos voltados a raciocinar sobre a política externa desenvolvida após o final da guerra fria e, principalmente, após o Brasil ter iniciado o processo de adesão ao sistema liberal de comércio, com a abertura de seu mercado interno e com as medidas direcionadas à reforma do Estado. 1

LAFER, C. Lecture at the Rio Branco lnstitute. Brasilia, 12th April, 2001.

230


Em primeiro lugar, pautaremos pela perspectiva de que abertura de mercado, correspondendo à limitação de medidas protecionistas, não necessariamente representa uma mudança (automática ou não) nas diretrizes que até então vinham dando base à definição da política externa brasileira. Ainda que não devidamente abordado nessemomento, tem-se a consciência de que o processo de liberalização induziu a um crescimento da importância da política doméstica na definição da política externa, possibilitando uma crescente diminuição da autonomia do Itamaraty em sua definição e, mesmo o desenvolvimento de coalizões, em face a necessidade de defesa de interesses de setores produtivos. 2 Lima exemplifica essa questão indicando que a principal conseqüência da liberalização política e da abertura econômica foi ter modificado a natureza da política externa que, além de representar interesses coletivos no plano mundial, passou a ter que negociar interesses setoriais, inserindo-se diretamente no conflito distributivo interno. 3 Em segundo, iremos apresentar a perspectiva de que, apesar de forte inflexão no Governo Collor e uma ligeira tendência no início do Governo Fernando Henrique, serão mantidas as diretrizes básicas da política externa em vigência desde Jânio Quadros. Em linhas bem genéricas, vai-se ponderar que Collor teve a intenção de alterar radicalmente os fundamentos da política externa brasileira, retomando uma perspectiva de aliança especial com os Estados Unidos, não a tendo efetivado, de um lado, pela oposição da diplomacia e parte da sociedade brasileira e, de outro, pelo caráter fugaz de seu governo, interrompido pelo seu impeachment. E que, de Itamar a Lula, foram retomadas as diretrizes básicas de autonomia e de universalização, mantendo-se esse objetivo de

2

Bom exemplo dessa tendência é a ampliação da presença de Escritórios de Representação do ltamaraty em diferentes Estados e a constituição da Coalizão Empresarial pela Confederação Nacional da Indústria (CNI) para a defesa dos interesses dos empresários no processo Alca.

3

LIMA, M. R. S. Instituições democráticas e política exterior. Contexto internacional, v. 22, n. 2, p. 295, jul./dez. 2000.

Capítulo 8- APolítica Externa no Pós-guerra Fria

231

universalização ou de diversificação de parcerias como uma constância na definição da política externa brasileira, e, na visão de Lima, "representa um traço do estilo diplomático brasileiro, o qual favorece a flexibilidade no processo decisório e o alargamento das possíveis opções internacionais, de forma que as possibilidades de escolhas futuras sejam mantidas em aberto". 4 Exatamente em função dessa política de manutenção de opções abertas, pode-se observar igualmente que o crescimento da ênfase no regionalismo, entendido não só como um processo em si, mas, e principalmente, como um espaço destinado a ampliar as possibilidades de inserção internacional. Por fim, como o Governo Lula está em desenvolvimento, a análise de sua política externa será extremamente superficial, concentrando-se mais enfaticamente no governo anterior. líjlj![Bí Continuidade e Mudança na Política Externa Brasileira •

••

c

No Governo Jânio Quadros, em 1961, teve início a política externa independente, correspondendo à proposta de estabelecimento de uma política externa autônoma e voltada para a real promoção dos interesses brasileiros. Vai-se caracterizar por uma tentativa de universalização, ou seja, de multiplicação de parcerias econômicas e políticas. A análise desse paradigma leva à conclusão da existência de importantes linhas de continuidade refletidas no padrão de inserção internacional do País implementado nos anos 1990. Podem ser apreendidos quatro conceitos fundamentais: independência, autonomia, diversificação e universalização. O conceito de independência constitui a diretriz central do paradigma, representando essencialmente o não-alinhamento, o afastamento do campo hegemônico norte-americano e a necessidade de superação dos constrangimentos em conseqüência da presença da superpotência. Decorria da premissa de que o País só poderia alcançar maior expressão internacional e promover seus interesses se mantivesse um distanciamento em relação aos Estados Unidos. 4

LIMA, M. R. S. Brazil's response to lhe 'new regionalism'. In: MACE, G.; THÉRIEN, J. Foreign policy and regionalism in fhe Americas. Boulder, CO: Lynne Rienner Publishers, 1996, p. 144.

232


Já a autonomia possibilita a articulação entre os quatro conceitos. A independência é sua condição prévia enquanto a diversificação e a universalização representam os instrumentos para alcançá-la. A autonomia, subentendida então como o objetivo geral do conjunto das diretrizes articuladas no paradigma, corresponde à ampliação da margem de manobra e da liberdade de escolha do País nos relacionamentos internacionais. A autonomia gerou, conseqüentemente, um padrão de atuação específica, expresso na prática de evitar acordos que pudessem limitar ações futuras, expressando-se como resistência a assinar acordos restritivos e compromissos multilaterais. Já a diversificação e a universalização eram conceitos que propunham a multiplicidade de parcerias de forma a diminuir e evitar dependências. 5 Na década de 1990, embora o País tenha abandonado sua política de substituição de importações e aderido ao sistema econômico liberal, esses conceitos foram mantidos. No final do Governo Collor, com Celso Lafer como chanceler, a idéia do Brasil ser um global trader mantinha o conceito de diversificação de parcerias internacionais como um eixo da política externa. E, no Governo Itamar, com Fernando Henrique Cardoso no Itamaraty, o termo global player retomou a perspectiva universalista com a idéia de que as opções internacionais deveriam ser mantidas abertas, em especial na dimensão política. E, da mesma forma, no início da gestão Fernando Henrique Cardoso como presidente, reintroduziu-se o conceito da autonomia da atuação internacional do Brasil, agora não mais visualizada como distanciamento, mas como participação. 6 Essa continuidade das principais diretrizes de definição da política externa brasileira contrasta com o contexto de possibilidade de retorno ao paradigma da aliança especial com os Estados Unidos como proposto no projeto inicial do Governo Collor, o primeiro presidente pós-guerra fria?

5

A articulação entre os quatro conceitos fundamentais foi extraída de: MELLO, F. C. Tese (Doutorado). 2000, p. 70-73. Regionalismo e inserção internacional: continuidade e transformação da política externa brasileira nos anos 90. Universidade de São Paulo.

6

lbid., p. 197-198.

7

Note que a Argentina, na gestão Menen, iniciada no mesmo período da gestão Collor, com base na teoria do realismo periférico desenvolvida por Carlos Escudé optou por uma política de alinhamento com os Estados Unidos.

Capitulo 8- A Polilica Exlerna no Pós-guerra Fria

233

Apesar da tendência do governo Collor de Mello para levar a reestruturação liberal a um extremo e seu desejo em convergir com as posições dos Estados Unidos em áreas como tecnologia sensível, propriedade intelectual e políticas de indústrias de computadores, na questão do regionalismo, a visão política do Ministério das Relações Exteriores prevaleceu. 8 Da mesma forma, para Mello, os fatores determinantes da manutenção do paradigma universalista foram o alto grau de enraizamento desse paradigma no âmbito do Ministério das Relações Exteriores; a coesão da corporação diplomática na coordenação de suas preferências; (...) e o contexto de incerteza quanto à distribuição das preferências do sistema político doméstico. 9 De outro lado, nos anos 1990 destaca-se o surgimento de uma ênfase nova na política externa brasileira, o regionalismo, expresso pela atuação brasileira nos processos de integração sub-regional (Mercosul), de integração regional, representada especialmente pela proposta brasileira de criação da Área de Livre Comércio SulAmericana (ALCSA) e de integração hemisférica (Área de Livre Comércio das Américas - Alca). Dentro desse espectro, retomou-se, no Brasil, a perspectiva de que a área básica de atuação da política externa brasileira é a América do Sul, sendo um espaço que procura organizar (apesar de toda preocupação para que não seja entendido como liderar). Nesse sentido, a política externa brasileira, no continente americano, aparenta ter como objetivo prioritário, inicialmente, a consolidação do Mercosul e, em seguida, o estabelecimento da ALCSA. Já, para um segundo momento e gradualmente de forma a permitir um reerguimento econômico e político regional, esses agrupamentos devem tender a enfatizar a emergência da Alca. Em outros termos, aparentemente busca-se, dentro do atual contexto, uma retomada do

8

LIMA. In: MACE; THÉRIEN, p. 149.

9

MELLO, p. 199.


234

conceito de subsistemas regionais para se poder renegociar o sistema interamericano. 10 É evidente, nesse sentido, que o Mercosul teve como efeito ampliar a importância da região para o Brasil, ao mesmo tempo em que possibilitou uma relativa maior projeção de poder. Hurrell, no entanto, explica com muita clareza que as transformações que o Brasil apresenta em sua política econômica e política externa mantêm ainda elementos significativos de continuidade na política externa brasileira e que tendem a se acentuar ainda mais à medida que a estabilidade e o sucesso econômico forem mantidos. Sim à liberalização externa, mas apenas de forma controlada e negociada, e recorrendo ao unilateralismo quando conveniente; sim à reavaliação do antigo objetivo de autonomia, mas ainda com ênfase, onde possível, na capacidade tecnológica e na proteção do desenvolvimento industrial; sim à valorização da função do mercado, mas ainda um papel crucial para o Estado; sim à aceitação de muitas normas internacionais emergentes, mas ainda com o objetivo de reformar as instituições internacionais e construir uma coalizão de governos que compartilhe do mesmo ponto de vista. Finalmente, sim ao desejo de evitar a confrontação com os EUA, mas ainda uma tentativa de um Mercosul mais amplo como base para negociação dos termos de uma possível expansão do NAFTA. 11 A partir desse quadro de aprofundamento do Mercosul e cautela em relação ao processo integrativo hemisférico pode ser visualizado, para os governos posteriores ao final da guerra fria, um conjunto de três opções estratégicas, consideradas a longo prazo, que se abrem ao Brasil dentro de seu processo de inserção internacional competitiva e favorável aos interesses nacionais: a)

integração com os Estados Unidos;

10

Sobre essas questões, veja OLIVEIRA, H. A. O cenário internacional e o Brasil no ano 2020. Parcerias estratégicas, v. 6, p. 194-215, mar. 1999.

11

HURRELL, A. Dilemas da adesão Grã-Bretanha e UE/Brasil e Mercosul. Política externa, v. 6, n. 4, p. 172, mar. 1998.

Capítulo 8- A Polílica Externa no Pós-guerra Fria

235

b) integração sub-regional; e c) alianças extra-hemisféricas. Na primeira opção, a de integração com os Estados Unidos, o que se precisa é encontrar meios de se aproximar desse país, já que ela possibilita uma aproximação não só com os Estados Unidos, mas também com a economia mundial. A implementação dessa estratégia poderia ser ativada a partir de diferentes táticas: a) acesso ao Acordo de Livre Comércio da América do Norte (Nafta); b) institucionalização da Alca; c) instrumentalização do Mercosul; ou d) de forma direta. Entretanto, tem-se, no Brasil, arraigada a concepção de que os interesses prioritários norte-americanos permanecem voltados para os contextos europeu e asiático e, como tal, uma integração nesses moldes tenderia de imprimir ao relacionamento um papel residual. A segunda opção estratégica compreende o envolvimento com esquemas de integração sub-regional. Embora se possa afirmar que essa tendência corresponde a um anseio tradicional nas demandas latino-americanas, a institucionalização, a partir de 1991, do Mercosul, vai introduzir mudanças profundas no padrão de relacionamento internacional no âmbito sub-regional. Apesar de inovador, o Mercosul, em parte, pode ser realmente rotulado como uma opção estratégica por ter sua origem determinada pelas alterações no sistema econômico internacional e pela contínua e crescente importância dos Estados Unidos, bem como pelas dificuldades econômicas domésticas dos diferentes países-membros. Nesse contexto, pode ser ainda considerado como uma resposta à institucionalização do Nafta. No entanto, mais importante do que sua origem, é sua orientação estratégica. Não é simplesmente um mecanismo gerador de expansão comercial. Ao contrário, objetiva o aprofundamento

236


de um processo cooperativo, como um meio de promoção de modernização tecnológica e reestruturação industrial. Enfim, estabelece mecanismos de investimento, solução de conflitos, questões trabalhistas, coordenação energética e macroeconômica. Em termos de relações internacionais, o Mercosul propiciou o desenvolvimento de um clima de confiança com a redução histórica de sensação de conflito latente entre os seus principais parceiros. Nesse sentido, a permanência de um entendimento político e de segurança é fundamental para sua continuidade. Evidentemente que o Mercosul não é um projeto concluído, ao contrário, é um processo que, inicialmente reativo, vai sendo construído em resposta às demandas da sociedade e da conjuntura regional e internacional. Por isso mesmo, apresenta ainda uma série extensa de desafios ou dilemas que decorrem principalmente de expectativas diferenciadas entre o Brasil e a Argentina. A terceira opção, de alianças extra-hemisféricas, aparenta ser uma constante na retórica da política externa brasileira, a partir do projeto de definição de um espaço mais autônomo caracterizado por uma diversificação das parcerias. Mas, também contínua é a percepção de indefinição de medidas concretas para se atingir esse objetivo. No caso da Ásia, por exemplo, a percepção generalizada, na maior parte das análises sobre o relacionamento Brasil-Ásia, é de dificuldades de priorização dessas relações, tendo em vista outros compromissos no contexto regional ou mesmo no ocidental. Tem-se a impressão de que há um verdadeiro e grande interesse na ampliação dos laços políticos e/ou parcerias comerciais com a Ásia, todavia, ainda não se delinearam as formas de se atingir esse objetivo. Em outros termos, o relacionamento é muito mais reativo a fatores conjunturais ou a iniciativas asiáticas do que propriamente derivado de um ativismo. Kotaro Horizaka caracteriza as relações com o Japão da seguinte forma: foram altamente unilaterais. O Japão desempenhou um papel ativo no comércio, investimento e no setor bancário privado, enquanto os países da América Latina comportaram-se passivamente em relação ao Japão. Como


237

conseqüência dessa assimetria, as relações tenderam a se estagnar quando o Japão perdeu seu interesse na área_12 Com a União Européia, independentemente de alguns momentos ou eventos mais atípicos, a regra é similar à observada na Ásia. No período imediato ao fim da guerra fria, as previsões caracterizaram-se como altamente negativas, pressupondo que a Europa Ocidental tenderia a se voltar mais para a Europa do Leste e Japão para o Sudeste Asiático. Entretanto, nos últimos anos, nota-se um reaquecimento do relacionamento com a Europa, especialmente por parte da Espanha e Portugal e igualmente da União Européia com o Mercosul. Em relação à Ásia, persiste a relação inercial com o Japão, enquanto com o Sudeste Asiático observa-se relativa melhoria e com a China um intensivo crescimento tanto na perspectiva política quanto na comercial. Na realidade, colocada de outro ponto de vista, a questão é a de quão importante é o Brasil para a Europa e para a Ásia. Aparentemente, a resposta é negativa e, conseqüentemente, poderia se estar gastando muita energia para o estreitamento de relações com uma região que considera, tanto o Brasil quanto a América Latina, de forma secundária. Assim, ainda que praticamente 30 anos após a reorientação da política externa iniciada por Jânio Quadros, o País começasse a abandonar sua política de substituição de importações e introduzisse reformas orientadas para o mercado, visando uma inserção voltada a exportações para o sistema econômico internacional, não só as principais diretrizes da política externa foram mantidas, como também algumas características básicas. Com o fim da guerra fria difundiu-se a esperança de que "os valores do liberalismo, entrelaçando democracia e mercado, tendiam à inexorável universalização"P E na América Latina renovaram-se

12

HORIZAKA, K. Political options for Japan: confronting U.S. regional strategy. In: NISHIJIMA, S.; SMITH, P. H. Cooperation or Rivalry? Regional integration in the Americas and the Pacific Rim. Boulder, CO: Westview Press, 1996, p. 194-195.

13

LAFER, C.; FONSECA, G. Questões para a diplomacia no contexto internacional das polaridades indefinidas. In: FONSECA, G.; CASTRO, S. H. N. Temas de política externa brasileira /1. São Paulo: lpriiPaz e Terra, v. I, 1994, p. 56.


238

as esperanças de que os Estados Unidos, de acordo com os princípios liberais, modificariam sua forma de relacionamento com a região, apoiando os esforços para um processo de desenvolvimento econômico e social. No entanto, ainda que aparentemente contraditório, o que se observou foi uma tentativa de reafirmação da hegemonia dos Estados Unidos. Isto é, procurou-se manter a América Latina dentro de sua área de influência, mesmo que isso não refletisse o estabelecimento de um processo cooperativo mais denso e voltado ao atendimento dos interesses regionais. Nesse sentido, pode-se observar duas macrotendências no contexto latino-americano: uma de liberalização traduzida pelo processo de aberturas de seus mercados e tendente a preencher um espaço na economia internacional globalizada e outra embutida no projeto de renegociação do sistema interamericano. Em uma visão extremamente cética, tanto a Iniciativa das Américas quanto o projeto da Alca representam momentos de renegociação do sistema interamericano, de forma a manter o controle norte-americano sobre a região. Essa ponderação é ainda ampliada quando se considera que a proposta anterior à Cúpula das Américas, a Iniciativa das Américas, tinha, também, um claro objetivo político, com vistas ao enfraquecimento tanto do relacionamento da Comunidade Européia com a América Latina quanto das posições européias no desenrolar da então Rodada Uruguai do Gatt. Os interesses de caráter retórico ou político tiveram objetivos políticos imediatos e justificaram a proposta da Iniciativa das Américas como um elemento de pressão dos Estados Unidos contra o fortalecimento do bloco da CE e do Japão. Por outro lado, a possibilidade de se criar uma zona de livre-comércio americana constituirse-ia em uma arma dos Estados Unidos contra os países europeus que insistiam e ainda insistem na proteção de sua agricultura. 14 14

PEREIRA, L. C. B.; THORSTENSEN, V. Do Mercosul à integração americana. Política externa, v. 1, n. 3,

p. 129·130, dez. 1992.


239

O importante, nessa questão, é a constatação pura e simples de que a América Latina, bem como o projeto de Integração Hemisférica não são prioridades do governo norte-americano e que, sem qualquer juízo de valor, a América Latina permanece integrada ao sistema interamericano, enquanto as projeções de manutenção de poder e/ou de liderança dos Estados Unidos direcionam-se para o relacionamento com a Europa e a Ásia. Como base nesse raciocínio está a premissa de que, independentemente da desativação do sistema bipolar, são ainda mantidas zonas de influência, agora de caráter muito mais nitidamente econômico e financeiro. Entretanto, a existência de uma área de influência não significa, necessariamente, uma convergência de interesses. No caso norteamericano, ao que se refere ao processo de integração, o que se constata é uma divergência bem-acentuada entre os diversos atores. Guilhon Albuquerque aponta para a existência de duas agendas de segurança no continente americano. Uma, a dos Estados Unidos, decorrente da sensação de vulnerabilidade perante a exposição aos problemas sociais e culturais de seus vizinhos (fluxos migratórios, tráfico de drogas, problemas ambientais, corrupção governamental). E a outra agenda, a dos países latino-americanos, precipuamente econômica e/ou comercial e interpretada como fundamental para reativar processos de desenvolvimento, bem como para o reforço das frágeis instituições democráticas regionais. Mesmo assim, pondera que "ambas as agendas não são mutuamente excludentes e podem tanto divergir quanto convergir, dependendo da boa vontade de ambas as partes para aceitar alguma renúncia". 15 Mesmo considerando que a capacidade brasileira de ação efetiva e autônoma permanece reprimida, seja pela vulnerabilidade que o Brasil apresenta no setor econômico externo, seja pela posição e políticas dos Estados Unidos, Hurrell argumenta que se os Estados Unidos fossem de fato hegemônicos, o escopo do Brasil para uma ação efetiva e autônoma seria muito mais limitado. 15

ALBUQUERQUE, J. A. G. As relações externas entre os EUA e o Brasil: um obstáculo importante para a integração.hemisférica? Revista Brasileira de Comércio Exterior, v. 56, p. 35-40, set. 1998.


240

Para uma hegemonia sustentável há necessidade de três fatores: recursos de poder (materiais e de idéias); um projeto hegemônico claro e um firme apoio político nacional. Embora a enorme assimetria do poder norte-americano em relação à região permaneça manifesta, os outros dois fatores estão bem menos delineados e precisam de uma análise mais cuidadosa e matizada. E é exatamente esse fato que oferece ao Brasil o espaço econômico e diplomático para influenciar o desenvolvimento da futura agenda de integração hemisférica e para procurar elaborar uma política externa com restrições, mas ao mesmo tempo autônoma e abrangente no final da década de 90. 16 Assim, em decorrência dos interesses dos Estados Unidos esta,rem, prioritariamente, voltados para a Europa e Ásia e também pela relativa não convergência de agendas, pode-se deduzir que o interesse norte-americano de manutenção da América Latina dentro de sua órbita corresponde ao objetivo estratégico de inibir ingerências externas, ou mesmo o surgimento de lideranças sub-regionais. De Fernando Collor a Itamar Franco Eleito com o tema do novo e do dinamismo e representando a perspectiva e necessidade de um Brasil que se renovasse em todos os sentidos para poder continuar sonhando com a possibilidade de desenvolvimento, Collor introduzirá no debate político interno a questão da modernização competitiva ou de modernização via

internacionalização. Na sua visão, em conjunto com um mundo que se renovava com o desaparecimento da bipolaridade e com a ascensão vitoriosa dos Estados Unidos, restava ao Brasil a opção única de se alinhar ao campo hegemônico e acatar as diretrizes econômico-financeiras que se estavam delineando. Com a eliminação das questões ideológicas, o mundo iria se concentrar na vertente econômica, transferindo recursos, antes

16

HURRELL, 1998, p. 186-187.

Capítulo 8- A Política Externa no Pós-guerra Fria

241

direcionados à segurança, para projetos de desenvolvimento. Em conseqüência, o Brasil necessitava urgentemente rever sua estratégia de inserção internacional, abandonar os vínculos com os países não-desenvolvidos (Terceiro Mundo) e aproximar-se de forma cooperativa aos desenvolvidos (Primeiro Mundo). O ponto de partida de Collor foi o desejo de mudança, a intenção declarada de reexaminar os pressupostos do modelo de desenvolvimento brasileiro e da política externa que lhe dava apoio. Com seu estilo impulsivo e voluntarista, ansioso por resultados imediatos, o ex-presidente geraria a impressão de capacidade de atuação autônoma e de determinação na execução de um programa de 'inserção competitiva na economia mundial'P Conseqüentemente, pretendia-se: 1. Atualizar a agenda internacional do País de acordo com as novas questões e o novo momentum institucional, 2. construir uma agenda positiva com os Estados Unidos e, 3. descaracterizar o perfil terceiro-mundista do BrasiU8 Mais do que considerar se a política externa de Collor representa uma descontinuidade ou ruptura na definição das diretrizes básicas da política externa brasileira, pondera-se que a proposta de alteração é que vai-se constituir em um ponto de inflexão do apoio interno que a política externa, até então, tinha recebido das elites brasileiras. Isto é, afeta-se a base de sustentação que as elites políticas e econômicas emprestavam ao Ministério das Relações Exteriores e, mais do que isso, começa a se estruturar a tentativa de participação mais direta na definição da política externa. Quando contemplada a posição do segmento diplomático é notável a quebra do consenso que, nos anos 70 e 80, (...)

17

BATISTA, P. N. A política externa de Collor: modernização ou retrocesso? Política externa, v. I, n. 4,

p. 108, 1993. 18

HIRST, M.; PINHEIRO, L. A política externa do Brasil em dois tempos. Revista Brasileira de Política Internacional, v. 38, n. 1, p. 6, 1995.


242

havia constituído um traço de destaque entre os operadores das relações externas brasileiras. Ainda que não se possa identificar posições polares claramente definidas, é possível detectar linhas de dissenso que gravitam em torno da opção entre posições "autonomistas" ou "neoliberais". De forma implícita, porém ainda menos palpável, emerge um debate com relação às alternativas de abertura e fechamento desse Ministério, no sentido que este reduza sua auto-suficiência histórica e aprofunde suas relações com outros segmentos sociais e diferentes agências do Estado. Trata-se, de fato, de duas faces da mesma moeda, a primeira referida a questões de conteúdo e a segunda a de forma e procedimento. 19 Assim, pode-se considerar que há uma aceitação e consenso de que o País necessitava efetivar determinados ajustes no seu processo de inserção, tendo em vista tanto as mudanças estruturais (em termos de alterações no sistema internacional) quanto às conjunturais. No entanto, a questão era como proceder esses ajustes e qual o papel que a instituição burocrática teria em sua definição. Dessa forma, essa dicotomia passou a definir-se em função de um tema central: o padrão de relacionamento com os Estados Unidos. Duas posições extremadas se esboçaram: a primeira era de que a convergência com Washington constituía o caminho para a recuperação da credibilidade internacional do Brasil; a segunda, a de que o distanciamento de Washington assegurava ao Brasil um espaço de manobra no sistema internacional, necessário para a defesa dos interesses nacionais. Estas opções de significado tão díspar tinham como ponto em comum a percepção de que o Brasil encontrava-se em posição particularmente vulnerável no sistema internacional. 20

19

LIMA, M. R. S.; HIRST, M. Particularidades e dilemas das relações Brasil-Estados Unidos sob o impacto de novas conjunturas. Brasília: Cadernos do /pri. 1993, p. 31-32.

20

HIRST; PINHEIRO, p. 9.


243

Face a um Terceiro Mundo desestruturado com as crises econômico-financeiras dos anos 1980, com margem de manobra reduzida pelo fim da guerra fria e diante de impasses na Rodada Uruguai em decorrência do conflito de interesses entre os países desenvolvidos, a multiplicidade de percepções induzia à forma de como se comportar em relação às potências econômicas. A primeira posição, de natureza mais extremada, entende as relações econômicas e políticas com os Estados Unidos como o eixo e o filtro das vinculações internacionais do Brasil. A segunda, admite a natureza global dos interesses econômicos do Brasil, mas entende as relações com os Estados Unidos como qualitativamente distintas daquelas mantidas com outros centros do poder mundial. Uma terceira posição, rejeita a idéia da centralidade das relações bilaterais, enfatizando a natureza global dos interesses do Brasil e, portanto, a perda que representaria para o País o estabelecimento de prioridades fixas em suas relações com o mundo industrializado, devendo-se, portanto, outorgar uma mesma importância às relações com os EUA, a Comunidade Européia e o Japão. 21 Em uma posição extremamente crítica, Batista interpreta a predisposição do Governo Collor como de total subserviência aos Estados Unidos. O programa de Collor, nada mais seria, contudo, do que a aplicação ao caso brasileiro da filosofia ultraliberal consolidada no chamado Washington Consensus, o modelo de organização econômica que os representantes das agências governamentais dos Estados Unidos e de instituições de crédito sediadas na capital norte-americana haviam identificado como o mais adequado para a América Latina. 22

21

LIMA; HIRST, p. 33.

22

BATISTA, P. N. A política externa de Collor: modernização ou retrocesso?, op. cit.

244


Aparentemente, pode-se afirmar que Collor, da mesma forma que Menen, na Argentina, tinha a pretensão de restabelecer uma diretriz de alinhamento preferencial aos Estados Unidos. Independentemente da crítica de uma suposta subserviência, Lima parte da consideração de que, para os Estados Unidos, tanto o Brasil quanto a América Latina eram de importância secundária. Dessa forma, um direcionamento preferencial poderia, de um lado, não ter a resposta esperada e, de outro, comprometer as possibilidades com as demais economias desenvolvidas. O Brasil, como o restante da América Latina, não parece integrar o ''central core" da agenda estratégico-política da diplomacia norte-americana. Embora o país já vinha sendo visto como um ator regional de importância crescente (... ) ainda não lhe é atribuído o peso que merece por sua destacada liderança no plano hemisférico. Araújo Castro costumava dizer, quando embaixador em Washington, que a política externa norte-americana para o Brasil às vezes mais parecia um "capítulo" de uma política para a América Latina, uma aplicação de conceitos e ações pensadas para uma região inteira, e não para um país de características muito específicas. Ainda que não se possa negar a considerável sofisticação do quadro bilateral nestas últimas três décadas, o pensamento de Castro ainda parece atual quando aplicado a alguns temas de importância fundamental para ambos os países, como os direitos humanos, o combate ao narcotráfico e a preservação do meio ambiente. No enfoque de Washington, as relações com o Brasil muitas vezes seguem uma visão padronizada, por vezes unilateral, o que dificulta o avanço de alguns temas da agenda. 23 O projeto de política externa de Collor, no entanto, choca-se com a crise política interna que redundou em seu afastamento da Presidência. No entanto, deve-se ressaltar que seu projeto de política externa,

23

LIMA, P. T. F. As relações Brasil-Estados Unidos. Uma visão prospectiva. In: http:l/www.sae.gov.br/ cee/relabras.htm. Acesso em 6 abr. 1999.


245

ainda que dividindo as opiniões, sofria intensa oposição de setores tradicionais e com capacidade de influência em sua definição. No plano dos interesses de diversos setores das elites, também se pode argumentar que a implementação das reformas orientadas para o mercado e de políticas de controle da capacitação bélica e tecnológica das Forças Armadas - contrapartida brasileira para reconstruir uma relação especial com os Estados Unidos, tropeçou com os interesses constituídos nos âmbitos empresarial, sindical e militar.(...) Diferentemente dos anos 40 e do período imediato posterior a 64, no início dos anos 90, a convergência de valores e as razões pragmáticas do Poder Executivo para retomar o paradigma da aliança especial, não tinham contrapartida no plano dos valores e dos interesses das forças políticas e sociais internas relevantes. 24 Batista ressalva que o ltamaraty não teve participação direta na proposta de política externa de Collor e que, ao contrário, agiu no sentido de manter relativa autonomia ante ao sistema internacional. O Ministério das Relações Exteriores não participou ativamente da formulação da política externa de Collor nem foi tampouco o seu principal executor. Naquilo que lhe coube executar, teve, porém graças ao profissionalismo de seus quadros, atuação minimizadora do custo de algumas posturas presidenciais. A fórmula de "adesão indireta" ao Tratado de Não-Proliferação Nuclear, através de acordo com a Argentina e, subseqüentemente, de ambos os países com a Agência Internacional de Energia Atômica, não evitou a submissão a salvaguardas internacionais abrangentes, isto é, sobre a totalidade das atividades nucleares do Brasil, independentemente ou não de serem realizadas por conta própria, sem ajuda externa. Mas o compromisso conjuntamente assumido com o país até então visto como nosso competidor nesse

24

LIMA, M. R. S. Ejes analíticos y conflicto de paradigmas en la política exterior brasileíia. América Latina/Internacional, v. 1, n. 2, p. 42, 1994.

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campo de certo modo atenua as conseqüências da virtual renúncia unilateral ao pleno desenvolvimento da energia nuclear, mesmo para fins pacíficos. 25 Ferreira igualmente critica, de um lado, a aventura de abertura da economia brasileira sem um planejamento prévio e, de outro, o sensacionalismo com a desativação do programa nuclear. No interregno Collor - seu governo não foi mais do que um intermezzo - foi possível sentir a mudança de concepção e de política em dois momentos: um, logo nos primeiros dias de sua administração, quando fez uma nova abertura dos portos sem atentar para esses ou aqueles danos à estrutura produtiva instalada, estivesse sob controle nacional ou estrangeiro. Um dado, entretanto, deve ser lançado no ativo dos governos de Collor e de Itamar Franco, que seguiu as premissas estabelecidas por seu antecessor no plano externo e abriu o caminho para a privatização das empresas estatais (...) Outro momento é aquele em que foram fechados os poços que, oficialmente na época, serviriam para experimentar a bomba atômica brasileira. A prova de que as forças que conduziam o processo político eram outras e, totalmente alheias aos problemas do Estado, está no fato de que ninguém se perguntou com que urânio o Brasil iria fabricar sua bomba, e a que porcentagem a Marinha tinha conseguido enriquecer urânio em Iperó. Simplesmente se saudou o fim da "aventura nuclear" e a redução da influência militar. 26 Já no final de seu governo, e com a tentativa de salvá-lo com a nomeação de um ministério de notáveis, percebe-se mais claramente que se estava abandonando a perspectiva de estabelecimento de uma relação especial com os Estados Unidos e retomando as diretrizes até então vigentes.

25

BATISTA, P. N. A política externa de Collor: modernização ou retrocesso?, op. cit., p. 122.

26

FERREIRA, O. A crise na política externa: autonomia ou subordinação? Rio de Janeiro: Revan, 2001,

p. 34.


247

O governo Collor, na sua fase inicial, se afasta desse paradigma de política externa, que vinha sendo mantida desde Geisel, enfatizando a vontade de se alinhar com posições e valores ocidentais. Collor aspirava a converter o Brasil em um país do Primeiro Mundo, julgando, inicialmente, que se poderia aproximar desse objetivo ainda no curso de seu mandato. Ao mesmo tempo, preserva a política de estreitamento com a Argentina, o Cone Sul e os países latino-americanos, em geral. Com a formação de um novo ministério, em 1992, o professor Celso Lafer passa à direção das Relações Exteriores e retoma a uma política de não alinhamento automático, dentro das tradições de San Tiago e Araujo Castro. Jaguaribe acrescenta ainda que, após o impeachment de Collor, tanto Fernando Henrique Cardoso (o primeiro-ministro das Relações Exteriores de Itamar Franco) como Celso Amorim mantiveram a política externa reintroduzida por Lafer e representando "um ajustamento, às condições da década de 1990 e com mais estrita articulação do Brasil com os países do Cone Sul, das diretrizes traçadas por SanTiago Dantas para um política externa independente". 27 Nesse sentido, Itamar Franco assume o governo em um momento extremamente dramático, com uma forte crise institucional, direcionando a política externa para ser um instrumento do desenvolvimento nacional: Gostaria de sublinhar algumas características da política externa do Governo Itamar Franco. E a primeira é a de que não tem rótulos. De forma simples e direta, está voltada para o desenvolvimento do País, para a afirmação de valores democráticos e tem sentido universalista. É uma política externa sem alinhamentos outros que não aqueles que estejam ligados à ética e aos interesses do povo brasileiro. 28 27

JAGUARIBE, H. Introdução geral. In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta anos de política externa brasileira (1930-1990). Crescimento, modernização e política externa. São Paulo: Nupri-USP/Cultura Editores Associados, 1996, p. 32.

28

AMO RIM, C. N. L. Uma diplomacia voltada para o desenvolvimento e a democracia. In: FONSECA, G.; CASTRO, S. H. N. Temas de política externa brasileira 11. São Paulo: Paz e Terra; Brasília: lpri, v. 1, 1994, p. 16.


248

De um lado, Itamar mantém os compromissos assumidos pelo Governo Collor visando, em especial, recuperar a confiança da comunidade internacional e, de outro, deixa claro não ter interesses no estabelecimento de parceria especial. Algumas decisões da diplomacia brasileira foram paradigmáticas do projeto de inserção internacional do novo governo, a saber: a atuação nos foros políticos multilaterais, a reafirmação dos compromissos já assumidos de não-proliferação nuclear, o aprofundamento da integração regional, a "desdramatização" das relações com os Estados Unidos, a reafirmação das alterações implantadas pelo governo anterior no âmbito da Rodada Uruguai e a aproximação com pares potenciais da comunidade internacional (China, Índia, Rússia e África do Sul). Em seu conjunto, elas refletiam (e ainda refletem) os diferentes projetos de inserção externa em debate no Brasil: a de um país continental ("país baleia"), de uma nação com interesses múltiplos na dinâmica da globalização da economia mundial (global trader) e a de um ator protagônico no processo de regionalização em curso no âmbito hemisférico ("sócio privilegiado"). 29 Na perspectiva multilateral, além de, no Governo Collor, o Brasil ter sediado a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, em junho de 1992, o Governo Itamar propôs que se incluísse uma Agenda para Desenvolvimento na proposta da Agenda para a Paz, e se esforçou para que a redação final da Conferência Mundial de Direitos Humanos contemporizasse não só as perspectivas dos países desenvolvidos, como também as dos em desenvolvimento. Deu início ainda à campanha para que o Brasil se apresentasse como candidato a uma vaga permanente no Conselho de Segurança da ONU. Por fim, participou, com envio de tropas, dos seguintes processos de operações de paz mantidas pela ONU: United Nations Observer Group in Central America (Onuca), United

29

HIRST; PINHEIRO, p. 11, 1995.

Capítulo 8 -A Política Externa no Pós-guerra Fria

249

Nations Observer Mission in El Salvador (Onusal) e United Nations Angola Verification Mission (Unavem). Itamar não só mantém os compromissos assumidos em relação ao Mercosul, como também busca ampliar o processo de cooperação com os demais países da região. Desse modo, já em 1992 (dezembro), lança a Iniciativa Amazônica, com vistas a ampliar os processos de cooperação econômica e de segurança. E, em 1993, propõe a criação da Área de Livre Comércio Sul-Americana (ALCSA). Assim sendo, o Governo Itamar Franco procurou ampliar os laços com os demais países da região, em concordância com a percepção da necessidade de que a América do Sul pudesse se apresentar em conjunto nos processos negociadores internacionais para a defesa dos interesses comuns regionais. No ano de 1993, em especial, a União Européia, consolidada, era percebida como uma fortaleza (protecionista) e preocupada em minimizar os problemas sociais, políticos e econômicos da Europa do Leste e dos países do Mediterrâneo; a América do Norte estava se consolidando com o Nafta e a Ásia-Pacífico estava sendo pressionada pelos Estados Unidos, por meio do Fórum de Cooperação Econômica da Ásia-Pacífico (Apec), para se transformar em uma área de livre-comércio (Comunidade do Pacífico) e, por fim, a Rodada Uruguai do Gatt aparentava estar destinada a um fracasso total. Dentro desse quadro, quais as possibilidades que se mantinham e abriam para os países da América do Sul? É exatamente em decorrência desse cenário que a política externa brasileira passou a envidar esforços para estreitamento de laços (políticos e econômicos) com os demais países da região. Deste esforço são exemplos a assinatura dos Acordos de Cooperação bilateral com a Venezuela (agosto de 1993 e março de 1994) visando a contornar seus problemas na fronteira, pondo fim a um histórico distanciamento entre os dois países; a criação da Comissão de Vizinhança Brasil-Colômbia (janeiro de 1994); as conversações com o Uruguai em torno do combate ao comércio de produtos subsidiados, da hidrovia Paraguai-Paraná e dos esforços para o desenvolvimento da região fronteiriça; o encaminhamento das negociações com a Bolívia em


250

torno da construção do gasoduto entre os dois países e do conseqüente fornecimento de gás natural; e, finalmente, a tentativa de incorporar o Chile ao projeto de integração latino-americana.(...) Com relação a Cuba, o governo brasileiro passou a defender abertamente a reintegração do país ao sistema interamericano e particularmente à OEA. Neste sentido, foi oferecida pelo presidente Itamar Franco, em meados de 1994, a mediação brasileira para agilizar este processo, condenando-se o embargo econômico dos Estados Unidos à ilha. Ao mesmo tempo, procurou-se intensificar as relações entre os dois países, através do incremento da cooperação científica, técnica e tecnológica e da cooperação no combate ao tráfico de drogas. 30

8.3 De Fernando Henrique a Lula Em dezembro de 2004, foi efetivado o lançamento, em encontro de chefes de Estado, da Comunidade Sul-Americana de Nações. Apesar de seu lançamento ter sido acompanhado por diversas críticas e, principalmente, pela observação de que alguns Estados, em especial a Argentina, apresentam-se reticentes ao que se pode considerar como um processo de ampliação da liderança brasileira na região, o que nos importa é a constatação da continuidade de algumas linhas da política externa brasileira, de Itamar a Lula. Ao insistir no conceito de "América do Sul", hierarquizando-o como fundamento de um processo de integração econômica e física, a diplomacia brasileira vem dando uma contribuição, ainda não de todo reconhecida, à ontologia de 12 países. Não se trata de exercício ideológico de sublimação de nossas mazelas históricas, nem de cabala para excluir ou confrontar nações que a geografia não pôs em nosso espaço. Trata-se de um sóbrio exercício de realismo político, não no tipo conformista, mas pragmático, criativo. (... ) A decisão de lançar uma

30

HIRST; PINHEIRO, p. 16.


251

Comunidade Sul-Americana de Nações é ousada e comporta forte dose de idealismo. Traz também grande responsabilidade, porque engaja a nossa credibilidade. Por enquanto, é, mais que nada, uma declaração política, ancorada em acordos concretos de comércio e integração, mas é sem dúvida um ato de reivindicação de uma identidade antes de tudo geográfica, que nunca deixou de ter vigência por mais globalizado que esteja o mundo. 31 Ainda na perspectiva regional, a reunião de Ouro Preto, também em dezembro de 2004, esteve direcionada à renovação dos compromissos de aprofundamento do Mercosul. A proposta da intitulada "Ouro Preto 11" é relançar o Mercosul, dez anos após a criação da união aduaneira e da Tarifa Externa Comum, que institucionalizou o Mercosul como bloco, inclusive do ponto de vista jurídico internacional. Esse novo "relançamento" (novo porque o bloco já foi relançado inúmeras vezes) prevê um novo modelo de integração, distinto do modelo liberalizante adotado pelos Governos Fernando Henrique Cardoso e Carlos Menen, acusados atualmente de terem instrumentalizado o Mercosul para legitimar suas políticas econômicas de abertura comercial, mais do que investido no bloco como um projeto comum de integração. 32 Assim, outro ponto a observar é que boa parte das análises sobre a política externa dos Governos Fernando Henrique Cardoso (FHC) e de Luiz Inácio Lula da Silva (Lula) ainda está fortemente influenciada pela posição política ou visão de mundo assumida por esses analistas. Assim, por exemplo, a dispersão da política exterior, que não traçou rumo firme, a não ser os parâmetros do que chamamos de Estado normal - subserviente, destrutivo e regressivo - foi marca do governo de Cardoso. Lidou com a integração do Cone Sul e da América do Sul, com as negociações simultâneas do lado da Alca e da União

31

DANES E, S. Redescobrindo a América do Sul. Valor Econômico, 9 dez. 2004, p. A15.

32

ONUKI, J. O Brasil, a América do Sul, e o mundo. Colunas do Relnet, n. 10, 2004.


252

Européia, privilegiou o multilateralismo sem abandonar o bilateralismo tradicional. A essas diversas frentes de ação faltou cimento de uma estratégia de ação madura no mundo da interdependência global, a dar significado a cada dimensão do envolvimento externo. Duas linhas de força da ação externa erigiram como prioridades a contribuição ao ordenamento multilateral, o lado idealista, e o interesse pela integração no Cone Sul, o lado realista. Ambas colheram frutos medíocres tendo em vista a realização de interessesY No que se refere ao âmbito regional, Garcia salientava que à surpresa sucedeu uma retórica miserabilista. A atitude chilena, qualificada de "punhalada nas costas" do Mercosul era, no entanto, a conseqüência inevitável da falta de definições e, sobretudo, de iniciativas do Brasil no plano continental, mais especificamente na América do Sul". Ou, que "as falas presidenciais, sobretudo no exterior- no Colégio do México, em New Dehli, Beijing ou nos convescotes da "terceira Via'' - sugeriam que o país estava consciente dos perigos da atual (des)ordem mundial. Quase que apontavam para uma vigorosa política externa, capaz de fazer frente aos constrangimentos internacionais que ameaçam países como o Brasil. O que sobrou de todos esses discursos foram palavras, palavras, palavras ... 34 Já Albuquerque interpreta que em nenhum outro período, desde a Revolução de 30, o entorno regional do Brasil mereceu tanta prioridade. A América do Sul e o Cone Sul ocuparam o centro da política externa brasileira. Rubens Ricupero chega a su-

33

CERVO, A. L. Relações Internacionais do Brasil: um balanço da era Cardoso. Revista Brasileira de Política Internacional, v. 45, n. 1, p. 30, 2002.

34

GARCIA, M. A. O melancólico fim de século da política externa. Carta internacional, v. IX, n. 94195, p. 6, dez. 20001jan. 2001.


2

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gerir que, no permanente triângulo Brasil/EUA/América Latina, pela primeira vez a relação com o Norte do Continente ficou subordinada aos objetivos e prioridades das relações com o Sul. O rol de iniciativas bem-sucedidas no Continente é muito grande e pode-se dizer que seu objetivo implícito tem sido o de organizar a economia do Mercosul e, por extensão da América do Sul, de modo a aumentar sua interdependência infra-regional, proporcionando uma convergência de políticas comerciais e de investimentos com o Brasil, para com isso garantir ao País condições mais favoráveis para uma eventual futura integração com a economia norte-americana. 35 Bem ilustrativa dessa divergência é a entrevista concedida pelo ex-chanceler Lafer no relançamento de um de seus livros. A diplomacia do governo Lula, segundo o ex-chanceler, contém elementos de continuidade, como a prioridade ao Mercosul, a valorização do sistema multilateral e a busca de maior intercâmbio com parceiros não tradicionais, como a Índia, a China e a África do Sul. Mas também contém mudanças de ênfase, às vezes perigosas, e sobretudo de figuração: a atual diplomacia dá à política externa uma feição de política-espetáculo, reminiscência da festa republicana destinada a transmitir ao público interno a idéia de um recomeço radical. 36 Independentemente das interpretações apaixonadas, o Governo FHC aprofundou o processo Mercosul, manteve a perspectiva da integração sul-americana seja por meio da busca de um acordo do Mercosul com a Comunidade Andina, seja por meio de uma associação direta entre os diferentes países (expressa pela Cúpula da América do Sul, realizada em Brasília em 2000), raciocinando não

35

ALBUQUERQUE, J. A. G. Prioridades regionais e multilaterais na política externa do governo Fernando Henrique. Carta internacional, v. X, n. 114, p. 10, ago. 2002.

36

KUNTZ, R. O ex-chanceler e a diplomacia. O Estado de S. Paulo, 5 dez. 2004, P· D6.

254


só em termos político-econômicos, como também de desenvolvimento físico de infra-estrutura. Deu-se início a uma série de negociações com a União Européia, redundando no Acordo Quadro Mercosul-DE e correspondendo a um dos primeiros acordos internacionais de natureza inter-regional. Soma-se ainda a esse processo de aproximação política-econômica a institucionalização das negociações entre a região e a Ásia do Leste por meio do Fórum de Cooperação América Latina-Ásia do Leste (Focalal) e também o acordo-quadro de livre-comércio com a África do Sul. No caso específico das negociações com a União Européia e com a Ásia do Leste, está implícita a preocupação de ambas as regiões com a possibilidade de a Alca ser efetivada e de serem ampliadas as dificuldades de seu acesso ao continente americano pelo crescimento da influência norte-americana. Cabe ainda ressaltar a política de aproximação em relação aos países intermediários, em especial China, Índia e África do Sul. Alca e OMC complementam a agenda externa implementada por FHC37 e, no primeiro governo, pode-se considerar que houve uma forte resistência ao avanço das negociações para a integração hemisférica, enquanto, no segundo, constata-se uma relativa predisposição para o diálogo. A intervenção de FH na terceira cúpula presidencial das Américas, em abril de 2001 em Quebec, formalizou essa mudança de maneira clara. O Brasil encara a Alca não apenas como ameaça, mas como oportunidade. Essa oportunidade está condicionada à abertura efetiva dos mercados para nossas indústrias, especialmente para a agroindústria. Queremos abolir os subsídios. Queremos restringir o uso unilateral de medidas de defesa comercial. E o objetivo final da integração deve ser a prosperidade dos povos, e não apenas o fortalecimento do poder

37

Note que esse dois fóruns tiveram início simultâneo ao Governo FHC. A Alca foi lançada na Cúpula das Américas, em dezembro de 1994, estando presentes Itamar como presidente em exercício e FHC como presidente eleito. Já a Rodada Uruguai do Gatt foi concluída em dezembro de 1994 com a aprovação da criação da OMC para janeiro de 1995.


255

dos Estados ou das corporações. É a primeira vez que o Brasil se pronuncia positivamente, e não apenas em termos reativos e defensivos à questão da abertura econômica no Continente. Isto denota um grau de maturidade e autoconfiança poucas vezes presenciada, se alguma, nas relações inte~nacionais do Brasil. 38 Defensores do Governo FHC sustentam ainda que a projeção e a exposição internacionais do presidente geraram condições por demais favoráveis à implementação da política externa brasileira. Nesse sentido, a participação na Terceira Via ampliou as possibilidades na Europa e rendeu uma parceria que se repetiu na questão das patentes de medicamentos. Da mesma forma, credita-se à diplomacia presidencial de FHC o crescimento da parceira estratégica com a China e da colaboração no campo científico-tecnológico, em especial no desenvolvimento do programa espacial de lançamento de satélites. 39 Amado Cervo, em artigo publicado logo após o final do Governo FHC,40 tece forte crítica à política externa implementada, principalmente na consideração de que ela foi orientada pelos princípios de democracia, estabilidade monetária e abertura econômica. 41 No seu entendimento e, sem entrar no mérito isolado desses princípios, a questão é que nunca foram vetores de política externa e, conseqüentemente, a política externa de FHC será subsidiária das 38

ALBUQUERQUE, J. A. G. Prioridades regionais e multilaterias na política externa do governo Fernando Henrique, op. cit., p. 11.

39

Deve-se atentar ao fato de que a China, desde 1974, ocupava um locus especial na política externa brasileira, constituindo uma real parceria na perspectiva da cooperação Sul-Sul. O projeto de cooperação espacial teve início no Governo Sarney e foi relativamente afetado tanto pela crise financeira brasileira quanto pela retomada internacional de constrangimentos à China em decorrência dos eventos na Praça da Paz Celestial (1989). O processo de crescimento acelerado da China, na verdade, passou a ter expressão internacional somente após 1992, com Deng Xiaoping superando as discordâncias internas. E a expressão parceria estratégica, referindo-se ao relacionamento sino-brasileiro, foi utilizada pela primeira vez por Zho Rongji, em visita ao Brasil em 1993. Sobre o relacionamento Brasil-China, veja OLIVEIRA, H. A. Brasil-China: trinta anos de uma parceria estratégica. Revista Brasileira de Política Internacional, v. 47, n. 1, p. 7-30, 2004.

°

4

CERVO, A. L. As relações internacionais da América Latina: velhos e novos paradigmas, op. cit., 5-35, 2002.

41

A apresentação desses vetores definidores e orientadores da política externa brasileira estão explicitados em CARDOSO, F. H. A política externa do Brasil no início de um novo século. Revista Brasileira de Política Internacional, v. 44, n. 1, p. 5-12,2001.


256

imposições do sistema internacional, ou dos Estados Unidos, não correspondendo, de um lado, às demandas da sociedade brasileira e, de outro, a uma desistência de se ter uma política internacional própria. Entretanto, corresponderá ao que Cervo estará rotulando como uma política de um Estado normal. O Estado desenvolvimentista, de características tradicionais, reforça o aspecto nacional e autônomo da política exterior. Trata-se do Estado empresário que arrasta a sociedade no caminho do desenvolvimento nacional mediante a superação de dependências econômicas estruturais e a autonomia de segurança. O Estado normal, invenção latino-americana dos anos noventa, (...) envolve três parâmetros de conduta: como Estado subserviente, submete-se às coerções do centro hegemônico do capitalismo; como Estado destrutivo, dissolve e aliena o núcleo central robusto da economia nacional e transfere rendas ao exterior; como Estado regressivo, reserva para a nação as funções da infância social. O terceiro é o paradigma do Estado logístico que fortalece o núcleo nacional, transferindo à sociedade responsabilidades empreendedoras e ajudando-a a operar no exterior, por modo a equilibrar os benefícios da interdependência mediante um tipo de inserção madura no mundo globalizado. 42 Cervo reforça essa característica de Estado normal explicitando que Cardoso promoveu a abertura como estratégia, sem estratégia de inserção madura no mundo da interdependência global. Os efeitos macroeconômicos e geopolíticos fizeram-se sentir com o incremento da vulnerabilidade externa: aumento exponencial da dívida, dependência empresarial e tecnológica, dependência financeira, destruição do núcleo central da economia nacional e conseqüente perda de poder sobre o cenário internacional.43

42

CERVO, A. L. Relações internacionais do Brasil: um balanço da era Cardoso, op. cit., p. 6-7.

43

lbid., Os objetivos da política exterior dé Lula. Colunas do Reinei, n. 10, 2004.


257

De outro lado, Lula, no entendimento de Cervo, implementa uma política de inserção internacional baseada na estratégia de Estado logístico. Lula planeja outro modo de inserção no mundo da globalização, introduzindo remédios de equilíbrio aos males da globalização assimétrica. De que modo? Reforçar o núcleo central da economia nacional, estatal ou privado, nacional ou estrangeiro; reconverter a política de comércio exterior em instrumento estratégico de desenvolvimento; conter a evasão de renda líquida nacional; enfim, promover a internacionalização da economia nacional, desde a plataforma regional. (...) Da era Cardoso para Lula, o Brasil evoluiu de uma aliança estratégica com o Ocidente, feita de subserviência decisória e de ilusão kantiana, para o universalismo de ação, feito do jogo duro e realista das relações internacionais. O Brasil de Lula molda sua política exterior pelo paradigma do Estado logístico, imitando o comportamento dos grandes. 44 Lessa considera que a política externa brasileira dos anos 1990 não representa uma ruptura, mas que os novos temas que dominam a agenda internacional, como direitos humanos, meio ambiente, demografia e fluxos migratórios, segurança (narcotráfico, terrorismo transnacional, a vertiginosa ascensão do crime organizado), a não proliferação, o exacerbamento das restrições de acesso à ciência e a tecnologia, dentre outros, impunham, desde a década de oitenta, de um lado, a necessidade de construção de alianças operacionais pautadas pela concertação política em foros multilaterais para a negociação de regimes internacionais regulatórios, e, de outro, a própria cooperação científica e tecnológica com a intenção de ultrapassar as limitações ao acesso dos insumos para o desenvolvimento. 45 44

CERVO, A. L. "Os objetivos da política exterior de Lula". Colunas do Reinei, n. 10, 2004.

45

LESSA, A. C. A diplomacia universalista do Brasil: a construção do sistema contemporâneo de relações bilaterais. Revista Brasileira de Política Internacional, v. 41, n. 2, p. 37, 1998.


258

Em decorrência disso, ainda segundo Lessa, desenvolveram-se alguns eixos de prioridade política que representam a diversidade de interesses do Brasil, os quais seriam: a) o eixo regional- Caracas-Buenos Aires- evidenciando o caráter prioritário de que se revestem as relações com a Argentina e com os demais parceiros do MERCOSUL, mas igualmente da América do Sul como um todo; b) o eixo norte-americano - centrado em Washington, abarca o grande projeto de integração econômica que inclui o Canadá e o México, mas pauta-se, evidentemente, sobre as relações políticas e econômicas com os EUA, principal cliente, fornecedor e investidor individual do Brasil; c) o eixo europeu -baseado em Berlim, compreende, a um só tempo, as relações com a União Européia e com os países da Europa Ocidental - é o eixo tradicional da orientação de constituição de parcerias estratégicas; d) o eixo da Orla do Pacífico - evidentemente centrado sobre Tóquio, compreende a clara disposição de reforçar os laços tradicionais de cooperação econômica e científico-tecnológica com o Japão e de iniciar a intensificação gradual da cooperação com os demais países da região (Coréia do Sul, Taiwan, Cingapura, Tailândia etc); e) o eixo das potências regionais- é multicentrado nos ângulos do quadrilátero Pequim-Moscou-Nova Dheli-Pretória, e encerra realidades políticas diversas e níveis de cooperação distintos. Estas são relações estabelecidas com países com os quais o Brasil mantém inúmeras afinidades, uma vez que as nações enfrentam os mesmos tipos de problemas no cenário internacional, além de desempenharem o mesmo papel protagônico de potências regionais. 46

46

LESSA, 1998, p. 37-39.


259

Raciocinando sobre a problemática de sincronia entre o tempo político e o econômico-financeiro, principalmente como um dos grandes desafios na condução das políticas públicas, Lafer pondera que tal desafio tem uma dimensão que passa pelo tempo diplomático, que no caso das negociações comerciais globais, regionais ou inter-regionais é um tempo mais lento. Esse tempo corresponde ao da OMC; Alca; Mercosul; Mercosul-União Européia etc., e é nele que o Brasil como um pequeno global trader precisa ampliar o seu acesso a mercados. Elemento essencial desse empreendimento é a participação capacitada nas negociações relativas à elaboração de normas internacionais em áreas afetas ao comércio, como por exemplo barreiras não-tarifárias e fitossanitárias (_ __ )_ A crescente regulamentação multilateral dessas matérias constitui uma forma de "internalização" do mundo na vida brasileira, o que exige qualificação negociadora condizente com a importância da matéria e com o caráter complexo das negociações. 47 Na mesma linha de raciocínio que, de uma perspectiva, Lessa apresenta como a necessidade de adaptação da política externa aos novos problemas ou temas internacionais e que Lafer, de outra, aponta os reflexos da sincronia entre o tempo político e o econômico-financeiro, Seixas Corrêa constata o aumento da complexidade de inserção internacional em decorrência da ampliação dos regionalismos e seus impactos na definição da política externa. Daí nosso empenho renovado em contribuir positivamente para o debate que deve ocorrer com mais sentido de objetividade em torno de uma nova agenda de transformação da ordem internacional nos planos político, econômico e social. Mesmo tendo sido superados os riscos globais impostos pela confrontação Leste-Oeste, por trás da aparente simplicidade do modelo unipolar es-

47

LAFER, C. A identidade internacional do Brasil e a política externa brasileira. São Paulo: Perspectiva,

2001, p. 120-121.


260

condem-se elementos de ambigüidade, dispersão e disfuncionalidade que demandam uma reflexão cuidadosa. O poder internacional se exprime de maneiras freqüentemente surpreendentes e unilaterais; os mecanismos de organização internacional não acompanham de modo adequado as transformações em nível mundial, fato do qual é prova a incapacidade de reformar o Conselho de Segurança das Nações Unidas. Devido ao surgimento de diversos sistemas e subsistemas regionais, cuja ponderação internacional aumentou consideravelmente com a superação do maniqueísmo ideológico, verifica-se uma virtual tendência à fragmentação, com toda sua rede de rivalidades, de segmentações, de unilateralismos, de falta de visão de futuro e busca de influências excludentes. 48 Seixas Corrêa indica ainda a importância de o Governo FHC ter ratificado o TNP. No plano multilateral, o Brasil - utilizando uma expressão do Ministro das Relações Exteriores, Luiz Felipe Lampreia - "resgatou hipotecas" que ainda pesavam sobre nossa presença no mundo. A ratificação em 1998 do Tratado de Não-Proliferação de Armas Nucleares (TNP) foi a iniciativa de maior relevância e visibilidade nesse sentido. 49 Alguns analistas, no entanto, consideram que a assinatura do TNP não teve nenhum sentido prático, não representou nenhuma barganha que correspondesse ou minimizasse os constrangimentos que anteriormente o País padecera pela sua recusa de não adesão e que, aparentemente, a única razão seria a de apresentar FHC como um estadista de porte internacional e um Brasil cordato com os

48

CORRÊA, L. F. S. O Brasil e o mundo no limiar do novo século: diplomacia e desenvolvimento. Revista Brasileira de Política Internacional, v. 42, n. 1, p. 13-14, 1999.

49

lbid., p. 6.


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regimes internacionais, mesmo que pudesse afetar os interesses os nacionais. Para Ferreira, a assinatura do TNP decorre única e essencialmente da inexistência de um projeto nacional e de sua correspondente estratégia (no caso de política externa) para a concretização desse projeto. A decisão de chegar ao domínio completo do ciclo do átomo e de dotar o país da tecnologia de foguetes era, estou convencido, uma política de Estado. (...) Porque essa era uma política de Estado, os governos do período militar resistiram a todas as pressões para que o Brasil aderisse ao Tratado de Não-Proliferação Nuclear (TNP). Essa política foi abandonada em 13 de junho de 1998, quando o governo Fernando Henrique assinou, para gáudio dos primeiros signatários, os instrumentos de adesão ao TNP e de ratificação do Tratado de Proibição Completa de Testes Nucleares (CTBT). No primeiro governo Fernando Henrique Cardoso, igualmente, o Brasil aderiu ao Missile Technology Contra! Regime (MTCR), definido pelo almirante (R/1) Mário César flores como um 'acerto controlador de transferência de tecnologia entre sócios de relevo tecnológico. Tudo servido por medidas indutoras do bom comportamento (...) como são certas inibições políticas, alguns embargos tecnológicos e tratamento discriminatório nas relações econômicas'. 5° Aqui, sem dúvida, há uma percepção real que decorre da tendência, no Governo FHC, de submissão às pressões internacionais, entendendo-se por isso o compartilhar valores (democracia, livremercado etc.) ou apresentar-se como confiável ao acatar as mais diferentes regras e inclusive aparentar ser cooperativo ao participar de suas definições. Ao final do governo Itamar Franco, o processo de reformulação do marco conceitual da política externa brasileira já havia sido concluído. No governo Fernando

°

5

FERREIRA, O. A crise na politica externa: Autonomia ou subordinação?, op. cit., p. 21.


262

Henrique Cardoso, o que ocorre é o aprofundamento e a implementação mais específica das suas principais diretrizes, mantendo a combinação entre continuidade e mudança com relação ao paradigma universalista que foi estruturada no governo anterior. De um lado, os conceitos e diretrizes fundamentais do Pragmatismo Responsável continuaram a ser atualizados e reafirmados. De outro lado, o processo de mudança no sentido da adesão aos regimes internacionais também foi mantido e constantemente reafirmado, no discurso diplomático, com declarações acerca da convergência da política externa brasileira com o "mainstream" internacional - especialmente após a adesão do Brasil ao Tratado de Não-Proliferação Nuclear. 51 Ferreira, em um posicionamento bem crítico e pessimista, ao constatar que, a partir de declarações do chanceler Lampreia, a política externa brasileira estava sendo definida pela aceitação dos "parâmetros políticos, econômicos, sociais e ambientais que a comunidade internacional exige que sejam respeitados", pondera que a adesão ao "pensamento único", o predomínio de uma visão economicista das coisas e o culto dos números (do dinheiro) por parte de figuras-chave no Executivo criaram um sistema de forças cujo resultante inibe uma conduta de fato autônoma na cena internacional e faz que o Estado dê prioridade, não aos seus próprios interesses e aos valores que deveriam orientar sua política internacional, mas aos valores que os Estados Unidos, megapotência hegemônica, estipulam como sendo aqueles que devem conformar (no fundo e na forma) as políticas interna e externa dos países em desenvolvimento. 52 Independentemente das discussões sobre o momento inicial da tendência da política externa bnisileira de relacionamento com os países em desenvolvimento, aí incluídos os também denominados 51

MELLO, p. 153.

52

FERREIRA, O. A crise na politica externa: Autonomia ou subordinação?, op. cit., p. 14·15


263

emergentes, como a China, Índia, África do Sul e Rússia, não se tem dúvidas de que o Governo Lula, na sua proposta de universalização, privilegia de maneira especial o contato com esses Estados. De um lado, pode-se aventar a hipótese de que a principal motivação decorre do fato de essas parcerias corresponderem a mercados emergentes, com amplas possibilidades de absorção de produtos brasileiros e de fornecimento de insumos ou de investimentos requisitados pelo Brasil. De outro lado, no entanto, compreendem espaços políticos, com forte expressão regional e, precipuamente, com perspectiva de atuação conjunta em organismos internacionais. Essa última proposição reveste-se de significância, a partir da percepção de que, desde o final da guerra fria, desenvolve-se um processo de redefinição do sistema internacional e similarmente de reordenamento internacional, com um impasse contínuo na definição das regras que possam reger o comércio internacional. Nesse sentido, em adequação ao atual momento conjuntural das relações internacionais, o que se busca é a formação de uma frente, entendida como um processo de Cooperação Sul-Sul, para discussão e defesa ......., conjunta de interesses relativamente mútuos entre esses países ante :e:J aos desenvolvidos. :co De nenhuma proposta, pode-se raciocinar que se tenha o objetivo de constituição de um movimento em oposição ou de repulsa ao relacionamento com os países desenvolvidos. O que se visa é uma estratégia de posicionamento comum perante o atual estágio de negociação nos diferentes fóruns multilaterais.

~.-

É também na direção dos processos de negociação comercial que se inscreve iniciativa interessante, ainda de ganhos imprevisíveis, esboçada na reunião ministerial da OMC em Cancún. Com efeito, mais do que resultados práticos, a criação do G20 deve ser vista sob a ótica da retomada da capacidade de articulação política do Brasil, mesmo que esboçada em foro tão inusitado. Nessa direção, a liderança do G20 permite entrever o relançamento do perfil reivindicatório da política externa brasileira, em baixa desde o final dos anos oitenta, mas que pôde ser vislumbrado também na criação do G3, grupo de coordenação política criado pelo Brasil, África do Sul e Índia, que pode se transformar em um agrupamento maior, com

264


a eventual atração de outros países de igual porte, como o Egito, por exemplo. São todos movimentos que refletem a vontade de esboçar um novo modelo de cooperação SulSul, que não deve entretanto, erigir-se como alternativo às relações com o Norte- sabidamente a dimensão em que países como o Brasil mais realizam interesses. 53 Assim, a ênfase a) na construção da Comunidade Sul-Americana de Nações e no relançamento do Mercosul; b)

na importância política e econômica dos países intermediários para reforço das pretensões internacionais do Brasil;

c)

na necessidade de avançar nos processos negociadores multilaterais e, em especial, na OMC;

d) na instrumentalização do Mercosul ou da ALCSA para ampliar a capacidade nacional em relação a outras regiões (União Européia, Ásia do Leste, África Austral) constituem as linhas básicas das política externa em desenvolvimento pelo Governo Lula. Representam, no entanto, uma continuidade das expectativas e estratégias em desenvolvimento nos governos anteriores, evidentemente transmitindo nuanças que identificam claramente a composição política estabelecida no Planalto.

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Relação de Ministros das Relações Exteriores por Mandato Presidencial

Deodoro da Fonseca (1889-1891)

Floriano Peixoto (1891-1894)

Quintino Bocaiúva (1889-1890) Eduardo Wandenkolk (fevereiro a maio de 1890) Tristão de Alencar Araripe Oaneiro a fevereiro de 1891) Justo Leite Chermont (fevereiro a novembro de 1891) Custódio José de Mello (novembro de 1891) Fernando Lobo Leite Pereira (novembro de 1891 a fevereiro de 1892) Serzedelo Corrêa {fevereiro a junho de 1892) Custódio José de Mello Ounho a dezembro de 1892) Antônio de Paula Souza {dezembro de 1892 a abril de 1893) Felisberto Freire {abril a junho de 1893) João Felipe Ferreira Ounho a outubro de 1893) Carlos Augusto de Carvalho (outubro de 1893) Cassiano do Nascimento (outubro de 1893 a novembro de 1

Prudente de Morais (1894-1898)

Carlos Augusto de Carvalho (novembro de 1894 a agosto de 1896) Dionísio Cerqueira (setembro de 1896 a novembro de 1 Olinto de Magalhães (novembro de 1898 a novembro de 1902) José Maria da Silva Paranhos Jr. {barão do Rio Branco)

Hermes da Fonseca (1910-1914)

Barão do Rio Branco (até fevereiro de 1912) Lauro Severiano Müller (fevereiro de 1912 a novembro de 1912) Lauro Severiano Müller (novembro de 1912 a maio de 1917) Nilo Peçanha (maio de 1917 a novembro de 1918)

Wenceslau Brás (1914-1918)

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Delfim Moreira (1918-1919) Epitácio Pessoa (1919-1922) Arthur Bernardes (1922-1926) Washington Luis (1926-1930) Getúlio Vargas (1930-1945)

Eurico Gaspar Dutra (1946-1951)

Getúlio Vargas (1951-1954) João Café Filho (1954-1956) Juscelino Kubitschek (1956-1961)

Jânio Quadros (1961) João Goulart (1961-1964)


Dom icio da Gama (novembro de 1918 a junho de 1919) José Manuel de Azevedo Marques üulho de 1919 a novembro de 1922) José Félix Alves Pacheco (novembro de 1922 a novembro de 1926) Otávio Mangabeira (novembro de 1926 a outubro de 1930) Afrânio de Mello Franco (1930-1933) Félix de Barros Cavalcanti de Lacerda (1933-1934) José Carlos de Macedo Soares (1934-1936) Mário de Pimentel Brandão (1936-1938) Oswaldo Aranha (1938-1944) Pedro Leão Veloso (1944-1945) João Neves da Fontoura üaneiro a julho de 1946) Samuel de Souza Leão Gracie üulho a dezembro de 1946) Raul Fernandes (dezembro de 1946 a fevereiro de 1951) João Neves da Fontoura (fevereiro de 1951 a junho de 1953) Vicente Rao üunho de 1953 a agosto de 1954) Raul Fernandes (agosto de 1954 a novembro de 1955) José Carlos de Macedo Soares (novembro de 1955 a julho de 1958) Francisco Negrão de Lima üulho de 1958 a agosto de 1959) Horácio Lafer (agosto de 1959 a fevereiro de 1961) Afonso Arinos de Mello Franco (1961) SanTiago Dantas (setembro de 1961 a julho de 1962) Afonso Arinos de Mello Franco üulho a setembro de 1962) Hermes Lima (setembro de 1962 a junho de 1963) Evandro Cavalcanti Lins e Silva üunho a agosto de 1963) João Augusto de Araújo Castro (agosto de 1963 a março de 1964)

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Anexo- Relação de Ministros das Relações Exteriores por Mandato Presidencial

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PRESIDEN'I'E

.MINISTRO DAS RELAÇQES EXTERIOR~S

Castelo Branco (1964-1967)

Vasco Tristão Leitão da Cunha {abril de 1964 a dezembro de 1965) Juracy Magalhães Uaneiro de 1966 a março de 1967) José Magalhães Pinto (março de 1967 a agosto de 1969)

Costa e Silva (1967-1969) Emílio Garrastazu Médici (1969-1974) Ernesto Geisel (1974-1979) João Figueiredo (1979-1985)

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Mário Gibson Barboza Antônio Francisco Azeredo da Silveira Ramiro Saraiva Guerreiro

José Sarney (1985-1990)

Olavo Setúbal (março de 1985 a março de 1986) Roberto de Abreu Sodré (março de 1986 a janeiro de 1990)

Fernando Collor de Mello (1990-1992)

José Francisco Rezek Uaneiro de 1990 a abril de 1992) Celso Lafer {abril a outubro de 1992)

Itamar Franco (1992-1994)

Fernando Henrique Cardoso (outubro de 1992 a maio de 1993) Celso Amorim (maio de 1993 a dezembro de 1994)

Fernando Henrique Cardoso (1995-1998)

Luiz Felipe Lampreia

Fernando Henrique Cardoso (1999-2002)

Luiz Felipe Lampreia (até janeiro de 2001) Celso Lafer Uaneiro de 2001 a dezembro de 2002)

Luís Inácio Lula da Silva (2003)

Celso Amorim Uaneiro de 2003 até o fechamento desta edição)

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209047056-OLIVEIRA-Henrique-Altemani-Politica-Externa-Brasileira.pdf

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