Nuevas competencias y desarrollo de capacidades municipales en gestión
integral de recursos hídricos en Bolivia
Has Willet[1], Jimy Navarro[2], Kathia Ferrufino[3] y Martin del
Castillo[4]
Palabras claves: Gestión Integral de Recursos Hídricos, cuencas,
municipios, desarrollo institucional.
RESUMEN
Con la nueva Constitución Política del Estado, vigente desde el año 2009,
se refuerzan en Bolivia las autonomías territoriales departamentales (9),
municipales (326), regionales (1) e indígenas (11), y se enfatiza el rol
del Estado en la gestión de los recursos naturales con enfoque de derecho a
la vida, tanto de los seres humanos como de los ecosistemas (madre tierra).
De la Constitución se desprende un conjunto de normas que detallan las
competencias de los niveles del Estado en materia de recursos naturales y
del agua.
Desde el 2007, el Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego (VRHR) de
Bolivia viene implementando el Plan Nacional de Cuencas (PNC), dirigido a
la promoción de iniciativas locales de gestión y manejo sostenible de
cuencas, con municipios y gobernaciones como operadores a nivel local. Para
el desarrollo de proyectos de inversión y generación de experiencias,
conocimientos y habilidades se establecieron alianzas con servicios
departamentales, mancomunidades de municipios, universidades y agencias de
cooperación. Un esfuerzo prioritario fue el desarrollo de las capacidades
de los municipios como gestores locales del agua y recursos naturales
asociados.
El rol municipal en la gestión territorial y de los recursos naturales para
el desarrollo local y sostenible es un elemento relativamente nuevo en
Bolivia. Si bien las nuevas leyes abren espacios de actuación para los
gobiernos locales en cuanto al desarrollo de políticas, inversiones,
establecimiento de normas y generación de recursos, aún falta camino por
recorrer para ponerlos en práctica. En este recorrido el fortalecimiento
institucional se vuelve un tema central.
Un paso significativo hacia ello ha sido el desarrollo de un instrumento de
evaluación de las capacidades municipales en gestión integral de recursos
hídricos (GIRH) y manejo integral de cuencas (MIC). Dicho instrumento
evalúa la referida capacidad con base en 3 ejes: i) político-estratégico;
ii) operativo; iii) relacionamiento interinstitucional. El instrumento se
aplicó en 37 municipios rurales, lo que constituye una línea base para el
diseño y monitoreo de programas de fortalecimiento institucional en
GIRH/MIC.
El análisis de los resultados permitió relacionar índices de desempeño
municipal con factores de contexto local. Entre los que mejor explican la
variabilidad en el desempeño municipal en GIRH/MIC está la consciencia que
tiene la población de la problemática y su interés en buscar soluciones.
Hay indicios que el interés poblacional varía de acuerdo al grado de
dependencia de sus sistemas de producción respecto a los recursos naturales
y el agua, por un lado, y por otro lado de experiencias previas en su
manejo, impulsadas por agencias de desarrollo.
El análisis de estos factores aporta nuevos elementos que permiten dirigir
los esfuerzos de desarrollo de capacidades institucionales de municipios, y
constituyen también elementos de orientación estratégica y política del
PNC.
INTRODUCCIÓN
Desde el 2006 Bolivia tiene como Presidente Constitucional al líder
indígena Evo Morales del Movimiento Al Socialismo (MAS). Su gobierno se
caracteriza por un alto grado de participación e involucramiento de las
organizaciones y/o movimientos sociales en espacios de toma de decisión, y
ha encaminado un proceso de cambio orientado a la descolonización
económica, política y cultural, la nacionalización de los recursos
naturales estratégicos y el desarrollo y consolidación de autonomías
territoriales departamentales, municipales e indígenas.
En 2006 se creó el Ministerio del Agua (en 2009 fusionado en el Ministerio
de Medio Ambiente y Agua, MMAyA). Su Viceministerio de Recursos Hídricos
Cuencas (hoy Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego, VRHR) inició su
mandato con la formulación del Plan Nacional de Cuencas (PNC, Ministerio
del Agua, 2006) como política nacional hacia la Gestión Integrada de
Recursos Hídricos y Manejo Integral de Cuencas (GIRH-MIC), y con la
implementación del primer plan quinquenal 2007-2012. Un tema central del
PNC es la ejecución de proyectos de inversión en microcuencas,
identificadas en base a iniciativas y demandas locales de manejo de los
recursos naturales.
Un hito importante en el Gobierno de Morales fue la aprobación y puesta en
vigencia de la nueva Constitución Política del Estado en 2009 (Gobierno de
Bolivia, 2009), y la instalación de la Asamblea Plurinacional después de
las elecciones celebradas el mismo año. Seguidamente, esta Asamblea se
dedicó a la construcción un nuevo marco legal para reemplazar
progresivamente el marco legal correspondiente a la anterior Constitución.
Una de las primeras Leyes aprobadas en este sentido fue la Ley Marco de
Autonomías y Descentralización (Gobierno de Bolivia, 2010) que estableció
las competencias y funcionamiento de las autonomías territoriales
(departamental, regional, municipal e indígena originario campesina).
La Constitución declaró como derecho fundamental el acceso al agua para la
vida humana y los ecosistemas (madre tierra), a ser garantizado hoy y en el
futuro por los diferentes niveles del Estado Plurinacional a través una
adecuada gestión de los recursos hídricos. En el 2012 fue promulgada la Ley
Marco de la Madre Tierra (Gobierno de Bolivia, 2012), que regula la gestión
soberana de los recursos naturales renovables, incluyendo el agua, los
bosques y la biodiversidad, adoptando un enfoque de manejo de cuencas
hidrográficas para la gestión sostenible del agua y recursos asociados
(suelo, vegetación). Una nueva Ley de Aguas fue elaborada con amplia
participación social pero aún se encuentra en la fase de consulta
(Ministerio de Medio Ambiente y Agua, 2012).
La gestión del agua en Bolivia aún se encuentra normada por una Ley que
data de 1906, generalmente considerada obsoleta y eclipsada por un mosáico
de leyes sectoriales que buscan asegurar sus intereses específicos al
respecto del agua (minería, hidroenergía, agua potable y riego; Bustamante,
2002). El desarrollo de un marco competencial de GIRH, alineado a la nueva
Constitución, Marco Autonómico y Ley de la Madre Tierra aún está en proceso
de desarrollo, esperándose la aprobación de una Ley General de Aguas y su
reglamentación para una delimitación más detallada de las funciones
implicadas en todos los niveles de gobierno.
DESCENTRALIZACIÓN DE LA GESTIÓN INTEGRAL DE RECURSOS HÍDRICOS Y MANEJO
INTEGRAL DE CUENCAS
La apuesta estratégica del PNC es de descentralización de la gestión del
agua en cuencas y de desarrollo de competencias específicas en los
gobiernos departamentales y municipales. En 3 de los 9 departamentos
existían previamente organismos desconcentrados especializados, cada uno
con una experiencia valiosa en cuanto a inversiones en GIRH/MIC[5].
Actualmente la cartera de proyectos GIRH/MIC del VRHR alcanza a 80
intervenciones en diferentes fases de desarrollo (pre-inversión,
aprobación, ejecución, conclusión). Cerca de la mitad de esta cartera es
ejecutada por los gobiernos municipales y el resto a través de las
Gobernaciones. El financiamiento de los proyectos se distribuye
generalmente entre el VRHR, Gobernaciones y Municipios/beneficiarios en las
proporciones 70, 20 y 10%.
Durante los primeros años de implementación de los proyectos del PNC, se
evidenció que varios de ellos presentaban limitaciones y/o deficiencias en
cuanto a la identificación, ejecución, administración y entrega de las
inversiones por parte de las entidades operadoras subnacionales
(gobernaciones y municipios). Entre los factores principales se identificó
la falta de instrumentos de gestión de las inversiones, entre otros de
identificación, formulación, monitoreo y evaluación de los proyectos, e
insuficientes capacidades en los operadores subnacionales.
Un programa de fortalecimiento institucional de los gobiernos
departamentales en gestión de cuencas fue lanzado en 2007, bajo el auspicio
del Servicio Holandés de Cooperación SNV (Willet, 2010). La propuesta
conceptual de este Programa de Fortalecimiento Institucional (PFI)
distingue los siguientes ejes de la capacidad institucional de los
gobiernos departamentales: i) gestión estratégica, ii) estructura
institucional, y iii) gestión operativa.
DIAGNÓSTICO DE CAPACIDADES MUNICIPALES
Los municipios en Bolivia se han desarrollado en los últimos 20 años bajo
el impulso de la Ley de Participación Popular (PP, Gobierno de Bolivia,
1994). A través de la PP, se transfirieron más de 20% de los recursos del
Estado a los gobiernos municipales, y se crearon mecanismos participativos
para la priorización de la inversión municipal. En cuanto a las
competencias municipales, sin embargo, la Ley de PP restringió su alcance a
las áreas de desarrollo social casi exclusivamente, con la salvedad de
inversiones en riegos menores e infraestructura de saneamiento.
Actualmente el País cuenta con 339 municipios[6], de los cuales la mayor
parte (2/3) constituyen municipios rurales en las categorías A y B (<5 mil
y de 5-15 mil habitantes respectivamente). Los presupuestos (transferencias
de coparticipación tributaria) son asignados en función del número de
habitantes, y en las zonas escasamente pobladas, coincidiendo con
municipios de las categorías A y B, las condiciones financieras son
generalmente precarias. Un factor que limita aún más las capacidades de
estos municipios es que no más del 25% del presupuesto puede ser gastado en
su funcionamiento interno, restringiendo sus posibilidades de adecuar su
estructura a los requerimientos del ejercicio de las competencias
emergentes como la gestión del desarrollo productivo y social, el manejo de
recursos naturales, la gestión de riesgos y adaptación al cambio climático.
Consecuencia de las restricciones de equiparse con recursos humanos es que
generalmente los municipios no logran siquiera ejecutar los escasos
presupuestos asignados.
Una de las alternativas que tienen municipios pequeños para enfrentar sus
limitaciones es la conformación de Mancomunidades de Municipios (MM)[7].
Según un estudio del Ministerio de Autonomías hasta el 2009 existían 28 MM
funcionando (Ministerio de Autonomías, 2009). De ellas, 19 reciben apoyo
para el fortalecimiento institucional en manejo sostenible de recursos
naturales a través del programa GESTOR[8], una colaboración entre el VRHR,
el Ministerio de Autonomías y la cooperación Suiza (COSUDE).
En 2010, con el apoyo del programa de asistencia técnica del apoyo
sectorial del PNC (ASPNC[9]), el VRHR diseñó una metodología de diagnóstico
de las capacidades municipales en GIRH y MIC. La metodología fue empleada
en un ensayo de validación a 15 municipios operadores del PNC durante el
año 2010 (Ferrufino et al, 2010). Entre 2011 y 2012 se elevó el número de
diagnósticos municipales realizados a 37 con el apoyo de PROAGRO/GIZ.
El mencionado diagnóstico municipal siguió a grandes rasgos la
conceptualización de desempeño institucional utilizada en el PFI, citada
arriba, con dos modificaciones: 1) se incluyó el parámetro "estructura"
como subcomponente del parámetro "gestión operativa", y 2) la inclusión de
"relacionamiento interinstitucional" como parámetro e indicador adicional
de desempeño. El primer parámetro, "gestión estratégica" es evaluado
analizando tanto la importancia que organizaciones de base asignan a una
gestión sostenible del agua y recursos naturales en las cuencas, como la
visión estratégica municipal y su incorporación de hecho en documentos de
política, planes operativos e información territorial disponible. El
segundo parámetro, "gestión operativa", evalúa aspectos como estructura
funcional, recursos (humanos y logísticos) y la calidad de las
intervenciones realizadas. El "relacionamiento insterinstitucional" es
evaluado analizando los lazos funcionales que establece el municipio con
otros municipios, organizaciones sociales y económicas de diferente tipo y
agencias de desarrollo que operen en la zona (relacionamiento horizontal),
y con la Gobernación, ministerios y otras instancias de alcance supralocal
(relacionamiento vertical).
La aplicación de la metodología incluyó entrevistas a autoridades y
técnicos municipales y visitas de campo a los proyectos de intervención en
GIRH/MIC por parte de un equipo evaluador, utilizando una guía de preguntas
estructurada de acuerdo a los parámetros y aspectos del desempeño. Cada uno
de los aspectos es calificado en base a una tabla de calificación que
permite asignar un valor discreto, distinguiendo situaciones diferenciables
en base a información de campo recolectada.
RESULTADOS
El diagnóstico realizado muestra una mezcla heterogénea de capacidades
disponibles a nivel de los municipios evaluados y una diversidad en las
aptitudes de los operadores de proyectos del PNC. A pesar de que el marco
legal existente no asigna competencias específicas GIRH/MIC a los
municipios[10], la mayoría de ellos muestran un interés y desarrollo de una
visión política que parece anticiparse a una legislación de manejo de
recursos naturales, cuencas y agua que confirme el rol protagónico que
estas instancias de hecho ya vienen asumiendo.
Por lo general, las capacidades operativas quedan atrás de la visión
estratégica, especialmente con respecto a la creación de previsiones
estructurales en la organización para atender aspectos GIRH/MIC en las
actividades municipales. Sin embargo, el desempeño evaluado no correlaciona
con el tamaño del municipio, debido a que en varios casos, los municipios
menores han demostrado buenos resultados mientras que municipios mayores
tuvieron serios problemas de desempeño.
Buena calificación general tuvieron municipios que tienen una población
organizada con interés en el manejo del agua y recursos naturales, por
encima de otras prioridades de desarrollo. El grado de prioridad asignada
por la población a la gestión de recursos naturales a su vez parece estar
asociada a la importancia de una buena gestión de estos recursos para la
economía local (agricultura bajo riego, producción de mercado), y
experiencias previas con su manejo impulsadas por agencias de desarrollo.
Esta constatación indica que el desempeño institucional es ante todo
impulsado por la demanda de estos servicios.
La calidad de las inversiones mostró una relación significativa con la
escala de las áreas de intervenciones (tamaño de la cuenca de
intervención). Intervenciones en cuencas mayores, con recursos limitados y
capacidad incipiente, generalmente dejan como resultado acciones dispersas,
mal coordinadas con beneficiarios, deficientemente ejecutadas, monitoreadas
y evaluadas, y poco sostenibles, mientras que intervenciones en cuencas
pequeñas con población motivada, organizada e involucrada, dejan resultados
con tendencia a consolidarse a través del aprendizaje social, réplica de
las medidas introducidas y desarrollo de prácticas autogestionarias de
gestión.
Un programa de fortalecimiento de las competencias municipales en GIRH/MIC
fue diseñado en base a los resultados del diagnóstico, y constituye la base
de una colaboración entre el VRHR y agencias de desarrollo para la
implementación del PNC. Componentes de dicho programa incluyen el
desarrollo de la visión estratégica territorial municipal, sustento para la
toma de decisiones de inversión; el desarrollo de instrumentos de gestión y
capacidades profesionales en técnicos y prestadores de servicios;
acompañamiento de intervenciones; intercambios y asesoramiento a la medida
de demandas específicas.
De manera preliminar, se estima que la gestión municipal ha progresado
luego de la primera evaluación en el año 2010, apreciación basada en que en
al menos tres casos se ha producido un aprendizaje institucional a través
de la implementación de proyectos PNC. El municipio de Mojocoya ha
emprendido la gestión de conflictos entre comunidades de la parte baja y
parte alta de una cuenca de intervención con intereses diferentes en el
manejo de los recursos naturales. Actualmente las comunidades han
establecido una colaboración entre ellos para el manejo de la cuenca, como
resultado del ejercicio eficaz de la autoridad del gobierno municipal para
encontrar soluciones concertadas. El municipio de Camargo tuvo una
evaluación bastante débil en 2010, pero recientemente ha progresado
positivamente en la implementación de los componentes de un proyecto del
PNC. En el municipio de Acasio, la implementación de un proyecto GIRH/MIC
tuvo dificultades con la movilización de los aportes comunales en
reforestación y conservaciones de suelos al inicio, pero a través de una
fuerte incidencia de parte de autoridades municipales respaldada por una
ordenanza municipal que sanciona la destrucción de las plantaciones
forestales, permitió un alto grado de cumplimiento de las metas
establecidas.
CONCLUSIONES
Si bien las competencias municipales en gestión de recursos hídricos y
cuencas no están definidas aun claramente, municipios por su propia
iniciativa, impulsados por las organizaciones sociales con un interés en el
manejo adecuado de dichos recursos, han incursionado en la temática y
pueden progresar sobre la base de las experiencias adquiridas con los
proyectos de inversión en cuencas, aún sin la existencia de un marco legal
definido.
Dudas existentes sobre las aptitudes de los municipios pequeños como
operadores del PNC, haciendo alusión a la inestabilidad de las autoridades
y funcionarios, deficiencias en las capacidades profesionales y limitación
de recursos, etc., fueron respaldadas en la evaluación, pero no de manera
determinante y requieren una mayor profundización. Varios de los casos
estudiados no confirman esta imagen, y demuestran que la existencia de
organizaciones sociales que empujan un proceso de desarrollo socio-
económico a través de un manejo sostenible del agua y otros recursos a
nivel de sus cuencas, y de líderes locales que orienten el desarrollo local
en este sentido, pueden convertir los municipios menores en adecuados
gestores de los recursos naturales.
La metodología de evaluación de capacidades municipales en GIRH/MIC reveló
una adopción autonómica de competencias en gestión de recursos naturales
por parte de municipios, estímulado a través de inversiones del PNC. Esta
constatación respalda una de las hipótesis centrales de la estrategia del
PNC, de que la implementación de estos proyectos por operadores
subnacionales sirve para el desarrollo de la gobernanza de los recursos
naturales a nivel descentralizado.
La evaluación permitió detectar aspectos que requieren fortalecerse, además
de establecer una línea base para evaluar los efectos de programas de
desarrollo institucional. La identificación de necesidades de
fortalecimiento institucional sirvió de base para el establecimiento de
relaciones de colaboración interinstitucional entre el VRHR y sus aliados
estratégicos en la implementación del PNC.
REFERENCIAS
Bustamante, R., 2002. Legislación del agua en Bolivia. UMSS-Centro Andino
para la Gestion y Uso del Agua. Cochabamba, Bolivia Febrero del 2002.
Ferrufino, K., Z. Ruiz y J. Willet, 2010. Diagnóstico de Capacidades y
Propuesta de Fortalecimiento de Municipios Operadores del Plan
Nacional de Cuencas. Informe de consultoría. Viceministerio de
Recursos Hidricos y Riego, Apoyo Sectorial al Plan Nacional de Cuenca.
Noviembre de 2010.
Gobierno de Bolivia, 1994. Ley de Participación Popular. Ley 1551. 20 de
abril de 1994.
Gobierno de Bolivia, 2009. Constitución Política del Estado Plurinacional
de Bolivia. Febrero 2009.
Gobierno de Bolivia, 2010. Ley marco de autonomías y decentralización
"Andrés Ibañez". Ley 031. 19 de julio de 2010.
Gobierno de Bolivia, 2012. Ley marco de la madre tierra y desarrollo
integral para vivir bien. Ley 037. 19 de junio de 2012.
Ministerio del Agua, 2006. Plan Nacional de Cuencas, marco conceptual y
estratégico, versión 01. Viceministerio de Cuencas y Recursos
Hídricos. La Paz, octubre 2006.
Ministerio de Autonomías, 2009. Estudio sobre mancomunidades en Bolivia.
Viceministerio de organización territorial. Diciembre 2009.
Ministerio de Medio Ambiente y Agua, 2012. Propuesta: Proyecto de Ley marco
"agua para la vida". Documento base. 2 de Julio de 2012.
Willet, J., 2010. Sistematización de la experiencia: Fortalecimiento
Institucional para la Gestión Prefectural de Recursos Hídricos y
Cuencas. SNV, Programa de Fortalecimiento Institucional, Subprograma
Cuencas.
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[1] Asesor del viceministerio de recursos hídricos y riego.
[email protected]
[2] PROAGRO-GIZ.
[email protected]
[3] Consultora.
[email protected]
[4] HELVETAS Swiss Intercooperation-Bolivia.
[email protected]
[5] En Santa Cruz, el SEARPI (Servicio de Encauzamiento de aguas y
Regulación del Río Piraí, hoy Servicio Departamental de Manejo Integral de
Cuencas); en Cochabamba, el PROMIC (Programa de Manejo Integral de Cuencas,
hoy Servicio Departamental de Cuencas); en Tarija, el PERTT (Programa
Especial de Recuperación de Tierras de Tarija)
[6] Esta cifra incluye 11 autonomías indígenas
[7] Respaldado por la Constitución Política del Estado y la Ley Marco de
Autonomías y Descentralización
[8] Gestión Territorial Sustentable de los Recursos Naturales es un
programa de la COSUDE que auna los esfuerzos de dos programas nacionales
(PNC y PDCR), el Servicio Departamental de Cuencas (SDC) y el Programa de
Gobernabilidad para el Desarrollo Territorial Sostenible (CONCERTAR)
[9] ASPNC fue un programa de apoyo sectorial al PNC, y forma parte del
programa de cooperación de la Unión Europea a Bolivia. Un subprograma de
Asistencia Técnico (AT) fue incluido al ASPNC entre 2010 y 2012.
[10] Se asignan competencias compartidas especialmente en la construcción
de infraestructura menor de aprovechamiento de agua (riego, agua potable).
Sin embargo consideramos que los conceptos de "gestión" y "manejo"
comprendidos el GIRH/MIC tienen un alcance mucho más ámplio que la
realización de infraestructura.
