BAB I PENDAHULUAN
1.1 Latar belakang
Ilmu Kesehatan Masyarakat pada hakikatnya adalah menghimpun potensi atau sumber daya yang ada dalam masyarakat untuk melakukan upaya promotif, preventif, kuratif, dan rehabilitatif. kegiatan ini untuk meningkatkan partisipasi masyarakat di bidang pembangunan kesehatan. Pelayanan kesehatan masyarakat adalah bagian dari pelayanan kesehatan yang lebih mengutamakan kegiatannya pada upaya peningkatan kesehatan serta pencegahan penyakit serta lebih memusatkan perhatiannya pada pelayanan berbagai masalah kesehatan yang ditemukan di masyarakat secara keseluruhan. Jika dibandingkan dengan pelayanan medis (medical (medical services) services) pelayanan kesehatan masyarakat memang mempunyai beberapa ciri tersendiri. Dalam ilmu kesehatan masyarakat terdapat disiplin ilmu yang menopang ilmu kesehatan masyarakat, atau sering disebut sebagai pilar utama ilmu kesehatan masyarakat. Diantaranya ; Epidemiologi, Biostatistik dan Kependudukan, Kesehatan Lingkungan, Pendidikan Kesehatan dan Ilmu Perilaku, Administrasi dan Kebijakan Kesehatan, Kesehatan dan Keselamatan Kerja, Kesehatan Keluarga dan Kesehatan R eproduksi dan Gizi Masyarakat. Dalam kehidupaan sehari-hari kita sering menemui pelayanan kesehatan di tempat tertentu, seperti di Pustu, Puskesmas, dan rumah sakit. Pelayanan kesehatan meliputi peningkatan,
pencegahan,
pengobatan,
dan
pemulihan,
baik
pelayanan
kesehatan
konvensional maupun pelayanan kesehatan yang terdiri dari pengobatan tradisional dan komplementer melalui pendidikan dan pelatihan dengan selalu mengutamakan keamanan dan efektifitas yang tinggi. Ruang lingkup lingkup pelayanan kesehatan masyarakat menyangkut kepentingan masyarakat banyak, maka peranan pemerintah dalam pelayanan kesehatan masyarakat
mempunyai
bagian atau porsi yang besar. Namun karena keterbatasan sumber daya pemerintah, maka potensi masyarakat perlu digali atau diikutsertakan dalam upaya pelayanan kesehatan masyarakat tersebut.
1
Pengembangan pelayanan kesehatan masyarakat yang dilakukan melalui Puskesmas didasarkan pada misi dididrikannya Puskesmas sebagai pusat pengembangan kesehatan (Centre for Health Development ) di wilayah kerja tertentu. Dalam makalah ini kami kami membahas disiplin ilmu kesehatan masyarakat yang lebih mengutamakan Administrasi dan Kebijakan Kesehatan.
1.2 Tujuan
Untuk
memberikan
informasi
tentang
pelayanan
kesehatan
masyarakat
dan
mengetahui program-program pelayanan kesehatan masyarakat.
Untuk mengetahui informasi seputar Administrasi Kesehatan Masyarakat yang berlaku
2
BAB II PEMBAHASAN
Dalam makalah ini akan dibahas tentang pokok bahasan administrasi dalam berbagai system kesehatan di masyarakat yang tidak dapat lepas dari trias ilmu Administrasi Kesehatan Masyarakat (AKM), yakni manajemen, organisasi dan administrasi itu sendiri. selanjutnya Tias ini akan dibahas secara bergantin dalam uku ini. Dari berbagai literatur buku maupun tulisan ilmiah tentang manajemen kesehatan yang sekarang ada tidak banyak membahas aspek administrasi, manajemen dan organisasi secara terpadu dalam satu rangkaian yang saling terkait. Masing-masing jarang membahas bersama sebagai suatu pokok bahasan yang utuh. Hal yang paling dibahas adalah aspek manajemen sebagai suatu pokok bahasan tersendiri karena di antara ketiganya sebagai suatu Trias justru aspek manajemen memegang peran lebih utama. 2.1 MANAJEMEN
Management, yang selanjutnya kami terjemahkan sebagai manajemen, di berbagai literatur memiliki batasan-batasan yang veriatif oleh para penulisanya. Adanya berbagai variatif tersebut bisa ditemukan dalam berbagai rumusan, namun juga ditemukan beberapa persamaan yang masih fundamental sama. Dari berbagai batasan tersebut, para penulis (M. Manulang, 1977) patut mengemukakan tiga batasan yang bisa digunakan sebagai rujukan, antara lain: a) Lawrence A. Appley, mantan Presiden American Management Association membatasi terminology manajemen sebagai “The art of getting doing done through people”. Dari sini bisa diartikan bahwa manajemen sebagai suatu keahlian yang diarahkan untuk mencapai hasil suatu tujuan tertentu melalui orang-orang lain. b) Prof. Oey Liang Lee, memberikan batasan bahwa manajemen adalah suatu ilmu dan seni perencanaan, pengorganisasian dan pengontrolan terhadap sumber daya manusia dan alam untuk mencapai tujuan yang telah ditentukan terlebih dahulu. dalam memberikan batasan ini pernyataan Oey Liang Lee ternyata dekat nantinya dengan batasan dari George R. Terry.
3
c) George R. Terry, memberikan batsan bahwa manajemen adalah suatu proses meliputi fungsi-fungsi, terdiri atas planning, organizing, actuating, dan controlling dengan menggunakan seni dan ilmu pengetahuan terhadap setiap fungsi itu dan digunakan sebagai petunjuk dalam mencapai tujuan yang telah ditentukan lebuh dahulu. Batasan rumusan George R. Terry kita kenal dengan akronim POAC ( planning, organizing, actuating, dan controlling ). Beberapa batasan lain ada yang menyatakan bahwa manajemen terdiri atas unsur-unsur yang bersifat proses, fungsi maupun tugas-tugas seorang yang disebut manajer. Di dunia kesehatan di Indonesia, Puskesmas pada awalnya mengenal dan menerapkan apa yang disebut manajemen semula sebagai Plan of Action dengan akronim POA yang merupakan terjemahan sebagai perencanaan kegiatan. Bagi mereka yang menjalankan kegiatan manajemen disebut manajer. 2.1.1 MANAJER
Batasan-batasan manajer dapat dirumuskan sebagai berikut (M.Manulang, 1977) : a) Manajer adalah seseorang yang mencapai hasil tertentu melalui orang-orang lain, manajer adalah seorang yang ahli yang memiliki kemampuan untuk menggerakkan orang-orang lain untuk melakukan pekerjaan tertentu untuk menghasilkan suatu tujuan tertentu pula. b) Manajer adalah seseorang yang dalam menggerakkan orang-orang sebagai tenaga kerja melalui tugas-tugas perencanaan, pengorganisasian, pengarahan, pengkoordinasian dan pengontrolan akan factor-faktor sumber daya. Dari kedua batasan tersebut, seorang pakar yang bernama Luis A. Allen memberikan batasan terhadap pengertian manajer : Manajer adalah seseorang yang mencapai-hasil-hasil melalui orang-orang lain dengan jalan spesialisasi dalam kegiatan memimpin, merencanakan, penyusunan dan pengawasan serta penelitian. Di dalam lingkungan institusi, biasanya terdapat banyak pembantu-pembantu yang berlaku sebagai manajer yang masing-masing dibatasi oleh tingkatannya dan jenis-jenis pokok kegiatan sendiri-sendiri sebagaimana tergembar dalam gambar skema tersebut di bawah ini :
4
Berdasarkan gambar di atas, jenjang manajer secara hierarki dapat dibedakan sebagai berikut :
Top Manager (sebagai pimpinan institusi) Middle Manager yang membawahi di sini adalah kepala-kepala bagian, kepala-kepala divisi dan kepala-kepala seksi
Supervisory Manager atau disebut sebagai First Line Manager yang dalam kelompok ini meliputi kepala-kepala regu (formen)
Para pelaksana nonmanajer Dari macam-macam manajer tersebut dapat disimpulkan bahwa terdapat tiga tingkatan
manajer, yaitu Top Manager , Middle Manager , serta Supervisory Manager . Para manajer dalam hierarki memiliki istilah fungsi atau kegiatan yang tidak sama untuk masing-masing tingkatan manajer. Semakin tinggi tingkatannya dibebani fungsi yang semakin luas. Berbagai fungsi manajer secara umum dapat dibandingkan sebagai berikut : Tabel 60. Perbandingan Fungsi Manajer Menurut Para Tokoh Prof. Oey Liang Lee
Koentz O’donnel
Luis A. Allen
George R. Terry
Nielander Perencanaan
Planning
Directing
Planning
Pengorganisasian
Organizing
(Pengarahan)
Organizing
Pengarahan
Staffing
Perencanaan
Actuating
5
Pengkoordinasian
(Penyusunan)
Staffing
Pengontrolan
Directing
(Penyusunan)
(Pengarahan)
Pengawasan
Controlling
Controlling
Dari 4 variasi di atas, ternyata yang paling lengkap memiliki berbagai fungsi sebagai seorang manajer adalah rumusan Prof. Oey Liang Lee di mana kelima fungsi tersebut dilakukan bersama-sama. Dari berbagai uraian di atas dapat disimpulkan bahwa manajemen adalah : a. Suatu rangkaian proses kegiatan yang dipimpin oleh seorang pimpinan yang disebut manajer untuk mencapai suatu tujuan tertentu melalui kerja sama yang digerakkan. b. Dari segi jumlah fungsi, rumusan Prof. Oey Liang Lee merupakan yang paling lengkap. Namun dari segi yang paling dikenal justru adalah rumusan dari George R. Terry dengan akronim rumusan yang disebut POAC.
2.1.2 PERENCANAAN (PLANNING)
Planning atau perencanaan merupakan upaya yang meliputi perencanaan terhadap penentuan tujuan; perencanaan terhadap penyusunan; perencanaan terhadap metode penyusunan struktur staffing dan perencanaan terhadap metode penelitian. Perencanaan merupakan suat proses yang panjang, sistematis dan menggunakan metode dan teknik-teknik yang tepat. Dalam perencanaan harus diperhatikan prinsip-prinsip :
1) Efisiensi terhadap penggunaan berbagai sumber (resources) 2) Efektivitas program yang direncanakan 3) Output /hasil maksimal yang harus bisa dicapai Desain perencanaan bisa digambarkan melalui suatu model yang divisualisasikan terhadap: 1. Program-program dan kegiatan-kegiatannya ( programme activities) 2. Anggarannya 3. Evaluasinya (terhadap semua yang direncanakan)
6
4. Cara-cara pengendalian maupun pengawasan Dari
fungsi
perencanaan
kegiatan
ini
selanjutnya
diharapkan
memudahkan
dilaksanakannya berbagai fungsi lainnya. Esensi perencanaan/penyusunan program dan kegiatannya ( programme activities) hendaknya: a. Diawali dari berbagai telaahan masalah, meliputi: 1. Problem identification. 2. Problem alternative. 3. Problem prioritiy. b. Kemudian disusun staffing yang diharapkan bisa melaksanakan segala perencanaan dalam suasana teamwork yang produktif. Perencanaan menurut dimensi waktu dapat diklasifikasikan dalam perencanaan jangka pendek dan tingkat prioritasnya, menengah atau jangka panjang. Dalam perencanaan berbagai aspek tersebut perlu diperhatikan terhadap: 1. Perencanaan kebijakan ( policy) yang dibuat eselon teratas untuk perencanaan yang jangka panjang dan bisa dijabarkan untuk jangka pendek dan menengah yang disesuaikan dengan kebutuhan waktu dan perkembangan social. 2. Perencanaan prosedur dan metode yang diserahkan pembuatannya kepada eselon menengah dengan memerhatikan dalam penjabarannya sesuai dengan kebijakan perencanaan
(terutama
terhadap
penjabaran
perencanaan
keuangan
dan
ketenagaan). 3. Pelaksanaan perencanaan metode (yang sering terlupakan) dibuat oleh eselon advisory manager terhadap langkah-langkah bagaimana kegiatan-kegiatan ini harus dikerjakan (protap/SOP, dan lain-lain). Suatu perencanaan sebaiknya disajikan dalam suatu dokumen naskah yang meliputi sistematika sebagai berikut: a. Pendahuluan 1. Pembuka jalan (berupa motivasi yang bisa menarik). 2. Gambaran umum tentang lingkup rencana program dan kegiatannya 3. Tambahan kejelasan-kejelasan yang dapat bersifat motivatif
7
b. Analisis situasi Dipaparkan data hasil-hasil periode lalu yang telah dianalisis secara umum, meliputi antara lain: situasi keuangan, situasi ketenagaan, situasi ketenagaan/fasilitas, situasi manajemen, dan situasi hasil-hasil pencapaiannya. c. Permasalahan Permasalahan periode yang lalu berdasarkan hasil analisis situasi. Prakiraan yang bisa menjadi permasalahan yang akan datang dan kendala-kendalanya. Kriteria masalah, penetapan prioritas masalah dengan deskripsinya. d. Kebijakan (K) 1. Umum (baik taktis maupun strategis) 2. Khusus yang akan ditempuh berdasarkan prerogative pimpinan 3. Tujuan ( goal ) yang ingin dicapai 4. Sasaran yang ditetapkan (objectives) 5. Target-target yang harus dapat dicapai minimal e. Rencana program dan kegiatan Meliputi program-programnya dengan kegiatan yang akan diimplementasikan, program evaluasi dan program supervisinya. f.
Penutup Meliputi kesimpulan, tekan-tekannya dan harapan-harapannya.
g. Lampiran-lampiran Meliputi seluruh lampiran yang terkait program dan hal-hal lain.
2.1.3 PLAN OF ACTI ON (PERENCANAAN KEGIATAN)
Plan of Action yang disingkat dengan akronim POA merupakan rencana pelaksanaan kegiatan yang merupakan manajemen yang pertama dipakai pada pelaksanaan puskesmas dan diarahkan oleh Departemen Kesehatan. Pada waktu itu sekitar 1970 puskesmas sudah bekerja dengan metode POA sebagai metode manajemen sederhana. Kini beberapa puskesmas (antara lain di Surabaya) sudah menerapkan metode managemen yang lebih luas dan modern, bahkan ada yang mendapatkan ISO. Pada waktu itu POA diterapkan sebagai metode Rencana Pelaksanaan Kegiatan Tahunan. POA mencakup kegiatan-kegiatan mulai dari perencanaan sampai penilaian dan pada umumnya meliputi enam langkah kegiatan:
8
a. Pertama dilakukan analisis situasi b. Kemudian dilakukan penetapan masalah c. Penetapan tujuan d. Alternatif pemecahan masalah e. Persiapan pelaksanaan f.
Evaluasi POA
pada kegiatannya tidak banyak berbeda dengan pengertian dan deskripsi
planning yang telah dijelaskan sebelumnya. Analisis Situasi
Analisis Situasi merupakan kegiatan awal dalam metode perencanaan untuk menggambarkan situasi yang terjadi di wilayah kerja puskesmas sebelum disiapkan dokumen perencanaan. Untuk analisis situasi ini dibutuhkan : 1. Informasi atau data yang sudah dianalisis dari laporan bulanan maupun tahunan sebelumnya. 2. Penggunaan informasi harus diambil dari sumber yang dinyatakan benar oleh pihak berwenang (misalnya dari unit pencatatan dan pelaporan puskesmas). Penetapan Masalah
Untuk dapat menyusun kegiatan yang akan diorganisir bagi suatu POA diperlukan tiga syarat, yaitu : 1. Penetapan masalah secara benar 2. Penggunaan tehnologi yang efektif 3. Bisa dilakukan oleh organisasi/unit dengan sarana yang efektif dan efesien. Semua persyaratan itu diarahkan sejak awal untuk dapat memecahkan masalah yang diterapkan. Batasan Masalah
Sampai saat ini banyak mahasiswa yang dapat merasakan adanya masalah tetapi tidak dapat menerjemahkan permasalahan kesehatan tersebut. Untuk itu perlu dipahami pengertian dari masalah adalah :
9
1. Suatu keadaan atau situasi. 2. Dari masyarakat atau pamong wilayah kerja puskesmas. 3. Yang bisa dihindari untuk waktu mendatang yang tidak diinginkan. 4. Oleh baik masyarakat maupun tanggung jawab puskesmas .
Untuk merumuskan sebuah permasalahan kesehatan masyarakat yang baik diperlukan diskripsi : 1. Apa yang menjadi masalah 2. Berpa besar masalah tersebut memberikan dampak yang menimbulkan masalah. 3. Siapa saja yang akan mengalami/menderita. Sebutkan risk group yang terkena, misalnya bayi/balita, penderita yang kronis atau para usia tua yang sudah sakit-sakitan, dan la in-lain. 4. Kapan dan dimana masalah itu sering terjadi. Jelasnya kata-kata pernyataan yang perlu ditekankan menyangkut what, who, when, where, maupun how much. Masalah harus sejauh mungkin dapat ditelurusi untuk saat lampau maupun yang diperkirakan bisa terjadi kembali di waktu akan datang. Penetapan Tujuan
Dalam upaya menggambarkan tujuan dari rencana kegiatan sebagai solusi permasalahan, maka ada tiga langkah yang harus dilakukan, yaitu : 1)
Ubahlah penetapan masalah menjadi penetapan tujuan.
2)
Periksa apakah tujuan sudah lengkap dan jelas.
3)
Tentukan kriteria keberhasilan, misalnya :
-
Dianggap “baik” bila lebih 80% laporan yang benar
-
Dianggap “cukup” bila 60-80% yang melapor dan jelas.
-
Dianggap “kurang” bila dibawah 60% Dalam penyusunan supaya dikemukakan mana yang disebut tujuan umum, dan mana
yang khusus. Untuk tujuan khusus pada evaluasi nanti bisa diukur secara kuantitatif dengan angka-angka.
10
Alternatif Pemecahan Masalah
Kemukakan beberapa pemecahan terhadap yang sulit bisa dilakukan sampai yang mudh bisa dikerjakan dan lebih berhasil. Dalan mengajukan beberapa alternatif tersebut perlu disertakan factor prndorong dan faktor penghambat terhadap kemungkinan pemecahannya. Contoh : Faktor Pendorong :
1. Peran serta masyarakat yang bisa ikut diandalkan. 2. Adanya komitmen politis dari muspika di kecematan maupun dari atasan dinas kesehatan TK II 3. Bisa diharapkan tersedianya saran dan anggaran yang bisa diperoleh. Faktor Penghambat :
1. Tidak bisa diharapkan peran serta masyarakat karena sifat apatismenya. 2. Kondisi medan yang sulit yang tidak bisa diharapkan kemudahannya untuk sistem transportasi. 3. Kesiapan partisipasi pejabat/pamong tidak bias diharapkan mendukung secara politis 4. Menghadapi tingkat pendidikan dan kondisi sosial yang masih rendah untuk bias menerima pemecahan masalah Evaluasi
Evaluasi
bisa
dilakukan
melalui
pendekatan
formatif
dan
sumatif
dengan
memerhatikan penetapan kriteria keberhasilan. Perencanaan terhadap pelaksanaan kegiatan tahun itu harus benar-benar bisa diteliti sampai hal-hal sekecil-kecilnya agar tidak timbal balik dapat memudahkan perencanaan tahunan. Berbagai faktor dukungan harus mampu menghilangkan maksimal mungkin terhadap faktor penghambat. Semua ini demi kredibilitas puskesmas dan pimpinannya. Dalam pokok bahasan manajemen banyak terdapat terminology yang memiliki berbagai rumusan dan pengertian sendiri-sendiri seperti terhadap pengertian gol, dan objektif atau pengertian target.
11
Goal
: Sering dikaitkan dengan pengertian “sasaran” atau “tujuan”. Biasanya penetapan gol ditetapkan berdasarkan kewenangan manajer tingkat atas oleh karena jangkauannya yang sedemikian luasnya ikut menentukan objektif dan target yang diharapkan. Goal pada umumnya dikonotasikan dengan jangka panjang yang sering sangat ambisius dan idealis.
Objektif
: Adalah tingkat keterlaksanaan sasaran yang harus dilakukan dalam jangka waktu tertentu untuk dapat mencapai goal tersebut. Objektif ini bisa dibedakan menjadi dua hal, yaitu : a) Operasional Objective Kemajuan yang harus dicapai dalam menuju gol tanpa menentukan bagaimana kemajuan harus dicapai b) Programme Objective Disini bagaimana kemajuan itu bisa dicapai dalam gol yang dimaksudkan bagi Plan of Action (POA).
Target
: Merupakan tingkat kemajuan menuju objektif dan yang ikut menetapkan secara kuatitatif. Dalam menghadapi anomali terminologi itu banyak manajer yang tidak sependapat
dengan pengertian-pengertian tersebut.
2.2 ORGANISASI
Definisi organisasi dapat dijelaskan menurut beberapa pakar adalah sebagai berikut : a. Bintoro Tjokroamidjojo Suatu wadah meliputi berbagai diferensiasi pekerjaan bagi sekelompok orang untuk tujuan secara efisien dan mengurangi duplikasi dan benturan (dalam Pengantar Administrasi Pembangunan, LP3ES,1974). b. Dr.Sundang P.siagian Organisasi adalah setiap bentuk persekutuan antara beberapa orang yang bekerja bersama secara formal, terikat dalam rangka pencapaian suatu tujuan yang telah ditentukan
12
dalam ikatan antara atasan dan bawahan (dalam buku Filsafat Administrasi, Gunung Agung, Jakarta cetakan ke-3 hal 3). c. Prof.Dr. Prajudi Atmosudirjo Organisasi adalah struktur tata pembagian kerja hubungan antara sekelompok orang pemegang posisis yang bekerja sama secara tertentu untuk bersama-sama mencapai suatu tujuan (dalam buku Dasar-dasar Administrasi Manajemen, Jakarta, 1976 cetakan ke-6 hal 5)
Dari ketiga definisi organisasi diatas dapat disimpulkan bahwa organisasi adalah suatu wadah. Setiap bentuk persekutuan atau suatu struktur tata pembagian kerja. Secara sederhana suatu organisasi adalah wadah satuan kerja yang terikat secara formal dalam hierarki wewenang dan tanggung jawab maupun sebagai proses kerja sama antar manusia. Dasar-dasar pengetahuan ini penting bagi seorang dokter umum yang ditempatkan sebagai pimpinan puskesmas dalam menghadapi berbagai permasalahan di luar bidangnya namun yang masih bisa berpengaruh atau berdampak bagi kepentingan bidang kesehatan.
2.2.1 PERKEMBANGAN ORGANISASI
Dengan demikian semakin berkembangnnya kehidupan sosial maupun tuntutan pengelolaan tugas-tugas secara manajerial, maka berbagai dinamika perkembangan organisasi perlu juga memperoleh perhatian tersendiri. Berbagai hal yang berkaitan dengan perkembangan organisasi dapat dikemukakan sebagai berikut : 1) Suatu organisasi hendaknya mampu berubah dinamis agar dapat disesuaikan sejalan dengan tuntutan faktor kondisi internal agar dapat disesuaikan sejalan dengan tuntutan faktor kondisi internal maupun eksternal. Bahkan kemampuan pengelolaan dokter puskesmas
sudah banyak yang mencapai
tingkatkan Internasional
Standart
Organisation (ISO) bagi institusi yang dipimpinnya. Dalam mengikuti dinamika organisasi tersebut maka suatu perkembangan semata-mata tanpa merubah tujuan yang mendasar dari tujuan tugas-tugas puskesmas. 2) Setiap dekade waktu tertentu sejalan dengan zamannya, maka dirasa perlu organisasi kesehatan
melakukan
peninjauan
standart
untuk
perlu
atau
tidaknya
reoriontasi/rekstrukturisasi yang menyangkut :
Kebijakan ( policy) tertentu
Konsep-konsep pemikiran (strategi)
13
Cara-cara pelaksanaan (taktik-taktik)
3) Setiap perubahan kearah peningkatan segala aspek dalam organisasi perlu dilakukan melalui : 1. Position Reclassification, yakni :
Perbaikan sistem eselonering
Analisis jabatan dan diskripsi jabatan.
Staff recruitmen and placement.
2. Division of Work Perlu diperbaiki sistem pembagian kerja yang berkaitan dengan :
Span of control
Perbaikan system delegation of authority.
Penilaian terhadap hierarkhi of responsibility. Semua ini dikaitkan dengan perbaikan prinsip-prinsip rasionalitas menghindari
kebekuan dan mis-management. Dalam perkembangan manajemen yang semakin modern, perlu atau tidak di suatu Fakultas Kedokteran dilakukan langkah-langkah menghindari kebekuan yang dibebankan tugasnya kepada suatu UNIT O & M. Suatu unit yang merupakan kumpulan staf ahli yang non-struktural, terdiri dari dosen-dosen yang ahli dibidang manajemen, ahli dibidang auditing , quality control , maupun ahli dibidang penyusunan program penelitian bagi para dosen. 2.2.2 UNIT O & M ( ORGANI ZATI ON & ME THOD )
Unit O & M mula-mula dikenal di Inggris dengan definisi : “Rangkaian proses kegiatan yang harus dilakukan untuk meningkatkan pendaya gunaan segala sumber dan faktor yang bisa ikut menentukan bagi keberhasilan proses manajemen.” Hal ini penting digunakan bagi peningkatan akreditasi fakultas kedokteran yang dilakukan oleh Lembaga Akreditasi Mandiri Pergunuan Tinggi Kesehatan (LAM PTKes) yang makin dinamis.
14
Tugas pokok yang dapat kita delegasikan dalam O & M adalah : a) Penyusunan (kembali) : policy, strategy, dan safety melalui Standard Operation Procedure (SOP) yang penting-penting maupun standard quality control . b) Berbagi perencanaan untuk perkembangan organisasi c) Penilaian melalui management audit d) Peninjauan terhadap bentuk-bentuk organisasi institusi (memperhatikan tiga jenis mendasar untuk line, staf maupun fungsional). 2.2.3 BENTUK-BENTUK ORGANISASI
Sampai saat ini ada tiga bentuk struktur organisasi yang dikenal dan sering digunakan, yakni bentuk line, staf, dan fungsional. a) Bentuk Line Ciri organisasi dalam bentuk line ini adalah : (1) Jalur wewenang langsung vertikal. (2) Terdapat pada organisasi militer atau semacamnya. (3) Struktur sederhana. (4) Aparat bawahan hanya sebagai pelaksana teknis atau administrasi. (5) Semua keputusan oleh pimpinan. (6) Kewenangan mendekati otoriter namun bisa diarahkan collective leadership pada organisasi yang non-militer. Bentuk struktur organisasi ini dapat ditunjukan pada gambar dibawah ini :
PELAKSANA
Gambar 54. Struktur organisasi berbentuk line.
15
b) Line staf Ciri organisasi dalam bentuk staf ini adalah : (1) Pimpinan dibanu staf administrasi tanpa kewenangan komando. (2) Oerganiasi nonmileter. (3) Struktur lebih maju & auxilarry services. (4) Lini komando untuk teknis. Bentuk struktrur organisasi ini dapat ditunjukan pada gambar di bawah ini :
c) Line Fungsional Contoh organisasi ini adalah rumah sakit. Ciri organisasi dalam bentuk fungsional ini adalah : (1) Sebagian besar wewenang pemimpin (direktur) sudah didelegiasikan kepada kepalakepala bagian (divisi) medik dan penunjang medik. (2) Administrasi masuk divisi penunjang medik dalam subunit instalasi (3) Karena kewenngan dari masing masing manajer divisi yang makin produktif, bahayanya bisa mengarah timbal balik terhadap penyimpanan yang berkelebihan akan kewenangannya.
16
Bentuk struktur organisasi ini dapat ditnjukan pada gambar dibawah ini :
Dari berbagai struktur organisasi di atas dapat saja berbeda dengan ketiganya , karena kesemuanya itu merupakan suatu pendekatan yang terbaik bagi institusi masing-masing dengan banyak pertimbangan seperti halnya mempertimbangkan semua sumber daya yang ada, tujuan berdirinya organisasi, landasan hukum organisasi, umur organisasi, dan lain-lain. Sehingga dapat disimpulkan bahwa penyusunan struktur dan bentuk organisasi bagi suatu institusi tergantung pada berbagai aspek berikut ini : a) Keinginan atau harapan atau kebutuhan yang bersifat dinamis. b) Pertimbangan stategisnya tergantung pada tiga pendekatan, yaitu : (1) Ketersediaan dan kemampuan staf. (2) Beban yang dilimpahkan pada masing-masing unit. (3) Tujuan dan kebutuhan organisasi c) Kejelasan atau ketajaman pelimpahan fungsi, tugas dan wewenang yang diberikan kepada unit-unit d) Memperhatikan sistem eselonering yang dikaitkan dengan kejelasan sistem delegation of authority dan rentan kendali ( span of control) dan kejelasan tangguung jawab. e) Semua tugas institusi harus dapat terbagi habis ke dalam unit-unit yang dikembangkan.
17
f) Menghindati bentuk dan struktur yang complicated serta ketidakjelasan yang bisa menimbulkan birokrasi (bottleneck).
2.3 ADMINISTRASI 2.3.1 PENGERTIAN ADMINISTRASI
Administrasi dari kata administration oleh para ahli dianggap sebagai suatu pengertian yang belum memiliki batasan yang pas, serta tidak semudah (secara konkret) mendefinisikan dan batasan seperti pada manajemen maupun organisasi. Walaupun demikian ketiga- tiganya, yaitu managemen, organisasi danadministrasi memiliki kaitan satu sama lain sebagai Trias Management Organization and Administration. Ketiganya masih bisa diketemukan adanya persamaan, menuju kepada tujuan yang satu secara bersama dan terpadu. Administration memiliki dua arti, yaitu arti sempit dan arti yang luas. Sebagai arti yang sempit administrasi diistilahkan sebagai tata usaha. Sebaliknya, dalam arti luas, administrasi memiliki batasan kegiatan luas yang dilakukan untuk mencapai tujuan yang telah ditentukan terlebih dahulu yang meliputi kegiatan-kegiatan perencanaan, pengoperasian, penggerakan, pengawasan dan termasuk pula ketatausahaan (Prajudi Atmosudirdjo,1979). Dengan demikian antara administrasi dan manajemen masih ada kaitan dengan fungsi-fungsi manajemennya. Karenanya, Prajudi, sebagai seorang guru besar dalam ilmu hokum dan Ilmu administrasi membagi ilmu administrasi berikut ini : Ilmu administrasi : 1. Ilmu administrasi publik : a. Ilmu administrasi Publik Internasional b. Ilmu administrasi Publik Nasional : -
Ilmu Administrasi Negara (yang umum)
-
Ilmu Administrasi Daerah (otonom)
2. Ilmu Administrasi Privat a. Ilmu Administrasi Niaga b. Ilmu Administrasi Nonniaga
18
Disini Ilmu Administrasi Kesehatan Masyarakat bisa masuk dalam pengelompokan Ilmu Administrasi Privat. Kesimpulannya, bahwa Publik Health Administration bisa dianggap masuk dalam kelompok Ilmu Administrasi Privat. Adminstrasi memiliki dua karakter, yakni : (Dwight Waldo, 1963) : 1. Adminstrasi merupakan seni dan ilmu dari manajemen secara applied dalam permasalahan disuatu negara. 2. Administrasi merupakan organisasi dan manajemen yang berkaitan dengan sumber daya (termasuk SDM) untuk meningkatkan tugas-tugas pemerintah.
Bahkan Public Administration dari Dwight Waldo didefinisikan (Priffner & Presthus, 1967) sebagai berikut :
“Public Administration may be defined as the coordination of individual and group efforts to cary out public policy”
Dari berbagai analogi tersebut, pokok-pokok pengertian administrasi itu akan digunakan dalam pembahasan Public Health Administration. Tujuan administrasi dalam Trias Management Organization and Administration adalah untuk tercapainya efisiensi dan efektivitas dalam bidang organisasi, prosedur dan sumber daya manusia hingga aparatur dan mampu melaksanakan rencana-rencana dan program-program yang disusunnya.
2.3.2 P UB L I K H E A L TH A D MI N I S T R AT I ON
Pengertian terminologi Public Health Administration bertumpu pada dua terminologi, yaitu dari pengertian Public Health dan Administration. Mengingat Public Health berpijak untuk ditujukan pada pokok pengertian kesehatan masyarakat dengan ruang lingkup yang begitu luas, serta pengertian Administration yang juga memiliki batasan demikian luas, dan tidak konkret, maka pengertian Public Health tidak dapat lepas dari kompleksitas masingmasing komponennya.
19
Satu-satunya yang bisa mewakili pengertian terminology public Health Administration yang pernah disusun oleh The Commission on Education for Health Administration di Amerika Serikat pada tahun 1974, yaitu sesudah Public Health Era 1950 dari Barton, menyebutkan bahwa : “ Public Health Administration merupakan proses kegiatan kerja sama secara rasional yang tercermin pada pengelompokan kegiatan – kegiatan menurut fungsi manajemen”. Definisi yang diciptakan tersebut bila kita analisis merupakan perpaduan dari konsep Dwight Waldo diperpadukan dengan fungsi-fungsi manajemen menurut Gulick (akronim POSD CORB). Fungsi-fungsi manajemen yang dimaksud akronim Gulick tersebut meliputi Planning (P), Organizing (O), Staffing (S), Directing (D), Coordinating (CO), Reporting (R ) dan Budgeting (B). Dengan ditampilkan rumusan fungsi-fungsi manajemen oleh Gulick, maka segala permasalahan kesehatan yang berkaitan dengan masing-masing fungsi manajemen itu akan merupakan lahan Public Health Administration dalam ruang lingkup sistem kesehatan masyarakat yang komplek di suatu negara (seperti yang tertuang dalam Sistem Kesehatan Nasional). Dalam Sistem Kesehatan Nasional semua permasalahan dan pemahaman komponenkomponennya merupakan ranah Public Health Administration yang dibahas menurut dimensi fungsi-fungsi manajemen. Bila “diterjemahkan” masing-masing fungsi manajemen Gulick untuk aplikasinya dapat dikaitkan sebagai berikut : a) Planning
: Bagaimana perencanaan pengelolaan masalah kesehatan dikerjakan
b) Organizing
: Bagaimana perencanaan pengelolaan itu dilaksanakan oleh unit-unit
kesehatan dalam pengorganisasiannya. c) Staffing
: Bagaimana para pelaksana kesehatan di suatu institusi dibagi dalam
unit-unit kecil dengan tugas-tugas, wewenang dan tanggung jawab sendiri-sendiri menghindarkan terjadinya duplikasi dan benturan (overlapping) yang onefektif dan nonefisien. d) Directing
: Bagaimana adanya berbagai staf yang berbeda-beda penugasannya
bisa diatur; dikendalikan untuk mencapai tujuan yang sudah ditentukan oleh pimpinan
20
e) Coordinating : Bagaimana berbagai komponen unit-unit kesehatan, baik dari unsur pemerintah maupun swasta bisa dikordinasi menuju kepada tujuan dan kerjasama yang sudah ditentukan. f) Reporting
: Bagaimana semua hasil pelaksanaan berbagai kegiatan program dapat
di catat secara kuantitatif dan di laporkan menurut sistem / diberbagai tingkat lokal sampai nasional. g) Budgeting
: Bagaimana pembiayaan semua permasalahan kesehatan disuatu negara
dalam system pendanaan yang wajar dan seharusnya perlu dilakukan bersama oleh pemerintah dan swasta. Dan pada akhir kata , Public Health Administration ternyata dibebani porsi pemahaman tentang berbagai permasalahan dan program program kesehatan untuk pembahasan. Sebagai contoh dalam Public Health Administration perlu menampung berbagai pembahasan yang sebenarnya sudah di formulir dalam suatu format sistem kesehatan nasional suatu negara. Sebagai contoh pokok pokok bahasannya dapat meliputi antara lain : a. Perkembangan dan masalah kesehatan b. Pengaruh perkembangan lingkungan dan sosial c. Dasar dasar pembangunan kesehatan d. Tata hubungan antar berbagai subsistem kesehatan, seperti : -
Subsistem upaya kesehatan
-
Subsistem penelitian dan pengembangan kesehatan
-
Subsistem pemberdayaan kesehatan
-
Substistem sumber daya tenaga kesehatan
-
Subsistem manajemen, informasi dan regulasi kesehatan
-
Subsistem pemberdayaan masyarakat
e. Dan lain lain yang khusus, antara lain seperti untuk sistem kesehatan nasional indonesia serta sudah diatur dengan terarah yang merupakan sebagai suatu produk yang bersifat National Public Health Policy (Perpres RI No. 72 Tahun 2012 tentang SKN). Kini semua materi di dalamnya cukup menjadi berbagai pokok bahasan sebagai objek Public Health Administration.
21
2.3.3 PROGRAM EVALUASI
Evaluasi sangat berguna untuk mengetahui kegiatan yang telah direncanakan dan diimplementasikan itu berhasil atau tidaknya dalam mencapai sasaran tujuan program. Evaluasi memegang peran yang besar sebagai masukan (input ) untuk memperbaiki program program yang bertujuan meningkatkan kesejahteraan masyakat. Evaluasi digunakan untuk mengetahui apakah program yang dibiayai suatu institusi kesehatan atau negara memberi dampak yang sangat berarti. Oleh karna itu evaluasi suatu program mutlak perlu dikerjakan.
Sejarah Perkembangan Evaluasi
Semula evaluasi dimulai sebagai proses yang diarahkan pada pengertian hubungan sebab dan akibat (causality) berdasarkan atas probalitas terjadinya suatu kejadian yang berkaitan dalam kehidupan sehari hari berdasarkan kemampuan berfikir secara abstrak tentang sebab dan akibat suatu ide (konsep). Sebagai contoh Grant dan Holley mengusulkan penggunaan morbiditas dan mortalitas sebagai indikator pengukuran objektif suatu status kesehatan. Kemudian melalui mereka menggunakan dua rasio tersebut untuk perencanaan program pelayanan masyarakat ( public service). Sejak itu berbagai program pelayanan untuk masyarakat didasarkan atas evaluasi ilmiah terhadap daya dan hasil guna program bersangkutan (efektivitas dan efisiensi). Chadwick, John Howard Dan C.E.A Windslow melakukan survei kesehatan untuk menilai efektivitas beberapa program strategis yang ditujukan untuk mordibilitas. Ternyata teknik-teknik evaluasi menjadi tulang punggung dari manajemen kesehatan sebagai lahan yang menjadi bahasan bagi Public Health Administration. Model-model alternatif yang dicoba, antara lain : 1. Wueing model 2. Network model (Path-Evaluation Review Technic/PERT) dan Critical Path Method (CPM) 3. Cost Benefit & Cost Effectiveness Analysis 4. System Analysis 5. Operasional Research
22
Demikian pula perlu diperbedakan penggunaan terhadap masing-masing terminologi research dengan Evaluation Research (atau Evaluative Research) yang digunakan dalam proses evaluasi. Perbedaan terminologi di atas dapat ditunjukkan dengan skema dalam tabel dibawah ini :
Tabel. 61. Perbedaan Terminologi Research vs. Evaluation Research Dimensi Tujuan
Research
Evaluasi program
Menemukan causality dan
Memecahkan problema
membuktikan suatu teori
administratif program dan
atau metode.
memberi data untuk pengambilan keputusan
Apa yang di ukur
Penghitungan korelasi
Efektifitas dan efesiensi
antara variabel, yaitu
dari beberapa program
antara intervensi dan outcome. Penggunaan dari hasil
Menambah pengetahuan
Untuk perbaikan program, peningkatan efektifitas dan efesiensi
Tanggung jawab penilai
Bertanggung jawab atas
Beranggung jawab kepada
segi ilmiah dan profesi
administrator program, donor agency atau politician terkait.
Program orientasi
Demonstrasi projek
Program program yang sedang berjalan
Akhirnya dengan pendekatan penggunaan berbagai unsur kolektif ditetapkan terminology System Analisis dimana ikut ditunjang di dalamnya penggunaan teknik-teknik Cost Benefit dan Cost Effective Analysis serta Operational Research. Di kemudian hari disebutkan yang digunakan untuk membantu para pengambil putusan dalam mamilih alternative tindakan atau program yang paing diharapkan akan dihasilkan benefit yang tertinggi. Dengan pertimbangan manfaat ini, system analisis kemudian dapat dipandang sebagai bagian otomatis dari proses manajemen hingga perlu dikarenanya untuk diberikan
23
tempat untuk pokok bahasa dalam Public Health Administration yang didalamnya dapat menekankan betapa pentingnya evaluasi itu.
Pengembangan teknik-teknik evaluasi tersebut di atas ditunjang lebih lanjut dengan berbagai teknik lain, antara lain teknik Planning-Programming-Budgetting System (PPBS) yang ditokohi oleh Mc. Namara Sekretaris di Departemen Pertahanan Amerika Serikat. Untuk melaksanakan PPBS ini, perlu kecermatan dan dibutuhkan kualitas data yang tinggi agar pemilihan di antara alternative strategi dapat menentukan alternatif prioritas. Dari berbagai penyajian diatas, dapat ditarik kesimpulan bahwa System Analisis sesungguhnya lebih kompleks daripada evaluasi program biasa.
2.3.4 EVALUASI PROGRAM
Program dalam System Analysis adalah hasil perencanaan yang terorganisir yang ditunjukkan untuk pemecahan masalah dan implementasikan. Kalau tidak diimplementasikan sebenarnya tidak boleh dipakai dalam terminology program (WHO, 1979) dan Suchman, 1967. Untuk menjawab apakah suatu program yang dikerjakan itu berhasil tidaknya ditentukan oleh 5 pertanyaan sebagai berikut :
24
1) Sejauh berapa hasil usaha suatu program itu ( program effort) Misalnya sebanyak berapa jumlah penduduk yang bisa dicover (dilayani), dan sebanyak berapa frekuensi kunjungan rumah per hari yang dapat dilakukan seorang bidan? 2) Sejauh mana dampak positif efektivitas program (program effectiveness) penyuluhan itu terhadap perubahan kognitif, sikap dan perilaku? 3) Sejauh mana kelayakan usaha (adequacy of performance), yaitu apakah program tersebut dapat memenuhi kebutuhan masyarakat sesuai dengan tujuan program yang ditetapkan? 4) Efisiensi? 5) Apakah berlangsungnya proses dapat mempengaruhi keberhasilan atau kegagalan? Pengimplementasikan program evaluasi sebelumnya perlu dilihat tujuannya, yaitu antara lain untuk : 1) Mengetahui sampai seberapa jauh dapat mencapai objektif prorgamnya 2) Dapatkah tujuan evaluasi mempelajari sebab-sebab keberhasilan atau kegagalan program yang dikerjakan Perlu diingat bahwa System Analisis adalah suatu penelitian operasional untuk membantu bagi pengambil keputuan bagi memilih program prioritasnya. Karenanya, System Analysis hendaknya dianggap sebagai bagian dari proses manajemen yang di dalamnya ikut diperkuat oleh berbagai teknik evaluasi. Tersebut dibawah ini perhatikan model dasar (basic Model) dari kerangka evaluasi ( framework ).
25
Hingga kini kita belum mencapai kesepakatan terhadap alternatif penggunaan terminologi alternatif hasil keluaran setelah proses evaluasi. Sementara pihak hasil keluaran pertama kali adalah output , mungkin outcome, achievement atau performance dan sebagainya. Disini kami mengajukan konsep keluaran sebagai mana gambar dibawah ini :
Dari gambar di atas kita jabarkan masing0masing bagian adalah sebagai berikut :
Outcome
: Hasil keluaran yang masih bersifar fisik. Outcome ini bisa
analog dengan hasil keluaran yang belum berdampak Primary Effect.
Intermediate Effect
: Hasil keluaran yang sudah bisa menyebabkan perubahan
perilaku. Intermediate Effect ini bisa analog dengan hasil keluarannya yang bersifat Primay Effect-Behaviour change.
Ultimate Effect
: Hasil keluaran terakhir ini bisa berupa perubahan dampak yang
merubah problem hingga bisa berupa perubahan dampak yang merubah problem hingga bisa analog dengan hasil keluaran akhir yang bersifat Status Change. Dapat disimpulkan sementara bahwa evaluasi juga merupakan proses pengukuran dan membandingkan hasil keluaran dan masukan ( measurement and judgement).
26
BAB III PENUTUP
3.1 KESIMPULAN
Dari makalah ini dapat ditarik kesimpulan bahwa rumusan dari George R. Terry dengan akronim rumusan POAC yang paling dikenal dan diterapkan pada sebagian besar manajemen. Dalam tingkatan manajer, semakin tinggi tingkatannya dibebani fungsi yang lebih luas. Berbagai fungsi manajer secara umum yang paling dikenal adalah POAC ( Planning, Organizing, Actuating, Controlling). Dalam Public Health Administration dikaitkan dengan fungsi-fungsi manajemen menurut Gulick (akronim POSD CORB), terdiri dari : Planning (P), Organizing (O), Staffing (S), Directing (D), Coordinating (CO), Reporting (R ) dan Budgeting (B). Organisasi adalah suatu wadah. Setiap bentuk persekutuan atau suatu struktur tata pembagian kerja. Secara sederhana suatu organisasi adalah wadah satuan kerja yang terikat secara formal dalam hierarki wewenang dan tanggung jawab maupun sebagai proses kerja sama antar manusia. Dasar-dasar pengetahuan ini penting bagi seorang dokter umum yang ditempatkan sebagai pimpinan puskesmas dalam menghadapi berbagai permasalahan di luar bidangnya namun yang masih bisa berpengaruh atau berdampak bagi kepentingan bidang kesehatan.
27
