MOOC Procedimiento Ad. UD02

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MOOC 7

Procedimiento Administrativo El Acto Administrativo: Concepto y elementos. Eficacia y ejecución. Unidad didáctica II

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SUMARIO

Tema 5. La obligación de resolver: El Silencio Administrativo. 5.1. Introducción. 5.2. Concepto. 5.3. Régimen Jurídico. 5.3.1. Obligación Obligaci ón de resolver y plazos para dictar la resolución expresa. 5.3.2. Silencio administrativo en los procedimientos procedimientos iniciados a solicitud del interesado. interesado. 5.3.3. Falta de resolución expresa en los procedimientos procedimien tos iniciados iniciad os de oficio. 5.3.4. Alcance de los efectos del silencio. silenci o. 5.3.5. Acreditación de los actos administrativos administ rativos presuntos.

Tema 6. Concepto, clases y elementos del Acto Administrativo. 6.1. Concepto. 6.1.1. 6.1.1. Introducción. Introducción . 6.1.2. Concepto de Acto Administrativo. Administ rativo. 6.2. Clases. 6.3. Elementos. 6.3.1. Elementos subjetivos. subjeti vos. 6.3.2. Elementos objetivos. 6.3.3. Elementos de la actividad. activida d.

Tema 7. La eficacia del Acto Administrativo: La notificación y la publicación. 7.1. La eficacia del Acto Administrativo. 7.2. La notificación de los actos. 7.3. La publicación de los actos.

2 Escuela de Administración Pública de Extremadura

SUMARIO

Tema 5. La obligación de resolver: El Silencio Administrativo. 5.1. Introducción. 5.2. Concepto. 5.3. Régimen Jurídico. 5.3.1. Obligación Obligaci ón de resolver y plazos para dictar la resolución expresa. 5.3.2. Silencio administrativo en los procedimientos procedimientos iniciados a solicitud del interesado. interesado. 5.3.3. Falta de resolución expresa en los procedimientos procedimien tos iniciados iniciad os de oficio. 5.3.4. Alcance de los efectos del silencio. silenci o. 5.3.5. Acreditación de los actos administrativos administ rativos presuntos.

Tema 6. Concepto, clases y elementos del Acto Administrativo. 6.1. Concepto. 6.1.1. 6.1.1. Introducción. Introducción . 6.1.2. Concepto de Acto Administrativo. Administ rativo. 6.2. Clases. 6.3. Elementos. 6.3.1. Elementos subjetivos. subjeti vos. 6.3.2. Elementos objetivos. 6.3.3. Elementos de la actividad. activida d.

Tema 7. La eficacia del Acto Administrativo: La notificación y la publicación. 7.1. La eficacia del Acto Administrativo. 7.2. La notificación de los actos. 7.3. La publicación de los actos.


Tema 8. La ejecución de los actos. 8.1. Nociones generales. 8.2. Medios de ejecución. 8.2.1. Procedimiento de apremio. 8.2.2. Ejecución subsidiaria. 8.2.3. Multa coercitiva. 8.2.4. Compulsión Compulsi ón sobre las personas. personas .

3 Procedimiento Procedimient o Administrativo · Unidad didáctica II

PRESENTACIÓN Y OBJETIVOS En el Derecho administrativo tiene una gran importancia el estudio del acto administrativo en su doble vertiente de vehículo de expresión de la voluntad de la Administración y de instrumento de relación con los administrados.

Los objetivos perseguidos con el presente bloque son, en síntesis, los siguientes: 1. Proporcionar una definición de acto administrativo y resaltar sus diferencias con el concepto de reglamento. 2. Conocer la importancia que tienen los actos administrativos tanto para la Administración como para los administrados y en particular los elementos que deben darse en ellos para que produzcan sus efectos. 3. Estudiar el silencio administrativo partiendo de la obligación que tiene siempre la Administración de resolver. Se trata de comprender que esta figura es una garantía para los administrados consecuencia de la siempre indeseable inactividad de la Administración y destinada a que aquellos puedan ver asegurados sus derechos cuando la Administración no resuelve expresamente. 4. Comprender que aunque la regla general es la de la eficacia inmediata de los actos administrativos, el comienzo de esta eficacia está sometido al cumplimiento de ciertos requisitos, y en particular, se destaca la importancia de la notificación y publicación y las consecuencias de una notificación defectuosa por parte de la Administración. 5. Examinar la potestad que tiene la Administración de ejecutar por sí misma los actos que dicta, aún en contra de la voluntad del obligado. 6. Estudiar los distintos medios que la Ley otorga a la Administración para llevar a cabo dicha ejecución forzosa. 7. Identificar los presupuestos legitimadores para que la Administración pueda ejecutar de manera forzosa sus actos.


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Tema 5 LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER: EL SILENCIO ADMINISTRATIVO.

1. INTRODUCCIÓN. En un principio, la institución del silencio administrativo tenía como única finalidad evitar que la inactividad de la Administración ante la que se había formulado una solicitud, instancia, reclamación o recurso impidiera acudir a los órganos judiciales en demanda de justicia, como consecuencia del requisito del acto previo. El silencio administrativo suponía, pura y simplemente, una ficción legal que permitía al interesado presumir desestimada su petición a los solos efectos de poder interponer el recurso administrativo o contencioso-administrativo en cada caso procedente. Sin embargo la aparición del silencio administrativo positivo va a complicar las cosas pues aquí ya no se trata de una ficción que permita el acceso al proceso, después de agotar las vías administrativas previas, sino de la producción de un acto administrativo con plenos efectos. La ya derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, intentó reforzar las garantías del administrado introduciendo importantes modificaciones en el régimen jurídico del silencio administrativo como las siguientes: - Generalizar los supuestos de silencio positivo, que pasó a ser la regla general, constituyendo las excepciones los del negativo. - Equiparar los efectos de uno y otro supuesto, estimando que en todo caso se producía un acto administrativo. - Y la exigencia de la certificación del acto presunto para que se produjeran los efectos propios del silencio. La Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, siguió la línea de generalizar los supuestos positivos del silencio y ha distinguido los efectos del silencio positivo del negativo, al admitir en este último caso la resolución expresa ulterior en sentido estimatorio. La Ley 4/1999, de 13 de enero, eliminó la exigencia de certificado de acto presunto, si bien admitió la posibilidad de que se solicitase por el interesado a efectos de prueba.

5 Procedimiento Administrativo · Unidad didáctica II

Actualmente su concepto y alcance se encuentran regulados en el artículo 21 de la nueva Ley 39/2015 que establece la obligación de las Administraciones Públicas de: 

Dictar y notificar resolución expresa en todos los procedimientos, también en los casos de prescripción, renuncia, caducidad y desistimiento.



Publicar y mantener actualizadas en el portal web (novedad) a efectos informativos las relaciones de los procedimientos con indicación de los plazos máximos de resolución y efectos del silencio administrativo.



Informar en todo caso al interesado del plazo máximo de resolución y efectos del silencio. En procedimientos iniciados de oficio se hará en el mismo acuerdo de iniciación y en procedimientos iniciados a solicitud del interesado se les comunicará en el plazo los 10 días siguientes a la recepción de la solicitud iniciadora del procedimiento en el registro electrónico de la Administración u organismo competente para su tramitación. Esta comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente.

Son excepciones a la obligación de resolver las siguientes: 

Terminación del procedimiento por pacto o convenio.



Ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración.

2. CONCEPTO. En un sentido muy amplio podemos considerar que el silencio administrativo existe cuando una autoridad de la Administración no resuelve expresamente, “calla ”, dentro del tiempo señalado para ello por la ley una petición, reclamación o recurso interpuesto por un particular. Pero realmente, la noción de “silencio administrativo ” que emplean tanto nuestro ordenamiento jurídico, como nuestra jurisprudencia y doctrina, no es la que se deduce de ese concepto amplio al que acabamos de referirnos, sino que consiste en algo más riguroso y concreto. Así en un sentido estricto el silencio administrativo se produce “cuando el ordenamiento atribuye consecuencias jurídicas concretas a esa falta de resolución expresa, dentro del plazo fijado, por parte de la Administración ”.

Desde este punto de vista estricto la doctrina nos proporciona el siguiente concepto exhaustivo de silencio administrativo: “figura que se produce cuando el ordenamiento jurídico, ante la falta, dentro del plazo para ello establecido, de un pronunciamiento que la Administración tiene el deber de efectuar, presume la existencia de un acto, como medida para salvaguardar los derechos e intereses de quienes formulan las peticiones, reclamaciones o recursos no resueltos, o en aras a la celeridad o eficacia administrativa”.


En atención a los efectos que el Derecho atribuye el silencio de la Administración se distingue entre el silencio negativo y el positivo: a) En el silencio negativo se presume que la Administración deniega la petición, recurso o reclamación formulados. b) En cambio si se otorga al silencio un valor positivo, se considera otorgada en sentido favorable la resolución instada, que no llegó a producirse de forma expresa.

3. RÉGIMEN JURÍDICO. La obligación de resolver por parte de la Administración y la regulación del silencio administrativo aparecen recogidos en los artículos 21 a 25 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. Se prevé como regla general el silencio positivo, exceptuándose sólo cuando una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezca lo contrario.

Esta es la regla general pero son tantas excepciones que suponen que sean claramente mayoritarios los procedimientos con efectos del silencio desestimatorios. Cuando se regula el silencio, en realidad se está tratando de establecer medidas preventivas contra patologías del procedimiento ajenas al correcto funcionamiento de la Administración. El silencio administrativo positivo producirá un verdadero acto administrativo eficaz, que la Administración Pública sólo podrá revisar de acuerdo con los procedimientos de revisión establecidos en la ley. Igualmente se concibe el silencio administrativo negativo como ficción legal para permitir al ciudadano interesado acceder al recurso contencioso-administrativo, aunque, en todo caso la Administración tiene obligación de resolver expresamente, de forma que si da la razón al ciudadano se evitará el pleito. El régimen jurídico es el siguiente:

•

3.1. OBLIGACIÓN DE RESOLVER Y PLAZOS PARA DICTAR LA RESOLUCIÓN EXPRESA. El artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, dispone en este sentido lo siguiente:

La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación. En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.


Se exceptúan de la obligación de resolver a que se refiere el párrafo primero, los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos el ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración.

¿Cuál es el plazo que se establece para que la Administración dicte la resolución expresa? El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres

meses. Inicio del plazo para resolver y notificar: Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán: a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación. b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación. Las Administraciones públicas deben publicar y mantener actualizadas en el portal web, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos de su competencia, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo. En todo caso, las Administraciones públicas informarán a los interesados del plazo máximo establecido para la resolución de los procedimientos y para la notificación de los actos que les pongan término, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo. Dicha mención se incluirá en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en la comunicación que se dirigirá al efecto al interesado dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud iniciadora del procedimiento en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente.

¿Pueden suspenderse los plazos antes citados en algún caso? El artículo 22 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre dispone que: Suspensión potestativa: - El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos: ⚬ Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias o la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, por el del plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el artículo 68 de la presente Ley.


⚬ Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de la Unión Europea, por el tiempo que medie entre la petición, que habrá de comunicarse a los interesados, y la notificación del pronunciamiento a la Administración instructora, que también deberá serles comunicada. ⚬ Cuando exista un procedimiento no finalizado en el ámbito de la Unión Europea que condicione directamente el contenido de la resolución de que se trate, desde que se tenga constancia de su existencia, lo que deberá ser comunicado a los interesados, hasta que se resuelva, lo que también habrá de ser notificado. ⚬ Cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses. En caso de no recibirse el informe en el plazo indicado, proseguirá el procedimiento. ⚬ Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimente propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente. ⚬ Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio en los términos previstos en el artículo 86 de esta Ley, desde la declaración formal al respecto y hasta la conclusión sin efecto, en su caso, de las referidas negociaciones que se constatará mediante declaración formulada por la Administración o los interesados. ⚬ Cuando para la resolución del procedimiento sea indispensable la obtención de un previo pronunciamiento por parte de un órgano jurisdiccional, desde el momento en que se solicita, lo que habrá de comunicarse a los interesados, hasta que la Administración tenga constancia del mismo, lo que también deberá serles comunicado. Suspensión automática: - El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se suspenderá en los siguientes casos: ⚬ Cuando una Administración Pública requiera a otra para que anule o revise un acto que entienda que es ilegal y que constituya la base para el que la primera haya de dictar en el ámbito de sus competencias, en el supuesto al que se refiere el apartado 5 del artículo 39 de esta Ley, desde que se realiza el requerimiento hasta que se atienda o, en su caso, se resuelva el recurso interpuesto ante la jurisdicción contencioso administrativa. Deberá ser comunicado a los interesados tanto la realización del requerimiento, como su cumplimiento o en su caso, la resolución del correspondiente recurso contencioso-administrativo. ⚬ Cuando el órgano competente para resolver decida realizar alguna actuación complementaria de las previstas en el artículo 87, desde el momento en que se notifique a los interesados el acuerdo motivado del incidió de las actuaciones hasta que se produzca su terminación. ⚬ Cuando los interesados promuevan la recusación en cualquier momento de la tramitación de un procedimiento, desde que ésta se plantee hasta que sea resuelta por el superior jerárquico del recusado.


¿Qué sucede cuando por circunstancias justificadas no puede cumplirse con la obligación de resolver dentro del plazo establecido? Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo. (Artículo 21.5). Excepcionalmente, cuando se hayan agotado los medios personales y materiales disponibles, el órgano competente para resolver, a propuesta, en su caso, del órgano instructor o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, podrá acordar de manera motivada la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación no pudiendo ser éste superior al establecido para la tramitación del procedimiento. Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno. (Artículo 23). Responsabilidad por no dictar y notificar resolución expresa en plazo: El personal al servicio de las Administraciones Públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo. El incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio a la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa vigente. La Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura dispone en su Disposición Adicional Segunda que en la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura y a los efectos del artículo 42.3 b) de la LRJPAC (hay que entenderlo referido al actual artículo 21.3 b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre) se entiende por registro del órgano competente para la tramitación de una solicitud, cualquiera de los registros de la Consejería competente en cada caso para iniciar la tramitación de la misma. No obstante el artículo 13.2 del Decreto 257/2009, de 18 de diciembre, por el que se implanta un Sistema de Registro Único y se regulan las funciones administrativas del mismo en el ámbito de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura, establece que:

En los procedimientos iniciados a instancia de parte a los efectos de los plazos que haya de cumplir la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura y sus organismos públicos vinculados o dependientes, éstos se computarán a partir de la fecha de entrada de las solicitudes, escritos y comunicaciones en cualquiera de las oficinas de registro de documentos integradas en el Sistema de Registro Único de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura y de sus organismos públicos vinculados o dependientes, entendiéndose cada una de dichas oficinas, a tales efectos, como registro del Departamento u organismo público competente para iniciar la correspondiente tramitación.


3.2. SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LOS PROCEDIMIENTOS INCIADOS A SOLICITUD DEL INTERESADO. •

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 24:

En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado la resolución expresa legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general. El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado. En resumen el silencio será desestimatorio en los siguientes supuestos: 

1. Cuando lo establezca una norma con rango de Ley o norma de la Unión Europea o Derecho Internacional en contrario. Novedad la inclusión de las normas de Derecho Internacional.



2. Cuando se produzca en el ejercicio del derecho de petición, art. 29 CE.



3. Que la estimación tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas al servicio o dominio público.



4. En aquellas solicitudes que impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente. Novedad de la Ley 39/2015.



5. En los procedimientos de responsabilidad patrimonial. Novedad*.



6. En la impugnación de actos, con una excepción de la excepción (alzada contra resolución presunta cuyos efectos serán estimatorios, salvo que la materia del procedimiento de recurso sea una de las mencionadas anteriormente en cuyo caso serán desestimatorios, novedad éste último inciso).



7. En la revisión de oficio iniciada a solicitud interesado. Novedad*.

* Los efectos desestimatorios del silencio en los procedimientos de responsabilidad patrimonial y en los de revisión de oficio a solicitud de interesado estaban ya establecidos con ese sentido, la novedad reside en que se incluya su mención en el precepto destinado al silencio administrativo.


El régimen de las resoluciones tardías: La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del artículo 21 se sujetará al siguiente régimen: ⚬ En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo. ⚬ En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio. Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido. Este certificado se expedirá de oficio por el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el plazo indicado anteriormente desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración y Organismo competente para resolver.

Como conclusión podemos decir que: ü

En vía de petición, lo normal es que el silencio administrativo tenga efectos estimatorios.

ü

En vía de recurso, lo normal es que el silencio administrativo tenga efectos desestimatorios.

ü

En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.

ü

En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.


•

3.3. FALTA DE RESOLUCIÓN EXPRESA EN LOS PROCEDIMIENTOS INICIADOS DE OFICIO.

Por último el artículo 25 trata de la falta de resolución expresa en los procedimientos iniciados de oficio de la siguiente manera: En los procedimientos iniciados de oficio el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos: a) En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas favorables, los interesados que hubieran comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo. b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras, o, en general de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95. En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.

•

3.4. ALCANCE DE LOS EFECTOS DEL SILENCIO. Tal y como dispone el punto 3 del artículo 24 de la Ley 39/2015:



La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento.



La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.

•

3.5. ACREDITACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS PRESUNTOS.

Los actos administrativos producidos por silencio se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada, por cualquier medio de prueba admitido en derecho incluido el certificado acreditativo del silencio que se expedirá de oficio (novedad de la Ley 39/2015 de PAC) por el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expiró el plazo máximo de resolución.


6

Tema 6 CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

1. CONCEPTO.

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1.1. INTRODUCCIÓN.

En términos generales podemos hablar de dos grandes categorías de actos de la Administración Pública:

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·

Los no sometidos al régimen propio del Derecho Administrativo. Son los actos que realizan las Administraciones como cualquier otro sujeto de Derecho, sometidos al Ordenamiento que regula la actividad de que se trate (civil, mercantil, laboral...).

·

Los actos de las Administraciones públicas sujetos al Derecho Administrativo. Son los actos administrativos, los dictados en ejercicio de una potestad administrativa para el cumplimiento de los fines que le están encomendados.

1.2. CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO.

El acto administrativo es una especie de acto jurídico. Es según expresión del artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa el acto de la Administración Pública sujeto al Derecho administrativo. Simplistamente puede definirse como el acto jurídico de la función administrativa.

Podemos concretar una definición de acto administrativo sobre una formulación ya clásica de Zanobini: “es acto administrativo cualquier declaración de voluntad, de deseo, de juicio o de conocimiento realizada por un sujeto de la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa”. La declaración de voluntad constituye el supuesto normal, el acto administrativo en el más restringido y concreto de sus aspectos es el acto jurídico en que se manifiesta la voluntad del titular o titulares de un órgano público.


Las diferencias entre acto administrativo y reglamento las podemos expresar en los siguientes puntos: 

Los actos administrativos son expresión de la función administrativa y los reglamentos son expresión de la función normativa de la Administración.



Los reglamentos forman parte del ordenamiento jurídico, al que se incorporan, y los actos administrativos no.



Los actos administrativos tienen un destinatario determinado o determinable y los reglamentos tienen un destinatario general.



Los actos administrativos agotan su eficacia con su cumplimiento mientras que los reglamentos son susceptibles de una pluralidad indefinida de aplicaciones, pues permanecen en el ordenamiento jurídico en tanto no sean modificados o derogados.

Hay algún sector de la doctrina que considera que en ambos casos estamos en presencia de acto administrativo pues considera dicho sector que los reglamentos son actos administrativos generales. Sin embargo para otro sector de la doctrina las disposiciones reglamentarias no son actos administrativos, pues no son expresión de la función administrativa, sino de la función normativa de la Administración. Consideran que los Reglamentos forman parte del ordenamiento jurídico mientras que los actos administrativos no.

ü

Como conclusión, podemos definir el acto administrativo como aquellos actos

de las Administraciones Públicas sujetos al derecho administrativo, dictados en ejercicio de una potestad administrativa para el cumplimiento de los fines que le están encomendados. Es el acto jurídico de la función administrativa.


2. CLASES. Son diversos los puntos de vista desde los que se puede realizar la clasificación de los actos administrativos. De acuerdo con una mayoría de autores, podemos atender a los siguientes criterios clasificatorios: 

En función del procedimiento.

Bajo la perspectiva de su posición respecto al procedimiento administrativo pueden distinguirse las siguientes categorías o tipos fundamentales de actos administrativos: actos de trámite, resoluciones y actos de ejecución. Los actos de trámite son simple presupuesto de la decisión en que se concreta la función administrativa. Puede sentarse como regla general que son actos de trámite los que integran el procedimiento administrativo tal y como se regula en el Título IV de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y por tanto tienen esta consideración, entre otros, los siguientes: los de incoación del procedimiento o los de instrucción del procedimiento como los informes, la práctica de prueba, el trámite de audiencia o la decisión de someter a información pública un expediente. Resoluciones, que son los actos que deciden el procedimiento, constituyendo la manifestación final de la acción administrativa. Actos de ejecución, que son aquellos que se limitan a procurar la ejecución de otro acto, aunque en muchos casos la ejecución no requiere un nuevo acto administrativo, en sentido estricto, sino una serie de operaciones materiales. Los actos de ejecución no son susceptibles de impugnación autónoma: su validez está subordinada a la del acto de que es ejecución de modo que la anulación de éste conlleva la de aquél. Ahora bien, puede darse el supuesto de que, siendo válido el acto resolutorio, adolezca de algún defecto el acto de ejecución en cuyo caso sí será admisible su impugnación autónoma. 

Por la manera de afectar a los destinatarios.

Aquellos actos administrativos que tienen un destinatario externo pueden afectar a éste de dos maneras diferentes: favoreciéndole, al otorgarle o reconocerle un derecho, una facultad, liberándole de una limitación, de un deber o de un gravamen, produciendo, pues, un resultado ventajoso para el destinatario; o bien restringiendo su patrimonio jurídico anterior, imponiéndole una obligación o una carga nueva, reduciendo, privando o restringiendo algún derecho o facultad. Los primeros son los actos favorables o ampliatorios de derechos y facultades y los segundos actos de gravamen o limitativos. Desde el punto de vista de la producción de los actos, los actos limitativos o de gravamen deben ser motivados de manera expresa por la Administración (Art. 35.1.a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre) para facilitar la defensa del afectado, lo que no es el caso, en principio, de los actos favorables. Estos, a su vez, suelen requerir la petición del interesado; no así los primeros, impuestos normalmente de oficio o bajo petición o denuncia de un tercero. Por otra parte la Ley condiciona estrictamente la revocación por la Administración de los actos favorables o que han reconocido o declarado derechos y facultades a los destinatarios, límites que no afectan a los actos de gravamen, que resultan libremente revocables, sin perjuicio de la eventual entrada en juego de otros preceptos ordenados a la garantía interna de la Administración.




Por la forma de manifestarse.

Por la forma de manifestarse el acto administrativo puede ser expreso, tácito y presunto. En el primero existe una clara e inequívoca exteriorización de la declaración de voluntad, de juicio, de deseo, etc... En el segundo falta esta manifestación, pero ante la conducta administrativa se presume racionalmente la existencia de una voluntad que produce efectos jurídicos. Finalmente en el acto presunto no existe ni una manifestación concreta administrativa ni una conducta a la que se pueda atribuir un determinado valor o sentido en virtud de una interpretación racional. El significado de esta conducta lo fija de forma expresa el ordenamiento jurídico, cerrándose así las puestas a toda labor interpretativa, como acontece cuando la ley atribuye al silencio de la Administración un valor positivo o negativo. 

Por la posibilidad de su fiscalización por la Jurisdicción contencioso-administrativa.

Podemos distinguir entre actos impugnables e inimpugnables en función de la posibilidad de impugnar un acto ante la jurisdicción contencioso-administrativa aunque se trata de una clasificación que carece de validez apriorística y universal pues es necesario conocer el derecho positivo vigente en cada país en un momento determinado para poder aplicarla correctamente. Nuestra vigente Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (Ley 29/1998, de 13 de julio) excluye de su competencia además de los actos no administrativos, esto es, los sometidos al régimen jurídico-privado, los que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de acuerdos consentidos por no recurrirse en tiempo y forma. Al margen de lo anterior, en principio, todos los actos administrativo son impugnables, primero en vía administrativa y después en la contenciosa. Cuando ya no es susceptible de recurso alguno (salvo el de revisión) el acto se convierte en firme (término que aparece por ejemplo en el artículo 125.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre). La firmeza del acto puede producirse o bien porque ya se han utilizado todas las posibilidades de impugnación existentes y porque se han dejado transcurrir los plazos para interponer los recursos posibles.

3. ELEMENTOS. Para que un acto administrativo cualquiera que sea su finalidad y contenido, produzca todos y sólo sus efectos normales, es necesario que se den unas circunstancias que se denominan requisitos o elementos del acto. Los distintos actos administrativos que integran el procedimiento, desde su iniciación hasta su terminación y, en su caso, su ejecución están sujetos al cumplimiento de estos requisitos. Podemos definir los elementos o requisitos del acto administrativo como “aquellas circunstancias o conjunto de circunstancias que deben darse en un acto para que produzca todos sus efectos”, es decir para que el acto no resulte inválido o válido pero irregular. Si bien todos los autores coinciden en señalar la importancia que dentro de la teoría del acto administrativo tiene el estudio de sus elementos, a la hora de enumerar en concreto cuáles son nos proporcionan muy diversas clasificaciones, aunque en muchas ocasiones las razones obedecen más a razones terminológicas que de fondo. En general se suelen mencionar como elementos del acto administrativo los elementos subjetivos, objetivos y de la actividad.


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3.1. ELEMENTOS SUBJETIVOS.

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Referentes al órgano administrativo.

El primer requisito de validez de los actos administrativos es que emanen del órgano que tenga aptitud para ello. El sujeto activo, que es un órgano de la Administración ha de actuar dotado de capacidad y competencia entendida ésta como la medida de la potestad que corresponde a cada órgano, es decir por la actividad que puede realizar legítimamente cada órgano para lo que el ordenamiento le reconoce las prerrogativas y potestades que procedan. Esta aptitud o competencia del órgano puede ser: - Territorial, en virtud de la cual cada órgano administrativo tiene competencia preferentemente respecto de sus iguales, en la circunscripción que se le asigna, en la que, por otra parte, solamente puede ejercerla. A estos efectos, en función del ámbito territorial, sobre el que se le asigna la competencia, se puede distinguir entre órganos con competencia nacional, órganos con competencia autonómica y órganos con competencia local. La violación de esta competencia territorial, es decir, la intervención de un órgano administrativo en el ámbito territorial reservado a otro, comporta la nulidad absoluta o de pleno derecho del acto que, en su caso, dicte, conforme al artículo 47. 1 b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. - Funcional, por la que se atribuye a cada órgano de la Administración una materia sobre la que sólo él será competente. Es el criterio que se sigue para atribuir, dentro de la Administración estatal o autonómica, por ejemplo, la competencia a las distintas Direcciones Generales de un Ministerio o Consejería, respectivamente. Pero también a las distintas Administraciones, dado el reparto competencial previsto en los artículos 148 y 149 de la Constitución Española. Su violación, esto es, la incursión de un órgano administrativo en la esfera de competencia o materia de otro órgano supone, también en base al citado artículo 47. 1 b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, una nulidad de pleno derecho. - Jerárquica, en virtud de la cual se atribuye la competencia, dentro de la estructuración de los órganos de la Administración a unos u otros órganos preferentemente respecto a sus superiores o inferiores. La violación de este tipo de competencia, es decir, que un órgano inferior, por ejemplo, invada la esfera de atribuciones de su superior jerárquico, se sanciona con la nulidad relativa o anulabilidad, como se deduce del artículo 52 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, al permitir la convalidación de los actos administrativos en que se haya incurrido en incompetencia jerárquica (lo que hará el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado). ü

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En definitiva, en un órgano deben confluir todos los criterios de competencia para

que, en ejercicio de la misma, pueda dictar válidamente el acto administrativo que dicha competencia autorice. Referentes al administrado.

El ordenamiento jurídico puede establecer la exigencia de que concurran en el destinatario del acto determinadas circunstancias o la exclusión de aquellos que incurran en otras. El acto dictado con infracción de estas normas será inválido. Entre los supuestos de nulidad de pleno derecho figura el siguiente: los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición (Art. 47.1 f) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre). Es necesario por tanto para que la infracción se sancione con la nulidad que en virtud del acto se adquieran facultades o derechos. Parece que deben incluirse también los supuestos en que el acto reconozca la posibilidad del ejercicio de una actividad removiendo la prohibición establecida en tanto no se realice el cumplimiento de las condiciones legales, y por otra parte es necesario que los requisitos de que carezca el sujeto al que se reconoce el derecho o la facultad sean


esenciales, esto es, que el ordenamiento jurídico los hubiese establecido con carácter ineludible para poder ejercer tal actividad. •

3.2. ELEMENTOS OBJETIVOS.

- Posibilidad. Es necesario que el acto no se refiera a “cosas o servicios imposibles” es decir que la conducta que se configura como objeto del acto sea posible (art. 47.1.c) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,). La imposibilidad de contenido se traduce en imposibilidad de cumplimiento bien sea física o legal. De aquí que se haya dicho que más que de nulidad puede hablarse de inexistencia en origen del acto. - Licitud. La Administración pública está sometida al ordenamiento jurídico, sirve con objetividad los intereses generales y actúa con sometimiento pleno al Derecho (arts. 9.1 y 103.1 CE, art. 3.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público). Como consecuencia de este principio el contenido de los actos debe ajustarse a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquellos (art. 34.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,). La conformidad al ordenamiento jurídico constituye, por tanto, un requisito del acto administrativo. Los actos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico serán inválidos aunque pueden darse distintos supuestos de infracción. Desde el punto de vista del grado de invalidez, cabe señalar dos supuestos: ilicitud penal e ilicitud no penal. Así el artículo 47.1.d) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, dispone que son nulos de pleno derecho los actos que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta, mientras que son anulables los actos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico incluso la desviación de poder (art. 48 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,). - Causa del acto. La causa constituye el porqué del acto, la razón que justifica que un acto administrativo se dicte. La administración ha de someterse, en todo caso, a una especie de regla de conducta: la necesidad de perseguir el interés público en cada una de sus actuaciones, de ahí que la CE disponga que los tribunales controlarán el sometimiento de la actuación administrativa a los fines que la justifican (art. 106.1 CE). El acto administrativo debe encaminarse al logro de aquella finalidad que determinó el otorgamiento de la potestad ejercitada. Así como la realización de actos de derecho privado por los particulares no responden a exigencias objetivas de la ley, sino a los motivos extrajurídicos que animan a cada sujeto, en cambio el acto administrativo se dirige siempre a una finalidad objetivamente determinada: el interés público. En cada acto administrativo el fin viene dado, pues, por una especial manifestación del interés público. Como hemos dicho antes el acto deberá encaminarse al logro de la finalidad que determinó el otorgamiento de la potestad ejercitada. Si no ocurre así, el acto estará viciado de “desviación de poder” vicio legal que consiste en el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados en el ordenamiento jurídico (art. 70.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio).

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3.3. ELEMENTOS DE LA ACTIVIDAD.

- Lugar. En principio el lugar no es requisito esencial de validez del acto administrativo. El ordenamiento jurídico no exige que los actos se realicen en un lugar determinado. Si bien el territorio a que se extiende la jurisdicción del órgano de que emane tendrá relevancia en orden al ámbito de eficacia territorial del acto.


- Tiempo. Los actos administrativos han de adoptarse, normalmente, dentro de los plazos fijados por el ordenamiento. Tanto los de trámite como las resoluciones, deben adoptarse dentro del plazo en cada caso establecido. Así los informes han de emitirse salvo disposición que permita otro mayor en el plazo de diez días (art. 80.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,); el procedimiento debe resolverse, de no existir norma especial, en el plazo de tres meses (art. 21.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,). De aquí la importancia del tiempo y de los problemas que el mismo plantea. Pero por lo general, el incumplimiento de los plazos no determina la invalidez (art. 48.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,) - Forma. Con relación a los actos administrativos, la expresión forma abarca el conjunto de formalidades y trámites a través de los cuales la voluntad administrativa se configura; esto es, el procedimiento de formación de dicha voluntad. En este sentido podemos distinguir la forma de integración de la voluntad administrativa o procedimiento administrativo y la forma de declaración de la voluntad administrativa o forma de exteriorización. Respecto a la forma de integración de la voluntad administrativa, podemos decir que la sumisión del actuar administrativo a un determinado procedimiento ha pasado a ser en nuestro Derecho una exigencia constitucional (art. 105 c) CE). El procedimiento sería un modo de producción de un acto por aplicación de normas jurídicas superiores a ese acto. El acto administrativo no puede ser producido de cualquier manera, a voluntad del titular del órgano a quien compete tal producción sino que ha de seguir para llegar al mismo un procedimiento determinado. De este modo, el procedimiento administrativo aparece como una ordenación unitaria de una pluralidad de operaciones expresadas en actos diversos realizados por varios sujetos u órganos, operaciones y actos que, no obstante su relativa autonomía se articulan en orden a la producción de un acto decisorio final. Así el procedimiento se ha definido como el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actividad administrativa de los órganos de la Administración para que sus resoluciones tengan validez jurídica. El artículo 34.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, dispone que “los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido” Por lo que se refiere a la forma de exteriorización del acto administrativo el artículo 36 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, dispone lo siguiente: ⚬ Los actos administrativos se producirán por escrito a través de medios electrónicos a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia. ⚬ En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la autoridad de la que procede. Si se trata de resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar una relación de las que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido. ⚬ Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como nombramientos, concesiones o licencias, podrán refundirse en un único acto, acordado por el órgano competente, que especificará las personas u otras circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado. La falta de “forma” establecida para la exteriorización de un acto administrativo debe considerarse como “vicio” de dicho acto y en cuanto a las consecuencias que éste va a comportar los autores entienden que si se trata de falta absoluta de forma se produce la nulidad absoluta de dicho acto.


Cuando se trata de simple irregularidad se producirá una mera anulabilidad o nulidad relativa del acto. A este respecto el artículo 48.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, dispone que “el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de lo interesados“. Las irregularidades formales que no cumplan estas características ni siguiera van a comportar la posibilidad de la anulación del acto. Se tratará entonces de las llamadas “irregularidades no invalidantes”. Por otra parte es necesario hablar de la motivación, pues esta se ha considerado como un requisito formal del acto administrativo. El concepto de motivo no está claro ni universalmente admitido por la doctrina. Para algún sector de la doctrina los “motivos” no deben entenderse en el acto administrativo en el mismo sentido en que tal concepto se utiliza en el Derecho Privado, pues en Derecho Administrativo sólo hay una actuación posible: la que establece la ley, debido a la tipicidad de los actos administrativos, no pudiendo existir para la ley motivos impulsivos de su acción marginales al Derecho. La ley impone en un número importante de supuestos la obligación de motivar sus actos (art. 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre), esto es, de hacer públicos, mediante una declaración formal, los motivos de hecho y de derecho en función de los cuales ha determinado sus actos (“serán motivados con sucinta referencia de hecho y fundamentos de derecho”, dice dicho art. 35). En este sentido puede decirse que en el acto administrativo los motivos están siempre, y necesariamente incorporados a la causa. Lo que parece conveniente analizar en relación con este tema es el determinar si es o no necesaria la motivación de los actos administrativos. Esto es, si es preceptivo que la manifestación externa del acto incluya la exposición de las razones que han movido al órgano a tomar la decisión que, en última instancia, implica todo acto. Al respecto es necesario señalar que la regla general en nuestro Derecho es el carácter meramente facultativo de dicha motivación, salvo los supuestos expresamente señalados en el artículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, serán motivados con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho: 

Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

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Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y los que declaren su inadmisión.

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Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.

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Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas provisionales previstas en el artículo 56.

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Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de plazos y de realización de actuaciones complementarias.

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Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.

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Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de oficio. Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así como los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de responsabilidad patrimonial.

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Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.


La motivación persigue tres finalidades distintas:

a) Constituye una garantía del derecho a la defensa del interesado, de su derecho a la tutela efectiva de sus derechos e intereses. Ello en cuanto facilita al interesado los datos fácticos y jurídicos necesarios para que pueda decidir si considera o no conforme a derecho el acto administrativo y, en este sentido, si va a proceder o no a su impugnación. Además en caso de que el interesado proceda a la impugnación del acto, la motivación hace posible que pueda correctamente articular su defensa mediante la crítica de los fundamentos, fácticos y jurídicos, en que la Administración funda su decisión. El déficit de motivación redunda, en definitiva, en indefensión del administrado. En este sentido STC 232/1992, de 14 de diciembre, dice que “es claro que el interesado o parte ha de conocer las razones decisivas, el fundamento de las decisiones que le afecten en tanto que instrumentos necesarios para su posible impugnación y utilización en los recursos”. b) Constituye un elemento necesario para mejor comprender y ejecutar el acto administrativo. La motivación permite determinar con mayor certeza y exactitud el conocimiento de la voluntad manifestada, constituyendo un elemento interpretativo valiosísimo. c) La motivación permite que los órganos competentes puedan controlar la legalidad del acto administrativo y, en su caso, puedan discernir si el acto incurrió en arbitrariedad. ü

La motivación constituye, pues, un instrumento fundamental para evitar o controlar la arbitrariedad o desviación de poder. Es un instrumento fundamental para que, permitiéndose la discrecionalidad, se controle la arbitrariedad en la actuación administrativa, porque si no hay motivación el único apoyo de la decisión será la sola voluntad de quien la adopta. Apoyo insuficiente, como es obvio, en un Estado de Derecho.

A pesar de lo dicho se ha estimado que el papel de la motivación no puede ser explicado en términos de requisito exclusivamente formal, pues ocupa un papel intermedio entre los requisitos de fondo y de forma del acto.

Resumiendo, podemos definir los elementos o requisitos del acto administrativo como “aquellas circunstancias o conjunto de circunstancias que deben darse en un acto para

que produzca todos sus efectos” , es decir para que el acto no resulte inválido o válido pero irregular. Podemos distinguir entre: ü

Elementos subjetivos. ⚬ Referentes al órgano administrativo(competencia territorial, funcional y jerárquica) ⚬ Referentes al administrado

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Elementos objetivos. ⚬ Posibilidad ⚬ Licitud ⚬ Causa

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Elementos de la actividad ⚬ Lugar ⚬ Tiempo ⚬ Forma


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Tema 7 LA EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO: LA NOTIFICACIÓN Y LA PUBLICACIÓN.

1. INTRODUCCIÓN. El artículo 39.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, afirma que “los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”. El precepto citado establece, pues, una presunción de validez, que permite al acto desplegar todos sus posibles efectos en tanto no se demuestre su invalidez y que traslada, en consecuencia al particular la carga de impugnarlo, en la vía administrativa o contencioso-administrativa, según proceda, si quiere obtener su anulación y frenar su eficacia. Sin embargo esta presunción opera en tanto no se demuestre y se declare en firme la invalidez del acto, y además el acto tiene que reunir unas condiciones externas mínimas de legitimidad para que opere dicha presunción. La presunción de validez que la Ley establece no es algo gratuito y carente de fundamento sino algo que se apoya en una base real que le da en principio una justificación. El acto administrativo se presume legítimo en la media en que emana de una autoridad que lo es igualmente. Por tanto cuando el propio aspecto externo del acto desmienta su procedencia de una autoridad legítima desaparece el soporte mismo de la presunción legal. En tales supuestos se dice que el acto es absoluta y radicalmente nulo y por ello insusceptible de producir efecto alguno. En la base de la determinación legal está, pues, la idea de que la presunción de validez sólo opera a partir de unas condiciones externas mínimas, que, por hipótesis, no reúnen los actos nulos de pleno derecho a los que, en consecuencia, no se puede reconocer eficacia jurídica alguna. En la práctica, sin embargo la eficacia de un acto es un problema de hecho y la Administración puede imponer materialmente sus actos, siempre que el acto mismo sea susceptible de producir por sí alguna clase de efectos. Salvo en el supuesto de actos inexistentes (como por ejemplo una multa impuesta por un simple particular) todos los demás actos administrativos, aun los afectados de un vicio de nulidad de pleno derecho, pueden ser materialmente eficaces y esta eficacia sólo podrá ser destruida por el particular que la soporta utilizando las vías de recurso procedentes. Esto es consecuencia del privilegio de la Administración de la ejecución forzosa o acción de oficio que coloca en manos de la Administración una serie de instrumentos jurídicos capaces de vencer en cualquier caso la eventual resistencia de los particulares mediante el uso de la coacción.


2. LA NOTIFICACIÓN DE LOS ACTOS. La regla general de la eficacia inmediata de los actos administrativos admite excepciones según la Ley. El propio artículo 39.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, así lo prevé al decir en su inciso final “salvo que en ellos se disponga otra cosa”. El propio acto puede, en consecuencia, aplazar el comienzo de sus efectos sometiéndose a un plazo, o bien condicionar la producción de los mismos a un evento futuro (condición suspensiva). Con independencia de ello, el comienzo de la eficacia está sometido en ocasiones con carácter general al cumplimiento de ciertos requisitos. El número 2 del artículo 39 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre establece al respecto lo siguiente: “La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior”

¿Qué actos deben ser objeto de notificación? El artículo 40.1 dispone que el órgano que dicte las resoluciones y actos administrativos los notificará a los interesados cuyos derechos e intereses sean afectados por aquéllos. La obligación de notificar, desde el punto de vista objetivo, se refiere en principio a las resoluciones, esto es, a los actos que ponen fin a un procedimiento, que son los que, por esta razón, afectan directa y frontalmente a los derechos e intereses de su destinatario. Sin embargo la Ley 39/2015, de 1 de octubre sujeta también a esta obligación a los demás actos de los que pueda derivar, siquiera indirectamente una incidencia semejante, esto es, a los actos de trámite que, por su contenido, incidan en los derechos de defensa del interesado en el procedimiento. Desde un punto de vista subjetivo, la obligación no alcanza a todos los administrados que tengan una determinada relación con la Administración, sino sólo a aquellos que tengan la condición de interesados en sentido técnico en el procedimiento de que se trate.

¿De qué manera debe realizarse la notificación? La obligación de notificar es una obligación estrictamente formal, de modo que sólo se entenderá producida en el supuesto de que se realice a través de alguna de las formas habilitantes que establece la Ley y que consiste en lo siguiente: - La notificación debe contener el texto íntegro del acto, incluida la motivación en su caso. - Debe contener además la indicación expresa de si el acto pone o no fin a la vía administrativa. - Debe indicar los recursos que contra el mismo procedan, en su caso en vía administrativa o judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo de interposición. A los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado. Las Administraciones Públicas podrán adoptar las medidas que consideren necesarias para la protección de los datos personales que consten en las resoluciones y actos administrativos, cuando éstos tengan por destinatarios a más de un interesado.

Las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía.


No obstante lo anterior, las Administraciones podrán practicar las notificaciones por medios no electrónicos en los siguientes supuestos: a) Cuando la notificación se realice con ocasión de la comparecencia espontánea del interesado o su representante en las oficinas de asistencia en materia de registro y solicite la comunicación o notificación personal en ese momento. b) Cuando para asegurar la eficacia de la actuación administrativa resulte necesario practicar la notificación por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante. Con independencia del medio utilizado, las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente. Los interesados que no estén obligados a recibir notificaciones electrónicas, podrán decidir y comunicar en cualquier momento a la Administración Pública mediante los modelos normalizados que se establezcan al efecto, que las notificaciones sucesivas se practiquen o dejen de practicarse por medios electrónicos. Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de practicar electrónicamente las notificaciones para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios. Adicionalmente, el interesado podrá identificar un dispositivo electrónico y/o una dirección de correo electrónico que servirán para el envío de los avisos regulados en el artículo 41 pero no para la práctica de notificaciones. En ningún caso se efectuarán por medios electrónicos las siguientes notificaciones: ✗ Aquellas en las que el acto a notificar vaya acompañado de elementos que no sean susceptibles de conversión en formato electrónico. ✗ Las que contengan medios de pago a favor de los obligados, tales como cheques.

En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará por el medio señalado al efecto por aquel. Esta notificación será electrónica en los casos en los que exista obligación de relacionarse de esta forma con la Administración. Cuando no fuera posible realizar la notificación de acuerdo con lo señalado en la solicitud, se practicará en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado.


En los procedimiento iniciados de oficio, a los solos efectos de su iniciación, las Administraciones Públicas podrán recabar, mediante una consulta a las bases de datos del Instituto Nacional de Estadística, los datos sobre el domicilio del interesado recogidos en el Padrón Municipal, emitidos por las Entidades Locales, en aplicación de lo previsto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local. Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y el medio, danto por efectuado el trámite y siguiéndose el procedimiento. Con independencia de que la notificación se realice en papel o por medios electrónicos, las Administraciones Públicas enviarán un aviso al dispositivo electrónico y/o a la dirección de correo electrónico del interesado que éste haya comunicado, informándole de la puesta a disposición de una notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo correspondiente o en la dirección electrónica habilitada única. La falta de práctica de este aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida. Cuando el interesado fuera notificado por distintos cauces, se tomará como fecha de notificación la de aquélla que se hubiera producido en primer lugar.

Práctica de las notificaciones en papel Todas las notificaciones que se practiquen en papel deberán ser puestas a disposición del interesado en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante para que pueda acceder al contenido de las mismas de forma voluntaria. Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie se hiciera cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes. En caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de las quince horas, el segundo intento deberá realizarse después de las quince horas y viceversa, dejando en todo caso al menos un margen de diferencia de tres horas entre ambos intentos de notificación. Si el segundo intento también resultara infructuoso, se procederá en la forma prevista en el artículo 44.

Cuando el interesado accediera al contenido de la notificación en sede electrónica se le ofrecerá la posibilidad de que el resto de notificaciones se puedan realizar a través de medios electrónicos.

Práctica de las notificaciones a través de medios electrónicos Las notificaciones por medios electrónicos se practicarán mediante comparecencia en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante, a través de la dirección electrónica habilitada única o mediante ambos sistemas, según disponga cada Administración u Organismo. Se entiende por comparecencia en la sede electrónica el acceso por el interesado o su representante debidamente identificado al contenido de la notificación.


Las notificaciones por medios electrónicos se entenderán practicadas en el momento en que se produzca el acceso a su contenido. Cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio o haya sido expresamente elegida por el interesado se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido. Los interesados podrán acceder a las notificaciones desde el Punto de Acceso General electrónico de la Administración, que funcionará como un portal de acceso.

Notificación infructuosa Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o bien, intentada ésta, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de un anuncio publicado en el Boletín Oficial del Estado. Asimismo, previamente y con carácter facultativo, las Administraciones podrán publicar un anuncio en el boletín oficial de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, en el tablón de edictos del Ayuntamiento del último domicilio del interesado o del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente. Las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la obligación de publicar el correspondiente anuncio en el Boletín Oficial del Estado.

Publicación Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladores de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente. En todo caso, los actos administrativos serán objeto de publicación, surtiendo esta los efectos de la notificación, en los siguientes casos: ⚬ Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la individualmente realizada. ⚬ Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el medio donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos. La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que exige el artículo 40.2 para las notificaciones, siendo aplicable también a la publicación lo establecido en el apartado 3 del mismo artículo. En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes podrán publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificándose solamente los aspectos individuales de cada acto.


La publicación de los actos se realizará en el diario oficial que corresponda, según cual sea la Administración de la que proceda el acto a notificar.

Indicación de notificaciones y publicaciones Si el órgano competente apreciase que la notificación por medio de anuncios o la publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, se limitará a publicar en el Diario oficial que corresponda una somera indicación del contenido del acto y del lugar donde los interesados podrán comparecer, en el plazo que se establezca, para conocimiento del contenido íntegro del mencionado acto y constancia de tal conocimiento. Adicionalmente y de manera facultativa las Administraciones podrán establecer otras formas d notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión que no excluirán la obligación de publicar en el correspondiente Diario oficial.

Este extraordinario detalle y rigor formal se justifica por dos razones: por una parte, porque la intervención en un procedimiento administrativo no requiere asistencia de letrado y por otra porque en el tráfico administrativo los plazos de impugnación son fugaces. Todo ello exige un especial cuidado, a fin de evitar que se pierdan derechos materiales por razones formales. El carácter estrictamente formal de la notificación comporta una consecuencia capital: una notificación que no haya sido hecha en debida forma no produce efectos, de lo cual se sigue que la propia resolución notificada tampoco podrá producirlos en contra del interesado, ya que la notificación demora el comienzo de la eficacia del acto. Esta regla general no admite otra excepción que la contenida en el artículo 40.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, según el cual las notificaciones que contengan el texto íntegro del acto pero omitan alguno de los demás requisitos exigidos en el apartado anterior surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o interponga cualquier recurso que proceda. La resolución mal notificada no es eficaz, y por no serlo, no empieza a correr el plazo para impugnarla. A juicio de la doctrina ante una notificación defectuosa el interesado puede optar entre darse por notificado interponiendo el recurso procedente o pedir a la Administración que se le practique nuevamente la notificación con arreglo a la Ley, pues aunque el artículo 40 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre no haga referencia expresa a esto último, esa petición de una nueva notificación en forma sigue siendo posible y hasta tanto se produzca ésta no podrá empezar a correr el plazo de recurso.


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Tema 8 LA EJECUCIÓN DE LOS ACTOS. 1. NOCIONES GENERALES. Las Administraciones públicas están investidas de la potestad de dictar resoluciones obligatorias y ejecutivas. Y en cuanto la realización del contenido del acto suponga una obligación, la posición exorbitante de las Administraciones públicas culmina con la posibilidad de ejecutar por sí los actos por ellas dictados (art. 99 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre). Esta potestad ejecutoria desarrolla el principio de eficacia predicado de la actividad administrativa en el artículo 103.1 CE y no es contraria a la Constitución como así tiene declarado la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. La ejecución de los actos se regirá por lo dispuesto en los artículos 97 a 105 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. Respecto a los medios de ejecución dispone el artículo 100 lo siguiente:

1. La ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará, respetando siempre el principio de proporcionalidad por los siguientes medios: - Apremio sobre el patrimonio. - Ejecución subsidiaria. - Multa coercitiva. - Compulsión sobre las personas. 2. Si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual. 3. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, o en los restantes lugares que requieran la autorización de su titular, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial. Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso podrán proceder previo apercibimiento a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley o cuando la Constitución o la Ley exijan la intervención de un órgano judicial (artículo 99).


La competencia ejecutiva corresponde a la propia Administración pública que dictó el acto administrativo cuyo contenido pretende llevarse a efecto y dentro de la Administración al órgano al que, en cada caso, así se reconozca por la reglamentación del procedimiento de ejecución de que se trate. No se exige la intervención de los órganos jurisdiccionales. La Administración pública en cada caso competente puede, a través de sus órganos, realizar todos los actos que integran el procedimiento de ejecución hasta el total cumplimiento de lo dispuesto en el acto. Sólo excepcionalmente se exige la intervención de los Tribunales, como por ejemplo para entrar en el domicilio si no existe consentimiento del titular. Si son interesados todos aquellos que “ostenten derechos que puedan resultar directamente afectados” por el procedimiento, es indudable que en todo procedimiento ejecutivo será interesado aquel que venga obligado a cumplir el contenido del acto. La existencia de un acto sujeto al Derecho administrativo es presupuesto legitimador de cualquier medida de ejecución, así, dispone el artículo 97 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, lo siguiente: 

1. Las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico.



2. El órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa.

No basta la existencia de un acto sujeto al Derecho administrativo para que sea legítima y válida la vía de ejecución es necesario además que el acto administrativo imponga una obligación es decir que se trate de un acto que obligue al administrado a una prestación de hacer o no hacer a una acción o a una omisión. Es necesario también que el acto sea ejecutivo, la regla general es la de la ejecutividad inmediata, ejecutividad que encuentra su justificación en los principios de celeridad y eficacia. Son excepciones a la regla general de la ejecución inmediata: •

Que así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior (art. 39.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre).

Por otra parte dispone el artículo 98.1 que: Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo que: • •

• •

Se produzca la suspensión de la ejecución del acto. Se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición. Una disposición establezca lo contrario. Se necesite aprobación o autorización superior.

Los actos de ejecución en cuanto son actos administrativos, están sujetos a los requisitos generales de todo acto administrativo, han de ser por tanto, posibles, lícitos y dirigidos al fin previsto por el Ordenamiento jurídico. Por otra parte si los procedimientos de ejecución tratan de realizar lo dispuesto en un acto administrativo, sin o contra la voluntad del obligado, es lógico que sea presupuesto de toda acción ejecutiva que se dé oportunidad al obligado de cumplir voluntariamente. En este sentido el apercibimiento previo es requisito esencial ineludible para poder incoar cualquier actuación ejecutiva cualquiera que fuese su modalidad y contenido. Y previamente al apercibimiento, en todo caso, notificación al interesado del acto que sirva de fundamento a la actuación material. El apercibimiento previo es algo más que la simple notificación del acto. La notificación es, como


hemos dicho antes, un requisito de la eficacia del acto. El apercibimiento previo presupone la notificación, presupone que el obligado conoce el acto y que no lo ha cumplido. Y su contenido es advertirle que, de no cumplir voluntariamente lo dispuesto en el plazo que se señale, se procederá a la ejecución forzosa.

2. MEDIOS DE EJECUCIÓN. Por lo que se refiere a los medios de ejecución como ya hemos dicho antes son los siguientes:

•

2.1. PROCEDIMIENTO DE APREMIO. El artículo 101 establece lo siguiente:

1. Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento de apremio. 2. En cualquier caso no podrá imponerse a los administrados una obligación pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma de rango legal. Cuando el acto administrativo obliga a la entrega de una cantidad de dinero, la ejecución tendrá por finalidad satisfacer al acreedor dicha cantidad. El procedimiento administrativo de ejecución con esta finalidad es el procedimiento de apremio, previsto para la ejecución forzosa de los actos administrativos en virtud de los cuales hubiese de satisfacerse una cantidad líquida. Presupone por tanto un acto administrativo en el que se obliga al pago de una cantidad líquida y tiene por objeto hacer efectivo el cobro de la cantidad fijada en el acto. De aquí que se dirija al patrimonio del obligado a fin de obtener bienes que permitan el cobro de la cantidad debida.

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2.2. EJECUCIÓN SUBSIDIARIA. De acuerdo con el artículo 102:

1. Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado. 2. En este caso, las Administraciones Públicas realizarán el acto, por sí o a través de las personas que determinen a costa del obligado. 3. El importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme a lo dispuesto en el artículo anterior. 4. Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución a reserva de la liquidación definitiva.


La ejecución subsidiaria es el procedimiento ejecutivo que consiste en la realización de lo ordenado por el acto administrativo por sujeto distinto del obligado. Por tanto, no sucede nada que no esté ya previsto en el acto que se trata de ejecutar. De aquí que este procedimiento ejecutivo se admita con carácter general por la Ley a diferencia de otros procedimientos administrativos de ejecución, que sólo pueden utilizarse en los supuestos expresamente autorizados por las leyes. Lo que realiza la Administración por sí o a través de otras personas es exactamente lo que tenía que haber hecho el obligado y no lo realizó. Se sustituye la actividad del obligado por la de otras personas. De aquí que este procedimiento únicamente podrá utilizarse respecto de actos que por no ser personalísimos pueden ser realizados por sujetos distintos del obligado.

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2.3. MULTA COERCITIVA. El artículo 103 establece lo siguiente:

1. Cuando así lo autoricen las leyes y en la forma y cuantía que estas determinen, las Administraciones Públicas, pueden para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado en los siguientes supuestos: •

•

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Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado. Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara conveniente. Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.

2. La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas.

La multa coercitiva no se impone con fines represivos. No tiene como finalidad la sanción de una transgresión jurídico-administrativa, sino forzar al cumplimiento de lo dispuesto en un acto administrativo. Mediante la amenaza e imposición de la multa se trata de disuadir al obligado de su actividad de resistencia o pasividad, doblegando su voluntad y tratando de que realice lo que el acto previene. De aquí que se utilice tantas veces cuantas fuera necesario para vencer la resistencia del administrado. La característica de este procedimiento ejecutivo es la imposición de una multa si no se realiza lo ordenado en el plazo prudencial que se señale, imposición que podrá reiterarse hasta que se logre el cumplimiento de lo ordenado o el cumplimiento sea imposible.


2.4. COMPULSIÓN SOBRE LAS PERSONAS.

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El artículo 104 establece lo siguiente:

1. Los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer o soportar podrán ser ejecutados por compulsión directa sobre las personas en los casos en que la Ley expresamente lo autorice, y dentro siempre del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución. 2. Si, tratándose de obligaciones personalísimas de hacer, no se realizase la prestación, el obligado deberá resarcir los daños y perjuicios, a cuya liquidación y cobro se procederá en vía administrativa.

El artículo 100 únicamente prevé la compulsión sobre las personas para la ejecución de actos que obliguen a no hacer o soportar, siempre que se trate de obligaciones negativas. No es concebible la compulsión física para la ejecución de obligaciones de hacer. Si el obligado no quiere realizar una prestación personalísima, será imposible obligarle a realizarla, si la fuerza se utiliza dentro del debido respeto a la dignidad de la persona y a los derechos fundamentales. Sólo es concebible el empleo de la coacción sobre una persona para impedirle actuar o para soportar. No obstante el artículo 100.2 se refiere a las obligaciones de hacer, si bien a los solos efectos de regular las consecuencias de su incumplimiento.

Para que la Administración pueda proceder a la ejecución forzosa de un acto administrativo son necesarios por tanto los siguientes requisitos: ü

Que haya sido adoptada previamente la resolución que sirva de fundamento jurídico a la ejecución.

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Que ese acto sea un acto sujeto al Derecho Administrativo, ejecutivo y que imponga una obligación al administrado.

ü

Que se ejecute por la propia Administración Pública que dictó el acto administrativo cuyo contenido pretende llevarse a efecto.

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Que se respete el principio de proporcionalidad.

ü

Que se dé oportunidad al obligado de cumplir voluntariamente, siendo en este sentido el apercibimiento previo requisito esencial ineludible para poder incoar cualquier actuación ejecutiva cualquiera que sea su modalidad y contenido.


MOOC Procedimiento Ad. UD02

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