Manual de direccion de recursos humanos en el sector público

INAP

MANUAL DE DIRECCIÓN Y GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES J. Javier Cuenca Cervera

MANUAL DE DIRECCIÓN Y GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES J. Javier Cuenca Cervera

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN púBLICA MADRID, 2010

Colección: ESTUDIOS Y DOCUMENTOS fICHA CATALOGRáfICA DEL CENTRO DE pUBLICACIONES DEL INAp CUENCA CERVERA, J. Javier Manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales [Texto imreso] / J. Javier Cuenca Cervera. – 1ª ed. – Madrid : Instituto Nacional de Administración pblica, 2010. – 258 . ; 24 cm. – (Estudios y documentos) Bibliograía: . 251-258 ISBN 978-84-7351-292-3. – NIpO 010-10-019-6 1. Administración local-Esaña-Gestión de recursos humanos. I. Título. II. Serie 352/353(460):658.3.012.4

primera edición: junio 2010 Catlogo general de ublicaciones oiciales: http://www.060.es

Edita: INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN púBLICA www.ina.ma.es ISBN: 978-84-7351-292-3 NIpO: 010-10-019-6 Deósito Legal: preimresión: Comosiciones RALI, S.A. Imresión: publidisa

ÍNDICE

Presentación ……………………………………………………………………

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pRIMERA pARTE INTRODUCCIÓN A LA DIRECCIÓN PÚBLICA DE RECURSOS HUMANOS Caítulo 1. La dirección profesionaL de recursos humanos en Los gobiernos LocaLes ……………………………………………………………

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1. Una doble mirada: eicacia y valores ……………………………………

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2. La moderna dirección de recursos humanos: talento y comromiso ……

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3. Derecho y gestión: las eculiaridades de la gestión de recursos humanos en el entorno blico …………………………………………………………

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4. Un marco ara la rctica roesional ……………………………………

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5. La rouesta de valor de la dirección de recursos humanos en los gobiernos locales ………………………………………………………………

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6. El contexto organizativo …………………………………………………

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7. La misión de las unidades de recursos humanos …………………………

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8. Misión y eril de los directores de recursos humanos …………………

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9. Conclusión: mitos y realidades …………………………………………

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SEGUNDA pARTE EL CONTEXTO INSTITUCIONAL Caítulo 2. La dimensión poLítica: Lo LocaL como niveL de gobierno ………

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1. Introducción: los actores organizativos conormadores de la gestión …

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2. El maa local ……………………………………………………………

38

7

manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales

3. El marco institucional: el régimen local …………………………………

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4. La autonomía local ………………………………………………………

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5. Cometencias y olíticas urbanas: la gobernanza territorial ……………

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6. La dimensión olítica: lo local como nivel de gobierno …………………

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Caítulo 3. eL empLeo púbLico LocaL (1): configuración histórica y probLemática actuaL ……………………………………………………

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1. La roesionalización de los recursos humanos en la administración: el sistema de mérito …………………………………………………………

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2. Modelos de ordenación del emleo blico: cueros o uestos de trabajo

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3. Los antecedentes institucionales del emleo blico local ………………

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4. Las reormas de los años 80: la ormación del marco institucional del emleo blico local en Esaña ……………………………………………

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5. La roblemtica de los recursos humanos en la administración local ……

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Caítulo 4. eL empLeo púbLico LocaL (2): entorno jurídico vigente ………

63

1. El EBEp: innovaciones ara la gestión …………………………………

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2. La «autonomización» de la unción blica local: las uentes reguladoras tras el Estatuto ……………………………………………………………

67

3. Las clases de ersonal local ………………………………………………

70

4. Cometencias orgnicas y otestades en relación con el ersonal local …

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TERCERA pARTE PROCESOS TÉCNICOS BÁSICOS Caítulo 5. pLanificación estratégica de recursos humanos ………………

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1. Contenidos y objetivos en laniicación estratégica de recursos humanos

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2. Dimensionamiento: la olítica de lantillas ………………………………

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3. La ersectiva luralista: el lan de gestión ……………………………

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4. El diagnóstico con ines estratégicos: el anlisis DAfO …………………

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5. El control de la gestión de recursos humanos ……………………………

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caítulo 6. anáLisis y descripción de puestos de trabajo ……………………

97

1. puestos de trabajo y organizaciones ………………………………………

98

2. El anlisis de uestos de trabajo (ApT): alicaciones y metodología ……

98

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índice

3. Anlisis de uestos de trabajo y gestión blica de recursos humanos … 104 Anexos: cuestionario de anlisis de uestos. Clasiicación de uesto de trabajo 106 CUARTA pARTE LOS SISTEMAS DE ESTRUCTURACIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO LOCAL caítulo 7. Los sistemas de estructuración deL empLeo púbLico LocaL (1)

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1. Gestión blica y derecho: los sistemas de estructuración del emleo blico ……………………………………………………………………… 114 2. El instrumento ara la relexión estratégica: el plan de Ordenación de Recursos Humanos (pORH) ………………………………………………… 116 3. El instrumento ara la rogramación de eectivos: la Oerta de Emleo pblico (OEp) …………………………………………………………… 119 4. La Relación de puestos de Trabajo (RpT) o instrumento organizativo similar …………………………………………………………………… 121 Caítulo 8. Los sistemas de estructuración deL empLeo púbLico LocaL (2) … 127 1. plazas y lantillas ………………………………………………………… 128 2. El inventario de recursos humanos: el registro de ersonal ……………… 132 QUINTA pARTE POLÍTICAS Y ESTRATEGIAS BÁSICAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA DE RECURSOS HUMANOS Caítulo 9. La seLección de personaL ………………………………………… 141 1. Introducción ……………………………………………………………… 142 2. El modelo de selección vigente ………………………………………… 143 3. Selección técnica: el diseño de bases de convocatoria…………………… 150 4. Estrategias de mejora en selección (1): tribunales e innovación en las ruebas………………………………………………………………………… 154 5. Estrategias de mejora en selección (2): el uso eicaz de la entrevista …… 156 6. Estrategias de mejora en selección (3): la gestión eicaz del lujo de ersonal no ermanente ……………………………………………………… 160 Anexo: lista de comrobación ……………………………………………… 162

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Caítulo 10. La poLítica retributiva ………………………………………… 165 1. 2. 3. 4. 5.

Introducción: retribución y comortamiento organizacional …………… El modelo retributivo vigente …………………………………………… política retributiva en los gobiernos locales……………………………… Estrategias de mejora (1): la valoración de uestos de trabajo ………… Estrategias de mejora (2): la retribución al rendimiento …………………

166 168 172 174 176

Caítulo 11. La carrera profesional ………………………………………… 181 1. Introducción: eseciicidades y signiicado de la carrera en el mbito local… 182 2. La carrera roesional: modalidades …………………………………… 184 3. programas de carrera roesional ………………………………………… 191 Caítulo 12. La gestión deL rendimiento …………………………………… 197 1. 2. 3. 4. 5.

Los determinantes del rendimiento ……………………………………… La dirección de ersonas ………………………………………………… Valores y desemeño: la ética administrativa …………………………… La gestión organizativa del rendimiento ………………………………… La eicacia del sistema discilinario ……………………………………

198 199 202 205 207

Caítulo 13. gestión de Las reLaciones LaboraLes ………………………… 211 1. La negociación colectiva en los gobiernos locales: dos roblemas y un resultado ………………………………………………………………… 212 2. El modelo de negociación colectiva blica y sus estrategias de mejora … 213 3. La comunicación interna ………………………………………………… 226 SEXTA pARTE POLÍTICAS AVANZADAS DE RECURSOS HUMANOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES capítulo 14. poLíticas avanzadas de recursos humanos en Los gobiernos LocaLes…………………………………………………………… 231

1. El modelo de cometencias en la gestión blica de recursos humanos … 232 2. La introducción ormal de la evaluación del desemeño (EVD) ………… 239 3. La nueva modalidad de carrera: la carrera horizontal o rogresión ……… 246 referencias bibLiográficas …………………………………………………… 251

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pRESENTACIÓN

pararaseando a Henry Mintzberg, se uede decir que uno escribe en rimer lugar ara sí mismo y con una inalidad: la de arender. Algo similar, salvando las lógicas distancias, uede decirse que retende este libro, ya que en cierto modo constituye lo que ersonalmente hubiera querido encontrar cuando emecé en la roesión all or 1989. Tiene or tanto una retensión introductoria. por ello se dirige a aquellas ersonas con resonsabilidad –directiva, técnica o olítica– en el mbito de la gestión del ersonal local, así como a aquellas otras interesadas en serlo y a quienes or razones académicas o de otro tio desean conocer la roblemtica característica de este camo de la gestión blica. para alcanzar el objetivo introductorio al que se ha hecho reerencia, la estrategia es necesariamente multidiscilinar, ya que ésta constituye un rasgo característico de la dirección de recursos humanos. El lector encontrar reerencias organizativas, jurídicas y olitológicas. Así, tras una rimera arte que retende detallar qué es y qué tiene que orecer la dirección de recursos humanos a organizaciones tan eculiares como las blicas y cómo uede alicarse la misma en el entorno local, se trata seguidamente el denominado contexto institucional de la gestión: los gobiernos locales y sus olíticas así como el marco del emleo blico local, tanto en su ersectiva histórica como normativa. Seguidamente se tratan las técnicas imrescindibles ara una gestión blica de ersonas rigurosa: la laniicación de recursos humanos y el anlisis de uestos de trabajo, y cómo las mismas son alicadas en el mbito administrativo, mediante los llamados sistemas de estructuración del emleo blico, con esecial reerencia a los lanes de ordenación de recursos humanos y a la elaboración de las relaciones de uestos de trabajo con un enoque directivo. Estos caítulos constituyen el órtico a los rocesos bsicos de la dirección de ersonas que se tratan en los caítulos siguientes: la selección, la olítica retributiva, la carrera roesional, la gestión del rendimiento o las relaciones laborales, cada uno de ellos abordado con una doble ersectiva, directiva y jurídica. Si los exuestos orman or así decir los rudimentos de la discilina, el ltimo caítulo trata su uturo, la evaluación del desemeño y la carrera horizontal cimentados sobre el modelo de la denominada gestión or cometencias. 11


Es conveniente dejar constancia de que un trabajo como el que se presenta, además de la reflexión, es fruto de haber compartido experiencias con personas a quienes he tenido la suerte de conocer en mi actividad profesional. Por ello quiero efectuar un agradecimiento especial a mis compañeros del Ayuntamiento de Silla, del Consorcio Provincial de Bomberos de Valencia y del Departamento de Derecho Constitucional y Ciencia Política y de la Administración de la Universitat de València. Algunos amigos me brindaron las oportunidades para sistematizar los contenidos acerca de cómo mejorar la gestión de personas en la esfera local. Si con Manuel Fernández Martos pude compartir proyectos de consultoría con Juan Fernando Fariña Guillén tuve ocasión de colaborar en la docencia de acciones formativas para esa institución tan dinámica que es la Federación Canaria de Municipios (FECAM). Carmen Toscano y Paz Martínez, del Instituto Nacional de Administración Pública merecen una referencia especial por su compromiso en multitud de proyectos dirigidos a mejorar la capacitación de los empleados de la Administración Local. Finalmente, ya en un plano más personal, quiero agradecer a Mari Carmen y Alba su comprensión y apoyo para que este trabajo viera la luz. J. Javier Cuenca Cervera

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pRIMERA pARTE

INTRODUCCIÓN A LA DIRECCIÓN PÚBLICA DE RECURSOS HUMANOS

En esta arte se trata de resentar la aortación de la discilina en la me jora de los servicios blicos, entendida como un camo de la moderna gestión blica. partiendo de sus anclajes teóricos y evolución histórica conoceremos su rouesta de valor, tanto en orden a conseguir un ersonal de calidad (art. 6º de la Carta Euroea de Autonomía Local) como ara asegurar un marco institucional que garantice unas olíticas blicas alicadas de modo imarcial y equitativo, medios imrescindibles ara una democracia local avanzada.

CApÍTULO 1 LA DIRECCIÓN pROfESIONAL DE RECURSOS HUMANOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES

Este caítulo roorciona una aroximación introductoria a la de la dirección de recursos humanos en los gobiernos locales. En rimer lugar se concreta qué orece la discilina, mediante la deinición de un marco de reerencia ara su ejercicio: sus objetivos, sus rocesos y olíticas centrales, así como las herramientas ara onerlas en rctica. Todo ello en un contexto esecíico: lo blico. Asimismo se relexiona acerca del rol de sus roesionales, de la misión, visión y valores de sus unidades esecializadas, así como las cometencias técnicas ara su desemeño.

CONCEpTOS CLAVE 1. 2. 3. 4.

Administración de ersonal. Relaciones humanas. Dirección de Recursos Humanos (DRH). Talento y caital intelectual. Comromiso, conducta de ciudadanía organizacional y motivación de servicio blico. 5. Derecho y gestión blica. 6. Enoque neoinstitucionalista. 7. Marco ara la rctica roesional de la DRH. 8. prouesta de valor de la Gestión pblica de Recursos Humanos. 9. Contexto organizativo. 10. Rol y visión de las unidades de Recursos Humanos. 11. Misión y eril de cometencias de los directores de recursos humanos. 12. Mitos y realidades de la DRH en los gobiernos locales.

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MANUAL DE DIRECCIÓN Y GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES

1. UNA DOBLE MIRADA: EFICACIA Y VALORES Este libro tiene como objeto el comlejo organizativo y socioroesional, denominado «ersonal al servicio de la Administración Local»: casi seiscientos mil emleados blicos roesionales (MAp, 2009), de ellos ms de dos tercios sometidos al derecho laboral, que restan servicio en ms de 13.000 entidades locales, entre las cuales destacan 8.112 municiios (el 84% con menos de 5.000 habitantes) y 61 rovincias e islas. Los gobiernos locales de nuestro aís (municiales, rovinciales e insulares) treinta años desués de las rimeras elecciones municiales democrticas de abril de 1979, son instituciones blicas que con todo derecho ueden ser caliicadas como «motores del cambio social» (fEMp, 2009). No es sólo su ael olítico indudable en la legitimación democrtica de nuestras instituciones. Los llamados gobiernos de proximidad han dado lugar a una exansión sin recedentes. pararaseando a los reormistas abianos uede decirse que roveen servicios blicos «de la cuna a la tumba»: vía blica, educación inantil, arques y jardines, deortes, deendencia, consumo, cementerios y residuos urbanos, seguridad blica, revención de incendios, urbanismo, desarrollo local, medio ambiente, servicios sociales, ormación ocuacional y tercera edad son restaciones otorgadas or estas organizaciones. En las mismas restan sus servicios emleados blicos ertenecientes a colectivos roesionales altamente esecializados. Estos colectivos orman con sus valores y subculturas dierentes son el ob jeto de atención de ese camo esecializado conocido como «dirección de recursos humanos», cuya meta es ereccionar los medios or los cuales se selecciona, retribuye, estimula y romueve a estos roesionales de un modo eicaz, ara lo cual se disone de un conjunto de instrumentos esecializados, basados en las ciencias sociales. pero no obstante, la temtica reerida al trabajo roesional or cuenta ajena en la administración blica no es solamente una cuestión de mera eicacia técnica, de comromiso, rendimiento y costes, or relevantes que resulten las variables instrumentales reeridas a la racionalidad económica. En todo terreno de la gestión blica hay también imlicada una ersectiva olítica (Brugué y Subirats, 1996) que reclama la garantía de unos determinados valores cívicos en el emleo blico, relacionados tanto con su undamento rimordial (objetividad, transarencia y seguridad jurídica) como en el acceso al mismo (mediante ruebas objetivas, blicas y cometitivas, alejadas de cualquier discriminación o ventaja). De ahí que junto a la mirada técnica, este libro atienda también a la mirada olitológica. Ambas ersectivas dan lugar a lo que en libro se etiqueta como «gestión blica de recursos humanos». Tanto el mbito donde la discilina se royecta (lo blico) como los valores a los que se ha hecho reerencia justiican esa «reconcetualización creativa» que ara la gestión blica ostulaba a rinciios de los noventa Mendoza (1990). Como temranamente 16

LA DIRECCIÓN pROfESIONAL DE RECURSOS HUMANOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES

Lauer y Burlaud (1989) evidenciaron, la dirección blica debe atender tanto a la gestión como a la roia legitimidad social.

2. LA MODERNA DIRECCIÓN DE RECURSOS HUMANOS: TALENTO Y COMPROMISO El mbito roesional etiquetado como «dirección de recursos humanos en las organizaciones» cuenta hoy día con un relevante cuero teórico, que evidencia la relación entre la uesta en rctica de olíticas avanzadas ara gestionar el actor humano y la consecución de mejores resultados organizativos. Aun sin ormenorizar, es oortuno dejar constancia de algunos aortes relevantes en un manual introductorio. Y ello or cuanto ermite visualizar el vínculo emírico entre la adoción de rcticas roesionalizadas de gestión y el desemeño de las ersonas, rovee un marco ara sistematizar la rouesta de valor de la discilina y inalmente roorciona las ideas que acilitan su alicación en las organizaciones blicas. Habitualmente suele echarse la obra de peter Drucker (1979; e.o. 1954) como el inicio de la relexión académica sobre la gestión de ersonal. fue este autor el rimero en resaltar la imortancia de los «recursos humanos» en el management : «No se uede emlear el término mano de obra: el dueño viene siemre con ella» (:345). El término lo utilizaba ara destacar no tanto la visión instrumental del ser humano cuanto la osesión de caacidades y conocimientos (recursos esecializados) que requieren laneamiento y estímulo, habida cuenta de que son las ersonas las que ejercen control sobre su trabajo. Hasta este autor el aradigma de la dirección de ersonal suele caliicarse como recientíico (Quijano, 2006:45). La relexión técnica se había limitado a la denominada «Administración de personal» (los asectos legales y administrativos de la unción) comlementaria de la visión taylorista-ordista de la gerencia de emresas, y del enoque de las «Relaciones Humanas», que a artir de los conocidos exerimentos del sicólogo social Elton Mayo en la lanta Hawthorne en 1928 destacaron el ael de las relaciones sociales inormales y la necesidad consiguiente de atender a estas variables ara aumentar el rendimiento laboral. No obstante sus limitaciones, la corriente de las relaciones humanas dio un notable imulso a esta discilina, ya que a artir de la misma recibió carta de naturaleza la necesidad de imlicar a las ersonas en el trabajo, de atender a sus condicionantes individuales y gruales y de contemlar las rcticas de gestión adecuadas. fue la corriente que creó los «cimientos» de este camo y que, como se ver a continuación, se desliega hasta nuestros días: Likert, McGregor, Schein, Argyris y otros destacaron la necesidad de integrar los objetivos roios de la emresa con los de sus trabajadores, de reconciliar las necesidades de ambos. Es una corriente uertemente humanista en la que subyace el suuesto antroológico de que las ersonas no son seres movidos nicamente or incentivos económicos: 17


la motivación, el otencial de desarrollo, la caacidad de asumir resonsabilidades, son todos actores resentes en las ersonas. Administración de ersonal, ordismo y relaciones humanas conormaron durante mucho tiemo los undamentos de la rctica roesional. Actualmente contamos con dos grandes aradigmas: el rimero, roveniente de las ciencias emresariales, que toma como objeto de anlisis la organización globalmente considerada, su rendimiento y eicacia. Y otro, de imronta sico-sociológica, atento a los asectos individuales y gruales como determinantes del desemeño. La economía cuenta con una destacable trayectoria en el terreno de la dirección de recursos humanos (DRH). Temranamente y desde una ersectiva March y Simon (1987; e.o. 1961) resaltaron como tarea gerencial la de avorecer la decisión de participar del emleado en el royecto emresarial. Se trata de una conceción que ha inluenciado las ideas actuales de gestión, y que rougna que la misión de la dirección es crear las condiciones organizacionales –los estímulos– or medio de las cuales las ersonas uedan alcanzar sus objetivos ersonales y dirigir sus roios esuerzos en dirección a los de la organización, lo que se conoce como integración. Desde entonces hasta rinciios de los años noventa hemos asistido al crecimiento de la DRH como camo esecializado dentro del management . Así, su razón de ser consiste tanto en el alineamiento de los objetivos del trabajador y la emresa (Chiavenato, 1988:113) como en estimular su desemeño (fombrun, Tichy y Devanna, 1984:41; Milkovich y Boudreau, 1994; Monleón, 1990), mediante un conjunto de técnicas como la recomensa, el desarrollo de carreras o la evaluación del rendimiento. Un ael relevante adquiere la aortación seminal de Beer, Sector y Lawrence (1989), quienes sistematizaron el camo de estudio al aortar un esquema integrador ara su rctica, destacando los actores situacionales y de entorno, así como las rinciales reas de intervención: flujo de recursos humanos (selección, carrera y movilidad); influencia (articiación y relaciones laborales); retribución y sistemas de trabajo. Ms recientemente, la ciencia económica ha aortado dos ersectivas teóricas signiicativas. La rimera de ellas, conocida como teoría de los recursos y capacidades ostula que la misión de la DRH es atraer candidatos con las caacidades requeridas or la organización (De la Calle y Ortiz, 2004; Dolan, Schuler y Valle, 1999). Su objeto son así las capacidades organizacionales (Ulrich, 1997; Ulrich y Brockbanck, 2006). El oco se dirige hacia el talento de sus trabajadores, deinido éste como (pin, 2006:20) «el conjunto de caacidades y habilidades que se maniiestan de manera esontnea y recurrente en una ersona y que resultan claves ara la actividad que hay que ejercer.» En esta ersectiva los roesionales de recursos humanos deben concentrarse en ensar qué talento necesita la emresa, cómo atraerlo y desarrollarlo. Ms recientemente, este enoque ha sido comlementado con otra rouesta teórica conocida como la teoría estratégica de la DRH (García Tenorio y Sabater, 2004; Valle Cabrera, 1995). La mayor eicacia de las olíticas de ersonal se obtiene 18


cuando adems de centrarnos en el capital intelectual , en las capacidades como ventaja cometitiva, éstas se adotan mediante un enoque contingente: la situación del mercado y de la emresa. No hay una mejor olítica de recursos humanos per se, sino que se ostula su adatación al contexto resecto al cual deben ajustarse doblemente las rcticas de gestión (peer, 1998); adems de coherentes con la situación de la emresa, los objetivos adotados deben ser congruentes entre sí y reorzarse mutuamente. De modo aralelo a la economía la sicología del trabajo y de las organizaciones también ha eectuado aortes relevantes a la hora de correlacionar rcticas de gestión y eicacia organizativa, si bien la ersectiva est ms centrada en el individuo y en los gruos, en un desarrollo que ligaría esta vertiente de investigación a la escuela de las relaciones humanas a la que se ha aludido anteriormente. Es destacable or su relevancia ara el ejercicio roesional la noción de contrato psicológico . Este contrato est conormado or las concretas rcticas de gestión que desliegue la organización, y que constituyen la materialización de lo que unos y otros aortan y reciben. En esta línea de trabajo García Buades (2002) vincula la noción con la de justicia organizacional. La relevancia de la investigación radica en mostrar cómo la justicia organizativa ercibida or el trabajador aecta a su erceción de lo justo del intercambio, y or ende, a su disosición a imlicarse. Toa, palací y Morales (2004) han demostrado cómo la existencia de un contrato sicológico justo es crítico ara la adoción de conductas de ciudadanía organizacional (CCO), un constructo que exlica las acciones de los emleados que van ms all de los requerimientos del uesto de trabajo y que son undamentales ara la eectividad de la organización (Gracia, 2001). Si vinculamos contrato sicológico, justicia organizacional y conducta de ciudadanía veremos que el rol undamental de los gestores de ersonas es crear condiciones adecuadas ara que el emleado erciba un trato justo or arte de la organización, algo que solamente uede onerse en rctica mediante la adoción de olíticas de ersonal ercibidas como equitativas a nivel organizativo y alicadas eicazmente or los resonsables de línea en esos microesacios sociales que son los deartamentos y unidades esecializadas de las organizaciones. La denominada confianza organizativa (Martínez Tur, 2003) es hoy día el mayor lubricante social en las organizaciones, la base del comromiso del individuo con la organización. por ltimo, ya en el mbito de la ciencia de la administración se han aortado teorías similares que muestran la imortancia del denominado compromiso del emleado (Stejn, 2002). perry y James (1990) mostraron las imlicaciones conductuales de la motivación de servicio público (MSp) y el rendimiento osterior. La MSp es deinida como una suerte de redisosición individual a vincularse con organizaciones blicas. Tal y como Stejn y Leising (2005) destacan, las rcticas de recursos humanos (ingreso, retribución, comunicación, carrera, evaluación del rendimiento) en vigor en una organización, medidas en términos de 19


justicia rocedimental y estilos de suervisión son determinantes en el desemeño del emleado blico. En deinitiva, tras este somero reaso sobre la teoría de la DRH ¿qué orece este mbito del management conocido como dirección de recursos humanos? Emleando las categorías de las ciencias sociales uede airmarse que la adoción or arte de las organizaciones de rcticas sistemticas, equitativas e integradas de recursos humanos constituye el actor causal que osibilita un mayor y mejor desemeño individual y organizativo. Algo que es osible atendiendo a las dos aceciones de la dirección de recursos humanos: una de nivel ms organizativo, relacionado con la gestión del talento, las caacidades organizativas y de las rcticas ara atraerlo, conservarlo y desarrollarlo; y otra ms individual, que atiende a la justicia con que son ercibidas esas rcticas or los emleados y or los estilos de suervisión emleados or los directivos y mandos intermedios, actores determinantes del comromiso. Es lo que Ramió (2000:360) ha caliicado como las dos dimensiones de la gestión de recursos humanos: la gestión de personal y la gestión de personas. La igura 1.1 resume gricamente el ael jugado or la DRH en las organizaciones. figura 1.1 Dirección de recursos humanos y desempeño Dirección de Recursos Humanos: 2 dimensiones Gestión de personal

Gestión de personas

Supervisores capacitados: Orientados al rendimiento y a las personas

Políticas de gestión del talento: Selección, retribución, carrera, Evaluación, condiciones trabajo Contrato psicológico equilibrado

Integración: Alineamiento objetivos Organizacion-individuo

Percepción de justicia organizacional COMPROMISO trabajador

CONDUCTA DE CIUDADANÍA ORGANIZACIONAL

DESEMPEÑO INDIVIDUAL Y ORGANIZATIVO

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El objeto de la dirección de recursos humanos lo constituye tanto la intervención sobre el caital humano en orma de olíticas que avorezcan el desarrollo de mayores destrezas, conocimientos y habilidades, como, igualmente, la caacitación de los resonsables de ersonas en orden a avorecer el alineamiento de los objetivos de los individuos con los de la organización en la que trabajan. políticas de estímulo del talento, de equidad organizativa y de ormación de directivos contribuyen a un contrato sicológico equilibrado entre la organización y el emleado que resta sus servicios en ella, avoreciendo su comromiso e identiicación con la institución y la adoción de conductas que van mas all de los requerimientos exlícitos del uesto de trabajo, lo que redunda en el desemeño individual y en el rendimiento organizativo. O lo que es lo mismo: DESEMpEÑO = TALENTO × COMpROMISO.

3. DERECHO Y GESTIÓN: LAS PECULIARIDADES DE LA DIRECCIÓN DE RECURSOS HUMANOS EN EL ENTORNO PÚBLICO ¿Es osible alicar este enoque en un entorno administrativo? Hay que decir que el sector blico en sus royectos de mejora administrativa ha mostrado temranamente su interés en la adoción de las técnicas de ersonal ara gestionar su uerza de trabajo. Ya la Ley 109/1963, de 20 de julio, de Bases de los funcionarios Civiles del Estado –con una modernidad incuestionable– destacaba: «La clave de la eicacia de la Administración radica en la calidad de quienes la sirven y en el acertado régimen de ersonal que tengan establecido. » Indicaba así el camino de sucesivos rocesos de reforma o modernización, que como edagógicamente indicaba el roio texto legal, abarcaban los temas orgnicos, uncionales y de ersonal, en una sistematización que ha erdurado hasta nuestros días. Este intento de roesionalizar la gestión del actor humano en la Administración esañola ha sido una constante desde entonces. Algo que en los rimeros ochenta se hizo atente con la romulgación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reorma de la función pblica y la introducción de las técnicas del anlisis de uestos de trabajo con ines salariales y de romoción; la reorma de la misma ley en 1992, en un contexto de crisis económica (Ley 22/1993, de 29 de diciembre y la introducción del lenguaje de la optimización de recursos humanos), or no hablar de los Libros Blancos o documentos de reorma. Así, desde el denominado «Relexiones ara la modernización de la Administración del Estado» (MAp, 1990), que constataba que «[...] no hay en la Administración una eiciente gestión de sus recursos humanos», hasta el Libro Blanco ara la Mejora de los Servicios pblicos (2000), donde se ostulaba que «[…] no hay razón alguna que justiique mantener a las Administraciones al margen de este movimiento que hace de las ersonas la clave del éxito de cualquier rograma de cambio organizacional ». En los ltimos tiemos el Inorme de la Comisión ara el estudio y rearación del Estatuto Bsico del 21


Emleado pblico, indica (MAp, 2005:75) que «[...] hay que ser consciente de que ninguna Administración uede uncionar correctamente si carece de una estrategia de gestión de su ersonal y de los medios necesarios ara ejecutarla.» Todas las rouestas de reorma han incidido en la necesidad de alicar técnicas modernas ara gestionar la uerza laboral en el sector blico. En la actualidad existe un reerente normativo en orden a imlantar modelos roesionales de DRH en el entorno blico: la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Emleado pblico (EBEp). En el EBEp coexisten técnicas avanzadas como la roesionalización directiva, la evaluación del desemeño o la carrera horizontal, junto a asectos que tratan de reorzar los valores éticos del emleo blico y el servicio al ciudadano, or no hablar de la conexión con el derecho ciudadano a una buena administración. Es imortante oner de maniiesto que en este texto legal se oera una receción signiicativa de las técnicas de gestión de recursos humanos. Así, los ines de las olíticas blicas de ersonal sern «[…] atraer los roesionales que la Administración necesita, que estimula a los emleados ara el cumlimiento eiciente de sus unciones y resonsabilidades, les roorciona la ormación adecuada y les brinda suicientes oortunidades de romoción roesional, al tiemo que acilita una gestión racional y objetiva, gil y lexible del ersonal.» para ello, y en reconocimiento de la contingencia que inorma la gestión «cada Administración debe oder conigurar su roia olítica de ersonal [...]». La alicación sistemtica, integrada y roesional de la gestión de ersonal «[...] odr ganar en eiciencia y equidad, lo que ha de traducirse tarde o temrano en una mejora de los servicios». Así ues, actualmente la eficacia en la laniicación y gestión de recursos humanos como undamento de la actuación administrativa (art. 1.3. del EBEp) es aralela al objetivo de contar con un ersonal de calidad (art. 6.2 de la Carta Euroea de Autonomía Local) y con una gestión de las lantillas municiales racional, económica y eficiente (art. 90.1) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL). Estos mandatos legislativos constituyen el marco de políticas de la gestión de recursos humanos en la Administración Local. Conviene tener resente que la gestión de ersonal en la Administración pblica debe atender, adems de a ines instrumentales relacionados con la eicacia, a otros valores. Es decir, que hay que aartarse de un simle relato discilinar undado en la evolución de las técnicas cuando del emleo blico se habla. La cesura undamental no son nicamente los aradigmas ms o menos cientíicos y las ventajas en su alicación, sino la vigencia de los valores de igualdad, mérito y caacidad en el acceso a los cargos blicos, que nuestra legislación recoge con el mximo valor en la Constitución de 1978 (arts. 23.2 y 103.3). Hay que tener en cuenta que el desarrollo de instituciones que garanticen la existencia de burocracias roesionales se ha deinido como un actor relevante ara garantizar la seguridad jurídica (Echebarría, 2006), como una variable clave ara la reducción de la corrución administrativa (Villoria, 2000) 22


y ara el desarrollo económico (Evans y Rauch, 1999). Bajo diversas denominaciones, Servicio Civil, Sistema de Carrera, Función Pública, Sistema de Mérito o Empleo Público, se alude en las ciencias sociales a un conjunto de arreglos institucionales esecíicos de las Administraciones pblicas, que ms o menos dierenciados del emleo comn (Longo, 2006) estructuran y ordenan el emleo en los sistemas administrativos. Hay que constatar no obstante las diicultades de encajar adecuadamente las exigencias del derecho blico (garantizar la indeendencia y roesionalidad de los servidores blicos) con los de la gestión de recursos humanos (roveer las caacidades demandadas y estimular el comromiso de los roesionales). O or lo menos, no hay tradición en nuestro entorno blico. Como se ha evidenciado, las eriódicas aelaciones de los libros blancos a roesionalizar la DRH dan cuenta de los numerosos intentos allidos. Un rimer asecto a considerar cuando de integrar DRH y derecho blico se trata es delimitar las eculiaridades de lo blico. Los elementos dierenciales del sector blico y el rivado derivan tanto de la naturaleza de las tareas a restar or las organizaciones blicas, como del entorno roio de la unción de ersonal, dierente en uno y otro mbito (Hays y Reeves, 1989:75); de su contexto (Dresang, 1991:71). Los servicios blicos ersiguen la romoción del interés blico y or tanto excluyen el beneicio, adems del carcter monoolista –sin cometencia– roio de la mayoría de organizaciones blicas. por otra arte, en el entorno de la unción se constata la multilicidad de actores e intereses, y sus mltiles exectativas: sociedad civil, olíticos electos, artidos, sindicatos, asociaciones, directivos. Los gestores de ersonal en el sector blico deben asumir como roio de su rol la necesidad de equilibrar una amlia variedad de demandas. Es un terreno de discusión de valores en cometencia, de ines, que son los que establecen las condiciones y tareas de la gestión (Stewart y Ranson, 1996:60). Remarcadas las dierencias blico-rivado como aso revio ara su introducción realista, es reciso dejar constancia que las rcticas de ersonal adolecen de una cultura rituaria y ormalista y de la gestión (Nalda y Carrillo, 1993; Longo, 1995). De ahí la emergencia eriódica de la necesidad de roesionalizar la gestión de recursos humanos en el sector blico como un enoque alternativo a la consabida reorma legal, caaz de atender a variables tales como la conciencia de coste, la lexibilidad o la recetividad. En esta línea las olíticas de ersonal serían arte de esa «caja de herramientas» de mejora de lo blico. Lo cierto es que en el anorama institucional esañol y en el local en articular existen ocas exeriencias que anen derecho administrativo y gestión blica. Si bien es imrescindible tener resente que el Derecho es exresivo de unos valores a realizar, éstos no conorman un reertorio de técnicas de gestión, algo que nicamente uede roorcionar el moderno management blico. Ambas dimensiones son imrescindibles. Una sin la otra dejan cojo el sistema, or lo que su integración en una nica visión discilinar resulta ineludible. 23


El cuadro 1.1 ilustra esta necesidad. A eectos analíticos uede destacarse la ausencia de cualquiera de ambas ersectivas, lo que nos sita en el terreno roio del clientelismo olítico (cuadrante 1) o bien –ms usual– un ejercicio burocrtico de la unción de ersonal, conundiendo gestión con la alicación mecnica de las normas (cuadrante 3); or no hablar de un enómeno emergente en nuestro anorama local (cuadrante 2), que de acuerdo con el caliicativo de pérez Menayo (1998) odría caliicarse como de zapping managerial o ms burdamente, la «comra» de soluciones de gestión totalmente descontextualizadas, que se «agregan» a una realidad directiva asistemtica y oco rigurosa. El reto es integrar derecho y gestión, marco normativo y enoque directivo, sin conundir uno y otro lano, sino sumndolos (cuadrante 4). Cuadro 1.1 Enfoques jurídico y de gestión ENFOQUE DE GESTIÓN (Recurso humanos) – + ENFOQUE JURÍDICO (Función pública)

–

+

CUADRANTE 1 Clientelismo

CUADRANTE 2 Zapping Directivo CUADRANTE 4 Eicacia institucional

CUADRANTE 3 formalismo legal

Se suele ensar que el derecho codiicado or sí solo se abre camino, cuando necesita de gestores que lo imulsen, lo adaten y lo rutinicen en la rctica, integrando las técnicas existentes. A este roósito uede resultar til la adoción de una ersectiva tíica de las ciencias sociales, la neoinstitucionalista. Teniendo en cuenta que ara esta ersectiva una institución es (Hall y Taylor, 1996:930) el «conjunto de normas, ormales o inormales (rocesos, rutinas y convenciones) que estructuran el comortamiento » de ersonas y gruos y donde hay actores (Schar, 1997) que ersiguen sus roios ines. Las instituciones administrativas son consideradas mucho ms all de la ersectiva jurídica: son autas ermanentes de conducta social. La adecuada comrensión y rctica roesional de la institución conocida como «sistema de gestión de recursos humanos» en el mbito municial requiere atender a sus tres comonentes clave: I. El marco jurídico: las normas ormales, incluyendo cómo éstas han sido eriladas or la jurisrudencia ms relevante y las estructuras de gestión del sistema. II. La alicación oerativa: las rutinas, reglas en uso y rcticas emleadas habitualmente ara decidir sobre las cuestiones de ersonal (cómo se remunera, selecciona, romueve y evala) y cómo se alican técnicamente. 24


III. El esacio olítico: los actores que oeran en el sistema y su lógica de interés (gobierno local, gruos inormales de emleados, decisores, olíticos, líderes, reresentantes sindicales), el marco de incentivos existente ara su actuación y el contexto discursivo.

4. UN MARCO PARA LA PRÁCTICA PROFESIONAL EN LOS GOBIERNOS LOCALES Como Moore (1998) destaca, el éxito gerencial en la Administración estriba en iniciar o redeinir actividades ara que incrementen su valor. El rol del directivo es justamente ayudar a deinir qué es valioso, a crear «valor blico». En el concreto camo de los recursos humanos el conceto de valor es deinido or los recetores del servicio: son ellos los que deinen los resultados relevantes (Ulrich y Brockbank, 2006), lo que obliga a centrar la discilina en la relexión acerca de cómo crea valor blico ara los gobiernos locales la dirección de recursos humanos. O lo que es lo mismo, a quién interesa la misma, quién es su «roietario». Desde esta ersectiva la rctica roesional aconseja tener resente tres elementos: A) El marco concetual que le sirve de reerencia: qué objetivos y metas ersigue (su rouesta de valor), mediante qué olíticas y estrategias, y cules son las herramientas ara onerlas en rctica. B) La realidad de la organización en la que su ejercicio tiene lugar: su situación, contexto y actores. C) La deinición del rol a desemeñar or las unidades de recursos humanos: su misión, visión y valores, así como la relexión acerca de las unciones de los directivos blicos de recursos humanos (la deinición de su uesto de trabajo) así como de su eril roesional y requerimientos de desemeño: las cometencias técnicas y sociales necesarias. La igura 1.2 muestra gricamente ese marco: figura 1.2 Marco para la práctica profesional de la DRH A. Propuesta de valor de la gestión pública de recursos humanos

B. Contexto organizativo y actores

C. Rol de las unidades de RRHH y perfil de los directores profesionales

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5. LA PROPUESTA DE VALOR DE LA DIRECCIÓN DE RECURSOS HUMANOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES Dado que se trata de disoner de una ersectiva alicada, el lenguaje de las olíticas blicas roorciona unas lentes tiles ara concetualizar la DRH. Los comonentes concetuales son: los objetivos de la olítica, los medios e instrumentos ara llevarla a cabo y los actores que interactan en el marco. Así deinida, la dirección de recursos humanos es una herramienta directiva cuya meta es construir las caacidades que hagan osible la intervención eicaz en los retos y roblemas que tienen lanteados los municiios. Lo que consigue mediante: A) El dimensionamiento cuantitativo y cualitativo de las lantillas: roorcionar a la institución las ersonas con las caacidades (habilidades, conocimientos, atitudes y actitudes) necesarias ara ocuar los uestos de trabajo que necesita en los momentos y mbitos requeridos ( the right people, in the right time, in the right job ). B) La deinición y uesta en rctica de unas olíticas y rcticas de gestión (ingreso, retribución, romoción y rendimiento) que adems de osibilitar el objetivo anterior, sean ercibidas como equitativas, como medio de avorecer el comromiso del emleado blico y la adoción de conductas estimuladoras de su desemeño roesional. C) por ltimo y dado su ael crítico, es imrescindible que la DRH rivilegie enoques de caacitación de sus directivos. Son éstos los que vinculan a la ersona con la organización, los que exlican las decisiones, tienen en cuenta la oinión de los emleados y los tratan con equidad y reseto. La DRH es ms que un conjunto de técnicas: requiere de un lanteamiento contextualizado, caaz de crear los sistemas de gestión. por ello conviene no conundir la mera gestión administrativa de normas y reglamentos con la gestión de recursos humanos. Como recuerda prats (1987), «una Administración sin política de personal no uede sino reroducirse a sí misma, incaaz de adatarse al entorno». política de ersonal es ms que administración legal del sistema, como se muestra en el cuadro 1.2. Estos objetivos ueden alcanzarse en el mbito blico –éste es el elemento dierencial con el entorno rivado– mediante unas determinadas herramientas que lo hacen osible; herramientas de tres tios: técnicas (descriciones de uestos y eriles roesionales), jurídicas (relaciones de uestos de trabajo, lantillas, lanes de emleo y oertas de emleo blico) y directivas (lanes de gestión). Estos instrumentos de ordenación son el elemento mediador entre los objetivos de la organización y el emleado blico, y son los que concretan jurídi26


Cuadro 1.2 Niveles de gestión ÁMBITO

Política de personal Gestión de recursos Humanos Administración de personal

CONTENIDO

Es el nivel olítico-directivo de ijación de las orientaciones bsicas y los objetivos en relación con las ersonas que integran la institución. Establecimiento de los objetivos oeracionales y su imlantación mediante los sistemas que integran las unciones: selección y laniicación; olítica de comensación; carrera administrativa y desarrollo estratégico; gestión del rendimiento; relaciones laborales y articiación; diseño organizativo. Gestión oerativa diaria, con sujeción a la normativa legal, convencional y resuuestaria.

camente las decisiones adotadas sobre unos concretos rocesos o subsistemas de gestión:

Selección (flujo de personal) Que abarca las oeraciones de incororación de ersonal externo e interno (ingreso y rovisión). Requiere de metodologías como los anlisis de uestos de trabajo, la elaboración de eriles roesionales y la revisión de lantillas como herramientas imrescindibles. Sus objetivos son los siguientes: 1. Seleccionar ersonal de calidad (artículo 6º de la Carta Euroea de Autonomía Local), en el nmero, cualiicación, destino y momento requeridos (artículo 69.1 del Estatuto Bsico del Emleado pblico) seleccionados mediante técnicas vlidas y iables. 2. Anticiar las necesidades de eectivos mediante las revisiones oortunas. 3. Evitar bolsas de emleo estructural de carcter recario. 4. Gestionar adecuadamente el lujo de ersonal no ermanente. Política retributiva La gestión del subsistema salarial incluye tanto las remuneraciones ijas (bsicas y comlementarias) como las variables (asociadas al rendimiento), tanto la directa como la indirecta (beneicios sociales). Los objetivos a conseguir son los siguientes: 1. Asegurar la equidad interna de las retribuciones ligadas al contenido del puesto de trabajo (artículos 23 de las Leyes 30/1984, de 2 de agosto, LMRfp y 24 del EBEp y 19.4 y 21 de la corresondiente Ley de presuuestos Generales del Estado ara el ejercicio). puestos de mayor valor relativo debern cobrar ms. 2. Asegurar la cometitividad externa del aquete retributivo de los emleados blicos. 27


3. Incentivar adecuadamente el rendimiento: salario en unción de los resultados y el desemeño (artículo 24.c EBEp)

Desarrollo de recursos humanos Los rogramas de desarrollo ivotan alrededor del imulso de lanes de ormación y de la imlantación de lanes de carrera, tanto or la vía de las lazas (romoción interna), como de los uestos (rovisión) o de la progresión sin necesidad de cambiar de uesto (art. 16 EBEp). Las metas son: permitir el desarrollo roesional de la lantilla de acuerdo a las necesidades de los servicios, roorcionando oortunidades de romoción y osibilidades reales de ormación (artículo 14 EBEp y IV Acuerdo de formación Continua en las Administraciones pblicas). •

Gestión del rendimiento Verdadera iedra angular de la gestión de ersonas. La misma se materializa mediante: 1. El diseño de sistemas de gestión del desemeño, blicos transarentes y equitativos (artículo 20 EBEp). 2. La caacitación de los jees en los roles roios de la dirección de ersonas. 3. La exigencia eectiva de resonsabilidades or rendimiento insuiciente del emleado blico. Los objetivos anteriores requieren del emleo adecuado de dos técnicas de gestión: la laniicación estratégica, que deine el qué (los servicios y lantilla necesarios) y descriciones de uestos de trabajo (documentos que deinen la misión y resonsabilidades de los uestos y los eriles necesarios ara ocuarlos). La igura 1.3 resume gricamente la rouesta de valor: figura 1.3 La propuesta de valor de la gestión pública de recursos humanos Herramientas

Relaciones de puestos de trabajo y plantilla plazas

Selección y flujo de personal

Planes de ordenación

Política retributiva

Desarrollo de RRHH

Políticas y estrategias centrales de la GRH

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Negociación Colectiva

Gestion del rendimiento

RESULTADOS a) Compromiso b) Plantilla dimensionada

CONTEXTO ORGANIZATIVO/ ACTORES


6. EL CONTEXTO ORGANIZATIVO ¿Cómo oner en rctica esta rouesta de valor? Al resecto se disone de un método, el de la gestión estratégica, que constituye una corriente intelectual dirigida a acilitar que la institución enoque su atención en los retos a arontar (Barzelay, O’Kean, 1989). Sin embargo, su disonibilidad teórica no debiera conundir acerca de la acilidad de su uesta en rctica en la realidad cotidiana de los gobiernos locales. Desde una ótica olitológica, parrado (2005) ha llamado la atención acerca de la necesidad de que los directivos blicos eviten lo que denomina como el «credo racional» de la gestión blica. La visión tecnocrtica que ostula que la cuestión central en materia directiva se centra en la correcta identiicación de los roblemas y en la selección de los remedios adecuados ara corregirlos. La rctica demuestra que no es todo tan sencillo. El gestor encontrar unas entidades locales en las que la jerarquía real no tiene nada que ver con la jerarquía ormal. Con organizaciones oco estructuradas, con líneas de mando oco claras, en donde conviven roblemas oco deinidos, soluciones en cartera, luchas internas entre actores y oortunidades sobrevolando la realidad. En deinitiva, una auténtica «anarquía organizada», or emlear los términos conocidos de una escuela de olitólogos (Cohen, March, Olsen, Kingdon o Zahariadis). pararaseando a peer (1992), suele admitirse que los gobiernos son organizaciones , ero cuesta admitir que también las organizaciones son gobiernos . Al resecto conviene atender a quién y cómo gobierna la olítica de ersonal en la rctica en las entidades locales como una clave del éxito directivo. Este enoque que deine las organizaciones como sistemas olíticos comlementa el acierto técnico del diagnóstico. Esta conceción olítica de las organizaciones blicas roorciona una visión ragmtica al directivo blico ara oner en rctica sus lanes y estrategias de reorma. por ello, junto a la teoría estratégica en la deinición, en los asectos que tienen que ver con la imlantación se cuenta con otro marco, el del «arte de lo actible» (Metcale, 1991), que cira el éxito en los royectos de cambio no solamente en la viabilidad técnica (los recursos de conocimiento y inancieros), sino también la política (la osibilidad de onerlos en rctica). Un emrendedor interno de una entidad local intermedia debe ser caaz también de identiicar y alumbrar coaliciones internas viables, aunque no coincidan con las líneas ormalmente establecidas. para esta gestión nada mejor que trabajar los asectos de legitimación, incentivando el arendizaje social (friedman, 1991), mediante la identiicación conjunta de roblemas y alternativas concretas, sesiones y talleres de ormación, gruos de trabajo, seminarios ad hoc y otras técnicas basadas no solamente en los asectos tecnocrticos, sino esecíicamente sociales, de las intervenciones. 29


7. LA MISIÓN DE LAS UNIDADES DE RECURSOS HUMANOS Es or cierto este lanteamiento articiativo el que uede ayudar a los gestores de ersonal a suerar un roblema tíico en su entorno roesional: el de su aislamiento. Siendo como es la de recursos humanos una unción de línea y una resonsabilidad de staff (Chiavenato, 1988), ni la olítica retributiva, ni la gestión del rendimiento deben ser tratadas como «cuestiones de ersonal». Deben ser asumidas or los mandos intermedios del mbito corresondiente. La gestión de ersonas desliega sus eectos en tanto sea una olítica transversal. para ello hay que diseñar y oner en rctica estrategias que avorezcan la involucración de los jees de deartamento. La necesidad de contar con los directivos de línea en la deinición y uesta en rctica de las olíticas de ersonal conduce a otra cuestión: ¿quién es el propietario de la gestión?, ¿a quién interesa?, ¿quiénes son los clientes de las unidades municiales de recursos humanos? Esta cuestión hace necesario revisar de modo crítico el rol de estas unidades. La misión (su ael y razón de ser) y su visión (cómo debieran ser ercibidos or sus clientes). Existencia y razón de ser que debe ser ijada incororando la ersectiva de los diversos actores. En el caso de las Unidades de personal en las Cororaciones Locales, los actores que se relacionan con las mismas incluyen: el mbito de dirección olítica, tanto ejecutiva como de oosición; los directivos y gestores municiales; los emleados blicos y sus reresentantes: órganos unitarios y secciones sindicales y, or suuesto, la sociedad civil: ciudadanos y asociaciones. Una visión de éxito ara el deartamento de Recursos Humanos que incorore las dierentes ersectivas debe artir de la magníica deinición desarrollada or la norteamericana Office of Personnel Management y citada en Villoria y Del pino (1997:168). Así: «La Gestión municipal de Recursos Humanos es tan eficaz que permite a las Entidades Locales y organizaciones de ellas dependientes seleccionar, desarrollar, motivar y retribuir una fuerza de trabajo de calidad, profesional y ob jetiva en su desempeño, por medio de la cual: Las expectativas de los ciudadanos sobre la calidad de los servicios y programas son cubiertas y éstos consideran a los empleados municipales como profesionales sensibilizados con la ciudadanía. Los empleados municipales se sienten orgullosos de pertenecer a su ayuntamiento, con cuyos servicios están comprometidos. Los gestores públicos –políticos y profesionales– consideran útiles y eficientes las prácticas de gestión desarrolladas por la Unidad de Recursos Humanos, así como una instancia de apoyo para sus tareas.» La distancia existente entre la situación ideal descrita y la realmente existente se convierte así en la guía de gestión, el mapa de carreteras ara el directivo de Recursos Humanos. •

•

•

30


El aso siguiente consiste en la declaración de Misión de la Unidad municial de Recursos Humanos, centrada en asegurar: En el marco específico de la organización municipal y su entorno, una política y unas prácticas de gestión de personal sistemáticas, coherentes e integradas, que garanticen el tipo y número de personas adecuado en el lugar y momento precisos, posibilitando la eficacia de la institución y el desarrollo de sus empleados. La igura 1.4 resume el nuevo enoque ara los deartamentos de recursos humanos en las entidades locales. figura 1.4 Misión y visión de las unidades de RRHH

Seleccionar, desarrollar y motivar una plantilla de calidad y flexible

MISIÓN Unidad RRHH

Prácticas de gestión coherentes, sistemáticas e integradas que garanticen número y tipo de personas adecuadas en el lugar y tiempo oportunos

mediante

Para posibilitar la VISIÓN DE ÉXITO

CIUDADANOS

EMPLEADOS MUNICIPALES

GESTORES PÚBLICOS

Expectativas cumplidas: servicios públicos de calidad e imparciales a coste razonable

Sitio ideal para trabajar. Comprometidos con interés público.

RRHH desarrolla prácticas eficaces y es una instancia de apoyo a sus tareas.

8. MISIÓN Y PERFIL DE LOS DIRECTORES DE RECURSOS HUMANOS finalmente es til introducir una breve relexión acerca del roesional, del directivo a cargo de la unción, artiendo de la base de que los conocimientos, 31


las destrezas y habilidades imlicadas, diícilmente diícilmente son roorcionados or los modos de reclutamiento imerantes. El reto es roducir las caacidades necesarias que avorezcan que el gestor local de ersonas se osicione en un esacio a caballo entre el entorno olítico y el de la gestión oerativa, mediante el ejercicio de unciones roiamente directivas. para ello, nada mejor que deinir la misión del uesto de trabajo y el eril requerido. Este eril es la base que ermite undamentar las cometencias técnicas que deben oseer los ocuantes de esta osición, deinidas como el conjunto de conocimientos y capacidades que permitan el ejercicio de la actividad profesional. Emleando esta metodología se roonen las siguientes caacidades roesionales: PERFIL DE COMPETENCIAS TÉCNICAS DEL DIRECTIVO PÚBLICO DE RECURSOS HUMANOS. Ser capaz de: 1. Manejar con criterios de eicacia eicacia las rinciales categorías categorías del emleo blico local y sus sus instrumentos de ordenación, incluyendo las relaciones entre la regulación estatal y autonómica del mismo. 2. Analizar y describir un uesto de trabajo: diseño del cuestionario, cuestionario, entrevista al ocuante y conección de la Monograía proesional. 3. Elaborar un eril roesional del ocuante del uesto de trabajo. Los requerimientos requerimientos de desemeño, en términos de conocimientos generales y esecíicos, exeriencia signiicativa, destrezas y habilidades y actitudes. 4. Diseñar un roceso de selección: laniicación y deinición de ejercicios ejercicios y ruebas con criterios de iabilidad y validez. 5. Elaborar un modelo de gestión or cometencias: cometencias: elaboración del diccionario, los comortamientos y los niveles requeridos en cada eril, atendiendo a los diversos tios de cometencias (cororativas, técnicas y sociales). 6. Ejecutar y analizar entrevistas entrevistas de selección, tanto las clsicas clsicas (curricular) como la denominada or cometencias (también llamada entrevista conductual estructurada o de incidentes críticos). 7. Manejar la metodología de anlisis anlisis de necesidades ormativas ormativas y de laniicación, rogramación y evaluación de acciones de ormación continua. 8. Deinir un manual de valoración de uestos de trabajo: descriciones de uestos, uestos, deinición, graduación y onderación de actores, incluyendo las metodologías cualitativas de valoración y su utilidad. 9. Elaborar, con criterios de selección selección externa e interna y solidez jurídica, bases reguladoras de convocatorias de ingreso y rovisión de uestos de trabajo. 10. planiicar el contenido roio de una relación de uestos de trabajo, incluyendo sus mecanismos de gestión y de actualización. 11. Deinir rocesos de gestión del desemeño en en base a metodologías basadas en en conductas roesionales y consecución de objetivos.

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12. Manejar metodologías de laniicación laniicación de lantillas y de anlisis de necesidades de erersonal. 13. Ser caaz de leer y diagnosticar críticamente estructuras organizativas, incluyendo el manejo adecuado de los rinciales armetros de diseño de las mismas. 14. Manejarse adecuadamente adecuadamente con algunos de los sucesos críticos de la unción: criterios de calidez jurídica de rocedimientos discilinarios; redacción de documentos y acuerdos en materia de negociación colectiva, lanes de emleo. 15. Elaborar y deinir un lan de revención de riesgos laborales. 16. Manejar rudimentos bsicos de gestión: elaboración de diagnósticos de la unción y de lanes de actuación, memorias e indicadores, cartas de servicios y anlisis de rocesos, elaboración de inormes administrativos eicaces.

9. CONCLUSIÓ CONCLUSIÓN: N: MITOS Y REALIDADES REALIDADES Llegados a este unto y como conclusión de este caítulo introductorio, un buen modo de resumir lo exuesto es reerirse a algunos de los mitos imlícitos ms habituales acerca de la gestión de recursos humanos en las entidades locales y la alternativa rouesta: la roesionalización de la unción. Cuadro 1.2 Mitos y realidades de la DRH en el sector público MITO

REALIDAD

La gestión de ersonal es ms una cuestión bu- La gestión de recursos humanos tiene que ver rocrtica, de alicación de leyes y reglamen- con roorcionar las caacidades que la orgatos nización necesita y con comrometer a sus roesionales con la institución, en un entorno que ostula el mérito y la igualdad en la gestión La exresión recursos humanos es un «lavado Que las ersonas estén satisechas es imorde cara» ara que la gente se sienta bien tante, ero recursos humanos tiene también que ver con la eicacia y con la calidad de los servicios restados a la ciudadanía La roia denominación recursos humanos es La gestión de recursos humanos es alicable al un enoque roio de emresa rivada entorno blico, una vez reconocidos los valores dierentes que lo caracterizan. No hay ninguna razón que justiique que lo blico no ueda alicar técnicas de validez contrastada en organizaciones Cualquier técnico uede encargarse de la ges- La gestión blica de recursos humanos es un tión de ersonal mbito multidiscilinar, donde conluye el conocimiento del derecho del emleo blico y de las técnicas de dirección, lo que requiere la osesión de unas cometencias técnicas y sociales notables

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Realmente la gestión de recursos humanos es La gestión de recursos humanos tiene que ver un tema que no interesa a nadie con la eicacia, con los costes y con la equidad: interesa a la ciudadanía, al gobierno local, a los roios emleados blicos y a sus reresentantes Los temas de ersonal «son» del deartamento La unidad de recursos humanos no es la «rode ersonal ietaria» de los temas: los «jees de ersonal» son los directivos y los lo s resonsables de los servicios. Recursos humanos es un servicio staff que ayuda a diseñar olíticas cuya alicación corresonde a los resonsables de línea

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SEGUNDA pARTE

EL CONTEXTO INSTITUCIONAL

Esta arte caracteriza el entorno organizativo donde la gestión de recursos humanos tiene lugar. Se destaca el carcter de gobierno de lo local, su autonomía y cometencias, resaltando su eseciicidad olítica. Seguidamente se roundiza en el contexto normativo regulador que sirve de marco a la gestión, el «Emleo pblico Local» y cómo éste ha evolucionado históricamente. Se resta esecial atención a los roblemas e inercias que an erviven, como cuestión a evitar or los gestores.

CApÍTULO 2 LA DIMENSIÓN pOLÍTICA: LO LOCAL COMO NIVEL DE GOBIERNO

Ha sido tradicional que no ocas materias que aectan al «personal de las Entidades Locales» vinieran recogidas en normas conocidas como de «Régimen Local». Esta rctica arece haber sido ericlitada tras el EBEp. No obstante, es conveniente que el directivo de recursos humanos conozca el marco normativo del Régimen Local, ya que el mismo incide en la gestión or diversas vías: a) por determinar el tamaño de muchas de sus organizaciones –el inframunicipalismo –; b) por deinir el tio de servicios a orecer –las competencias –, ya que éstas coniguran la tiología de ersonal a su servicio, y inalmente, c) por la legitimación democrtica de lo local, determinante de su eril olítico y de su concreto autogobierno: la autonomía local .


El maa local: inramunicialismo. Caracterización institucional: el régimen local. Cometencias y olíticas urbanas. La autonomía local. El nivel local de gobierno: modelo cororativo y gobernanza local.

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1. INTRODUCCIÓN: LOS FACTORES ORGANIZATIVOS CONFORMADORES DE LA GESTIÓN La gestión del actor humano en los gobiernos locales 1 requiere atender a diversas variables que, tomadas en su dimensión histórica, social y olítica, ermiten entender los elementos de contexto y los condicionantes de artida de la misma, sus factores conformadores. Entre ellos cabe destacar los siguientes: 1. La evolución histórico-olítica que ha jalonado la evolución del Régimen Local en Esaña, que ha determinado una planta2 caracterizada or ms de 13.000 Entidades Locales, entre los que destacan 8.112 ayuntamientos y 61 diutaciones, consejos y cabildos insulares. 2. Las olíticas blicas desarrolladas or estas organizaciones, exlicativas de su heterogeneidad organizativa, lo que en términos jurídicos se conoce como las competencias. 3. Las acultades de autogestión reconocidas a las mimas, derivadas del reconocimiento de la autonomía local. 4. La dimensión política del autogobierno de las colectividades territoriales. 5. La creciente caacidad de inluencia de los gobiernos locales en sus esacios socioeconómicos, de incremento de su caacidad de gobernanza. Todos estos actores, conjuntamente con el marco normativo de la gestión, son los que hay que tener resentes ara abordar con eicacia la gestión del ersonal local, ya que constituyen su elemento determinante, su entorno institucional.

2. EL MAPA LOCAL Reiriéndose solamente a los municiios, el Registro de Entidades Locales del Ministerio de política Territorial arroja una cira de 8.112. Este elevado nmero en términos comarados ha sido osible si se atiende a las circunstancias olíticas e históricas (De Castro, 1979) que exlican esta lanta municial: Así, conviene tener resente la voluntad uniormista y racionalizadora de los constituyentes liberales de las Cortes de Cdiz de 1812, y su atención a los criterios demogricos3 en detrimento de los territoriales ara la ijación de En el libro se emlea reerentemente la exresión gobierno local como reerida a entidades locales. No todas las entidades locales serían caracterizables como «gobiernos», calicación que en justicia solamen te rocedería ara ayuntamientos, diutaciones, consejos o cabildos, ero sí es cierto que todas ellas derivan su legitimación de rocesos electorales. 2 Registro de Entidades Locales del Ministerio de política Territorial, a enero de 2009. 3 Como recogía el artículo 310 de la Constitución de Cdiz de 1812: «cada mil almas se constituir un ayuntamiento […]». 1

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LA DIMENSIÓN pOLÍTICA: LO LOCAL COMO NIVEL DE GOBIERNO

los municiios rente al carcter rivilegiado del modelo municial roio del Antiguo Régimen, que daba lugar a que sólo un nmero limitado de ncleos territoriales disusiese del modelo municial. La intención ilustrada de generalizar este modelo a todo el territorio, tributaria a su vez de un conceto romntico de los asentamientos territoriales de oblación, en lo que Morell Ocaña (1988:235) ha deinido como una imagen del municiio concebido como una realidad sociológica reexistente, daría ie a un modelo en el que el ayuntamiento-organización se limitaría a constituirse en la exresión institucional de las relaciones de convivencia, equiarando ncleo oblacional y municiio. pues bien, esta conceción daría lugar a una extensa ragmentación organizativa. Así ues, el maa resultante de los municiios en la Esaña actual se caracteriza or su ragmentación y diversidad, or su elevado nmero y heterogeneidad social, dando lugar a lo que Carrillo (1991) ha deinido como el inframunicipalismo, limitador de su desarrollo institucional, en donde rcticamente se equiara ncleo oblacional y municiio y donde cada municiio es una institución administrativa autónoma.

3. EL MARCO INSTITUCIONAL: EL RÉGIMEN LOCAL A eectos rcticos conviene conocer la construcción ideológica que el régimen democrtico ha eectuado de lo local. La Constitución de 1978 contemla en su Título VIII, dentro del aartado dedicado a la Administración Territorial, a la Administración Local, artículos 137 y 140 a 142. Un estudio sistemtico de los mismos caracteriza a los municiios como sigue: – Como arte integrante del entramado territorial del Estado. – Como entidades reresentativas dotadas de legitimación democrtica directa. – Como organizaciones dotadas de un círculo roio de autonomía ara la gestión de sus intereses. – Consecuencia de lo anterior, como instituciones que deben contar con suiciencia de medios económicos ara la realización de sus ines. De la caracterización anterior dos elementos destacan como relevantes en unto al diseño institucional de los ayuntamientos: el principio democrático, determinante del carcter olítico de estas entidades y el rinciio de autonomía para la gestión de los intereses respectivos . A la inicial regulación constitucional debe añadirse el bloque legislativo imulsado en la década de los ochenta, que eriló el desarrollo organizativo del Régimen Local en nuestro aís: – La Ley 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL). 39


– El Real Decreto-Legislativo 781/1986 de 18 de abril, Texto Reundido de las disosiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL). – Y inalmente, la Ley 39/1988 de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (LHL). Cada norma de las citadas vino a concretar el mandato constitucional con éxito diverso, tratndose adems de un marco normativo que en los ltimos años ha sido objeto de imortantes reormas. Así, cabe tener resente en rimer lugar la lasmación legislativa del denominado Pacto Local imulsado a inales de los noventa (Leyes 7 y 11/1999, en esecial) que aectaron a asectos reeridos a la autonomía local, las otestades de los alcaldes, la introducción de la cuestión de conianza y otras de imortante calado, como el reconocimiento legal del gruo olítico en el uncionamiento ordinario de los municiios. A inales de 2003 se romulgó la Ley 57/2003, que or rimera vez en nuestro aís alteró el uniormismo municial introducido desde las Cortes de Cdiz, al contemlar un régimen esecíico ara las denominadas «grandes ciudades». Asimismo, en 2004 se romulgó el texto reundido de las haciendas locales. finalmente esecial consideración requiere la non nata Ley Bsica del Gobierno Local, derivada del Libro Blanco ara la reorma del Gobierno Local, elaborado en el seno del Ministerio de Administraciones pblicas (2006), al que se hace reerencia en este caítulo. En todo caso resultar necesario contemlar este entramado normativo con las decisiones jurisrudenciales del Tribunal Constitucional. A esar de la revisión constitucional, hay que constatar que el desarrollo legislativo en lo reerente a las economías municiales, tanto en 1988 como en 2004, no ha remediado el déicit y la insuiciencia crónica de recursos de las haciendas de las Cororaciones Locales. La estructura de ingresos diseñada ara los municiios no garantiza, ni mucho menos, la suiciencia de los medios económicos determinada or el constituyente, en un contexto donde adems es habitual –or la vía de los gastos– la asunción de servicios ajenos a su cometencia, los denominados «servicios imroios». Una relexión merece la todavía vigente Ley de Bases de Régimen Local de 1985 (LBRL). Esta norma clave no consiguió sin embargo su imlantación eectiva en el mbito municial, al decir de uno los imulsores de la misma, parejo (1997), de tal suerte que su balance, tras ms de dos décadas de vigencia, no uede caracterizarse sino como un racaso, atribuible or este autor y otros tales como Sosa Wagner (1996) en gran arte a la ostura del Tribunal Constitucional. En eecto, el Alto Tribunal mediante su conocida Sentencia 214/1989 vino a trastocar notablemente el diseño del legislador en lo reerente a la autoorganización municial, derogando nada ms y nada menos que el sistema de fuentes normativas alicables al régimen local y declarando la rimacía en orden a su 40


alicación, de la normativa de las Comunidades Autónomas. La naturaleza bi fronte de la regulación municial –cometencias comartidas en la misma or las administraciones central y autonómica–, en concurrencia con la caacidad roia de autoorganización de los municiios, ue vencida (parejo, 1997:380) del lado de las Comunidades Autónomas. En la revisión inicial, un humilde Reglamento Orgnico Municial (ROM) deslazaba, en la jerarquía de normas alicables, a una ley autonómica en atención a la rimacía del rinciio de cometencia. La anulación de los artículos 5 y 20 de la Ley de Bases alteró este esquema. Las cometencias organizativas de los municiios ueron abrasadas or las cometencias de desarrollo de las Comunidades Autónomas (Sosa Wagner, 1996:39). La conclusión es, ues, la oca viabilidad autoorganizativa de los ayuntamientos en tanto los mismos deban desenvolverse en el estrecho marco interretativo ijado or la doctrina constitucional. constitucional. En su momento, la Ley de Bases ue una imortante innovación ara el autogobierno municial. Al resecto, es imortante resaltar algunos asectos relevantes oerados or la misma: 1. La deinición de los municiios como como cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos . 2. La atribución a las Entidades Entidades locales de base territorial de una serie de potestades administrativas relevantes en orden a la gestión de sus recursos humanos, tales como: – Las otestades reglamentarias y de autoorganización. autoorganización. – Las otestades de rogramación rogramación y laniicación. laniicación. No obstante, entre las «sombras» de la LBRL, tal y como evidencia el reciente Libro Blanco ara la Reorma del Gobierno Local, hay que destacar dos asectos que el tiemo ha evidenciado como insuicientes: el régimen de cometencias y el diseño cororativo que contemla ara la esera olítica de decisión. Ambos se destacan a continuación en sus eígraes corresondientes.

4. LA AUTONOMÍA LOCAL Cul sea el carcter y alcance de la autonomía de los municiios no es algo que establezca el constituyente, como tamoco el legislador ordinario ha hecho una delimitación rctica, ositiva del conceto. Hay que recurrir a la casuística jurisrudencial y a la construcción académica, que han tratado de clariicarlo mediante la receción de una igura tomada del Derecho alemn, como es la idea de la garantía institucional, esto es, un ncleo bsico e irreductible, indisonible ara el legislador y que éste debe resetar. El roblema, no obstante, de esta indeinición es su eril esbozado exclusivamente en términos negativos, que al decir de García Morillo (1998), garantiza bien oco a los municiios en 41


la esera rctica y recuerda en exceso a la igura constitucional del contenido esencial de los derechos undamentales. No obstante, es reciso reerirse al conceto limitado de autonomía que el TC ha lasmado temranamente. Éste desde el rinciio ha deinido a la local como una autonomía meramente administrativa, or contraosición a la autonomía política redicable de las Comunidades Autónomas debido a su otestad legislativa (conundiendo robablemente lo político con lo soberano). Ésta es la idea de autonomía local latente en las sentencias del TC (Sentencias 3, 25 y 32, de 1981). De acuerdo con algunos autores que manejan un esquema concetual donde lo olítico es lo electivo, ms resetuoso con su naturaleza or tanto (parejo señaladamente), la autonomía municial debe concetuarse como algo ms que simlemente administrativa, administrativa, y ello sencillamente or el juego de los rinciios democrtico y reresentativo, que dotan de un contenido netamente olítico a este tio de corporaciones territoriales, a lo que no obsta su otestad nicamente reglamentaria; es una autonomía inequívocamente inequívocamente olítica, entendiendo or tal, de acuerdo con el roio Tribunal Constitucional, la caacidad de «decidir libremente entre varias ociones legalmente osibles, acuerdo a criterios de naturaleza esencialmente olítica» (STC 193/1987). La Autonomía Municial tiene, en alabras de parejo (1997:347), ( 1997:347), una «[…] Sustancia cualitativa: la caacidad olítica de gestión administrativa». Debe ues, entenderse la misma como un «[…] derecho de la colectividad local a través de sus reresentantes, a dirigir el gobierno de la ciudad, del municiio, a gestionar bajo su resonsabilidad los intereses locales. » política es, or tanto, caacidad de orientación y liderazgo de una comunidad territorial mediante la elección democrtica de unos reresentantes ara una organización –el gobierno local– que goza de imortantes otestades administrativas. Esta construcción ideológica de la autonomía jb n bgvc local ha sido reorzada en los ltimos años. En rimer lugar mediante el reconocimiento a los entes locales de la osibilidad de deenderla ante el Tribunal Constitucional. Al resecto, el antiguo artículo 119 de la Ley de Bases de 1985 reveía un descaeinado mecanismo de deensa del autogobierno local ante el Tribunal Constitucional a través de la Comisión Nacional de Administración Local. pues bien, la Ley Orgnica 7/1999 articuló un recurso esecial ante el Alto Tribunal en deensa de esta autonomía, relejo del interés del legislador or arbitrar un mecanismo eectivo de deensa de la misma. En segundo lugar y ms imortante, una airmación de rimer orden de la citada autonomía no ha venido de la mano de una construcción doctrinal o jurisrudencial, sino de un Tratado internacional: la Carta Europea de la Autonomía Local, imulsado or el Consejo de Euroa. Este texto, abierto a la irma or el Consejo de Ministros del Consejo de Euroa en 1985, ue ratiicado or Esaña el 20 de enero de 1988 y ublicado en el Boletín Oicial del Estado del 24 de ebrero de 1989. forma, ues, arte integrante de nuestro ordenamiento 42


jurídico en materia municial, conorme al artículo 96.1 de la Constitución. Este singular Convenio Internacional ha sido romulgado, al decir de Rodríguez álvarez (1997), con una «decidida vocación de convertirse en la verdadera Constitución de la autonomía local en el continente euroeo». Tres disosiciones de esta norma interesan esecialmente, dos de ellas en lo reerido a la autonomía local, artículos 3º y 4º, y una tercera, el artículo 6º, reerida a la gestión de recursos humanos. El rimer receto orece una conceción clara de lo que debe entenderse or autonomía local. Es «[…] el derecho y la caacidad eectiva de las Entidades Locales de ordenar y gestionar una arte imortante de los asuntos blicos, en el marco de la Ley, bajo su roia resonsabilidad y en beneicio de sus habitantes». El ejercicio de la misma debe eectuarse or Asambleas o Consejos elegidos or suragio, conectando así y de manera diana, autonomía municial y rinciio democrtico, en la mejor tradición del municialismo euroeo. Un segundo rinciio es igualmente destacable, el establecido or el artículo 4º: el Principio de Subsidiariedad . Aun sin nombrarlo exlícitamente, se da encaje al mismo en el sistema normativo local al ostular que «el ejercicio de las cometencias blicas debe, de modo general, incumbir reerentemente a las autoridades ms cercanas a los ciudadanos». finalmente, el artículo 6º de la Carta coloca en un lugar destacado las otestades de autoorganización y gestión de ersonal al disoner que «[…] las Entidades Locales deben oder deinir or sí mismas las estructuras administrativas internas con las que retenden dotarse, con objeto de adatarlas a sus necesidades esecíicas y a in de ermitir una gestión eicaz». Todo este bloque normativo: Constitución, Ley de Bases, Jurisrudencia Constitucional y Carta Euroea han establecido un sólido conceto de autonomía local, conjunto que, estudiado sistemticamente y en una lectura integradora, conecta autogobierno, eicacia administrativa, cercanía al ciudadano y legitimación democrtica.

5. COMPETENCIAS COMPETENCIA S Y POLÍTICAS PÚBLICAS URBANAS: LA GOBERNANZA TERRITORIAL A la hora de abordar el régimen cometencial de los municiios, cabe destacar al resecto que esta cuestión, desde siemre, ha sido deinida como «el gran roblema» de las Cororaciones Locales (Mir, 1998). Este eígrae se reiere a las cometencias –aroximación jurídica– y a las olíticas blicas –aroximación olitológica olitológica–, –, ambas ambas necesarias necesarias y comlementari comlementarias as ara describir el conjunto de servicios blicos producidos y prestados or las Entidades Locales. 43


En lo que resecta a la clave jurídica, las cometencias de los municiios ueden caracterizarse del modo que sigue: – Existe, en rimer lugar, una cláusula general, legitimadora de la intervención municial en toda clase de mbitos y servicios que «contribuyan a satisacer las necesidades y asiraciones de la comunidad vecinal» clusula tradicional desde el Estatuto Municial de Calvo Sotelo de 1925. – El legislador ha renunciado a la delimitación de cláusulas exclusivas de los municiios. Las que éstos ejerzan lo sern «en los términos de la legislación del Estado y las Comunidades Autónomas», en lo que suone una llamada exresa a la legislación sectorial, estatal o autonómica, ara que delimite la profundidad de los municiios en las mismas. – Se establecen una serie de prestaciones obligatorias obligatorias or arte de los municiios, deiniéndose un catlogo de servicios a roveer en unción del nmero de habitantes de los mismos. Éstas comrenden desde el alumbrado blico, la limieza viaria, el alcantarillado y el cementerio, hasta el transorte blico y la rotección del medio ambiente, asando or los servicios de rotección civil, bibliotecas y atención social, en una escala de tamaño creciente: 5.000, 20.000 y 50.000 habitantes. En todo caso, varios untos necesitan ser resaltados. Junto al listado de servicios de los artículos 25 y 26 de la Ley de Bases de 1985, otro conjunto de recetos de la misma norma caracterizan también el régimen cometencial. Éstos son los siguientes: 1. La osibilidad, resente resente en el artículo artículo 27, de la delegación de competencias en los municiios, siemre que con ello se mejore la eicacia en la gestión blica y se avorezca una mayor articiación ciudadana. Dos términos se contemlan en la norma, ambos valores constitucionales: la eicacia y la legitimación democrtica. En todo caso, un pacto Local que no retenda ser un acto vano debería ensar en esta osibilidad, sobre todo ensando en el mbito cometencial de las Comunidades Autónomas. 2. La imortante declaración de reserva –art. 85 LB– de una serie de actividades y servicios deinidos como esenciales, a avor de las Entidades Locales (es decir, no solamente municiios): abastecimiento y deuración de aguas; recogida, tratamiento y arovechamiento de residuos; suministro de gas y caleacción; mataderos, mercados y lonjas; transorte blico y de viajeros; servicios mortuorios. 3. La revisión –muy –muy relevante– de la Disosición Transitoria Segunda Segunda y el artículo 28, ambos de la Ley de Bases, reerente a la osibilidad de que complementarias as siguienlos municiios uedan asumir las actividades complementari tes, en régimen de cometencias de ejecución: educación, cultura, romoción de la mujer, vivienda, sanidad y rotección del medio ambiente. Nada menos que los servicios roios del Estado del Bienestar, los que 44


las cororaciones locales ms ridamente se han aanado en roveer, en resuesta a una uerte demanda social y una no menos uerte insuiciencia de recursos. ¿Ha sido suiciente este marco normativo ara otorgar seguridad suiciente a los gobiernos locales en orden a su intervención? No lo arece. Como el roio Libro Blanco recoge (2005:49) la circunstancia de que no existan de modo indubitado unas cometencias locales, y de que el grado de control de las mismas lo ser en los términos que las leyes sectoriales (autonómicas o de la administración general del Estado) disonga, ha conducido en no ocas ocasiones a una suerte de remisión diabólica : tales leyes remiten a su vez a las normas de régimen local. Es imrescindible or tanto una actualización de la lista de servicios y de las otestades de regulación y rogramación de los mismos. En términos de gestión del ersonal la cuestión de la indeinición cometencial es imortante: no est claro cules son los roles a asumir or los gobiernos locales, cul es el catálogo de servicios a restar. Adems, en no ocas ocasiones, muchos equios de gobierno, or la vía de la clusula universal de cometencia, asumen servicios ajenos a su cometencia ( impropios) inanciados or otros niveles de gobierno (las comunidades autónomas en esecial) mediante la técnica de la subvención inalista, graciable y anual, lo que introduce una imosibilidad real de deinir las lantillas de ersonal, al no laniicar y establecer claramente cules son los servicios ermanentes y obligatorios. Si la clave de anlisis asa de lo jurídico a lo olitológico se ve el rotagonismo actual de los gobiernos locales (municiios, rovincias e islas) en la restación de servicios, convertidos en auténticos ilares del Estado del Bienestar Keynesiano (EBK). De estar centrados en la gestión de lo imprescindible (Carrillo, 1991), el agua, la limieza, el saneamiento, han asado a orecer olíticas y rogramas avanzados de servicios: ocio, cultura, educación, atención a la mujer; de la simle ordenación del territorio a la romoción económica del mismo en términos de lanteamiento estratégico (Bazaga, 1997). Un cambio en el que, siguiendo a Bruguè y Gomà (1998) se asa de unos ayuntamientos de corte clsico a una oerta de olíticas lural y ms comleja (ver cuadro). Cuadro 2.1 Estructura de la oferta de políticas públicas municipales (elaboración a partir de Bruguè y Gomà)

POLÍTICAS DE DESARROLLO ENDÓGENO

– Desarrollo Económico: Innovación, City Marketing, Turismo, promoción Comercial y Agrícola. – Desarrollo Territorial: dotación de Inraestructuras. – Formación de Capital Humano: formación reglada y no-reglada, Emleo, Intermediación Laboral. POLÍTICAS DE DESARROLLO SOCIAL

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– Acción contra la Exclusión: Servicios Sociales, atención a colectivos eseciales, Salud pblica. – Desarrollo Comunitario: Cultura, Educación, Juventud, Deortes, particiación Ciudadana, Tercer Sector.

POLÍTICAS DE URBANISMO Y TERRITORIO – Políticas de Equidad : Vivienda, Regeneración Urbana, Equiamiento Comunitario, Transorte Urbano. – Políticas de Redistribución: Barrios, Inraestructuras ísicas.

POLÍTICAS DE SEGURIDAD CIUDADANA – Seguridad pblica y protección Civil – prevención, Extinción de Incendios y Salvamento. – Trico Urbano

POLÍTICAS DE REGULACIÓN E INTERVENCIÓN SOCIAL – – – – –

Medio Ambiente y Salubridad Insección de Actividades Industriales. Consumo, Abastos, Mercados patrimonio Histórico-Artístico Ordenación de la convivencia en general

6. LA DIMENSIÓN POLÍTICA: LO LOCAL COMO NIVEL DE GOBIERNO El eígrae anterior ha evidenciado cómo desde osiciones jurídicas se ha asado de una inicial reticencia de lo olítico a integrarlo lenamente en el autogobierno municial. Al resecto la sentencia del Tribunal Constitucional 193/1987 es exresiva. Igualmente ocurre con la doctrina administrativista, cuya conceción actual se basa igualmente en una lectura no estigmatizante de lo olítico. Si el enoque no es ya exclusivamente jurídico, encontramos una serie de caracteres que evidencian lo esecíicamente olítico de este nivel de gobierno del territorio: – En rimer lugar, destaca la caacidad de los municiios en lo reerente a la deinición de olíticas roias, ero sobre todo la evidencia demostrada de su éxito en la elaboración de royectos estratégicos de ciudad que han incidido notablemente en la calidad de vida de sus ciudadanos. – Se constata asimismo la emergencia, de ormas alternativas de articiación olítica. Lo municial se relaciona así, con innovaciones en materia 46


olítica y con otro estilo de interacción reresentativa, al unto de hablar del surgimiento del denominado nuevo localismo democrático como denominación roia del anlisis olítico emleada ara caliicar las exeriencias surgidas en este nivel. persectiva ésta que conduce aradójicamente a una desburocratización de los equios municiales de gobierno, en lo que algunos olitólogos han caliicado como la repolitización (Brugué y Gomà, 1998) y que reclama de los gobernantes locales un liderazgo eectivo de la ciudad. – finalmente, lo local es con todo el derecho un esacio olítico en el sentido genuino del término. «[…] un subsistema olítico con actores olíticos y sociales, estructuras administrativas y de gobierno, olíticas y estilos de gestión» (Alba y Vanaclocha, 1997: 10). Un sistema electoral con las tres unciones características del mismo: roducir gobierno, roducir reresentación y roducir legitimidad (Vallés y Bosch, 1997). No obstante, hay que decir que este esacio olítico con cierto sustrato parlamentario ha contado con una inercia histórica que ha lastrado su desarrollo institucional. Aquí es oortuno reerirse al esquema corporativo que late en el modelo de reresentación olítica diseñado or la LBRL. El roio Libro Blanco (2005) se ha hecho eco de este rasgo. Modelo cororativo signiica ervivencia ideológica de un modelo híbrido en nuestro gobierno local, donde el esquema tíico mayoría-oosición rotagonizado or los artidos olíticos es encajado en un modelo idealizado, comunitarista, de la acción olítica, de la reresentación de la colectividad territorial, donde los ayuntamientos son «cororaciones» (Zara y Calderó, 2002) no instituciones administrativas de base olítica y en donde, or ejemlo, el leno, como máximo órgano reresentativo mezcla en su uncionamiento las unciones administrativas con las estratégicas, rebajando así las tareas olíticas y mezclando unciones de dirección (roias del ejecutivo local) con unciones de control (éstas sí roias del leno, que iscaliza ero no gobierna). Si el objetivo son gobiernos locales uertes (MAp, 2005:86) es reciso cambiar la conceción jurídica (y también ideológica) de los gobiernos locales como cororaciones reresentativas, roundizando en los asectos olíticos, roios del esquema de uncionamiento basado en un mayoría de gobierno con unciones ejecutivas, controlado or una minoría mediante el leno. No conviene desechar las imlicaciones de este esquema cognitivo de uncionamiento en la gestión local de recursos humanos, or cuanto la politización del gobierno local es el requisito revio ara el surgimiento de los esacios de roesionalización gerencial. En un esquema de uncionamiento ms olítico, los electos locales lideran la relación con el entorno, con los actores olíticos y sociales, blicos y rivados en su territorio, asumiendo un modelo de interacción con la sociedad civil ms cooerativo, no jerrquico, donde se asume que todas las caacidades de transormación del entorno no residen en la administración, donde los actores no blicos artician en redes blico-rivadas, 47


adotando el enoque de la nueva gobernanza democrática (Mayntz, 2005; peters y pierre, 2005). pero es un contexto olítico en donde la gestión –como en la mayor arte de colectividades territoriales de los aíses occidentales– se halla a cargo de gestores roesionales. Diícilmente las olíticas de ersonal sern objeto de un debate estratégico acerca de ines a conseguir y medios a emlear mientras el leno esté centrado en visiones ordenancistas y de control burocrtico de la cuestión y mientras las tareas de la dirección de recursos humanos sean objeto de un bienintencionado amauterismo. En deinitiva, es este contexto organizativo, uertemente olítico, aunado con el nivel de demandas del entorno, el que deber tenerse en cuenta en la ormulación e imlantación de olíticas de recursos humanos. Debe asumirse que las Cororaciones Locales gozan de la doble cualidad de ser talk-organizations y act-organizations (Gutiérrez Calderón, 1997), es decir, organizaciones olíticas y organizaciones actuantes, lógicas de legitimación olítica y de rocesos olíticos, de distribución del oder, aunados y comlementarios con rocesos que requieren eiciencia y eicacia organizativas. Esa doble cara es la que deber arontar la gestión de ersonal; elemento sometido al juego olítico y requerimientos de gestión innovadores, todo a un tiemo. El reto consiste así en comatibilizar control democrtico y gestión eicaz.

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CApÍTULO 3 EL EMpLEO púBLICO LOCAL (1): CONfIGURACIÓN HISTÓRICA Y pROBLEMáTICA ACTUAL

La gestión de recursos humanos en los gobiernos locales tiene lugar en un contexto institucional esecíico y que resonde a determinados valores roios de sociedades avanzadas, como son el mérito y la caacidad. Este caítulo da cuenta de las imlicaciones que tiene ara la gestión esta conceción y cómo la misma ha cristalizado. por ltimo se resta esecial atención a los roblemas que aronta la gestión de ersonas en la Administración Local de nuestro aís. CONCEpTOS CLAVE 1. 2. 3. 4. 5.

proesionalización, sistema de mérito, emleo blico local. Modelos basados en los cueros o en los uestos de trabajo. Antecedentes institucionales del emleo blico local. La ormación del sistema: las reormas de los años ochenta. problemas del emleo blico local: recarización, atrimonialización burocrtica, olitización de la gestión y rcticas de negociación colectiva.

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1. LA PROFESIONALIZACIÓN DE LOS RECURSOS HUMANOS EN LA ADMINISTRACIÓN: EL SISTEMA DE MÉRITO Descritos los actores organizativos que conorman el entorno de la gestión de recursos humanos en los gobiernos locales, rocede reerirse al detalle de la profesionalización del emleo blico local, de su ormación, evolución y roblemtica4. Al resecto se sigue un lanteamiento: la correcta comrensión de cualquier institución exige tener resente que las instituciones administrativas lo son no sólo or su resente sino también or su asado (parrado, 2000:17). Es decir, éstas son históricamente decantadas. La ersectiva histórica es la que exlica la coniguración actual de nuestro modelo de emleo blico y ermite entender que la tensión surgida entre selección or mérito y clientelismo olítico es la característica constante de la Administración esañola (Jiménez Asensio: 33). A este resecto dos echas son relevantes en el recorrido hacia la roesionalización: la de 1837, como echa de romulgación del rimero de los textos constitucionales que roclaman el acceso a los cargos y emleos blicos con base en el mérito y la caacidad, y 1918, echa de romulgación del denominado Estatuto Maura que introdujo or vez rimera de modo generalizado junto a la garantía de la inamovilidad del uncionariado ante cambios olíticos, una igura de honda raigambre en la cultura administrativa dominante: el acceso or oosición. En Esaña, al hablar de sistema de mérito, hay que reerirse a los dos recetos constitucionales que articulan su garantía jurídica: los artículos 103.3 y 23.2 de la Constitución de 1978. El rimero ija el criterio central: el acceso a la unción blica, de acuerdo al rinciio de mérito y caacidad. por su arte, el artículo 23.2 disone que tal acceso deba realizarse con condiciones de igualdad. Juntos, estos tres criterios dan orma a la roesionalidad de los servidores blicos (Snchez Morón, 1996:55), que caracteriza al modelo esañol de emleo blico. Sistema de mérito en términos oerativos, de gestión de recursos humanos, signiica (Carrillo, 1991; férez, 1995): a) Basar la gestión de ersonal en términos de méritos y caacidades de los emleados blicos y de quienes asiren a serlo con exclusión de cualquier otro criterio. b) Tal criterio se concreta en una serie de reglas lasmadas en rocedimientos que garanticen el acceso libre a los uestos de trabajo en el sector En este manual el término profesionalización hace reerencia de acuerdo con la terminología weberiana (Weber, 1993 [1922]: 711-732), al conjunto de servidores blicos, oseedores de un saber técnico esecializado, que han accedido al cargo mediante rocedimientos blicos y cometitivos, meritocrticos, inamovibles y con exectativas de carrera, y cuya denominación técnica usual es la de «Servicio Civil», «función pblica», «Sistema de Mérito» o «Emleo pblico», que se contraone a criterios de acceso al emleo blico basados en la conanza política. 4

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EL EMpLEO púBLICO LOCAL (1): CONfIGURACIÓN HISTÓRICA Y pROBLEMáTICA ACTUAL

blico; basar esta selección en rocedimientos cometitivos y blicos, así como garantizar la neutralidad olítica y la objetividad de los emleados blicos en su ejercicio roesional. El sistema de mérito inorma así, todas las actividades de gestión: laniicación, reclutamiento, selección, romoción y carrera, así como la retribución. c) Dierenciarse del emleo rivado en dos asectos: en el inicio y la extinción de la relación de servicio; la Administración no goza de libertad ara contratar al que estime oortuno, a dierencia de la emresa rivada. por otro lado tamoco goza de lexibilidad ara extinguir la relación de servicio: la inamovilidad de los uncionarios es la garantía de la neutralidad y objetividad en el ejercicio del cargo blico. Todo ello se sustenta en un marco legal mucho ms rígido que el comn ara las relaciones laborales. En unto a la regulación ostconstitucional, ya la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas urgentes de Reorma de la función pblica, en su artículo 19, en una línea mantenida osteriormente or los artículos 55 y siguientes de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Emleado pblico (EBEp) reitera tal acceso a la unción blica roesional de acuerdo a criterios de igualdad, mérito y caacidad, añadiendo a esos recetos el de ublicidad –mediante convocatoria blica– y extendiendo los mismos al ersonal laboral sin distinción, or lo que cabe hablar de sistema de mérito alicable al emleo blico en sentido amlio, no nicamente a la unción blica. En lo que al mbito local se reiere, el sistema de mérito se encuentra ositivado jurídicamente or el artículo 91.2 de la Ley de Bases de Régimen Local de 1985, lo que resultaría innecesario dado el carcter de bsico, es decir, alicable a todas las Administraciones pblicas en los términos del artículo 149.1.18 de la Constitución, del EBEp. El receto citado disone: «La selección de todo el ersonal, sea uncionario o laboral, debe realizarse de acuerdo con la Oerta de Emleo pblico, mediante convocatoria blica y a través del sistema de concurso, oosición, o concurso-oosición libre, en los que se garanticen los rinciios constitucionales de igualdad, mérito y caacidad, así como el de ublicidad».

preceto que es comlementado or la Carta Euroea de Autonomía Local: «El Estatuto del ersonal de las Entidades Locales debe ermitir una selección de calidad, undamentado en los rinciios de mérito y caacidad;… (art. 6.2)».

2. MODELOS DE ORDENACIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO: CUERPOS O PUESTOS DE TRABAJO Una vez establecida la decisión de imlantar sistemas roesionalizados de emleo blico las ociones ara su diseño varían, udiendo adotar diversas alternativas. Al resecto existen dos ociones undamentales: la que se cimenta 51


en los Cueros de uncionarios como eje de gestión rente a la basada en los uestos de trabajo. La rimera, también denominada sistema cerrado, tiene como característica rincial su base en el Cuero. El ingreso en las Administraciones pblicas se hace ara iniciar una carrera en la Administración, con ersectivas de ermanecer en ella durante toda la vida roesional; la nota característica es el conceto de rogresión roesional or grados. Es decir, es un sistema con revalencia del elemento subjetivo, basado en las categorías ersonales del uncionario, y que est desconectada del uesto de trabajo o unciones concretas desarrolladas. Selección or cueros signiica que el acceso a la Administración no se hace ara un uesto o destino en concreto, sino ara un colectivo determinado. El sistema de categorías ersonales como base del modelo se encuentra en aíses de inluencia jurídico-blica rancesa: francia y Alemania, así como en Esaña hasta 1964. Tal esquema ue el eje del Estatuto de Maura de 1918, junto como se ha exuesto la inamovilidad y el acceso or oosición. por su arte, el Sistema de puestos de Trabajo, también conocido como de «Empleo» o «Abierto» se estructura, tal y como su nombre indica, en torno al uesto de trabajo: los emleados blicos acceden a un uesto cuyo desemeño no origina derecho reerente ara ocuar cualquier otro. Su ilosoía es así «la ersona adecuada ara el uesto adecuado » (Olías: 33). Su gestión requiere un comlejo roceso: el anlisis y descrición de uestos como técnica central de gestión. Tanto la selección como la retribución se objetivan en unción de las características de las unciones y tareas desemeñadas. por su roia lógica (selección ara un destino concreto) la carrera roesional es rcticamente inexistente. Tanto un modelo como otro no carecen de inconvenientes. El sistema cerrado orienta y avorece una intensa socialización en valores de servicio blico, dada la rogresión con indeendencia de avatares ersonales. Eso sí, se basa en un exigente sistema de evaluación del desemeño. por su arte, el sistema de uestos acilita los objetivos de –si se alica correctamente– racionalización y ajuste uncional. La función pblica esañola ha tenido ocasión de conocer ambos tios de ordenación burocrtica. De un sistema basado en los cueros, se intentó en el eriodo 1963-1964 la transición a un sistema de uestos mediante la romulgación en 1964 de Ley de funcionarios Civiles. La Clasificación se convertir así en la alanca objetivadora de todo el sistema, que ronto se ervirtió, derivando en un racaso; eliminando, eso sí, de un lumazo el desrestigiado sistema de categorías ersonales (Jiménez Asensio: 401, 406). Esta reorma anticororativa ue ahondada en 1984, con la romulgación de la Ley 30/1984 de 2 de agosto, de Medidas Urgentes de Reorma de la función pblica. El anlisis, clasiicación y valoración de uestos de trabajo se convertiría en el undamento del emleo blico al basarse la retribución del uncionario –al menos su arte cuantitativamente ms imortante– en las unciones desemeñadas. La idea de puesto de trabajo en su doble ael de institución jurídica que 52


conecta al uncionario con la organización administrativa, y como técnica ordenadora de los diversos asectos de la gestión de recursos humanos (ingreso, unciones, retribución) se mantiene en la Ley 12 de 2007, tras el esaldarazo que la igura recibió en el Inorme del Gruo de Exertos ara el estudio y rearación de un Estatuto Bsico del Emleado pblico (MAp, 2005). Éste es ues el modelo de emleo blico ormalmente existente, que en el mbito local adquiere rasgos dierenciados, tanto or su roia evolución, que se trata a continuación, como or su roio contexto, derivada de la dimensión de la mayoría de organizaciones que conducen a un nmero de lazas or escala que convierte de facto al sistema en un modelo totalmente abierto, donde, lazas y uestos coinciden en la mayoría de los casos en una sola osición organizativa y la movilidad interadministrativa es rcticamente inexistente.

3. LOS ANTECEDENTES INSTITUCIONALES DEL EMPLEO PÚBLICO LOCAL El 9 de marzo de 1924 se ublicó en la Gaceta de Madrid el denominado Estatuto Municial, surgido casi directamente de la luma de Calvo Sotelo, entonces director general de Administración del Directorio Militar de primo de Rivera. La burocracia local es exresamente abordada: «No odían quedar al margen de la reorma los Secretarios, Contadores y emleados municiales. El nuevo Estatuto es radical en esta materia: crea el Cuero de Secretarios y reglamenta el ingreso en él y en los restantes escalaones de uncionarios, dando rimacía absoluta al régimen de oosición. Todas las restantes rescriciones se encaminan a la mayor estabilidad y caacitación de los servidores del municiio. Ellos habrn de agradecerlo [...] ero no lo agradecer menos el interés blico, que tanto ha de ganar con la deuración de la burocracia municial».

El Estatuto de Calvo Sotelo es conocido or crear los entonces denominados «Cueros Nacionales». Lo cierto es que regula también los que denomina «Emleados Municiales en General »: funcionarios técnicos (ingenieros, arquitectos, abogados, médicos), los «emleados administrativos» y el gruo de «subalternos y obreros». El de 1924 suone or tanto el rimer intento de roesionalizar una arte imortante de la burocracia local or la vía de reglamentar su acceso en una norma ormal y de garantizar cierta indeendencia a uestos críticos en el uncionamiento municial como son los secretarios y los interventores5. Sin embargo, este tibio intento no cuajó. La inactividad de los ayuntamientos llevó al Directorio a dictar un «Reglamento orgnico rovisioDe hecho esta innovación legislativa se adota como la verdadera norma fundacional del emleo blico local, ya que ue la que creó los Cueros Nacionales de Administración Local. A dierencia de otras regulaciones anteriores (Ley Municial de 1877, Reglamento de Secretarios de 1905), la misma consagró la inamovilidad de estos colectivos. 5

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nal» el 14 de mayo de 1928, que regiría mientras las cororaciones municiales no dieran cumlimiento a su obligación de reglamentar su emleo local, reglamento que or su suletoriedad constituye or in el rimer marco institucional generalizado. Tras el interludio reublicano y la cruenta guerra civil de 1936-1939 hay que remontarse a 1945, con la Ley de 17 de julio de ese año, de Bases de Régimen Local y sobre todo, con el texto articulado de 16 de diciembre de 1950, ara alcanzar cierta institucionalización del emleo blico local. Cabe citar no obstante, el intento de otenciar la investigación, estudio, información, enseñanza y propaganda de las materias de Administración Local (artículo 1º de la Ley de 6 de setiembre de 1940, or la que se crea el Instituto de Estudios de Administración Local). Dicha ley y su reglamento de 24 de junio de 1941, suusieron un avance en la roesionalización del ersonal local. Tanto or crear la «Escuela Nacional de Administración y Estudios Urbanos» como, sobre todo, rever la ormación y socialización de no solamente los Cueros Nacionales, sino de «cuantos asiren a ser uncionarios administrativos de las Entidades Locales» (artículo 4.a de la Ley). Es justamente el reglamento revisto en la Ley de Régimen Local de 1950 el que interesa destacar, or cuanto suuso un hito destacable en la evolución institucional: el Reglamento de funcionarios de Administración Local de 30 de mayo de 1952, con el que se acometió la normalización de los asectos esenciales del ersonal local y que ha sobrevivido hasta echas recientes 6: clasiicación del ersonal; emleo no ermanente; instrumentos de ordenación; acceso y retribuciones y, esecialmente, la inamovilidad del ersonal uncionario, son sus elementos deinitorios. El siguiente hito relevante –exceción hecha de la accidentada romulgación de la Ley 79/1968, de 8 de diciembre, de «Bases ara la acomodación de retribuciones de los uncionarios de Administración Local a los de la Administración Civil del Estado », cuya alicación ue susendida casi de inmediato– lo encontramos en la Ley de Régimen Local de 1975 y que resultó recetiva a ciertas iniciativas de reorma. De modo signiicativo, reveía la creación de otros Cueros Nacionales de uncionarios de Administración Local, adems de los tradicionales de Secretarios, Interventores y Deositarios. No obstante el carcter non nato de la mayor arte de las revisiones de la Ley de 1975, en 1977 se dio un aso signiicativo en la regulación del emleo blico local: or Real Decreto 3046/1977, de 5 de octubre, se rocedió a la articulación arcial, reerida a la unción blica local, de la Ley de 1975. Se trataba de un texto rolijo, que recogía de hecho gran arte de las orientaciones reormadoras de la Ley de Bases: introducción de cueros generales y cueros Norma sorrendentemente no derogada exresamente hasta la echa, ya que la Disosición final primera de la LBRL se comrometía a actualizar y acomodar el citado reglamento, algo que no hizo. 6

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eseciales, adoción de la terminología estatal (uncionario «de carrera» en vez de «en roiedad») y ordenación mediante lantillas y uestos de trabajo, y que erviviría en arte osteriormente, mediante su incororación al texto reundido de 1986.

4. LA REFORMA DE LOS AÑOS 80: LA FORMACIÓN DEL MARCO INSTITUCIONAL DEL EMPLEO PÚBLICO LOCAL EN ESPAÑA ¿por qué hablar de ormación del emleo blico local en los años ochenta? Hay que destacar que en el eriodo comrendido entre los años 1984 y 1986 conluyen diversos rocesos, tanto de cambio de normas legales (reorma burocrtica, Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reorma de la función pblica, LMRfp; de desarrollo constitucional del régimen local, romulgación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, LBRL; del marco electoral local, Ley Orgnica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, LOREG) como de entorno olítico o socioeconómico (reorma liberalizadora del mercado de trabajo e integración euroea). Estos tres años constituyen el contexto temoral que or derecho roio uede ser caliicado como «undacional» del marco institucional del emleo blico local en nuestro aís. En el citado eriodo conluyeron diversas secuencias causales indeendientes que dieron lugar a lo que de acuerdo con las ciencias sociales se ha caliicado como eriodo de coyuntura crítica ara el emleo blico local (Cuenca, 2008). Al resecto son cuatro los actores a tener en cuenta y cuya coincidencia temoral resultó decisiva: a) Un rimer actor ue el contexto olítico-electoral municial. Si las elecciones municiales de 1979 constituyeron una esecie de «segunda vuelta» de las generales de ese mismo año, las de 1983 suusieron una «rutura límite de los equilibrios olíticos» al decir de Cao (1991:153). No ueron unas elecciones «normales», como serían osteriormente las de 1987 y 1991. Muy esecialmente, las elecciones locales de 1983 suusieron la conirmación del «emuje de 1982», lo que dota al eriodo de una singularidad esecíica, de una elevada olitización de las élites locales y, or ende, de los ayuntamientos, asecto que conviene tener en cuenta or cuanto constituye el inicio del desarrollo municial en materia de amliación de servicios. b) Un segundo actor lo constituye la romulgación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, «de Medidas de Reorma de la función pblica» (LMRfp). Esta norma incororaba un amlio abanico de recetos englobados bajo el conceto de «bases del régimen estatutario de los uncionarios blicos». Se reormaron asectos como el acceso, la carrera, el sistema retributivo, las situaciones administrativas, el encuadramiento de los uncionarios o el régimen discilinario. A estos eectos «cada» Entidad Local constituía una Administración dierenciada, que debía organizar, orde55


nar y remunerar su roio sistema de ersonal mediante un instrumento, la Relación de puestos de Trabajo (RpT) que exigía un soorte técnico revio: la clasiicación de esos uestos 7. El marco ormal del emleo blico local, hasta entonces uertemente uniormista y reglamentado, cambia así sustancialmente. c) Nueve meses desués se rocede a reormar el sistema de gobierno local, cuya caracterización se ha hecho en el caítulo anterior. La entrada en vigor en junio de ese mismo año de la LOREG, que ijaba las reglas de elección democrtica del ersonal olítico local y el rotagonismo atribuido a los artidos olíticos en el roceso, comletan el esquema. En lo que a la gestión de ersonal local resecta, la LBRL contenía un mandato reciso. Así, la viabilidad del nuevo sistema de recursos humanos requería que «el Estado» dictase un conjunto de reglas, que se recogían en el artículo 90.2 de la LBRL (que reveía que éste dictase normas de descrición de uestos de trabajo y las normas bsicas de la carrera administrativa), lo que se reiteraba en los artículos 129 y 168 del TRRL. De igual modo, era la Administración del Estado la resonsable de articular un mecanismo imrescindible ara que oerase el sistema de carrera revisto: las normas de rovisión de uestos (art. 168 TRRL). d) por ltimo, es conveniente considerar otros asectos que, or su coincidencia temoral, resultaron determinantes. En un contexto de crisis económica y de uerte destrucción del emleo, en el mismo mes de agosto de 1984 se dicta la Ley 32/1984, de modiicación de determinados recetos del Estatuto de los Trabajadores. La norma generaliza la «contratación temoral» desvinculando su emleo de situaciones netamente coyunturales y haciendo osible su uso indiscriminado en el anorama laboral, aun tratndose de necesidades ermanentes 8. A artir de entonces se osibilita una uerte recarización de sus relaciones laborales. Contratos de «omento de emleo», or «lanzamiento de nueva actividad» –ambos con una duración mxima de hasta tres años– de «rcticas», «ormación» o a «tiemo arcial» constituyen un aisaje habitual en la gestión de recursos humanos de nuestro aís. Esta circunstancia tuvo un imacto notable sobre la laboralización de las lantillas de las A mayor abundamiento, mediante el Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, se concretó el régimen de retribuciones de los funcionarios de Administración Local, que exigía que «el establecimiento o modica ción» del complemento especíco se operaría mediante una técnica concreta: la valoración de puestos de trabajo (art. 4.2). 8 Es lo que se ha llamado la «descausalización» de las relaciones laborales. Los contratos temorales, que hasta esa echa nicamente odían realizarse ara atender necesidades coyunturales son autorizados ara cualquier supuesto. Lo que signica que supuestos no temporales por su propia naturaleza, que hasta la fecha eran los únicos que justicaban el recurso al contrato de trabajo temporal, eran desde entonces susceptibles de ser encuadrados en órmulas contractuales «a la carta». Es decir, que se autorizaba que emleo ermanente y estructural udiera cubrirse con contratos no ermanentes como medida de estímulo del emleo. 7

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entidades locales. pero es que resultó relevante una coincidencia: cuando el artículo 177.2 del TRRL –en 1986– disuso que las cororaciones locales odían contratar ersonal laboral ijo o de duración determinada, e incluso «dems modalidades revistas en la legislación laboral» se había oerado ocos meses antes una rounda reorma del mercado de trabajo or la Ley 32/1984 citada. Al tiemo, otro roceso socioolítico con relevancia en la laboralización ue el aumento intenso de las lantillas en la segunda mitad de los años ochenta, coincidiendo adems con los ondos de la Comunidad Económica Euroea que llegaron desde el ingreso de Esaña el 1º de enero de 1986., vía fondo Social Euroeo y mediante el mecanismo de los Convenios del Instituto Nacional de Emleo-Cororaciones Locales. Éstas asaron a desarrollar un ael relevante en la rovisión de inraestructuras locales, equiamientos y servicios. Así ues, reorma del emleo blico laboralizadora, lexibilización del contrato temoral y amliación acelerada de lantillas or la vía de ondos comunitarios roorcionaron el marco ara la laboralización de las lantillas. El roceso de reorma se rolonga así durante año y medio, de agosto de 1984 a abril de 1986. Es un eriodo relativamente breve, comlejo or la roundidad de la reorma, donde los gobiernos locales del segundo mandato –el de 1983 a 1987– tienen que «arender» a gestionar sus eectivos ersonales en un entorno de reliegue de la ACE, de rounda destrucción de emleo y también de crecimiento acelerado de la oerta de servicios blicos locales.

5. LA PROBLEMÁTICA DE LOS RECURSOS HUMANOS EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL Los eígraes anteriores constituyen un intento de enmarcar sumariamente los grandes hitos en la evolución de las normas reguladoras del emleo blico local. Ahora bien, es conveniente comlementar esta ersectiva con un anlisis que, adems de normativo, dé cuenta de los avatares seguidos or la institución en términos de su consolidación y, sobre todo, de los roblemas rcticos existentes. para el directivo de recursos humanos, la utilidad de reerirse a los mismos deriva de su carcter recurrente. Su conocimiento es el requisito imrescindible ara mejorar la gestión. Ya en los momentos undacionales del emleo blico local en nuestro aís, Bañón (1986) destacaba algunos rasgos eculiares del mismo. Su carcter marginal, la excesiva juridiicación de los uncionarios o el inramunicialismo existente, constituían asectos a tener en cuenta. Sin embargo, como se ha uesto de maniiesto en otros mbitos (Cuenca, 2004; 2008), treinta años desués de las rimeras elecciones municiales democrticas, la situación de los 57


recursos humanos en muchos gobiernos locales de nuestro aís dista de ser ótima, si atendemos a algunos rasgos característicos: a) la incidencia que sobre el sistema de mérito en su conjunto ha tenido la deiciente gestión del ersonal no ermanente en las entidades locales, tanto desde la ersectiva de su reclutamiento, como de su necesidad de «regularización», a lo que no ue ajena la uerte laboralización oerada tras la reorma de 1984-1986; b) la ervivencia de rcticas reburocrticas, uertemente atrimonialistas, en el anorama local; c) la elevada olitización de la gestión de ersonal y, inalmente, d) la incidencia de un modelo de negociación colectiva de las condiciones de trabajo con una imronta industrialista, or su roia naturaleza no ensado ara la Administración Local. A) LA DEfICIENTE GESTIÓN DEL pERSONAL NO pERMANENTE Ha sido una constante del emleo blico local la existencia de un colectivo sumamente amlio, el del «ersonal no ermanente » resecto al cual no existía hasta la romulgación de la LBRL regla de ublicidad alguna, sino una mera revisión resecto de cul era el órgano cometente ara su nombramiento: la comisión ermanente o el leno en el caso de los interinos y el alcalde/comisión ermanente en el caso de contratados laborales, roorcionando un incentivo a los cargos municiales ara el recurso a este tio de ersonal. Esta dierenciación de sistemas de acceso en unción de la tiología resultar clave: el ersonal no ermanente, recuentemente laboral, constituir una suerte de «mercado laboral secundario» (Doehringer y piore, 1983) en el anorama histórico del emleo blico local en Esaña, con reglas ms laxas de selección y, or tanto, recuentemente objeto de rcticas clientelares. Dado el abuso de la igura, ha constituido también un endemismo la rctica de eriódicos rocesos de consolidación del ersonal recario. Hay que tener en cuenta que un roceso recurrente en la andadura del sistema institucional de la unción blica en Esaña lo constituyen los enómenos de «estabilización», «consolidación extraordinaria » o cualquier órmula dirigida a articular mecanismos ad hoc, ms o menos restringidos, de colectivos burocrticos ormalmente temorales, ero en la rctica desemeñando unciones «estructurales», esto es, ermanentes. Esta rctica recurrente exlica suicientemente cómo ha sido osible que, en 2007, tras la romulgación del EBEp y su disosición transitoria cuarta, que contiene a su vez la «imrescindible» osibilidad de «estabilización», no ocas entidades locales siguen interesndose or esta igura, habitual en el anorama institucional, tendente a dar salida a situaciones irregulares, diícilmente coho58


nestables con los valores de un sistema de mérito, lo que obliga a relexionar sobre su vigencia real. B) LA pATRIMONIALIZACIÓN Y pERSONALIZACIÓN DE LAS RELACIONES DE EMpLEO Lo que en términos amlios odría denominarse como «batiburrillo» clasiicatorio, o el enómeno de conundir laza con uesto como enómeno local tendr una larga ervivencia, al unto de constituir una de sus atologías tíicas. para evitar este enómeno, en 1977, el Estatuto de los uncionarios locales rohibía, en sus artículos 89.1 y 95.2 que las bases de la convocatoria contengan «[...] eseciicación alguna que suonga discriminación de unciones o denominación dentro del subgruo ni la individualización del uesto de trabajo », una noción ésta, la de uesto de trabajo, de diícil arraigo en las rcticas en uso en el anorama local. La racionalización burocrtica, la imersonalización que conlleva el conceto, ha resultado roblemtica en la Administración local esañola 9. C) LA pOLITIZACIÓN DE LA GESTIÓN DE pERSONAL Estrechamente ligado a la característica anterior es el enómeno que uede caliicarse como de «olitización burocrtica». En rimer lugar hay que tener en cuenta que los disositivos roesionales y ermanentes de gestión del sistema de recursos humanos (secretario, IEAL, asistencia) ueron sustituidos en la LBRL or un otente «entorno ejecutivo» (Mrquez Cruz, 1997) con resonsabilidad en materia de gestión de ersonal: alcaldes y concejales delegados «de ersonal» asaron a ser los resonsables sobre el terreno de la gestión burocrtica, recisamente or esta característica, oco avorecedores de la ermanencia de las olíticas de ersonal, agravado adems or la oca entidad de la mayoría de las cororaciones locales. La situación anterior era la de un ejercicio de la unción limitado al control ormal, jurídico, de la gestión, ero la solución institucional adotada, dejar la gestión en la esera olítica, no resultó la ms adecuada. Al tiemo, en el contexto temoral que va desde la reorma de los años 80 hasta la romulgación del EBEp, se one de maniiesto la alta de consolidación del nuevo modelo de unción blica local, avorecida or otras circunstancias: en rimer lugar, or la abdicación de la Administración Central hacia las cororaciones locales. La LBRL de 1985 y el TRRL de 1986 reveían ara imlantar la reorma de 1984, que el centro dictase el conjunto de normas que Como destaca Suleiman (2000) un elemento imortante en la consolidación democrtica es una burocracia que oera de orma imersonal «[...] que seara intereses olíticos y ersonales de los cargos que ocua.» Esta noción constituye una de las ms relevantes en este trabajo ara evaluar la institucionalización de la burocracia local. 9

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la hicieran osible. pues bien, tal revisión ue incumlida, dejando un amlio esacio ara la acción de los actores olíticos. La consecuencia de esta decisión se agrava si se tiene en cuenta que de los oco ms de 8.000 municiios, 6.817, el 84%, tienen un censo de oblación menor a los cinco mil habitantes. El uniormismo característico del régimen local diseñado or la LBRL hizo el resto, ya que no existía revisión alguna ara las equeñas entidades locales. La autonomía local (y la otestad de autoorganización asociada) udiera haber tenido sentido en los 1.200 municiios mayores de 5.000 habitantes y en las diutaciones rovinciales, cabildos y consejos insulares. pues bien, ni ara los rimeros se dictaron normas siquiera subsidiarias. Ni se actualizó ni se derogó exresamente el obsoleto reglamento de 1952, segn la revisión de la roia LBRL, como esecialmente tamoco se rocedió a ijar el marco técnico ara imlantar el sistema de uestos de trabajo. Ni reglas sobre descrición de uestos-tio, ni normas de carrera administrativa o de rovisión de uestos ueron dictadas, ese a la revisión establecida desde 1985 y 1986, lo que tuvo no oco que ver en el racaso en su imlantación en una Administración Local «habituada» culturalmente a la tutela suerior y con una orientación jurídica, esto es, acostumbrada a recurrir a la norma 10. La abdicación del centro resecto al desarrollo del nuevo modelo de unción blica local reorzó la olitización. D) UN MODELO DE EMpLEO púBLICO CARACTERIZADO pOR LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA En términos rcticos, la dinmica del emleo blico local se caracteriza or el arraigo de un modelo de negociación de las condiciones de trabajo uertemente sindicalizado. El término hace reerencia no tanto a la tasa de ailiación del ersonal blico local como a uno de los rasgos característicos del mismo: la centralidad que en la determinación de las condiciones de trabajo de los emleados blicos locales detentan los sindicatos «ms reresentativos» en los términos de la LOLS. La reorma sindical de 1985 otenció su ael en el entorno blico. La oción legislativa de decantar la reresentación sobre las secciones sindicales (art. 6º LOLS) y no sobre los órganos electivos dio lugar a un modelo «sindicalizado» de articiación. posteriormente, la romulgación de la Ley 9/1987, de 12 de junio, sobre órganos de reresentación y articiación en la determinación de las condiciones de trabajo reuerza este ael. Son los sindicatos, no los órganos electos (delegados o juntas de ersonal) quienes tienen el rol negociador. Justamente de la intensidad y extensión de las rcticas de negociación colectiva en la Administración Local en el eriodo considerado únicamente se dictó en 1986 la normativa reglamentaria que ermitía imlantar en la nómina el sistema retributivo, el Real Decreto 861/1986, de 25 de marzo. Hasta 1991 no se actualizaron los mecanismos de acceso a la unción blica local, en orma de reglas bsicas y rogramas mínimos (Real Decreto 896/1991, de 7 de junio). 10

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da idea tanto los intentos judiciales de oner reno a la misma, en orma de una jurisrudencia contraria11, como los inormes del Tribunal de Cuentas 12. Los imactos del modelo de negociación colectiva suonen una alteración de facto del diseño inicial del marco institucional del emleo blico local. Al resecto, Olmeda (1999:636) sobre la base de la concetualización de McGregor (1991) ha dierenciado tres alternativas de diseños de sistemas de ersonal blico: el «sistema de mérito», contrauesto a la segunda alternativa osible, el «sistema de atronazgo» basado en la cercanía al dirigente olítico ganador y, inalmente, el denominado «sistema de negociación colectiva». pues bien, las autas de negociación colectiva tíicas de la Administración Local esañola, con una intensidad suerior a la de la Administración Central o a la de las Comunidades Autónomas coniguran un modelo resultante mucho ms cercano a los modelos de emleo blico tíicos del sistema de negociación colectiva que a los sistemas de mérito como el esañol, articulado alrededor de los mecanismos del anlisis de uestos de trabajo. Así las cosas, el mecanismo de negociación colectiva de las condiciones de emleo actualmente vigente en no ocos gobiernos locales conlleva diversas disuncionalidades. El hecho de que la «mayor reresentatividad» –conceto clave en la negociación– se base en la resencia eectiva en las instancias de reresentación de los emleados blicos, en la audiencia electoral así denominada, conlleva un enómeno de cometencia entre organizaciones sindicales y, consecuentemente, una dinmica reivindicativa or arte de un actor, el sindicato, rente a otro con un horizonte temoral ms limitado y con ausencia o debilidad de arendizaje, el ersonal olítico y cuya consecuencia es, invariablemente, una tendencia al alza, artiicial, de las retribuciones, un «incremento excesivo del gasto blico local en ersonal» tal y como reconoce la fEMp (2006:93), algo que se agrava, or la circunstancia de roducirse esa negociación de un modo atomizado y diserso, entidad a entidad, que debe «valorar sus uestos de trabajo» desde 1986 sin reerentes comunes ni criterios homogeneizadores. A este resecto incluso el reciente Inorme de la Comisión ara el estudio y rearación del Estatuto Bsico del Emleado pblico recomendaba reormar la dinmica de la negociación colectiva en las Entidades Locales con la inalidad de «homogeneizar las condiciones de emleo del ersonal y acilitar un rocedimiento de negociación ms objetivo y riguroso» (2005:178). Gráca resulta la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de octubre de 1993 cuando razonaba la impo sibilidad de dar carta de naturaleza a una negociación que daría ie a ocho mil unidades dierentes, «actando cada una su libre albedrío». 12 Al resecto, el pleno del Tribunal de Cuentas, en su sesión de 20 de julio de 2006, arobó una «Moción sobre control interno, llevanza de la contabilidad, gestión de ersonal y contratación en las Entidades Locales», oportunamente elevada a las Cortes Generales, en la que se señalaba como principales deciencias e irregulari dades, adems de que las entidades locales suelen carecer de la RpT, de la laboralización creciente y del acceso de este ersonal con menores requerimientos, del enómeno de la negociación unitaria de las condiciones de trabajo de funcionarios y laborales, a través de acuerdos no siempre comunicados, lo que diculta su control. 11

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El conocimiento de los antecedentes históricos y las disunciones del marco institucional del emleo blico local constituyen un reerente a tener en cuenta or los gestores roesionales. Es sobre esta base que cabe onderar el imacto de otra reciente reorma, la del Estatuto Bsico del Emleado pblico de 2007, que devendr meramente cosmética si no se construyen las caacidades institucionales encargadas de su alicación, en esecial la roesionalización de la dirección de recursos humanos.

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CApÍTULO 4 EL EMpLEO púBLICO LOCAL (2): ENTORNO JURÍDICO VIGENTE

Conocedores de la realidad institucional que le sirve de contexto y de sus antecedentes, el sistema de mérito, este caítulo destaca cómo la misma se royecta sobre la gestión de recursos humanos. para ello, se eecta un anlisis en clave normativa, restando atención a la innovación legal ms reciente y que or su roia naturaleza est llamada a enmarcar la gestión durante los róximos años: el Estatuto Bsico del Emleado pblico.


El Estatuto Bsico del Emleado pblico de 2007. fuentes reguladoras del emleo blico local. Clases de ersonal blico. Cometencias y otestades de los gobiernos locales en materia de ersonal.

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1. EL EBEP: INNOVACIONES PARA LA GESTIÓN La romulgación de la Ley 7/2007, de 12 de abril, or la que se arueba el Estatuto Bsico del Emleado pblico one in en su mayor arte a casi veintitrés años de vigencia de la Ley de Medidas de Reorma de la función pblica de 1984, una ley retendidamente arcial ero de roundo imacto en nuestro modelo de emleo blico. El nuevo texto legal deroga también la Ley de funcionarios Civiles del Estado de 1964. El EBEp suone la lasmación legislativa de un roceso iniciado en 2004 con la constitución de la Comisión de Exertos ara el estudio y rearación de un Estatuto del Emleado pblico (Orden ApU/3018/2004, de 16 de setiembre), así como de un amlio roceso de concertación con los agentes sociales (concluido con la Declaración sobre el Estatuto Bsico del Emleado pblico de 13 de junio de 2006, suscrita or los sindicatos ms reresentativos, UGT, CCOO y CSICSIf). Desde la ersectiva de la gestión de recursos humanos las innovaciones del EBEp ueden sintetizarse en varias ideas-uerza. En rimer lugar, tal y como se indicó en el caítulo rimero, suone una receción exresa de las técnicas modernas de ersonal en el sector blico. pero no sólo de eicacia técnica habla el Estatuto. En coherencia con los rocesos de reorma que retenden salvaguardar las eseciicidades de lo blico, se aela a los valores roios del trabajo en la Administración, de ahí que se hable de los rinciios éticos que undan el comortamiento de los emleados blicos. por ello, el texto est lejos de situarse en un lano meramente ormal. Busca roorcionar herramientas de gestión, orienta sobre comortamientos y exige eicacia. Esto es alable también en la atención restada a la noción de «desemeño» como eje de la carrera y la romoción roesional. No cabe duda de que la imlantación de los sistemas de evaluación, con su royección en asectos como «la continuidad en el uesto de trabajo » (art. 20.4) y en la carrera horizontal (art. 20.5) se va a convertir en uno de los temas a abordar en la agenda de la olítica de ersonal. De modo anlogo or cierto a como ocurre en la actualidad en no ocos aíses de la OCDE13. Otra reerencia, no recisamente menor, a la cuestión del rendimiento, la encontramos en el artículo 52, a cuyo tenor «los emleados blicos debern desemeñar con diligencia las tareas que tengan asignadas », y que debe comlementarse, a su vez, con lo que odría denominarse como un intento de atenuar la visión defensiva14 del uesto de trabajo: «las Administraciones pblicas odrn asignar a su ersonal unciones, tareas o resonsabilidades distintas a las corresondientes al uesto de trabajo que desemeñen siemre que resulten adecuadas a su clasiicación, grado o categoría, cuando las necesidades del ser13 14

A título de ejemlo, véase www.oecd.org, en la sección de «ublic management» ( puma). Longo, f. en: II Congreso de Recursos Humanos en las Administraciones Públicas . Vitoria. Junio

2006.

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EL EMpLEO púBLICO LOCAL (2): ENTORNO JURÍDICO VIGENTE

vicio lo justiiquen sin merma en sus retribuciones» (art. 73.2). Es en esta línea de reuerzo de las otestades blicas de dirección de la tarea en el que onderar el «undamento de actuación» del artículo 1.2.j: «la jerarquía en la atribución, ordenación y desemeño de las unciones y tareas », asecto éste ajeno a la negociación, or entrar dentro de los «oderes de dirección y control roios de la relación jerrquica» (artículo 37.2.d). De modo innovador se sistematizan or vez rimera los reerentes conductuales de los emleados blico. Como es sabido, en unto a las obligaciones de los uncionarios locales, el artículo 144 del TRRL constituye el receto bsico en la materia, al disoner que «los uncionarios de Administración Local tienen las obligaciones determinadas or la legislación sobre unción blica de la corresondiente Comunidad Autónoma, y, en todo caso, las revistas en la legislación bsica del Estado sobre unción blica». Ello no obstante, la mayor arte de las Comunidades Autónomas se remiten a los deberes genéricos establecidos por el Estado, con lo que nos encontrbamos con la aradoja de que había que remontarse a una norma reconstitucional, la LfCE de 1964, ara encontrar los recetos (valores) que orienten el comortamiento de los uncionarios blicos, en sus artículos 76 a 81. Había que hacer una lectura unitiva, entresacando los deberes del catlogo de conductas rohibidas or el ordenamiento jurídico, los tios sancionadores, las obligaciones de hacer, cuyo incumlimiento constituye el ilícito discilinario (las altas asociadas a su incumlimiento). Era un camo dejado de lado cuando en otras latitudes onían en valor los asectos éticos del trabajo en la Administración, como one de maniiesto la diusión de los rinciios oularizados or el Inorme Nolan en Gran Bretaña a artir de 1995. Con el EBEp se aborda esta cuestión, arontando or vez rimera una regulación general (comn a uncionarios y laborales) de los deberes básicos de los empleados públicos, fundados en principios éticos y reglas de comportamiento, que orientan a su vez el undamento de la otestad discilinaria. En otro orden de cosas, el EBEp ha oerado innovaciones de imortancia en lo que atañe al ersonal laboral. Una no menor es el reconocimiento de las eculiaridades de la relación laboral en la Administración, introduciendo concetualmente lo que denomina la «relación laboral de emleo blico» (Exosición de Motivos) ara recoger ciertas eseciicidades del contrato de trabajo en el mbito blico. Como es sabido, el Estatuto de los Trabajadores (ET) deine como laborales aquellas restaciones de servicios en las que los trabajadores resten sus servicios de modo voluntario, ero cuyas notas estn caliicadas or la ajenidad retributiva y sometimiento al mbito de organización y dirección del emleador (artículos 1º y 8º). Esta caracterización general de lo laboral «comn» no limita algunas «esecialidades» or articularidades roesionales u organizativas del colectivo de que se trate. ¿Cul es la eculiaridad que caracteriza la relación laboral en la Administración? En rimer lugar, las notas roias del ingreso en la Administración (artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución); en la alicación de la normativa de incomatibi65


lidades (Ley 53/1984, de 26 de diciembre) y en cuestiones como los límites a los incrementos salariales en la negociación colectiva resentes en las leyes anuales de resuuestos generales del Estado, alicadas or la jurisrudencia constitucional (SS 63/1986 y 96/1990). pues bien, junto a estas notas el EBEp introduce otros rinciios: derechos individuales amliados (art. 14), derechos individuales ejercidos colectivamente (art. 15), derecho –modulado– a la negociación colectiva (artículos 31 y 32) o, encomiablemente, el imortante caítulo VI del título III («Deberes de los emleados blicos. Código de Conducta, artículos 52, 53 y 54») que suone la lasmación, también ara el ersonal laboral, de imortantes rinciios éticos del servicio blico. Es una regulación comn a ersonal sometido al derecho administrativo y laboral. No hay que olvidar que, segn el artículo 8º del EBEp, «son emleados blicos quienes desemeñan unciones retribuidas en las Administraciones pblicas al servicio de los intereses generales. » Esta caracterización del ersonal laboral es la que ermite alicar unos rinciios discilinarios comunes al ersonal uncionario y laboral (artículos 93, 94, 95, 96, 97 y 98) lo que suone, con indeendencia de la regulación convencional, unas garantías comunes y una tiiicación comn ara las altas graves, resultando necesaria la colaboración del Convenio Colectivo en las altas graves y leves. En esta línea cabe entender la obligación de readmisión obligatoria en el suuesto de desido imrocedente que imone al artículo 96.2, si bien limitada al desido or razones discilinarias. finalmente, el Estatuto recoge como novedad una regulación del ersonal directivo. frente a visiones críticas hacia la igura, la regunta debiera ser ms bien cómo en un mbito como el blico, con un imortante volumen de servicios y ersonal, era osible que la resonsabilidad de la gestión no uera atribuida a administradores roesionales. A no ser que se eecten lecturas interesadas que, o bien conunden unción directiva con atribuciones burocrticas, o bien contraonen interesadamente resonsabilidad or la gestión (lano administrativo) con la legitimación y la rendición de cuentas roia de la esera olítica. El caso es que, or in, una igura clsica en las iniciativas de modernización de las Administraciones pblicas de los aíses avanzados ( Senior Executive Service en Gran Bretaña y Australia, Dirigenza en Italia) se contemla, bien que ambiguamente, en nuestro ordenamiento del emleo blico. para el legislador «[...] el ersonal directivo est llamado a constituir en el uturo un actor decisivo de modernización administrativa, uesto que su gestión roesional se somete a criterios de eicacia y eiciencia, resonsabilidad y control de resultados en unción de los objetivos ». La necesidad de que esta igura uera reconocida de modo exlícito, con un estatuto roio, ue una de las aortaciones ms relevantes del inorme del gruo de exertos (MAp, 2005:69-74). No obstante, el artículo 13 del EBEp se limita a enunciar una deinición somera, cercana a la tautología («es ersonal directivo el que desarrolla unciones directivas roesionales») y a rever que sern las Comunidades Autóno66


mas (y el Gobierno ara la Administración General del Estado) quienes establecern el «régimen jurídico esecíico» y los «criterios ara determinar su condición». Es rematuro avanzar los derroteros or donde avance en el uturo la regulación del directivo blico. En cualquier caso, sí uede resultar conveniente dejar constancia que el tio de directivo deinido no abarca cualquier esera de resonsabilidad (un directivo de un rea uncional, or ejemlo) sino que se hallaría cercano a la igura del Contrato Laboral de Alta Dirección, con resonsabilidad global or la gestión 15. Una aroximación odemos encontrarla en la regulación que ara el ersonal directivo eecta el artículo 85.bis.1.b y 130.3 de la LBRL en la redacción dada or la Ley 57/2003, de 16 de diciembre. Estaríamos hablando, or tanto, de la igura de los gerentes de emresas u organismos autónomos, de los coordinadores y directores generales en grandes ciudades. Es un terreno en el que la concreción ara la esera local queda al arbitrio del legislador autonómico. Interesa dejar constancia de que el debate acerca de la idoneidad del directivo blico no debiera quedar encorsetado en los estrechos límites del cororativismo burocrtico o en el de la conianza olítica, sino sobre la osesión o no, de quienes asiren a ser directivos, de exeriencias, caacidades y destrezas diversas: de deinición de la misión de la organización (laniicación estratégica, anlisis de olíticas blicas); de dirección de la tarea (gestión or objetivos, control de gestión, diseño organizativo); de dirección de ersonas (comunicación, trabajo en equio, recursos humanos) y, inalmente, caacidades instrumentales (marco normativo).

2. LA «AUTONOMIZACIÓN» DEL EMPLEO PÚBLICO LOCAL: LAS FUENTES REGULADORAS TRAS EL ESTATUTO El EBEp ha abierto un roceso «largo y comlejo» segn su roia exosición de motivos, que obliga a las comunidades autónomas a iniciar sus roios caminos de adatación a las innovaciones oeradas or la roia ley, en una suerte de roceso «en cascada» al que asistiremos los róximos años. Suone también un cambio en la olítica legislativa sobre el emleo blico local. Sus fuentes reguladoras , junto a los recetos bsicos del roio Estatuto, van a ser las normas de las comunidades autónomas, las cuales debern resetar las eseciidades locales. Este lanteamiento odría suoner Es decir, que a tenor de las competencias atribuidas, se ha pensado en una gura que cuenta con una esera decisional roia y autónoma, caaz or ejemlo de dictar actos administrativos. El diseño del directivo del artículo 13 del EBEp, resulta encuadrable, como ocurre en la Ley de Agencias o en los Estatutos de los Organismos Autónomos, no sólo en un «uesto de trabajo» eculiar, sino en un «órgano». Ésta es justamente la línea seguida or la nueva disosición adicional decimoquinta de la Ley de Bases de Régimen Local, introducida or la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo, al caracterizar como directivos a «[…] los titulares de los órganos que ejerzan unciones de gestión o ejecución de carcter suerior, ajustndose a las directrices generales jadas por el órgano de gobierno de la Corporación, adoptando al efecto las decisiones oortunas y disoniendo ara ello de un margen de autonomía, dentro de las directrices generales.» 15

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ciertamente la inalización de la «función pblica Local» como tal, de alicación comn en todo el territorio nacional, or una remisión al legislador autonómico. Esta revisión se comlementa con la roia intención –anunciada or el Libro Blanco del Gobierno Local– de no regular en las normas del Régimen Local las cuestiones de «ersonal». Ciertamente odría hablarse del in de una institución, sino uera orque el roio Tribunal Constitucional ha abierto el camino en esta materia y, orque, tal y como se uso de maniiesto en el caítulo anterior, el legislador central ya hace muchos años que erdió el interés or normar los asectos undamentales del emleo blico local, oerando una «abdicación» de facto, que ha redundado en una debilidad institucional del mismo. Sí que arece abrirse una nueva senda de dierenciación territorial de modelos de emleo blico local, ero la roia inactividad del centro legitima las iniciativas de reorma de las comunidades autónomas. En esta línea «autonomista» (o ms roiamente «territorializadora») cabe analizar las derogaciones oeradas en la Ley 7/2007, de 12 de abril, reeridas a arte de los Títulos VII (LBRL) y del (TRRL). Las disosiciones derogadas exresamente, como los artículos 98 y 99 de la LBRL y 158 a 166 del TRRL, van reeridas a los uncionarios con habilitación de carcter nacional (fHN), si bien tal derogación odría caliicarse de transitoria a tenor de la Disosición Transitoria Sétima del EBEp, que revé que las normas que regulan la Escala de los funcionarios con Habilitación ahora de carcter ahora «estatal» continuarn en vigor en tanto no se aruebe el desarrollo de la normativa esecíica del EBEp dedicado a este colectivo uncionarial (la amlia Disosición Adicional Segunda). Al resecto cabe atribuir un amlio alcance a la derogación del artículo 92.1 de la LBRL, que constituía el sistema de fuentes alicable a la unción blica local. Este artículo establecía que «los uncionarios al servicio de la Administración Local se rigen, en lo no disuesto or esta Ley, or la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas en los términos del artículo 149.1.18 de la Constitución.» Con esta norma, la oerativa ara determinar el receto alicable al uncionario local en cada suuesto era la siguiente: – En rimer lugar, la Ley esecial, el Derecho de la Administración Territorial, es decir el Título VII de la Ley 7/85, de 2 de abril, denominado «personal al servicio de las Entidades locales ». – En segundo lugar, la Ley general en materia de función pblica, la Ley 30/84, de 2 de agosto, de Medidas de Reorma de la función pblica, en aquellos recetos que segn su artículo 1º a. 3 tengan el carcter de básicos ara todas las Administraciones pblicas en los términos del artículo 149.1.18 de la Constitución. 68


En tercer lugar, la legislación roia de las Comunidades Autónomas, caso de que existiera, con una casuística variada, en unción de que la Comunidad Autónoma hubiera dictado norma exresa en materia de función pblica Local (Cantabria), que la unción blica local orme arte integrante del Régimen Local (casos de Cataluña o Aragón, or ejemlo) o que la unción blica local orme arte integrante de la unción blica autonómica (casos del país Vasco, Comunidad Valenciana o, recientemente, Baleares). Y ello sin contar con la legislación autonómica ara colectivos roesionales esecíicos como la policía Local o los Servicios de Extinción de Incendios. Este esquema ha decaído desde el 13 de mayo de 2007. No revalece la norma esecial, la esecíicamente local, la LBRL. El uturo inmediato es el de una otencial variedad normativa –tantas como comunidades autónomas– que, de subsanarse, lo ser or la vía convencional. Cabe cuestionar que la unción blica local, como instancia homogénea, subsista. Otra cosa es que, en la rctica, ello ya sea así , bien or la rica variedad legislativa autonómica, bien or la «riqueza» existente de facto en materia de negociación colectiva, bien orque el EBEp innova oco al resecto. Hay que tener en cuenta que el Tribunal Constitucional, ya en 2002 (sentencia de 14 de marzo, nº 37) estableció que aquellas Comunidades Autónomas que en su catlogo cometencial cuenten con cometencia exclusiva en la materia de Régimen Local, contaban con un título competencial de carácter globalizador en cuanto comprensivo de la totalidad de los aspectos que se refieren a la Administración local, incluida, por tanto, la función pública local (undamento jurídico octavo). ¿Y qué cabe decir resecto a la vigencia del TRRL? pues que también antes de la romulgación del EBEp había que alicar con suma recaución los artículos de este texto legal dedicados al emleo blico local. Al menos desde que en 1993 el Tribunal Constitucional (sentencia nº 385, de 23 de diciembre) derogó la disosición inal sétima del TRRL que establecía que en materia de ersonal, el carcter bsico o no de los artículos corresondientes del TRRL se ineriría, caso a caso, conforme a su naturaleza, redacción ésta declarada inconstitucional, en atención a la inseguridad jurídica que rovocaba el receto así conigurado (undamento jurídico 6º). No cabía or tanto atribuir el carcter bsico –y or tanto la revalencia resecto a la legislación autonómica– de los artículos del TRRL dedicados a la unción blica local. por tanto, desués del EBEp (como antes de su romulgación) nicamente son directamente alicables del Texto Reundido los artículos exresamente declarados bsicos or ley (como or ejemlo los artículos 167 y 169 del TRRL dedicados a la organización de las Escalas General y Esecial, en virtud de la Ley 53/2002) como aquellos que no siéndolo son cilmente entendibles como tales (caso de los artículos 171 y 172, 174 y 175, 126 y 127, 130, 132, 133, 150, 151 y 152, 156 que son los que cabría entender alicables) o son meras remisiones a la legislación alicable (142, 144, 145, 146 y 147, 155, 168). 69


Hay que tener en cuenta que son ocos los artículos no derogados exresamente de la legislación local que no estn aectados or el EBEp. por ejemlo, artículos 89 (clases de ersonal), 103 y 104 de la LBRL (ersonal laboral y eventuales); 91 (Oerta de Emleo pblico); 95 (articiación). También del TRRL cabe entender como dudosos los artículos 128 (OEp); los requisitos de acceso al emleo blico del artículo 135 (sustituido or el 56 del EBEp); la adquisición de la condición de uncionario, regulado or el 137 (sustituido or el 62 del EBEp); el 138 (érdida de la condición de uncionario, sustituido or el 63 del EBEp); el 139, reerido a la jubilación (sustituido or el 67 del EBEp), o las situaciones administrativas del 140 del TRRL, sustituido ahora, de modo homogéneo, or los artículos 85 a 91 del EBEp. Así como el artículo reerido a las sanciones del TRRL, el 148, que cabe entender sustituido or el artículo 96 del EBEp. Es destacable un ltimo asecto. El aartado g de la disosición derogatoria invalida «todas la normas de igual o inerior rango que contradigan o se oongan a lo disuesto en este Estatuto ». Y a este resecto, el conocido Real Decreto 896/1991, de 7 de junio, or el que se establecen las reglas bsicas y los rogramas mínimos en materia de selección de uncionarios de Administración local (RSfAL), resulta aectado en algunos asectos. por lo ronto, el artículo 60 del EBEp obliga a modiicar la comosición de los tribunales, que el RSfAL limita a hablar de «comosición redominantemente técnica», algo revisible. Ms trascendente arece la modiicación en lo que atañe a la selección del ersonal laboral. La Disosición Transitoria segunda de la norma reglamentaria ijaba, como sistemas selectivos ara este ersonal, el concurso, concurso-oosición y oosición libre. El artículo 61.7 del EBEp (sistemas selectivos) altera este esquema: «los sistemas selectivos de ersonal laboral ijo sern los de oosición, concurso-oosición». El concurso, nicamente en virtud de habilitación legal.

3. LAS CLASES DE PERSONAL LOCAL TRAS EL ESTATUTO El EBEp regula, en su Título II, las clases de ersonal al servicio de las Administraciones pblicas, artiendo de un conceto de emleado blico que se recoge en el artículo 8.1 («son emleados blicos quienes desemeñan unciones retribuidas en las Administraciones pblicas al servicio de los intereses generales»). En el artículo 8.2 se recoge la clasiicación de los emleados blicos, cuya nica novedad relevante es la introducción dentro del ersonal laboral del «ersonal laboral or tiemo indeinido», junto con el «ijo» y el «temoral». El resto nada cambia: uncionarios de carrera, uncionarios interinos y ersonal eventual. A) fUNCIONARIOS DE CARRERA Con carcter general, se ha deinido al uncionario de carrera (art. 9) como aquella ersona incororada a la Administración pblica mediante mediante una relación 70


de servicios roesionales, ermanente, retribuida con cargo a los resuuestos y regida or el Derecho administrativo. El Inorme de la Comisión de Exertos (MAp, 2005) artía de la reserva a los uncionarios del ejercicio de las otestades administrativas o, mejor dicho, de las «unciones de autoridad», siguiendo la estela marcada or el Tribunal de Justicia de la Unión Euroea (TJCE), que auesta or atribuir necesariamente a los uncionarios los uestos que imliquen una articiación directa o indirecta en el ejercicio de otestades blicas o en la salvaguardia de los intereses generales. El uncionario de carrera, regulado en el artículo 9 EBEp, contiene en su rimer aartado una deinición tradicional de este ersonal, ero en el aartado segundo realiza una revisión sobre cules han de ser las unciones reservadas, en todo caso, a uncionarios blicos, y el criterio que se sigue ara su deslinde es el marcado or la roia Comisión: queda reservado a los uncionarios blicos «el ejercicio de las unciones que imliquen la articiación directa o indirecta en el ejercicio de las otestades blicas o en la salvaguarda de los intereses generales del Estado y de las Administraciones pblicas ». La ormulación concreta de cules son esas unciones le corresonder a «la ley de desarrollo de cada Administración pblica». En el mbito local existía ciertamente una reserva exresa ara el ejercicio de unciones en el artículo 92 LBRL. Segn dicho receto, quedaban reservadas exclusivamente al ersonal sujeto al estatuto uncionarial, las unciones que imliquen ejercicio de autoridad, las de e blica y asesoramiento legal recetivo, las de control y iscalización interna de la gestión económico-inanciera y resuuestaria, las de contabilidad y tesorería y, en general, aquellas que en desarrollo de dicha ley se reserven r eserven a uncionarios ara la me jor garantía de la objetivid objetividad, ad, imarcial imarcialidad idad e indeende indeendencia ncia en el ejercic ejercicio io de su unción. Este receto se mantiene, en términos semejantes, en la Disosición Adicional Segunda del EBEp, a exceción de la reserva de aquellas unciones en las que así resultara recomendable r ecomendable como garantía de una mayor imarcialidad en su ejercicio. La STS de 29 de noviembre de 1994, airmó la existencia de un rinciio general en la elaboración de las Relaciones de puestos de Trabajo, en virtud del cual el ersonal de las Administracio Administraciones nes pblicas debe tener la condición de uncionario, salvo uestos muy concretos. Incluso se ha airmado, aun al tratar el conceto de ejercicio de autoridad, que éste debe interretarse en un sentido amlio ara quedar reservado a uncionarios, de tal manera que los uestos de jee de negociado, sección y en general de mando o dirección suonen tal ejercicio de autoridad (SSTSJ Andalucía 7 de octubre de 1996 y 5 de mayo de 1997). En lo que aecta a los uncionarios ahora denominados con habilitación «estatal», la señalada Disosición Adicional Segunda regula, a grandes rasgos, cules son las notas bsicas de su régimen régi men jurídico y en qué medida ueden interve71


nir las Comunidades Autónomas en el terreno de la selección y rovisión de uestos de trabajo que estén reservados a este tio de uncionarios. Estos uncionarios se regirn, asimismo, or los sistemas de acceso, carrera, rovisión de uestos y agruación de uncionarios alicables en su corresondiente Comunidad Autónoma. B) fUNCIONARIOS INTERINOS El EBEp ormula una deinición de uncionario interino que, dado su carcter de norma bsica, es alicable a todas las Administraciones pblicas aectadas or el Estatuto. Así, el art. 10 del EBEp señala que «son uncionarios interinos los que, or razones exresamente justiicadas de necesidad y urgencia, son nombrados como tales ara el desemeño de unciones roias de uncionarios de carrera, cuando se dé alguna de las siguientes circunstancias: a) La existencia de lazas lazas vacantes cuando no sea osible su cobertura cobertura or uncionarios de carrera. b) La sustitución sustitución transitoria de los titulares. c) La ejecución de rogramas de carcter temoral. temoral. d) El exceso o acumulación acumulación de tareas tareas or lazo mximo mximo de seis meses, meses, dentro de un eriodo de doce meses . Rasgo esencial de esta igura es el nombramiento or razones de necesidad o urgencia ara desemeñar unciones roias de los uncionarios de carrera. Esto signiica que si las unciones o el uesto de trabajo a desemeñar no estn reservadas a uncionarios or la legislación alicable en cada caso o or el instrumento de ordenación existente –la relación de uestos de trabajo u otro similar– la necesidad de emleo temoral debe cubrirse or contrato laboral. Asimismo, el nombramiento de los uncionarios interinos debe estar justiicado de manera exresa. Su nombramiento lo ser, or tanto, ara el desemeño de tareas roias de los uncionarios de carrera y siemre que se dé alguna de las siguientes circunstancias (art. 10.1): lazas vacantes; sustitución transitoria de uncionarios; rogramas de carcter temoral; exceso o acumulación de tareas. Asimismo se contemla que su selección, sin erjuicio de que se haga or rocedimientos giles, deber resetar en todo caso los rinciios de igualdad, mérito, caacidad y ublicidad (art. 10.2). El desarrollo reglamentario vigente ara la selección del ersonal interino se encuentra en la Disosición Adicional primera (de carcter bsico) del Real Decreto 896/1991, de 7 de junio, el art. 27 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, y la Orden ApU/1461/2 ApU/1461/2002, 002, de 6 de junio, or la que se establecen las normas ara la selección y nombramiento de ersonal uncionario interino. 72


En cuanto a los suuestos en que rocede el nombramiento de uncionarios interinos, el art. 10.1.c) EBEp señala la osibilidad de llevarlo a cabo ante «la ejecución de rogramas de carcter temoral», entendiendo que se trata de unciones o actividades de carcter no ermanente y no a aquellos que uedan tener simlemente un lazo ijado de desarrollo ero uedan renovarse indeinidamente, en congruencia con lo señalado reiteradamente or la jurisrudencia sobre la temoralidad de las relaciones de emleo en las Administraciones pblicas. finalmente, el art. 10.1.d) revé la osibilidad de uncionario interino cuando suonga un «exceso o acumulación de tareas or lazo mximo de seis meses, dentro de un eriodo de doce meses». El origen de esta regulación no es diícil de encontrar, ya que el art. 15.1.b) del Estatuto de los Trabajadores, arobado or Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo –ET–, cuando revé el contrato denominado eventual siemre que las circunstancias del mercado, acumulación de tareas o exceso de edidos, así lo exijan, aun tratndose de la actividad normal de la emresa. A los eectos de revenir las osibles irregularidades en el uso de la interinidad uncionarial, tanto en las clsicas circunstancias como en las novedosas incororadas or el EBEp, hubiera sido deseable la incororación de tres ideas reguladoras del uso del emleo recario, que ueron sugeridas or la Comisión de Exertos (MAp, 2005): en rimer lugar, ijar con claridad la resonsabilidad de las autoridades y uncionarios a los que se atribuya la irregularidad en la rolongación del nombramiento interino; en segundo término, la exigencia de inorme revio del titular del órgano que tenga a su cargo el asesoramiento legal de la Administración en cuanto a la corrección o no de la rórroga exresa o imlícita del nombramiento y, inalmente, que tras el reerido inorme, el titular del órgano de nombramiento del uncionario quede sometido a la asunción de resonsabilidades or la comisión de irregularidades en los tres mbitos osibles (atrimonial, discilinario e incluso enal). C) pERSONAL LABORAL El EBEp deine al ersonal laboral, en su art. 11, como aquel «que en virtud de contrato de trabajo ormalizado or escrito, en cualquiera de las modalidades de contratación de ersonal revistas en la legislación laboral, resta servicios retribuidos or las Administraciones pblicas. En lo atinente a su régimen jurídico, el artículo 7 de la Ley establece que el ersonal laboral al servicio de las Administraciones pblicas se rige, adems de or la legislación laboral, or las dems normas convencionalmente alicables, or los recetos de este Estatuto que así lo disongan. Esta norma tiene or objeto determide terminar las normas alicables al ersonal laboral al servicio de las Administraciones pblicas. 73


Un asecto de indudable relevancia es la revisión del art. 11.2 EBEp, que en la línea de lo ya revisto en la anterior legislación bsica, indica que sern las leyes de la unción blica que se dicten en desarrollo del EBEp las que establezcan los criterios ara la determinación de qué uestos de trabajo ueden ser cubiertos or ersonal laboral, resetando la reserva de uestos a uncionarios blicos revista en el art. 9.2 y, asimismo, las concreciones que de esa reserva se hagan or las leyes de desarrollo del EBEp. por su arte, el Estatuto asume con total normalidad la existencia de ersonal laboral vinculado con la Administración a través de contratos temorales sin que haya limitación alguna o exclusión en utilizar los tios legalmente revistos. Las revisiones bsicas sobre la incororación del ersonal laboral a la Administración Local, las encontramos –adems de lo establecido en el EBEp–, en los artículos 89, 91.2 y 103 de la LRBRL. Este ltimo indica que el ersonal laboral ser seleccionado or la roia Cororación ateniéndose, en todo caso, a lo disuesto en art. 91 LRBRL y con el mximo reseto al rinciio de igualdad de oortunidades de cuantos renan los requisitos exigidos. En cuanto a las unciones a desemeñar se establecen, con carcter general, en el art. 175. 3 y el régimen jurídico en el art. 177 del TRRL y la Disosición Adicional Segunda del Real Decreto 896/1991, de 7 de junio, de reglas bsicas y rogramas mínimos a los que debe ajustarse el rocedimiento de selección de los uncionarios de la Administración Local. En unción de la duración del vínculo, del contrato que suscriba con la Administración, el EBEp disone que el ersonal laboral odr ser «ijo, or tiemo indeinido o temoral». La temoralidad de los contratos sólo uede reerirse a unos suuestos concretos (causas tasadas) que, debidamente enmarcados, incluye el roio Estatuto de los Trabajadores y que hacen reerencia a tareas singularizadas que ueden caliicarse, en razón de su roia naturaleza, como actividad no ermanente de la emresa u órgano al que resta sus servicios. El roio art. 15 ET enumera los suuestos de la contratación temoral de manera que cada una de las modalidades que el ordenamiento jurídico admite, viene condicionada or la razón de su establecimiento o celebración; y así en cuanto se contrate sin sujeción clara y debidamente exlicitada en las disosiciones legales que regulan la contratación temoral, la relación nacida ha de tenerse or tiemo indeinido, ues este criterio general es alicable, también, a las Administraciones pblicas. D) pERSONAL LABORAL «INDEfINIDO» Una novedad de calado en la tiología de ersonal blico, introducida or el EBEp tras su aso or el Senado, tiene un alcance robablemente mayor al eserado or los introductores de la enmienda y es la reerida a la inclusión del 74


término «indeinido» como subtio del ersonal laboral, que uede ser así, ijo, «or tiemo indeinido» o temoral. La enmienda inicialmente iba dirigida a osibilitar la inclusión del roesorado de religión en centros blicos, igura validada tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 38/2007, de 15 de ebrero (BOE de 14 de marzo de 2007). Lo cierto es que en la esera local es una igura mucho ms conocida, robablemente, de lo que lo es en los mbitos central o autonómico. Como es sabido, el Tribunal Suremo, en sus sentencias de 20 y 21 de enero de 1998 (Sala General) y osteriormente, 27 de mayo de 2002, había establecido que las irregularidades graves («esecialmente cualiicadas») en materia contractual (recordemos que las contrataciones temorales son causales) no acarreaban sin ms la ijeza en el emleo, que solamente odía veriicarse suerando las ruebas establecidas al eecto. En tanto esta convocatoria blica se celebraba, el trabajador tenía derecho a continuar su relación laboral. Ocuada la laza se rescindía su contrato sin derecho a indemnización. Era éste, jurisrudencialmente, un intento de casar valores del derecho laboral (condena del contrato celebrado en raude de ley, alicando el receto que se ha intentado evitar, el conocido rinciio del artículo 15.3 del ET) con los roios del derecho administrativo (ingreso en la Administración mediante convocatoria blica, conorme a rinciios de igualdad, mérito y caacidad). Materialmente, el trabajador era un «interino», un contratado a término. Junto a este indeinido clásico, el del «raude de ley» bien conocido en las Entidades Locales, habida cuenta del abundante emleo de la contratación temoral sin causa verdadera habilitante (contratos or obra o servicios ara subvenciones, ara tareas ermanentes; contratos or acumulación de tareas ara trabajos también ermanentes), la Reorma Laboral (Ley 43/2006, de 29 de diciembre) ha creado un indeinido ope legis que anuncia imortantes consecuencias en la gestión de lantillas en el mundo municial. En virtud de la nueva redacción del artículo 15.5 del ET sern ijos aquellos trabajadores que «[...] en un lazo de treinta meses hubieran estado contratados durante un lazo suerior a veinticuatro meses, con o sin solución de continuidad, ara el mismo uesto de trabajo con la misma emresa, mediante dos o ms contratos temorales [...]». Los contratos son todos, con exceción de los ormativos (rcticas y ormación), relevo e interinidad. Es decir, los habituales en la contratación laboral municial: «obra o servicio» y «or acumulación de tareas» (aartados a y b, del artículo 15.1 del ET). Bien es verdad que la roia norma introduce una nueva disosición adicional decimoquinta, dirigida a regular el encadenamiento en las Administraciones pblicas, a cuyo tenor, el receto surtir eicacia «sin erjuicio de la alicación de los rinciios constitucionales de igualdad, mérito y caacidad en el acceso al emleo blico» , lo que ya suonía el reconocimiento imlícito de esta extraña igura legal, eso sí, sin olvidar que este reconocimiento 75


«no ser obstculo ara la obligación de roceder a la cobertura de los uestos de trabajo de que se trate a través de los rocedimientos ordinarios». Así las cosas, tamoco el EBEp arece haber innovado tanto. El riesgo uede venir de la consideración como «ordinaria», como arte del aisaje, de esta igura en las Entidades Locales, or la vía de ensar que el EBEp ha dado carta blanca. Mxime si tenemos en cuenta que la jurisrudencia ha reconocido el derecho de los trabajadores temorales a ercibir los trienios, or lo que diluye ciertamente las dierencias entre trabajador «indeinido» y «ijo». Así las cosas, las dierencias habría que encontrarlas en asectos como los rocesos conocidos de «uncionarización», o la romoción interna «cruzada» vertical a lazas de uncionarios, limitados a los «ijos» (Disosición Transitoria Segunda del EBEp). E) pERSONAL EVENTUAL Los emleados eventuales siguen siendo ersonal de esecial conianza, encargado de realizar unciones de asesoramiento, or lo que su utilización debe quedar nica y exclusivamente reducida a este tio de tareas de estricta conianza olítica, asociadas a actividades de asistencia ersonal y de gabinete. El art. 12 del EBEp señala que «es ersonal eventual el que, en virtud de nombramiento y con carcter no ermanente, sólo realiza unciones exresamente caliicadas como de conianza o asesoramiento esecial, siendo retribuido con cargo a los créditos resuuestarios consignados ara este in». Esta revisión reroduce, rcticamente, lo ya revisto en el artículo 20.2 LMRfp (hoy exresamente derogado), quizs la nica novedad radique en que el nmero mximo de ersonal eventual deber ser ijado or los resectivos órganos de gobierno de cada administración blica, una rctica ya extendida en la Administración del Estado y en algunas administraciones autonómicas, ero no así en las administraciones locales. Asimismo, se indica que «las leyes de función pblica que se dicten en desarrollo de este Estatuto determinarn los órganos de gobierno que odrn disoner de este tio de ersonal». para el mbito de las Entidades Locales, se mantienen en vigor los arts. 104 LRBRL y 176, aartados 1 2. y 4 del TRRL, en los que se señala que este ersonal ser determinado or el pleno de cada Cororación al comienzo de su mandato, si bien odrn modiicarse dichas determinaciones con motivo de la arobación del resuuesto anual. Los uestos de trabajo reservados a este tio de ersonal debern igurar en la lantilla de la Cororación. Su nombramiento y cese es libre y atribución del residente de la Entidad local corresondiente; cesan automticamente en todo caso cuando se roduzca el cese o exire el mandato de la autoridad a la que restan su unción de conianza o asesoramiento esecial. 76


por lo dems, las eseciicidades que rodean el nombramiento de esta clase de emleados blicos justiica la rohibición de que la condición de ersonal eventual ueda constituir mérito ara el acceso a la unción blica, ara la romoción interna o que uedan articiar como miembros de los órganos de selección (art. 60.2 EBEp).

4. COMPETENCIAS ORGÁNICAS Y POTESTADES EN RELACIÓN CON EL PERSONAL LOCAL Cabe reerirse como ltimo elemento de comrensión del entorno jurídico, a la distribución de cometencias existente en materia de gestión de recursos humanos entre los diversos órganos del gobierno local. A esar del modelo político que est en la base de uncionamiento del Ayuntamiento, Diutación o Cabildo, or la visión de lo local como cororación reresentativa a la que se aludió en el caítulo segundo, el órgano ms relevante, el pleno, conserva imortantes cometencias debido a que es en el mismo donde se residencia la otestad reglamentaria, la nica que oseen los municiios, en detrimento del órgano ejecutivo, el alcalde o residente y su órgano de aoyo, la Junta de Gobierno Local, a esar de que la Ley 11/1999, de reorma de la LBRL, les otorgó ms oder. En todo caso, conviene retener un dato: la imosibilidad or arte de la Alcaldía/presidencia/JGL de desarrollar una olítica de ersonal coherente que obvie al pleno. De acuerdo con la exresiva deinición de Morell Ocaña (1988:593), corresonde al pleno de la Cororación, junto a las relevantes cometencias en materia olítica, «la creación del marco de desenvolvimiento de la gestión» . A tal in, tal otestad incluir la arobación del Reglamento Orgnico Municial –marco idóneo ara deinir la estructura administrativa–, la Relación de puestos de Trabajo, la plantilla municial y la arobación de Acuerdos sobre Condiciones de Trabajo, rovenientes de la negociación colectiva. En este esquema, corresonden a la Alcaldía o presidencia, en su ael de jee de la Administración Municial, las cometencias de dirección, imulso e insección de los servicios municiales, la jeatura suerior de ersonal y determinados esacios roios en la contratación de obras y servicios, así como en la gestión económico-inanciera. Son tres sus mbitos cometenciales como órgano ejecutivo: – Dirección, gestión e insección de los servicios municiales. – Jeatura ltima de los recursos humanos. – facultades de gestión económico-inanciera. A la hora de analizar las cometencias de los órganos ejecutivos (presidentes, Junta de Gobierno Local o Alcalde esecialmente), tres notas conviene resaltar en relación con las mismas: 77


1. La clusula residual de cometencias en la materia, a tenor del artículo 41.14 del Reglamento de Organización y funcionamiento de 1986. Así, son suyas las cometencias que no sean cometencia expresa de los dems órganos, lo que constituye una imortante regla de gestión. 2. La circunstancia de –exceción hecha de la jeatura suerior del ersonal y la searación del servicio o desido– que todas las cometencias son suscetibles de ser delegadas en un órgano de asistencia y aoyo: la Junta de Gobierno Local, la cual carece per se de cometencias roias. La misión de la misma en el camo de la gestión es asumir la adoción de aquellas decisiones que hayan de tomarse en comn (Morell Ocaña: 627), lo que le otorga un eril netamente olítico; de asistencia al alcalde, de «coordinación de unciones ejecutivas y de iniciativas en el gobierno de la Administración Municial» (Ortega, 1991:701). Así, serían suscetibles de ser asumidas or la misma la resolución de convocatorias derivadas de la Oerta de Emleo pblico, tanto de selección como de rovisión, nombramientos, declaración de situaciones administrativas, remios y sanciones, contratación y nombramientos del ersonal y otras actividades de gestión. Ello en el caso de que se haya conigurado la JGL como instancia decisoria, no nicamente deliberante. 3. finalmente conviene tener en cuenta la circunstancia a la que se hizo reerencia de que la ltima reorma oerada en su día or la Ley 11/1999, de 21 de abril, aumentó las cometencias de la Alcaldía, 16 en terrenos tales como: la arobación de la Oerta de Emleo pblico, arobación de Bases de selección y rovisión y nombramiento y sanción, searación del servicio y desido del ersonal sin necesidad de ratiicación osterior or el pleno, lo que lo conigura un eril ejecutivo ms coherente. finalmente, otros órganos tienen resencia en la gestión: la osible existencia de Comisiones Inormativas –de estudio y consulta en ningn caso con unciones directivas o resolutorias– y los Concejales-Delegados, éstos sí con otestades de dirección y ejecución en el caso de que las mismas le hayan sido otorgadas or la Alcaldía-presidencia. Este esquema orgnico es el que habr que estudiar en cada caso ara tener resentes los actores orgnicos esecíicos de cada Cororación, y entresacar los condicionantes o ventajas organizativas que esan sobre las mismas, teniendo en cuenta que también estos elementos deben ser objeto de diseño revio en la ormulación de olíticas de ersonal. Cabe reerirse ya, en ltimo lugar, a la osible otestad normativa –la otestad de ordenanza– de las Cororaciones Locales en materia de unción blica. Las mismas disonen a priori de oco margen de autonormación en esta mate16

Lo que indirectamente modica importantes materias del ROF de 1986.

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ria. Sin embargo, se revelan camos suscetibles de intervención, ese a su retendido carcter residual. Así: 1. El diseño de la estructura administrativa, con el consiguiente conjunto de uestos de trabajo. Esto se consigue bsicamente con el Reglamento Orgnico Municial, la Relación de puestos de Trabajo y la plantilla. 2. Las normas de régimen interno de la Cororación, mediante los Acuerdos de Condiciones de Trabajo y Convenios Colectivos. 3. La atribución exresa que realiza el artículo 129.3 del TRRL de 1986. Junto a la plantilla y la Relación de puestos de Trabajo son suscetibles de ordenación autónoma: El establecimiento y modiicación de escalas, subescalas y clases de uncionarios, así como la clasiicación de los mismos. La determinación del rocedimiento de ingreso en las subescalas de Administración Esecial. 4. Establecimiento de Bases Generales de Ingreso: temarios, tios de exmenes, rogramas, bolsas de trabajo y rocedimientos de selección de ersonal temoral, que darían lugar a auténticos Reglamentos de Selección. 5. Regulación de asectos de gestión de la relación de uestos de trabajo: concreción de determinaciones de los mismos, movilidad, reasignación, etc.; así como asectos de carrera comlementarios y criterios de ijación de retribuciones comlementarias. Los asectos citados deberían instrumentarse mediante un Reglamento de Gestión de los puestos de Trabajo de la Cororación, dado el carcter de norma reglamentaria que la doctrina atribuye a la RpT or su innovación del marco jurídico reexistente y la voluntad de ermanencia de la misma que no se agota en la alicación de actos administrativos concretos. •

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TERCERA pARTE

PROCESOS TÉCNICOS BÁSICOS

Esta arte resenta los reerentes técnicos de la gestión. La laniicación estratégica de recursos humanos y el anlisis de uestos de trabajo, constituyen los dos rocesos revios e imrescindibles en la gestión de recursos humanos. Si el segundo ha sido caliicado como un instrumento tan necesario para el especialista de personal como la llave ajustable para el fontanero, el lan de recursos humanos viene a convertirse en el mapa de carreteras ara el gestor, ya que suone la concreción y sobre todo la sistematización de la olítica de ersonal ara un horizonte temoral y una organización determinados.

CApÍTULO 5 pLANIfICACIÓN ESTRATÉGICA DE RECURSOS HUMANOS

La planiicación Estratégica de Recursos Humanos (pERH) es el esquema concetual que ermite alicar la DRH a la concreta Entidad Local y que relaciona: – La situación actual: el entorno signiicativo de la institución y sus tendencias sociales y económicas; el contexto resuuestario, olítico, directivo y organizativo. – Los objetivos organizativos: los servicios a restar y la lantilla necesaria ara llevar a cabo las estrategias. – Las rioridades y los objetivos de gestión.

CONCEpTOS CLAVE 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Aceciones y contenidos de la gestión estratégica de recursos humanos. Diseño organizativo: catlogo de servicios. Dimensionamiento de lantillas. El lan de mejora. DAfO. Indicadores.

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1. CONTENIDOS Y OBJETIVOS EN PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE RECURSOS HUMANOS Una idea recurrente en este manual es que, cuando de gestión de ersonas en las Entidades Locales se habla, los déicits, las carencias detectadas, no tienen que ver tanto con cuestiones jurídicas, como con las autas vigentes en los contextos organizativos, con inercias de uncionamiento. Es decir, que la situación tiene ms que ver con la incaacidad institucional, como ya hace tiemo uso de maniiesto Longo (1995), de nuestras organizaciones blicas ara ormular e imlantar olíticas blicas coherentes de ersonal. El roblema es directivo. Conviene recordarlo en aíses como el nuestro, de cultura jurídica latina, con una notable tendencia a esgrimir el Boletín Oicial del Estado como demiurgo con el que remediar todos los males con la eseranza de cambiar por decreto (Crozier) la situación existente en materia de recursos humanos en la Administración Local. Y es que en materia de gestión blica se disone de toda una caja de herramientas cuyo uso uede resultar de notable utilidad ara su mejora (Subirats, 1996). También ara los gestores de recursos humanos. ¿Cul es el reertorio de temas a arontar en una concreta organización? ¿Cómo determinar y riorizar la agenda de la olítica de ersonal? ¿Cules son los actores y los gruos sociales relevantes? ¿Cómo involucrar a una coalición organizativa con caacidad institucional suiciente ara diagnosticar de modo comartido los roblemas, ormular los roblemas y asegurar su imlantación? Esta orientación hacia las políticas (Laswell, 1996) debiera ser de uso comn ara cualquier directivo municial. Al menos tanto, como la legislación sobre unción blica y régimen local. En el contexto blico, el enoque estratégico suone una construcción concetual idónea ara adatar las organizaciones municiales a los cambios sociales. Al resecto, todas las deiniciones rovenientes de la moderna gestión blica hacen hincaié en la vertiente racional, deliberada, de la intervención sobre una realidad compleja para transformarla (Arellano, 2004). Así, se designa a un proceso lógico, intencionado, cuyo propósito es mantener un equilibrio entre la organización y su entorno (Eadie, 1989). Un esfuerzo disciplinado para producir decisiones fundadas sobre la naturaleza y dirección de las actividades de la organización (Bryson, 1993). Es, en suma, una metodología directiva que, a artir de una relexión debidamente contextualizada, sistematiza y sobre todo anticia, las decisiones ara transormar una realidad organizativa. Existen dos aceciones cuando se ostula la necesidad de oerar con visión estratégica en la gestión de recursos humanos. En rimer lugar, la emleada ms usualmente toma como rincial objeto el dimensionamiento, la determinación cuantitativa de los eectivos en un horizonte temoral dado: la planificación de plantillas , la usual en recursos humanos y que centra sus esuerzos en determinar la lantilla ideal de la entidad local. Es adems un enoque necesa84

pLANIfICACIÓN ESTRATÉGICA DE RECURSOS HUMANOS

rio ara arontar un roblema endémico en los gobiernos locales, el de la temoralidad de sus lantillas. pero también, con la exresión estratégica alicada al mbito de la gestión municial de recursos humanos se designa un conceto: la ormulación exlícita de una olítica de ersonal. Desde este unto de vista, la caliicación de estratégico comrendería la determinación de las orientaciones olítico-directivas, de la deinición de las líneas maestras de la política de personal. Ambos sentidos enatizan el roósito del directivo de imrimir coherencia y roósito a la gestión. La igura 5.1 sintetiza ambos enoques. figura 5.1 Acepciones de planificación de recursos humanos PERH

2 ACEPCIONES

PLANIFICACIÓN CUANTITATIVA

PLANIFICACIÓN CUALITATIVA

FLUJO DE PERSONAL (Interno y Externo: PLANTILLAS) (Enfoque racionalista)

POLÍTICA DE PERSONAL (Proyecto: PLAN DE GESTIÓN) (Enfoque pluralista)

por tanto, aunando ambas ersectivas, el roceso de laniicación de recursos humanos debe ermitir la obtención de tres roductos: 1. Un lan sistematizado de dimensionamiento de los eectivos, la plantilla-tipo deinida en términos de tareas y eriles: las caacidades necesarias, a artir de la cual derivar las estrategias bsicas en materia de reclutamiento y selección, carrera, movilidad y olítica retributiva. 2. proveer a la unidad de recursos humanos de la Entidad Local de un marco estratégico: a artir de la concreción del rol de la unidad, de modo dialogado con los actores internos ms relevantes y la concreción del mandato con los stakeholders, se redeine la visión y misión del deartamento. 3. Disoner de un plan de Mejora lurianual, estructurado ara las reas de resultados-clave (selección, carrera, retribuciones, rendimiento y relaciones laborales) y un conjunto de royectos de mejora técnica, descritos y riorizados. 85


El plan Estratégico de Recursos Humanos orece así a las Cororaciones Locales una base ara: – Reducir costes mediante una gestión eiciente de lantillas, determinando el nmero de recursos humanos, es decir, dimensionando la lantilla. – Orece asimismo una base rigurosa ara otimizar las atitudes y reerencias de los emleados, oreciendo oortunidades de movilidad horizontal y de romoción roesional a los emleados municiales, una vez estimadas las necesidades de la organización, resentes y uturas. – Deinir exlícitamente una olítica de ersonal que ermite tanto su evaluación como su debate, no solamente en términos técnicos, sino olíticos. El doble carcter –técnico y olítico– del roceso, característico de la gestión blica en el mbito local, hace que momentos idóneos ara la elaboración e imlantación del mismo lo constituyan situaciones de cambio y mejora organizativas, de crisis económica severa o, inalmente, de revisión como consecuencia del acceso de una nueva cororación reresentativa, momentos todos ellos en los que se combinan los asectos ms duros de la laniicación (lantillas, resuuestos, carreras) con los blandos (cultura y valores, determinación del mandato).

2. DIMENSIONAMIENTO: LA POLÍTICA DE PLANTILLAS El dimensionamiento de eectivos es uno de los ejes de la gestión estratégica de recursos humanos. A su vez, tal oeración es indisociable del concreto modelo organizativo que el gobierno local haya acordado ara roveer los servicios blicos que olíticamente haya acordado. De ahí que la estimación de lantillas deenda del concreto catlogo de servicios blicos, que habitualmente va ms all de los consabidos servicios obligatorios de los artículos 25 y 26 de la LBRL ara ir en relación con las cometencias y olíticas blicas orecidas, tal y como se detalló en el caítulo segundo. La gestión de recursos humanos tiene ues un elevado nivel de relexión organizativa. únicamente clariicando los servicios y olíticas blicas, el catálogo de servicios , se ueden deinir los uestos de trabajo en términos objetivos (unciones) y los eriles de cometencias (ormación, conocimientos, destrezas) imrescindibles ara establecer la lantilla-objetivo. La ijación de una lantilla-objetivo a varios años vista es un roceso imrescindible ara arontar con ciertas garantías de éxito el resto de la gestión de ersonas. O lo que es lo mismo: el roceso revio a artir del cual derivar los siguientes: carrera y rovisión de uestos; ormación; movilidad interna. Se necesita saber si sobran o si altan eectivos y dónde, ara lantear una gestión con un mínimo de rigor y, sobre todo, coherencia interna. Una estrategia til es, 86


al resecto, la determinación de una plantilla-objetivo de carcter deslizante, ijada a tres años, que sin encorsetar, ermita orientar los rocesos de estimación de necesidades de ersonal, ero sin olvidar que el objetivo debe ser reducir la temoralidad del emleo local. Es necesario ensar en términos de necesidades ermanentes, de plantilla estructural. Solamente en estas circunstancias es realista ensar en un dimensionamiento de eectivos que genere oortunidades roesionales suicientes a los integrantes de un ayuntamiento de tamaño medio. La situación actual reclama herramientas de gestión dirigidas a gestionar la oerta y demanda de recursos humanos a medio lazo. El dimensionamiento de recursos humanos como objetivo requiere de varias oeraciones intelectuales: a) La revisión del inventario de servicios restados or el gobierno local: ¿se mantienen todos?, ¿se roducen todos or medios roios?, ¿nicamente se garantiza la rovisión, osibilitando la externalización? b) El anlisis de los servicios que son materialmente estructurales, en esecial de las subvenciones otorgadas or otros niveles de gobierno y los encadenamientos contractuales generados, ¿resonden a verdaderas necesidades de la comunidad local? c) La determinación de nuevas necesidades derivadas de nuevos royectos organizativos, de cargas de trabajo or medios insuicientes, etc. d) finalmente, la revisión de los eectivos existentes, sus niveles de cualiicación, irmide de edades, etc. Es decir, que bsicamente se trata de determinar cuntos recursos humanos necesita la Entidad Local a una echa determinada –el comonente objetivo– ara a continuación deinir lanes y rogramas coherentes con los escenarios contemlados, una vez analizada la lantilla existente –el comonente subjetivo–. La figura 5.2 Estrategia de recursos humanos según política de plantillas Política de plantillas: número y composición

INCREMENTO

Planificación del reclutamiento y la selección

Planificación de la formación

MANTENIMIENTO

Planificación de las carreras profesionales

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DISMINUCIÓN

Planificación de los gastos de personal

Planificación de la política retributiva


consistencia interna de los diversos subsistemas variar en unción de escenarios de aumento o disminución de lantillas. En todo caso, la correcta estimación de lantillas es la clave de bóveda de toda la gestión osterior, al unto de inluir en las estrategias a adotar, tal y como se detalla en la igura 5.2 No hay un mejor modo de hacer las cosas, la estrategia de recursos humanos varía en unción de la situación contingente, de que resulte necesario gestionar en unción de escenarios de aumento, mantenimiento o disminución de lantillas. El cuadro siguiente sugiere algunas medidas osibles en unción del escenario y su royección sobre las olíticas de selección e ingreso, carrera y olítica retributiva. Cuadro 5.1 Políticas de recursos humanos según escenario Escenario de incremento

SELECCIÓN E INGRESO

Reclutamiento externo (OEp) Medidas estabilización colectivos estructurales Gestión adecuada flujo temorales CARRERA Oortunidades en Y rovisión uestos DESARROLLO formación dirigida a nuevos eectivos y nuevas caacidades

Escenario de mantenimiento

Escenario de disminución

OEp residual: reosición selectiva bajas Eliminación temoralidad

Congelación OEp favorecer salida amortización y jubilación anticiada Eliminación temoralidad favorecer olivalencia favorecer olivalencia en RpT en RpT formación dirigida a ámbitos excedentarios olivalencia en concursos rovisión primacía desarrollo formación dirigida a interno: romoción vía olivalencia lazas Movilidad orzosa Incentivo movilidad voluntaria pOLÍTICA Énasis en Esecíico aoya Comlemento RETRIBUTIVA cometitividad externa olivalencia esecíico aoya salarios productividad aoya olivalencia mayor rendimiento productividad aoya mayor rendimiento

Un escenario de aumento de eectivos conlleva normalmente el recurso al reclutamiento externo, la estabilización del ersonal estructural y la atención a su adecuada gestión, muy dierente en mbitos de mantenimiento o disminución, cuyas acciones deben avorecer la eliminación de la temoralidad y la adoción de medidas de «salida» y susensión en la incororación de nuevo ersonal. por otra arte, también varían las estrategias de carrera y desarrollo en unción de la situación. Nuevos uestos debieran avorecer oortunidades de romoción interna. Las acciones son dierentes en los escenarios de mantenimien88


to o reducción. polivalencia uncional y ormación que la avorezca deben ser las estrategias. finalmente, la olítica retributiva también se ve aectada. Situaciones de exansión son las que aconsejan revisar las rcticas salariales tendentes a atraer caital humano, or lo que el énasis debe ser la cometitividad externa de los salarios. Una situación de contención aconseja or otro lado jugar con la retribución variable, no consolidable, ara estimular la olivalencia y el mayor rendimiento. Es aconsejable concetualizar la lantilla desde un lanteamiento organizativo, donde globalmente se deinan tanto el tio de servicios que or su carcter de alto valor añadido (alta cualiicación o unciones de otestad blica) aconsejan ser restados mediante uncionarios de carrera y aquellos que or su menor valor añadido (tareas de roducción directa de servicios) ueden bien ser restados externamente, bien mediante laborales ijos o ijos de royecto ligados a subvenciones inalistas de otros niveles de gobierno. La igura 5.3 uede resultar ilustrativa. figura 5.3 Diseño plantillas Actividades alto valor añadido Funcionarios carrera

CORONA

CÍRCULO EXTERNO

Contratas (art. 42 ET)

Laborales fijos

CORE

Fijos proyecto (52.e ET)

Actividades producción directa servicios susceptibles externalización Actividades externalizadas

3. LA PERSPECTIVA CUALITATIVA: EL PLAN DE GESTIÓN El caítulo rimero enatizaba la necesidad de que el gestor tuviera resente la necesidad de evitar los excesos del credo racional en la rctica directiva, de 89


reconocer que las organizaciones blicas se restan a la construcción olítica de la realidad. pues bien, este enoque luralista, olítico, es también recomendable cuando de abordar lanes de gestión y royectos de mejora se trata, en línea con la segunda aceción de laniicación estratégica, la cualitativa. Esta visión comlementa aroximaciones tecnocrticas basadas en los datos. La exeriencia demuestra que el éxito gerencial no deriva solamente de manejarse con la tecnología dura al uso, con sesudos lanes estratégicos, con deiniciones canónicas de una olítica de ersonal, sino que en el conuso anorama de lo blico, con mltiles deiniciones en cometencia acerca de qué hacer en cada momento, resulta conveniente hacer reerencia a la viabilidad de las estrategias, su éxito en la imlementación. Es decir, que aroximaciones blandas, de tio relacional y cualitativo, que garanticen el acierto en la deinición e imlantación de la estrategia deben ser moneda comn de uso ara gestores y directivos blicos. El directivo blico de recursos humanos requiere de metodologías que ermitan armonizar las visiones y los intereses de los actores internos con inluencia (los stakeholders), articular un royecto comartido (la agenda) y redeinir el ael (la misión) de la unidad administrativa ara crear valor blico. Tal y como deine Longo (2004) la estrategia de recursos humanos es el conjunto de prioridades que orientan las políticas y prácticas de recursos humanos. por tanto, rente a una estrategia uertemente racional, la realidad de nuestras Administraciones Locales aconseja un enoque de estrategia modelada (Mintzberg, 1993), de aprendizaje estratégico; una visión ms sintética y menos mecanicista del roceso de ormulación estratégica, en el cual el énasis se hace en la bsqueda de una ersectiva comartida entre los miembros de la organización. Como el autor citado sugiere, nadie ha tocado una estrategia , ero lo verdaderamente imortante es que, si deinimos a una organización como una acción colectiva en busca de una misión común , es esecialmente relevante onerse de acuerdo en los ines, la misión de la organización. Ésta es la ersectiva emleada or la roducción cientíica ms cercana, cuando al subrayar el racaso que suone la imortación mimética y acrítica de la laniicación estratégica entendida al modo empresarial, sugiere la adoción de un enoque ms modesto, el de la dirección estratégica (Ramió y Salvador, 1999) como medio de vincular el qué y el cómo. Situados en esta ersectiva, el rimer acuerdo a conseguir or el emprendedor administrativo interesado en la elaboración del lan, debe ser recisamente la de generar el consenso sobre la necesidad misma y la utilidad del lan estratégico de recursos humanos (plan for planning) , acuerdo establecido con los actores institucionales ms relevantes: nivel olítico, directivo, social y sindical. El acuerdo deber ijar el alcance y objeto, así como el tiemo del royecto. Los asos siguientes en este enoque de orientación estratégica serían: 1. Consensuar los temas críticos a arontar en materia de olítica de ersonal: los temas estratégicos, deinidos como elementos signiicativos so90


bre la organización, conlictos sobre sus ines, lo que se tiene que hacer (Eadie, 1989; Bozeman, 1996). 2. Deinir las reas y proyectos de mejora, a artir de un enoque articiativo, ero también de un diagnóstico de las rcticas de gestión en materia de recursos humanos.

4. EL DIAGNÓSTICO CON FINES ESTRATÉGICOS: EL ANÁLISIS DAFO En un roceso de laniicación destaca, or su carcter crítico, la denominada fase de análisis y diagnóstico; es la rimera tarea a emrender or los técnicos municiales y robablemente constituya la inversión ms imortante de cualquier roceso de mejora. Como se destacaba al rinciio, el rincial aorte de la gestión estratégica es haber relacionado el entorno inmediato de la organización con su roio contexto interno. De ahí que una de las rinciales herramientas sea la que roorciona el acrónimo DAFO, que consiste en la evaluación de: 1. Las Amenazas (A) y Oportunidades (O) del Entorno, tanto or lo que se reiere al entorno general, económico-resuuestario, olítico y social, como el esecíico del territorio, evaluando así todos los actores con caacidad de moldear el devenir de la institución, entre los cuales destacarían: – Su concreta base económica (diversiicada o monocultivo) y la caracterización y roblemtica de la misma. ¿Crisis, exansión? – Su estructura social y demogrica: roblemas sociales existentes. Su osición en el cometitivo sistema de ciudades: la articulación territorial, así como la roblemtica urbana y de comunicaciones. La agregación o disersión de los ncleos oblacionales y el nivel de restación y demanda de los servicios blicos. – El entorno olítico de la institución: estado de las relaciones intergubernamentales (rovinciales, comarcales, autonómicas y centrales). Todos los asectos enunciados reeridos al entorno son suscetibles, en unción de asectos contingentes en cada organización, de ser considerados bien Amenazas, bien Oportunidades. 2. La evaluación de las Debilidades y Fortalezas de la concreta Institución, que son las que requieren un tratamiento ms roundo. Así, los elementos de diagnóstico en este mbito englobarían: – El catlogo de servicios; su carcter de obligatorios o otestativos, y su inanciación en este ltimo caso. Estudio de la demanda social de servicios: blico-objetivo al que se dirige, nmero y eril y grado de conocimiento y valoración del servicio recibido. 91


– La estructura organizativa: ¿Cules son los roblemas rinciales en materia de división y coordinación interna del trabajo? ¿Cómo se garantiza la unidad de roósito? ¿Cules son los actores de diseño emleados, deartamentalización, dimensión? ¿Cómo estn diseñados los uestos de trabajo? ¿Cómo estn coniguradas las unciones, actividades y tareas? ¿Conocemos las cargas de trabajo y los rocedimientos administrativos (circuitos, tiemos de tramitación)? ¿Cul es el estado de los rinciales y sistemas de gestión (resuuestación, evaluación y control de gestión, sistemas de inormación y comunicación)? ¿Cómo est conigurado en nivel de gobierno? ¿Existe una dirección blica roesional? – La situación de la lantilla: su estructura, nivel de ormación, cualiicación y antigüedad or gruos y mbitos sectoriales; la irmide de edades; los índices de absentismo y rotación laboral; la existencia de eventuales actores de conlicto interno (reclamaciones y temtica) y carcter de las relaciones laborales; rocesos organizacionales: motivación y clima laboral, estilos de dirección y cultura administrativa. – Los gastos de ersonal: evolución cuantitativa (tanto en niveles absolutos como orcentuales) y cualitativa (comosición) de los gastos de ersonal (caítulo 1º). Grado y alcance de las desviaciones resuuestarias y elaboración de índices y ratios que aciliten la comaración. Incidencia de la masa salarial y grado de aertura del abanico retributivo. – La situación económico-inanciera de la institución: ahorro bruto y neto; carga inanciera; grado de endeudamiento; gasto blico e inversiones or habitante; evolución de la estructura de ingresos. – La evaluación de las rcticas de gestión en materia de recursos humanos: cómo selecciona, orma y retribuye a sus emleados blicos. La revisión de eectivos: orcentaje de temoralidad, bolsas de indeinidos; la romoción interna y la rovisión de uestos, los nombramientos rovisionales; roblemas retributivos, rigideces; la estructura de la lantilla de lazas. Alcance de la laboralización. – Las relaciones laborales: comosición de los órganos unitarios y sindicales; conlictividad; actos y acuerdos sociales existentes. – La situación de los liderazgos internos: uertes, inormales; la realidad de una línea de mandos intermedios. – Evolución de la organización: historia institucional reciente; comosición de las mayorías olíticas; grado de estabilidad de la Cororación. Al igual que con el entorno, todas las variables consideradas reeridas a la organización son suscetibles, en unción de asectos contingentes en cada una, de ser considerados bien Debilidades, bien Fortalezas. 92


finalizada la identiicación de todos los actores es cuando rocede su anlisis conjunto en un cuadro de doble entrada como el que sigue (los datos obviamente son a título de ejemlo). Cuadro 5.2 Análisis DAFO ORGANIZACIÓN DEBILIDADES •

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FORTALEZAS

Limitaciones resuuestarias. Envejecimiento lantilla. Temoralidad excesiva. Carencia instrumentos de gestión: relación de uestos de trabajo, en esecial. Insuiciencias en materia de gestión: lujo de ersonal, retribución y comunicación interna. Encuadramientos indebidos de uncionarios en lantilla de lazas. Inexistencia olítica discilinaria. Insuiciencia actuaciones en materia de revención de riesgos laborales. No hay ni olítica ni acciones ormativas, ni diagnóstico de necesidades. Carencia sistema de dirección y trabajo en comn en equio directivo.

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Acuerdo de condiciones de trabajo vigente. Aoyo dirección olítica ara mejora olítica de ersonal. Equio del servicio de recursos humanos. procedimientos de gestión de ersonal estandarizados e inormatizados. Situación inanciera adecuada.

ENTORNO AMENAZAS •

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OPORTUNIDADES

Cercanía a la caital. Limitaciones de recurso al déicit. Disersión geogrica y alta identidad ncleos oblacionales.

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Sintonía olítica entre las diversas administraciones. Crecimiento base económica. Juventud irmide oblacional.

5. EL CONTROL DE LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS El control y evaluación de la gestión suone, junto a la actividad de laniicación, el segundo elemento constitutivo del enoque estratégico de la unción de ersonal. La utilidad de la evaluación deriva de su caacidad de aortar inormación. Deinidos unos objetivos, ¿cómo determinar el grado de consecución de los mismos? ¿Cómo argumentar acerca del éxito o racaso de determinada olítica u oción de gestión en el mbito de los recursos humanos? La consideración de una intervención social como estratégica, requiere así que, adems de ocalizarse en los temas señalados, se diseñe al tiemo un sistema de inormación que osibilite una retroalimentación adecuada. Las diversas metodologías de revisión de la gestión constituyen, adems, una oortunidad ara que los deartamentos municiales de ersonal ganen en 93


solvencia y credibilidad roesional. Adems de determinar el valor añadido or la unción convierten en habitual el trabajo con datos, la cuantiicación y la comaración. De acuerdo con Lauer y Burlaud (1989:401), la utilidad de diseñar un sistema de control ermanente ara evaluar la gestión radica en: a) Centrar al gestor blico en los objetivos. b) Contar con un instrumento de medición y control de las desviaciones. c) facilitar el establecimiento de acciones correctoras. Es adems, un vehículo ara la imlicación y motivación del deartamento de recursos humanos, que sirve de estímulo ara la consecución –y aroiación or el equio– de los objetivos de gestión; acilita igualmente la discusión sobre los mismos. El control de gestión, diseñado como un instrumento de uso ermanente, se lasma, como soorte de resentación de los datos, en el documento conocido como Cuadro de Mando, que consiste en el documento directivo (fernndez Caveda, 1990:49) que osibilita las decisiones técnicas en materia social, constituyéndose así en el marco global de reerencia. Es oortuno deinir varios concetos usados or esta metodología. En rimer lugar, la roia noción de Indicador, central ara la misma, y que, de acuerdo con Lóez y Gadea (1992:55) cabe deinir como una magnitud asociada a una actividad , con dos unciones rinciales: la inormativa y la evaluativa (AECA, 200:14). Las magnitudes ueden venir exresadas en cualquier medida: días, horas, euros, tiemos de trabajo, etc. Igualmente, los indicadores ueden medir la calidad, la cantidad, el tiemo o el coste, udiendo exresarse como relaciones entre dos variables (ratios). En lo reerente a los indicadores resulta necesario retener dos ideas: – por lo que hace a sus requisitos, los mismos deben gozar de las características de adecuación, objetividad y accesibilidad. – En lo que se reiere a su tiología, los mismos ueden ser (AECA, 2000:36) indicadores de economía, de actividad, de eicacia, de imacto, de eiciencia, de roceso o de entorno. Cada indicador requiere que, adems de deinirse claramente, sea medido a intervalos regulares (fair, 1994:51), se exrese el tema ( issue) asociado al mismo (Ballart y Ramió, 1996), el objeto al cual va reerido, así como que se establezca su modo de elaboración, límites y variaciones. Es esecialmente imortante establecer su referente de comaración, que estar constituido or series temorales en su mayor arte, o datos de otras Entidades Locales. Seguidamente se sugieren algunos indicadores bsicos:

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INDICADORES pARA LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS ABSENTISMO Índice general: N.º horas ausencia x 100 N.º horas teóricas Duración: Horas ausencias x 100 N.º ausencias frecuencia: Nº ausencias x 100 plantilla media PLANTILLA plantilla media: pl. n+1...n+12 12 Crecimiento lantilla: plantilla año n-plantilla año n-1 x 100 plantilla año n-1 Temoralidad: Media temorales plantilla media RETRIBUCIONES Abanico salarial: Salario mximo Salario mínimo Coste medio: Retribuciones totales satisechas plantilla media Tasa incremento neto: MSB año n-MSB año n-1 x 100 MSB* año n-1 •

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* MSB: Masa Salarial Bruta

DESARROLLO Inversión en ormación: •

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Coste hora ormación:

•

Coste or ormado:

SELECCIÓN Ratio de candidatos: •

Gastos directos ormación MSB Gastos directos ormación N.º horas imartidas Gastos directos ormación Asistentes a cursos

x

100

Total candidatos** plazas

*: Sueldos, dietas, horas dedicadas, etc. **: Media or laza, escala, gruos roesionales, etc.

CONTRATACIÓN Duración media contratos: •

SALUD LABORAL Tasa recuencia acctes.: •

Total días contratados Nmero de contratos N.º AT con baja N.º horas laborables

x

100

TIEMPO DE TRABAJO Jornada semanal eectiva: •

•

•

N.º horas eectivas plantilla media Horas extraordinarias. Coste: Total horas abonadas x 100 MSB Horas extraordinarias. Índice general: Horas extras eriodo Horas teóricas

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x

100

CApÍTULO 6 ANáLISIS Y DESCRIpCIÓN DE pUESTOS DE TRABAJO

Las organizaciones blicas restan una serie de servicios y olíticas blicas a la ciudadanía. Ser caaz de traducir éstos en un conjunto coherente de unciones, y eriles roesionales es el objetivo del caítulo, que detalla asimismo cul es la conexión entre el anlisis de uestos de trabajo y el resto de rocesos de gestión de recursos humanos: selección, retribución y carrera.

CONCEpTOS CLAVE 1. 2. 3. 4. 5.

Qué es un uesto de trabajo. Utilidades ara la gestión de recursos humanos. Descriciones de uestos y eriles roesionales. Las seis reguntas clave del anlisis de uestos. Anlisis de uestos y modelo de emleo blico local.

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1. PUESTOS DE TRABAJO Y ORGANIZACIONES Las organizaciones son deinidas como ormaciones sociales orientadas al cumlimiento de unos ines, con un círculo reciso de miembros ara alcanzarlos (Mayntz, 1990). Tales objetivos son descomuestos en unciones que la gestión de recursos humanos debe objetivar en términos de TAREAS agruadas en uestos de trabajo, ara a continuación garantizar que la organización cuenta con las pERSONAS con los eriles de conocimiento y atitudes adecuados, y asegurarse de que su comortamiento se ajusta a lo eserado en términos de roles laborales. Este lanteamiento requiere el emleo adecuado de dos herramientas: a) Descripciones de Puestos de Trabajo, las cuales ormalizan el comortamiento que los ocuantes de los mismos deben realizar en términos de misión y resonsabilidades. b) Perfiles Profesionales: los requisitos de ormación, exeriencia y caacidades de los ocuantes de esos uestos. Esta visión técnica de la gestión de ersonal resulta esecialmente ertinente en un sistema de unción blica como el esañol, basado en los uestos de trabajo. No otra cosa son las conocidas Relaciones de puestos de Trabajo, que anan el comonente objetivo de las tareas (uesto) con el subjetivo (requisitos de desemeño del ocuante). Este caítulo muestra a continuación las dos ersectivas: la técnica del anlisis de uestos de trabajo (ApT) y su imortancia dentro del modelo de emleo blico local vigente.

2. EL ANÁLISIS DE PUESTOS DE TRABAJO (APT): APLICACIONES Y METODOLOGÍA Siguiendo la deinición de fernndez-Ríos (1995) el anlisis de uestos de trabajo (ApT) «es el rocedimiento metodológico que nos ermite obtener toda la inormación relativa a un uesto de trabajo». Es or tanto un roceso sistemtico de estudio, que ermite conocer y concretar la naturaleza, contenido y resonsabilidades asociadas a una osición organizativa. El resultado del anlisis es la Descrición de puestos de Trabajo (DpT), que suone el relejo documental, segn un rotocolo dado, estructurado y sistemtico, del contenido del mismo. Términos similares son el análisis de tareas o análisis funcional ara reerirse al ApT y el de definición de puestos o monografía profesional ara reerirse a la descrición. El término Clasificación de Puestos de Trabajo , que aarece en la exosición de motivos de la Ley de Medidas de 1984 o en la Ley de particiación en las Administraciones pblicas de 1987, es el término jurídico con el que se reiere al anlisis y descrición de uestos de trabajo como roceso técnico. Éste 98

ANáLISIS Y DESCRIpCIÓN DE pUESTOS DE TRABAJO

es el signiicado que, or ejemlo, atribuye al término la Ley de función pblica Valenciana de 1995, cuando airma en su artículo 14 que la clasiicación de uestos de trabajo es el sistema por el que se determina el contenido de éstos a efectos, básicamente, de la selección de personal, provisión de puestos y determinación de retribuciones . El anlisis y descrición de uestos de trabajo tiene las siguientes utilidades: A) En pOLÍTICA RETRIBUTIVA: es la base de la osterior valoración de uestos de trabajo que ermite objetivar las retribuciones comlementarias, asociadas al desemeño de los uestos de trabajo y las unciones del mismo, a su dificultad técnica, complejidad y responsabilidad . B) En DISEÑO ORGANIZATIVO: evidencia las redundancias y dulicidades entre uestos, los cometidos que aortan oco valor añadido o resultan incluso suerluas. Delimita las unciones, las líneas de autoridad, deendencia y resonsabilidad de cada uesto de trabajo a la hora de elaborar la estructura (el organigrama). ¿Cul es la amlitud del uesto, esto es, las unciones que abarca? ¿Cul su roundidad o grado de esecialización del mismo? (Mintzberg, 1987). polivalencia rente a esecialización como decisión tíica. C) En SELECCIÓN: al conocer las tareas a desemeñar odemos determinar el eril ideal, el roesiograma del mejor candidato ara ocuar la osición. En el mbito blico como es sabido, cualquier convocatoria debe incluir un ejercicio rctico ligado a las unciones del uesto de trabajo. Al tiemo ermite otimizar el ajuste ersona-uesto, una de las inalidades de la gestión de recursos humanos, como se destacó. D) En fORMACIÓN: solamente habiendo determinado qué es lo que requiere el uesto en términos de caacidades, habilidades, conocimientos y comortamientos asociados, comarados con las caacidades disonibles es osible articular racionalmente la ormación, que constituye un roceso sistemtico tendente a suerar el dierencial entre lo que requiere la organización y lo que disone. E) En CARRERA pROfESIONAL: antes de osibilitar la romoción de un emleado hemos de analizar las exigencias de su uesto uturo. La objetivación de los cometidos ermite la agruación uncional de uestos y el diseño de itinerarios de romoción ara diversos colectivos roesionales (ersonal administrativo, de seguridad, de oicios). f) En GESTIÓN DEL RENDIMIENTO: solamente conociendo los resultados eserables del uesto y la conducta roesional asociada al mismo es osible evaluar el desemeño de su titular. Organizar la gestión de recursos humanos en base al anlisis de uestos de trabajo tiene diversas ventajas e inconvenientes: 99


Cuadro 6.1 Ventajas e inconvenientes del APT VENTAJAS • • • • •

Mayor lexibilidad de la organización. posibilita racionalizar las tareas. Organización ms adatable. Objetividad retributiva. Menos reclamaciones or dulicidades.

INCONVENIENTES •

• •

•

Diícil armonización del sistema con la vertiente subjetiva (las lazas). Comlejidad técnica y costes del sistema. Abstención del legislador estatal ara hacer osible la imlantación del sistema de uestos. Resistencia al cambio de los imlicados.

Establecidas las utilidades, ¿cómo es el trabajo técnico necesario ara usar el mismo? Al resecto, cualquier metodología de las muchas existentes debe dar resuesta a las seis reguntas clsicas en anlisis de uestos: 1. QUÉ HACE: cul es la misión, la razón de ser del uesto, de su existencia, su contribución a la organización. A artir de aquí ésta se descomone en: a) unciones o cometidos en que se desagrega la inalidad rincial; b) en actividades o tareas en que se descomone cada cometido y c) en las oeraciones materiales de cada actividad. 2. CÓMO LO HACE: cul es el grado de autonomía, comlejidad y diicultad técnica de realización de los cometidos; los métodos cientíicos, técnicos y artísticos utilizados, el grado de estandarización y el emleo de rotocolos, instrucciones y rocedimientos, los mbitos y caacidades de decisión e interrelación. 3. CON QUÉ LO HACE: ¿qué utillaje, maquinaria, equios, materiales o recursos técnicos se emlean or el ocuante ara llevar a cabo los cometidos? 4. pOR QUÉ Y pARA QUÉ LO HACE: cul es la razón que justiica los diversos cometidos y unciones del uesto de trabajo. ¿Cómo contribuye cada uno de ellos a la realización de los ines de la organización, cunto valor aorta cada unción? ¿Qué asaría si no se hiciera cada una de estas unciones? ¿Cules son los roductos y resultados materiales asociados a cada una de las unciones del uesto de trabajo? 5. CUáNDO LO HACE: las unciones y cometidos atribuidos al uesto, ¿cul es su eriodicidad y lazo de ejecución?, ¿diario, semanal, mensual?, ¿son reetitivas?, ¿qué orcentaje ocuan del tiemo de trabajo del ocuante? 6. QUIÉN LO HACE: cules deben ser, lo ms objetivamente osible, los requisitos de atitud, actitud, conocimientos, caacidades, nivel intelectual, esuerzo ísico y mental, sus condiciones ambientales y de riesgo, sus requisitos médicos, ísicos e intelectuales. Este aartado se conoce 100


como eseciicaciones, roesiograma o eril roesional del uesto. A continuación se roorciona un ejemlo de eril: Cuadro 6.2 Ejemplo de Perfl (MAP, 1990)

A) Formación requerida: tanto la de tio general, como la específica. Incluye así, las titulaciones académicas, estudios complementarios y específicos y demás conocimientos teóricos que debe reunir el candidato idóneo. B) La experiencia: conjunto de saberes, conocimientos y técnicas que se dominan como consecuencia del desempeño real de uno o varios puestos, durante la carrera profesional del candidato. Incluye la exeriencia general, común a una familia de puestos, y la específica, directamente relacionada con las tareas concretas del puesto. C) Aspectos psico-profesionales: capacidades, destrezas, aptitudes y actitudes que conforman el estilo de trabajo de una persona y que son especialmente importantes para desem peñar con eficacia un determinado puesto de trabajo. Este aartado engloba: Aptitudes intelectuales: inteligencia general y esecializada: comrensión verbal, luidez y razonamiento verbal, razonamiento, agilidad numérica, etc. Aptitudes específicas: requeridas or el uesto de trabajo, tales como retentiva, caacidad visual y agilidad esacial, anlisis y síntesis, organización y laniicación. Personalidad: en los uestos en que sea relevante. Así, estabilidad emocional, autocontrol, extroversión, etc. Requisitos de aptitud física: los imrescindibles requeridos or la naturaleza de las unciones, tales como movilidad y caacidad motora, caacidad visual y las minusvalías admisibles. •

•

•

•

para resonder a estas reguntas bsicas el analista disone de varios métodos de investigación: – La entrevista, que constituye una modalidad de la entrevista en roundidad, abierta o semiestructurada, udiéndose utilizar como guión las seis reguntas clave del ApT. Si ueran varios emleados los que ocuaran el uesto, la entrevista se llevar a cabo con uno o a lo sumo dos. Es el método ms lexible y roductivo, ero lento y costoso. Con él se uede sacar toda la inormación que deseemos, aclarar dudas sobre la marcha, roundizar en asectos que en rinciio hemos asado or alto. Todos los exertos coinciden en que es el mejor de los métodos. – El protocolo estructurado o cuestionario de anlisis, que suone la entrega a todos o a una muestra reresentativa de ocuantes de los uestos, de un documento que osibilita las resuestas a las mismas reguntas que en la entrevista. Se trata de un cuestionario elaborado minuciosamente que cumlimenta el ocuante del uesto. Los datos que sea caaz de aortarnos el cuestionario deenden en gran medida del cuidado y el detalle con el que esté coneccionado. A mejor ormulación y selección de las reguntas o aartados a rellenar, ms eectividad e inormación nos dar el 101


rotocolo. En ocasiones, uede que llegue a acilitar datos que incluso nos conundan, si no se one esecial cuidado a la hora de crearlo. – Entrevista en grupo con los ocupantes de un mismo puesto : se suone que si ocuan un mismo uesto, aortarn una inormación uniorme sobre el mismo. Se corre el riesgo de todas las reuniones de gruo: si hay un miembro que se imone a los dems, éstos aortarn oco o nada, con lo cual se convertiría en una entrevista individual en la rctica. – Panel de expertos: se roduciría con ersonal exerimentado de la organización que tenga conocimiento suiciente de los uestos. Es un método til como comlemento de algn otro, ero lo bastante iable or sí mismo. piénsese en uestos oco estructurados y de nueva creación como agentes de desarrollo local, animadores culturales, etc. – Diario de tareas realizadas: es un registro de las actividades desarrolladas en un eríodo de tiemo (normalmente un día) y la cantidad de tiemo dedicado a cada una de ellas. para eso, odemos edir a cada emleado que, al inalizar su jornada, describa las tareas que ha realizado ese día con el mayor detalle osible. Su eectividad deende en exceso de la memoria de cada emleado y de su caacidad de comunicación escrita. – por ultimo, la observación suele ser habitual en uestos ertenecientes al sector industrial. Esta observación uede ser directa o indirecta. Es directa cuando el observador se halla resente y va anotando lo que observa. Obviando otros métodos, como el análisis de incidentes críticos o el anlisis documental, lo usual en las Entidades Locales es combinar varios métodos de anlisis: la remisión de un cuestionario que debe ser resondido or una muestra de ocuantes, visado a su vez or el suerior jerrquico del mismo. La observación o incluso la deinición del uesto or un gruo de trabajo suele reservarse ara uestos de trabajo oco estructurados o conocidos. Es aconsejable, tras la conección de un cuestionario de anlisis que va a ser usado ara realizar una DpT, que éste sea testado con un gruo reducido de uestos y ersonas ara comrobar su validez y eicacia. Es necesario comrobar que la ormulación de las cuestiones sea clara y adecuada, de manera que no dé lugar a conusiones entre los emleados blicos que van a ser destinatarios de los cuestionarios. De ahí que sea también recomendable que en el mismo cuestionario se incluya un rrao aclaratorio y exlicativo de cómo cumlimentarlo. Siendo el método del cuestionario el ms utilizado conviene señalar que un rotocolo de anlisis de uestos debe incluir varios aartados donde se recojan necesariamente los siguientes datos (véase ejemlo al inal del caítulo): Datos de identiicación del uesto y del ocuante: – Datos del uesto de trabajo. – Datos del emleado blico. 102


funciones del uesto de trabajo: – Misión u objetivo del uesto. – Resonsabilidades, cometidos o deberes rinciales. – Aoyo que recibe ara realizar su trabajo. – Relaciones uncionales con otros uestos. – Relaciones con organismos externos. Eseciicaciones, requerimientos o exigencias del uesto: – Conocimientos bsicos. – Conocimientos esecíicos. – Exeriencia revia ara desemeñar el uesto. – Toma de decisiones bajo su resonsabilidad. – ámbito de control de su uesto. Condiciones de Trabajo: – Esuerzo ísico. – Riesgos. – Condiciones ambientales. – Condiciones horarias. La comlejidad técnica y social de la realización de un roceso de ApT en las Entidades Locales requiere, como estrategia ara minimizar su imacto, que éste sea debidamente laniicado. para ello es conveniente relexionar reviamente sobre: a) Los objetivos a conseguir con el royecto: ¿solamente organizativos, de diseño de la estructura administrativa?, ¿retributivos?, ¿ara ereccionar los sistemas de selección y la ormación continua?, ¿ara racionalizar las unciones de la Entidad Local? b) Qué uestos se van a describir: antes de iniciar el trabajo es imrescindible elaborar el inventario de uestos (osiciones), sus ocuantes, su régimen jurídico y quiénes van a recibir cuestionario. c) El lan de comunicación: la eculiaridad de las organizaciones blicas aconseja, sin erjuicio de las acultades de los reresentantes de los emleados, diseñar una estrategia tendente a minimizar la rumorología: qué se ersigue, cunto tiemo durar el roceso, cómo se va a hacer y quién intervendr. La elaboración de las circulares. d) Los actores y sus diversos aeles: el ejecutivo local, los directivos de la entidad, los sindicatos. ¿proceso bsicamente técnico?, ¿con medios ro103


ios o externos?, ¿intervendr un comité, con qué comosición? Cómo se van a articular los sistemas de articiación y eventual reclamación de los aectados. e) Los métodos de recogida de inormación: el diseño del cuestionario y el emleo de la entrevista. ) El resuuesto del roceso.

3. ANÁLISIS DE PUESTOS DE TRABAJO Y GESTIÓN PÚBLICA DE RECURSOS HUMANOS Como recuerda Aldomà (1996), el esquema vigente de nuestro modelo de emleo blico se undamenta en dos elementos estructurales. Uno subjetivo: los cueros y escalas. Y otro objetivo: el uesto de trabajo. priman las necesidades de los servicios ara ordenar el sistema de ersonal. Como recoge de modo contundente el Tribunal Suremo, el sistema cororativo ue sustituido or el denominado de puestos de trabajo (sentencia de 12 de marzo de 1992). Es decir, y or lo que a la organización de la gestión atañe, el derecho al cargo ierde relevancia. A artir de 1984 el sistema de ersonal se organiza sobre una base mixta con revalencia del elemento objetivo. En el mbito municial y or decirlo en términos ms llanos, el uncionario es titular de una laza y ocupante de un uesto de trabajo. La oosición tan sólo garantiza el ingreso a la laza (acceso a la escala/subescala) ero oco ms, ya que hay un segundo momento (rovisión), or el cual se accede a un uesto de trabajo en concreto que determina las unciones a restar y la arte cuantitativamente ms imortante de las retribuciones. Esta objetivación de la gestión de ersonal ue recogida con contundencia or el Texto Reundido de las disosiciones legales vigentes en materia de Régimen Local de 1986. A los uncionarios locales corresonde el desempeño de los puestos de trabajo (artículo 141) sin perjuicio de su adscripción a unos u otros puestos de trabajo. E incluso, oniéndose la venda antes de la herida, en un receto dedicado a las sanciones, el artículo 148, en el aartado 7, disone que no se entenderá como sanción la facultad de las Corporaciones para adscribir y remover de los distintos puestos de trabajo a los funcionarios sin habilitación de carácter nacional . Cabe rever no obstante, ese a los déicits de imlantación eectiva que se han señalado, una larga vigencia –al menos normativa– de un sistema de emleo blico undamentado en la correcta clasiicación de uestos. El Inorme de la Comisión ara el estudio y rearación del Estatuto Bsico del Emleado pblico (MAp; 2005), considera que el puesto de trabajo debe ser contemplado en todas las Administraciones Públicas como el núcleo básico de gestión de recursos humanos. Su centralidad es incuestionable […] constatando la necesidad de disponer de alguna clase de instrumento de ordenación basado en el 104


mismo, si bien sobre la base de la lexibilidad en su diseño . La ordenación del trabajo en el ámbito público debe seguir basándose, como regla general, en un sistema de puestos de trabajo (ginas 82-88: VII. Estructura del emleo blico y ordenación de la actividad). Al resecto, este Inorme roorciona la nica deinición existente de lo que es un uesto de trabajo, ya que el legislador, ese a su imortancia, lo ha omitido. Así, éste se deine como el «[...] conjunto de tareas, unciones y resonsabilidades asignadas a cada emleado e identiicados or su contenido uncional, ubicación en la estructura organizativa, eril de cometencias y otras características».

Así ues, sigue siendo oortuno lantearse la oortunidad técnica y la conveniencia jurídica de identiicar y erilar los uestos de trabajo en los gobiernos locales.

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EJEMPLO DE CUESTIONARIO DE ANÁLISIS DE PUESTOS DE TRABAJO fecha: ____ de ______ de 200_

1. Datos identificativos del puesto Denominación uesto trabajo Unidad de adscrición

Ubicación ísica del uesto (Dirección):

2. Identificación del ocupante del puesto primer aellido Segundo aellido

Nombre

Categoría/plaza (Indicar la que se tenga reconocida): Gruo de clasii- Nivel comlemento cación destino

2.1. Antigüedad En el ayuntamiento

En el uesto descrito

Años: _____ Meses: _____ Días: _____

Años: _____ Meses: _____ Días: _____

2.2. Régimen jurídico personal uncionario: G De carrera G Interino G Mejora de emleo personal laboral: G fijo G Temoral 3. Misión del puesto 3.1. Objetivos del puesto (Resuma de forma genérica el cometido principal del puesto de trabajo, su razón de ser. Enuncie la finalidad del mismo empezando con una acción –por ejemplo: efectuar, tramitar, controlar–, sobre una función, ámbito o proceso –licencias, presupuesto, nómina, materiales–, con una guía -marco de actuación: directrices, legislación– para obtener un resultado).

3.2. Régimen de prestación de servicios La jornada semanal es de ______ horas, las cuales se realizan en turnos de: G Mañana G Tarde G Noche G Mañana y tarde G Rotativos El horario habitual del uesto es de _____ horas restadas de ______ h. a ______ h. y de ______ h. a ______ h.

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4. Funciones Describa los dierentes cometidos y unciones heterogéneas entre sí que constituyen su misión Deinición (¿en qué consiste?):

1 n ó i c n u f

Descrición (¿cómo lleva a cabo este cometido?):

Recursos y medios que utiliza:

Deinición (¿en qué consiste?):

Descrición (¿cómo lleva a cabo este cometido?): 2 n ó i c n u f


frecuencia: G Diaria G periódica (realizada semanal o mensualmente). (realizada a intervalos irregulares) Deinición (¿en qué consiste?):

G

Ocasional

G

Ocasional

Descrición (¿cómo lleva a cabo este cometido?): 3 n ó i c n u f


frecuencia: G Diaria G periódica (realizada semanal o mensualmente). (realizada a intervalos irregulares)

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5. Responsabilidades exigidas por el puesto Tio 1. Resonsabilidad or Características maquinaria y equio utilizado Grado Cheques y/o letras de cambio hasta ______________ € Registro contable G Archivos contables, documentos, corresondencia G Inormación conidencial 3. Resonsabilidad or El uesto imlica tomar recauciones or la seguridad de otras erseguridad de otros sonas G NO G SÍ 2. Resonsabilidad or custodia de valores y/o inormación conidencial

G G

6. Relaciones funcionales Denominación del uesto suerior

Aellidos y nombre del suerior

6.1. Número de personas que dependen del puesto de trabajo Directamente (subordinados directos): Indirectamente (nº total que deenden de los subor__________ dinados): ________

6.2. Relaciones del puesto (relaciones con ersonas que no sean su suerior directo o sus subordinados inmediatos) Internas: Externas:

Objeto de la relación

frecuencia

Objeto de la relación

108

frecuencia


7. Requisitos de desempeño del puesto (Características que debería reunir el ocupante, a su juicio, para desempeñar eficazmente las funciones atribuidas al puesto de trabajo) 7.1. Estudios G

Estudios rimarios G E.G.B. G Bachillerato suerior (BUp)

G

formación roesional 1.er grado Indicar esecialidad: _______________________________

G

formación roesional 2.º grado Indicar esecialidad: _______________________________

G

Estudios universitarios grado medio Indicar esecialidad: _______________________________

G

Estudios universitarios grado suerior Indicar esecialidad: _______________________________

G

Estudios eseciales (carnets, etc.) Eseciicar: ______________________________________

7.2. Otros requerimientos del puesto Conocimientos esecíicos (otra ormación esecializada) que se requiere a su juicio: ___________________________________________________________________________ Cunto tiemo (experiencia previa) cree que es necesario ara arender a desarrollar los traba jos de su uesto satisactoriamente: ____ Meses Requisitos ísicos imrescindibles ara desemeñar el uesto: _________________________ En caso de ser necesario, a su juicio, asar or otro u otros uestos de trabajo ara oder ocuar el que actualmente viene desemeñando, diga cul o cules y durante cunto tiemo en cada uno de ellos ha de ermanecer: _________________________________________________________________________________________________________________

8. Observaciones

9. Fecha y firma

El interesado

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CLASIFICACIÓN DE PUESTO DE TRABAJO Identiicación del uesto Denominación Código uesto de trabajo

Unidad de adscrición

Tio de uesto de trabajo G

Singularizado

Dotación G

No singularizado

Contenido del uesto Misión Cometidos

Requisitos desemeño del uesto Gruo de clasiicación

Escala

Naturaleza

funcionarial G

Subescala

Laboral G

Clase

Categoría

Eventual G

formación eseciica: Requerimientos esecíicos: Otras circunstancias relevantes: G Jornada: G Abierto a ersonal otras Administraciones (art. 17 LMRfp) G Dedicación/ Disonibilidad: forma de rovisión G Concurso G Libre designación Retribución al uesto de trabajo Nivel comlemento de destino: Comlemento esecíico:

La residencia

Firma El secretario general

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CUARTA pARTE

LOS SISTEMAS DE ESTRUCTURACIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO LOCAL

En la Administración los llamados sistemas de estructuración del emleo blico materializan las decisiones de olítica de ersonal. Si la laniicación de lantillas deine cuntos son los eectivos necesarios y el anlisis de uestos de trabajo concreta las tareas y su eril, los instrumentos regulados actualmente en el Título V del Estatuto Bsico del Emleado pblico (artículos 69 a 77) roorcionan la exresión jurídica a esas decisiones, que son las que estructuran la gestión de los emleados blicos, al conectar a los mismos con las necesidades de la institución.

CApÍTULO 7 LOS SISTEMAS DE ESTRUCTURACIÓN DEL EMpLEO púBLICO LOCAL (1)

En este caítulo se abordan los sistemas de estructuración que conorman la arquitectura jurídica de la gestión de recursos humanos: los Planes de Ordenación de Recursos Humanos , que articulan la relexión estratégica de la organización, las Ofertas de Empleo Público , que son el medio de rogramación de los eectivos adicionales necesarios y, or ltimo, la Relación de Puestos de Trabajo o instrumento similar, que objetiva las necesidades organizativas en términos de unciones a restar y eriles demandados.

CONCEpTOS CLAVE 1. Qué son los sistemas de estructuración del emleo blico: Derecho y gestión blica. 2. planes de ordenación de recursos humanos (pORH). 3. Oertas de Emleo pblico (OEp). 4. Relación de puestos de Trabajo (RpT).

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1. GESTIÓN PÚBLICA Y DERECHO: LOS SISTEMAS DE ESTRUCTURACIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO Un lanteamiento directivo en materia de recursos humanos en la Administración exige una labor de contextualización de las instituciones reguladoras del emleo blico. No hay necesariamente una oosición entre Derecho Administrativo y Gestión pblica. Al resecto hay que tener en cuenta que: 1. Solamente es osible gestionar eicazmente en un modelo de emleo blico como el nuestro –mixto, ero con rimacía del enoque abierto– a artir de una comrensión cabal de las nociones de plaza y puesto de trabajo. 2. Existe un déicit de gestión, ms que un roblema de encorsetamiento legal. Habitualmente el gestor de ersonal se encuentra con lo que la jurisrudencia caliica como conceptos jurídicos indeterminados (iénsese en las abundantes llamadas de la legislación, or ejemlo, a las necesidades de los servicios, en materia de ordenación del ersonal o de jornada, la óptima utilización de los recursos humanos en materia de reclutamiento o incluso, la racionalidad, economía y eficiencia en la gestión de lantillas), términos todos ellos que imelen a la Administración a acreditar, justiicar y evidenciar su acierto en la decisión, a gestionar y motivar, en suma, en detrimento de enoques meramente ormalistas y rituarios. Conviene tenerlo en cuenta en un mbito jurídico tan controvertido como el que aqueja al emleo blico, debiendo rocurar una gestión de ersonal basada en lanteamientos que anen oortunidad y coherencia (enoque directivo) con gestión material (inormes, memorias, estudios) y adecuación jurídica. 3. La aroximación directiva debe venir mediante la noción de los sistemas de estructuración del emleo blico. Ésta vendría a jugar un ael similar al de los sistemas de gestión en el mbito rivado: el de concretar la olítica de ersonal. Vienen así, a convertirse en el uente entre el Derecho pblico y la Gestión de Recursos Humanos, en el mecanismo que engarza ambas ersectivas, incororando así otra ersectiva al Derecho de la función pblica: la de la Organización. Snchez Morón (1996:103) temranamente los deinió como los «[…] Medios, jurídicamente establecidos, de los que se sirve la Administración ara organizar u ordenar la gestión de ersonal.» Esta categoría concetual, adems de las Relaciones de puestos de Trabajo, englobaría también otros instrumentos destinados a gestionar el sistema de emleo blico desde una ersectiva de conjunto, tales como las Oertas de Emleo pblico, planes de Ordenación, el Registro de personal o las plantillas de plazas en la Administración Local. Los instrumentos de ordenación son herramientas que objetivan el mercado interno de trabajo que constituye la concreta organización administrativa, tanto desde la demanda como la oerta. 114

LOS SISTEMAS DE ESTRUCTURACIÓN DEL EMpLEO púBLICO LOCAL (1)

– por el lado de la demanda, la determinación de las necesidades organizativas de recursos humanos, se disone de los planes de Ordenación y esecialmente, de la Relación de puestos de Trabajo, instrumento rincial en materia de ordenación objetiva del ersonal: los puestos. ¿Qué unciones, necesidades ermanentes necesita atender la institución? – por el lado de la oferta de recursos humanos, se encontrarían los siguientes instrumentos reguladores de los recursos humanos: •

•

La plantilla, estructura subjetiva de categorías, resultante de las necesidades de ersonal: las plazas. ¿Qué eriles de ersonal tiene la Entidad, qué cualiicación y régimen jurídico? La Oerta de Emleo pblico, recurso al mercado externo de trabajo, instrumento de reclutamiento de las necesidades adicionales de recursos humanos, reviamente objetivadas y no atendibles con los eectivos de ersonal existentes.

Éstos serían los rinciales instrumentos de gestión de ersonal en el mbito blico vistos desde una ersectiva organizativa. Desde una ersectiva amlia ueden incororarse a esta categoría –en sentido lato–, otras iguras destinadas a actuar sobre los recursos humanos, tales como el Calendario Laboral, las Dotaciones presuuestarias de personal –distintas de la plantilla–, los Acuerdos resultantes de los rocesos de negociación colectiva laboral y uncionarial, la normativa de gestión de la Cororación en la materia de que se trate (Selección, puestos de Trabajo), o incluso, en la esecíica esera local, caracterizada como se sabe or una reconocida caacidad de autoorganización, el Reglamento Orgnico Municial, con hondas reercusiones en la estructura organizativa de la Institución y, or ende, de sus medios ersonales. Así ues, se disone del siguiente cuadro: Cuadro 7.1 Perspectiva de los sistemas de estructuración PRINCIPALES • • • •

Relación de puestos de Trabajo plan de Ordenación Oerta de Emleo pblico plantilla de plazas

AUXILIARES • • •

Registro de personal Calendario Laboral. Otros instrumentos: Reglamentos de Gestión, Acuerdos, Convenios

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2. EL INSTRUMENTO PARA LA REFLEXIÓN ESTRATÉGICA: EL PLAN DE ORDENACIÓN DE RECURSOS HUMANOS (PORH) La concetuación de la laniicación estratégica de recursos humanos en una doble aceción, dimensionamiento y olítica de ersonal, a la que se hacía reerencia en el caítulo 5, se halla resente en no ocas relexiones que aectan a los recursos humanos en los gobiernos locales. En el roio Inorme de la Comisión sobre el Estatuto Bsico del Emleado pblico (MAp, 2005 :75-78, destacan las reerencias que recomiendan el recurso a este enoque de gestión: «ante todo nos arece necesario que se introduzca y se consolide como método la laniicación de recursos humanos. Es decir, que en lugar de conormar el sistema de emleo blico de manera imrovisada o reactiva, se ongan en marcha mecanismos de rogramación ara otimizar el volumen y la distribución de ersonal [...] la laniicación debe ajustar de manera revisora el ersonal disonible a las necesidades de la organización y a un coste razonable, en coordinación con los criterios de olítica económica». Esta revisión ha sido inalmente incororada or la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Emleado pblico (EBEp), al disoner su artículo 69 que la laniicación tendr como objeto la consecución de la eicacia y la eiciencia «mediante la dimensión adecuada de sus eectivos, su mejor distribución, ormación, romoción roesional y movilidad». para ello, las Administraciones pblicas debern arobar «planes de Ordenación» de sus recursos humanos que ueden incluir diversas medidas de gestión, bastante similares a las vigentes hasta entonces, en un nuevo intento de introducir la relexión estratégica en materia de gestión del ersonal blico. El antecedente del actual «plan de Ordenación» ue introducido or la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, que modiicó sensiblemente la conceción hasta entonces vigente de la Oerta de Emleo pblico. Los mismos constituían el instrumento básico para el planteamiento global de las políticas de recursos humanos de las distintas organizaciones administrativas . (Exosición de Motivos de la Ley 22/93, de 29 de diciembre) y entre sus objetivos se encontraban tanto el dimensionamiento de lantillas como el desarrollo de los recursos humanos, en esecial «ordenar el mercado interno de trabajo a las necesidades reales de la roia Administración, con el in de incrementar la eiciencia de la misma». (Exosición de Motivos Ley 22/93, de 29 de diciembre). Al resecto, una lectura integradora del actual artículo 69 del EBEp, uesta en relación con la anterior regulación de la LMRfp y las normas reglamentarias todavía vigentes, ermite concluir que desde un unto de vista jurídico los contenidos de un plan de Ordenación serían los siguientes: – La determinación de la Plantilla-Objetivo, lo que se consigue mediante el «[...] anlisis de las disonibilidades y necesidades de ersonal, tanto desde el unto de vista del nmero de eectivos , como de los eriles roesionales o niveles de cualiicación de los mismos» (art. 69.2.a del EBEp). 116


Es decir, la estimación de la demanda de ersonal, exresada en uestos de trabajo y sus requerimientos. – Las revisiones sobre sistemas de organización del trabajo y modiicación de estructuras organizativas y de uestos de trabajo (art. 69.2.b del EBEp). La Estructura Administrativa, exresada en orma de unidades (deartamentos) y medios de coordinación. – Las medidas y rocesos de gestión –cualitativos y cuantitativos– necesarios ara adatar/transormar la lantilla inicial a la ijada como objetivo. Las acciones a desarrollar en materia de movilidad, romoción interna y rovisión de uestos, reasignación y redistribución de eectivos, uncionarización, susensión de incororaciones de ersonal externo, modiicación o distribución de uestos de trabajo. Los Planes Operativos Anuales a los que se reiere el Reglamento General de Ingreso de 1995 (art. 69.2.c y d, del EBEp. –

Las revisiones de incororación de recursos humanos, lo que anteriormente se deinía como necesidades adicionales de recursos humanos que no uedan ser cubiertas con los eectivos de ersonal existentes, y la restación de servicios a tiemo arcial. (art. 69.2.e del EBEp). La Oferta de Empleo Público, en su caso.

–

Las medidas y rocesos de gestión necesarios en materia de ormación y caacitación. El Plan de Formación.

En el nivel esecíico de las Entidades Locales territoriales, coherentes con su rinciio de autonomía y caacidad de autoorganización or tanto, se contemla esecíicamente que las mismas «[…] odrn adotar, adems de planes de Emleo, otros sistemas de racionalización de los recursos humanos, mediante rogramas adatados a sus eseciicidades, que odrn incluir todas o alguna de las medidas mencionadas en los aartados 2 y 3 del artículo 18 de la resente Ley, así como incentivos a la excedencia voluntaria y a la jubilación anticiada» (Adicional 21ª Ley 30/84). Hay que tener en cuenta que estas organizaciones, los municiios, las rovincias y las islas, en su calidad de entidades locales de carcter territorial, gozan de imortantes acultades jurídicas contemladas en la Ley de Bases de 1985, como la otestad reglamentaria, la de autoorganización o las de laniicación y rogramación, teniendo en cuenta que , aun contemladas como la misma cosa bajo el risma legal, las otestades de rogramación y laniicación incluyen dos concetos dierentes: la Planificación viene reerida a la deinición de los objetivos y las metas a alcanzar or la institución en un horizonte temoral dado. por su arte, la Programación se concreta en la eseciicación y temoralización de los objetivos estratégicos en lazos ms cortos, anuales, lo que adems de la necesaria dotación de los recursos, suone un mayor grado de concreción en la gestión blica. 117


Estas otestades deben onerse en relación con las otorgadas or la Carta Euroea de Autonomía Local, arte integrante del ordenamiento jurídico municial. Las Cororaciones Locales ueden or sí mismas deinir sus roias estructuras administrativas internas ara subvenir a sus necesidades esecíicas. Así ues, exceción hecha de la roia caacidad institucional, nada obsta a que las Cororaciones Locales, Insulares o provinciales ormulen su plan en materia de personal y rovean los medios ara alcanzarlo. Una novedad signiicativa del nuevo Estatuto es la relevancia dada a un adecuado dimensionamiento. Una lectura global del texto legal sugiere que la olítica de lantillas debe hacerse a artir de las siguientes claves: – El artículo 69 insiste en la idea de la ijación de una lantilla global: la que corresonda ara atender las necesidades ermanentes y estructurales de la institución, en la idea de evitar la recarización del emleo blico. En esta línea de evitar la nueva generación de temoralidad se inscribe las revisiones de que la Administración resectiva ueda dirigirse al órgano de selección en caso de renuncia del candidato arobado (art. 61.8, segundo rrao), como en la osibilidad de que uedan convocarse hasta un diez or ciento adicional al de las lazas ublicitadas en la Oerta de Emleo pblico (art. 70.1). – Una vez determinada la lantilla global, el ordenamiento jurídico roorciona herramientas normativas ara la gestión del lujo de ersonal derivado de necesidades no ermanentes, tanto or corresonder a untas de trabajo como a royectos esecíicos. Ésta es la inalidad de los nuevos interinajes «or acumulación de tareas» y «ara la ejecución de rogramas de carcter temoral» (art. 10.1.c y d). – por ltimo, se emlaza a las administraciones a eectuar la enésima oeración de estabilización o consolidación de su ersonal ormalmente temoral, ero materialmente estructural y ermanente (Disosición Transitoria 4ª). Desde esta ótica de olítica de lantillas (necesidades organizativas y órmulas legales), el cuadro siguiente uede resultar esclarecedor. Cuadro 7.2 Esquema de decisión para la gestión de plantillas Eje temporalidad /Estabilidad –

Eje Funciones ¿autoridad? +

PERÍODOS COYUNTURALES PRODUCCIÓN DIRECTA SERVICIOS Contratación temporal causal (O/S; Ac. Tareas; Discont.) PERÍODOS COYUNTURALES FUNCIONES PÚBLICAS Interinos Programa y Tareas (art. 10 EBEP)

PERÍODOS PERMANENTES PRODUCCIÓN DIRECTA SERVICIOS Laborales fijos y Fijos proyecto (art. 52.e ET) PERÍODOS PERMANENTES FUNCIONES PÚBLICAS Funcionarios de Carrera +

–

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3. EL INSTRUMENTO PARA LA PROGRAMACIÓN DE EFECTIVOS: LA OFERTA DE EMPLEO PÚBLICO (OEP) Es diícil encontrar una institución administrativa que haya exerimentado tantos cambios de relevancia en los ltimos tiemos como la Oerta de Emleo pblico. Cambios derivados de una oción de olítica legislativa: los límites en la amliación de lantillas consecuencia de la contención del gasto blico; ero también en relación con la solución de las bolsas de recariedad endémicas en nuestro emleo local, ercetibles en las ltimas leyes anuales de resuuestos. Creadas or la Ley 30 de 1984, las Oertas de Emleo pblico (OEp) ueron concebidas como un instrumento de rogramación de eectivos de ersonal, el cual cumlía adems una unción de concreción rctica y de garantía del sistema de mérito mediante la ublicidad –Oerta pblica– de las vacantes existentes en las Administraciones pblicas. De las dos vertientes, la gestora y la jurídica, justo es reconocer los avances suuestos or la igura en orden a la consecución del segundo objetivo: dotar de mayores garantías a los ciudadanos en el acceso a la unción blica; or lo que a la laniicación de lantillas resecta, ha sido numerosa la crítica doctrinal resecto a que las OEp no ha cumlido el ael que de ellas se eseraba: la ordenación eicaz del reclutamiento en la Administración pblica. No obstante, la crisis económica obligó a cambiar las rioridades: del recurso indiscriminado al reclutamiento externo se asó a la optimización de los eectivos existentes. La citada Ley 22/1993 rocedió así a una redacción totalmente dierente del artículo 18, que asaba a denominarse –signiicativamente– Planes de Empleo y Oferta de Empleo Público , vigente hasta el 13 de mayo de 2007, echa de entrada en vigor del EBEp y cuyos ines eran los siguientes: 1. Inscribir el reclutamiento de ersonal en el marco de una mejor gestión –optimización – de los recursos humanos. 2. por la osibilidad de suspender la incororación de ersonal. 3. por el carácter subsidiario en todo caso, del recurso al reclutamiento externo. Esta solución sólo sería osible una vez optimizados los eectivos de ersonal existentes en la organización. Se deriva así del receto una conceción subsidiaria en la laniicación blica de lantillas: se recurrir al exterior solamente cuando se haya acreditado que con el ersonal que reste en esa echa sus servicios, no resulta osible atender las necesidades de los servicios. Un modelo de uncionamiento integrado, coherente con el mandato legal de otimización, de arovechamiento de los eectivos existentes, al tiemo que contemla la rimacía del uesto en la gestión de ersonal, es aquel que osibilita: – Que los pUESTOS DE TRABAJO vacantes se orezcan rimero a la rovisión interna. 119


– Que la SELECCIÓN externa se base en los requisitos exigibles, es decir, en los conocimientos y habilidades necesarios ara el desemeño adecuado de los uestos de trabajo. – Que la OfERTA DE EMpLEO púBLICO se elabore a artir de las necesidades adicionales de ersonal. – Que todo este roceso integre las cometencias reconocidas a los ÓRGANOS DE NEGOCIACIÓN. Es en este contexto jurisrudencial, en esecial tras los ronunciamientos del Tribunal Suremo de 2001 (sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 12 de marzo y 23 de julio), en el que hay que onderar la obligatoriedad o no del concurso revio. Al resecto, el tenor literal de la Ley no orecería dudas. Habida cuenta que la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, Administrativas y del Orden Social, en su artículo 103 adicionó un segundo rrao al aartado 4 del artículo 18 analizado, en virtud del cual las vacantes correspondientes a las plazas incluidas en las convocatorias para ingreso de nuevo personal no precisarán de la realización de concurso previo entre quienes ya tuvieren la condición de funcionarios. puede decirse que la reorma legal eximió de la obligatoriedad jurídica, ero no del criterio de buena gestión, en abierta contradicción con el roio mandato de arovechamiento de los recursos humanos existentes en la organización. Hay que seguir manteniendo que, a esar del inciso al rrao 4 del artículo 18, la OEp solamente es entendible en el marco de un uncionamiento gil del sistema de uestos, el cual mediante su convocatoria eriódica ermitiera orecer al mercado externo las necesidades de ersonal resultantes del eriódico concurso anual de rovisión de uestos de trabajo. Al tiemo hay que tener en cuenta que son habitualmente las leyes anuales de resuuestos las que comlementan al marco regulador de las oertas de emleo blico. Son una maniestación ms de la conexión entre olítica resuuestaria y olítica de ersonal ercetible en la ordenación normativa de la unción blica. No obstante, adems de los condicionamientos uramente resuuestarios, las leyes de resuuestos de 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 y 2010, incororan, como consecuencia de la concertación social en el emleo blico algunas novedades de interés reeridas a un enómeno acusado en la Administración y con una roblemtica acentuada en la esera local: el de la temoralidad excesiva de sus lantillas. Así, los mandatos de las leyes de resuuestos al resecto van reeridos a los siguientes asectos: a) La estabilización de plantillas con el in de limitar las bolsas de emleo recario. Es recetivo incluir todos los uestos y lazas desemeñados or ersonal interino, nombrado en el ejercicio anterior, y b) Los límites en la generación de nueva temporalidad , al limitar el ingreso de ersonal temoral. Junto al mandato habitual de limitar la contratación temoral/nombramiento interino a casos excecionales y ara cu120


brir necesidades urgentes e inalazables, estos nombramientos comutan a eectos del límite mximo de la Tasa de Reosición de Eectivos (TRE), y avanzando un aso ms en la limitación del emleo recario, en cualquier caso, estos nombramientos comutarn a eectos de cumlir el límite mximo de la (TRE) en la oerta de emleo blico corresondiente al año siguiente a que se roduzca el citado nombramiento. Así las cosas, ¿cómo ha quedado regulada esta institución en el EBEp? En sus grandes líneas como se ha enumerado en los rraos anteriores. El nuevo artículo 70 conigura un instrumento que cabría denominar como «Oerta programada de Emleo pblico», ya que insiste en que la oerta va reerida al ersonal de nuevo ingreso, udiendo utilizarse «otro instrumento similar de gestión de las rovisión de necesidades de ersonal», lo que ahora sí, comortar la obligación de convocar las lazas comrometidas en el lazo mximo de tres años.

4. LA RELACIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO (RPT) O INSTRUMENTO ORGANIZATIVO SIMILAR El caítulo 6º roorcionó los undamentos técnicos del anlisis de uestos de trabajo (ApT), eje de la gestión de recursos humanos. En términos de emleo blico, el ApT recibe la denominación de clasiicación de uestos, es decir, la caracterización jurídica de los diversos elementos que integran una descrición de uestos. Tras el anlisis citado, se osibilita que el uesto quede clasificado. El objeto de la clasiicación es así determinar el contenido de los uestos en los asectos de retribución, selección y carrera roesional. Las determinaciones son así los comonentes esenciales de la Relación de puestos de Trabajo, siendo las siguientes (De Vicente, 66 y ss.): – Las unciones y resonsabilidades del uesto, así como su encaje organizativo (ubicación y deendencia). – La naturaleza jurídica del uesto, atendiendo a sus unciones: funcionario, personal Laboral o incluso Eventual en algunos casos. – La asignación del concreto Nivel de Comlemento de Destino y la cuantiicación del Comlemento Esecíico. 17 Ambos concetos vienen a retribuir así una misma realidad objetiva: el puesto de Trabajo. 18 – La determinación de qué plazas ueden ocuar los uestos. Es decir, Lo que a su vez constituye una operación técnica con signicación propia, la Valoración de Puestos de Trabajo, tendente a determinar el valor relativo del uesto y a artir de la misma objetivar la retribución. 18 La reciente promulgación para el ámbito local del RD 158/1996, referida a la modicación del CD ha venido a comlicar el ya diícil roceso de dierenciación concetual entre comlemento de destino y complemento especíco. 17

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La adscrición del uesto a unas Escalas determinadas, atendiendo a su naturaleza y unción. Así, Administración General, Administración Esecial o la de funcionarios con Habilitación de Carcter Estatal. El encaje del uesto, tras la oeración anterior en uno de los Gruos de Clasiicación del art. 76 del EBEp: Gruo A (Subgruos A1 y A2); Gruo B; Gruo C (Subgruos C1 y C2); otras Agruaciones proesionales (DT 7ª). – La osibilidad de conigurar uestos abiertos a movilidad interadministrativa. posibilidad revista ya en su día or el artículo 17.2 de la LMRfp y 101 de la LBRL, cuya materialización requiere su revisión exresa en la RpT. – La determinación del uesto como singularizado o no-singularizado. factor muy relevante ara conigurar la osible movilidad uncional dentro de la institución y uno de los asectos ms trascendentes a la hora de elaborar la RpT.19 Que aecta, or ejemlo, a asectos tales como la redistribución de eectivos dentro de la organización. Esto lleva al tema de la inexistencia de puestos-Tio ara las Entidades Locales, que se trata ms adelante. – La orma de provisión del uesto. por Concurso –regla general– o Libre Designación –ara uestos directivos u otros de esecial conianza–. Determinación bsica ara conigurar la Carrera Administrativa del uncionario. – El carcter o no de uesto adatable a ersonal con discaacidad. A estas determinaciones cabría añadir las siguientes: – La existencia de requisitos eseciales ara el uesto de trabajo: lengua autonómica y nivel de exigencia de la misma, carnets o documentos roesionales esecíicos. – Otras circunstancias relevantes: existencia de jornadas eseciales, artidas, etc. Resultado del anlisis es que la organización disonga de una colección de descriciones de uestos y de los eriles asociados a los mismos, esto es, un verdadero Manual de funciones y periles proesionales, ara a artir de aquí roceder a elaborar la Relación de puestos de Trabajo (RpT). En este contexto la herramienta cuenta con un resuuesto imrescindible: el sustrato técnico roveniente del anlisis de los uestos de trabajo de la Entidad Local, que así uede (Mauri, 2003): a) Ordenar y racionalizar el contenido uncional de sus uestos de trabajo. b) perilar los requisitos de desemeño de los mismos. c) Determinar sus características retributivas. •

•

A tenor del art. 59 del RD 364/1995 sobre Selección y provisión, son uestos no singularizados aquellos que no se individualizan o distinguen de los restantes en las relaciones. 19

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¿Cul es así la relación entre RpT y Gestión de Recursos Humanos? Hay que tener en cuenta que hablamos de un instrumento, una herramienta, no un in en sí mismo. Las Relaciones de puestos de Trabajo son contenedores de diversas decisiones de olítica de ersonal: selección, movilidad, carrera, retribuciones, estructura. Ello no obstante, cabe traer a colación el enoque ostulado: los asectos legales a tener en cuenta siguen, no receden, al adecuado diseño técnico del roceso y que es rioritario tener en cuenta los asectos directivos; los objetivos a conseguir: A) Determinar las necesidades de ersonal ermanente: La elaboración de la RpT ermite, en el eor de los casos, la estabilización del emleo recario mediante la incororación de los uestos estructurales, aquellos que han demostrado atender, con el aso del tiemo, necesidades ermanentes. A artir de la misma se ijan las lantillas, la estructura subjetiva. De igual manera, se clariica el régimen jurídico de los uestos (reservados a uncionarios o laborales). Uno de los asectos abordados or la RpT es la determinación de qué uestos se reservan a ersonal uncionario y a ersonal laboral. B) La clariicación estructural: la identiicación y denominación del uesto de trabajo, la movilidad: su carcter singularizado o no, el grado de olivalencia, los criterios de deartamentalización (adscrición). Al resecto conviene no olvidar que como recuerda la roia jurisrudencia, las relaciones de uestos de trabajo son herramientas relevantes en la determinación de la concreta coniguración organizativa de la unción blica, «[…] constituyendo un mecanismo bsico de la organización administrativa, ya que al elaborarlas y modiicarlas la Administración, en el ejercicio de la otestad de autoorganización que le est conerida, diseña el detalle de su roia estructura interna […]» (Sentencia del Tribunal Suerior de Justicia de Madrid, secc. 7ª, de 23 de setiembre de 2000, rec. 1330/1997). Constituyen mecanismos de ordenación del personal y de racionalización de las estructuras administrativas de acuerdo con las necesidades de futuro, en el que debe conjugarse la búsqueda de una mayor eficiencia con la previsión de los gastos de personal (Sentencia del Tribunal Suerior de Justicia del país Vasco, secc. 3ª, de 28 de octubre de 1999, rec. 721/1999). C) Una racional política Salarial: la ordenación del sistema retributivo de los uncionarios (las retribuciones comlementarias). Como recuerda la jurisrudencia del Tribunal Suremo, el Comlemento de Destino es una retribución objetiva asignada a un concreto uesto de trabajo (Sentencia de la Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, de 27 de setiembre de 1990), es or tanto, un conceto retributivo objetivo y singular relacionado con el uesto de trabajo desemeñado y, or ello, no cabe conectarlo ni con la titulación exigida ara el ingreso ni con cueros determinados (Sentencia del Tribunal Suremo de 10 de noviembre de 1994, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo. RA 10.192). por lo 123


que resecta al Comlemento Esecíico, las Sentencias del mismo órgano de 1 de julio y 22 de diciembre de 1994, determinan que se devenga en unción de dos criterios: la concreción (las características de un uesto de trabajo) y la objetividad (se atiende a las condiciones particulares de ese uesto de trabajo). D) Articular la Carrera proesional: los requisitos de desemeño (eriles) exigidos: exeriencia y ormación, orma de rovisión (Concurso, Concurso Esecíico y Libre Designación). A la hora de establecer el contenido mínimo de la RpT, el artículo 74 del EBEp revé que ésta consignar ara cada uesto de trabajo la inormación siguiente: la denominación de los uestos, los gruos o escalas a los que estén adscritos (las lazas que ueden ocuarlo), los sistemas de rovisión y las retribuciones comlementarias, lo que hemos llamado las determinaciones del anlisis, su clasificación. Mantiene así, sin novedades signiicativas, la regulación vigente hasta mayo de 2007 (artículo 16 de la LMRfp, en la redacción dada or el artículo 56.2 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, Administrativas y del Orden Social): La Relación de puestos de Trabajo, o instrumento organizativo que lo sustituya con idéntica inalidad, or su imacto en la estructura organizativa y or su modo de elaboración y justiicación, ostenta así a juicio de la doctrina (Aldomà, 1996; De Vicente, 1997; Alonso Mas, 2003) el carcter de disposición administrativa de rango normativo, que goza or tanto de las notas de ermanencia e inderogabilidad singular de las disosiciones reglamentarias, una vez cumlido el ltimo trmite exigible a las Relaciones de puestos de Trabajo, tras la Clasiicación y la Negociación. En lo que atañe al ersonal laboral, la habitual homogeneización de condiciones de trabajo resecto a los uncionarios encuentra un medio en lo disuesto en el artículo 22 del Estatuto de los Trabajadores, a tenor del cual mediante convenio colectivo o acuerdo con los reresentantes de los trabajadores se establecer el sistema de clasiicación roesional y el contenido de la restación laboral mediante categorías unciones, gruos o similares; hay que tener en cuenta en todo caso que, tras el Estatuto, la órmula de organizar la gestión mediante la igura del uesto de trabajo también se redica de los laborales (art. 73 del EBEp). Como recuerda edagógicamente el Tribunal Suerior de Justicia de la Comunidad Valenciana en su sentencia nº 530/2007, de 30 de mayo (JUR 2007/321870), el conceto uesto de trabajo es concebido como un aspecto objetivo ajeno a la persona que puede desempeñarlo y define la inserción del puesto dentro de la organización, sus características objetivas y los requisitos para su desempeño . Es un instrumento de gestión de ersonal dierenciado de la lantilla, planteada en función de las plazas que desempeñan los sujetos que integran el personal al servicio de la Administración, funcionarios y personal laboral y eventual, con independen124


cia de los puestos, esto es, un aspecto más subjetivo de la estructura humana que integra su personal, en función de su categoría y pertenencia a determinados Cuerpos y Escalas. por tanto, si bien es verdad que la relación de puestos de trabajo es imprescindible para que la Administración pueda ejercitar su poder de organización, no es menos claro que la misma ha de tener su base en la plantilla.

Sobre la imeratividad de que la organización municial disonga de la herramienta denominada RpT ara organizar y estructurar su organización, cabe traer a colación, adems del citado artículo 73.1 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Emleado pblico, que determina que todos los empleados públicos tienen derecho al desempeño de un puesto de trabajo , la reciente sentencia del Tribunal Suerior de Justicia de Andalucía (Mlaga), 131/2007, de 26 de enero (JUR 2007/191607), que ha determinado la obligatoriedad de la elaboración de la RpT ara una Entidad Local y que su no elaboración por el Ayuntamiento [...] supone el incumplimiento de una obligación jurídica [...] que constituye un innegable perjuicio a derechos a intereses legítimos. Ms all de cuestiones jurídicas, desde la ersectiva directiva, que es la que interesa en este manual, uede decirse que ordenar la misma en base a los uestos de trabajo imlica una ilosoía de gestión, la de uncionar en base a una lógica organizativa. Es necesario que sea la institución la roietaria de los uestos, la que deina y objetive las necesidades, lo que nicamente uede hacerse caracterizando las tareas, diseñando los rocesos administrativos de uncionamiento y erilando los requisitos de ocuación de los destinos. Uno de los objetivos rinciales del gestor es simliicar, racionalizar y, sobre todo, normalizar el uncionamiento cotidiano de la administración y gestión del ersonal. Algunos mbitos de mejora concreta son los siguientes: – Tener resente el lanteamiento organizativo: avorecer una estructura lexible del sistema en base a uestos-tio, evitando denominaciones con una dierenciación excesiva. Es aconsejable avorecer la agruación de uestos or sectores administrativos o amilias roesionales. – primar los uestos no singularizados, en detrimento de los singularizados. Los rimeros osibilitan la movilidad motivada or razones del servicio (la conocida redistribución de eectivos). – Como se detallar al abordar la olítica retributiva, debe huirse de una actorización excesiva de las retribuciones comlementarias que desincentiva la movilidad interna. prever los suuestos de actualización eriódica: creación, suresión, modiicación y reundición de uestos. En materia de deinición de unciones es aconsejable no ormenorizar en exceso. Incluso algn autor recomienda la elaboración de las RpT en base a uestos-misión (Sisternas, 1998). 125


Ejemplo parcial de una relación de puestos de trabajo N Ó I C A U T I S

T P n ó i c a u t i S

T P N E C Ó I C U B I R D T C E R N e n Ó I d i ó S s I a i m v V r o o r O R F p P s a i c n s a e t s t n n u c a v r e i c l e s r a r t O O J A B A R T E D a c i f O í T c S e E p s U E P n ó O i Ñ c a E m P r o M F E S E D S O T I a S z I e U l r Q a u E t R a N a l a c s E o p u r G n ó i c a t o D o p T i T P o j a b a r T e d o r t n e C N Ó I C A C I F I T N E D I

o j a b a r T e d o t s e u p l e d n ó i c a n i m o n e D

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1 A

1 A

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1 B

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1 B

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6 1

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8 1

6 1

5 2

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4 2

4 2

9 1

9 1

9 1

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6 1

0 2

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C

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o i r a n o i c n u f






















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1

1

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1

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1

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1

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1

1

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N Ó I T S E G E D E T N A D U Y A

) A C I T á M R O f N I ( N Ó I C C E S E f E J

a a a a a a a a a a a a i i i i i i i i i i i i c c c c c c c c c c c n s c n n n n n n n n n n n s l s s s s s s s s s s e e o l e o l e o l e o l e o l e o l e o l e o l e o l e o l e o a i o l i i a i i a i i a i i a i i a i a a a a a c V i c c c c c c c c c c c a i i i i i i i i i i i V V V V V V V V V V V . . . . . . . . . . . . v v v v v v v v v v v v r r s r s r s r s r s r s r s r s r s r s r s e s e e l e e e e l e e e e l e e e e l e e e e l e e e e l e S l S a S l S a S l S a S l S a S l S a S l S a a a a a a a r ) r ) t r ) r ) t r ) r ) t r ) r ) t r ) r ) t r ) r ) t 1 n 1 t 1 n 1 t 1 n 1 t 1 n 1 t 1 n 1 t 1 n 1 t n n n n n 0 e 0 n e 0 e 0 e 0 e 0 e 0 e 0 e 0 e 0 e 0 e 0 e 0 C ( 0 C 0 C 0 C 0 C 0 C 0 C 0 C 0 C 0 C 0 C 0 C ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( (

O V I O T C A I D R Í T R S S I U J O N I S V I M O I T A D C A I R V T O R S I C I E N D S I Í E M R f D E U J J A O I o C I g i T V d P R ó C E S

N Ó I T S E G E R D O E D T A N T I A M D A U Y R T A

Y Y N Y N Ó Ó I N I C C Ó A I A T C T A A A R T R T A T N R N O T O C N C ( O ( O C O ( D I ) ) ) D N O O A E I I Ó I I C O I N M N O N C C O O O G O E I C I M I M E I M S N N R E R E R C T f T f T É A E A E A J p T p J p

E T N E L A V I L O p L A I C I f O

E T N A D U Y A

R O D A T I M A R T

126

N E A T S I L A I A C I E A R p C A S I T T E á S O M E C I R U p N O U C f S É N E T I R p A N I C I f O

S S S S S S S S S N N N N N N N N N a a a a a a a a a a i i i i i i i i i i c c c c c c c c c c n s n s n s n s n s n s n s n s n s n s l e e e e e e e e e e l o l o l o l o l o l o l o l o l o o i a i a i a i a i a i a i a i a i a i a c V i c V i c V i c V i c V i c V i c V i c V i c V i c V i . v . v . v . v . v . v . v . v . v . v r r s r s r s r s r s r s r s r s r s e s e e l e e e e l e e e e l e e e e l e e e e l e S l S a S l S a S l S a S l S a S l S a a a a a a r ) r ) t r ) r ) t r ) r ) t r ) r ) t r ) r ) t 1 n 1 t 1 n 1 t 1 n 1 t 1 n 1 t 1 n 1 t n n n n 0 e 0 n e 0 e 0 e 0 e 0 e 0 e 0 e 0 e 0 e 0 C ( 0 C 0 C 0 C 0 C 0 C 0 C 0 C 0 C 0 C ( ( ( ( ( ( ( ( ( S

A I R A T S E U p U S E R p A N I C I f O E f E J

R O I R E p U S O C I N C É T

) D A D I L I B A T N O C ( O p U R G E f E J

N Ó I C A R U T C A f ( O p U R G E f E J

) S O T S E U p U S E R p ( O p U R G E f E J

N Ó I T S E G E R D O E D T A N T I A M D A U Y R T A


Y S A N I M Ó ) N ( L A O I D C O A I S C D O A G D E I N R E U f G E E J S


CApÍTULO 8 LOS SISTEMAS DE ESTRUCTURACIÓN DEL EMpLEO púBLICO LOCAL (2)

Si en el caítulo anterior se abordaron los instrumentos que estructuran el emleo blico desde el lado de la demanda, el de las necesidades organizativas, en el resente caítulo se deinen los que sirven ara agruar desde el unto de vista de la oerta, el de los emleados blicos. Al resecto, dos son los instrumentos tratados: la plantilla de plazas y el Registro de personal. CONCEpTOS CLAVE 1. Escalas y Subescalas en la Administración Local. 2. plantillas. Tiología. plazas. 3. Registro de personal. Organización y uncionamiento.

127


1. PLAZAS Y PLANTILLAS Se ha caliicado el sistema de unción blica como mixto, al basarse en la idea del puesto de Trabajo como eje del mismo, ero manteniendo al mismo tiemo al Cuero en una serie de asectos relevantes, siendo la rincial de ellas la de organizar la selección. pues bien, ello es así en la unción blica local, si bien el instrumento no son los Cueros, sino las Escalas, las cuales cumlen adems una unción de clasiicación subjetiva del uncionariado local en alguno de los Gruos establecidos or el artículo 75 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Emleado pblico: Gruo A, con los Subgruos A1 y A2 (título de Graduado Universitario), B (Técnico Suerior), Gruo C, con los Subgruos C1 (título de Bachiller o Técnico) y C2 (título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria). Las equivalencias de estos gruos y subgruos con el antiguo nomencltor del art. 25 de la LMRfp es la recogida en la disosición transitoria 3ª del EBEp. Asimismo es la disosición transitoria 7ª la que disone que el antiguo Gruo E odr seguir subsistiendo bajo la denominación de «otras agruaciones roesionales». La clasiicación undamental de las Escalas es la siguiente: – Escala de funcionarios con Habilitación de carcter estatal (fHE) 20. – Escala de Administración General (AG). – Escala de Administración Esecial (AE). Exceción hecha de los funcionarios de Habilitación Estatal, la clasiicación en la unción blica local sigue la distinción, clsica en el derecho de la unción blica, de searación entre cueros generales y cueros eseciales. En el caso local, Escala de Administración General/Escala de Administración Esecial. para el mbito de los cueros generales, éstos desemeñan las unciones comunes al ejercicio de la actividad administrativa. por su arte, los cueros eseciales ejercen actividades que constituyen el objeto de una eculiar carrera o roesión (artículos 23 y 24 de la antigua Ley de funcionarios Civiles del Estado de 1964). Tal redacción es reiterada or el Texto Reundido en materia de Régimen Local de 1986 (artículo 169.1): «Corresonde a los uncionarios de la Escala de Administración General, el desemeño de unciones comunes al ejercicio de la actividad administrativa. En consecuencia, los puestos de Traba jo redominantemente burocrticos habrn de ser desemeñados or uncionarios Técnicos, Administrativos o Auxiliares de Administración General». por su arte, el artículo 170.1 del mismo texto legal disone: «Tendrn la consideración de funcionarios de Administración Esecial los que tengan atribuido el desemeño de unciones que constituyen el objeto eculiar de una carrera, roesión, arte u oicio». Así es como denomina ahora a esta la antigua Escala de uncionarios con habilitación de carcter nacional la Disosición Adicional Segunda del EBEp. 20

128


La clasiicación en Subescalas, Clases y Categorías, que constituyen las subdivisiones dentro de las Escalas, disuesto en los artículos 167 y 169 del Texto Reundido de 1986, es como sigue 21: Cuadro 8.1 Organización de la Función Pública Local Escalas •

Administración General

Subescalas •

•

•

•

•

•

Administración Esecial

•

Clases

Técnica (A1) Gestión (A2) Administrativa (C1) Auxiliar (C2) Subalterna (OAp) Técnica

•

•

•

•

•

Servicios Eseciales

•

Técnico Suerior (A1) Técnico Medio (A2) Técnico Auxiliar (C1) Auxiliar Técnico (C2) Cueros de policía Local

Categorías

•

•

•

•

•

•

prevención, Extinción de Incendios y Salvamento Cometidos eseciales personal de Oicios

•

•

•

•

•

•

•

•

•

Esecialidades resectivas: letrados, arquitectos, aarejadores, eritos, maestros, graduados sociales, ATS, delineantes, etc. Intendente (A1) y (A2) Insector (A2) Oicial (C1) Agente (C1) (segn CCAA) Bandas de msica Técnicos segn nivel académico Encargado (C1) Maestro (C2) Oicial (C2) Ayudante (OAp) Oerario (OAp)

En el cuadro se han añadido los Gruos de titulación a eectos ilustrativos. Como se observa, su utilidad deriva de ser instrumento de clasiicación, ero sobre todo sirve ara organizar el acceso, ya que los sistemas selectivos varían en unción de la Escala. Así Administración General exige la oosición, mientras que Administración Esecial ermite los sistemas de oosición, o concurEstos dos artículos fueron modicados por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, norma que además de crear la Subescala de Gestión, disuso que esta orma de agruación de los uncionarios de Administración Local gozara del carcter de base del régimen estatutario, vigente or tanto ara todo el territorio. 21

129


so-oosición. por su arte, la Escala de funcionarios de Habilitación Estatal tiene diversas clasiicaciones. Así, subescalas de Secretaria, Intervención-Tesorería y Secretaria-Intervención, y división en categorías: Suerior y de Entrada ara las dos rimeras. El documento que sintetiza la clasiicación exuesta es la Plantilla, la cual se arueba anualmente con ocasión del presuuesto. Es imortante reseñar que el Texto Reundido de 1986 –en una conusión terminológica– atribuye a la misma el agruamiento de los puestos de Trabajo. No son éstos –instrumento objetivo– sino la Plaza, unidad comonente mínima de una lantilla lo que se agrua en la misma. Así, la unión de Escalas/Subescalas, Clases, etc. con los gruos determina la plaza. por ejemlo: plaza de Auxiliar de Administración General (C2), de Administrativo de Administración General (C1), de Arquitecto (Gruo A1 de la Escala de Administración Esecial, Subescala Técnica, Clase de Técnicos Sueriores. Categoría arquitecto), etc. No existe una deinición normativa de este instrumento de ordenación, a dierencia de las RpT, or lo que la misma debe eectuarse mediante varias aroximaciones. Su utilidad de gestión es la de constituir el instrumento de agruación de la unidad mínima de esa lantilla –la plaza–, ermitiendo or tanto el conocimiento de la estructura de categorías ersonales existentes, lo que nos coloca en la vertiente subjetiva de la gestión de ersonal. Las lantillas ven ligada su suerte a la arobación del presuuesto anual de la Cororación, siendo éste, mediante la oortuna dotación de los créditos resuuestarios, el que conigura la dotación económica concreta de la lantilla. Así ues, se uede deinir a la plantilla como el documento administrativo que expone la relación de Plazas de la Entidad Local, debidamente clasificadas y agrupadas, el cual sintetiza la estructura de categorías existentes 22 en la misma. La regulación de la plantilla como sistema de estructuración en la esera local, se encuentra tanto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LBRL) como en el Texto Reundido del Régimen Local de 1986 (TRRL). En el artículo 90 del rimero se establece que: «corresonde a cada Cororación arobar anualmente a través del presuuesto la lantilla, que deber comrender todos los uestos de trabajo reservados a personal laboral y eventual». por su arte, el artículo 126.1 del TRRL en una redacción similar señala: «las lantillas, que debern comrender todos los uestos de trabajo debidaEsta denición de plantilla como relación de plazas y estructura de categorías está inspirada en los artículos 227 y siguientes del Reglamento de los funcionarios de Administración Local de 1952 y similar a la denición del Reglamento de Personal de las Entidades Locales de Cataluña de 1990, el cual, en su artículo 25 dene la plantilla como «relación detallada de cuerpos, escalas, subescalas, clases y categorías en las que se integran los funcionarios, el personal laboral y el eventual agrupadas, indicando la denominación de éstas, el número de plazas que las constituyen, el número de las que estén vacantes y el grupo al cual pertenecen […]». 22

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mente clasiicados reservados a uncionarios, ersonal laboral y eventual, se arobarn anualmente con ocasión de la arobación del presuuesto […]». De lo exuesto ueden derivarse tres unciones rinciales ara las lantillas en la Administración Local: a) función de Clasiicación del ersonal: releja la agruación subjetiva de los uncionarios or régimen jurídico, escalas y niveles académicos. b) función de Selección: las lazas encuadradas en un mismo gruo y escala son un medio de ordenar la selección, en términos de ruebas y temario. c) función Económica: las lazas son el relejo resuuestario del nmero de uestos de trabajo existentes, al unto de que en la administración local suele hablarse de lo que la legislación resuuestaria denomina «anexos de ersonal» o «lantillas resuuestarias». La plantilla resulta, necesariamente, de la concreta asignación y previsión económica que se contemple en la institución presupuestaria, algo que reitera el Tribunal Suremo: «[…] la ijación de la lantilla a través de los presuuestos tiene un alcance y un contenido esecíicos, que necesariamente deben ser resetados: deber comrender todos los uestos de trabajo (sic) debidamente clasiicados, reservados a uncionarios, ersonal laboral y eventual.» (Sentencia de 18 de julio de 1990) «[…] ara la arobación anual de la lantilla es necesario que ésta vaya unida a la corresondiente revención del gasto, contenida en el presuuesto anual […]». Sentencia de 20 de julio de 1990. por tanto, las tres inalidades dan lugar a dos tios de plantilla. La Plantilla de Plazas, cuyo contenido es el recogido en los aartados a) y b) y la Plantilla Presupuestaria con el contenido del aartado c). finalmente, or su relevancia rctica es ertinente reerirse a los rinciios a que debe resonder la elaboración de la lantilla municial, establecidos or la Ley de Bases de 1985 en su artículo 90.2: «las lantillas debern resonder a los rinciios de racionalidad, economía y eiciencia y establecerse de acuerdo con la ordenación general de la economía, sin que los gastos de ersonal uedan rebasar los límites que se ijen con carcter general.» por su arte, el artículo 126.1 del Texto Reundido del Régimen Local de 1986 disone: «las lantillas […] habrn de resonder a los rinciios enunciados en el artículo 90.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril. A ellas se unirn los antecedentes, estudios y documentos acreditativos de que se ajustan a los mencionados rinciios». Sobre la oeratividad rctica de estos rinciios, debe tenerse en cuenta que la adecuación de la lantilla a los mismos ha sido reclamada or la Jurisrudencia reetidamente, so ena de anular la misma, tanto en el momento de arobación ordinaria, como incluso de modiicación de la misma durante el 131


ejercicio resuuestario23. No debe olvidarse el requerimiento que eecta el TRRL de 1986 a que la lantilla incluya cuantos antecedentes, estudios y documentos sean necesarios ara acreditar que el diseño de la lantilla de la concreta Entidad Local se ha eectuado racionalmente, atendiendo a la economía y la eiciencia de la misma. Dada la imortancia de este instrumento de ordenación –virtualmente el nico existente en no ocas entidades locales– desde un unto de vista de gestión de recursos humanos suelen ser tiles las siguientes estrategias de mejora: – La nica estructura aconsejable es la relejada en el artículo 169 del Texto Reundido de 1986: Escalas de Administración General y Esecial, con sus Subescalas, Clases y Categorías. Debe evitarse la atribución de unciones mediante la denominación de la laza, concreción que debe reservarse ara el uesto de trabajo. – Las lazas no tienen atribuido un comlemento de destino: ni en la lantilla ni en las bases de convocatoria debe señalarse un nivel. – Debe tenerse resente que se seleccionan lazas ara atender uestos de trabajo. Se gestiona en base a unciones, no categorías. La lantilla tiene un comonente subjetivo que deviene en etriicación del sistema a oco que se concrete innecesariamente. Una tendencia a evitar es el crecimiento exonencial de las Subescalas de Administración Esecial cuando hablamos de tareas concretas. La amlitud de la Escala de Administración General aconseja encuadrar a los uncionarios en la misma, concretando las unciones mediante la RpT.

2. EL INVENTARIO DE RECURSOS HUMANOS: EL REGISTRO DE PERSONAL El artículo 90.3 de la Ley de Bases de Régimen Local de 1985 reiere que las Cororaciones Locales constituirn Registros de personal, coordinados con los de las dems Administraciones pblicas, segn las normas arobadas or el Gobierno. por su arte, el artículo 71 del EBEp, en su aartado 1 obliga a las Entidades Locales a constituir Registros de personal. Cul sea el contenido del Registro no est deinido, aunque no obstante debe recoger los datos relativos al ersonal que, de acuerdo con la antigua regulación de la LMRfp, determinen las nóminas de haberes. El objeto, es or tanto, la ormación y mantenimiento del expediente individual administrativo del emleado blico, el cual debidamente tratado, ermitir el conocimiento de los datos agregados del emleo en el sector blico (art. 71.3 del EBEp). Sentencias del Tribunal Suremo de 18 de julio de 1990, 20 de julio de 1990 y 28 de ebrero de 1996. 23

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Unos antecedentes ilustrativos de lo que constituye ese exediente individual se encuentra en la derogada Ley de funcionarios Civiles del Estado de 1964, al desarrollar lo que en términos añejos llamaba la Hoja de Servicios. Así, se disonía en su artículo 28, 1. Para cada funcionario se abrirá una hoja de servicios, […] 2. En la hoja de servicios se harán constar los prestados por el interesado, los actos administrativos relativos al nombramiento, situación, plazas desempeñadas, comisiones de servicio, remuneración, diplomas, premios, sanciones, licencias, y cuantos se dicten en relación con cada funcionario; asimismo figurarán sus circunstancias personales y también los títulos académicos y profesionales y cuantos méritos en él concurran. El receto es comletado or el artículo 35 de la misma norma, que recogía que los distintos grados y cursos de ereccionamiento, seguidos or los uncionarios, así como los certiicados de atitud y estudios, se anotarn en la hoja de servicios de los interesados. A escala reglamentaria, ser el Real Decreto 1405/1986, de 6 de junio, el que desarrolle la estructura de los datos que deben constar en el Registro de personal. Esta norma reglamentaria ue sustituida or el Real Decreto 2073/1999, de 30 de diciembre, que mantuvo en vigor en algunos asectos el recedente RD 1405/86. El Registro de personal, al decir de la norma reglamentaria, tiene los siguientes cometidos (artículo 1º): a) Garantizar la constancia registral de los exedientes ersonales u hojas de servicio, mediante las corresondientes inscriciones y anotaciones. b) Disoner de inormación sobre los recursos humanos que acilite su laniicación. puede observarse cómo el instrumento denominado Registro de personal goza de las dos características roias de los sistemas de estructuración, la vertiente jurídica y la gestora. Desde la ersectiva normativa destacan: – Los asectos ms burocrticos reeridos a asectos de Administración, de mantenimiento y gestión de los exedientes individuales, el conjunto de los cuales conormaría el instrumento Registro en la Administración Local. Son los datos anotados e inscritos en el mismo los que determinarn las nóminas del uncionario/laboral, dotando de cierto carcter de documento blico a las certiicaciones sobre los datos obrantes en el mismo. Otorga asimismo tal eculiaridad las exresiones utilizadas ara reerirse a los datos: anotaciones e inscriciones en el mismo, lo que da idea de su imortancia jurídico-administrativa del mismo. Cabe asimismo dierenciar los dierentes tios de asientos:

133


– Sern inscriciones los asientos en los que se registra el nacimiento de la relación de servicios, laboral o administrativa. – Sern anotaciones los asientos que registren los actos administrativos, resoluciones y otros datos relevantes ara las ersonas inscritas. – podrn existir anotaciones rovisionales, ara aquellos actos o resoluciones no comunicados todavía al interesado. (Debe tenerse en cuenta que en todo momento, adems de la anotación, se habla de inscriciones que deben notiicarse al uncionario interesado). – El Registro odr asimismo eectuar anotaciones marginales con la inalidad de amliar, aclarar, detallar o documentar la calidad de los asientos eectuados. – Se contemlan, inalmente, asientos de cancelación de inscriciones o anotaciones, que se eectuarn mediante una anotación marginal reerida al asiento cancelado, igura esta que tiene su rincial virtualidad en los rocedimientos discilinarios y asientos de sustitución. El objeto de anotación en el Registro lo constituyen todas las vicisitudes de la Administración con sus emleados blicos. En términos rcticos, el RD 2073/1999 disone la elaboración (artículo 4º) de dos bases de datos 24 inormticas: a) Base de datos de Exedientes personales. b) Base de datos de estructuras orgnicas, relaciones de puestos de Trabajo y plazas (plantillas, en la Administración Local). En los exedientes ersonales/hojas de servicio, adems lógicamente de los datos y circunstancias ersonales, debern anotarse seis gruos de datos: – Datos relacionados con la relación de servicios: tomas de osesión, ceses, cambios de uesto, suresiones, modiicaciones, situaciones administrativas y grados ersonales. pérdidas de la condición de uncionario, jubilaciones. – Datos económicos: trienios y servicios revios. – Datos relacionados con el desarrollo del emleado blico: Titulaciones, dilomas, cursos, remios, sanciones, condecoraciones, menciones. – Datos relacionados con la prestación del servicio: licencias y ermisos, reducciones de jornada. – Destinos desempeñados: modiicaciones en las relaciones de uestos de trabajo, o en las características de los uestos de trabajo, que aecten a los uncionarios. Lógicamente las bases de datos debern cumlir todas las revenciones disuestas or la legislación orgnica sobre datos de carcter ersonal romulgada en 1999. 24

134


– Otros datos: sentencias irmes. por otro lado, el Registro de personal visto desde una ersectiva de gestión, debe acilitar los datos necesarios ara un seguimiento ersonalizado de los recursos humanos de la Cororación. Debe gestionarse la igura desde una ersectiva tal que ermita disoner de los datos ersonalizados de los emleados municiales. Se convierte así en un Inventario de Recursos Humanos, de Capital Humano, en el que consta inormación reerida a las siguientes dimensiones: 1. formación y cualiicaciones roesionales, en términos de ormación académica, roesional, no reglada, etc. 2. Carrera y trayectoria roesional: emleos y resonsabilidades; sus logros y desemeño en los mismos, dentro y uera de la Administración.

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Ejemplo de Plantilla de Plazas NÚM. NÚMERO ORDEN DE PLAZAS

DENOMINACIÓN PLAZA

GRUPO

OBSERVAC.

0. ESCALA DE fUNCIONARIOS CON HABILITACIÓN ESTATAL 1 2 3 4

5

01 Subescala Secretaria. Categoría Entrada 1 Secretario/a A1 02 Subescala Intervención-Tesorería. Categoría Entrada 1 Interventor/a A1 03 Subescala Secretaria/Intervención 1 Oicial Mayor A1 1 Viceinterventor A1 1. ESCALA DE ADMINISTRACIÓN GENERAL 1

6/12

7

13/19

7

20/24

5

12 Subescala de Gestión Técnico/a de Gestión 13 Subescala Administrativa Administrativo/a 14 Subescala Auxiliar Auxiliar 15 Subescala Subalterna Conserjes

A2

Nuevo promoción Interna

C1

1 Vinculada

C2

1 nuevo

Ap-DA 7ª EBEp 2. ESCALA DE ADMINISTRACIÓN ESpECIAL

21 Subescala Técnica 25 26

1 1

27 28

1 1

29

1

211 Clase de Técnicos Superiores Arquitecto/a Suerior psicoedagogo/a 212 Clase de Técnicos Medios Arquitecto/a Técnico/a Trabajador/a Social 213 Clase de Técnicos Auxiliares Delineante 22 Subescala de Servicios Especiales

A1 A1 A2 A2 C1

23 Clase de Policía Local (Ley Autonómica __/___ de Coordinación de Policías Locales) 233 Escala Técnica 30

31/32

1

2

2321 Categoría de Inspector Insector/a 233 Escala Básica o Ejecutiva 2331 Categoría de Oficial Oicial de policía Local

136

A2

C1


NÚM. NÚMERO ORDEN DE PLAZAS

33/51

19

52

1

53

1

54

1

DENOMINACIÓN PLAZA

GRUPO

2332 Categoría de Agente Agente policía Local 24 Clase de Cometidos Especiales

C1

242 Técnicos Medios Animador/a Sociocultural 243 Técnicos Auxiliares Dinamizador/a Turístico/a 25 Clase de Personal de Oficios

OBSERVAC.

A2 C1

252 Categoría de Ayudantes/Operarios 1 Jardinero/a Ap-DA 7ª EBEp 3. pERSONAL LABORAL fIJO (asimilados a uncionarios) 1

32 Grupo Profesional de Técnicos Medios Agente de Emleo y Desarrollo Local A2 34 GRUpO pROfESIONAL DE OfICIOS 341 Oficiales

2 3 4/7 8/9 10/11 12 13 14 15/16

1 1 4 2 2 1 1 1 2

Alguacil Oicial 1ª fontanero Conductor-Oicial de 1ª Oicial 1ª Albañilería, Obras y Servicios Oicial 1ª Electricista Encargado Servicios Mltiles Oicial Servicios Mltiles Conductor-Mantenimiento y Servicios Auxiliar Administrativo

17

1

342 Operarios / ayudantes peón de Obras

18

1

Conserje de Mercado

19/21

3

peón Instalaciones Deortivas

22/26

5

Ayudantes de Servicios Mltiles

27

1

Ayudante de Jardinería

28/29

2

Trabajadores/as familiares

137

C2 C2 C2 C2 C2 C2 C2 C2 C2

1 nuevo

En roceso de uncionarización

Ap-DA 7ª vacante EBEp Ap-DA 7ª vacante EBEp Ap-DA 7ª EBEp Ap-DA 7ª EBEp Ap-DA 7ª EBEp Ap-DA 7ª EBEp

QUINTA pARTE

POLÍTICAS Y ESTRATEGIAS BÁSICAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA DE RECURSOS HUMANOS

Su diseño e imlantación constituye la misión de las unidades de recursos humanos. La selección, la olítica retributiva, el desarrollo roesional o la gestión del rendimiento son los rocesos, los sistemas de gestión mediante los cuales se atrae, estimula y desarrolla el talento necesario ara los gobiernos locales. No menos relevante es la olítica de relaciones laborales, que conorma el marco de la gestión a escala organizativa. para cada caítulo se detallan los roblemas ms habituales, la descrición normativa del modelo vigente, los undamentos técnicos y los mbitos osibles de mejora.

CApÍTULO 9 LA SELECCIÓN DEL pERSONAL

Este caítulo roorciona las bases concetuales de la selección de roesionales ara los servicios blicos locales. Se detallan tanto los asectos jurídicos como los técnicos a tener en cuenta en este mbito de la olítica de ersonal, restando una atención destacada a las estrategias de mejora ms relevantes: la innovación en el diseño de convocatorias, el diseño de entrevistas vlidas y iables y la gestión del ersonal no ermanente. CONCEpTOS CLAVE 1. problemas habituales y legitimidad social en el acceso al emleo blico. 2. El modelo normativo vigente. 3. Selección técnica. 4. Estrategias de mejora. 5. La entrevista. 6. La gestión del lujo de ersonal no ermanente.

141


1. INTRODUCCIÓN El artículo 6º de la Carta Euroea de Autonomía Local mandaba a las Entidades Locales a que seleccionen ersonal «de calidad», roceso que debe realizarse con reseto a los rinciios roios de un «sistema de mérito» en el acceso al emleo blico (art. 23.2 y 103.3 de la Constitución), tal y como se destacó en los caítulos anteriores. Dos son los asectos a tener en cuenta or tanto: eicacia técnica (seleccionar el mejor talento) y reseto a unos determinados valores sociales (mediante un roceso blico, neutral y cometitivo). Sin embargo, la realidad municial no uede estar ms alejada de ese objetivo inicial. por un lado la alta de hbito en la laniicación de eectivos, donde no es habitual la revisión de jubilaciones, ceses y la olítica de subvenciones que siguen otros niveles de gobierno, suelen acarrear bolsas de temoralidad, al unto de convertir en normal la igura del «ersonal indeinido no ijo de lantilla» a la que ya se ha hecho reerencia y donde los osteriores rocesos de regularización desembocan inevitablemente en la «asunción» de ersonal no siemre bien seleccionado. por otra arte, cuando se revé adecuadamente la necesidad de incororar un roesional, las rcticas vigentes en esta materia no garantizan en modo alguno la eicacia técnica del roceso. Si se obvian los numerosos suuestos en que se seleccionan uestos en lugar de lazas (jeaturas, indicación de unciones, ubicación ísica, señalamiento de comlementos), encontramos actualmente rocesos bsicamente memorísticos, que en absoluto miden la caacidad y las destrezas laborales de los candidatos mediante técnicas vlidas y iables. Se garantiza generalmente la ublicidad, algo de mérito y aenas la caacidad de los candidatos. Un mal entendido garantismo jurídico (que desemboca en ordenancismo legal, con rimacía de la orma sobre el ondo, que desconoce las osibilidades que orece el marco legal), algunos intereses esecíicos, la roia legitimidad de la que gozan en nuestro aís las «oosiciones» y la comodidad institucional, han anclado a las entidades locales en unos mecanismos de selección robabilísticos (es aleatoria la osibilidad de incororar candidatos eicaces). Ante esto, se ha otado tcitamente or una rctica erversa: se innova en la selección inicial, se «rueba al asirante» mediante una relación recaria y osteriormente se uerza el marco jurídico a la hora de consolidarlo. El sistema de selección adolece hoy día de undamento técnico, ero sobre todo, en la oeración ms imortante en materia de recursos humanos se oera con cierta desgana y demasiada inercia. Adems de la imortancia que deriva de la relevancia de las decisiones relacionadas con el otorgamiento de un emleo vitalicio, hay que tener en cuenta la legitimidad social de las decisiones de reclutamiento. Desde una ersectiva olítico-administrativa, cómo tenga lugar el ingreso, su rctica eectiva, caracteriza en su totalidad el sistema de emleo blico. La evolución en los sistemas comarados one de maniiesto este unto: del reclutamiento en base a la conianza 142

LA SELECCIÓN DEL pERSONAL

olítica al redominio de lo que en caítulos anteriores deinimos como sistema de mérito. Y es que no cabe olvidar que nos hallamos ante el asecto undamental de la credibilidad del Estado contemorneo: el rigor en la selección es el que otorga legitimidad –social y olítica– (Lauer y Burlaud, 1989) a los sistemas administrativos. La cuestión de la vigencia eectiva de la selección con base en el mérito va or tanto mucho ms all de una mera discusión técnica o jurídica. parece ues oortuno, ante este estado de cosas, modiicar las rcticas vigentes en no ocos de los gobiernos locales. Seleccionar a los mejores candidatos, eectuando una lectura integradora, a avor de la gestión, del marco normativo vigente, que orece osibilidades reales y actibles de innovación organizacional, garantizando, adems, el reseto a los valores constitucionales.

2. EL MODELO DE SELECCIÓN VIGENTE La descrición del modelo vigente en materia de selección es necesariamente jurídica. Tras la romulgación de la Constitución ue la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas urgentes de Reorma de la función pblica, en su artículo 19 (bsico) la que desarrolló tal acceso a la unción blica roesional de acuerdo a criterios de igualdad, mérito y caacidad, añadiendo a esos recetos el de ublicidad –mediante convocatoria blica– y extendiendo los mismos al ersonal laboral, or lo que cabe hablar de sistema de mérito alicable al emleo blico en sentido amlio, no nicamente a la unción blica. En lo que al mbito local se reiere el sistema de mérito se encuentra ositivado jurídicamente or el artículo 91.2 de la Ley de Bases de Régimen Local de 1985: «la selección de todo el ersonal, sea uncionario o laboral, debe realizarse de acuerdo con la Oerta de Emleo pblico, mediante convocatoria blica y a través del sistema de concurso, oosición, o concurso-oosición libre, en los que se garanticen los rinciios constitucionales de igualdad, mérito y caacidad, así como el de ublicidad». Actualmente es el artículo 55 del EBEp el que concreta los rinciios de acceso al emleo blico, alicable tanto al ersonal uncionario como laboral, incluyendo el temoral. Este receto, adems de mantener rinciios clsicos ya ijados en 1984 (la adecuación de las ruebas a las unciones a restar) insiste en la ublicidad y transarencia de las convocatorias, reuerza el carcter técnico de quienes tienen como misión seleccionar a los concretos candidatos. Así las cosas, el modelo normativo de selección en la Administración Local uede ser sintetizado a artir de las siguientes notas deinitorias: – La reerencia or el sistema selectivo conocido como «Oosición» como medio de acceso al emleo blico. – El tratarse de una selección técnica, objetivada, deositada en los denominados «Órganos de selección», esto es, los tribunales y comisiones ermanentes de selección. 143


– La consideración exclusiva de los conocimientos, atitudes y exeriencia como nicos actores a tener en cuenta. – La rimacía del ejercicio rctico, lo que obliga a considerar también el uesto de trabajo, y no nicamente la laza. – La roscrición de cualquier discriminación. – La vigencia de los valores de mérito con indeendencia del vínculo jurídico que articule la relación de servicios. A) LA pREfERENCIA pOR LA OpOSICIÓN COMO SISTEMA SELECTIVO DE ACCESO AL EMpLEO púBLICO Es la vigencia de la conocida tesis de la inexistencia de libertad ara elegir inmotivadamente cualquiera de los tres sistemas selectivos (oosición, concurso o concurso-oosición). Como recuerda el Tribunal Suremo (STS), sala 3ª, en su sentencia de 18 de abril de 1995 (ED 1995/4141) « […] no cabe olvidar que la tesis de la libre elección de sistema selectivo […] tropieza en primer lugar con lo dispuesto en los artículos 19 de la Ley 30/84 y 133 del RDLeg. 781/1986». A tenor de esta resolución, debe arecer justiicada la elección de la exceción. Queda ues descartada la tesis de la libre elección del sistema selectivo (Sentencia del Tribunal Suerior de Justicia de Castilla y León. Burgos. Sala de lo Contencioso-Administrativo, sección 2ª, de 12 de abril de 2004. LA LEY JURIS 1658680/2004). La «oosición» es deinida como (artículo 4.2 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, Reglamento General de Ingreso a la Administración del Estado, RGI) la celebración de una o más pruebas para determinar la capacidad y aptitud de los aspirantes y fijar su orden de prelación . El Concurso consiste en la comprobación y calificación de los méritos de los aspirantes y en el establecimiento del orden de prelación de los mismos. por su arte, el Concurso-Oosición en la sucesiva celebración de los dos sistemas anteriores . para el RGI de 1995, la oosición ser el sistema ordinario de acceso. En el mbito de la unción blica local, ésta se constituye en el sistema general (artículo 2º del RD 896/1991, RSfAL). Esta revalencia de la oosición no signiica en absoluto el rechazo de los otros dos sistemas alternativos, el concurso y el concurso-oosición, sino ms bien la motivación or arte del órgano convocante de las razones que le llevan a aartarse del sistema ordinario y general, las cuales debern basarse en la naturaleza de las funciones a desempeñar (RGI, artículo 4.1 y artículo 2º del RSfAL). En alabras de la Sentencia del Tribunal Suerior de Justicia de Galicia, de 14 de julio de 1999 (ED 29183), debern justificarse, al menos someramente, las razones ara utilizar un sistema excepcional, dierente del sistema prioritario, la oosición. Motivación que deber expresarse y justificarse en el acuerdo de convocatoria (Sentencia del Tribunal 144


Suerior de Justicia de Canarias, Santa Cruz de Tenerie, de 17 de abril de 1997, Ar. CA 736/97). El EBEp, en su artículo 61, mantiene esta visión clsica de los sistemas selectivos, ero cuenta con la innovación destacada resecto al ersonal laboral; éste admite el concurso, mientras que ara el uncionario el concurso nicamente odr emlearse si hay norma con rango de ley que lo contemla. B) LA DECISIÓN DE SELECCIÓN SE DEpOSITA EN UNOS ÓRGANOS ESpECIALIZADOS, TÉCNICOS Y pROfESIONALES Es relevante la dierenciación conigurada or el legislador, entre órganos encargados de la selección y órganos encargados del nombramiento. Esta searación se ha valorado como una de las garantías del sistema de mérito en avor de los asirantes (férez, 1995). Así las cosas, la decisión de selección , entendida ésta como la selección del candidato concreto, es una decisión técnica. La decisión olítica se ciñe nica y exclusivamente a la creación y coniguración de la laza objeto del roceso selectivo. Como one de maniiesto el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 193/1987 (fJ. 4º): «[…] la resolución de un concurso […] ara cubrir una laza vacante de uncionarios ha de hacerse de acuerdo con un criterio estrictamente técnico, valorando exclusivamente el mérito y la caacidad del asirante a la laza de que se trate.» Ms recientemente, el roio Tribunal Constitucional ha airmado que «[…] el discernimiento de esa idoneidad de los asirantes a una laza en la unción blica ha de corresonder exclusivamente a órganos caliicadores comuestos or ersonas dotadas de la debida rearación cientíica y técnica en la materia roia de cada cargo.» (fJ 5ª de la Sentencia 235/2000, de 5 de octubre). El artículo 55.2 del EBEp establece, como rinciios a observar en la materia los siguientes: la imparcialidad y profesionalidad de los órganos de selección (a. c), algo reiterado en el artículo 60.1, y la independencia y discrecionalidad técnica en su actuación (a. d). Hay un interés deliberado or arte del legislador de evitar no ocos excesos en la determinación de algunos tribunales, algo conocido en la esera local, donde en muchas ocasiones la mayoría de su comosición resonde a designaciones olíticas o sindicales. Ni el ersonal olítico ni el eventual uede ormar arte de los órganos de selección (no solamente tribunales ara ersonal ermanente). por su arte, la reresentación sindical queda limitada. Ningn vocal ostenta cualidad alguna de reresentación cororativa o de intereses (art. 60.3). Se ertenece a los tribunales a título individual, en razón de la caacitación técnica. Correlato de esta limitación es la osibilidad concedida a las Organizaciones Sindicales ms reresentativas ara recurrir en vía administrativa y jurisdiccional las decisiones de los tribunales de selección (art. 31.6). En cualquier caso, es alable la voluntad de objetivar el roceso y limitar la negociación en 145


esta materia. La obligatoriedad negocial va reerida a «las normas que ijen los criterios generales en materia de acceso» (artículo 37.1.c, or ejemlo unas bases generales) y en el catlogo de materias excluidas de la negociación se encuentra la «regulación y determinación concreta, en cada caso, de los sistemas, criterios, órganos y rocedimientos de acceso al emleo blico» (artículo 37.2.e). El lanteamiento no carece de lógica: se amlían los mrgenes negociadores y las cometencias de los reresentantes sindicales, ero reeridos a los asectos de quienes ya son uncionarios. Se revé, en todo caso, lo que el EBEp denomina negociación de las ormas de colaboración en el desarrollo de los rocesos selectivos (art. 61.7, segundo rrao). En el acceso no hay emleados, hay ciudadanos. Un asecto comlementario es el de la aridad entre hombres y mujeres, algo ya contemlado en el artículo 51.d de la Ley Orgnica 3/2007, de 22 de marzo, de igualdad, deinido también como «criterio de actuación» administrativa. El otencial de cambio ara la Administración Local en la actuación de los órganos de selección se encuentra en un receto modesto, ero que uede jugar un relevante ael en la roesionalización de estos órganos, contando con la colaboración de las Comunidades Autónomas. Así, «las Administraciones pblicas odrn crear órganos esecializados y ermanentes ara la organización de rocesos selectivos, udiéndose encomendar estas unciones a los Institutos o Escuelas de Administración pblica .» por tanto, los órganos de selección quedan caracterizados del siguiente modo: a) Una comosición basada en la especialización profesional de los miembros que integran los Tribunales y Comisiones ermanentes (artículo 60.1 del EBEp). Esta comosición se concreta en exigencias de titulación igual o suerior a la de la laza objeto de la convocatoria, or arte de todos los integrantes del órgano. Incluso en el caso de la Administración Local este rasgo se reuerza con la obligatoriedad de inclusión de un reresentante de la resectiva Comunidad Autónoma. b) Un nmero mínimo de miembros establecido en cinco, incluidos presidente y Secretario. c) La osibilidad de, si el rinciio de esecialización técnica de los uncionarios integrantes del tribunal no estuviera suicientemente garantizada, oder incororar asesores esecialistas (artículo 13.3 del RGI). Esta esecialización técnica de los órganos encargados de evaluar a los asirantes es el undamento de un rinciio característico de nuestro sistema de acceso al emleo blico: el de la discrecionalidad técnica reconocida a estos órganos. princiio que ha sido reconocido exresamente or el artículo 55.2.d del EBEp y cuya caracterización jurisrudencial (véanse las sentencias del Tribunal Suremo de 13 de marzo de 1991, 20 de octubre de 1992 y 15 de julio de 1996, así como la sentencia del Tribunal Constitucional 215/1991), ha sido la 146


de reconocer un amlio margen de areciación a los órganos de selección, dada la presumible imparcialidad de sus componentes, especialización de sus conocimientos e intervención directa en las pruebas realizadas (STS 13/03/91). Lógicamente esta discrecionalidad técnica oera en tanto se garanticen en los órganos evaluadores las características citadas que ara el Inorme de la Comisión sobre el Estatuto Bsico del Emleado pblico radica en dos osibilidades: bien un roundo conocimiento del rea roesional objeto de la convocatoria, bien en el dominio adecuado de las técnicas de selección de ersonal (2005:102). C) LA CONSIDERACIÓN EXCLUSIVA DE LOS CONOCIMIENTOS, ApTITUDES Y EXpERIENCIA COMO CRITERIOS DE SELECCIÓN Selección en base a los méritos signiica evaluar el esuerzo individual del asirante, sus conocimientos y exeriencia. La capacidad , or su arte, vendría reerida a las atitudes en otencia ara el desemeño de las unciones del uesto. ¿Cul es así el lugar del actor ersonalidad en este modelo? Limitado sin duda, al decir de la doctrina, la jurisrudencia y como veremos, alguna norma legal. Lo que no signiica que no deba ser considerado este actor como objeto de evaluación en algunos suuestos concretos. En general, la doctrina se muestra artidaria de un uso racional y objetivo de los denominados tests psicotécnicos, categoría esta que englobaría las ruebas objetivas de ersonalidad, la evaluación de las atitudes intelectuales (inteligencia general, razonamiento esacial, razonamiento verbal, analítico, numérico). Así, férez (1995), con base en la STS de 5 de octubre de 1989. por su arte, Morell Ocaña (1992), es artidario de limitar este tio de ruebas a suuestos muy esecíicos como los Cueros de policía Local. Asimismo, el artículo 61 del EBEp ermite la realización de ejercicios que demuestren la posesión de habilidades y destrezas (anlisis y síntesis, raidez y recisión ercetiva, laniicación, resolución de roblemas, trabajo en equio, liderazgo, tolerancia a la resión, iniciativa, autonomía, etc.), or su roia naturaleza, esecíicas del uesto de trabajo, tal y como se exone seguidamente, lo que sobre la base de un roceso diseñado racionalmente orece margen ara la innovación. D) LA pRIMACÍA DEL pUESTO DE TRABAJO EN EL pROCESO El EBEp, en sus artículos 61.2 y 75, mantiene el lanteamiento de la LMRfp de 1984, y conigura un sistema mixto de unción blica (cueros y uestos), manteniendo en arte así la organización cororativa. El Cuero queda relegado a la unción de selección (artículo 3 del RGI). En la Administración Local este ael lo cumlen las Escalas, con dos grandes divisiones: Escala de 147


Administración General y Escala de Administración Esecial, con distintos niveles de resonsabilidad, cualiicación y exigencia técnica. Es la Subescala y, en su caso, la Clase y Categoría (la plaza), la relevante en el momento del acceso. El artículo 8º del RD 896/1991 (Reglamento de Selección de los funcionarios de Administración Local, RSfAL) de 7 de junio, es el que ija el nmero de temas, en una gradación creciente segn el Gruo de Clasiicación (A1, A2, B, C1 C2, otras Agruaciones proesionales) y un eso dierente de las denominadas materias comunes segn la Escala. No obstante, en la organización de la selección el ael de la laza en el acceso queda matizado or dos reglas que obligan a tener en cuenta el uesto de trabajo en el diseño del roceso: – Lo que odríamos denominar como conexión pruebas-puesto. Esto es, la necesidad de que las ruebas a realizar or los asirantes se adecen al uesto de trabajo que se haya de desemeñar (artículos 55 y 61.3 del EBEp, 133 del TRRL y 5 del RGI y 4 y 9 del RSfAL). – La obligatoriedad de uno –o varios– ejercicios rcticos, los cuales lógicamente sern también diseñados en unción de los uestos de trabajo que sean suscetibles de ser desemeñados or el titular de la laza (artículo 61.3 del EBEp, 133 del Texto Reundido, artículos 4.c y 9 del RSfAL y 5.2 del RGI). E) LA pROHIBICIÓN DE CUALQUIER TIpO DE DISCRIMINACIÓN La vigencia de esta regla se maniiesta en dos asectos. En rimer lugar la desconianza ante los rocesos «restringidos», que tal y como se vio en la segunda arte, han sido una nota característica del emleo blico local en nuestro aís. En segundo lugar, la limitación hacia cualquier característica dierencial de los asirantes en las bases o en la ejecución del roceso. En lo que al rimer asecto resecta no es un lanteamiento meramente teórico si se tienen en cuenta los rocesos extraordinarios de consolidación de emleo temoral estructural racticados en no ocas Entidades Locales. Ya el Tribunal Constitucional rohibió temranamente la existencia de turnos restringidos (sentencias 27/1991, de 14 de ebrero; 60/1994, de 28 de ebrero y 67/1989, de 18 de abril), rasgo que los textos legales (artículo 39 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, Administrativas y del Orden Social y Disosición Transitoria Cuarta del EBEp) se han visto obligados a resetar. La innovación real de esta norma habría que situarla en la innecesariedad de motivar el recurso al sistema de concurso-oosición, dndole rango legal a este sistema selectivo, como recuerda su Exosición de Motivos, udiendo valorarse, eso sí, la experiencia en los puestos de trabajo objeto de la convocatoria. Como recuerda el artículo 61 del EBEp los rocesos sern siem148


re abiertos y los sistemas selectivos que incluyan una ase de concurso debern incluir una untuación roorcionada, que no determinara or sí sola el resultado del roceso selectivo. Esta revisión es incluso alicable en los rocesos de consolidación de emleo temoral revistos en la Transitoria Cuarta del EBEp. De igual modo, se limita cualquier elemento que ueda avorecer condiciones subjetivas de unos candidatos sobre otros. Ello suone otra concreción del rinciio de mérito: la desconianza ante cualquier característica dierencial de los asirantes a un emleo blico que no sea la undada en sus conocimientos, atitudes o caacidades, exceción hecha, como se ver del colectivo de discaacitados. Va reerido or tanto a la limitación jurisrudencial acerca de cualquier condición singular de los asirantes en las convocatorias, que udiera aectar el rinciio de igualdad de oortunidades, y cuyas maniestaciones rinciales se han centrado en la cuantiicación de los servicios restados en la redacción de los méritos esecíicos y la olémica acerca de la valoración de las lenguas autonómicas. Temranamente el Tribunal Constitucional ha determinado el armetro de elaboración de los baremos de méritos: «[…] siemre que la dierencia imuesta en razón de la caacitación técnica sea adecuada a la naturaleza roia de las tareas a realizar y se establezca con carcter general […]» (fundamento Jurídico 4º de la Sentencia 42/1981, de 22 de diciembre). Los méritos han de tener una undamentación objetiva (fJ 2º, Sentencia 67/1989, de 18 de abril). Esto es, han de estar en relación con la unción a desemeñar, y que no se describan o establezcan en términos tales que uedan considerarse ijados en atención a ersonas determinadas (fJ 4ª, STC 27/1991, de 14 de ebrero). Al resecto, los servicios restados son vlidos, ero no ueden suoner un requisito revio ni constituirse en el nico mérito a tener en cuenta (fJ 9º, STC 138/2000). En lo que resecta a su valoración cuantitativa, la roia jurisrudencia ha creado la noción de límite de lo tolerable , dando or vlido or ejemlo un orcentaje del 31,57% sobre el total de los untos que ueden obtenerse en el roceso selectivo (fJ 4º, STC 83/2000). En lo que atañe a las lenguas autonómicas, la doctrina constitucional (STC 46/1991) la ha considerado como encuadrable dentro de los méritos y caacidades requeridos. La nica exceción en unto a articularidades de los asirantes es la reerida a los discaacitados, or cuanto la legislación aculta a establecer un turno dierenciado de acceso. Ya la Ley 53/2003, de 10 de diciembre, de reorma de la disosición adicional segunda de la LMRfp, desarrollada or el Real Decreto 2.271/2004, de 3 de diciembre, dentro de las medidas contra la discriminación del ersonal aecto de discaacidad, imuso que en las Oertas de Emleo pblico, se reservar un cuo no inerior al cinco por ciento de las vacantes entre ersonas con una discaacidad igual o suerior al 33 or ciento, de modo que rogresivamente udiera alcanzarse el dos or ciento de los eectivos totales, algo que actualmente reitera el artículo 59 del EBEp. 149


f) LA ApLICACIÓN DE LOS VALORES DE MÉRITO A TODOS LOS SUpUESTOS DEL EMpLEO púBLICO El Título IV del EBEp habla de acceso al emleo blico, desarrollando en sus artículos 55 a 61 una serie de rinciios comunes al ersonal uncionario (de carrera e interino) y laboral (ijo y temoral). por su arte, el artículo 29 del RGI revé que se aliquen al ersonal laboral los mismos sistemas y criterios que los vigentes resecto a los uncionarios, evitando la dierencia que establecía el Reglamento de 1984. Resecto al uncionario interino el mismo debe ser seleccionado con reseto leno a los rinciios de mérito y caacidad (artículo 27 del RGI y Disosición Adicional primera del RSfAL de 1991). De igual modo el artículo 91.2 de la Ley de Bases de Régimen Local revé la selección de todo el personal, sea funcionario o laboral , mediante convocatoria blica, sin eectuar ninguna dierencia. Todos los rinciios exuestos: convocatoria blica, igualdad de oortunidades, criterios de selección basados en el mérito y la caacidad de los asirantes, inclusión en la Oerta de Emleo pblico, comosición de Tribunales, son redicables en la selección del ersonal laboral. por lo dems, la oción del concurso exige también la eseciicación de los méritos a tener en cuenta, su valoración y medios de acreditación. Esta voluntad de alicación de los valores de mérito no ya a todo el emleo blico, sino a todo el sector blico, se exlicita claramente en el EBEp. Así, en su Disosición Adicional primera revé su vigencia en todas las entidades del sector blico local. Desde mayo de 2007 la selección con base a los criterios de igualdad, mérito y caacidad, ublicidad de las convocatorias y sus bases, así como roesionalidad y comosición técnica de los órganos de selección rige asimismo en la léyade de emresas e instituciones deendientes de los gobiernos locales.

3. SELECCIÓN TÉCNICA: EL DISEÑO DE BASES DE CONVOCATORIA ¿Es osible el reseto a los valores constitucionales de igualdad, mérito y caacidad con la decisión resecto a cul es el mejor candidato osible? La regunta se sintetiza en cómo conciliar reseto a la ley y eicacia organizativa. La selección técnica de ersonal de calidad ara los gobiernos locales se basa en el conocimiento de tres asectos determinantes: conocer en qué consiste el roceso, sus undamentos técnicos; en segundo lugar amiliarizarse acerca de cules son las reas de evaluación de los candidatos y los instrumentos disonibles ara su medición y, inalmente, en la concreción rocedimental del roceso (las «bases» de la convocatoria). La eicacia en la Administración deriva justamente de la inversión del camino seguido habitualmente: de los requeri150


mientos del uesto a la articulación jurídica del reclutamiento. Las bases son el unto de llegada, no el inicio. Desde una ersectiva directiva la gestión del roceso de selección tiene tres ases dierenciadas: a) El reclutamiento: centrado en garantizar un nmero suiciente de candidatos y, en el mbito blico, la ublicidad adecuada de la convocatoria mediante sus diversas herramientas (Oerta de Emleo pblico, Convocatoria) ero desde un lano no solamente ormal. b) La selección roiamente dicha. En términos técnicos, la selección de ersonal uede deinirse como la decisión basada en un roceso de com paración persona/puesto (Chiavenato, 1988). por tanto una metodología de selección idónea es aquella que: – Sabe qué asectos evaluar, sobre la base del estudio revio del eril roesional. – Diseña un roceso que ermite comarar en los candidatos los requerimientos objetivos exigidos or el uesto de trabajo. c) por ltimo, desde la ersectiva del ajuste ersona-uesto, el ciclo se cierra con la socialización del nuevo miembro: la laniicación de la acogida en la organización, su orientación y acole. Una síntesis de la selección técnica incluye: 1. Un anlisis del uesto de trabajo. El unto de artida metodológico de una adecuada selección es la caracterización del uesto de trabajo. Sus unciones, actividades, tareas, relaciones, resonsabilidades, relaciones y exigencias, con la inalidad de resonder a las reguntas características de esta técnica que se vieron en el caítulo sexto: qué hace, cómo lo hace, con qué, cuándo y para qué. 2. El siguiente aso consiste en la elaboración de otra resuesta característica del anlisis de uestos: quién lo hace, o lo que es lo mismo, la elaboración del eril roesional. Este documento uede ser deinido como (MAp, 1990:33) la «[…] Síntesis de las atitudes, conocimientos, exeriencia, saberes y dominio de técnicas exigibles a un candidato idóneamente cualiicado. […].» Este instrumento incluye: a) Formación requerida: tanto la de tio General, como la Esecíica. Incluye así, las titulaciones académicas, estudios complementarios y específicos y demás conocimientos teóricos que debe reunir el candidato idóneo para el puesto a cubrir . b) La experiencia: deinida como el conjunto de saberes, conocimientos y técnicas que se dominan como consecuencia del desempeño real de uno o varios puestos, durante la carrera profesional del candidato . 151


Incluye la exeriencia General, común a una familia de puestos, y la Esecíica, directamente relacionada con las tareas concretas del puesto. c) Aspectos Psico-Profesionales: capacidades, destrezas, aptitudes y actitudes que conforman el estilo de trabajo de una persona y que son especialmente importantes para desempeñar con eficacia un determinado puesto de trabajo . Este aartado engloba: •

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Atitudes Intelectuales: inteligencia general; comrensión verbal, razonamiento esacial, numérica, etc. Atitudes Esecíicas: requeridas or el uesto de trabajo, tales como retentiva, caacidad visual y agilidad esacial, anlisis y síntesis, organización y laniicación. personalidad: en los uestos en que sea relevante la misma. Así, estabilidad emocional, autocontrol, extroversión, etc. Requisitos de Atitud física: los imrescindibles requeridos or la naturaleza de las unciones, tales como movilidad y caacidad motora, caacidad visual y las minusvalías admisibles.

3. La elección y realización de las pRUEBAS a alicar a los candidatos. El objetivo de las técnicas de selección es predecir el desemeño uturo de los asirantes a un uesto de trabajo, ara lo cual se utilizan unas determinadas herramientas con el objetivo de evaluar unos concretos actores, deinidos como críticos, en la actuación del ocuante del uesto de traba jo, determinantes de su éxito o racaso, y que suelen ser conocidos como predictores, criterios-medida (Villoria, 1997:233) o factores de rendimiento (García Noya et al., 1997). Tales redictores van reeridos a atitudes, destrezas o caacidades, conocimientos y exeriencias, y derivan, necesariamente, del eril ideal del ocuante del uesto de trabajo. Hay que tener resente en selección que el instrumento que se decida emlear tiene como inalidad medir una característica deinida como la variable predictora del desemeño. Así, una rueba teórica signiica que hemos determinado que la variable de éxito en un ocuante de un uesto son los conocimientos; una rueba roesional or su arte que son los conocimientos rcticos del mismo y la exeriencia los determinantes del rendimiento exitoso y un test de atitudes signiicaría que es la osesión de determinadas habilidades la variable ms relevante. A este resecto es conveniente tener resente que hay tres reas osibles de evaluación en los candidatos: – El saber, reerida a ormación y conocimientos, la cual se evala bsicamente mediante las ruebas de tio roesional y las de conocimientos, el anlisis del historial roesional y la entrevista de carcter curricular. 152


– Las atitudes y caacidades (si el candidato puede desemeñar satisactoriamente el uesto de trabajo), y es evaluada mediante ejercicios de carcter roesional, tests sicotécnicos centrados en la evaluación de las atitudes esecíicas del uesto, ejercicios de simulación de la tarea roesional (assesment center), así como a entrevistas, tanto de tio curricular y roesional como la reerida a competencias (basada en incidentes críticos de la tarea). – finalmente, el rea motivacional y de ersonalidad (que el candidato quiera realmente desemeñar las unciones del uesto), es evaluable mediante la entrevista en roundidad y las ruebas sicológicas ertinentes (tests royectivos, EpI, CEp. 16pf, etc.). En unto a diseño de ruebas de la convocatoria, ¿cules son las técnicas de que disonemos? El siguiente CUADRO uede servir de ilustración: Cuadro 9.1: Técnicas de selección según colectivos Categoría Técnicas

Entrevista de Cometencias pruebas proesionales (prcticas) Tests de Atitudes Tests de personalidad Simulación (assesment center)

Personal no cualificado

Personal cualificado

Técnicos y profesionales

Personal sin experiencia

Personal directivo

fRECUENTE fRECUENTE SIEMpRE

SIEMpRE

SIEMpRE

pOCAS VECES

SIEMpRE

pOCAS VECES

pOCAS VECES

pOCAS VECES

fRECUENTE fRECUENTE fRECUENTE fRECUENTE

NUNCA

pOCAS VECES

fRECUENTE fRECUENTE pOCAS VECES

NUNCA

pOCAS VECES

fRECUENTE fRECUENTE pOCAS VECES

SIEMpRE

para evaluar la idoneidad de los candidatos resecto a estos actores objetivos resulta relevante la correcta determinación de las ruebas que han de medir los mismos, y or ello la roia Comisión ara el estudio y rearación del Estatuto Bsico del Emleado pblico (2005:95) exige que los instrumentos de selección resondan a dos criterios (2005:9): a) fiabilidad: el grado en que las medidas estn libres de errores en términos de consistencia y estabilidad temoral, y b) Validez: el grado en que la técnica de selección mide realmente el conceto que quiere medir. 153


Al resecto, un meta-anlisis sicométrico realizado or Salgado (2005), en una medición que oscila de 0 a 1, se ha encontrado que los tests de caacidad cognitiva general relejan una varianza del 0,71, las entrevistas de cometencias (o incidentes críticos) un 0,64, y las ruebas de conocimientos un 0,45. La mxima untuación se obtiene con la combinación de dos redictores, en donde la suma de ruebas de inteligencia general combinadas con entrevistas de incidentes críticos o con exeriencia laboral sueran en ambos casos el 0,71, lo que roorciona la auta de iabilidad a la que se ha hecho reerencia. Es con todo este armazón concetual (eriles, instrumentos de evaluación, reas de exloración en los candidatos), con el que roceder al diseño del concreto sistema selectivo. Resultan esecialmente relevantes la entrevista, las ruebas teóricas y roesionales, los tests de atitudes y los ejercicios situacionales, enmarcables estos ltimos en las ruebas de carcter rctico requeridas or el artículo 61.2 del EBEp. Ya se destacó en el eígrae anterior la variedad de ruebas de selección a disosición de las Entidades Locales, las cuales van ms all de los tradicionales ejercicios memorísticos y que requieren tan sólo rigor en su diseño y rearación, sobre la base de un conocimiento suiciente de la iabilidad y validez de cada uno de los instrumentos, teniendo claro que se aconseja una combinación de instrumentos que midan dierentes caacidades. Volviendo al lano jurídico, el denominado contenido mínimo de las Ba ses (artículo 4º del RSfAL, bsico en todos sus asectos, exceto el aartado , reerido al nmero mínimo de miembros del tribunal) es el siguiente: 1. La clasiicación de la plaza: Escala, Subescala y, en su caso, Clase y Categoría, así como Gruo de Clasiicación, conorme a los artículos 167 y ss. TRRL. 2. El Sistema selectivo: Oosición, Concurso-Oosición o Concurso. 3. Los requisitos y condiciones de los asirantes y, en su caso, los que deben cumlir los que asiren a lazas reservadas a ersonal con minusvalía. 4. Las ruebas de la convocatoria destinadas a medir las distintas reas de evaluación en los candidatos. 5. Los sistemas de caliicación de los distintos ejercicios. 6. La comosición del Tribunal y su nmero. 7. Y inalmente, los rogramas: resecto a su nmero, comosición y distribución, teniendo en cuenta el carcter bsico de lo disuesto en el artículo 8º del RSfAL.

4. ESTRATEGIAS DE MEJORA EN SELECCIÓN (1): TRIBUNALES E INNOVACIÓN EN LAS PRUEBAS ¿Existe realmente margen ara la innovación? Sí en unción de las caacidades institucionales. Hay que tener en cuenta que oposición no es solamente 154


un reertorio de ejercicios memorísticos sobre contenidos teóricos del rograma, sino también ruebas ara comrobar la caacidad analítica de los asirantes, la realización de ejercicios que demuestren la osesión de habilidades o destrezas o ruebas ísicas (artículo 61.2, segundo rrao, del EBEp). Es decir, adems de las tradicionales de conocimientos, toman carta de naturaleza las de aptitud (art. 4.1.c del RSfAL). Tomando como base ara el diseño de las ruebas la racionalidad de las mismas (art. 5.2 RGI), éstas ueden incluir ruebas de conocimientos generales y esecíicos, tests sicotécnicos y entrevistas (RGI, art. 5.2), ejercicios rcticos, tests sicotécnicos, mecanograía, tratamiento de textos, redacción de inormes y royectos, solución de suuestos y otros similares que se consideren adecuados para juzgar la preparación de los aspirantes en relación a los puestos de trabajo a desempeñar (artículos 4 y 9 del RSfAL de 1991). Es decir, que el armetro de lo ajustado de las ruebas radica en el rinciio de racionalidad, en que las mismas se hallen en conexión con el concreto uesto de trabajo, lo que exige que el exediente administrativo no solamente contenga la comrobación de los asectos ormales jurídico-administrativos sino una descrición del uesto y esecialmente, de un eril roesional, que se constituye en el armetro resecto al cual juzgar la idoneidad de las ruebas, en su motivación. Este lanteamiento un tanto osibilista, adems de restar atención al acomañamiento normativo de las soluciones rouestas conduce a no desreciar lo que de til ara las entidades locales tienen algunas lanteamientos en vigor. En rimer lugar la cuestión de las pruebas teóricas. Como es sabido, el sistema de ingreso vigente en nuestro modelo se basa en trasladar el coste de la ormación al asirante. Es él quien debe adquirir, a su cargo, los conocimientos (parada, 1995). No otra cosa son los consabidos temarios de oosiciones. Ahora bien, junto a su mantenimiento es imrescindible también medir las destrezas roesionales (los comortamientos laborales) objeto rivilegiado –aunque olvidado– del imrescindible y undamental ejercicio práctico diseñado, la osibilidad legal de la introducción de las entrevistas conductuales estructuradas o los cursos selectivos de ormación junto a la necesidad de imlantar disositivos de gestión de las convocatorias basados en las nuevas tecnologías. pero todo lo anterior necesita de un cimiento imrescindible, recientemente reorzado or el EBEp: la profesionalización del proceso, que requiere cambiar algunas inercias en relación con las ersonas que integran los tribunales y comisiones de selección. Es imrescindible contar con la imlicación de los agentes sociales, lo que hace conveniente osibilitar la comlicidad en la innovación, que estriba muy esecialmente en la adecuada rearación técnica de quienes han de declarar atos a los candidatos, en el emleo de ruebas situacionales y en la introducción, aulatina y de modo roesionalizado, de la entrevista de selección. La cuestión de la comosición de los tribunales constituye, en la actualidad, el rincial campo de batalla . Cómo asegurar su cualiicación, redominio técnico y esecialización de los Tribunales y Comisiones. Como recuerda el Inor155


me de la Comisión ara el estudio y rearación del Estatuto Bsico del Emleado pblico (2005:102-103), ésta es una de las claves en la credibilidad de todo el roceso de selección. El criterio rincial de selección de los miembros debe ser el de su roesionalidad, ara lo cual la roia unidad de recursos humanos uede jugar un ael relevante en la ormación de quienes hayan de tomar arte en rocesos selectivos. Dos deben ser los objetivos a garantizar, de acuerdo con el artículo 55 del EBEp: 1. La indeendencia de sus miembros, que osibilite su caacidad de resistir a resiones ajenas al roceso. 2. Su nivel de rearación técnica en relación con el mbito roesional al que ertenezca la laza. por otra arte, se ha destacado la imortancia que el marco normativo concede al ejercicio rctico que, como es sabido, constituye un eicaz instrumento de selección; esecialmente en lo que se requiere en los colectivos de Administración Esecial (iénsese en roesores de educación de adultos, trabajadores sociales, etc.). Ello obliga a considerar la necesidad de diseñar imaginativamente las ruebas rcticas con ejercicios situacionales. En esta línea resulta de interés el enoque de cometencias, que ermite valorar actores de caacidad relevantes en situaciones roesionales reales (cometencias técnicas y sociales). para algunos uestos de trabajo muy concretos, de un alto eril técnico y roesional, con conocimientos muy esecializados, el emleo de la técnica de la Memoria, adotada de la sistemtica del Concurso-Esecíico en rovisión de uestos uede resultar interesante. La necesidad de elaborar un royecto de actuación, organización y uncionamiento, su otencial, caracterización, adatación al entorno y su osterior exosición, ermite a la Entidad Local convocante onderar dos asectos: el rigor técnico-roesional y la adatación a la roblemtica concreta del uesto, de ese rograma de objetivos y la evaluación del candidato en la exosición y deensa, lo que lo liga a la exosición oral, de notable enraizamiento en la cultura de nuestras oosiciones.

5. ESTRATEGIAS DE MEJORA EN SELECCIÓN (2): EL USO EFICAZ DE LA ENTREVISTA El artículo 5.2 del RGI de 1995 la incluía exresamente, junto a cualesquiera otros que aseguren la objetividad y racionalidad del proceso selectivo. No obstante, esta técnica ha recibido recuentes imutaciones de subjetividad y arbitrariedad, adems de emlearse muy oco recuentemente, tal y como férez (1995) one de maniiesto. En este unto, la ersectiva de la técnica debe onerse en relación con los ronunciamientos jurisrudenciales existentes. Siendo como es una técnica til en cualquier roceso selectivo, el reto jurídico se centra en cómo garantizar su emleo iable. 156


Desde el unto de vista técnico, la mejor deinición or su rigor es la de pereda y Berrocal (1999:185), ara quien «la entrevista de selección es un roceso de comunicación interersonal entre uno o varios entrevistadores y uno o varios candidatos, durante el cual, el entrevistador or una arte, inorma al candidato sobre el uesto de trabajo y la organización a la que desea incororarse y, or otra, recoge inormación del candidato, que le ermitir evaluar sus cometencias y determinar tanto sus osibilidades de desarrollar el trabajo de orma correcta, como de royección utura dentro de la organización.» Es conveniente tener en cuenta que, bajo la categoría de entrevista, se alude a dos subtios de la misma: 1. La entrevista que odría denominarse curricular, centrada en el historial roesional del candidato, la comrobación de sus méritos alegados (art. 45 RGI), y que tendría las siguientes áreas de exploración reeridas a los asirantes: – Su historia educativa. – Su historial roesional, su exeriencia. – Historial ersonal y su entorno. – Intereses, motivaciones y reerencias. – Habilidades que osee. – Carencias y necesidades, roesionales y ormativas. – Disonibilidad. – Características ersonales y estado ísico. 2. La entrevista basada en el modelo denominado por competencias, o ms roiamente, undamentada en la metodología de selección en base a los denominados incidentes críticos , a la que se reiere el manual del MAp cuando roone una entrevista que aborde preguntas relacionadas con situaciones y tomas de decisiones que pudieran darse en el ejercicio pro fesional del puesto (1990:77), dando entrada a una técnica habitualmente emleada en selección de ersonal, centrada en la exloración de las resuestas del candidato resecto a roblemas reales suscetibles de acontecer en la ejecución del trabajo diario del uesto de trabajo, bien exoniendo y detallando roblemticas simuladas, bien indagando en el historial roesional del candidato en busca de situaciones roesionales similares, a las que ueden darse en el desemeño de las unciones, tales como osiciones de mando, motivación de equios, situaciones de tensión y otros suuestos reales críticos, que encajaría mejor en el modelo de cometencias. Como recuerda Ansorena (1996) «[...] la conducta utura de las ersonas uede redecirse contemlando de orma comleta y 157


crítica su conducta asada.» Esta segunda modalidad de entrevista aorta las siguientes ventajas: – Elimina las imresiones ersonales que sesgan la evaluación. – Reduce las osibilidades de falsificación or arte del candidato. – Bien ejecutada, es una técnica con una alta validez en selección segn Salgado (2005): 0,64. La entrevista de cometencias es, en deinitiva, un intento por mejorar la fiabilidad y objetividad de la técnica como instrumento de selección, indagando al respecto sobre hechos conductuales del candidato en su pasado comportamiento laboral, susceptibles de servir como predictores del comportamiento futuro (pereda y Berrocal, 1999). Recientemente Salgado (2005b), en un ereccionamiento notable de la metodología –usada ya en algunos gobiernos locales– ha rouesto la denominada Entrevista Conductual Estructurada (ECE), deinida como un sistema de obtención de inormación que acilita la misma exeriencia de entrevista a los candidatos. Su utilidad estriba en que adems de centrarse en los comortamientos laborales como redictores del desemeño uturo, la evaluación emlea escalas de valoración con anclajes conductuales, lo que acilita la labor a los evaluadores, incrementando así la iabilidad del instrumento. Los actores objeto de evaluación en cada uno de los dos tios de entrevista, dierenciables metodológicamente, nos recuerda un asecto oerativo bsico de las mismas: la necesidad de, si se retende que éstas sean rigurosas, sean rearadas con antelación. Así, es imrescindible disoner de: a) Un guión de los temas que se van a abordar en la misma. b) Los instrumentos técnicos requeridos: descrición del uesto, eril roesional, roesiograma, actores de rendimiento, resultados de las ruebas y currículo del candidato. En esecial, en la entrevista de incidentes críticos y la ECE, las reguntas van siemre reeridas a situaciones roesionales, ormuladas a artir de un roundo anlisis del uesto de trabajo. c) Los documentos de toma de datos y evaluación comarativa de los candidatos. por lo que se reiere a la práctica de la entrevista, existen tres ases dierentes desde una ersectiva de su ejecución rigurosa: 1. La aertura, en la que deber atenderse al establecimiento de una relación adecuada y cordial con el candidato, y se roceder a fijar la agenda de la entrevista. Ésta habr sido reviamente consensuada y acordada or todos los miembros del Tribunal. 158


2. El desarrollo, centrada en la obtención de inormación del candidato, ya sea resecto a las reas de exloración como a los incidentes relacionados con el uesto de trabajo: datos de ormación, roesionales, cometencias, hechos del asado, contexto y hechos relevantes, exosición de incidentes críticos, oiniones sobre temas roesionales, etc. Durante la ejecución de la entrevista, ésta se dirigir y ocalizar de una orma directiva, semiestructurada , el desarrollo de la misma hacia los temas que constituyen su objeto: las reguntas. Lo que obliga a tener en cuenta: a) Temas. b) Control del tiemo total y su distribución or reas. c) Sistemtica de las reguntas: técnica del embudo, entrevistas abiertas y ocalización rogresiva, hilo conductor, etc. d) Registro de datos. 3. El cierre y la conclusión. Es el momento de acordar un consenso or arte del órgano evaluador sobre el asirante y un estudio crítico del desarrollo y las reguntas. En esecial, en la ECE la decisión se eecta una vez realizadas todas las entrevistas. por ltimo, merece la ena enumerar lo que odríamos deinir como las malas prácticas de la entrevista de selección de ersonal, resecto a las cuales hay que tomar conciencia: – La imrovisación en su rearación. – Las divagaciones, comentarios imrecisos o reguntas excesivamente largas. – No tomar notas. – Adelantar las resuestas. – No saber utilizar el silencio. – Dejarse llevar or los estereotios. – El efecto halo en los candidatos. La atención adecuada a todos los asectos enumerados garantiza una entrevista de selección desarrollada de un modo resetuoso con el rinciio de objetividad. No obstante, ¿cules han sido los ronunciamientos jurisrudenciales al resecto? por lo que se reiere a la acusación de ser un instrumento introductor de un notable elemento de subjetividad y de discrecionalidad técnica secreta, el Tribunal Suremo, en su sentencia de 17 de mayo de 1993, fundamento Jurídico Octavo, recuerda la conveniencia de «[...] distinguir entre la validez de la norma y la eventualidad de alicaciones desviadas, a la que arecen reerirse ms bien las alegaciones de la recurrente, y que no ueden tenerse en consideración al enjuiciar la norma.» Esto es, alicaciones altas de rigor y roesiona159


lidad de este instrumento técnico no ueden acarrear sin ms su invalidación como técnica de selección, de una utilidad demostrada en todos los rocesos de selección de ersonal. Y es que ara la sentencia del Tribunal Suremo de 5 de octubre de 1993, la entrevista es «[…] un método ara valorar méritos y caacidades de amlia cabida en textos legales […].»

6. ESTRATEGIAS DE MEJORA EN SELECCIÓN(3): LA GESTIÓN EFICAZ DEL FLUJO DE PERSONAL NO PERMANENTE Requisito ara una gestión eicaz en selección de ersonal es contar con una estructura de eectivos adecuada a las necesidades organizativas: la lantillaobjetivo, tal y como se exuso en el caítulo dedicado a la laniicación estratégica de recursos humanos. A la consecución de la misma se sueditan los diversos rogramas de gestión. Este eígrae se dedica a la exosición de técnicas suscetibles de ser alicadas en este mbito, ajeno al ncleo duro de la lantilla municial. En este sentido, personal temporal son todos aquellos eectivos no englobables dentro de la noción lantilla-objetivo o, en términos ms amlios, aquellos eectivos no considerables como de estructura, ermanentes. Si excluimos las técnicas de externalización roductiva que, o bien se englobarían en la noción ms amlia de fórmulas de gestión de los servicios públicos, generalmente órmulas indirectas, tales como el arrendamiento o la concesión, cuya eculiaridad radica en la alicación a las Entidades Locales del mecanismo jurídico-laboral de las garantías alicables a las contratas y subcontratas de obras y servicios, revisto or el artículo 42 del Estatuto de los Traba jadores, y excluimos asimismo los mecanismos a disosición de las emresas de caital rivado tales como el recurso a las Emresas de Trabajo Temoral (ETT) el mbito roio de las técnicas de gestión del ersonal temoral quedaría circunscrito a dos asectos: 1. El reerido a cómo seleccionar ersonal ara tareas de naturaleza temoral de un modo eicaz y legal. O lo que es lo mismo, cómo conciliar la garantía inherente del sistema de mérito, la convocatoria blica, con un reclutamiento breve en el tiemo, rido y eiciente, que dé resuesta a las necesidades de la institución en el momento justo: la selección del ersonal temoral. 2. Determinar cules son los mecanismos de lexibilización que tiene a su disosición una entidad local en la gestión de este tio de ersonal, que evite rigideces innecesarias. Así las cosas, son tres los mecanismos osibles de selección del ersonal temoral (incluyendo en este caso a los interinos), siguiendo la tiología eectuada or Ojeda Avilés (1998): a) Lo que odría denominarse procedimiento derivado: es decir, aquellos procedimientos selectivos que aceptan la baremación producida en otro 160


ámbito u organismo, capaz de satisfacer por sí mismo los principios constitucionales. El caso ms tíico sería el de la selección eectuada or los servicios blicos de emleo. Es éste el mecanismo de selección a través de lo que se conoce como oferta genérica de emleo. La Entidad Local odría dar or vlida la selección inicial como utilizar algn medio comlementario a artir de los candidatos suministrados or la Oicina de Emleo, lo que lo caracterizaría como una preselección. Cualquiera de las dos variantes lo coniguran como un medio rido de selección, si bien arece ms ensado ara uestos temorales de oca duración y/o cualiicación. b) Otro rocedimiento es el que denominamos indirecto. Aquel que se remite a una cesta de datos aptos para ofrecer un perfil del aspirante acorde con las necesidades del puesto . Sería el mecanismo tíico en la Administración Local –y extremadamente til– de arovechar las convocatorias de oosiciones ara ormar listas de asirantes con algn ejercicio arobado. Es el caso de las listas ara nombramientos en el Cuero de policía Local, de personal Técnico y Administrativo y personal de Oicios. La utilidad radicaría en este caso en agruar las listas or grandes gruos roesionales u ocuacionales con atitudes similares. c) finalmente, disonemos de otro sistema, el que denominamos en sentido amlio procedimiento anticipado, el cual nos remite a los mecanismos basados en las bolsas de trabajo, y que trataremos ms detenidamente. En este caso la relación de los candidatos en la lista se ormaría bien mediante pruebas de calificación profesional, bien mediante la alicación de diversos baremos de untuación a los inscritos en la bolsa. Desde una ersectiva organizativa de la gestión de lantillas dos son los mecanismos a disosición de las Entidades Locales ara una gestión lexible de los eectivos ersonales de naturaleza temoral: 1. El denominado como Contrato por Obra o Servicio determinado ara ersonal laboral o su correlato ara uncionarios, lo que en sentido amlio odríamos denominar Interinaje de Programa. 2. El contrato eventual or acumulación de tareas y su royección uncionarial, el interinaje del mismo tio. En lo que resecta al ersonal laboral temoral, las Entidades Locales ueden emlear cualquiera de las modalidades revistas en la legislación laboral, a tenor del artículo 177 del Texto Reundido del Régimen Local de 1986. Adems del contrato or obra o servicio indicado, el contrato temoral or acumulación de tareas, el de interinidad, el de rcticas o ormación, o la combinación de los anteriores con el contrato a tiemo arcial o de ijos discontinuos (artículos 10 a 15 del Estatuto de los Trabajadores). por su arte, el EBEp, en su artículo 10, tal y como ya se detalló, adems de los interinos habituales en nuestro anorama administrativo (or vacante o sustitución), ha innovado en esta materia, creando en sus aartados c) y d), los

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«interinos de rograma» y los «interinos or exceso o acumulación de tareas», en una ormulación muy similar a la existente ara el ersonal sometido a vínculo laboral (sin concreción de tiemo a priori ara el contrato or obra y mximo de seis meses ara la segunda igura). ¿Cómo elegir uno u otro régimen jurídico? En unción de las tareas, en que las mismas, conorme al artículo 9.2 del EBEp, suongan la participación directa o indirecta en el ejercicio del poder público o que bien la Relación de puestos de Trabajo reserve a uncionarios ara la mejor garantía de la objetividad, imparcialidad o independencia (art. 92.2 LBRL) tal y como recoge el cuadro siguiente: Cuadro 9.1 Esquema de decisión para la gestión de plantillas Eje temporalidad /Estabilidad –

Eje Funciones ¿públicas? +

PERÍODOS COYUNTURALES PRODUCCIÓN DIRECTA SERVICIOS Contratación temporal causal (O/S; Ac. Tareas; Discont.) PERÍODOS COYUNTURALES FUNCIONES PÚBLICAS Interinos Programa y Tareas (art. 10 EBEP)

PERÍODOS PERMANENTES PRODUCCIÓN DIRECTA SERVICIOS Laborales fijos y Fijos proyecto (art. 52.e ET) PERÍODOS PERMANENTES FUNCIONES PÚBLICAS Funcionarios de Carrera +

–

para una adecuada gestión del ersonal temoral es recomendable asimismo contar con: – Unas reglas ara la determinación anual de las necesidades de ersonal no ermanente, la elaboración de la previsión de personal Temoral, roceso éste estrechamente conectado, en metodología y cadencia temoral con el proceso Ordinario de elaboración de la plantilla. – La deinición de un rocedimiento estndar, normalizado, ara la contratación de este tio ersonal: el Reglamento de Selección de personal no ermanente.

ANEXO PRÁCTICO: LISTA DE COMPROBACIÓN Con la inalidad de avorecer la gestión adecuada de los rocesos de gestión de la selección se resenta un breve cuestionario que incluye los asectos jurídicos y técnicos a tener en cuenta: 1. El uesto de trabajo, ¿atiende necesidades ermanentes o solamente coyunturales?, ¿conocemos la demanda de servicios? Caso de no tratarse de un servicio obligatorio, ¿est asegurada su inanciación? 162


2. ¿Qué régimen jurídico: uncionario o laboral? 3. ¿Estn documentadas las tareas y unciones del uesto de trabajo? 4. ¿Se disone del eril roesional, ormación general y esecíica, atitudes y requisitos ísicos? 5. ¿Se ha encuadrado la laza adecuadamente? Si es Administración Esecial, ¿qué titulación lo justiica? 6. ¿Se disone de candidatos internos? Si se ha otado or la selección externa, ¿se ha revisto el momento adecuado? 7. ¿Se han diseñado en la convocatoria los asectos a medir en los candidatos y los instrumentos a emlear ara cada uno de ellos? 8. ¿Est garantizada en la convocatoria la esecialización, roesionalidad e indeendencia del Tribunal? 9. por ltimo, ¿ha quedado justiicado todo lo anterior en el exediente, incluyendo la memoria justiicativa de las decisiones adotadas en el diseño de la convocatoria?

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CApÍTULO 10 LA pOLÍTICA RETRIBUTIVA

partiendo del imacto del sistema retributivo sobre el comortamiento y de la caracterización legal del sistema, al término del caítulo el lector ser caaz de determinar los comonentes bsicos de una olítica retributiva eicaz ara las Entidades Locales. CONCEpTOS CLAVE 1. 2. 3. 4.

Retribución y comortamiento organizacional. Modelo retributivo blico: comonentes. patologías ms comunes. política retributiva: equidad interna, cometitividad externa y motivación. 5. Retribución ija: valoración de uestos de trabajo. 6. Retribución variable: roductividad y rendimiento.

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1. INTRODUCCIÓN: RETRIBUCIÓN Y COMPORTAMIENTO ORGANIZACIONAL probablemente la gestión del sistema retributivo sea una de las cuestiones que ms esuerzo y dedicación requiere de los gestores de ersonal, tanto or la comlejidad jurídica inherente al mismo como or su litigiosidad y conlictividad social. Sin embargo, tal y como se ver, su royección sobre el desemeño no arece justiicar tanta atención. El ael de las rcticas retributivas sobre la conducta de los emleados blicos uede onderarse a artir de una trile consideración. por su consideración como uno de los elementos comensatorios que la organización orece al emleado blico or su restación roesional. Conociendo, en segundo lugar, la dimensión comparativa de la rctica retributiva y, inalmente, teniendo resente que el salarial es un factor extrínseco en la relación de servicios roesionales. A) LA RETRIBUCIÓN SALARIAL ES pARTE DE LOS MECANISMOS DE COMpENSACIÓN QUE LA ORGANIZACIÓN OfRECE El sistema retributivo, como recuerda el Inorme de la Comisión sobre el Estatuto Bsico del Emleado pblico (2005:149 ) es una parte integrante del sistema total de recompensas del empleado público, que consiste en el conjunto de compensaciones, económicas y no económicas, que el empleado percibe por su trabajo. La retribución orma arte de las contribuciones que la organización –junto a muchas otras, no sólo materiales, sino de reconocimiento, simbólicas o de signiicado– aorta a sus miembros a cambio de su trabajo y dedicación (March y Simon, 1987). Tiene así or tanto una dimensión sicosocial evidente. B) UN ASpECTO fUNDAMENTAL DE LA RETRIBUCIÓN ES LA COMpARACIÓN La retribución suone un mensaje emitido or la organización a sus miembros. Aecta, or tanto, a los términos del contrato psicológico , el constructo al que se hizo reerencia en el caítulo rimero, esto es, el conjunto de exectativas del emleado, que determina lo que la organización y el individuo eseran dar y recibir de cada uno durante el eriodo de su relación de servicios, en esecial este ltimo, y que sirve ara vincular emocionalmente al individuo con la organización (Rodríguez pérez, 2002; García Buades, 2002). Al resecto resulta crítica la erceción de equidad , que se eecta mediante un doble roceso de comaración: entre lo que el individuo aorta a la organiza166

LA pOLÍTICA RETRIBUTIVA

ción y recibe de ésta, como con relación a lo que aortan y reciben los otros individuos de la organización. prcticas equitativas son aquellas que uncionan –y son ercibidas– sobre la base de criterios uniormes y justos, consistentes en el tiemo y en las ersonas y ausentes de sesgos ersonalistas, correctas y éticas. Debemos tener en cuenta que los juicios de comaración se eectan también en relación con lo que el miembro de la organización considera su grupo de referencia. Esto es, aquellos que las personas utilizan como marco de contrastación psicosocial a la hora de evaluar su estatus ersonal y el de su gruo de ertenencia (Gonzlez fernndez, 1998). piénsese en términos rcticos en las abundantes comaraciones que los emleados blicos eectan a diario: con emleados blicos de categoría y nivel equivalente (dilomados, licenciados); con gruos roesionales similares en otras organizaciones (habilitados nacionales, roesores, TAG, etc.). C) LA RETRIBUCIÓN fIJA ES UN fACTOR EXTRÍNSECO AL TRABAJO por ltimo, la dimensión sicosocial se cierra con una aradoja: el que la retribución monetaria no es roiamente un actor motivador. En eecto, artiendo de la teoría de la motivación de Herzberg, abundantemente recogida or los esecialistas (Robbins, 1996; Weinert, 1985; Kast y Rosenzweig, 1988) los individuos que trabajan en organizaciones tienen dos necesidades bsicas, las necesidades motivadoras , también llamadas factores intrínsecos del trabajo, que comrenden el reconocimiento, la osibilidad de logro, el trabajo en sí, la resonsabilidad del mismo y las osibilidades de romoción y desarrollo; y las necesidades llamadas higiénicas , o factores extrínsecos del trabajo , entre los que se encuentran las condiciones de trabajo, las reglamentaciones y normas de uncionamiento, el estilo de dirección, las relaciones interersonales existentes en la organización y el salario. Los motivadores son los actores intrínsecos: en su ausencia no se roduce insatisacción, ero tamoco estn motivados los emleados. Su resencia y adecuada gestión es el verdadero agente duradero de gestión del comromiso del emleado: el reconocimiento (la estima), la autorrealización (el logro) y el crecimiento sicológico (el trabajo en sí; la resonsabilidad; las oortunidades de desarrollo ersonal). pues bien, la aradoja radica en que en lo que resecta a los actores extrínsecos (como la retribución ija) si estn mal gestionados rovocan insatisacción. Si se dan las condiciones adecuadas ara estos actores no existe insatisacción, ero no or ello los colaboradores estn necesariamente motivados. Estas necesidades, una vez satisechas, no son necesariamente motivadoras. La conclusión es, or tanto, que la retribución ija es un oderoso desmotivador si est mal gestionada, mientras que su adecuada administración no contribuye 167


per se al comromiso. Así, peer (1998:2007) airma que la rctica convencional asigna a los sistemas retributivos un ael ms elevado que el que la rctica convencional demuestra. por decirlo en alabras de otros autores (Sector y Beer, 1985) la olítica retributiva en relación con el salario ijo osee un escaso otencial. Su ael rincial es no entorecer y el objetivo del gestor es gestionarlo adecuadamente ero sin las retensiones motivadoras que se atribuyen al sistema.

2. EL MODELO RETRIBUTIVO VIGENTE Los sistemas retributivos en las organizaciones se basan en remunerar tres asectos rinciales, o en una combinación adecuada de los mismos. Así, se suele agar lo que la ersona es (su categoría roesional, su cualiicación); la imortancia de las unciones desemeñadas ( lo que hace, su valor ara la organización) y, inalmente, el rendimiento de la ersona (su aortación o contribución en términos de valor añadido a la organización). A priori, estos tres elementos los encontramos en el sistema de retribución vigente ara los uncionarios locales en nuestro aís (y en su mayor arte ara los laborales or la vía convencional). Así, el aquete retributivo se caracteriza or los siguientes comonentes (artículo 22 del EBEp):

1. Se remuneran los asectos subjetivos (la ersona, su categoría): a ello se destinan las retribuciones básicas: el imorte del sueldo, que remunera la categoría (el Gruo de Clasiicación) y la antigüedad del uncionario (los trienios) (artículo 23 del EBEp). 2. Se retribuyen asimismo los asectos objetivos (el uesto de trabajo, las unciones): encontramos la arte rincial de las denominadas retribuciones complementarias : el Comlemento de puesto, destinado a retribuir la especial dificultad técnica, dedicación, incompatibilidad o las condiciones en que se desarrolla el trabajo (art. 24.b del EBEp). 3. Un comonente de carrera, que el EBEp sustituye or el anterior Comlemento de Destino, destinado a remunerar la progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa (art. 24.a). 4. por ltimo, el modelo remunera también el rendimiento: así se retribuye el grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos (art. 24.c EBEp). El sistema de retribución de los emleados blicos uede así caracterizarse como mixto. Encontramos en él comonentes salariales dedicados a remunerar las condiciones subjetivas de la ersona, de la relevancia de la tarea o de su rendimiento, tal y como se ha visto. El EBEp mantiene este modelo: se aga la categoría (gruo), las tareas desemeñadas (uesto), el rendimiento y, como novedad, se trata de ereccionar los mecanismos retributivos de la carrera (la 168


nueva rogresión). Eso sí, hay que tener en cuenta que el Caítulo III del Título III del EBEp, donde se recoge esta innovación, es un receto de eficacia demorada, tal y como indica la Disosición final Cuarta de la norma. Así ues, una vez descrito en líneas generales el modelo, la caracterización del sistema retributivo se va a hacer reiriéndonos al marco legal todavía vigente en la actualidad, el de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reorma de la función pblica, que es or cierto el que da soorte a la normativa local, todavía vigente. Al resecto, el modelo retributivo uede ser caracterizado a artir de los siguientes elementos deinitorios: – Es un sistema caracterizado or ivotar sobre el elemento objetivo de la relación roesional: el uesto de trabajo. – Su uesta en rctica requiere de una metodología esecíica: las técnicas de valoración de uestos de trabajo. – Desde el lano jurídico se requiere de una herramienta: la Relación de puestos de Trabajo (RpT). – El sistema se caracteriza or la transarencia con la que se ha retendido dotarlo. – Destaca la conexión de la olítica retributiva con los asectos resuuestarios. – Al ivotar sobre el contenido uncional del uesto, el modelo est abierto a la concreción cualitativa de las unciones asignadas al mismo A) CARáCTER OBJETIVO DEL SISTEMA La roia exosición de motivos de la Ley 30/84, de 2 de agosto, que es el sistema retributivo que en líneas generales ha mantenido el EBEp, anunciaba que el sistema de retribuciones establece con claridad una primacía importante para aquellas que van ligadas al desempeño del puesto de trabajo . Ello es así or la relevancia cuantitativa en la nómina del uncionario, de las denominadas retribuciones comlementarias. Carácter objetivo signiica:

a) Que la retribución se devenga or el desempeño efectivo del uesto que se desemeñe en cada momento, sin que quean ningn tio de derechos adquiridos, con exceción del grado ersonal (artículo 156 del TRRL). Se exige un eectivo desemeño y una regular adscrición al uesto (STS de 4 de julio de 1994. ED 1994/7337). No cabe el desemeño de unciones de hecho. b) En términos organizativos se cobra por lo que se hace , or el contenido del uesto de trabajo, sin que sea relevante, al menos totalmente, la titu169


lación ara el ingreso. La jurisrudencia ha insistido en este rasgo. Así, ara el Tribunal Suremo (sentencia de 27 de setiembre de 1994. ED 1994/9113), tanto el comlemento de destino como el esecíico estn vinculados exclusivamente a la calidad y circunstancias del puesto de trabajo. En el mismo sentido, STS de 11 de mayo de 1998 (ED 1998/2971). Como recuerda el Tribunal Suerior de Justicia de la Comunidad Valenciana (sentencia de 6 de octubre de 1998. ED 1998/31873) no rige en su asignación el grupo o la categoría : ni todos los administrativos, ni todos los auxiliares han de tener el mismo comlemento de destino. Va ligado objetivamente al uesto, nunca a un cuero o escala. El complemento de destino es un conceto retributivo objetivo y singular (SS de 15 de marzo de 1991, 27 de setiembre de 1990 y 10 de noviembre de 1994. ED 1991/2899, 1990/8700 y RA 10192). En lo que atañe al comlemento esecíico su caracterización es similar, siendo dos sus características fundamentales (SS. de 1 de julio y 22 de diciembre de 1994. RA 6239 y 10670): 1. Su concreción: se ija atendiendo recisamente a las características de un uesto de trabajo. 2. La objetividad : se atiende a las condiciones articulares de ese uesto de trabajo y no a los cueros o escalas de los uncionarios que los desemeñan. B) COMpONENTE TÉCNICO EN SU ASIGNACIÓN Es imortante reerirse a la comlejidad que acarrea la administración correcta del sistema retributivo. De modo esecíico en la Administración Local, el artículo 93.2 de la LBRL imele a éstas a emlear los mismos criterios de valoración objetiva que el resto de funcionarios públicos . Este asecto se reitera en el artículo 4.2 del Reglamento de Retribuciones (el RD 861/1986): el establecimiento o modificación del complemento específico exigirá, con carácter previo, que por la Corporación se efectúe una valoración del puesto de traba jo. Al unto que esta vertiente técnica se constituye como una actuación de entidad diferenciada por sí, que debe preceder al acto del Pleno de la Corporación por el que aprueba la relación (STS de 5 de diciembre de 1994. RA 10199). No cabe una asignación directa de las retribuciones comlementarias, sino que su atribución va aarejada a un trabajo esecializado revio: el estudio, descrición y valoración de los uestos de trabajo. La actuación técnica y los asectos que la rodean (manual de valoración, descrición de unciones) y su lasmación en la corresondiente memoria, han sido destacados reiteradamente or la jurisrudencia, siendo caliicados de pieza axilar, garantía de seriedad del proceso (sentencia de 25 de enero de 1997. ED 1997/1073), al unto de que 170


si este trabajo técnico se eecta mediante comisión esecializada cabría atribuirle la discrecionalidad técnica de los órganos esecializados de la Administración (sentencia de 25 de abril de 1995. ED 1995/3290). C) ESENCIALIDAD DE LA RpT No cabe una reclamación individualizada al comlemento esecíico si éste no ha sido contemlado en la herramienta de ordenación del ersonal: la Relación de puestos de Trabajo. El comlemento no existe en abstracto, ni se asigna en base a una deinición genérica. Debe ijarse en la RpT, la cual, a su vez, contiene la valoración de estructura de uestos (STS de 25 de junio de 1996. ED 1996/6172; STSJ Castilla y León (Valladolid) de 22 de enero de 1999. AA 177/99). D) CONEXIÓN CON LA pOLÍTICA pRESUpUESTARIA La identidad del sistema retributivo entre las diversas Administraciones pblicas se redica de su estructura y de la cuantía de las retribuciones bsicas (sueldo y trienios), Cada administración territorial cuenta así con margen ara conigurar su concreta olítica de retribución de los emleados blicos. No obstante, no cabe olvidar la conexión de esta aceta de la olítica de ersonal con los asectos resuuestarios, dado su imacto sobre el gasto blico, lo que aculta al Gobierno de la nación a adotar las medidas de dirección de la actividad económica general en virtud del título conerido or el artículo 149.1.13 de la Constitución, como recuerda el Tribunal Constitucional (sentencias 63/1986 y 96/1990, esecialmente). E) CARáCTER ABIERTO DEL SISTEMA RETRIBUTIVO No obstante la consignación anual de toes mximos en el incremento total de las retribuciones, la roia naturaleza del modelo de emleo blico, abierto y con rimacía del uesto de trabajo, osibilita la osibilidad de un incremento retributivo suerior, singular y excepcional, destinado a asegurar que las retribuciones comlementarias guarden la relación procedente con el contenido de los puestos de trabajo . Lógicamente, tratndose de un conceto jurídico indeterminado, la credibilidad de la adecuación ir relacionada con la solvencia técnica que guarde la misma. f) pUBLICIDAD DEL SISTEMA En ocos mbitos de gestión encontraremos tanta sensibilidad blica como en el de las retribuciones (Lauer y Burlaud, 1989:349; Dressang, 1991:229). 171


De ahí que la transarencia sea su correlato lógico y que el legislador haya disuesto diversas medidas ara omentarla, al unto de constituir uno de los elementos rectores del sistema de remuneraciones del emleado blico (Manzana Laguarda, 1996). Así, vemos que la Ley 30/1984 establece que las RpT, que recordemos incluyen las retribuciones comlementarias ijas y eriódicas, sern blicas (artículo 16) y que las cantidades ercibidas or los uncionarios en conceto de roductividad sern también blicas (artículo 23.4 de la Ley y 5.4 del RD 861/1986), que las cantidades destinadas a las retribuciones de los uncionarios debern consignarse en los resuuestos anuales. También su conocimiento orma arte de las acultades de los órganos de reresentación de los emleados blicos (artículo 40.1.a del EBEp).

3. LA POLÍTICA RETRIBUTIVA EN LOS GOBIERNOS LOCALES A priori, el sistema retributivo orece otencialidades ara la gestión. Sin embargo, entre la raxis habitual encontramos algunas disunciones recurrentes, destacando entre las mismas: la tendencia al igualitarismo, la carencia de olítica esecíica ara este mbito de la gestión de recursos humanos o la conocida inlación orgnica de las relaciones de uestos de trabajo.

Un deecto habitual en el anorama administrativo es el conocido como café para todos, comn en la rctica salarial. Esto es, la renuncia a dierenciar tanto entre diversos niveles de rendimiento entre los emleados blicos, como a tomar en consideración las verdaderas características que aectan al contenido de los uestos de trabajo, en beneicio de rcticas homogeneizadoras, or categorías y gruos roesionales, en virtud en no ocas ocasiones de las tendencias normalizadoras de la interlocución sindical y del roio deseo de los emleados blicos. El imaginario colectivo contina resionando en términos de igualdad retributiva ara arqueólogos y médicos, ara técnicos de salud blica y bibliotecarios, ara letrados y sociólogos, ara economistas y arquitectos, or reerirnos a un nivel académico. El resultado, el igualitarismo retributivo, no roduce mayor equidad interna, sino todo lo contrario. Anlogamente, el deseo de minimización del conlicto, latente en muchos ejecutivos locales, acarrea la renuncia a la ormulación de una olítica retributiva coherente con los deseos del legislador. pagar or la imortancia del uesto suone costos en anlisis y negociación. puestos con tareas dierentes acaban cobrando lo mismo. No digamos remunerar en unción del rendimiento. Contribuciones dierentes cobran lo mismo. Ms all del incumlimiento de un mandato legal nos encontramos con un gran imacto desmotivador. por ltimo, una de las ventajas del sistema retributivo vigente, su objetivación, acaba convirtiéndose, or la alta de ersectivas de carrera, en una erversión. En eecto, ivotando la carrera sobre la ocuación de uestos de traba jo, el lógico deseo de mejora de los emleados blicos acaba acarreando la 172


multilicación de uestos con unciones ms o menos imaginativas, o eor, en la creación artiicial de uestos retendidamente directivos. Todas las disunciones exuestas lo son de rctica, de gestión. Conviene retener que a esar de que del diseño legal se inieren unos determinados valores a la hora de ijar las retribuciones de los emleados blicos, no uede hablarse de que baste con el marco normativo ara gestionar la concreta realidad organizativa de una organización blica. Hay un trecho muy amlio desde la norma a la alicación rctica. Así las cosas, determinar una concreta olítica, en este mbito de la gestión de recursos humanos requiere articiación, consenso y, sobre todo, objetivos. Es una oeración eminentemente social, no técnica. Los objetivos de una olítica retributiva son atraer, motivar y retener ersonal suiciente con la caacidad requerida. para ello es reciso que en el mbito blico (pounian y fuller, 1989): 1. Sea externamente competitiva : es decir, que en la comaración ara diversos colectivos y categorías roesionales, cuando menos se mantenga al mismo nivel. En términos rcticos: se requiere que su retribución sea de mercado ara avorecer la atracción de emleados cualiicados. 2. Sea internamente equitativa : que el salario se ije segn el valor relativo del uesto ara la organización, dierenciando la remuneración en unción de su contenido. 3. Que sea motivadora: es decir, que en lo que atañe a la retribución variable, sea caaz de dierenciar dierentes niveles de contribución, de rendimiento. Y en términos de retribución ija, que incentive la adquisición de resonsabilidades. 4. Que sea contingent e, es decir, adatada a la realidad y valores de la organización. 5. Que sea cilmente entendible e intensamente comunicada a los emleados blicos. 6. Que sea asumible or la institución blica en términos de costes. Las herramientas ara conseguir los objetivos varían. Normalmente, la cometitividad externa se consigue con algn tio de estudio, cuantitativo o cualitativo, sobre los niveles de retribución de las otras administraciones. por su arte, la equidad interna se asegura mediante los mecanismos de la valoración de uestos de trabajo. En términos directivos, la ijación, discusión y debate de una ilosoía retributiva tiene los siguientes temas de discusión: – ¿Qué abanico salarial es conveniente, esto es, el cociente entre los uestos que ms y menos cobran? 173


– ¿Qué cuantía de remuneración ara la unción directiva? – ¿Cul es el ael de la negociación colectiva? ¿Cul es el grado de articiación, adems del establecido legalmente? – ¿Qué tio de remuneración or rendimiento, si es que se establece alguna? Si es así, ¿colectiva o individual?, ¿or resultados o or desemeños? – ¿Dierentes olíticas retributivas ara dierentes colectivos roesionales? Técnicos y directivos, ersonal administrativo, ersonal de oicios, olicías locales. – La deinición del aquete retributivo. No solamente la retribución directa (ija y eriódica y or rendimiento) sino también la indirecta: la olítica de beneicios sociales: lanes de ensiones, ondos adicionales de carcter social, etc. Ambas artidas conorman la retribución total.

4. ESTRATEGIAS DE MEJORA (1): LA VALORACIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO Hacer de la olítica retributiva una herramienta de gestión organizativa que avorezca el comromiso de los emleados blicos requiere que la institución, en rimer lugar, disonga de los mecanismos que aseguren la equidad de las retribuciones y convenza de ello a los emleados y sus reresentantes. También que conozca la remuneración existente, aun or medios modestos ara uestos similares. pero muy esecialmente, una de las alancas de cambio es el emleo creíble y articiativo de la remuneración en unción del rendimiento. En estos dos asectos centramos las osibilidades de mejora. El objetivo de un sistema de valoración de uestos de trabajo es sentar las bases de un sistema equitativo de salarios ara la organización. puede deinirse como el establecimiento de una serie de procedimientos de análisis o síntesis, que permiten determinar el valor relativo de cada puesto de trabajo para la organización (pereda y Berrocal, 1993). De esta deinición ueden extraerse varias imlicaciones: a) La reerencia a procedimientos de análisis o síntesis se reiere a las dos grandes alternativas metodológicas en valoración de uestos: los sistemas cualitativos , o sintéticos, toman el uesto como un todo, en sus asectos globales, y los sistemas cuantitativos , que descomonen y analizan los uestos en base a actores reviamente deinidos. Ambos disonen de ventajas e inconvenientes. Los rocedimientos cualitativos hacen hincaié normalmente en el consenso social interno. Son métodos robustos socialmente. Su unto débil radica en que nicamente ordenan los uestos, lo que no ermite cuantiicar las dierencias entre los mismos (su distancia), algo que sí que ermiten los métodos cuantitativos, normal174


mente mucho ms técnicos y analíticos, lo que en no ocas ocasiones es su unto débil, al ecar de exceso de tecnocratismo. b) Solamente determinan el valor para la organización. No ijan valores absolutos comunes a sectores y organizaciones. Un uesto no tiene necesariamente, or qué estar valorado en los mismos términos en dos organizaciones blicas. c) Se habla de valor relativo. Ésta es su rincial característica. Un método de valoración –en cualquier modalidad– no exresa nunca valores monetarios, sino tan sólo su valor en untos, en grados o niveles. La conversión en valores absolutos es un roceso osterior al de la alicación del manual de valoración. De los métodos emleados, el ms popular suele ser el cuantitativo de puntos por factor. Sobre el mismo cabe hacer algunas consideraciones. particia de los rasgos del método cuantitativo: su inalidad es, descomoner analíticamente los uestos de trabajo y cuantiicar las dierencias entre ellos. Así, or ejemlo, el método ermite ijar la dierencia entre un uesto de aarejador, con un valor relativo de 450 untos y un uesto de encargado de obras, con un valor relativo de 300 (un 50% de dierencia entre ellos). ¿Cómo se llega a esta cuantiicación? Sobre la base de las siguientes remisas: a) Que todos los uestos de la organización comarten una serie de características y roiedades comunes, que denominamos factores de valoración. Estos actores son elegidos sobre la base de la relevancia ara la organización, su carcter comn a los diversos uestos y, al tiemo, que sean suscetibles de ser cuantiicados y, or tanto, ermitan dierenciar a los uestos en unción de su contenido. b) Que estas características son modulables en los diversos uestos en unción de su dierente intensidad ( grados por factor). c) Que estas dierentes intensidades son suscetibles de ser cuantiicadas ( puntos por factor). Un manual de valoración debe incluir así los actores seleccionados y su deinición escrita; la intensidad ara cada uno de ellos (la gradación); la onderación o distribución orcentual ara los diversos actores; la escala de untos (normalmente 400, 500 o 1.000) y los rotocolos: descriciones de uestos, hojas de valoración ara cada uesto y de comaración actorial. Los actores de valoración requieren una consideración. Éstos suelen seleccionarse sobre la base de su uso en otras organizaciones similares o bien a artir de la agruación de uestos comunes tratando de identiicar características dierenciales. Al resecto, la legislación de Régimen Local (el RD 861/1986, en la redacción dada or el RD 158/1996, de 2 de ebrero) disone que el comlemento de destino se asigne en unción de criterios de especialización, res ponsabilidad, competencia y mando, así como en base a la complejidad terri175


torial y funcional del puesto . por su arte, el comlemento esecíico est destinado a retribuir la especial dificultad técnica, dedicación, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad .

Dejando de lado la incorrección que suone que dos comlementos retributivos remuneren la misma circunstancia (el uesto de trabajo), algo que agravó innecesariamente el RD 158/1996, debe tenerse en cuenta que, técnicamente, los actores de valoración suelen agruarse en cuatro grandes gruos, cuya onderación global recomendada es la que se indica ara cada gruo: 1. factores relacionados con las habilidades o atitudes del uesto: ormación, iniciativa, exeriencia, diicultad técnica, esecialización, comle jidad. Su onderación suele oscilar entre el 40 y el 65%. 2. factores relacionados con el esuerzo y exigencias del uesto: atiga mental, carga de trabajo, concentración, incomatibilidad. Su onderación suele oscilar entre el 10 y el 25%. 3. factores relacionados con las resonsabilidades: resonsabilidad económica, or errores, or mando. Con un margen de onderación que va del 20 al 35%. 4. factores relacionados con las condiciones de trabajo: ruido, humedad, temeratura, dedicación, horario, enosidad y eligrosidad. La onderación, en este caso, va del 5 al 15%. Una recomendación ara abordar rocesos de valoración sería tener resente estas onderaciones y, en su caso, dierenciar las retribuciones comlementarias, relacionando al comlemento de destino con la estructura de uestos-tio de la Entidad Local y su corresondiente grado de contenido en el esecíico (comonente general de diicultad técnica y, en su caso, de resonsabilidad), dejando en este ltimo comlemento las características dierenciales del modo y lugar de ejecución del trabajo (eligrosidad, enosidad, dedicación, disonibilidad, etc.), todo ello sin olvidar que no se trata de una oeración meramente técnica, sino también social, lo que hace conveniente articular cierto consenso interno.

5. ESTRATEGIAS DE MEJORA (2): LA RETRIBUCIÓN AL RENDIMIENTO finalmente, esecial interés adquiere ara la institución articular mecanismos que osibiliten la oeratividad de una osibilidad real de unir desemeño y retribución variable, un eicaz mecanismo de motivación, constituido or el comlemento de roductividad. Éste ue deinido en su día (artículo 23 de la Ley 30/84) como un incentivo destinado a retribuir tres circunstancias: el especial rendimiento, la actividad 176


extraordinaria y el interés o iniciativa con que el uncionario desempeñe su trabajo. Deinición muy similar a la del nuevo artículo 24.c del EBEp. Eso sí, a dierencia del régimen vigente, la nueva deinición de la roductividad cuando entre lenamente en vigor la nueva normativa va a exigir la arobación revia de sistemas objetivos de determinación de la roductividad (art. 20.5 del EBEp), sistema negociado adems con los reresentantes sindicales que integran la Mesa de Negociación (art. 37.1.d del EBEp).

En términos de gestión de recursos humanos se retribuyen las dos modalidades osibles con que en evaluación del rendimiento se eecta la areciación del mismo: el producto del trabajo, aquello que se consigue, o el desemeño, la forma de hacerlo. Es decir, resultados tangibles obtenidos en un eriodo de tiemo (esecial rendimiento, actividad extraordinaria) o rasgos de conducta en la ejecución del trabajo (interés o iniciativa) (Quijano, 1992). En lo que atañe a la unción blica local, el artículo 5º del RD 861/1986, de 25 de abril, que establece el Régimen de Retribuciones de los funcionarios de Administración Local comleta el marco jurídico ara su erceción, añadiendo que la areciación de la roductividad deber realizarse e n función de circunstancias objetivas relacionadas directamente con el desempeño del puesto de trabajo y objetivos asignados al mismo (aartado 2º). Lo que no signiica la osibilidad de evaluar el modo de ejecución del trabajo, sino la necesidad de contar con un sistema ormal de evaluación, algo que se desrende en el aartado 6º del receto, al disoner que la asignación individual del comlemento se eectuar con sujeción a los criterios que haya establecido el pleno. Resulta conveniente indagar la lectura jurisrudencial que de la igura legal se ha hecho or los órganos judiciales, centrndonos en lo que constituyen sus asectos ms relevantes: la naturaleza del comlemento retributivo y su inalidad; su areciación y las circunstancias de su osible imlantación. En unto a su naturaleza, y atendiendo a los ronunciamientos del Tribunal Suremo, este comlemento es deinido como «[…] Un incentivo de carcter eminentemente ersonal» (sentencia de 11 de setiembre de 1993). Así, su inalidad es «[…] Remunerar un rendimiento suerior al normal.» (Sentencias del Tribunal Suremo de 23 de mayo de 1985 y 1 de junio de 1987). «[…] Que determinados uncionarios que desemeñan uestos de trabajo de contenido idéntico, uedan quedar dierenciados or tal retribución.» Es imortante destacar que ya temranamente este órgano judicial negó que la dierenciación retributiva de los uncionarios segn niveles de rendimiento suusiera actuación discriminatoria de cualquier tio (sentencia de 20 de ebrero 1986). Al resecto, se reconoce que ha de existir cierta discrecionalidad (STS de 1 de junio de 1987). pero han sido las sentencias de los Tribunales Sueriores de Justicia las que han erilado claramente su esencia. Así, la roductividad ha sido deinida como un complemento retributivo de carácter subjetivo (TSJ Cantabria de 7 de 177


abril de 2000) e individual y variable (TSJ Andalucía de 2 de marzo de 2001, 5 y 27 de setiembre de 2000). Lo que lo conigura, y esto es imortante, «[…] como un instrumento de olítica uncionarial de cada deartamento or medio de estímulos a los uncionarios a in de lograr los objetivos que se roonen» (TSJ Andalucía de 5 y 27 de setiembre de 2000 y 2 de marzo de 2001). No obstante hay que tener resente que la discrecionalidad lo es en el modo de conigurar la erceción del comlemento, en su establecimiento y en la valoración individual del comortamiento del uncionario, ero que la institución debe dotarse de un sistema que undamente su erceción, es decir, imlantar un mecanismo que contemle unos criterios de evaluación, los requisitos que lo hacen osible. Algo aconsejable ahora y obligatorio cuando el EBEp desliegue su vigencia lena. fijados éstos, «[…] queda dentro del margen de decisión de aquel a quien corresonde su ejercicio en alicación de los criterios y armetros de valoración establecidos, or tanto inatacables salvo or vulneración de los mismos en su alicación o desviación de oder […] » (TSJ Cataluña, sentencia de 14 de setiembre de 2000). Un anlisis de la coniguración de los diversos sistemas one de relieve un asecto ineludible: el ael a jugar en la areciación del rendimiento or los sueriores jerrquicos, suervisores, directivos o mandos intermedios, lo que est en la lógica de las cosas ya que son éstos los conocedores del desemeño roesional del uncionario evaluado y, al tiemo, dotan de legitimidad al mecanismo de evaluación. prouestas eectuadas por el mando (TSJ Castilla-León, Burgos, de 27 de marzo de 2001), mediante unos criterios de valoración a rouesta de los sueriores jerrquicos de las ersonas valoradas «[…] sin que ueda considerarse la alta de areciación de una mayor consecuencia o rendimiento (undamento del lus o comlemento de roductividad) una arbitrariedad o una discriminación comarativa.» (TSJ Cataluña de 14 de setiembre de 2000). En todo caso, es comn encontrar sistemas que se undamentan habitualmente en el siguiente diseño: a) La dierenciación de diversos niveles de rendimiento, a artir de un rendimiento normal o mínimo (TSJ Cataluña de 14 de setiembre de 2000), del denominado promedio individual (TSJ Madrid de 7 de octubre de 2000) ara a artir del mismo establecer la erceción del comlemento. b) La atribución del juicio a órganos de evaluación , siendo habitual –y aconsejable– undar el juicio en el inorme individual del suerior jerrquico, emitido conorme a unas directrices que osibiliten la interacción suerior-subordinado mediante la entrevista de evaluación, realizada mediante unas instrucciones determinadas, contenidas en el denominado manual de evaluación. c) Contemlar la osibilidad de apelar la decisión el citado órgano de evaluación. 178


d) Y conigurar la erceción del comlemento en determinadas ocasiones y eriodos, la forma de devengo, sobre la base de eriodos de tiemo evaluados anteriormente, bien de modo continuado o untual. Constituidos sistemas ormales de evaluación del rendimiento con criterios anlogos o similares, es osible dierenciar retributivamente en unción de rendimientos también dierenciados, sin que se contravenga un sacrosanto derecho a la igualdad, garantista ero nocivo a la hora de reerirse al rendimiento como es notorio ara cualquier gestor blico en la esera local 25. En alabras del Tribunal Suremo, «no es causa alguna de discriminación, sino de trato adecuado segn las circunstancias de cada caso, que no son iguales en los dierentes uestos de trabajo» (Sentencias de 20 de ebrero de 1986 y 1 de junio de 1987).

Es lo que Alejandro Nieto (1997:111), a la hora de reerirse al rendimiento uncionarial, denomina la regla de la objetividad , esto es, dada la osibilidad de discrecionalidad y neotismo en la valoración individual del rendimiento, se deende a ultranza lo único objetivo, los años de rendimiento, lo que supone para este autor la gran cruz de la Administración : «[…] si se valora el rendimiento ersonal se abren las uertas de la arbitrariedad y si sólo se valoran los datos objetivos se cierra el estímulo al trabajo […] se surimen los estímulos individuales y todo se hace asar or el rasero ms bajo.» 25

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CApÍTULO 11 LA CARRERA pROfESIONAL

A artir de la comrensión del marco normativo vigente y de los obstculos existentes, se retende situar al lector ante la imortancia que juegan las osibilidades de romoción roesional en la motivación de los emleados blicos locales. Que los gestores de recursos humanos uedan lantear en los gobiernos locales estrategias de desarrollo roesional or la vía de las lazas ( Promoción Interna Vertical y Horizontal ) y or la vía de los uestos ( Carrera Vertical), sin descartar las osibilidades que orece la movilidad entre Entidades Locales.

CONCEpTOS CLAVE 1. Carrera roesional. 2. promoción Interna Vertical y Horizontal. 3. Carrera Vertical. 4. La nueva modalidad de carrera: la Carrera Horizontal (o progresión). 5. Movilidad interadministrativa. 6. Estrategias de mejora en la Carrera en base a puestos y plazas.

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1. INTRODUCCIÓN: ESPECIFICIDADES Y SIGNIFICADO DE LA CARRERA EN EL ÁMBITO LOCAL La de la carrera administrativa es una «vieja cuestión batallona» en el devenir histórico de la unción blica en nuestro aís. En sus grandes hitos históricos recientes (reormas de 1963-1965 y Ley de Medidas de 1984) ha sido un tema demandado or los colectivos uncionariales y que el legislador ha retendido resolver, con ms o menos ortuna. Sin embargo, como en tantos otros asectos, la cuestión resenta rasgos roios en la Administración Local. En rimer lugar or la eseciicidad de su emleo blico. La elevada resencia del ersonal laboral y sus dosis asociadas de recarización, tal y como se vio en los caítulos iniciales. pero es que adems el establecimiento de una carrera –tal y como se ha entendido hasta la echa, basada en las categorías del uncionario y asociada a un terreno concreto de la actividad administrativa– demanda una coniguración estructural estable de la roia administración y si or algo se ha caracterizado la evolución de las olíticas blicas locales desde la transición hasta la actualidad ha sido or un incremento y amliación constante de su esera de intervención. De ahí que cuando se aborde la carrera en la esera local sea imrescindible hablar de carreras roesionales, ya que tanto la relevancia cuantitativa del ersonal encuadrado or el contrato de trabajo como las variedades de los servicios blicos hacen inviable reerirse a un modelo de alicación generalizable a toda la Entidad Local. La romoción roesional tal y como se ver tiene un comonente organizativo. Y no es igual su lógica –ni su diseño– en los servicios de la Administración General, tíicamente burocrticos, que en los Cueros de policía Local o de Extinción de Incendios, similares ero ms jerarquizados, or no hablar de los Servicios Técnicos o de Intervención Social y Comunitaria o el ersonal adscrito a los servicios de mantenimiento urbano y de oicios en general. No hay una carrera roesional en los gobiernos locales, sino varias. pero imlantar sistemas de gestión viables en este mbito requiere de imortantes caacidades institucionales, algo roblemtico en la esera local. Si hasta la echa –y en gran medida tras el EBEp continuar siéndolo– la carrera roesional se basa en la deinición y eril de los uestos de trabajo y en su ocuación deinitiva, la realidad muestra que son ocas las entidades locales, con indeendencia de su tamaño, las que han interiorizado este esquema de uncionamiento. El entorno sin embargo demanda lanes de carrera ara los emleados blicos. Nos encontramos con una Administración Local ms estable en términos de lantilla. No es revisible que continen los ritmos de crecimiento de los años ochenta y noventa. La roia comosición de sus lantillas, de mayor madurez demogrica, hace aconsejable emrender este tio de olíticas de ersonal. finalmente, aun con sus limitaciones, el nuevo Estatuto del Emleado pblico en cierto modo ha hecho que las exectativas acerca de la carrera emer182

LA CARRERA pROfESIONAL

jan entre los colectivos roesionales y sus reresentantes. En este mbito ms que en otros, acertar con su diseño e imlantación es esecialmente imortante. Y es que la carrera tiene que ver con el desarrollo de las ersonas en las organizaciones. por ello tiene un otencial determinante en orden a avorecer el comromiso del emleado blico con su organización. Desde la ersectiva de las necesidades individuales, como Monleón (1990:28) one de maniiesto, la gestión de recursos humanos debe estar atenta a las necesidades de la ersona, a su necesidad intrínseca de variación y a su roio ciclo de desarrollo en el uesto de trabajo, que, como es sabido, oscila entre tres y siete años. por deba jo de ese umbral mínimo la ersona no enriquece el uesto, no le aorta su imronta ersonal. Suerado ese ciclo el trabajador es suscetible de desmotivación debido al dominio adquirido de las unciones y los ocos retos que el uesto es caaz de orecer. La carrera administrativa, en el lanteamiento clsico, se deine como «[...] el cauce ormal or el que ha de discurrir la trayectoria roesional de los uncionarios» (Gutiérrez Reñón, 1987:62). Desde una ersectiva subjetiva el término hace reerencia a la existencia de caminos objetivados de romoción, de una cierta «ordenación de la trayectoria roesional del uncionario» (Cdiz Deleito, 1987:99) en base a sus caacidades, ero cimentada sobre el mérito, con la suiciente estabilidad y lo suicientemente incentivadora en términos de exectativas ara resultar estimulante. Ms que de «consolidación de categorías» hablar de carrera desde los ojos del emleado blico es disoner del mximo nmero de «líneas de movilidad». Interna y externa, vertical y horizontal hacia mejores osiciones organizativas (Arroyo Yanes, 1994:87). Ésta es de hecho la deinición organizativa de carrera roesional, y es la que debe cimentar su ordenación. En un estudio ya clsico (Beltrn, 1985:28) da cuenta cómo, en una encuesta realizada en 1983 or el Centro de Investigaciones Sociológicas, situados en la ersectiva de la inminente reorma socialista de la unción blica, ara el uncionario carrera equivalía «[...] a una rogresiva asunción de resonsabilidades, normalmente a uestos de nivel jerrquico suerior y con retrocesos limitados.» Desde el lano legislativo, la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Emleado pblico, cuyo artículo 14, titulado derechos individuales de los emleados blicos consagra el derecho a la progresión en la carrera profesional y promoción interna según principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad mediante la implantación de sistemas objetivos y transparentes de evaluación (aartado c) y a la formación continua y a la actualización permanente de sus conocimientos y capacidades profesionales, preferentemente en horario laboral (aartado g). Con ser relevante, la ersectiva jurídica o la que contemla la cuestión desde la ótica del derecho del emleado blico no son las nicas variables a tener en cuenta. La conveniencia organizativa es la otra cara de la moneda. Ms all de 183


que también la institución debe estar interesada en contar con un mayor comromiso de sus trabajadores y con las mejores caacidades que su exeriencia roorciona (Arroyo Yanes, 1994:70; Gutiérrez Reñón, 1987:62), el undamento de esta olítica exige laniicación de recursos humanos y considerar la entidad local como un mercado laboral interno, cuya rimacía es determinante en la cobertura de vacantes. Desde este lanteamiento, que ana eicacia y costes, la carrera es una herramienta de gestión que tiene en cuenta al ciudadano, en una ótica que nos sita en lo que férez (2006:22) ha denominado como «la tercera dimensión de la carrera», tratndola como un subsistema de la olítica de recursos humanos. Es ersectiva que se adota en este caítulo.

2. LA CARRERA PROFESIONAL: MODALIDADES La existencia de la carrera en un sistema administrativo deende de su concreto sistema de ordenación. Ms cil en sistemas cerrados –basados en los Cueros o Escalas, o plazas– que en sistemas abiertos –basados en los puestos de Trabajo–. El modelo esañol es como se vio, mixto. Lo que ermite combinar dos grandes ersectivas de carrera (álvarez álvarez, 1987:88): la intracorporativa (la clsica movilidad dentro de la organización or la vía del acceso deinitivo a uestos mediante sistemas como el concurso o la libre designación) y la intercorporativa (el ascenso de categorías –lazas– dentro de una Escala determinada, General o Esecial). La reciente reorma oerada or el EBEp mantiene ambas modalidades, introduce la gran novedad de la denominada «carrera horizontal» (tratada en un caítulo esecíico) y amlía el derecho subjetivo a la carrera al ersonal laboral. Como es obvio, el anlisis de la carrera no uede sustraerse a la existencia de la eectiva inamovilidad uncionarial o la estabilidad en el emleo en el caso del ersonal laboral. Esto es, justo lo contrario a la existencia de situaciones rovisionales o recarias. Al tiemo, es imrescindible atender también al tamaño de la institución, a su coniguración orgnica, a cómo concete este nivel territorial de administración: como un conjunto de «islas organizativas» con incomunicación burocrtica entre ellas ruto de su ormal autonomía jurídica, o como un conjunto institucional que ermite la intercambiabilidad de eectivos. Son todos datos ara debatir de modo eectivo sobre la oeratividad real de la carrera en la Administración Local esañola. La romulgación del Estatuto Bsico del Emleado pblico ha ermitido contar con una deinición de carrera roesional. Así, la Ley 7/2007, de 12 de abril, en su artículo 16.2 la deine como «[...] el conjunto ordenado de oortunidades de ascenso y exectativas de rogreso roesional, conorme a los rinciios de igualdad, mérito y caacidad.» De esta deinición destacan los siguientes asectos: a) La exresión «conjunto ordenado» se reiere a una olítica sistematizada, revisible, que reclama que su concreción se articule mediante las 184


Relaciones de puestos de Trabajo. Instrumento que delimita osibles itinerarios de ocuación de uestos y «maas» que combinen uestos-tio y mbitos uncionales. b) «Oortunidades de ascenso» obliga a la organización a rimar el denominado mercado de trabajo interno, a rimar la cobertura interna de las nuevas vacantes de uestos. Lo que obliga a una cuidadosa laniicación de las necesidades de ersonal y hace recomendable que or ejemlo los rocesos de rovisión de uestos antecedan a la convocatoria de lazas al exterior. c) No menos imortante resulta la exresión «exectativas de rogreso roesional», que descarta un derecho imerativo a la romoción desconectado de las necesidades organizativas. Algo relevante si se tienen en cuenta los antecedentes de nuestro modelo de unción blica. La reorma de los años 1963-1965 derogó el desrestigiado sistema de categorías ersonales vigente hasta entonces instaurado or el Estatuto Maura de 1918 y que ermitía la coexistencia de uncionarios con unas categorías desconectadas de las unciones realmente restadas. d) finalmente, el sistema de gestión que se imlante deber acreditar el cumlimiento de los rinciios «[...] de igualdad, mérito y caacidad.» Lo que hace imrescindible garantizar idéntica osibilidad de acceso ara los emleados blicos del colectivo que se trate, ero cuyo eje debe basarse en armetros de ormación, exeriencia y destrezas roesionales. El desarrollo de carreras roesionales incluiría los cuatro tios de mejora roesional incluidos hasta ahora en nuestra legislación bsica (artículo 16 del EBEp): 1. La Carrera Horizontal. Consiste en la rogresión, esto es, la romoción sin necesidad de cambiar de uesto. 2. La Carrera Vertical. O lo que es lo mismo, el acceso a uestos de traba jo dierentes (y sueriores, ya que el artículo 16.3.b habla de «ascenso»), que suone la movilidad dentro de la estructura organizativa, mediante mecanismos blicos y cometitivos como el concurso y, en determinados casos, la libre designación. 3. La Promoción Interna Vertical . La «clsica» romoción interna contemlada or el artículo 22 de la LMRfp, que se concreta en el ascenso a gruos sueriores (lazas o categorías) mediante sistemas cometitivos y blicos, similares en la rctica a una nueva entrada al sistema. A dierencia de los dos rimeros, conlleva un cambio de Gruo o Subgruo, ya que suone un cambio de plaza. 4. La Promoción Interna Horizontal . También conlleva cambio de la plaza, ero no de Gruo o Subgruo, ya que en el caso local se concreta en el 185


aso de una Escala (o Subescala) a otra. Bien de General a Esecial o, como ms usual, de la Escala de Administración Esecial a la de Administración General. Las cuatro modalidades enumeradas, con la novedad relativa de la carrera horizontal o rogresión (en cierto modo anticiada or el artículo 21.l. de la LMRfp) no comleta las novedades del nuevo Estatuto Bsico del Emleado pblico. Ms relevante si cabe resulta la nueva ordenación ara los laborales fijos26 al servicio de las entidades locales. En eecto, el artículo 14.c habla del derecho de los empleados públicos (sin distinción de régimen jurídico or tanto) a la rogresión en la carrera y a la romoción interna segn rinciios «[...] de igualdad, mérito y caacidad mediante la imlantación de sistemas objetivos y transarentes de evaluación.» La redacción ermite concluir la extensión a este imortante colectivo de la carrera horizontal y la romoción interna vertical, lo que exlica la contundencia del artículo 19.1 del EBEp, cuando roclama que «el ersonal laboral tendr derecho a la carrera.» pero es que conectando este receto con el artículo 83 –que disone que en deecto de regulación convencional regir el mismo sistema de rovisión de uestos y movilidad de los uncionarios de carrera– se constata que resecto a la carrera vertical también existe cierta voluntad de alicación ara los laborales fijos ¿el modo? La vía de los Convenios Colectivos, tal y como recuerdan los recetos citados, ero sin descartar otros, como el Acuerdo (artículos 23 y 24 del Estatuto de los Trabajadores). La osibilidad en otro orden de cosas de que las situaciones administrativas revistas ara los uncionarios de carrera sean de alicación a los laborales ijos, revista en el artículo 92 del EBEp, cierra el círculo, sobre la base de que la gestión de este ersonal también se objetiva en cierto modo al disoner que su ordenación también se eecta sobre la base del puesto de Trabajo, a cuyo desemeño tienen derecho todos los emleados blicos, nuevamente sin distinción (artículo 73.1 del EBEp). EL MODELO VIGENTE DE CARRERA: CARACTERÍSTICAS El caítulo II del Título III es uno de los denominados de eficacia demorada. Esto es, entrar lenamente en vigor cuando se dicte la ley que lo desarrolle, conorme a lo disuesto en el unto 2º de la Disosición final Cuarta del EBEp. De ahí que, como se ha hecho cuando se ha abordado el modelo retributivo, la caracterización de la carrera se eecta conorme al modelo vigente en 2010, esto es, el basado en la Ley 30/1984 de 2 de agosto, de Medidas de Reorma de la función pblica. Adems de su vigencia susendida, el artículo 16.3 del Adems de los recetos que se citan, de eventual alicación a los laborales, ensados ara los uncionarios de carrera, de modo especíco, la Disposición Transitoria Segunda del EBEP, en su párrafo segun do, cuando habla de procesos de promoción interna, se reere a laborales «jos». Ésta es de hecho, desde nuestro punto de vista, la diferencia más signicativa con los laborales «indenidos»: el derecho a la carrera roesional. 26

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EBEp disone que son «las Leyes de función pblica que se dicten en desarrollo de este Estatuto (...)» las que concretarn cada una de sus modalidades, de modo aislado o simultneo. La carrera administrativa todavía en vigor en nuestro modelo de emleo blico, dejando de lado de momento la novedad de la carrera horizontal, uede sistematizarse a artir de los siguientes rasgos, entresacados a artir del anlisis de la ley de 1984: a)

es un modelo mixto, con primacía del puesto de trabajo

La roia exosición de motivos de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reorma de la función pblica, roclamaba el ivote de la carrera sobre los asectos objetivos: la clasificación de puestos de trabajo es la base sobre la que ha de articularse la auténtica carrera administrativa . Esta rimacía se observa en los artículos 20 (titulado provisión de puestos de trabajo) y 21 ( promoción profesional) que articulan la carrera sobre el uesto. Comlementariamente, el artículo 22 revé otra modalidad, que denomina promoción interna. Este conjunto or tanto, da lugar a varias alternativas de mejora ara los emleados blicos tanto or la vía de los uestos (grado ersonal) como de las lazas (ascenso de gruo). Este modelo es el vigente ara la Administración Local segn su normativa esecíica: artículos 97 y 102 LBRL y 168 TRRL. El marco se comletaba teniendo en cuenta que el Estado se reservó el establecimiento de sus normas bsicas (artículo 90.2, segundo rrao de la LBRL y 129.1.c del TRRL). Lo que or cierto no se rodujo, con exceción de la Ley 53/2002 or lo que resecta a las Escalas de Administración General y Administración Esecial. b)

los aspectos objetivos. carrera mediante el puesto: la antigua P romoción P rofesional (futura carrera vertical)

La carrera la basó la Ley 30/84 sobre dos elementos, el Grado Personal y la ocuación ermanente del puesto de Trabajo. La consolidación rogresiva de un mayor grado ersonal, sobre la base de ocuación de uestos de trabajo, constituye el sistema ordinario de carrera en la Administración, la promoción profesional. El grado ersonal tiene así dos dimensiones, una objetiva, or cuanto el nivel del uesto de trabajo que ocua el uncionario, conigurado en la Relación de puestos de Trabajo, determina un concreto Comlemento de Destino. Otra subjetiva, or cuanto el abanico de uestos (y sus niveles) a los que uede otar el uncionario viene redeterminado or el Gruo o Subgruo de ertenencia (en la actualidad, or la alicación del artículo 76 y la Disosición Transitoria Tercera del EBEp, A1, A2, B, C1, C2 u «otras agruaciones roesionales»). 187


Esta modalidad de carrera tiene or tanto las siguientes características: a) Se basa en el Grado personal. b) El grado se adquiere mediante la ocuación deinitiva (lo que excluye coberturas rovisionales) de puestos de Trabajo dotados de un determinado nivel de Comlemento de Destino (el que tenga asociado el uesto en la RpT), or lazo mínimo de dos años continuados o tres con interrupción. c) Esta ocuación de uestos se instrumenta mediante un sistema determinado, la rovisión de uestos de trabajo, en sus dos modalidades, Concurso (con su subtio del Concurso Esecíico) o la Libre Designación. La provisión de puestos uede deinirse como el rocedimiento administrativo tendente, mediante convocatoria blica, a asegurar la cobertura deinitiva de los uestos de trabajo vacantes a través de los mecanismos establecidos. d) Consolidado un determinado grado ersonal, éste juega como suelo y techo, límite mximo y mínimo, del uncionario blico en su trayectoria roesional (uestos a desemeñar) como en sus derechos económicos (el ercibo de las cantidades tasadas ligadas al comlemento de destino): el uncionario siemre ercibir el grado ersonal que haya consolidado. c)

los aspectos subjetivos. carrera mediante las plazas: la antigua P romoción i nterna (futura P romoción i nterna V ertical)

Existe una segunda modalidad de carrera administrativa, que la ley de 1984 denominaba promoción interna en su artículo 22.1, consistente en el ascenso desde Cueros o Escalas de un Gruo de titulación a otro del inmediato suerior. Este sistema establece una serie de requisitos, en la rctica no alterados or el artículo 18 del EBEp. Así, es imrescindible: 1. poseer la titulación requerida (y los dems requisitos) ara ascender al Gruo suerior (con la exceción ara el Gruo C que ija la Adicional 22ª de la roia ley). 2. Haber restado servicios un mínimo de dos años en el Gruo de ertenencia (de servicios efectivos hablar la reorma que del artículo 22 hizo la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, Administrativas y del Orden Social). 3. Suerar las ruebas (rocesos selectivos) que se establezcan (con la osibilidad de exención de rogramas ya suerados que contemla el artículo 77 del RGI de 1995). En todo caso es destacable que se trata de un rocedimiento muy rígido, una nueva entrada en el sistema, ya que se trata de una nueva convocatoria de con188


curso-oosición. No obstante la desaarición del límite cuantitativo del 50% 27 en las lazas destinadas a la romoción interna lo conigura como una relevante herramienta de gestión de ersonal, suscetible de ser laneado y omentado mediante la negociación colectiva, que si bien no uede alterar los undamentos bsicos del modelo, sí uede ser objetivado mediante comisiones técnicas y sistemas de evaluación. d)

otras posibilidades (i): la antigua P romoción H orizontal (futura P romoción i nterna H orizontal)

Un mecanismo alternativo de carrera administrativa es el consagrado en el aartado 2. del artículo 22, a tenor del cual los funcionarios podrán acceder a otros Cuerpos y Escalas de su mismo Grupo siempre que desempeñen funciones sustancialmente coincidentes o análogas en su contenido profesional y en su nivel técnico, se deriven ventajas para la gestión de los servicios, se encuentren en posesión de la titulación académica requerida y superen las correspondientes pruebas. En el caso de la Administración Local se maniestaría esta osibilidad en el aso de las Escalas de Administración Esecial a General o viceversa. e)

otras posibilidades (ii): la movilidad interadministrativa

Esecial atención, or su arca alicación, merece esta osibilidad de movilidad ara el uncionario de carrera. La reorma del artículo 17.2 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, y del artículo 101 de la LBRL or arte de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, Administrativas y del Orden Social, otorgaron en su momento visibilidad a una institución oco utilizada en el marco normativo de la función pblica Local: la movilidad interadministrativa, concetuada como osibilidad de cambio a una Cororación distinta a la accedida su día, y que debe contemlarse desde un doble lano: ara los uncionarios como modalidad de carrera roesional, y ara las Cororaciones Locales como medio de lograr una mejor utilización de los recursos humanos (artículo 17.1 de la LMRfp). En este contexto, la movilidad interadministrativa se articula a través del puesto de trabajo. Es decir, y esto es lo eculiar, no se requiere la salida del sistema mediante un mecanismo de nuevo ingreso en la unción blica local, como ocurriría si éste accediera mediante la laza (otra oosición). La movilidad constituye un subtipo de la romoción roesional. Y ello es así, El Tribunal Suremo, en su sentencia de 20 de enero de 1992 (onente: Trillo Torres) declaró la no vigencia a este resecto del artículo 134.1 del Texto Reundido de 1986. 27

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tanto or que el artículo 101 de la LBRL como el artículo 17 de la LMRfp se reieren a la cobertura de puestos de trabajo, como sobre todo, orque la movilidad en nuestro régimen local aarece contenida en el caítulo IV del Titulo VII de la LBRL, titulado selección de los restantes funcionarios y reglas sobre provisión de puestos de trabajo. Éste ue el rincial aorte de la ley de bases: abrir la cobertura de los uestos vacantes de las Entidades Locales a otros uncionarios. Y éste es recisamente el sentido de la obligatoriedad de ublicación de las convocatorias de rovisión en el BOE (art. 97 LBRL), el conocimiento de osibles interesados vinculados a otra entidad. En cualquier caso, mediante el instrumento de la rovisión de uestos de trabajo, en sus modalidades de concurso de méritos o libre designación (art. 101 LBRL), uede hacerse oerativa la movilidad entre Cororaciones Locales. Eso sí, necesitada de la revia elaboración del instrumento organizativo, la RpT, ieza vertebral ara instaurar el sistema de uestos y que es la que debe contemlar la apertura del uesto de trabajo de que se trate, ara ser provisto or uncionarios de otras Administraciones pblicas. La movilidad osee también una dimensión organizativa: hace osible el reclutamiento de caital humano, en muchos casos sólo adquirible con la exeriencia. Es decir, que la movilidad no sólo es un derecho del uncionario, sino muy esecialmente una herramienta uncional ara la institución blica. Y es que, adems del desilarro de recursos que suone acudir al reclutamiento externo sistemticamente, no se tiene en cuenta la disonibilidad de ocuaciones y habilidades esecializadas que, de hecho, sólo son suscetibles de ser adquiridas tras un eriodo de arendizaje rolongado, dentro de las Administraciones. piénsese en conocimientos técnicos y sociológicos de roesionales del urbanismo, de imlantación de sistemas, de contabilidad blica local, de dirección de servicios blicos. La selección externa en todas las circunstancias constituye, adems de un error de reclutamiento ara incororar las habilidades necesarias, un desarovechamiento de recursos en sentido económico y social. A priori arecería que con el modelo de la LMRfp el uncionario contaba con un abanico amlio de osibilidades de carrera. No es así sin embargo, ya que adems de los actores esecíicamente locales, el modelo de la Ley de 1984 tenía algunas debilidades entre las cuales destacan las siguientes:

LA NECESIDAD DE EXISTENCIA DE VACANTE Consolidar el grado ersonal mediante la ocuación ermanente de uestos de trabajo a través de sistemas blicos de rovisión acarrea una erversión: la necesidad de cambiar de uesto ara el uncionario si quiere mejorar. Al tiemo, este roceso requiere de la existencia de vacantes suscetibles de ser orecidas. Su inexistencia acarrea la consiguiente resión ara su creación artiicial, como se destacó al hablar de las atologías del sistema retributivo. 190


La roia Comisión ara el estudio y rearación del Estatuto Bsico del Emleado pblico (2005) cita esta insuiciencia: en la situación actual […] el funcionario se ve obligado a cambiar de puesto de trabajo para poder progresar profesional y económicamente. Y como no siempre existe o puede o quiere esperar a que exista una vacante en su área de especialidad y que le interese, muchas veces termina por desplazarse hacia otras áreas para las que tiene menor cuali ficación y competencia. Se genera así una movilidad artificial y excesiva . NO RECONOCE LA MEJORA DE CApACIDADES DEL fUNCIONARIO La retribución, al menos la arte cuantitativamente ms imortante, se basa en el nivel del uesto de trabajo. Visto así, el sistema no carece de lógica. Sin embargo, la reocuación racionalizadora obvia en exceso una realidad: la de que la exeriencia y la mayor ormación adquirida or el emleado blico en el desemeño de sus unciones le dota de mayores recursos, conocimientos y caacidades. ¿Necesitaría mayor argumentación, que or ejemlo, no disonen de los mismos recursos roesionales un agente de la olicía local, un bombero, un administrativo o un técnico que lleva desemeñando sus unciones dos años resecto a otro que disone de una antigüedad de diez? NO GARANTIZA LA CONSOLIDACIÓN Carrera signiica, en el imaginario de los emleados blicos, irreversibilidad, garantías. Basar la romoción roesional en el desemeño de uestos de trabajo, roduce una notable inseguridad, al menos retributiva, ya que el grado ersonal no asegura un nivel suiciente de consolidación retributiva y como es sabido, el disrute de retribuciones comlementarias no crea derechos adquiridos a avor de los uncionarios (art. 156 del TRRL). Adems y en términos uramente cuantitativos, la parte del león de las retribuciones de los uncionarios se establece, las ms de las ocasiones, a través del comlemento esecíico.

3. PROGRAMAS DE CARRERA PROFESIONAL Sin erjuicio de que la gran novedad del EBEp lo constituya la osibilidad de imlantar los sistemas de gestión que materialicen la carrera horizontal (la evaluación del desemeño y los eriles de cometencias), conviene tener resente las otencialidades que orecen las otras osibilidades de rogresión roesional (la carrera vertical y la promoción interna vertical y horizontal) que tal y como recuerda el EBEp en su artículo 16.4, son alternativas de carrera que ueden darse simultneamente «[...] cuando la Administración corresondiente las haya imlantado en un mismo mbito», lo que lejos de colocar la carrera en estas modalidades como algo anecdótico o un mero derecho subjetivo del em191


leado blico, reclama olíticas de gestión y una visión integral. En el modelo bsico de gestión de recursos humanos éstos serían los rogramas de carrera que odrían denominarse obligatorios. En cualquier caso, la imlantación de esta tiología de rogramas de carrera hace conveniente: – No olvidar su conexión con los sistemas de estructuración del emleo. Las Relación de puestos de Trabajo y la plantilla de plazas en esecial. La rimera debe establecer uestos-tio con contenidos y eriles normalizados y lexibles, teniendo en cuenta los diversos mbitos uncionales de la organización administrativa. Resecto al segundo la ordenación de la estructura de categorías debe simliicar las mismas. – Tener resente que el de la carrera constituye un terreno rivilegiado ara la negociación colectiva y la interlocución social en general. No se trata solamente de que el artículo 37.1.c del EBEp 28 disonga que sern objeto de negociación «las normas que ijen los criterios generales en materia de [...] carrera, rovisión, sistemas de clasiicación de uestos y lanes e instrumentos de laniicación de recursos humanos», es que en organizaciones como los gobiernos locales, con elevada resencia de los colectivos laborales, se requiere una visión de conjunto a la hora de establecer las diversas carreras, lo que uede venir acilitado or la negociación colectiva conjunta instrumentada mediante las Mesas de Negociación comn, revistas en el artículo 36.3 ara emleados blicos laborales y uncionarios, que orece amlias osibilidades, adems de resultar recomendable ara dar coherencia organizativa a la olítica de ersonal 29. La negociación colectiva iría reerida en este caso a la concreción de los diversos sistemas: órganos técnicos encargados de su alicación; lanes de ormación; baremos ara la rovisión; tio de convocatorias, etc. Traducir a términos rcticos las diversas osibilidades, lo que signiica dierenciar los lanes de carrera or la vía de los puestos (la carrera vertical o movilidad or la vía de los sistemas de rovisión) y or la vía de las plazas (la clsica romoción interna). A) DISEÑO DE pLANES DE CARRERA pOR LA VÍA DE LOS pUESTOS DE TRABAJO El adecuado diseño de la estructura de uestos de la Entidad es la base sobre que ivota la carrera vertical. Al resecto es conveniente artir de un dato ya En sentido anlogo a como reveía ya la Disosición Adicional 7ª del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, or el que se arueba el Reglamento General en materia de Ingreso, promoción proesional y provisión de puestos de Trabajo. 29 De hecho, tanto la jación de la estructura de puestos como el sistema de ascensos pueden ser articu lados no solamente mediante Convenio Colectivo, sino también mediante Acuerdo, tal y como reejan los artículos 22.1 y 24.1 del Estatuto de los Trabajadores. 28

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auntado: la inexistencia de una estructura, siquiera orientativa, de puestos-ti po. La consecuencia es una notable dosis de autonomía ormal e imrecisión material. Aun habiendo sido derogado, el anexo II del RD 861/1986, uede no obstante servir de insiración. O incluso otros anteriores (el anexo VI de la Orden de 25 de ebrero de 1982) o la vigente Resolución de 20 de enero de 1989 ara la Administración General del Estado. El diseño de un lan de carreras basado en los uestos deber basarse en los siguientes elementos: 1. El diseño de los puestos-tipo deinidos de modo genérico y olivalente. A título de ejemlo los ms comunes son: jeaturas (servicio, unidad, sección, negociado), técnicos (base y esecializado; resonsables de rograma; analistas), ayudantes (bsicos y gestores) y categorías en el caso de las subescalas de Administración Esecial (agente, oicial, insector, intendente; encargado, maestro, oicial, ayudante, oerario). 2. Deinición de los grandes ámbitos sectoriales y amilias roesionales de la Entidad Local: policía Local, personal de Oicios, función Técnica, función Administrativa, función Directiva, Servicios personales. 3. Estimación de los osibles itinerarios y trayectorias, el mapa de puestos , una vez establecidos los uestos y los mbitos uncionales. 4. Identiicación de los conocimientos, habilidades y aptitudes requeridas or cada osición y qué lazas ueden otar a la misma. La normalización del peril mediante los Requisitos de Desemeño a establecer en la RpT: Conocimientos Bsicos (materias, rocedimientos, herramientas, títulos esecíicos); Conocimientos Esecializados (relevantes); Exeriencia roesional (General y Esecíica en la unción); Atitudes (razonamiento verbal, analítico, numérico o esacial) y Destrezas (cometencias). 5. flexibilización de la estructura (arovechando or ejemlo las osibilidades que orece la adscrición indistinta consagrada en el artículo 15 de la Ley 30/84). Tal adscrición indistinta se materializa –en aquellos casos en que sea osible– en las Escalas (General y Esecial) y los Gruos o Subgruos de clasiicación. 6. plan de formación conectado a los perfiles de competencias de los uestos de trabajo, ara hacer osible su desarrollo. 7. Y or ltimo –y ms relevante– el éxito de un lan de estas características requiere de un elemento de credibilidad: la convocatoria periódica y eectiva –anual– de las vacantes generadas, ms que el reclutamiento externo indiscriminado, esto es, la realización de concursos de rovisión de uestos de trabajo. 193


B) DISEÑO DE pLANES DE CARRERA pOR LA VÍA DE LAS pLAZAS La romoción interna vertical es una herramienta de rimer orden en materia de desarrollo de recursos humanos. No obstante, debe ser objeto de sistematización, que, al igual que la basada en el uesto, es suscetible de basarse en cierta lógica organizativa, esto es, basada en mbitos uncionales, reas de actividad o amilias roesionales. A título de ejemlo, algunos itinerarios de carrera osibles en las Entidades Locales, basados en el ascenso a lazas de suerior categoría, son los siguientes 30:

Ámbito funcional de Oficios 31 (Electricistas, fontaneros y dems de Mantenimiento y Servicios pblicos: Escala de Administración Especial, Subescala de Servicios Especiales, Clase de Personal de Oficios ) – Ayudante/Oerario (Otras Agruaciones proesionales)

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– Oicial (Subgruo C2)

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– Maestro/Encargado/Caataz (Subgruo C1) Ámbito funcional de la Profesión Administrativa (Escala de Administración General) – Auxiliar Administrativo (Subgruo C2)

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– Administrativo (Subgruo C1)

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– Gestor (Subgruo A2)

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– Técnico (Subgruo A1) (Debe contemlarse un itinerario de carrera osible, ara Subalternos y Conser jes, del antiguo Gruo E, ara el aso al Subgruo C2).

En todos los itinerarios contemplados, el paso del Grupo C2 al C1, regulado especícamente, es co mn a todas ellos. 31 El nomencltor est tomado del artículo 175.2 del TRRL 30

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Ámbito funcional de Informática 32 – Oeradores de Inormtica, Grabadores (Subgruo C2)

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– Técnicos de Sistemas Microinormticos, Montaje y rearación de sistemas, Oeración (Redes y Mantenimiento) (Subgruo C1)

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– Técnicos Sueriores de Administración de Bases de Datos, Gestión de Sistemas, Desarrollo de Alicaciones o Redes de Voz (Gruo B)

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– Ingenieros Técnicos en Inormtica de Sistemas y de Gestión (Subgruo A2)

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– Ingenieros Sueriores Analistas de Sistemas y de Alicaciones (Subgruo A1) PROMOCIÓN INTERNA HORIZONTAL Suuestos en que cabe articular la antigua romoción interescalar serían los siguientes: – promoción de uncionarios de los antiguos Gruos E de Administración Esecial (Oicios)

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Al Gruo E de Administración General (Subalternos, Conserjes) – promoción de uncionarios del Subgruo C2 de Administración Esecial (Servicios Eseciales, Bomberos, policías)

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Al Subgruo C2 de Administración General (Auxiliares) – promoción de uncionarios del Subgruo C1 de Administración Esecial (Delineantes, Insectores fiscales, Recaudadores, Inormticos)

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Al Subgruo C1 de Administración General (Administrativos)

En general, éste ha sido un mbito otenciado or la nueva formación proesional. Al resecto, el Instituto Nacional de Cualicaciones (INCUAL) recoge un importante abanico de títulos de técnico (grupo C1) y técnicos sueriores (gruo B) 32

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CApÍTULO 12 LA GESTIÓN DEL RENDIMIENTO

El caítulo retende en rimer lugar que el gestor de recursos humanos se amiliarice con los comonentes y determinantes del rendimiento laboral, areciando el ael de los mandos intermedios. Seguidamente conocer los rogramas tendentes a avorecer el comromiso y el desemeño adecuado del emleado blico, tales como los códigos éticos o los sistemas de reconocimiento y sanción.

CONCEpTOS CLAVE 1. Comonentes del rendimiento. 2. Dirección de colaboradores. 3. Valores y ética blica. 4. Entrevista correctiva. 5. Sistemas de Reconocimiento y política Discilinaria.

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1. LOS DETERMINANTES DEL RENDIMIENTO Todo uesto de trabajo uede deinirse en términos reeridos a qué hay que conseguir y cómo hay que conseguirlo. Es decir, que su desemeño adecuado deende de los resultados que se consigan y del modo en que sean alcanzados, contemlando tanto los asectos cuantitativos como los cualitativos. En este contexto, el rendimiento del emleado blico deende, en rimer lugar, de que éste disonga de los conocimientos que exige el uesto de trabajo (que sepa), de que cuente con las destrezas y atitudes aroiadas (que pueda) y de que quiera (motivación). pero esta ersectiva es insuiciente ara arontar las cuestiones del desemeño roesional. De nada sirve intervenir sobre los qués sino se trabajan los porqués. Es decir, que no basta con abordar las cuestiones instrumentales, sino que conviene deinir su undamentación axiológica. La conducta del emleado blico –or decirlo en términos weberianos– no deende nicamente de su racionalidad con arreglo a ines, sino también con arreglo a valores, cuestión esta que ha sido objeto de una creciente atención en las reormas de la gestión de ersonal en los sistemas administrativos contemorneos. Al mismo tiemo es conveniente tener resente que el rendimiento de una ersona en el trabajo no deende solamente de variables individuales or así decir. El contexto grual donde resta sus servicios resulta relevante. De ahí que junto a los valores como una de las claves del comortamiento resulte conveniente atender a su cristalización social, la cultura organizativa. Este esquema –caacidades, motivación, valores y cultura– es el que guía los esquemas de mejora en materia de rendimiento. Como se vio en el caítulo rimero, la gestión de recursos humanos tiene dos grandes mbitos. Uno de alcance global, objeto de olíticas cororativas, la gestión de personal , resonsabilidad de la unidad de recursos humanos. Y otro ms modesto ero crítico, resonsabilidad de los gestores y resonsables de las unidades de línea. La gestión del rendimiento es justamente el objeto rivilegiado de la dirección de personas que eectan los mandos intermedios en las organizaciones blicas. El deartamento de recursos humanos debe gestionar el marco institucional, ero la verdadera motivación solamente tiene lugar en los esacios de interacción ersonal que constituyen las unidades administrativas, que bien ueden convertirse en microclimas que avorezcan el comromiso o lo desincentiven. Nos hallamos sin embargo ante uno de los mbitos ms otentes ara modernizar la gestión de recursos humanos en los gobiernos locales, ms baratos en términos de costes. paradójicamente es el terreno ms descuidado. La gestión del rendimiento (y entre ellos uno de sus mbitos la evaluación del desemeño) est llamada a desemeñar un ael ms relevante en las olíticas municiales de ersonal. No obstante, es una vertiente que exige imortantes caacidades internas, tanto en recursos técnicos esecializados como de lide198

LA GESTIÓN DEL RENDIMIENTO

razgo. Se requiere, cuando menos, clariicar lo que se esera de los uestos de trabajo, de su aortación, haber sentado las bases de una olítica retributiva internamente equitativa y disoner de unos directivos ormados ara motivar a sus colaboradores y evaluar su contribución. La evaluación del desemeño, como técnica otenciada or el EBEp ser tratada en otro caítulo de modo monogrico. En éste, centrado en las olíticas bsicas, se abordarn algunos elementos imrescindibles: cómo ereccionar su gestión desde el unto de vista de los mandos intermedios y en esecial la cuestión de los valores y la olítica discilinaria.

2. DIRECCIÓN DE PERSONAS Es usual a la hora de describir las organizaciones emlear el esquema de anlisis sugerido or Mintzberg (1987). Así, en una organización ormal encontramos diversos comonentes. El ápice estratégico, que deine la misión de la organización y atiende los intereses de ésta con el entorno; el núcleo de operaciones, roductor material de las oeraciones y servicios y, en la arte que aquí interesa, la denominada línea media, esto es, el mbito de autoridad ormal que vincula las decisiones estratégicas del rimer nivel de dirección y el esacio de su materialización. Son los llamados habitualmente mandos intermedios y, en la esera municial, cabría englobar a los directivos y jees administrativos (de servicio, sección, coordinadores, etc.) cuyo rol consiste, justamente, en concentrarse en que las cosas se hagan conforme está previsto ; centrados en roducir resultados mediante las ersonas (Drucker, 1989). Su relevancia en la gestión de recursos humanos radica justamente en esto: en que la gestión del desemeño individual solamente es creíble si la organización disone de jees caacitados ara arontar las comlejidades derivadas de las relaciones humanas. La integración individuo-organización, el alineamiento de sus objetivos con la institución solamente uede tener lugar en el mbito social de la unidad o servicio. El comromiso es eectivo mediante una gestión de roximidad, creando entornos de alto rendimiento, algo que solamente uede conseguirse mediante una línea media consciente de su resonsabilidad y caacitada ara dirigir ersonas. LA DIRECCIÓN DE COLABORADORES Todo resonsable de una unidad administrativa tiene dos cometidos undamentales, consistentes en dirigir la tarea de la unidad y dirigir a las pERSONAS. ¿Cómo arontar ambas unciones? En lo que atañe a la dirección de la tarea del modo siguiente: 1. Deiniendo y estableciendo articiativamente el rumbo de su Unidad, sus aortes a la organización, sus resultados: la misión, ¿cul es la razón 199


de ser de la misma, su roósito? ¿Se cumlen las exectativas de los clientes internos o externos? ¿qué nos exigen? ¿cules son los roductos o servicios?, ¿qué es necesario revisar?, ¿cules son los armetros de éxito? 2. Materializar esa misión en una serie de áreas de resultados clave , líneas u objetivos estratégicos y elaborando a continuación los lanes oerativos de acción, controlando su ejecución y las eventuales desviaciones, lo que requiere diseñar los sistemas de inormación, los indicadores y medios de control ertinentes. por otra arte, dirigir a las ersonas requiere una herramienta dierente: tratarlos como integrantes de un equipo, esto es, un pequeño número de personas con habilidades que se complementan comprometidas con un propósito, unos objetivos y un enfoque comunes de los que se hacen mutuamente responsables (Katzenbach y Smith, 2004), lo que aconseja omentar el sentido de ertenencia de la unidad, atender a su motivación y gestionar los mecanismos de comunicación y resolución de conlictos. Como es sabido, el adecuado desarrollo de un equio deende tanto de las dimensiones interersonales (conianza mutua, comunicación, aoyo mutuo) como de la claridad de los objetivos o del control ejercido. Al resecto, no hay recetarios contundentes que orienten la rctica de la dirección de ersonas ms all de un enfoque contingente (atento al contexto organizativo) que se lasma en un comortamiento directivo con mayor o menor control y suervisión del gruo, con ms o menos autonomía y delegación, a adotar en unción de variables undamentales, tales como el grado de estructuración de las tareas (ms o menos estandarizadas, reijadas, su libertad) el grado de madurez de los colaboradores (su caacidad de autonomía, nivel de ormación e integración) y la roia osición del jee (mayor o menor ortaleza) (Engel y Riedmann, 1987:109). En mbitos como los servicios blicos donde las ersonas son el elemento undamental de su restación, éstas constituyen el atributo dierencial en la erceción de la calidad entregada a la ciudadanía. Un jee atento a los resultados y a los individuos debe lantearse resolver las cuestiones bsicas que desde una ersectiva sicosocial, surgen en la relación roesional or cuenta ajena y que solamente ueden arontarse desde el dilogo eriódico: 1. Clariicar las unciones y cometidos, los roles, no solamente en términos ormales: qué hay que hacer y cundo; cules son las exectativas en relación con la tarea del colaborador y los estndares acerca de los cuales se va a evaluar (lo que se relaciona con las necesidades individuales de seguridad y de ausencia de incertidumbre). 2. proorcionar retroalimentación suiciente ( feedback ) acerca de los resultados de la tarea y los mbitos osibles de mejora (relacionado con la necesidad individual de autorrealización y logro). 200


3. Orientar al colaborador acerca de las osibilidades e itinerarios de rogreso y desarrollo y sus reas de mejora (que atañe a las necesidades de reconocimiento y rogreso). El dato de artida en la dirección de ersonas es la comlejidad inherente del ser humano: no se mandan personas , sino que se dirige hacia objetivos a individuos autónomos que se gobiernan a sí mismos. De ahí que resulte undamental ara el jee conocer las necesidades concretas de cada integrante del equio: ¿necesidades de logro o autorrealización, de reconocimiento?, ¿seguridad y estabilidad?, ¿económicas?, ¿de romoción y mejora?, ¿ailiativas o de ertenencia?. Las necesidades satisechas no motivan. finalmente, otra variable a tener en cuenta saber que el mejor motivador lo constituye la identiicación del individuo con la tarea y con la roia organización, de ahí la conveniencia del encaje ersona-tarea. CÓMO ABORDAR LOS pROBLEMAS DEL RENDIMIENTO INDIVIDUAL Sistemas y rocedimientos ms o menos ormalizados no evitan la aarición eventual de roblemas relacionados con un desemeño deiciente del emleado. ¿Qué hacer entonces? Dejando de lado el enómeno conocido de los poor performers (Lovrich, 1989) y el ael que juegan las dierencias individuales, lo relevante es tener en cuenta que las técnicas de intervención variarn segn la naturaleza del roblema (caacidad o incaacidad; voluntad de mejora o no): desde la ormación y la orientación y el consejo individualizado, hasta la sanción discilinaria. para el jee administrativo que deba arontar un roblema de rendimiento insuiciente se recomienda antes que nada que éste se lantee en rimer lugar la naturaleza del roblema de rendimiento, comrobar sus causas. ¿Es debido a una ormación insuiciente, de desconocimiento de técnicas? ¿A alta de habilidades o destrezas requeridas? ¿O es un roblema de voluntad, de actitudes? ¿Sabe el emleado lo que se esera de él? ¿Se le ha advertido con anterioridad? Determinada la necesidad de incidir sobre un rendimiento insuiciente es conveniente que el rimer aso consista en una entrevista jee-colaborador, lo que se conoce como el emleo de la entrevista disciplinaria . Al resecto, la misma se eecta conorme al siguiente esquema: 1. prearar la entrevista con antelación; justiicar y buscar evidencias de mal rendimiento, si cabe, documentales, anticiando la argumentación a emlear. 2. Conducir la entrevista ocalizndola sobre las conductas y comortamientos disuncionales, evitando críticas o descaliicaciones ersonales hacia el emleado, al que como es obvio se le ermitir deenderse al resecto. 201


3. Acordar conjuntamente una serie de acciones de mejora y un lazo concreto ara su imlantación, así como los eventuales criterios de evaluación. 4. Documentar or arte del mando. 5. La entrevista y comrobar la ejecución de los cambios acordados.

3. VALORES Y DESEMPEÑO PROFESIONAL: LA ÉTICA ADMINISTRATIVA La Administración pblica, visto su diseño constitucional (el servicio a los intereses generales) y su coniguración administrativa (la neutralidad olítica), tiene una inalidad instrumental: el servicio al interés público, que constituye su razón de ser. El hecho de que las instituciones blicas sean ormaciones sociales comlejas, servidas or ersonas con sus roios intereses y agendas conlleva, de modo lógico, cierta tensión entre los intereses comunes y los intereses personales de los miembros de la organización. función de la gestión de recursos humanos como actividad técnica esecializada es mantener esa disonancia de intereses dentro de los mrgenes de lo tolerable, encauzando y conciliando esos intereses, alineando a los miembros de la organización con los ines de ésta. Es notoria, sin embargo, en las organizaciones blicas contemorneas, la vigencia de enómenos que algunos autores actuales (Snchez Morón, 1996) han caliicado como relajación de las conductas éticas y de compromiso con el servicio público, enómeno no actual, y que ya autores como García de Enterría (1999 [1961]) habían uesto temranamente de relieve: el redominio de los intereses ersonales de la burocracia o sus gruos organizados en detrimento de los fines institucionales, deslazados ya or los rimeros. La identiicación con la organización ha dado aso al emleo como roiedad, como nicho, or emlear la terminología de Nieto, roduciéndose así un cierto desplazamiento de fines, y convirtiéndose algunas organizaciones blicas en lo que Etkin (1997) ha denominado como sistemas perversos, en las cuales el redominio del interés rivado sobre el blico roduce un cambio de lógica administrativa, que asa de lo general a lo articular. Es en este contexto donde se roduce, en buena medida imulsada or organizaciones internacionales como la OCDE 33 lo que sociólogos como Beltrn han denominado el giro deontológico (1997:63) en la ormación de los emleados blicos. Una corriente ya anticiada or acontecimientos como la ublicación del Inorme Nolan, imulsado or el gobierno britnico y reerido a los OCDE: Ethics in the Public Service: Current Issues and Practice . 1996; Principles for managing ethics in the Public Service . OECD Recommendation. (pUMA policy Brie No. 4. May 1998); Building Public Trust: Ethics Measures in OECD Countries (pUMA policy Brie No. 7. Setember 2000). 33

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estándares de conducta en la vida pública , que al decir del roio García de Enterría (2000), ha suuesto una verdadera revolución en las Administraciones europeas, equiparable a la que supuso en 1854 la instauración del principio de mérito en la función pública en Gran Bretaña, rearme articulado como resuesta a la emergencia de rcticas corrutas en las instituciones blicas que se creían desterradas.

El imulso de olíticas de ortalecimiento ético en la unción blica no suone otra cosa que el recuerdo del interés general en la actuación administrativa, la instauración de valores de servicio blico, de orientaciones de conducta que guíen a los uncionarios, en esecial ante situaciones de discrecionalidad, ante dilemas morales o mandatos de actuación no claramente eseciicados, suscetibles de corrutelas, de avorecimiento de intereses articulares. En estas circunstancias, la Ética Administrativa, como ética alicada, como orientación de la conducta rctica de los uncionarios blicos en su interacción social, juega un ael relevante, rocurando la diusión y la internalización de valores, deinidos or Villoria (2000:40) como las concepciones explícitas o implícitas de los individuos y grupos, de lo deseable, los cuales influyen en la selección de los fines, modos y medios de la acción. Es decir, la ética como discilina que rovee de juicios morales sobre lo socialmente deseable, que constituye en deinitiva el undamento moral de la conducta blica, al atender a los asectos normativos de la misma. Así las cosas, ¿cules son los valores rouestos ara su romoción en las instituciones administrativas? El Inorme de la Comisión ara el estudio y rearación del Estatuto Bsico del Emleado pblico (2005:207) roonía los siguientes: la rotección del interés blico de acuerdo con el ordenamiento jurídico, la lealtad institucional, la imarcialidad y objetividad, la integridad y honestidad y ejemlaridad, la austeridad, la roesionalidad, la iniciativa, diligencia y recetividad, la resonsabilidad y transarencia, así como la conidencialidad cuando roceda, recogiendo así tanto valores constitucionales reeridos a la imarcialidad del servicio blico como a la eicacia en su restación. El caítulo VI del Título III ha exlicitado inalmente, en sus artículos 52, 53 y 54 el Código de Conducta de los emleados blicos, alicable tanto al ersonal uncionario como laboral, ijando or in los reerentes éticos y conductuales del servicio blico, colocando en lugar destacado el servicio a los intereses generales, la actuación objetiva y el servicio al ciudadano. El cultivo de valores , adems de su conveniencia olítico-administrativa tiene también ventajas organizativas, ya que éstos juegan un trile ael en la gestión del ersonal blico: 1. Constituyen un medio de coordinación de tipo no jerárquico: lo que el derecho blico suele denominar como principio jerárquico no es otra cosa que lo que en términos organizativos se conoce como la supervisión directa. Su virtualidad estriba en su ael como medio de coordinación 203


organizativa, junto a la normalización de las habilidades, de los procedimientos operativos o de los resultados, exceción hecha de medios inormales de coordinación (la adaptación mutua) (Mintzberg, 1987:27). Los valores como medio de coordinación constituyen la ideología de la organización: su sistema de creencias, comartidas or todos sus miembros y que goza de un atente oder de uniicación organizacional al otorgar a los individuos su sentido de misión, osibilitando integrar los objetivos individuales y los de la organización (Mintzberg, 1992:182). 2. Hacen posible la eficacia de los mecanismos disciplinarios: el éxito organizativo en la alicación de los mecanismos de exigencia de la resonsabilidad discilinaria, de cumlimiento de los deberes, reside, adems de la construcción de los sistemas organizativos que la hagan osible, en construir un sistema social que legitime tal exigencia de resonsabilidad, que rechace las conductas incumlidoras de los deberes uncionariales, que no encubra o tolere tales conductas indeseables. Ya nos recuerda Alejandro Nieto que son las relaciones ersonales las que verdaderamente exlican la ineicacia de los rocedimientos sancionadores, siendo éste uno de los mbitos ms necesitados de intervención. 3. Los valores motivan: en un artículo seminal, al que se hizo reerencia en el rimer caítulo, dos olitólogos norteamericanos (perry y Wise, 1990) deinieron la Motivación de Servicio Público (MSP) y sus imlicaciones en orden a estimular y dirigir la conducta roesional. A artir de este constructo, se ha encontrado una relación ositiva entre la MSp y el desemeño roesional del servidor blico. Es decir, no motivan tan sólo los incentivos económicos ara una eicaz actuación en la unción blica roesional, sino que exlican el comortamiento individual otras variables tales como la identiicación con el servicio blico concreto, la osibilidad de jugar un ael relevante en el mismo ( rational motives ); el deseo de servir al interés blico, o ayudar en la consecución de la equidad social ( norm-based motives) o motivos de atriotismo (que conviene situar en el contexto anglosajón) ( affective motives ). Una vez evidenciada su conveniencia, los mecanismos de intervención en la materia, lo que la OCDE denomina la infraestructura ética, son los siguientes: – programas de ormación y socialización en valores de servicio blico, tanto de actualización como de ingreso en el emleo blico. – Institucionalizar los comortamientos éticos, lasmar estas actitudes en rutinas organizacionales (Villoria, 2000:111), avoreciendo conductas en los directivos suscetibles de ser emuladas or el resto de uncionarios. – Conectando las olíticas de recursos humanos (ingreso, carrera y retribución) con los asectos éticos, asegurando su vigencia mediante reglas organizativas. 204


– Creando instancias de articiación social en la materia que otorguen voz (Hirschman, 1977), tanto ara ciudadanos, como ara los roios emleados municiales: Consejos Éticos. – Y, sobre todo, elaborando articiativamente Códigos Éticos, o de Conducta, concetuados como una oortunidad ara clariicar los valores institucionales, medio escrito que releja los estndares idóneos de conducta ante temas o situaciones esecíicas, suscetibles de conlicto moral o de amlios mrgenes de decisión.

4. LA GESTIÓN ORGANIZATIVA DEL RENDIMIENTO Otros rogramas destinados a avorecer el desemeño roesional son los basados en las estrategias que roorcionan reerentes, como los basados en la gestión del reconocimiento, esto es, remios y menciones destinados a emleados sobresalientes (reuerzos ositivos del comortamiento) y, vistos desde una ótica de gestión, los sistemas discilinarios, cuya relevancia en el terreno organizativo la roia jurisrudencia se ha encargado de destacar, ms all de sus asectos meramente jurídicos. SISTEMAS DE RECONOCIMIENTO El objetivo del sistema no es solamente individual, remiar comortamientos laborales sobresalientes, sino social, ya que hace osible la emulación de las conductas excelentes, la deseabilidad de las mismas. La conducta objetivo a romocionar sería aquella roiamente excelente (la que compite consigo mismo para ofrecer un buen producto profesional (Martínez Bargueño ,1997); se trata de romover el altruismo (la asunción del interés comn), el comromiso con el servicio blico y, sobre todo, el desemeño roesional eicaz. A título de ejemlo suuestos suscetibles de ser reconocidos serían: – Comortamientos untuales extraordinarios: suuestos de esecial dedicación temoral (lanes o royectos untuales, comromisos institucionales, situaciones de emergencia,...). – La consecución de logros individuales y colectivos, de resultados. Ya sea mediante sistemas ormales de dirección or objetivos, rogramación o control de gestión, como no ormales (royectos). – La consecución de niveles elevados en baremos o módulos de rendimiento administrativo, reviamente deinidos. – Las aortaciones y rouestas de mejora: articiación signiicativa en iniciativas y sugerencias, así como en royectos de calidad. 205


– La vinculación a la institución, remiando la antigüedad sin mcula alguna en la hoja de servicios. – Actuaciones de alto contenido ético: dilemas roesionales resueltos con base en criterios morales, denuncias de comortamientos irregulares, etc. Los medios de reconocimiento ueden ser tanto económicos, como no económicos. por lo que resecta a los rimeros ueden adotar la orma de: a) Incentivos untuales de roductividad (éste odría ser un criterio de otorgamiento del comlemento, de acuerdo con los arts. 23.3. c LMRfp y 5º RD 861/86 de 25 de abril). b) Consolidación del Grado personal. Hay que tener en cuenta que un medio de consolidación del mismo uede constituirlo la superación de cursos específicos u otros requisitos objetivos que se determinen [...] en el ámbito de sus competencias, por [...] el Pleno de las Corporaciones Locales (art. 20.1  de la LMRfp). c) Becas de ormación de interés comartido, ara la institución y el uncionario, tales como cursos de ostrado y gestión blica, inormtica, etc. d) Tiemo ara la ormación. Como remios de contenido directa o indirectamente no económicos, ueden sugerirse los siguientes: a) Títulos tales como dilomas de servicios distinguidos, títulos honoríicos. b) Menciones eseciales a comortamientos concretos. c) Condecoraciones y honores: medallas, cruces, etc. d) felicitaciones ersonalizadas, emitidas or los órganos municiales (Alcalde-residente, Junta de Gobierno, pleno). e) Anotación de los comortamientos en la hoja de servicios del uncionario. ) Adotar los remios exresamente como mérito en los concursos de rovisión de uestos de trabajo en la Entidad Local. Desde una ersectiva de gestión, es conveniente la diusión y ublicidad de estos remios, su ritualización, como medio ara roclamar y diundir valores de servicio blico, contando con la comunicación interna ara esta inalidad (boletines internos, circulares). Ya en la ersectiva de digniicar la unción blica y roveer sentido de ertenencia, queda or señalar el elevado otencial de esta técnica de bajo coste, si adems se otorga en actos tales como Día del funcionario, de la policía Local, de la Constitución del Estatuto de Autonomía o similar, tan desarovechados actualmente. 206


5. LA EFICACIA DEL SISTEMA DISCIPLINARIO por ltimo, es conveniente abordar un asecto no menos relevante cuando de introducir la estrategia de las consecuencias (Osborne y plastrik, 1998) en materia de rendimiento se trata: el reerido a la eicacia o, mejor, ineicacia, del sistema discilinario, situación reconocida or el roio Inorme de la Comisión ara el estudio y rearación del Estatuto Bsico del Emleado pblico, al reerirse a este mbito como excesivamente garantista cuestionando su eectiva alicación rctica (2005:218). ¿por qué no unciona habitualmente el sistema discilinario en las Entidades Locales? ¿por qué es tan anecdótico el rocedimiento de exigencia de resonsabilidades roesionales? Un lanteamiento es considerar que la eicacia de los mecanismos discilinarios debe abordarse desde dos lanos comlementarios: – El organizativo. La sanción es la consecuencia de una conducta negativa, de un incumlimiento de un deber reviamente tasado. La gestión comlementa siemre lo jurídico, también en el terreno discilinario. El unitivo no es siemre el nico medio. Herramientas como la disciplina positiva (el acuerdo socialmente consensuado sobre las reglas alicables) en materias tales como, or ejemlo, el margen de tolerancia en horarios, justiicación y control de ausencias, ueden orecer un resultado rometedor. Sin olvidar el diseño de sistemas de seguimiento de temas oco abordados como el absentismo o el tiemo de trabajo. – El jurídico, o rocedimental. Reerido a los asectos de tramitación que garantizan una gestión eicaz de los rocesos sancionadores. Como es sabido, gozamos de un derecho discilinario en la unción blica, dogmticamente, de raíz cuasi penal, vlido muy robablemente ara roteger el interés blico de comortamientos indignos, ero oco uncional cuando se trata de gestionar el desemeño roesional. pOR QUÉ fALLAN LOS pROCEDIMIENTOS DISCIpLINARIOS Un reaso somero de los ronunciamientos judiciales en la materia revela como causas habituales de anulación de los exedientes sancionadores incoados a los emleados blicos los siguientes: a) Una deficiente calificación de las inracciones discilinarias, de alicación de los tios sancionadores, la tiiicación, imortantísima en el mbito discilinario, es entendida como «[…] actividad jurídica que exige como resuuesto objetivo el encuadre del hecho incriminado en el tio redeterminado legalmente como alta […]» (STS, 23 de mayo de 1989), en su doble maniestación ormal y material (STC 219/1989 de 21 de diciembre), que recuerda la imosibilidad de recurrir al rocedimiento 207


sancionador sin conocer reviamente la deuración que de cada tio inractor haya hecho la jurisrudencia (algo esecialmente relevante, or ejemlo, en los tios sancionadores reeridos a la jornada de trabajo, el rendimiento o el incumlimiento de las órdenes). b) Una notable desproporción en la elección de las sanciones a imoner. O lo que es lo mismo, la alta de roorcionalidad entre los hechos, las circunstancias objetivas y subjetivas concurrentes y la sanción determinada. Como recuerda el Tribunal Suremo, «[…] la alicación de la sanción no suone una libérrima otestad de la Administración ara la elección de la sanción a imoner […] ues esa discrecionalidad ha de estar residida, oerando como corrector de la misma, or la necesaria alicación del rinciio de roorcionalidad.» (Sentencia de 21 de ebrero de 1992). Resulta necesario tener resente en cada caso las circunstancias concurrentes (STS 3 de mayo de 2000), de modo que se garantice la debida individualización de la sanción (STS de 22 de abril de 1992). Como con socarronería cuenta Nieto (1984), lo anecdótico de lo discilinario conduce a que, cuando or in la Administración se decide a iniciar el exediente, se decida a hacérsela agar al uncionario todas juntas. Claro, que la contencioso-administrativa como jurisdicción revisora no suele estar al tanto de estas interioridades organizativas. c) pero es que, adems, se detecta un déicit de roesionalización en materia discilinaria. Si, como resulta obvio, lo discilinario articia de esa esecie de lógica penal es maniiesto el carcter rituario, de trmite, de la mayor arte de los exedientes discilinarios, en detrimento de lo que debe constituir el centro del mismo: la ase robatoria o instructora. LA SANCIÓN pOR fALTA LEVE La ausencia de ormulismo no signiica ausencia de rocedimiento, ni que no resulte necesaria la tramitación de un exediente administrativo or sumario que éste sea, ara establecer la uerza robatoria de la alta imutada, bien que como nico aso imrescindible se establezca la veriicación del trmite de audiencia, or lo que resulta de alicación a este resecto la LRJAp y pAC. Es obvio que no se establecen los trmites del exediente discilinario (nombramiento de instructor y secretario; ase robatoria y liego de cargos, etc.). La imosición de sanciones de plano vulnera el artículo 24 de la Constitución, lo que requiere la tramitación de un mínimo rocedimiento administrativo (Sentencia del Tribunal Suremo, Sala 3ª, de 17 de julio de 1986. RA 4.440). Desde el unto de vista de su alta de ritualismo es un medio muy relevante cuya adoción temrana acilita a la Administración la corrección de conductas 208


disuncionales en materia de desemeño roesional y garantizar su eicacia en la restación de servicios y el comortamiento ético. Algunas Comunidades Autónomas contemlan la osibilidad de susensión de emleo y sueldo en este tio de sanciones (Cataluña, Reglamento de personal de las Entidades Locales, Decreto 214/1990 o Comunidad Valenciana, ara los Cueros de policía Local, Norma-Marco de 2003).

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CApÍTULO 13 GESTIÓN DE LAS RELACIONES LABORALES

OBJETIVOS: Este caítulo tiene como: posibilitar al gestor de recursos humanos, a artir del conocimiento del marco normativo establecido or la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Emleado pblico, el lanteamiento de estrategias de mejora en materia de negociación colectiva que redunden en Acuerdos y pactos beneiciosos ara el interés blico. facilitar la elaboración de lanes de comunicación interna que avorezcan tanto la identiicación del emleado blico con la organización como la anticiación de eventuales temas de conlicto interno. •

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CONCEpTOS CLAVE 1. Sindicatos y Secciones Sindicales. 2. Negociación de condiciones de trabajo: rinciios de la negociación colectiva blica. 3. Tratamiento de temas esecíicos en los Acuerdos y pactos: tiemo de trabajo, derechos sindicales, ayudas sociales, alicación de las retribuciones, formación y promoción proesional y Seguridad y Salud Laboral. 4. Oinión blica interna: Comunicación descendente y comunicación ascendente.

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1. LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN LOS GOBIERNOS LOCALES: DOS PROBLEMAS Y UN RESULTADO El enómeno de la negociación colectiva dentro de las relaciones laborales en las Administraciones pblicas de los aíses democrticos emerge en los años 60 y 70. Si bien se ha argumentado su menor imacto en sistemas de unción blica basados en un modelo estatutario como el nuestro (Del Rey, 1986), conviene matizar esta airmación, al menos ara la Administración Local. La resencia del emleo laboral en un orcentaje muy relevante, una mayor resencia de sindicatos de clase y una mayor visibilidad del conlicto, han traído como consecuencia una relevante imortancia de las rcticas de negociación colectiva en el lano de los hechos, enómeno ya anticiado desde la transición local, como se indicó en la segunda arte. Sea como uere la gestión de ersonal blico constata hoy día la emergencia de un actor relevante, el sindicato, de su royección organizativa en el centro de trabajo, la sección sindical, y de un enómeno de contractualización creciente de las condiciones de trabajo de los emleados blicos, todo lo cual one en crisis el dogma de la relación estatutaria como uente de la relación de servicios del uncionario. Al decir de Snchez Morón (1996:60 y 226) la relación esecial de sujeción, roia del uncionario, ierde uerza al considerarlo como ciudadano y trabajador en sentido material , sin ms limitaciones que las que se deriven de las necesidades de la Administración. El obstáculo dogmático (Roqueta Buj, 1996:43) que suone la teoría estatutaria, reservada or la rimera jurisrudencia constitucional (STC 57/82) es hoy mucho ms matizado. En esta materia, tal como un estudio de la OCDE (2004) one de maniiesto, los Estados adotan tres soluciones osibles: imortar miméticamente las rcticas del sector rivado rocediendo a la negociación de convenios colectivos; limitar los derechos de negociación de los uncionarios o, inalmente, insirarse en el modelo de negociación colectiva de tio empresarial, si bien con limitaciones tendentes a matizar esta visión. Este ltimo modelo es el vigente en la Administración Local. Hay que dar entrada en la gestión blica de recursos humanos a la negociación colectiva, muy esecialmente tras el imulso oerado or la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Emleado pblico (EBEp). Lo que no es osible es undar esa negociación en el modo laboral. Las eculiaridades de lo blico –la restación de servicios blicos de interés general en ausencia de cometencia– lo imiden. En el orden rctico, el título de este eígrae se justiica or el recuente callejón sin salida al que se halla abocada la negociación colectiva en el mbito local. De un lado, y como una rocosa y contundente jurisrudencia, se ha encargado de reiterar el carcter estatutario de la relación uncionarial, su característica pormenorización, rigidez y uniformidad , imiden las rcticas convencionales de tio industrialista, en esecial aquellas tendentes a amliar los derechos 212

GESTIÓN DE LAS RELACIONES LABORALES

reconocidos or las normas o a imortar rinciios del derecho laboral, tales como los de norma mínima o norma más favorable 34. De otro lado, el roblema no es ya esecíicamente jurídico, sino olíticoadministrativo. Y deriva de la debilidad negociadora de la que adolecen muchas cororaciones locales. La naturaleza olítica de los gestores, su bsqueda casi obsesiva del consenso, su racionalidad olítica en detrimento de la económica y la oca conciencia de coste, hacen a muchos ayuntamientos abdicar de la iniciativa negociadora (Mauri, 1995) o ms claramente a renunciar a ormular la roia tabla reivindicativa de la institución. Como recuerda Mosher (1999:831), los oderes y las armas de los sindicatos del sector blico son bsicamente políticos, no económicos. En conclusión, uede decirse que en la realidad, tanto la construcción dogmtica del emleo blico como la restrictiva lectura jurisrudencial en la interretación de los acuerdos inalizados, como la oca roesionalidad de los gobiernos locales a la hora de arontar una interlocución seria y resonsable en materia de relaciones laborales, colocan a la articiación en la determinación de las condiciones de trabajo en un callejón sin salida, conduciendo cada vez ms a la negociación colectiva municial hacia un resultado: el desbordamiento como rctica habitual, la diicultad de encajar los contenidos reales de lo negociado en el estrecho marco de la legislación administrativa, bajo el atento marcaje de las Subdelegaciones del Gobierno, instancias autonómicas y tribunales de lo contencioso-administrativo. Lo cierto es que evitando osiciones maximalistas (ni el emleo blico del siglo XXI roscribe las rcticas convencionales, ni es osible negociar con visión de conrontación, de suma cero) nos hallamos ante unas instituciones rometedoras como son los pactos y Acuerdos ara acordar el marco de desenvolvimiento de la olítica de ersonal de la institución.

2. EL MODELO DE NEGOCIACIÓN COLECTIVA PÚBLICA Y SUS ESTRATEGIAS DE MEJORA El marco jurídico de los rocesos de articiación de los uncionarios locales en la materia rocede de diversas uentes reguladoras: de un lado, el artículo 95 de la LBRL disone que su regulación ser la establecida, con carcter general, ara todas las Administraciones pblicas. Junto a esta norma se encuentran las reerencias de los artículos 2, 6.c y 8 de la Ley 11/1985, de 2 de agosto, Orgnica de Libertad Sindical (LOLS), que coniguran el modelo sindicalizado de articiación al que luego se har reerencia y, muy esecialmente Alguna Jurisrudencia contencioso-administrativa resulta esecialmente ilustrativa. por ejemlo: Sentencias del Tribunal Suremo de 22 de octubre de 1993; 30 de octubre de 1995; 25 de junio de 2001 (Social); 21 de marzo de 2002. 34

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la norma rectora en la materia, los artículos 31 a 38 del Estatuto Bsico del Emleado pblico (EBEp) y que deinen la negociación colectiva como «el derecho a negociar la determinación de las condiciones de trabajo de los emleados de la Administración pblica» (art. 31.2.a). Comletan el marco normativo diversas normas internacionales irmadas or Esaña: los Convenios 151, 87, 151 y 154 de la Organización Internacional del Trabajo. El EBEp suone un reuerzo imortante de esta institución jurídica y de un deseo deliberado de democratizar las relaciones laborales en el sector blico. Las novedades rinciales se ciran en: a) El reuerzo de los contenidos negociales y b) El ereccionamiento técnico de algunos asectos de rocedimiento o de legitimación negocial. Como antecedentes inmediatos hay que tener en cuenta la Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de reresentación, determinación de las condiciones de trabajo y articiación del ersonal al servicio de las Administraciones pblicas (LORAp). La LORAp coniguró unos esecíicos órganos de reresentación, los Delegados y Juntas de personal, elegidos or los roios uncionarios, en nmero variable conorme a una escala numérica segn el nmero de uncionarios. Esta órmula –que contina vigente en el EBEp, artículos 39 a 44– ha dado ie a que en la Administración los uncionarios cuenten, de modo anlogo al sector rivado, con el llamado doble canal de reresentación: el unitario, o elegido democrticamente entre los uncionarios y el sindical, en orma de secciones sindicales. En lo que resecta al ersonal laboral la estructura es similar: Delegados de personal y Comité de Emresa or un lado y Secciones Sindicales or otro. El exuesto es el marco normativo. Ahora bien, como recuerda la doctrina (Del Rey, Luque, 1997) no basta con la normativa ara entender el marco vigente hoy día en la materia. La jurisrudencia de lo contencioso-administrativo, muy esecialmente la generada en los años 1994 y 1995, es la clave en la coniguración del modelo de negociación uncionarial. Adotando un enoque descritivo uede sintetizarse el modelo a artir de los siguientes rasgos, teniendo en cuenta que dado el rotagonismo que el EBEp ha otorgado a la negociación conjunta ara uncionarios y laborales, la descrición va a eectuarse con reerencia al ersonal uncionario 35: A) QUIÉN NEGOCIA: LOS SUJETOS LEGITIMADOS por la arte social –en lo que a uncionarios se reiere– la caacidad de negociación colectiva de las condiciones de trabajo reside, a tenor del artículo La negociación colectiva del ersonal laboral se contemla en el Título III del Estatuto de los Traba jadores, artículos 82 a 92. Mediante la gura de los Convenios Colectivos «[...] Los trabajadores y empresa rios regulan las condiciones de trabajo y de roductividad; igualmente odrn regular la az laboral a través de las obligaciones que se acten» (artículo 82.2). A eectos de negociación, el ersonal laboral de una Entidad Local se encuadraría en la modalidad del Convenio de «mbito emresarial». 35

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33.1 del EBEp, en las organizaciones sindicales más representativas, igura revista en la Ley Orgnica de Libertad Sindical de 1985. Es éste un rasgo eculiar. A dierencia de lo que ocurre con el personal Laboral no es el Comité de Emresa el que negocia, sino las secciones sindicales de los sindicatos reconocidos como ms reresentativos (aquellos que hayan obtenido en la elecciones sindicales al menos el 15 or cien de los delegados o, en el mbito esecíico, el 10 or ciento de los miembros de la Junta de personal). En estos órganos, no en los electivos, es donde reside la caacidad de interlocución. por la arte administrativa estn legitimados los reresentantes de la resectiva Administración pblica. A este resecto reviste interés la osibilidad de encargar el desarrollo de las actividades de negociación colectiva a órganos, creados or ellas, de naturaleza estrictamente técnica (art. 33.2). Es una cuestión que debería solucionar una cuestión endiente: la roesionalización de la negociación, que conjuntamente con la legitimación negocial reconocida a las asociaciones de municipios y a las de Entidades Locales de ámbito supramunicipal (art. 34.2) debiera osibilitar la emergencia de muchas rcticas convencionales situadas extramuros de la legalidad or la vía de la asunción de comromisos de eicacia general, reorzado or la lasmación de un conceto tomado del derecho laboral: la osibilidad, ara una institución blica, de adherirse a un Acuerdo en vigor, alcanzado dentro del territorio de una Comunidad Autónoma o al alcanzado en un ámbito supramunicipal (art. 34.2, ltimo rrao). B) DÓNDE SE NEGOCIA: áMBITOS El mbito de la negociación tras el EBEp contina siendo la Mesa de Negociación (artículos 34 y 35), reorzada or una Mesa «General» ara todas las Administraciones pblicas y or el reconocimiento de la osibilidad de negociación de materias comunes ara uncionarios y laborales (art. 36.3), osibilidad ya anticiada or la Ley 21/2006. En este caso uede hablarse de una auténtica mutación del diseño inicialmente revisto or el legislador. La misma consiste en la relevancia concedida or el Tribunal Suremo a las Mesas Generales de Negociación, rente a las Secciones Sindicales de los sindicatos caliicados como ms reresentativos (artículos 6.3.c, 8.2.b y 2.2.b de la Ley Orgnica de Libertad Sindical). No son los sindicatos, sino las Mesas Generales de Negociación, caliicadas como órganos estables, las deositarias del derecho. Es ésta una construcción judicial que ha sido caliicada como discutible or la doctrina (Mauri, 1995), que aodera a una institución, a un órgano creado rcticamente ex novo, ero que orece unas osibilidades notables de interlocución. Al resecto, algunas sentencias son esecialmente signiicativas, Es fundamental observar que el derecho de negociación colectiva regulado en la ley [...] se deposita en órganos estables de creación legal, como son las Mesas de Negociación, sin que por tanto se atribuya de modo direc-

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to a los sindicatos. Éstos carecen de una legitimación propia para la negociación, siendo sólo la Mesa correspondiente la que puede reclamar ésta, o la que, en su caso, puede reclamar si se omite. La posición de los sindicatos debe limitarse a reclamar su participación en ese órgano, pero las eventualidades de la negociación se sitúan en el plano de la actuación de ese órgano de creación legal y no propiamente en el contenido esencial de la libertad sindical. (Sentencia Tribunal Suremo de 30 de junio de 1995.) En el mismo sentido, sentencia del TS de 3 de noviembre de 1994.

El artículo 34 del EBEp mantiene el esquema del derogado artículo 30 de la LORAp: la Mesa de Negociación, constituida en cada una de las Entidades Locales or la Administración y las Organizaciones Sindicales ms reresentativas a nivel estatal o de Comunidad Autónoma o or aquellos sindicatos con una reresentación del 10 or ciento como mínimo en el mbito resectivo, es el eje sobre el que se articula la negociación colectiva de los uncionarios blicos. De modo comlementario hay que tener en cuenta que el Título III del Estatuto de los Trabajadores (arobado or Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo), establece en su artículo 87.1 que en los convenios de emresa (y una Entidad Local a estos eectos lo es) la legitimación corresonde al Comité de Emresa o Delegados de personal. Contina la dierencia negociadora en el mbito local: reresentación sindical ara los uncionarios y reresentación unitaria ara el ersonal laboral, lanteamiento subsistente ara el artículo 32 del EBEp, que remite a la legislación laboral. por otra arte, ya la Ley 21/2006, de 20 de junio, antició la constitución de mesas comunes ara uncionarios y laborales en el seno de las Administraciones pblicas. Esta innovación se mantiene en el artículo 36.3 del EBEp: «ara la negociación de todas aquellas materias y condiciones de trabajo comunes al ersonal estatutario y laboral de cada Administración pblica [...] se constituir una Mesa General de Negociación». por tanto, arece claro que la arquitectura de la negociación colectiva en las Entidades Locales dar lugar a tres ámbitos de negociación (Mesa de Negociación ara uncionarios, Comisión Negociadora y osterior Comisión paritaria ara laborales y Mesa General de Negociación ara uncionarios y laborales) y a tres instrumentos resultantes dierentes de negociación colectiva (Acuerdos y pactos ara uncionarios; Convenios Colectivos ara laborales y Acuerdos ¿Colectivos, Mixtos? ara los temas comunes a ersonal estatutario y laboral). por ltimo, es imortante tener en cuenta que el EBEp, como antes la LORAp, osibilita la sectorización de las condiciones de trabajo. Tal y como disone el artículo 34.4, «deendiendo de las Mesas Generales de Negociación y or acuerdo de las mismas odrn constituirse Mesas Sectoriales [...] ara sectores concretos» mediante acuerdo esecíico y con el régimen de adoción de acuerdos que se haya establecido, lo que orece un escenario interesante ara acordar condiciones de trabajo esecíicas ara mbitos sectoriales. 216


C) QUÉ SE NEGOCIA: TRATAMIENTO DE LOS DIVERSOS CONTENIDOS Es notoria la intención del EBEp en otenciar la negociación colectiva. A esta institución corresonde, segn la Exosición de Motivos de la norma «[...] contribuir inalmente a concretar las condiciones de emleo de todo el ersonal al servicio de la Administración [...].» Es negociable lo que en términos amlios suone el marco de desenvolvimiento de la gestión (criterios generales dice el artículo 37 del EBEp), asectos tales como los lanes e instrumentos, el acceso, carrera y rovisión, evaluación del desemeño, acción social y oertas de emleo blico. En aquellos mbitos donde así est establecido obligatoriamente, omitir la audiencia de los órganos de articiación social se sanciona con la nulidad de la norma municial (Sentencias de 29 de mayo de 1997 (ED1997/5664) y 9 de noviembre de 1994 (RA 9039)). Lo que obliga a tener en cuenta rocedimientos de articiación en la Mesa de Negociación segn la herramienta de gestión de recursos humanos de que se trate. Es ciertamente ambivalente el modelo. Limitado, como veremos, ero obligatorio (Del Rey y Luque, 1997:323). Conviene tener resente asimismo que, si bien se reuerza el camo de la negociación obligatoria, se amlía asimismo el abanico de materias excluidas de negociación (art. 37.2. d y e): así, los poderes de dirección y control propios de la relación jerárquica y la regulación concreta, en cada caso, de los sistemas, criterios, órganos y procedimientos de acceso al empleo público y la promoción profesional . En términos rcticos no es negociable la gestión oerativa, sino los asectos generales, lo colectivo. El derecho de negociación colectiva est matizado or tanto or el rinciio de legalidad (art. 33.1). Es decir, que aun tratndose de un derecho de indudable estirpe y naturaleza laboral es ciertamente limitado or la reserva de ley y el marco resuuestario (STS de 25 de junio de 2001, contencioso-administrativo. ED 2001/26188), rinciios recogidos en el Estatuto Bsico del Emleado pblico. Tal y como recuerdan los tribunales «[...] el bloque legislativo del Estado no es identiicable como una esecie de lataorma de mínimos, habida cuenta de sus características de ormenorización, rigidez y uniormidad.» El marco de la contractualidad osible est en correlación con el contenido de las otestades normativas y de autoorganización del órgano administrativo corresondiente (STS de 21 de marzo de 2002, contencioso-administrativo. ED 2002/4046). Como establece la jurisrudencia (STS de 21 de marzo de 2002. ED 2002/4108) a la negociación colectiva le resultan alicables los rinciios de legalidad, cometencia, jerarquía normativa y reserva resuuestaria. princiios recogidos en su mayor arte tanto en el Inorme de la Comisión sobre el Estatuto Bsico del Emleado pblico (2005:261) como en la doctrina (Snchez Morón, 1996), como en el osterior texto legal (rrao rimero del ar217


tículo 33.1) amliados con otros como los de buena e negocial o el rinciio de ublicidad y transarencia de la negociación. Esecial atención hay que restar a la limitación resuuestaria. Las sucesivas leyes anuales de resuuestos han establecido la noción de masa salarial como toe mximo de crecimiento de los gastos de ersonal. Límite declarado vlido or el Tribunal Constitucional (Sentencias 63/86 y 96/90) y recogido, exresamente, ara la Administración Local en el artículo 154 del TRRL). Sentadas las remisas anteriores, es osible deinir algunas alternativas de tratamiento negocial en temas tales como el tiemo de trabajo, los ondos sociales, los royectos de romoción, los derechos sindicales, la ormación o el régimen de ermisos, vacaciones y licencias. el tratamiento del tiempo de trabajo: jornada y horarios

La regulación actual se halla en el artículo 47 del EBEp, a tenor del cual las Administraciones pblicas «[...] establecern la jornada general y las eseciales de trabajo de sus uncionarios blicos.» La concertación social ha sido relevante en este mbito: desde el Acuerdo Administración-Sindicatos ara el eriodo 2003-2004 ara la modernización y mejora de la Administración pblica (Resolución de la Secretaría de Estado ara la Administración pblica de 15 de noviembre de 2002) hasta ms recientemente el denominado plan Concilia y su lasmación reglamentaria, la Resolución de 20 de diciembre de 2005 de la Secretaría de Estado ara la Administración pblica (BOE del 27), or la que se dictan Instrucciones sobre jornada y horarios de trabajo del ersonal civil al servicio de la Administración General del Estado (RSEAp), de alicación a la Administración Local en virtud de la remisión del artículo 94 LBRL (que establece la misma jornada de trabajo en cómputo anual )36. Es conveniente tener en cuenta que en esta materia el bien jurídico rotegido es la prestación laboral del funcionario en tiempo debido (Arroyo Yanes, 2000:154). La ordenación de esta dimensión de la gestión de ersonal se eecta mediante un concreto instrumento de gestión, el denominado Calendario Laboral, resecto al cual la RSEAp incorora una noción a tener en cuenta, unos concretos concetos jurídicos indeterminados en su elaboración: los calendarios laborales debern tener resente las necesidades del servicio , así como facilitar la atención al público. Lo que hace conveniente una reerencia sobre las potestades administrativas en la materia, ya que la Administración, a la hora de ijar el concreto horario de trabajo del uncionario, debe atender en exclusiva al interés general. Así, el Tribunal Suremo ha tenido ocasión de ronunciarse sobre al resecto en su sentencia de 8 de noviembre de 1995: El artículo 51 del EBEp disone que al ersonal laboral le ser de alicación la legislación laboral corresondiente, esto es, los artículos 34 a 38 del ET. 36

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«[...] En su alicación, la Administración ha utilizado las acultades de autoorganización que le corresonden, señalando or razones de interés blico un horario de trabajo, con el que deben estar en consonancia las retribuciones a ercibir, adecuadas a las necesidades de cada organismo segn el resultado del exediente instruido al eecto, interés blico que debe revalecer sobre el articular de los uncionarios aectados, [...].» En el mismo sentido, sentencias de 20 de octubre de 1994, 17 de enero de 1994 y 6 de junio de 1992.

Hay que tener en cuenta que no existe en esta materia «[...] Una esecie de derecho adquirido a seguir realizando la misma jornada [...] El hecho de que la Administración, dentro de su oder de autoorganización de los medios materiales y ersonales de que disone, establezca dentro de los límites legales [...] una rolongación de jornada (asignando el corresondiente comlemento) resecto de aquellos uestos de trabajo [...] que exijan habitualmente la realización de una jornada de trabajo suerior a la establecida con carcter general en ningn caso conculca un derecho adquirido del uncionario». (TSJ de Navarra, sentencia de 29 de setiembre de 2000).

El tratamiento directivo de esta materia debe artir de undamentar las necesidades del servicio, en aortar datos objetivos e indicadores de uso de los servicios, de evaluación de su demanda, articulado todo ello a través de la corresondiente Memoria organizativa. piénsese sino en servicios tales como centros municiales de juventud, en bibliotecas, centros escolares, centros de día ara menores, oicinas de romoción económica, de atención al ciudadano, de nuevas tecnologías, guarderías y, en general, las nuevas demandas de amliación de horarios que conlleva la evolución social y donde cada vez resulta ms clara la necesidad de valorar otras necesidades en resencia. Resecto a las vacaciones, hay que tener en cuenta que la norma de rango legal alicable es el artículo 50 del EBEp, el cual disone que «[...] los uncionarios tendrn derecho a disrutar, como mínimo, durante cada año natural, de unas vacaciones retribuidas de veintidós días hbiles, o los días que le corresondan roorcionalmente si el tiemo de servicio durante el año ue menor». ¿Cabe modular el disrute del derecho? Con matices. No hay que olvidar que el roio artículo 40.1.d del EBEp aculta a las Juntas de personal ara ser oídas en materia de régimen de ermisos y licencias. El roio Tribunal Suremo airma que «[...] no se excluye la osibilidad de que los órganos de las Cororaciones Locales que, en materias, como la de organización de sus servicios, sean de su cometencia exclusiva, convengan con su ersonal lo relacionado con el ejercicio del derecho que éste tiene de disrutar de vacaciones, orque esto es cuestión distinta de que, al usar de tal acultad, se inrinja el régimen general que viniera establecido con riguroso carcter imerativo, or bsico, or la legislación estatal, a la que or suuesto se sueditan las entidades autonómicas» (Sentencia de 30/05/92. fJ 3º). 219


por tanto, el tratamiento adecuado es ordenar el disrute, atendidas las necesidades del servicio, uestas en relación con las de los uncionarios, ero sin amliar el contenido del derecho 37. el tratamiento de las denominadas materias sociales

El artículo 37.1 del EBEp disone que sern objeto de negociación en su mbito resectivo y en relación con las cometencias de cada Administración pblica las materias siguientes. Aartado I): los criterios generales de acción social. ¿Tiene cometencia una Cororación Local en la materia? Matizadamente, artiendo de un doble límite. Límite que undamenta no ocas anulaciones judiciales y que requiere tener en cuenta que: a) Las ayudas no ueden suoner el establecimiento de una esecie de Seguridad Social comlementaria, verdadero quid de la cuestión, a tenor de la legislación. ¿Qué constituye Seguridad Social Comlementaria? Hay que tener en cuenta que los uncionarios locales estn incluidos en el Régimen General de Seguridad Social (RD 480/1993 de 2 de abril), or lo que ser esta legislación reguladora la que deina sus restaciones. b) No ueden ser ayudas con un alcance de derecho subjetivo tal, que lleguen al mbito de lo garantizado y, or tanto, creen un conceto retributivo nuevo, algo exresamente rohibido (artículo 93 LBRL en relación con el 23 de la LMRfp). ¿Qué uede constituir una retribución de nuevo cuño? Algo garantizado con indeendencia de la dotación resuuestaria. En la medida en que tenga inalidad retributiva (como fondo anual o programa no agotable) ser ilegal. Deber tratarse de algo eventual, ligado a la eventualidad resuuestaria y a su arobación or el órgano cometente: el pleno del Ayuntamiento. c) No uede suerar el fondo el límite de crecimiento de la masa salarial bruta ara el resectivo ejercicio. Se trata de ayudas, subvenciones de carcter social, no son restaciones. Su límite es el general del crecimiento de la masa salarial bruta del resectivo ejercicio revisto en la LpGE. Es decir, que una característica de validez de las ayudas sociales es que se trate de un programa, de un fondo Anual. Hay que tener en cuenta que la creación de ondos adicionales ara rogramas de ersonal ha sido admitida or la Sentencia del Tribunal Constitucional 24/2002 de 31 de enero. En la medida en que los ondos sociales anuales no sueren el límite orcentual mximo de auExceción hecha del ersonal laboral, cuya regulación de los ermisos en el artículo 37 del ET y de las vacaciones en el artículo 38 del ET, constituyen mínimos de derecho necesario, como es sabido. 37

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mento revisto en la Ley anual de presuuestos, odr deenderse su validez (SSTC 63/1986, 96/1990 de 20 de junio y 237/1992 de 20 de enero). el tratamiento de las denominadas materias sindicales

Al resecto cabe tener en cuenta que el artículo 37.1 del EBEp disone que sern objeto de negociación en su mbito resectivo y en relación con las cometencias de cada Administración pblica las materias siguientes. Aartado H): las propuestas sobre derechos sindicales y de participación . ¿puede un Acuerdo de funcionarios amliar los medios de acción sindical? La cuestión es controvertida. A avor cabría argumentar la regulación unitaria de la libertad sindical ara ersonal sometido a derecho administrativo y derecho laboral (artículo 1º.2 de la LOLS, Ley Orgnica 11/1985 de 2 de agosto), a cuyos eectos se consideran trabajadores tanto aquellos que sean sujetos de una relación laboral como aquellos que lo sean de una relación de carácter administrativo o estatutario al servicio de las Administraciones Públicas . En este sentido, la regulación comn de la libertad sindical admite la amliación de medios or vía convencional en avor de las organizaciones sindicales tal y como señala el actual artículo 10.2 LOLS: Bien por acuerdo, bien a través de la negociación colectiva, se podrá ampliar el número de delegados establecidos en la escala a que hace referencia este apartado [...] . Al resecto hay que tener en cuenta la STC 188/1995 de 18 de diciembre. En la misma se enjuicia un suuesto de amliación de medios en un Ayuntamiento, a avor de determinadas organizaciones sindicales –la rebaja de los requisitos ara oder nombrar una igura, la de los Delegados Sindicales–. Y concluye en la legalidad de tal medida acordada en la negociación colectiva municial. el tratamiento de las materias retributivas

El artículo 37.1 del EBEp disone que ser objeto de negociación: aartado b: la determinación y aplicación de las retribuciones complementarias de los funcionarios. Ya se destacó la reeminencia del actor resuuestario en la negociación colectiva, como toda la olítica de ersonal en el sector blico. Las sucesivas leyes de resuuestos suelen ijar un determinado nivel de crecimiento de la denominado masa salarial, calculada en términos de homogeneidad de un ejercicio a otro, tanto en nmero de eectivos como de su antigüedad. pues bien, la negociación colectiva no uede acordar cantidades sueriores a la cira ijada. Sí cabría hiotéticamente que, resetando el citado toe salarial en términos globales, se acten cantidades –ondos adicionales– destinados a garantizar las adecuaciones retributivas, singulares y excecionales, or la modiicación del contenido de los uestos de trabajo, o también ondos adicionales destinados a rogramas de roductividad. 221


El tratamiento de las materias retributivas se cerraría con lo que constituye uno de sus contenidos convencionales tíicos: los mecanismos destinados a garantizar la equidad interna de las retribuciones y su royección en los Comlementos de Destino y Esecíico: acuerdos sobre rocedimientos técnicos (Manual, Comisión) de valoración de uestos de trabajo o el régimen de comensación económica, en su caso, de los servicios extraordinarios y el régimen de los denominados anticios reintegrables (caso de no considerar vigente el Real Decreto-Ley de 16 de diciembre de 1929, Gaceta del 17). el tratamiento de la carrera profesional

El artículo 37.1 del EBEp, revé como objeto de negociación en su mbito resectivo y en relación con las cometencias de cada Administración pblica, los siguientes: Aartado C: Las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso, carrera, provisión, sistemas de clasificación de puestos de trabajo, y planes e instrumentos de planificación de recursos humanos. Aartado D: Las normas que fijen los criterios y mecanismos generales en materia de evaluación del desempeño. Aartado L: Los criterios generales sobre ofertas de empleo público. De igual modo, la Disosición Adicional Sétima del RD 364/1995, de 10 de marzo, Reglamento General de Ingreso, promoción proesional y provisión de puestos de Trabajo en la Administración del Estado (RGIpp), de alicación suletoria a la Administración Local (artículo 1.3) disone que sern objeto de negociación con las organizaciones sindicales en los términos de la Ley 9/1987, de 12 de junio, la oferta de empleo público, los planes de recursos humanos y el diseño de los sistemas de ingreso, promoción y provisión de puestos de trabajo. El contenido de la temtica exuesta en este aartado es gran arte de la gestión de recursos humanos: instrumentos de ordenación, selección, carrera. ¿Cul es el enoque a dar a estas materias? El tratamiento aconsejable es tener claro que no ueden aectarse los caracteres normativos de la materia, ero sí los lanes de mejora y los sistemas de gestión y los rocesos de regularización en estos temas, dierenciando rogramas (royectos de actuación) de sistemas (bases generales). el tratamiento de la formación

El artículo 37.1. del EBEp conigura como objeto de negociación, la determinación de los criterios generales de los planes y fondos para la formación . El marco de la ormación en las Entidades Locales est constituido en la actualidad or el denominado IV Acuerdo de formación Continua en las Admi222


nistraciones pblicas, arobado or Resolución de la Secretaría de Estado ara la Administración pblica de 17 de octubre de 2005 (BOE del 19 de noviembre), que disone que en los mbitos resectivos se omentar la consecución de acuerdos en la materia (artículo 13) y que la reresentación sindical inormar reviamente la solicitud de subvención de este tio de lanes (artículo 14). La normativa citada roorciona la auta de lo negociable: lanes de ormación (objetivos, acciones, colectivos) y dotación resuuestaria del rograma. el tratamiento de la salud y seguridad laboral

Es éste un mbito de negociación emergente en las Entidades Locales, al hilo de la sensibilización en la materia y los royectos de mejora de las condiciones de trabajo de los emleados blicos, muy esecialmente en mbitos roesionales esecíicos: sociosanitario, asistencia, tercera edad, bomberos, olicía local,… El marco normativo esecíico es el constituido or la Ley 31/1995, de 8 de noviembre (LpRL), alicable al ersonal sometido a relaciones administrativas, no sólo laborales. Esecíicamente existe un deber de interlocución en esta materia, al rever el artículo 37.j del EBEp la negociación de las medidas sobre salud laboral y los artículos 33 y 34 LpRL. La articiación se concreta en la laniicación, rogramación, organización y control de la gestión relacionado con la mejora de las condiciones de trabajo y la rotección de la seguridad y salud de los emleados blicos (artículo 12 LpRL), teniendo claro que lo regulado en esta materia –comn ara uncionarios y laborales, a tenor de lo disuesto en el artículo 3.1 de la ley– es suscetible de ser desarrollado en los acuerdos corresondientes. Temas encuadrados en este eígrae serían: – Coniguración y modo de restación de los Servicios de prevención. – Regulación (comosición y uncionamiento) del Comité de Seguridad y Salud Laboral en la resectiva Entidad Local. – Sistemas y lanes de control de la evaluación de riesgos (esecíica e inesecíica). – Equios de rotección individual. – protección de colectivos y suuestos eseciales: maternidad, trabajo nocturno y a turnos, colectivos sometidos a esecial riesgo roesional, etc.,… D) CÓMO SE NEGOCIA: EL pROCEDIMIENTO La articiación es, como se ha visto, un enómeno emergente y una conveniencia organizativa or lo que tiene de actor de modernización de las relacio223


nes sociales y de imlicación de los emleados blicos y sus reresentantes en los royectos de mejora. Ahora bien, resulta necesario antes que nada roesionalizar la negociación colectiva, en línea con lo señalado or el Inorme de la Comisión del Estatuto Bsico del Emleado pblico (2005:261) y lo autorizado or el EBEp en su artículo 33.2: órganos de naturaleza estrictamente técnica que ermitan reintroducir la racionalidad económica y la conciencia de coste en la negociación de las condiciones de trabajo, enmarcndola al tiemo en las necesidades de la Administración, lo que suone tanto como introducir la tabla reivindicativa de la roia organización administrativa. La lógica de las relaciones laborales debe ser la de la cooeración y la interlocución continua en órganos estables (las Mesas de Negociación) ero a artir de discursos de me jora de la calidad en la restación de los servicios blicos. Al tiemo, tras el EBEp, resulta relevante la royección rctica de algunos rinciios de la negociación colectiva establecidos en su artículo 33.1 del EBEp, en esecial los reeridos a la buena e negocial y a la transarencia, que obligan a las Entidades Locales a extremar las cautelas en orden a acilitar un verdadero ejercicio material y no ormalista del derecho de los emleados blicos a la negociación, muy esecialmente en cuestiones habitualmente determinantes de su eectividad: convocatoria a todos los miembros legitimados; lazo suiciente y con la antelación debida; disosición de la documentación necesaria, etc. Una novedad del texto a la hora de regular el rocedimiento, es lo disuesto en su artículo 35.1: las Mesas quedarn vlidamente constituidas cuando, adems de la reresentación de la Administración «[...] y sin erjuicio del derecho de todas las Organizaciones Sindicales legitimadas a articiar en ellas en roorción a su reresentatividad, tales organizaciones sindicales reresenten, como mínimo, la mayoría absoluta de los órganos unitarios de reresentación en el mbito de que se trate.» Es decir, que desde el 13 de mayo de 2007, or arte social, la constitución de una Mesa de Negociación en una Entidad Local con una Junta de personal, con or ejemlo 7 miembros, requiere que los sindicatos resentes en la misma reresenten, como mínimo, a 4 de tales miembros. En esta materia es imortante no conundir la mayoría mínima necesaria ara constituir el órgano de la mayoría mínima ara adoptar acuerdos. Si bien el derecho laboral establece tanto una como otra (artículos 87.1, segundo rrao y 89.3 del Estatuto de los Trabajadores) en el mbito blico el quórum se establece ara la constitución de la Mesa, no ara la validez de los acuerdos o actos, lo que dar ie a controversias interretativas. Correlato de lo exuesto es la necesidad de ormalizar el ejercicio de la articiación en nuestras Entidades Locales. Resulta recomendable que éstas se doten de normas roias de uncionamiento de las Mesas de Negociación: que delimiten la estructura de la articiación y los temas atribuidos a cada órgano; las actas, su ormalización y arobación y de asectos tales como la convocatoria; la eriodicidad de las sesiones; la orma de la misma, los debates, la secretaría y la residencia; de la articiación de asesores. Un instrumento adecuado a esta inalidad son los Reglamentos de las Mesas de Negociación. 224


En cuanto a la forma, el resultado de la negociación se seguir lasmando en pactos y Acuerdos, cuyo contenido mínimo es el eseciicado en el artículo 38.4: artes que lo conciertan, mbitos ersonal, uncional, territorial y temoral, así como la orma, lazo de reaviso y condiciones de denuncia. La dierencia técnica entre actos o acuerdos en la esera local tiene que ver con la naturaleza del órgano olítico que ratiica el reacuerdo (pleno si es Acuerdo u otro órgano ejecutivo, tal como Junta de Gobierno Local o Alcalde en el caso del pacto). El resultado en la negociación del ersonal laboral es el Convenio Colectivo. Su contenido mínimo es el determinado en el artículo 85.3 del Estatuto de los Trabajadores, similar al revisto ara los uncionarios. Hay que tener en cuenta que ara la validez y eicacia de un Acuerdo se requiere la aprobación expresa y formal de los mismos (art. 38.3). Esto signiica que, desde que un Acuerdo de Condiciones de Trabajo es irmado en la Mesa de Negociación, hasta que el mismo es arobado or el pleno de la Cororación, técnicamente es un reacuerdo. Es imrescindible que el mismo otorgue su conormidad al texto negociado. Este requisito, junto con su deósito en la Oicina blica corresondiente (generalmente autonómica) y su osterior ublicación en el Boletín Oicial son rerrequisitos ara su validez jurídica o, lo que es lo mismo, ara recabar su directa alicación al ersonal incluido en el mbito de alicación del mismo, que constituye una de las novedades del EBEp (art. 38.3). E) CúANDO SE NEGOCIA: VIGENCIA Y EfICACIA El modelo de negociación colectiva vigente es limitado como se ha visto, ero matizado or su obligatoriedad y or otro elemento: su carcter ermanente, continuo. Es un derecho de articiación de los interlocutores organizativos en materia de gestión de recursos humanos, ms que un derecho, or decirlo llanamente, a negociar el convenio . Así, ara el Tribunal Constitucional «En cuanto al contenido del reerido derecho, debe signiicarse que la negociación colectiva es algo ms que el acuerdo inal que, en su caso, aquélla ueda conducir, consistiendo antes que en éste, en la roia actuación negociadora y en las deliberaciones or medio de las que se va realizando. A ello debe añadirse el dato de la coniguración colegial de la Mesa de Negociación y de la negociación misma a ella coniada, que diiere muy sensiblemente de un hiotético modo de negociación en que cada uno de los integrantes de la mesa negociase al margen del colegio (Sentencia 80/2000, de 27 de marzo. fJ 7º).

Es un roceso, como recoge el EBEp (artículo 34.6), que se abrir en la echa que, de comn acuerdo, ijen la Administración corresondiente y la mayoría de la reresentación sindical. A alta de acuerdo, el roceso se 225


iniciar en el lazo mximo de un mes desde que la mayoría de una de las artes legitimadas lo romueva, salvo que existan causas legales o actadas que lo imidan 38.

3. LA COMUNICACIÓN INTERNA A la hora de tratar las relaciones laborales, hay que tener en cuenta que una organización no es un simle organigrama con casillas de uestos, deendencias y líneas de autoridad, sino que es un sistema social. Los gruos ormales e inormales determinan imgenes y erceciones, creencias y actitudes de los individuos, aectando el comortamiento de las ersonas en la organización. Existe una opinión pública interna , y or tanto un mercado interno de la inormación, comuesto or una necesidad social que genera una demanda (los individuos quieren inormarse sobre el devenir de la organización donde asan un tiemo elevado) y una oerta que uede ser aleatoria o laniicada. Uno de los objetivos de la olítica de recursos humanos es osibilitar el comromiso del individuo con la organización: roveer sentido de ertenencia. para hacer osible esto se cuenta con una herramienta directiva, los planes de Comunicación Interna, que ara las administraciones blicas suonen una eicaz herramienta de transmisión de sentido de royecto, algo esecialmente adecuado en organizaciones como los Gobiernos Locales, donde la disersión y variedad de servicios aconsejan estrategias tendentes a roorcionar signiicado a los emleados blicos. Objetivo del rograma es la generación de inormación en sentido vertical (de arriba-abajo) y de adquisición de inormación a su vez ( abajo-arriba). De modo esecíico los objetivos a alcanzar con el lan son: En materia de comunicación descendente: 1. Garantizar que todos los emleados blicos disonen de inormación actualizada sobre los acontecimientos relevantes y royectos del gobierno local. 2. pilotar desde la dirección los temas de debate interno reeridos a asuntos de interés, reconduciendo en la medida de lo osible la rumorología interesada. 3. Transmitir valores que ermitan el cambio de actitudes y roorcionen sentido de roósito comartido y omenten la colaboración entre los individuos. La iniciativa negociadora de los convenios colectivos del ersonal laboral est sometida a mayores ormalidades en el artículo 89.1 del Estatuto de los Trabajadores: comunicación or escrito también, ero con remisión de coia a la autoridad laboral. También en el lazo de un mes se constituir la comisión negociadora. 38

226


En materia de comunicación ascendente: 4. Disoner de una inormación suiciente, objetiva y real, no mediatizada, de los asuntos que reocuan al emleado blico. 5. Canalizar y anticiar adecuadamente los temas laborales que eventualmente udieran derivar en conlictos organizativos. Deinidos los objetivos y segmentada sociológicamente la organización en base a erceciones e intereses de los diversos gruos internos, los medios ara imlantar un lan de comunicación –canales– son los siguientes: Herramienta

Destinatario

Utilidad

Portal del Empleado La Organización Colectivos roesionales Carpeta del La Organización Empleado

Medio barato, gil y de cil acceso

Boletín Interno

La Organización

Tablones de Anuncios

La Organización

Correo Electrónico

Colectivos concretos

Reuniones


Circulares


Sistema de Acogida

La Organización

Buzón electrónico de La Organización sugerencias Actos Sociales

La Organización

Periodicidad

Actualización eriódica desde RRHH Diusión de valores, Entrega a todos los normas. emleados y tras la Medio de integración incororación. y socialización formato actualizable Diusión de Bimensual. inormación y Entrega a domicilio canalización de los temas. Diusión de valores, normas Diusión de noticias Localizado en los untuales Centros de trabajo Actualizable priorización de puntual mediante inormación y temas listas de distribución relevantes Liderazgo, diusión Sistematizada de inormación y valores. Comunicación ascendente Diusión de noticias puntual segn untuales necesidades Diusión de valores, puntual, en normas integración de nuevos emleados Comunicación Mantenido ascendente electrónicamente desde RRHH Diusión de valores puntuales

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SEXTA pARTE

POLÍTICAS AVANZADAS DE RECURSOS HUMANOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES

¿UNA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS DE GEOMETRÍA VARIABLE? El Estatuto Bsico del Emleado pblico one in –ormalmente– al modelo clónico (Longo, 1995) de gestión blica de recursos humanos. Como argumenta su exosición de motivos, en la bsqueda del buen gobierno, la gestión de recursos humanos es una herramienta de rimer orden y ésta como, es sabido, se caracteriza or su contingencia, su adatación a las circunstancias de la organización y su entorno. A desecho del recurrente isomorfismo institucional (Ramió, Salvador, 2005) roio de nuestras organizaciones administrativas en materia de gestión, ahora cada gobierno local disone de instrumentos ara poder configurar su propia política de personal . La quinta arte ha mostrado una visión general a las diversas estrategias que coniguran la –or así decir– olítica obligatoria de ersonal blico. En unción de sus caacidades organizativas, de su madurez institucional y su viabilidad olítica, desde mayo de 2007 las administraciones blicas ms avanzadas ueden, dentro del marco del emleo blico, iniciar sus roios –aunque largos y complejos – rocesos de reorma. para alcanzar esa metas modernizadoras se cuenta con algunos instrumentos rivilegiados, en esecial la imlantación de la unción directiva roesional, la introducción de la evaluación del desemeño o de la carrera horizontal. Estas dos ltimas son abordadas en esta ltima arte con un enoque introductorio.

CApÍTULO 14 pOLÍTICAS AVANZADAS DE RECURSOS HUMANOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES

Este caítulo roorciona una introducción a los comonentes concetuales de dos rocesos avanzados y potestativos de recursos humanos: la evaluación del desemeño y la carrera roesional horizontal, o progresión. En la medida en que los resonsables de la olítica de ersonal hayan interiorizado en sus rocesos de gestión el anlisis de uestos de trabajo y la laniicación de lantillas, los subsistemas de selección, retribución y carrera sern eicaces y coherentes. Son el requisito ara desarrollos ms roundos mediante el enoque de la gestión or cometencias y su alicación en los dos mbitos citados: la carrera y la evaluación del desemeño

CONCEpTOS CLAVE 1. 2. 3. 4. 5.

Roles y comortamient comortamientos os laborales. laborales. El competency movement : enoques conductista y uncionalista. Clusters, diccionarios diccionarios y periles periles de Cometencias. Cometencias. Diseño de Sistemas de Evaluación del del Desemeño. Desemeño. Sistemas de Carrera Horizontal: la Progresión.

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1. EL MODELO DE COMPETENCIAS EN LA GESTIÓN PÚBLICA DE RECURSOS HUMANOS El nuevo Estatuto Bsico del Emleado pblico emlea el término «cometencias» en dos ocasiones. En la exosición de motivos cuando al resentar el nuevo modelo de carrera horizontal la resenta como desvinculada de los cambios de uesto de trabajo y «basada en el desarrollo de cometencias» y en su artículo 75, cuando al reerirse a la agruación subjetiva de los uncionarios, junto al modelo clsico de Cueros o Escalas, osibilita otros sistemas sistemas que incororen «cometencias, caacidades y conocimientos comunes acreditados a través de un roceso selectivo». De nuevo como aconteciera con la noción de «uesto de trabajo» un conceto axial en la gestión blica de ersonas como «las cometencias» carece de un término de reerencia en el texto legal, lo que hace aconsejable una breve reseña introductoria. COMpETENCIAS: fUNDAMENTO, fUNDAMENTO, DEfINICIÓN pRáCTICA Y ApLICACIÓN Como se vio en el caítulo quinto, los servicios y olíticas que restan las organizaciones blicas son descomuestos en uestos de trabajo desemeñados or ersonas seleccionadas ara ese in. La gestión de recursos humanos contribuye a la eicacia de la organización mediante las descripciones de puestos (DpT), que deinen las tareas recisas y los perfiles profesionales, que eseciican los requisitos ara ocuarlos. Ahora bien, las DpT como medio de coordinación (Mintzberg, 1983) han mostrado sus insuiciencias. De un lado, las unciones eseciicadas no comletan toda la riqueza de comortamientos que deinen un desemeño exitoso. Los roles laborales no solamente comrenden tareas estrictamente ligadas al uesto de trabajo, sino que junto a éstas encontramos un conjunto de comortamientos de contexto (la colaboración con otros comañeros, la iniciativa) que aseguran su eicacia. por otro lado, los eriles sicométricos clsicos no siemre redicen con suiciente garantía las características que debe reunir el candidato ideal ara ocuar el uesto. En esecial, el llamado enfoque de rasgos (que asocia determinados caracteres de ersonalidad o atitudes como la inteligencia general, la atitud visual, esacial o lingüística or ejemlo con el éxito en el uesto) ha mostrado sus limitaciones a avor de otros ms centrados en los comportamient comportamientos os observables (pereda y Berrocal, 1990:60, 163) que realiza eectivamente la ersona. para suerar estas limitaciones se ha desarrollado con uerza a artir de los años noventa y con imronta anglosajona un nuevo enoque o «modelo» de gestión de recursos humanos, denominado gestión «or cometencias» y conocido como competency (o competence) movement , que toma como reerencia las destrezas y habilidades rcticas, deinidas en términos de comortamientos en contextos roesionales reales. Ahora bien, bajo este enoque «observable» 232

pOLÍTICAS AVANZADAS DE RECURSOS HUMANOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES

de la gestión hay varias escuelas e intentos de síntesis. Las dos grandes corrientes que ara resumir suelen ser conocidas (Horton, 2002) como enoques conductista o funcionalista onen el énasis en asectos dierentes. La rimera en la ersona que ocua el uesto, en sus motivaciones. La segunda centrada en la tarea, en cómo el ocuante oera en el contexto laboral. La denominada corriente conductista , como el roio McClelland detalla (Sencer y Sencer, 1993:3) tuvo sus inicios a rinciios de los años setenta, cuando éste ue contratado or el Deartamento de Estado ara mejorar la selección de los dilomticos junior. Su intervención, buscando caracteres y reertorios conductuales comunes a los individuos que realizaran con éxito su trabajo, cuestionar el enoque centrado en los tests de ersonalidad o atitudinales ara redecir el desemeño exitoso de los asirantes, adems de evidenciar eventuales sesgos discriminatorios. Sus aortaciones ueron sintetizadas en 1973 en la revista American Psychologist mediante el artículo «testing or cometence rather than intelligence». prouso a cambio –en un enoque seguido a artir de entonces or la corriente conductista– centrarse en los emleados que obtienen mejores resultados desemeñando sus uestos, entresacar sus comortamientos oerativos mediante entrevistas en roundidad estructuradas –conocidas como entrevistas de incidentes críticos – y sobre los datos emíricos obtenidos construir el esquema de gestión ara seleccionar, ormar y desarrollar. La observación «de los mejores» en la roesión constituye la lógica del modelo (Dalziel, Cubeiro y fernndez, 1996:17). para esta corriente, la competencia se deine como (Sencer y Sencer, 1993:9) una característica subyacente de un individuo, causalmente causalmente relacionada con un desemeño suerior. Tales características subyacentes ueden ser desglosadas en motivos, rasgos de ersonalidad o actitudes y valores (las variables ms roundas) o en conocimientos y atitudes/habilidades, ms visibles y que conorman el denominado iceberg conductual. Destaca en esecial el modelo motivacional subyacente (Dirube, 2004). para McClelland la conducta es unción tanto de los motivos roundos del individuo como de sus valores. Entre los rimeros –verdaderos estímulos del comortamiento– se encuentran los motivos «de logro», los «de oder» o los «ailiativos». En suma: la acción undada en características ersonales o motivos da lugar a una acción, entendida como una conducta observable y ésta da lugar a un resultado concreto, el desemeño laboral.

INTENCIÓN

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ACCIÓN

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RESULTADOS

Con estos mimbres estaba sentado el soorte teórico ara el cambio de aradigma en gestión de ersonas. El siguiente hito, a artir de las aortaciones de Hay McBer, vendr en 1981 de la mano de Boyatzis. fue este investigador el 233


que identiicó determinados conjuntos de cometencias, hasta 20, que denominó genéricas y que agruó en diversos conglomerados ( clusters en inglés), que dieron lugar al denominado «Diccionario de Cometencias». A artir de aquí la alicación rctica del enoque resultó esectacular. De hecho uede hablarse con roiedad del desarrollo del competency movement a artir de la disonibilidad de un diccionario de cometencias genérico –o de cometencias transversales – y su dierenciación dierenciación entre cometencias cometencias umbral y «sueriores» «sueriores» de de los que sern conocidos como trabajadores estrella. Las seis agruaciones y las veinte cometencias genéricas comrendidas en cada uno de ellos son las siguientes (Sencer y Sencer, 1993): 1. COMPETENCIAS DE LOGRO LOGRO Y ACCIÓN ORIENTACIÓN AL LOGRO INICIATIVA BúSQUEDA DE INfORMACIÓN pREOCUpACIÓN pOR EL ORDEN Y LA CALIDAD 2. COMPETENCIA COMPETENCIASS DE AYUDA Y SERVICIO ORIENTACIÓN AL CLIENTE COMpRENSIÓN INTERpERSONAL 3. COMPETENCIAS DE IMPACTO IMPACTO E INFLUENCIA IMpACTO E INfLUENCIA CONSTRUCCIÓN DE RELACIONES CONCIENCIA ORGANIZATIVA 4. COMPETENCIAS DIRECTIVAS DESARROLLO DE pERSONAS TRABAJO EN EQUIpO Y COOpERACIÓN ASERTIVIDAD LIDERAZGO DE EQUIpOS 5. COMPETENCIAS COGNITIVAS pENSAMIENTO ANALÍTICO EXPERTISE ) COMpETENCIA TÉCNICA ( EXPERTISE pENSAMIENTO CONCEpTUAL 6. COMPETENCIAS DE EFECTIVIDAD EFECTIVIDAD PERSONAL PERSONAL AUTOCONTROL fLEXIBILIDAD AUTOCONfIANZA COMpROMISO ORGANIZATIVO • • • •

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Junto a estos desarrollos teórico-rcticos y de modo aralelo, no han sido menores los aortes teóricos en el mbito de la educación reglada, que dieron lugar al enfoque funcionalista . El reerente nuevamente ue anglosajón, con la deinición de las National Vocational Qualifications (NVQ), unto de artida ara una reorma en roundidad de la ormación roesional, basada en el desemeño eicaz del trabajador. El eje no es tanto el ocuante del uesto (o sus motivos roundos) cuanto el anlisis de cómo hace la tarea: qué comortamientos desliega en el contexto laboral. En Esaña recoger estas innovaciones la Ley Orgnica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualiicaciones y la formación proesional, que ija un Sistema Nacional de Cualiicaciones, un Catlogo Nacional de Cualiicaciones proesionales y un Instituto Nacional de las Cualiicaciones, como soorte institucional del nuevo enoque de la ormación, menos academicista y ms rctico, basado en la adquisición y cualiicación ermanente de las cometencias roesionales, al unto de que se osibilita y reconoce la ormación adquirida mediante vías no ormales o mediante la exeriencia laboral, siemre y cuando ésta tenga como reerente la roesión deinida en el Catlogo de Cualiicaciones (art. 8º de la Ley). para esta ley una competencia profesional es el conjunto de conocimientos y caacidades que ermitan el ejercicio de la actividad roesional conorme a las exigencias de la roducción y el emleo (art. 9.3.b). Aunque las dos corrientes tengan resuuestos eistemológicos distintos (uno se centra en cómo es la ersona que roduce buenos resultados y el otro en cómo lo hace) la convergencia es osible si se enatizan no tanto los aspectos subyacentes o de ersonalidad, sino los comportamientos observables causalmente relacionados con el desemeño exitoso en una organización determinada (pereda y Berrocal, 1999:77). El enoque conductista daría lugar a las cometencias «transversales», «genéricas» o «sociales» y or su arte, las caacidades concretas de la roesión, enatizadas or el anlisis uncionalista sern agruadas en cometencias «técnicas» o esecíicas». La reorma de las titulaciones universitarias a través de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad Universitaria (ANECA) se undamenta en este esquema 39, que or cierto era el recogido inicialmente en los borradores iniciales del proyecto de Estatuto Bsico del Emleado pblico 40 elaborados en el seno del entonces Ministerio de Administraciones pblicas. Si bien los perles de cada título, recogidos en cada uno de sus Libros Blancos, diferencian también entre competencias técnicas propias de la titulación –o «especícas»– y las competencias genéricas, que de nomina «transversales», que or lo dems recuerdan al diccionario de Boyatzis. 40 El proyecto de ley del EBEp de 25 de noviembre de 2005 se reería en sus artículos 28 y 29 a «atrones de cometencias técnicas y caacidades comunes» a los uestos de trabajo como medio de ordenar la selección y la movilidad de los emleados blicos. por su arte el proyecto de abril de 2006 emleaba –artículo 73– esta distinción, al tiempo que se refería también a «perles de competencias». En cualquier caso la distinción entre «caacidades» y «cometencias técnicas» arecía acoger esta divisoria entre las cometencias «transversales» del enoque conductista y las cometencias «técnicas» del enoque uncionalista. 39

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En términos rcticos y a modo de resumen uede concluirse que una cometencia laboral consiste en la caacidad real y demostrada or el traba jador de llevar a cabo una tarea, que integra tanto conocimientos roesionales como habilidades y actitudes. Son en suma un lenguaje que vincula al ocuante con el uesto de trabajo que desemeña y que ermite cimentar sobre el mismo la gestión de recursos humanos. Lenguaje que es oeracionalizado mediante el Perfil de Competencias , que suone una sueración del eril clsico y que uede ser comn –es lo conveniente– a varios uestos de trabajo o amilias de éstos. Junto a su deinición en términos de conocimientos, de atitudes o en algunos casos de ersonalidad, el eril recoge la necesidad de que el ocuante del uesto de trabajo acredite determinados requisitos conductuales relacionados con la eectividad en su desemeño. Esto son las cometencias. Su emleo en la gestión de recursos humanos se royecta sobre sus distintos subsistemas. ¿CÓMO SE TRABAJA EN EL MODELO DE COMpETENCIAS? La herramienta rincial es el perfil. para llegar a este resultado el roceso lógico es en rimer lugar identificar las cometencias necesarias ara que la organización alcance sus objetivos. En segundo lugar, normalizarlas, esto es, usar un lenguaje comn, adatado al contexto, algo que es osible mediante el Diccionario. El ltimo aso es operacionalizar las cometencias mediante un reertorio de comortamientos elaborado ara los uestos de trabajo. Lógicamente el término «identiicar» ara ambas tiologías de cometencias –las genéricas y las roesionales– hace reerencia no tanto a la necesidad de elaborar ad hoc modelos de cometencias, cuando en adatar los reertorios ya disonibles41. El reto es contextualizar, elaborar conductas ara organizaciones determinadas, comrensibles en un contexto organizativo que las dote de signiicado ara los emleados blicos. El roceso de identiicación uede hacerse a través de un doble enoque (Dirube, 2004:112): desde los niveles ejecutivos de la organización, en una ersectiva arriba-abajo (o top down) o descendiendo al anlisis de los ocuantes de los uestos de trabajo (en una suerte de roceso abajo-arriba o bottom up). El rimero, ms rido, consistiría en adatar un diccionario de cometencias ya existente. El enoque alternativo, ms costoso ero también ms riguroso y articiativo, si bien también tendría como soorte el inventario de Boyatzis, recurriría al anel de exertos y a la entrevista de incidentes críticos. Ambas técnicas de investigación se dirigirían a los ocuantes de los uestos de Las competencias transversales o genéricas están sucientemente denidas sobre la base de las agru aciones de Boyatzis oularizadas or Hay McBer a las que se ha hecho reerencia. Un modelo sumamente til es el oularizado or la Diutación de Barcelona. para las roesionales, tanto el Instituto Nacional de Cualicaciones (INCUAL) para los títulos de formación profesional como la ANECA para los universitarios ermiten adatar los comortamientos roesionales. 41

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trabajo. El anel o técnica grual similar (or ejemlo la llamada «técnica de gruo nominal») se basa en una discusión guiada donde a artir de la deinición de qué son las cometencias se busca el consenso de los trabajadores acerca de los roles undamentales de los uestos de trabajo y las destrezas críticas ara su desemeño. La entrevista de incidentes críticos busca or su arte, mediante la encuesta a los mejores, entresacar situaciones roesionales críticas en su desemeño asado y establecer de modo concreto las situaciones reales, las tareas, las acciones y los resultados obtenidos. La realización de varias entrevistas ermite establecer de modo iable qué destrezas son las ms relevantes en la ocuación concreta. Una metodología recomendable sería combinar ambos enoques. Sobre la base de descriciones de uestos de trabajo actualizadas, el nivel estratégico directivo de la institución debería ser caaz de establecer los comortamientos y valores a rimar en la organización (las cometencias «cororativas»). Las discusiones gruales y entrevistas en roundidad a diversos niveles roesionales y amilias ocuacionales ermitirían un roceso articiativo. Las rimeras, en reuniones de cinco a siete ersonas, ocuantes de los uestos, tendrían como objeto ijar cierto consenso colectivo acerca de actores de éxito en el desemeño y la determinación de las tareas críticas, en una rimera aroximación que ermitiera determinar las tres, cuatro o cinco cometencias determinantes (tanto «genéricas» como «técnicas») cuya concreción se haría de la mano de las entrevistas estructuradas a realizar a algunos ocuantes, con el in de adatar el lenguaje estndar del diccionario al contexto organizativo, deiniendo comortamientos en clave organizativa comrensibles ara todos. El siguiente aso en esta metodología sería la definición –la normalización ara esa concreta institución– de las diversas cometencias roias. Cada cometencia contaría con su deinición oerativa, así como una gradación en diversos niveles exresados mediante descriptores traducidos en repertorios de comportamiento observables que acilitaran su comrensión. El modelo de gestión requiere, como se ha visto, de tres grandes asos: a) Elaborar el Diccionario de Cometencias (institucionales, genéricas y roesionales) de las amilias de uestos de la Entidad Local. b) Elaborar los comortamientos oerativos de cada cometencia. c) Concretar ara cada uesto el eril. El eril de cometencias, elemento sobre el que se construye el sistema de gestión, su marco de reerencia, ermite así: – Una selección ms sistemtica: no solamente el candidato sabe (conocimientos), sino que uede y es caaz (destrezas y habilidades). Esto requiere deinir de tres a cinco cometencias críticas, no adquiribles nicamente mediante la ormación (Dalziel, 1996). 237


– Un conocimiento comartido sobre qué comortamientos se tienen en cuenta en la institución. – Evaluar a artir de anclajes conductuales determinados como imrescindibles ara el desemeño adecuado del uesto de trabajo. – Dar a los emleados blicos un marco ara la autoevaluación: qué cometencias osee y en cules necesita mejorar. – planiicar una ormación de alto imacto, centrada en las necesidades organizativas y organizada en itinerarios de rogreso y no solamente en la recolección de cursos. Las ventajas de esta «tecnología» en la gestión de recursos humanos son visibles. permiten roundizar en las técnicas de anlisis de uestos al tener en cuenta al ocuante del mismo, en una ersectiva ms humanista al tiemo que centra la gestión alrededor de la eicacia en el uesto de trabajo y en qué conductas oerativas la ermiten. Es en suma, un armetro ms comlejo de ormalización del comortamiento, que comlementa las DpT. Introduce así una lógica beneiciosa ara los actores de la gestión de ersonas: – La dirección: le ermite deinir qué valores blicos quiere traducir en conductas oerativas. – Los mandos intermedios y directivos de línea: orma sobre la base de comortamientos rcticos asociados al rol de mando. – Los emleados blicos: saben qué se esera de ellos, objetiva el desemeño (se hace o no se hace) y evita el exceso de «credencialismo», al ir ms all de la ormación, rimando la exeriencia. – Los sindicatos: les reconoce un ael de garante en la eicacia del servicio blico, articiando en la deinición de los estndares de comortamiento. – Al deartamento de recursos humanos: le roorciona un lenguaje de gestión, comn y comrensible or el ncleo oerativo, y orienta sus rcticas de gestión en el sentido de las cometencias que la institución blica necesita. En unto a la olítica de ersonal el modelo de cometencias se royecta tanto sobre la laniicación, la gestión y el desarrollo de recursos humanos. Así: pLANIfICACIÓN – Estudio de uestos – Directorio de Cometencias – periles

GESTIÓN – Selección – Gestión

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DESARROLLO – Caacidades – progresión


Los untos débiles del modelo estribarían en su comlejidad y en su coste de imlantación, así como también en la tentación de adatar directamente inventarios o diccionarios de cometencias roios de otras organizaciones u ocuaciones. Esta alta de rigor lastra el otencial de la técnica. por lo dems, tanto desde la ersectiva comarada (Gran Bretaña, EEUU, Bélgica, Holanda, Nueva Zelanda, Australia) como la esañola (Diutaciones de Barcelona o Jaén, Ayuntamientos de Vitoria o Castellón), las exeriencias disonibles ermiten augurar un desarrollo eicaz de la gestión blica de ersonas cimentada sobre los eriles de cometencias.

2. LA INTRODUCCIÓN FORMAL DE LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO (EVD) En un artículo extensamente citado, Robert Behn (1995) argumentaba que cualquier discilina cientíica es deinida, ms que or el método, or las cuestiones a las que intenta resonder. La gestión blica no debiera escaar a este enoque. Y los temas que segn este académico son centrales en la discilina serían los siguientes: A) la cuestión de cómo arontar el encorsetamiento a que es sometida la gestión oerativa. B) El tema de cómo motivar a los emleados blicos a trabajar eicazmente en la consecución de los objetivos organizativos y, inalmente, C) el tema de la medición: cómo evaluar el imacto de la acción blica. La cuestión de la motivación y de la medición estn relacionadas e incumben a la gestión de recursos humanos en el sector blico. De hecho, han dado lugar al ermento intelectual de la Nueva Gestión pblica (NGp) que irrumió con uerza en los aíses de la OCDE a artir de los años noventa y que ue la resuesta directiva a cuestiones netamente olíticas como la recetividad de los sistemas administrativos, su rendición de cuentas ( accountability) y la evaluación. En suma, or decirlo en términos gratos a esta corriente, cómo alcanzar la meta de «una Administración que rinda ms y cueste menos». La introducción ormal de las técnicas de motivación mediante rimas de roductividad y de la evaluación del rendimiento en los aíses occidentales (Reino Unido, Nueva Zelanda, Holanda, Dinamarca) se encuadra en este contexto. Conviene no obstante retener que estamos reiriéndonos a cuestiones dierentes. No es lo mismo el emleo de la retribución variable ara estimular el rendimiento que medirlo, evaluarlo de modo individual y con la inormación roorcionada or el sistema, adotar decisiones que aecten al emleado blico. Si el rimero, al decir de Cardona (2003), ha roducido resultados insatisactorios, ms rometedores resultan los sistemas de evaluación del desemeño con el objetivo de undamentar la romoción o la ormación del emleado blico, ya que en esta ersectiva, tal y como hace notar Villoria (1997:329), la evaluación del rendimiento es un esacio de mediación entre el individuo concreto y la organización. 239


El gruo de exertos que elaboraron el Inorme que sirvió de base al reciente Estatuto del Emleado pblico ue recetivo a esta corriente. No solamente al recomendar su obligatoriedad ara la gestión de la carrera roesional y en los asectos retributivos, al resaltar su ael en la gestión. Así, indica textualmente que (2005:111): «la evaluación del desemeño est llamada a ser, si se alica bien, un actor undamental de mejora de la motivación y el rendimiento del emleado blico. Ms an, la Comisión considera que éste debe ser un elemento central de cualquier reorma modernizadora de nuestras Administraciones pblicas [...]». Es decir, la cuestión de la motivación del emleado blico or emlear la terminología de Behn (1995) debe ser abordada con la ayuda de los sistemas de evaluación del desemeño, en cualquiera de sus ormas: individuales o gruales; basados en resultados o en comortamientos (2005:112). Como la roia Comisión destaca, la introducción exresa de esta técnica, deinida como el «rocedimiento establecido or la organización ara reconocer y evaluar la contribución que cada emleado hace a los objetivos organizativos» (Quijano, 2006:367) requiere de imortantes caacidades organizativas. Madurez que cabe reerir a las imortantes dosis de liderazgo olítico, de comunicación, de madurez en la gestión de ersonas. En cualquier organización, blica o rivada, es ms o menos sencillo indagar acerca de quién trabaja me jor y quién eor (los poor performers). El objetivo consiste en formalizar el juicio. Como ya temranamente indicara uno de los estudiosos de la carrera administrativa (Cdiz Deleito, 1987:111): «medir el interés, la iniciativa, la actividad extraordinaria o el esecial rendimiento es imosible; saber cuando un subordinado trabaja bien es cil. Cuando se quiere ser tan justo y objetivo ara medir lo inconmensurable se cae en lo grotesco y menos mal si no incurrimos en lo trgico.» Un obstculo no menor a la introducción de la evaluación del desemeño radica en su roia lógica: la de la individualización y diferenciación del emleado blico, la determinación de su comortamiento laboral eectuada mediante un ronunciamiento exreso. Elemento que choca con roundas inercias arraigadas en el imaginario colectivo del ersonal local: igualitarismo, normalización de condiciones, «colectivización» en suma de las rcticas de recursos humanos 42. El reto en la introducción de esta metodología no estribar tanto en la coherencia ormal de su diseño, sino en la imlantación eectiva. En saber onderar lo que Dubin y Salvador (2008) denominan las variables clave de su viabilidad: la recetividad de la esera olítica, el contexto organizativo y la concreta cultura organizativa donde retenda imlantarse. Constatada la comlejidad de su uesta en rctica, la aradoja es que son sistemas generalmente ms baratos que los conInercias que sin embargo no obstan a que los propios empleados públicos se maniesten receptivos a la introducción de este tio de sistemas. Así, en el Estudio nº 2064, «funcionarios pblicos, III» realizado or el Centro de Investigaciones Sociológicas en 2006, casi un 89% se mostraba ositiva o muy ositivamente disuesto a la introducción de sistemas que retribuyeran el rendimiento y la calidad del trabajo eectuado (regunta 24). 42

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sabidos rocesos de valoración de uestos de trabajo, nica tecnología de recursos humanos ms o menos conocida en el mbito local. Desde 13 de mayo de 2007, echa de entrada en vigor del Estatuto Bsico del Emleado pblico, las exectativas acerca de la EVD son indiscutibles. Si bien hay que tener en cuenta que se trata de un receto de los llamados de «eicacia demorada», esto es, con alicación dierida al momento en que las leyes de función pblica dictadas en desarrollo del Estatuto entren en vigor (Disosición final Cuarta.2). Ello no obsta a que el texto legal recoja abundantes reerencias a esta técnica de gestión, relejo del rotagonismo que el legislador ha querido otorgarle en la olítica de ersonal blico. No menos de cuatro recetos, los artículos 17, 20, 24 y 37 del EBEp se reieren a la EVD. En rimer lugar destaca su obligatoriedad: «las Administraciones pblicas establecern sistemas que ermitan la evaluación del desemeño de sus emleados», sin distinción ara uncionarios y laborales (art. 20.1). A continuación, su deinición (art. 20.2): «la evaluación del desemeño es el rocedimiento mediante el cual se mide y valora la conducta roesional y el rendimiento y el logro de resultados.» Los criterios de diseño y gestión ( transparencia, objetividad, imparcialidad y no discriminación ) se establecen en el aartado siguiente, que conviene leer conjuntamente con el artículo 37.1.d, en virtud del cual las normas que concreten estos criterios y mecanismos generales sern objeto de negociación. En unto a los usos del sistema, sus eectos, son amlios. Así, los resultados de la EVD se deben tener en cuenta ara: – La carrera horizontal (rogresión) (art. 17.d). – La erceción de la retribución variable revista en el artículo 24.c, asociada al «grado de interés, iniciativa o esuerzo con que el uncionario desemeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos» (art. 20.5). – La continuidad en el uesto de trabajo obtenido or concurso (art. 20.4). Este marco normativo, de róxima alicación, coexiste aunque arcialmente con la regulación todavía en vigor de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reorma de la función pblica, cuyo artículo 23.3.c., contemla un comlemento de roductividad destinado a retribuir el «esecial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés o iniciativa con que el uncionario desemeña su trabajo», desarrollado en el mbito de la Administración Local or el artículo 5º del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, sobre régimen de retribuciones de los uncionarios de administración local, el cual exige que la areciación de esta roductividad «deber realizarse en unción de circunstancias objetivas relacionadas directamente con el desemeño del uesto de trabajo y objetivos asignados al mismo.» La novedad de la nueva regulación rente a la todavía vigente radica en que si bien la areciación del rendimiento contemlada en la reorma de 1984 are241


ce ir encaminada a una inalidad bsicamente retributiva, la de 2007, adems de osibilitar ésta, recoge un modelo de gestión del desemeño con ines de carrera, ms orientada al desarrollo roesional del emleado blico. Aunque una y otra variante, ines salariales (o de roductividad) o de carrera (romoción), adems de alternativos, uedan ser simultneos. Es conveniente dejar constancia de que el EBEp, coherentemente con su vocación de norma abierta, no reigura el contenido de los concretos sistemas de EVD a imlantar en nuestras instituciones blicas. Se limita a ijar unos criterios y valores a los que deber resonder y rever la interlocución obligatoria con las organizaciones sindicales, dejando un amlio esacio a las decisiones adatadas a la realidad organizativa. Desde esta ersectiva, el diseño de un sistema de EVD debe dar resuesta a cinco decisiones coniguradoras del mismo: 1. Los ines: ara qué evaluar. 2. Las dimensiones a tener en cuenta: qué evaluar. 3. Los decisores: quién evala. 4. La eriodicidad: cundo evaluar. 5. La articulación del sistema: cómo evaluar. DECISIONES DE DISEÑO (1): pARA QUÉ EVALUAR Ésta es robablemente la decisión ms relevante a la hora de rever la uesta en rctica de un sistema de gestión de esta naturaleza. ¿Cules van a ser los usos de las decisiones sobre el rendimiento de los emleados blicos?: ¿ara undamentar la rogresión de éste en su uesto de trabajo, la carrera horizontal?, ¿se ersiguen en cambio ines retributivos, como resuuesto ara asignar el comlemento de roductividad?, ¿ara objetivar la continuidad en el uesto de trabajo?, ¿ara buscar la eicacia de la ormación y orientar al emleado blico en su roio desarrollo roesional?, ¿o una mezcla de todo lo anterior? Las ocas exeriencias de éxito en nuestro aís reeridas al estímulo del rendimiento en el sector blico han ido asociadas a iniciativas relacionadas con la roductividad variable, es decir, con una alicación netamente salarial. O bien han mezclado objetivos como la reducción del absentismo junto a indicadores de resultado ligados a sistemas de dirección or objetivos. Ms desconocidos son los sistemas asociados al desarrollo de carrera, centrados en la interacción jee-colaborador. En cualquier caso no debe entenderse esta decisión como algo dicotómico. De hecho, la rogresividad recomendable a la hora de imlantar esta técnica recomienda emezar con un objetivo (roductividad o carrera) ara a continuación, conseguido cierto aprendizaje social, aunar el otro. 242


DECISIONES DE DISEÑO (2): QUÉ EVALUAR. EL pROTAGONISMO DE LA LLAMADA «CONDUCTA pROfESIONAL» La siguiente decisión de diseño va reerida a las dimensiones sobre las que se va a centrar la evaluación. ¿Qué evaluar entonces? Cualquiera de los comonentes del rendimiento a las que se ha hecho reerencia: los resultados obtenidos or el ocuante del uesto de trabajo tanto en una dimensión individual o de equio como el modo de consecución de los mismos. El rimero incluiría nociones ms cilmente objetivables mediante indicadores de eicacia, eiciencia o actividad basados en sistemas de gestión or objetivos, o bien sobre armetros tales como la calidad del servicio (tiemo de gestión o atributos de erceción) o los citados de asistencia, untualidad, dedicación o disonibilidad. por su roia naturaleza son sistemas orientados al corto lazo, ms suscetibles de ser alicables en sistemas de roductividad. La vertiente cualitativa de la evaluación nos recuerda que el desemeño adecuado de un uesto de trabajo uede deinirse con reerencia a los siguientes armetros: – Qué hay que conseguir. Relacionado con el cumlimiento de los objetivos y las unciones ijadas ara el uesto, o lo que es lo mismo el desemeño de tarea. – Cómo hay que conseguirlo. Que hace reerencia a una serie de comortamientos cuyo dominio asegura el éxito, que suelen ser conocidas como el desemeño contextual al que se ha aludido en el eígrae dedicado a las cometencias. Ambas dimensiones del desemeño integran lo que el artículo 20.1 del EBEp denomina como Conducta Profesional . Al reerirse a conducta se reiere a comortamientos, objetivo del enoque de cometencias. El adjetivo profesional engloba las dos dimensiones de la conducta laboral. No solamente las reeridas a la misión y resonsabilidades incluidas en la descrición del uesto de trabajo, sino a los requisitos conductuales que debe acreditar el ocuante del mismo, cuya osesión aumenta la eectividad en su desemeño, que exresan la orma de hacer (Cortés, 2009:16) y que las ciencias sociales suelen incluir dentro del título de conducta de ciudadanía organizacional (CCO), esto es, la colaboración y la ayuda a los comañeros, la iniciativa, la reocuación or los resultados ms all de los requerimientos estrictos del rol o el comromiso organizacional, y que resultan críticos ara que la organización cumla sus ines. Son sistemas ms orientados al desarrollo roesional del emleado blico, or lo que constituyen herramientas a largo lazo. La evaluación del desemeño basada en la conducta roesional toma como base el uesto de trabajo y el eril de cometencias asociado al mismo. La construcción de la herramienta rincial, el cuestionario de evaluación , se elabora a artir de deiniciones de comortamientos laborales, denominados esca243


las de anclaje conductual, similares or lo dems a los descritores y reertorios conductuales vistos en el eígrae de las cometencias.

DECISIONES DE DISEÑO (3): QUIÉN EVALúA Evaluar suone emitir un juicio de valor. La dimensión de este eígrae hace reerencia a quién asume la resonsabilidad or el juicio ormal. En el modelo clásico de la evaluación, éste es un rol tíico del suervisor o mando intermedio. No hace alta decir que en la situación actual de muchas entidades locales, donde no ocas de las jeaturas creadas son icticias, con inalidad nicamente de romoción de su titular, uno de los roblemas a arontar es, recisamente, cómo incentivar la unción de jeatura. Al resecto las metodologías disonibles ermiten varias alternativas adems de la clsica. Así, encontramos el de la evaluación or ares, donde el juicio es emitido or colegas; el modelo de exertos indeendientes, a cargo de una comisión técnica esecializada; la autoevaluación, a cargo del roio emleado blico o la que emite el roio usuario del servicio. En los ltimos años se han abierto camino en la gestión de recursos humanos los modelos de evaluación llamados «multiuente», basados en la combinación de varias ersectivas de evaluación. Así, el modelo 360º, que tiene en cuenta el juicio del suerior, los comañeros, los subordinados o incluso los usuarios del servicio, adems del roio evaluado; el modelo 180º, que tiene en cuenta al suerior, los ares o colaboradores (modalidad ascendente o descendente). Los enoques conductuales, basados en el modelo de cometencias, tienen como uno de sus untos uertes la combinación de la evaluación a cargo del suerior jerrquico y la autoevaluación. La llamada entrevista de progreso se constituye así en una magníica oortunidad de dilogo e interacción jee-colaborador, centrada en el desarrollo roesional y las oortunidades de mejora de este ltimo. Éstos son los roductos a obtener: el juicio ormal (o evaluación) y el lan de desarrollo (o de mejora). Eso sí, como recuerda Quijano (2006:377) este enoque requiere como resuuestos que los mandos conozcan suicientemente el uesto de trabajo, que conozcan a los colaboradores y, esecialmente, que estén suicientemente entrenados ara emitir juicios vlidos y iables. Un sistema de esta índole, basado en la conducta roesional, que combine evaluación y autoevaluación tiene varias ventajas: – El emleado blico conoce su situación rente al eril roesional, sus carencias y rocede de modo consensuado a laniicar acciones de mejora. La autoevaluación asegura el roceso al ermitir la relexión ersonal sobre los comortamientos laborales antes de la entrevista. – La Administración invierte en una ormación adatada a las necesidades de sus emleados blicos. 244


– finalmente el suerior jerrquico exlica al emleado blico su osición a artir de criterios ijados anticiadamente. La entrevista roicia el encuentro entre ambos ara hablar de caacidades y exectativas de mejora, bien mediante actividades en el uesto bien mediante acciones ormativas concretas. Se roicia así una suerte de nuevo contrato sicológico del emleado blico con su institución: el desarrollo de sus caacidades ermite oortunidades de desarrollo ersonal y roesional en la institución. DECISIONES DE DISEÑO (4): CUáNDO EVALUAR Este asecto alude al eriodo a considerar en la evaluación. Semestral, anual o cuando se roduce la osibilidad de rogreso o devengo. Tanto en sistemas orientados a la roductividad como los basados en la conducta roesional suelen tomar como base el eriodo anual, laso temoral idóneo tanto ara laniicar objetivos de mejora cuando ara evaluar de modo iable la consecución de objetivos y adotar evidencias de comortamiento suicientes y en su caso las acciones correctoras. DECISIONES DE DISEÑO (5): CÓMO EVALUAR La ltima decisión es su oerativización. La reglamentación, mediante normas negociadas en el seno de la Mesa de Negociación y su ormalización (soortes documentales, circulares), deiniendo de modo claro: – Los evaluados y los evaluadores. – Las dimensiones a evaluar. – Los eriodos. – Los criterios. – Registro de datos: cuestionario ormal. – La ormalización de la entrevista. – El sistema de aelación interno. – La comisión técnica. Este ltimo asecto es relevante, ya que como recuerda Cardona (2003:135) entre los actores críticos en la viabilidad de un sistema de gestión del desemeño, se cuenta, adems de su instrumentación mediante un rocedimiento claro, la osibilidad de imugnar ante una instancia técnica, una suerte de órgano esecializado creado ara esa inalidad, tal y como recomienda la roia Comisión del EBEp (2005:114). Es imortante que los rocesos de diseño e imlantación 245


sean abordados mediante comisiones técnicas, que recojan diversas visiones organizativas, establecidas y reguladas ara administrar el uncionamiento del sistema de evaluación del desemeño. Como recuerda Villoria (1997:342) la articiación se redica tanto del diseño como en el roio roceso evaluativo, lo que hace recomendable este tio de órganos. Es conveniente or ltimo una reerencia a los criterios de diseño y administración de esta técnica. El EBEp recoge de modo insistente reerencias a la objetividad , lo que al hablar de sistemas sociales resulta siemre comlejo. Sí es imrescindible que cualquier sistema garantice de modo suiciente su validez (que mida realmente las dimensiones que dice medir), su fiabilidad (consistencia en resultados, similares en situaciones y evaluadores dierentes), su capacidad discriminante (la variabilidad entre emleados) y su transparencia (ublicidad, acceso a datos y garantía de su conidencialidad y, en deinitiva, negociados socialmente).

3. LA NUEVA MODALIDAD DE CARRERA: LA CARRERA HORIZONTAL O PROGRESIÓN Como se vio en el caítulo 11 el sistema de carrera instaurado en 1984 or la LMRfp se caracterizaba, casi en exclusiva, or recaer en el uesto de trabajo, como base de la misma. El mecanismo de romoción –el grado personal – va ligado a la ocuación deinitiva de uestos clasiicados con mayor nivel. Ello acarrea, como eecto no querido, una movilidad generalizada en cororaciones de tamaño grande o mediano, cuando no la consabida inflación orgánica , esto es, la creación de jeaturas artiiciales ara mejorar las retribuciones. por ello es conveniente exlorar alternativas que osibiliten la mejora roesional y económica del uncionario, sin necesidad de cambiar de uesto. El roio Inorme del Gruo de Exertos del EBEp se hizo eco de esta conveniencia, aostando or una nueva modalidad de carrera, que denomina Carrera Horizontal, «[…] estimamos muy conveniente en la actualidad introducir mecanismos horizontales de rogresión y reconocimiento en la carrera […]. Debe entenderse or romoción horizontal […] el reconocimiento or arte de la organización del desarrollo roesional de sus emleados, cuando aquella no imlique el acceso a un uesto de trabajo distinto del que se venía ocuando. La romoción horizontal debe estar vinculada en estos casos al desarrollo de las cometencias relacionadas con el uesto de trabajo, maniestado en el rendimiento del emleado y acreditado en la orma esecíicamente revista ara ello.» (2005:110).

Hay que decir, sin embargo, que la mejora del grado ersonal mediante sistemas alternativos a la necesaria movilidad estaba exresamente contemlada or la roia Ley de Medidas, en su artículo 21.1., en virtud del cual se establecía que el grado personal podrá adquirirse también mediante la superación de cursos específicos u otros requisitos objetivos que se determinen por el Go246


bierno o, en el ámbito de sus competencias, por el Consejo de Gobierno de las Comunidades Autónomas y el Pleno de las Corporaciones Locales . Mediante esta osibilidad, algunas entidades locales han ensayado sistemas de carrera que han osibilitado la progresión económica –mayores niveles de comlemento de destino– ermaneciendo en el mismo destino roesional, en algunos casos mediante la mera antigüedad o en otros, ms elaborados técnicamente, asociando esta mejora a lanes establecidos de desarrollo roesional y evaluación del desemeño.

Con el EBEp esta alternativa adquiere carta de naturaleza. Se introduce así en nuestro modelo de emleo blico un modelo de carrera basado en el desarrollo roesional –que el Estatuto denomina «carrera horizontal»– y que consiste en la «[...] rogresión de grado, categoría, escalón u otros concetos anlogos sin necesidad de cambiar de uesto de trabajo [...]» (art. 16.2.a). Esta modalidad se basa en un doble esquema (artículo 17 EBEp): a) La deinición de un sistema –en cada Administración– de grados, categorías o concetos anlogos, cada uno con su nivel retributivo y b) Basar la rogresión del uncionario en la trayectoria y actuación roesional, la calidad de los trabajos realizados, los conocimientos adquiridos y el resultado de la evaluación del desemeño y la antigüedad. Este receto se comlementa con lo establecido or el artículo 20.5 del EBEp, a cuyo tenor «la alicación de la carrera horizontal requerir, la arobación revia, en cada caso, de sistemas objetivos que ermitan evaluar el desemeño». Desde el unto de vista de su alicación, el legislador se ha limitado a insinuar los ivotes en que se basa la carrera, ero sin introducir un modelo cerrado. La rogresión oerar sobre «grados, categorías, escalones o concetos anlogos», que habrn de deinirse en cada caso, indicando ara cada uno de ellos su cuantía (art. 24.a) que conormar un actor de las retribuciones comlementarias. No obstante, el Estatuto destaca que se basar en la combinación de tres variables: a) El tiemo de ermanencia (que rima la exeriencia roesional). b) La trayectoria, actuación roesional y calidad de los trabajos realizados (que evala el comortamiento y rendimiento del emleado municial). c) Los conocimientos adquiridos (la ormación acreditada). La alternativa técnica ara vincular estos tres ejes requiere de un concreto modelo de gestión. En alabras de la roia exosición de motivos del Estatuto, la carrera horizontal, ya desvinculada de los cambios en el uesto de trabajo se basar «[...] en el desarrollo de las cometencias y en el rendimiento.» Y es que adems de no ser un modelo obligatorio, la rogresión no es automtica, sino que ir asociada al rendimiento (desemeño). En términos rcticos, una entidad local que se lantee la introducción de esta tiología de carrera roesional, deber roceder a reglamentar –revia 247


negociación– los comonentes de la carrera y la variedad de situaciones osibles en orden a la regulación, reconocimiento, devengo y certiicación de cada uno de ellos. pero adems de ello se requiere de un trabajo técnico que (véase igura 14-1): 1. elabore los Perfiles de Competencias ara los diversos colectivos roesionales y los itinerarios de formación ara rogresar; 2. deina, de modo articiativo y negociado, el Sistema de Evaluación del Desempeño. figura 14.1 Requerimientos carrera horizontal NEGOCIAR

TRABAJO TÉCNICO (concreción art. 17 EBEP)

Reglamento Desarrollo Carrera

Aprobación/ Definición

Regulación, reconocimiento, Devengo, certificación de

1. TIEMPO PERMANENCIA 2. ITINERARIOS FORMACIÓN 3. EFECTOS EVALUACIÓN

Perfiles de Competencias SEGMENTACIÓN COLECTIVOS PROFESIONALES

Aprobación/ Definición

NEGOCIAR/APROBAR (art. 37.1.d EBEP)

- Profesión Admtva. - Policía Local - Técnicos - Oficios

Itinerarios Formativos Planes personalizados: Objetivos, Acciones Formativas

Sistema Evaluación Desempeño Conducta profesional

Un sistema que se ha ensayado en algunas Entidades Locales, anticindose al EBEp y con base en la osibilidad esbozada en el artículo 21.1. de la LMRfp ha sido, or ejemlo, deinir varios niveles/categorías en cada roesión y mbito sectorial (or ejemlo: nivel de entrada, nivel intermedio y nivel experto). Dentro de cada uno de ellos se dierencian una serie de escalones que dan lugar a un grado. En cualquier caso, la introducción de esta modalidad de carrera requiere varias consideraciones: – Su adatación a la lógica de los diversos colectivos sectoriales que adems de tener regulación roia (policía Local, Bomberos) son roundamente dierentes de otros (roesión administrativa, servicios ersonales), en orden a diseñar los escalones de ascenso en la rogresión. – Que el diseño de una carrera de rogreso desligada de los uestos exige no obstante tener resente su conexión con la estructura jerrquica de los mismos (or ejemlo, la dierenciación entre uestos base y uestos de jeatura). 248


– Que tal y como se indicó al tratar la misma, ms que de carrera roesional es ertinente reerirse a carreras, lo que exige una consideración sectorial. por ejemlo, el ersonal de oicios tiene unas osibilidades relativamente sencillas or la vía de las lazas y los uestos con una consideración imaginativa de las categorías recogidas en el artículo 175.2 del TRRL.

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