MOOC Procedimiento Ad. UD04

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MOOC 7

Procedimiento Administrativo Garantías del procedimient procedimiento. o. Presentación de documentos. Emisión de documentos por las AA. PP. Estructura del procedimiento. Unidad didáctica IV

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SUMARIO

Tema 13. Concepto, principios y clases de procedimientos. 1. La validez del acto administrativo. 2. Principios del procedimiento. 3. Clases de procedimientos. 3.1. Procedimiento General y Procedimientos Especiales. 3.2. Procedimientos Declarativos y Ejecutivos. 3.3.Procedimientos 3.3.Procedimientos Ordinarios y sumarios o de urgencia. 3.4. Procedimiento Lineal o Triangular.

Tema 14. Garantías del procedimiento, presentación de documentos y emisión de documentos por las administraciones públicas. 1. Garantías del procedimiento. 2. Presentación de documentos. 2.1. Derecho a formular alegaciones y aportar documentos en el procedimiento. 2.2. Derecho Derecho a no presentar documentos que no sean indispensables. 2.3. Constancia Constancia de la entrega de documentos y expedición de copias. 3. Emisión de documentos por las administraciones públicas.

Tema 15. El Procedimiento Administrativo (i). Iniciación. 1. Iniciación del procedimiento. 1.1. Información y actuaciones previas. 1.2. Medidas provisionales. 1.3. Acumulación de expedientes. 2. Formas de iniciación. 2.1. Iniciación de oficio. 2.2. Iniciación a instancia de persona interesada. 2.2.1. Subsanación Subsanac ión y mejora de la solicitud. solicit ud. 2.2.2. Declaración responsable responsable y comunicación previa.

2 Escuela de Administración Pública de Extremadura

SUMARIO

Tema 13. Concepto, principios y clases de procedimientos. 1. La validez del acto administrativo. 2. Principios del procedimiento. 3. Clases de procedimientos. 3.1. Procedimiento General y Procedimientos Especiales. 3.2. Procedimientos Declarativos y Ejecutivos. 3.3.Procedimientos 3.3.Procedimientos Ordinarios y sumarios o de urgencia. 3.4. Procedimiento Lineal o Triangular.

Tema 14. Garantías del procedimiento, presentación de documentos y emisión de documentos por las administraciones públicas. 1. Garantías del procedimiento. 2. Presentación de documentos. 2.1. Derecho a formular alegaciones y aportar documentos en el procedimiento. 2.2. Derecho Derecho a no presentar documentos que no sean indispensables. 2.3. Constancia Constancia de la entrega de documentos y expedición de copias. 3. Emisión de documentos por las administraciones públicas.

Tema 15. El Procedimiento Administrativo (i). Iniciación. 1. Iniciación del procedimiento. 1.1. Información y actuaciones previas. 1.2. Medidas provisionales. 1.3. Acumulación de expedientes. 2. Formas de iniciación. 2.1. Iniciación de oficio. 2.2. Iniciación a instancia de persona interesada. 2.2.1. Subsanación Subsanac ión y mejora de la solicitud. solicit ud. 2.2.2. Declaración responsable responsable y comunicación previa.


Tema 16. El Procedimiento Administrativo (II). Ordenación, Instrucción Y Finalización. 1. Ordenación. 1.1. Expediente administrativo. 1.2. Impulso. 1.3. Concentración de trámites. 1.4. Cumplimiento de trámites. 1.5. Cuestiones incidentales. 2. Instrucción. 2.1. Alegaciones. 2.2. Prueba. 2.3. Informes. 2.4. Participación de los interesados. 3. Finalización. 3.1. Resolución. 3.2. Desistimiento y renuncia. 3.2.1. Concepto. 3.2.2. Requisitos y límites. 3.2.3. Efectos. 3.3. Caducidad. 3.3.1. 3.3.1. Por paralización paraliz ación imputable al interesado. 3.3.2. Por paralización imputable a la administración. 3.4. Terminación convencional. 3.4.1. Concepto. 3.4.2. Ámbito de aplicación. aplicac ión. 3.4.3. Requisitos. Requisi tos. 3.4.4. Límites. 4. Tramitación simplificada del procedimiento.

3 Procedimiento Procedimient o Administrativo · Unidad didáctica III

PRESENTACIÓN Y OBJETIVOS En esta unidad didáctica se abordará la relación existente entre la Administración Pública y los ciudadanos, analizando el medio que facilita esa relación y que permite garantizar la protección de los derechos e intereses legítimos de los administrados, a la vez que la efectiva realización de la actividad administrativa. El Procedimiento Administrativo es el cauce formal a través del cual se realiza esta tarea. Asimismo, estudiaremos los derechos de los interesados en el procedimiento administrativo, incluidos en esta nueva ley en el Capítulo I denominado “Garantías del Procedimiento” del Título IV “De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común”, para terminar con las distintas fases que componen el procedimiento administrativo, incluida la tramitación simplificada de dicho procedimiento. Se verá también la emisión de documentos por las Administraciones Públicas y la presentación de documentos por los interesados en el procedimiento administrativo. Podemos resumir en los siguientes puntos los objetivos de esta unidad didáctica:

⚬ Introducción al procedimiento administrativo: concepto, principios, clases. ⚬ Los derechos de los interesados en el procedimiento administrativo. ⚬ Emisión de documentos por las Administraciones y la presentación de documentos por los ciudadanos. ⚬ Estructura del procedimiento administrativo.


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Tema 13 CONCEPTO, PRINCIPIOS Y CLASES DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS. La esfera jurídica de derechos de los ciudadanos frente a la actuación de las Administraciones Públicas se encuentra protegida a través de una serie de instrumentos tanto de carácter reactivo, entre los que destaca el sistema de recursos administrativos o el control realizado por jueces y tribunales; como preventivo, a través del procedimiento administrativo, que es la expresión clara de que la Administración Pública actúa con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, como reza el artículo 103 de la Constitución. Es un instrumento para asegurar que las Administraciones Públicas, en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas, actúan no sólo en defensa del interés público que tienen encomendado, sino que lo hace de la forma más equitativa y objetiva posible, respetando los derechos de los ciudadanos y desterrando la arbitrariedad en su actuación, pues la Administración no es libre de actuar cuándo y cómo crea conveniente, ya que existe un procedimiento al que debe ajustarse en el ejercicio de sus funciones.

1. CONCEPTO, NATURALEZA Y FINES. Según el artículo 149.1.18ª de la Constitución Española de 1978, el Estado tiene competencia exclusiva sobre “... el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas”.

La Exposición de Motivos de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 definía el procedimiento administrativo como “el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin ”, es decir, se trata de una pluralidad de actos ordenados secuencialmente para la consecución de un fin público, para dictar un acto administrativo o expresar la voluntad de la Administración. Por su parte, la nueva Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, dispone en su Exposición de Motivos que “Por lo que se refiere al procedimiento administrativo, entendido como el conjunto ordenado de trámites y actuaciones formalmente realizadas, según el cauce legalmente previsto, para dictar un acto administrativo o expresar la voluntad de la Administración, con esta nueva regulación no se agotan las competencias estatales y autonómicas para establecer especialidades «ratione materiae» o para concretar ciertos extremos, como el órgano competente para resolver, sino que su carácter de común resulta de su aplicación a todas las Adminis- traciones Públicas y respecto a todas sus actuaciones. Así lo ha venido reconociendo el Tribunal Consti- tucional en su jurisprudencia, al considerar que la regulación del procedimiento administrativo común por

5 Procedimiento Administrativo · Unidad didáctica III

el Estado no obsta a que las Comunidades Autónomas dicten las normas de procedimiento necesarias para la aplicación de su Derecho sustantivo, siempre que se respeten las reglas que, por ser competencia exclusiva del Estado, integran el concepto de Procedimiento Administrativo Común con carácter básico”.

De esta definición podemos adoptar dos puntos de vista para la conceptualización del mismo: a) Como forma de integración de la voluntad administrativa. b) Como conjunto de trámites a que ha de sujetarse la Administración para dictar los actos administrativos.

El procedimiento administrativo supone una garantía de los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración Pública, pero, a diferencia del proceso judicial, no agota ahí su función, sino que a través del mismo se desenvuelve la actividad administrativa, constituyendo un presupuesto de eficacia y objetividad en dicha actuación, asegurando de este modo la pronta y eficaz satisfacción del interés general mediante la adopción de las medidas necesarias para el cumplimiento de los fines que tiene encomendada la Administración. De ahí la importancia que cobra el procedimiento, no sólo como elemento formal, sino como medio para defender la seguridad de los sujetos que se relacionan con la Administración, a la vez que se consigue una mejor realización de los fines públicos. Este carácter garantista se evidencia al recoger nuestra Constitución en su art. 105 que el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos ha de ser regulado por Ley, siendo la regulación del Procedimiento Administrativo Común competencia exclusiva del legislador estatal.

CARACTERÍSTICAS ü

Forma de integración de la voluntad administrativa.

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Conjunto de trámites necesarios para dictar los actos administrativos.

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Garantía de los derechos de los administrados.

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Presupuesto de eficacia y objetividad de la actividad administrativa.

2. PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO. Podemos destacar los siguientes principios que se desprenden de la regulación del procedimiento en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del P.A.C. de las Administraciones Públicas:

Carácter contradictorio: permite que se haga valer en el procedimiento los distintos intereses en juego, de tal forma que pueda comparecer no sólo quienes hayan iniciado el procedimiento, sino cualquier persona que tenga derechos que puedan resultar afectados por la resolución que se pueda adoptar, y se les permita exponer y alegar cuanto crea conveniente para sus intereses (arts. 3 y 8). Economía procesal: el procedimiento se ha de desarrollar y resolver lo antes posible, con arreglo a los principios de economía, celeridad y eficacia, sin que ello afecte a los derechos de los intervinientes. Se encuentran numerosos supuestos en la norma, como la acumulación (art. 57) de los procedimientos a


otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión; o la concentración de trámites (art. 72) acordando en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan un impulso simultáneo y no sea obligado su cumplimiento sucesivo; conversión de actos viciados (art. 50); conservación de actos y trámites (51), etc.

Oficialidad: pues el procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites (art. 71). Es decir, que será la propia Administración la encargada de impulsar hacia adelante el desarrollo del procedimiento, haciendo de ello responsable a los funcionarios encargados de su tramitación (art. 20). Gratuidad: un procedimiento administrativo no ocasiona gastos al interesado que ha requerido la actuación de la Administración, salvo que solicite realización de determinadas pruebas cuya realización implique gastos que no deba soportar la Administración (art. 78). Predominio de forma escrita: pues los actos administrativos se producirán por escrito, a través de medios electrónicos (art. 26) y las actuaciones de los interesados intervinientes también, a diferencia de otros procedimientos, como es el penal, donde predomina la forma oral. No necesidad de dirección técnica: lo importante para relacionarse con la Administración es tener capacidad de obrar, pudiendo actuar por sí mismo o por representación de otra persona si se cumple esa condición, no siendo necesario estar asistido y/o representado por ningún profesional, aunque la Ley 39/2015 les reconoce de forma expresa el derecho a actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses (art. 53.1 g). Carencia de formalidades o antiformalista o principio de eficacia: en el procedimiento administrativo se está más al fondo que a la forma (siempre con ciertas garantías y limitaciones), así el error o la ausencia de calificación del recurso no es obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su carácter (art. 115), o cuando se permite la subsanación y mejora de la solicitud (art. 68). Imparcialidad: aunque la Administración normalmente actúa como una parte interesada en el procedimiento, su deber de servir con objetividad los intereses públicos le obliga a actuar con la mayor imparcialidad posible, como se demuestra en su obligación de dictar los actos ajustándose al procedimiento establecido (art. 105 C.E. y art. 34 LPA), así como en los deberes de abstención cuando concurran determinadas circunstancias. Transparencia: que se pone de manifiesto en el artículo 13, diciendo que las personas, en sus relaciones con las Administraciones Públicas, tienen derecho al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el resto del ordenamiento jurídico. O también tienen derecho a identificar a las autoridades y personal al servicio de la Administración bajo cuya responsabilidad se tramitan los procedimientos, conocer el estado de la tramitación de los procedimientos, los actos de trámite dictados (art. 53), etc.


3. CLASES DE PROCEDIMIENTOS. Son numerosas las clasificaciones que se pueden hacer de los procedimientos administrativos, todo depende del criterio seguido para su análisis. No obstante, las clasificaciones más frecuentes son las siguientes: •

3.1. PROCEDIMIENTO GENERAL Y PROCEDIMIENTOS ESPECIALES.

Existen tantos procedimientos como materias o actividades desarrollan las Administraciones Públicas.

La Ley 39/2015 de P.A.C. se dicta bajo un principio de unidad, en cuanto regula un procedimiento general tipo, al que da carácter supletorio respecto a algunos procedimientos especiales, específicos por razón de la materia concreta que regula, como recoge la Disposición Adicional Primera, intitulado “Especialidades por razón de la materia”.

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3.2. PROCEDIMIENTOS DECLARATIVOS Y EJECUTIVOS. Desde el punto de vista de su finalidad pueden clasificarse los procedimientos administrativos en:

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Declarativos, los cuales se orientan a la elaboración de una decisión, y permiten, a su vez, la subdivisión en procedimientos sancionadores y de revisión.



Ejecutivos, pretenden la realización material de una decisión anterior (el procedimiento de apremio, por ejemplo).

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3.3. PROCEDIMIENTOS ORDINARIOS Y SUMARIOS O DE URGENCIA.

Se diferencian por la forma en que se desarrollan y por el tiempo en que han de hacerlo. En el procedimiento ordinario las actuaciones de la Administración y de los interesados se producirán en los plazos generales establecidos en la Ley, mientras que en los procedimientos de urgencia se reducen a la mitad los plazos establecidos para el ordinario, salvo en lo relativo a la presentación de solicitudes y recursos.

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3.4. PROCEDIMIENTO LINEAL O TRIANGULAR.

El procedimiento se considera lineal (o bilateral, según algunos autores) cuando enfrenta a la Administración con uno o varios administrados que se encuentran en relación a aquélla, en una posición semejante. En estos casos la Administración actúa como juez y parte en el procedimiento, ya que es parte interesada y a la vez va a tomar la decisión final sobre el mismo, representando el interés público o general. Este tipo de procedimientos son los más comunes, al ser una consecuencia de la actividad normal de la Administración, por ejemplo cuando se formulan solicitudes de licencias o autorizaciones, se realizan inspecciones, en procedimientos sancionadores, se impugna un acto dictado por ella misma, etc.


Cuando la posición de los administrados es contrapuesta, la Administración se presenta no sólo como gestora del interés público, sino también como árbitro entre los intereses contradictorios de los particulares (la imposición de sanciones a un empresario por infracción de normas laborales a instancia de un trabajador, por ejemplo, o las juntas administrativas arbitrales).

CONCLUSIONES ü

El Procedimiento Administrativo supone una garantía tanto de los derechos de los administrados frente a los poderes de la Administración como de ésta para alcanzar los objetivos que tiene marcados, además de ser el cauce a través del cual se desenvuelve la actividad administrativa.

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Atendiendo a diversos criterios pueden señalarse diferentes clases de procedimientos.


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Tema 14 GARANTÍAS DEL PROCEDIMIENTO, PRESENTACIÓN DE DOCUMENTOS Y EMISIÓN DE DOCUMENTOS POR LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. Introducción En el Título IV de la Ley 39/2015, intitulado “De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común” , se recogen las garantías del procedimiento en su Capítulo I. Dichas garantías son, básicamente, las recogidas en el art. 35 de la Ley 30/1992 como derechos de los ciudadanos, que en la norma actual se dividen entre el art. 13 “Derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas” y el art. 53 “Derechos de los interesados en el procedimiento administrativo” , realizando un desarrollo más pormenorizado de algunos e introduciendo otros nuevos. En del Título II “De la actividad de las Administraciones Públicas” se encuentran las novedades más trascendentales de la Ley 39/2015, recogiendo entre ellas las características que deben reunir los documentos emitidos por las Administraciones Públicas para ser considerados válidos, así como los que deben aportar los interesados al procedimiento, estableciendo con carácter general la obligación de las Administraciones Públicas de no requerir documentos ya aportados por los interesados, elaborados por las Administraciones Públicas o documentos originales, salvo las excepciones contempladas en la Ley. Por tanto, el interesado podrá presentar con carácter general copias de documentos, ya sean digitalizadas por el propio interesado o presentadas en soporte papel.

1. GARANTÍAS DEL PROCEDIMIENTO. Entre las novedades más significativas que se pueden destacar del elenco de derechos de los interesados en el procedimiento administrativo contenidos en el artículo 53, nos encontramos con el de conocer el sentido del silencio administrativo que corresponda (en el antiguo artículo 42.4 de la Ley 30/1992 estaba concebido como una obligación de la Administración), en caso de que la Administración no resuelva en plazo; el que tienen los interesados obligados a relacionarse electrónicamente con la Administración a consultar la información a través del Punto de Acceso General electrónico de la Administración; a no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, la normativa reguladora aplicable establezca lo contrario, y en este caso tendrían derecho a obtener copia auténtica del documento; el derecho a actuar asistidos de asesor cuando lo considere conveniente en defensa de sus intereses (en la Ley 30/1992 se recogía en el artículo 85.2); así como el de cumplir las obligaciones de pago a través de los medios electrónicos cuando de una resolución administrativa nazca una obligación de pago derivada de una sanción pecuniaria, multa o cualquier otro derecho que haya de abonarse a la Hacienda pública, derechos todos ellos de nueva configuración que encuentran su fundamento en la implantación de la Administración electrónica.


Pero sin duda uno de los que más dificultad puede generar a la hora de su aplicación es el derecho a no presentar documentos que ya se encuentren en poder de las Administraciones Públicas o que hayan sido elaborados por éstas. En la regulación contenida en la Ley 30/1992 se recogía el derecho a no presentar documentos que se encontraran en poder de la Administración actuante; ahora, sin embargo, se concede ese mismo derecho pero con independencia de la Administración en que se haya aportado (un procedimiento que se tramita en la Junta de Extremadura y se alega haber presentado ese mismo documento en otro procedimiento tramitado en un pequeño municipio de Galicia, por ejemplo). Igual de problemático puede ser si ese documento ha sido elaborado por cualquier otra Administración Pública. Téngase en cuenta que la nueva ley da un impulso trascendental a las nuevas tecnologías de la información y comunicación, exigiendo a todas ellas su modernización, algo sin duda muy loable pero, quizás, difícil y lento de conseguir, por cuanto se requiere que todas tengan incorporado nuevos sistemas electrónicos, que estén interconectados y sean plenamente interoperables, seguros y fiables, así como también que los trabajadores de las distintas Administraciones tengan la preparación técnica adecuada por cuanto todos y cada uno de los que esté habilitado para realizar esas funciones no solo van a poder entrar en los registros y archivos, sino que van a ser también generadores de esa misma información, siendo trascendental para ello el ir acompañado de las correspondientes inversiones, y todo ello en un plazo relativamente corto (dos años desde la entrada en vigor de la ley, es decir, el 2 de octubre de 2018).

Art. 53 “Derechos del interesado en el procedimiento administrativo”: 1. Además del resto de derechos previstos en esta Ley, los interesados en un procedimiento administrativo, tienen los siguientes derechos: a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados; el sentido del silencio administrativo que corresponda, en caso de que la Administración no dicte ni notifique resolución expresa en plazo; el órgano competente para su instrucción, en su caso, y resolución; y los actos de trámite dictados. Asimismo, también tendrán derecho a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en los citados procedimientos. Quienes se relacionen con las Administraciones Públicas a través de medios electróni- cos, tendrán derecho a consultar la información a la que se refiere el párrafo anterior, en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración que funcionará como un portal de acceso. Se entenderá cumplida la obligación de la Administración de facilitar copias de los documentos contenidos en los procedimientos mediante la puesta a disposición de las mismas en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración competente o en las sedes electrónicas que correspondan. b) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públi- cas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos. c) A no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, la normativa reguladora aplicable establezca lo contrario. En caso de que, excepcionalmente, deban presentar un documento original, tendrán derecho a obtener una copia autenticada de éste.


d) A no presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, que ya se encuentren en poder de las Administraciones Públicas o que hayan sido elaborados por éstas. e) A formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico, y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución. f) A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propon- gan realizar. g) A actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses. h) A cumplir las obligaciones de pago a través de los medios electrónicos previstos en el artículo 98.2. i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.

Los derechos recogidos en el citado artículo no operan como numerus clausus de los derechos de los interesados, pues se dispone que tendrán cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes, por lo que habrá de estar también a lo que dispongan las normas reguladoras de cada procedimiento en cada caso concreto.

2. PRESENTACIÓN DE DOCUMENTOS. 2.1. DERECHO A FORMULAR ALEGACIONES Y APORTAR DOCUMENTOS EN EL PROCEDIMIENTO. •

Los interesados en el procedimiento administrativo tienen derecho a formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico, y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución (art. 53.1 e). Insiste nuevamente el artículo 76 de la Ley 39/2015, disponiendo que los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución. También establece que en todo momento podrán los interesados alegar los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto.


Dichas alegaciones podrán dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria. Ahora bien, no se puede confundir el derecho a formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia con el denominado “trámite de audiencia”, que viene regulado en el art. 82 y en el que se reconoce el derecho de los interesados a que se les ponga de manifiesto todo lo instruido durante el mismo, a efectos de que tengan conocimiento de la documentación y pueden, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, alegar y presentar también los documentos y justificaciones que estimen pertinentes para sus intereses. •

2.2. DERECHO A NO PRESENTAR DOCUMENTOS QUE NO SEAN INDISPENSABLES.

Los interesados en el procedimiento tienen derecho, conforme al art. 53.1 d), a no presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, que ya se encuentren en poder de las Administraciones Públicas o que hayan sido elaborados por éstas. Los interesados no están obligados a aportar documentos que hayan sido elaborados por cualquier Administración, con independencia de que la presentación de los citados documentos tenga carácter preceptivo o facultativo en el procedimiento de que se trate, siempre que el interesado haya expresado su consentimiento a que sean consultados o recabados dichos documentos. Se presumirá que la consulta u obtención es autorizada por los interesados salvo que conste en el procedimiento su oposición expresa o la ley especial aplicable requiera consentimiento expreso. En ausencia de oposición del interesado, las Administraciones deberán recabar los documentos electrónicamente a través de sus redes corporativas o mediante consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto (art. 28.2). Si se trata de informes preceptivos ya elaborados por un órgano administrativo distinto al que tramita el procedimiento, éstos deberán ser remitidos en el plazo de diez días a contar desde su solicitud. Cumplido este plazo, se informará al interesado de que puede aportar este informe o esperar a su remisión por el órgano competente. Asimismo, también tienen derecho a no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, la normativa reguladora establezca lo contrario. Cuando con carácter excepcional la Administración solicitara al interesado la presentación de un documento original y éste estuviera en formato papel, el interesado deberá obtener una copia autenticada con carácter previo a su presentación electrónica. Igualmente, las Administraciones no requerirán a los interesados datos o documentos que hayan sido aportados anteriormente por el interesado a cualquier Administración, debiendo el interesado indicar en qué momento y ante qué órgano administrativo presentó los citados documentos, debiendo las Administraciones recabarlos electrónicamente a través de sus redes corporativas o de una consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto. Se presumirá que esta consulta es autorizada por los interesados, salvo que conste en el procedimiento su oposición expresa o la ley especial aplicable requiera consentimiento expreso Excepcionalmente, si las Administraciones no pudieran recabar los citados documentos, podrán solicitar nuevamente al interesado su aportación. (art. 28.3). Excepcionalmente, cuando la relevancia del documento en el procedimiento lo exija o existan dudas derivadas de la calidad de la copia, las Administraciones podrán solicitar de manera motivada el cotejo de las copias aportadas por el interesado, para la que podrán requerir la exhibición del documento o de la información original.


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2.3. CONSTANCIA DE LA ENTREGA DE DOCUMENTOS Y EXPEDICIÓN DE COPIAS.

El artículo 66.3 de la Ley 39/2015 dispone que de las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados electrónicamente o en las oficinas de asistencia en materia de registros de la Administración, podrán éstos exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha y hora de presentación. Para ello, de conformidad con el art. 16.3 se emitirá automáticamente un recibo consistente en una copia autenticada del documento de que se trate, incluyendo la fecha y hora de presentación y el número de entrada de registro, así como un recibo acreditativo de otros documentos que, en su caso, lo acompañen, que garantice la integridad y el no repudio de los mismos. Si los documentos son presentados de manera presencial, deberán ser digitalizados por la oficina de asistencia en materia de registros en la que hayan sido presentados para su incorporación al expediente administrativo electrónico, devolviéndose los originales al interesado, sin perjuicio de aquellos supuestos en que la norma determine la custodia por la Administración de los documentos presentados o resulte obligatoria la presentación de objetos o de documentos en un soporte específico no susceptibles de digitalización.

3. EMISIÓN DE DOCUMENTOS POR LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. Las implicaciones técnicas de los artículos 27 y 28 de la Ley 39/2015 son muy importantes, pues supone que la Administración disponga de un sistema de firma y verificación de firma de documentos. Un sistema de digitalización que garantice copias seguras y que incluya un mecanismo de identificación de documentos para su posterior verificación. Además de esto, no puede ser un sistema aislado, sino que tiene que poder comunicarse e interoperar con el resto de Administraciones. Se entiende por documentos públicos administrativos los válidamente emitidos por las Administraciones Públicas, que habrán de ser emitidos por escrito, a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia.

Para ser considerados válidos, los documentos electrónicos administrativos deberán: ⚬ Contener información de cualquier naturaleza archivada en un soporte electrónico según un formato determinado susceptible de identificación y tratamiento diferenciado. ⚬ Disponer de los datos de identificación que permitan su individualización, sin perjuicio de su posible incorporación a un expediente electrónico. ⚬ Incorporar una referencia temporal del momento en que han sido emitidos. ⚬ Incorporar los metadatos mínimos exigidos*. ⚬ Incorporar las firmas electrónicas que correspondan de acuerdo con lo previsto en la normativa aplicable.

Se consideran válidos los documentos electrónicos, que cumpliendo estos requisitos, sean trasladados a un tercero a través de medios electrónicos.


No requerirán de firma electrónica, los documentos electrónicos emitidos por las Administraciones Públicas que se publiquen con carácter meramente informativo, así como aquellos que no formen parte de un expediente administrativo. En todo caso, será necesario identificar el origen de esos documentos.

* Definición de “metadato”: Se entiende como metadato cualquier tipo de información en forma electrónica asociada a los documentos electrónicos, de carácter instrumental e independiente de su contenido, destinada al conocimiento inmediato y automatizable de alguna de sus características, con la finalidad de garantizar la disponibilidad, el acceso, la conservación y la interoperabilidad del propio documento. * De acuerdo con la Norma Técnica de Interoperabilidad de Digitalización de Documentos, aprobada por Resolución de 19 de julio de 2011 (BOE de 30 de julio), de la Secretaría de Estado para la Función Pública). * Las notificaciones, como documentos administrativos electrónicos que son, también deben incluir los metadatos, por lo que para ser válidas deben incorporarlos.


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Tema 15 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (I) INICIACIÓN Introducción Las distintas fases del procedimiento administrativo aparecen reguladas en los siguientes capítulos del Título IV “De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común” , que lo dedica a la iniciación, ordenación, instrucción y terminación del procedimiento. La Ley recoge por primera vez un nuevo procedimiento, el simplificado, que debe ser resuelto en 30 días.

Fases del procedimiento Iniciación

Ordenación

Instrucción

Finalización

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN En la regulación del procedimiento administrativo en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común se han introducido algunas modificaciones: hay más claridad en algunos conceptos; se da un nuevo impulso a la utilización de medios electrónicos; los procedimientos de la potestad sancionadora y de la responsabilidad patrimonial que constituían anteriormente unos procedimientos especiales, en la nueva norma pasan a formar parte del procedimiento administrativo común, pero con sus especialidades, y se introduce por primera vez el procedimiento simplificado.

1. INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO. La Ley 39/2015, de 1 de octubre, establece una serie de disposiciones generales a aplicar a los procedimientos administrativos independientemente de cualquiera que haya sido la forma de iniciación, tales como la Información y actuaciones previas, Medidas provisionales y la Acumulación.


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1.1. INFORMACIÓN Y ACTUACIONES PREVIAS.

Tanto el principio de eficacia como el de eficiencia de los medios humanos y materiales de que dispone la Administración hacen necesario que antes de iniciar un procedimiento administrativo la propia Administración pueda llegar a cuestionarse si hay elementos de juicio necesarios que merezcan abrir un procedimiento, para lo cual es indispensable que en primer lugar recabe la información pertinente y, posteriormente, valore si dicha información arroja datos que permita a la Administración apreciar que el hecho en cuestión entra dentro de alguno de los supuestos en que tiene que desarrollarse la actividad administrativa. La nueva norma no especifica a qué tipo de información se refiere, ni el tiempo que la Administración puede dedicar a ello, cuestiones trascendentales que no son resueltas, pues no podemos olvidar que ni la información ni las actuaciones previas (información previa, como se denominaba en la Ley 30/1992) forman parte propiamente del procedimiento, por lo que no producen los efectos jurídicos de la iniciación, como pueden ser el comienzo de los plazos, por ello hubiese sido conveniente realizar una regulación más detallada del asunto, en lugar de dejarlo al arbitrio de cada Administración y órgano en cuestión. Con anterioridad al inicio del procedimiento, el órgano competente puede abrir un período de información o actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento (art. 55.1).

En la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las AA. PP. y del P.A.C. las actuaciones previas venían recogidas en el artículo que regulaba la iniciación de oficio del procedimiento, por lo que sólo se podría acordar su realización en estos supuestos; por el contrario, en la nueva Ley 39/2015 del P.A.C. viene regulado en el art. 55, en la Sección 1ª Disposiciones generales, del Capítulo I “Iniciación del procedimiento” , por lo que tanto en los procedimientos iniciados de oficio como a solicitud del interesado puede la Administración acordar la realización de las mismas, aunque en este último supuesto su margen de actuación sería mucho más limitado.

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1.2. MEDIDAS PROVISIONALES.

La regulación que hace la Ley 39/2015 de las medidas provisionales en su artículo 56 introduce algunas novedades con respecto a la normativa anterior. Una vez iniciado el procedimiento , el órgano administrativo competente para resolver, podrá adoptar, de oficio o a instancia de parte y de forma motivada, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello, de acuerdo con los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad. Se introduce de este modo la obligatoriedad de motivar la adopción de la medida provisional y los principios a los que ha de ajustarse.

Antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano competente para iniciar o instruir el procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia inaplazable y para la protección provisional de los intereses implicados, podrá adoptar de forma motivada las medidas provisionales que resulten necesarias y proporcionadas. Estas medidas deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de


los quince días siguientes a su adopción. La remisión que se hacía anteriormente a que sólo se podrían adoptar las medidas provisionales “ en los supuestos previstos expresamente por una norma con rango de Ley ” ha desaparecido, produciéndose una merma de las garantías de los interesados, por lo que ya no sería necesario la cobertura legal para la adopción de medidas provisionales, pero establece la exigencia de que deben ser motivadas. Por su parte, el punto 3 del artículo 56 hace una detallada relación de las medidas provisionales que pueden ser adoptadas, en los términos previstos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil. No obstante, en ningún caso se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar per juicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes.

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1.3. ACUMULACIÓN DE EXPEDIENTES.

Los principios de eficacia y eficiencia encuentran una vez más su reflejo legal en el artículo 57, así pues el deseo de racionalizar la actividad procedimental en aquellos casos que pueden producirse una pluralidad de procedimientos administrativos y entre ellos se produzca una identidad sustancial o íntima conexión, contemplando la posibilidad de que se acumulen todos ellos.

El órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciación, podrá disponer, de oficio o a instancia de parte, su acumu- lación a otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión, siempre que sea el mismo órgano quien deba tramitar y resolver el procedimiento. Contra el acuerdo de acumulación no procederá recurso alguno (art. 57).

2. FORMAS DE INICIACIÓN. Los procedimientos, dice el artículo 54, podrán iniciarse de oficio o a solicitud del interesado. La Ley no señala los casos en que puede incoarse de oficio y aquellos en que se inicia a solicitud de persona interesada, cuestión que depende de la clase de procedimiento de que se trate y de la situación jurídica en que se encuentre el administrado respecto al objeto del procedimiento.

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2.1. INICIACIÓN DE OFICIO

El artículo 58 señala los supuestos que pueden darse: por acuerdo del órgano competente, por cumplimiento de orden superior, por petición razonada de otro órgano o por denuncia, llevando a cabo una definición de cada una de ellas. Como regla general, suelen iniciarse de oficio los procedimientos que restringen derechos de los ciudadanos: sancionadores, recaudatorios, etc., así como los procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva: convocatorias de selección de personal, licitaciones, ofertas de ayudas públicas…


Una de las principales novedades en la fase de iniciación es la contenida en el art. 62 Inicio del procedimiento por denuncia donde por primera vez en nuestro ordenamiento, y por influencia del derecho anglosajón, se recoge la posibilidad de que el denunciante que haya participado en la comisión de una infracción deba ser eximido de la sanción que pudiera corresponderle o se deberá reducir el importe , según el grado e importancia de su colaboración con la Administración a la hora de iniciar el procedimiento o comprobar la infracción, medidas que se adoptan con la finalidad de incentivar la ruptura de prácticas infractoras.

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2.2. INICIACIÓN A INSTANCIA DE PERSONA INTERESADA

Procede cuando la solicitud del particular es presupuesto de la actividad administrativa, como es el caso de las autorizaciones y concesiones, o cuando el particular pretende el reconocimiento a su favor de un derecho de una determinada situación jurídica. Como regla general, se inician a instancia de persona interesada los procedimientos administrativos de los que pueden derivarse actos declarativos o ampliatorios de los derechos de los ciudadanos: autorizaciones, licencias… La solicitud no precisa cumplir requisito de forma alguno, pero sí debe contener una serie de extremos como son la identidad del solicitante, identificación del medio electrónico o, en su defecto, lugar físico para la notificación, etc. Como novedad a resaltar se exige poner el código de identificación correspondiente al órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige y si el interesado lo desconoce la oficina de asistencia de materia de registro está obligada a facilitárselo. De la solicitud presentada puede el interesado exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha y hora de la presentación. Las Administraciones Públicas deben establecer modelos y sistemas de presentación masiva que permitan a los interesados presentar simultáneamente varias solicitudes, siendo dichos modelos de uso voluntario para los interesados y pudiendo, en caso de su utilización, acompañar los elementos que estimen conveniente para precisar o concretar los datos del modelo. Asimismo, dispone que la Administración puede, en un procedimiento concreto, establecer expresamente modelos específicos de presentación de solicitudes, teniendo éstos el carácter de uso obligatorio para los interesados.

2.2.1. Subsanación y mejora de la solicitud. Cuando el escrito de solicitud de iniciación de un procedimiento no reúna los requisitos de forma exigidos, prevé la Ley que se requiera al interesado para que subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, en un plazo de diez días o máximo hasta quince días, según los supuestos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición. Asimismo, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la Administración podrá recabar del solicitante la modificación o mejora voluntaria de su solicitud. Prácticamente la única novedad que introduce la nueva ley es la relativa a aquellos supuestos en los que un obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración presenta su solicitud presencialmente, disponiendo que la Administración requerirá al interesado para que la subsane a través de su presentación electrónica. A estos efectos, se considerará como fecha de presentación de la solicitud aquella en la que haya sido realizada la subsanación.


2.2.2. Declaración responsable y Comunicación previa. Estas dos figuras fueron introducidas en la anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, con motivo de la trasposición de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior. Frente a la intervención administrativa previa que, bajo el prototipo de la autorización, era tradicional y normal en el Derecho Administrativo español, con estas figuras se implanta un control a posteriori mediante el establecimiento de una serie de principios generales aplicables en los distintos escalones de la actividad administrativa. Así pues, la declaración responsable y la comunicación previa son actos jurídicos de naturaleza privada, no actos administrativos, que habilitan a sus solicitantes o declarantes, para el ejercicio de un derecho o actividad (en el ámbito de la seguridad privada, de servicios, etc.) con eficacia propia, externa y jurídico-pública, sin precisar de ulterior confirmación administrativa. Sustituyen a los tradicionales actos administrativos autorizatorios. Por ello, tanto la comunicación previa como la declaración responsable, son actos jurídicos privados desarrollados bajo la responsabilidad de su emisor y sujetos a un control administrativo posterior. Se encuentran regulados en la Ley 39/2015 en el art. 69, disponiendo que se entenderá por declaración responsable el documento suscrito por un interesado en el que éste manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita, que la pondrá a disposición de la Administración cuando le sea requerida, y que se compromete a mantener el cumplimiento de las anteriores obligaciones durante el período de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.

Sin embargo, se entenderá por comunicación aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos o cualquier otro dato relevante para el

inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho. Las declaraciones responsables y las comunicaciones permitirán el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control o inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas y de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar. Únicamente será exigible, bien una declaración responsable, bien una comunicación para iniciar una misma actividad y obtener el reconocimiento de un mismo derecho o facultad para su ejercicio, sin que sea posible la exigencia de ambas acumulativamente.


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Tema 16 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (II). ORDENACIÓN, INSTRUCCIÓN Y FINALIZACIÓN

1. ORDENACIÓN. La ordenación no es propiamente una fase del procedimiento administrativo, sino una serie de reglas y principios que han de regir el mismo, con independencia del momento en que se produzcan, así tenemos que el Capítulo III del Título IV de la Ley 39/2015 comienza con la definición del expediente administrativo, para continuar con el impulso, concentración y cumplimiento de trámites o las cuestiones incidentales.

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1.1. EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO.

Según el art. 70 de la Ley 39/2015 “Se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla”.

En la confección del expediente administrativo se manifiesta con toda su intensidad la incorporación de los medios electrónicos al procedimiento administrativo, por cuanto los expedientes han de tener un formato electrónico y están formados por todos los documentos, pruebas, dictámenes, etc. que deben integrarlo, así como una copia electrónica certificada de la resolución adoptada. Sin embargo, no formará parte del expediente la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo (la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, salvo que se trate de informes, preceptivos o facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento).

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1.2. IMPULSO.

El procedimiento, sometido al principio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites y a través de medios electrónicos, lo cual significa que no es necesario requerimiento alguno por parte de los interesados para que se vaya desarrollando el procedimiento hasta su finalización, convirtiéndose así en una obligación de la Administración (art. 71).


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1.3. CONCENTRACIÓN DE TRÁMITES.

Denominado “Celeridad” en la Ley 30/1992 pero su contenido sigue siendo el mismo, es decir, que de acuerdo con el principio de simplificación administrativa, se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan un impulso simultáneo y no sea obligado su cumplimiento sucesivo (art. 72).

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1.4. CUMPLIMIENTO DE TRÁMITES.

La Ley distingue entre el “cumplimiento de trámites” y el “cumplimiento de requisitos” exigidos por las normas reguladoras del procedimiento (art. 73). Para el cumplimiento de trámites el interesado dispone, como regla general, de diez días a partir del siguiente a la notificación del acto. Por ej.: para designar perito en la prueba que se vaya a realizar. Para cumplir los requisitos en los actos del interesado cuando la Administración considere que alguno de ellos no los reúne, lo pondrá en conocimiento de su autor, concediéndole un plazo de diez días para cumplimentarlo. A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los dos párrafos anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente. No obstante, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.

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1.5. CUESTIONES INCIDENTALES.

Las cuestiones incidentales son distintas del procedimiento principal, pero guardan relación inmediata con éste. En aras del principio de celeridad las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento no suspenderán la tramitación del mismo, salvo la recusación de las autoridades o funcionarios que estén interviniendo en dicho procedimiento. En definitiva, la ley ha optado por la solución de este tipo de cuestiones en la resolución del procedimiento principal.

2. INSTRUCCIÓN. Los actos de instrucción tienen por objeto determinar, conocer y comprobar los datos que han de servir de base a la resolución. Se realizarán de oficio y a través de medios electrónicos, por el órgano que tramite el procedimiento, pudiendo también ser instados por los interesados.

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2.1. ALEGACIONES.

Los interesados pueden, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de prueba, que serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución (art. 76). Igualmente también se pueden realizar alegaciones en cumplimiento del principio de participación de los interesados, sea a través del trámite de audiencia y disponiendo de un plazo no inferior a diez días ni superior a quince; sea en el periodo de información pública por un plazo que en ningún caso será inferior a veinte días (arts. 82 y 83).


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2.2. PRUEBA.

Tiene por objeto la acreditación o determinación de los hechos en que ha de sustentarse la resolución del procedimiento. La prueba en el procedimiento administrativo se rige, de una parte, por el principio de aportación, con arreglo al cual las partes pueden proponer cuantas estimen convenientes; y de otra, por el principio de oficialidad en cuanto que el órgano responsable de la tramitación del procedimiento está obligado a desarrollar, aunque no lo pidan los interesados, la actividad probatoria necesaria cuando no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija. Así mismo, cuando lo considere necesario, el instructor, a petición de los interesados, podrá decidir la apertura de un período extraordinario de prueba por un plazo no superior a diez días. Sólo se podrán rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada. Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que se recojan los hechos constatados por aquéllos harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario. Cuando la prueba consista en la emisión de un informe de un órgano administrativo, organismo público o Entidad de derecho público, se entenderá que éste tiene carácter preceptivo.

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2.3. INFORMES.

Son aquellas actuaciones de un órgano distinto de aquél a quien corresponde iniciar, instruir o resolver el procedimiento, en las que se realiza una valoración jurídica o técnica de aspectos planteados por el procedimiento. Los informes pueden ser preceptivos, por venir impuestos por una disposición legal, o facultativos, cuando son acordados libremente por el órgano instructor del procedimiento, por considerarlo necesario para dictar resolución. A su vez pueden clasificarse como vinculantes o no vinculantes en función de que el órgano competente esté ligado o no imperativamente por el sentido del informe. Se solicitarán aquellos informes que sean preceptivos por las disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver, debiendo concretarse en la solicitud de informe los extremos acerca de los que se solicita. Salvo que una disposición exprese lo contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes. De acuerdo con el impulso a la Administración electrónica, los informes serán emitidos a través de medios electrónicos y con los requisitos establecidos para la emisión de documentos por las Administraciones Públicas y en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor. Si no se emite el informe en el plazo señalado, se podrán seguir las actuaciones, salvo cuando se trate de un informe preceptivo, en cuyo caso se podrá suspender el plazo máximo legal para resolver el procedimiento.

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2.4. PARTICIPACIÓN DE LOS INTERESADOS.

Bajo la Sección titulada “Participación de los interesados” se recogen en la Ley los trámites de audiencia de los interesados y de información pública.


La audiencia de los interesados en el procedimiento es un derecho reconocido expresamente en nuestra Constitución, en cuyo artículo 105 c) se dispone que ·la ley regulará el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado” .

En la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas se recoge tras la instrucción del procedimiento e inmediatamente antes redactar la propuesta de resolución (art. 82.1) para que el interesado pueda tener acceso al expediente completo. La audiencia será anterior a la solicitud del informe del órgano competente para el asesoramiento jurídico o a la solicitud del Dictamen del Consejo de Estado o equivalente de la Comunidad Autónoma, en el caso que éstos formaran parte del procedimiento. Sin embargo, en vía impugnatoria la audiencia de los interesados se recoge en el artículo 118, al establecer los principios generales en materia de recursos administrativos, teniendo una función igualmente garantista para los interesados.

Los efectos del trámite son que el interesado pueda, en un plazo no inferior a diez días ni inferior a quince, aportar al procedimiento datos, documentos o justificaciones en que pretenda fundar su derecho, extremos que deberán ser contemplados en la resolución que se adopte. No obstante la importancia del trámite de audiencia, la Ley prevé que cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado, se pueda prescindir del mismo. Igualmente sucede cuando, sin haber concluido el plazo concedido para el trámite de audiencia, los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones, ni aportar documentos o justificaciones, teniéndose por realizado el trámite. La omisión del trámite de audiencia, por decisión de la Administración, no tiene por qué generar necesariamente la nulidad o anulabilidad de las actuaciones, pues la jurisprudencia tanto del Tribunal Supremo como del Tribunal Constitucional han fijado que lo determinante es si dicha omisión ha llegado o no a producir la indefensión del interesado, debiendo entenderse subsanado el defecto de falta de audiencia previa cuando el interesado tiene suficientes oportunidades de defensa tanto en sede administrativa (vía de recursos), como en sede judicial. La información pública es un acto de trámite mediante el cual el órgano decisorio hace saber a los administrados la existencia de un procedimiento concreto con la finalidad de que llegue a conocimiento de los posibles interesados la existencia de dicho procedimiento para que, si así lo desean, se personen en el mismo y aleguen cuanto estimen conveniente. La Ley dispone que el periodo de información pública se acordará por el órgano al que corresponda la resolución del procedimiento y se anunciará en el Diario Oficial correspondiente, señalándose el lugar de exhibición y el plazo para formular alegaciones, que no podrá ser inferior a veinte días. En cuanto a los efectos son, de una parte la formulación de alegaciones, y de otra, la consideración de las mismas por la Administración a la hora de resolver. Ahora bien, la incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento y, a la inversa, la comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la condición de interesado en el procedimiento, aunque sí tendrán derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada.


3. FINALIZACIÓN. Podemos distinguir dos tipos de terminación del procedimiento: ⚬ Por un lado, aquellas modalidades en las que la Administración emite un acto administrativo ya sea unilateral –la resolución en sentido estricto- o bilateral –la terminación convencional- que decide el fondo del asunto; ⚬ Y del otro, las modalidades en las cuales el procedimiento concluye sin que la Administración haya resuelto el fondo del asunto, bien por causas imputables a los interesados –desistimiento, renuncia y caducidad-, bien por causas imputables a la Administración –desistimiento y silencio administrativo-, o bien por causa no imputable ni a la Administración ni a los interesados –imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas.

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3.1. RESOLUCIÓN.

Antes de dictar resolución, el órgano competente para resolver podrá decidir, mediante acuerdo motivado, la realización de las actuaciones complementarias indispensables para resolver el procedimiento, sin que tengan esta consideración los informes que preceden inmediatamente a la resolución final del procedimiento. Dichas actuaciones deberán realizarse en el plazo no superior a quince días, quedando suspendido el plazo para resolver. Una vez acordado la realización de actuaciones complementarias, se notificará a los interesados, concediéndoles un plazo de siete días para formular las alegaciones que tengan por pertinentes tras la finalización de las mismas. La resolución es el modo normal de terminación del procedimiento administrativo, decidiéndose en la misma todas las cuestiones planteadas por los interesados en los correspondientes trámites procedimentales. Pero, además, deberá decidir aquellas otras cuestiones que la tramitación del procedimiento haya podido poner en evidencia, poniéndolo antes de manifiesto a los interesados para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes. En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede (art. 88). El ser congruente con la petición formulada significa que la resolución se limitará a resolver sobre lo peticionado por el interesado, estimando o desestimando total o parcialmente, pero no puede conceder más de lo pedido, ni tampoco darle menos de lo que ya tenía, ni resolver sobre extremos que no habían sido planteados por aquéllos. En cuanto a la forma, la Ley precisa que la resolución contendrá la decisión, debidamente motivada en los casos a que se refiere el art. 35 y, sin perjuicio de la forma y lugar señalado por el interesado para la práctica de las notificaciones, se dictará electrónicamente. Deberán expresar también los recursos que contra la misma proceda, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos. Se establece como novedad que cuando la competencia para instruir y resolver un procedimiento no recaiga en un mismo órgano, será necesario que el instructor eleve al órgano competente para resolver una propuesta de resolución .


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3.2 DESISTIMIENTO Y RENUNCIA.

3.2.1. Concepto. Ambas modalidades requieren un abandono por la parte que ha iniciado el procedimiento. En el desistimiento el abandono afecta únicamente a la acción o pretensión ejercitada en ese concreto procedimiento; en cambio, en la renuncia el interesado declara su voluntad, no ya de no seguir interviniendo en ese procedimiento, sino de disponer del derecho subjetivo mismo que hacía valer en el procedimiento. Es decir, se desiste de la acción (en ese concreto procedimiento) y se renuncia al derecho (a reclamar o solicitar algo).

3.2.2. Requisitos y límites. La diversa naturaleza de una y otra figura comporta una importante diferencia. Si para desistir no hay límites, la renuncia, en cambio, está sujeta a los límites generales establecidos en el Código Civil, es decir, que no contradiga el interés público y que no perjudique a terceros. En cuanto a los requisitos para su formulación, ambas pueden realizarse por cualquier medio que permita su constancia. Se contempla la posibilidad en el artículo 93 de que la Administración pueda desistir en los procedimientos iniciados de oficio, de manera motivada, en los supuestos y con los requisitos previstos en las Leyes. Se recoge así, por primera vez, en la regulación del procedimiento administrativo común una figura que anteriormente sólo venía contemplada en algunas normas sectoriales, como es el caso del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, si bien el artículo 155 de dicho texto contempla la posibilidad tanto de la renuncia a la celebración del contrato como al desistimiento del procedimiento por la Administración y en ambos casos se compensará a los candidatos o licitadores por los gastos en que hubiesen incurrido. No obstante, en la Ley 39/2015 no se hace mención a compensación económica alguna, por lo que habría que acudir a los principios generales que rigen la responsabilidad de la Administración.

3.2.3. Efectos. En ambos casos la Administración está obligada de plano a aceptar tanto el desistimiento como la renuncia, pero los efectos son diferentes: ⚬ En procedimientos iniciados de oficio por la Administración, el desistimiento deberá ser motivado y producirá la finalización del procedimiento. En cambio, el desistimiento por el interesado no puede producirse en estos supuestos, ya que no ha sido él quien ha iniciado el procedimiento. ⚬ En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados el desistimiento o la renuncia sólo afecta a aquellos interesados que la hubiesen formulado y la Administración declarará concluso el procedimiento, salvo que habiéndose personado terceros interesados instasen éstos su continuación en el plazo de diez días desde que fueron notificados del desistimiento o renuncia.

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3.3. LA CADUCIDAD.

La Ley contempla dos tipos de caducidad: la causada por la paralización del procedimiento imputable al interesado y la causada por la paralización del procedimiento imputable a la Administración.

3.3.1. Por paralización imputable al interesado. La paralización del procedimiento será imputable al interesado cuando éste no realice las actividades necesarias que permitan reanudar su tramitación. La Ley prohíbe que pueda acordarse la caducidad por simple inactividad del interesado en el cumplimiento de trámites aislados, no indispens26 Escuela de Administración Pública de Extremadura

ables para dictar resolución. Esta inactividad puntual sólo comportará la pérdida de su derecho al referido trámite (art. 95). Esta caducidad no se produce de modo automático, sino que debe ser declarada por la Administración. Antes, deberá advertir al interesado que si no reanuda las actividades necesarias en el plazo de tres meses desde la advertencia, acordará la caducidad del procedimiento. En cuanto a los efectos de la declaración de caducidad, ésta pone término al procedimiento, dando lugar al archivo de las actuaciones. Ahora bien, la caducidad únicamente afecta al procedimiento concreto sobre el que recae, de modo que no produce por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpen el plazo de prescripción. Si fuera posible el inicio de un nuevo procedimiento, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad, pero en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado.

3.3.2. Por paralización imputable a la Administración. La paralización del procedimiento será imputable a la Administración cuando se trate de un procedimiento iniciado de oficio en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, produciendo la caducidad y ordenando el archivo de las actuaciones cuando se supere el plazo máximo de resolución y notificación (art. 25.1 b).

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3.4. TERMINACIÓN CONVENCIONAL.

3.4.1. Concepto. La Ley 39/2015 posibilita, en su artículo 86, que el procedimiento pueda finalizar mediante un acuerdo bilateral entre la Administración y los interesados. Éste puede tener la consideración de acto finalizador del procedimiento o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin.

3.4.2. Ámbito de aplicación. La ley exige que para aplicar esta forma de terminación una disposición legal o reglamentaria regule su alcance, efectos y régimen jurídico. Remite por tanto la posibilidad de suscribir estos acuerdos a la legislación específica de cada procedimiento. En este sentido se ha previsto la terminación convencional en relación con los procedimientos para la reclamación de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, para la concesión de subvenciones o para el otorgamiento de autorizaciones.

3.4.3. Requisitos. Estos acuerdos deben documentarse y establecer como contenido mínimo la identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia, debiendo publicarse o no según su naturaleza y las personas a las que estuvieran destinados.

3.4.4. Límites. Los acuerdo que se suscriban no pueden ser contrarios al ordenamiento jurídico, ni versar sobre materias no susceptibles de transacción y deben tener por objeto satisfacer el interés público que tiene encomendado la Administración, ni pueden suponer alteración de las competencias atribuidas a los órganos administrativos.


4. TRAMITACIÓN SIMPLIFICADA DEL PROCEDIMIENTO. En primer lugar, no puede llevar a confusión la tramitación simplificada del procedimiento (artículo 96) con la aplicación al procedimiento de la tramitación de urgencia (artículo 33), pues en este último se sigue el procedimiento ordinario pero reduciendo a la mitad los plazos establecidos, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos. El art. 96 de la Ley 39/2015 viene a recoger una figura totalmente novedosa en el procedimiento administrativo común, aunque ya existía en otros tipos de procedimientos como en materia de contratación, de responsabilidad patrimonial o de naturaleza sancionadora. La tramitación simplificada podrá acordarla la Administración cuando razones de interés público o la falta de complejidad del procedimiento así lo aconsejen, de oficio o a solicitud del interesado. Cuando la Administración acuerde de oficio la tramitación simplificada deberá notificarlo a los interesados y si alguno manifiesta su oposición expresa, la Administración deberá seguir la tramitación ordinaria. Sin embargo, si son los interesados quienes solicitan la tramitación simplificada, el órgano competente para su tramitación podrá desestimar la solicitud si aprecia que no concurre alguna de las razones previstas, sin que exista posibilidad de recurso por parte del interesado, transcurrido el plazo de cinco días sin que la Administración se haya manifestado al respecto, se entenderá desestimada la solicitud. La declaración de la tramitación simplificada no tiene carácter irreversible, pues en cualquier momento del procedimiento anterior a su resolución, el órgano competente para su tramitación podrá acordar continuar con arreglo a la tramitación ordinaria. Salvo que reste menos para su tramitación ordinaria, la duración del procedimiento no puede ser superior a 30 días, a contar desde el siguiente al que se notifique al interesado el acuerdo de tramitación simplificada y constará únicamente de los trámites establecidos en el art. 96.6 de la citada ley, pues si el procedimiento en cuestión exigiera la realización de un trámite no previsto en dicho apartado, deberá ser tramitado de manera ordinaria.

Los trámites a realizar en la tramitación simplificada son: a) Inicio del procedimiento de oficio o a solicitud del interesado. b) Subsanación de la solicitud presentada, en su caso. c) Alegaciones formuladas al inicio del procedimiento durante el plazo de cinco días. d) Trámite de audiencia, únicamente cuando la resolución vaya a ser desfavorable para el interesado. e) Informe del servicio jurídico y/o del Consejo General del Poder Judicial en los casos en que se preceptivo. f) Dictamen del Consejo de Estado u órgano equivalente de la Comunidad Autónoma, en los casos en que sea preceptivo. Desde que se solicite el dictamen hasta que éste sea emit - ido, se producirá la suspensión automática del plazo para resolver. Cuando el expediente se remita al Consejo de Estado u órgano consultivo, se incluirá una propuesta de resolución. Si el dictamen es contrario al fondo del asunto, con independencia de que se atienda o no este criterio, el órgano competente para resolver acordará continuar el procedimiento con arreglo a la tramitación ordinaria. g) Resolución.


El órgano competente para acordar la tramitación simplificada o la vuelta a la tramitación ordinaria es el competente para la tramitación del procedimiento. No obstante, en el supuesto de que se haya solicitado el dictamen del Consejo de Estado u órgano equivalente de la Comunidad Autónoma y éste sea contrario al fondo de la propuesta de resolución, será el órgano competente para resolver el que acuerde la vuelta a la tramitación ordinaria.

E L P RO CE DI MI EN TO A DM IN IS TR AT IV O

- Propia iniciativa - Orden superior - Petición otro órgano - Denuncia

Oficio

INICIACIÓN Solicit. interesado

ORDENACIÓN

Solicitud

- Impulso - Concentración de trámites (celeridad) - Cumplimiento de trámites - Cuestiones incidentales

Alegaciones

INSTRUCCIÓN

Actos de instrucción

Informes Prueba Part. interesados

Normal

FINALIZACIÓN Anormal

Resolución

Trám. audiencia Información pública Recurso

- Desistimiento - Renuncia - Caducidad - Imposibilidad continuar - Terminación convencional


MOOC Procedimiento Ad. UD04

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