Nueva Gestión Pública

LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA Material de Enseñanza

FERNANDO RAMIRO PINTO HINOJOSA Fundamenta S.A.C.

2

L a N u e v a G e s t i ó n P ú b l i c a – F e r n a n d o R . P i n t o H i n o o s a

2


3

El ciudadano tiene siempre la razón en sus relaciones con el Estado, a menos que la Ley diga lo contrario .


4


5

Í NDICE

INTRODUCCIÓN

07

C APÍTULO I. LA GERENCIA. ALGUNOS CONCEPTOS

08

1.1. L A GERENCIA

08

1.2. TIPOS DE GERENCIA

09

1.2.1.

L A GERENCIA P ATRIMONIAL

09

1.2.2.

L A GERENCIA POLÍTICA

09

1.2.3.

L A GERENCIA POR OBJETIVOS

09

1.2.4.

L A GERENCIA B ASADA EN V ALOR

10

1.3. L AS FUNCIONES DE LA GERENCIA

11

1.3.1.

PLANEAMIENTO

11

1.3.2.

ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

12

1.3.3.

DIRECCIÓN

12

1.3.4.

CONTROL

12

1.4. OBJETIVOS DE LA GERENCIA

12

C APÍTULO II. LA GERENCIA PÚBLICA TRADICIONAL 2.1. L A GERENCIA PÚBLICA 2.1.1.

14 14

EL MODELO BUROCRÁTICO DE WEBER

16

2.1.1.1. L A BUROCRACIA

16

2.1.1.2. EL MODELO BUROCRÁTICO

18

2.1.1.3. C ARACTERÍSTICAS DEL MODELO BUROCRÁTICO

19

A.

C ARÁCTER LEGAL DE LAS NORMAS Y R EGLAMENTOS

19

B.

C ARÁCTER FORMAL DE LAS COMUNICACIONES

20

C.

R ACIONALIDAD EN LA DIVISIÓN DEL TRABAJO

20

D.

IMPERSONALIDAD EN LAS R ELACIONES DE TRABAJO

20

E.

JERARQUÍA BIEN ESTABLECIDA DE LA AUTORIDAD

21

F.

R UTINAS Y PROCEDIMIENTO DE TRABAJO ESTANDARIZADOS

21

G.

COMPETENCIA TÉCNICA Y MERITOCRACIA

21

H.

ESPECIALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN Y ADMINISTRADORES

22

I.

PROFESIONALIZACIÓN DE LOS P ARTICIPANTES

22

J.

COMPLETA PREVISIBILIDAD DEL FUNCIONAMIENTO

23

2.1.1.4. ALGUNAS CONCLUSIONES SOBRE BUROCRACIA


23

6

C APÍTULO III. LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA 3.1. L A TRANSFORMACIÓN DEL MODELO DE GERENCIA PÚBLICA 3.1.1.

25 25

T HE N EW P UBLIC M ANAGEMENT

26

3.1.1.1. R EGRESO A LAS FUNCIONES B ÁSICAS

27

3.1.1.2. R ESTAURACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL

30

3.1.1.3. ADOPCIÓN DE LOS PRINCIPIOS DEL MERCADO

32

A.

COMPETENCIA

32

B.

PRIVATIZACIÓN

33

C.

DESREGULACIÓN

33

D.

P AGO DE LOS SERVICIOS

35

E.

ESTRATEGIAS DE PRECIOS

35

3.1.1.4. DESCENTRALIZACIÓN Y DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS

36

3.1.1.5. FOCALIZACIÓN EN LA GERENCIA

37

3.1.1.6. R IGHTSIZING G OVERNMENT

39

3.1.1.7. INSTITUCIONALIZACIÓN DEL E -GOBIERNO Y OTRAS TECNOLOGÍAS

40

3.1.2.

EL MODELO OCDE: ORIENTACIÓN HACIA EL CLIENTE

41

3.1.3.

EL MODELO CLAD: H ACIA UN NUEVO ESTADO

48

3.1.3.1. C ARACTERÍSTICAS DEL MODELO DE R EFORMA GERENCIAL

49

3.1.4.

A.

PROFESIONALIZACIÓN DE LA ALTA BUROCRACIA

50

B.

TRANSPARENCIA Y R ESPONSABILIDAD DEMOCRÁTICA

50

C.

DESCENTRALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS

50

D.

CONTROL DE R ESULTADOS

50

E. AUTONOMÍA Y NUEVAS FORMAS DE CONTROL

50

F.

DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA

51

G.

ORIENTACIÓN AL CLIENTE

51

H.

DEMOCRATIZACIÓN DE L A BUROCRACIA

51

ALGUNOS MODELOS DE C AMBIO EN LA GESTIÓN PÚBLICA

52

3.1.4.1. EL MODELO ANGLOSAJÓN

52

3.1.4.2. EL MODELO EUROPEO OCCIDENTAL

57

3.1.4.3. EL OTRO MODELO EUROPEO

60

3.1.4.4. EL MODELO DE ALGUNOS P AÍSES EN TRANSICIÓN

62

3.1.4.5. EL ENFOQUE DEL PRESUPUESTO POR R ESULTADOS EN PERÚ

65

IV. BIBLIOGRAFÍA


92

7

I NTRODUCCIÓN

Desde hace unas tres décadas se habla de la “Nueva Gerencia Pública”, como una forma de gestión pública, distinta del conocido Modelo Burocrático. El Mundo y los teóricos han escrito mucho sobre el particular, delimitando su alcance, dando sus características, fijando los modelos y pasos. Algunos detractores inclusive mencionan que inclusive la figura ha quedado atrás, y que se ha dado paso a una nueva óptica para la forma de administrar el Estado. El trabajo realiza una exégesis de diversas posiciones, en las cuales se analizan algunos conceptos de la Administración en General, se hace un recorrido doctrinario de lo que representa el modelo weberiano, o modelo clásico de administración pública; se pasa a continuación a revisar algunas vertientes del “New Public Management”, citándose algunos casos, entre los que se puede destacar el enfoque de presupuesto por resultados, que reemplazó a lo anteriormente se impulsaba a nivel de gobiernos locales y regionales, que era el presupuesto participativo, como una forma novedosa de la gestión estratégica estatal.


8

C A P T U L O AP PÍÍÍT TU UL LO O II.. CA

L A G ERENCIA . A LGUNOS C ONCEPTOS

1.1.

LA GERENCIA La Gerencia puede ser entendida como un sinónimo de Administración. Usualmente la administración de una organización, sea un negocio,

una

sociedad, una empresa, una asociación o una entidad de gobierno, recae en un estrato denominado Alta Dirección. Esta Alta Dirección tiene a su cargo la administración o gerencia. Para efectos del trabajo, se citarán algunas definiciones clásicas y se ensayará una propuesta propia. En consideración de Petersen Elmore y Grosvenor Plowman 1 la Gerencia es una "técnica por medio de la cual se determinan, clarifican y realizan los propósitos y objetivos de un grupo humano particular ".

Harold Koontz y Cyril O Donnell 2 definen la gerencia como la “dirección de un organismo social y su efectividad en alcanzar objetivos, fundada en la habilidad de conducir a sus integrantes”. Es decir, es un sistema de principios. Para Brook H. Adams es la capacidad de “coordinar hábilmente muchas energías sociales con frecuencia conflictivas, en un solo organismo, para que ellas puedan operar como una sola unidad. Es el proceso de planificación, organización, dirección y control del trabajo de los miembros de la organización y de usar los recursos disponibles de la organización para alcanzar las metas establecidas”.

1 2

Organización y Dirección de Empresas” "Administración una Perspectiva Global", 12a. Edición, de McGraw-Hill Interamericana, 2004, Págs. 6 y 14. Principios de dirección de empresas; Mc Graw Hill; Ney York; 1961


9

En resumen, la gerencia es la forma de gestionar una organización, cuya finalidad es conseguir los objetivos propuestos, haciendo para ello uso de su patrimonio material y humano.

1.2.TIPOS DE GERENCIA 1.2.1. LA GERENCIA PATRIMONIAL Es aquella forma de administración de una organización, en que la Alta Dirección y las políticas son dadas por los miembros de un núcleo familiar. También se le define como aquella en que la propiedad, los puestos principales de formulación de principios de acción y una proporción significativa de cargos jerárquicos son ocupados por miembros de una familia.

1.2.2. LA GERENCIA POLÍTICA Una de las definiciones está vinculada a la acción de copar los niveles directrices y operativos de una organización por personas afiliadas al partido que se encuentra en gobierno del Estado. Así, la Gerencia Política se define como aquella en la que la administración, cargos y puestos se asignan sobre la base de una afiliación política partidaria. Otra corriente está ligada a la administración de organizaciones políticas. Así, la Gerencia Política sería “el sistema o conjunto de instrumentos que se orientan a reducir la incertidumbre y clarificar el rumbo por el cual se puede avanzar hacia la consecución del poder en el marco de procesos electorales, la conducción de procesos de dirección y reforma de los partidos políticos y el elevamiento de la capacidad de toma de decisiones polí ticas en el ejercicio de gobierno”3; o sería la “aplicación de los principios generales de la gerencia a las organizaciones políticas, dentro de un pensamiento estratégico circular ”4.

1.2.3. LA GERENCIA POR OBJETIVOS Es el punto de destino hacia el cual la administración enfoca sus planes y acciones. Si una organización enfoca su actividad en objetivos, éstos se convierten en la

3 4

Eduardo Núñez Vargas. http://www.fiiapp.org/uploads/descargas/Articulo_Gerencia_Politica_tiempos_cambio.pdf González Cazorla. http://cazorla.8k.com/Gerencia1.htm


10

razón de su existencia. Es conocida como MBO (Management By Objetives), término acuñado por Peter Druker 5. La MBO se apoya en la definición de objetivos para cada empleado, para luego dirigir y comparar los resultados con los objetivos fijados. Esta estrategia apunta a aumentar el desempeño de la organización, coordinando metas de la organización con los objetivos de los subordinados dentro de la organización. Para que la estrategia funcione los empleados deben recibir un fuerte apoyo para saber con exactitud cuáles son sus objetivos y los cronogramas correspondientes para cada objetivo. Según Druker los gerentes deben evitar “la trampa de la actividad ” que los

atrapa en las actividades cotidianas y los hace olvidar de su propósito u objetivo principal. Uno de los conceptos básicos de la MBO, es que en lugar de que solo unos pocos gerentes de una compañía participen en el planeamiento estratégico, deben participar todos, para mejorar la implementación del plan. Otro de los conceptos de la Gerencia por Objetivos es que los gerentes deben diseñar una gama de sistemas de desempeño con el fin de ayudar a la organización a funcionar bien.

1.2.4. LA GERENCIA BASADA EN VALOR La creación de valor como criterio para la toma de decisiones ha estado presente en las empresas desde hace mucho tiempo, específicamente en el área de la planificación de nuevas inversiones. La adopción de este criterio en la gerencia comienza a tomar fuerza a principios de los años 80, de la mano de la propuesta de Alfred Rappaport (1981), que plantea que los resultados de la empresa deben ser evaluados de acuerdo con su contribución a la creación o destrucción del valor de la inversión realizada por los propietarios. La propuesta que se dio a conocer inicialmente con el nombre de Enfoque del Valor del Accionista (Shareholder Value Approach) ha ido ganando partidarios, hasta convertirse en una filosofía de gestión empresarial denominada Gerencia Basada en Valor (VBM). James Knigth (1998: 101) define a la VBM como “…una vía que permite al gerente concentrarse en la estrategia de la empresa, lograr una mejor alineación de funciones y una mayor creación de valor. Gerenciar el valor se traduce en la correcta

5

Peter Druker, “La Gerencia de Empresas”, 1954.


11

utilización y combinación del capital y otros recursos para generar flujos de efectivo provenientes de las operaciones del negocio; la gerencia del valor no es un evento que ocurre una vez al año, sino que constituye un proceso continuo de decisiones operacionales y de inversión enfocadas en la creación de valor .” Para Sharman (1999:1) la ”VBM es un enfoque integral para gerenciar las actividades de una organización, y asegurarse que el rendimiento del accionista se está maximizando. El rendimiento del accionista está representado por beneficios, rendimiento sobre su inversión, lealtad de los clientes, y empleados satisfechos, o, en el caso de departamentos gubernamentales, contribuyentes y usuarios de servicios satisfechos”.

Al definir la VBM, Koller (1994: 87) afirma que “el fundamento que soporta a la VBM es simple. El valor de una empresa está determinado por sus flujos de efectivo futuros, y se crea valor sólo cuando se invierte capital a un rendimiento que excede el costo de ese capital. La VBM se concentra en cómo las empresas aplican estos conceptos para tomar decisiones tanto estratégicas como operativas; al utilizarla adecuadamente, es un enfoque que le permite a la gerencia alinear las diferentes aspiraciones de la empresa, sus técnicas analíticas y sus procesos gerenciales, con los generadores claves del valor. Cuando la VBM se implementa correctamente, trae consigo beneficios importantes. Es como una reestructuración para alcanzar continuamente el máximo valor. Funciona. Tiene una alto impacto, generalmente reflejado en la mejora del desempeño económico”6.

1.3.

LAS FUNCIONES DE LA GERENCIA 1.3.1. PLANEAMIENTO El Planeamiento es la primera función que se ejecuta en la Gerencia. Una vez que los objetivos han sido determinados, los medios necesarios para

lograr estos objetivos son presentados como planes. Los planes de una organización determinan su curso y proveen una base para estimar el grado de éxito probable en el cumplimiento de sus objetivos. Los planes se preparan para actividades que requieren poco tiempo, años a veces, para completarse, así como también son necesarios para proyectos a corto plazo. 6

http://www.contri.com.co/faqresults.asp?category=CREACION+DE+VALOR&question=26


12

Ejemplo de planes de largo alcance podemos encontrarlos en programas de desarrollo de productos y en las proyecciones financieras de una organización.

1.3.2. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Para poder llevar a la práctica y ejecutar los planes, una vez que estos han sido preparados, es necesario crear una organización. Es función de la gerencia determinar el tipo de organización requerido para llevar adelante la realización de los planes que se hayan elaborado. La clase de organización que se haya establecido, determina, en buena medida, que los planes sean integralmente apropiados.

1.3.3. DIRECCIÓN Envuelve los conceptos de motivación, liderazgo, guía, estímulo y actuación. A pesar de que cada uno de estos términos tiene una connotación diferente, todos ellos indican claramente que esta función gerencial tiene que ver con los factores humanos de una organización. Es como resultado de los esfuerzos de cada miembro de una organización que ésta logra cumplir sus propósitos; de ahí que dirigir la organización de manera que se alcancen sus objetivos en la forma más óptima posible, es una función fundamental del proceso gerencial.

1.3.4. CONTROL La última fase del proceso gerencial es la función de control. Su propósito inmediato es medir, cualitativamente y cuantitativamente, la ejecución en relación con los patrones de actuación y, como resultado de esta comparación, determinar si es necesario tomar acción correctiva o remediar que encause la ejecución en línea con las normas establecidas. La función de control es ejercida continuadamente y, aunque relacionada con las funciones de organización y dirección, está más íntimamente asociada con la función de planeamiento.

1.4.

OBJETIVOS DE LA GERENCIA Algunos de los objetivos de la gerencia son los siguientes:


13

1. Posición en el mercado 2. Innovación 3. Productividad 4. Recursos físicos y financieros 5. Rentabilidad (rendimientos de beneficios) 6. Actuación y desarrollo gerencial 7. Actuación y actitud del trabajador 8. Responsabilidad social


14

C A P T U L O AP PÍÍÍT TU UL LO O IIII.. CA

L A G ERENCIA P ÚBLICA T RADICIONAL

2.1.

LA GERENCIA PÚBLICA Para Adriana Plasencia, la gerencia pública “ se define como el conjunto de

conocimientos y prácticas que permiten mejorar la racionalidad de la dirección administrativa del Estado en términos sociales”7. Para Barry Bozeman “ supone un focus sobre una estrategia

(más que sobre un

proceso gerencial) sobre las relaciones interorganizacionales y sobre la intersección de 8

la gerencia y la política públicas”

.

Ricardo Uvalle señala que el concepto de gerencia pública no se agota en sí mismo. Es parte de un logos administrativo público; requiere tratamiento específico y enfoques originales. Es decir, el ámbito de la gerencia pública tiene autenticidad. Abarca la totalidad de los movimientos del Estado y es el apoyo más decidido para traducir los programas del bienestar y el progreso en realidades alentadoras. Néstor Gonzáles9 ensaya que luego de la crisis mundial de 1929, el modelo económico se trasformó, dándole al Estado un papel protagónico. Ante la ineficiencia del Mercado, la reactivación de la demanda se reactivó por medio de la intervención del Estado en la economía, pasando de un papel vigía a uno de producción. Se inició dando trabajo a los desempleados en labores inútiles para generarles ingresos con los cuales agotar la sobreproducción del mercado. Luego, durante la Guerra Fría y bajo la consigna de los Estados Unidos, los gobiernos se convirtieron en

7 8

Plasencia Díaz, Adriana: Gerencia Pública. Colegio de Ciencias Políticas y Administración Pública, México, 1994, p. 99 Bozeman , Barry: Public Management. The State of Art , Jossey-Bass , California , 1993, p. 12. 9 Ensayo Jurídico “Barzelay y la burocracia: orientación al cliente y participación ciudadana”. Néstor González Tlazola. Encrucijada, Revista Electrónica del Centro de Estudios en Administración Pública de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México, Quinto Número, Mayo-Agosto 2010.


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proveedores de una gran cantidad de bienes y servicios, lo que resultó en el aumento de su tamaño y el de su administración pública. A finales de los 70 e inicios de los 80, las arcas nacionales presentaron balances en pérdida, lo que generó una nueva crisis, además de económica, de gestión gubernamental. Se culpó al gran aparato del gobierno del desfalco de las haciendas y pronto el paradigma económico sufrió una trasformación. Las ideas neoliberales que propugnaban desde los 40 la reducción del aparato gubernamental fueron oídas. La solución específica fue que el gobierno se desharía de parte de su estructura que demandaban mucho presupuesto, pero que no arrojaban ganancias económicas. La solución fue impulsada por Margaret Thatcher en el Reino Unido y Ronald Reagan en Estados Unidos. Luego se extendió a todo el mundo, de la mano del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional. En este nuevo paradigma, el Gobierno debería comportarse como una empresa privada, dedicada a satisfacer las necesidades de los ciudadanos tomándolos como clientes, pero nunca permitiendo que esa provisión de bienes y servicios dejase de ser rentable. Es decir, se colocó el interés económico por encima del interés social. El Gobierno debería ser reducido a su mínima expresión, conservando muy pocas actividades y traspasando las demás al sector privado para que las administrara. Así se proponía sustituir el Modelo Burocrático o weberiano por el de Gerencia Pública, que traería la sublimación del espíritu empresarial a las asuntos gubernamentales, así como la incorporación de administradores privados que hicieran rentable la actividad de gobierno, aunque eso significara dejar de proveer condiciones mínimas de seguridad en la oferta de bienes y servicios. La implementación de la nueva gerencia pública contravenía las estructuras burocráticas tradicionales que se mantenían cerradas en cuanto a la administración de los recursos gubernamentales, y alejadas de la sociedad en la prestación de los bienes y servicios públicos. En este sentido, la propuesta de la nueva gerencia pública era conservar un gobierno definido por principios empresariales particularmente en el majeo de las finanzas públicas, pues no había cabida para gastos onerosos sino una orientación a resultados que tuviera como base nuevos mecanismos de eficiencia y eficacia en la administración de los erarios nacionales.


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Barzelay describe este fenómeno de transición del paradigma burocrático desarrollado durante el llamado Estado Benefactor, a la burocracia orientada al cliente, basada en la rendición de cuentas y la orientación por resultados. Sin embargo, se centra en los aspectos característicos de la gerencia pública tradicional, porque vislumbra que así los servidores públicos pueden entrar en una nueva dinámica para ofrecer bienes y servicios a la sociedad, con la finalidad de alcanzar un bienestar general que tome en cuenta la participación social como un factor determinante en la generación de políticas públicas y toma de decisiones gubernamentales. A partir de esto, este trabajo toma como ideas principales las planteadas por Barzelay, con respecto a este nuevo paradigma; secundariamente se exponen algunas críticas al modelo gerencial, principalmente lo relacionado con los aspectos que determinan al cliente como tal y la orientación a resultados; para finalmente presentar cómo la reforma del personal público tiene consecuencias directas en la sociedad al ser un factor determinante en la organización y participación ciudadana.

2.1.1. EL MODELO BUROCRÁTICO DE WEBER 2.1.1.1. LA BUROCRACIA La palabra burocracia parece revestir un cierto carácter peyorativo. Se escribe que deriva de una combinación un tanto vaga de raíces grecolatinas y francesas. El término latino burrus, usado para indicar un color obscuro y triste, habría dado origen a la palabra francesa “bure”, utilizada para designar un tipo de tela puesta sobre las mesas de

oficinas de cierta importancia, especialmente públicas. De ello derivaría la palabra “bureau”», primero para definir los escritorios cubiertos c on

dicho paño, y posteriormente para designar a toda la oficina. A un ministro del gobierno francés del siglo XVIII, se le atribuye la acuñación de la voz “bureaucratie” para referir, en un sentido

más bien sarcástico, a la totalidad de las oficinas públicas. La palabra Burocracia, derivada de " bureaucratie", lleva implícitos dos componentes lingüísticos. Bureau: oficina. Y “cratos”:

poder. L a N u e v a G e s t i ó n P ú b l i c a – F e r n a n d o R . P i n t o H i n o o s a

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Por lo tanto, Burocracia sería el ejercicio del poder a través del escritorio de las oficinas públicas. Sin embargo, el término burocracia al decir de otros autores, fue acuñado por el propio Weber 10, quien lo hizo derivar del alemán “büro”, que también significa "oficina". En este sentido, para Weber, una

burocracia es una gran organización que opera y funciona con fundamentos racionales. El término "burocracia" ha pasado a formar parte del lenguaje cotidiano. Preferentemente se le usa en el ámbito de las organizaciones públicas que constituyen al Estado, olvidando que las burocracias, en cualquiera de sus sentidos, operan también en el sector privado. El propio Weber consideró a la burocracia como un tipo de poder y no como un sistema social. Un tipo de poder ejercido desde el Estado por medio de su "clase en el poder", la clase dominante. El aparato organizacional es el de la burocracia, un marco racional y legal donde se concentra la autoridad formal en la cúspide del sistema. El término burocracia tendrá tres connotaciones: a) Burocracia en el sentido vulgar. b) Burocracia como clase social dominante incrustada en el Estado. c) Burocracia como modelo de organización, en el sentido weberiano del término.

En el sentido vulgar . Probablemente no haya un peor apelativo para un empleado, oficinista o trabajador público incluso privado, que el que le llamen “burócrata”. Dicha

así, la expresión es poco

dignificante, ya que lleva implícito el significado de flojo, perezoso, holgazán, irresponsable, improductivo, mantenido por el Estado y los impuestos de los usuarios, entre otras cosas. En este contexto, la burocracia significa lentitud, exceso de trámites, distanciamiento total entre el prestador de los servicios públicos y el usuario de los mismos, 10

http://www.elprisma.com/apuntes/economia/maxweberburocracia/


18

producto de una exagerada adherencia de los funcionarios y empleados públicos a los reglamentos y rutinas, a los procedimientos y métodos consignados en los manuales de organización.

En el sentido de clase social . La burocracia es también una clase social contratada por el Estado para servirle. Asume dos estratos claramente diferenciados: la alta burocracia, constituida por los dirigentes políticos del Estado, incluidos los técnicos, los asesores y los especialistas. Ya sea que los dirigentes asuman el poder político del Estado por la vía del voto o ya por otros medios, la clase burocrática la constituyen los presidentes o primeros ministros, según el sistema político (republicano, parlamentario o mixto); los secretarios del despacho o ministros de los diferentes ramos de la administración pública; los titulares de las entidades paraestatales, entre otros. Sucede que no solamente los empleados por el Estado son la burocracia, pues también lo son los dirigentes de los partidos políticos y de los organismos o rganismos que les constituyen: sindicatos y otras agrupaciones. Esta alta burocracia, es decir, la élite del aparato estatal, o sea: el régimen acotado (el Estado menos el ejército, los dueños del capital y el clero) constituye propiamente la clase dominante. Y, la baja burocracia, constituida por la "empleomanía" contratada no por el voto popular, sino por la designación del superior, a veces no sobre la base de los méritos del desempeño, sino en razón de las relaciones de compadrazgo, amistad, afinidad o intereses de grupo. Existe también la base burocrática adherida al aparato estatal por la vía laboral sindical. Se trata de los trabajadores y empleados propiamente dichos dichos y al servicio de de los poderes del Estado.

2.1.1.2. EL MODELO BUROCRÁTICO Fue Max Weber quien proporcionó el modelo burocrático, concebido como un referente en los conceptos organizacionales clásicos.


19

Su punto de vista tuvo un profundo efecto entre los sociólogos y politólogos. Pero en años recientes se han utilizado sus conceptos en los planes de estudio de la l a carrera de administración de empresas. La burocracia, para Max Weber, es la organización eficiente por excelencia, la organización llamada a resolver racional y eficientemente los problemas de la sociedad y, por extensión, de las empresas. La organización burocrática está diseñada científicamente para funcionar con exactitud, precisamente para lograr los fines para los cuales fue creada, no más, no menos. Para conseguir esta eficiencia planeada, el modelo burocrático necesita detallar y precisar por anticipado cómo deben hacerse las cosas.

2.1.1.3. CARACTERÍSTICAS DEL MODELO BUROCRÁTICO El modelo básico de Weber es aquél que se ajusta a las 10 caracterizaciones enunciadas. Asumir todas o algunas de tales configuraciones implica que el diseño organizacional es o tiende a la burocratización. Recordemos que todas y cada una de las alineaciones sugeridas por Weber buscan la eficiencia y la l a racionalidad. Por lo tanto, Weber sugiere que el modelo de la burocracia debe estructurarse sobre la base de las siguientes características: a. Carácter legal de las normas y de los reglamentos . La organización burocrática esta cohesionada por normas y reglamentos consignados por escrito y que constituyen su propia legislación. Para una empresa, sus estatutos equivalen a la Constitución para un Estado. La reglamentación organizacional lo prevé todo, como a la manera de los códigos; es exhaustiva, toca todas las áreas de la organización y procura minimizar los vacíos. El objetivo de la reglamentación es la “estandarización” de las

funciones de la organización, precisamente para que hayan economía y racionalidad.


20

b. Carácter formal de las comunicaciones . Las decisiones, las reglas y las acciones administrativas se formulan y registran por escrito para poder comprobar, documentar y asegurar la correcta y unívoca interpretación de los actos legales. Las formas reiteradas de comunicación suelen establecerse por medio de "formatos" para procurar su cumplimiento. c. Racionalidad en la división del trabajo . El proceso de burocratizar una estructura estructura implica una sistemática sistemática división del trabajo en orden de la racionalidad, en atención a la adecuación con los objetivos buscados. Los "puestos" o "cargos" deberán estar perfectamente definidos, cada uno con su nombre, categoría, funciones generales y específicas, autoridad y responsabilidad y todos ellos adheridos

a

un

manual

de

organización

o

de

procedimientos, procedimientos, con las rutinas claramente especificadas. especificadas. El resultado será un organigrama capaz de representar la perfecta disposición de niveles, jerarquías, líneas de autoridad-responsabilidad, hacia arriba, hacia abajo y a los lados. d. Impersonalidad en las relaciones de trabajo . La distribución de funciones, actividades y tareas, es absolutamente impersonal, se habla de "puestos" y de "funciones", no de personas. Las personas son ocupantes de cargos y no individuos con existencia propia. El poder de cada persona también es impersonal, puesto que se deriva del cargo que desempeña. En consecuencia, también es impersonal la obediencia prestada al superior. Se obedece al superior, no en atención a la persona, sino al puesto que ésta ocupa. De esta manera, burocrática es la expresión: "las personas van y vienen, las instituciones permanecen".


21

e. Jerarquía bien establecida de la autoridad . El principio de la jerarquía agrupa a los cargos y funciones y establece las áreas o tramos de control. En base a la jerarquía se construyen los escalones y la pirámide burocrática. La jerarquía es en orden y en subordinación y se define con reglas limitadas y específicas. La autoridad y el poder resultante son inherentes al cargo y al "nivel" y no a la persona y su distribución en la estructura reduce al mínimo los "roces", protegiendo al subordinado de la potencial acción arbitraria de su superior, dado que la acción de ambos se procesan dentro de un conjunto mutuamente reconocido de reglas. f. Rutinas y procedimientos de trabajo estandarizados en

guías y manuales . El desempeño de cada cargo esta burocráticamente determinado por reglas y normas técnicas. Todo está establecido, ningún ocupante de algún cargo puede hacer lo que quiera, sino lo que la burocracia le impone hacer de acuerdo con rutinas y procedimientos previamente establecidos. Los estándares de desempeño son así fácilmente evaluables, puesto que hay patrones predefinidos para cada puesto y en todos los niveles del aparato. Los manuales de organización, procedimientos y políticas son la viva expresión de esta característica del modelo burocrático. g. Competencia técnica y meritocrática . La selección de las personas, en un modelo burocrático, se basa en el mérito y en la competencia técnica y jamás en preferencias personales. Los procesos de admisión, promoción y transferencia del personal son iguales para toda la organización y se basan en criterios generales y racionales, siempre tomando en cuenta el mérito y la capacidad del funcionario. Los exámenes, los concursos, las pruebas y las


22

medidas de desempeño, son vitales en el modelo burocrático. h. Especialización de la administración y de los

administradores. La administración está separada de la propiedad en una organización burocrática. Los miembros del cuerpo administrativo no son los mismos que los miembros de la junta de accionistas, que son los propietarios de la empresa. Es decir, en el modelo weberiano los administradores de la burocracia no son los dueños del negocio; esto permite el surgimiento del administrador como profesional especializado en dirigir la organización y de ahí el retiro gradual del dueño o capitalista de la gestión de la empresa. Los medios de producción, los recursos financieros y la tecnología, no son propiedad de los burócratas, pero sin embargo éstos están arriba de ellos. Ni los administradores pueden vender, comprar o heredar su posición o cargo dentro de la estructura, ni los capitalistas pueden administrar la empresa. i. Profesionalización de los participantes .

Ninguna

burocracia "puede funcionar", según Weber si no cuenta con administradores profesionales. Un administrador es profesional por las siguientes razones: Es un especialista en el desempeño de las actividades a su cargo; en los altos mandos tiende a ser generalista, mientras que en los mandos bajos se va transformando en un especialista. Es asalariado y el trabajo en la organización burocrática suele ser su principal fuente de ingresos. Es ocupante de un cargo y la actividad que realiza en la estructura suele ser la principal. Es designado por el superior en base a sus méritos y desempeños. Su trabajo habla por él. Su cargo es por tiempo indeterminado no porque el cargo sea vitalicio, sino porque la única norma de permanencia es su L a N u e v a G e s t i ó n P ú b l i c a – F e r n a n d o R . P i n t o H i n o o s a

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desempeño. La organización es el ámbito de su carrera y dentro de ella la realiza escalando las diversas posiciones. No es el dueño de los activos ni de los medios de producción de la empresa. Es fiel al puesto y se identifica con los objetivos de la empresa. j. Completa previsibilidad del funcionamiento .

En

general, lo que busca el modelo burocrático, en la idea de Weber, aparte de la eficiencia vía la racionalidad, es la más completa y absoluta previsibilidad del comportamiento de sus miembros. La premisa weberiana básica es esta: “el comportamiento

humano

laboral

es

perfectamente

previsible” de donde se deducen todas las consecuencias

posibles que el modelo burocrático exige. Si todas las anteriores características son modelables y ajustables a cualquier estructura de organización, entonces la burocracia es un esquema perfecto.

2.1.1.4. ALGUNAS CONCLUSIONES SOBRE BUROCRACIA El modelo de la burocracia de Max Weber es ciertamente controversial, sobre todo si se le analiza a la luz de las nuevas condiciones que marcan el signo de los tiempos empresariales: los mercados abiertos y globalizados. Ciertamente, Max Weber no fue ni administrador, ni gerente, ni mucho menos empresario. Su percepción sociológica se ubicó en el terreno de las organizaciones sociales, no en el ámbito de las organizaciones empresariales, industrias y negocios. Es claro que sus ideas fueron extraídas de la sociología y aplicadas en el campo de la empresa y de la administración gerencial. Por ello es que sus ideas son difícilmente aplicables en la administración moderna. Sin embargo, una cosa es clara: a partir del análisis del modelo burocrático puro, Weber muestra, desde luego que sin proponérselo, justamente lo que no debe hacerse. Por ello, es posible extraer las siguientes enseñanzas: L a N u e v a G e s t i ó n P ú b l i c a – F e r n a n d o R . P i n t o H i n o o s a

24



Que las organizaciones no son sistemas cerrados sino semiabiertos.



Que las organizaciones se mueven en ambientes altamente dinámicos, inciertos y riesgosos. En ambientes así, el papel de la administración es medir, evaluar y prever los riesgos y las incertidumbres.



Que las organizaciones deben prever los cambios, adaptarse a ellos y, mejor aún, crear las condiciones dentro de las cuales la empresa podría desenvolverse en el futuro.



Que la administración de empresas debe ser, en consecuencia, proactiva y no "reactiva".



Que la organización informal existe, lo queramos o no, y que el papel de los administradores es identificarla y aprovecharla estratégicamente, en el marco de la racionalidad administrativa: la adecuación a los fines.



Que la ética devocional al trabajo no es una realidad completa y acabada, pero que si debe, en cambio, construirse mediante la formación de actitudes y la creación de una cultura organizacional que la favorezca y la haga suya.



Que la finalidad última de una organización está dada por su misión, y que la misión está diseñada a partir de las necesidades del cliente, que es quien finalmente "conduce" a la empresa. Por lo tanto, la nueva racionalidad de la organización es una adecuación de los medios al cliente.



Que el factor más importante en una empresa no es el trabajo, sino quienes lo realizan: la gente.


25

C A P T U L O AP PÍÍÍT TU UL LO O IIIIII.. CA

L A N UEVA G ESTIÓN P ÚBLICA

3.1.LA TRANSFORMACIÓN DEL MODELO DE GERENCIA PÚBLICA De acuerdo con Barzelay (1998), el quehacer burocrático transcurrió durante el siglo pasado por dos momentos: uno durante el Estado benefactor y otro con la nueva gerencia pública. En el primero, la burocracia creció en tamaño y en funciones con la finalidad de tener una amplia injerencia en los asuntos públicos, y así responder a las necesidades sociales. Al tener controlada a la economía, el crecimiento organizacional fue descontrolado y sin una planeación que permitiera a los servidores públicos ser aptos para atender eficazmente los nuevos retos socioeconómicos. Ante este panorama, la implementación de la nueva gerencia pública era prácticamente inevitable, porque pregonaba como recurso el perfeccionamiento de los sistemas fiscales, es decir, mayor rendimiento y responsabilidad en la función financiera para que el gasto presupuestal no exhibiera excesos en las erogaciones, lo cual incluía la reducción de la burocracia con la eliminación de algunas paraestatales. De manera adicional, está el problema del abuso del poder y el exceso de facultades que los funcionarios públicos de alta jerarquía ejercían dentro de las estructuras burocráticas. Una de ellas es la designación de puestos, donde la confianza y no la preparación era el requisito para obtener un puesto, lo cual causaba únicamente lealtad al jefe inmediato y no a la institución, transformándose en una falla estructural porque el servicio público se plagó de personas incapaces para llevar a cabo los procesos gubernamentales, es decir, no existían grupos diferenciados ni especializados en un proceso de desarrollo organizacional ni operacional. Para dar respuesta inmediata a estas y otras problemáticas, el nuevo paradigma burocrático proponía un nuevo marco jurídico en el que los funcionarios públicos cumplieran estrictamente lo que sus funciones les permiten realizar, con la intención de L a N u e v a G e s t i ó n P ú b l i c a – F e r n a n d o R . P i n t o H i n o o s a

26

alcanzar las metas y objetivos sociales del servicio público y así eliminar el tráfico de influencias. Bajo estas premisas, la ley es la que establecería los mecanismos de permanencia en el cargo y la reorganización de la estructura burocrática para delimitar, dividir y diferenciar las funciones de cada grupo de trabajo. Al respecto, Barzelay señala que las organizaciones públicas deben estar constituidas por tres grupos diferenciados e interconectados para lograr resultados: la cúpula jerárquica, las dependencias de staff y las dependencias operativas. La primera está integrada por los altos mandos y el titular del Poder Ejecutivo, que son electos popularmente, toman las decisiones y planifican estrategias y políticas para lograr niveles satisfactorios de bienestar. La dependencia staff es el segundo grupo en jerarquía, y su principal función es servir de puente entre la cúpula y las unidades operativas, que cuando están determinadas las políticas, este grupo se encarga de establecer las líneas de acción y programas operativos para ejecutarlas. Por último, las dependencias operativas rinden informes sobre los avances a la cúpula jerárquica, organizan su trabajo y son controladas por las unidades staff. Es una dinámica que recorre toda la estructura jerárquica: desde arriba vendría la planeación, los lineamientos y las órdenes que tendrían que pasar por toda la organización hasta llegar a las unidades operacionales para poder materializarlas, y de vuelta desde la base, donde se recoge información que sube hasta la cúpula para llevar a cabo un ejercicio de evaluación y retroalimentación, como base para la toma de nuevas decisiones. 3.1.1. THE NEW PUBLIC M ANAGEMENT

La Nueva Gerencia Pública ( New Public Management ) consiste en un movimiento de reforma del sector público, basado en el mercado como modelo de relación política y administrativa, cuyo sustento doctrinario está fundamentado en la opción pública, la teoría del agente principal, la gerencia de calidad total y la economía de costos de transacción11. Los académicos llaman a éste proceso "la nueva gerencia pública" y es la manifestación más reciente del interminable proceso de reformas gubernamentales que están llevándose a cabo en muchos países y en todos los niveles del gobierno. 11

KABOOLIAN, Linda . (1988). The New Public Management: Challenging the Bundaries of the Management vs Administration Debate :In: Public Administration Review58(3): 189-193


27

Las ideas fundamentales del New Public Management pueden variar según la visión de cada protagonista, pero en líneas generales este concepto abarca los siguientes principios, según lo menciona E. S. Savas 12: 1. Regreso a las funciones básicas 2. Restauración de la sociedad civil 3. Adopción de los principios del mercado 4. Descentralización y delegación de competencias 5. Focalización en la gerencia 6. “ Rightsizing government ” (un Estado de “proporciones” óptimas) 7. Institucionalización del e-Gobierno (gobierno electrónico) y otras nuevas Tecnologías. La nueva gestión pública tiene sus raíces en una filosofía gerencial dominante en el Reino Unido, Nueva Zelanda y Australia 13. Se le conoce como el modelo Whitehall.

3.1.1.1.

R EGRESO A LAS FUNCIONES BÁSICAS Algunos gobiernos manejan una variedad inimaginable de

negocios. a. La línea aérea estatal Pakistan International Airways Pakistan International Airways14

es también propietaria de

una granja de pollos y pavos. Según lo menciona su resumen de compañía es para proveer las comidas de los pasajeros de sus vuelos. b. Egipto es dueña de varias empresas y se encarga de su funcionamiento. Posee una cervecería, una panadería que hace tortas, una fábrica que produce neumáticos para automóvil y un hotel. c. Algunos gobiernos europeos son propietarios de empresas estatales y dedican parte de su esfuerzo a actividades 12

E.S. Savas, Privatization: The Key to Better Government (Public Administration and Public Policy). HOOD (Christopher) and (Michael) JACKSON, Administrative Argument, Aldershot. Dartmouth Publishing, 1991. 14 http://www.fundinguniverse.com/company-histories/Pakistan-International-Airlines-Corporation-Company-History.html 13


28

comerciales ordinarias que no son parte de sus funciones básicas. Estas empresas son reliquias de una era anterior y subsisten con fondos públicos. d. La Academia Naval de los Estados Unidos (U. S. Army) tuvo hasta hace poco tiempo una granja de producción lechera de 350 hectáreas. El Gobierno Federal de Estados Unidos fue propietario de un ferrocarril y de las plantas de helio del país, antes de vender estas empresas en los años 80 y 90 respectivamente. e. El gobierno de la ciudad de Nueva York era dueño de dos emisoras de radio y una de televisión. El estado de Michigan tuvo una compañía de seguros. El gobierno de Nueva York se dedicó a actividades tan diversas como ofrecer cursos de golf o gerenciar centros de esquí, y era el propietario del World Trade Center -incluyendo un hotel de lujo, destruido en el ataque terrorista del 11S. Ninguna de éstas son funciones básicas de los gobiernos. El Estado se ve sobrecargado con funciones que no le son propias. No es necesario implicar al gobierno en actividades extrañas o alejadas de lo propio; la mera ejecución de las funciones básicas del gobierno ya es bastante difícil. Un Estado rediseñado debe descargarse de actividades no esenciales y dedicar su completa atención a las tareas básicas que son inherentes a su función de gobierno. Obsérvese que tanto la palabra española Gobierno como la palabra inglesa " govern" vienen de la palabra griega conducir, dirigir. En otras palabras, la tarea del gobierno es dirigir, no remar. Criar vacas y pollos, ofrecer cursos de golf, fabricar cerveza, operar estaciones de radio o ferrocarriles, son ejemplos de remar y el gobierno no está hecho para esas actividades. Lo mismo podría decirse de actividades como la recolección municipal de residuos domiciliarios o el mantenimiento de los vehículos oficiales. Lo mejor sería que estas actividades se pusieran


29

en manos del sector privado y que el gobierno sólo se ocupara de dirigir o supervisar. E. S. Savas 15 menciona otros ejemplos sobre esfuerzos en el Estado para mejorar sus actividades: f. El gobierno de Estados Unidos tiene una Universidad (Uniformed Services University of Health Sciences) que se dedica a la formación de médicos militares a un coste de $ 562.000 por cada médico, mientras que también tiene un Programa de Becas para los Profesionales de la Salud donde la formación de cada médico le cuesta solamente $ 111.000. g. El Estado de Massachusetts repartía los boletos de su lotería estatal enviando a sus empleados en sus automóviles a todos los puntos de venta del estado. Este proceso podía demorar hasta dos semanas. Ahora se utilizan los servicios de correo expreso para entregar los boletos, lo que tarda dos días y tiene un coste mucho menor. Aún sin ser una gran descubrimiento tecnológico esta simple reingeniería de procesos proporcionó a Massachussets un servicio mucho más rápido y le ahorró millones de dólares (eliminando una gran cantidad de trabajos de baja productividad) El sector privado también está invirtiendo cada vez más en funciones básicas, abandonando el viejo modelo de integración vertical. Así por ejemplo, grandes corporaciones financieras externalizan los servicios de cafetería de sus compañías contratando a empresas que se especializan en servicios de alimentación. Los fabricantes externalizan el almacenamiento de su mercadería o la entrega de sus productos mediante una empresa especializada en almacenaje o envío de paquetes. También son tercerizadas algunas funciones de recursos humanos tales como el

15

http://www.cesmadrid.es/documentos/sem200601_md01_in.pdf


30

proceso de nóminas de pago o el manejo de reclamos de beneficios, por ejemplo. Las organizaciones no lucrativas están adoptando también este comportamiento. Las universidades, tercerizan sus servicios de alimentación, de transporte y seguridad para dedicarse de lleno a sus funciones básicas de enseñanza e investigación. A menudo el Estado decide dejar en manos de empresas privadas de alta tecnología con capacidades específicas, los servicios relacionados

con

la

tecnología

de

la

información

y

las

telecomunicaciones para concentrarse en su actividad esencial. Este retorno a las funciones básicas se está convirtiendo una práctica común aún en áreas que antes eran consideradas como propias del gobierno. Hay límites sobre qué es lo que debe y lo que no debe hacer un gobierno. De hecho, muchos de los servicios proporcionados por los gobiernos no son bienes públicos según la definición clásica. Naturalmente lo que es básico para una organización puede no serlo para otra, pero en resumen, las organizaciones deben centrarse en sus funciones básicas y externalizar las otras actividades contratando empresas especializadas. Haga lo que usted hace lo mejor posible y externalice lo demás es la filosofía reinante. Aunque el outsourcing no es algo tan simple.

3.1.1.2.

R ESTAURACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL

Hay una visión cada vez más extendida que ve al gobierno tan sólo como uno de los elementos de la sociedad. Indispensable y vital por cierto, pero sólo un elemento entre otros. El sector privado también desempeña un papel vital en una sociedad sana. Esto es aún más obvio en los países post-socialistas de Europa central y del este que aún intentan salir de “debajo” del peso del

Estado y crear una sociedad civil -un sector privado- que haga de contrapeso. Es necesario un equilibrio entre el gobierno y la sociedad civil mediante una mejor asignación de responsabilidades sociales. L a N u e v a G e s t i ó n P ú b l i c a – F e r n a n d o R . P i n t o H i n o o s a

31

La sociedad civil se ha definido como una "extensa red de redes, que comienza por el individuo y crece hasta abarcar las familias, las organizaciones y las empresas que hay en una sociedad (creadas por individuos que se asocian voluntariamente).” Las instituciones privadas

de la sociedad son: (1) la familia, a la que después de todo podríamos considerar como el primer “ministerio de sanidad, de vivienda, de educación, etc.” (2) las asociaciones civiles voluntarias (ONGs) de todas

las

clases

(asociaciones

de

vecinos,

instituciones

religiosas,

organizaciones caritativas, organizaciones cívicas, sindicatos, clubes deportivos); y (3) el mercado, con las empresas privadas y los poderes del mercado actuando bajo un grado mínimo necesario de regulación. De forma creciente, se considera al mercado (con la mínima intervención estatal posible) como el responsable principal del progreso económico. A su vez, a la familia y a las ONGs se les “asigna” la

responsabilidad primaria de satisfacer las necesidades sociales y de tratar problemas tales como drogas, embarazo de adolescentes, madres solteras y fracaso escolar. Son mejores que la “burocracia gubernamental” para

ocuparse de tales problemas. Este tipo de asignación de funciones requiere que el Estado juegue un papel distinto en la sociedad, un rol más limitado y circunscrito a su funciones básicas, y que vea a sus ciudadanos capaces de ocuparse de ciertos problemas, en vez de tratarlos como dependientes de la burocracia estatal. En los Estados Unidos en contraste con los países postsocialistas, las asociaciones cívicas, religiosas, caritativas, los grupos de vecinos y otras organizaciones similares se han hecho cargo de muchas funciones que el Estado ha procurado manejar pero con poco éxito. Se las llama “instituciones intermedias” y protegen al individuo del Estado y de

las grandes organizaciones del mercado. Son los "pequeños pelotones" citados por Toqueville que crean sentido de comunidad, que desarrollan habilidades en los ciudadanos y que satisfacen mejor las necesidades de la gente que el mercado o el Gobierno. La delegación de poderes a la comunidad puede ayudar a restaurar la sociedad civil con programas que promuevan las instituciones L a N u e v a G e s t i ó n P ú b l i c a – F e r n a n d o R . P i n t o H i n o o s a

32

de la comunidad o las instituciones religiosas (las escuelas concertadas o el “cheque escolar” son algunos ejemplos).

La meta de una sociedad sana es tener comunidades de ciudadanos no de clientes.

3.1.1.3.

ADOPCIÓN DE LOS PRINCIPIOS DEL MERCADO

La economía de mercado ha demostrado ser un sistema para producir abundancia de mercancías y servicios y un alto estándar de vida. Los Gobiernos están adoptando progresivamente cinco elementos importantes de los sistemas del mercado: competencia, privatización, desregulación, pago los servicios por parte de los usuarios, y estrategias de precios.

a. Competencia. Podemos citar numerosos ejemplos de esfuerzos dirigidos a mejorar los servicios públicos. Todas estas medidas pueden ser aconsejables pero se falla al identificar el problema subyacente de las administraciones: el monopolio estatal. Ésta es una causa estructural importante del mal funcionamiento de los servicios públicos. La competencia es la clave para desarmar los monopolios innecesarios del sector público. Adam Smith16 reconoce la importancia de la competencia para lograr el uso eficiente de recursos. Cuanto mayor sea la competencia la producción de bienes y servicios será más eficiente. Muchas actividades aún sean realizadas de forma monopólica aunque los monopolios no estén autorizados. Sin embargo la situación está cambiando, los gobiernos se aprovechan de esta poderosa herramienta que es la competencia. Se está introduciendo competencia con la “externalización” de servicios públicos convencionales, 16

“La Riqueza de las Naciones”


33

con la concesión de obras de infraestructura, y con la subasta de activos del Estado. El " sourcing competitivo" es un sistema que anima a empleados internos a hacer una oferta contra las firmas privadas para conservar su trabajo actual. La experiencia demuestra que después de perder varias de esas “ofertas competitivas”, las instituciones

públicas mejoran sus operaciones, aumentan su eficacia y eficiencia y luego ganan nuevos retos contra sus rivales del sector privado.

b. Privatización. Privatizar significa confiar más en las instituciones privadas de la sociedad y menos en el gobierno para satisfacer las necesidades de la gente. Es decir ir hacia un rol cada vez más pequeño o menos directo del Estado. Según lo dicho anteriormente el sector privado tiene tres componentes relevantes: el mercado, las instituciones no gubernamentales y la familia. Hablando en sentido amplio, el sector privado puede proporcionar bienes privados a través del mercado, bienes mixtos a través de programas de vales o subsidios y bienes públicos a través de la concesión de servicios. Las concesiones pueden contratarse con organizaciones lucrativas o no-lucrativas. Incluso algo tan “público” como la administración de justicia se está

privatizando a través de la resolución alternativa de conflictos y de las prisiones privatizadas. Las firmas privadas también pueden “externalizar” parte de

sus actividades contratando a otras empresas privadas especializadas.

c. Desregulación. Los estamentos gubernamentales están repletos de abogados muchos de los cuales parecen creen que cuando hay algo que no funciona correctamente en una


34

sociedad, la solución está en la aprobación de nuevas leyes, nuevas regulaciones y más normas para cumplir. Algunas otras razones por las que se regula son incluso más deplorables, como dar ventajas especiales para favorecer intereses privados. Por supuesto las sociedades civilizadas requieren regulaciones. El Estado de Derecho debe prevalecer. Los derechos deben ser protegidos. La seguridad pública debe ser asegurada. Las externalidades negativas deben ser internalizadas y ser compensadas. El problema se presenta con la excesiva reglamentación. Muchas regulaciones son espadas de doble filo, con efectos positivos y negativos sobre la sociedad. El coste de la regulación excede a menudo la ventaja social. Por ejemplo requerir laboriosos procedimientos para obtener una licencia de habilitación de un negocio puede proteger a la sociedad contra el fraude y el engaño pero también puede ser un obstáculo para que un ciudadano honesto se gane la vida de forma decente. El economista Hernando de Soto enumeró la gran cantidad de barreras que el gobierno pone a los ciudadanos para comenzar un negocio lo que previno a mucha gente de su país iniciar algún negocio. La reforma del bienestar es una forma de desregulación: las leyes federales en los Estados Unidos fueron reformadas para que los gobiernos locales puedan exigir a quienes reciban ayudas públicas que presten algún tipo de servicio al Estado. Los resultados fueron altamente positivos: menor gasto del gobierno, rentas más altas y mejor nivel de vida para los menos favorecidos. Las regulaciones económicas son muy diferentes de las regulaciones de seguridad.


35

Por ejemplo, en Nueva York existe una correcta regulación de las furgonetas de transporte de pasajeros en cuanto a la seguridad del conductor y al seguro del vehículo, pero la regulación económica de éste negocio es discutible ya que existen demasiadas barreras de entrada y salida.

d. Pago de los Servicios . Un principio básico de las finanzas públicas es que el beneficiario de un servicio debe pagar por él. Siempre que se pueda identificar al beneficiario directo de un servicio público y que éste pueda pagar por el mismo, debe imponerse una tasa o un precio por la prestación. Esto tiene el saludable efecto de enfrentar al usuario con el coste del servicio y de tal modo proporcionar un incentivo para usar de manera eficiente los recursos limitados. Cuando se utilizan tasas o precios para financiar un servicio en vez de cargar todo al presupuesto general del Estado, se evita que el mismo sea financiado con subsidios injustificados de los no usuarios.

e. Estrategias de Precios . Los precios -más que las “normas”- afectan el comportamiento de los individuos. Un

buen ejemplo es el uso de peajes en puntos de congestionamiento de tráfico tales como puentes, túneles y carreteras de acceso limitado. La estrategia de precios que pone peajes más altos durante horas de tráfico más intenso y peajes más bajos durante horas con menos tránsito, incentiva a los usuarios a evaluar de nuevo sus preferencias y reconsiderar sus patrones de conducción (incluso si la elasticidad de la demanda es baja). Los precios también se están utilizando en lugar de la regulación. Se ha logrado un mejor y más eficiente control de la contaminación creando el mercado de permisos o créditos de emisión, que imponiendo prohibiciones. Las plantas industriales pueden decidir si gastar su dinero para mejorar sus equipos de control o en comprar créditos L a N u e v a G e s t i ó n P ú b l i c a – F e r n a n d o R . P i n t o H i n o o s a

36

emisión de contaminación a otras empresas de la misma área de captación que emiten menos que su carga permitida de agentes contaminantes.

3.1.1.4.

DESCENTRALIZACIÓN Y DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS

A menudo la autoridad está demasiado centralizada. Mientras que a veces es mejor tomar las decisiones a nivel nacional, en otros casos es preferible dirigir desde las administraciones locales donde el contacto con los ciudadanos es mucho más directo y cotidiano. Las organizaciones internacionales de ayuda han tomado nota de ello y en sus recomendaciones aconsejan delegar más poder en niveles más bajos, dándoles mayores responsabilidades, más autoridad y mayor acceso a los recursos para paliar las necesidades que corresponden naturalmente a sus áreas. Sus programas de ayuda se centran progresivamente en el nivel local evitando dar ayudas a los gobiernos centrales, en parte para reducir el hurto (fruto de la corrupción) pero sobre todo para alcanzar mayor eficacia. En los Estados Unidos, los estados, los condados, los municipios e incluso los niveles locales o vecinales (como organizaciones propias de una comunidad), son los niveles apropiados para ubicar muchas actividades gubernamentales dirigidas actualmente por niveles más altos de gobierno. Intentar realizar tales funciones desde un gobierno muy centralizado (distante de los ciudadanos) es un factor que indica la presencia de una “mal” gobierno, insensible ante las

necesidades de los individuos. Los alcaldes -libres de intrusiones innecesarias de los niveles más altos del Estado- ilustran la importancia de los gobiernos locales para tratar los problemas locales. Un buen ejemplo de ello son la recolección de los residuos domiciliarios, la educación, la construcción de escuelas y los servicios de vigilancia urbana.


37

También se insiste en que la descentralización es necesaria para luchar contra el tráfico de drogas y para mejorar la educación, afirmándose que la “usurpación” de estas competencias por parte del

Estado es un obstáculo para que los gobiernos locales puedan gestionar sus propios problemas. El concepto de descentralización se aplica del mismo modo en la organización interna de las agencias estatales. Las instituciones descentralizadas pueden ser más flexibles, innovadoras y eficaces que las centralizadas, y son capaces de generar una moral más alta, un compromiso más profundo y una mayor productividad entre sus trabajadores. Los departamentos de personal muy centralizados son a veces “mal vistos” por los complejos procesos que diseñan.

El gobierno federal de los Estados Unidos propuso una serie de medidas para alcanzar una drástica descentralización: cambios en las funciones de sus empleados para lograr la eliminación del excesivo papeleo burocrático, delegación de competencias en la selección y control de sus trabajadores, simplificación del rígido sistema de clasificación del servicio público, vía libre a sus organismos para que diseñen sus propios sistemas de gerencia y recompensas e incentivos y por último, reducción del tiempo requerido para el despido de empleados por distintas causas o Incumplimientos. Otras áreas en las que sería deseable avanzar en el proceso de descentralización son el área presupuestaria y el área de compras.

3.1.1.5.

FOCALIZACIÓN EN LA GERENCIA Hay un nuevo énfasis de este concepto en el campo de la

gerencia pública. Los líderes están ideando estrategias, formulando agendas, fijando metas y objetivos todo ello en orden a la consecución de resultados. Hay una evaluación interna del funcionamiento y toda la atención está focalizada en los “outputs”. Antes, lo típico era que las

agencias estat ales informaran sólo sobre los “inputs” o entradas y sobre las cargas de trabajo, pero no sobre las salidas o resultados. En la actualidad, no es suficiente con que el “departamento de transporte e L a N u e v a G e s t i ó n P ú b l i c a – F e r n a n d o R . P i n t o H i n o o s a

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infraestructuras” – por ejemplo- informe sobre el coste de las reparaciones

de una carretera y el número de horas-hombre dedicadas a ello; debe informar también sobre la condición del camino antes y después del trabajo, y el tiempo y el dinero ahorrado por los conductores debido a las mejores condiciones de esa vía. Los recursos se reconocen como objetos de valor solamente en cuanto producen los bienes o servicios deseados y resultados mensurables. Demandas similares se están haciendo a algunas instituciones educativas algo “anticuadas”. Casi siempre es posible medir

la

“producción” o los “outputs” del sector público aunque generalmente es

más fácil esta medición cuando se trata de resultados del sector privado (guiándose por los beneficios obtenidos). Aún así, progresivamente los Gobiernos están adoptando métodos de evaluación del desempeño y publicando los resultados de la medición en informes destinados al público en general. También hay empresas y asociaciones (ej. Cámaras de Comercio) que se dedican a elaborar tales evaluaciones y hasta grupos de ciudadanos interesados en conocer – por ejemplo- la condición de los parques o la situación del transporte. Los periodistas de la prensa económica realizan también investigaciones sobre el funcionamiento de ciertas áreas del gobierno. El control y medición del funcionamiento del Gobierno es una tendencia que debe ser extendida a todos los niveles. Por otra parte, los ciudadanos son también consumidores de servicios públicos y por lo tanto el Estado debe -como todo proveedor de un servicio- satisfacer a sus clientes. El ciudadano-consumidor-cliente es rey. El servicio al cliente es un elemento muy importante en la gerencia pública moderna y un componente esencial de un gobierno innovador. Esto significa conseguir que el cliente encuentre las cosas “bien hechas”,

que esté bien informado y que se le dispense un trato ágil y amable. En Estados Unidos existen diversas encuestas de opinión del ciudadano sobre el desempeño de gobiernos locales para medir la satisfacción de sus servicios; por ejemplo la ciudad de Charlotte (Carolina del Norte) elabora informes bianuales; San Diego (California) emplea encuestas con L a N u e v a G e s t i ó n P ú b l i c a – F e r n a n d o R . P i n t o H i n o o s a

39

resultados por departamento en el informe anual de la ciudad. Para el Gobierno Federal de los Estados Unidos se han establecido estándares de servicio de atención al cliente. Sin embargo aún no se está evaluando y divulgando información completa sobre el funcionamiento de los Gobiernos. En una democracia los funcionarios no reinan; deben satisfacer las expectativas públicas o ser reemplazados. El gobierno y sus funcionarios son responsables de los resultados, un público más educado lo exige. 3.1.1.6.

RIGHTSIZING GOVERNMENT (REDIMENSIONANDO AL E STADO)

El mundo ha aprendido que los gobiernos no son omnipotentes. Por el contrario son a menudo impotentes para alcanzar las metas propuestas aún gastando una cantidad impresionante de energía y recursos. Muchas veces, cuando se examina retrospectivamente un nuevo programa de gobierno lanzado entre “bombos y platillos” nos

encontramos ante un simple gesto simbólico enormemente costoso y que no hace más que demostrar la sincera preocupación de los políticos por el bien común. El resultado final es malgastar el dinero de la gente. Se observa de manera crítica y escéptica las propuestas de expansión de los Gobiernos. Aún cuando estos intentos estén bien intencionados, se están examinando a fondo las alternativas antes de emprender cualquier esfuerzo por agrandar el papel del Estado en una sociedad. Estas alternativas incluyen organismos de reestructuración o racionalización, eliminación o consolidación de agencias estatales, y ajustes del exceso de plantilla de los entes públicos. Por otra parte, el rightsizing, no significa simplemente “reducción

del

tamaño”,

“redimensionamiento”.

sino

que

encierra

Los líderes de Gobierno están

servicios y estableciendo prioridades.

la

idea

de

determinando

Amplían ciertos servicios y

reducen otros. Por ejemplo, el alcalde de Indianapolis redujo de manera drástica el tamaño del departamento de servicios públicos pero amplió la policía y el cuerpo de bomberos aumentando el gasto en infraestructura y


40

destinándoles la mayor parte de los recursos limitados de la ciudad. El público entendió y aceptó esta reasignación de recursos.

3.1.1.7.

INSTITUCIONALIZACIÓN DEL e-GOBIERNO Y OTRAS NUEVAS TECNOLOGÍAS Muchos procesos y procedimientos del sector público –

inmutables durante décadas- se están reformando para aprovechar los avances tecnológicos en comunicaciones e informática (Internet, por ejemplo). Los “quioscos” de información están proliferando como setas

en el paisaje urbano. Los ciudadanos pueden realizar trámites en las agencias estatales sin salir de sus hogares gracias a Internet. Las tasas, los precios y las multas se pueden pagar automáticamente usando un teléfono o un ordenador y una tarjeta de crédito sin la asistencia de un vendedor o funcionario. Los formularios se pueden descargar y archivar sin necesidad de ir hasta un centro de atención municipal. Los sistemas modernos se están diseñando de modo que el gobierno pueda servir a sus ciudadanos mejor y a más bajo coste. Éste es el camino hacia un gobierno más eficiente y más eficaz. El ex alcalde de Nueva York Rudolph Giuliani inició una amplia transformación en su ciudad basada en el e-gobierno. En la misma senda el actual alcalde Michael Bloomberg -un mul timillonario “hecho a sí mismo” creador de un imperio en el negocio de la información -

ha

aplicado con éxito su talento empresario introduciendo en su gobierno un eficaz sistema capaz de responder en un período de tres años a más de 20 millones de preguntas de los ciudadanos de Nueva York, con lo que ha obtenido un valioso “ feed-back ” con las opiniones sobre cientos

de servicios públicos que presta su ciudad. Ambos, fijaron un nuevo estándar para los servicios públicos ciudadanos y establecieron modelos que otros han seguido. En estados de grandes dimensiones pero sin una gran densidad de población, los gobernadores han aprovechado nuevas tecnologías en telecomunicaciones para conectar escuelas, comunidades, y oficinas gubernamentales. El gobernador de Texas dispuso como asunto de alta L a N u e v a G e s t i ó n P ú b l i c a – F e r n a n d o R . P i n t o H i n o o s a

41

prioridad la conexión de los estudiantes a Internet como medio para desarrollar los recursos humanos del estado y de prepararlos para una economía de alta tecnología. El gobernador de Colorado aplicó ideas similares a escala más amplia a fin de diversificar la economía del estado, pasando de ser una economía dependiente de sectores primarios (agricultura, minería y turismo) a otra basada en la industria de la alta tecnología. La reforma es básicamente un acto político. La reforma de la gerencia pública requiere una fuerte conducción política y un profundo compromiso desde los más altos cargos. Si se efectúa apropiadamente producirá como efecto un mejor funcionamiento del Estado y por lo tanto los ciudadanos quedarán más satisfechos y el Gobierno contará con un mayor grado de apoyo popular.

3.1.2. EL MODELO OCDE: ORIENTACIÓN HACIA EL CLIENTE La Organización Europea para la Cooperación Económica (OECE) fue un organismo internacional fundado en 1947 17, con el objetivo de administrar las ayudas del Plan Marshall. Su objetivo consistió en facilitar el comercio, conceder créditos y fomentar la liberalización del capital. Con el ingreso en 1960 de USA y Canadá, se convirtió en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) fijando su sede en París. La OCDE es una organización de cooperación internacional. Los representantes de los países miembros se reúnen para intercambiar información y armonizar políticas con el objetivo de maximizar su crecimiento económico y coayudar a su desarrollo y al de los países no miembros. Se considera que la OCDE agrupa a los países más avanzados y desarrollados del planeta, siendo apodada como club de países ricos. Los países miembros son los que proporcionan al mundo el 70% del mercado mundial y representan el 80% del PNB mundial 18. En la OCDE se realizan amplios esfuerzos por fomentar estructuras gubernamentales más efectivas, eficientes y transparentes, a través de su trabajo sobre: 17

Por Portugal, Reino Unido, Francia, Alemania, Italia, Países Bajos, Bélgica, Luxemburgo, Austria, Dinamarca, Noruega, Grecia, Suecia, Suiza, Turquía, Irlanda e Islandia 18 Además de los 34 miembros plenos, 8 países con economías emergentes son miembros adherentes a la declaración sobre inversión internacional y empresas multinacionales de 1976 y participan en el trabajo del comité de inversiones de la OCDE. Perú es adherente desde el año 2008.


42

administración pública; lucha contra la corrupción; reforma regulatoria; gobierno corporativo; principios éticos; administraciones locales y regionales, e indicadores del progreso global de los gobiernos. El modelo OCDE de gestión pública se está implementando en muchas de las administraciones públicas del mundo. Se trata de un producto exportado por organismos económicos internacionales, principalmente el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, pero destaca especialmente la OCDE, cuyas administraciones en operación en el mercado, deben calcular precios, hacer de sus oficinas centros productivos y estimular que estas últimas sean competitivas entre sí, como con otras del exterior. La presentación pública del modelo neo-gestionario ocurrió en Madrid durante 1979, a través de la forma de iniciativa en pro de la reforma de la administración pública. En efecto, en la conferencia sobre el manejo del cambio para la administración pública, la OCDE hizo su primer requerimiento para apremiar el mejoramiento de la administración pública, con miras al crecimiento de la economía de mercado. A partir de entonces la OCDE se convirtió en la cabeza internacional de un nuevo movimiento gerencial19. Sin embargo, el primer desarrollo integral de ese modelo apareció hasta 1987, como un informe redactado por el Comité de Cooperación Técnica de la OCDE. El documento afirma que la administración pública es un servicio y el público, su clientela. Esta nueva visión supone el concepto de “receptividad” 20

en la cultura

administrativa como un nuevo valor, que es compatible con otros valores y pautas como son la eficiencia, la eficacia o el respeto a la legalidad. Una administración receptiva según la OCDE, es aquélla que tiene en cuenta la capacidad de cada persona para hacer frente al proceso administrativo, facilitando su acceso a las prestaciones que tiene derecho a esperar de la administración pública. La receptividad es entendida en cuatro ámbitos: 1) el ciudadano tiene derecho a que la administración pública sea comprensible, es decir, que su organización se entienda y su funcionamiento sea claro; 2) que sea accesible en el plazo espacial, temporal y material; 3) que responda a lo que se espera de ella, que dé soluciones y no

19

Salkov-Iversen (Dorte), Krause Hansen (Hans) And (Sven) Bislev. Gestión Pública y Governance”. José Juan Sánchez González. Mexico, 2002. http://www.iapem.org.mx/docs/libros/968-6452-50-8.pdf

20 “


43

retrase la solución de demandas y peticiones de los ciudadanos y 4) que permita la participación de éstos en la adopción de las decisiones administrativas que les afecten. La principal preocupación de casi todos los gobiernos de la OCDE es mejorar las relaciones entre las administraciones y el público; la interdependencia de los sectores público y privado es tal que la Administración debe actuar con más flexibilidad y satisfacer mejor las necesidades de los miembros de la sociedad. En un intento de mejorar la calidad de los servicios prestados, los gobiernos reforman la gestión de la Administración Pública. Esta reforma puede resumirse así: abandonar la noción de relación entre administrador y administrado para considerar que la Administración es un servicio cuyo cliente es el público. Para la OCDE, la administración-servicio, o la receptividad de la administración pública es una consecuencia del funcionamiento de la administración y, en primer lugar, una disposición de ánimo. Por ello, esa actitud es la que hay que cambiar en el servicio público. En suma, la orientación del informe es práctica: se centra en los medios de que dispone la administración pública para aumentar su receptividad hacia los clientes. Un segundo documento, publicado en 1997, permite mostrar las transformaciones alcanzadas por los países miembros de la OCDE en materia de la Nueva Gestión Pública. En el plano de la actividad, existe una transición de la gestión pública tradicional hacia un modelo posburocrático, orientado y caracterizado en la legitimación de la acción pública en los resultados. Este proceso de transformación es más notorio en los gobiernos de la OCDE que están realizando políticas que conducen a mayores niveles de crecimiento sostenido y de empleo que contribuyan al bienestar social. En estas economías destaca la importancia del sector público, la cual se ha incrementado notablemente, por lo que su eficacia influye directamente en la economía general. Supone que existe un dilema: el sector público puede ser un factor de éxito o un obstáculo en la modernización de cualquier país, dependiendo más que de su tamaño de su capacidad de atención y resultados. El peso absoluto del sector público en la economía ha crecido de manera significativa y se reconoce que éste ha tenido un impacto fundamental en el desarrollo económico total. Existe consenso en que el desarrollo del sector público necesita ser mejorado. La reforma en la gestión del sector público no es un asunto nuevo. L a N u e v a G e s t i ó n P ú b l i c a – F e r n a n d o R . P i n t o H i n o o s a

44

La Nueva Gestión Pública actual supone que para maximizar los resultados económicos, asegurar la cohesión social y recuperar la legitimidad de la sociedad, la administración pública debe adaptarse a las circunstancias cambiantes, explorar nuevas posibilidades y utilizar adecuadamente los recursos disponibles. Por lo que organizaciones fuertemente centralizadas, reguladoras y rígidas, que valoran más los procedimientos que los resultados, constituyen un obstáculo para la obtención de los resultados esperados por los ciudadanos. Dentro de las razones más señaladas para realizar la transformación en la gestión pública tradicional se encuentran: 1) el fuerte endeudamiento del Estado y los desequilibrios presupuestarios agravados por las crisis, requieren una mejor asignación y gestión de los recursos públicos; 2) el peso de las reglamentaciones gubernamentales afecta el costo de las estructuras y la productividad del sector privado, que son contrarios en un mercado internacional más competitivo y 3) los cambios demográficos, la evolución económica y social conduce al incremento de servicios que la sociedad espera del Estado. En el terreno de la gestión pública ha aparecido un nuevo modelo, dirigido a fomentar una cultura centrada en la mejora de los resultados en un sector público cada vez menos centralizado, donde los indicadores son una herramienta fundamental para la medición del desempeño. Este modelo de Nueva Gestión Pública tiene los siguientes rasgos específicos: a) una orientación marcada hacia los resultados, en función de eficiencia, eficacia y calidad del servicio público; b) existe la pretensión de sustituir formas de organización jerarquizadas y fuertemente centralizadas, en un contexto cada vez mayor de gestión descentralizada; c) se exploran nuevas soluciones diferentes en la prestación directa de los servicios y de una reglamentación directa por el Estado (privatización, desregulación, subcontratación, etc.); d) la búsqueda de la eficiencia en los servicios públicos prestados directamente por el sector público y, e) se refuerzan las capacidades estratégicas del centro del gobierno, de manera que conduzca a la evolución del Estado. A partir de estas ideas, autores como Shand (1996) afirman que la gestión pública se encuentra dirigida hacia cambios macro y micro. Entre los cambios macro están la privatización y las concesiones que reducen el tamaño del sector público (Reino Unido), así como el establecimiento de agencias de servicio autónomo separadas de los departamentos de los ministros (Reino Unido y Nueva Zelanda). Mientras que entre los L a N u e v a G e s t i ó n P ú b l i c a – F e r n a n d o R . P i n t o H i n o o s a

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cambios micro, pueden mencionarse: a) enfocarse más de cerca a los resultados en términos de eficiencia, eficacia y calidad del servicio; b) el remplazar las estructuras organizacionales altamente centralizadas a un medio que descentralice la gestión pública; c) flexibilidad para explorar alternativas en la provisión directa al público; d) nuevas políticas de manejo de personal que den mayor flexibilidad al desarrollo del staff; e) el uso de mecanismos para mejorar cuestiones como el desempeño en la concesión y la creación de medios competitivos y de mercado; f) incentivos para mejorar el desempeño que permita a las organizaciones conservar un porcentaje de ahorros de su desempeño; g) el fortalecimiento de capacidades estratégicas al centro para “conducir” al gobierno y h) mayor responsabilidad y transparencia en los requisitos

para reportar resultados. Para fomentar una cultura orientada hacia los resultados es indispensable incrementar la autonomía y la flexibilidad en el uso de los recursos. En algunos países desarrollados, se delegan las decisiones sobre asignación de recursos en los Ministerios y Agencias ejecutivas. El objetivo consiste en estimular a los gerentes para que se dediquen más a los resultados, concediéndoles más flexibilidad y autonomía en el uso de los recursos, tanto financieros como humanos. Otra medida central es la desconcentración, basada en una mayor exigencia de resultados y en una mayor responsabilidad, ha resultado ser una opción adecuada en países miembros de la OCDE. Permite incrementar las facultades y la responsabilidad de los gerentes y contribuye a concentrar más la atención en los resultados, al tiempo que incentiva un mejor uso de los recursos. Para la Nueva Gestión Pública resulta indispensable que la administración pública se oriente más hacia el usuario (cliente), si se pretende que se fundamente más en los resultados. Se han alcanzado progresos significativos en la mejora del acceso de los clientes a los servicios, el incremento de la transparencia de los procesos de decisión y en la reparación de las injusticias cometidas, así como en aligerar las formalidades inútiles. Se pretende inculcar más la preocupación por el cliente en el conjunto del sector público y en todos los niveles de la administración pública, por lo que debe buscarse la calidad. Algunos países establecen normas de servicio que especifican la calidad que puede esperar el usuario. Los indicadores son útiles para conocer la efectividad y el grado de satisfacción del cliente. Uno de los ejemplos más representativos es la Carta del Ciudadano en el Reino Unido, que se caracteriza por L a N u e v a G e s t i ó n P ú b l i c a – F e r n a n d o R . P i n t o H i n o o s a

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asegurar que todo servicio público desarrolle, monitoree y publique normas para la prestación de servicios. Para esta clase de Nueva Gestión Pública el sector público resulta más eficaz en sus actividades cuando los mercados de sus productos son competitivos. Cuando esta situación prevalece, el sector público fomenta la mejora de la calidad y la eficiencia (formas mercantiles y privatización). Una Nueva Gestión Pública más racional de la normativa debería incluir un objetivo cada vez más importante de la acción gubernamental. La regulación, en sus diferentes formas, resulta un instrumento importante y su buena calidad resulta esencial en la eficiencia del gobierno. Para llevar a cabo una gestión de resultados, es necesario elaborar estrategias dinámicas y flexibles que los individuos y las instituciones puedan adoptar a sus necesidades. Una estrategia radical selectiva de aplicación de las reformas puede ser una solución óptima. Una estrategia óptima de reforma podría consistir en seleccionar un número limitado de cambios extremadamente visibles, con alcances suficientemente limitados para ser realizables, pero a la vez suficientemente radicales para producir un impacto significativo en los comportamientos y en los procesos administrativos. La reforma es un medio, no un fin en si mismo. Los esfuerzos actuales de la gestión pública deben salvaguardar la capacidad central de gobernar, con un equilibrio entre la dirección centralizada y la acción dejada a la voluntad de los gerentes locales, donde se protejan las formas democráticas de responsabilidad y donde los valores tradicionales de integridad y de equidad se combinen con nuevos valores como la eficiencia y la cali dad de los servicios”.

Un tercer documento lo constituye la publicación en 1994 del Simposio sobre iniciativas de calidad en el servicio público celebrado en París, organizado por el Servicio de Administración Pública (PUMA-Public Management Servicie). En este evento se presentaron experiencias de diversos países miembros de la OCDE. Países como Bélgica, Francia, Portugal y el Reino Unido eligieron implementar iniciativas de calidad centralizadas a través de proyectos de ley impulsados en muchos casos por políticos, y en algunos casos, como en los Estados Unidos, a través de declaraciones de normas de servicio por mandato instrumentadas por organizaciones individuales del sector público. Por su parte, Australia y Suecia se encuentran entre los países que consideraban la posibilidad de que una iniciativa central podría L a N u e v a G e s t i ó n P ú b l i c a – F e r n a n d o R . P i n t o H i n o o s a

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complementar el trabajo existente realizado por las organizaciones individuales. La Unión Europea está considerando una iniciativa de “carta de servicios” al igual que el

Consejo de Europa en relación con el gobierno local. Una cuestión recurrente son las relativas ventajas de las iniciativas centradas con relación a los servicios de calidad. Existen evidencias de que las iniciativas de servicios de calidad están cambiando la percepción del público acerca de los servicios destinados a la población, así como la forma de interacción entre los servidores públicos y el público y la forma en que está organizado el servicio a ellos destinado. También están cambiando los tipos de servicios suministrados y la manera en la cual se presentan dichos servicios. Más aún, están alterando las relaciones entre políticos y servidores públicos. Aunque el enfoque de calidad en el servicio público presenta considerables ventajas, también existen desventajas. Se afirma que se debe tener cuidado en no dar a los deseos la categoría de necesidades, simplemente porque los clientes quieren algo. Algunos consideran que los puntos de vista de los clientes son a menudo volátiles y poco confiables, y critican a las encuestas de opinión de usuarios sobre la base de que puede darse poca importancia a las respuestas de preguntas hipotéticas. Sin embargo, lo que generalmente se concede al cliente en todos los países miembros de la OCDE es el derecho de consulta, más que el derecho de tomar decisiones. En realidad, la opinión del público y las demandas de los clientes realizan un papel importante, pero la decisión será tomada principalmente por el gobierno o dependencias de servicio. Un cuarto documento de la OCDE que orienta el cambio hacia la Nueva Gestión Pública en el plano de la ética fue publicado en 1997. En el informe se establece que un aspecto fundamental en la gestión pública global es su vinculación con la gestión ética. En las administraciones públicas los objetivos de las tres “E”, economía, eficiencia y

eficacia, continúan siendo importantes. Pero los países están dando mayor prioridad a una cuarta “E”:

la ética. El comportamiento correcto y honesto ha sido siempre una

condición sine qua non para una buena administración pública.28 Se sostiene que las reformas de la gestión pública y la confianza general en la administración pública dependerán de ello, lo que hace necesario el establecimiento de una infraestructura ética sólida y eficaz. El desafío de la gestión pública en el siglo XXI es la renovación de las instituciones, en un contexto de mayores resultados, mejor satisfacción de los usuarios y


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un manejo adecuado de los recursos. Algunos países han reconocido la imperiosa necesidad de una reforma en conjunto de la gestión pública en sus sectores públicos. Mientras que otros gobiernos han decidido reducir el tamaño del sector público. Algunos han destacado el papel esencial del sector público en su desarrollo y sólo lo han modernizado. El paradigma emergente para la gestión pública del sector público tiene mayor riqueza que los que le han precedido. Para Haywood y Rodríguez (1994), la Nueva Gestión Pública reconoce los diversos objetivos de las organizaciones del sector público y confiere a la efectividad el mismo peso que a las consideraciones de eficiencia. Admite los intereses del público y del proveedor, por lo que no son sinónimos y que deben tener mayor preeminencia los de la ciudadanía. Implícitamente manifiesta nociones de legalidad, que reconoce la complejidad de la gestión pública. Estos cambios contribuyen a garantizar la naturaleza de la dirección de los asuntos públicos, y el papel del Estado continuará transformándose. Generalmente se admite que está emergiendo una cultura en la que predomina la preocupación de los resultados y que estos están mejorando en el sector público. Las reformas de la gestión pública conceden una gran importancia a la medición de los resultados. Los indicadores permiten mostrar el grado de avance de estos cambios al interior del sector público. Una de las herramientas más utilizadas son los indicadores. Los indicadores son instrumentos cuantitativos que permiten identificar los diversos aspectos del funcionamiento, operación y metas alcanzadas. De manera general puede definirse a los indicadores como parámetros utilizados para medir el nivel de cumplimiento de los objetivos estratégicos de los proyectos, de la gestión y de los servicios, a través de los cuales cumple su misión la institución.

3.1.3. EL MODELO CLAD: HACIA UN NUEVO ESTADO El Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) aprobó en su sesión del 14 de octubre de 1998, un documento preparado por su Consejo Científico titulado: “Una Nueva Gestión Pública para América Latina”.

El informe sostiene que se requiere de la construcción de un nuevo tipo de Estado en América Latina. En primer lugar, en lo relativo a la crisis del Estado, cuya gravedad era mucho mayor que la que existía en el mundo desarrollado. No sólo estos países entraron en una seria crisis fiscal, sino que se enfrentaron al agotamiento del L a N u e v a G e s t i ó n P ú b l i c a – F e r n a n d o R . P i n t o H i n o o s a

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modelo anterior de desarrollo económico (modelo de sustitución de importaciones). Por otra parte, el problema de la deuda externa se hizo crónico en casi todo el continente. El no haber resuelto esta clase de problemas estructurales determinó que la década de 1980 estuviese marcada por el estancamiento y por altas tasas de inflación. Ante este escenario económico, la primera generación de reformas dio prioridad a la dimensión financiera de la crisis fiscal del Estado. Estas reformas orientadas al mercado, a la apertura comercial y al ajuste fiscal, fueron las principales medidas tomadas en la década de los ochenta. En la búsqueda de la estabilización de la economía ante el peligro hiperinflacionario estuvo, en la mayoría de los casos, el éxito parcial de esta primera ronda de reformas. El balance de estas primeras reformas muestra que el ajuste estructural, cuyo objetivo último era disminuir el tamaño del Estado, no resolvió una serie de problemas básicos de los países latinoamericanos. Por ello, el CLAD propone una segunda generación de reformas con la finalidad de reconstruir el aparato estatal. El diagnóstico actual afirma que el Estado continúa siendo un instrumento fundamental para el desarrollo económico, político y social de cualquier país, aún cuando hoy deba funcionar en una forma diferente a la contemplada en el patrón nacional-desarrollista adoptado en buena parte de América Latina y al modelo social burocrático que prevaleció en el mundo desarrollado de la post-guerra. Para la reformulación estatal se sugiere tomar en consideración cuatro elementos específicos de la región: 1) la consolidación de la democracia; 2) la necesidad de retomar el crecimiento económico; 3) la reducción de la desigualdad social y 4) promover la reforma gerencial del Estado latinoamericano. La reconstrucción de la capacidad estatal es una condición esencial para que los países latinoamericanos enfrenten de manera exitosa los problemas de democratización, de desarrollo económico y distribución de la riqueza, así como el mejoramiento de su gestión pública.

3.1.3.1.

CARACTERÍSTICAS DEL MODELO DE R EFORMA GERENCIAL Para el CLAD la puesta en marcha de la reforma gerencial es

un aspecto fundamental para mejorar la capacidad de gestión del Estado, así como para aumentar la gobernabilidad democrática del sistema


50

político. Las características más relevantes del modelo de reforma gerencial son:

a. Profesionalización de la Alta Burocracia. Es el punto de partida de la Reforma Gerencial. Debe constituirse un núcleo estatal estratégico para la formulación, supervisión y regulación de las políticas, formado por una élite burocrática técnicamente preparada y motivada.

b. Transparencia y Responsabilidad Democrática. La administración pública debe ser transparente y sus administradores

deben

ser

responsabilizados

democráticamente ante la sociedad. Es preciso actuar directamente en la relación entre política y administración, disminuyendo

la

politización

de

la

maquinaria

gubernamental, haciendo más transparentes las decisiones públicas e invirtiendo en el fortalecimiento de los patrones salariales y éticos del funcionario.

c. Descentralización

de

los

Servicios

Públicos.

Descentralizar los servicios públicos es una tarea esencial en el camino de la modernización gerencial del Estado latinoamericano. Las funciones que puedan ser realizadas por los gobiernos estatales y locales, que antes estaban centralizadas, deben ser descentralizadas.

d. Control de Resultados. La administración pública gerencial se orienta, básicamente, por el control de resultados, contrariamente al control paso a paso de las normas y procedimientos, de tipo weberiano. La evaluación del desempeño burocrático no sirve sólo para establecer si las metas fueron o no alcanzadas. La administración pública gerencial hace uso del control a posteriori de los resultados como un instrumento técnico capaz de hacer que las organizaciones aprendan de sus errores y a partir de esto, elaboren sus estrategias futuras.


51

e. Autonomía y Nuevas Formas de Control. La mayor autonomía gerencial de las agencias y de sus gestores debe ser complementada con nuevas formas de control. Con la Reforma Gerencial del Estado, el control debe realizarse en cuatro ámbitos: 1) control de resultados, 2) control contable

de

costos;

3)

control

de

competencia

En

el

administrativa y 4) control social.

f. Descentralización Administrativa.

modelo

gerencial de administración pública es preciso distinguir dos formas de unidades administrativas. Las primeras son agencias que realizan actividades exclusivas del Estado y son por definición monopolios. La descentralización contribuye a aumentar la flexibilidad administrativa. Las segundas son agencias descentralizadas que actúan en los servicios sociales y científicos, que pueden ser transferidas para que el suministro de estos servicios públicos recaiga en un sector público no-estatal.

g. Orientación al cliente. Otra característica de la reforma gerencial es la orientación del suministro de servicios hacia el ciudadano-usuario. Los ciudadanos deben participar tanto en la evaluación como en la gestión de las políticas públicas, especialmente en el área social.

h. Democratización de la Burocracia. Resulta fundamental modificar el papel de la burocracia en relación con la democratización

del

Poder

Público.

Aumentar

la

responsabilidad del servidor público en tres aspectos: 1) ante la sociedad, tornando a la administración pública más transparente y con rendición de cuentas; 2) ante los políticos electos en función de la democracia representativa y 3) ante los representantes formales e informales de la sociedad.


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La Reforma Gerencial del Estado necesita delinear una estrategia diferente de la asumida por las reformas de primera generación hasta el momento actual. Esta reforma es distinta de las primeras reformas implementadas en América Latina. La primera ronda de reformas, de cuño neoliberal, puso a la defensiva a la burocracia pública y a la izquierda tradicional, ya que estos grupos cerraban los ojos ante la crisis del Estado latinoamericano. Aunque hoy se sabe que los medios utilizados no condujeron a la resolución de los problemas. En administración pública impulsaron la dimisión de funcionarios, la eficiencia a cualquier costo y la identificación pura y simple de la administración pública con la administración privada. Para el CLAD la reforma gerencial no opta por los principios del mercado como el ordenador por excelencia de los nuevos rumbos del sector público. La propuesta es que la vía para modernizar la administración pública pasa por la redefinición de las relaciones entre la sociedad y el Estado, con la construcción de una esfera pública que involucre a la sociedad y a los ciudadanos en la gestión de las políticas públicas. La realidad de la gestión pública latinoamericana muestra que se debe impulsar el paso del Consenso de Washington al Consenso de la OCDE, para después transitar al Consenso del CLAD. Las condiciones políticas, sociales, administrativas y culturales muestran que en América Latina la gestión pública se vincula más a los planteamientos expuestos por el CLAD, que aquellos que están llevando a cabo los países miembros de la OCDE. Este requerimiento básico parte del supuesto de que es necesario darle una dirección adecuada que permita fortalecer las capacidades y la respuesta del Estado latinoamericano, frente a los reclamos de la sociedad para que se inserte de manera más clara y transparente con los grandes propósitos del interés público, como son: el crecimiento económico sostenido y distributivo de la riqueza nacional; el combate a la pobreza y al mejoramiento de las condiciones de vida de la población más vulnerable y, por supuesto, el combate a la corrupción y a la impunidad de servidores públicos deshonestos.


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3.1.4. ALGUNOS MODELOS DE CAMBIO EN LA GESTIÓN PÚBLICA 3.1.4.1. EL MODELO ANGLOSAJÓN En líneas generales, los países de habla inglesa comparten una estrategia radical de reforma de la gestión pública basada en la doctrina del New Public Management (Nueva Gestión Pública).42 Desde el punto de vista teórico, se asumen los esquemas de la teoría de la elección pública que propugna la desburocratización de los aparatos públicos y la recuperación del control de las organizaciones por los responsables políticos. Por lo que se refiere a la práctica administrativa, se parte de los postulados de los estudios de management en su versión norteamericana, que sostienen la superioridad de la gestión privada sobre la pública. Situación controversial que es discutida en los siguientes capítulos. Las grandes líneas que inspiran el programa de reforma del servicio público australiano lanzado en 1996, establecía que: la gestión de los servicios públicos debe basarse, en la medida de lo posible, en los mismos principios que el sector privado; la gestión de recursos humanos en las administraciones públicas debe adquirir una mayor flexibilidad; las distintas organizaciones públicas (agencias) deben ser responsables de su funcionamiento y tener la mayor autonomía posible sobre la gestión financiera y de recursos humanos; los procedimientos administrativos que derivan de las obligaciones legales e imponen elevados costos a la administración pública deben ser suprimidos; la ética y los valores que distinguen a la administración pública deben ser mantenidos. El primer caso es el de Australia, por lo que debe hacerse una distinción entre el gobierno federal (el Estado de la Comunidad Británica de Naciones) y los estados individuales. Sólo dos estados cuentan con Cartas de Ciudadano, Australia del Sur tiene su Carta del Ciudadano y Nueva Gales del Sur tiene una “Garantía de Servicio” con principios

similares a la Carta Británica. El movimiento de calidad en Australia es sorprendente, dado que no ha existido una directiva del gobierno central en esa materia. Los L a N u e v a G e s t i ó n P ú b l i c a – F e r n a n d o R . P i n t o H i n o o s a

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ministerios individuales (el Departamento de Seguridad Social, el Departamento de Empleo, Educación y Capacitación, el Departamento de Servicios Humanos y Salud y el Departamento de Defensa) han adoptado el enfoque de calidad en el servicio público. Algunos programas federales están también comprometidos con la calidad como el Programa de Normas de Acreditación para Servicios a la Comunidad y Servicios de Salud, que acredita si estos servicios de salud cumplen con las normas establecidas. A diferencia de otros países en donde la calidad apareció por primera vez en las empresas públicas que operaban en situaciones de mercado, en Australia la calidad echó raíces en actividades de índole social. La calidad en Australia parece ser una obra hecha como un rompecabezas. Al igual que en Francia, no existe un solo modelo: ciertos departamentos operan sobre la base del modelo británico, que cuenta con normas acerca de la prestación del servicio y miden su éxito a través de encuestas de satisfacción; otros departamentos tienen normas enfocadas a los resultados, que se derivan directamente de los objetivos de la organización y se refieren a la calidad intrínseca o eficiencia de las actividades; y una tercera categoría de organización combina los anteriores dos enfoques, teniendo tanto normas de prestación del servicio como normas de efectividad. En segundo lugar, en el Reino Unido, durante los años de 1980 se implementaron programas de reforma del sector público con el objetivo de proporcionar mejores resultados contra el dinero gastado.44 La Iniciativa de Administración Financiera a principios de los años ochenta introdujo nuevos sistemas de administración financiera y presupuestarios con una importante delegación de presupuestos a gerentes locales. Asimismo, el programa de escrutinios de eficiencia “Rayner” (nombrado por Sir Derek Rayner, asesor del Primer Ministro)

abordó los aspectos de la eficiencia y efectividad de las diferentes áreas de operación de los departamentos. Posteriormente, en 1988 se puso en marcha la siguiente etapa del Programa de Reformas que condujo a la creación de las 100 dependencias distintas para realizar, en un ambiente L a N u e v a G e s t i ó n P ú b l i c a – F e r n a n d o R . P i n t o H i n o o s a

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más autónomo, las operaciones ejecutivas que previamente eran sólo parte del trabajo general de los departamentos. Además de buscar mayor eficiencia y eficacia en el sector público, el gobierno también trató de reducir el papel del Estado. El programa de privatización trasladó algunos servicios como el gas, agua y electricidad, totalmente al sector privado. Algunos servicios que quedaron bajo la responsabilidad del gobierno también fueron contratados con proveedores privados cuando éstos ofrecieron un mejor valor por el dinero bajo el Programa de Oferta Competitiva Obligatoria. Posteriormente fue impulsada la Carta del Ciudadano que inició su operación en julio de 1991, que tiene entre sus objetivos, hacer que los servicios públicos respondan mejor a las necesidades de la gente común. El Primer Ministro señaló “la Carta del Ciudadano pretende dar

mayor poder al ciudadano. Esto no es una receta para que haya más acción del Estado, sino una afirmación de la creencia del gobierno en el derecho de los ciudadanos de ser informados y de escoger por ellos mismos”.

A pesar de que se han logrado una gran cantidad de mejoras en la mayoría de las áreas del servicio público británico, existe escepticismo en relación con la Carta del Ciudadano, tentre algunos funcionarios, el público y los medios de comunicación. Esto se debe a que algunos de los medios utilizados para mejorar la prestación de los servicios públicos, como la privatización y la prueba del mercado son instrumentos controvertidos en sí mismos. También las normas iniciales establecidas en las cartas constitucionales, aunque realistas en función de lo que se podría haber logrado, no reúnen las expectativas de los clientes. El tercer caso es el de Nueva Zelanda que ha sido objeto de atención por la radicalidad de las reformas introducidas bajo la inspiración de los principios propios de la Nueva Gestión Pública. El programa de reformas comienza a principios de los años de 1980 con el propósito de combinar enfoques eminentemente liberales en política L a N u e v a G e s t i ó n P ú b l i c a – F e r n a n d o R . P i n t o H i n o o s a

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económica con un interés destacado por el mantenimiento de las políticas sociales, lo cual diferencia este caso del británico. Los principios del programa de reforma aplicados por el gobierno de Nueva Zelanda a partir de 1984, se basan en la separación de las funciones comerciales y no comerciales, así como la diferenciación de las funciones asesoras y administrativas. En el ámbito organizativo, se propugna la descentralización funcional y la autonomía de los gestores públicos, así como la mejora de los mecanismos de control y responsabilidad. La reforma se llevó a cabo de una manera integrada y sincronizada a través de tres normas básicas: una referida a la reforma de las estructuras (State-owned Enterprise Act) otra a la función pública (State Sector Act) y otra de la gestión financiera (Public Finance Act). Las reformas en Nueva Zelanda han mantenido una línea de continuidad a lo largo de los años. Fueron comenzadas por un gobierno laborista a partir de 1984 y continuadas por el Partido Nacional a partir de 1990. Esta continuidad explica, al igual que el caso británico, los logros obtenidos. Como último caso dentro del ámbito anglosajón debe destacarse el caso de Irlanda. Constituye una excepción dentro de este modelo, en la medida que el movimiento de reforma no ha sido llevado a cabo con la radicalidad que es común en este grupo de países. Entre las causas de este de esta disparidad, se encuentra el carácter protector de la administración y su uso como instrumento de empleo en un país con una pobre economía que dio lugar en la época del Estado de Bienestar, a un aumento considerable del número de empleos públicos. En el año de 1994 se lanza una nueva estrategia de reforma integral (Iniciativa de Gestión Estratégica). Se adopta una táctica de bottom-up, en el sentido de que cada departamento debe identificar sus fortalezas y debilidades para poner en marcha un sistema de gestión estratégica. La iniciativa es seguida dos años más tarde por un programa integral denominado Delivering Better Government, cuyos ambiciosos


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objetivos se dirigen tanto a la provisión de servicios públicos de calidad, abiertos y transparentes, como al incremento de la eficiencia administrativa y la introducción de nuevos principios de gestión de recursos humanos. En el caso irlandés, el peso de una cultura política tradicional en la que la administración pública ejerce un destacado papel de patronazgo ha limitado el potencial reformador en este país.

3.1.4.2. EL MODELO EUROPEO OCCIDENTAL Conde (2001) señala que el caso de la mayor parte de los países de Europa continental puede ser definido como de reforma incremental. El modelo clásico de administración pública se ve modificado por determinados cambios graduales y parciales que no afectan a los elementos constitutivos del mismo. En los países de tradición napoleónica, ciertos rasgos estructurales continúan vigentes: gestión administrativa, seguridad en el empleo y servicio civil de carrera. Dentro de este contexto, la gestión pública y la gestión privada se consideran fundamentalmente diferentes. Existe una diferencia en la percepción del papel del Estado. Mientras que la perspectiva liberal que inspira el New Public Management del mundo anglosajón da lugar a una reducción del papel del Estado en la economía y una retirada del ámbito económico y social. Las reformas del continente europeo van dirigidas a reforzar la legitimidad de la intervención del Estado a través de formas de acción renovadas. Grecia e Italia dirigen sus acciones a reforzar las estructuras estatales dentro de su lucha contra la corrupción y por el saneamiento de la vida pública. Hasta cierto punto, en su caso se trata de reforzar la administración weberiana y el control de legalidad de las administraciones. Por el contrario, en el caso de otros países como Francia, Alemania, España o Portugal, el reto es más bien desburocratizar y agilizar unas administraciones cuya orientación no se dirige con suficiente intensidad al logro de objetivos y a la obtención de un rendimiento satisfactorio.


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A partir de 1978, los esfuerzos por modernizar el gobierno en Francia se centraron en las reformas que favorecían a los usuarios de los servicios públicos. A mediados de 1980, en ese país inició un movimiento para mejorar la calidad en el gobierno. Se fomentó la creación de círculos de calidad diseñados para permitir a todas las categorías de funcionarios públicos proponer y participar en esfuerzos concretos para mejorar su trabajo, al tiempo que se emprendió una estrategia más amplia para cumplir con las expectativas de los usuarios, quienes tienen el derecho y la obligación de exigir un servicio adecuado. Los círculos de calidad pueden considerarse como el primer paso en las iniciativas de calidad en el servicio implementado en Francia. Las medidas de calidad llevadas a cabo por el gobierno francés fueron: 1) proyectos por dependencia; 2) los Centros de Responsabilidad; 3) motivación a los funcionarios públicos; 4) cartas de servicio público; 5) transparencia; 6) simplificación y 7) delegación de facultades. Los proyectos por dependencia contribuyen a reafirmar los valores fundamentales de las dependencias gubernamentales y dejar clara la naturaleza de su misión. Al enfatizar los resultados, este enfoque ha introducido la eficiencia al interior de la dependencia a la vez que incrementa su disposición al cambio, favorecido por una globalización del presupuesto y por la delegación de facultades. Con este esfuerzo, alcanzaron los 700 proyectos por dependencia. Por otra parte, al inicio de 1994, había 207 Centros de Responsabilidad dando empleo a 100,000 servidores públicos. El principio rector de los centros de responsabilidad es usar contratos para introducir una mayor flexibilidad a las reglas que gobiernan el manejo de presupuesto, acompañado de una mayor flexibilidad administrativa. Estos centros han sido utilizados también para rediseñar funcionalmente algunas dependencias del gobierno central incrementado a la vez la autonomía administrativa. Los Centros de Responsabilidad disponen el otorgamiento de recompensas compartidas, en la forma de beneficios colectivos tales como el establecimiento de cafeterías, el mejoramiento de las condiciones de trabajo y viajes de investigación. Existe también la L a N u e v a G e s t i ó n P ú b l i c a – F e r n a n d o R . P i n t o H i n o o s a

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llamada nueva bonificación indexada (la Nouvelle Bonification Indiciarie-

NBI) para los funcionarios públicos que ocupan puestos con

responsabilidades especiales o que requieren de aptitudes técnicas especiales. Por su parte, las Cartas de Servicio Público, adoptadas por el Consejo de Ministros en 1992, fueron diseñadas para hacer del usuario la parte central de cada dependencia pública y mejorar la calidad en el servicio. Para garantizar la transparencia y apertura fueron establecidos los tiempos límite y los procedimientos para apelar las decisiones (Decreto del 28 de noviembre de 1983), además de las acciones del Comité de Acceso a los Archivos Administrativos y por el Comité de Registros de Cómputo y de Libertad de Acceso. El caso de Alemania puede ser descrito al igual que el francés, por una búsqueda de ajustes parciales que no ponen en cuestión la estructura administrativa tradicional.50 Pueden distinguirse dos periodos en la historia de modernización alemana marcados por el hecho crucial de la unificación. En realidad su principal objetivo ha sido concentrarse en el esfuerzo organizativo de la administración federal a la nueva situación territorial. Esta situación implica que apenas se hayan introducido algunas transformaciones en la gestión en el ámbito federal. En donde se han realizado cambios sustanciales ligadas a la Nueva Gestión Pública es en el ámbito local. En ese sentido, hay que señalar el “nuevo

modelo

de

dirección”

de

las

administraciones

locales

caracterizado por una estructura similar a la de un grupo privado: separación

funcional

entre

política

y

administración,

gestión

descentralizada de recursos, gestión en función de resultados, formulas contractuales e innovaciones en la gestión presupuestaria y de personal. En la década de 1990 se asiste a un nuevo intento de reforma de la administración federal cuyos objetivos se asemejan a los de la OCDE: reducción de las funciones del Estado a lo sustancial y fomento de una mayor participación ciudadana. Se trata del proyecto del último gobierno del canciller Kohl dirigido a la reordenación del Estado Federal


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en el sentido de una reducción de su tamaño y tareas. Reformas que no lograron consolidarse por su salida en el gobierno. Por su parte, desde finales de 1985 Portugal ha gozado de un período de estabilidad política y de considerable desarrollo económico. La integración con Europa ha creado retos para los agentes económicos, la sociedad y el gobierno. Para una pequeña economía abierta como la portuguesa, los aspectos de calidad han adquirido una nueva relevancia.52 Se trata no sólo de producir más sino también producir cosas mejores para alcanzar una adecuada calidad en todos los sectores del país. La calidad se mide por la ausencia de errores, omisiones, defectos, quejas, demoras y malos entendidos, al mismo tiempo que hace un llamado al impulso emprendedor y a la creatividad de hombres y mujeres que trabajan en la administración pública y coloca a los ciudadanos y consumidores de servicios públicos como el punto focal de sus actividades. En Portugal, desde 1986 el proceso de modernización de la administración pública incluyó iniciativas orientadas a crear una sensibilidad a las demandas ciudadanas y enfocarse en el papel que juega el ciudadano. En 1991 el gobierno prestó particular atención a las políticas de calidad en la administración pública y reconoció que el mejoramiento de la calidad también era un asunto gubernamental. Después, en 1993 un número de iniciativas y procedimientos ya establecidos fueron consolidados mediante la aprobación de la Carta de Calidad en el Servicio Público. Adicionalmente fueron publicadas la Carta de Calidad por Sectores e Indicadores de Calidad; en 1992 se realizó un Concurso Nacional sobre Ideas sobre Calidad recibiéndose más de 300 trabajos; un Concurso de Calidad en el Servicio Público; una capacitación a un grupo de veinte directores generales de todas las secretarías que asistieron a un curso avanzado de capacitación en el manejo de calidad llevado a cabo en Portugal y Canadá. L a N u e v a G e s t i ó n P ú b l i c a – F e r n a n d o R . P i n t o H i n o o s a

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3.1.4.3. EL OTRO MODELO EUROPEO En este grupo se encuentran los países escandinavos y los Países Bajos. Estos países optan por un modelo aproximado a la Nueva Gestión Pública, pero alterno dotándolo de un perfil pragmático que la separa de la concepción radical del ámbito anglosajón. Este conjunto de países no rechaza de modo categórico el modelo de gestión pública tradicional, sino que cuestiona su utilidad en algunos ámbitos de la acción administrativa, sustituyéndolo por otras fórmulas basadas en la eficiencia. En el caso de los Países Bajos existe una voluntad de reforma que se mantiene a lo largo de las décadas de 1980 y 1990. El objetivo global es la reducción del tamaño y alcance del gobierno a través de políticas de privatización, la creación de agencias y el análisis de las diferentes formas de intervención y gasto. En 1982 es lanzada la iniciativa Grandes Operaciones dirigida al logro de seis objetivos: 1) reconsideración del gasto público; 2) reorganización

de

los

servicios

administrativos

centrales;

3)

desregulación de la intervención gubernamental; 4) descentralización; 5) desburocratización de las organizaciones estatales; y 6) inicio de un proceso de privatizaciones. Al inicio de 1990, se desarrolla en estos países un nuevo proyecto denominado Gran Operación por la Eficiencia, cuya finalidad es reducir las tareas gubernamentales y mejorar las estructuras organizativas. El programa acentúa la preocupación por las consecuencias económicas de la gestión pública y sitúa como objetivo central la reducción del gasto público. A partir de este momento, las transformaciones en Holanda se centran en objetivos específicos como es el caso de la creación de agencias responsables de la implementación de políticas, diversas medidas orientadas al cliente, intentos por aumentar la productividad de la función pública o la privatización del sistema de gestión de la seguridad social.


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Las innovaciones de la gestión pública en los países escandinavos se inscriben en un modelo similar al holandés. Sin embargo, se introducen reformas sustanciales en determinados ámbitos parciales inspiradas por la New Public Management (Nueva Gestión Pública).56 El caso de Suecia es ilustrativo de las tendencias de la gestión pública de este grupo de países. El movimiento de reforma se inicia como parte de los retos de internacionalización y de su ingreso en la Unión Europea en la década de 1990. Las estrategias suecas fueron: reforma en los procesos presupuestarios; introducción de mecanismos de gestión por resultados; y delegación de la toma de decisiones del gobierno a las agencias con respecto a los recursos necesarios para obtener resultados (organización, personal y finanzas). Por su parte, Dinamarca ha llevado a cabo una serie de reformas que pretenden combinar el imperativo de la eficiencia atendiendo los postulados de la Nueva Gestión Pública y la defensa de la economía social de mercado a través del protagonismo estatal. La reforma fue definida en tres documentos que se refieren a diferentes aspectos de la gestión pública (Nuevas Perspectivas sobre el Sector Público 1993, Bienestar para los Ciudadanos 1995 y Reforma Administrativa. Estado de la Cuestión 1997). A partir de 1993 se pone en marcha un programa de reformas parecidas al modelo anglosajón. En primer lugar, se defiende una orientación al cliente ampliando su participación en el diseño de los servicios públicos. En segundo lugar, se introducen reformas presupuestarias, centradas en la descentralización de las decisiones y la medición de resultados. En tercer lugar, se intensifica el uso de fórmulas de sociedades limitadas en las actividades del sector público, lo que sería la traducción danesa de la fórmula de agencia.

3.1.4.4. EL MODELO DE ALGUNOS PAÍSES EN TRANSICIÓN Existe un último grupo de países con diversos niveles de desarrollo que están realizando transformaciones institucionales, tanto en el campo político como en el económico. Por una parte se encuentran L a N u e v a G e s t i ó n P ú b l i c a – F e r n a n d o R . P i n t o H i n o o s a

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México y Turquía, países que con ciertas salvedades, muestran significativas similitudes. En primer lugar, el menor nivel de desarrollo en términos comparativos los enfrenta al reto económico, el cual en ambos casos está fuertemente determinado por su integración en espacios económicos y comerciales abiertos como es el europeo y el estadounidense. En segundo lugar, ambos países asumen principios democráticos cuyo traslado a la práctica cotidiana resulta aún insuficiente en diversos ámbitos, por lo que la profundización democrática forma parte de su agenda política. Por otra parte, hay que referirse a los países ex-comunistas europeos: Polonia, Hungría y República Checa. La transición de estos países, profunda en términos políticos y económicos, afecta cada vez más directamente a los aparatos administrativos del gobierno. Primero, porque se entiende que una administración pública eficiente es una condición indispensable para obtener un desarrollo económico adecuado. Segundo, porque la reforma de las estructuras y la gestión administrativa es una condición impuesta para el ingreso a la Unión Europea. Por último, hay que mencionar el caso de Corea. Se trata de un país en transición en el que un rápido crecimiento económico protagonizado por un Estado intervencionista ha generado múltiples tensiones políticas y sociales ligadas a las escasas virtudes democráticas del régimen político y a la importancia del problema de la corrupción. La grave crisis económica que sacudió en los últimos años a las economías asiáticas ha sido la causa de diversos programas de reforma durante los años de 1990. Para Conde (2001) existen rasgos comunes relacionados con el ámbito de la gestión pública. El dilema más importante se refiere a su modelo de gestión pública. Por una parte, el conjunto de ellos debe hacer frente al reto de afianzar un Estado de Derecho en ocasiones frágil, lo cual da lugar a medidas tales como la aprobación de leyes de procedimiento (Corea), la creación de la figura del Ombusdman (México y Turquía), el reforzamiento del control externo (Hungría) y presupuestario (República Checa). Del mismo modo, son generales las L a N u e v a G e s t i ó n P ú b l i c a – F e r n a n d o R . P i n t o H i n o o s a

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reformas de la función pública dirigidas a reforzar su profesionalidad y neutralidad. Por lo que se refiere a los países latinoamericanos, las reformas de segunda generación de la gestión pública aún no tienen los alcances y pretensiones de los países desarrollados y por supuesto de los realizados en la OCDE. Tal como lo plantea el CLAD, los países en desarrollo – particularmente los latinoamericanos sólo pusieron en marcha en la década de 1980 reformas de primera generación dirigidas principalmente a la reducción del gasto público, redimensionamiento del aparato gubernamental, privatización de empresas públicas y desregulación, para intentar alcanzar una disminución en el déficit público. La crisis fiscal del Estado habría llevado a realizar este tipo de reformas, que lograron disminuir los gastos del gobierno pero que tuvieron una repercusión en la capacidad gubernamental, en la oportunidad y calidad de los servicios públicos. Aunque Cabrero (1997) describe algunas experiencias de modernización de la gestión pública en países de África, el Caribe, América Latina y México, en su gran mayoría corresponden a las reformas de primera generación.60 De hecho, los Seminarios Internacionales de Redimensionamiento y Modernización de la Administración Pública en América Latina, celebrados en la sede del INAP entre 1989 y 1990, son muestra fiel de este tipo de reformas de primer nivel. Por su parte, Shepherd (1999) señala que en los países de América Latina y de Caribe, el modelo jerárquico no ha funcionado bien. De hecho, el diagnóstico es que las administraciones públicas de la región ejercen un control excesivo. Así, no es de asombrarse que las técnicas de la Nueva Gestión Pública hayan llamado la atención. Muchos gobiernos de la región son conocidos por la mala calidad de sus servicios públicos y su excesiva regulación. Aunque han alcanzado logros sustanciales en cuanto a estabilización económica. Con algunas excepciones – Chile, Brasil,


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Ecuador, Jamaica, Costa Rica y México- los resultados limitados y parciales de las reformas al sector público, no han logrado implementar las políticas de la Nueva Gestión Pública. Debido a ello, será necesario poner en marcha reformas de segunda generación que, atendiendo a las necesidades e idiosincrasias culturales, permitan aplicar transformaciones profundas en los modelos de gestión pública. Al efecto, debe buscarse, como ya ha sido comentado, pasar del Consenso OCDE al Consenso CLAD, ya que se trata de requerimientos, necesidades y argumentos más cercanos a los países latinoamericanos.

3.1.4.5. EL ENFOQUE DE PRESUPUESTO POR R ESULTADOS EN PERÚ

En la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2007, Ley Nº 28927, se incorporó en su capítulo IV una de las grandes innovaciones que, en materia de gestión presupuestal, se han dado en el Perú en los últimos tiempos: la implementación del Presupuesto por Resultados. Las características de la gestión presupuestal por resultados serían a partir de entonces: 1. Identificación clara de objetivos (resultados) medibles. 2. Selección de indicadores para medir progreso hacia objetivos (resultados). 3. Identificación de metas específicas para cada indicador. 4. Desarrollo de sistema de indicadores de progreso. 5. Revisión, análisis e informes de resultados realmente alcanzados, vs. las metas. 6. Integración y utilización de evaluaciones complementarias a la información de seguimiento. 7. Utilización de información de progreso para la gestión de rendición de cuentas ( accountability), aprendizaje, toma de decisiones y reporte a los involucrados.


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En el contexto del enfoque de gestión por resultados, se entiende por planeamiento estratégico al proceso por el cual las entidades públicas incorporan en la fase de programación del ciclo presupuestal los principios del planeamiento estratégico, con la finalidad de optimizar la asignación de los recursos públicos y, de este modo, contribuir a elevar la calidad del gasto público. El planeamiento estratégico es parte del proceso presupuestal, bajo el enfoque de presupuesto por resultados adoptado por el Estado Peruano. La metodología se sustenta en cinco principios relativos a la gestión de las instituciones públicas: 

Asignación de recursos financieros en función al logro de objetivos estratégicos.



Traducción de la concepción estratégica a términos operacionales.



Rediseño de las estructuras organizacionales a la luz de las correspondientes concepciones estratégicas.



Introducción de coherencia entre la evaluación de gestión y al planeamiento estratégico, utilizando a los indicadores de desempeño como vínculo clave entre ambos procesos.



Participación de los

involucrados en los procesos de

planeamiento estratégico y evaluación o auditoría de gestión. Típicamente, el ciclo presupuestal en las entidades públicas tiene las fases siguientes: programación, formulación, aprobación, ejecución y evaluación. La programaciones la fase en la cual se asignan los recursos en forma agregada, sin entrar aun en los detalles relativos a las partidas de gasto. Varios de estos principios son, en realidad, una adaptación de los principios de gestión en el sector privado. Así por ejemplo, la traducción de la estrategia a términos operacionales y el alineamiento de


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la organización con la estrategia, son dos de los principios clave recomendación por Kaplan y Norton. Es un nuevo enfoque para elaborar el Presupuesto Público, en el que los recursos públicos se programan, asignan, ejecutan y evalúan en relación a los cambios específicos positivos que se quieren alcanzar en el bienestar ciudadano. El PpR rompe con el esquema tradicional del enfoque sectorial e Institucional, caracterizado por intervenciones que generan duplicidad, aislamiento y muy poca articulación de la intervención del Estado hacia un objetivo común. Los objetivos que se plantean son los siguientes: 

Propiciar un diseño integrado y articulado de las intervenciones del Estado sobre la base de resultados a favor de la población.



Establecer una relación clara y verificable entre resultados que se espera obtener y medios definidos para ello.



Integrar el planeamiento nacional, sectorial e institucional al presupuesto anual.



Establecer roles y responsabilidades claras en la generación de productos y resultados por parte de los involucrados en la gestión de las instituciones y programas del Estado.



Determinar los indicadores de productos y resultados adecuados.

Para iniciar el proceso de PPE se debe identificar a los actores involucrados en los procesos relacionados a una condición de interés (problema crítico) que afecta a un grupo poblacional. Ellos son los responsables de ejecutar tareas de análisis y de toma de decisiones que implica la PPE. Dichas tareas están organizadas en dos fases, cada una de las cuales se desarrolla con diferentes instrumentos metodológicos: L a N u e v a G e s t i ó n P ú b l i c a – F e r n a n d o R . P i n t o H i n o o s a

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En la Fase 1. “Elaboración o validación del diagnóstico ” se debe realizar el análisis de una condición de interés (problema crítico identificado) sobre el cual se desea incidir, así como sus causas directas e indirectas. Sus instrumentos metodológicos son: 

Modelo Conceptual: consiste en la identificación de un conjunto de conceptos y las relaciones entre ellos, vinculados a la condición de interés.



Modelo Explicativo: consiste en la caracterización del problema y sus factores causales, así como en identificar caminos causales críticos (cadena de relaciones entre factores causales) y jerarquizarlos.



Modelo Prescriptivo: consiste en la identificación y priorización de intervenciones que afectan o modifican los caminos causales determinados en el modelo explicativo.

La revisión sistemática y búsqueda de evidencias es un factor clave en la construcción de cada uno de estos modelos. En la Fase 2. Diseño de la estratégica de intervención debe realizarse la construcción del modelo lógico, el cual presenta la relación y/o articulación entre productos resultados (asociados al problema analizado en la fase de diagnóstico). También implica la determinación de los valores y magnitudes de los resultados y productos identificados. Sus instrumentos metodológicos: 

Modelo Lógico: es una forma sistemática de presentar las relaciones entre insumos, acciones, productos y resultados esperados. El modelo lógico contempla 2 categorías:



Relaciones de insumos y actividades con productos.



Relaciones entre productos y resultados.

La construcción del modelo lógico se sustenta en la búsqueda de evidencias que sustenten sus relaciones. En general, las evidencias se L a N u e v a G e s t i ó n P ú b l i c a – F e r n a n d o R . P i n t o H i n o o s a

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refieren a investigaciones de carácter científico que determinan o permiten inferir un resultado. Dichas investigaciones pueden tener o no validez estadística, lo cual dota de mayor o menor sustento a la evidencia. Dado que la condición de interés que determina un Programa Estratégico responde a un problema de ámbito nacional y que es transversal a los diferentes niveles de gobierno, los responsables del diseño y la rectoría deben ser las instituciones (actores) responsables en el nivel nacional y/o sectorial.


Nueva Gestión Pública

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