Mora-Donatto, Cecilia & Sánchez Gómez, Elia - TEORÍA de LA LEGISLACIÓN Y TÉCNICA LEGISLATIVA (Una Forma Nueva de Entender y Ejercer La Función Legislativa)

TEORÍA DE LA LEGISLACIÓN Y TÉCNICA LEGISLATIVA (Una forma nueva de entender y ejercer la función legislativa)

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS Serie: Estudios Jurídicos, núm. 209 Coordinadora editorial: Elvia Lucía Flores Ávalos Asistente editorial: Karla Beatriz Templos Núñez Cuidado de la edición: Rosa María González Olivares Diseño y formación tipográfica (InDesing CS4): Javier Mendoza Villegas

Cecilia Mora-Donatto Elia Sánchez Gómez

TEORÍA DE LA LEGISLACIÓN Y TÉCNICA LEGISLATIVA (Una forma nueva de entender y ejercer la función legislativa)

H. CONGRESO DEL ESTADO DE TAMAULIPAS UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO México 2012

Esta obra fue dictaminada por sus pares académicos y aprobada para su publicación por la Comisión Editorial del Instituto de Investigaciones Jurídicas

Primera edición: 20 de octubre de 2012 DR © 2012, Universidad Nacional Autónoma de México Instituto de Investigaciones Jurídicas Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n Ciudad de la Investigación en Humanidades Ciudad Universitaria, 04510 México, DF. H. Congreso del estado de Tamaulipas Boulevard Praxedis Balboa, núm. 3100 Parque Bicentenario, Ciudad Victoria Tamaulipas, 87083 México Impreso y hecho en México ISBN

CONTENIDO Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX Nota preliminar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIII

Primera parte TEORÍA DE LA LEGISLACIÓN VI. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 II. Planteamiento del problema. La indisoluble simbiosis entre principio democrático y procedimiento legislativo. 6 III. Necesidad de una teoría de la legislación . . . . . . . . . . . 10 IV. Contenidos de la teoría de la legislación. . . . . . . . . . . . 14 1. Primera etapa: motivos dirigidos al legislador para crear una ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 2. Segunda etapa: decisión de crear un texto normativo con rango de ley. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 3. Tercera etapa: desarrollo del procedimiento legislativo. 43 4. Cuarta etapa: evaluación de los efectos de la ley. . . . 63

IV. Conclusión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

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CONTENIDO

Segunda parte TÉCNICA LEGISLATIVA Algunas directrices lingüísticas para la redacción de enunciados normativos

VI. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 IIII. La técnica o el arte de hacer leyes. . . . . . . . . . . . . . . . 75 IIII. La función legislativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 I IV. El conocimiento lingüístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 I IV. Las lenguas o sistemas lingüísticos. . . . . . . . . . . . . . . . 82 1. Nivel semántico de la lengua: el significado de las palabras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 2. Nivel sintáctico de la lengua: la estructura de la oración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 IVI. Evaluación del producto del trabajo de la redacción de normas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 VII. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 Fuentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

Teoría de la legislación y técnica legislativa, editado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, se terminó de imprimir el 20 de octubre de 2012 en Desarrollo Gráfico, S. A. de C. V., Municipio Libre 175-A, col. Portales, Delegación Benito Juárez, 03300 México, D. F. Se utilizó tipo Baskerville de 9, 10 y 11 puntos. En esta edición se empleó papel cultural 57 x 87 de 37 kilos para las páginas interiores y cartulina couché de 162 kilos para los forros; consta de 1000 ejemplares (impresión offset).

Este libro forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx www.bibliojuridica.org

Prólogo En el muro de honor del Congreso del Estado de Tamaulipas está grabada una frase pronunciada en 1973 por el abogado, político y estadista, Jesús Reyes Heroles, la cual reza: “Tarea significativa la de llegar a ser legislador de un pueblo. Se requiere aprovechar la fertilidad del pensamiento, sin ignorar la dureza de la realidad; legislar hoy, y también mañana, recoger en las leyes las realidades y hacer que las leyes sirvan para transformar esas realidades”. Sin duda, son palabras que ameritan reflexión. Efectivamente, el alto honor de ser legislador y de servir a la sociedad desde el Poder Legislativo implica, por una parte, lograr que las diferentes corrientes ideológicas, propias de la pluralidad de todo órgano colegiado, sean unificadas bajo los consensos y acuerdos correspondientes para trabajar en la producción de leyes que respondan a las necesidades sociales. Por otra parte, la responsabilidad de legar normas jurídicas claras, breves, precisas, con un lenguaje jurídico y una estructura lógica que permitan su incorporación armónica al sistema jurídico existente, a fin de que pueda ser de fácil comprensión por los destinatarios de su observancia. Tanto la construcción de la voluntad política como la redacción de la norma jurídica que se reforma o crea, son elementos indispensables para llevar a buen puerto el producto legislativo: la ley. Si los componentes referidos convergen en el trabajo parlamentario, sin duda, se genera un constante debate de las ideas a través de la participación de los legisladores en tribuna que, al tiempo, repercute en beneficio de los gobernados. Si bien la operación política debe ser atributo natural del legislador, que se fortalece durante el desarrollo de una carrera de servicio público, un segundo atributo debe ser adquirido con IX

DR © 2012, Instituto de Investigaciones Jurídicas, H. Congreso del Estado de Tamaulipas

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Prólogo

apoyo en la doctrina atinente a la teoría de la legislación y a la técnica legislativa. En ese tenor, los diputados integrantes de la Sexagésima Primera Legislatura del Congreso del Estado de Tamaulipas le hemos apostado al impulso de la actividad legislativa desde la visión académica, la coedición de dos libros y la impartición de sendos diplomados con el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México son constancia de ello. De hecho, la obra que el lector tiene en sus manos es una inquietud surgida durante el desarrollo del diplomado “Poder Legislativo y Estado Democrático”, coordinado por la doctora Cecilia Mora-Donatto, investigadora del Instituto de Investigaciones Jurídicas de nuestra máxima casa de estudios y especialista en temas parlamentarios, y por el doctor Edy Izaguirre Treviño, titular del Instituto de Investigaciones Parlamentarias del Congreso de Tamaulipas. En el diplomado participó como ponente la maestra Elia Sánchez Gómez, especialista en redacción de enunciados normativos. Es un orgullo que de los vínculos académicos establecidos entre el Poder Legislativo del Estado y la Universidad Nacional Autónoma de México haya surgido la coedición de este libro. Agradezco a la doctora Cecilia Mora-Donatto y a la maestra Elia Sánchez Gómez, por permitirme prologar su nueva obra titulada Teoría de la legislación y técnica legislativa (una forma nueva de entender y ejercer la función legislativa), la cual, sin duda, servirá como instrumento para abonar a la profesionalización de las tareas de los poderes legislativos y como referente en la investigación parlamentaria. Esta obra también emana de la experiencia profesional y académica de sus autoras. La doctora Cecilia Mora-Donatto plasma en esta obra las premisas fundamentales de su teoría de la legislación, las cuales, como ella lo ha establecido, derivan de la necesidad de racionalizar la producción normativa de los congresos, planteando así un nuevo diseño institucional para la producción de


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las normas con rango de ley. A su vez, la maestra Elia Sánchez Gómez, especialista en técnica legislativa, establece una serie de reglas o directrices de carácter lingüístico que se han de considerar en la redacción de enunciados normativos, esto con el objeto de contribuir en la elaboración de buenas y mejores leyes. Para finalizar, es de enaltecer la labor que ambas académicas han venido realizando en temas como la teoría de la legislación y la técnica legislativa, sembrando la semilla para que germine en un campo en el cual los estudios congresionales han estado ausentes de las inquietudes de la doctrina mexicana. Diputado Gustavo Rodolfo Torres Salinas Presidente de la Junta de Coordinación Política del Congreso del Estado de Tamaulipas LXI Legislatura



Nota preliminar No sólo el oficio de legislar es un arte ilustrado; también lo es el análisis de cómo y por qué deben redactarse ciertas normas. Arte y ciencia, técnica y teoría de la legislación se conjugan en este libro como un esfuerzo tendente a vivificar o dotar de nuevos contenidos, en nuestro entorno, lo que hoy llamaríamos la función legislativa; la pretensión que lo anima es la de contribuir a reafirmar un arte y una reflexión que se dio, precisamente, en un periodo muy determinado de la historia de la humanidad, pero que ha estado ausente en nuestro contexto; retomar, avanzar y profundizar en dicho pensamiento ilustrado, en el ambiente del quehacer legislativo mexicano, es el propósito principal de este texto. La interrogante de cómo mejorar las leyes ha sido una constante en la historia del pensamiento crítico, muestra de la anterior afirmación son las obras de: Platón (Las leyes o el Tratado sobre las leyes), Aristóteles (Política), Cicerón (Sobre las leyes), Santo Tomás (Summa teológica) y también, sin duda, los problemas de la eficacia y efectividad de las normas de su época, fueron los que provocaron en Montesquieu su famosísima obra El espíritu de las leyes (1748), en donde pone especial interés en recordar a los legisladores ciertos hechos a tener en cuenta cuando se trate “De la manière de composer les lois” (libro XXIX) o de no separar las leyes de las circunstancias en que se hicieron (XXIX, capítulo 14). O bien, de evidenciar que en ocasiones el legislador es tan incompetente que termina dictando leyes contrarias a los fines que persigue (XXIX, capítulo 4). Estas y otras aseveraciones del barón de Brède siguen siendo tan válidas como sus Choses à observer dans la composition des lois, entre las que destacan las siguientes: el estilo de la ley debe XIII


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Nota preliminar

ser conciso y simple. “Es esencial que las palabras de las leyes susciten en todos las mismas ideas”. Como ha señalado la doctrina más solvente,1 el gran mérito de la obra de Montesquieu consistió en generalizar una idea de avanzada, en su momento y que hoy no deja de perder actualidad, es posible una ciencia de la legislación; esto es, la voluntad del soberano puede ser sometida a la razón y el príncipe puede legislar científicamente. Una notable influencia tuvo la obra de Montesquieu en la Dissertation sur les raisons d’etablir ou d’abroger les lois2 pronunciada por Federico II de Prusia, en 1750, ante la Academia de Ciencias de Berlín, en la que aludía que las leyes deben de ser claras y precisas, poco numerosas, reunidas en un código, sin lagunas y benévolas. En la misma línea, y a pesar de sus duras críticas a la obra de Montesquieu, Condorcet afirmó, en sus Observaciones sobre el libro XXIX del Espíritu de las leyes, que no bastaba con que las leyes fueran claras sino que advertía la necesidad de una presentación sistemática de las leyes “de modo que sea fácil comprender el todo y seguir las partes de él” y en la necesidad de derogar o “destruir sistemáticamente” todas las leyes en contradicción con la nueva que se proyecta (diríamos hoy evitar las cláusulas de derogación genéricas) o de determinar cuáles son las leyes que permanecen en vigor, de fijar la fecha de duración de aquellas leyes que no tengan “vocación de eternidad” (tablas de vigencia) o de crear un procedimiento automático y permanente de reforma de las mismas. “Una buena ley debe de ser buena para todos los hombres, como una proposición verdadera, lo es igualmente para todos”. Todas las anteriores aseveraciones bien podrían constituir un claro antecedente del moderno legal drafting. Debemos también recordar aquí al italiano Gaetano Filangieri, quien en su obra La scienza della legislazione (1784) hace una 1 Tarello, Giovanni, Storia della cultura giuridica moderna. Assolutismo e codificaciones del diritto, Il Mulino, 1976, pp. 296 y ss. 2 Ensayo sobre la razón para establecer o derogar las leyes.


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propuesta de técnica legislativa con la pretensión de regular el uso del lenguaje legislativo buscando que su sentido sea claro para que sea fácilmente entendido por el ciudadano común. “Ya que las buenas leyes son el único objeto de la felicidad nacional”. A cinco años de las aportaciones de Filangieri estallaría la Revolución francesa, uno de los sucesos más importante del siglo XVIII que transformaría para siempre la historia del pensamiento político; otros autores y otros conceptos servirían para conferir un nuevo sentido a las aportaciones realizadas en la primera etapa de la Ilustración, términos como soberanía nacional, legitimidad de la ley o derechos ciudadanos, llegaron para quedarse en el nuevo lenguaje posrevolucionario. Las reflexiones sobre la ley girarían, entonces, en torno a quién podía y debía legítimamente legislar. Así, la obra de Montesquieu fue desplazada por El contrato social de Rousseau (1762). Después de dicha Revolución, legislar no es dictar cualquier tipo de ley. La legislación presupone la soberanía nacional y la generalidad de la ley como elemento inseparable de la misma. Pero, conviene apuntarlo aquí, el cambio en la titularidad de la potestad legislativa (del príncipe a la nación) no supone ningún tipo de renuncia al ideal de la racionalización de la ley, orientado, ahora, a la voluntad general. El legislador roussoniano aporta al procedimiento legislativo competencia e imparcialidad.3 Pero, sin duda, uno de los más grandes cultivadores del arte de legislar fue el destacado inglés Jeremy Bentham; su concepción liberal lo llevó a colocar al legislador como el principal artífice de las grandes reformas de este signo. Sus obras Tratados de la legislación civil y penal, Fragmentos sobre el gobierno y su famosa Nomografía o arte de redactar leyes, parten de una visión crítica a la posición de los jueces, quienes, no en pocas ocasiones, utilizaban su capacidad de declarar nulas y sin efecto determinadas normas 3 Con

base en estas ideas Catalina II de Rusia solicita a Diderot redactar las Observations sur l’Instructions de S. M. imperiale aux Députés pour la confection des lois (Observaciones sobre las instrucciones de la Emperatriz de Rusia a los Diputados respecto a la elaboración de las leyes).


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emanadas del propio Parlamento, originando con su arbitrariedad una grave inseguridad en los ciudadanos. Ese es el sustento de la obra de Bentham, un fundamento de desconfianza hacia los jueces que debía combatirse, necesariamente, racionalizando el ordenamiento jurídico de producción parlamentaria para impedir que mediante la interpretación judicial se declararen nulas leyes emanadas del Parlamento. La racionalidad que quería imponerle a la legislación no era sólo formal o técnica sino también de fines; esto es, la ley era el mejor vehículo para garantizar la felicidad humana mediante la realización de la seguridad jurídica. Desde esta perspectiva, “La legislación es un negocio de observación y de cálculo” 4 y puede ser todo un “arte” iluminado por la ciencia. Ni duda cabe la enorme influencia que Bentham tuvo en el pensamiento de Henry Brougham, quien pronunció ante la Cámara de los Comunes su famoso discurso: El estado actual de la ley (7 de febrero de 1828) en el que abordó las grandes reformas, en su método y composición, que tenía que experimentar la legislación y que después concretaría como canciller de Gran Bretaña. También en 1838 se presentó ante el Parlamento inglés por órdenes de la reina Victoria I de Inglaterra los Documentos relativos a la redacción de leyes del Parlamento y a los medios para asegurar, a partir de ahora, la uniformidad en el lenguaje, en cuanto a forma, colocación y contenido; dicho documento fue elaborado por Mr. Arthur Symonds, del Ministerio de Comercio. Después de la Segunda Guerra Mundial algunos países europeos siguieron el ejemplo de Inglaterra y elaboraron o dictaron leyes que establecían pautas a seguir para la redacción y lenguaje de la legislación. Uno de los primeros decretos sobre la materia es de origen polaco y data de 1962, precisamente bajo el título de Principios de técnica legislativa estableció este tipo de lineamientos. Por lo señalado hasta aquí, es fácil advertir que la manera de hacer las leyes y la eficacia de las mismas siempre ha generado 4 Bentham, Jeremy, “Principios de Legislación”, Tratados de la legislación civil y penal, Editorial Nacional, 1981, pp. 34.


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muy diversas inquietudes intelectuales; este libro va, exactamente, a contracorriente de lo que reza la frase atribuida al Canciller de Hierro, Otto von Bismarck (Laws, like sausages, cease to inspire respect in proportion as we know how they are made) en el sentido de que con las leyes pasa como con las salchichas: es mejor no ver cómo se hacen. Resulta evidente que en los inicios del siglo XXI a los ciudadanos nos interesa conocer, cada vez más, cómo se elaboran, discuten y aprueban las normas que rigen el actuar de los poderes públicos y de los ciudadanos. A qué métodos y en qué instituciones se apoyan nuestros legisladores para dar continuidad a la producción de normas con rango de ley. Conscientes de que en el Estado democrático legislar no es sólo mandar; es decir, el legislador no solamente debe dar órdenes a los ciudadanos, lo anterior no es suficiente si lo que se persigue es que la ley sea un eficaz y legítimo instrumento de dirección social, por tanto, el legislador tiene que exponer las razones que lo llevaron a aprobar una determinada pieza normativa. La ley es el producto de un largo camino que inicia al momento de asumir una decisión política (anhelo, deseo, programa) y querer transformarla en norma con un rango determinado. Precisamente por eso es por lo que la ley tiene que estar escrita, porque sólo de esta manera, posee certeza, objetividad, estabilidad y adquiere entidad propia de aquel que la ha redactado. Parafraseando a Bentham podemos afirmar que si la legislación es todo un arte, los científicos, los investigadores, debemos poner al alcance y disposición del legislador las principales herramientas de dicho arte, que no son otras que la lógica y la gramática. Nuestra intención es justamente esa, la de coadyuvar a que los legisladores mexicanos encuentren en este libro instrumentos útiles que les sirvan de apoyo al momento de producir normas con rango de ley. La “teoría de la legislación” y los principios de “técnica legislativa” que aquí se ofrecen a los representantes populares constituyen una amplia panoplia de instrumentos teóricos y prácticos de cuya existencia el legislador debe estar consciente y cuyo manejo debe dominar. Por lo anterior, nos es muy grato que sea


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precisamente un congreso local, el del Estado Libre y Soberano de Tamaulipas, el que generosamente auspicie esta publicación. Tanto el enfoque jurídico como el lingüístico que este texto integra, han sido discutidos y analizados en dicha sede parlamentaria por las autoras. Convencido de que ambos campos del conocimiento constituyen un binomio inseparable al momento de legislar, el presidente de la Junta de Coordinación Política de dicho Congreso, diputado Gustavo Torres Salinas, advirtió la necesidad de reunirlos en este libro en beneficio no sólo de los legisladores tamaulipecos sino de todos aquellos que día con día muestran un notorio interés por el quehacer legislativo. Esta publicación constituye una muestra más de la amplia colaboración que ha tenido el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM con la LXI Legislatura del Congreso de Tamaulipas; vínculos académicos y profesionales que han trascendido al afecto gracias a la bonhomía del director Héctor Fix-Fierro y del diputado Torres Salinas, con quienes las autoras tenemos una deuda de gratitud. Cecilia Mora-Donatto



TEORÍA DE LA LEGISLACIÓN Cecilia Mora-Donatto Las leyes no son simples actos de poder; son actos de inteligencia, de justicia y de razón. El legislador no debe perder de vista que las leyes se hacen para los hombres y no los hombres para las leyes. Discurso preliminar Código Civil de Napoleón (1804).

I. Introducción Parece no existir duda, o al menos hay coincidencia, desde el punto de vista del destinatario del derecho, de que este es cada vez más complejo y que su creación no siempre deviene de un órgano unificado que lo emane bajo una lógica de unidad, coherencia y plenitud, principios vertebrales de todo ordenamiento. Es cierto que, desde las más tradicionales teorías sobre la división y separación del poder, la función legislativa es encomendada a una asamblea (bien estamental o bien representativa de la soberanía popular). De ahí deriva la centralidad del Parlamento en el Estado liberal burgués, como órgano colegiado, representativo de la voluntad del pueblo y creador del derecho. Sin embargo, en el Estado contemporáneo el predominio del gobierno sobre el Parlamento es tan evidente que incluso esa función que lo llevó, durante el siglo XIX, a ser considerado el Poder Legislativo por excelencia, ha ido 3


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decreciendo a favor de un aumento cada vez más sólido del Poder Ejecutivo. Si bien lo anterior es realmente evidente, no podemos pasar por alto otro de los factores que ha contribuido no sólo al demérito, sino también al descrédito, de la función legislativa del Parlamento. Nos referimos a la complejidad del ordenamiento. La hipertrofia de los sistemas normativos5 casi inherente a las sociedades posindustriales (caracterizadas por su excesiva normatividad) ha llevado a considerar que la abundancia de normas supone la negación de cualquier sistema jurídico, o al menos su repulsa. A nadie escapa hoy que es enorme la “marea normativa” en la que no sólo el ciudadano se mueve, sino que incluso está obligado a comprender, pues su desconocimiento no le exime de su cumplimiento. Parece difícil no compartir las apreciaciones críticas que desde la óptica de su destinatario merece un entramado de tal naturaleza. Tampoco puede obviar, el ciudadano o el estudioso del derecho, las dificultades de toda índole que plantea la ausencia de la norma. En cualquier caso, parece existir unanimidad en considerar que sólo deben aprobarse aquellas normas precisas y previa evaluación detenida de su incidencia positiva o negativa en el ordenamiento jurídico. La complejidad normativa atenta cuando menos contra dos de las columnas fundamentales del Estado de derecho: los principios de legalidad y seguridad jurídica. En relación con el primero, Rubio Llorente ha afirmado que: “La consagración constitucional del principio de legalidad significa[...]que todos los restantes poderes del Estado están sometidos al legislativo”.6 En cuanto al segundo, Sáinz Moreno ha señalado que la calidad de las normas que integran el ordenamiento jurídico ha dejado de ser un pro5 “Fronda inextricable de preceptos” la denomina Rubio Llorente, “El procedimiento legislativo en España. El lugar de la ley entre las fuentes del derecho“, Revista Española de Derecho Constitucional, Madrid, núm. 16, 1986, p. 111. Véase también A. A. Martino, “La contaminación legislativa”, Anuario de Sociología y Psicología Jurídicas, Barcelona, 1977, pp. 47-63. 6 “El principio de legalidad”, Revista Española de Derecho Constitucional, Madrid, núm. 39, septiembre-diciembre de 1993, pp. 21 y 22.


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blema literario o lingüístico, para convertirse en una exigencia constitucional, cuyo incumplimiento implica una violación del principio de seguridad jurídica.7 Recobrar la centralidad del Parlamento, la importancia de todas y cada una de sus funciones, especialmente de la legislativa en el Estado democrático es una tarea que apremia. Dicho fortalecimiento pasa necesariamente por racionalizar el mecanismo, o mejor dicho, la pluralidad de instrumentos de producción de normas legales; a esto pretende contribuir la construcción teórica que aquí se ofrece; persigue, desde luego, reforzar los principios de legalidad y seguridad jurídica, partiendo del principio democrático y representativo cuya encarnación más genuina es el Parlamento. Para ello, se requiere que sea este y no otro órgano al que competa la elaboración de las directrices y políticas de creación y evaluación de las normas con rango de ley. Las premisas fundamentales que plantea dicha teoría derivan de la necesidad de racionalizar la producción normativa de los congresos o generar, como ha dado en llamarse de manera reciente, un nuevo diseño institucional para la producción de las normas con rango legal. Un modelo que permita, como mínimo, una reflexión más detenida de las causas que motivan la aprobación de una ley; el impacto normativo que producirá dicha norma legal una vez que sea incluida en el ordenamiento jurídico y la evaluación de los resultados provocados una vez aplicada la misma. Dicha teoría no pierde de vista que el problema de la elaboración de las leyes no es, ni mucho menos, sólo un problema de buena redacción sino incluso una exigencia para volver efectivos los principios de legalidad y seguridad jurídicas en que se inspira un genuino Estado de derecho.

7 “Técnica normativa: visión unitaria de una materia plural”, en Corona Ferrero, Jesús M. et al. (coords.), La técnica legislativa a debate, Madrid, TecnosAsociación de Letrados de Parlamentos, 1994, p. 43.



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II. planteamiento del problema. La indisoluble simbiosis entre principio democrático y procedimiento legislativo

El concepto de ley como expresión de la voluntad institucional del Parlamento se caracteriza frente a las demás formas de producción jurídica por un procedimiento especialmente calificado y por la intervención de órganos cualificados. Dicha asamblea en cuanto institución representativa se diferencia de otras en que su legitimación es más amplia; en el caso del Parlamento se trata de un órgano colectivo y plural, en el que no sólo está representada la mayoría, sino que además tienen representación las distintas fuerzas políticas que aspiran a hacer sentir su opinión, con el fin de evidenciar o señalar posibles errores o enfoques diferentes y, eventualmente, convertirse en alternativa y ser, en el futuro, mayoría gobernante. La ley, ni duda cabe, es portadora de esa legitimidad del Parlamento (legitimidad que podríamos llamar externa). Su vinculación popular mediante la representación de los legisladores le da la autoridad de las decisiones tomadas por el pueblo. En consecuencia, la representación en aquel se traduce en una mayor legitimidad de la ley, a diferencia de otras normas con rango inferior.8 Con base en esta perspectiva, podemos conceptualizar al Parlamento como un “componedor” o “conciliador” de intereses y podemos atribuirle, por lo menos, las características siguientes: 1) es un órgano colegiado en el que se integran los representantes de las diversas fuerzas políticas y en donde se intentan conciliar las distintas opiniones o, por lo menos, deben ser debatidas y estudiadas desde la diversidad de posiciones que las presentan, de tal forma que se llegue a soluciones comunes 8

Sobre el tema puede verse Aragón Reyes, Manuel, “Democracia, Parlamento y representación (Apuntes sobre lo viejo y lo nuevo de un debate)”, Revista Derecho del Estado, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, núm. 2, 1997, pp. 13 y ss.



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o siquiera con la posibilidad de coexistir; 2) es el lugar donde encuentran cabida las expresiones más diversas de partidos o movimientos políticos incluyendo, necesariamente, a los minoritarios, 3) por último, el Parlamento es la institución de enlace entre el Estado y la comunidad, cuya actividad debe proyectarse en la sociedad a efecto de que esta se forme una opinión de sus representantes y de las opciones políticas que sustentan. Dicha concepción de la Asamblea parlamentaria como conciliadora de intereses es, a nuestro juicio, el escenario propicio para abordar las diversas peculiaridades con que cuenta el procedimiento legislativo en virtud de ser producto del órgano característico del Estado democrático. Esto es, los atributos que el Parlamento posee como componedor de intereses quedarían en la simple formulación teórica si no se proyectaran, como efecto irradiador, en el procedimiento legislativo; este es un instrumento destinado a concretar el carácter democrático de dicha Asamblea y en tal sentido es posible afirmar que la ley posee los mismos rasgos distintivos que se atribuyen al órgano que la produce. En efecto, el establecimiento de plazos en la elaboración de las leyes tiene como finalidad que todos los parlamentarios cuenten con la oportunidad de estudiar los proyectos y que aquellos que quieran aportar algo lo puedan hacer. Se trata de respetar ese carácter integrador y componedor de intereses que se predica del órgano legislativo. El respeto a los grupos parlamentarios minoritarios, corolario de esta caracterización de la Asamblea representativa, se logra no sólo con la participación de estos en los debates, sino también mediante la posibilidad real de presentar objeciones, enmiendas y aun votos particulares a los dictámenes aprobados por la mayoría que, en su caso, pueden llegar a modificar el texto legal definitivo. Por otra parte, la incidencia de la actividad parlamentaria en la sociedad se aprecia de manera principal a través de la publicidad de los proyectos de ley, la existencia misma de un medio de divulgación como el Diario de Debates, la posibilidad de asistencia


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del público y sobre todo el acceso de los medios de comunicación, mismos que tienen una incidencia directa en la formación de la opinión pública; estos son sin duda concreciones de lo que podríamos denominar la esencia democrática del Parlamento. En suma, en la elaboración de la ley intervienen los grupos parlamentarios tanto mayoritarios como minoritarios y aunque la decisión final, configuradora de la ley, esté en manos de la mayoría, la minoría tiene garantizado jurídicamente su derecho al debate, a la crítica y a dejar constancia de sus posiciones y divergencias. El juego de las distintas fuerzas políticas, la garantía de la decisión de la mayoría, la participación y el respeto a los derechos de la minoría son aspectos que se dan en todas las actuaciones parlamentarias, pero encuentran su máxima expresión en el procedimiento legislativo. En consecuencia, es pertinente señalar que el procedimiento legislativo está caracterizado, cuando menos, por cuatro notas elementales, a saber: a) pluralidad de actos, b) pluralidad de sujetos, c) secuencia temporal en que deben desarrollarse dichos actos, y d) la intención del procedimiento que es la consecución de un acto jurídico último al que se ordenan todos los actos procedimentales. Con base en estas notas, el procedimiento legislativo aparece como un instrumento a través del cual el órgano representativo del pueblo, esto es, el Parlamento, expresa su voluntad legislativa, pero la trasciende de las decisiones a que da lugar su utilización y concreta un principio constitucional de carácter fundamental: el principio democrático. Sin embargo, en un correcto entendimiento, conviene no identificar al principio democrático simplemente como la vigencia del principio mayoritario, es decir, el sistema donde las decisiones son tomadas por la mayoría de los ciudadanos, directamente o a través de sus representantes, sin más. Se trata de una comprensión del Estado democrático que supone, en primer lugar, diversas formas de participación, no sólo la clásica elección de representantes en órganos colegiados —aunque esta siga siendo la más importante— sino, además, debe potenciarse la participación ciudadana en deter-



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minados organismos y a través de los distintos mecanismos de democracia semidirecta. De otra parte, la democracia debe ser apreciada desde la perspectiva del pluralismo político,9 esto es, se debe respetar y reconocer la diversidad que existe en la sociedad, haciendo valer la tolerancia como el principal mecanismo de convivencia y se deben dejar espacios para la participación de las minorías en el juego político a todos los niveles. En lo que a la democracia representativa se refiere, el pluralismo político exige, muy en particular, que las normas reguladoras de la actividad de las cámaras doten a las minorías de medios de acción eficaces para realizar su tarea, es decir, para llevar a cabo el control parlamentario en su sentido más amplio.10 En suma, queda claro que el procedimiento legislativo, previsto en sus principales aspectos por las normas constitucionales y desarrollado en las leyes secundarias, es la concreción por excelencia del principio democrático. Por virtud del procedimiento legislativo, la ley no es una imposición del Estado a la sociedad sino que, como sostenía Rousseau, el autor y el destinatario de la ley son la misma persona. Esta visión parte, sin duda, de la convicción de que el gobierno democrático es, efectivamente, el gobierno de la ley y no de los hombres. Pero también es contundente que el imperio de la ley, reflejo del principio democrático, exige leyes claras, bien redactadas, generales y ciertas, sin lo cual no puede haber autonomía del ciudadano. Una visión clara en la elaboración de las leyes iría en abono de la armonía del ordenamiento jurídico y, desde luego, la más exacta claridad de dichos textos reportaría un importante beneficio a la seguridad jurídica de los ciudadanos.

9 Jiménez Campo, Javier, “Pluralismo político”, Enciclopedia jurídica civitas, Madrid, 1995, pp. 4909-4912. 10 Sobre el tema Aragón, Manuel, “Control parlamentario”, Enciclopedia jurídica civitas, cit., pp. 1677 y 1678.


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III. Necesidad de una teoría de la legislación En el contexto anterior es donde se inscribe la necesidad de estructurar una teoría de la legislación cuyo objeto de estudio no sean sólo las leyes publicadas, sin más, sino analizar asimismo el tránsito de la decisión política al momento en que esta se concretiza en una norma con rango de ley o incluso en un conjunto normativo.11 No hay duda de que los juristas en gran medida se han formado bajo la idea de que su principal función será la de interpretar los textos normativos y no la producción de los mismos; labor que, por otro lado, se ha dejado casi en exclusiva a los técnicos legislativos o a los expertos en la elaboración y redacción de las normas. Si a lo anterior agregamos que el positivismo ha provocado que el estudio de las leyes inicie a partir de su publicación en los diarios oficiales, dejando de lado todo el proceso anterior que llevó justamente a su publicación. Nos encontramos ante un escenario que evidencia, a nuestro juicio, la necesidad de una teoría de la legislación que aporte no sólo un mayor reforzamiento al principio democrático y a la seguridad jurídica de los ciudadanos, sino que además contextualice a la técnica legislativa como una disciplina auxiliar de esta, que tendría como finalidad contribuir a la mejor realización y elaboración de todos los textos jurídicos, entre ellos los de producción legislativa.12 11 En realidad nos estamos refiriendo a la forma de producción de las normas con rango de ley. 12 Entender así a la técnica legislativa es considerar que su aplicación se da también en la elaboración de documentos jurídicos que no son normas ni disposiciones legislativas como las sentencias o los contratos. Sobre el particular Coderch, Pablo Salvador, “Elementos para la definición de un programa de técnica legislativa”, Curso de técnica legislativa, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, Cuadernos y Debates, núm. 14, 1989, p. 11. Del mismo autor “Introducción”, La forma de las leyes. 10 estudios sobre técnica legislativa, Barcelona, Gretel, Bosch, 1986, pp. 2-27. Por su parte M. Martín Casals entiende que las directrices de la técnica legislativa son un conjunto de reglas sobre aspectos formales o conceptuales que se han de tener en cuenta en la elaboración de disposiciones normativas. “La fixació de models lingüístics en las directrius de técnica legislativa”, La redacción de les lleis, Barcelona, Escuela de Administración Pública de Catalunya, Generalitat de Catalunya, Gretel, 1995, p. 172. Un aspecto también



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Las leyes como productos de la razón requieren para su creación un conjunto de principios y fundamentos ordenados que sirvan de cauce racional para solucionar las discrepancias entre un estado de hecho (ser) y un estado que debe alcanzarse (deber ser). La teoría de la legislación tiene como objeto de estudio el amplio ámbito que abarca desde el momento de asumir la decisión política, hasta el instante en el que esta se concretiza mediante su incorporación e impacto al ordenamiento jurídico en forma de ley. Los principios de dicha teoría, comunes a todo el ordenamiento, no son creadores de normas, sino que pretenden, simplemente, coadyuvar a la transformación de un aspecto de la realidad jurídica en general y mexicana en particular. En suma, y sin pretensiones exhaustivas, podemos señalar que la teoría de la legislación13 que aquí se propone tiene como objetos de estudio no sólo a la forma de producir, modificar o suprimir una norma con rango de ley o un conjunto normativo que se importante es el carácter ajurídico de las reglas de técnica legislativa, como señala Salvador Coderch: “conforme a la orientación dominante en Alemania federal, Austria, Suiza o —reciente— Italia, que son países con experiencia sobre la cuestión, las directrices se construyen como un texto artículo, como un conjunto de reglas pero, normalmente, no son reglas jurídicas”, “El título de las leyes”, en La forma de las leyes.., cit., p. 15. Para más detalle véase Cazorla Prieto, Luis María, Codificación contemporánea y técnica legislativa, Madrid, Aranzandi, pp. 87-92. 13 No existe unanimidad en la doctrina para denominar a las distintas disciplinas que en los últimos años se han venido ocupando de los diversos aspectos del quehacer normativo; así, por ejemplo frente al término técnica legislativa podemos encontrar el de técnica normativa, ciencia de la legislación y teoría de la legislación. Respecto de las dos primeros se ha establecido que el carácter de la técnica normativa permite un enfoque más amplio para incluir aquellos supuestos de elaboración de normas que no tienen formalmente carácter legislativo, reconociendo que la expresión “técnica legislativa”, atribuida a Geny, es la más usual y habitual. Cfr. Gómez Orfanel, Germán, “Significado y alcance de la técnica normativa”, Técnica normativa de las comunidades autónomas, Madrid, Comunidad de Madrid, 1991, p. 13. El trabajo de Geny es “La technique legislative dans la codificación civile moderne”, Le Code Civil 1804-1994, vol. II. Por lo que hace a la diferencia entre ciencia y teoría de la legislación, el primer término es atribuido a Filangieri, G., por su obra Ciencia de la legislación (1780-1785). Para lo demás véase Atienza, Manuel, Contribuciones a la teoría de la legislación, Madrid, Civitas, 1995, pp. 15-25.


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sustentan en una decisión política, sino también las leyes vigentes. Los destinatarios principales, aunque no únicos de esta teoría, son los creadores de normas con rango de ley. No vamos a referirnos, pues, al “técnico” que indaga con métodos pretendidamente científicos la norma aplicable al caso concreto. El ámbito al que nos referiremos tiene que ver con el operador legislativo —sea jurista o no—, con el redactor de una norma con rango de ley que tiene que trasladar al papel una determinada decisión política.14 De manera más sencilla podemos afirmar que dicha teoría servirá para conocer cuándo debe crearse una ley. Es evidente que no siempre para la solución de un problema se requiere de un texto legal. Por lo anterior, la propuesta que aquí se formula podríamos sintetizarla en un diagrama de flujo circular, que se integra por cuatro etapas, a saber: dos fases prelegislativas, una legislativa y una poslegislativa en sede parlamentaria, en donde la última desembocaría en la primera con un ímpetu, que puede o no ser, permanente y constante. El esquema iniciaría con una etapa diagnóstica, esto es, por una serie de impulsos o motivos destinados a fijar lo que hemos denominado detección del problema o hecho legislable que, si una vez pasado por el tamiz de un diagnóstico (test o cuestionario de problemática) y ofrecida una diversa gama de alternativas, nos lleva a la conclusión de que es necesaria la creación de una norma con rango de ley, iniciaríamos, sólo así, la segunda etapa del diagrama, la fase creativa, que nos llevaría a optar, para la elaboración de dicha ley, por uno de los dos sistemas de redacción de las normas, a saber: 1) sistema anglosajón, y 2) sistema continental, los cuales nos auxiliarían para cumplir con los cinco elementos mínimos necesarios para redactar técnicamente bien una ley: a) comprensión de los objetivos, b) análisis de los objetivos, c) diseño de la estructura de la norma, d) composición o redacción de la norma, y e) examen crítico de los resultados. A 14 La teoría de la legislación viene a significar no sólo una racionalización de la producción normativa legal, sino también una profesionalización de quienes redactan normas con rango de ley, esto es, el draftsman o redactor de normas.


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PRIMERA ETAPA

MOTIVOS

ALTERNATIVAS ESTATALES DETECCIÓN DEL PROBLEMA O HECHO LEGISLABLE

TEST DE PROBLEMÁTICA

SEGUNDA ETAPA NECESIDAD DE UNA LEY

SISTEMA DE REDACCIÓN A) ANGLOSAJÓN B) CONTINENTAL

ALTERNATIVAS EXTRA ESTATALES CON RECONOCIMIENTO

ELEMENTOS NECESARIOS PARA REDACTAR TÉCNICAMENTE BIEN UNA LEY

TERCERA ETAPA

INICIATIVA

DISCUSIÓN Y APROBACIÓN

INTEGRACIÓN DE LA EFICACIA

CUARTA ETAPA

REGRESA A MOTIVOS

EVALUACIÓN DE LOS EFECTOS DE LA LEY

la anterior instancia le seguiría la tercera etapa que implica el procedimiento legislativo, propiamente dicho, integrado en tres etapas: 1) fase de iniciativa, 2) fase de discusión y aprobación, y 3) fase integradora de la eficacia. El diagrama en comento tendría como última etapa la que tiene como objetivo evaluar los impactos y efectos de la ley. Finalmente, los resultados de dicha evaluación se podrían convertir o no en lo que en la primera etapa denominamos motivos; situación que retroalimentaría el diagrama e iría, por sí mismo, no sólo depurando al propio ordenamiento jurídico, sino también evidenciando los rezagos y lagunas de este. Conviene señalar que la síntesis esquemática que aquí ofrecemos tiene como punto de referencia fundamental a las normas con rango de ley. Esto no significa, sin embargo, que los elementos legislativos abordados no sean predicables de otras disposiciones jurídicas de naturaleza distinta, lo son pero adaptadas a las circunstancias particulares de cada una de estas.



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IV. Contenidos de la teoría de la legislación 1. Primera etapa : motivos dirigidos al legislador para crear una ley Ante todo debemos señalar que cuando nos referimos a motivos estamos haciendo alusión a una amplia gama de necesidades, problemáticas, impulsos, razones y/o cualquier tipo de circunstancia que podrían llevar al legislador a expedir una ley. Es decir, nos referimos a lo que podemos definir como el hecho o situación legislable que reclama la actividad del órgano con potestad para dictar leyes. Dentro de estos podemos encontrar, entre otros, los siguientes motivos: 1) jurídicos o por mandato escrito, 2) de órganos del Estado, 3) parlamentarios, y 4) sociales. Motivos jurídicos o por mandato escrito a) Constitucionales. Los primeros estímulos al legislador pueden y deben venir de una amplia agenda legislativa que es la Constitución. Las más recientes Constituciones suelen ser producto del consenso y en consecuencia la concreción de las mismas se deja en manos del legislador ordinario. En definitiva nos estamos refiriendo a la legislación de desarrollo de cualquier Constitución15 y, por supuesto, al amplio ámbito de actuación de los parlamentarios que ofrece la figura de la reserva de ley. b) Tratados internacionales. Otros estímulos legislativos suelen provenir del derecho internacional. Actualmente no es posible seguir sosteniendo que el derecho es sólo derecho del Estado nacional, cada vez se consumen más normas internacionales, ya sea por la firma de tratados internacionales, convenciones o acuerdos bilaterales o multilaterales o comunitarios y, desde luego, su 15

V. gr. en España durante las I, II y III legislaturas, se dictaron 136 leyes en desarrollo de la Constitución democrática de 1978, 52 durante el primer gobierno de la Unión Centro Democrática, y 84 en los gobiernos del Partido Socialista Obrero Español.



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impacto normativo en el derecho interno exige la necesaria intervención parlamentaria. c) Autovinculación programática del legislador. Hay incentivos que requieren la intervención del legislador y que suelen venir de las propias normas con rango de ley. Se trata en este caso de ciertos mandatos programáticos dirigidos por y para el propio legislador ordinario en el sentido de desarrollar nuevas leyes en determinadas materias. Impulsos de órganos del Estado a) Órganos que derivan de la forma de Estado. Los requerimientos para que el órgano que posee la potestad legislativa actúe, no sólo pueden venir de mandatos escritos. También provienen de los diversos órganos del Estado (entidades federativas, comunidades autónomas, regiones, departamentos, provincias o municipios), los cuales una vez que han detectado determinados problemas deciden presentar iniciativas para legislar, por la vía de los mecanismos institucionalizados, o presentar propuestas dirigidas al gobierno o a otro sujeto legitimado para redactar y presentar una iniciativa de ley que pueda dar respuesta a tal problemática o al hecho legislable. b) Órganos constitucionales. En algunos ordenamientos jurídicos los órganos constitucionales poseen, por sí mismos, la facultad de iniciativa legislativa ante el Parlamento, son estos el cauce más idóneo para presentar dicha excitativa y hacer frente a un hecho legislable. Valórese simplemente la enorme cantidad de problemáticas que día con día intenta resolver la administración pública, cuya válvula de escape para hacer frente a las mismas se encuentra en la facultad que se atribuye al jefe del Ejecutivo para presentar iniciativas de ley. Los tribunales en sentido amplio, es decir, desde la Suprema Corte de Justicia hasta los tribunales ordinarios,16 suelen ofrecer determinados impulsos por la vía de sus resoluciones y sentencias 16 Incluso estos órganos en diversos ordenamientos poseen la facultad de iniciativa ante el Parlamento.



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que llevan al legislador a regular en una u otra materia o a legislar en un sentido u otro. La simple declaratoria de inconstitucionalidad de una ley requiere la respuesta del legislador. Lo mismo podríamos decir de otros órganos constitucionales como las procuradurías, los órganos autónomos, etcétera, mismos que suelen dirigir amplios impulsos al legislador para que actúe, ya sea redactando un anteproyecto o admitiendo algún tipo de propuesta consensuada por amplios sectores de la sociedad. Motivos parlamentarios a) Partidos políticos y grupos parlamentarios. Otro amplio mundo de razones o circunstancias que pueden llevar al legislador a dictar una ley suelen provenir de sus propias estructuras. En este ámbito los grupos parlamentarios juegan, sin duda, un rol fundamental, a estos compete la necesidad de poner en marcha los programas de sus partidos y es por la vía legislativa por la que mayormente suelen ejecutarlos. b) Comisiones parlamentarias de estudio, de investigación o de expertos. Los estímulos parlamentarios pueden, asimismo, venir de este tipo de comisiones que tiene como objetivo primordial analizar cuidadosa y detenidamente algún problema en específico y plantear soluciones al respecto.17 c) Acuerdos parlamentarios. Este tipo de acuerdos son también una vía extraordinaria a través de la cual los parlamentarios suelen llegar a diversos consensos en todo tipo de legislación pero especialmente en las más problemáticas. Motivos sociales Finalmente, y sin ánimo de exhaustividad, también suelen demandar la intervención del Parlamento un sinnúmero de gru17 Este tipo de comisiones se emplearon mucho a principio de siglo en Inglaterra, y la mayor parte de la legislación en materia social, viviendas, trabajo, desamparados, etcétera, es producto de este tipo de estudios.



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pos sociales, como sindicatos, asociaciones políticas, sociedades, asociaciones de consumidores de servicios, organizaciones no gubernamentales, medios de comunicación, etcétera, a cuyas problemáticas deben atender sus representantes.18 a. Detección del problema o hecho legislable Todos estos estímulos, e impulsos en la mayor parte de los casos, llegan al Parlamento por una vía directa de decisión, ya sea porque los actores legitimados para presentar iniciativas de ley así lo hacen, o por la vía de algo que en Europa (Alemania, Francia, Italia, España, etcétera) viene utilizándose desde los años setenta y que son los programas de gobierno.19 Es justamente en estos programas donde se incluyen los calendarios legislativos, es decir, el contenido de las acciones de gobierno y de la programación de los actos legislativos que se iniciarán ante el Parlamento para dar cumplimiento a las promesas electorales a través de las actividades gubernamentales. Por la vía de estos programas legislativos lo que se pretende es determinar claramente aquellas acciones que motivarán una nueva legislación, reformas a la ya existente o una normativa especial. Como resulta evidente, antes de la elaboración del programa de gobierno, las dependencias que lo elaboran suelen tener detectados diversos problemas y la forma en que los van a acometer; sirva como ejemplo señalar que en Francia dicho programa es elaborado por el staff del primer ministro, el staff del presidente y el secretariado de Estado; en Alemania las secretarías de Estado, coordinadas por la oficina del canciller. Las anteriores ideas nos van introduciendo en el ámbito de lo que hemos denominado diagnóstico del problema. Ni duda cabe 18 Sobre el particular véase varios autores, Participación ciudadana y control social, México, Miguel Ángel Porrúa, 1994. 19 Los orígenes de estos programas los encontramos en los sistemas de monarquía parlamentaria, como es el caso de Inglaterra, cuando la reina declara formalmente abierto el periodo de sesiones de Westminster, comúnmente da lectura al programa que el gobierno desarrollará durante ese periodo.


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que ante una dificultad inminente, siempre se piensa en una nueva legislación para darle solución, lo anterior sucede por diversas causas; entre otras, por el impacto que en la población causa la promulgación de una nueva ley y los organismos que de esta deriven siempre serán seguidos con interés. En cuestión de costos, la ley es un medio, podríamos decir, económico y barato. Lo cierto es que antes de plantear la promulgación de una ley, la primera pregunta que nuestra teoría de la legislación aconseja, es: ¿ciertamente dicha ley es necesaria? Es contundente que no siempre la creación de una ley es la mejor solución a un problema, pues, la eficiencia de la misma no está garantizada en la norma. De hecho se ha llegado a comprobar que la eficiencia de las leyes cuando estas son muchas, es decreciente. Por otro lado, queda claro que, en muchas ocasiones, el derecho tiene limitaciones objetivas, es decir, ámbitos donde no suele dar resultados efectivos; piénsese, por ejemplo, en cuestiones genéticas. Por lo tanto, dentro de este ámbito que hemos llamado diagnóstico del problema, existen cierto tipo de consideraciones, de actos o medidas que deberán desarrollarse antes de pensar en emitir una norma legal. b. Test o cuestionario de problemática. Blaue liste/checklisten20 Llegado este momento tenemos detectado el problema o hecho legislable por la vía de los diversos motivos que hemos enunciado y la consecuencia lógica de ello es realizar un análisis objetivo del problema, de manera que éste se describa del modo más completo posible. A tal fin pueden contribuir muchos instrumentos o mecanismos; nosotros proponemos que el hecho legislable sea sometido a un test o cuestionario de problemática, es decir, a un diagnóstico para determinar si tal problema existe, dicho test tendría como elementos los siguientes cuestionamientos: ¿quién dice 20 Este tipo de cuestionarios o listas cuentan con una gran tradición en países como Alemania e Inglaterra.



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que hay un problema?, ¿se trata de un problema real o ficticio?, ¿quién define el problema tiene intereses particulares?, ¿es el momento indicado para exponer el problema?, ¿hay posibilidades de acuerdo para solucionarlo?, ¿conocemos exactamente las causas que provocan tal problema?, ¿cuáles son las alternativas al problema? Si las hubiera, entonces hay que listarlas. Esas y otras preguntas, sin la menor duda, nos permitirán circunscribir correctamente el problema y plantear posibles soluciones. Sin embargo, se coincidirá con quien esto escribe, en que el hecho de haber delimitado perfectamente el problema no nos debe llevar necesariamente a la promulgación de una ley. De tal manera que antes de recorrer el camino, que podríamos considerar fácil, esto es, aquel que nos llevaría, sin más, a la creación de una norma con rango legal, hay que transitar otros. c. Alternativas De lo que se trata en este momento para llegar a la solución del problema es de poner en juego ese amplio universo de la creatividad y de los conocimientos teóricos existentes sobre la estructura causal del problema, de tal modo que se produzca la modificación de la situación de hecho en la dirección y con la intensidad deseada. Dicha modificación puede obtenerse de manera directa a través de factores que modifiquen el problema; bien indirectamente actuando sobre uno o varios de los factores que causan el mismo. Si se conocieran con exactitud las causas que produce el hecho legislable y la incidencia de cada una de estas en la generación del mismo, la elección de instrumentos de intervención más eficiente sería una fácil tarea de optimización, que consistiría en escoger el instrumento cuyo costo (económico, político y social) fuera menor para la consecución del objetivo propuesto, o bien, podría optarse por una combinación de instrumentos que ofrecieran mejores resultados para dar solución a tal problemática. Si bien es cierto que pocos problemas permiten un conocimiento exhaustivo de



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sus causas y que en la mayor parte de los casos hay zonas grises en donde predomina una considerable incertidumbre. A nuestro juicio, debe imponerse paulatinamente la convicción de que no todos los problemas que se presentan en las sociedades modernas requieren de una intervención estatal y mucho menos que dicha intervención deba suponer una regulación jurídica del problema. Cada vez son más evidentes los efectos perniciosos de una excesiva reglamentación. Por tales razones, todo planteamiento sobre posibles alternativas o instrumentos de actuación debe empezar por considerar una posible renuncia a toda intervención estatal; si esta no es posible debe aconsejarse una tímida intervención y preferir los mecanismos sociales de autorregulación. Así, por ejemplo, pueden servir para alcanzar dichos fines un número considerable de mecanismos que podríamos dividir, cuando menos, en dos categorías, a saber: 1) alternativas estatales, y 2) alternativas extraestatales con reconocimiento. Respecto a las primeras podemos señalar que se trata de mecanismos, instrumentos o medios que estando al alcance del Estado pueden ser utilizados con el fin de resolver los problemas planteados sin tener que promulgar una ley, entre estos podríamos mencionar los siguientes: a) información, b) uso de bienes o servicios públicos existentes, c) aplicación de gravámenes, subvenciones o exenciones fiscales. a. Estatales i. Información En nuestras sociedades extremadamente comunicadas, la mejor forma de intentar conseguir determinadas conductas por parte de los ciudadanos encuentra un buen escenario en los mecanismos de información-persuasión e información-convicción. Tratándose de información pueden ser los propios agentes interesados en la cuestión quienes la proporcionen o la soliciten (empresas, grupos determinados, etcétera). El Estado para dar a



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conocer información puede recurrir a diversas vías: provocar que el ciudadano sea el que pregunte; poner a disposición de la ciudadanía todo tipo de información; misma que puede ser directa, enviándola a determinadas personas; mensajes dirigidos a colectivos; mensajes radiados a grupos reducidos o a toda la población; propaganda; utilización de medios, en los que se deberán considerar las siguientes características: tamaño de la población a la que se dirige, intereses de los ciudadanos, grado de consenso o de credibilidad del gobierno, entre otros. En este ámbito también hay que hablar de la información institucional, es decir, de la que se concentra en alguna dependencia del gobierno, por ejemplo, en cada uno de los ministerios o secretarías de Estado, en las oficinas de comunicación social, en la oficina del presidente o primer ministro, y que una vez concentrada en esta se ofrece a toda la población. Por supuesto, estos mecanismos tienen algunas ventajas: llega primero a los ciudadanos; es un instrumento flexible que puede incluso modificarse; no es muy costoso este tipo de información, evita el coste de las decisiones centralizadas. Pero también tiene las siguientes desventajas: este tipo de información puede ser lenta al momento de modificar determinadas conductas, en virtud de que su carácter no es obligatorio; no es fácil evaluar el efecto causado, hay sectores sociales a los que no les parece un mecanismo correcto, pues entienden que toda la información institucionalizada suele quedarse sólo en la apariencia. No cabe duda que la información es un instrumento extraordinario para comunicar en las sociedades modernas y se cuenta además con la variante pedagógica de la misma, que se utiliza cuando la realización de una conducta no deba de ser exigida a una mayoría excesiva. Valórense las campañas sobre el uso del cinturón de seguridad para conducir y alguna recomendación adicional a los clubes de automovilistas para extender la convicción de que su uso limita los posibles daños en un accidente automovilístico. Este tipo de campañas resultan ser más efectivas que la diversidad de regulaciones que pudieran desarrollarse in-


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cluyendo las sancionadoras. Un ámbito más en el que incide de manera positiva la información es la prevención sanitaria que, a través de información general clara y concisa, alerta sobre las posibilidades de contraer determinadas enfermedades. ii.Uso de bienes o servicios públicos existentes Otra vía para hacer frente a los problemas que se presentan en la sociedad es la utilización correcta de todos los bienes y servicios con que cuenta el Estado. Antes de dictar una ley, es preciso averiguar si dicha situación es posible solventarla poniendo mayor interés en la prestación de servicios públicos, o bien, a través de bienes muebles o inmuebles propiedad del Estado. La realización de prestaciones públicas comprende las variantes de instrumentos de actuación en los que las propias instancias públicas aparecen como oferentes de una prestación en posición más o menos monopolista. iii. Aplicación de gravámenes, subvenciones o exenciones fiscales La imposición de un gravamen exige de los destinatarios una determinada conducta deseada por el Estado, pero depende del destinatario pagar el gravamen parcial o totalmente impuesto a la conducta gravada (tasas, impuestos). Tratándose de estímulos positivos o incentivos, la libertad del destinatario se mantiene hasta que realiza su elección, pero si acepta el incentivo fiscal el programa de incentivos le será vinculante; estando obligado a la devolución o a la realización de la conducta incentivada y será objeto de sanción si no la observa. No en vano la política del New Deal de Roosevelt fue en gran medida una política de subvenciones (desgravaciones fiscales, subvenciones, ayudas a la inversión y préstamos).



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b. Extra-estatales con reconocimiento Es evidente que la legislación es una “regulación estatalizada”, esto es, generada por el Parlamento como órgano del Estado. Sin Estado no hay legislación. La teoría de la legislación que plateamos, con el afán de presentar el mayor número de alternativas que lleven al diseñador de la norma a crearla sólo cuando esta sea necesaria, permitiría recurrir a mecanismos de autorregulación siempre que la misma estuviera sujeta a una inspección de tipo gubernamental o al reconocimiento estatal, en este grupo encontraríamos opciones como las siguientes: i. Leyes de mercado Desde la perspectiva de que el Estado contemporáneo no debe de intervenir en todos los casos del quehacer económico y debe de limitarse a actuar en campos muy señalados, el resto de las decisiones deberá dejarlas en manos, exclusivamente, de las fuerzas o reglas del mercado. Esto es, que sean sólo las empresas las que definan sus reglas a través de sus propias agrupaciones y asociaciones. Las ventajas que se le ven a esta manera de solucionar problemas son, entre otras, las siguientes: es una medida no paternalista; no generan trabas a la competitividad; incentiva la competitividad en el mercado; permite innovar; minimiza los costes para el Estado. ii. Autorregulación gremial o corporativa. El recurso a la ética Si partimos de la idea de que nuestra teoría de la legislación debe ocuparse de las posibilidades que permitan prescindir de la intervención estatal directa mediante el desarrollo de instrumentos legales, el mecanismo de la autorregulación representa uno de los mejores dispositivos para ello; además de que el costo estatal es mínimo. En este encuentran magnífica acogida todos los códigos deontológicos de abogados y colegios de profesionales,


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medios de comunicación, periodistas, etcétera. En este contexto tampoco el Estado regula pero reconoce la regulación que a sí mismas se dan estas organizaciones y coadyuva a que su cumplimiento sea eficaz.21 La anterior idea está muy vinculada a la ética, y es que en los Estados contemporáneos es frecuente recurrir a ésta para solucionar conflictos o para llegar a aquellos lugares en donde el derecho no es capaz de ofrecer respuestas. Por ejemplo, este medio puede darse en los negocios y en la propia investigación científica.22 Este recurso parte de algunas premisas, en primer lugar de las siguientes cuestiones ¿el derecho puede normar todo? ¿Es posible que el Estado intervenga o no y hasta dónde debe intervenir? Este es un recurso que empezó a utilizarse después de la Segunda Guerra Mundial, sobre todo en cuestiones de genética en donde es evidente que el derecho no puede dar respuesta a todas las problemáticas que se presentan. En este contexto juegan un destacado papel los llamados comités éticos que tienen atribuidas funciones consultivas, educativas y valorativas. Estos comités opinan, recomiendan, etcétera. No se trata de derecho propiamente, es decir, sus resoluciones no son vinculantes, pero todas sus recomendaciones tienen cierta autoridad “moral” en el ámbito en el que los mismos actúan.23 Por supuesto que este recurso parte de la buena fe de quienes integran estos gremios, pero implica el involucramiento del Estado para hacer cumplir las recomendaciones emitidas por estos organismos. 21 Estos casos también pueden presentarse cuando hay una ley marco sobre la materia, pero la reglamentación específica deberá ser desarrollada por dichas instituciones. 22 Por ejemplo el 23 de octubre de 2000 se formalizó en el Diario Oficial de la Federación la creación de las comisiones mexicanas de Bioética y Genoma Humano. 23 La ética en los negocios actualmente también es muy importante porque la expedición de todo tipo de normas ha creado un efecto contrario al cumplimiento y, en consecuencia, ha provocado un problema de inseguridad jurídica. Por tanto, parece acertado recurrir a la ética para solucionar problemas tan lamentables como el lavado de dinero del tráfico de drogas, o el desvío de recursos para financiar actividades ilícitas.



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iii. Recurrir a organismos para que dicten su propia normativa Acudir a organismos especializados para la emisión de estándares o cánones ha sido una práctica muy recurrida en algunos países europeos; la manera en la que funciona este recurso es solicitar a un comité técnico de expertos, en determinada materia, que sean ellos los que establezcan las propiedades o particularidades bajo las cuales se ofrecerán determinados bienes o servicios. Dichas características se publican en el Diario Oficial y se abre un periodo de enmiendas; en este contexto, el gobierno es otro agente más que puede presentar sus observaciones a tal regulación. Por su parte, el comité de expertos puede aceptar o no dichas enmiendas, pero está obligado a dar una respuesta fundada ante su negativa e incluso ante la consideración de las mismas. Una vez concluido el plazo de consultas, la norma se vuelve a redactar asumiendo las propuestas presentadas por los agentes involucrados o interesados en la materia y se publica nuevamente. A partir de la fecha de publicación dicha norma se asume como obligatoria por todos los agentes implicados, con lo cual el gobierno termina adquiriendo del comité de expertos las reglas que produce para ser aplicadas en el ámbito de una materia determinada.24 Hasta aquí algunos de los elementos que tienen como finalidad persuadir la intervención del Estado para que dicte una ley. Con ellos concluimos toda la amplia primera parte del diagrama de nuestra teoría de la legislación, no sin antes señalar que puede ser que el hecho legislable encuentre solución a través de alguna de las alternativas planteadas o bien que todo el diagnóstico elaborado durante toda esta primera parte plantee la necesidad de una alternativa normativa de rango inferior, esto es, esta teoría tiende a preferir a las normas de menor rango posible. 24 Vale recordar en este momento que esta es una práctica muy recurrente a nivel comunitario, para unificar diversos criterios entre empresas multinacionales.


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2. Segunda etapa: decisión de crear un texto normativo con rango de ley A. Breve referencia a los sistemas de redacción normativa Si después de haber realizado un estudio detallado de todas y cada una de las posibilidades, antes enunciadas, la conclusión es que se dicte una norma con rango de ley, estamos en este momento cruzando el umbral de la segunda fase prelegislativa de nuestro diagrama. Podemos auxiliarnos de los dos sistemas de redacción de normas más recurrentes en el ámbito legislativo: 1) el modelo británico o anglosajón, y 2) el sistema continental.25 Por supuesto que no vamos a abordar aquí todos los aspectos que importan cada uno de estos sistemas; simplemente destacaremos las líneas que consideramos fundamentales de los mismos. El sistema británico, aplicado también en la práctica de los países del Commonwealth, se basa en el principio de profesionalización de la tarea de redacción de las leyes y en la concentración de la misma en un organismo único y especializado. Por su parte, el sistema continental parte del principio de redacción difusa o desconcentrada y no cuenta con un órgano especializado en la materia. En el sistema concentrado el responsable político realiza un análisis serio y exhaustivo que se corresponde con lo que nosotros hemos desarrollado en la primera etapa de nuestro diagrama. Después de esta el operador político debe conseguir el apoyo del gabinete, que antes de autorizarlo discutirá la procedencia o no de la decisión política y finalmente es este el que autoriza al primer ministro para que sea él quien encargue la redacción del proyecto de ley. En Gran Bretaña la redacción de los proyectos de ley se atribuye, en forma exclusiva, a la Office of Parliamentary 25 Sobre el tema Viver Pi Sunyer, Carles y Martín Casals, Miguel, “¿Quién redacta las leyes?: Los modelos de redacción concentrada y de redacción difusa de los proyectos de ley”, III Jornadas de Derecho Parlamentario. La función legislativa de los Parlamentos y la técnica de legislar, Madrid, Congreso de los Diputados, 2000, pp. 107-135.



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Counsel.26 Todos los proyectos que llegan al Parlamento inglés son redactados en este organismo.27 El cuerpo de draftmen que integran esta entidad no sólo participa en la redacción y enmiendas de los proyectos de ley, sino incluso en la revisión y consolidación del ordenamiento jurídico.28 Por tanto, es claro percibir que los miembros de esta oficina gozan de un elevado prestigio, son considerados un verdadero cuerpo de elite.29 Una manifestación externa, muy británica, de dicho prestigio es el título nobiliario que automáticamente recibe quien accede al cargo de Firts Parliamentary Counsel. Por el contrario, el sistema continental es un sistema desconcentrado de redacción; no hay un órgano especializado que redacte los proyectos de ley. Se trata de un sistema desconcentrado o difuso en el que participan las áreas jurídicas de los ministerios, en ocasiones bajo la normatividad o checklisten que el propio gobierno haya establecido para la redacción de dichos proyectos. Así pues, antes de su debate parlamentario, el proyecto pasa por tres momentos: el llamado proyecto de sección, el ministerial y el de gobierno. Al menos este es el iter que recorren los anteproyectos en Alemania, modelo que ha servido de referencia en la mayor parte de los países europeos, o el más significativo. Dentro de cada ministerio las propuestas de elaboración de proyectos se tramitan en la sección correspondiente. El director de la sección es un redactor especializado en razón de la mate26 Únicamente se exceptúan los proyectos gubernamentales, o las partes de esos proyectos, que se refieren exclusivamente a Escocia: en este caso la redacción corresponde al Lord Advocate´s Departament. 27 Por el contrario, este organismo prácticamente no interviene en la normatividad infralegal que dicta el gobierno. Excepcionalmente puede solicitarse la participación de la Office debido a la complejidad de algún reglamento, pero generalmente estos son redactados por los servicios jurídicos de los distintos ministerios. 28 Concretamente participan con el Law Committe en la redacción de los proyectos de los textos que refunden las disposiciones dispersas que sobre una misma materia existe en el ordenamiento jurídico. 29 El número de sus integrantes no excede de treinta.


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ria y cuenta con un equipo de apoyo para el desarrollo de sus labores. El objetivo principal en esta etapa es no sólo conocer la regulación jurídica sino, y quizás más importante, determinar el problema o hecho legislable. En ocasiones, incluso son dichas secciones ministeriales las que identifican los problemas y presentan su propuesta de intervención legislativa. Corresponde, pues, a estos órganos la aplicación de lo que hemos llamado test de problemática, mejor conocido en su denominación alemana como Blaue Liste. Por regla general, los conocimientos del redactor de la sección ministerial y de su equipo de apoyo suelen ser suficientes para la elaboración del proyecto. Sin embargo, para los proyectos legislativos muy amplios y difíciles (nueva codificación o la modificación a leyes y códigos amplios) se podrá nombrar una comisión de expertos con el encargo de elaborar el proyecto de comisión.30 Esta comisión podrá formarse por académicos o prácticos dependiendo de las circunstancias concretas del proyecto a redactar. Una vez elaborado, el proyecto de comisión será publicado por el Ministerio Federal de Justicia, y a partir de él empezará a elaborarse el proyecto de sección. La aprobación del proyecto de sección deberá darse en primer término en el ministerio correspondiente en razón de la materia. Las modificaciones y/o adiciones se decidirán al más alto nivel dentro de aquel. A este proyecto se le conocerá entonces como proyecto ministerial. Resulta evidente que para que dicho proyecto se convierta en un proyecto de gobierno, se requerirá de una participación muy intensa por parte del resto de los ministerios; además de informar sobre el particular a la Oficina del Canciller Federal el proyecto debe contar con el beneplácito de todos los ministerios, esto de suyo provoca que el proyecto sea re30 Es importante señalar que sólo se podrá recurrir a la formación de dicha comisión cuando los trabajos no puedan ser realizados por el propio funcionariado ministerial especializado y siempre que los miembros propuestos sean expertos de reconocido prestigio y conserven una situación de independencia frente a los círculos de interés afectados por la regulación.



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mitido a todos ellos para que motiven su posición frente a dicho proyecto.31 Cuatro momentos importantes pueden desarrollarse durante la tramitación de este proyecto, como pueden ser: que se informe a los círculos especializados que pueden estar interesados en las materias reguladas en el mismo, así como a los grupos sociales que representan intereses ante el Gobierno o el Parlamento; 32 también se prevé que se informe a los grupos parlamentarios y a los legisladores que así lo soliciten. Es muy frecuente que se informe de dicho proyecto a los ministerios de los Länder afectados, lo cual facilitará desde luego su tramitación en el Senado. Finalmente antes de remitir el proyecto al Consejo de Ministros para su deliberación se hará una comprobación sobre la conformidad del proyecto a las exigencias formales, de sistemática y de técnica legislativa.33 El proyecto elaborado, discutido y analizado de esta manera será remitido por el titular del ministerio a la oficina del canciller federal para la preparación de la sesión de Consejo de Ministros y para su distribución a todos los miembros del gabinete. Adjunto al proyecto se anexará un documento en el que se dará cuenta de las labores previas de tramitación del proyecto, como por ejemplo si se ha conseguido el respaldo de todos los ministerios o, de lo contrario, cuáles son las discrepancias en torno al mismo; se ha elaborado la comprobación de sistemática y técnica legislativa; motivaciones y costos; intervención de la federación y de los 31 Si

por alguna razón se considera que no es necesaria la participación de algún ministerio por no verse afectado en función de la materia, deberá comprobarse su ausencia; en todo caso siempre estarán presentes los ministerios federales de justicia e interior. 32 Resulta interesante destacar que anualmente es publicada en Alemania una lista de los grupos que representan intereses frente al Gobierno o el Parlamento, sólo a dichos grupos que han aportado datos sobre la composición de su directiva, ámbito de intereses del grupo y número de miembros, se les proporciona dicha información. 33 En este momento se prevé que el proyecto se remita a la Sociedad para la Lengua Alemana para su corrección lingüística.


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Länder; etcétera. Una vez aprobado el proyecto se remitirá por el canciller federal al Senado; pero el Ministerio involucrado seguirá participando en la tramitación parlamentaria del proyecto (en comisiones) como un participante más. B. Elementos necesarios para redactar técnicamente una ley Conviene dejar asentado que en este momento se agota la discusión política, o de pertinencia de la ley, y se inicia la fase de elaboración y redacción de la misma. Los políticos, podríamos decir, abren paso para que operen los técnicos legislativos. Cuando se ha tomado la decisión de redactar una ley, el problema no termina; debiéramos decir que empieza. A nuestro juicio, los elementos mínimos que se deben de tener en consideración para redactar técnicamente bien una ley son los siguientes: 1. Comprensión de los objetivos; 2. Análisis de los objetivos; 3. Diseño de la estructura de la norma; 4. Composición o redacción de la norma, y 5. Examen crítico del resultado. 1. Comprensión de los objetivos. Exige del redactor de la norma con rango de ley, un conocimiento preciso de lo que el legislador persigue a través del texto normativo. Cabría preguntarse ¿Qué quiere el legislador? ¿Cómo va a actuar para hacer frente al hecho legislable? ¿De qué mecanismos se valdrá para solucionar la problemática planteada? Conviene, pues, distinguir los aspectos más relevantes de la propuesta legislativa para comprender no sólo el sentido en que se redactará la ley sino también el problema que con esta se pretende superar. Para ello resulta pertinente tener como ejes de dicha labor los siguientes aspectos: A. Objeto de la norma legal = Ámbito que se pretende regular; B. Objetivo de la norma legal = Efectos deseados por el legislador;



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C. Motivos de la norma = Causas que han llevado al legislador a dictar una ley; D. Razones de la norma = Valores que se tratan de proteger a través de la ley. A. El objeto de la norma legal. Es un aspecto que debe de ser bien entendido, de lo contrario es muy probable que la ley no sea exitosa. Este asunto es muy importante porque tiene que ver en primer lugar con que el o los responsables políticos transmitan al redactor de la norma una idea clara de lo que se quiere plasmar, regular o establecer en la misma. Es, asimismo, importante que este ámbito esté bien determinado y perfectamente concretizado, a través de su redacción en el proyecto de ley, para que después, en el debate parlamentario, no se desvirtúe dicho objetivo. Por otra parte, la materia objeto de la ley es también importante para que cada uno de los agentes que se encargarán de su aplicación entiendan, de manera clara, en qué consistirá su intervención, esto es, cuáles serán los alcances o la participación de la administración pública o de cualquier otro órgano del Estado. De igual forma, el objeto de la ley debe ser claro para que el ciudadano pueda cumplirla. En este momento lo que se debe perseguir es desarrollar leyes accesibles al ciudadano que en sí mismas favorezcan su cumplimiento. Por último, resulta evidente que el objeto de la norma está íntimamente vinculado al examen de los resultados de la ley. B. Objetivo de la norma legal. Un aspecto que debe quedar claro para quien va a elaborar y redactar la ley, es el relativo a los efectos que con esta persigue el legislador. Toda decisión política que se pretende traducir en norma legal parte de la premisa de modificación de una situación de hecho, por tanto, el mecanismo por el que se ha optado para dicha solución, que pudo ser otro según nuestro esquema, es una ley y esta debe en sí misma engendrar todas las soluciones, o al menos el mayor número de estas, que plantea el hecho legislable. C. Los motivos de la norma legal. están perfectamente asociados con las causas, razones o circunstancias que llevaron al legislador


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a hacer frente al hecho legislable a través de una norma con rango de ley. Esto, desde luego, implica que existió todo un proceso de eliminación de opciones, que nosotros hemos abordado en la primera parte de nuestro diagrama y que concluyó con la decisión de dictar una ley; por ejemplo, se dejaron en el camino otras alternativas y opciones. El hecho mismo de optar por una norma con rango de ley y no por una norma inferior ha sido, llegado este momento, valorado desde todas sus aristas. D. Los anteriores motivos que han sido determinantes para que el legislador decida emitir una ley, se convierten en lo que hemos denominado las razones de la norma legal, esto es, los valores que por esta vía se tratan de proteger. De tal forma que no existe otra vía, o al menos estas son muy limitadas, para hacer frente de manera óptima al hecho legislable. Todos estos elementos, más aquellos que el legislador considere pertinentes, deben ser transmitidos a través de un instrumento central en el proceso de elaboración y redacción de las leyes: las instrucciones, esto es, el responsable político deberá dictar este tipo de recomendaciones o medidas al redactor de la norma legal para que él mismo pueda captar claramente cuáles son los objetivos que se pretenden alcanzar con la ley que se elaborará. Este tipo de instrucciones en el derecho anglosajón se transmiten por escrito34 y son absolutamente vinculantes para el redactor.35 Por lo general, las instrucciones van acompañadas de un inmenso cúmulo de información con la finalidad de que el redactor conozca de primera mano y bien documentado el problema al que se tiene que dar solución por la vía de la ley que se pretende redactar. Otro tipo de datos que se incluyen en aquellas son: la fecha de entrada de la ley; su aplicación retroactiva cuando sea 34 No siempre fue así. Hasta 1965 era relativamente frecuente que estas instrucciones se dieran oralmente; hoy esta situación resulta absolutamente excepcional. 35 Debe tenerse muy presente que, como lo demuestra la consolidada experiencia británica, el éxito de la redacción de los proyectos depende en gran medida de la precisión y del acierto que se haya tenido en la formulación de las instrucciones.



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el caso; si en la ley por redactar se otorgarán facultades discrecionales a la administración; si se desea que la norma altere las competencias de algunos otros órganos o no; en qué consistirá la intervención de los tribunales, etcétera. Este tipo de instrucciones atienden generalmente a una serie de reglas simples y precisas que privilegian la claridad de su contenido, como pueden ser: los objetivos de las instrucciones deben de ser muy concretos y eliminarse todo tipo de confusiones, es decir, los objetivos que se persiguen a través de la norma legal tienen que estar lo más claro posible para el redactor y ser practicables, esto es, realizables. Entre otros, pueden acompañar a las instrucciones datos estadísticos, informes especiales, la postura de los diversos actores políticos, partidos, grupos de poder, etcétera. Comúnmente el decisor político envía junto con las instrucciones las dificultades que, a su juicio, pueden presentarse. En suma, a través de las instrucciones lo que se pretende es darle al redactor de la norma legal la mayor cantidad de elementos posibles para que con base en todos ellos logre elaborar una norma legal técnicamente correcta. 2. Análisis de los objetivos. La siguiente etapa, previa a la redacción de la norma, se inicia con el análisis de los objetivos. Para que los efectos deseados por el legislador sean posibles, es necesario analizar todos y cada uno de estos objetivos a la luz de diversos aspectos, entre los que destacan potenciales áreas de riesgo en materia constitucional (test de constitucionalidad), derecho vigente (test de legalidad), derecho internacional, etcétera. En este momento es pertinente evaluar, nuevamente, la oportunidad social, así como la practicabilidad de la ley. La creación de una nueva ley supone necesariamente algunas modificaciones al derecho vigente, por el simple hecho de su creación; por otro lado, es difícil encontrar espacios jurídicos vacíos, por tanto, es esencial analizar el impacto normativo que tendrán las nuevas disposiciones en el ordenamiento jurídico. En principio, debe ponerse especial atención en su aspecto constitucional; cabría la posibilidad de que ningún funcionario o agente político promoviera la expedición de una ley inconstitucional, pero en ocasiones por no comprender bien los objetivos de la


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norma legal es factible caer en este tipo de errores. Deben tenerse en cuenta en esta etapa, entre otras cuestiones, las siguientes: la nueva ley es susceptible de afectar directa o indirectamente algún tipo de derecho fundamental (propiedad, libertad, etcétera). Debe advertirse si sus efectos serán retroactivos y por qué, en qué circunstancias. Es oportuno examinar con atención si la norma legal afecta al derecho internacional y no entra en colisión con algún tratado o norma del ámbito internacional. También tiene que analizarse detenidamente que la nueva ley no vaya a crear conflictos competenciales, en el sentido que los establece la Constitución (conflictos entre órganos). Finalmente, la oportunidad social de la ley es otro factor que debe analizarse en este momento. Desde luego, dicha oportunidad ya ha sido considerada previamente, pero puede suceder que en el momento en el que dicho análisis se haya desarrollado haya pasado suficiente tiempo como para que aquel análisis ya no sea válido. Por supuesto, en esta misma etapa deberá ponerse especial atención en lo que suele llamarse practicabilidad de las normas legales. Es decir, debe ponderarse todo lo relativo a la ejecución de la misma, a la cobertura administrativa (organización y procedimientos).36 3. Diseño de la estructura de la norma legal. Dentro de la teoría de la legislación que venimos proponiendo, en esta y las siguientes etapas es donde deben utilizarse con mayor intensidad las pautas que proporciona la técnica legislativa. Entendida esta en sus dos vertientes o ámbitos: jurídica, es decir, todas y cada una de las reglas y elementos de carácter lógico-formal y jurídicos; así 36 Hay que tener en cuenta si la administración que va a ejecutar dicha ley tiene la capacidad para desarrollar las funciones que le atribuirá dicha ley o si, por el contrario, es necesario capacitar a los funcionarios que forman parte de la misma. Deben delimitarse perfectamente las competencias entre los órganos de la propia administración para evitar problemas entre los mismos (competencias entre unidades). Asimismo, deberá examinarse si el personal está técnicamente capacitado, es decir, si cuenta con los medios necesarios para cumplir su cometido. También es necesario delimitar cuáles serán los procedimientos estrictamente esenciales con el fin de no crear procedimientos innecesarios.



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como en su ámbito o vertiente lingüística, esto es, observar las recomendaciones que tienen que ver con el uso del idioma en la ley: léxico, gramatical, semántico y de sintaxis que la misma nos ofrece para una perfecta elaboración y redacción de los proyectos de ley. Esta es, a nuestro juicio, la contextualización correcta de la técnica legislativa como el conjunto de procedimientos y recursos técnicos o empíricos se sirve de apoyo a una teoría. En este amplio proceso de creación de los proyectos de ley, esta es una etapa importante porque en ella se hará la planificación de la ley y la aplicación de todas las directrices antes analizadas. Este momento es una primera prueba, pues se trata de un paso importantísimo antes de la redacción de la norma; en esta etapa se podrá apreciar si todos los pasos anteriores han sido perfectamente desarrollados, es decir, si se han entendido las instrucciones y comprendido los objetivos de la ley. La etapa de diseño de la estructura de la norma, a manera de un armazón, es la fase de elaboración del índice temático de los contenidos del proyecto lo cual, sin duda, facilitará la revisión de lo normado y el control de los supuestos regulados. La organización de la ley comprende no sólo la sistemática del texto legal, sino la división de la misma. Ambas deberán facilitar el manejo y el uso de la norma legal. Dicha estructura o armazón del texto normativo con rango de ley estaría integrado, por lo menos, por las siguientes partes: III. Título de la ley. III. Exposición de motivos. III. Parte dispositiva. IV. Disposiciones finales. La estructuración de los textos legales deberá atender a un único criterio de ordenación. Desde luego y, en virtud de la diversidad de las leyes, no es fácil generar criterios universales de orden de las normas con rango de ley. Sin embargo, para quien elabora una norma legal, los siguientes criterios de orden dentro



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de la ley pueden ser orientadores: 1) finalidad, 2) definiciones, 3) ámbito de aplicación, 4) parte sustantiva, 5) infracciones y sanciones, 6) procedimiento, 7) disposiciones finales. Estos criterios, como puede observarse, no se contraponen con las partes generales que anteriormente hemos atribuido al esquema de la norma con rango de ley.37 En esta fase de diseño debe quedar claramente delimitado el título de la ley, mismo que deberá contener todos los elementos necesarios no sólo para la identificación de la misma, sino para su individualización. Es conveniente un nombre breve, en la medida de lo posible, que exprese el contenido de la ley.38 Asimismo, es recomendable incluir el tipo de ley de que se trata (orgánica, especial o reglamentaria), el número que cronológicamente le sea asignado y la fecha de su publicación, v. gr. Ley orgánica 2/2001, de 18 de marzo. Sobre Conflictos Jurisdiccionales. Por otra parte, la exposición de motivos de cualquier ley deberá ser lo más corta posible. Si es breve no será necesario dividirla. Si, por el contrario, dicha exposición es extensa y se integra por diversas partes que pueden diferenciarse entre sí, cada parte se indicará a través de números romanos centrales situados antes del inicio de cada una de estas. Especial interés deberá ponerse en segmentar correctamente el texto legal. Dicha división de la parte dispositiva debe partir de una idea básica: la ley se sitúa en un plano intermedio: entre el ordenamiento jurídico al que se va a incorporar y el artículo, considerado como la unidad básica y fundamental de división de las normas. Tal distribución de la parte dispositiva podrá hacerse en libros, títulos, capítulos y secciones, y artículos. Estos elementos deberán utilizarse siguiendo un criterio de amplitud, esto es, si una ley requiere de una unidad de división superior al artículo se 37 Sobre

el tema véase Sánchez Morón, Miguel, “Contenido de las normas, principio de homogeneidad, estructura formal”, en La calidad de las leyes, Vitoria, Parlamento Vasco, 1989, pp. 105-119. 38 Para abundar sobre el particular Coderch, Pablo Salvador, “El título de las leyes”, cit., pp. 49-71.



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utilizará el capítulo, si este es insuficiente, se recurrirá a los títulos y finalmente a los libros; pero sin pasar de una unidad de división a otra omitiendo una intermedia.39 Los libros, títulos y capítulos se numeran utilizando letras mayúsculas y guarismos romanos (v. gr. CAPÍTULO I). Si se opta por escribir con letra el número, todos los capítulos deberán seguir el mismo criterio (v. gr. CAPÍTULO PRIMERO). Las secciones se numeran utilizando ordinales (v. gr. Sección 1a.). Asimismo, libros, títulos, capítulos y secciones deberán nominarse con un encabezado que indique brevemente su contenido. Los artículos se numeran consecutivamente y su sentido no se interrumpe para volver a comenzar en ningún caso. Conviene insistir en que sólo tienen que dividirse en libros las leyes extraordinariamente amplias, cuya finalidad sea concentrar toda la legislación vigente sobre una materia. Es decir, sólo cabría esperar este tipo de división en los códigos. Una ley de sesenta a cien artículos no tendría por qué ser dividida en libros. La utilización de títulos atiende al mismo criterio. Sólo si razones sistemáticas justifican el uso de títulos, la ley deberá dividirse de esta manera. En suma, la división en títulos debe reservarse para aquellas leyes que tengan partes perfectamente diferenciadas (v. gr. parte general y parte especial; parte sustantiva y parte procesal). Los capítulos se utilizarán para indicar las distintas partes que integran la ley, cada uno de estos deberá tener un contenido unitario. En principio, no hay un número mínimo de artículos que pueden incluirse en un capítulo, pero la existencia de muchos capítulos con sólo uno o dos artículos es un síntoma claro de que la ley está mal dividida, esto es, quizá no era necesario dividirla en capítulos. La utilización de las secciones deberá ser muy limitada. Sólo cuando un capítulo sea suficientemente amplio y absolutamente imprescindible su división, podrá recurrirse a las seccio39 La

única excepción a esta regla la constituyen las secciones. Estas son divisiones de un capítulo que carecen de autonomía. Un capítulo puede dividirse en secciones y estas en artículos. Pero una ley no debe dividirse en secciones y artículos. Siempre debe dividirse en capítulos y artículos.



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nes.40 Por último, y con la finalidad de facilitar la localización de un punto o tema determinado, es conveniente titular los artículos. Un esquema de lo aquí expuesto quedaría de la siguiente manera: LIBRO I Normas Generales TÍTULO II De las Empresas CAPÍTULO I Empresas públicas Sección 1a. Empresas de participación estatal mayoritarias Sección 2a. Empresas de participación estatal minoritarias CAPÍTULO II Empresas privadas Artículo 10 Sanciones Las cuatro categorías de disposiciones —a) transitorias, b) derogatorias, c) finales y d) adicionales— que integrar la parte final son típicas y cerradas, sólo se incluirán en estas los preceptos que responden a los criterios que las definen. No será necesario dividirlas en razón del tópico que traten, pero es conveniente respetar siempre el orden en que se proponen. Las disposiciones transitorias se integrarán por los preceptos que regulen situaciones jurídicas previas o pendientes mediante la declaración de prórroga de la vigencia de la ley antigua o mediante la declaración de la aplicación inmediata de la nueva ley. En esta parte de la ley se emplearán también cláusulas jurídicas 40 Véase

Castiñeira Palou, M. Teresa, “Sistemática y división de las leyes”, en Curso de técnica legislativa... cit., pp. 115-134. Svetaz, María Alejandra, “La estructura del texto normativo”, en Técnica legislativa, Argentina, Rubinzal-culzoni 1998, pp. 7-36.



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que faciliten la aplicación de situaciones nuevas previstas en la ley y se regularán aquellos supuestos en los que la antigua ley seguirá vigente para regular situaciones novedosas. Las disposiciones derogatorias o con cláusula de derogación son una parte por demás relevante de una ley, su forma de elaboración y redacción se consideran fundamentales para determinar el derecho vigente en un determinado momento histórico. Esta cláusula en nuestros días, y con los medios con que cuenta un redactor de normas, debe ser lo más precisa posible. El análisis de impacto normativo que se ha desarrollado a través de los diversos test que se han elaborado sirve justamente en este momento. Por tanto, el redactor cuenta con los elementos necesarios para determinar la incidencia de la nueva ley en el ordenamiento jurídico vigente y de producirse efectos derogatorios debe dar cuenta de ellos. Por consiguiente, debe desterrarse la vaga cláusula de derogación genérica que recurrentemente establece “quedan derogadas todas las disposiciones que se opongan a la presente ley”, esta es una fórmula vacía que en nada beneficia a la unidad del ordenamiento. En suma, las disposiciones derogatorias deben y pueden ser explícitas y exhaustivas. Los preceptos derogatorios deben integrarse por una amplia lista de las disposiciones y enunciados normativos de rango legal y reglamentario, y sean susceptibles de derogación ante la entrada en vigor de la nueva ley. En el proceso de transición que llevará a convertir en excepcional el empleo de la cláusula genérica, el legislador podrá enunciar las disposiciones y preceptos derogados y terminar con esta, pero insistimos, debe evitarse el empleo de la misma. En las disposiciones finales se regularán las modificaciones al derecho vigente, las normas de competencia, las reglas de supletoriedad y las reglas especiales sobre la entrada en vigor de la ley. Si bien hemos señalado que estas categorías son cerradas, la excepción son las disposiciones adicionales que quedarán relativamente abiertas para incorporar las reglas que no puedan situarse en la parte dispositiva sin perjudicar la coherencia y unidad interna de la ley. Las disposiciones adicionales incluirán los regímenes


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jurídicos especiales que no puedan situarse en el texto articulado. El orden interno será: a) regímenes territoriales, b) regímenes personales, c) regímenes económicos, y d) regímenes procesales. Así como los demás preceptos residuales que no puedan colocarse en otra parte de la ley.41 El proyecto de diseño de estructura de la norma sobre el cual se va a trabajar, en la siguiente etapa, debe ser muy claro, lo suficiente como para que no sólo sea comprendido por especialistas o profesionales, sino incluso por legos e inexpertos. 4. Composición o redacción de la norma. Esta etapa comprende, como su nombre lo indica, la redacción del proyecto de ley, entendiendo que todo texto normativo es contenido y forma. En consecuencia, es el momento propicio para hacer un uso escrupuloso de las técnicas de composición y estilo. En la redacción de una disposición se seguirán mínimamente los siguientes lineamientos: se irá de lo general a lo particular; de lo abstracto a lo concreto; de lo más importante a lo menos relevante; de lo regular a lo excepcional y de lo sustantivo a lo procesal. Las líneas temáticas de una norma legal deben desarrollarse de manera jerárquica y ordenada, teniendo siempre presente evitar que se dejen lagunas. A nuestro juicio, los textos normativos deben caracterizarse por ser concisos, precisos y claros con la finalidad de posibilitar la certeza preceptiva. Esto es, las leyes deben de leerse fácilmente y se han de elaborar pensando en sus destinatarios. Para lograr lo anterior hay que tomar en cuenta algunas consideraciones básicas. El redactor deberá alcanzar la claridad mediante el buen empleo del lenguaje castellano, o sea, está obligado a utilizar el idioma correctamente junto con todas sus reglas gramaticales. Un fin más que debe perseguir el técnico es la concisión, es decir, la “economía de palabras”, evitando términos innecesarios. La precisión está vinculada, principalmente, al significado de los términos; es la resultante de utilizar la palabra exacta para referirnos a un objeto o sujeto concreto. 41 Véase, sobre el tema Viver Pi Sunyer, Carles, “La parte final de las leyes”, en Curso de técnica legislativa..., cit., pp. 137-172.



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La suma de, al menos, los tres factores anteriores motivarán la redacción de un texto normativo con rango de ley que podemos denominar sencillo; a lo anterior también contribuirá la composición ordenada de todos y cada uno de los artículos que integran la norma legal. Para la redacción de un artículo se sugiere observar, cuando menos, las siguientes reglas biunívocas: a cada artículo, un tema; a cada párrafo, una oración; y a cada oración, una idea. Los artículos muy extensos deberán dividirse en párrafos (como máximo cuatro) los que deberán numerarse. La combinación de los anteriores lineamientos dará como resultado un texto que podríamos caracterizar no sólo de sencillo sino también de claro. Si bien la claridad está vinculada estrechamente con la concisión y la precisión, aquella en gran medida depende de la sintaxis, la puntuación y el uso correcto de las formas gramaticales. En este sentido un texto compuesto por oraciones simples resulta más claro que otro construido por frases compuestas. En este último caso el empleo correcto de ciertos signos de puntuación es fundamental. A la comprensión del texto legal, desde luego, contribuye no utilizar abreviaturas; evitar el uso de paréntesis y guiones; no emplear palabras en otro idioma sino traducirlas; expresar las cantidades con letra y no con número, etcétera. Recapitulando, las reglas mínimas para redactar correctamente un texto normativo pueden agruparse de la siguiente manera: A. En relación con los términos: a) emplear la palabra exacta; b) el mismo concepto debe expresarse siempre con el mismo término, esto es, no utilizar sinónimos; c) es recomendable no alejarse demasiado del sentido habitual de los términos, si se emplea un término en un sentido que no es el común se le debe definir; d) no utilizar neologismos, salvo cuando sean considerados “términos técnicos”. B. Por lo que toca a las formas verbales: I) Tiempo: la norma debe estar relacionada con el tiempo en que se lee y aplica, no con el que se elabora y dicta, por tanto: a) debe preferirse el presente al futuro; b) emplear el futuro sólo cuando es irremplazable por el presente; c) utilizar el pretérito sólo


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cuando se trata de actos anteriores a la ley; d) eliminar las formas terminadas en ‘re’ del futuro imperfecto del subjuntivo (v. gr. opusiere, hubiere). II) Modo: preferir siempre el modo indicativo (v. gr. opone) al subjuntivo (v. gr. oponga). C. Lo relativo a la sintaxis: a) evitar construcciones ambiguas; b) usar construcciones simples y directas; c) preferir la formulación positiva a la negativa; d) la formulación de la norma debe ir antes de las circunstancias de su aplicación.42 Los anteriores lineamientos, que de ninguna manera son exhaustivos, como es fácil advertir, persiguen un sólo fin: redactar técnicamente bien un proyecto de ley que todavía tendrá que transitar por diversos derroteros hasta que alcance el rango de derecho vigente. 5. Examen crítico del resultado. Una vez que el texto del proyecto de ley está redactado, se pasa a la etapa del examen crítico del resultado. Para llevar a cabo este, es conveniente que dicho proyecto se distribuya entre los agentes gubernamentales interesados en tal disposición (secretarios y subsecretarios de Estado) para que sus comités técnicos y asesores hagan todas las observaciones que consideren pertinentes. En los sistemas de redacción concentrada, llegado este momento, el primer ministro y todos sus asesores suelen poner una especial atención. Por el contrario, cuando se trata de un sistema de redacción difusa es el ministro y sus asesores los que harán todo tipo de observaciones; éstas comúnmente suelen versar sobre aspectos técnicos o competenciales.43 En algunos casos el proyecto es entregado, simultáneamente, a las comisiones legislativas de estilo para comprobar si se han cumplimentado los parámetros preparativos y operativos de un proyec42 Véase Grosso, Beatriz Marina, “La redacción normativa. Su estilo”, en Técnica legislativa..., cit, pp. 79-91. Prieto de Pedro, Jesús, “Los vicios del lenguaje legal. Propuestas de estilo”, en La calidad de las leyes..., cit., pp. 125-156. 43 En relación con este tipo de exámenes, resulta interesante señalar que en el caso del ordenamiento alemán su normatividad aplicable prevé que el proyecto sea presentado a la Sociedad para la Lengua Alemana a efecto de que esta realice su corrección lingüística.



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to ley. Estos controles sirven para evaluar la eficacia, eficiencia y efectividad que se espera de la nueva ley. Pese a lo anterior, para que un proyecto normativo pueda ser aprobado por el Consejo de Ministros o por el gabinete y presentado, como iniciativa, al Parlamento, es necesario que se conteste debidamente un cuestionario de naturaleza gubernamental para evaluar todo tipo de proyectos normativos. Dicho cuestionario es quizá la última prueba que tiene que pasar el anteproyecto de ley antes de ser presentado como iniciativa legislativa propiamente a la Cámara de origen. Por lo general, este tipo de cuestionarios de evaluación de proyectos normativos discurren sobre tres aspectos fundamentales, a saber: a) necesidad de la ley, b) repercusiones jurídicas e institucionales de la misma, c) efectos de la norma legal. Como resulta evidente, la finalidad de este tipo de cuestionarios es no sólo dar a conocer al Consejo de Ministros o al gabinete la trascendencia de la ley, sino al mismo tiempo informarles sobre las implicaciones y amplitud de la misma. Por todo lo enunciado hasta aquí, resulta obvio que para el desarrollo de una tarea de esta magnitud se requieren órganos ad hoc que coadyuven a que las iniciativas de ley dejen de ser una facultad que siga ejercitando sólo el Poder Ejecutivo por ser este el que cuenta con una mayor infraestructura para realizar todos los estudios y análisis pertinentes y necesarios para presentar tales iniciativas. Con esto concluimos la segunda etapa de nuestro esquema y con ello también terminamos la amplia fase de trabajos prelegislativos de creación de las normas con rango de ley. La siguiente etapa, tercera en nuestro diseño, es propiamente la fase legislativa, que se desarrollará, por supuesto, en sede parlamentaria según las reglas que la rijan de conformidad con el ordenamiento jurídico respectivo. 3. Tercera etapa : desarrollo del procedimiento legislativo La decisión política que ha logrado transformarse en proyecto de ley accionará, llegado este momento, el procedimiento


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legislativo que se constituye por la fase de iniciativa; fase de discusión y aprobación por las cámaras, y fase integradora de la eficacia. Especialmente en la segunda etapa se redactarán informes, dictámenes y reportes necesarios no sólo para fijar el contenido definitivo y comprender la trascendencia de la norma legal, sino también medir su impacto en el ordenamiento jurídico; supuestos de los que dependerá la aprobación definitiva de la ley. En la última etapa importa a la teoría que aquí formulamos, la correcta y precisa publicación de la ley en el instrumento de difusión estatal de las mismas. A. Fase de iniciativa El proyecto de ley, redactado bajo los lineamientos antes expuestos, será presentado como iniciativa ante el Parlamento por alguno de los actores a quien el ordenamiento jurídico respectivo atribuya dicha facultad. A nuestro juicio, la estructura de fondo de las iniciativas tiene que ser lo más sencilla posible; más allá de los requerimientos de forma que cada Parlamento exija para su presentación, me parece que la misma debe integrarse por: 1) una exposición de motivos y 2) el texto de la propuesta legal. Dicha presentación debe ser única y uniforme para todas las iniciativas de normas con rango de ley, sean estas presentadas por el gobierno o por el propio Parlamento. Algunos autores consideran que la iniciativa debe integrarse por: la Cámara a la que se dirige; el nombre(s) del autor(es) de la iniciativa; la exposición de motivos; el fundamento constitucional y el derecho para iniciar leyes o decretos; la denominación de la ley o decreto; el cuerpo normativo propuesto; las disposiciones transitorias; el lugar y la fecha donde se produce el documento; el nombre y la firma de quien promueva.44 44 Camposeco Cadena, Miguel Ángel, De las iniciativas (manuales elementales de técnica y procedimientos legislativos), México, Cámara de Diputados, LVI Legislatura, 1990, pp. 48 y 49. Por su parte, Miguel Alejandro López Olvera considera que los elementos de una iniciativa son: exposición de motivos, texto del cuerpo normativo propuesto y normas transitorias. “Lineamientos de técnica legislativa



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Las iniciativas no sólo deben de integrarse por los dos elementos antes citados, sino que además se les anexará un expediente con los fundamentos esenciales y necesarios para comprender correctamente sus alcances. Si todas las anteriores etapas de diagnóstico, evaluación y decisión se han desempeñado correctamente se contará, en esta fase del esquema, con una extensa gama de información que podrá no sólo ofrecerse a la comisión parlamentaria de la materia o al dictaminador de tal iniciativa, sino inclusive al Pleno de la cámara de origen y se obtenga, con tales datos, una idea más clara, precisa y concreta de lo que se persigue con dicha norma con rango de ley. Incipientes avances para reglamentar la iniciativa gubernamental Si bien, como tendremos ocasión de analizar más adelante, la Constitución mexicana sólo faculta al presidente de la República, como cabeza del gobierno y de su administración, para iniciar leyes frente al Congreso de la Unión, dichas iniciativas se nutren, inevitablemente, del actuar de las dependencias de la administración pública federal; por ello y en el contexto que venimos comentando tiene especial interés el Acuerdo por el que se emiten los lineamientos para la elaboración, revisión y seguimiento de iniciativas de leyes y decretos del Ejecutivo Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación de 9 de septiembre de 2003 (en adelante Acuerdo 9/03), suscrito por la Consejería Jurídica de la Presidencia. Dicho Acuerdo persigue tres objetivos principales: a) establecer los requisitos, procedimientos y plazos a que deberán sujetarse las dependencias de la administración pública federal para la elaboración, revisión y seguimiento de iniciativas de leyes y decretos por los que se expidan, adicionen, deroguen o reformen disposiciones constitucionales o legales; b) determinar las reglas conforme a las cuales la Consejería Jurídica del Ejecutivo Fedepara la elaboración de las leyes en México”, Revista de la Facultad de Derecho de México, México, núms. 229-234, tomo L, enero-diciembre de 2000, p. 176.


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ral, en coordinación con la Secretaría de Gobernación, emitirá opiniones y coordinará los estudios técnico-jurídicos por parte de las dependencias de la administración pública federal, durante el proceso legislativo de iniciativas de leyes, decretos, y c) finalmente, fijar las bases conforme a las cuales la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal coordinará la formulación de observaciones a leyes o decretos aprobados por el Congreso de la Unión, para el ejercicio de la facultad que el artículo 72, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos le otorga al presidente de la República. La ejecución del Acuerdo 9/03 corresponde principalmente a la Secretaría de Gobernación, a la Consejería Jurídica de la Presidencia, a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y a la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (en adelante Cofemer). Están sujetos al mismo las secretarías de estado previstas en el artículo 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (en adelante LOAPF), así como la Procuraduría General de la República; las entidades paraestatales en términos de lo dispuesto en el artículo 3o. de la LOAPF y la Ley Federal de Entidades Paraestatales, así como los organismos descentralizados no sectorizados que cuenten con facultades para tramitar iniciativas de leyes y decretos, de tal manera que todos las iniciativas que elaboren dichos organismos para ser sometidas a la consideración y, en su caso, firma del presidente de la República se tramiten conforme a lo dispuesto en el Acuerdo 9/03, salvo que el titular del Ejecutivo Federal autorice que deban tramitarse de manera distinta.45 45 La contravención al Acuerdo 9/03 autoriza a la Secretaría de Gobernación para que en caso de detectar, con motivo del ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 27, fracciones I, XIV y XVI, de la Ley Orgánica, que alguna dependencia o entidad promueve iniciativas o realiza trámites, gestiones o actividades de cabildeo con relación a las mismas, directamente o a través de terceros ante el Congreso de la Unión, grupos parlamentarios, diputados o senadores, sin autorización del presidente de la República y al margen de lo dispuesto en dicho Acuerdo, inmediatamente lo haga del conocimiento del titular del Ejecutivo Federal y lo notifique a la Secretaría de la Función Pública para los efectos administrativos correspondientes.



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El procedimiento al que alude el mencionado Acuerdo 9/03 es muy sencillo y consiste en que las dependencias deben someter a acuerdo del presidente de la República los temas legislativos de su competencia y, en su caso, la elaboración de las iniciativas correspondientes. Una vez que el presidente de la República haya acordado favorablemente la elaboración de una iniciativa, las dependencias deberán solicitar a la Secretaría de Gobernación y a la Consejería Jurídica la incorporación de la iniciativa de que se trate en los temas legislativos del Ejecutivo Federal. Dicha Secretaría podrá hacer las consideraciones que estime pertinentes respecto de la viabilidad de la iniciativa y emitir la opinión respectiva dentro de los ocho días hábiles siguientes a la fecha en la que se le haya comunicado el acuerdo presidencial.46 Para tal efecto podrá realizar las reuniones de trabajo que estime necesarias con las dependencias y entidades competentes. La Consejería Jurídica participará en dichas reuniones cuando lo considere conveniente. Ambas dependencias en el ámbito de sus respectivas competencias y de manera coordinada, programarán la elaboración, revisión y presentación de las iniciativas, de acuerdo con las prioridades que determine el presidente de la República. La regulación que precisa el Acuerdo 9/03 distingue tres instrumentos cuya importancia y tratamiento es diferente, estos son: los anteproyectos de iniciativas, los proyectos de iniciativas y las iniciativas. Respecto de los primeros, dicho Acuerdo establece que es el documento elaborado por la dependencia promovente, previo acuerdo del presidente de la República para ser sometido a la revisión y dictamen de las instancias competentes hasta antes de su presentación a la Consejería Jurídica. En la elaboración de los anteproyectos de iniciativas, las dependencias deben: I. Elaborar la exposición de motivos, la cual deberá contener, al menos, una descripción general de la situación jurídica que pretende ser creada o modificada, de las razones del 46 En

caso de que no se emita la opinión en el plazo señalado, se entenderá que la misma es favorable.


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contenido de las disposiciones y de los objetivos concretos que se buscan con el anteproyecto, así como una exposición de la congruencia de este con los principios constitucionales y los ordenamientos legales, el Plan Nacional de Desarrollo y demás instrumentos programáticos y, en su caso, con los instrumentos jurídicos internacionales de los que México sea parte; II. Definir claramente, en su caso, el contenido de los intríngulis, en los que se especifiquen las disposiciones que son materia de expedición, reforma, adición o derogación, por cada ordenamiento que contenga el anteproyecto; III. Redactar los anteproyectos de manera congruente, clara y sencilla, y IV. Precisar el régimen transitorio correspondiente. La dependencia, promovente del anteproyecto, debe solicitar la opinión de las dependencias cuyo ámbito de competencia tenga relación con la materia del mismo, por conducto de las unidades administrativas de apoyo jurídico de acuerdo con sus respectivos reglamentos interiores o instrumentos jurídicos de organización interna. Dicha opinión debe emitirse en un plazo no mayor a treinta días hábiles contados a partir de la fecha de recepción de la solicitud respectiva. En caso de que no se cuente con una respuesta en el plazo indicado, el contenido del anteproyecto se tendrá por aceptado. El anteproyecto, junto con la opinión de la Secretaría de Gobernación y las opiniones de las demás dependencias competentes, deberá presentarse a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y a la Cofemer, para efectos de los dictámenes sobre impacto presupuestario y sobre impacto regulatorio, respectivamente, al menos treinta días hábiles antes de la fecha en que pretenda ser sometido a la revisión de la Consejería Jurídica. En caso de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por conducto de la unidad administrativa competente, no emita el dictamen sobre impacto presupuestario dentro del plazo de treinta días, se



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entenderá que no hay objeciones de carácter presupuestario sobre el anteproyecto de que se trate. En relación con los proyectos de iniciativas, esto es, al documento definitivo que la dependencia promovente presenta a la Consejería Jurídica, una vez que se han incorporado las observaciones de las dependencias cuyo ámbito de competencia se vincule a la materia objeto de regulación, las de orden presupuestario de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y las de carácter regulatorio de la Cofemer, serán presentados a la Consejería Jurídica, mediante oficio del titular de la dependencia promovente o del servidor público que lo supla en sus ausencias o faltas temporales, salvo lo que disponga su reglamento interior o el instrumento jurídico de organización interna respectivo.47 Tales proyectos deberán ser remitidos a la Consejería Jurídica, al menos, con un mes de anticipación a la fecha en que pretendan ser presentados al Congreso de la Unión.48 Los proyectos de iniciativas que se presenten a la Consejería Jurídica, para ser desahogas mediante el trámite ordinario, además de cumplir con lo señalado para los anteproyectos de iniciativas, deben ir acompañados de los documentos siguientes: I. La opinión de la Secretaría de Gobernación; II. En su caso, copia de los oficios que contengan la opinión de las unidades de apoyo jurídico de las dependencias cuyo ámbito de competencia esté relacionado con el contenido del Proyecto; III. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 10 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, y 24 y 25 de su Reglamento: 47 En dicho oficio debe señalarse expresamente que la elaboración, la revisión y el trámite del Proyecto han sido previamente acordados con el presidente de la República. 48 Los proyectos sólo serán recibidos en la Oficina del Consejero Jurídico, quien los turnará a la Consejería Adjunta para su revisión y trámite correspondiente. Los proyectos que no sean enviados directamente a la Oficina del Consejero Jurídico se tendrán por no recibidos.



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a) Constancia de que el Proyecto fue publicado en el portal de Internet de la dependencia respectiva; b) Constancia de cumplimiento de la publicación del Proyecto por parte de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria, cuando se trate de proyectos sujetos al título tercero “A” de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, o c) En el caso de proyectos que no hayan sido sometidos al proceso de mejora regulatoria, el documento que contenga las razones que justifiquen la emergencia o aquellas que demuestren que la publicación previa del Proyecto podría comprometer los efectos que se pretenden lograr con el mismo. IV. Copia del oficio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público por el cual emita su dictamen sobre el posible impacto presupuestario del Proyecto de que se trate, o señale que dicho efecto no se producirá, en términos de lo dispuesto por el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal correspondiente; V. Dictamen de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria sobre el impacto regulatorio o, en su caso, el documento por el que dicha Comisión señale que este requisito no es necesario o que no va a emitir el dictamen, de conformidad con lo dispuesto por el título tercero “A” de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Asimismo, un ejemplar del Proyecto debidamente sellado y rubricado por la Comisión, y VI. Cuadro comparativo en tres columnas que muestre, en su caso, el texto de las disposiciones vigentes, el texto del Proyecto y los comentarios que justifiquen la adición, reforma o derogación de cada disposición.49 49 El

Proyecto y el cuadro comparativo deberán presentarse por escrito y en soporte magnético.



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Corresponde a la Consejería Adjunta realizar la revisión jurídica de los proyectos y formular las observaciones que estime conducentes, las cuales podrán ser desahogadas por escrito o en reuniones de trabajo con la dependencia promovente y las demás que resulten competentes. Durante el trámite de revisión de los proyectos, la Consejería Adjunta podrá solicitar la opinión técnica de las dependencias y entidades que estime conveniente, de acuerdo con sus respectivos ámbitos de competencia, así como los demás documentos, dictámenes y estudios que considere necesarios de otras instituciones. En cualquier momento del procedimiento de revisión, la Consejería Adjunta podrá convocar a las dependencias, entidades u órganos involucrados en un Proyecto a las reuniones de trabajo que se estimen necesarias o convenientes, con objeto de facilitar su comprensión y análisis, intercambiar puntos de vista y alcanzar los acuerdos y consensos requeridos. Las dependencias y entidades deben estar representadas por servidores públicos de la unidad administrativa de apoyo jurídico que establezca su respectivo reglamento interior o instrumento jurídico de organización interna, quienes deberán contar con el nivel jerárquico suficiente para asumir los acuerdos que se adopten en dichas reuniones no siendo, lo anterior, obstáculo para que participen otros servidores públicos de las unidades administrativas técnicas de la dependencia de que se trate. Las dependencias incorporarán en los proyectos las observaciones que haya formulado la Consejería Adjunta.50 Por otra parte, y en relación con las iniciativas, corresponde a la Consejería Jurídica y la dependencia promovente acordar con la Secretaría de Gobernación que la iniciativa sea presentada en la cámara de origen que corresponda o la que sea más conveniente. El consejero jurídico, de estimarlo procedente, so50 Una vez satisfechos los requisitos establecidos en el Acuerdo 9/03, la Consejería Adjunta realizará la impresión del Proyecto en papel oficial de la Presidencia de la República (PR-17) en original y cuatro copias, y lo remitirá a la Oficina del Consejero Jurídico, marcando copia de conocimiento a la dependencia promovente.


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meterá a la consideración y, en su caso, firma del presidente de la República, el proyecto de iniciativa. Una vez que la iniciativa haya sido firmada por el presidente de la República, se remitirá a la Secretaría de Gobernación para que, en ejercicio de sus atribuciones, sea presentada ante el Congreso de la Unión, acompañada del dictamen sobre impacto presupuestario correspondiente, de conformidad con lo dispuesto en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de que se trate. De conformidad con el referido Acuerdo 9/03, el seguimiento del proceso legislativo de las iniciativas está a cargo de la Secretaría de Gobernación, independientemente de que hayan sido presentadas ante el Congreso de la Unión por el Ejecutivo Federal, por los legisladores o por las legislaturas de los estados. Asimismo, las dependencias y entidades deberán participar en el seguimiento al proceso legislativo de iniciativas relacionadas con sus respectivos ámbitos de competencia, en coordinación con dicha Secretaría, y deberán rendir a esta, oportunamente, las opiniones técnicas y jurídicas respectivas, así como formular las recomendaciones que estimen convenientes.51 Tratándose de temas legislativos prioritarios para el Ejecutivo Federal, la Consejería Jurídica podrá coordinar con las dependencias y entidades las opiniones técnico-jurídicas sobre iniciativas que se encuentren en proceso legislativo en el Congreso de la Unión. Finalmente, el Acuerdo 9/03 regula un trámite extraordinario relativo al Proyecto de Iniciativa de Ley de Ingresos y al Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación mismo, que se tramitará con la debida anticipación, en términos del artículo 43 bis de la Ley Orgánica, a efecto de dar oportuno cumplimiento a lo previsto en el artículo 74, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En los casos de notoria urgencia, a juicio del presidente de la República, a que se refiere el artículo 43 bis de la Ley Orgánica, el proyecto deberá ser enviado a la Oficina del Consejero Jurídico mediante oficio suscrito por 51 Para tales efectos las dependencias y entidades deberán sujetarse a las disposiciones que al efecto emita la Secretaría de Gobernación.



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el titular de la dependencia promovente en el que se expresarán detallada y objetivamente las razones que motiven la urgencia del Proyecto. En tales casos el consejero jurídico solicitará a las instancias revisoras que el proyecto de que se trate sea tramitado en forma extraordinaria y con carácter de urgente.52 B. Fase de discusión y aprobación. Importancia del dictamen, informe, rapport, relazione o report En esta etapa legislativa, esa rama auxiliar de la teoría de la legislación que es la técnica legislativa, deberá poner especial atención a un documento importante para la discusión y, en su caso, aprobación de la norma con rango de ley: el dictamen, ponencia, rapport, relazione o report. Los diversos parlamentos pueden partir de una lógica interna distinta para tramitar las iniciativas de ley, pero generalmente existirá un documento elaborado por una o más personas o comisiones en el que se analiza el contenido de dicha propuesta legislativa. En unos casos, recibida la iniciativa por el Parlamento, el órgano correspondiente la hará del conocimiento de los legisladores y la enviará a la comisión o comisiones respectivas para su estudio y dictamen. Diversas son las formas en las que los diferentes parlamentos actúan para generar dicho documento; en casos como en Francia, es un “miembro de una Comisión designado por esta para estudiar un texto que le ha sido remitido y presentar sus conclusiones ante la Asamblea”. Precisamente con la presentación de este rapport de la comisión se inicia la discusión en el Pleno. La posibilidad de tener un dictaminador unipersonal (relatore) existe también en la legislación italiana pero en esta, además, cabe la posibilidad de ponencias colegiadas (comitato ristretto). Incluso es posible la relazioni di minoranza. De la misma manera que sucede en el país galo, en Italia el 52 En tales supuestos se podrán presentar los proyectos sin alguno de los anexos previstos para los proyectos de iniciativas. En todo caso, dichos requisitos deberán estar plenamente satisfechos dentro de los plazos que establecen las disposiciones aplicables, para que el Proyecto pueda ser sometido a la consideración y, en su caso, firma del presidente de la República.


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ponente realiza su labor no sólo cuando el proyecto está en comisión sino incluso en sesiones plenarias.53 Por lo que hace a la legislación alemana, el presidente de la comisión nombra a “uno o varios ponentes para cada uno de los objetos de las deliberaciones”;54 al igual que en los dos Parlamentos europeos anteriores, la actividad de los ponentes se concentra en elaborar un informe escrito de las deliberaciones de la comisión, recogiendo una explicación de los cambios al texto recomendados por esta. Además, existe la posibilidad de que una iniciativa pueda ser conocida, al mismo tiempo, por varias comisiones, lo que produce una pluralidad de ponentes, eligiéndose sólo a uno de estos para su discusión ante el pleno. En España, y de conformidad con los reglamentos parlamentarios, es posible la constitución de ponencias unipersonales y colegiadas, dentro y fuera del procedimiento legislativo sólo para el caso del Senado, cuyo fin es redactar un informe después de estudiar y analizar la propuesta de ley remitida a la comisión y las enmiendas presentadas a su articulado. La asistencia técnico-jurídica que sirve de apoyo a las ponencias corre a cargo de los letrados de cortes. Por el contrario, en Gran Bretaña, una vez que es recibida la iniciativa, se discute en comisión sin que para ello se constituya un ponente especial encargado de su análisis y estudio. Compete al presidente de la comisión ordenar las enmiendas presentadas al texto por los miembros que integran esta. Una vez presentado el report al Pleno de la Cámara, el Chairman termina sus funciones, esto es, no asume ninguna labor de presentación del texto ante el Pleno; aunque reiteradamente informa al gobierno, a la oposición y a los diputados interesados en el asunto antes de presentar el reporte.55 En abierta confrontación a la discreta participación 53 Durán Alba, Juan Fernando y Redondo García, Ana María, “Disfunciones de la ponencia en el procedimiento legislativo”, en La técnica legislativa a debate..., cit., pp. 241-244. 54 Artículo 65 del Reglamento del Bundestag. 55 Jenning, Ivor, Parliament, 2a. ed., Londres, Cambridge University Press, 1970, pp. 275 y ss.



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del presidente de la comisión en el Parlamento Inglés, el Chairman norteamericano asume, en el Congreso de Estados Unidos, un papel protagónico que lo lleva no sólo a presentar el report, sino a organizar el debate en el Pleno. Quedando a cargo de los demás miembros de la comisión constituir subcomisiones para organizar audiencias y escuchar testigos con el fin de obtener información sobre el tema que se debate. En México, recibido el proyecto de ley por una de las cámaras, el presidente de estas turnará el mismo a la comisión a la que corresponda el estudio en razón de la materia que entrañe la iniciativa legislativa. Asimismo, dicha iniciativa será turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales56 y publicada en la Gaceta Parlamentaria.57 Este es el momento en el que las comisiones desplegarán sus trabajos y harán uso de todas sus facultades para solicitar documentos y mantener conferencias con secretarios de despacho, jefes de departamento, etcétera, con la finalidad de presentar un dictamen de los negocios de su competencia dentro de los cinco días siguientes a la fecha en la que los haya recibido.58 Para que haya dictamen, este deberá presentarse firmado por la mayoría de los individuos que componen la comisión. Si uno o más legisladores disintiesen de la mayoría, podrán presentar su voto particular por escrito.59 56 Antes

Gobernación y Puntos Constitucionales. 28, fracción V del Acuerdo Parlamentario 11/97. 58 En relación con el tema véase Camposeco Cadena, Miguel Ángel, El dictamen legislativo, México, Cámara de Diputados, LVII Legislatura, Instituto de Investigaciones Legislativas, 1998. 59 Una vez que están firmados los dictámenes por la mayoría de los miembros de la comisión encargada del asunto, se publicarán junto con los votos particulares, si los hubiera, a más tardar cuarenta y ocho horas antes del inicio de la sesión en que serán puestos a discusión y votación. A los dictámenes publicados de esta manera, podrá dispensarse la lectura, previa consulta al Pleno en votación económica. Los dictámenes en su totalidad estarán sujetos a discusión en lo general, y en lo particular sólo sobre los artículos reservados. Para profundizar sobre los alcances y aprobación en México de las iniciativas de ley, véase nuestro libro Temas selectos de derecho parlamentario, México, Universidad Anáhuac del Sur-Miguel Ángel Porrúa, 2001, pp. 69-73. 57 Artículo


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Como puede apreciarse, el informe o dictamen es un documento muy importante en el amplio proceso de creación de las normas con rango de ley. Convirtiéndose, en el contexto de nuestra teoría de la legislación, en un documento de extraordinaria relevancia que sirve de vínculo entre las labores constitutivas de las dos primeras etapas de nuestro esquema y la fase que discurre en sede parlamentaria. El dictamen es, pues, el “documento liga” que une la etapa prelegislativa y la etapa legislativa de nuestro diagrama. De ahí, desde luego, su trascendencia. Toda la información que se ha obtenido en la primera servirá de base y fundamento a la segunda. De un buen trabajo en comisión y en subcomisiones que permitan redactar un dictamen o reporte que dé cuenta precisa del sentido, contenido, alcances de la ley y de las posturas de los diversos agentes en relación con dicha iniciativa, dependerá la aprobación o no del texto normativo por parte del Pleno. De hecho, el dictamen es tan primordial que si dichos trabajos se desarrollan en comisiones con delegación plena, el informe se convierte en el documento que resuelve el proceso de creación de la ley, de tal forma que esta resolución se considera como si hubiese sido otorgada por la propia Cámara, excluyéndose el debate y la votación en el Pleno; pasando de inmediato a la consideración de la colegisladora.60 No sólo por lo anterior es decisiva en la fase legislativa la figura del reporte o informe, sino porque además la reserva de las reuniones de las comisiones o subcomisiones en donde este se elabora, propician el ambiente adecuado para que los grupos parlamentarios negocien y alcancen acuerdos sobre el contenido de las iniciativas. Por otro lado, el tamaño reducido de las subcomisiones permite desarrollar un trabajo más detenido y profundo sobre los textos legislativos y las enmiendas; aquellas se constituyen no sólo en órganos políticos, sino técnicos para el examen de los textos legislativos y de las enmiendas. Para ello 60 Basterra Montserrat, Daniel, Las comisiones con delegación plena, Granada, Comares, 1997. Santaolalla, Fernando, Derecho parlamentario español, Madrid, Espasa-Calpe, 1990, p. 310.



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es necesario que tanto las comisiones como las subcomisiones cuenten con amplios instrumentos de apoyo indispensables para alcanzar tales fines. a. Contenido del dictamen, informe, rapport, relazione o report Sin bien el dictamen, ponencia, rapport, relazione o report es un documento al que la mayor parte de los parlamentos contemporáneos recurren para conocer de las incitativas de ley, no hay homogeneidad en la manera de estructurarlos y mucho menos en los puntos esenciales que deberán contener para ser considerados como tales. Es frecuente encontrar informes o reportes diferentes dependiendo de la comisión o subcomisión del Parlamento que la redacte y de la legislatura en que se haya elaborado. El rapport francés en el segundo tercio del siglo pasado se estructuraba así: 1) exposición histórica del problema que va a tratarse; 2) análisis de la situación social que ha llevado a la iniciativa de la acción parlamentaria; 3) descripción de las primeras proposiciones legislativas; 4) examen crítico del proyecto, y 5) las recomendaciones de rapporteur. Hacia finales de los años ochenta, este esquema se transformó para ofrecerse un rapport de tres columnas en donde se contrastan el texto en vigor de la ley que se pretende reformar, el texto del proyecto de ley y las proposiciones de la comisión.61 La relazione italiana se compone de dos partes: “narrativa e conclusiva” recogiendo esta última las enmiendas al texto original del proyecto de ley.62 En el Parlamento inglés, el report es un informe del texto de la iniciativa y las enmiendas discutidas en el Committee. El proyecto y las enmiendas propuestas por la comisión constituyen el report en la Asamblea de Representantes de los Estados Unidos. Durante la I Legislatura de la democracia 61

Finer, H., Teoría y práctica del gobierno moderno, trad. de E., Tierno Galván, Madrid, Tecnos, 1964, p. 606. Avril, P. y Guiquel, Droit parlementaire, París, Montchrestien, 1988, pp. 142. 62 Ciolo, Vittorio di, Ciauro Luigi, Il diritto parlamentare nella teoría e nella practica, 3a. ed., Milán, Giuffrè, 1994, pp. 310.



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española el informe de la ponencia fue muy cuidado manteniendo artículo por artículo el esquema siguiente: 1) contenido del precepto, 2) contenido y fundamento de las enmiendas presentadas al precepto, 3) criterio de la ponencia, 4) texto que se propone. En las legislaturas siguientes los informes fueron simplificándose paulatinamente hasta llegar a ser en ocasiones lacónicos. En la actualidad, es habitual que el informe que rinde la ponencia se haga bajo la siguiente fórmula: La ponencia encargada de redactar el informe [...] ha estudiado con todo detenimiento dicho proyecto de ley, así como las enmiendas presentadas al mismo, y en cumplimiento de lo dispuesto en él [...] propone su aprobación con competencia legislativa plena y de conformidad con el texto remitido por el Gobierno. 63

Finalmente, en el derecho mexicano el artículo 87 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General señala únicamente que “Todo dictamen deberá contener una parte expositiva de las razones en que se funde y concluir con proposiciones claras y sencillas que puedan sujetarse a votación”. De otra parte, algunos autores nacionales han señalado que el dictamen deberá contener 1) las consideraciones de técnica jurídica, de carácter jurídico-político, de referencia constitucional y de homologación funcional con otros ordenamientos, 2) plantear la viabilidad de la iniciativa que se discute así como la inexistencia de conflicto de las leyes, 3) la justificación política o su renovación y un esbozo de prospectiva de cómo se habrán de regular la materia, las relaciones, derechos y obligaciones que la nueva ley impondrá a los sujetos de la misma.64 O bien, estarán integrados por cinco puntos básicos: 1) proemio, 2) antecedentes, 3) considerandos, 4) puntos resolutivos, y 5) mayoría de firmas.65 63 Durán

Alba, Juan Fernando y Redondo García, Ana María, op. cit., p. 257. Cadena, Miguel Ángel, El dictamen legislativo..., cit., p. 40. 65 González Oropeza, Manuel, Diccionario universal de términos parlamentarios, México, Miguel Ángel Porrúa, 1998, p. 343. 64 Camposeco



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A pesar de que, desde nuestra percepción, el informe o dictamen de la comisión es un documento de relevancia en el procedimiento legislativo y si bien no hay unanimidad en el derecho comparado para su elaboración, en los países con una amplia consolidación democrática las labores en comisión, los acuerdos parlamentarios y las directivas de las presidencias suelen en gran medida paliar sus lagunas; pero en los países en donde su tradición legislativa se reduce a que el Parlamento apruebe de manera acrítica las iniciativas de ley, todas estas por otra parte surgidas del Ejecutivo, el problema es mayúsculo porque no sólo existe una enorme diversidad de tipos y variantes del dictamen, cada uno con sus propios contenidos, sino que además se observa en estos mucho de todo y poco de la iniciativa legal. b. Propuestas “inacabadas” en clave de lege ferenda sobre la figura del informe o dictamen Si como hemos señalado, todas las iniciativas legislativas deben ir acompañadas de información suficiente para conocer su contenido y alcance, y si al igual que dicha documentación tales iniciativas son publicadas y distribuidas entre los legisladores, estos cuentan ya de primera mano no sólo con la propuesta de ley sino además con sus fundamentos y motivaciones; y si como nosotros sostenemos los órganos que establezcan y apliquen las directrices de calidad de las leyes debe residir en sede parlamentaria, la información que acompaña a las iniciativas —y que se integra por toda la documentación acumulada en las dos etapas anteriores a esta en nuestro esquema— se encuentra en abundancia en los órganos especializados del Parlamento66 y en cualquier momento puede requerirse a los mismos, por parte de la subcomisión67 que esté dictaminando o por cualquier legislador, para que abunden sobre el tema materia de la incitativa. 66 Por tanto, el trabajo en subcomisión es el momento propicio para la mejora técnica de los textos legales. 67 Nótese que hablamos de subcomisión un órgano específico creado por la comisión de la materia para conocer de una iniciativa cuyo trabajo será


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En este contexto, el informe se convierte en el documento creado por una subcomisión parlamentaria (no siempre técnica) que, de una parte, auxilia al conocimiento de todos los parlamentarios del trabajo preparatorio de la subcomisión y, asimismo, sirve de base para la discusión y deliberación de la Asamblea. Por consiguiente, el reporte incluye las valoraciones políticas de los grupos representados de manera proporcional en el seno de esta y las enmiendas que cada grupo ha propuesto a la iniciativa legal. Por tanto, no es conveniente esperar del dictamen, un documento técnico, perfectamente elaborado, sino más bien accesible y ordenado, según lo decida cada legislatura para su trabajo interno, pero eso sí bajo un concepto uniforme que puede ser como sigue: 1. Breve introducción. Sirve para invocar los artículos que permiten la participación del Parlamento en la materia a legislar y la competencia del órgano que presenta la proposición, así como el título de la iniciativa de ley y el número que se le asigna; turno de la Mesa a la comisión; recepción formal de la iniciativa en la comisión y el mandato de elaboración del informe, composición de la subcomisión encargada de elaborar el informe y el nombramiento del ponente; descripción de las reuniones, consultas, foros, comparecencias, etcétera, que se hayan desarrollado por la subcomisión; fecha de la sesión en que se aprobó el dictamen y el señalamiento de informes particulares, si los hay. De existir diversos procedimientos para legislar, este sería el lugar indicado para establecer que la iniciativa se tramitará, por ejemplo, a través del procedimiento legislativo ordinario. 2. Motivos y justificación de la proposición de ley. Se compone por una descripción de las causas o circunstancias que han llevado al poseedor de la facultad de iniciativa a presentarla; el escenario propicio para que los grupos parlamentarios negocien políticamente.


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generalmente estos se encuentran en la exposición de motivos, no parece recomendable transcribirla, salvo que sea estrictamente necesario. Asimismo, se describirán los argumentos y razones invocadas por la iniciativa para proponer tal regulación. 3. Esquema de las enmiendas y acuerdos alcanzados por la subcomisión. Pueden presentarse de manera horizontal y con un esquema de columnas cuyo título respectivamente se establecería bajo el siguiente orden: Texto del precepto de la iniciativa

Contenido de las enmiendas presentadas al artículo

Criterios y acuerdos de la comisión o subcomisión

Texto del precepto que propone la comisión

4. Fundamentos de las modificaciones. Es oportuno ofrecer en el informe las razones y motivaciones de las modificaciones que la subcomisión incorpore a la iniciativa o que justifiquen la inclusión de otros preceptos. 5. Preceptos suficientemente discutidos y acuerdos firmes. Si hay acuerdos sobre los que la subcomisión tenga la certeza de que serán defendidos y votados en el Pleno en un mismo sentido deberán señalarse como tales en el informe. 6. Firmas e informes de minoría si los hubiera. Los informes deben aprobarse por mayoría y las posiciones minoritarias tienen el derecho de presentar, también por escrito, sus informes o dictámenes de minoría; mismo que también será objeto de discusión ante el Pleno de las cámaras. El informe puede ser un documento ordenado y técnicamente sencillo, y ello no mengua en absoluto su importancia; además, se trata de un instrumento que recoge los acuerdos políticos a los que han llegado los miembros de la subcomisión, si en esta se encuentran representados proporcionalmente los grupos parla-


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mentarios cabría esperar que los acuerdos ahí alcanzados serán los mismos a los que se llegue en el Pleno.68 En contrapartida son, a mi juicio, a los servicios de apoyo técnico de cada una de las cámaras a los que compete la labor de analizar e informar con suficiencia, mediante la elaboración de un dossier técnico y especial, acerca de si el texto de la iniciativa observa los principios de homogeneidad, sistematización y ordenación interna; si cumple con la estructura de una norma con rango de ley (parte expositiva, dispositiva y final); si el texto, en fin, observa la necesaria ordenación mediante las formas correctas de separación (libros, títulos, capítulos, etcétera); el impacto de la iniciativa en el ordenamiento jurídico y un largo etcétera, según lo exija la propia naturaleza de la iniciativa. Asimismo, deberán incluirse los dictámenes de órganos oficiales, los pertinentes estudios doctrinales, de derecho comparado, de legislación y jurisprudencia sobre la materia, las correcciones de estilo que se siguieran.69 La conveniencia de ofrecer un buen informe o dictamen tiene que medirse en función del tiempo y de los medios con los que se cuente para su elaboración, con lo cual puede parecer prudente el término de quince días, que podrá prorrogarse si así lo considera la Presidencia de la Cámara. Por lo que hace al dossier técnico, su elaboración y sistematización puede ser también rápida si se posee toda la información necesaria.

68 No hay que olvidar que las comisiones parlamentarias reflejan a pequeña escala la distribución de las fuerzas políticas existentes en el seno del Parlamento, por lo que sus acuerdos guardan una sólida correspondencia con los de este. Políticamente, la misma mayoría que se manifiesta en el Pleno puede producirse en comisiones, respetándose de esta forma los principios de mayoría y representación en la adopción de las decisiones plenarias. 69 Asambleas como la de Costa Rica cuentan con una sección de filología (órgano técnico) y con una comisión de redacción (órgano político) que debe revisar todo proyecto de ley desde el punto de vista gramatical. Para más detalle véase Barahona Novoa et al., El estilo de la ley, San José, Asamblea Legislativa de Costa Rica, 1995, pp. 13 y ss.



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C. Fase integradora de la eficacia Cuestión también fundamental, y que conviene cuidar en extremo, es que el texto legal remitido por el Parlamento al Ejecutivo para su sanción, promulgación y consiguiente publicación sea el realmente aprobado con carácter definitivo por la Asamblea Legislativa. Sólo de esta manera podrán llegarse a establecer las diferencias entre los errores y las erratas. Los errores serían atribuibles, según sea el caso, al Parlamento o al Ejecutivo. Mientras que las erratas lo serían de los servicios técnico-administrativos del Diario Oficial. En cualquier caso convendría dejar bien claro en la correspondiente corrección la fuente que provocó tal error o errata, evitando así la habitual publicación formalmente anónima de la rectificación. Un problema nada pequeño y de extraordinaria relevancia jurídica, desde la perspectiva de la entrada en vigor, es que esta no puede contarse sino desde la correcta publicación íntegra del texto legal. Por tanto, no parece muy adecuado que la entrada en vigor de las leyes sea al día siguiente de su publicación; más bien parece conveniente que pueda contarse con un tiempo fijo razonable (siete días) —salvo en aquellos supuestos en los que sea estrictamente necesario— para subsanar no sólo las posibles erratas sino también los errores que son relevantes y no secundarios o fácilmente superables con una lectura razonable del texto defectuoso.70 4. cuarta etapa : evaluación de los efectos de la ley Llegada esta etapa ya existe un texto normativo, una ley publicada y obligatoria para todos los ciudadanos. No obstante lo anterior, el órgano legislativo, no debe, ni puede, olvidarse de sus 70 Para abundar en el tema Biglino, Paloma, La publicación de las leyes, Madrid, Tecnos, 1993. Sáinz Moreno, Fernando, “La publicidad de las normas”, en Estudios en homenaje al profesor Jesús González Pérez, 1993, t. I, pp. 21 y ss. Rodríguez-Zapata, Jorge, Sanción, promulgación y publicación de las leyes, Madrid, Tecnos, 1987.


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leyes sin más; es necesario terminar con ese desapoderamiento que sufre el Parlamento respecto a las vicisitudes que experimenta su principal producto una vez aprobado. Debe existir un seguimiento escrupuloso y valorativo de los efectos de la ley o, mejor dicho, de la eficacia o resultados positivos o negativos de las leyes emitidas por el Parlamento. Con ello iniciaríamos la parte poslegislativa, aunque en sede parlamentaria, esto es, fuera del procedimiento legislativo pero cuya evaluación y adecuación de las normas legales al ordenamiento jurídico se desarrollaría a través de órganos adscritos al Parlamento. Así pues, de lo que se trata en esta etapa es de valorar en qué medida se han observado, por parte de sus destinatarios, las disposiciones y los principios incorporados a las leyes y qué tanto se han alcanzado los objetivos que se perseguían con las mismas. A. Rasgos característicos y criterios de evaluación de las leyes En este caso la evaluación normativa debe entenderse como la verificación del grado de cumplimiento de los fines y resultados de una decisión política transformada en ley (o en un conjunto normativo) a través de un cúmulo de técnicas que permitan su análisis sistemático. Si la función legislativa del Parlamento es, por definición, inagotable, el trabajo evaluatorio implica continuidad, las cámaras tendrán que redefinir, orientar y retroalimentar las leyes que emana. Dicha valoración, desde luego, será con carácter posterior, esto es, una vez perfecta la ley y puesta en práctica. Los criterios a los que debe atender la evaluación están en relación con la multifuncionalidad de la misma; en unos casos será eminentemente jurídica, y en otros de índole económica, sociológica e, incluso, psicológica. Se trata, en suma y a través de estos criterios, de comprobar si las diversas normas han sido el vehículo apropiado para el cumplimiento de los fines materiales perseguidos. No voy a detenerme en analizar el canon jurídico, pues resulta evidente que tal evaluación deberá cubrir todo lo que lla-



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mamos la pirámide o cadena normativa. En cambio me interesa dejar cuando menos, asentados limitadamente, los criterios de economía, eficiencia y eficacia. El primero tendría como finalidad evaluar cuantitativamente los recursos empleados en la ejecución de la ley. Dicho de otra forma ¿se podía haber realizado la política pública a un menor coste global? El segundo criterio tiene que ver con la optimización del coste/beneficio; esto es, a la perfecta utilización de los recursos disponibles desde una perspectiva de gestión. Finalmente, la eficacia valorará si se han logrado los objetivos perseguidos, v. gr., ¿se alcanzaron los cambios que pretendía el legislador en la realidad social? Si se lograron o no los fines ¿ha habido efectos colaterales positivos o negativos? De la simple enunciación de estos criterios resulta palmaria la enorme complejidad que puede llegar a alcanzar una evaluación de este tipo y la enorme suma de conocimientos técnicos con que debe llegar a contar la instancia evaluadora. Nuevamente defendemos el liderazgo activo del Parlamento en la decisión y responsabilidad de la evaluación. Lo anterior no deja de reconocer que para esta ingente tarea necesitará auxiliarse de un amplio número de organismos especializados en cada una de las áreas del diagnóstico.71 B. Breves notas sobre la situación en el derecho comparado Por supuesto, el fenómeno de la evaluación normativa no es nuevo, si bien en los últimos años ha recobrado la importancia que merece. En Estados Unidos, por ejemplo, esta forma parte de su propia cultura política. El Congreso tiene un organismo especializado en estas labores: la General Accounting Office, institución que cuenta con unos mil empleados dedicados a estas tareas, más otros cuatro mil relacionados con cuestiones de auditoría económico-presupuestaria. A gran distancia del Congreso estadounidense hay otros Estados que han institucionalizado la eva71 Para más detalle Osés Abando, Josu, “El control del cumplimiento de las normas”, La técnica legislativa a debate..., cit., pp. 273-293.


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luación con mayor o menor presencia parlamentaria: Canadá, Suecia y el Reino Unidos desde 1986. Desde un punto de vista más gubernamental que parlamentario: Dinamarca, Noruega, Holanda, Israel, Suiza y Francia recientemente han desarrollado sus sistemas de evaluación. Por último, en países como Italia y España se empieza a plantear el análisis de políticas públicas y el control del funcionamiento de la administración pública. España cuenta con un cuestionario de evaluación de los resultados de las leyes, decretos y aun reformas constitucionales que tiene como objetivo conocer el impacto de las normas en el entorno social, legal, orgánico, internacional, etcétera. El esquema propuesto para nuestra teoría de la legislación terminaría llegado este momento, pero también podríamos decir que empieza. Esto es, los resultados de dichas evaluaciones podrían constituirse nuevamente en impulsos dirigidos al legislador, bien para que produzca, modifique o elimine textos o conjuntos normativos con rango de ley. V. Conclusión La teoría de la legislación que líneas atrás hemos expuesto posee, desde luego, un carácter de generalidad, aunque no debemos dejar de mencionar que la elaboramos con la mirada puesta en la legislación y la práctica mexicanas. A pesar de ello, el problema de la calidad técnica en la producción normativa es recurrente en la mayor parte de los Estados democráticos. México cuenta, además, con un terrible rezago teórico y práctico en los procesos de formación de las normas con rango de ley; si como hemos visto tal problemática apunta sobre cuestiones de muy diversa naturaleza y con consecuencias de distinta entidad: validez, coherencia, lógica y claridad, es recurrente que, al menos, resulta necesario provocar en la doctrina mexicana un debate técnico que genere, entre quienes tienen la responsabilidad de elaborar normas legales, directrices comunes ajustadas a la estructura material y formal de nuestro ordenamiento, cuya aplicación contri-



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buya a hacer lo más real posible el principio de seguridad jurídica. De lo contrario, seguiremos creando las normas secundarias de nuestro ordenamiento desde la óptica de cada “operador político”; criterio que, aunque se aplique con el mejor de los propósitos, ha resultado en muchos casos contrario a dicho principio. Por tanto, en un sistema democrático la teoría de la legislación debe partir de un correcto entendimiento de la figura del Parlamento como órgano estatal que concentra la más amplia pluralidad y el órgano que por su propia vocación está obligado a conciliar los intereses de la sociedad. Dicha teoría de la legislación tiene como ejes principales cuatro etapas perfectamente diferenciadas que hemos denominado: dos prelegislativas, una legislativa y una poslegislativa. A pesar de ello es necesario señalar que tal propuesta en su vertiente de dicho institucional de creación de las normas con rango de ley debe desarrollar todas sus etapas en sede parlamentaria. Lo anterior requerirá necesariamente de un cuerpo de apoyo técnico que permita establecer una clara diferenciación entre el decisor político (el parlamentario y a la postre responsable político) y el técnico, que debe suministrar toda la información y documentación necesaria para que tal decisión sea sustentada y asumida de manera responsable. Este es, sin duda, uno de los mayores retos en los países con una escasa tradición parlamentaria. Estos cuerpos de elite deben de ser más y mejores que los que están al servicio del Ejecutivo, en ellos se encuentra la diferencia cualitativa entre la forma de presentar iniciativas entre este y el Congreso. Si la facultad legislativa es propia del Parlamento, es necesario protegerla no sólo política, sino también técnicamente. En suma, sin Parlamento no hay ley, pero sin un cuerpo técnico de apoyo no hay una ley técnicamente “buena”. El objeto de estudio de tal teoría es la forma de producir, modificar y suprimir una norma con rango de ley o un conjunto normativo que se sustenta en una decisión política, así como las leyes vigentes (su estudio, perfeccionamiento técnico y su armonización con el ordenamiento jurídico, esto es, su impacto norma-


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tivo). Si bien tal es su objeto de estudio, muchos de sus elementos pueden ser predicables de otras disposiciones jurídicas de distinta naturaleza, adaptadas, desde luego, a las circunstancias particulares de cada una de ellas. Desde la anterior perspectiva, queda claro que la teoría de la legislación comprende a la técnica legislativa como un elemento más que coadyuva al perfeccionamiento en la elaboración y redacción de los proyectos de ley. Tales recursos técnicos o empíricos sirven a dicha teoría, esto es, cumplen una función auxiliar. Si la forma de generar normas con rango de ley provoca una pluralidad de procedimientos constitucionalmente permitidos, la teoría de la legislación debe adaptarse a las particularidades de cada uno de estos. Por tanto, dicha teoría no debe, ni puede ser privativa de un solo procedimiento. Por otro lado, debe considerarse que en un Estado compuesto, como es el nuestro, es preciso tener presente que pretender mejorar la ley que aprueba el Congreso de la Unión es incidir, de manera notable, en las leyes aprobadas por los congresos locales. Las leyes federales son, en cierta medida, el parámetro técnico e, incluso, el paradigma que sirve de referencia a las asambleas de la entidades federativas. Sus virtudes y vicios se ven reflejados en la obra legislativa de los congresos locales. Por ello, y para no seguir comprometiendo la coherencia interna del ordenamiento jurídico mexicano, es importante racionalizar el proceso de creación de las normas legales que implique una mayor precisión y claridad de las leyes emanadas del Congreso de la Unión. Es imprescindible abandonar de una vez y para siempre el arcaísmo en la elaboración de las normas con rango de ley y empezar a transitar por senderos más acordes con la eficacia en la manera de crear las normas legales mexicanas. Por último, es preciso señalar que a través de nuestra teoría de la legislación no pretendemos, ni mucho menos, un adoctrinamiento mitificador de la letra de la ley, sino recuperar el sentido de esta categoría normativa como actos de inteligencia, de justicia y de razón.



Técnica Legislativa Algunas directrices lingüísticas para la redacción de enunciados normativos Elia Sánchez Gómez …la loi est un point de rencontre entre le droit, la langue et la culture. Jena-Denis Gendron La ley “decretum vero prudentiam hominum”, Digesto de Justiniano (I.3.2)

I. Introducción La técnica legislativa es una disciplina jurídica comprendida en la teoría de la legislación que tiene como finalidad lograr que los enunciados normativos se inserten adecuadamente en el ordenamiento jurídico del que formarán parte. Esta disciplina está integrada por áreas o vertientes claramente identificadas: la jurídica, que atiende a los aspectos de carácter lógico-formal y jurídicos; y la lingüística, que atiende a los gramaticales para una correcta redacción de los proyectos de ley. Ambas áreas han sido abordadas y desarrolladas por expertos en derecho —abogados, filósofos del derecho, juristas, politólogos, entre otros—, quienes se han dado a la tarea de definir los lineamientos que permitan establecer un ordenamiento jurídico debidamente estructurado. 71


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Tal vez a eso se deba que la primera área es la que mejor se ha comprendido y planteado. Las directrices que al respecto se plantean en los manuales de técnica legislativa permiten verificar lo anterior. En esta vertiente de la técnica legislativa se sabe que es necesario tener claro cuál es el objeto de la ley, cuál será su ámbito de aplicación, qué partes deben integrarla, cuál será el diseño de la norma, cómo estará dividido el contenido, y, sobre todo, de qué manera se insertará en el ordenamiento vigente. Quienes trabajan en esta área, conocedores del derecho y del sistema jurídico, entienden la importancia de todos estos aspectos en el proceso de creación de leyes; sin embargo, aunque se han ocupado también de la vertiente lingüística, esta no ha sido del todo desarrollada ni clarificada para mejorar la calidad de los productos emanados de dicho proceso. Esto parece deberse al hecho de que en esta labor no se ha contado con la colaboración de expertos en materia lingüística; en principio porque parece evidente que la lengua es un conocimiento que todos los hablantes tienen, por lo que se presume innecesaria la participación de los expertos; esta creencia ha caído por sí sola ante las dificultades que plantea hacer un trabajo lingüístico metódicamente. Ante este “descubrimiento”, algunos de los involucrados en el proceso legislativo, preocupados por solucionar los problemas que se presentaban al momento de redactar un enunciado normativo, orientaron sus estudios al área de lengua, pero sin la orientación adecuada parece que han dado vueltas en redondo ya que no han ido más allá de la identificación de los problemas (ambigüedad, vaguedad, enunciados demasiado largos), y de recomendaciones generales (elaborar enunciados breves, claros y precisos) sin proporcionar una metodología que permita hacerlo. Muchas de esas recomendaciones se han limitado a incorporar en los manuales de técnica legislativa las reglas establecidas por las academias de la lengua, sin entender con claridad a qué obedecen esas reglas. La normatividad gramatical, lo mismo que la jurídica, tiene objetivos y es necesario conocerlos para entender de qué manera operan; por lo que resulta poco útil remitir DR © 2012, Instituto de Investigaciones Jurídicas, H. Congreso del Estado de Tamaulipas

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o transcribir reglas sin una clara explicación de a qué responde cada una de ellas. Para elaborar enunciados breves, claros y precisos se necesitan herramientas lingüísticas de análisis que permitan entender los niveles léxico, morfológico, sintáctico, semántico y pragmático. Hay que mencionar que la falta de participación por parte de los lingüistas en la actividad legislativa se debe también al escaso, casi nulo, interés por parte de estos en participar en un espacio y en una actividad que les resultan poco conocidos, y que no han visto como un objeto de estudio lingüístico ni como un ámbito de aplicación de los conocimientos de la materia. Tratando de contribuir un poco a llenar ese vacío, este trabajo tiene por objeto dar a conocer parte de la metodología de un análisis lingüístico que puede contribuir a mejorar el trabajo de redacción de leyes, específicamente en la elaboración de enunciados que sean breves, claros y precisos. Es importante mencionar que el presente trabajo está basado en el supuesto de que la finalidad de la tarea legislativa es crear normas unívocas y comprensibles para el sujeto destinado a cumplirlas; se trata de cualidades indispensables para, por un lado, dar certeza jurídica a los gobernados, y por otro, facilitar la observancia de las mismas; en este sentido, está pensado y desarrollado desde el punto de vista del asesor técnico que ha de concretar en un texto escrito las ideas vertidas por el legislador en relación con las decisiones tomadas respecto de la previsión o solución de un problema. Ya se ha señalado que el aspecto político juega un papel fundamental en el proceso de elaboración de normas, pero una vez alcanzados los acuerdos de esta naturaleza, en la redacción de los enunciados ha de predominar el conocimiento experto en cuanto a la correcta codificación de los mensajes y la adecuada inserción en el cuerpo normativo del que formarán parte. Por lo anterior, no hay manera de desligar la teoría de la legislación de la técnica legislativa; es por eso que, una vez expuesta y entendida la primera, es indispensable abordar el conocimiento de la segunda. DR © 2012, Instituto de Investigaciones Jurídicas, H. Congreso del Estado de Tamaulipas

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Si bien el manejo de la técnica legislativa es propio del dominio de los cuerpos de apoyo de los congresos y parlamentos, no está de más que el actor político, que es quien finalmente decide la forma en que se fijan las normas, también la maneje; no hay que ignorar que incluso en la creación de normas que satisfagan intereses políticos este dominio es necesario, por lo que las directrices que aquí se presentan serán de utilidad tanto para el cuerpo técnico como para los actores políticos. Dado que esta parte del libro se centra en la naturaleza lingüística de los enunciados normativos, para facilitar la comprensión de la misma, la reflexión y concientización empezarán haciendo referencia a las características de la adquisición de este conocimiento, es decir, a la manera en que los miembros de una sociedad desarrollan la capacidad de comunicarse mediante un código simbólico articulado al adquirir la lengua del entorno en el que viven. Visto lo anterior, se pasará al análisis de los niveles de estructuración de las lenguas naturales o sistemas lingüísticos para ubicar los que serán abordados con el objeto de exponer e ilustrar los elementos que deben ser atendidos para elaborar enunciados normativos breves, claros y precisos. La exposición de esos elementos empieza con el análisis léxico-semántico de la lengua, centrando la atención en el léxico, es decir, en la palabra, la cual “… desempeña un papel tan crucial en la estructura de la lengua, que precisamos de una rama especial de la lingüística para examinarla en todos sus aspectos. Esta rama se llama lexicología…”;1 su análisis se extiende a los morfemas, unidades mínimas con significado que configuran las palabras y que permiten la formación de nuevos vocablos.2 1 Ullman, Stephen, Semántica. Introducción a la ciencia del significado, trad. de Juan Martín Ruiz-Werner, Madrid, Taurus Humanidades, 1991, p. 33. 2 Aun cuando el lenguaje de las leyes se ha concebido y analizado como un lenguaje de especialidad, el número de términos propios del área empleado en la codificación de normas es mínimo, por lo que la base de la redacción siguen siendo las palabras de uso común, con los significados compartidos por la ma-



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El nivel léxico-semántico de la lengua está compuesto de diversos tipos de información conocidos como rasgos; por su amplitud no podrán ser abordados en su totalidad, así que el análisis se centrará en los relativos a la modalidad y a la valencia verbal. Se pasará después al análisis sintáctico, es decir, al estudio de las características de la construcción oracional de una lengua.3 El área de estudio de la sintaxis es también muy amplia, incluye desde el orden de las palabras en la oración hasta cuestiones relacionadas con el uso de los signos de puntuación y la correlación verbal, por lo que también se han seleccionado sólo algunos aspectos para ejemplificar la relevancia que su conocimiento sistemático tiene en la tarea legislativa: el orden de constituyentes, algunos fenómenos de voz, y el uso de pronombres y de conectores. Hacia el final del trabajo se plantea la necesidad de evaluar el producto de la redacción legislativa. Esta evaluación debe hacerse desde diversas perspectivas y en diferentes momentos,4 teniendo siempre en cuenta los aspectos que la técnica legislativa debe atender para mejorar la calidad de las leyes, por ello se presentan líneas generales para la evaluación de la codificación lingüística para verificar que el enunciado transmita con claridad el mensaje que el legislador quiere enviar al gobernado. II. La técnica o el arte de hacer leyes A partir de la concepción de que arte es el conjunto de preceptos establecidos con la finalidad de hacer algo bien, se entiende que a la tendencia a generar un marco normativo lógico y yoría de los hablantes, de ahí la relevancia de profundizar en el conocimiento semántico de la lengua, incluso para la acuñación de un término. 3 En los manuales de técnica legislativa este ha sido uno de los aspectos lingüísticos más atendido, aunque el planteamiento que regularmente se hace no ha dejado clara la forma de solucionar los problemas que desde la sintaxis se generan. 4 Oelckers Camus, Osvaldo et al., La evaluación de la leyes, Valparaíso, Ediciones Universitarias de Valparaíso, 2002. DR © 2012, Instituto de Investigaciones Jurídicas, H. Congreso del Estado de Tamaulipas

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coherente, compuesto por enunciados codificados de forma clara y precisa que cumplan con el principio de dar seguridad jurídica a los gobernados, se le denomine técnica legislativa, es decir, arte de legislar. Aunque la técnica legislativa se ha centrado en atender y señalar la relevancia de la correcta redacción de las normas —quizá por ser la parte que ha resultado más problemática—, como ya se ha dicho, no se circunscribe a este aspecto, se extiende al conjunto de saberes que han de permitir la construcción de un ordenamiento jurídico perfectamente estructurado en relación con la forma y con el contenido.5 De acuerdo con Debaene, Van Kuyck y Van Buggernhout, “Legislative technique is (1) a technique that by the application of (2) a set of rules leads to (3) correct formulation and design of (4) a pre-set norm content, resulting in (5) a juridical-technical harmonisation of the norm in itself and in relation with other norms”.6 Desde este punto de vista estos autores sostienen que “legislative technique should concentrate on four major components: 1) design and structure of a bill; 2) linguistic usage and style of a bill; 3) composition and use of normative provisions; 4) composition and use of dependent provisions”.7 Todo esto, en conjunto, constituye la base para la correcta elaboración de las normas.8 Resumiendo, para que esta actividad constituya un verdadero arte, así como es necesario el conocimiento preciso de la mate5 Sainz Moreno, Fernando, “Técnica normativa: visión unitaria de una materia plural”, en Corona Ferrero et al. (coords.), La técnica legislativa a debate, Madrid, Tecnos-Asociación de Letrados de Parlamentos, 1994, p. 20. 6 Debaene, Stijn, Van Kuyck, Raf y Van Buggenhout, Bea, “Legislative Technique as Basis of a Legislative Drafting System”, en Van den Herik, H. Jaap et al. (eds), Legal Knowledge Based Systems, JURIX 1999, The Twelfth Conference, Nijmegen, GNI, 1999, p. 24. 7 Debaene et al., op. cit. p. 25. 8 Si bien las cuestiones relacionadas con la forma también son objeto de estudio de la técnica legislativa (título, división, tipo de documento, etcétera), en esta ocasión sólo se abordará el aspecto lingüístico de la tarea legislativa.



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ria por legislar, de la naturaleza del documento que se elaborará (constitución, ley, reglamento, estatuto), de los ámbitos temporal y espacial en los que ha de operar la normatividad, del sistema normativo vigente en el cual se ha de insertar la nueva norma, así como del sistema lingüístico usado para codificar el mensaje, todo ello con el fin de evitar “…ambigüedades, antinomias, lagunas u otros defectos propios de la carencia de sistematicidad normativa”,9 con el objeto de garantizar la seguridad jurídica que todo sistema normativo debe dar a los gobernados. Las lagunas y antinomias son fenómenos que se observan a partir de la concepción íntegra del ordenamiento; las ambigüedades, en cambio, están directamente vinculadas con las características propias de los sistemas lingüísticos y con la forma de codificar los mensajes. Uno de los postulados básicos y reiterados de la técnica legislativa es que los enunciados normativos han de ser breves, claros y precisos; sin embargo, no se ha señalado con claridad la manera más adecuada de hacer que tengan esas características. Aquí se delinean algunas directrices lingüísticas para orientar el trabajo legislativo hacia el logro de ese objetivo. III. La función legislativa Entre las actividades más importantes que realiza un Congreso está la de legislar para regular la convivencia de los miembros de la sociedad y para crear y dar forma a las instituciones que velen por ella. En el Estado mexicano, esta actividad compete, básicamente, al Poder Legislativo. La redacción de leyes constituye, como ya se ha dicho, una actividad especializada que requiere de una serie de saberes que van del conocimiento de la organización estatal y del sistema jurídico en el que se insertarán los enunciados emanados de dicha actividad, al del sistema lingüístico con el que han de ser elabo9 Muro Ruiz, Eliseo, Algunos elementos de técnica legislativa, México, UNAM, 2007, p. 17.


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rados los textos normativos. Para dar a los ciudadanos la certeza de que las leyes aprobadas por los legisladores están debidamente redactadas, es preciso realizar esta tarea con una planificación adecuada y bajo supervisión constante por parte de los expertos en los diversos ámbitos que se han de legislar (salud, vivienda, transporte, etcétera), entre los que no debe faltar el experto en lingüística.10 Reconocida la trascendencia y especialización de la tarea, en diversos momentos de la historia se ha intentado presentar directrices que orienten a los redactores de normas respecto de la mejor forma de hacer su trabajo. Algunos de los trabajos han llamado la atención sobre la relevancia de la estructuración lingüística, entre ellos destacan (como ya se ha mencionado) Montesquieu, con su obra El espíritu de las leyes, y Jeremy Bentham, con su Nomografía o el arte de redactar leyes. Al respecto, en el ámbito anglosajón se ha generado toda una disciplina conocida como Drafting o Legal Drafting, la cual ha ido estableciendo lineamientos que, adecuados a la especificidad de los diversos sistemas legales, ha promovido el interés y la especialización de las personas encargadas de llevar a cabo esta actividad: los draftsman. En los países de habla hispana, el interés por la calidad de las leyes ha llamado la atención de muchos estudiosos del derecho, lo que explica el auge que en los últimos años ha tomado el tema. Entre los trabajos producidos en lengua española destacan los del Grupo de Estudios de Técnica Legislativa (Gretel), los de los académicos de la Universidad Pompeau Fabre y los del grupo argentino liderado por Antonio A. Martino; en México se ha avanzado también en la materia. Entre los trabajos españoles han destacado los de Manuel Atienza, que durante muchos años han marcado la pauta en los 10 Al decir esto me refiero al experto que tiene conciencia de qué es un sistema lingüístico y de cómo opera aquel en el que se han de elaborar enunciados normativos, esto incluye, por supuesto, los conocimientos necesarios, por ejemplo, para hacer una traducción adecuada de una norma internacional, lo cual implica el conocimiento preciso de al menos dos sistemas lingüísticos.



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estudios de técnica legislativa en países de habla hispana. Atienza ha retomado y enfatizado la importancia del conocimiento lingüístico para la adecuada elaboración de normas; plantea que el producto del trabajo legislativo debe cumplir con cinco niveles de racionalidad para su adecuada integración al sistema normativo: lingüística, jurídico-formal, pragmática, teleológica y ética. A partir del concepto de racionalidad lingüística en esta parte del libro se exponen y ejemplifican los elementos, fundamentalmente analíticos, que permiten mejorar esta cualidad de las normas, que resulta axial en el trabajo legislativo por ser un factor que contribuye al cumplimiento de los otros niveles de racionalidad. El trabajo se centra en el articulado o parte dispositiva de la ley, cuya expresión se concreta en el uso del lenguaje.11 Una ley claramente redactada, y debidamente insertada en el sistema normativo, no requerirá, para su aplicación, de la consulta de documentos propios del proceso legislativo para saber qué propósito se perseguía con su promulgación.12 Todo participante en la elaboración de una ley debe considerar que si los enunciados normativos no se entienden por sí solos, la causa puede ser una redacción deficiente. IV. El conocimiento lingüístico Por el papel que el lenguaje tiene en la vida del hombre y en el desarrollo de la sociedad, a lo largo de la historia se ha intentado comprender y determinar cómo el ser humano desarrolla esta habilidad. Al respecto se han elaborado varias teorías: la conductista, representada fundamentalmente por Skinner, sostiene que la adquisición del lenguaje se da por imitación, como la de 11 El destino de la sociedad (y en algunos países la vida de sus habitantes) depende de la legislación, de ahí la necesidad de extremar el cuidado en la codificación del mensaje. 12 Como la exposición de motivos y el dictamen legislativo.



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cualquier otra conducta; la innatista, de N. Chomsky, postula que el hombre posee facultades innatas o capacidades genéticamente determinadas para el desarrollo de este medio de expresión y comunicación; la cognitivista, de J. Piaget, añade que el ser humano cuenta con inteligencia y una capacidad cognitiva general que le permite utilizar símbolos. Este es un asunto que los expertos siguen discutiendo. Ahora bien, independientemente del conocimiento de estas cuestiones teóricas, todo ser humano que crece en un entorno en el que se habla una lengua aprenderá a usarla y se convertirá en hablante nativo de la misma; no sabrá cómo ni cuándo empezó a distinguir sonidos, límites de palabras o construcciones sintácticas; ni cómo fue que logró identificar usos específicos de acuerdo con situaciones comunicativas determinadas, simplemente empezará a usar el sistema comunicativo de su entorno, a esa apropiación inconsciente del sistema articulado de comunicación se le denomina “adquisición de lengua”. Esta forma de asimilación del sistema hace que el hablante nativo tenga un conocimiento empírico e intuitivo de la lengua materna, adquirido mediante la constante exposición al uso en situaciones específicas que le aportan información sobre el significado (semántica), la forma (morfología y sintaxis) y la función (pragmática) de las palabras, y le permiten aplicar de manera inconsciente las reglas del sistema y hacer, en general, un uso adecuado de él sin tener que reflexionar sobre sus características.13 Lo anterior explica que al preguntarle a un hablante de español por la diferencia de pronunciación entre una “a” y una “i”, se limite a la emisión de los sonidos; la explicación estará lejos de su alcance ya que carece de los conocimientos fonéticos que le permitan caracterizar convenientemente la naturaleza de uno y otro sonidos (ambos vocálicos y, por tanto, sonoros, pero abierto y central el primero, y cerrado y anterior el segundo), aun cuando los distinga y pronuncie con claridad. 13 Ávila,

Raúl, Lengua y cultura, México, Trillas, 1993, p. 10.



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Otro ejemplo del manejo de las reglas pero de la falta de conciencia al respecto es el de una madre que al escuchar en su hijo la expresión “Tieno hambre”, lo corrige diciéndole: “no se dice tieno, se dice ‘tengo’”. Si a ella se le preguntara el porqué de esta corrección, seguramente se sorprendería y se limitaría a responder: “porque así es”. La madre no está en condiciones de ofrecer una explicación teórica al respecto —y tampoco tiene necesidad de hacerlo—, identifica solamente irregularidades gramaticales, de otra forma no podría corregir a su hijo, sólo que carece del conocimiento que le permita explicar los cambios motivados por las irregularidades de algunos verbos. Este desconocimiento no es sancionable en ninguna madre, pero sí en alguien para quien la lengua constituye la herramienta y la materia de trabajo fundamentales, como es el caso tanto de los legisladores como de los redactores de normas. En la tarea trascendental de elaborar normas, los profesionales han de ir más allá del conocimiento empírico para profundizar en las características y posibilidades que el sistema lingüístico brinda para transmitir los mensajes que el legislador quiere enviar a los gobernados. Esta es la razón por la que el análisis y la reflexión lingüísticos deben ser indispensables en la redacción de textos normativos.14 Aunque este trabajo está destinado fundamentalmente a los redactores de normas de los congresos, en virtud de que los conocimientos lingüísticos son útiles para la elaboración de todo tipo de documentos, la ejemplificación de los aspectos problemáticos de la codificación de enunciados tomará como base textos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esto en función, además de lo anterior, de que aun cuando para redactar una constitución se convoca un congreso constituyente, las mo14 Este trabajo no pretende establecer directrices sobre el uso de los signos de puntuación o de las mayúsculas, el interesado en estos temas puede acudir a las publicaciones de la Real Academia de la Lengua Española y a un considerable número de textos, manuales de corrección de estilo de casas editoriales y manuales de técnica legislativa, que retoman las reglas establecidas por la Academia.



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dificaciones que se hacen a este documento normativo emanan de los cuerpos legislativos propios de los congresos, esto se puede verificar en los cientos de iniciativas que se han presentado para modificar la Constitución.15 Asimismo serán incluidos algunos ejemplos tomados de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia y de la recientemente promulgada Ley para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas. V. Las lenguas o sistemas lingüísticos Todo sistema lingüístico está estructurado en diferentes niveles o subsistemas: el fonético-fonológico, que se ocupa del estudio de los fonemas de una lengua —sonidos sin significado pero con rasgos distintivos que al combinarse con otros generan significados— y de la forma de pronunciarlos; el morfológico, que estudia la forma de las palabras y los mecanismos para crearlas; el semántico, que atiende al significado de los vocablos y de las expresiones de una lengua; el sintáctico, que se ocupa de la construcción de las oraciones, es decir, del orden y de las relaciones entre los elementos que las conforman, y el pragmático, que estudia los usos lingüísticos de acuerdo con la situación comunicativa.16 La racionalidad lingüística del texto normativo se logra siguiendo una serie de pasos ligados al conocimiento de los cinco niveles de estructuración lingüística mencionados, principalmente de los tres últimos, ya que: a) el semántico permite una adecuada selección del vocabulario con el que se ha de formular el enunciado normativo; 15 A

la fecha, los 136 artículos de la Constitución han sufrido aproximadamente 500 modificaciones que de alguna forma han modificado los textos redactados por los constitucionalistas. 16 Para un conocimiento más amplio, véase García Fajardo, Josefina, Introducción al lenguaje: de los sonidos a los sentidos, México, Trillas, 2007. DR © 2012, Instituto de Investigaciones Jurídicas, H. Congreso del Estado de Tamaulipas


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b) el sintáctico posibilita la construcción de oraciones adecuadas al tipo de texto por elaborar y al mensaje que se quiere transmitir, y c) el pragmático ayuda a tener presentes las características de la situación comunicativa en la que los textos han de ser usados, para hacer las adecuaciones necesarias tanto en función del destinatario como del formato y del mensaje mismo.17 Conocer y dominar al menos estos tres niveles de estructuración lingüística ayudará a conferir a los enunciados normativos las cualidades de brevedad, claridad y precisión tan mencionados importantes en todo texto, pero especialmente en los que aquí se analizan. Atienza considera el nivel pragmático al referirse a la “racionalidad pragmática” de las normas: no es suficiente que el destinatario quiera cumplir un mandato, debe poder hacerlo, y para ello lo primero es que entienda lo que debe hacer;18 por esta razón, los enunciados normativos deben ser redactados de forma comprensible para los destinatarios, así sabrán con precisión qué se espera que hagan o dejen de hacer. La efectividad de la ley está supeditada, en primera instancia, a la comprensión de la misma, y dicha comprensión está ligada a su codificación lingüística, que de acuerdo con Charles Morris, no puede dejar al margen las reglas pragmáticas, las cuales constituyen la …explicitación de costumbres de comportamiento garantizadas por las respuestas que la colectividad aprende a formular cuando se usan reiteradamente determinados signos. La costumbre del intérprete de usar un signo en determinadas circunstancias se convierte así en el correlato pragmático de las reglas semánticas que especifican las condiciones de denotabilidad del signo.19 17 Si bien en el uso cotidiano de la lengua no se aprecian de manera discrecional los niveles, es necesario separarlos por cuestiones metodológicas. 18 Véase, Atienza, Manuel, Contribuciones a la teoría de la legislación, Madrid, Civitas, 1997. 19 Bertuccelli, Marcela, Qué es la pragmática, Barcelona, Paidós, 1996, p. 30.



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Las palabras son signos interpretados de acuerdo con convenciones sociales que no se cuestionan ni se modifican a voluntad, lo que garantiza la comunicabilidad.20 Este principio pragmático está presente en toda situación comunicativa, así que no puede faltar en un acto lingüístico como es la transmisión de un mensaje normativo. Para garantizar la comunicabilidad, al redactar una norma es necesario partir de que, en general, el destinatario de las normas es el ciudadano común y no el experto en derecho, y que es aquel quien debe entender con claridad qué se espera que haga o deje de hacer. 1. Nivel semántico de la lengua: el significado de las palabras …las palabras toman la forma, las más de las veces, a la medida de la capacidad del vulgo, y dividen las cosas siguiendo las líneas que resultan más visibles a la percepción de aquél Francis Bacon

La lengua constituye una herencia de los antepasados, los hablantes no saben de dónde viene ni cómo se conformó. Las palabras y las estructuras sintácticas se usan de acuerdo con un aprendizaje que muchas veces es guiado por el ensayo y el error, aunque sin poder explicar claramente en qué consiste este. Actualmente es común escuchar expresiones como las siguientes (1): (1) a) Subió para arriba. b) Bajó para abajo. Muchos hablantes perciben inmediatamente un error que se explica a partir del contenido semántico de “subir” y de “bajar”, 20 No

se puede decidir por decreto la modificación de un uso lingüístico específico, los cambios son generados de manera inconsciente por los usuarios y de la misma forma se van extendiendo, se generalizan y, si permanecen, la Academia toma esas nuevas formas como correctas y las convierte en reglas. DR © 2012, Instituto de Investigaciones Jurídicas, H. Congreso del Estado de Tamaulipas


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pero que evidentemente no es percibido por otros hablantes: ambas palabras indican desplazamiento y dirección; las diferencia el sentido de esta, ya que la primera refiere un movimiento ascendente, y la segunda, uno descendente: los hablantes que tienen necesidad de reforzar la dirección haciendo construcciones como las de (1), lo hacen porque ya sólo perciben el movimiento, desde su punto de vista, esas palabras ya no tienen dirección. Estos “errores” respecto de la dirección, que generan expresiones pleonásticas, son cada vez más frecuentes en los cuatro ejes de desplazamiento (subir, bajar, salir, entrar), y son fácilmente identificados, en cierta forma porque se generan en los estratos sociales menos favorecidos; pero hay otros que resultan difícil de reconocer. La conocida frase “lloró lágrimas de sangre” es una construcción semejante a las de (1), es decir, pleonástica, dado que la información de la palabra “llorar” implica el líquido y la forma en la que este sale de los lagrimales, por lo que la idea contenida en esta oración se expresaría completa diciendo: “Lloró sangre”; aunque, claro, resulta menos “poético”. Los enunciados normativos no constituyen textos literarios, en el sentido que actualmente se da a este vocablo, por lo que resulta fundamental conocer el significado de las palabras para construir oraciones correctas y precisas. De acuerdo con la teoría de la Semántica Léxica (Tesnière, Dik, Mairal, Ibáñez, entre otros) el significado de las palabras está compuesto de varios rasgos que confieren a cada una un matiz que la distingue de otras. El desconocimiento de esos rasgos hace pensar que dos o más palabras que refieren a un objeto, evento o concepto constituyen sinónimos; un análisis de los usos de los vocablos permite apreciar las diferencias que presentan. A. Modalidad Se entiende por modalidad la forma y la postura que el emisor expresa respecto del enunciado elaborado. Los estudios lingüísticos han focalizado los aspectos relacionados con el grado de conociDR © 2012, Instituto de Investigaciones Jurídicas, H. Congreso del Estado de Tamaulipas

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miento, certeza, duda, incertidumbre, obligación, predicción, deseo, valoración, en otros, que se tiene respecto de la enunciación; por ello, aun cuando las siguientes oraciones refieren el mismo evento, la conceptualización del emisor es distinta: (2) a) Adrián le informó al supervisor de la reunión de los empleados. b) Adrián le chismeó al supervisor de la reunión de los empleados. En (2a) hay una conceptualización neutra del evento dada por el uso del verbo “informar”, en (2b) hay una valoración negativa expresada mediante el verbo “chismear”; no es lo mismo ser “informador” o “informante” que ser “chismoso”. En un campo semántico determinado, como el de la transmisión de información, se agrupan palabras con características en común, en general comparten la esencia del referente, pero muestran matices que las hacen diferentes: decir, informar, comunicar, chismear, etcétera.21 En los ejemplos de (2) la diferencia de significado se puede apreciar sin dificultad; hay grupos de palabras en los que las peculiaridades semánticas no son tan evidentes y uno podría afirmar que se trata de sinónimos. En un contexto determinado se debe redactar una norma para un reglamento de condóminos con el propósito de evitar que la basura esté regada por todo el complejo de edificios, los redactores tienen las siguientes opciones: (3) a) Los condóminos deben poner la basura en los espacios destinados para ello. b) Los condóminos deben acomodar la basura en los espacios destinados para ello. c) Los condóminos deben colocar la basura en los espacios destinados para ello. 21 Otros campos semánticos son el de contacto físico: tocar, agarrar, acariciar, rozar, palpar; y el de cortar: cortar, cercenar, podar, rebanar, entre otros.



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Los tres enunciados son correctos, sin embargo, tienen significados distintos y sólo uno facilita el cumplimiento del mandato, es decir, atiende a la racionalidad pragmática. Los tres verbos hacen referencia a la acción de llevar la basura a un lugar determinado; sin embargo, “acomodar” y “colocar” implican una determinada forma de realizar la acción: el primero implica poner algo de modo conveniente y armónico (acomodar el cuadro); el segundo, poner algo en el lugar que le corresponde, generalmente en relación con otros objetos (colocar los platos en la mesa); “poner”, en cambio, es un verbo con menos especificaciones, es decir, más abierto en cuanto a significado, establece la misma acción que los anteriores, pero no especifica modo ni relación, motivo por el cual su realización implica una exigencia menor que la de los otros dos. La oración de (3a) establece una conducta que al destinatario le resulta más fácil de llevar a cabo: sólo hay que poner la basura en el lugar destinado para tal efecto, no hay que acomodarla ni colocarla. El conocimiento integral de la información contenida en el significado de las palabras da como resultado el uso adecuado de las mismas, y la codificación del mensaje de manera clara y precisa, lo que puede redundar en el cumplimiento de la norma. Verbos de significado tan cercano como “culpar”, “denunciar”, “delatar” y “achacar” también permiten ejemplificar el rasgo semántico de modalidad. La cercanía semántica entre estos cuatro verbos radica en el hecho de que todos tienen por objeto atribuir a alguien la comisión de una conducta considerada indebida o sancionable; sin embargo, cada uno, al ser analizado, muestra diferencias sustanciales respecto de la finalidad: “culpar” señala al autor de la conducta para evitar que este siga cometiéndola o para que reciba un castigo; “denunciar” pretende lograr justicia participando del proceso la persona que denuncia; “delatar” pretende el mismo objetivo que denunciar, pero sin que el delator forme parte del proceso; en tanto que “achacar” no busca castigar ni lograr justicia sino perjudicar a


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alguien.22 De un análisis de este tipo se puede observar que la acción de “denunciar” es valorada por la sociedad de manera positiva; “delatar” y “achacar”, son valoradas negativamente, mientras que “culpar” tiene valoración neutra. Esta valoración también se clarifica en el uso de los adjetivos derivados de los verbos “denunciar” y “delatar”, es decir, las palabras “denunciante” y “delator” son percibidas de manera distinta por los hablantes: el primero expresa una cualidad positiva, esto es, en términos generales, es bien visto que alguien denuncie, en tanto que el segundo resulta ofensivo, es decir, se reprocha que alguien delate. El conocimiento de la valoración de las palabras usadas en la redacción de enunciados normativos es fundamental para su codificación. El artículo 9o. de la Constitución gira en torno al verbo “coartar” el cual tiene valoración negativa, es decir, es una acción que se desaprueba: Artículo 9o. No se podrá coartar el derecho de asociarse o reunirse pacíficamente con cualquier objeto lícito; pero solamente los ciudadanos de la República podrán hacerlo para tomar parte en los asuntos políticos del país. Ninguna reunión armada, tiene derecho de deliberar.

El verbo “coartar” hace referencia a la acción de reprimir, limitar, etcétera. La represión tiene una valoración negativa, es por ello que el artículo empieza negando la acción mediante el adverbio “No”; sin embargo, lo que realmente hace es permitirla, ya que mediante el nexo “pero” se autoriza su uso en contra de personas que no sean “ciudadanos de la República”. En los manuales de técnica legislativa se recomienda redactar las normas evitando planteamientos negativos, sobre todo en el español, pues esta lengua tiene algunos usos sui generis de la negación. Dada la valoración negativa de “coartar”, resultaría poco afortunado que el constituyente atribuyera abiertamente esta fa22 Sánchez Gómez, Elia, Análisis semántico-sintáctico de los verbos del tipo de “acusar”, tesis de maestría (inédita), 2007.



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cultad al Estado, por eso se la niegan, con algunas salvedades: que quienes se asocien o se reúnan sean ciudadanos de la República, que lo hagan con un fin lícito y que tratándose de una reunión armada, no deliberen.23 Ahora bien, siguiendo la instrucción mencionada, es decir evitando la codificación en negativo, el mensaje del artículo 9o. se habría podido redactar de otras formas: (4) a) Artículo 9o. El Estado garantiza el derecho asociación o reunión pacífica con cualquier objeto lícito; pero solamente los ciudadanos de la República podrán hacerlo para tomar parte en los asuntos políticos del país. Ninguna reunión armada, tiene derecho de deliberar. b) Artículo 9o. Los habitantes del país tienen derecho de asociarse o reunirse pacíficamente con cualquier objeto lícito; pero solamente los ciudadanos de la República podrán hacerlo para tomar parte en los asuntos políticos del país. Ninguna reunión armada, tiene derecho a deliberar. B. Contenido semántico y definiciones Este conocimiento del significado resulta fundamental para elaborar las definiciones, enunciados de alta frecuencia en los textos normativos; y si bien ya se dijo que en su elaboración el vocabulario común constituye la base léxica, como en toda área de especialidad, es común acuñar términos o conceptos con el fin de tener el vocabulario preciso y adecuado al propósito que se persigue.24 23 Aun cuando el artículo está citado para ejemplificar el uso de un verbo de valoración negativa, no puede dejar de mencionarse los errores de coherencia y cohesión contenidos en estas líneas: “pacíficamente” y “objeto lícito” coartan directamente el derecho tutelado (asociación o reunión); además, el contenido del enunciado que sigue al punto y seguido carece de relación con lo anterior y tiene una coma que incorrectamente separa al sujeto del verbo. 24 De acuerdo con la Oficina de la Lengua Francesa de Quebec, “término” o “unidad terminológica” es una unidad de significado (simple o compleja) que


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Al no participar de las costumbres de comportamiento, por ser signos desconocidos, estos términos son difíciles de comprender por parte del ciudadano común, por lo que resulta fundamental dotarlos de significado y exponer este con toda claridad en la sección de definiciones del ordenamiento del que formarán parte. Los lexicógrafos hacen su trabajo con base en los acuerdos previos (y tácitos) que permiten la comunicación entre los hablantes de una lengua; cuando se acuña un término no hay acuerdos previos, el contenido semántico del término se establece, define o delimita en el ámbito en que se ha de usar. De acuerdo con Gutiérrez Rodilla, los términos deben caracterizarse por su precisión, neutralidad emocional y permanencia temporal.25 Para que un término sea preciso su significado no debe depender de ningún factor comunicativo (contexto, discurso, mensaje, emisor, receptor), algo común en la comunicación ordinaria.26 Recientemente fue promulgada la Ley para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas (LPPDDHP) en la que se aborda un objeto de regulación nuevo, por lo que hubo necesidad de acuñar términos ad hoc que permitieran clarificar los postulados. El artículo 1o. establece el objeto de la ley, en él se incorporan algunos términos (se han marcado en negritas para su identificación): Artículo 1o. La presente ley es de orden público, interés social y de observancia general en toda la República y tiene por objeto establecer la cooperación entre la Federación y las Entidades Federativas para implementar y operar las Medidas de Prevención, Medidas Preventivas y Medidas Urgentes de Protección que garanticen la vida, integridad, libertad y seguridad de las perde forma unívoca designa un concepto en un determinado campo de especialidad determinado. 25 Gutiérrez Rodilla, B. M., La ciencia empieza en la palabra, Capellades, Ediciones Península, 1998, pp. 88-94. 26 Dependiendo del contexto, el siguiente ejemplo puede tener diversos significados: Quiero una corona. DR © 2012, Instituto de Investigaciones Jurídicas, H. Congreso del Estado de Tamaulipas


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sonas que se encuentren en situación de riesgo como consecuencia de la defensa o promoción de los derechos humanos, y del ejercicio de la libertad de expresión y el periodismo.27

Dos oraciones conforman el enunciado: A) La presente ley es de orden público, interés social y de observancia general en toda la República B) La presente ley tiene por objeto establecer la cooperación entre la Federación y las Entidades Federativas a) para implementar y operar las Medidas de Prevención, Medidas Preventivas y Medidas Urgentes de Protección i) que garanticen la vida, integridad, libertad y se guridad de las personas

a. que se encuentren en situación de riesgo como consecuencia de la defensa o promoción de los derechos humanos, y del ejercicio de la libertad de expresión y el periodismo.

La parte sustantiva del artículo 1o. está en B. Para el hablante común, “medidas de prevención” y “medidas preventivas” tienen el mismo referente, igual que “vehículo de motor” y “vehículo motorizado” u “hoja con membrete” y “hoja membretada”; es decir, se trata de una construcción de sustantivo + preposición + sustantivo, que es equivalente a una de sustantivo + adjetivo; sin embargo, en la Ley, al margen de las costumbres de comportamiento, se asignan significados distintos a cada construcción, como se observa en las definiciones del artículo 2o.: 27 Este

artículo presenta dos errores de construcción sumamente frecuentes: la omisión de preposiciones en frases prepositivas: …la ley es de orden público, de interés social y de observancia general; …y del ejercicio de la libertad de expresión y del periodismo. DR © 2012, Instituto de Investigaciones Jurídicas, H. Congreso del Estado de Tamaulipas

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Artículo 2o. Para los efectos de esta ley se entenderá por: […]. Medidas de Prevención: conjunto de acciones y medios encaminados a desarrollar políticas públicas y programas con el objetivo de reducir los factores de riesgo que favorecen las agresiones contra Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, así como para combatir las causas que las producen y generar garantías de no repetición. Medidas Preventivas: conjunto de acciones y medios a favor del beneficiario para evitar la consumación de las agresiones.

En los ámbitos de especialidad, la función de los términos es contrarrestar la ambigüedad que subyace a toda lengua natural, con el fin de que una palabra o expresión sólo pueda ser usada en un único y específico sentido; por tanto, la acuñación y la asignación de significado debe hacerse procurando no causar confusión; la cercanía en la forma de los conceptos referidos puede causarla. Atendiendo al contenido de la primera definición, quiza habría sido más conveniente intercambiar las palabras “medidas” y “medios”, para que el concepto fuera más acorde con la finalidad perseguida por la Ley. De acuerdo con la décima acepción del diccionario de la Real Academia Española, “medio” es algo “que sirve para un fin determinado”, en tanto que “medida” es, según la séptima acepción, una “disposición o prevención”; si se toma como referencia el Diccionario del español usual en México, de María Moliner, la sexta acepción define el primer vocablo como “elemento o recurso que sirve para hacer algo”, respecto del segundo, la tercera acepción dice que es una “orden o mandato que se da para solucionar algo”. Considerando estas definiciones, los “medios” constituyen instrumentos, recursos, en tanto que las “medidas” constituyen mandatos. En este sentido, parecería más conveniente que el concepto “medidas de prevención” hubiera sido acuñado como “medios de prevención”. Con ello se habría evitado también la cercanía entre los dos términos mencionados. DR © 2012, Instituto de Investigaciones Jurídicas, H. Congreso del Estado de Tamaulipas


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C. Valencia verbal Otro rasgo del significado que debe tomarse en cuenta para la mejor redacción de los enunciados normativos es el de la valencia verbal o estructura argumental. Este rasgo determina la construcción sintáctica que cada verbo genera. En los ejemplos de (3) el significado de los enunciados se modificó con el cambio de verbo, lo que da una idea de la importancia de esta categoría gramatical en la construcción de oraciones. Los verbos constituyen la columna vertebral de un enunciado, conocer la estructura sintáctica de los verbos usados en la elaboración de una norma resulta fundamental para hacer oraciones completas. Lucien Tesnière utilizó la metáfora de la escena teatral para explicar esta idea. De acuerdo con este autor, los verbos evocan escenas en la mente de los hablantes; al escucharlos se activa un cuadro en el que aparecen los diferentes “actantes” que la representan. No todas las escenas requieren de la misma cantidad de actantes ni estos deben tener las mismas características para representar cada papel. Si en un teatro un director (emisor) quisiera representar las siguientes escenas: (5) a) llover b) caminar c) comer d) entregar Tendría distintos requerimientos para cada una de ellas. Para que el público vea la acción llover, lo único que se necesita en el escenario es lluvia, no se requiere de una persona que se moje ni de un paraguas, ni de ningún otro elemento más que del agua cayendo en gotas; de ello se desprende que la palabra “llover” contiene, por sí sola, toda la información para transmitir completo el mensaje deseado. En cambio, para representar la escena caminar, se necesita que alguien realice la acción en el escenario (sujeto), y ese alguien no precisa de nada más que de sí mismo DR © 2012, Instituto de Investigaciones Jurídicas, H. Congreso del Estado de Tamaulipas

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para escenificar la acción. Ahora bien, para que el público vea la escena comer, se requiere, además de alguien que realice la acción (sujeto), algo sobre lo que esta sea realizada (objeto afectado o efectuado: objeto 1). Finalmente, para la representación de la escena entregar, el director necesitaría alguien que entregue (sujeto), algo que entregar (objeto 1) y alguien a quien entregar (objeto 2). En cada caso, si alguno de esos actantes faltara, la escena no se realizaría, no tendría lugar. Esta analogía entre la escena teatral y la redacción permite ver que la codificación de mensajes claros y, en la medida de lo posible, unívocos, implica una estructura oracional que incluya todos los elementos (argumentos) requeridos para llevar a cabo la acción predicada. Los diferentes requerimientos para la escenificación de cada acto se manifiestan a través de espacios generados al construir oraciones con cada uno de estos verbos; en consonancia con lo anterior, los verbos que por sí solos expresan el mensaje se clasifican como verbos de valencia 0 (llover), los que requieren de un sujeto (que puede ser singular o plural) son de valencia 1 (caminar), los que requieren del sujeto y de un objeto son de valencia 2 (comer) y los que requieren de un sujeto y de dos objetos son de valencia 3 (entregar). Cada espacio debe ser llenado con la información pertinente para evitar imprecisiones en la transmisión del mensaje. En los siguientes ejemplos, se ve esquematizada la valencia de los verbos mencionados: (6) a) Llueve. (verbo) camina. b) _________ (verbo) (sujeto) come c) _________ (verbo) (sujeto) d) _________ entrega _________ (sujeto) (verbo) (objeto 1)

_________. (objeto 1) _________. (objeto 2)


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En los ejemplos de (6), se puede ver que la idea expresada en (6a) transmite un mensaje completo, es decir, al escucharla se sabe con certeza lo que se está diciendo; en cambio, limitando la expresión a la misma estructura de (6a), los ejemplos de (6b) a (6d) no expresan una idea completa, por lo que no transmiten un mensaje claro. Para completar (6b) es necesario saber quién camina; para completar (6c) es necesario saber quién come y qué come, en tanto que para hacerlo con (6d) es indispensable saber quién entrega, qué entrega y a quién lo entrega. La cantidad de espacios generados por cada verbo para expresar íntegramente la acción predicada es lo que en lingüística se conoce como valencia verbal o estructura argumental. (7) a) Llueve. b) Sebastián c) Sebastián d) Sebastián

camina. come entrega

manzanas. el informe

a Daniela.

A diferencia de la escenificación teatral, en un texto escrito, si alguno de los espacios quedara vacío, el lector lo llenaría con la información que considerara pertinente, y no hay garantía de que coincida con la que el redactor tenía en mente. En otras palabras, si en el texto se omite la información que debe llenar los espacios generados por el verbo, se propicia ambigüedad en el mensaje. Hay situaciones comunicativas en las que es posible dejar algunos espacios vacíos debido a que la información faltante se recupera del contexto; sin embargo, hay otras en las que esto puede generar conflictos por las diferentes opciones que existen para llenarlos, así como por los intereses que puede haber entre los lectores. El artículo 69 constitucional contiene dos ideas que giran en torno a los verbos “presentar” e “informar” (marcados en negritas); de acuerdo con el análisis anterior, ambos verbos son de valencia 3, es decir, generan tres espacios en la oración que deben ser llenados para ser leídos en forma completa y unívoca (quién


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presenta/informa, qué presenta/informa, a quién presenta/informa): Artículo 69. En la apertura de Sesiones Ordinarias del Primer Periodo de cada año de ejercicio del Congreso, el Presidente de la República presentará un informe por escrito, en el que manifieste el estado general que guarda la administración pública del país. En la apertura de las sesiones extraordinarias del Congreso de la Unión, o de una sola de sus cámaras, el Presidente de la Comisión Permanente informará acerca de los motivos o razones que originaron la convocatoria.28

De la lectura del texto se sabe que será el presidente de la República quien presentará, y que lo que presentará será un informe, pero no queda claro a quién lo presentará; respecto del segundo verbo, también se sabe que el presidente de la Comisión Permanente será quien informe sobre los motivos de la convocatoria, pero tampoco se sabe a quién informará. Este artículo ha sido motivo de discusiones en relación con el verbo “presentar”, con el objeto de determinar a quién presenta el informe el presidente de la República: al pueblo, a la nación, al Congreso, al pueblo representado por el Congreso. Cualquier respuesta puede caber, y en tanto el espacio siga vacío todo acuerdo al respecto puede ser modificado. Los mismos cuestionamientos podría hacerse respecto de “informar”, sin embargo este verbo no ha sido motivo de discusión; parece que no está en el interés de los lectores determinar a quién informará el presidente de la Comisión Permanente sobre los motivos de la convocatoria. En la redacción de normas pueden presentarse omisiones de este tipo, y si bien ya se ha mencionado que es posible que la in28 Uno de los problemas más frecuentes en la elaboración de enunciados normativos es el uso de mayúsculas, el cual no se adscribe a la normatividad vigente y tampoco es consistente, como se aprecia en este artículo al ver, por un lado, “Sesiones Ordinarias”, y por otro, “sesiones extraordinarias”. El uso de mayúsculas resulta discrecional, en función de la importancia que los diferentes actores políticos otorgan a lo nombrado.



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formación omitida sea recuperada del contexto, en los enunciados normativos este hecho puede atentar contra la certeza jurídica al dar lugar a lo que podría ser llamado una “laguna sintáctica”. Es importante mencionar que todos los predicados se pueden especificar mediante circunstancias de tiempo, modo y lugar; pero estos datos son precisamente “circunstanciales”, es decir, no son requeridos por la estructura verbal, sino añadidos para precisar la información. En la colocación de estas circunstancias se sugiere no romper con la estructura argumental del verbo regente, y, en caso de que se haga, señalarlo con signos de puntuación, como se observa en el ejemplo del párrafo octavo del artículo 16 constitucional, donde el sujeto ha sido subrayado; el verbo de la oración principal, marcado en negritas, y el objeto, en cursiva; lo no marcado son circunstancias: Artículo 16… La autoridad judicial, a petición del Ministerio Público y tratándose de delitos de delincuencia organizada, podrá decretar el arraigo de una persona, con las modalidades de lugar y tiempo que la ley señale, sin que pueda exceder de cuarenta días, siempre que sea necesario para el éxito de la investigación, la protección de personas o bienes jurídicos, o cuando exista riesgo fundado de que el inculpado se sustraiga a la acción de la justicia. Este plazo podrá prorrogarse, siempre y cuando el Ministerio Público acredite que subsisten las causas que le dieron origen.

De lo hasta aquí expuesto queda claro la relevancia que tiene conocer el significado que tienen la palabras usadas en la redacción de las normas, ya que de ello depende la selección adecuada del léxico y, en gran medida, la codificación sintáctica que se deba hacer. 2. Nivel sintáctico de la lengua: la estructura de la oración Tanto los conocimientos semánticos como los sintácticos son indispensables para la correcta codificación de los mensajes. La DR © 2012, Instituto de Investigaciones Jurídicas, H. Congreso del Estado de Tamaulipas

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sintaxis no puede desligarse de la información semántica que las palabras tienen, como acaba de verse en relación con la valencia verbal. En este sentido, al momento de elaborar un enunciado, es necesario conocer el significado de las palabras usadas en su construcción, para que la selección recaiga en las vocablos más adecuados (como se ha señalado respecto de “medidas” y “medios”) y verificar que los espacios sean debidamente llenados, sobre todo cuando se trata de oraciones extensas compuestas de más de un predicado verbal, como las contenidas en el párrafo cuarto del artículo 18 constitucional, reproducido a continuación. En él el sujeto está subrayado, el verbo principal, en versalitas, y el objeto, marcado en cursivas; en negritas están señalados los verbos subordinados: Artículo 18… La Federación, los Estados y el Distrito Federal establecerán, en el ámbito de sus respectivas competencias, un sistema integral de justicia que será aplicable a quienes se atribuya la realización de una conducta tipificada como delito por las leyes penales y tengan entre doce años cumplidos y menos de dieciocho años de edad, en el que se garanticen los derechos fundamentales que reconoce esta Constitución para todo individuo, así como aquellos derechos específicos que por su condición de personas en desarrollo les han sido reconocidos. Las personas menores de doce años que hayan realizado una conducta prevista como delito en la ley, solo serán sujetos a rehabilitación y asistencia social.

La valencia del verbo principal parece estar cubierta, pero esta oración, hasta el punto y seguido, está compuesta por siete verbos, así que habrá de verificarse que todos hayan cubierto los espacios generados por su estructura argumental. Además del aspecto semántico, en la elaboración de un enunciado es necesario considerar otros factores ligados a la sintaxis, entre ellos la ortografía, la forma y el lugar de las palabras, los fenómenos de voz, los tiempos y modos verbales y el uso de conecDR © 2012, Instituto de Investigaciones Jurídicas, H. Congreso del Estado de Tamaulipas


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tores y de signos de puntuación. Sólo atendiendo a estos aspectos se logrará elaborar textos que cumplan con las propiedades de cohesión y coherencia, indispensables para la comprensión de los mensajes y para alcanzar los requerimientos ya citados de brevedad, claridad y precisión. A. Orden de constituyentes en la oración El lugar que las palabras ocupan en la oración es determinante para darle sentido a un enunciado. El español es una lengua que tiene un orden sintáctico preestablecido de sujeto-verboobjeto (SVO), el cual permite una mejor lectura e interpretación del mensaje. Sin embargo, este orden no es fijo ni es el más frecuente; se puede alterar atendiendo, entre otros, a factores de relevancia, es decir, colocando las partes de la oración que se quieren destacar en la posición inicial: (8) a) María (les) regaló dulces a los niños. b) A los niños, María (les) regaló dulces. c) A los niños dulces regaló María d) Dulces regaló a los niños María. e) Dulces regaló María a los niños. f) Regaló María dulces a los niños. g) Regaló a los niños dulces María. h) Regaló dulces María a los niños. Como se puede observar, este sencillo mensaje puede adquirir muchas formas, teniendo todos, al entender el primero no es difícil comprender los demás. Sin embargo, (8a) tiene la estructura que facilita la comprensión del mensaje, en tanto que (8c) y (8g) posibilitan distintas interpretaciones, pues podría entenderse que lo regalado fueron niños dulces. Con todo, aun cuando se requiera de una o dos lecturas para captar el mensaje, la simpleza del contenido de (8) permite que todas las formas finalmente sean comprendidas. Sin embargo, no DR © 2012, Instituto de Investigaciones Jurídicas, H. Congreso del Estado de Tamaulipas

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todos los mensajes presentan esta sencillez y en ocasiones la alteración en el orden los elementos de la oración dificulta la comprensión. Ejemplo de enunciados normativos con un mensaje simple de estructura SVO29 se observan en la primera idea expresada en el artículo 2o. constitucional: Artículo 2o. La Nación Mexicana es única e indivisible.

Una oración con dos ideas claramente expresadas: 1) La Nación Mexicana es única. 2) La Nación Mexicana es indivisible. Y en el artículo 4o. de la LPPDDHP: Artículo 4o. La Junta de Gobierno es la instancia máxima del Mecanismo y principal órgano de toma de decisiones para la prevención y protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas.

El cual contiene también dos ideas: 1) La Junta de Gobierno es la instancia máxima del Mecanismo. 2) La Junta de Gobierno es el principal órgano de toma de decisiones para la prevención y protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas. En contraste con estos dos artículos, están el artículo 19 de la LPPDDHP y el párrafo sexto del artículo 16 constitucional, que presentan casos ilustradores de la dificultad que implica comprender un texto con una estructura oracional rebuscada, es 29 En lingüística se establece una diferencia respecto de la forma en que se completa la estructura generada por el verbo; en el caso del artículo 2o. constitucional, el verbo usado se conoce como copulativo, por lo que no se complementa con un objeto, sino con un cualidad denominada atributo y expresada mediante un nombre o un adjetivo.



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decir, con una construcción que desatiende las formas que constituyen conjuntos al interior de la oración o que no corresponde al orden canónico del español.30 En primer lugar se presenta el artículo 19 de la LPPDDHP: Artículo 19. La Unidad de Recepción de Casos y Reacción Rápida es un órgano técnico y auxiliar de la Coordinación para la recepción de las solicitudes de incorporación al Mecanismo, la definición de aquellos casos que serán atendidos por medio del procedimiento extraordinario definido en esta ley y contará con las siguientes atribuciones: Recibir las solicitudes de incorporación al Mecanismo; Definir si los casos que se reciben son de procedimiento extraordinario u ordinario; [...].

Una construcción de una sola oración con varias ideas que una primera lectura no deja claras, pero además, con información que se repite en las fracciones: A) La Unidad de Recepción de Casos y Reacción Rápida es un órgano técnico y auxiliar de la Coordinación para a) la recepción de las solicitudes de incorporación al Mecanismo, b) la definición de aquellos casos que serán atendidos por medio del procedimiento extraordinario definido en esta ley. B) y contará con las siguientes atribuciones: 30 En el caso del artículo 19, además resulta redundante no sólo al interior del artículo citado, sino también en relación con el contenido de otros artículos del mismo ordenamiento, como el 21 (ver también el 25), que además añade un elemento problemático al agregar una característica más a la Unidad: Artículo 21. La Unidad de Evaluación de Riesgos es el órgano auxiliar, de carácter técnico y científico de la Coordinación que evalúa los riesgos, define las Medidas Preventivas o de Protección, así como su temporalidad y contará con las siguientes atribuciones:


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Una mejor redacción de este artículo sería: Artículo 19. La Unidad de Recepción de Casos y Reacción Rápida es un órgano técnico auxiliar de la Coordinación con las siguientes atribuciones: I. Recibir las solicitudes de incorporación al Mecanismo; II. Definir si los casos que se reciben son de procedimiento extraordinario u ordinario; […]. Ahora el artículo 16 constitucional, cuyos problemas en el párrafo sexto son de otra naturaleza: orden de constituyentes, es decir, secuencia de las partes en la oración (se ha subrayado el núcleo del enunciado). Artículo 16… Sólo en casos urgentes, cuando se trate de delito grave así calificado por la ley y ante el riesgo fundado de que el indiciado pueda sustraerse a la acción de la justicia, siempre y cuando no se pueda ocurrir ante la autoridad judicial por razón de la hora, lugar o circunstancia, el Ministerio Público podrá, bajo su responsabilidad, ordenar su detención, fundando y expresando los indicios que motiven su proceder.

Subrayados aparecen el sujeto de la oración y lo que este puede hacer; sin embargo, la información colocada al inicio del párrafo es tan amplia y con tantos niveles de jerarquización, que la primera lectura resulta insuficiente para captar el mensaje con claridad. En un intento por facilitar la comprensión de este párrafo del artículo 16 constitucional y de ejemplificar la importancia de la estructura oracional, el contenido se reorganizará, paso a paso, para darle el orden canónico del español. Primer paso: Artículo 16… Sólo en casos urgentes, el Ministerio Público, bajo su responsabilidad y fundando y expresando los indicios que motiven su DR © 2012, Instituto de Investigaciones Jurídicas, H. Congreso del Estado de Tamaulipas


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proceder, podrá ordenar la detención de un indiciado por delito grave, así calificado por la ley, ante el riesgo fundado de que pueda sustraerse a la acción de la justicia y siempre y cuando no se pueda ocurrir ante la autoridad judicial por razón de la hora, lugar o circunstancia. Este primer intento de reorganización aún presenta una lectura difícil, que se debe a que la idea principal sigue constantemente interrumpida. En todo tipo de enunciado es conveniente eliminar toda información accesoria o irrelevante para la transmisión del mensaje; en los enunciados normativos esto es indispensable, por lo que una mejor opción para este texto sería: Segundo paso: Artículo 16… Sólo en casos urgentes, el Ministerio Público, bajo su responsabilidad y fundando y motivando su proceder, podrá ordenar la detención de un indiciado por delito grave ante el riesgo fundado de que pueda sustraerse a la acción de la justicia, y siempre y cuando no se pueda ocurrir ante la autoridad judicial por razón de la hora, lugar o circunstancia. Con esta segunda reorganización, todavía cabría preguntarse si es necesario incluir la palabra “sólo” al inicio del párrafo; qué diferencia habría si el párrafo iniciara diciendo “En casos urgentes…”; resulta extraño el uso de este adverbio debido a que acompaña a una expresión por demás vaga: ¿qué significa “caso urgente”? Si bien el adverbio mencionado establece una restricción, la vaguedad del objeto restringido, “casos urgentes”, impide identificar con claridad su utilidad en el artículo. Ante la vaguedad de los conceptos usados, la especificación mediante modificadores más que clarificar puede confundir. En razón de lo anterior, una tercera opción para mejorar la redacción del párrafo es: Tercer paso: Artículo 16… En casos urgentes, el Ministerio Público, bajo su responsabilidad y fundando y motivando su proceder, podrá ordenar la DR © 2012, Instituto de Investigaciones Jurídicas, H. Congreso del Estado de Tamaulipas

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detención de un indiciado por delito grave ante el riesgo fundado de que pueda sustraerse a la acción de la justicia, y siempre y cuando no se pueda ocurrir ante la autoridad judicial por razón de la hora, lugar o circunstancia. El orden en que se presentan los elementos que conforman este párrafo en esta tercera opción expresa con mayor claridad la idea contenida, lo que revela la importancia que tiene el conocimiento del orden de constituyentes de la oración del sistema lingüístico usado para codificar en forma más clara y precisa las normas. Es importante mencionar que el adverbio es una categoría gramatical cuya colocación en la oración resulta fundamental, pues, si no se atiende a su conveniente posición, se pueden generar mensajes diferentes, incluso contrarios, a los que se quería transmitir, como se muestra en los ejemplos de (9), donde aparece nuevamente el adverbio “sólo”: (9) a) No es posible que sólo por eso te hayan suspendido dos días. b) No es posible que por eso sólo te hayan suspendido dos días. Como se aprecia en los ejemplos, la idea expresada cambia completamente en (9a) y en (9b), y la única diferencia formal que tienen es el lugar que ocupa el adverbio. Una característica más de este tipo de palabras es que, dependiendo del lugar donde se coloquen, pueden afectar la totalidad de la oración o sólo una parte de ella: (10) a) Finalmente, todos llegamos a la conclusión de que es necesario modificar la estructura de la empresa. b) Todos llegamos a la conclusión de que finalmente es necesario modificar la estructura de la empresa.



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(11) a) Nuevamente no lo sabes, pero Ángel llegó tarde. b) No lo sabes, pero Ángel nuevamente llegó tarde. (12) a) Claramente hay tres materias identificadas en el programa. b) Hay tres materias claramente identificadas en el programa. En los dos ejemplos de (10), (11) y (12) se evidencia la importancia de la colocación del adverbio; cada vez que se usa una de estas palabras, es necesario analizar detenidamente el lugar en el cual se colocará en la oración e identificar su alcance de afectación. Cuando se trata de enunciados normativos, el uso impreciso de los adverbios puede generar ambigüedad en la interpretación, y consecuentemente, falta se seguridad jurídica, como se aprecia en el adverbio marcado en negritas en la fracción II del artículo 27 constitucional: Artículo 27… […]. II. Las asociaciones religiosas que se constituyan en los términos del artículo 130 y su ley reglamentaria tendrán capacidad para adquirir, poseer o administrar, exclusivamente, los bienes que sean indispensables para su objeto, con los requisitos y limitaciones que establezca la ley reglamentaria;

Como se aprecia, el adverbio “exclusivamente” se encuentra entre comas y por el lugar en que se colocó cabe preguntar qué parte de la oración modifica, cuál de las siguientes dos interpretaciones es la correcta, cuál expresa el “espíritu del legislador”: A) Las asociaciones tendrán capacidad exclusivamente para adquirir, poseer o administrar. B) Adquirir, poseer o administrar exclusivamente los bienes indispensables para su objeto. DR © 2012, Instituto de Investigaciones Jurídicas, H. Congreso del Estado de Tamaulipas

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Vistas las dos interpretaciones, es difícil decidir cuál es la correcta; sin lugar a dudas, los expertos en derecho constitucional tendrán una respuesta al respecto, sobre todo recurriendo a los métodos supletorios de interpretación, pero si la construcción sintáctica hubiera sido cuidadosamente elaborada, no habría necesidad de recurrir a ellos. Se debe evitar el uso ocioso de los adverbios, como en el ejemplo citado, y de las frases adverbiales, como las marcadas en negritas en el ejemplo siguiente, que corresponde al párrafo segundo del artículo 3o. constitucional: Artículo 3o… La educación que imparta el Estado tenderá a desarrollar armónicamente todas las facultades del ser humano y fomentará en él, a la vez, el amor a la Patria y la conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia y en la justicia.

Uno puede preguntarse qué utilidad tiene la expresión “a la vez”, así como qué se entiende por las modalidades “en la independencia y en la justicia”. Un problema más, ocasionado por la alteración del orden de los elementos de la oración se deriva de la separación de palabras que forman un subgrupo o que realizan conjuntamente una función (sujeto, objeto directo, objeto indirecto o complemento circunstancial). Los siguientes ejemplos son frecuentes en el habla común e ilustran el problema: (13) a) Se vende cuna para niño de madera. b) Leche de vaca pasteurizada. c) Gran venta de arte anual. d) Se vende pan de muerto casero. Se retoma aquí el párrafo cuarto del artículo 18 constitucional antes citado, donde se marca tipográficamente los fragmentos que permiten ilustrar lo señalado:



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Artículo 18… La Federación, los Estados y el Distrito Federal establecerán, en el ámbito de sus respectivas competencias, un sistema integral de justicia que será aplicable a quienes se atribuya la realización de una conducta tipificada como delito por las leyes penales y tengan entre doce años cumplidos y menos de dieciocho años de edad, en el que se garanticen los derechos fundamentales que reconoce esta Constitución para todo individuo, así como aquellos derechos específicos que por su condición de personas en desarrollo les han sido reconocidos. Las personas menores de doce años que hayan realizado una conducta prevista como delito en la ley, solo serán sujetos a rehabilitación y asistencia social.

En este párrafo hay algunos aspectos del objeto regulado que forman parte de una misma idea al interior del texto pero que están separados, y otros que están ligados mediante nexos que dificultan tanto la redacción como la comprensión del mensaje. Se han marcado en cursivas y con subrayado las partes que integran una misma idea o realizan una sola función en el enunciado. En el siguiente párrafo se presenta una reordenación del contenido considerando lo señalado, además de que en esta propuesta están subrayadas las partes que tuvieron alguna otra modificación: Artículo 18… La Federación, los Estados y el Distrito Federal establecerán, en el ámbito de sus respectivas competencias, un sistema integral de justicia aplicable a quienes se atribuya la realización de una conducta tipificada como delito por las leyes penales, que garantice los derechos fundamentales reconocidos en esta Constitución para todo individuo, así como los derechos específicos que por su condición de personas en desarrollo les han sido reconocidos a quienes tengan entre doce años de edad cumplidos y menos de dieciocho. Las personas menores de doce años que hayan realizado una conducta prevista como delito en la ley solo serán sujetos a rehabilitación y a asistencia social. DR © 2012, Instituto de Investigaciones Jurídicas, H. Congreso del Estado de Tamaulipas

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Como se ve, la información se puede conservar, pero presentándola en un orden apegado a la estructura específica del sistema lingüístico usado para facilitar la comprensión del contenido. Otro ejemplo de este tipo de redacción en la elaboración de normas es el párrafo noveno del artículo 21 constitucional: Artículo 21… La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución.

Una redacción más apegada a la estructura oracional del español facilitaría la comprensión del contenido: Artículo 21… La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios; comprende la prevención, la investigación y la persecución de los delitos, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley y en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución. Los ejemplos anteriores resultan ilustradores y permiten entender la importancia de conocer y entender la relevancia del orden de constituyentes y de la identificación de los elementos que conforman conjuntos al interior de un enunciado. DR © 2012, Instituto de Investigaciones Jurídicas, H. Congreso del Estado de Tamaulipas


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B. Voz sintáctica Además del lugar que ocupan los elementos de la oración en la cadena sintáctica, es importante considerar también, dentro de este nivel de estructuración lingüística y estrechamente relacionado con el punto anterior, la voz sintáctica. El contexto comunicativo y la relevancia que el hablante da a las partes que conforman la oración también son determinantes del lugar que las palabras ocuparán en ella y de la forma que tomarán. En una oración el lugar ocupado por un argumento (valencia verbal) puede variar atendiendo al elemento que se quiera destacar. Las oraciones de (11) hacen referencia a un mismo evento, pero cada inciso muestra un punto de vista diferente: (14) a) Ana cerró la puerta. b) La puerta fue cerrada por Ana. c) Cerraron la puerta. d) Se cerró la puerta. Los ejemplos de (14) muestran los fenómenos conocidos como “voz sintáctica”. En español se usan fundamentalmente cuatro formas: A) voz activa, cuya figura prominente es el sujeto (agente-paciente), (14a); B) voz pasiva, que focaliza el objeto de la predicación, es decir, el argumento sobre el que recae la acción, aunque existe la posibilidad de recuperar al sujeto mediante el uso de la preposición “por” (14b); C) forma impersonal, que focaliza la acción, dejando completamente fuera al sujeto (14c), D) voz pasiva con “se”, que focaliza también la acción, pero, además, suprime un argumento verbal; a diferencia de la voz pasiva, que puede recuperar al sujeto, en la pasiva con “se” esto no es posible, dado que no es posible decir “se cerró la puerta por Ana”. DR © 2012, Instituto de Investigaciones Jurídicas, H. Congreso del Estado de Tamaulipas

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La forma impersonal y la voz pasiva con “se” son recurrentes tanto en el uso cotidiano como en los textos normativos. Un ejemplo claro de uso impersonal del pronombre “se” se observa en el artículo 36 de la LPPDDHP: Artículo 36. Se considera que existe uso indebido de las Medidas Preventivas, Medidas de Protección y Medidas Urgentes de Protección por parte del beneficiario cuando: […].

Evidentemente “considerar” es un verbo que requiere de un sujeto, sin embargo, en este caso no es importante saber quién considera, aun así, no se percibe un vacío debido a que ese espacio generado por la valencia verbal ha sido llenado mediante el uso del pronombre en cuestión, lo que indica que se ha recurrido a un fenómeno de voz como los señalados arriba. Obsérvense los ejemplos de 15: (15) a) Las autoridades consignarán a quien tire basura en esta zona. b) Quien tire basura en esta zona será consignado. c) Consignarán a quien tire basura en esta zona. d) Se consignará a quien tire basura en esta zona. En (15c) y en (15d) están nuevamente ejemplificados los fenómenos de voz ya expuestos. La voz pasiva con “se” y la forma impersonal se prestan a confusión por el hecho de que ambas se pueden construir con el pronombre “se”, palabra polisémica de cuyos diversos usos y significados el común de los hablantes no tiene conciencia; lo que explica que mensajes como los siguientes sean entendidos a pesar de la incorrecta codificación: (16) a) Agítese antes de usarse. b) Se consignará a quien se sorprenda tirando basura.



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En la comprensión de estos mensajes resulta fundamental el principio de colaboración de los receptores, es decir, su disponibilidad para entender lo que el emisor quiere decir aun cuando la codificación sea incorrecta. Así que en el caso de (16a) el destinatario entiende que lo se debe agitar es el contenido que ha de usarse del recipiente, no la persona que lo usará; en tanto que en el de (16b) entiende que aquel que tire basura y sea visto al momento de hacerlo será consignado, no que aquel que sin intención de hacerlo tire basura y de pronto se dé cuenta de que lo está haciendo (¡Ay, estoy tirando basura!) será consignado, que es lo que literalmente expresa este enunciado. El desconocimiento de los significados y de las funciones del pronombre “se” hace que estos se mezclen en el uso, generando construcciones como las de (16), cuya codificación debía ser: (17) a) Agítelo antes de usarlo. b) Se consignará a quien sea sorprendido tirando basura. Ninguno de los verbos usados en estos enunciados es pronominal ni reflexivo, y sólo la construcción “Se consignará” corresponde a la pasiva con “se”; las otras ocurrencias constituyen un exceso en el uso del pronombre. Este uso excesivo también afecta a los redactores de normas, como se muestra con los superíndices colocados en algunas palabras del artículo 5o. de la Constitución: Artículo 5o. A ninguna persona podrá impedirse1 que se2 dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos. El ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse3 por determinación judicial, cuando se4 ataquen los derechos de tercero, o por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se5 ofendan los derechos de la sociedad. Nadie puede ser privado del producto de su trabajo, sino por resolución judicial.

Los superíndices señalan las cinco veces que es usado el pronombre “se”. Aunque la forma es igual, el significado es diferenDR © 2012, Instituto de Investigaciones Jurídicas, H. Congreso del Estado de Tamaulipas

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te: los casos primero y tercero corresponden a verbos pronominalizados —no registrados en el diccionario académico— que expresan una oración impersonal (sujeto tácito, por lo tanto argumento verbal); el segundo es un morfema pronominal no argumental en un verbo con complemento preposicional (que introduce el argumento mediante una preposición); en tanto que los dos últimos conforman construcciones de voz pasiva con “se”, lo cual se puede constatar por la concordancia con el objeto. Ligeras modificaciones permiten ver esas diferencias sin modificar el significado: Artículo 5o. A ninguna persona se1 le podrá impedir dedicarse a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos. El ejercicio de esta libertad sólo podrá ser3 vedada por determinación judicial, cuando sean4 atacados los derechos de tercero, o por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando sean5 ofendidos los derechos de la sociedad. Nadie puede ser privado del producto de su trabajo, sino por resolución judicial. 2

El abuso de estas construcciones sólo puede darse por el desconocimiento del contendio semántico de las palabras usadas y por la errónea suposición de que las formas iguales tienen significados iguales. C. Uso de conectores: conjunciones y preposiciones Otro aspecto problemático de la lengua española es el uso de conjunciones y de preposiciones. Ambas categorías gramaticales sirven para unir dos elementos de una oración, la diferencia radica en que las primeras unen elementos del mismo nivel jerárquico, es decir, coordinan, y las segundas unen elementos de distinto nivel, es decir, uno de ellos —el que sigue a la preposición— está subordinado al otro. El uso de estas categorías gramaticales tiene ciertas reglas que no siempre se siguen, lo que en la comunicación cotidiana no necesariamente genera problemas de interpretación, pero en DR © 2012, Instituto de Investigaciones Jurídicas, H. Congreso del Estado de Tamaulipas


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el caso de textos normativos es siempre recomendable escribir con el mayor apego a la norma. Para ejemplificar lo anterior, se presenta el artículo 15 de la Constitución, en el que están subrayadas las conjunciones y marcadas en negritas las preposiciones: Artículo 15. No se autoriza la celebración de tratados para la extradición de reos políticos, ni para la de aquellos delincuentes del orden común que hayan tenido en el país donde cometieron el delito, la condición de esclavos; ni de convenios o tratados en virtud de los que se alteren los derechos humanos reconocidos por esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte.

Se puede observar la relación que hay entre la palabra que está antes y la que está después de la preposición, así como los elementos unidos por las conjunciones. La primera conjunción “ni” une las dos expresiones introducidas por las preposiciones “para”, es decir, une elementos de la misma naturaleza, la finalidad de los tratados. La segunda conjunción “ni” une las expresiones introducidas por la primera preposición “de” y por la que está inmediatamente después de esta conjunción, es decir, dos genitivos o complementos adnominales. La conjunción “y” une la expresión que está después de ella, introducida por “en”, que indica espacio, lugar o ubicación, y debería haber antes otra expresión introducida por la misma preposición, pero no es así, ya que aunque hay otro uso de “en”, este no tiene ninguna relación con el segundo, la única opción que queda es la introducida por la preposición “por”, que indica agente, lo que permite ver que “y” está uniendo dos objetos de distinta naturaleza y esto constituye un error de cohesión que afecta directamente la precisión del texto. Es necesario atender a los elementos que se interrelacionan al interior de las oraciones para evitar este tipo de errores; además, hay que cuidar que las conjunciones efectivamente unan algo y que ese algo sea del mismo nivel jerárquico y de la misma


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naturaleza (verbos con verbos, oraciones con oraciones, etcétera) ya que, si bien en general se cuenta con la cooperación del destinatario para que el mensaje se transmita, al redactar se debe tener presente que en los asuntos de carácter legal hay partes en conflicto, y que esos “detalles” pueden dar lugar a diversas interpretaciones, lo que redunda en la falta de certeza jurídica. D. Uso de conectores: nexos coordinantes y subordinantes Además de las conjunciones, que unen tanto elementos al interior de las oraciones como oraciones mismas, existen los conectores, palabras o frases que enlazan elementos de oraciones compuestas en un texto. Del buen uso que se haga de ellos dependen la cohesión y la coherencia textuales. De acuerdo con la técnica legislativa, la elaboración de un artículo debe atender a ciertas directrices: brevedad, regulación de un solo asunto o tema a la vez y omisión de enunciados que no tengan una relación directa entre sí. En el siguiente ejemplo han sido subrayados los conectores del artículo 1o. de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia: Artículo 1o. La presente ley tiene por objeto establecer la coordinación entre la Federación, las entidades federativas, el Distrito Federal y los municipios para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres, así como los principios y modalidades para garantizar su acceso a una vida libre de violencia que favorezca su desarrollo y bienestar conforme a los principios de igualdad y de no discriminación, así como para garantizar la democracia, el desarrollo integral y sustentable que fortalezca la soberanía y el régimen democrático establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

La idea contenida es este artículo es compleja, pues presenta varios niveles de estructuración oracional, lo que se observa inmediatamente por los conectores usados; se empieza señalando el objeto no del artículo sino de la ley. Para apreciar con claridad DR © 2012, Instituto de Investigaciones Jurídicas, H. Congreso del Estado de Tamaulipas


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la relevancia del buen uso de los conectores es necesario dividir el artículo en fracciones para identificar mejor sus postulados; I. Objeto de la ley: establecer la coordinación entre la Federación, las entidades federativas, el Distrito Federal y los municipios. II. Finalidad de la coordinación: prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres. Hasta este punto, la redacción es clara y los conectores están usados correctamente. Sin embargo, enseguida, después de una coma (,) aparece la frase “así como”, que establece una conexión de adición o suma; el problema es que no se sabe si suma al objeto de la ley o a la finalidad de la coordinación. Aunque puede haber otras, una relectura permite la siguiente interpretación: III. Objeto de la ley: establecer principios y modalidades. IV. Finalidad de los principios y modalidades: garantizar el acceso de las mujeres a una vida libre de violencia que favorezca su desarrollo y bienestar conforme a los principios de igualdad y de no discriminación. Después de esto hay otra coma (,) y aparece nuevamente el conector “así como”; surge nuevamente la duda: ¿suma al objeto de la ley, a la finalidad de la coordinación o a la finalidad de los principios y modalidades? Otra relectura posibilita la siguiente interpretación: V. Objeto de la ley: garantizar la democracia, el desarrollo integral y sustentable que favorezca la soberanía y el régimen democrático establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Definitivamente esta lectura resulta difícil y accidentada, pues el uso de la puntuación y de los conectores no ayuda a captar con claridad el mensaje, por lo que la interpretación derivada del análisis anterior puede ser incorrecta; sin embargo, DR © 2012, Instituto de Investigaciones Jurídicas, H. Congreso del Estado de Tamaulipas

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partiendo del supuesto de que no lo sea, la siguiente redacción facilitaría su lectura y comprensión: Artículo 1o. La presente ley tiene por objeto: I. Establecer la coordinación entre la Federación, las entidades federativas, el Distrito Federal y los municipios para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres; II. Establecer los principios y modalidades para garantizar el acceso de las mujeres a una vida libre de violencia que favorezca su desarrollo y bienestar conforme a los principios de igualdad y de no discriminación, y III. Garantizar la democracia, el desarrollo integral y sustentable que fortalezca la soberanía y el régimen democrático establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esta redacción facilita la comprensión y permite identificar qué elementos del enunciado están unidos mediante los conectores. Sin embargo, persisten dos problemas: se regula más de un asunto y no se expresa con claridad cuál es el objeto de la ley. Respecto a este último aspecto, como se dijo anteriormente, puede haber más de una interpretación. En relación con los dos primeros objetos, la prescripción indica que la Ley está obligada a establecer, en el primer caso, la coordinación entre la Federación, las entidades federativas, el Distrito Federal y los municipios, con la finalidad de que mediante esa coordinación se prevenga, sancione y erradique la violencia contra las mujeres; y, en el segundo, a establecer los principios y las modalidades (no dice de qué), para que con ello se garantice el acceso de las mujeres a una vida libre de violencia, vida que deberá favorecer su desarrollo y bienestar conforme a los principios de igualdad y de no discriminación. Respecto del tercer objeto, no se puede establecer un vínculo claro con la prescripción mencionada, dado que la secuencia de conectores no lo permite. No queda claro a qué se debe el segunDR © 2012, Instituto de Investigaciones Jurídicas, H. Congreso del Estado de Tamaulipas


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do “así como”, por tanto, su uso parece ociosa, ya que el nexo que establece la relación de este último objeto con los dos anteriores es el subordinante “para”. Aunque tampoco queda claro cómo se vincula el contenido de este objeto con los anteriores, esto es: ¿cómo se puede mediante el establecimiento de la coordinación y los principios y modalidades garantizar la democracia y un desarrollo que fortalezca la soberanía y el régimen democrático?31 El análisis del artículo evidencia que pudo haber sido mejor elaborado, si se hubiera hecho una selección adecuada del léxico y se hubieran seguido los lineamientos establecidos por la técnica legislativa: regular un asunto a la vez, no propiciar equívocos y redactar un enunciado breve, claro y preciso. En el nivel sintáctico de la lengua entran en juego muchos otros aspectos que exceden las dimensiones de este trabajo,32 el cual, además de proponer, desde la lingüística, algunas directrices para contribuir al mejoramiento de la tarea fundamental de la actividad legislativa, tiene por objeto fomentar el conocimiento lingüístico en actividades tan trascendentes como la redacción de leyes. VI. Evaluación del producto del trabajo de la redacción de normas

La redacción de normas no debería terminar con la codificación del enunciado. Una vez redactado, este debería pasar por 31 Este apartado se limita a las cuestiones de tipo sintáctico que repercuten directamente en la cohesión del texto, pero no por ello dejan de percibirse problemas léxico-semánticos: ¿qué significa “establecer la coordinación”?, ¿sería más adecuado usar “coordinar” en lugar de “coordinación”?, o tal vez querían decir “Coordinación”, con mayúscula. También se perciben problemas discursivo-pragmáticos: ¿el objeto de la Ley es “coordinar a las entidades” o “prevenir, sancionar y erradicar la violencia”?, ¿el segundo objeto de la ley es establecer los principios y modalidades de algo, o ese establecimiento es un medio para “prevenir, sancionar y erradicar”? 32 La puntuación —uno de los aspectos más problemáticos de la redacción—, el uso de mayúsculas, la estructura de los párrafos, el uso de la negación, los tiempos y modos verbales, entre otros.


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pruebas de verificación que permitieran constatar, mediante un lector no involucrado en el proceso de creación de la norma — desde un experto hasta un lego—, que el mensaje se transmite con claridad, es decir, que se entiende lo que el legislador quiso decir. De no ser así, será necesario modificar la redacción atendiendo a las interpretaciones generadas. Para hacer esta verificación, el redactor deberá analizar cada una de las frases, de las oraciones y de las cláusulas que conforman un enunciado: analizar las palabras usadas, el lugar que ocupan en la oración y las relaciones que se establecen con los otros elementos; así como las relaciones que existen entre las oraciones. Sólo así se podrá confirmar que el significado del enunciado en su conjunto es el deseado; que no hay vacíos, ni es vago ni tiene diversas interpretaciones. Un análisis de este tipo puede ser llevado a cabo por un hablante nativo (el técnico encargado de la redacción de la norma) que ha estudiado de manera sistemática su lengua, de tal forma que, sin recurrir a la terminología lingüística, pueda identificar y explicar los tipos de palabra (categorías gramaticales) que se usan en la redacción, así como los conjuntos que existen al interior de las oraciones y, en consecuencia, colocarlos en el lugar adecuado. Una vez analizado el enunciado y verificado, desde el punto de vista del experto, que contiene el mensaje deseado, habrá que preguntarse si lo transmite en forma íntegra, completa y clara; si no hay redundancias, expresiones demasiado largas o demasiado cortas; si el tono es el adecuado (formal, sobrio, neutro), o si es necesario hacer modificaciones. Lo ideal es que una ley permanezca en el tiempo; cuando hay necesidad de hacer modificaciones habiendo permanecido sin variación las condiciones sociales, políticas, económicas en las que se originó, entonces el trabajo no tuvo, desde el principio, la calidad esperada. ¿Qué papel tiene el lector lego en el proceso de verificación y evaluación del enunciado? Haciendo una analogía, se puede decir que constituye la etapa de “pilotaje” en el ámbito académico:



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para saber si un examen es útil para lo que propone, es necesario probarlo con una muestra representativa de la población a la que está dirigido. En el ámbito legislativo, sería de gran ayuda el punto de vista del destinatario para saber si entiende lo que el legislador le quiere decir. En este proceso de verificación es conveniente contar con un cuestionario que permita validar la codificación lingüística; el cual debe ser respondido tanto por el experto como por el lego, con preguntas como las siguientes: 1) ¿Qué dice el enunciado? 2) ¿El mensaje está claramente expresado? 3) ¿Hay una manera más simple de decirlo? En caso de que hubiera diversas interpretaciones para la primera pregunta, una respuesta negativa para la segunda o una positiva para la tercera, sería necesario identificar los elementos que generan ambigüedad o que dificultan la comprensión, para lo cual sería conveniente clarificar: 4) ¿En qué basa su interpretación? a) Léxico (palabras usadas) b) Sintaxis (secuencia oracional, forma de decir el mensaje) c) Contexto (el ámbito es desconocido) Posteriormente, en un trabajo interno habría que responder a una pregunta más: 5) ¿De qué manera se puede clarificar el mensaje? Estas cinco preguntas no son más que una muestra de las que pueden integrar un cuestionario de validación lingüística de enunciados normativos, ya que esta tarea que debe ser realizada no sólo por los especialistas en la redacción de normas (formados en el ejercicio diario de la actividad) y por los lingüistas, en ella deberían participar también expertos en el área de evaluación. DR © 2012, Instituto de Investigaciones Jurídicas, H. Congreso del Estado de Tamaulipas

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VII. Conclusiones Llevar a cabo un trabajo de redacción de normas de calidad, requiere de un equipo que tenga sólidos conocimientos de diferentes disciplinas, entre estas no debe faltar la del conocimiento lingüístico, que como ya se ha mencionado, en diversos momentos históricos ha despertado el interés de los involucrados en la creación de enunciados normativos. El momento actual llama nuevamente la atención sobre este aspecto de la redacción legislativa, y llama la atención que ordenamientos de reciente promulgación presenten problemas de redacción que no sólo dan cuenta de la falta de rigor en cuanto a la codificación lingüística sino también de la falta de atención a otros aspectos señalados por la técnica legislativa como son la redundancias señaladas en los artículos referidos de la LPPDDHP. Ante estos hechos contundentes, resulta obvio que la etapa de evaluación de este trabajo legislativo debería incorporarse al esquema del proceso de creación de leyes, ya que proporcionaría información directa sobre las posibilidades reales de aplicación de las normas, la cual empieza por la comprensión de las mismas.



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