Libro Impacto de Las Finanzas

Cuerpo Académico de Economía, Finanzas y Sociedad Facultad de Economía de la BUAP

IMPACTO DE LAS FINANZAS Y DEUDA PÚBLICA EN MÉXICO

En este libro se incluyen ensayos presentados originalmente en el seminario denominado Impacto de las Reformas Financieras en México, realizado en la Facultad de Economía de la BUAP y en el marco de la Octava Semana de las Finanzas (11 al14 de noviembre de 2013). Dicho evento, que esta vez contó también con la colaboración del Instituto Mexicano de Ejecutivos de Finanzas (IMEF), se avoca anualmente al análisis del desenvolvimiento de las finanzas públicas, privadas, corporativas y bursátiles en los ámbitos nacional e internacional. De manera específica, aquí se publican los trabajos reformulados de la Octava Semana, cuando el Seminario se centró en la revisión del impacto de las finanzas públicas nacionales; el boom de la deuda pública en las entidades federativas; la deuda y el desarrollo económico en México; el ramo 33 del presupuesto federal en Veracruz y la asimetría y desigualdad en la distribución del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FAISM) entre los municipios; el régimen fiscal de PEMEX… entre otros temas. Seguramente el lector interesado encontrará en estos ensayos una fuente para la reflexión e investigación sobre temas tan relevantes para el presente y futuro de las finanzas de México.

IMPACTO DE LAS FINANZAS Y DEUDA PÚBLICA EN MÉXICO EUDOXIO MORALES FLORES FORTUNATO CUAMATZIN BONILLA JORGE VÁZQUEZ SÁNCHEZ coordinadores

Arturo Alvarado Nicanor Laura Antonio Méndez Luis Augusto Chávez Maza Fortunato Cuamatzin Bonilla Jorge Antonio Juárez Torres Bernabé Lugo Neria Jesuswaldo Martínez Soria Eudoxio Morales Flores Jorge Vazquez Sánchez Rosa A. Vázquez Sánchez



Eudoxio Morales Flores Fortunato Cuamatzin Bonilla Jorge Vázquez Sánchez Coordinadores

Arturo Alvarado Nicanor • Laura Antonio Méndez Luis Augusto Chávez Maza • Fortunato Cuamatzin Bonilla Jorge Antonio Juárez Torres • Bernabé Lugo Neria Jesuswaldo Martínez Soria • Eudoxio Morales Flores Jorge Vázquez Sánchez • Rosa Adriana Vázquez Sánchez

Benemérita Universidad Autónoma de Puebla Facultad de Economía Ediciones de Educación y Cultura

Primera edición: noviembre 2014 D.R. © Arturo Alvarado Nicanor D.R. © Laura Antonio Méndez D.R. © Luis Augusto Chávez Maza D.R. © Fortunato Cuamatzin Bonilla D.R. © Jorge Antonio Juárez Torres D.R. © Bernabé Lugo Neria D.R. © Jesuswaldo Martínez Soria D.R. © Eudoxio Morales Flores D.R. © Jorge Vázquez Sánchez D.R. © Rosa Adriana Vázquez Sánchez D.R. © Benemérita Universidad Autónoma de Puebla Facultad de Economía Avenida San Claudio y 22 Sur, s.n. Colonia Jardines de San Manuel 72570, Puebla, Pue. Tel. (222) 229 55 00 Ext. 7800 D.R. © Educación y Cultura, Asesoría y Promoción, S. C. Moras 755-202, Col. Acacias, Del. Benito Juárez 03240, México, D. F., Tel. (55) 1518 1116 www.edicioneseyc.com / [email protected] Miembro de la Alianza de Editoriales Mexicanas Independientes ISBN: 978-607-487-800-4 (BUAP) ISBN: 978-607-8344-10-9 (EEyC) Diseño editorial y de portada: Abraham Zajid Che Impreso y hecho en México Printed and bounded in Mexico Se prohíbe la reproducción, el registro o la transmisión parcial o total de esta obra por cualquier medio impreso, mécanico, fotoquímico, electrónico o cualquier otro existente o por existir, sin el permiso previo del titular de los derechos correspondientes.

ÍNDICE

Prólogo Recaudación de contribuciones tradicionales en los municipios de Oaxaca Luis Augusto Chávez Maza Eudoxio Morales Flores Jorge Vázquez Sánchez El boom de deuda pública en las entidades federativas Jesuswaldo Martínez Soria Luis Augusto Chávez Maza Fortunato Cuamatzin Bonilla El ramo 33 del presupuesto federal en Veracruz: asimetría y desigualdad en la distribución del faism entre los municipios veracruzanos, años 2000, 2005 y 2010 Eudoxio Morales Flores Jorge Antonio Juárez Torres Fortunato Cuamatzin Bonilla La deuda pública y el desarrollo económico en méxico. Algunos antecedentes históricos Fortunato Cuamatzin Bonilla Jesuswaldo Martínez Soria

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Política de deuda pública e integración financiera de México a los mercados internacionales de capital Jorge Vázquez Sánchez Eudoxio Morales Flores Rosa Adriana Vázquez Sánchez Laura Antonio Méndez Relación entre la recaudación del impuesto al valor agregado (iva), sus tasas impositivas y el crecimiento de la economía mexicana: 1980-2011 Bernabé Lugo Neria Eudoxio Morales Flores Arturo Alvarado Nicanor Exceso del régimen fiscal de pemex como causa de su déficit financiero: 2009 a 2011 Bernabé Lugo Neria Eudoxio Morales Flores Arturo Alvarado Nicanor Autores

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PRÓLOGO

Este libro contiene las ponencias –ya reformuladas– que se presentaron en el Seminario de la Octava Semana de Finanzas, que se realizó del 11 al 14 de Noviembre del 2013 en la Facultad de Economía de la BUAP. Dicho seminario, denominado Impacto de las Reformas Financieras en México, contó con el apoyo de los cuerpos académicos “Finanzas, Economía y Sociedad” y “Análisis Económico” de la Facultad de Economía de la BUAP, así como con la colaboración del Instituto Mexicano de Ejecutivos de Finanzas (IMEF) en su capítulo Universitario, Grupo BUAP. El número 8 de la Semana de Finanzas, se dedicó a revisar el desenvolvimiento de las finanzas públicas, privadas, corporativas y bursátiles, en el ámbito nacional e internacional. En ese año 2013 nos dedicamos a tratar específicamente temas como los siguientes: el impacto de las finanzas públicas nacionales; el boom de la deuda pública en las entidades federativas; la deuda y el desarrollo económico en México; el ramo 33 del Presupuesto Federal en Veracruz, que se podía tomar como ejemplo para otros estados, y la asimetría y desigualdad en la distribución del FAISM entre los municipios. Los ensayos que aqui se presentan son resultado de los trabajos del cuerpo académico de “Finanzas, Economía y Sociedad”, y su publicación fue posible gracias al apoyo financiero de la Dirección General de Planeación Institucional hacia los programas de los cuerpos académicos en con-

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impacto de las finanzas y deuda pública en méxico

solidación, para publicar sus resultados de investigación y el trabajo que se realiza a nivel colegiado con estudiantes de licenciatura y doctorado. Expreso mi agradecimiento sincero a las estudiantes María Eugenia Venegas Aguila y Laura Julián Márquez, del doctorado y de la licenciatura en Finanzas respectivamente, por su colaboración y apoyo invertido en las actividades del cuerpo académico y del CEDES; fianalmente, quiro agradecer de manera especial al Mtro. José Alejandro Sánchez Lozano su participación como colaborador externo del cuerpo académico. Dr. Eudoxio Morales Flores Puebla de Zaragoza, febrero del 2014.

RECAUDACIÓN DE CONTRIBUCIONES TRADICIONALES EN LOS MUNICIPIOS DE OAXACA Luis Augusto Chávez Maza Eudoxio Morales Flores Jorge Vázquez Sánchez

Introducción El estado de Oaxaca contiene una gran cantidad de municipios indígenas, éstos en su mayoría preocupan por su grandes rezagos sociales y económicos (PNUD, 2005). Esa preocupación nos invita a considerar distintos dispositivos por los cuales es factible mejorar la provisión de bienes de interés colectivo. Al día de hoy, los dispositivos de mayor importancia en términos de recursos son las transferencias, financieras o tecnológicas, del gobierno federal a grupos civiles organizados o gobiernos municipales. Más, el éxito de tales prácticas es insuficiente para paliar los graves problemas, ver Reyes (2006), y a raíz la crisis fiscal del gobierno federal, la práctica de traspasos resulta, en un futuro, económicamente insostenible. En lugar de transferencias, como alternativas de financiamiento se encuentran el autofinanciamiento o cofinanciamiento de los bienes, las cuales implican recaudar recursos de los beneficiados y financiar parte del desarrollo con los propios recursos de los municipios. La tarea de recaudación es complicada en municipios con rezagos sociales y económicos, los recursos son en extremo limitados y existe una tendencia natural a evadir las obligaciones. Más, conforme a diversos estudios etnográficos y monográficos, Aguirre (1991), Barabas (2003), Díaz (2003) y Franco (2003), los municipios indígenas cuentan con tipos de contribucio-

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nes tradicionales, a nivel local y municipal, conocidos como tequio, faena o trabajo comunitario. Se piensa incluso que esa forma de contribuciones se provee de manera sub-óptima. En la práctica, algunos municipios indígenas sostienen este sistema tradicional de contribuciones pero en otro ha desaparecido o está por desaparecer. Si bien, los trabajos etnográficos han logrado registrar e interpretar el contexto en que se desarrolla este tipo de relaciones recíprocas entre ayuntamiento y contribuyentes, todavía queda un gran camino para entender las condiciones que deben prevalecer para el éxito de este tipo de contribuciones. Si logramos entender, así como cuantificar las dinámicas sociales y económicas que envuelven a las contribuciones tradicionales, podrán plantearse mecanismos de recaudación para la provisión de bienes que tanto hacen falta en esos municipios. En particular, este escrito plantea el siguiente cuestionamiento: ¿Por qué algunos municipios cobran contribuciones tradicionales y otros no lo hacen? Existe, en la teoría de provisión de bienes públicos, cuatro ámbitos que deben considerarse para que exista reciprocidad en un sistema de contribuciones, reciprocidad entre el recaudador y el contribuyente, grupos pequeños, y que esos grupos, compartan intereses y equidad económica y social. Esos ámbitos son considerados durante el tratamiento cuantitativo de este documento como los factores explicativos del cobro de contribuciones tradicionales. Con base en los resultados, se encuentra que los municipios propensos a contar con un sistema contributivo tradicional son aquellos que están dispersos en comunidades menores a 5 mil habitantes, con baja desigualdad en acceso a la educación y con ayuntamientos, comparativamente, medido como el gasto en obra pública. El documento está conformado de la siguiente forma, en las siguientes secciones se expone el modelo de gobierno y sistema de contribuciones tradicional. Posteriormente, algunos argumentos discutidos por la teoría económica de bienes públicos son explicados y contextualizados a interés del tema revisado. Más adelante, se describen las variables y la operación que de ellas se hizo para construir el modelo estadístico. Al final, la interpretación

recaudación de contribuciones tradicionales...

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de los resultados y reflexiones sobre el mecanismo de contribución tradicional son expuestas. Las reflexiones finales plantean nuevas preguntas, retos metodológicos y teóricos que faltan por desarrollar para construir una política de recaudación en municipios tradicionales indígenas.

1. Un modelo de gobierno indígena en México Debemos precisar, no existe una forma única de gobierno tradicional indígena, hay (eso sí) arreglos institucionales, formales e informales, concretos que atienden y organizan la acción colectiva de manera similar en las comunidades indígenas. En ese sentido, con la intención de simplificar e identificar los elementos de nuestro interés se expone la siguiente taxonomía del gobierno tradicional indígena municipal. Dicha taxonomía probablemente se adapte mejor a los municipios indígenas ubicados en la zona de la región denominada como Mesoamérica, como señala Florescano (1997). Conforme a los autores Aguirre (1991), Celestino (2004), Navarrete (2004) y Pérez (2005), el gobierno en municipios indígenas está conformado por un conjunto de instituciones que entrelazan jerarquías políticas y religiosas, “…concebidas como una estructura unificada y piramidal” (Celestino, 2004: 54). Esa estructura tiene su órgano de representación máximo en la asamblea comunitaria. En ella se exponen y deciden, mediante mecanismos de votación, los problemas que deben colocarse en la agenda gubernamental; asimismo, este órgano elige a las autoridades políticas y también a las autoridades religiosas del municipio. La asamblea comunitaria está conformada por los miembros del municipio que cuentan con una herencia patrimonial, sostiene una familia, trabaja en las labores comunitarias, paga sus contribuciones tradicionales y asiste a las reuniones de asamblea, ver Pérez (2005: 32). El consejo de principales (o de ancianos), como institución del gobierno indígena, se encarga de orientar y sugerir a las autoridades políticas y religiosas, mas, “la sesión del consejo está en función de la necesidad de las mismas autoridades” (López, 2005: 45). En algunos municipios, como

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lo sugiere Navarrete (2008), el consejo de principales puede convocar y dirigir la asamblea comunitaria. Por lo general, el consejo de principales está integrado por miembros de la comunidad que han desempeñado los cargos, políticos y religiosos, de mayor jerarquía. Por debajo de la asamblea comunitaria y el consejo de ancianos, tradicionalmente, se encuentran las autoridades municipales y agrarias. Las autoridades municipales (ayuntamientos) y agrarias (comisariado ejidal) responden a la política administrativa de los gobiernos estatal y federal, y no cuentan con la legitimidad para tomar decisiones en el uso de los recursos financieros, véase a Pérez (2007). Cada propuesta de acción del ayuntamiento debe presentarse, discutirse y aceptarse en asamblea. “El representante estatal de la comunidad, entre otras cosas, debe conocer el lenguaje de ambas entidades, mantenerse en ambas fronteras sin desconocer a ninguna, defender la propia identidad y realizar todos aquellos actos que sean de beneficio común”. (Franco, 2003: 562). Todos los cargos se asignan mediante mecanismos de elección, en el ayuntamiento los cargos son presidente municipal, regidores y síndico; en el caso de la autoridad agraria se elige a un comisario ejidal. El presidente municipal es el representante del municipio ante los funcionarios y autoridades del gobierno estatal y federal. Para realizar las tareas administrativas el presidente se apoya de los regidores, a quienes se les delega una función específica dentro del ayuntamiento, tesorería municipal, obra pública, servicios públicos, seguridad pública, entre otros. Por su parte, el síndico es la autoridad de primera instancia para impartir justicia comunitaria, cuando el asunto es complicado, la asamblea funge como autoridad definitoria en la impartición de justicia. El caso del comisario ejidal, su tarea consiste en representar al municipio ante autoridades administrativas del gobierno superior en materia agrícola y además es autoridad de primera instancia para impartir justicia en materia agraria, cuando surjan conflictos sobre los derechos de uso y propiedad de tierras de cultivo y áreas naturales. En el ámbito religioso, las autoridades principales son los mayordomos y los fiscales del templo, también éstos son electos en asamblea. El fiscal del


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templo tiene a su cargo la responsabilidad de preservar los bienes materiales del templo o los templos. El cargo de mayordomos puede ser asumido de manera personal o en gremio, el número de mayordomías depende del número de santos a los que se rinde culto en el municipio. El mayordomo se encarga de organizar, patrocinar las fiestas y rituales ceremoniales de la comunidad. Para realizar sus tareas, las autoridades reciben apoyo de participantes de apoyo (rezanderos, músicos, topiles, entre otros), véase a Celestino (2004) y a Pérez (2005). En general, la duración en el cargo oscila entre un año y tres, durante él los funcionarios no son retribuidos monetariamente, pero, “Mientras más trabajo, compromiso y riquezas estén dispuestos a contribuir para el desempeño de su cargo, mayor será el respeto y el prestigio que ganarán dentro de su comunidad” (Navarrete, 2007: 32). Para ascender en la jerarquía político-religiosa de la comunidad, los interesados deben desempeñar sus cargos conforme a las costumbres, alternando entre cargos políticos y religiosos. “En esta estructura, los miembros de la comunidad comienzan por ocupar los cargos más bajos de la jerarquía (topiles), hasta llegar a los cargos de mayor rango (mayordomos y presidente municipal)…”, (Celestino, 2004: 46). En caso de que una autoridad o un comunero se comporte indebidamente, “… los deudores de dones junto con su familia son socialmente sancionados de acuerdo con la gravedad del incumplimiento, con: la vergüenza pública, la exclusión, la pérdida de prestigio, el veto para los cargos políticos y religiosos, la mala suerte, la enfermedad y la muerte” (Barabas, 2005: 41).

2. Formas de contribuciones tradicionales en municipios indígenas De acuerdo a Barabas (2005), los miembros de la comunidad están obligados a ocupar cargos políticos y religiosos, así también, los miembros de la comunidad, sin cargo, son convocados a ofrecer ayuda a las autoridades. Dado que las autoridades dedican su esfuerzo exclusivo en atender las actividades de su cargo en forma gratuita, los munícipes compensan a sus

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autoridades de manera diferida, con reconocimiento y trabajo, en mano de obra o bienes, siempre y cuando medie el buen desempeño. En forma más extensa, las autoridades y munícipes interactúan para la provisión de bienes colectivos, Barabas (2005) denomina este tipo de relaciones como, reciprocidad en el ámbito público y en los rituales colectivos. En esos intercambios, las autoridades mencionadas cuentan con legitimidad para requerir contribuciones monetarias, en especie y/o en mano de obra. En los intercambios por reciprocidad en los rituales colectivos, como señala Barabas (2005), el mayordomo convoca a las familias vecinas para ayudar en el desarrollo del ceremonial, tal ayuda puede entregarse en mano de obra, en bienes o en dinero. Por ejemplo, Norman (1962) señala que en Soteapan, un municipio de Veracruz, el mayordomo con ayuda de algunos topiles cargan la imagen del santo, tocando las puertas de todos los vecinos con la intención de recibir las contribuciones, en especie, dinero o con la intención de asignar los cargos auxiliares (músicos, artesanos, entre otros). En ese mismo municipio, a pesar de las contribuciones, el mayordomo debe absorber la mayor parte de los costos del evento. Otro ejemplo, de acuerdo con el estudio de Cancian (1990), en Zinacantán Chiapas, en 1960 un mayordomo podía gastar en un año de ejercer su cargo el equivalente a lo ganado en 10 de trabajo. En el caso de intercambios por reciprocidad en el ámbito público, las autoridades del ayuntamiento y agrarios convocan a los munícipes a ofrecer trabajo comunitario, también es conocido como tequio, faena o fatiga. “En los trabajos comunitarios, todos los adultos deben realizar trabajos para la construcción o mantenimiento de obras de beneficio general, como la construcción de caminos, edificios públicos, obras de drenaje y electrificación, clínicas e iglesias y capillas, de acuerdo con un sistema de turnos” (Navarrete, 2004: 62). En caso de que un comunero evada su responsabilidad, por medio del síndico, vigilante de los comuneros, “castiga a quienes no quieren cumplir con el trabajo colectivo, sea multándolos, quitándoles sus tierras comunitarias o incluso expulsándolos del pueblo” (Navarrete, 2004). En el caso de las autoridades agrarias, el comisariado de bienes comunales cuenta con un comisario que cobra a cada individuo la parte que


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le corresponde de acuerdo con el padrón de ciudadanos de la comunidad y publicita el estado de cuentas que se guarda en la caja de la comunidad. Debe resaltarse que las contribuciones en intercambios por reciprocidad son dirigidas al financiamiento de obras específicas, un comunero sabe hacia qué obra está destinada sus recursos. Lo anterior se menciona ya que existe la figura de contribución impositiva, en este tipo intercambios, el ayuntamiento recauda recursos monetarios vía impuestos. De acuerdo a Segob (1985), el impuesto predial es el más recurrente. En este tipo de contribuciones, el comunero desconoce el uso futuro de sus recursos y en caso de no cumplir con el pago los servicios administrativos a cargo del ayuntamiento no se proveen, ver a Franco (2003).

3. Teoría para la provisión de bienes públicos Para este enfoque el problema de provisión de bienes públicos, bienes caracterizados por no rivalidad y no exclusión en el consumo, surge cuando la colectividad actuando en pro de maximizar sus intereses personales elude, en alguna medida, el pago de contribuciones, véase a Hardin (1968) y a Ostrom (2000). Por consiguiente, como dice Marwell y Ames (1979), una comunidad que establece contribuciones a sus miembros para la provisión de un bien público, pero, sin asignar castigos a los evasores tenderá a disfrutar de niveles sub-óptimos de ese bien. Adicionalmente, Olson (1971) argüía que el problema de provisión sub-óptima permanecería a menos que el número de individuos en el grupo fuese pequeño, o, a menos que existan mecanismos especiales de coerción a los individuos que actuaran en contra del interés común. Según Olson (1971), el tamaño del grupo importa en el problema de provisión porque el costo de oportunidad de no participar, en términos de efectividad perdida por el grupo, es mayor en grupos pequeños que en grupos grandes. Por otro lado, como señala Ayala (1996) en grupos que defienden intereses con rentas elevadas podrán soportar el costo de participación. En efecto, los grupos que representan grupos pequeños con intereses de renta elevada cuenten con mayor dis-

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posición en actuar en beneficio común en comparación de aquellos grupos grandes y de rentas bajas. Keser y van Winden (2000) resaltan que los individuos suelen cooperar en la provisión de bienes públicos, sin la necesidad de sanciones, cuando los integrantes del grupo interactúan repetidamente. En línea con el principio de reciprocidad de Axelrod (1984), los individuos que enfrentan reiteradamente dilemas de acción colectiva suelen ser actores recíprocos, quienes observan el comportamiento de los otros para tomar su decisión, entonces, los individuos decidirán cooperar si en el juego previo hubo cooperación y no lo harán cuando en el juego previo no hubo cooperación. Es decir, en juegos de acción colectiva repetidos de manera finita, durante los primeros periodos del juego los individuos cooperarán y, a medida que el juego avanza, la cooperación se sostendrá hasta que algún jugador decida desviarse. Sin embargo, dicha hipótesis parte de considerar que los individuos involucrados están informados sobre las acciones de los otros. En otras palabras, la colaboración para proveer bienes públicos aumenta cuando las experiencias anteriores han sido exitosas y la información, sobre las contribuciones realizadas por los individuos, es de conocimiento común. Ostrom (2000) señala que las instituciones de colaboración ayudan a solventar las ineficiencias de provisión de bienes. En particular, plantea un grupo con intereses heterogéneos, unos disfrutan con mayor intensidad la provisión de un bien que otros, donde la colaboración en la provisión se presenta si existen mecanismos de compensación. Para que ello ocurra, es necesario que el grupo colabore en una primera etapa del juego, y, que los beneficiados en la primera ronda estén dispuestos a colaborar en los próximos periodos, así sucesivamente. Si bien este mecanismo de colaboración es semejante al mecanismo de reciprocidad de Axelrod (1984), la aportación de Ostrom radica en hacer explícito que los individuos están dispuestos a sacrificarse en unos periodos del juego, pues creen que en periodos posteriores serán compensados. También Ostrom (2000) lo señala, para sostener los mecanismos de compensación es necesario complementarlo con sanciones a quienes no colaboran.


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El papel de las sanciones es importante para sostener la colaboración entre los miembros del grupo. Para que las sanciones sirvan como instrumento de colaboración, éstas deben asociarse positivamente con el daño social y, principalmente, deben imponerse sin privilegios, ver Sefton et al. (2007). Por otra parte, Miguel y Gugerty (2004) distinguen dos tipos de sanciones, las sanciones monetarias asignadas por el recaudador y las sanciones sociales. Si bien, ambos tipos de sanciones son importantes, las sanciones sociales son efectivas cuando los grupos son pequeños y existe información común sobre las acciones de los otros, ya que, en ellos existen mayores posibilidades de que los evasores interactúen, en diversos contextos, con el resto del grupo. Por medio de métodos experimentales se ha demostrado que los individuos están dispuestos a contribuir entre 40% y 60% de su dotación inicial para la provisión de un bien público. En experimentos con horizonte finito y sin sanciones se estima que la disposición a contribuir disminuye en cada periodo y tiende a cero contribuciones. En tanto, durante experimentos de bienes públicos con sanciones se calcula que los grupos con sanciones contribuyen más que los grupos sin sanciones; es más, en grupos donde se permite las sanciones sociales la tasa de contribución es mayor. Cuando la estructura del experimento lo permite, los grupos que interactúan cara a cara con información completa sobre sanciones y evasores tienden a mayor cooperación a medida que el horizonte del juego progresa. Otros experimentos señalan que cuando el trato es desigual, en distribución de los beneficios y asignación de las sanciones, la proporción de cumplimiento disminuye rápidamente. Para verificar los resultados anotados referirse a Sefton et al. (2007), Killingback et al. (2006), Sethi y Somathan (2006), Agrawal (2003) y Ostrom (2000). Al parecer, existe consenso en que la contribución para bienes públicos mejora cuando el grupo es pequeño y los intereses son homogéneos, la distribución de los costos es socialmente justo, se cuenta con experiencias favorables, la desigualdad económica y material es baja, existen antecedentes de relaciones recíprocas en el grupo, las sanciones son graduales al daño y los individuos tiene la posibilidad de identificar y castigar a los evasores.

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4. Los municipios con sistema de contribución tradicional1 Ya expuesta la descripción de gobierno y el sistema de contribución tradicional, asimismo, están escritos algunos elementos teóricos para el análisis procede el trabajo empírico. Durante el trabajo empírico la unidad de análisis son los municipios del estado de Oaxaca, el cual goza de un conjunto de instituciones formales que hacen sencillo la identificación de municipios con gobierno tradicional. En consecuencia, toca exhibir los criterios seguidos para la construcción de la tipología de municipios. El estado de Oaxaca está conformado por 570 municipios, en él se ubican el 46.9% de los 662 municipios indígenas del país. En un principio, esperábamos que el nivel de indigenismo estuviera asociado con el cobro de contribuciones tradicionales conocida como trabajo comunitario pero esa relación, como veremos, no es absoluta. Adicionalmente, Oaxaca es la única entidad que ha reconocido constitucionalmente, asentado en los artículos 25, 29 y 98 de la Constitución local, la elección de autoridades municipales mediante mecanismos de derecho consuetudinario conocido, también, usos y costumbres. Durante las últimas elecciones de 2010 en el estado, 418 municipios del estado optaron por realizar sus elecciones mediante usos y costumbres. En 2004 se aplicó la “Encuesta Nacional de Gobiernos Municipales” desarrollada por SEDESOL, la pregunta 68-6, planteaba lo siguiente: ¿La ciudadanía participa en la definición de acciones a través de organización tradicional? (vg. tequio); las respuestas permitidas eran: sí, no o no contestó. Afirmativamente respondieron 267 municipios del estado y el 82% son municipios de usos y costumbres. Es decir, con base en la información revisada, los municipios con elecciones de partidos todavía sostienen contribuciones tradicionales y no todos los municipios de usos y costumbres cobran contribuciones tradicionales. Considerando lo anterior, tres tipos

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Los datos financieros y demográficos fueron estimados con base en la información disponible en los registros administrativos de las finanzas públicas municipales y del Censo de Población del 2005, disponible en la base interactiva de datos del INEGI, resguardada en su página electrónica: www.inegi.org.mx.


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de municipios se sostienen para este trabajo, el municipio promedio del estado, el municipio que cobra tequio y el municipio que no cobra tequio. Secundariamente, por considerarlo relevante y a manera de referencia, anotaremos algunos estadísticos de los 36 municipios que en el estado no cobran la contribución tradicional ni cobran impuestos prediales. Los indicadores a revisar están anotados en la tabla 1. Caracterizando a los municipios que cobran tequio relativo a los municipios que no lo hacen podemos señalar lo siguiente. Los municipios que cobran tequio son pequeños en población (3,935 habitantes), altamente dispersa, 96.2% de la población vive en localidades de menos de 5 mil habitantes, y; la mayor parte de su población habla una lengua indígena. En lo económico, su nivel de ingreso per cápita es menor (PNUD, 2005) ($22,700 contra $25,300 ) y la mayor parte de la población ocupada labora en actividades del sector primario. Financieramente, los ayuntamientos realizan el mismo nivel de esfuerzo fiscal, el porcentaje de recaudación realizada contra la potencial es semejante, aunque, el nivel de recaudación por vivienda es menor ($49 contra $57). La comparación entre los municipios de Oaxaca que no cobran ningún tipo de contribuciones contra el resto de los municipios de la entidad nos ofrece la siguiente perspectiva. Los municipios que no cobran contribuciones cuentan con una población por encima de la media estatal y el porcentaje de la población que vive en localidades de 5 mil habitantes es menor a la media estatal. Por otra lado, son municipios con alta presencia indígena y los más bajos niveles de ingreso per cápita, mayor porcentaje de viviendas con piso de tierra y baja emigración que envía remesas a sus hogares de origen. Debemos señalar que los municipios que no cobran, brindan indicadores de alto nivel de conciliaciones presentadas ante la Procuraduría Agraria per cápita y alto grado de desigualdad en acceso a la educación (índice de gini de escolaridad igual a 0.45 contra el índice medio estatal de 0.43); el reemplazo etno-lingüístico es el más alto entre los municipios de Oaxaca. Estos municipios, los que no cobran, al parecer son municipios con alta desintegración social, conflictos por los derechos de la tierra, alta desigualdad material y pérdida relativa de identidad cultural; en síntesis, enfrentan un ambiente adverso para la organización y el apoyo mutuo que fortalezca el sistema de contribuciones tradicionales.

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5. El modelo Para responder nuestra pregunta inicial, ¿por qué algunos municipios cobran contribuciones tradicionales y otros no lo hacen? Se decidió plantear la siguiente relación de variables. La variable dependiente es binaria, es igual a cero si el municipio cobra tequio e igual a uno si el municipio no cobra tequio. Las variables independientes se exponen por ámbito, conforme a la literatura revisada, los grupos tienden a contribuir para la provisión de bienes públicos si, el grupo es pequeño, los intereses son homogéneos, la desigualdad material es baja y las experiencias anteriores exitosas. Las variables dependientes se operan de la siguiente forma: Los indicadores para medir el tamaño del grupo son, población total en el municipio y porcentaje de la población que vive en localidades de menos de 5 mil habitantes. La homogeneidad de intereses se mide con los siguientes indicadores, porcentaje de población habla una lengua indígena, índice de reemplazo etno-lingüístico, porcentaje de la población ocupada que labora en actividades del sector primario. La desigualdad económica y material se mide con el ingreso per cápita, el índice de gini de escolaridad y el porcentaje de viviendas con piso de tierra. La experiencia exitosa previa se mide con el promedio de gasto público realizado por el ayuntamiento. Se espera que los resultados sostengan las siguientes relaciones: Cuando el número de habitantes aumenta y la dispersión de la población disminuye, la probabilidad de contribuir en mecanismos tradicionales disminuye. Teóricamente se espera que grupos con intereses homogéneos sean susceptibles a mayor colaboración, entonces, la probabilidad de organizar tequio aumenta en municipios de mayor presencia indígena y expansión de la tradición oral, así como, en municipios donde la mayor parte de la población dedica su fuerza en labores agrícolas y ganaderas. Se dice, en la literatura, la disposición a cooperar aumenta en municipios con baja concentración de la riqueza material; la concentración la medimos con el índice Gini de escolaridad y el porcentaje de viviendas en el municipio con piso de tierra, alternativamente, cuando el ingreso per cápita crece esperamos mayor probabilidad de que el municipio ofrezca tequio. En el ámbito


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de experiencias exitosas anteriores consideramos que mayor inversión en obra pública, efectuada por el ayuntamiento, mayor posibilidad de tequio organizado por el ayuntamiento. Otras variables no discutidas pero que son empleadas para argumentar el problema de recaudación de los ayuntamientos son, pereza fiscal y capacidad administrativa. Pereza fiscal refiere al mecanismo inhibidor de la recaudación en los ayuntamientos derivado por las trasferencias federales y estatales, ver Sour (…). En tanto, la capacidad refiere que los gobiernos municipales con mayor capital humano y material son más proclives a recaudar más impuestos en nuestro caso a cobrar tequio, ver Cabrero (…). La variable pereza fiscal la medimos como el peso de las transferencias relativo al ingreso total del ayuntamiento expresado en términos porcentuales, la capacidad del ayuntamiento se mide por el grado de escolaridad del tesorero municipal y con el porcentaje de recaudación efectiva respecto a la recaudación potencial. El modelo escribe abajo, cabe mencionar, la estimación de los coeficientes del modelo logístico binario se realiza con el método de máxima verosimilitud. Los resultados se anotan en la tabla 3.

donde: p, es la probabilidad de que el ayuntamiento no cobre tequio, 1-p, es la probabilidad de que el ayuntamiento cobre tequio, Loc, porcentaje de la población que vive en localidades de menos de 5 mil habitantes, Ind, porcentaje de la población que habla una lengua indígena, Re, índice de reeemplazo etno-lingüístico, Agro, porcentaje de la población ocupada que labora en el sector primario, Conf, número de conflictos agrarios presentados ante la Procuraduría Agraria per cápita en el municipio,

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Ing, ingreso per cápita, Esc, índice Gini de escolaridad, Tierra, porcentaje de viviendas con piso de tierra, Obra, gasto en obra per cápita promedio en el periodo, Trans, porcentaje de ingresos del ayuntamiento proveniente de las transfrencias, Teso, escolaridad del tesorero, Recau, Porcentaje de recaudación efectiva.

De acuerdo a los datos, los coeficientes significativos son los asociados a las variables loc, esc y obra. Entonces, a medida que la población se concentra en grupos de localidades menores a 5 mil habitantes, la probabilidad de no dar tequio disminuye. En el caso del coeficiente asociado de obra, éste indica que cuando la inversión en obra pública crece la probabilidad de no dar tequio también disminuye. Pero en otro sentido, cuando la concentración de acceso a la educación crece la probabilidad de no dar tequio aumenta de manera importante. En síntesis, los municipios tienen mayor éxito en dar tequio en el ámbito público, en una relación contribuyente gobierno municipal, cuando la población está dispersa en localidades pequeñas, es decir los grupos son pequeños; el acceso a la educación es equitativo o la desigualdad en el grupo es baja, y; el ayuntamiento, comparativamente, gasta una fuerte cantidad de recursos en obra pública, es decir, la relación contribuyentesgobierno municipal es recíproca desde periodos anteriores.

Conclusiones Con la evidencia estimada se cuenta con los elementos para aseverar lo siguiente: Si bien es una fuerte asociación entre habla indígena, gobiernos electos por usos y costumbres y tequio, no es adecuado afirmar que los municipios con gran población mestiza y gobiernos constitucionales no practican sistemas de contribuciones tradicionales. Mostramos evidencia empírica que permiten aseverar estadísticamente que muchos de los municipios que cuentan con tequio están conformados, en su gran mayoría,


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por localidades menores a 5 mil habitantes; sabemos también que la desigualdad en acceso a la educación en el grupo es fuente de rompimiento de las relaciones públicas de contribución tradicional, y, los municipios que relativamente invierten grandes cantidades en obra pública también cuentan con mayores posibilidades de sostener contribuciones tradicionales. Por desgracia no logramos comprobar si la homogeneidad de los intereses influye sobre los mecanismos de contribución tradicional, al parecer es necesario mejorar la operación de las variables. Consideramos que ese aspecto podría mejorarse mediante entrevistas a contribuyentes y recaudadores sobre un acto de tequio en particular, pues en realidad los intereses tienden a definirse al momento en que se plantea la definición y el diseño de la acción pública. Otros aspectos no incorporados dentro del análisis pero que son ampliamente considerados en la literatura de provisión de bienes públicos son el papel de las sanciones, la distribución de los costos y beneficios. Aquella información debe colectarse desde los propios municipios mediante estrategias de investigación etnográfica o mediante ejercicios experimentales. Al día de hoy, los trabajos etnológicos se concentran en entender el sistema de la vida pública, la relación entre contribuyente y recaudador es una pequeña parte de ese sistema y, en esos trabajos, merece poca atención. En tanto, los métodos experimentales, si bien han generado resultados importantes, todavía es una estrategia de investigación poco explotada en México. Los retos no sólo son metodológicos, adicionalmente deben enfrentarse desafíos de carácter fundamental. Todavía falta diseñar teoría aplicada al problema específico de las contribuciones tradicionales que tenga por fin identificar con claridad los mecanismos causales que influyen positivamente en la colaboración. Al conocer esos factores, debemos abordar los siguientes cuestionamientos, ¿es eficiente fomentar este tipo de contribuciones?, ¿quién debe fomentarlas? Los cuestionamientos sirvan para alimentar las futuras investigaciones sobre este tema que debe importar por sus implicaciones sobre el financiamiento del desarrollo de las comunidades indígenas, así como dar luz sobre mecanismos de contribución que pueden aplicarse en zonas urbanas a un nivel de grupos pequeños.

26


ANEXOS Tabla 1 Indicadores para los cuatro tipos de municipios Tequio

No tequio

Media estatal

No cobran

Número de conciliaciones de conflictos agrarios promovidos ante la Procuraduría Agraria, acumulado de 1997 a 2009 (Procuraduría Agraria)

55.4

88.3

70.6

79.3

Población (CONAPO, 2005)

3935

8379

6152

6473

Porcentaje de la población que vive en localidades de menos de 5 mil habitantes (CONAPO, 2005)

96.2

85.3

91.2

89.5

Porcentaje de población indígena (CONAPO, 2005)

56.8

42.7

49.9

67.8

Concepto

Porcentaje de hogares en viviendas con piso de tierra (CONAPO, 2005)

46.8

39.8

43.6

51.2

Ingreso promedio per cápita anual ajustado en pesos (PNUD, 2005)

22702

25368

23884

19335

Escolaridad del tesorero (ENPM, 2004)

5.0

5.8

5.4

4.9

Porcentaje de hogares que reciben remesas de Estados Unidos (INEGI, 2000)

6.4

6.5

6.3

5.7

Índice de gini de escolaridad (INEE, 2000)

0.436

0.438

0.439

0.455

Porcentaje de población ocupada en el sector primario (INEGI, 2000)

62.3

56.2

59.6

63.9

Predial por vivienda a pesos de 2004 (INEGI, 2000-2007)

49.5

57.3

57.3

…

Esfuerzo fiscal 2005 = (ingreso predial per cápita/ingreso per cápita)

0.20

0.22

0.20

…

Promedio de inversión en obra pública per cápita (INEGI, 2000-2007)

690

599

644

672

Promedio de transferencia por aportaciones per cápita (INEGI, 2000-2007)

874

781

830

824

Índice de reemplazo etnolingüístico (CDI, 2005)

-0.39

-0.70

-0.52

-0.02

Ingreso por impuesto predial como porcentaje de los ingresos propios (INEGI, 2000-2007)

82.5

67.4

80.3

…

0.0210

0.0245

Conciliaciones agraria per cápita = (Conciliaciones/Población)

0.0222 0.0201

Dependencia financiera 2000-2007 = (Aportaciones + Participaciones)/(Ingresos totales del ayuntamiento)

80.3

80.1

80.3

81.2

Índice de recaudación efectiva con respecto a la recaudación potencial (ENPM, 2004)

2.1

2.2

2.1

…

Fuente: Elaboración propia.

27


Tabla 2 Estimaciones del modelo logístico binario Variable dependiente: ¿El municipio organiza tequio? Codificación de la variable dependiente Valor original Valor interno Municipio organiza Tequio 0 Municipio no organiza Tequio 1

Grupos pequeños Homeneidad e intereses

Desigualdad material y económica Relación recíproca entre ayuntamiento y contribuyentes Capacidad e incentivos para cobrar

Variable

B

E.T.

Wald

gl

Sig.

Exp(B)

Loc

-0.0237

0.01

10.89

1

0.00

0.9766

Ind

-0.4536

0.54

0.71

1

0.40

0.6353

Re

-0.0639

0.12

0.27

1

0.60

0.9381

Agro

0.0008

0.01

0.01

1

0.91

1.0008

Ing

0.0000

0.00

2.30

1

0.13

1.0000

Esc

3.0884

1.49

4.27

1

0.04

21.9418

Tierra

-0.0110

0.01

1.91

1

0.17

0.9890

Conf

1.7462

6.49

0.07

1

0.79

5.7327

Obra

-0.0008

0.00

3.06

1

0.08

0.9992

Trans

-0.8568

1.78

0.23

1

0.63

0.4245

Teso

0.0352

0.04

0.64

1

0.42

1.0358

Recau

0.0463

0.10

0.21

1

0.65

1.0474

Constante

2.8874

2.00

2.09

1

0.15

17.9471

Observaciones utilizadas Chi-cuadrado -2 log de la verosimilitud R cuadrado de Cox y Snell R cuadrado de Negelkerke Porcentaje pronosticado corr

340 46.18066512 424.853615 0.127034924 0.169428782 67.05882353


28


Tabla 3 Correlaciones In(p/1-p) In(p/1-p)

Correlación de Pearson

Loc

Ind

Re

1.000

Sig (bilateral) Loc Ind Re Agro Ing Esc Tierra Conf Obra Trans Teso Recau


-0.862

Sig (bilateral)

0.000


-0.035

0.153

Sig (bilateral)

0.423

0.000


-0.206

0.332

0.558

Sig (bilateral)

0.000

0.000

0.000


-0.432

0.515

0.362

Sig (bilateral)

0.000

0.000

0.000

0.000


0.386

-0.563

-0.461

-0.563

Sig (bilateral)

0.000

0.000

0.000

0.000


0.160

0.150

0.395

0.442

Sig (bilateral)

0.000

0.000

0.000

0.000


-0.166

0.312

0.530

0.596

Sig (bilateral)

0.000

0.000

0.000

0.000


-0.283

0.220

-0.087

0.013

Sig (bilateral)

0.000

0.000

0.044

0.811


-0.650

0.295

0.076

0.122

Sig (bilateral)

0.000

0.000

0.077

0.024


0.129

0.141

0.186

0.361

Sig (bilateral)

0.003

0.001

0.000

0.000


0.358

-0.405

-0.140

-0.221

Sig (bilateral)

0.000

0.000

0.001

0.000


0.024

-0.059

-0.081

-0.010

Sig (bilateral)

0.583

0.171

0.059

0.855


1.000 1.000 1.000 0.448

29


Agro

Ing

Esc

Tierra

Conf

Obra

Trans

Teso

1.000 -0.652

1.000

0.000 0.320

-0.458

1.000

0.000

0.000

0.605

-0.580

0.443

0.000

0.000

0.000

0.121

-0.087

-0.129

-0.015

0.005

0.043

0.003

0.721

0.290

0.187

0.042

0.121

0.173

0.000

0.000

0.324

0.005

0.000

0.265

-0.375

0.410

0.256

-0.043

-0.269

0.000

0.000

0.000

0.000

0.313

0.000

-0.356

0.386

-0.186

-0.212

-0.074

-0.231

-0.039

0.000

0.000

0.000

0.000

0.084

0.000

0.364

-0.050

0.122

-0.062

-0.017

-0.048

0.010

-0.121

0.048

0.243

0.004

0.150

0.685

0.266

0.824

0.005

0.266

1.000 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000

30


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EL BOOM DE DEUDA PÚBLICA EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Jesuswaldo Martínez Soria Luis Augusto Chávez Maza Fortunato Cuamatzin Bonilla

Introducción La crisis financiera internacional de 2008-2009 propició desequilibrios importantes en las finanzas públicas del país; en ese lapso, los ingresos del gobierno federal disminuyeron en 3 por ciento, provocando que las transferencias por participaciones a los gobiernos estatales y municipales se redujeran en 11 por ciento1. Este impacto ha sido importante para los gobiernos estatales, pues sus ingresos dependen en más del 80 por ciento de las transferencias. Algunos autores (Merino, 2011 y Ramírez y Erquizo, 2009) señalan que los estados cubrieron el déficit presupuestal de 2009 mediante dos vías: la disminución del gasto en obra pública y la contratación de deuda pública. En los años posteriores a la crisis, la contratación de deuda continuó aumentando, provocando que en 2013 el saldo de deuda pública acumulada de los estados fuese de 436 mil millones de pesos, la más alta en la historia moderna de México. En este artículo se analiza la magnitud del boom de endeudamiento en los estados y se establecen algunas hipótesis que explican el surgimiento 1

Estimaciones realizadas con base en datos de la SHCP, disponibles en: http://www.shcp.gob.mx/ POLITICAFINANCIERA/FINANZASPUBLICAS/Estadisticas_Oportunas_Finanzas_Publicas/Informacion_mensual/Paginas/finanzas_publicas.aspx.

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del fenómeno. Se discute el boom de deuda pública como una condición que afecta a los contribuyentes, pues la mala administración de la deuda puede provocar que los estados, en el corto plazo, disminuyan en cantidad y calidad la provisión de bienes y servicios públicos y, en el largo plazo, se complique la situación de las finanzas públicas federales.

1. Las principales fuentes de ingreso para los estados Para cubrir los gastos derivados por el ejercicio de sus funciones, los gobiernos estatales pueden recaudar diferentes tipos de contribuciones: impuestos, derechos, productos y aprovechamientos. Adicionalmente, los gobiernos tienen derecho a recibir transferencias financieras del Gobierno Federal, que se realizan a través de dos fondos: participaciones (ramo 28) y aportaciones (ramo 33). Por último, cuando los ingresos provenientes de contribuciones y transferencias no cubren los egresos, cada gobierno estatal, previo la autorización del Congreso local, puede contratar deuda pública para cubrir el déficit presupuestal. Con la intención de revisar la estructura de ingresos de los estados, se analizan los registros sobre finanzas públicas elaborados por el INEGI2. Esta fuente de información cuenta con datos sobre finanzas públicas estatales, de las 31 entidades federativas y el Distrito Federal, para el periodo de 1989 a 2011. En particular, se analizan los ingresos por deuda pública, transferencias federales y recaudación de impuestos, que en conjunto representan más del 90 por ciento de los ingresos de los estados en 2011. Desde 1989 hasta la fecha, la mayor fuente de ingresos para los estados son las transferencias federales. En 1989, en promedio, las transferencias federales representaron el 50 por ciento de los ingresos totales. Al transcurrir los años, la dependencia financiera aumentó; en 1994, 2000 y 2006 los 2

La base de datos puede consultarse en: http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/Proyectos/registros/economicas/finanzas/default.aspx.

el boom de deuda pública en las entidades federativas

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ingresos por transferencias representaron el 60, 87 y 88 por ciento de los ingresos totales, respectivamente. En los años recientes, la dependencia financiera de los estados ha disminuido ligeramente, pues en 2009, 2010 y 2011 las transferencias representaron el 83, 81 y 80 por ciento, respectivamente. En el gráfico 1 se muestra la composición del ingreso estatal, distinguiendo los rubros considerados. Gráfico 1 Composición del ingreso estatal, promedio nacional de 2000 a 2011


Aunque la importancia relativa de las transferencias con respecto a los ingresos totales de los estados ha disminuido, el nivel de las transferencias aumentó en términos reales. La tasa de crecimiento media anual de las transferencias, entre 2000 y 2011, es de 6 por ciento, excepto en 2009, donde las transferencias federales disminuyeron en 11 por ciento, a consecuencia de la crisis económica de ese año. Como las transferencias no han disminuido, entonces la importancia relativa de las transferencias se explica por el aumento significativo de otros rubros de ingreso. Los rubros de ingreso que en el lapso de 2009 a 2011 cuentan con la mayor tasa de crecimiento son: recaudación de impuestos y contratación

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de deuda pública. Las tasas de crecimiento medio anual de los ingresos por impuestos y de deuda pública ascienden a 18 y 33 por ciento en esos tres años, respectivamente. Ello significa que los estados recaudan mejor, pero también significa que los estados han expandido sus ingresos mediante la contratación de deuda pública. Por los datos mencionados, los gobiernos locales prefieren incrementar los ingresos sin que medie un esfuerzo fiscal con los contribuyentes. El esfuerzo fiscal de los estados para recaudar mayores impuestos podría potencializarse, si los estados tuvieran mayores instrumentos de control fiscal y fortalecieran la profesionalidad de sus administraciones tributarias; sin embargo, las entidades federativas mantienen opacidad sobre el ejercicio del presupuesto y la asignación de puestos públicos sigue criterios políticos, en consecuencia, la recaudación de impuestos crece de forma muy limitada y las entidades fungen como administradores de transferencias y deuda pública (Merino, 2011 y Pipitone, 2011). En el gráfico 2 se muestra la evolución de los ingresos por recaudación impuestos y contratación de deuda pública. La evolución de los impuestos es creciente y relativamente estable, en contraste, la contratación de deuda muestra altibajos. Durante gran parte de la década de los noventa, la contratación de deuda era superior a la recaudación de impuestos, esta situación se revierte a finales de los noventa, con un punto de inflexión a partir de la crisis de diciembre de 1994. Además, se debe señalar que de 1998 a 2008 los ingresos por impuestos fueron mayores a los ingresos por deuda. Sin embargo, a partir de 2009 la contratación de deuda presenta un acentuado repunte, que no se contiene en los años subsecuentes hasta 2013. En estos años recientes, la contratación de deuda pública alcanza los niveles más elevados de los últimos 25 años, a esta situación le denominamos boom de endeudamiento estatal.


37

Gráfico 2 Composición del ingreso estatal, promedio nacional de 2000 a 2011


2. Causas del boom de deuda pública estatal Para explicar el boom de deuda pública en los estados, a continuación se plantean algunas hipótesis de orden económico y político, cuya validación se inicia en este artículo y se apoya principalmente en el análisis de estadística descriptiva y la aplicación de algunas técnicas estadísticas, lo que ayuda a tener una visión general de las probables cadenas causales del problema. Las hipótesis que se discuten están asociadas a la disminución del precio del crédito bancario, la política contra cíclica, el ciclo de las transferencias y el ciclo político electoral. Cada una de las hipótesis describe una cadena causal que, sin ser excluyentes entre sí, explican en conjunto una parte del boom de endeudamiento.

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Disminución del precio del crédito bancario La literatura económica señala que la demanda de créditos puede motivarse por su precio, el cual se fija a través de la tasa de interés. La tasa de interés es la unidad de medida que se emplea para evaluar el costo de la deuda (Hernández, 2003). A mayor tasa de interés los costos de la deuda aumentan, de tal forma, los agentes económicos prefieren adquirir créditos cuando las tasas de interés son bajas. En México, a partir de 2001, la tasa de interés ha disminuido, lo que supone una reducción en el costo del financiamiento. Para evidenciar la disminución de las tasas de interés, se considera la tasa de los CETES (Certificados de la Tesorería) a 28 días, promedio anual de 1989 a 2011 y, también, se revisa la tasa de interés interbancaria de equilibrio (TIIE) a 28 días, promedio anual, de 1995 a 20113. Si bien esas tasas no concuerdan con las tasas de interés bancarias asociadas con los créditos al consumidor final, sí funcionan como tasas de referencia para fijar las tasas de interés a consumidores. En el gráfico 3 se expone la evolución de la tasas de los CETES y la TIIE. De 1989 a 19944, la tasa de CETES es de dos dígitos, alcanzando el máximo en 1994 con un 49 por ciento. El nivel de dos dígitos para las tasa de los CETES y la TIIE permanece de 1995 hasta 1999, con una tendencia a la baja. De 2001 a 2008, ambas tasas se estabilizan en un rango inferior a 9 por ciento. Nuevamente, para el periodo de 2009 a 2011, las tasas disminuyen y oscilan en un rango inferior al 5 por ciento. Las condiciones de los mercados financieros asociadas a las bajas tasas de interés (las más bajas registradas en los últimos 25 años), han facilitado la aparición del boom de adquisición de empréstitos bancarios por parte de las entidades federativas. Si bien, la diminución del costo de la deuda disminuyó, no es el único factor determinante sobre el comportamiento de la contratación de deuda. Si bien, las restricciones de acceso a los mercados financieros son menores por la disminución en las tasas de interés, también debe conside3

La información al respecto puede revisarse en: http://www.banxico.org.mx/estadisticas/index.html. Para este periodo no se encuentra información disponible sobre la TIIE.

4


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rarse que las barreras a los créditos disminuyeron gracias a la flexibilidad sobre las garantías crediticias, ya que los bancos han aceptado que las entidades federativas otorguen como garantía los ingresos futuros de las participaciones federales u otros ingresos propios. Estas prácticas permiten en el entorno financiero la colocación de créditos baratos, por lo que la banca comercial es también corresponsable del boom de endeudamiento estatal. Gráfico 3 Evolución de las tasas de interés


Ciclo económico El ciclo económico es un fenómeno importante que influye en la adquisición de créditos. De acuerdo con la teoría económica keynesiana, los gobiernos deben expandir el gasto público durante periodos de crisis, con la intención de dinamizar la economía y minimizar los efectos negativos. Siguiendo este enfoque, para expandir el gasto, los gobiernos pueden adquirir empréstitos que deberán amortizarse en momentos de expansión para evitar futuros desequilibrios financieros (Villagómez, 2011).

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Para investigar la posible influencia de esta variable en el comportamiento de la deuda estatal mexicana, a continuación se revisa la relación entre el ciclo de endeudamiento y el ciclo económico, para el periodo de 1989 a 2011. Los ciclos son estimados mediante el filtro Hodrick-Pescott,5 que permite obtener los componentes cíclicos del PIB nacional y el nivel de contratación de deuda pública en los estados. El gráfico 4 muestra que durante los ciclos de recesión del PIB, existen repuntes de contratación de deuda pública estatal, tal como se plantea en la teoría keynesiana; aunque el repunte de 2009 a 2010 de la contratación está fuera del alcance del esquema. Gráfico 4 Evolución del ciclo del PIB y el ciclo de endeudamiento estatal, 1993 a 2011


En el gráfico 5 se exhibe la relación entre los componentes cíclicos del PIB y deuda estatal, durante el periodo 2009 a 2011. Tal como se observa, la ligera pendiente de la línea que correlaciona ambas variables, revela una 5

El filtro Hodrick-Pescott es una técnica estadística que permite descomponer las variables macroeconómicas y obtener los componentes del ciclo y la tendencia que subyacen en su comportamiento.


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relación negativa entre el ciclo económico (ciclo del PIB) y el ciclo de endeudamiento. Esto significa que en momentos de contracción económica el ciclo de endeudamiento se expande, y en momentos de expansión económica el ciclo de endeudamiento se contrae. Sin embargo, los resultados muestran que esta relación es débil y pequeña, pues apenas explica el 6 por ciento de la variabilidad6. En síntesis, se puede señalar que la hipótesis de política contra cíclica es poco relevante para explicar el boom de endeudamiento. Gráfico 5 Relación entre ciclo económico y ciclo de endeudamiento

endeudamiento


Ciclo de las transferencias El endeudamiento en los estados también puede ser influido por las variaciones de las transferencias federales, fondos provenientes de la recaudación del Gobierno Federal. En este caso, la adquisición de empréstitos, por parte de los estados, es un instrumento para subsanar la disminución de ingresos por transferencias (Merino, 2011). Para validar

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Para fortalecer el análisis de correlación entre los dos ciclos, es necesario considerar con un periodo de observación más amplio y contar con mayor información estadística, por lo que los resultados obtenidos se deben tomar con estas reservas para asumir posiciones concluyentes.

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esta hipótesis se revisa la relación entre ciclo de endeudamiento con el ciclo del fondo de participaciones7. Gráfico 6 Relación entre ciclo de las participaciones y ciclo de endeudamiento

endeudamiento


En el gráfico 6 se observa que la relación entre el ciclo de endeudamiento y el ciclo de las participaciones es positiva, esto significa que los estados tienden a contratar mayores niveles de deuda cuando las transferencias por participaciones se expanden. La relación estimada es contraria a lo esperado. Para entender la relación positiva, podría interpretarse que los estados, en cualquier situación, buscan elevar los ingresos estatales; así, al incrementarse las transferencias federales, ello permite expandir el margen de crédito asequible de los estados, pues las transferencias sirven como garantía crediticia. Sin embargo, estos resultados deben considerarse con cautela debido a que la intensidad de la relación es pequeña, apenas explica el 1 por ciento de variación.

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Nuevamente, los componentes cíclicos son calculados mediante el método Hodrick-Pescott.


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Ciclo político-electoral En la literatura de las ciencias políticas se maneja la hipótesis del ciclo político presupuestal (Ramírez y Erquizio, 2012 y Gámez e Ibarra, 2009), que enfatiza el papel de los gobernantes y el apoyo brindado al partido político para que se mantenga en el poder. La hipótesis presupone que los gobernantes emplearán la política fiscal, con la intención de utilizar el gasto público para demostrar la capacidad del gobierno en la atención de las demandas ciudadanas. Asimismo, esta hipótesis presupone que la popularidad del gobernador ante los ciudadanos crece, ante mayor gasto público. En este estudio se evalúa el uso de la deuda pública, durante periodos electorales, como instrumento para aumentar el ingreso disponible de los gobiernos estatales y expandir su gasto público, con la intención de elevar la probabilidad de obtener resultados positivos, para el partido político afín, en los procesos electorales. Con esta hipótesis se infiere que los gobiernos estatales gozan de alta discrecionalidad para utilizar la política fiscal y que cuentan con incentivos para mantener a su partido político en el poder (Larraín, 1994). En el gráfico 7 se expone el nivel de empréstitos de los estados para el periodo de 2009 a 2011. En promedio, un estado adquiere 3 mil 270 millones de pesos un año antes de que se realicen elecciones de gobernador; durante el año en que se realizan elecciones, el nivel de empréstitos es de 3 mil 436 millones de pesos; en tanto, un año después del periodo electoral, el nivel de empréstitos es de 1 mil 735 millones de pesos. En palabras, las entidades durante periodos electorales, incluso desde un año antes de elecciones, expanden la contratación de deuda, bajo la hipótesis de ciclo político-electoral, la contratación de deuda pública durante periodos electorales serviría para atraer votos.

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Gráfico 7 Nivel de empréstitos estatal en el ciclo electoral, promedio de 2009 a 2011


3. Estructura de la deuda pública En la estructura de la deuda pública estatal, y con base en la información estadística del INEGI, se identifican tres tipos de endeudamiento: la contratación con bancos comerciales, con la banca de desarrollo y con proveedores. En el gráfico 8 se observa que entre 1989 y 2010, el endeudamiento con proveedores fue la principal fuente de endeudamiento de los estados. En años previos a 2009, la contratación de créditos con bancos comerciales no representaba una fuente importante para los ingresos estatales, condición que se modifica a partir de ese año, hasta convertirse en la principal forma de endeudamiento en 2011. Este cambio puede estar asociado a las ventajas que tiene el crédito financiero para un deudor con preferencias por financiar distintas necesidades, pues el valor de uso de un crédito financiero (generalmente dinero) es mayor, en comparación con el valor de uso de un crédito otorgado por proveedores, quienes proveen de bienes o servicios.


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Gráfico 8 Evolución de la contratación de deuda pública estatal por tipo de acreedor, acumulad0 estatal


La deuda pública estatal contratada con bancos comerciales, en 2011, ascendió a más de 109 mil millones de pesos, la mayor parte de la deuda pública contratada se concentra en sietes estados: Chihuahua, Sonora, Michoacán, Chiapas, Quintana Roo, Nuevo León y Coahuila. Estos estados solicitaron créditos bancarios por encima de los 5 mil millones de pesos y concentran el 78 por ciento de la deuda contratada. En otro sentido, los estados de Guerrero, Hidalgo, Puebla, Querétaro y San Luis Potosí no contrataron créditos bancarios en 2011. Si se suma la deuda estatal contratada entre 2009 y 2011 y se compara con el saldo de deuda pública estatal acumulada8 hasta 2011, se tiene que en esos tres años se contrató el 58 por ciento de la deuda pública. Datos recientes indican que los estados con mayor endeudamiento con respecto al PIB estatal en 2013, conforme a la SHCP9, son: Coahuila, Nayarit, Quintana Roo, 8

El saldo de deuda acumulado es el monto que debería pagarse en una sola exhibición para amortizar por completo la deuda pública estatal. 9 La información puede revisarse en: http://www.shcp.gob.mx/Estados/Deuda_Publica_EFM/Paginas/Presentacion.aspx.

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Chiapas, Veracruz y Chihuahua, en tales estados los saldos de deuda pública representan el 7, 6, 6, 5, 5 y 5 por ciento del PIB estatal. Los estados con menor endeudamiento con respecto al PIB son Tlaxcala, Campeche y Querétaro, donde la deuda pública representa menos del 1 por ciento del PIB estatal. Con dicha información se deduce que el boom de endeudamiento bancario, no es un fenómeno generalizado en el país, sino que el problema se concentra en algunos estados. La situación se complicará, si los estados con mayor endeudamiento no invierten apropiadamente los recursos o se incurre en sobreendeudamiento, lo que podría afectar a las distintas regiones en el largo plazo y elevar el grado de vulnerabilidad de la economía nacional frente a crisis financieras o choques externos, como ocurrió en Brasil en 1990 (Hernández, 2003). El reciente boom de endeudamiento es un asunto sin precedentes que se expande desproporcionalmente, por lo que debe atenderse y estudiarse con rigurosidad. El fenómeno surge en 2009, cuando las transferencias federales disminuyen y los estados, para aminorar el daño sobre su presupuesto, contratan deuda pública con los bancos comerciales. En los años subsiguientes, algunos gobernantes aprendieron rápidamente a financiar el gasto público mediante créditos bancarios y obtener ingresos sin absorber costos por recaudar más impuestos estatales (Merino, 2011).

4. El destino de la deuda pública El artículo 117 de la Constitución Federal establece que la contratación de deuda pública estatal debe destinarse a inversiones públicas productivas. Las diferentes leyes estatales sobre deuda pública entienden como inversión pública productiva los gastos destinados a: realización de obra pública, adquisición de bienes muebles e inmuebles, reestructuración de la deuda pública y otros, siempre y cuando el estado justifique ante su congreso local la productividad de ese gasto. Al día de hoy, no se tienen disponibles instrumentos de información pública que permitan identificar la relación entre ingresos por contratación


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de deuda de los estados y los bienes financiados con esos recursos. Para conocer la relación entre ingresos y gasto estatal, en lo subsiguiente, se estiman algunas relaciones estadísticas con datos del INEGI, proveniente de los registros administrativos sobre finanzas públicas estatales10. En el gráfico 9 se observa que el gasto por servicios personales (pago de sueldos y salarios) y servicios generales (pago por servicios de telecomunicaciones, comerciales, bancarios, asesorías, mantenimiento, agua potable, energía, entre otros) son gastos incrementales desde hace más de veinte años. La tasa de crecimiento media anual para los gastos en servicios personales y servicios generales es de 10 y 7 por ciento, respectivamente. Estos resultados no son fortuitos. Las políticas de descentralización, instrumentadas desde 1995, otorgaron mayores responsabilidades a los estados, por ejemplo en materia de salud y educación. Estas responsabilidades conllevan obligaciones ineludibles para los estados (Peredo, 2000 y Tamayo y Hernández, 2004) e implica realizar gastos de operación de la política de salud y educación, que en promedio representan el 32 por ciento del presupuesto de egresos de los estados en 2011. Gráfico 9 Evolución de los egresos estatales, acumulado nacional

Fuente: Elaboración propia. 10

La base de datos pueden consultarse en: http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/Proyectos/ registros/economicas/finanzas/default.aspx.

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Por otro lado, el gasto en obra pública muestra una tendencia irregular. El gasto en obra pública mantiene, entre 1989 a 1994, una tasa de crecimiento media anual de 2 décimas porcentuales, casi una constante. Para 1995 y 1996, periodo de recesión económica, el gasto en obra decae en 38 y 5 por ciento. Desde la segunda mitad de los años noventa, la tasa de crecimiento media anual del gasto en obra es de 5 por ciento, pero con la irrupción de la crisis de 2009, se observa una contracción del gasto en obra, la tasa de crecimiento media anual entre 2009 y 2011 es negativa, de menos 10 por ciento. Las dos grandes disminuciones de gasto en obra están asociadas con las crisis económicas ocurridas en 1995 y 2009. De 1994 a 1996, al igual que el gasto en obra, el gasto en servicios personales y servicios generales disminuyeron en 6 y 19 por ciento. Durante la crisis económica de 2009 a 2011, el gasto en obra decayó en 10 por ciento, pero el gasto en servicios personales y servicios generales aumentó en 2 y 5 por ciento. Los datos sugieren que el boom de deuda pública fue empleado, en buena medida para mantener los niveles de gasto corriente. Al parecer, el problema financiero de los estados por gasto corriente ineludible, surgido por la descentralización, ha sido atendido, en parte, con flujos de deuda pública. Esta hipótesis se consolida con el cálculo de la razón entre gasto en obra pública y contratación de deuda para cada uno de los estados del país en 2011 (ver gráfico 10). En los estados de Nuevo León, Yucatán, Baja California Sur, Coahuila, Chihuahua, Chiapas, Jalisco, Querétaro, Baja California y el Distrito Federal, la contratación de deuda pública fue mayor al gasto en obra pública; particularmente, para los estados mencionados, en promedio, el gasto en obra pública representa el 39 por ciento de la contratación de deuda11. 11

Debe advertirse que las entidades federativas con mayor gasto en obra pública en razón al nivel de endeudamiento, no son mejores ni peores administradores de la deuda. La razón entre gasto en obra y flujo de endeudamiento permite identificar los estados, donde la deuda pública es mayor que el gasto en obra; ese dato permite deducir que los recursos de la deuda no sólo son utilizados para financiar obra pública.


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Gráfico 10 Razón entre gasto en obra y contratación de deuda estatal en 2011


En 2011, la correlación entre obra y contratación de deuda estatal es menor (0.17) que la correlación entre pago por servicios personales y deuda (0.55). Estos datos confirman que, si bien la deuda pública de los estados ha ayudado en el financiamiento de obra pública, también ha sido utilizada para financiar gasto corriente. De tal forma, algunos estados han encontrado los argumentos para convencer a los Congresos estatales de aprobar el uso de la deuda pública para financiar gasto de consumo de corto plazo, sin establecer claros beneficios sociales en el largo plazo. La capacidad de los gobernantes para persuadir a los Congresos estatales para la aprobación de gastos distintos a obra pública es mayor, cuando la mayoría en el Congreso pertenece al mismo partico político del gobernador. En las entidades federativas mencionadas en el párrafo anterior ocurre que un mismo partido político tiene la gubernatura y mayoría en el Congreso. No obstante, existen algunos estados donde el gobernador cuenta con una mayoría afín en el Congreso, en los que la proporción de gasto en obra pública es mayor a la contratación de deuda. Algunos de los datos analizados permiten

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sostener que la afinidad entre Congreso y gobernador incide positivamente sobre la probabilidad de aprobar gasto de dudosa productividad. Sin embargo, para validar esta hipótesis falta contar con mayor evidencia empírica.

5. Los costos de largo plazo de la deuda pública El financiamiento de bienes y servicios no productivos no es el único problema que enfrenta la adquisición de deuda pública, adicionalmente, los contribuyentes deberán asumir en el futuro los costos del endeudamiento estatal reciente, que consisten en el pago del capital e intereses. Es un costo directo para los contribuyentes, pues para hacer frente a las obligaciones, los estados deberán incrementar impuestos y/o reducir el gasto público. En caso de las entidades federativas con baja capacidad de recaudación, la amortización de deuda pública se financiará con una drástica disminución del gasto público. En el gráfico 9 se confirma que el rubro más sensible, durante periodos de altos pagos de deuda, es el gasto en obra pública. Con datos de 2009 a 2011, se estima una correlación entre pago de deuda y obra, ésta indica que por cada peso empleado para pagar deuda, el gasto en obra pública decae en 24 centavos. Lo cual conlleva, bajo las circunstancias actuales, a que los contribuyentes sufran un doble daño, el primero derivado por el uso de la deuda, pues los recursos provenientes de la deuda sirven para financiar bienes de consumo inmediato, y, el segundo daño ocurre cuando los contribuyentes pagan la deuda con mayores impuestos y/o con menor cantidad de bienes públicos.

Conclusiones El boom de endeudamiento de las entidades federativas que se observa desde 2009, evidencia un problema en el seguimiento y control de los recursos públicos y en su transparencia y rendición de cuentas. Los gobiernos


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locales han encontrado la vía para contratar deuda y justificar el financiamiento de bienes que se consumen en el corto plazo. En ausencia de regulaciones para controlar la discrecionalidad de los estados, los costos de la mala administración serán absorbidas por los ciudadanos, quienes corren el riesgo de obtener de una menor cantidad y calidad de bienes y servicios públicos. Este documento ofrece una serie de temas a discutir en torno al problema del endeudamiento estatal desde su origen y plantea algunas de las consecuencias por el descuido en su manejo. Aunque los resultados del análisis aportan elementos que apuntan en el sentido correcto que se establece con las hipótesis planteadas, es importante ampliar las líneas de investigación y robustecer el trabajo estadístico para obtener más información que ayude a establecer argumentos concluyentes. La mejor comprensión del problema de la deuda estatal, permitirá identificar posibles estrategias para el diseño de la regulación que está en discusión en el ámbito parlamentario, y que debe considerar mecanismos y contrapesos que favorezcan la rendición de cuentas de los gobiernos estatales y el manejo responsable de la deuda pública.

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Referencias bibliográficas y electrónicas Ayala, José (2003), Instituciones para mejorar el desarrollo: Un nuevo pacto social para el crecimiento y el bienestar, Fondo de Cultura Económica, México. Gámez, Cesáreo y Alejando Ibarra-Yúnez (2009), “El ciclo político oportunista y el gasto de los estados mexicanos”, Gestión y Política Pública, vol. XVIII, núm. 1, pp. 39-65. Hernández, Fausto (2003), La economía de la deuda: Lecciones desde México, Fondo de Cultura Económica, México. Larraín, Felipe y Paula Assael (1994), “El ciclo político-económico: Teoría, evidencia y extensión para una economía abierta”, Cuadernos de Economía, núm. 92, pp. 87-113. Merino, Mauricio (2011), “El gasto oculto de los estados. Nexos”. Disponible en http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=2102374 Peredo, Jorge (2001), Fiscal federalism: the case of Mexico, Tesis doctoral, London School of Economics, Londres. Pipitone, Ugo (2011), Modernidad congelada, CIDE, México. Ramírez, Roberto y Alfredo Erquizio (2012), “Análisis del ciclo político electoral a partir de variables de gasto público por entidad federativa en México, 1993-2009”, Paradigma económico, año 4, núm. 2, pp. 5-27. Tamayo, Rafael y Fausto Hernández (2004), Descentralización, federalismo y planeación del desarrollo regional en México, ITESM-Woodrow Wilson International-CIDE-Porrúa, México. Villagómez, Alejandro (2011), La primera gran crisis mundial de siglo XXI, Tusquets, México.

EL RAMO 33 DEL PRESUPUESTO FEDERAL EN VERACRUZ: ASIMETRÍA Y DESIGUALDAD EN LA DISTRIBUCIÓN DEL FAISM ENTRE LOS MUNICIPIOS VERACRUZANOS, AÑOS 2000, 2005 Y 2010 Jorge Antonio Juárez Torres Eudoxio Morales Flores Fortunato Cuamatzin Bonilla

Introducción En los últimos años se ha retomado con gran interés en México el debate en torno al Federalismo, específicamente la temática enfocada a los asuntos relacionados con las potestades tributarias y la distribución de los recursos fiscales entre los diversos órdenes de gobierno. Si bien estas cuestiones son de primordial importancia para avanzar hacia la consolidación del sistema y la forma de gobierno del país, el primero, el de las potestades tributarias, entrañan una serie de elementos que lo hacen más complicado y por ello con perspectivas de más largo plazo; el segundo, el de la distribución de los recursos fiscales, debe ser el primer paso que permitirá sentar bases más adecuadas para entrar en el complicado ámbito de competencia de los niveles de gobierno establecidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Partiendo de estas dos razones, las finanzas públicas deben ser abordadas no únicamente desde el punto de vista de los grandes agregados macroeconómicos –enfoque neoliberal–; sino tomando como referen-

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cia prioritaria a la población con un enfoque marcadamente socializante –corriente francesa de las finanzas públicas1. Se debe relacionar la correcta aplicación del gasto público con el ámbito social, de tal forma que en éste no importa el monto global del gasto, sino su composición traducido en la satisfacción de necesidades colectivas (Duverger, 1988: 11). Bajo este enfoque, el estudio de las finanzas públicas se convierte en un instrumento moderno de redistribución de recursos que impacta en la economía como promotor de bienestar para crear valor público y alcanzar la justicia social. El trabajo a su vez, se respalda teóricamente en la denominada Teoría Económica del Federalismo Fiscal y que podemos ubicar en Stigler (1957) y Musgrave (1959) y ampliada por Oates (1972). En general, a este modelo se le conoce como MTO (Musgrave-TieboutOates), aunque bien podría ampliarse para incluir, además de Stigler, a Samuelson (1954), quien caracterizó inicialmente a los bienes públicos. Sin embargo, es importante señalar que el análisis y las aportaciones del trabajo son igualmente coincidentes con la denominada Economía Política del Federalismo Fiscal o de “Segunda Generación”, y de la cual se puede encontrar una actual y excelente recopilación en Ahmad y Brosio (2006). En México, como en la mayoría de los sistemas federados (CPEUM, art. 2 40) , la descentralización fiscal ha venido creciendo aunque muy lentamente, ya que es uno de los países con menor grado de desarrollo de su federalismo fiscal entre los miembros de la OCDE (2003)3. 1

Es válido señalar que en México, la aplicación de este enfoque con carácter socializante se considera todavía un proceso novedoso que se está desarrollando a partir de los años noventa. 2 El artículo 40 de nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) o Carta Magna establece que es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa, democrática, laica, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental. 3 Organismo para la Cooperación y el Desarrollo Económico: Los ingresos propios de los gobiernos subnacionales (municipios) representan menos del 10 por ciento de sus ingresos totales, lo que sitúa a México entre los más bajos dentro de dicha organización.

el ramo 33 del presupuesto federal en veracruz...

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Nuestra historia ha demostrado que tenemos un gobierno centralistafederalizado, en donde la modernización de la gestión pública (Sánchez, 2008)4 y coordinación fiscal se concentran a escala central y posteriormente se distribuyen en forma de cascada a las entidades federativas y municipios, pero con una marcada desigualad e inequitativa distribución de sus recursos; como argumentar lo contrario si a pesar de que México es la novena economía mundial en términos de su Producto Interno Bruto (PIB), al interior hay entidades como el Distrito Federal, con un PIB per cápita igual al promedio de la OCDE, y estados como Chiapas y Oaxaca, con niveles de ese mismo indicador equivalentes a los de países de bajo desarrollo de África. Saucedo (1997) considera que la forma de distribuir los recursos fiscales entre los diversos órdenes de gobierno es inadecuada u obsoleta, lo que tiene una serie de afectaciones en el funcionamiento del gobierno.

1. La distribución del ramo 33: faism, en la actualidad La distribución de los recursos por concepto de aportaciones federales entre los órdenes de gobierno en México está fundamentada en la Ley: aparece en el ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) que equivale a la suma de ciertos porcentajes que del total de los ingresos federales participables se recaudan para el año en curso (INAFED, 2008)5, 4

La modernización de la gestión pública en México, manifiesta cambios en diversos ámbitos del quehacer público en la última década (Sánchez, 2008) destacando el Programa de Combate a la Corrupción y Transparencia de la Administración Pública Federal; Modelo Estratégico de Innovación; Agenda de Buen Gobierno; Ley de Transparencia y Acceso a la Información y Creación del Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI); Ley del Servicio Profesional de Carrera; creación de la Secretaría de la Función Pública y el Programa Especial de Mejoramiento de la Gestión, entre otras acciones relacionadas con el ámbito federal (2000-2012). 5 La RFP Neta de acuerdo con el Manual de Transferencias Federales para Municipios publicado por el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED, 2008) es la base del cálculo de las participaciones y aportaciones federales: puede ser definida como la gran bolsa de recursos fiscales que obtiene la Federación tanto por ingresos tributarios –el impuesto sobre la ren-

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formando esa gran bolsa de recursos económicos conocida como Recaudación Federal Participable (RFP). El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FAISM) se compone del 2.197 por ciento de la RFP, es un recurso etiquetado para que el gobierno municipal aplique su gasto a infraestructura social básica6 y se distribuye de acuerdo a la magnitud y profundidad de la pobreza de cada municipio con respecto al total estatal. Para asignar el FAISM por municipio se calcula un Índice Municipal de Pobreza (IMP) en base a cuatro variables (necesidades básicas) sumadas y ponderadas con igual peso estadístico (ponderador de 0.25) cada una de ellas7 como se indica en la ecuación 1, que se presenta a continuación:

IMP = R1B1 + R2B2 + R3B3 + R4B4

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ta (ISR), impuesto al activo, impuesto al valor agregado (IVA), impuesto especial sobre producción y servicios (IEPS), impuestos al comercio exterior, y el impuesto empresarial a tasa única (IETU) entre otros –como por ingresos no tributarios relacionados a la extracción petrolera– impuesto especial sobre producción y servicios de gasolina y diésel, un porcentaje del derecho ordinario sobre hidrocarburos, entre otros; menos las siguientes deducciones, devoluciones, compensaciones, impuesto sobre tenencia y uso de vehículos, impuesto sobre automóviles nuevos, 8% tabacos labrados, 20% bebidas alcohólicas, 20% cerveza, derecho adicional por extracción de petróleo, incentivos económicos y 6% de loterías. 6 Véase LCF artículo 33 inciso a): El FAISM, cuenta con recursos etiquetados, es decir, no pueden usarse libremente por los municipios, deben ser designados exclusivamente en obras contempladas en el proyecto de inversión municipal (estructura programática) que se determinen con base en la Ley Federal de Coordinación Fiscal y no al gasto corriente. Las principales áreas de aplicación del FAISM son agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización municipal, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica de salud, infraestructura básica educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales e infraestructura productiva rural. 7 La LCF establece en su artículo 35 las variables con las que será distribuido el FAISM: a) Población ocupada del municipio que perciba menos de dos salarios mínimos respecto de la población del estado en similar condición; b) Población municipal de 15 años o más que no sepa leer y escribir respecto de la población del estado en igual situación; c) Población municipal que habite en viviendas particulares sin disponibilidad de drenaje conectado a fosa séptica o a la calle, respecto de la población estatal sin el mismo tipo de servicio; y d) Población municipal que habite en viviendas particulares sin disponibilidad de electricidad, entre la población del estado en igual condición.


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dónde: R1-4 = Rezago asociado a cada una de las cuatro necesidades básicas. B1-4 = Ponderador cuyo valor es de 0.25 en cada uno de los rezagos. Una vez estimado el IMP, para cada municipio veracruzano, se suman y se calcula su distribución porcentual multiplicando cada valor índice por cien. La distribución resultante se aplica al techo financiero que para efectos del FAISM corresponda en ese periodo o año. La polémica generada por el actual debate supone de entrada un sistema inadecuado u obsoleto para distribuir los recursos de dicho ramo presupuestario8, lo que de ser así tiene una serie de afectaciones entre los órdenes de gobierno, siendo el más afectado el nivel municipal, ya que de alguna forma se habla de un juego de suma cero debido a que los recursos por distribuir forzosamente serán finitos9. Así, lo importante será observar ese proceso de distribución para establecer si existen entidades y municipios –ganadores y perdedores– y encontrar, desde esa óptica, sentido y sustento para el debate tanto a nivel estatal como nacional. Para concretar el proceso aludido se pueden establecer dos ámbitos: uno vertical, que se refiere específicamente a la situación observada entre los tres niveles de gobierno, y otra horizontal, que implica la situación observada internamente en esos niveles gubernamentales. En otras palabras, el primero se refiere al porcentaje que del total por distribuir corresponde a cada orden de gobierno y, el segundo a la forma en que se distribuye ese porcentaje entre cada una de las jurisdicciones políticas que conforman esos órdenes gubernamentales. Sin lugar a dudas ambos aspectos se 8

La distribución de este ramo presupuestario está establecida por la Ley de Coordinación Fiscal del 27 de diciembre de 1978. Las reformas de 1998 a dicho ordenamiento incluyen al ramo 33 del mismo presupuesto. 9 Seguramente uno de los obstáculos más interesantes –motivo de la tesis doctoral de un servidor– y al tiempo de mayor atractivo para dar viabilidad a cualquier cambio al sistema de distribución será el mecanismo que se utilice para romper el juego de suma cero.

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deben analizar, aunque el que se examina en este caso es el que afecta, a nivel estado de Veracruz, a cada uno de sus municipios en términos particulares (ámbito horizontal) motivo de este ensayo. El objetivo principal es determinar si el actual modelo de distribución del FAISM entre los municipios veracruzanos registra algún grado de inequidad, considerando los parámetros que la misma Ley de Coordinación Fiscal establece; y de ser así, dar un valor a dicha desigualdad. En este sentido, la hipótesis central refiere a que la fórmula de distribución del FAISM en los municipios veracruzanos no beneficia prioritariamente con la transferencia de recursos intergubernamentales a los que presentan mayores grados de marginación, rezago social y pobreza extrema10. Para ello se emplea una metodología estadística dividida en dos apartados: la primera consiste en desarrollar un Análisis de Varianza de dos Factores, Johnson (2000) –ANOVA para dos Tratamientos– con la intención de conocer si existen diferencias significativas en la cantidad de recursos que en promedio vía FAISM recibieron los municipios veracruzanos con respecto al año de distribución y a su grado de marginación; el segundo apartado reside en establecer un valor a dicha desigualdad a través del índice de Gini, Cortés y Ruvalcaba (1984), que permite establecer si la distribución de las aportaciones federales vía FAISM entre los municipios veracruzanos, de acuerdo con un parámetro determinado que en éste será el año de distribución, es en mayor o menor grado inequitativa o desigual. Habría que mencionar que se han dado aportaciones en donde se establecen otras formas contables que intentan agregar otros aspectos al análisis a fin de mejorar los instrumentos de medición del fenómeno de pobreza, estableciendo aspectos de orden cualitativo. Éstos son: los indicadores de bienestar económico neto y los de participación política, así como el de reciente creación que intenta medir el desarrollo humano 10

De acuerdo al artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal el destino del FAIS, exclusivamente es para financiar obras, acciones sociales básicas e inversiones que beneficien directamente a sectores de la población que se encuentren en condiciones de rezago social y de pobreza extrema, por lo mismo no podrán destinarse a otros renglones, puesto que se tipificaría como desviación de recursos y por ende estarán sujetos a la consideración de la legislación federal.


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(IDH)11 (ONU, 1990). Lo anterior permite aportar un argumento más al debate sobre la materia.

2. Métodos Fuentes de información Para efectos de la realización de este ensayo, se tomó como fuente de información la Gaceta Oficial del estado de Veracruz desde el año 1997 hasta el año 2013, específicamente en donde –de acuerdo con el art. 35 de la LCF– el estado de Veracruz debe publicar a más tardar el 31 de enero de cada año los recursos del ramo 33 que serán distribuidos vía FAISM entre los municipios veracruzanos. Del menú “Publicaciones Recientes: Índices de Marginación” de la página web del Consejo Nacional de Población12 se obtuvo para los años 2000, 2005 y 2010 y para cada uno de los municipios veracruzanos, la información correspondiente a su Grado de Marginación13, así como el tamaño de su población. 11

En el ámbito latino, Daniel Cohen, profesor de d Pantheon-Sorbona, en Infortunios de la prosperidad (Julliard, 1994) y Riqueza del mundo, pobreza de las naciones (Flammarion, 1997); y en el anglosajón, el Nóbel de Economía de 1998, Amartya Sen, en On economic inequality (Clarendon Press, 1996) y, sobre todo, en Development as freedom (Alfred Kurpf, 1999), subraya la escandalosa paradoja de cuanto más riqueza producimos, más pobres generamos. Escandalosa porque lo que calificamos de riqueza es el resultado de una serie de indicadores que no sólo se limitan a reproducir los parámetros principales del modelo económico liberal conservador, sino que omiten, ocultan los costes ecológicos y sociales que su funcionamiento arropado en el manto del concepto de desarrollo. Los medios de comunicación, con su martilleo de PIB, PND, Ibex, cotizaciones del dólar, euro, yen, etcétera, han conferido condición pública inapelable al modelo. Ahora bien, el peso de los disconformes con esa omnipotencia y de manera especial la visibilidad de los deterioros que causa han suscitado la reacción de la opinión pública mundial, personalizada en una propuesta institucional de las Naciones Unidas. 12 Véase www.conapo.gob.mx. 13 Los indicadores que conforman el IMG son: % de población analfabeta de 15 años o más, % de población sin primaria completa de 15 años o más, % de ocupantes en vivienda sin drenaje ni servicio sanitario exclusivo, % de ocupantes sin energía eléctrica, % en viviendas sin agua entubada, % de viviendas con algún nivel de hacinamiento, % de ocupantes en viviendas con piso de tierra, % de población en

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Del apartado “Sistema de Información Económica y Financiera” de la página web del Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas14 se obtuvo la información correspondiente al total de los ingresos para cada uno de los municipios veracruzanos en el año 2010. Descripción de la base de datos Con la información recabada se formaron tres bases de datos: • La primera tiene una dimensión de 212 x 1 variable original correspondiente al recurso económico que recibieron vía FAISM los 212 municipios veracruzanos del año 1997 al año 2013. • La segunda tiene una dimensión de 212 x 1 variable original correspondiente al grado de marginación calculado por CONAPO para los años 2000, 2005 y 2010, por los 212 municipios veracruzanos. • La tercera tiene una dimensión de 212 x 1 variable original correspondiente a los ingresos totales del año 2010 por los 212 municipios veracruzanos.

Casos de estudio Los casos de estudio son los 212 municipios en que se divide políticamente el estado de Veracruz del año 1997 al 2013. Cabe mencionar que en el año 1997 sólo existían en el estado de Veracruz 208 municipios, para el siguiente año de 1998 se conformaron dos más –Tatahuicapan de Juárez y Uxpanapan–; y en el año 2004 se crearon dos municipios más para el estado de Veracruz –San Rafael y Santiago Sochiapan– para llegar a un total de 212 municipios veracruzanos.

localidades con menos de 5000 habitantes y % de población con ingreso de hasta dos salarios mínimos. El IMG se conforma de los siguientes grados de marginación: Muy Alto (57.1597, Mayor), Alto (43.2747, 57.1596), Medio (-16.6789, 43.2746), Bajo (-17.8564, -16.6788), Muy Bajo (-15.1323, -17.8563). 14 Véase www.indetec.gob.mx.


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Variables y escalas de medición Cuadro 1 Descripción de las variables originales Variable

Escala

Definición

FAISM. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal del Estado de Veracruz

Razón

Aportaciones federales que se transfieren a las haciendas municipales veracruzanas para su gasto en acciones sociales básicas, financiamiento de obras e inversiones que beneficien directamente a sectores de la población que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema. Art. 33 de la LCF.

Ingresos Totales Municipales del Estado de Veracruz

Razón

De acuerdo con Flores (2004) los ingresos totales se conforman de impuestos, productos, derechos, participaciones federales, otros ingresos, financiamiento por cuenta de terceros (deuda), contribuciones de mejoras, disponibilidades, aportaciones federales y aprovechamientos.

Índice de Marginación

Ordinal

CONAPO lo define como una medida-resumen que permite diferenciar a los municipios según el impacto global de las carencias que padece la población como resultado de la falta de acceso a la educación, a la residencia de viviendas inadecuadas y la percepción de ingresos monetarios insuficientes. Cumple las demandas estadísticas de media cero y varianza uno.

Grado de Marginación

Ordinal

CONAPO divide en cinco estratos su índice de marginación en Muy Alto, Alto, Medio, Bajo y Muy Bajo.

Año

Ordinal

De acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española es el tiempo que tarda la tierra en dar la vuelta alrededor de la órbita solar. Periodo que consta de 12 meses, del 1 de enero al 31 de diciembre; también entendido como año calendario. Para motivos de este ensayo se tomara el año fiscal, el cual es equivalente al año calendario.

Fuente: LCF, Flores (2004), CONAPO y Diccionario de la Lengua Española.

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Se aclara que se utilizó el índice de marginación del CONAPO debido a que la Secretaría de Desarrollo Social lo utiliza como criterio de distribución en atención a las facultades que el ejecutivo federal le confiere para establecer las políticas, criterios y fórmulas de distribución, incluyendo los recursos del FAIS hacia los estados y municipios a nivel nacional. A su vez, se utilizó para motivos de análisis el índice de marginación del CONAPO, debido a que el índice municipal de pobreza (ecuación 1) se construye con cuatro de la nueve variables que conforman el índice de marginación del CONAPO. Estrategia utilizada para el análisis de la base de datos Como nuestro objetivo es analizar el FAISM y determinar si existe algún grado de inequidad en su distribución entre los municipios veracruzanos, una vez elaborada la base de datos, se analizó ésta estadísticamente, desde el punto de vista descriptivo e Inferencial. Estadísticas descriptivas En un primer apartado, se realizó un análisis exploratorio de la variable original FAISM que corresponde al total de los recursos transferidos por este concepto al estado de Veracruz del año 1997 al 2013. Cabe mencionar que el FAISM al tratarse de una variable económica su poder adquisitivo se ha visto mermado con el transcurso del tiempo, motivo por el cual se eliminó el efecto inflacionario utilizando el índice nacional de precios al consumidor 2010 base 100 publicado por el INEGI y se re-expresaron al mes de enero del año 2013. De esta forma se obtuvo la tasa de crecimiento de la variable FAISM en términos reales de año con año sobre el mismo periodo 1997-2013. Asimismo, para el año 2010 se analizó la distribución porcentual por clases del FAISM –en términos reales– con respecto a sus ingresos totales, tomando en cuenta todos los municipios veracruzanos.


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Por otra parte, se confrontó el índice de marginación de cada municipio veracruzano contra la cantidad de recursos que le fueron otorgados en términos reales vía FAISM, con la finalidad de visualizar su dispersión. Estadística inferencial Para ello se emplea una metodología estadística dividida en dos apartados: El primero consiste en desarrollar un Análisis de Varianza de dos Factores, Johnson (2000) –ANOVA para dos Tratamientos– con la intención de conocer si existen diferencias significativas en la cantidad de recursos vía FAISM que en promedio recibieron los municipios veracruzanos con respecto al año de distribución y a su grado de marginación. El segundo apartado reside en establecer un valor a dicha desigualdad a través del índice de Gini, Cortés y Ruvalcaba (1984) explican que el mismo permite definir si la distribución de las aportaciones federales vía FAISM entre los municipios veracruzanos, es en mayor o menor grado inequitativa o desigual; de acuerdo con un parámetro determinado que en este ensayo será el año de distribución y por grado de marginación.

3. Técnicas estadísticas utilizadas Índice de Gini La justificación de realizar un análisis de este tipo surge cuando al distribuir un total (ingreso municipal vía FAISM) entre n unidades (municipios veracruzanos) se genera una repartición en que la equidad varía independientemente del tamaño de la muestra. Es decir, en el reparto está implícita la idea de que a algunas unidades les puede tocar una mayor o menor parte del total distribuido (techo financiero del FAISM destinado al estado de Veracruz), convirtiéndose de alguna forma en municipios perdedores o ganadores en ese proceso.

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Para encontrar ese grado de variabilidad se debe recurrir a un criterio previamente definido, teniendo al coeficiente de Gini como una herramienta que proporciona una manera de hacerlo. Aunque este método se puede poner en tela de juicio para ciertas aplicaciones, aquí se utiliza porque será fácil interpretar sus resultados, además de dar una idea concreta del comportamiento de la asignación de las aportaciones federales vía FAISM (ramo 33) entre los municipios veracruzanos. El coeficiente de desigualdad de Gini se deriva conceptualmente como resumen de las discrepancias respecto a una norma democrática15 representada por la media aritmética, aunque no se exprese de manera formal en términos de un promedio. Así, el coeficiente de Gini se presenta e interpreta como una medida que reúne en un solo valor las comparaciones entre los valores de la variable que corresponden al universo de pares de observaciones; por ello este método se diferencia de otras técnicas para medir la desigualdad en la manera en que formaliza la norma democrática, ya que –en lugar de representarla mediante el promedio– establece la distribución teórica que debería tener la variable si se repartiese por igual entre todas las unidades de la muestra. Cuadrado (1995: 399) menciona que entre los criterios clásicos de distribución justa de la renta se considera “el distribuir a todos por partes iguales”; esta concepción se aproxima a la vigente en la vertiente política de –cada persona un voto–. Sus mayores dificultades se vinculan con la desincentivación que supone para la producción y creación de riqueza, con lo que en realidad no termina de repercutir positivamente en los perceptores de rentas bajas. De hecho, se pueden fomentar situaciones de “distribución igualitaria de la pobreza”. De esta manera, la idea central que orienta la construcción del índice de Gini consiste en comparar la distribución empírica y la que se deriva de la aplicación de la norma democrática.

Entendida como un criterio de distribución equitativa de un total entre n elementos.

15

65


La comparación se hace operativa por medio de las discrepancias entre las frecuencias relativas acumuladas de la variable en ambas distribuciones, cuyo análisis arrojaría, bajo una distribución equitativa, que a un dato que represente mayor proporción del total de unidades le correspondiese una mayor proporción del total de la variable16. El procedimiento empleado para hacer comparables los tamaños de los datos requiere una operación adicional: establecer la relación entre la proporción de la variable que corresponde a un dato y la proporción de observaciones que lo constituye; es decir, se construye una relación que indica el porcentaje de la variable que posee 1% de las observaciones para cada dato. En base a lo anterior, se tiene que la manera usual de calcular el coeficiente de Gini para datos no agrupados es mediante la siguiente ecuación 2:

(2)

Como se sabe las variables hacen referencia a participaciones acumuladas de producto (Qi) y personas (Pi) o más en general de la variable en cuestión y de los entes donde se distribuye dicha variable. Ésta es una fórmula que requiere, partiendo de los datos originales, obtener participaciones y luego participaciones acumuladas, lo cual extiende las cantidades de cómputo. El índice de Gini se puede observar de manera gráfica en un diagrama de concentración –véase figura 1– que muestra la distancia entre una línea de equidistribución (norma democrática) y la curva de Lorenz (análisis empírico). 16

Si se considera como dato cada uno de los municipios veracruzanos, y tomando los parámetros con los que se distribuye actualmente el FAISM entre los municipios veracruzanos, se esperaría que a mayor proporción de la población de rezago asociado a cada una de las necesidades básicas (variables que integran el IMP) respecto al total estatal correspondería un valor similar en la distribución del ingreso municipal vía FAISM, es decir, a mayor porcentaje de población en rezago mayor porcentaje de aportaciones federales.

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Figura 1 Diagrama de Concentración: Curva de Lorenz

1 línea de equidistribución

Qi

curva de Lorenz

r 0

Pi

1 perdedores

ganadores

Fuente: Imagen tomada de Cuadrado (1995: 409).

Una mayor distancia significa mayor desigualdad entre ambas variables relacionadas, de manera que la gráfica muestra en su parte superior derecha a los municipios que concentran la mayor proporción del ingreso y que consecuentemente son los más favorecidos y que amplían la desigualdad en perjuicio de las entidades ubicadas en la parte inferior izquierda de la misma gráfica. Con base en la curva de Lorenz se identifica el punto donde los municipios se diferencian por su proporción de ingreso asignado (favorecido y no favorecido) y éste se ubica donde la línea recta paralela a la línea de equidistribución es tangente a la pendiente de la curva de Lorenz. Esta herramienta ayudará a encontrar los elementos que permitan reforzar el debate en torno de la distribución de recursos fiscales entre los municipios veracruzanos, haciendo mención a la equidad o inequidad en que se incurra. Además, a fin de situarse en la problemática referida, para el ejercicio estadístico se deberán considerar los mismos criterios que establece la Ley de Coordinación Fiscal Federal, tratando de apegarse lo más posible al formato que actualmente utiliza la fórmula de distribución.

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Es de suma importancia mencionar que para el cálculo del coeficiente de Gini se desarrolló la fórmula para datos no agrupados en un software de programación libre conocido como lenguaje R. ANOVA de dos factores El análisis de varianza (ANOVA) de dos factores se utiliza en situaciones donde es de interés estudiar el efecto de dos factores, A y B, sobre alguna respuesta para comparar más de dos grupos en una variable cuantitativa. Para cada uno de estos casos es importante no sólo determinar si los dos factores tienen una influencia en la respuesta, sino también si hay una interacción significativa entre los dos factores. De igual forma que en el análisis de varianza (ANOVA) de un factor: A la variable categórica (nominal u ordinal) que define los grupos que deseamos comparar la llamamos independiente o factor. Y la variable cuantitativa (de intervalo o razón) en la que deseamos comparar los grupos la llamamos dependiente. Los factores principales, A y B, se denominan efectos principales. Suponer que se desean investigar el efecto de dos factores o variables o tratamientos A y B. Donde el factor A tiene a niveles y el factor B tiene b niveles. Suponer que se toman n réplicas para cada combinación de niveles (ab combinaciones de niveles), de tal manera que hay abn observaciones totales: (N = abn). El modelo matemático es

(3)

donde: τi es el efecto medio del factor A al nivel i, βj es el efecto medio del factor B al nivel j, (τβ)ij es el efecto medio de la interacción de A y B (AB) en los niveles ij.

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Las hipótesis que se contrastan son: Ho: τ1 = τ2 = …= τi = 0 vs Ho: β1 = β2 = = βj = 0 vs Ho: (τβ)ij = 0 para todo ij vs

H1: al menos un τi ≠ 0 H1: al menos un βj ≠ 0 H1: al menos un (τβ)ij ≠ 0

Regla de decisión para rechazar Ho Si el nivel crítico (p-value) asociado al estadístico F es menor que α=0.05 rechazaremos la hipótesis nula de igualdad de medias y concluiremos que no todas las medias poblacionales comparadas son iguales. Supuestos fundamentales para aplicar ANOVA Suponer que las K muestras aleatorias de tamaño nj, j =1, k, provienen de poblaciones normales con igual varianza. • Normalidad • Homogeneidad de varianzas MANOVA El análisis multivariado de la varianza (MANOVA) es una generalización del análisis univariado de la varianza (ANOVA: analysis of variance), una técnica usada para comparar las medias de varias poblaciones en una sola variable medida. Cuando se miden varias variables en cada unidad experimental, podría producirse un ANOVA sobre cada variable medida, usando una variable a la vez; por ejemplo, si se miden 25 variables, un investigador podría producir 25 análisis separados, uno para cada variable. Sin embrago, esto no es inteligente. Por desgracia la mayoría de los experimentos se están realizando con la aplicación de análisis de una variable a la vez. Los estadísticos promueven dos objetivos principales para los análisis por separado de cada variable medida.


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• Una objeción es que las poblaciones que se están comparando pueden ser diferentes en algunas variables, pero no en otras. A menudo, el investigador se encuentra confuso en cuanto a cuáles poblaciones son diferentes en realidad y cuáles son semejantes. Los análisis multivariados de la varianza pueden ayudarlos a comparar varias poblaciones al considerar, simultáneamente, todas las variables medidas. • Una segunda objeción es que se tiene una protección inadecuada contra errores tipo I cuando se realizan análisis de una variable a la vez. Recuerde lo visto en los cursos introductorios de estadística, que ocurre un error tipo I siempre que se rechaza una hipótesis verdadera. Cuando más variables analice un investigador, mayor es la probabilidad de que por lo menos una de las variables de lugar a una significación estadística. Conforme aumenta el número de variables que se están analizando, la probabilidad de hallar por lo menos uno de estos análisis estadísticamente significativo con una confianza del noventa y cinco por ciento (es decir, producir un valor p menor a 0.05) tiende a uno.

Es evidente que el gran riesgo de cometer errores tipo I deba inquietar a los experimentadores. El investigador debe estar confiado cuando afirma que dos o más poblaciones tienen medias diferentes con respecto a una variable medida y debe confiar, además, en que su afirmación no será contradicha por otros experimentadores que conduzcan análisis similares sobre conjuntos semejantes de datos. Debe realizarse un MANOVA siempre que se están comparando entre sí dos o más poblaciones diferentes sobre un número grande de variables respuesta. Si un MANOVA muestra diferencias significativas entre las medias de las poblaciones, entonces el investigador puede confiar en que verdaderamente existen diferencias reales. En este caso, resulta razonable considerar el análisis de una variable a la vez para detectar dónde ocurren en realidad las diferencias. Si el MANOVA no revela diferencias significativas entre las medias de las poblaciones, entonces el investigador debe tener precaución extrema al interpretar los análisis de una variable a la vez. Esos análisis pueden identificarse como “positivos falsos”. Es importante mencionar que los análisis estadísticos correspondientes al ANOVA de dos tratamientos se realizaron en el software estadístico MiniTab 14.

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4. Resultados y discusión Distribución del FAISM entre los municipios veracruzanos En el caso del estado de Veracruz el FAISM se ha incrementado a través del tiempo (1997-2013) a una tasa de crecimiento media anual en términos nominales del 32,78 por ciento y en contraste en términos reales del 9,91 por ciento. Se hace notar que estos aumentos tanto en términos nominales y en menor medida en términos reales, véase figura 2, se deben, por un lado al aumento del índice de marginación global de la pobreza estatal; y por otro, al incremento de recursos en términos reales de las transferencias descentralizadas vía FAISM; lo cual significa un incremento de los recursos públicos en materia de gasto en infraestructura básica social. Figura 2 Evolución comparativa del FAISM en el estado de Veracruz en términos nominales y reales, 1997-2013 (miles de millones de pesos) Cifras expresadas al mes de enero del 2013 en base al INPC Base 2010 = 100

Fuente: Elaboración propia con datos de la Gaceta Oficial del estado de Veracruz. Años 1997-2013.


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Figura 3 Tasa de crecimiento real del FAISM en el estado de Veracruz, 1997-2013 Cifras expresadas al mes de enero del 2013 en base al INPC Base 2010 = 100

Fuente: Elaboración propia con datos de la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz. Años 1997-2013.

En contraste, los montos del FAISM en términos de la tasa de crecimiento a precios reales, véase figura 3, presentan una gran variabilidad de un año a otro, esto se debe directamente a que el Fondo General de Participaciones se vio disminuido por una baja recaudación de ingresos tributarios. Primera Premisa En Veracruz las aportaciones federales vía FAISM representan en promedio el 15 por ciento del total de los ingresos de las haciendas municipales, sin embargo, en algunos municipios llegan a constituir una cuarta parte de dichos ingresos; la LCF establece que deberán ser administrados y ejercidos por los municipios conforme a sus propias leyes al registrarse como ingresos propios. Sin embargo, la gran fluctuación que presenta las tasas de crecimientos del FAISM a lo largo de los últimos 16 años –desde su creación– impide que los gobiernos municipales puedan planear financieramente su gasto a

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largo plazo, lo que los convierte en simples administradores y receptores pasivos de los recursos federales. El incremento de las transferencias federales vía FAISM ha debilitado los incentivos para el esfuerzo recaudatorio local (principalmente el impuesto catastral) por el hecho de no incurrir en el supuesto costo político que significa recaudar y fiscalizar. Cobrar impuestos no es popular, ni capitaliza políticamente a nadie, no solo en México sino en cualquier parte del mundo. Asimetría de los recursos del FAISM en Veracruz El IMP calculado para Veracruz en el año 2010 determinó para el municipio de Tantoyuca el recurso máximo otorgado –en ese año– en aproximadamente 140.2 millones de pesos (en términos reales), con una grado de marginación determinado por el CONAPO como Alto; en contraste, la menor cantidad otorgada correspondió al municipio de Landero y Coss con la cantidad en términos reales de 590 mil pesos aproximadamente; y un grado de marginación determinado por el CONAPO como Medio. En este sentido el FAISM constituye uno de los ingresos más importantes para las haciendas municipales en el estado de Veracruz. En la figura 4, se analizaron los 212 municipios veracruzanos donde se aprecia la distribución porcentual por clases del fondo respecto al ingreso total obtenido, representando en al año 2010 un promedio de alrededor del 15%. El valor mínimo y máximo de proporción del FAISM respecto al ingreso total obtenido de los municipios se situó entre el 5.75 por ciento y el 24.66 por ciento, respectivamente. A pesar de que el rango de variación es casi del 20 por ciento, la varianza se ubica en 15.14 por ciento, lo que implica que el promedio de los cuadrados de las distancias observadas hechas a partir del promedio es muy alto, se evidencia la existencia de una gran diversidad socioeconómica entre los municipios. Cabe destacar que el FAISM, llega a constituir entre 11.8 por ciento y 17.5 por ciento de los ingresos obtenidos totales en un 50 por ciento de los municipios.


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Figura 4 Proporción en términos reales del FAISM respecto al ingreso total obtenido en los municipios veracruzanos en el año 2010. Cifras deflactadas INPC Base 2010 = 100

Fuente: Elaboración propia con datos de la Cuenta Pública del año 2010.

Una forma de visualizar la dispersión de los municipios veracruzanos en el año 2010, se observó al confrontar el IMP contra la cantidad de recursos en términos reales del FAISM (véase figura 5). El gráfico de dispersión muestra a través de puntos (representando a los 212 municipios veracruzanos) la pobre asociación entre los recursos del FAISM (2010) y el IMP (2010) cuyo coeficiente de R cuadrado se situó en 1.79 por ciento. Esto significó que algunos municipios recibieron más recursos en 2010, aun cuando su nivel de marginación fue menor respecto a otros con mayores niveles de pobreza. Esto se debió, en parte, a que el IMP recoge únicamente cuatro indicadores de los nueve que incorpora el IMG explicándose sólo el 19 por ciento de la variación del IMP. Por ello, el IMP es menos robusto para distribuir los fondos del FAISM. La relación ideal sería que a medida que aumentan los valores del IMG aumentaran también los ingresos municipales del FAISM; independientemente de que esto último no garantiza el logro de los objetivos de reduc-

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ción de la pobreza; se sugiere este tema como un caso relevante para explorarse en un futuro. Figura 5 Relación de los recursos reales transferidos vía FAISM contra el Índice de Marginación del CONAPO para el año 2010

Fuente: Elaboración propia con datos de la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz: FAISM e IMG CONAPO, 2010.

Asimismo, se observó que los recursos del FAISM no se destinaron prioritariamente a los municipios que presentaron mayores niveles de rezago social y pobreza extrema cuando éstos fueron jerarquizados por la cantidad de recursos en términos reales que recibieron vía FAISM en el año 201017 (véase cuadro 2). Para ejemplificar, se tomaron los primeros quince municipios de la jerarquización que al compararlos con referencia a su grado de marginación, se observó que entre los primeros lugares con mayor nivel de recursos 17

Se ha tomado como referencia el año 2010 por ser el referente obligado al último Censo General de Población y Vivienda con cuya información y variables construyó el CONAPO, el IMG más actualizado.

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otorgados vía FAISM, aparecen municipios con niveles de marginación y pobreza marcados por el CONAPO como: Medio, Bajo y principalmente Muy Bajo; cuando debería ser a la inversa, es decir que en primer lugar deberían de aparecer encabezando la lista aquellos municipios con Muy Alto y Alto grado de marginación, por lo que los resultados son desalentadores; y lo más preocupante es que esta inercia se aprecia en el resto de los 212 municipios del estado de Veracruz. Cuadro 2 Jerarquización por asignación municipal en términos reales del FAISM en el estado de Veracruz. Año 2010. Cifras expresadas en millones de pesos. Base 2010 = 100 Lugar que Grado de ocupa en marginación el contexto estatal

Lugar que ocupa en el contexto nacional

FAISM Per cápita 2010

Población total

FAISM (mdp)

Tantoyuca

101.743

142,23

Alto

55

604

1.397,96

Papantla

158.599

133,99

Medio

107

914

844,86

San Andrés Tuxtla

157.364

107,95

Medio

116

1.009

685,98

Veracruz

552.156

103,54

Muy bajo

209

2.363

187,51

Xalapa

457.928

89,80

Muy bajo

210

2.369

196,09

Temapache

104.499

78,24

Medio

96

867

748,68

Minatitlán

157.840

76,73

Bajo

186

1.864

486,14

Coatzacoalcos

305.260

72,25

Muy bajo

205

2.303

236,70

Las Choapas

77.426

70,46

Alto

49

572

910,07

Pánuco

97.290

61,87

Medio

180

1.695

635,91

Túxpam

143.362

61,67

Bajo

190

1.951

430,20

Tihuatlán

89.774

61,18

Medio

112

971

681,51

Zongolica

41.923

60,15

Muy Alto

37

430

1.434,75

Córdoba

196.541

59,20

Muy bajo

203

2.195

301.20

Atzalan

48.397

56,08

Alto

57

622

1.158,78

Municipio

Fuente: Elaboración propia con datos de la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz: FAISM e IMG CONAPO, 2010.

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Se observa que encabezando la lista como aquellos municipios que reciben la mayor cantidad de recursos vía FAISM, se encuentran municipios con niveles de marginación Muy Bajo como Veracruz y Xalapa en los lugares cuatro y cinco respectivamente; seguidos de Minatitlán, Coatzacoalcos, Tuxpan y Córdoba. Como dato indignante se encontró que en el estado de Veracruz tenemos a los municipios que ocupan vergonzosamente el décimo y doceavo lugar a nivel nacional como los más rezagados y marginados de acuerdo con el índice del CONAPO, y obviamente el primero y segundo lugar a nivel estatal, nos referimos a los municipios de Mixtla de Altamirano y Tehuipango respectivamente, con índices de marginación catalogados como de Muy Alto grado de marginación, lo paradójico de la situación es que en la jerarquización por asignación municipal del FAISM, mostrada en el cuadro 2, estos municipios ni siquiera aparecen dentro de los primeros lugares como aquellos a los que se le deberían de otorgar la mayor cantidad de recursos vía FAISM, sin embargo en las posiciones que los encontramos dentro de dicha jerarquización tenemos a Mixtla de Altamirano en el lugar 79 y a Tehuipango en el lugar 33. Segunda Premisa La fórmula de cálculo del FAISM en la LCF, no incorpora mecanismos de evaluación por resultados hacia el interior de los municipios que permitan premiar o castigar a aquellos gobiernos que cumplan o no con los objetivos del mismo. Por tanto, se generan desincentivos hacia el interior de las entidades federativas y municipios por no focalizar los recursos y mejorar la infraestructura en la población más necesitada. Si bien la LCF facilitó las bases de asignación presupuestaria para los municipios, no ha sido capaz de generar transformaciones en la operatividad del FAISM al interior de los gobiernos locales, puesto que no incorpora mecanismos que incentiven el logro de sus objetivos y el implementar una política de focalización18 hacia los sectores objetivo. De la misma manera, 18

El concepto de Focalización como tal, no aparece en el Diccionario de la Lengua Española, sin embargo, Raczynski (1995), señala que su utilización se ha incorporado en los debates técnicos-

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los instrumentos de evaluación carecen de indicadores sobre los resultados, que son más bien de tipo presupuestario que de impacto social.19

5. Análisis: anova para dos factores Primero se define el modelo matemático:

(3)

i= Contador del año (periodo) = 1, 2, 3. Donde: 1 = año 2000. 2 = año 2005. 3 = año 2010. j = Contador del grado de marginación = 1, 2, 3, 4, 5. Donde: 1 = Muy Alto. 2 = Alto. 3 = Medio. 4 = Bajo. 5 = Muy Bajo. k = Contador de municipio en función del año. Donde ki= 1,…,212 municipios veracruzanos. (k-ésimo municipio). Yijk = Dinero vía FAISM que recibe el municipio k, en el año i, con grado de marginación j. µ = Dinero vía FAISM que en promedio recibió cada municipio. (Sin considerar el año, ni el grado de marginación). τi = Dinero vía FAISM que en promedio recibió cada municipio según el año. (Sin considerar el grado de marginación).

políticos. Lo anterior representa una señal positiva, ya que su recepción como nuevo concepto en el gobierno es una invitación a aceptar una nueva cultura de hacer las cosas para enfrentar la pobreza. Por otro lado, la palabra Targeting significa: destinar, apuntar, objetivo, blanco; y alude a determinar un blanco o meta objetivo en los sectores más necesitado. 19 Algunas de las principales inconsistencias en el manejo del FAISM que detectó el Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Veracruz (ORFIS) en la cuenta pública del año 2010 son: órdenes de pago sin firmas de autorización, anticipos no amortizados, anexos de cuenta pública incompletos, diferencia entre recursos ejercidos y comprobados, diferencia entre los registros contables (comprobados, pagados y reportados), ejercicio de la acción gastos indirectos sin elaborar el presupuesto conceptual, falta de presentación de la balanza de comprobación de los gastos, falta de presentación de estados de cuenta bancarios y desorden en la integración de expedientes unitarios, entre otros.

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βj = Dinero vía FAISM que en promedio recibió cada municipio según su grado de marginación. (Sin considerar el año). (τβ)ij = Dinero vía FAISM que en promedio recibió cada municipio según el año y el grado de marginación. εijk = Error aleatorio en la estimación de Yijk.

Las hipótesis a probar son: Ho: τ1 = τ2 = τ3 = 0 vs H1: al menos un τi ≠ 0. Para i = 1,2,3. Ho: β1 = β2 = β3 = β4 = β5 = 0 vs H1: al menos un βj ≠ 0. Para j = 1,2,3,4,5. Ho: (τβ)11,…,(τβ)15, (τβ)21,…, (τβ)25, (τβ)31,…, (τβ)35 = 0 vs H1: (τβ)ij ≠ 0. para i = 1,2,3 y j = 1,2,3,4,5. Ұ i ≠ j.

Se tienen tres muestras: M1 = Representa el dinero recibido vía FAISM por cada municipio veracruzano en el año 2000. n = 210 municipios. M2 = Representa el dinero recibido vía FAISM por cada municipio veracruzano en el año 2005. n = 212 municipios. M3 = Representa el dinero recibido vía FAISM por cada municipio veracruzano en el año 2010. n = 212 municipios.

Cumplimiento de supuestos de normalidad con un 95% de confianza Se debe comprobar la normalidad para cada una de las muestras, es decir, se deben realizar tres pruebas de hipótesis para comprobar la normalidad del dinero vía FAISM que recibió cada municipio para los años 2000, 2005 y 2010. Yi: Dinero recibido vía FAISM por cada municipio en el año i. Donde i = 1, 2, 3. Para 1 = año 2000, 2 = año 2005 y 3 = año 2010. Ho: Y año 2000 es Normal

vs

H1: Y año 2000 No es Normal


Ho: Y año 2005 es Normal vs Ho: Y año 20010 es Normal vs

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H1: Y año 2005 No es Normal H1: Y año 2010 No es Normal

No se cumple el supuesto de normalidad con un 95% de confianza Desafortunadamente al llevar a cabo los análisis se encontró que la variable original Yi: dinero recibido vía FAISM por los municipios veracruzanos no cumple para ninguno de los años el supuesto de normalidad, debido a que el P-Value es menor al alfa establecido de 0.05 para cada una de las tres pruebas de hipótesis. P-Value de 0.005 < α = 0.05 Por lo tanto se rechaza Ho. No existe normalidad. Véase figura 6. Figura 6 Test de normalidad al 95% de confianza del dinero recibido vía FAISM por los municipios veracruzanos para los años 2000, 2005 y 2010

Fuente: Elaboración propia con datos de la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz: FAISM años 2000, 2005 y 2010.

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Este resultado obliga a optar por una prueba de estadística no paramétrica o intentar transformar la variable original Yi para tratar de corregir dicha anomalía. Transformación de la variable Yi por logaritmo natural para corregir normalidad A partir de este punto, al aplicar el logaritmo natural a la variable original Yi, cambia la descripción de nuestro modelo inicial de la siguiente manera: Yi: Es “el logaritmo natural” del dinero recibido vía FAISM por cada municipio en el año i. Donde i = 1, 2, 3. Para 1 = año 2000, 2 = año 2005 y 3 = año 2010. Ho: Ln de Y año 2000 es Normal vs H1: Ln de Y año 2000 No es Normal Ho: Ln de Y año 2005 es Normal vs H1: Ln de Y año 2005 No es Normal Ho: Ln de Y año 2010 es Normal vs H1: Ln de Y año 2010 No es Normal

Con la transformación por logaritmo natural de la variable Yi se cumple el supuesto de normalidad con un 95% de confianza Al transformar por logaritmo natural la variable original Yi se observa en la figura 7 que se corrige el supuesto de normalidad para los tres años de estudio, debido a que el P-Value es mayor al alfa establecido de 0.05 para cada una de las tres pruebas de hipótesis. P-Value de 0.050, 0.056 y 0.056 > α = 0.05 Por lo tanto no se rechaza Ho. Existe evidencia estadística con un 95% de confianza para establecer normalidad en la variable Yi transformada por logaritmo natural. Véase figura 7.


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Figura 7 Test de normalidad al 95% de confianza de la variable transformada por logaritmo natural del dinero recibido vía FAISM en los municipios veracruzanos para los años 2000, 2005 y 2010


Cumplimiento de supuestos de homogeneidad de varianzas con un 95% de confianza El segundo supuesto importante es probar que la variabilidad de la nueva variable transformada Yi, correspondiente al logaritmo natural del dinero recibido vía FAISM para cada municipio en el año 2000 es igual al año 2005 y al año 2010. Ho: Varianza de Ln Y año 2000 = Varianza de Ln Y año 2005 = Varianza de Ln Y año 2010. H1: Varianza de Ln Yi ≠ Varianza de Ln Ym.

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Lo que se determina con esta prueba es si al menos la variabilidad de un año es diferente. Véase figura 8. Figura 8 Test de homogeneidad de varianzas al 95% de confianza de la variable transformada por logaritmo natural del dinero recibido vía FAISM en los municipios veracruzanos para los años 2000, 2005 y 2010


Con la transformación por logaritmo natural de la variable Yi se cumple el supuesto de homogeneidad de varianzas con un 95% de confianza Se comprueba el supuesto de homogeneidad de varianzas utilizando la variable transformada logaritmo natural de Yi como se aprecia en la figura 8, dado que el P-Value es mayor al alfa establecido de 0.05 para nuestra prueba de hipótesis. P-Value de 0.996 > α = 0.05


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Por lo tanto no se rechaza Ho. Existe evidencia estadística con un 95% de confianza para establecer homogeneidad de varianzas en la variable Yi transformada por logaritmo natural. Se corre el análisis de varianza para dos factores Debido a que las muestras –ya definidas– no están balanceadas dado que en el año 2000 sólo existían 210 municipios contra 212 conformados en los años 2005 y 2010, se utiliza el Modelo Lineal General para correr el análisis de varianza de dos factores. Cuadro 3 General Linear Model: LN_FAISM versus PERIODO, GM_CONAPO Factor Type Levels Values PERIODO fixed 3 2000, 2005, 2010 GM_CONAPO fixed 5 Alto, Bajo, Medio, Muy alto, Muy bajo Analysis of Variance for LN_FAISM, using Adjusted SS for Tests Source DF Seq SS Adj SS Adj MS F P PERIODO 2 83.8049 42.1989 21.0994 24.11 0.000 GM_CONAPO 4 31.2642 29.8523 7.4631 8.53 0.000 PERIODO*GM_CONAPO 8 2.2837 2.2837 0.2855 0.33 0.956 Error 619 541.7139 541.7139 0.8751 Total 633 659.0667 Fuente: Elaboración propia.

¿Existen diferencias significativas? 1. Al observar los resultados mostrados por el modelo lineal general (véase cuadro 3), concluimos que con un grado de confianza del 95%, si existen diferencias estadísticamente significativas entre el dinero vía FAISM que en

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promedio recibió cada municipio veracruzano y el año (periodo) en que fue distribuido (cuadro 3). Ho: τ1 = τ2 = τ3 = 0 vs H1: al menos un τi ≠ 0. Para i = 1,2,3 P-Value de 0.000 < α = 0.05 Por lo tanto se rechaza Ho. 2. También, se concluye con un 95% de confianza, que si existen diferencias estadísticamente significativas entre el dinero vía FAISM que en promedio recibió cada municipio veracruzano y su grado de marginación (cuadro 3). Ho: β1 = β2 = β3 = β4 = β5 = 0 vs H1: al menos un βj ≠ 0. Para j = 1,2,3,4,5. P-Value de 0.000 < α = 0.05 Por lo tanto se rechaza Ho. 3. Por último, se concluye con un 95% de confianza, que con respecto a la interacción no existe evidencia estadísticamente significativa entre el dinero vía FAISM que en promedio recibió cada municipio veracruzano con respecto a la interacción conjunta entre el año y el grado de marginación (cuadro 3). Ho: (τβ)11,…,(τβ)15, (τβ)21,…, (τβ)25, (τβ)31,…, (τβ)35 = 0 H1: (τβ)ij ≠ 0 Para i = 1,2,3 y j = 1,2,3,4,5. Ұ i ≠ j P-Value de 0.956 > α = 0.05 Por lo tanto no se rechaza Ho.

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Comparaciones múltiples: Ln FAISM vs año (periodo) Al correr el modelo estadístico ANOVA para dos factores, se encontró que existen diferencias en al menos un año y un grado de marginación; la pregunta ahora es: ¿en cuáles? Para responder esta interrogante se llevará a cabo un ANOVA de una vía para identificar dichas diferencias; en otras palabras, se pretende identificar cuáles de las medias son diferentes. Las comparaciones múltiples fueron sustentadas bajo la prueba LSD de Fisher, la cual compara cada par de medias a través del estadístico t de Student. La prueba de mínimos cuadrados de Fischer, genera intervalos de confianza para cada ANOVA por par de variables, la forma de interpretarlos es: Si el intervalo de confianza incluye o abarca el cero, no se rechaza la hipótesis nula; pero si el intervalo de confianza no incluye el cero, se rechaza la hipótesis nula. Cuadro 4 One-way ANOVA: LN_FAISM versus PERIODO Source PERIODO Error Total

DF 2 631 633

SS 83.805 575.262 659.067

S = 0.9548

R-Sq = 12.72%

MS 41.902 0.912

F P 45.96

0.000

R-Sq(adj) = 12.44%

Individual 95% CIs For Mean Based on Pooled StDev Level N Mean StDev +---------+---------+---------+--------2000 210 15.439 0.958 (----*---) 2005 212 15.882 0.953 (---*----) 2010 212 16.330 0.953 (---*----) +---------+---------+---------+-------- 15.30 15.60 15.90 16.20 Pooled StDev = 0.955 Fisher 95% Individual Confidence Intervals All Pairwise Comparisons among Levels of PERIODO Simultaneous confidence level = 87.87% Fuente: Elaboración propia.

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Las hipótesis a probar con respecto al factor año (periodo) son: Ho: µ2000 - µ2005 = 0 vs H1: µ2000 - µ2005 ≠ 0 Ho: µ2000 - µ2010 = 0 vs H1: µ2000 - µ2010 ≠ 0 Ho: µ2005 - µ2010 = 0 vs H1: µ2005 - µ2010 ≠ 0 Cuadro 5 ANOVA PERIODO = 2000 subtracted from: PERIODO Lower Center Upper ---+---------+---------+---------+-----2005 0.2611 0.4436 0.6262 (---*---) 2010 0.7087 0.8913 1.0738 (---*--) ---+---------+---------+---------+----- -0.50 0.00 0.50 1.00 PERIODO = 2005 subtracted from: PERIODO Lower Center Upper ---+---------+---------+---------+-----2010 0.2655 0.4476 0.6297 (---*---) ---+---------+---------+---------+----- -0.50 0.00 0.50 1.00 Fuente: Elaboración propia.

Como se aprecia en los intervalos de confianza que confrontan el dinero promedio distribuido a los municipios veracruzanos entre los años 2000, 2005 y 2010, se observa que los intervalos de confianza no incluyen el cero, por lo tanto, se rechaza Ho y se concluye que existen diferencias estadísticamente significativas, con un 95% de confianza, en el dinero promedio que recibieron los municipios veracruzanos vía FAISM para cada año (periodo) de estudio. Ver cuadro 5.


Comparaciones múltiples: grado de marginación Cuadro 6 One-way ANOVA: LN_FAISM versus GM_CONAPO Source GM_CONAPO Error Total

DF SS MS 4 34.149 8.537 629 624.918 0.994 633 659.067

F P 8.59 0.000

S = 0.9967 R-Sq = 5.18% R-Sq(adj) = 4.58% Individual 95% CIs For Mean Based on Pooled StDev Level N Mean StDev +---------+---------+---------+--------Alto 247 15.772 1.021 (--*--) Bajo 57 16.309 0.799 (------*-----) Medio 178 15.868 1.052 (---*--) Muy alto 124 15.756 0.921 (---*---) Muy bajo 28 16.701 1.091 (---------*--------) +---------+---------+---------+-------- 15.60 16.00 16.40 16.80 Pooled StDev = 0.997 Fisher 95% Individual Confidence Intervals All Pairwise Comparisons among Levels of GM_CONAPO Simultaneous confidence level = 71.61%

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GM_CONAPO = Alto subtracted from: GM_CONAPO Lower Center Upper ---------+---------+---------+---------+ Bajo 0.2492 0.5369 0.8245 (---*---) Medio -0.0971 0.0953 0.2878 (-*--) Muy alto -0.2316 -0.0162 0.1992 (--*--) Muy bajo 0.5384 0.9287 1.3190 (----*-----) ---------+---------+---------+---------+ -0.70 0.00 0.70 1.40 GM_CONAPO = Bajo subtracted from: GM_CONAPO Lower Center Upper Medio -0.7394 -0.4415 -0.1437 Muy alto -0.8663 -0.5530 -0.2398 Muy bajo -0.0599 0.3918 0.8435 GM_CONAPO = Medio subtracted from:

---------+---------+---------+---------+ (----*---) (---*----) (------*-----) ---------+---------+---------+---------+ -0.70 0.00 0.70 1.40

GM_CONAPO Lower Center Upper ---------+---------+---------+---------+ Muy alto -0.3405 -0.1115 0.1175 (--*---) Muy bajo 0.4354 0.8334 1.2313 (-----*-----) ---------+---------+---------+---------+ -0.70 0.00 0.70 1.40 GM_CONAPO = Muy alto subtracted from: GM_CONAPO Lower Center Upper ---------+---------+---------+---------+ Muy bajo 0.5353 0.9449 1.3544 (----*-----) ---------+---------+---------+---------+ -0.70 0.00 0.70 1.40 Fuente: Elaboración propia.


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Como se aprecia, se cuenta con diez combinaciones que integran a su vez diez intervalos de confianza, de los cuales, cada intervalo de confianza se encuentra respaldado por su correspondiente prueba de hipótesis. (véase cuadro 6). Por motivos prácticos, se dividirán los intervalos de confianza en dos grupos: el primero integrará aquellos intervalos de confianza que no son estadísticamente significativos y, el segundo, agrupara los intervalos de confianza que si son estadísticamente significativos. Intervalos de confianza no significativos Las pruebas de hipótesis que, con un 95% de confianza, no presentan evidencia estadísticamente significativa son las cuatro siguientes: Ho: µALTO - µMEDIO = 0 Ho: µALTO - µMUY ALTO = 0 Ho: µBAJO - µMUY BAJO = 0 Ho: µMEDIO - µMUY ALTO = 0

vs vs vs vs

H1: µALTO - µMEDIO ≠ 0 H1: µALTO - µMUY ALTO ≠ 0 H1: µBAJO - µMUY BAJO ≠ 0 H1: µMEDIO - µMUY ALTO ≠ 0

En otras palabras, para estas cuatro pruebas de hipótesis no se rechaza Ho y se concluye que no existe evidencia estadísticamente significativa a un 95% de confianza, en el dinero que en promedio recibieron los municipios veracruzanos vía FAISM entre los grados de marginación Muy Alto, Alto y Medio; y a su vez entre los grados de marginación Bajo y Muy Bajo. (Véase cuadro 6). Intervalos de confianza significativos Las pruebas de hipótesis que, con un 95% de confianza, si presentan evidencia estadísticamente significativa son las seis siguientes:

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Ho: µALTO - µBAJO = 0 Ho: µALTO - µMUY BAJO = 0 Ho: µBAJO - µMEDIO = 0 Ho: µBAJO - µMUY ALTO = 0 Ho: µMEDIO - µMUY BAJO = 0 Ho: µMUY ALTO - µMUY BAJO = 0

vs vs vs vs vs vs

H1: µALTO - µBAJO ≠ 0 H1: µALTO - µMUY BAJO ≠ 0 H1: µBAJO - µMEDIO ≠ 0 H1: µBAJO - µMUY ALTO ≠ 0 H1: µMEDIO - µMUY BAJO ≠ 0 H1: µMUYALTO - µMUY BAJO ≠ 0

Para estas seis pruebas de hipótesis, dado que su intervalo de confianza no incluye el cero, como lo marca la teoría, rechazamos Ho, y se concluye con un 95% de confianza, que existe evidencia estadísticamente significativa en el dinero que en promedio recibieron los municipios veracruzanos vía FAISM entre los grados de marginación Medio, Alto y Muy Alto con respecto a los grados de marginación Bajo y Muy Bajo (véase cuadro 6).

6. Análisis: índice de Gini El concepto de equidad Antes de cualquier ejercicio es necesario destacar que la idea de equidad, con la cual se juzga la forma en que se ha repartido una variable, está por demás teñida de juicios de valor20, por ello, antes se debe recordar que la selección de la norma que se usará para juzgar el grado de desigualdad existente en la distribución de una variable “al estar fuertemente relacionada con juicios de valor, será en sí misma objeto de discusiones en las que difícilmente se podrá llegar a un acuerdo universal”. (Cortés y Rubalcaba, 1984: 12). 20

Lo anterior, se explica porque si el concepto de desigualdad es de naturaleza eminentemente relativa en tanto que se contrapone al de igualdad, para este último seguramente deberá de haber más de una definición.


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Sin embargo, para efectos de cálculo propuesto, una distribución es desigual si no concuerda con algún criterio previamente estipulado, donde la repartición de una variable es justa o injusta de acuerdo con la repartición teórica que se puede derivar a partir de la aplicación de una norma en la que se expresa el criterio de equidad utilizado. Para este ejercicio se establece la norma utilizando el criterio de igualdad democrática, el cual lleva implícita la idea de que a todos les debe corresponder la misma cantidad en tanto aporten para ello. Nota: Recordemos que si el coeficiente de Gini se encuentra entre el 0 y 0.3 quiere decir que es una región sustancialmente equitativa. Si está entre 0.3 y 0.4 es aceptable y si está entre 0.4 y 0.6 es muy grande la desigualdad. Y si es mayor de 0.6 la situación es de cuidado, ya que los conflictos sociales pueden estallar en cualquier momento. Dadas las diferencias estadísticamente significativas que arrojó el ANOVA de dos tratamientos sobre los factores año y grado de marginación, se decide utilizar el índice de Gini para otorgarle un valor a dicha desigualdad. En base a que se obtuvo la información del FAISM de los 212 municipios veracruzanos para todos los años desde 1998 hasta el 2010, se calculó el índice de Gini para cada periodo; y de esta manera tener una idea general de la desigualdad que presenta la distribución de los recursos económicos etiquetados para inversión en infraestructura social básica, los resultados se muestran a continuación en el cuadro 7. De acuerdo con la teoría, si el índice de Gini se encuentra en un rango entre 0.4 y 0.6 se considera que existe una gran desigualdad, tal y como lo refleja la distribución del FAISM entre los municipios veracruzanos desde el año 1998 (fecha de creación del fondo) hasta el año 2011. Cabe destacar que los años 2001 y 2004, son los únicos años en que se refleja –aunque sea en pequeñas proporciones– una disminución del índice de Gini, lo que representa una disminución en la desigualdad de su repartición entre los municipios veracruzanos.

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Cuadro 7 Índice de Gini del FAISM distribuido entre el total de los municipios veracruzanos para los años 1998-2011 Año 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Índice de Gini 0.4910765 0.4910765 0.491079 0.4910765 0.4916992 0.4916993 0.483884 0.483884 0.483884 0.483884 0.483884 0.483884 0.483884 0.483884

Diferencia

Tasa de crecimiento %

0.000000 0.000002 -0.000002 0.000623 0.000000 -0.007815 0.000000 0.000000 0.000000 0.000000 0.000000 0.000000 0.000000

0.00000 0.00051 -0.00051 0.12680 0.00002 -1.58945 0.00000 0.00000 0.00000 0.00000 0.00000 0.00000 0.00000

Fuente: Elaboración propia con datos de la Gaceta Oficial de Veracruz: FAISM, 1998-2011.

El dato más representativo es el crecimiento del índice de Gini entre 2001 y 2002 con un 0.12 por ciento de incremento en la desigualdad de la distribución del FAISM. Asimismo, se aprecia que a partir del 2005 y hasta el 2011, el índice de Gini permanece sin cambios. Por otra parte, se calculó el índice de Gini para los años 2000, 2005 y 2010 en base a su grado de marginación para conocer su grado de desigualdad. Véase el siguiente cuadro 8. Podemos observar que la desigualdad en la distribución del FAISM entre los municipios veracruzanos en términos generales sigue siendo grande al distinguirse por grado de marginación diferenciándose para los

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años 2000, 2005 y 2010; ubicándose el índice de Gini con valores entre 0.4 y 0.6; con excepción del año 2010 para los grados de marginación Muy Alto y Bajo, en donde el índice de Gini se considera a un nivel aceptable de desigualdad. Cuadro 8 Índice de Gini del FAISM distribuido por grado de marginación entre el total de los municipios veracruzanos para los años 2000, 2005 y 2010 Grado de marginación Muy Alto Alto Medio Bajo Muy Bajo

Año 2000 0.4543814 0.4910653 0.4372629 0.4490574 0.3909954

Índice de Gini Año 2005 0.4787273 0.4979343 0.4271662 0.3765882 0.479215

Año 2010 0.3860029 0.4581025 0.5169453 0.3726308 0.4325728

Fuente: Elaboración propia con datos de la Gaceta Oficial de Veracruz: FAISM, 1998-2011.

Cabe destacar que el grado medio de marginación para el año 2010 representa el mayor índice de Gini, es decir la mayor desigualdad de todos los grados de marginación para los tres años de análisis; sin dejar de mencionar que es el único que se ha venido incrementando año con año.

Conclusiones Es posible argumentar la existencia de un alto grado de inequidad (de acuerdo con la norma democrática aceptada) en la distribución vía FAISM de las aportaciones federales entre los municipios veracruzanos. Pero también se observa cómo dicha inequidad no ha disminuido con el paso del tiempo, ni tampoco –en términos generales– con respecto al grado de marginación de los municipios veracruzanos.

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Se puede concluir, que el sistema nacional de coordinación fiscal, ha significado mayores recursos vía FAISM –en términos reales– para los municipios veracruzanos, sin embargo, éstos no han tendido a distribuirse – año con año– con una menor desigualdad; al contrario, observamos en el índice de Gini como el grado de inequidad se ha mantenido prácticamente fijo desde el año de creación del FAISM en 1998 hasta el año 2010. Un dato sumamente interesante que se obtuvo del análisis de varianza, se dio al observar los intervalos de confianza para determinar, por grado de marginación, donde existían diferencias estadísticamente significativas; el estudio prácticamente dividió a en dos grandes grupos a los municipios veracruzanos: en el primero a los municipios con grado de marginación Bajo y Muy Bajo, y en el segundo a los de Muy Alto, Alto y Medio. Esto quiere decir, que por más que se quiera suavizar el criterio de marginación de los municipios veracruzanos la realidad es una: o son municipios marginados o simplemente no lo son. Otra conclusión interesante es que la fórmula que distribuye el FAISM entre los municipios veracruzanos atiende a variables, todas ellas, que tienen implícito un criterio poblacional, cuando la ley determina que el recurso debe ser utilizado para la inversión de diez rubros prioritarios de infraestructura física y social básica, que disminuya los niveles de marginación entre las regiones. En consecuencia, se observó la incongruencia del destino de los recursos vía FAISM, ya que éstos no se destinan a los municipios con mayor grado de marginación, sino a los más poblados; lo cual va en contra de la intención para detonar el desarrollo en las zonas semiurbanas y rurales principalmente, así como de evitar la migración y creación de cinturones de pobreza en las grandes urbes. Un sistema que entrega los fondos en función del nivel de pobreza disminuye los incentivos para superar la pobreza, que es justamente el objetivo del programa, por lo tanto, el sistema de entrega del FAISM es inadecuado. Sin embargo, la lentitud del proceso ha generado la acumulación de una serie de rezagos y vicios que han dado lugar a una creciente disparidad en el desarrollo de las localidades, ocasionando al mismo tiempo


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que un escenario donde se plantee una reformulación del sistema de distribución sea muy complicado debido a la diversidad de intereses y necesidades prevalecientes. Un nuevo planteamiento del proceso analizado deberá reconocer etapas y modelos de aplicación. La propuesta de este ensayo para su culminación de tesis doctoral, radicará en las etapas y características que deberá observar el sistema de distribución de recursos fiscales vía FAISM entre los municipios veracruzanos. La búsqueda de un sistema más eficiente deberá prever una fórmula que al mismo tiempo promueva el desarrollo regional y devenga en una distribución modelo que atienda a la relación ingreso-gasto de cada municipio. De manera simultánea, a fin de anular el juego de suma cero, deberá incrementarse el monto de los recursos que se asignan a los municipios. Sólo de esta forma, una vez superadas las diferencias regionales, se deberá poner especial atención a las sobretasas impositivas y a los espacios de potestad tributaria.

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LA DEUDA PÚBLICA Y EL DESARROLLO ECONÓMICO EN MÉXICO. ALGUNOS ANTECEDENTES HISTÓRICOS Fortunato Cuamatzin Bonilla Jesuswaldo Martínez Soria Eudoxio Morales Flores

Introducción La relación entre la deuda pública y el desarrollo económico en México, a lo largo de su historia, ha sido sumamente compleja, en la que han estado presentes diferentes contextos históricos. La deuda pública representa una fuente de recursos en la que el gobierno se endeuda con particulares y se compromete a regresar el principal con los intereses generados correspondientes. Los recursos obtenidos por este mecanismo, deben utilizarse, fundamentalmente, para promover proyectos de inversión que promuevan el crecimiento y, por lo tanto, el desarrollo económico; igualmente, se justifica su utilización en situación de emergencia. El presente trabajo, tiene como propósito hacer una revisión histórica de la deuda pública en México, desde el periodo colonial hasta el llamado periodo populista, que finaliza en 1982 con el estallamiento de la crisis de la deuda externa, que inaugura un nuevo periodo con un cambio de modelo de desarrollo, y que será objeto de otro trabajo. Interesa igualmente, analizar en qué medida los recursos provenientes de la deuda pública han contribuido o no a promover el desarrollo económico en México.

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1. El periodo colonial En el primer decenio del siglo XVII, las finanzas de la colonia arrojaban un saldo positivo; los ingresos anuales alcanzaban la suma de 20 millones de pesos, cuyas fuentes principales eran: la minería, el monopolio del tabaco, las alcabalas, el tributo de indios y el pulque; el cincuenta por ciento de esa cantidad, se quedaba en la Nueva España y el otro cincuenta por ciento pasaba a integrar los fondos de la tesorería real de Madrid, así como a otras posesiones del imperio español; de esta manera, la administración de la Colonia, recaudaba el doble de lo que gastaba, de tal forma que la Nueva España prestaba a la metrópoli, y no al revés (Vázquez, 1981). Con respecto al crédito público, el gobierno de la Colonia obtenía fondos de: las corporaciones religiosas, el Consulado de Mercaderes y el Tribunal de Minería; así, para 1808, la deuda pública de la Colonia tenía un monto de 20 millones de pesos, de los cuales más de tres millones se adeudaban desde 1775 a través del Consulado de Mercaderes, diez millones por concepto de capitales de capellanías y obras pías, y el monto restante se ubicaba en otras áreas del Virreinato (Sánchez, 2000).

2. El periodo de la Guerra de Independencia Debido a la inestabilidad e inseguridad provocadas por la guerra de independencia, para 1811, era muy difícil conseguir prestatarios para el gobierno, de tal forma que éste se vio en la necesidad de recurrir al préstamo forzoso, exigiendo la entrega por parte de los particulares de dinero, plata, oro, etc., a un 5% de intereses, y poniendo como garantía el oro y la plata de los templos religiosos. La deuda mensual de la Colonia en 1813, siendo virrey de la misma Calleja, ascendía a más de 260 mil pesos, y para 1814 la deuda total de la Nueva España alcanzaba el monto de 68 millones 475 mil pesos.

la deuda pública y el desarrollo económico en méxico

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3. El inicio del México Independiente Para noviembre de 1821, ya en el poder Agustín de Iturbide, el gobierno tenía un déficit mensual por la cantidad de 300 mil pesos, por lo que también necesitó de recurrir al préstamo forzoso; aun así, los ingresos totales del gobierno en 1822, alcanzaron la cantidad de 9 millones 328 mil pesos; es decir, menos de la mitad de lo que se recaudaba durante la colonia. Por su parte, los gastos superaban en mucho esa cantidad, dedicados sobre todo al mantenimiento del ejército y pago de funcionarios públicos. Para ese mismo año, la deuda total alcanzaba ya la cifra de 45 millones de pesos (Sánchez, 2000). En 1822, el Congreso de la Unión autorizó al Poder Ejecutivo contratar un préstamo con el gobierno de Londres por la cantidad de 25 a 30 millones de pesos; aunque el gobierno mexicano no llegó a ejercer la totalidad del préstamo. Sin embargo, la difícil situación económica impidió al gobierno cumplir con sus compromisos contraídos y a declarar la primera suspensión de pagos de la deuda externa; la segunda suspensión de pagos viene como consecuencia de la revolución de 1832, ya que la acumulación de intereses de los préstamos llegó a alcanzar la suma de nueve millones de pesos para ese mismo año. Aun con la negociación de la deuda que llevó a cabo el gobierno, logrando la reconversión de parte de ella, para el año de 1843, la deuda alcanzaba ya la cifra de 53.5 millones de pesos.

4. El periodo de la Reforma La guerra con Estados Unidos, dejó nuevamente al país en una situación de inestabilidad social y política que hizo más complicada la situación económica y la capacidad del gobierno para cumplir con sus compromisos financieros (Díaz, 1981); de tal manera que en el periodo que va de 1826 a 1856, el gobierno mexicano incurrió en seis ocasiones en suspensión de pagos. Así, para el último año, la deuda total alcanzaba la cifra de 102 millones

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638 mil pesos, distribuida de la siguiente forma: deuda externa por 51 millones 208 mil pesos, deuda interna por 40 millones y por convenciones diplomáticas 11 millones 430 mil pesos (Bazant, 1995). En este contexto, los gobiernos de Inglaterra, España y Francia acordaron exigir al gobierno mexicano el cumplimiento del pago de los créditos contratados y sus respectivos intereses. La deuda mexicana con estos países ascendía a los siguientes montos: con Inglaterra 69 millones 311 mil pesos; con España 9 millones 461 mil pesos y con Francia 2 millones 860 mil pesos. El gobierno de Juárez a través de Don Manuel Doblado, logró acuerdos con los gobiernos de Inglaterra y España en los Tratados de La Soledad; pero el gobierno de Francia, atendiendo a una política imperialista de Napoleón III, decidió intervenir militarmente e imponer un gobierno extranjero en el país por medio de Maximiliano de Habsburgo. Ya en el poder, el gobierno de Maximiliano contrató dos préstamos con París: uno por 200 millones de francos en 1864 y otro por 250 millones en 1865. Por el mismo tiempo, el gobierno de Juárez contrató por su lado un crédito con la Casa Collies de Nueva York por 30 millones de pesos, a 7% de intereses por año. Así, al triunfo de la república, el gobierno de Juárez reconoce la deuda anterior, la contratada por su gobierno durante la intervención, pero desconoce la que contrajeron los gobiernos de Maximilano, Zuloaga y Miramón. Para 1870, la deuda total del país ascendía a 120 millones de pesos, repartidos de la siguiente manera: deuda externa por 73 millones 500 mil pesos, deuda interna por 39 millones 500 mil pesos y siete millones más por diversas reclamaciones y pagos pendientes (López, 1965).

5. El periodo del Porfiriato Este periodo se caracteriza por el propósito del gobierno para pacificar al país y alentar el crecimiento económico, después de varias décadas de luchas internas y bancarrota de las finanzas públicas (González, 1981). Así, se recobra la capacidad de crédito que se había perdido y la posibilidad de


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destinar los nuevos créditos para financiar la inversión pública en infraestructura (SHCP, 1988). Para 1875 la deuda externa había aumentado a la cantidad de 83 millones 68 mil pesos. Esta situación y el aislamiento del país con Europa debido a la intervención francesa, hizo que el gobierno empezara a mirar hacia Estados Unidos. De esta manera, en 1879 se inician acuerdos con el gobierno de este país para desarrollar un proyecto ferroviario, con el objetivo de comunicar a ambos países (Bazant, 1995). En 1883 se autoriza al Poder Ejecutivo por parte del Congreso a contratar un crédito por 20 millones de pesos, con el propósito de destinar los recursos a la reorganización de la hacienda pública y al pago de la deuda flotante. En 1884 se faculta para ampliar el crédito hasta por 30 millones de pesos. Nuevamente, para 1887 se autoriza al gobierno para contratar un crédito con el imperio alemán por 214 millones 200 mil marcos, equivalentes a 10 millones 500 mil libras esterlinas. Para 1890, la deuda externa ascendía a 52 millones 500 mil pesos, la interna a 74 millones 451 mil pesos, sumando un total de 126 millones 951 mil pesos. A principios del decenio de los noventa del siglo XIX, el país entró a una fase de crisis económica debido a la caída en el precio de la plata en el mercado internacional y a la pérdida de numerosas cosechas, lo que generó un menor monto de ingresos por exportaciones y derechos de aduanas. Por su parte, la cotización del peso, que había estado en una relación de uno a uno con respecto a la moneda norteamericana desde 1885, inició un periodo de depreciación hasta llegar a 2 pesos por dólar en 1905, lo que constituyó un descenso en su valor con respecto a la moneda norteamericana de 100%. En este contexto, para 1911 la deuda pública total alcanzó la cifra de 578 millones 179 mil pesos, de los cuales 441 millones 452 mil pesos correspondían a deuda exterior y 136 millones 726 mil pesos a deuda interior. Así, durante el periodo del Porfiriato, los créditos contratados (Sánchez, 2000: 319): “se destinaron a cubrir la deuda pública rezagada de gobiernos anteriores, para subvencionar a las empresas ferrocarrileras, desde su construcción, mantenimiento y modernización; para construir, acondicio-

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nar y mantener obras portuarias de Tampico, Veracruz, Salina Cruz, Coatzacoalcos, Manzanillo, entre otras; en obras hidráulicas como: dotación de agua potable, alcantarillado, almacenamiento y desalojo; para la construcción de distintos edificios públicos, así como para la nacionalización de las empresas ferroviarias entre 1906 y 1909”.

6. El periodo de la Revolución y la reconstrucción del país (1911-1927) En 1911, Porfirio Díaz dejó un monto de reservas monetarias por valor de 62 millones de pesos, mismos que fueron disminuyendo paulatinamente como consecuencia del conflicto armado, de tal forma que para 1912 habían descendido a la suma de 44 millones de pesos solamente; en el mismo sentido, la recaudación por derechos de aduanas disminuyó también en un 20% con respecto al año anterior. Con el asesinato de Madero y el ascenso al poder de Victoriano Huerta, éste logró la autorización para contratar un nuevo crédito en el exterior por un monto de 156 millones de pesos; sin embargo, sólo se ejerció una suma equivalente a 58 millones de pesos. De esta manera, la deuda exterior, para 1913, alcanzaba la suma ya de 500 millones de pesos. Posteriormente, sobrevino un periodo de mayor inestabilidad financiera, ya que los diversos grupos revolucionarios, pusieron en práctica toda clase de confiscaciones y préstamos forzosos, y la circulación obligatoria de sus propios billetes, que se sustituían por otros, tan pronto era otro grupo el que dominaba determinada región del país. Para 1918, ya como presidente Venustiano Carranza, se vio obligado a tomar un préstamo forzoso de la reserva monetaria en metal precioso de los bancos privados por la cantidad de 53 millones 155 mil pesos, destinado al reestablecimiento del peso metálico en circulación, con el propósito de estabilizar las transacciones comerciales. Es hasta 1918 que el gobierno mexicano logra reanudar el servicio de la deuda. Así, se conserva sin cambios el monto de la deuda exterior, al


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que se le fue añadiendo diversas obligaciones ferrocarrileras por un monto de 367 millones 648 mil pesos, con lo que la deuda externa se elevó hasta 1,037.116 millones de pesos, de los cuales, casi el 50% correspondía a los ferrocarriles. Una vez que se reestablecieron las relaciones entre México y el vecino país del norte, fue posible negociar la exclusión de los bonos ferroviarios de la deuda externa, a cambio de la devolución de las líneas a la compañía propietaria, ello a través de la llamada Enmienda Pani. Aun con esto, los pagos estuvieron por encima de la capacidad de pago del país y tuvieron que suspenderse en 1928. Por ello, en el siguiente año, por medio del Convenio Montes de Oca-Lamont, los intereses vencidos del periodo comprendido de 1914 a 1930 se cancelaron; sin embargo, este convenio nunca entró en vigencia.

7. El periodo de la crisis y la Segunda Guerra Mundial (1928-1945) Este periodo se caracteriza por la crisis que afectó a gran parte del mundo occidental, así como los efectos aun recientes de la Primera Guerra Mundial. En este contexto, se generan algunos hechos que marcaron en forma importante las decisiones de los gobiernos en el mundo (Sánchez, 2000). El primero de ellos, fue el desconocimiento tanto de la deuda exterior como interior por parte del gobierno revolucionario ruso en 1918; el segundo se refiere a la deuda por las reparaciones que el gobierno alemán tenía con los países aliados por los daños a la población civil y a los bienes causados por esa nación durante el conflicto bélico; el tercero tiene que ver con las diversas deudas que los países pobres aliados tenían con los países ricos aliados; finalmente, el proceso inflacionario que se desató en la posguerra que afectó el monto de las deudas interiores de los países. En este contexto, y como resultado de la crisis económica que existía en el país, el presidente Calles, en 1928, se ve obligado a anunciar otra suspensión de pagos de la deuda externa y a iniciar negociaciones con los acreedores internacionales para reestructurarla. Para julio de 1929,

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la deuda externa del sector público ascendía a 1,395 millones 100 mil pesos, en la que los principales acreedores eran: los Estados Unidos, España y Gran Bretaña. Nuevamente, en 1930, el gobierno mexicano concluye un nuevo convenio de reestructuración de su deuda externa, pero la profundización de la crisis lo llevó a una nueva suspensión de pagos en 1932, en el contexto de una nueva depreciación de la moneda nacional que condujo a la desmonetización del oro mediante la reforma monetaria un año anterior. En 1938 el gobierno de Lázaro Cárdenas lleva a cabo la expropiación petrolera, hecho que no fue reconocido por el gobierno británico, que poseía la mayor parte de esas reservas en el mundo y en el país. Por su parte, Estados Unidos aceptó la justificación legal de la expropiación, aunque solicitó una pronta y adecuada indemnización para las compañías afectadas; sin embargo, tal indemnización “quedó sin resolverse debido a la actitud intransigente de las compañías norteamericanas, con algunas excepciones, que sí aceptaron las condiciones de México (Sánchez, 2000: 322). En 1942, nuevamente el gobierno mexicano negoció un convenio con el comité de banqueros de Nueva York, con el que se logró ajustar a la baja la deuda externa directa; así, esta deuda pasa de 274 millones 669 mil pesos en 1930 a 230 millones 632 mil pesos en ese año; además, este convenio significó el restablecimiento del crédito hacia nuestro país. Para 1946, el gobierno asumió en forma directa las obligaciones que tenían garantía como resultado de la expropiación de los ferrocarriles realizada en 1937; todo ello, mediante un convenio celebrado en febrero de 1946. Para 1946, la deuda pública total ascendía a 1,553.484 millones de pesos, de los cuales 485.341 correspondían a deuda exterior, y 1,068.143 millones de pesos a la deuda interior (Moreno, 1995). Así, durante el periodo que incluye los decenios de los años treinta y cuarenta (Cárdenas, 1996) se desarrolló una importante política de fomento económico a través de la inversión pública en infraestructura básica que fue financiada, principalmente, con fondos propios del gobierno que no generaron problemas en las finanzas públicas; ya que si en algunos años se dieron déficits en las cuentas del gobierno, éstos eran recompensados por


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superávits en otros años; igualmente, parte de estos recursos públicos se cubrieron con endeudamiento del sistema bancario privado y con algunos créditos de organismos internacionales.

8. La etapa del Desarrollo Estabilizador Este periodo en nuestro país se caracteriza por el impulso de la industrialización en el marco del modelo de sustitución de importaciones, que suponía la conformación de un mercado cautivo para los productos nacionales, estableciendo importantes gravámenes a la importación de productos extranjeros. Durante la década de los años cincuenta, la economía mexicana observó un importante crecimiento de 6.2% anual en promedio hasta 1962, aunque con fluctuaciones durante este periodo; sin embargo, todavía el ahorro interno generado era suficiente para financiar en forma importante la inversión total; al mismo tiempo, la inversión pública fue financiada en su mayor parte con recursos propios. Este crecimiento económico se reflejó también en un aumento del producto por habitante, creciendo a una tasa de 3.0% anual en términos reales. Al igual que en el periodo anterior, la inversión pública fortaleció la creación de infraestructura básica, enfatizando la industria petrolera, las vías de comunicación, así como los servicios sociales y de educación (Cárdenas, 1996). Ya para estos años, se impulsa el modelo de sustitución de importaciones a través de un amplio sistema de protección industrial que se enfoca, principalmente, a la producción de bienes de consumo, aislando el mercado interno de la competencia exterior. Igualmente, en este periodo el sector agropecuario desplaza a la actividad minera como el principal generador de divisas; sin embargo, para finales de esta década, el sector agropecuario empieza a mostrar síntomas de agotamiento, lo que obliga a acudir a otras formas de financiamiento de las importaciones. Por su parte, el sector financiero del país, público y privado, empezó a tener un papel más relevante para canalizar recursos al crecimiento económico.

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Así, la política económica en la década de los años cincuenta, se basó en los siguientes propósitos (Cárdenas, 1996): contrarrestar las fluctuaciones económicas del exterior, obtener y mantener la estabilidad de precios, así como altas tasas de crecimiento económico y proteger la industria nacional de la competencia exterior; esto último, a costa del sector agropecuario. En 1948, las reservas monetarias del país sufrieron un severo descenso, como resultado del retorno de capitales al exterior, después del fin del conflicto bélico en Europa, de la caída de las exportaciones y del aumento en las importaciones para impulsar el desarrollo industrial. Esta situación obligó al gobierno a dejar que el peso fluctuara en el mercado, pasando de una cotización de 4.85 pesos por dólar en 1948 a 7.34 al inicio de 1949; en junio de este año, el gobierno fija nuevamente la paridad cambiaria para dejarla en 8.65 pesos por dólar; este margen implicó una nueva devaluación. Nuevamente, en 1954 ocurre otra devaluación, determinando una paridad de 12.5 pesos por dólar, que permanecería hasta 1976 (Torres, 1988). En un contexto de deterioro de la balanza comercial y de la cuenta corriente, y de disminución de las reservas internacionales de divisas, por un lado, y por otro, de urgencia de recursos para financiar la inversión pública, así como para cumplir los compromisos de la deuda acumulada, el gobierno recurre al crédito externo; de tal forma que, para 1952, la deuda externa del sector público alcanzaba ya la cifra de 3,079.4 millones de pesos, correspondiendo 1,989.5 millones al gobierno federal y 1,089.9 a los organismos descentralizados y empresas de participación estatal. Sin embargo, en el periodo que va de 1950 a 1970, el gobierno mexicano envió al exterior una suma de 427 millones de dólares por concepto de amortizaciones e intereses, es decir, un promedio de 61.1 por año; lo que representó el 5.5% de los ingresos totales en cuenta corriente durante el mismo periodo.


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En 1958, el gobierno de López Mateos, con el propósito de generar certidumbre y restablecer la confianza, negoció la contratación de diversas líneas de crédito: con el EXIMBANK por 100 millones de dólares, con la Tesorería de Estados Unidos por 75 millones de dólares y otra más con el Fondo Monetario Internacional por 90 millones. Así, el endeudamiento total con organismos financieros internacionales en el periodo comprendido de 1958 a 1969 fue de 606 millones de dólares (Moreno, 1995). Los años sesenta y primeros de los setenta, combinaron, por un lado, un alto crecimiento económico, y por otro lado, una tasa de inflación baja. Con respecto al primer indicador, la economía mexicana creció a una tasa de 7.1% anual, y con respecto al comportamiento de los precios, éstos registraron un aumento de 2.8% anual en promedio. Sin embargo, también fue un periodo en el que se generó una fuerte concentración de la riqueza, continuó el abandono del campo y se produjeron conflictos sociales que cuestionaron en forma importante el sistema político autoritario. Este significativo crecimiento económico tuvo como base una inversión pública en infraestructura básica (particularmente en generación de energía eléctrica, combustibles y ciertas obras de apoyo al sector agrícola) que impulsó, a su vez, a la inversión privada, aprovechando externalidades positivas y economías de escala. En efecto, la formación bruta de capital se incrementó, en términos reales en 10.3% durante el periodo de 1963 a 1970 en promedio anual y su porcentaje con respecto al PIB pasó de 14.5% en 1962 a 18.5% en 1970. Esta formación bruta de capital fue el resultado de una inversión pública que creció en términos reales a una tasa de 7% anual en promedio hasta el año de 1970; por su parte, la inversión privada lo hizo a una tasa promedio anual de 11.5% (Cárdenas, 1996). El cuadro 1 presenta datos sobre el destino de la inversión pública federal durante el periodo de 1949 a 1970.

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Cuadro 1 Destino de la inversión pública federal 1949-1970. Porcentajes

Fomento agropecuario Fomento industrial Comunicaciones Beneficio social Administración y defensa Total

Destino de la inversión 1949-1956 1957-1962 17.1 9.9 30.0 40.1 37.4 29.2 13.1 18.2 2.4 2.5 100.0 100.0

1963-1970 11.2 38.7 21.9 26.1 2.2 100.0

Fuente: Cárdenas, 1996.

Como puede observarse, el fomento al sector agropecuario disminuye del primero al segundo periodo, para luego incrementarse nuevamente en el tercero, pero sin llegar al nivel inicial. El sector industrial, además de absorber la mayor parte de la inversión federal, se incrementa del primero al segundo periodo, para luego disminuir, aunque no de manera significativa. Con respecto a la deuda, al término de la década de los años sesenta, la deuda externa del sector público tenía un monto aproximado de 4 mil millones de dólares o 50 mil millones de pesos, si consideramos un tipo de cambio de 12.5 pesos por dólar. Durante esta década, el modelo de sustitución de importaciones prácticamente había concluido en lo que se refiere a los bienes de consumo final; sin embargo, debido al exceso de protección y a la ausencia de competencia, las empresas padecían problemas de ineficiencias y falta de calidad en los productos, lo que llevó a una pérdida de competitividad de la industria nacional frente al exterior (Solis, 1981). Sin embargo, el gobierno, en lugar de modificar el modelo y empezar una apertura comercial y económica, profundizó las medidas de protección para continuar con la sustitución de importaciones en los bienes interme-


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dios y de capital; al continuar con esta política, se profundizó la estructura oligopólica, dado el tamaño del mercado interno, que estaba imposibilitado para crecer, debido a la baja elasticidad-ingreso de la demanda de bienes de consumo no duradero. Así, esta nueva etapa de sustitución de importaciones empezó con un sesgo antiexportador que generó un incremento de las importaciones por encima de las exportaciones, lo que, a su vez, provocó un creciente déficit comercial y en la cuenta corriente (Boltvinik y Hernández, 1981). La situación anterior, obligó al gobierno a modificar la función económica que hasta entonces había tenido, ya que, ante la falta de inversión en industrias de bienes de capital, el Estado tuvo que invertir en este tipo de actividades productivas, cuya rentabilidad se ubica en un horizonte de largo plazo. En este marco, se nacionalizó la industria eléctrica; se adquirieron la siderúrgica La Consolidada y la Azufrera Panamericana; se expandió Guanos y Fertilizantes para convertirse en Guanomex; se conformó el Complejo Industrial de Cuidad Sahún; entre otros ejemplos, que fueron configurando un Estado empresario (Nacional Financiera, 1978). Por otro lado, el sector agropecuario que había contribuido de manera importante al desarrollo industrial, entraba a una fase de evidente deterioro. Esta situación tuvo como causas principales: una disminución de la inversión pública en el sector, una política de precios de garantía enfocada fundamentalmente a cultivos poco remunerativos (maíz y trigo), así como al hecho de que los precios de garantía se mantuvieran fijos durante largos periodos, lo que reducía el incentivo para la inversión; finalmente, el crecimiento de la población, que aumentó la presión sobre la tierra (Solís, 1981). De esta manera, se fue generando, al paso de los años, una creciente brecha entre ahorro interno e inversión, que obligó a buscar fuentes de financiamiento; una de estas fuentes lo constituyó el crédito externo que provocó un incremento de la deuda pública. Por otro lado, también se obligó a la banca comercial a otorgar recursos al gobierno por medio del encaje legal.

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9. El periodo de desarrollo populista (1970-1982) Los regímenes populistas, desde la perspectiva de Dornbusch y Edwards (1991), se caracterizan por tener como objetivo central una redistribución del ingreso nacional a favor de los grupos más desfavorecidos socialmente, utilizando como herramienta principal la expansión del gasto público, sin preocuparse mucho por las fuentes de financiamiento y la naturaleza productiva del gasto. Así, con el tiempo, aparece en forma inevitable el déficit público, que es financiado con emisión monetaria y deuda pública. Por otro lado, también se va ampliando el déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos, que puede seguir financiándose mientras el país continúe siendo receptor de inversión extranjera (en cartera y directa) y el banco central tenga reservas de divisas suficientes para mantener el tipo de cambio. Sin embargo, el proceso inflacionario, resultado del exceso de demanda agregada, empieza a generar expectativas devaluatorias, que incrementan, a su vez, y en forma creciente, la demanda por divisas extranjeras, obligando al banco central a ofrecer la cantidad suficiente para mantener el tipo de cambio, hasta que, finalmente, las reservas se agotan y la devaluación de la moneda nacional es inevitable. Con la devaluación, que se presenta además de manera brusca, se generan varios efectos negativos. Se alimenta el proceso inflacionario, que distorsiona los precios relativos y produce una redistribución negativa del ingreso en el marco de un mercado interno pequeño y oligopólico; se encarecen las importaciones, con lo que la planta productiva tiene problemas para mantener el nivel de producción, debido a la necesidad de importar insumos y servicios tecnológicos, obligando a las empresas a reducir el nivel de producción, incrementando con ello el desempleo. Conforme la situación se deteriora, el país deja de ser receptor de capitales y sujeto de crédito internacional, ingresando en un periodo de crisis de liquidez que le impide enfrentar sus compromisos y financiar el déficit de la balanza de pagos. Así, el ajuste en el tipo de cambio se hace mayor. Por su parte, debido al proceso inflacionario y al déficit público, el gobierno


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se ve obligado a poner en marcha un plan de austeridad, disminuyendo el gasto público y reduciendo el circulante, con lo que las tasas de interés se elevan y se profundizan los efectos recesivos. Es en este marco que transcurre el periodo que abarca los sexenios de los presidentes Luis Echeverrría Álvarez y José López Portillo, y que se caracteriza, en términos generales, por un acelerado crecimiento económico de 6.7% del PIB en términos reales y de 3.7% por habitante. Este crecimiento estuvo financiado principalmente por un gasto público deficitario y el auge petrolero, apalancados por un significativo endeudamiento externo. Por su parte, la inflación se incrementa en un 17.9% como promedio anual, aunque para 1982 alcanza la cifra de 92.6%; el déficit en cuenta corriente pasó de 0.2% del PIB en 1971 a 6.0% en 1981. Las mayores tasas de crecimiento de la deuda externa se generan en 1975 y 1981, años inmediatos anteriores al cambio de administración y las crisis respectivas que los sucedieron; ello contribuyó a que el déficit del sector público se incrementara como proporción del PIB, al pasar del 2.5 en 1971 a 9.6, 14.1 y 16% en 1976, 1981 y 1982, respectivamente. Durante este periodo, la tasa de crecimiento de la inversión privada se reduce, lo que obliga al gobierno, para mantener el crecimiento, a aumentar la inversión pública. A su vez, las fuentes de financiamiento de la inversión pública provinieron básicamente de la contratación de créditos foráneos, por lo que la deuda externa del sector público, particularmente, sufre una verdadera explosión en este periodo. En esta explosión se combinaron dos factores; por un lado, la bonanza petrolera del segundo sexenio del periodo, que incrementó la capacidad para absorber recursos externos; por otro lado, las condiciones internacionales de exceso de liquidez y bajas tasas de interés para los créditos. La política económica del sexenio de Luis Echeverría (Tello, 1979) se caracterizó por la creación de diversos mecanismos para impulsar la formación y desarrollo de empresas. La política fiscal benefició al sector privado mediante diferente tipo de subsidios. Por medio del gasto público, se realizaron importantes esfuerzos para ampliar la infraestructura económica y social. En el área de comercio exterior, la política arancelaria siguió

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protegiendo a los productos nacionales; asimismo, se ofrecieron diversos estímulos a la exportación. Sin embargo, en los años de 1973 y 1974 se configuró un panorama de crisis que deterioró la situación del país; aumentó el déficit externo, el país tuvo necesidad de importar petróleo y productos agrícolas, el ámbito internacional se caracterizó por un desorden financiero que hizo escasear el crédito y aumentar las tasas de interés. Esta situación, generó nuevamente el impulso de la especulación contra el peso y la fuga de capitales, lo que obligó a un mayor endeudamiento externo y a una devaluación de la moneda nacional. De esta manera, el endeudamiento público externo, al finalizar el periodo de Echeverría en 1976 alcanzaba ya la cifra de 20 mil millones de dólares; por su parte, la deuda del sector privado pasó de 2 mil millones de dólares en 1970 a 10 mil millones en 1976, haciendo un total de deuda externa de 30 mil millones de dólares (Bazdresch y Levy, 1993). En el sexenio de López Portillo, el descubrimiento y explotación de grandes yacimientos de petróleo sustentaron un significativo endeudamiento externo del país. Así, para 1982, la deuda externa total alcanzó la cifra de 80 mil millones de dólares, de los cuales aproximadamente 70 mil millones correspondían al sector público (Green, 1998). A ello contribuyó el hecho de que, debido a la nacionalización de la banca, el gobierno se vio obligado a absorber la totalidad de la deuda externa de este sector. Una característica importante de este periodo es que se incrementó notablemente la contratación de créditos con organismos privados, desplazando en cierto modo a las fuentes oficiales, multilaterales o bilaterales. Al final del sexenio de López Portillo, el contexto internacional se deterioró en forma importante, haciendo que los recursos se volvieran escasos y el crédito caro (expresado en incrementos significativos en las tasas de interés). Igualmente, los precios del petróleo sufrieron sensibles disminuciones que afectaron en forma significativa los ingresos públicos. Por otro lado, en el ámbito interno, también hubo un deterioro de la confianza del sector privado en el gobierno, impulsando nuevamente la especulación contra la moneda nacional, lo que llevó a un enfrentamiento evidente en-


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tre el gobierno y el sector privado que culminó con la nacionalización de la banca y a una nueva devaluación del tipo de cambio. Así, durante este sexenio la economía experimentó un crecimiento de 7.8% en promedio y una inflación de 24.2%. Por su parte, el gasto público aumentó de 30.9% como proporción del PIB en 1978 a 40.6% en 1981. Sin embargo, la estructura productiva continuaba con problemas de debilidad, poco perceptibles, debido a la dinámica de la demanda agregada y al hecho de que el petróleo se había constituido en el factor preponderante del comercio exterior, ya que PEMEX exportaba el 75% del total de mercancías. Por otro lado, la política económica giraba completamente en torno al supuesto de que el precio del petróleo en el mercado internacional continuaría subiendo en forma indefinida. Así, aun cuando en el mes de mayo de 1981 se redujo ligeramente, el gobierno reaccionó incrementando aún más el gasto público así como con un mayor endeudamiento externo, esperando que el precio del petróleo se recuperara pronto y continuara con su tendencia alcista. Sin embargo, además de que el precio del petróleo disminuyó aún más, las tasas de interés internacionales empezaron a subir y, con ello, las expectativas devaluatorias aparecieron nuevamente. Así, el colapso sólo era cuestión de tiempo; el crédito externo se agotó, lo mismo que las reservas del Banco Central. Después de un intento de sesperado por controlar la situación (con el control generalizado del tipo de cambios y la estatización de la banca comercial), finalmente la crisis se impuso (García y Serra, 1984). En agosto de 1982, el gobierno mexicano anunció que no contaba con los recursos para enfrentar sus compromisos de corto plazo de la deuda externa que vencían en esos días por un monto de 10 mil millones de dólares, lo que hizo necesario iniciar negociaciones con los organismos y la banca internacionales e imponer un programa de ajuste que agudizó la situación económica. Otro aspecto importante de la deuda pública durante este periodo es su composición por plazo de vencimiento, lo que puede observarse en el cuadro 2. Así, al final del periodo, en 1981, la deuda externa con-

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tratada de corto plazo tiene un incremento del 600% con respecto al año anterior, su mayor porcentaje en el periodo, lo que contribuye a generar mayor inestabilidad y a deteriorar la confianza en la capacidad de pago del país; de esta manera, para ese mismo año, se enfrentaban vencimientos por 10 mil millones de dólares, lo que representaba el 20% de la deuda externa total del sector público; asimismo, casi el 50% del total de la deuda del sector público tenía plazos de vencimiento que alcanzaban tan solo tres años, lo que, en conjunto, expresa una política de deuda pública deficiente. Finalmente, también la deuda externa del sector privado se incrementa de manera sustancial, al representar el 20% del total al final del periodo. Por otro lado, la deuda interna del sector público también se incrementa, al pasar de representar el 20% del PIB en 1978 hasta una cifra cercana al 50% en 1982 (Moreno, 1995). En síntesis, la evolución de la deuda pública durante el periodo considerado, que se caracteriza por una verdadera explosión, tiene que ver con varios factores: el agotamiento del modelo de sustitución de importaciones que obligó al gobierno a complementar con gasto público la inversión total ante la disminución en el ritmo de crecimiento de la inversión privada; el descubrimiento y explotación a gran escala de yacimientos petroleros en la segunda mitad del periodo, que se convirtió en garantía importante para convertir al país en excelente cliente de recursos externos; la abundancia de recursos en el mercado internacional que buscaban colocarse a tasas relativamente bajas; el deterioro de las condiciones internacionales al final del periodo, que se expresó en la caída de los precios del petróleo y el aumento de las tasas de interés internacionales; finalmente, un manejo inadecuado de la deuda, que se expresó en un incremento de la deuda de corto plazo y de los créditos contratados con organismos privados internacionales. Todo ello, en conjunto, se combinó para desatar la crisis en 1982, que consistió básicamente en una crisis de deuda externa.

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Cuadro 2 Estructura por plazo de la deuda externa del sector público (millones de dólares) Año 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983

Corto plazo 1, 003 991 742 1, 339 1, 994 2, 837 3, 677 2, 727 1, 237 1, 442 1, 491 10, 754 9, 326 9, 778

Largo plazo 3, 259 3, 554 4, 322 5, 732 7, 981 11, 612 15, 923 20, 185 23, 028 28, 315 32, 322 42, 207 49, 549 52, 779

Fuente: SHCP, 1988.

Conclusiones Como conclusión, puede plantearse que durante este periodo el crecimiento de la deuda pública se canalizó hacia el financiamiento del creciente déficit público, resultado del gasto en inversión pública que pretendió suplir la disminución de la inversión privada, con el propósito de mantener el crecimiento económico. Este crecimiento de la deuda pública se dio básicamente con créditos de origen externo, aunque también se hizo uso de fuentes internas, sobre todo el que se refiere al encaje legal.

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Resumiendo la parte de Antecedentes sobre la deuda pública en México, podemos reagrupar los datos de la siguiente manera. El cuadro 3 nos muestra el periodo que va de 1808 hasta 1870, que coincide con los últimos años del periodo de la Colonia, la Guerra de Independencia, el inicio del México Independiente, el periodo de la Reforma y la Intervención Francesa. Cuadro 3 Deuda pública. Periodo 1808-1870 (Millones de pesos) Año

Total

1808 1822 1832 1856 1870

20.0 45.0 53.5 102.6 120.0

Deuda externa

Deuda interna

Otros adeudos

51.2 73.5

40.0 39.5

11.4 7.0

Fuente: Elaboración propia con base en datos de Sánchez, 2000.

Como puede observarse, ya al final de la época de la Colonia, en 1808, la deuda pública ascendía a 20 millones de pesos, y para el primer año del México Independiente, ésta sumaba un monto total de 45 millones, lo que significó un incremento en ese periodo de 125%; ello, como resultado de la inestabilidad y los gastos bélicos generados por la Guerra de Independencia. Al finalizar el año de 1870, la deuda acumulaba ya la cantidad de 120 millones de pesos, de los cuales el 61.2%, equivalente a 73.5 millones de pesos, correspondían a deuda externa, el 33% a deuda interna, y el resto a otro tipo de adeudos. Este periodo, también estuvo caracterizado por conflictos internos entre liberales y conservadores, cambios frecuentes en el poder ejecutivo, y la invasión al país por parte del imperio francés, que fue motivado precisamente por el reclamo de adeudos con ese gobierno. La tasa de crecimiento

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anual de la deuda pública durante todo el periodo es de 8.1%. Durante este periodo, la deuda pública externa del país es “... el recuento de sus moratorias y de los fallidos intentos de solución que se emprendieron al respecto” (SHCP, 1988: 12). Esta experiencia negativa fue el resultado, por un lado, de la debilidad fiscal permanente del gobierno y de su incapacidad para destinar los recursos al financiamiento de proyectos productivos que le permitieran al país la rentabilidad necesaria para cubrir sus compromisos financieros con sus acreedores; por otro lado, de la poca previsión de los acreedores para evaluar en forma adecuada la capacidad de pago del gobierno mexicano y adecuar a ésta sus propias exigencias. Esta situación, provocó que los recursos obtenidos se destinaran casi por completo a financiar el déficit público y para enfrentar los gastos derivados de los conflictos armados internos, en un ciclo permanente de endeudamiento-moratoria-conversión con pagos casi siempre excesivos, nueva falta de pago, etc. El cuadro 4 muestra datos de la deuda pública en el periodo que va de 1870 a 1911, que coincide con la dictadura que ejerció Porfirio Díaz en el país. Cuadro 4 Deuda pública. Periodo 1870-1911 (Millones de pesos) Año 1870 1875 1890 1911

Total 120.0 122.6 127.0 578.2

Deuda externa 73.5 83.1 52.5 441.5

Deuda interna 39.5 39.5 74.5 136.7

Fuente: Elaboración propia con datos de Sánchez, 2000.

De los datos presentados, se desprenden las siguientes conclusiones. La deuda pública se mantiene casi en la misma cantidad total hasta 1890, incrementándose en sólo 5.8% con respecto a 1870; incluso, la deuda externa, después de aumentar en 1875, disminuye en forma sustancial para 1890 a

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52.5 millones de pesos, lo que equivale a una reducción de 36.8% con respecto a 1875 y 28.6% con respecto a 1870. Sin embargo, esta disminución es contrarrestada y superada por el incremento en la deuda interna, la cual se mantuvo sin cambios hasta 1875, pero para 1890, este rubro se incrementa a 74.5 millones de pesos, lo que representó un aumento de 88.6%. Al final de este periodo, para 1911, la situación es completamente diferente, ya que la deuda pública total se incrementa de manera significativa hasta alcanzar una suma global de 578.2 millones de pesos, lo que representó un incremento de 355.3% con respecto a 1890 y de 478.2% con respecto a 1870. Este aumento se explica por el comportamiento, tanto de la deuda externa como de la deuda interna; en el caso de la primera, el incremento es de 741% con respecto a 1890 y de 500.7% con respecto a 1870; por su parte, la deuda interna se incrementa en 83.4% con respecto a 1890 y de 246.1% con respecto a 1870. De esta manera, el significativo crecimiento de la deuda pública se explica fundamentalmente por el comportamiento de la deuda externa. Por otro lado, la tasa de crecimiento anual de la deuda pública en el periodo considerado es de 9.3%. Si bien es cierto que durante este periodo México gozó de cierta estabilidad social, ello no implicó que la deuda pública no creciera, incluso lo hizo a una tasa mayor con respecto al periodo anterior; ello, como resultado de la contratación de créditos externos fundamentalmente, para financiar el desarrollo industrial a través de la creación de infraestructura económica. El cuadro 5 contiene información sobre la deuda pública para el periodo que va de 1911 a 1946, y que abarca la etapa de la Revolución, el periodo de Reconstrucción del país y de Formación del Estado Moderno; en este lapso están comprendidas las dos guerras mundiales que tuvieron lugar en el siglo veinte. De los datos presentados, se puede observar que la deuda pública total se incrementa durante todo el periodo en 168.7%, lo que equivale a una tasa de crecimiento anual de 4.8%. La deuda externa, después de incrementarse hasta 1929, se reduce de manera significativa en 1946, año en el que suma 48.3 millones de pesos, representando un incremento de tan solo 10.0%; por su parte, la deuda interna se incrementa en 681.3% para el mismo periodo.

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Cuadro 5 Deuda pública. Periodo 1911-1946 (Millones de pesos) Año 1911 1913 1918 1929 1946

Total 578.2 Nd Nd Nd 1,553.5

Deuda externa 441.5 500.0 1,037. 1 1,395.1 485.3

Deuda interna 136.7 Nd Nd Nd 1,068.1

Fuente: SHCP, 1988.

El cuadro 6 presenta datos de la deuda pública externa para el periodo comprendido de 1946 a 1982. En este periodo es significativo el incremento de la deuda pública externa, que llega hasta 50 mil millones de pesos, con una tasa de crecimiento anual de 425%. En este lapso, conocido como Desarrollo Estabilizador, el país logra tasas de crecimiento significativas en un ambiente de relativa estabilidad de precios; asimismo, el ahorro interno contribuyó en forma importante para generar este crecimiento. Todo ello, en el marco del impulso a un modelo de sustitución de importaciones que tuvo como propósito central el desarrollo de la industria nacional en el contexto de una política comercial proteccionista. Cuadro 6 Deuda Pública externa. Periodo 1946-1970 (Millones de pesos) Años 1946 1952 1970

Deuda pública externa 485.3 3,079.4 50,000.0

Fuente: Elaboración propia con datos de Cárdenas, 2000.

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Por su parte, si bien la deuda pública creció también durante este periodo y en algunas ocasiones la contratación de nuevos créditos obedeció a la necesidad de cumplir con los compromisos de la deuda pública acumulada, la creación de infraestructura económica y social, financiada con inversión pública fue significativa. Por su parte, el cuadro 7 presenta datos de la deuda pública externa para el periodo del llamado desarrollo compartido. En este periodo, la deuda externa se incrementa de manera desproporcionada a una tasa anual de 137.5%; en el contexto de una política de gasto público que aumenta para compensar la caída de la inversión privada, y que genera déficits públicos recurrentes y cada vez más grandes; en el contexto también del descubrimiento y explotación de grandes yacimientos de petróleo que son la base para la contratación de créditos externos y que derivan, al modificarse de manera drástica las condiciones externas, en la crisis de la deuda externa. En este periodo también, se produce un crecimiento significativo de la deuda interna. La inversión pública, por su parte, se destina en gran medida a la ampliación de la infraestructura económica y social. Cuadro 7 Deuda pública externa. Periodo 1970-1982 (Millones de dólares) Años 1970 1976 1982

Deuda pública externa 4,000.0 20,000.0 70,000.0

Fuente: Elaboración propia con datos de Cárdenas, 1996.


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POLÍTICA DE DEUDA PÚBLICA E INTEGRACIÓN FINANCIERA DE MÉXICO A LOS MERCADOS INTERNACIONALES DE CAPITAL Jorge Vázquez Sánchez Eudoxio Morales Flores Rosa Adriana Vázquez Sánchez Laura Antonio Méndez

1. Las fases del modelo neoliberal: estabilización y reformas El modelo neoliberal instrumentado en México en el periodo 1982-2012 ha pasado por varias fases, una caracterización de éstas se presenta en la tabla 1: Tabla 1 Fases del modelo neoliberal en México, 1982-2012 Fase

Periodo

Apoyo del FMI/Tesoro (E.U.)

El lastre de la deuda externa y estabilización ortodoxa

1982-1987

Préstamos del FMI condicionados a plan de estabilización y reformas estructurales Plan Baker

Estabilización heterodoxa, negociación de la deuda externa y ciclo de expansión financiera/crisis

1988-1995

Plan Brady Apoyo del tesoro norteamericano en la crisis de tesobonos

Estabilización

1996-2000

Consolidación de la estabilidad macrofinanciera

2001-2007

Crisis financiera y recesión económica

2008-2009

Fortaleza macrofinanciera y estanca- 2010-2012 miento económico

Convenio swap de monedas por 30000 mdd Vigencia del convenio swap de monedas por 30000 mdd


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En 1982 estalla en nuestro país una crisis de deuda externa, la cronología de esta crisis se presenta en la tabla 2: Tabla 2 Cronología de la crisis de deuda externa de México Fase 1982

Periodo El 20 de agosto de 1982 las autoridades mexicanas declaran en Nueva York moratoria de pagos en su deuda externa 1982-1985 El Fondo Monetario Internacional coordina nuevos préstamos obligados condicionados a estabilización y reformas estructurales 1985-1988 Plan Baker: recursos frescos condicionados a reformas estructurales más profundas 1988 En el marco del Plan Brady, las autoridades mexicanas presentan a los acreedores bancarios un plan para intercambiar su cartera de deuda por bonos nuevos 1990 En el marco del Plan Brady se firma un acuerdo de reducción de la deuda externa con la banca comercial internacional Fuente: Elaboración propia.

Acompañando a la crisis de deuda se desarrolla una situación caracterizada el derrumbe del peso mexicano, la crisis económica y un fuerte proceso inflacionario. Así, durante el periodo 1982-1987 se pone en práctica un plan de estabilización ortodoxo privilegiando el saneamiento fiscal primario y la generación de un excedente comercial para cumplir con el servicio de la deuda externa. La estabilización no tuvo éxito, y sí en cambio un alto costo social en términos de crecimiento económico, salarios reales y desempleo. La segunda fase abarca prácticamente el periodo de gobierno de Carlos Salinas de Gortari, desde el inicio se pone en práctica un plan de estabilización heterodoxo para enfrentar la inflación inercial, y también se considera la renegociación de la deuda como un asunto prioritario. Hernández (2003: 108-111) refiere diversos autores que han enfatizado sus argumentos sobre las restricciones y distorsiones que impone la carga de la deuda, argumentos

política de deuda pública e integración financiera de méxico...

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que en su momento fundamentaron el Plan Brady con el que se negoció de manera definitiva la deuda de México y de otros países de América Latina1. La negociación del endeudamiento externo en el marco del Plan Brady logró reducir la carga que significaba2 (véase en el gráfico 1):

Fuente: Elaboración propia con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

De acuerdo con el gráfico 1, la deuda reestructurada representó en 1990 el 11.8 por ciento del PIB, porcentaje que fue reduciéndose paulatinamente3 hasta llegar a prácticamente cero en el año 2003. En esta segunda fase, además del control de la inflación y la renegociación de la deuda externa, se pusieron en marcha las reformas estructurales que configuraron un modelo de economía de mercado, integrado al exterior, comercial y financieramente. La implementación de este modelo, el cual sustituye al sustitutivo de importaciones, se reconoce explícitamente en el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1993. 1

Reinhart y Rogoff (2011: 97-98) concluyen que en las década de los ochenta y noventa se dio un ciclo de crisis de endeudamiento de los países emergentes. 2 Según datos de Hernández (2003: 152), el monto renegociado ascendió a 48231 mdd, de los que se descontaron 7190 mdd del principal y las transferencias al exterior se redujeron en un promedio de 4071 mdd anuales entre 1990 y 1994. 3 En 1994 y 1995 el porcentaje de la deuda reestructurada nuevamente observó un pico como resultado de la recesión económica de esos años.

128


2. La política de deuda pública Las llamadas reformas de primera generación se implementaron fundamentalmente en el periodo que va de 1988 a 1994 y fueron las siguientes: la reforma tributaria, las privatizaciones, la liberalización del comercio exterior, la desregulación, y la liberalización financiera, tanto interna como externa. Las dos primeras fueron consistentes con el objetivo de sanear las finanzas gubernamentales, en cambio, las restantes reformas se contrapusieron al objetivo de estabilización macroeconómica4 (Clavija y Valdivieso, 2000: 15). El paquete de estabilización y reforma estructural que se aplica desde 1987 requería una liberalización financiera profunda. Uno de los primeros pasos en la materia fue el desarrollo de un mercado de valores públicos que fondeara la deuda pública5. En la tabla 3 se presentan los instrumentos de deuda pública emitidos con ese fin: Tabla 3 Instrumentos de deuda interna, México, 1978-1991 Instrumento

Características

Plazo

Fecha de introducción

Menor a un año

1978

1 a 2 años

1988

28 días

1988

CETES

Se vende a descuento

BONDES

Se negocia a descuento; rendimiento revisable de acuerdo a CETE a 28 días

PAGAFES

Indizado al dólar controlado; tasa en dólares

AJUSTABONO

Indizado a la inflación; 15% real

3 a 5 años

1990

TESOBONOS

Indizado al dólar libre; tasa en dólares

30-91 dias

1991

Fuente: Información tomada de Hernández (2003: 160).

4

Para una buena revisión de las reformas estructurales y la política de estabilización en México puede consultarse a: Clavijo, Fernando y Susana Valdivieso (2000), Reformas estructurales y política macroeconómica: el caso de México 1982-1999. 5 Hasta 1987 la deuda interna gubernamental se contrataba con la banca comercial y con el Banco de México, el cual carecía de autonomía.


129

La estrategia gubernamental de fondearse en el mercado doméstico a la postre llevó, en los años 1994-1995, a una crisis de deuda interna en la que México estuvo al borde del impago a acreedores extranjeros hasta que el FMI y el Tesoro de los Estados Unidos entraron al rescate, de cualquier manera la crisis implicó un derrumbe monetario6 y una recesión económica profunda. Hernández (2003: 299-301) hace referencia a diversas explicaciones sobre las causas de la crisis: Dornbusch y Werner (1994) la atribuyen a una política cambiaria equivocada; Obstelfd y Rogoff (1995) la atribuyen a la falta de credibilidad en el mantenimiento de la banda cambiaria; Calvo y Mendoza (1996) señalan que se trató de un nuevo tipo de crisis de balanza de pagos; Sachs, Tornell y Velasco (1995, 1996) la atribuyen a un cambio drástico de expectativas en una situación de equilibrios múltiples; Kole y Kehoe (1996) la describen como una crisis de expectativas autovalidadas, en la que el repudio era un comportamiento gubernamental óptimo; Gil Díaz y Carstens (1996) argumentan que fue consecuencia de choques políticos transitorios; Fernández (2005: 5) señala que para algunos la crisis se debió a una mala estructura de deuda pública; Marshall (2011: 13) refiere que entre las explicaciones de la crisis está aquella que la atribuye al “error de diciembre” de 1994 de devaluar al peso mexicano; otra explicación enfatiza que la apertura de la economía mexicana a los flujos de capital financiero nacional creó las condiciones de la crisis, Marshall mismo argumenta que la crisis de 1994-1995 se debió a la crisis bancaria en la que desembocó un ciclo de expansión crediticia alentado por la reforma financiera de 1989 y los procesos de privatización de empresas, especialmente los bancos mexicanos7, esta expansión crediticia fue alimentada por los flujos

6

Reinhart (2011: 33) define un derrumbe monetario como “una depreciación anual por encima del 15%. 7 En un año, de junio 1991 a julio 1992 se privatizaron 18 instituciones. Marshall (2011: 89) citando a Mackey (1990: 55), en un entorno altamente especulativo, según Mackey (1999: 55) citado por Marshall (2011: 85) “los compradores de los bancos mexicanos en el periodo de privatización de 1991-1992 estaban principalmente relacionados a grupos industriales en donde las casas de bolsa transfirieron sus operaciones al grupo financiero y el grupo financiero compró el banco”, pero aún más, en varios casos la compra se hizo con préstamos de otras instituciones bancarias (Mackey, 1999: 55).

130


externos, al respecto Reinhart y Rogoff (2011: 46) refieren “A principios de la década de 1990, los acreedores internacionales inundaron de dinero a la región de Latinoamérica, que apenas salía de una década de impago y estancamiento. El crédito había sido canalizado sobre todo por medio de bonos y no a través de la banca, lo que llevó a pensar que las deudas serían invulnerables a una renegociación”8. La crisis de 1994, en la cual apareció como una debilidad la gran proporción de deuda de corto plazo indizada al tipo de cambio, motivó a los gobernantes mexicanos a reconfigurar su composición hacia deuda en moneda nacional de largo plazo. Éste es el primer cambio que puede ser señalado en la política de deuda desde el año 1994: el del desarrollo de una tendencia hacia el predominio del endeudamiento interno comparado con el endeudamiento externo, al respecto puede verse el gráfico 2. Gráfico 2 Deuda total, interna y externa, % del PIB México, 1990-2012


8

En las crisis de los años ochenta los países deudores orillaron a los bancos a reprogramar la deuda, con una deuda diluida entre un amplio número de titulares de bonos sería casi imposible una estrategia de “dejar de pagar para renegociar”.

131


La siguiente tabla permite ver el desarrollo del mercado para instrumentos de deuda interna gubernamental a partir de 1995: Tabla 4 Política de deuda interna, México, 1995-2012 Mes/año

Operación /instrumento

Objetivo

1995

Cancelación de tesobonos

1996 (mayo)

Emisión de UDIBONOS a 3 y 5 años

Cobertura contra inflación

1997 (octubre)

BONDES T a 3 años denominados y liquidables en pesos con rendimiento y tasa revisable trimestralmente

Pagan tasa igual a la inflación cuando el rendimiento real sea negativo

1999

UDIBONOS a 10 años

2000

BONDES a 5 años denominados y liquidables Pagan tasa igual a la inflación en pesos con cupones semestrales cuando el rendimiento real sea negativo

2000 (abril)

Emisión de UDIBONOS a 3 y 5 años con Alargar plazo de la deuda vencimiento entre 2003 y 2009 a cambio de UDIBONOS con vencimiento entre 2003 y 2009

2000 (mayo)

Emisión de BONDES a 5 años con tasa fija

Alargar plazo y fijar el costo de la deuda

2000, 1er trimestre

Se anuncia la creación de Formadores de mercado para valores gubernamentales de tasa fija

Dar liquidez al mercado

2001 (julio)

Emisión de bono denominado y liquidable en pesos a tasa fija y plazo de 10 años

Ampliar el plazo y fijar el costo de la deuda

2002

Emisión de BONDES denominados y liquidables en pesos a tasa nominal fija y plazo de 7 años


2002

Desaparecen la emisiones de BONDES T Emisión de un bono a 12 años que incluyó una cláusula de acción colectica (CAC)

Facilitar la renegociación de la deuda en caso necesario

2003

Emisión de bono denominado y liquidable en pesos con tasa fija y plazo de 20 años


2006

Emisión de UDIBONOS a 20 y 30 años

Ampliar el plazo de la deuda

2006

Misión de BONDES D denominados y liquidables en pesos, con tasa fija y plazo de 30 años


2010 (febrero)

Emisiones sindicada de bonos denominados y liquidables en pesos, a tasa fija, a 10 años

Dar profundidad al mercado de deuda

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2010 (marzo)

Emisiones sindicada de UDIBONOS a 30 años


2010 (julio)

Emisiones sindicada de bonos denominados y liquidables en pesos, a tasa fija, a 5 años.


2010 (octubre)

Los bonos del Gobierno Federal a tasa fija denominados en pesos (BONOS M) forman parte del Índice Global de Bonos Gubernamentales a Tasa Fija (WGBI) de Citigroup

2010 (noviembre)

Programa CETES Directo

Penetración en el segmento de pequeños ahorradores

2011 (julio)

Se emiten bonos de tasa fija a 5 años mediante subasta sindicada

Mejorar el mecanismo de mercado

2012

Subasta sindicada de bono a 30 años con tasa fija Fuente: Tabla elaborada con base en información presentada en Lomelí (2013). *Información tomada de Fernández (2005: 16).

Algunos aspectos relevantes de la política de deuda pública que pueden extraerse del cuadro son las siguientes: i) La deuda interna se ha nominado y liquidado exclusivamente en moneda nacional, lo cual ha permitido eliminar el riesgo cambiario directo sobre la deuda; ii) Se ha tenido como propósito claro la emisión de deuda a plazos cada vez más largos; iii) También se ha aplicado una política de fijación de la tasa de rendimiento a niveles coherentes con la inflación a la baja como mecanismo para dar certidumbre y estabilidad respecto al flujo necesario para cubrir el servicio de la deuda; iv) El diseño de instrumentos de deuda y su emisión se ha orientado a proteger a los inversionistas de la inflación cuando no a procurarles rendimientos reales positivos; v) El desarrollo de los instrumentos de deuda ha sido una herramienta para fomentar la amplitud y la profundidad del mercado de deuda, así como mejorar los mecanismos de mercado.


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En concreto, la política de deuda pública privilegió la deuda interna sobre la cual se logró la reducción del plazo promedio de vencimiento9, así como la reducción del costo financiero de acuerdo a la tendencia de reducción de la inflación10. En materia de deuda externa el gobierno mexicano se orientó a retirar anticipadamente bonos Brady mexicanos11, préstamos12 y bonos soberanos; sustituir deuda externa por interna13; refinanciar la deuda para mejorar el perfil de vencimiento14; fortalecer los bonos de referencia y ampliar y diversificar la base de inversionistas15; aumentar el financiamiento a través de los Organismos Financieros Internacionales (OFIS)16 y reducir la deuda consolidada con el Banco de México (Lomelí, 2013); a partir de la emisión del 26 de febrero de 2003 se ha incorporado a los contratos una clausula de Coordinación de Acción Colectiva para facilitar la renegociación de la deuda, en caso necesario (Fernández, 2003: 17). Así entonces, después de la crisis 1994-1995 hasta 2008, los gobiernos mexicanos en turno se aplicaron en reducir la carga de la deuda, pasando 9

El plazo promedio ponderado de vencimiento de los títulos públicos se alargó de 292 días en 1994 a 2751 días en 2012. 10 El bono a 30 años emitido en 2012 tiene un cupón de 7.75 por ciento anual. 11 En 2000, 2001, 2002 y 2003 se amortizaron anticipadamente bonos Brady y en el último de los años mencionados se terminó de liquidar el total de dichos instrumentos emitidos en 1990 cuando se renegoció la deuda mexicana. 12 En 2004 se amortizaron anticipadamente 11 préstamos contratados con el Banco Interamericano de Desarrollo, 13 con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), y 2 con el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola. 13 Por ejemplo, en 2006 se colocaron Bondes D por un monto de 135 051 millones de pesos, dinero con el cual el Gobierno Federal adquirió 12451 millones de dólares de la reserva internacional del Banco de México para amortizar bonos soberanos y créditos con el BIRF. En 2007 se intercambiaron Bonos Globales UMS por Bonos M denominados en pesos. En 2010 se emitieron warrants por 2000 mdd que al vencer permitirán intercambiar Bonos UMS por Bonos en pesos a tasa fija (bonos M). 14 En agosto de 2012, se hizo un intercambio de Bonos Globales (UMS) con vencimientos en 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2019, 2020, 2022, 2026, 2031, 2033, 2034 y 2040 por la reapertura de los UMS con vencimiento en 2022, 2044 y 2110 por un monto total de 2200.6 mdd. En esta operación se incluyó un bono a 100 años en la canasta de productos elegibles por los inversionistas. 15 En 2008, 2009, 2010, 2011 y 2012 se han emitido bonos en mercados internacionales de capital, entre ellos los denominados Bonos Samurái en el mercado japonés. 16 La deuda bruta ante los OFIS pasó de 10673 mdd al cierre de 2008 a 17144 mdd al cierre de 2009.

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esta del 38.60 como porcentaje del PIB en 1995 a 21.40 en 2008, pero de ese año en adelante a aumentado hacia 34.40 por ciento en 2012, de cualquier manera ese porcentaje está por abajo del alcanzado en los años ochenta. Otro gran cambio ha sido en la estructura de la deuda, de 1995 a 2008 la deuda externa se ha reducido continuamente pasando del 31.2 por ciento de la deuda bruta total en 1995 al 23.60 por ciento en 2008, sin embargo, a partir de ese año ha vuelto a crecer, hasta representar el 29 por ciento de la deuda total (véase el grafico 3). En términos de porcentaje del PIB, la deuda externa ha pasado de representar el 31.2 en 1995 al 5 por ciento en 2007 y al 10.2 por ciento en 2008 (véase el gráfico 2). Gráfico 3 % de la deuda externa en la deuda total México, 1990-2012


Parece ser que el manejo de la deuda entre 1995 y 2007 ha sido apropiado: se ha reducido la carga de la deuda total sobre la economía, se redujo la participación del endeudamiento externo en la deuda total así como su proporción respecto al PIB, de tal manera que se eliminó la posibilidad de caer en una crisis de deuda externa. Por su parte, aun cuando la participación de la deuda interna en la deuda total ha aumentado, este tipo de deuda está nominada y es liquidable en pesos a tasa fija, asimismo, es una deuda predominantemente


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de largo plazo. A partir de 2008 la deuda total como proporción del PIB aumenta hasta alcanzar el 34.30 por ciento y a pesar de que también aumenta la deuda externa, ésta representa sólo el 10 por ciento del PIB (véase el gráfico 2). Reinhart y Rogoff (2011: 48) acuñan el concepto de intolerancia a la deuda “...puede definirse como la enorme presión que muchos mercados emergentes experimentan al alcanzar niveles de deuda externa que desde la perspectiva de los países desarrollados parecería sencillo manejar…Al final el impago suele ocurrir a niveles de deuda muy por debajo de 60% respecto al PIB, el estándar consignado en el tratado de Maastricht (el tratado de la Unión europea) con el fin de proteger el sistema del euro frente a cualquier impago público”. En su exhaustivo estudio histórico Reinhart y Rogoff (2001: 52) llegan a la siguiente conclusión “...sin tomar en cuenta factores específicos de intolerancia a la deuda para cada país, es posible apreciar que cuando los niveles de deuda externa de los mercados emergentes se encuentran por encima de 30-35% del PNB los riesgos de un problema crediticio se incrementan de forma significativa”. La instrumentación de una política de deuda apropiada después de la crisis de 1994 ha sido una herramienta muy importante para restablecer y consolidar la confianza de los mercados internacionales de capitales y poder insertar al país al proceso de globalización financiera. Así entonces, el modelo neoliberal se ha instrumentado por doble vía, la estabilización interna y la sustentabilidad financiera. A pesar de ello, en momentos críticos, como en la renegociación de la deuda externa en 1989/1990, la crisis de deuda interna de 1994 y la crisis de 2008, ha sido imprescindible el apoyo del FMI y/o del Tesoro norteamericano para evitar la ruptura del modelo económico.

3. La integración financiera de méxico El modelo de mercado de México, en el contexto de la globalización, es un modelo orientado a la integración de México a los mercados internacionales de capital, dicha estrategia ha sido percibida como la manera de

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proveer el financiamiento que el sistema económico requiere. Para ello, se ha trabajado arduamente en la apertura de la cuenta de capitales, a promover el ingreso de la Inversión Extranjera Directa (IED) y el ingreso de los capitales de cartera. Apertura de la cuenta de capitales Durante el auge petrolero, la Ley de Deuda Pública (1977) regulaba (controlaba) el endeudamiento de los estados y el de las empresas públicas. Por su parte el endeudamiento del Gobierno Federal estaba bajo autorización del Congreso, pero podía excederse si las circunstancias lo ameritaban. La regulación de la Inversión Extranjera Directa17 estaba restringida a tal grado que no era vía para acceder al capital extranjero. Según la Ley en la materia, expedida en 1973, en aquellas actividades donde era permisible la participación extranjera, no podía exceder el 49 por ciento, no obstante, a partir de 1984 se promulgan nuevos lineamientos y decretos por parte de la Comisión Nacional para la Inversión Extranjera (CNIE)18 que eliminaban este tope, hasta el 100 por ciento, en sectores exportadores, intensivos en capital o de alta tecnología. También, a partir de 1986, se reduce el número de productos clasificados como petroquímica básica a fin de permitir la participación extranjera en su producción. Hacia 1989 entró en vigor el Reglamento de Ley para promover la Inversión Mexicana y Regular la Inversión Extranjera, mismo que derogó todas las disposiciones y resoluciones administrativas existentes y dio una interpretación muy liberal de la Ley de 1973 (Clavijo y Valdivieso, 2002: 24-25) . Estas adaptaciones a la Ley de 1973 se condensaron en una nueva Ley promulgada en diciembre de 1993, misma que también incorpora las disposiciones en la materia convenidas en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte. De acuerdo con la nueva Ley: 17

A principios de los años ochenta estaba vigente la Ley de Inversión Extranjera Directa expedida en 1973. 18 Organismo reconocido y autorizado por la Ley de Inversión Extranjera Directa.


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“Las actividades que requieren de la aprobación previa de la CNIE para que la inversión extranjera participe con más del 49% son: transportación marítima, ciertos servicios portuarios para operaciones de navegación interior, administración de terminales aéreas, telefonía celular, construcción de productos para la transportación de petróleo y derivados, perforación de pozos de petróleo y gas, servicios legales, educación privada, sociedades de información crediticia, instituciones de calificación de valores financieros, y agentes de seguros. También se requiere aprobación de la CNIE cuando los inversionistas extranjeros pretendan tener una participación mayoritaria en el capital social de compañías cuyos activos sean superiores a un monto predeterminado anualmente por la CNIE (25 millones de dólares en 1994)” (Clavijo y Valdivieso, 2002: 25)

No obstante la nueva Ley aún estipulaba sectores reservados al estado, sectores reservados a mexicanos y sectores con topes máximos de inversión extranjera directa, estos últimos fueron los siguientes: sociedades cooperativas (10%), transporte aéreo nacional (25%), sociedades controladoras de grupos financieros (30%), instituciones financieras (49%), pesca y puertos (49%), explosivos y armas de fuego (49%), impresión y periódicos (49%). Con la nueva Ley “La proporción de actividades abiertas a participación extranjera mayoritaria se elevó a 91%, y el sector manufacturero quedó totalmente abierto al capital extranjero, con excepción de la petroquímica básica y la producción de armamentos y explosivos” (Clavijo y Valdivieso, 2002: 26). Como era de esperarse, los flujos de IED crecieron aceleradamente, entre 1994 y 1997 fueron del orden de 10,000 millones de dólares anuales (Clavijo y Valdivieso, 2002: 26). Con anterioridad a la IED se le consideraba un complemento de la inversión nacional sólo que debido a que sus efectos de corto plazo eran superados por la remisión de utilidades en periodos más largos hoy día se le considera un complemento del ahorro interno y ha estado sujeta a controles, especialmente en el caso de la inversión de cartera (Díaz-Bautista y Rosas, 2003: 219).

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En la tabla 5 se presentan las tendencias de las corrientes de capital hacia México: Tabla 5 Tendencias de las corrientes de capital extranjero en México, 1971-2000 Periodo 1971-1982 Finales de 1982 al primer semestre de 1989 Segundo semestre de 1989 a la fecha

Tendencia Abundancia de capital debido a créditos de los bancos comerciales internacionales Suspensión de los créditos voluntarios a México y el país se convierte en exportador netos de capitales México retorna a los mercados internacionales de capital.

Fuente: Cuadro elaborado con información de Díaz-Bautista y Rosas, 2003: 219-220 para el periodo 1971 a 1989.

En 1994-1996 se registraron altas tasas de incremento en la IED en el país debido a la compra de paquetes accionarios mayoritarios de entidades bancarias privatizadas que se había tornado insolventes a raíz de la crisis de 199419 y al aumento de capital en empresas productivas. Durante 1996 y 1997 los inversionistas extranjeros compraron empresas privadas mexicanas por un monto total estimado de 700 000 millones de dólares (Díaz-Bautista y Rosas, 2003: 220). Las privatizaciones de los años noventa habían favorecido a los empresarios mexicanos, quienes se hicieron de la propiedad de empresa antes de propiedad estatal, pero después de la crisis de 1994, se favoreció la concentración de empresas privadas, especialmente de las instituciones financieras en manos de inversionistas extranjeros. 19

Para el caso de los bancos las autoridades ofrecieron grandes estímulos, por ejemplo, la eliminación de la cartera de créditos vencidos y la posibilidad de devolución del banco transferido al cabo de un periodo de gracia.


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Se entiende que la apertura a la participación extranjera en las empresas está dirigida a aumentar la tasa de ahorro nacional, la cual ha sido tradicionalmente baja en nuestro país. Liberalización de los flujos de cartera En 1986 se establece el régimen de inversión neutro; en 1989 se promulga el decreto que liberaliza el régimen de inversión neutro mediante la creación del régimen de inversión temporal que permitió la inversión extranjera indirecta a través de fideicomisos; en 1990 se eliminan las restricciones a la compra de valores de renta fija por parte de extranjeros, especialmente el papel gubernamental (Clavijo y Valdivieso, 2002: 26). Los flujos de cartera también aumentaron pero fueron más volátiles, muy susceptibles a las condiciones ambientales económicas. “Asimismo, desde 1990, las empresas mexicanas listan American Depository Receipts (ADR) y Global DepositoryReciepts (GDR) en los mercados de capital internacionales” (López, s.a.); en 1998 comienza a operar en México el mercado de derivados; Zavaleta y Urbina (2011: 3) señalan que uno de los más importantes cambios en los mercados financieros ha sido la introducción de un sistema electrónico para la compra y venta de títulos de deuda y de capitales, el denominado sistema SENTRA. En el mercado accionario, en 1999, este sistema sustituyó al piso de remates, mejorando notablemente las variables que definen la calidad del mercado y, consecuentemente, redujo los costos fijos y el “bid-ask spread”; hacia 2003 se implanta en el mercado accionario mexicano un sistema internacional de cotizaciones, esto posibilita la negociación de las acciones de las empresas cotizantes del Dow Jones, situación que por sí misma contribuye de manera muy importante a la integración financiera de México y Estados Unidos (Venegas y López, s.a.: 7) El riesgo-país y la calificación de deuda El riesgo-país es conocido también como Emerging Markets Bond Index Plus (EMBI+, por sus siglas en inglés), representa la tasa de interés y la duración que pagan los títulos de deuda externa de mercados emergentes,

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tomando como base el rendimiento de los bonos del tesoro estadounidense de similar plazo (Amieva-Huerta, 2003: 35). “El concepto de riesgo-país está asociado a la probabilidad de incumplimiento en el pago de la deuda pública de un país, expresado como una prima de riesgo” (BCV, 2000: 6). El riesgo país “…el cual es determinado ya sea mediante los ratings asignados por las agencias calificadoras internacionales de riesgo de crédito (Moody’s, Standard & Poor’s, Fitch-IBCA, entre otras) o a través de los índices de riesgo-país, calculados por empresas como Euromoney o Institutional Investor (ver punto 4 de este trabajo) (BCV, 2000: 7). Como resultado de la muy apropiada política de deuda pública en México y de las reformas financieras orientadas a desregular y a abrir a la economía mexicana a los flujos de capital extranjero, se desarrolló cuantitativa y cualitativamente el mercado financiero mexicano y se logró integrarlo a los mercados internacionales de capital. Esta integración se dio explícitamente con la mejora del riesgo país y del acreditamiento del grado de inversión por parte de las calificadoras internacionales. Podemos ver en el gráfico 4 la ostensible mejora en el riesgo país hacia 1999:


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Otra aproximación a la percepción de riesgo-país proviene de las calificaciones que asignan las agencias calificadoras de riesgo crediticio a las emisiones de deuda soberana. Estas calificaciones son un insumo importante, tanto como indicador de la prima de riesgo, como una aproximación a la determinación de la tendencia del riesgo-país, lo cual se refleja en el costo de las emisiones. De esta forma, mientras mejor es la calificación crediticia asignada, se espera que las primas de riesgo tiendan a ser menores y viceversa, ver gráfico 1 (BCV, 2000: 9). Hacia principios del año 2002, las tres principales agencias calificadoras de riesgo crediticio, a saber, Moody´s, Estándar and Poor´s y Fitch, habían otorgado a México el grado de inversión, lo cual significó una especie de aval internacional sobre la seguridad de las inversiones en los mercados financieros de México. En México ha habido una mayor tasa de interés en términos nominales pero mayor riesgo crediticio y político. Las agencias de inversión internacionales toman en cuenta factores de índole macroeconómica, política y social (Díaz-Bautista y Rosas, 2003: 217) La integración financiera del mundo se expresó en crisis recurrentes, la de 1994/1995 en México fue la primera gran crisis de la globalización financiera, luego le siguieron los países asiáticos en 1998/1999. Fisher (citado por Díaz-Bautista y Rosas, 2003: 218) ha reconocido la dificultad que generan los flujos de capital que se mueven por el incentivo de las altas tasas de interés, como defensa de primera línea recomienda una política fiscal estrecha, también un tipo de cambio flexible, el fortalecimiento de las reglas prudenciales, limites a los créditos y transparencia en el sistema financiero. El gran ingreso de capitales a México, especialmente los de carácter especulativo, genera problemas en cuanto al manejo de la política monetaria y del tipo de cambio, choques en la demanda agregada y desequilibrios inflacionarios. El sistema financiero mundial presenta un alto grado de riesgo especulativo “En este sentido, destaca la conducta más volátil que, frente al riesgo, exhibe el grupo mayoritario conformado por inversionistas institucionales, fondos de cobertura, y fondos mutuales, lo cual ha tendido a aumentar la dispersión de los rendimientos de títulos corporativos en los

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países desarrollados y de los bonos soberanos de los mercados emergentes” (BCV, 2000: 11). “Asimismo, el comportamiento de los spreads ha estado afectado por una mayor volatilidad asociada a estos inversionistas, los cuales son tomadores más activos de riesgo y, en consecuencia, demandan rendimientos superiores que impulsan la prima de riesgo. Su conducta es más especulativa, propiciando con ello efectos contagio” (BCV, 2000: 11). En el seno de los organismos multilaterales hay interés en encontrar mecanismos para tratar con las conductas volátiles y las asimetrías que afectan las primas de riesgo de los países en desarrollo “El caso de México es ilustrativo al respecto, ya que el constante seguimiento establecido entre la comunidad financiera internacional y el gobierno mexicano ha contribuido a reducir la influencia desfavorable en el riesgo-país de factores vinculados a percepciones y expectativas. Las autoridades mexicanas, en respuesta a la crisis del peso de 19941995, establecieron una Oficina de Relaciones con el Inversionista, adscrita al Ministerio de Finanzas. En 1996, esta oficina comenzó a producir reportes estadísticos trimestrales dirigidos a la comunidad global de inversionistas, así como intercambios, vía teleconferencia, con analistas e inversionistas interesados en obtener, de primera fuente, información económica de este país. Este hecho ha ayudado a que los participantes del mercado diferencien a México de otros países latinoamericanos, elevando la confianza y entendimiento de esta comunidad sobre las políticas económicas mexicanas, reduciendo la incertidumbre y, con ello, parte de los riesgos. De esta forma, se ha venido observando una convergencia de los rendimientos de los instrumentos soberanos mexicanos hacia los de los títulos públicos de países desarrollados” (BCV, 2000: 11). “Igualmente, con miras a reducir las asimetrías en la comunicación entre inversionistas privados y gobiernos de los mercados emergentes, se ha instituido, dentro del FMI, aprovechando las bondades de Internet, un sistema de difusión rápida de estadísticas económicas nacionales buscando mayor transparencia y eficiencia en la información a través del “Dissemination Standards Bulletin Board”. Los países latinoamericanos que participan en este sistema son Argentina, Colombia, Chile, Ecuador, El Salvador, México y Perú” (BCV, 2000: 12).


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RELACIÓN ENTRE LA RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO (IVA), SUS TASAS IMPOSITIVAS Y EL CRECIMIENTO DE LA ECONOMÍA MEXICANA: 1980-2011 Bernabé Lugo Neria Eudoxio Morales Flores Arturo Alvarado Nicanor

Introducción En diciembre de 2012 regresa al Poder Ejecutivo Federal mexicano el Partido Revolucionario Institucional, encabezado por Enrique Peña Nieto. Los priístas retornan a la silla presidencial después de haber perdido dos veces consecutivas el poder ante el Partido Acción Nacional. En la construcción de la agenda de trabajo del nuevo ejecutivo, que esencialmente contiene lo que hará o lo que dejará pendiente, se encuentran problemas arraigados que han estado presentes no sólo en los gobiernos opuestos a su partido que le precedieron, sino también por sus antecesores del mismo partido. En específico, nos estamos refiriendo al problema de la baja recaudación fiscal que va a la par con una alta dependencia financiera de los recursos petroleros. Una vez que entró en funciones el nuevo ejecutivo, se tuvo que elaborar y aprobar tanto la Ley de Ingresos como el Presupuesto de Egresos para el año 2013. Aquélla no tuvo grandes cambios con respecto a la del año anterior. Incluso, no hubo una miscelánea fiscal en estricto sentido para el 2013. La estratagema del ejecutivo federal fue dejar pendiente la reforma fiscal para otro año, en específico para el siguiente.

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Al momento de escribir este ensayo hay muchas especulaciones en los medios informativos acerca de cuáles serán las principales líneas de acción que contenga la reforma fiscal y energética peñista. En cuanto a la primera, ha habido pronunciamientos de los encargados de la política hacendaria mexicana así como de organismos internacionales, que apuntan a una propuesta que promueve aumentar el IVA y quitar las exenciones de ese impuesto indirecto a alimentos y medicamentos1. Son alternativas que ya habían sido planteadas por los anteriores presidentes mexicanos pero no fueron aprobadas. Nuevamente llegan estas propuestas, pero quizá el contexto donde se discutan y posiblemente se aprueben haya cambiado. Este ensayo tiene como objetivo analizar el impacto que tendría el aumento de la tasa impositiva del IVA en su recaudación. En otras palabras, se busca responder preguntas tales como: ¿aumentaría la recaudación del IVA si hay un aumento en su tasa impositiva? ¿Qué tanto aumentaría? ¿Qué relación guarda la recaudación del IVA con la economía? La discusión de estas problemáticas sale a colación precisamente cuando el nuevo presidente federal intenta para el año 2014, implementar una nueva reforma fiscal, y una alternativa que posiblemente se considerara es justamente aumentar la tasa impositiva del IVA. La hipótesis que se propone, es que la baja recaudación fiscal tiene ciertos factores explicativos: el aumento de la tasa impositiva tiene una relación directa con la recaudación fiscal; sin embargo, el acrecentamiento que se provoca es relativamente bajo. Dicha presunción se intenta evaluarla a través de un modelo econométrico que toma como variable endógena la recaudación del IVA como porcentaje del PIB; como variables exógenas la tasa impositiva del IVA –que desde su creación sólo ha tomado valores de 10, 15 y 16%– y el crecimiento anual del PIB. 1

Por ejemplo, el secretario de la OCDE, José Ángel Gurría Treviño, en noviembre de 2012, antes de que tomara posesión como Presidente de México Enrique Peña Nieto, recomendó a éste que aplique una tasa del Impuesto al Valor Agregado (IVA) del 18 o el 19 por ciento general y sin excepciones. Fuente: http://aristeguinoticias.com/0611/mexico/aumento-del-iva-a-19-recomiendagurria-a-epn/. Otra noticia que posiblemente indica la línea a seguir en la reforma tributaria es el cambio de los estatutos políticos del partido del presidente en turno.

relación entre la recaudación del impuesto al valor agregado...

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El resto de la ponencia está organizada de la siguiente forma. Primeramente, se presentan y describen algunos gráficos, realizados con datos de la OCDE, que ponen en evidencia el problema de la baja recaudación mexicana. En la segunda parte, entrando un poco más en materia del IVA, se analiza la recaudación de este impuesto, para ello se presenta la tendencia que ha tenido éste en un periodo que va de 1980 a 2011, de la misma forma se compara la recaudación mexicana de este impuesto indirecto con otras naciones; se realiza una pequeña descripción de las modificaciones que ha experimentado; y, se abordan las causas de la baja recaudación para dar pauta a la presentación del modelo de regresión. En la tercera parte se muestran las variables que integran al modelo, posteriormente los resultados del análisis estadístico así como algunos escenarios posibles si se llegase a decretar un incremento de la tasa del IVA. Por último, se colocan las conclusiones a la luz de las anteriores partes. 1. La recaudación federal tributaria en México 1980-2011 La recaudación fiscal, como actividad gubernamental encargada de cobrar o percibir recursos económicos de los distintos tributos que en un futuro servirán para financiar el gasto público –en sus distintas asignaciones como salud, desarrollo social, educación–, es un tema que preocupa a los gobiernos en turno. Obviamente, a lo largo del tiempo, los tributos han sido de diferente índole pero siempre su origen se justifica principalmente para financiar las necesidades sociales. Con lo que respecta a las finanzas públicas mexicanas, ellas están caracterizadas por una muy baja capacidad recaudatoria. Diversos estudios (Tello y Hernández, 2010; García, 2006; Martínez, 2001) revelan que, al compararse México con otros países similares, la recaudación en relación con el PIB es de las más bajas. Lo preocupante es que esa situación ha sido relativamente perenne en el tiempo (Urzúa, 2000; Sempere y Sobarzo, 1996). Con el fin de dimensionar esta problemática con cifras oficiales más actualizada (hasta 2011), en esta primera sección del ensayo se describe la tendencia de la recaudación tributaria mexicana. Para ello se utiliza como

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indicador el porcentaje que representan los ingresos tributarios del Producto Interno Bruto. Los ingresos tributarios del gobierno federal mexicano, como porcentaje del Producto Interno Bruto, de 1980 a 2010, se muestran en el gráfico 1. El año 20082 sobresale con 17.6 %, es decir, por cada 100 pesos del PIB en ese año se recaudaron 17.6 pesos por concepto de tributos federales. Por otro lado, 1981 representa el año en el que los recursos tributarios, como porcentaje del PIB, fueron los más bajos dentro del periodo estudiado. Casi llegaron al 12%. El gráfico 1 también deja ver que los ingresos tributarios están sostenidos en su gran mayoría por los impuestos sobre bienes y servicios. Y en segundo lugar, por los impuestos al ingreso. Gráfico 1 Ingresos tributarios mexicanos 1980-2011

Fuente: Elaboración propia a partir de OCDE, 2013.

2

Aunque como se verá más adelante, al siguiente año hubo una crisis económica norteamericana que afectó significativamente las finanzas públicas mexicanas.

151


Si hacemos un comparativo por periodo presidencial, de 1983 a 20113, claramente sobresale el gobierno de Felipe Calderón. En su periodo, en promedio, por cada 100 pesos del PIB, recaudaba 13.9 pesos. El peor resultado recaudatorio dentro de su periodo en el poder fue el tercer año, 2009, cuando surtió efectos en México la crisis económica hipotecaria norteamericana4. El peor recaudador, de los cinco presidentes que antecedieron a Peña, fue Ernesto Zedillo. Sólo recaudó en promedio 12.6 pesos por cada 100 pesos del PIB. En 1998 fue su peor resultado, recogió por tributos 12%, incluso ese porcentaje fue inferior al de 1995, cuando se presentó una de las crisis económicas más importantes en México, que culminó en la devaluación del peso mexicano. El cuadro 1 da cuenta de lo anterior. Cuadro 1 Ingresos tributarios federales mexicanos por sexenio 1983-2012 (% del PIB) Año de gobierno

Miguel de la Madrid

Carlos Salinas

Ernesto Zedillo

Vicente Fox

Felipe Calderón

Primer

14.4

13.4

12.2

13.7

14.4

Segundo

13.9

13.3

12.4

13.0

17.6

Tercer

13.6

13.0

13.0

13.9

13.9

Cuarto

12.7

13.2

12.0

13.7

15.3

Quinto

13.7

12.9

12.6

14.7

16.2

Sexto

12.9

12.4

13.6

14.9

ND

Promedio

13.5

13.0

12.6

14.0

15.5

Dato mayor

14.4

13.4

13.6

14.9

17.6

Dato menor

12.7

12.4

12.0

13.0

13.9


3

Dado que al momento del análisis no se encontró el porcentaje del PIB que había recaudado en 2012 el gobierno calderonista, sólo se promedió hasta el año 2011. 4 Al respecto, puede verse Ortiz (2009), quien afirma que: “los efectos [de la crisis económica norteamericana] se hicieron sentir sobre el consumo, y para el primer semestre de 2009, se aceptó una caída en el PIB de -10%, cosa jamás vista en la historia económica de México (Ortiz, 2009, 4).

152


Ahora bien, si se compara la recaudación tributaria del gobierno federal mexicano con otros de Latinoamérica, los resultados no son nada alentadores. Argentina sobresale por su tendencia, de menos a más. En el 2010 su gobierno central recababa 21.61% de su respectivo PIB. Uruguay para ese mismo año recababa 18.86 %. El tercer sitio lo ocupa Chile con 17.40 %. Mientras que, México ocupa el cuarto lugar con 15.28%5. El último lugar es ocupado por Guatemala, que sólo recaudó 10.25% de su PIB (ver gráfica 2). Gráfico 2 Recaudación tributaria de los gobiernos federales, varios países latinoamericanos 1990-2010


Así, el gobierno federal mexicano se ubicó en el 2010 en el cuarto lugar a nivel Latinoamérica como recaudador tributario. Ya antes, desde 1997 había sido superado por Uruguay, Chile y Argentina. Esto revela que, otros países similares a México están siendo más efectivos en la recaudación.

5

Le siguen Perú y Brasil con 14.99 y 14.89%, respectivamente.


153

Es claro que se necesita una reforma al sistema tributario para aumentar la recaudación. El dilema es encontrar la solución. Algunos apuestan a combatir la evasión o la elusión, otros a quitar los regímenes especiales tributarios, otros más a crear más impuestos y otros a subir las tasas de los actuales impuestos. En ese sentido, a continuación se presenta una breve descripción de la recaudación tributaria del IVA, que a lo largo de su existencia, su tasa, ha sido incrementada o disminuida como efecto de una reforma del presidente en turno.

2. El impuesto al valor agregado en México y América Latina De los impuestos federales mexicanos el Impuesto al Valor Agregado es el que tiene más futuro. Lo anterior, debido a la tendencia que en los últimos 18 años ha experimentado. A partir de 1993, el IVA –como porcentaje del PIB– tiene casi siempre una tendencia a la alza; sólo en los años 2002, 2004, 2007, 2009 y 2011 hay mínimos retrocesos. Gráfico 3 Ingresos del Impuesto al Valor Agregado, México 1980-2011 (% del PIB)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la OCDE, 2013.

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A más de 30 años de la implementación del IVA en México, su captación ha mejorado 1.4 puntos porcentuales. Sin embargo, no tanto como otros países latinoamericanos, ni mucho menos como otros países que pertenecen a la OCDE. El gráfico 4 compara México con otros países. Dinamarca es el país miembro de la OCDE que mejor recaudación tiene del IVA, en el 2010 recaudó casi el 10% de su PIB. Uruguay, como país de América Latina, sobresale; incluso supera a algunos países de la OCDE. México, está por debajo de esos dos países; ni siquiera alcanza el promedio de América Latina, que en 2010 fue de 5.56. Mucho menos el de la OCDE que es de 6.5%. Canadá es el país de la OCDE que peor recaudación del IVA ha tenido, en el 2010 sólo alcanzó a recaudar 1.89% de su PIB. Casi de la misma forma, Brasil no sobresale en este impuesto. Ambos exponen una tendencia a la baja. Gráfico 4 Ingresos del Impuesto al Valor Agregado como porcentaje del PIB, varios países


Una comparación más enfocada a los países latinoamericanos revela lo siguiente: En el año 20106, los únicos países latinoamericanos que México (3.86%) superó, en cuanto a recaudación del IVA como porcentaje del PIB, fueron Panamá (2.86%) y Brasil (0.66%). De ahí en fuera, México es superado por República Dominicana (4.27%), Costa Rica (4.83%), Guatemala 6

Se comparó 2010 dado que hasta el momento representa el mejor año de recaudación para México, a reserva de que 2012 y 2013 lo sean.


155

(5.09%), Colombia (5.29%), Venezuela (5.517%), Perú (6.58%), El Salvador (6.68%), Ecuador (6.7%), Paraguay (6.8%) y Chile (7.6%). Los países que superan al país azteca por más de la mitad en este indicador son Argentina (7.85%) y Uruguay (8.77%), que son los referentes o ejemplos a seguir en América Latina. Lo anterior se puede constatar visualmente en el gráfico 5. Gráfico 5 Ingresos del Impuesto al Valor Agregado como porcentaje del PIB, América Latina 2010


Dilemas de la reforma tributaria: ¿Aumentar o no la tasa impositiva del IVA? Uno de los temas más polémicos dentro del marco de la discusión de la reforma tributaria mexicana es aumentar o no la tasa impositiva, en especial la del IVA. El argumento de los que apoyan un aumento del IVA es que aumentarán los ingresos tributarios; por otro lado, quienes tienen una posición más incrédula, argumentan que no necesariamente aumentarán los ingresos tributarios, lejos de ellos, con el incremento del IVA se producirá una pérdida del ingreso real, dejando peor económicamente a las clases más pobres. Antes de tomar una posición al respecto, describiremos lacónicamente el origen del IVA, así como las diferentes tasas que ha tenido.

156


El IVA inició su vigencia en 1980, cuando el Poder Ejecutivo estaba representado por José López Portillo. Entra en sustitución del impuesto federal sobre ingresos mercantiles. A la par, ingresa en vigor la Ley de Coordinación Fiscal, así como algunas reformas al ISR. Durante el periodo que va de 1980 a 1982, la tasa general del IVA fue del 10%. En el sexenio siguiente, que corresponde al mandato de Miguel de la Madrid, hubo un aumento del IVA del 10 al 15. Fue un sexenio difícil financieramente, porque ante la falta de recursos públicos debido a la reducción de los precios internacionales del petróleo entre otros factores, se tuvo que reducir el gasto público. El gobierno salinista apostó a la apertura económica y al libre comercio. En materia del IVA bajó la tasa del 15 al 10%. Sin embargo, su sucesor Ernesto Zedillo regresó la tasa a su punto original, con el fin de aumentar la recaudación; además, en su último año de gobierno intentó reformar el artículo 2o de la Ley del IVA sin éxito. El periodo presidencial de Vicente Fox inició el 1 de diciembre de 2000. Casi un año después, envió al Congreso de la Unión su propuesta fiscal que consistía en grabar con el 15% de IVA los alimentos, medicinas, colegiaturas, libros y revistas. Los legisladores opositores no la aprobaron. A pesar de ello, insistió. Nuevamente, en diciembre de 2003, el primer presidente panista intentó someter al legislativo una propuesta fiscal similar a la anterior: gravar con IVA los alimentos y las medicinas. Pero otra vez, no se aprobó tal modificación. En el año 2007, estando como mandatario federal Felipe Calderón, se aprobó la primera reforma fiscal de su gobierno. Sus propuestas tributarias fueron el IETU, el IDE y un incremento marginal paulatino al precio de la gasolina. Pero, en materia de IVA no se consideró cargar este impuesto indirecto a alimentos y medicinas. Dos años después, fue aprobada la segunda reforma que consistió en incrementar un punto porcentual la tasa del IVA y en dos puntos al ISR; pero no se le autorizó un nuevo impuesto generalizado del 2% al consumo. El gráfico 6 presenta las distintas tasas que el IVA ha tenido a lo largo de su implementación como política tributaria; así como la tasa anual de crecimiento del PIB y la recaudación del IVA, medida como porcentaje del PIB. De 1982 a 1983 la tasa del IVA sufre su primer incremento, pasa del 10 al


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15%, a la vez se presenta un repunte en la economía. Estas dos situaciones parecen aumentar un poco la recaudación. De 1990 a 1991, ocurre un fenómeno contrario: la tasa del IVA regresa al 10% y la economía se contrae, lo mismo que la recaudación. De los años 1994 a 1995 la tasa de IVA sube otra vez pero la situación económica es complicada, hay un decrecimiento del PIB; a pesar de eso, levemente hay un incremento en la recaudación. Por último, de 2009 a 2010 la tasa de IVA sube un punto porcentual, la economía mejora y la recaudación incrementa. Gráfico 6 Tasas y recaudación del IVA, México 1980-2011

Fuente: Elaboración propia a partir de OCDE, 2013 y Banco Mundial, 2013.

En suma, los últimos cinco presidentes federales mexicanos han intentado mejorar su sistema de recaudación, pero a veces, sus proyecciones, cambios o reformas han surtido efectos pero no tanto como se esperaba. En otras ocasiones, las condiciones políticas les impidieron implementar sus propuestas. En todo caso, la evidencia es clara: los ingresos públicos mexicanos, a lo largo del tiempo analizado han dependido muy poco de la

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recaudación tributaria por concepto de IVA, el mejor resultado hasta ahora fue el alcanzado en el año 2010 con 3.86%. Las causas de la baja recaudación fiscal La baja recaudación fiscal es un fenómeno característico de las finanzas públicas mexicanas. Al respecto, diversos estudios se han desarrollado para explicar sus causas. Por ejemplo, dentro de la literatura revisada, Álvarez (2010) presenta una visión general del sistema tributario mexicano, en especial sus deficiencias tales como su alta dependencia en fuentes de ingresos altamente volátiles como los ingresos provenientes de las fuentes petroleras; asimismo, intenta dimensionar el tamaño de la evasión del impuesto sobre la renta individual y empresarial. Por su parte Tello y Hernández (2010) apuntan que, “la baja productividad de los impuestos en México, se explica en buena medida por la inadecuada administración de los tributos, los grandes niveles de evasión y elusión, así como la creciente economía informal alentada por las bajas tasas de crecimiento económico de los últimos años” (Tello y Hernández, 2004: 42). Otros autores en estudios más recientes, como Barcelata (2011), resaltan la influencia de las variables económicas y políticas en la recaudación fiscal: “la recaudación depende de la dinámica de la actividad económica nacional y, por supuesto, de los factores políticos que determinan las exenciones fiscales y el mayor o menor peso que tienen las utilidades y los salarios en la distribución del ingreso” (2011: 210). Asimismo, estudios como el de Jáuregui (2003) resaltan la historia fiscal y su vínculo con las reformas fiscales aplazadas o cumplidas. De esta manera, podemos decir que las causas de la baja recaudación son diversas. Van desde la ineficiencia en el sistema tributario, pasando por la evasión y elusión fiscal y tocando las variables económicas, políticas e históricas. Desde un punto de vista empírico, estudios como el de Flores (2003) buscan establecer una función que pronostique la recaudación en determinado tiempo si se tasa con IVA a alimentos y medicamentos. Unos más, como Gómez (2004) buscan encontrar la estructura fiscal óptima mexicana. Otros


159

como el de Sobarzo (2004) evalúa los posibles cambios del sistema tributario en México –a través de un modelo que utiliza como variable dependiente los ingresos públicos y como variables explicativas la estructura impositiva del país y el sector exportador de petróleo– y confirma que “el problema fiscal en México radica en el reducido grado de cumplimiento fiscal, y no tanto en las fluctuaciones del precio internacional del petróleo” (Sobarno, 2004, 159). La propuesta de esta ponencia se suma a la investigación realizada por el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (2009), en la que trata de encontrar una función que explique y pronostique la recaudación del IVA con base a su tasa impositiva y el crecimiento de la economía7.

3. El modelo A continuación se presenta un sencillo modelo (o función) que intenta encontrar la relación de dependencia que presenta la recaudación del IVA –como porcentaje del PIB– y la tasa impositiva así como la tasa de crecimiento anual del PIB: RIVAt= b1CPIBt + b2TIVAt

Donde RIVAt es la recaudación del Impuesto al Valor Agregado, como porcentaje del PIB, del año t; CPIBt es la tasa de crecimiento anual del Producto Interno Bruto mexicano del año t; y TIVAt es la tasa impositiva del IVA que se aplicó en el año t. 7

En el modelo empírico que desarrolló el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, utiliza datos trimestrales de 1990 a 2010; asimismo consideran una variable dicotómica (DU) independiente que indica si los datos son antes o después de 1994. Su modelo estimado fue log(IVA ) = −17.9672 +1.7846log(PIB) − 0.0176DU log(PIB) + 6.84TI con un R2 de 95%, ver CEFP (2009). Como se verá más adelante, nuestra propuesta es un poco más modesta en el sentido de que utiliza sólo dos variables y su expresión no es logarítmica, los datos analizados van de 1980, año de creación del IVA, y hasta 2011 en forma anual, el R2 obtenido fue de 98%. Ambas propuestas, utilizan como variables independientes la tasa del IVA (TI) y el PIB, aunque nosotros contemplamos su tasa de crecimiento anual y no tanto su cifra monetaria.

160


El modelo plantea una relación positiva entre el PIB per cápita y las otras dos variables; el signo que acompaña a los coeficientes a estimar, b1 y b2 es positivo; es decir, se espera que al aumentar la tasa impositiva y/o la tasa de crecimiento del PIB, la recaudación aumente. Sin embargo, el modelo supone una relación exacta o determinística entre las variables. Para dar cabida a relaciones inexactas, modificamos la función de recaudación de la siguiente manera: RIVAt= b1CPIBt + b2TIVAt+ u

Donde u, conocida como el término de perturbación, es una variable que tiene propiedades probabilísticas claramente definidas. En suma, la función econométrica de recaudación del IVA plantea como hipótesis que la variable dependiente (RIVA) está relacionada lineal y positivamente con dos variables explicativas que describen el crecimiento del PIB y la tasa impositiva, pero que la relación entre ellas no es exacta; está sujeta a variaciones individuales. El modelo estimado a través de mínimos cuadrados ordinarios fue el siguiente: RIVAt= 0.0355CPIBt + 0.2036 TIVAt Estadístico t = 1.78 31.86 2 R =98% R2 corregida= 94.7%; F= 779.53; n=32

El modelo estimado tiene alto poder predictivo: el 98% de las variaciones en la recaudación del IVA son explicadas por las tasas de crecimiento del PIB y por la tasa del IVA8. Los parámetros a estimar salieron de acuerdo a lo estimado, es decir, la evidencia empírica muestra que al aumentar las variables 8

Es importante mencionar que se estimó otro modelo, que contemplaba como variable dependiente la recaudación del PIB, en términos monetarios. Para obtenerla, simplemente se multiplicó el porcentaje del PIB recaudado por IVA por el PIB en dólares constantes del 2000. Como variables independientes se tomaron la tasa del IVA y el PIB. Su forma es R = a + b1 PIBt + b2 TIVAt + u. Los resultados, que se presentan en los Anexos, fueron significativos, sin embargo como mi interés era pronosticar la recaudación del IVA como porcentaje del PIB, optamos por no utilizar este modelo alternativo.

161


independientes, la dependiente aumentará. Se espera que ante un aumento de 1 punto porcentual de la tasa del IVA, la recaudación como porcentaje del PIB incrementará 0.2036 puntos porcentuales, manteniendo constante la otra variable. De la misma forma, si se incrementa en 1 punto porcentual la tasa de crecimiento anual del PIB, probablemente la recaudación del IVA como porcentaje del PIB aumentará 0.0355 puntos porcentuales. ¿Qué implicaciones tiene esa ecuación en la política recaudatoria en México? En la siguiente sección planteamos algunos escenarios que pudieran ocurrir y que se desprenden precisamente al usar dicha ecuación. Escenarios posibles ante una variación de la tasa del IVA y porcentaje de crecimiento del PIB Diversas fuentes apuntan a que la economía mexicana en el 2013 crecerá un poco más del 3%. Por ejemplo, el gobierno federal proyecta que el PIB crecerá 3.5% este año. Organismos como la OCDE asientan que será de 3.6%, el FMI 3.7%, Banxico 3.37%, Banamex 3.4% y BBVA Bancomer 2.9%. En el cuadro 3, en las tres primeras columnas, presentamos los anteriores datos así como los pronósticos de recaudación del IVA como porcentaje del PIB. Cuadro 2 México, proyecciones del PIB y recaudación del IVA 2013 REFERENCIA

Crecimiento % del PIB 2013

Proyección de la recaudación del IVA como % del PIB Tasa 16%

Proyección de la recaudación del IVA como % del PIB Tasa 19%

Gobierno Federal

3.5

3.38

3.99

OCDE

3.6

3.39

4.00

FMI

3.70

3.39

4.00

BANXICO

3.37

3.38

3.99

BANAMEX

3.41

3.38

3.99

BBVA BANCOMER

2.9

3.36

3.97

Fuente: Elaboración propia con base a Vargas (2012: 85) y modelo de regresión.

162


Supongamos ahora que se aprueba un aumento a la tasa del IVA de 3 puntos porcentuales, es decir que pasa de 16 a 19%. Utilizando las mismas tasas de crecimiento del PIB, nos daremos cuenta que la recaudación del IVA aumenta, pero muy poco. Los resultados se presentan en la última columna del cuadro 3, e indican que si se incrementa el IVA en tres puntos porcentuales, su recaudación como porcentaje del PIB, apenas incrementaría 0.61 puntos, manteniendo constante la tasa de crecimiento del PIB.

Conclusiones La baja recaudación tributaria es un área de oportunidad que tienen las finanzas públicas federales mexicanas. A lo largo del ensayo se ha dado evidencia de que México, al ser comparado con países latinoamericanos, posee una de las recaudaciones más bajas. Los bajos resultados son tanto para la recaudación tributaria en su conjunto como la del IVA. El trabajo tuvo como objetivo determinar el impacto en la recaudación tributaria del IVA, medido como porcentaje del PIB, que tendrían las modificaciones de sus tasas impositivas. Nuestra hipótesis es que efectivamente al elevar las tasas impositivas del IVA aumentará la recaudación de ese impuesto. Se constató que así ocurre. Sin embargo, la evidencia empírica nos dice que esos incrementos son pequeños. En promedio, si incrementa un punto porcentual la tasa impositiva del IVA, su recaudación, como porcentaje del PIB, incrementará un poco más de 0.2 puntos, ceteris paribus (c. p.). Y si la economía crece un punto porcentual, la recaudación apenas alcanzará a aumentar un poco más de 0.03 puntos c. p. Ante tal evidencia, si se quieren alcanzar niveles de recaudación como los países de la OCDE o incluso algunos latinoamericanos, se necesitará cambios radicales en la tasa del IVA. Dicho de otra forma, se necesita cambiar la tasa impositiva por lo menos al 32%. Un cambio de la tasa del 16 al 19% impactará muy poco, con un crecimiento anual del PIB de 4.5% la recaudación del IVA apenas alcanzaría posiblemente el 4% del PIB.


163

Un cambio radical como ese difícilmente ocurrirá en México. Sin embargo, se puede optar por modificar la tasa paulatinamente y, a la par, implementar otras alternativas para mejorar la recaudación, como es el combate a la evasión y elusión fiscal y el mejoramiento al sistema tributario. Datos de la OCDE indican que la eficiencia recaudatoria en México es del 34%, por lo que hay un 66% de recursos que se están evadiendo o eludiendo. En ese sentido, queda pendiente para otros estudios empíricos, evaluar el impacto que tendría en la recaudación tributaria la disminución de la evasión y elusión fiscal, así como las mejoras en los sistemas tributarias. La baja recaudación tributaria como problema público tiene distintas aristas, una reforma fiscal es un paso necesario para mitigarla, sin embargo, no es condición suficiente. La solución no sólo depende del papel del gobierno, sino también de los ciudadanos. Como reflexión, en la medida que el gobierno muestre evidencias de que los impuestos trabajan eficientemente y en la medida que haya más ciudadanos responsables en el pago de sus impuestos, en función de sus posibilidades, aumentará la probabilidad de éxito de cualquier reforma que se implemente.

164


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165

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166


Anexos 1. Base de datos con la que se realizó el análisis de regresión Año

Recaudación (% del PIB)

Tasa IVA

Crecimiento del PIB (% anual)

PIB (US$ a precios constantes de 2000)

Recaudación del IVA (US$ a precios constantes de 2000)

RIVAt

TIVAt

CPIBt

PIBt

R=( RIVAt * PIBt)

1981

2.2%

10%

8.77%

$ 375,878,167,054.01

$ 8,269,319,675.19

1982

1.9%

10%

-0.63%

$ 373,518,018,233.04

$ 7,096,842,346.43

1983

2.6%

15%

-4.20%

$ 357,844,094,428.59

$ 9,303,946,455.14

1984

2.7%

15%

3.61%

$ 370,762,913,620.18

$ 10,010,598,667.74

1985

2.5%

15%

2.59%

$ 380,378,220,215.41

$ 9,509,455,505.39

1986

2.5%

15%

-3.75%

$ 366,099,126,583.80

$ 9,152,478,164.60

1987

2.6%

15%

1.86%

$ 372,893,000,112.58

$ 9,695,218,002.93

1988

2.8%

15%

1.25%

$ 377,537,151,452.90

$ 10,571,040,240.68

1989

2.8%

15%

4.20%

$ 393,387,268,233.09

$ 11,014,843,510.53

1990

3.3%

15%

5.07%

$ 413,325,339,980.80

$ 13,639,736,219.37

1991

3.1%

10%

4.22%

$ 430,776,972,106.14

$ 13,354,086,135.29

1992

2.5%

10%

3.63%

$ 446,408,398,241.76

$ 11,160,209,956.04

1993

2.4%

10%

1.95%

$ 455,115,704,020.58

$ 10,922,776,896.49

1994

2.5%

10%

4.46%

$ 475,405,936,893.87

$ 11,885,148,422.35

1995

2.6%

15%

-6.22%

$ 445,845,258,682.30

$ 11,591,976,725.74

1996

2.6%

15%

5.14%

$ 468,760,936,466.25

$ 12,187,784,348.12

1997

2.8%

15%

6.78%

$ 500,522,064,862.55

$ 14,014,617,816.15

1998

2.8%

15%

4.91%

$ 525,080,308,657.69

$ 14,702,248,642.42

1999

3.0%

15%

3.87%

$ 545,418,010,283.77

$ 16,362,540,308.51

2000

3.1%

15%

6.60%

$ 581,426,421,971.45

$ 18,024,219,081.12

2001

3.3%

15%

-0.16%

$ 580,513,674,391.55

$ 19,156,951,254.92

2002

3.2%

15%

0.83%

$ 585,312,691,416.45

$ 18,730,006,125.33

2003

3.4%

15%

1.35%

$ 593,223,360,014.09

$ 20,169,594,240.48

2004

3.3%

15%

4.05%

$ 617,269,309,006.40

$ 20,369,887,197.21

2005

3.5%

15%

3.21%

$ 637,055,457,596.05

$ 22,296,941,015.86

2006

3.7%

15%

5.15%

$ 669,864,782,183.06

$ 24,784,996,940.77

2007

3.6%

15%

3.26%

$ 691,704,027,302.29

$ 24,901,344,982.88

2008

3.8%

15%

1.19%

$ 699,939,486,221.46

$ 26,597,700,476.42

2009

3.4%

15%

-5.95%

$ 658,265,503,215.65

$ 22,381,027,109.33

2010

3.9%

16%

5.53%

$ 694,683,221,502.87

$ 27,092,645,638.61

2011

3.8%

16%

3.91%

$ 721,849,598,501.49

$ 27,430,284,743.06

Fuente: Elaboración propia con Base a OCDE, 2013 y Banco Mundial, 2013.


2. Modelos de regresión RIVAt= b1CPIBt + b2TIVAt + u

167

168


3. Modelos de regresión alternativo Rt = a + b1PIBt + b2TIVAt + u

EXCESO DEL RÉGIMEN FISCAL DE PEMEX COMO CAUSA DE SU DÉFICIT FINANCIERO: 2009 A 2011 Bernabé Lugo Neria Eudoxio Morales Flores Arturo Alvarado Nicanor

Introducción Petróleos Mexicanos es una empresa paraestatal considerada de todos los mexicanos; el petróleo es considerado una riqueza nacional donde el esfuerzo que se hace para conseguirlo será doblemente recompensado, pues sus estados financieros nos muestras que se tiene un rendimiento antes de su carga fiscal correspondiente a más de la mitad de su ingreso, es decir, su ingreso es más del doble de sus costos y gastos. Se ha dicho que PEMEX ha dejado de ser redituable y que opera en números rojos, es decir, que opera con pérdida neta. Pero esta pérdida puede ser ocasionada por diversas circunstancias, considero que la más importante es debida al importe significativo de su carga fiscal, la cual es mayor a su rendimiento antes de impuestos, derechos y aprovechamientos arrojando como resultado su pérdida neta. La parte más significativa de su carga fiscal corresponde al pago de Derechos sobre extracción de petróleo y otros cuyo importe representó el 68% de sus ingresos en 2011, a diferencia de las demás empresas PEMEX debe realizar contribuciones fiscales de manera diaria, incluyendo días inhábiles, de manera semanal, mensual y anual. Aparte del pago de los derechos, PEMEX también es sujeta al pago de impuestos como son el Impuesto Especial sobre Productos y Servicios,

170


Impuesto al Valor Agregado, Impuesto a la Exportación del Petróleo Crudo, Gas Natural y sus Derivados, Impuesto a los Rendimientos Petroleros e Impuesto a la Importación de Materiales.

1. Resultado financiero de pemex Petróleos Mexicanos, en lo sucesivo sólo se le llamará PEMEX, es un organismo descentralizado de la Administración Pública Federal, perteneciente al sector de la Secretaría de Energía, cuenta con personalidad jurídica y patrimonio propio. PEMEX funciona mediante cuatro organismos descentralizados con personalidad jurídica y patrimonio propio, siendo PEMEX Exploración y Producción, PEMEX Refinación, PEMEX Gas y Petroquímica Básica y PEMEX Petroquímica. Independientemente de los organismos mencionados, PEMEX es administrado y dirigido por un Consejo de Administración, siendo su órgano superior de gobierno conformado por seis representantes del Estado, designados por el ejecutivo federal y cinco representantes del Sindicato de Trabajadores Petroleros, este consejo es presidido por el secretario de energía. La situación financiera de PEMEX ha sido motivo de controversia respecto a la pérdida neta que arroja sus Estados Financieros anuales, sin embargo, dicha pérdida es ocasionada por una carga fiscal excesiva y es este rubro donde surge la controversia sobre la necesidad de esta recaudación para el país, ya que representa un ingreso presupuestal importante. PEMEX es una empresa considerada en pérdida, tan sólo en el año 2009 la pérdida neta fue de $94,369,846 miles de pesos; en el ejercicio 2010 la pérdida neta disminuye casi a la mitad, ubicándose en $46,527,237 miles de pesos y para el año 2011 la pérdida neta se eleva nuevamente, llegando a $91,493,321 miles de pesos.

exceso del régimen fiscal de pemex...

171

Al analizar los Estados Financieros anuales de PEMEX se observa que tiene utilidades o rendimiento antes de impuestos, derechos y aprovechamientos, es decir, si a los ingresos le descontamos el costo de lo vendido, los gastos de administración, trasportación y distribución, y le aumentamos los otros ingresos y resultado integral de financiamiento, la empresa paraestatal sigue en utilidad y esta utilidad se ve convertida en pérdida al agregarle la carga fiscal. Durante el ejercicio de 2009 el rendimiento antes de impuestos, derechos y aprovechamientos fue de $452,263,212 en miles de pesos; el rendimientos antes de su carga fiscal en 2010 fue de $607,613,412 miles de pesos y dicho rendimiento antes de su carga fiscal para 2011 se ubica en $784,532,425 en miles de pesos. Como se puede observar la carga tributaria es más del 100% del rendimiento antes de impuestos, derechos y aprovechamientos, olvidándose del principio constitucional de proporcionalidad y equidad tributaria, al considerar la proporcionalidad ésta debe de ser en proporción con la capacidad contributiva del sujeto pasivo, siendo en este caso, la paraestatal la cual su capacidad es rebasada por su carga tributaria, considerando a la equidad como un trato igual entre iguales y desigual entre desiguales se puede considerar una carga fiscal desigual entre sus iguales considerando que pertenece al giro de empresa extractiva. Es probable que estos principios constitucionales pierdan su interés al considerar la necesidad que exista la carga tributaria tan excesiva en PEMEX para el presupuesto de ingresos de la federación, pero la satisfacción de esta necesidad financiera para el país lleva a PEMEX a pasar de exportador de materia prima a importador de producto terminado. A continuación, se muestran los Estados Financieros Consolidados Auditados donde se puede apreciar las siguientes cifras1:

1

http://www.pemex.com/informes/informe_anual/ (Informe anual, 2011, pp. 22).

172


Tabla 1 Petróleos mexicanos, organismos subsidiarios y compañías Estado de resultados consolidados Años terminados el 31 de diciembre de 2011, 2010 y 2009 (Miles de pesos) Activo

2011

Ventas netas En el país De exportación Ingresos por servicios

2010 2009 Nota 3 (ab)-(i)) Nota 3 (ab)-(i))

$ 779,197,974 772,965,362 6,265,586

683,853335 592,907,683 5,303,292

596,369,519 488,260,296 5,291,516

1,558,426,922

1,282,064,310

1,069,921,331

Costo de lo vendido (nota 3 (ab)-(i) y (g))

780,625,539

631,355,045

560,842,783

Rendimiento bruto

777,803,383

650,709,265

529,078,548

Gastos generales Gastos de distribución y transportación Gastos de administración

31,349,011 65,029,047

33,274,186 70,978,545

31,856,197 68,652,803

Total de costos y gastos de operación

96,378,058

104,252,731

100,509,000

Rendimiento de operación

681,425,325

546,456,534

428,569,548

Otros ingresos (principalmente beneficio por IEPS (nota 20 (j))) - Neto

195,544,884

71,585,528

39,768,759

Resultado integral de financiamiento Intereses pagados - Neto (Inc. efectos de valoración de Inst. Financ. (nota 12 (viii) y nota 3 (z)) (Pérdida) y utilidad en cambios - Neto (nota 3 (z))

(32,840,763) (58,800,623)

(32,136,671) 20,167,333

(29,992,464) 14,684,597

(91,641,386)

(11,969,338)

(15,307,867)

Participación en los resultados de subsidiarias no consolidadas, asociadas y otras (nota 9)

(796,398)

1,540,688

(767,228)

Rendimiento antes de impuestos, derechos y aprovechamientos

784,532,425

607,613,412

452,263,212

871,686,746

649,956,286

542,374,559

708,469 3,620,531

2,459,557 1,724,806

2,502,651 1,755,848

876,015,746

654,140,649

546,633,058

$(91,483,321)

(46,527,237)

(94,369,846)

Derechos sobre extracción de petróleo y otros (nota 20) Impuesto a los rendimientos petroleros (nota 20 (k)) Impuesto sobre la renta (nota 20 (m)) Pérdida neta del ejercicio

Fuente: Informe anual PEMEX, 2011.

173


Dentro de la carga tributaria contemplada en la tabla 1, podemos apreciar que consideran al Impuesto Sobre la Renta pudiera parecer incongruente pues dentro del capítulo II del artículo 7º de la Ley de Ingresos de la Federación del 2011 señala que petróleos mexicanos y sus organismos subsidiarios estarán obligados al pago de contribuciones y sus accesorios, de productos y aprovechamientos, excepto del Impuesto Sobre la Renta. Sin embargo, en la nota 20 (m) correspondiente a las notas adjuntas a los Estados Financieros Consolidados Auditados del ejercicio fiscal de 2011 explican que algunas empresas subsidiarias son sujetas de la Ley del Impuesto Sobre la Renta (ISR) y de la Ley del Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU), los cuales sólo se causa el que resulte mayor integrándose el saldo de la siguiente manera: Tabla 2 Por los años terminados al 31 de diciembre de 2011, 2010, y 2009, dichas compañías generaron ISR

ISR causado ISR diferido

2011 $ 4,771,594 (1,151,063) $ 3,630,531

2010 1,629,875 94,931 1,724,806

2009 1,900,467 (144,619) 1,755,848


En lo que respecta al ISR diferido se debe al cumplimiento de la Norma de Información Financiera D-4, emitida por el Consejo Nacional para la Investigación y Desarrollo de Normas de Información Financiera, 2010. En 2007 PEMEX reportó 41 empresas conformadas, 19 son nacionales y 22 extranjeras, las cuales son las siguientes:

174


Tabla 3 Empresas con participación mayoritaria “No paraestatales” 1. P.M.I. Trading Limited. 2. P.M.I. Norteamérica, S.A. de C.V. 3. P.M.I. Services North America, Inc. 4. P.M.I. Holdings North American, Inc. 5. P.M.I. Services, B.V. 6. Pemex Services Europe, Limited. 7. Pemex Internacional España, S.A. 8. Deer Park Refining Limited, Partnership. 9. Pemex Capital, Inc. 10. P.M.I. Holdings, B.V. 11. P.M.I. Holdings Petróleos España, S.L. 12. Integrated Trade Systems, Inc. 13. Kot Insurance Company, A.G. 14. P.M.I. Marine, Ltd. 15. MGI Supply, Ltd.

16. MGI Trading, Ltd. 17. MGI Enterprises, Ltd. 18. Pasco Terminals, Inc. 19. Mex Gas Internacional, Ltd. 20. Pan American Sulphur Company, Ltd 21. Pasco Internacional, Ltd. Fuente: Informe anual PEMEX, 2011.

175


Tabla 4 Empresas Paraestatales 1. Instalaciones Inmobiliarias para Industrias, S.A. de C.V. 2. P.M.I. Comercio Internacional, S.A. de C.V. 3. I.I.I. Servicios, S.a. de C.V. 4. Compañia Mexicana de Exploraciones, S.A. de C.V. 5. Administración Portuaria de Dos Bocas Tabasco, S.A. de C.V. 6. Terrenos para Industrias, S.A. Empresas con participación del 50% “No Paraestatales” 1. P.M.I. Petroquímica, S.A. de C.V. 2. Gasoductos de Chihuahua, S. de R.L. de C.V. 3. CH4 Energía, S.A. de C.V. 4. Gasoductos de Tamaulipas, S. de R.L. de C.V. 5. Gasoductos Servicios, S. de R.L. de C.V. 6. Transportadora del Norte, S.H. de R.L. de C.V. 7. TDF, S. de R.L. de C.V. Empresas con participación minoritaria 1. Mexpetrol, S.A. de C.V. 2. Unión de Crédito El Águila, S.A. de C.V. 3. Unión de Crédito de Distribuidores en Combustibles y Lubricante, S.A. de C.V. 4. Unión de Crédito de la Industria de la Construcción, S.A. de C.V. 5. Repsol YPF, S.A. 6. Servicio Aéreos Especializados, S.A. de C.V. 7. Mexicana de Lubricantes, S.A. de C.V. Fuente: Informe anual PEMEX, 2011.

176


En la siguiente tabla se expresan los Estados de Resultados Consolidados, auditados en el ejercicio 2011; comparativos en 2010 y 2009, expresados en porcentaje. Tabla 5 Petróleos mexicanos, organismos subsidiarios y compañías Estado de resultados consolidados Años terminados el 31 de diciembre de 2011, 2010 y 2009 (Miles de pesos) Activo

2011

2010

2009

Total Ingresos

100%

100%

100%

Costo de lo vendido (nota 3 (ab)-(i) y (g))

61%

49%

51%

Rendimiento bruto

61%

51%

49%

Gastos generales Gastos de distribución y transportación Gastos de administración

2% 5%

3% 6%

3% 6%

Total de costos y gastos de operación

8%

8%

9%

Rendimiento de operación

53%

43%

39%

Otros ingresos (principalmente beneficio por IEPS (nota 20 (j)) - Neto Financ. (nota 12 (viii) y nota 3 (z)) (Pérdida) y utilidad en cambios - Neto (nota 3 (z))

15% -3% -5%

6% -3% 2%

4% -3% 1%

Total Resultado integral de financiamiento

-7%

-1%

-1%

Participación en los resultados de subsidiarias no consolidadas, asociadas y otras (nota 9)

0%

0%

0%

Rendimiento antes de impuestos, derechos y aprovechamientos

61%

47%

41%

68%

51%

50%

0% 0%

0% 0%

0% 0%

Total carga fiscal

68%

51%

50%

Pérdida neta del ejercicio

-7%

-4%

-9%

Derechos sobre extracción de petróleo y otros (nota 20) Impuesto a los rendimientos petroleros (nota 20 (k)) Impuesto sobre la renta (nota 20 (m))

Fuente: Elaboración propia a través de Estados Financieros Consolidados, auditadosdel ejercicio fiscal 2011.


177

Convirtiendo los Estados de Resultados Consolidados de la tabla 1 a porcentajes se puede notar claramente que los rendimientos antes de impuestos, derechos y aprovechamientos para el ejercicio 2011 significaron el 61% del total de ingresos, es decir que por cada $1 de ingresos la paraestatal sólo se gasta $0.39 quedando una ganancia de $0.61. Para el ejercicio 2010 por cada $1 de ingreso se gasta $0.53 y la ganancia representa $0.47. En el ejercicio 2009 por cada $1 de ingreso se gasta $0.59 y la ganancia es de $0.41 En lo que corresponde a la carga fiscal por el ejercicio 2011 representó el 68% de los ingresos, para el 2010 el 51%, y en 2009 representó el 50% de los ingresos de PEMEX. Expresado en términos monetarios por cada $1 de ingreso, PEMEX pagó en 2011 $0.68 de impuestos, derechos y aprovechamientos; para el ejercicio 2010 por cada $1 de ingresos pagó $0.51 de su carga fiscal; y en el ejercicio 2009 por cada $1 de ingreso destinó $0.50 para cubrir su carga fiscal, la cual es transferida al gobierno federal. A pesar de la pérdida neta que tiene PEMEX como se ve reflejada en sus Estados de Resultados Consolidados correspondientes a los ejercicios de 2009, 2010 y 2011, la paraestatal ha empezado sus ejercicios con dinero líquido tal y del mismo ha logrado terminar los ejercicios. Lo que nos indica que sus partidas llevadas como costo o gasto no han sido del todo salidas de efectivo, sino que se tienen partidas contables sin desembolso del mismo como es la depreciación de sus activos. Tal y como se muestran en los Estados Consolidados de Flujo de Efectivo siguiente:

178


Tabla 6 Petróleos mexicanos, organismos subsidiarios y compañías Estados consolidados de flujo de efectivo Años terminados el 31 de diciembre de 2011, 2010 y 2009 (Miles de pesos) 2011

2010

2009

$ 784,532,425

607,613,412

452,263,212

97,753,019 (11,689,832) 12,021,450 3,496,758

96,481,781 9,958,603 11,619,243 3,074,468

76,890,687 1,731,229 15,124,465 948,725

796,398 (599,907)

(1,540,688) –

767,228 –

4,982,817

(1,315,709)

(665,134)

69,417,356 2,378,555 34,830,543

(28,458,699) 1,895,731 39,703,900

(18,449,352) (9,963,741) 49,417,938

997,919,582

739,032,042

568,065,257

590,844 (33,771,286) (3,633,596) (3,673,619) 3,507,311 (862,811,187) 9,838,731 699,864 69,651,934 (997,927)

(1,907,617) 5,867,996 (2,069,852) (1,795,472) (1,988,703) (650,028,049) (19,803,272) 13,284,831 85,164,131 282,641

826,910 (9,102,301) 28,276,324 11,319,820 3,620,326 (514,852,268) 27,895,940 7,812,215 81,117,391 (106,858)

177,320,651

166,038,676

204,872,756

(175,849,686) (4,135,188) (20,783,820) 599,907

(184,584,476) (6,343,062) – –

(213,232,138) (1,189,944) – –

Flujos netos de efectivo de actividades de inversión

(200,168,787)

(190,927,538)

(214,422,082)

Efectivo a obtener de actividades de financiamiento

(22,848,136)

(24,888,862)

(9,549,326)

Actividades de operación Rendimientos antes de impuestos, derechos y aprovechamientos Partidas relacionadas con actividades de inversión: Depreciación y amortización Deterioro de pozos, ductos, inmuebles y equipo Pozos no exitosos Bajas de pozos, ductos, inmuebles y equipo Efectos de compañías asociadas subsidiarias no consolidadas, neto Dividendos cobrados Pérdida (utilidad) en cambios no realizada por la provisión de pozos Partidas relacionadas con actividades de financiamiento: Pérdida (utilidad) en cambios no realizada Efecto de valuación de instrumentos financieros Intereses a cargo Subtotal Instrumentos financieros con fines de negociación Cuentas por cobrar a clientes Inventarios Otros activos Cuentas y gastos acumulados por pagar Impuestos pagados Proveedores Reserva para créditos diversos Reserva para beneficios a los empleados Impuestos diferidos Flujos netos de efectivo de actividades de operación Actividades de inversión: Adquisiciones de pozos, ductos, inmuebles y equipo Gastos de exploración Inversión disponibles para su venta Cobro de dividendos

179


Actividades de financiamiento: Incremento al patrimonio por el Gobierno Federal Préstamos obtenidos a través de instituciones financieras Pagos de principal de préstamos Intereses pagados

2011

2010

2009

– 189,693,018 (152,118,845) (33,381,090)

122 235,881,933 (197,098,458) (38,722,581)

467,210 160,177,586 (99,607,497) (49,073,057)

Flujos netos de efectivo de actividades de financiamiento

4,193,083

61,016

11,964,242

(Decremento) incremento neto de efectivo y equivalentes

(18,655,053)

(24,827,846)

2,414,916

2,168,085

(1,345,391)

(1,345,391)

133,587,079 $ 117,100,111

159,760,316 133,587,079

158,881,257 159,760,316

Efectos por cambios en el valor del efectivo Efectivo y equivalentes: Al principio del año Al fin del año


Dentro del ejercicio 2011 PEMEX terminó con un efectivo y equivalentes en $117,100,111 miles de pesos, para el año 2010 se finalizó con un importe mayor alcanzando al final de su ejercicio en $133,587,079 miles de pesos; y en lo que respecta al ejercicio 2009, el importe final fue de $159,780,316 miles de pesos. Para PEMEX la carga tributaria actual es compleja y extensa, resultado demasiado pesada en sus finanzas y llevándola a tener pérdida neta, lo que provoca que esta paraestatal no invierta en tecnología, rezagándose cada vez más y seguir como una empresa extractora de materia prima y no productora de artículos terminados. Hemos escuchado que PEMEX es de todos los mexicanos y también que los ingresos públicos federales son para satisfacer las necesidades de todos los mexicanos, pero la gasolina se tiene que subsidiar, ya que no es un artículo terminado que produce PEMEX sino un artículo de importación afectado al tipo de cambio de las divisas, esto derivado a que la empresa paraestatal no tiene utilidades que la ayuden a invertir en infraestructura, pues su rendimiento antes de impuestos, derechos y aprovechamientos se entrega al Gobierno Federal mediante la carga tributaria.

180


2. Régimen fiscal de pemex El régimen fiscal de PEMEX abarca tanto obligaciones tributarias como son los impuestos, así como no tributarias correspondiente a derechos, productos y aprovechamientos. En el año 2006 se aprueba la Ley Federal de Derechos, dentro de su título segundo denominado De los Derechos por el Uso o Aprovechamiento de Bienes de Dominio Público, en su capítulo XII llamado De los Hidrocarburos, es donde se indica el conjunto de derechos que PEMEX y sus organismos subsidiarios están obligados a pagar; este capítulo sufre otra reforma en 2008. La Ley de Ingresos de la Federación regula los impuestos y aprovechamientos que PEMEX tiene que pagar al Gobierno Federal. La reforma fiscal de PEMEX tiene dos momentos importantes, el 21 de diciembre de 2005 con la publicación del decreto que reforma disposiciones del capítulo XII, del título segundo de la Ley Federal de Derechos. El primero de octubre de 2007 se reforma lo concerniente a las tasas y destino de gasto de estos derechos. De acuerdo a la Ley de Ingresos de la Federación en su capítulo II, artículo 7º y en lo que correspondiente a la Ley Federal de Derechos, se obliga a PEMEX a pagar derechos, impuestos y aprovechamientos excepto el Impuesto Sobre la Renta. En materia de Derechos se pagan el Derecho Ordinario sobre hidrocarburos, Derecho para la Investigación Científica y Tecnológica en Materia de Energía Eléctrica, Derecho para la Fiscalización Petrolera, Derecho sobre Hidrocarburos para el Fondo de Estabilización, Derecho Extraordinario sobre la Exportación del Petróleo Crudo y Derecho Único sobre Hidrocarburos.


181

3. Derechos Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos El monto a pagar del derecho se calcula mediante una tasa aplicado a una base impositiva, en lo correspondiente al Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos para el 2008 se aplicó la tasa del 74%, para el 2009 la tasa de 73.5%, para 2010 la tasa del 73%, para el 2011 la tasa del 72.5%. Tasa actual es de 71.5%2. La base impositiva se toma entre el valor anual del petróleo crudo y gas natural extraídos en el año menos las deducciones permitidas estipuladas en el capítulo XII, artículo 254 de la Ley Federal de Derechos, es decir las inversiones, costos y gastos comparados con la deducción máxima permitida, una vez determinada la base se le acreditan otros derechos. A cuenta del pago anual se harán pagos provisionales mensuales con el mismo mecanismo en lo que corresponde a un mes. Esta recaudación se destinara para la Recaudación Federal Participable y para los municipios colindantes con la frontera o litorales por los que se realice la salida del hidrocarburo. Para obtener cuánto debe de ser de Recaudación Federal Participable para el 2008 se debe multiplicar lo recaudado por el 81.72%, en 2009 la tasa de 82.52%, 2010 la tasa es de 83.28%, y para 2011 la tasa de 83.96%, a partir del 2012 es del 85.31%. Y para los municipios o litorales se aplica a la tasa del 3.17% de la recaudación se aplicara los factores, para 2008 de 0.0142, para 2009 de 0.0143, para 2010 de 0.0145, para 2011 de 0.0146 y para 2012 de 0.0148. Existe una carga fiscal adicional que se enterará como anticipos diarios y por semana, incluyendo días inhábiles, por el concepto del Derecho Extraordinario sobre la Extracción del Petróleo, con fundamento en el artículo 260 fracc. II de la Ley Federal de Derechos, tal y como se muestra en el siguiente cuadro.

2

Ley Federal de Derechos, artículo 254, 2012.

182


Cuadro 1 Año

La carga fiscal diaria y semanal del Derecho Extraordinario sobre la Extracción del Petróleo

2006

585 millones 597 mil pesos. Además, PEMEX-Exploración y Producción enterará el primer día hábil de cada semana un anticipo de 4 mil 110 millones 437 mil pesos. (Artículo 7o, fracc. I de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2006).

2007

525 millones 266 mil pesos. Además, Pemex-Exploración y Producción enterará el primer día hábil de cada semana un anticipo de 3 mil 686 millones 967 mil pesos. (Artículo 7o, fracc. I de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2007).

2008

502 millones 044 mil pesos. Además, Pemex-Exploración y Producción enterará el primer día hábil de cada semana un anticipo de 3 mil 757 millones 041 mil pesos. (Artículo 7o, fracc. I de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2008).

Fuente: Elaborado por la Subdirección de Economía de los Servicios de Investigación y Análisis adscrito al Centro de Documentación, Información y Análisis de la Cámara de Diputados, con información de la Ley de Ingresos de la Federación, 2006-2008.

Para el año 2009 fue por $733 millones 369 mil pesos. Además, enterará el primer día hábil de cada semana un anticipo de 5 mil 147 millones 689 mil pesos3. En el año 2010 fue por $498 millones 772 mil pesos. Además, enterará el primer día hábil de cada semana un anticipo de 3 mil 500 millones 993 mil pesos4. En 2011 fue por 505 millones 478 mil pesos. Además, enterará el primer día hábil de cada semana un anticipo de 3 mil 548 millones 66 mil pesos5. Durante el año 2012 fue por 639 millones 141 mil pesos. Además enterará el primer día hábil de cada semana un anticipo de 4 mil 413 millones 689 mil pesos6. 3

Artículo 7o, fracc. I de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2009. Artículo 7o, fracc. I de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2010. 5 Artículo 7o, fracc. I de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2011. 6 Artículo 7o, fracc. I de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2012. 4

183


Se pagará en el año 2013, 626 millones 874 mil pesos. Además, el primer día hábil de cada semana del ejercicio fiscal deberá efectuar un pago de 4 mil 400 millones 172 mil pesos7. Estos pagos se realizan a cuenta del Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos a que se refiere el artículo 254 de la Ley Federal de Derechos. Tomando como ejemplo el ejercicio 2007 para calcular los anticipos de un año y compararlo con el recaudado da la siguiente diferencia: Cuadro 2 Derecho extraordinario

Tipo de pago

Anticipos diarios

525,266.00

Anticipos semanales

3,686,967.00

Total anticipos

Importe elevado al año

Importe recaudado (1)

365 días

191,722,090.00

231,326,765.00

39,604,675.00

52 semanas

191,722,284.00

233,511,083.00

41,788,799.00

383,444,374.00

464,837,848.00

81,393,474.00

Diferencia

Fuente: Informe especial sobre la Aplicación del Régimen Fiscal de Hidrocarburos, Cuenta Pública 2007, Auditoría Superior de la Federación, p. 29.

Los importes entregados diarios y semanales son modificados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) a PEMEX Exploración y Producción (PEP) con diversos oficios; y no sólo fueron estipulados mediante una normatividad expedida anualmente ya que el artículo 7o, fracc. VII, párrafo tercero de la Ley de Ingresos de la Federación del ejercicio 2007 hacia la aclaración que podían modificarse. Derecho para la Investigación Científica y Tecnológica en Materia de Energía (DICTE) contenida en la Ley Federal de Derechos. De conformidad con el artículo 254 Bis de la citada Ley Federal de Derechos se pagará anualmente calculado al valor anual del petróleo crudo y gas natural extraídos en el año por la tasa del 0.15% para el 2008, 0.30% para el 2009,

7

Artículo 7o, fracc. I de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2013.

184


0.40% para el 2010, 0.50% para el 2011 y 0.65% para el 2012. Se deberán hacer pagos provisionales a cuenta del pago anual de manera trimestral a más tardar el último día hábil del trimestre, realizando el mismo cálculo acumulado al periodo en consideración y restando los pagos provisionales hechos con anterioridad. La declaración anual respecto a este precepto se debe de presentar el último día hábil de marzo del siguiente año. La recaudación correspondiente se distribuirá de la siguiente forma: El 63% será dirigido al Fondo Sectorial CONACYT-Secretaría de Energía-Hidrocarburos, con objetivo a desarrollar investigación científica y tecnológica aplicada a la exploración, explotación y refinación de hidrocarburos destinada a la producción de petroquímicos básicos. El 2% dirigido al mismo fondo pero con el objetivo de formar recursos humanos especializados en la industria petrolera. El 15% para el Fondo de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico del Instituto Mexicano del Petróleo. El 20% para el Fondo Sectorial CONACYT-Secretaría de Energía-Sustentabilidad Energética

El Derecho para la Fiscalización del Petróleo (DFP), estipulado en el artículo 254 Ter. Se calcula aplicando la tasa del 0.003% del valor anual del petróleo crudo y gas natural extraídos al año. Se deberán realizar pagos provisionales trimestrales calculando los mismos valores acumulados al trimestre de cálculo y restando los pagos provisionales anteriores del mismo ejercicio. El monto recaudado se destinará a la Auditoría Superior de la Federación. Se presentará declaración anual por este derecho a más tardar el día último hábil de marzo del siguiente ejercicio. Derecho para Regular y Supervisar la Exploración y Explotación de Hidrocarburos estipulado dentro del artículo 254 Quáter. PEMEX Exploración y Producción está obligado al pago anual de este derecho. Se calcula aplicando la tasa del 0.03% del valor anual del petróleo crudo y gas natural

185


extraídos al año. Los pagos provisionales serán mensuales, dentro de los primeros siete días hábiles del mes posterior. La declaración anual por este derecho se presentará dentro del último día hábil de marzo del siguiente año. Los ingresos generados por la recaudación de este derecho se destinaran al presupuesto de la Comisión Nacional de Hidrocarburos, quedando cubiertos los pagos de supervisión y regulación de esta comisión. Derecho sobre Hidrocarburos para el Fondo de Estabilización (DSHFE). indicado en el artículo 256 Ter. Se calcula cuando en el año el precio promedio ponderado del barril del petróleo crudo exportado exceda de 22 dólares americanos; se ubicará el precio dentro del rango y se aplicará el porcentaje correspondiente de acuerdo a la siguiente tabla: Tabla 7 Rango de precio promedio ponderado anual del barril de petróleo crudo mexicano exportado. (Dólares de los Estados Unidos de América)

Por ciento a aplicar sobre el valor anual del total de las extracciones del petróleo crudo en el año

22.01-23.00

1%

23.01-24.00

2%

24.01-25.00

3%

25.01-26.00

4%

26.01-27.00

5%

27.01-28.00

6%

28.01-29.00

7%

29.01-30.00

8%

30.01-31.00

9%

Cuando exceda de 31.00

10%

Fuente: Artículo 256 de la Ley Federal de Derechos.

Se realizarán pagos provisionales trimestrales acumulando la base al trimestre de cálculo y utilizando la tabla anterior. Lo recaudado se destinara al Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros.

186


El Derecho Extraordinario sobre la Exportación de Petróleo Crudo (DESEPC) señalado dentro del artículo 257. Se calcula tomando el precio promedio ponderado anual del barril del petróleo crudo mexicano dentro del mercado internacional y si este precio excede del estimado en el artículo 1º de la Ley de Ingresos de la Federación del ejercicio fiscal que se trate, a este excedente se le aplicará la tasa de 13.1%. Se harán pagos provisionales trimestrales a cuenta de la declaración anual, cuando en la declaración anual dé un saldo a favor, es decir, que los pagos provisionales fueron mayores a lo que se debió pagar de manera anual, PEMEX podrá compensar este saldo contra el pago a derecho sobre hidrocarburos para el Fondo de Estabilización o contra el Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos, si persiste saldo a favor se podrá compensar contra el mismo derecho en pagos posteriores. La recaudación anual que genere este derecho se destinará a las entidades federativas a través del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas.

4. Impuestos En lo que respecta a los impuestos, PEMEX y sus organismos subsidiarios están obligados al pago de cuatro impuestos. El Impuesto Especial sobre Productos y Servicios (IEPS), gravando la enajenación de gasolina y diésel para combustión automotriz. Hasta el año 2008 la Ley de Ingresos de la Federación estipulaba pagos diarios incluyendo días inhábiles como anticipos de este impuesto, como se muestra en la siguiente tabla:

187


Tabla 8 2006

54 millones 495 mil pesos, a cuenta del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (Artículo 7o, fracc. II de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2006).

2007

47 millones 465 mil pesos, a cuenta del impuesto especial sobre producción y servicios (Artículo 7o, fracc. II de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2007).

2008

29 millones 960 mil pesos, a cuenta del impuesto especial sobre producción y servicios (Artículo 7o, fracc. II de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2008).

Fuente: Subdirección de Economía de los Servicios de Investigación y Análisis adscrito al Centro de Documentación, Información y Análisis de la Cámara de Diputados con información de la Ley de Ingresos de la Federación 2006-2008.

A partir de la Ley de Ingresos de la Federación del ejercicio fiscal de 2009 se faculta a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) para fijar el monto de estos anticipos, los cuales se podrán acreditar contra el pago mensual indicado en el artículo 2-A fracción I de la Ley del Impuesto Especial Sobre Productos y Servicios. Impuesto al Valor Agregado (IVA). De acuerdo a este impuesto, el importe que se le traslade PEMEX lo declarará mediante declaraciones mensuales pagadas el último día hábil del mes posterior al que pertenezca. Impuesto a la Exportación del Petróleo Crudo, Gas Natural y sus Derivados, siempre que sea incluido en la Ley de Ingresos de la Federación ya que en 2008 no fue establecido. El ejecutivo federal podrá establecerlos de acuerdo a la facultad que le concede el artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y corresponde a PEMEX y sus organismos subsidiarios pagarlos hasta el último día hábil del mes siguiente al que fue causado. Impuesto a los Rendimientos Petroleros (IRP). PEMEX y sus organismos subsidiarios a excepción de PEMEX Exploración y Producción pagarán este impuesto aplicando la tasa del 30% al rendimiento neto, no se tendrá derecho a considerar pérdidas de ejercicios anteriores para disminuir el rendimiento neto del ejercicio. A cuenta del impuesto se realizarán pagos diarios, incluyendo días inhábiles de acuerdo a lo siguiente:

188


Para el ejercicio fiscal de 2006 se pagarán 6 millones 628 mil pesos, así como, el primer día hábil de cada semana se pagarán 46 millones 524 mil pesos8. En el ejercicio fiscal de 2007 se pagarán 3 millones 314 mil pesos, además de pagar el primer día hábil de cada semana 23 millones 262 mil pesos9. Durante el ejercicio fiscal de 2008 los pagos son de 6 millones 831 mil pesos, así como el primer día hábil de cada semana se pagarán 48 millones 077 mil pesos10. Por el ejercicio fiscal de 2009 se pagarán 7 millones 938 mil pesos, además de pagar el primer día hábil de cada semana 55 millones 721 mil pesos11. En lo correspondiente al ejercicio fiscal de 2010 los pagos son de 3 millones 284 mil pesos, así como, el pago el primer día hábil de cada semana de 23 millones 574 mil pesos12. Durante el ejercicio fiscal de 2011 los pagos son de 2 millones 57 mil pesos, así como, el pago el primer día hábil de cada semana 14 millones 436 mil pesos13. Para el ejercicio fiscal de 2012 los pagos son de 2 millones 57 mil pesos, así como el pago el primer día hábil de cada semana de 14 millones 436 mil pesos14. Por el ejercicio fiscal de 2013 se pagarán 2 millones 56 mil pesos, además de pagar el primer día hábil de cada semana 14 millones 432 mil pesos15.

8

Ley de Ingresos de la Federación 2006, artículo 7o, fracc. V. Ley de Ingresos de la Federación 2007, artículo 7o, fracc. V. 10 Ley de Ingresos de la Federación 2008, artículo 7o, fracc. V. 11 Ley de Ingresos de la Federación 2009, artículo 7o, fracc. V. 12 Ley de Ingresos de la Federación 2010, artículo 7o, fracc. V. 13 Ley de Ingresos de la Federación 2011, artículo 7o, fracc. V. 14 Ley de Ingresos de la Federación 2012, artículo 7o, fracc. V. 15 Ley de Ingresos de la Federación 2013, artículo 7o, fracc. V. 9

189


Impuesto a la Importación, PEMEX debe de calcular individualmente este impuesto y las contribuciones que se causen por las exportaciones que realicen, los pagos se realizarán mensualmente durante el último día hábil del mes posterior al que se efectuén la importación. A manera de resumen sobre los impuestos y derechos que PEMEX ha aportado al gobierno federal se puede observar dentro de la siguiente tabla expresada en millones de pesos: Tabla 9 Conceptos

2000

2001

2002

2003

2004

A) GOBIERNO FEDERAL

319,380.7 318,691.8 292,999.4

397,568.6 491,101.5

Producción y servicios

66,210.9

87,188.5

112,221.4

87,579.4

53,334.5

Valor agregado

34,014.7

34,784.7

32,076.2

38,576.4

43,338.2

Importación

810.9

851.9

917.1

1,348.0

1,174.9

Aprovechamientos y rendimientos excedentes de PEMEX

22,201.0

8,260.0

7,289.0

17,857.5

39,606.0

1,463.0

-733.0

Impuestos a los rendimientos petroleros Derechos

196,143.2

187,606.7

140,495.7

250,744.3

354,381.8

Sobre la extracción de petróleo

125,332.6

126,204.4

94,330.5

170,097.8

239,737.1

Extraordinario sobre la extracción de petróleo

68,234.7

58,907.8

44,181.5

77,480.7

109,818.9

Adicional sobre la extracción de petróleo

2,575.9

2,494.5

1,983.7

3,165.8

4,825.8

Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos Derecho sobre Hidrocarburos para el Fondo de Estabilización Derecho Extraordinario sobre Exportación de Petróleo Crudo Derecho para el Fondo de Investigación Científica y Tecnológica en Materia de Energía Derecho para la Fiscalización Petrolera Derecho Adicional Derechos pagados por PEMEX derivados del régimen fiscal vigente hasta el 2005

190


B) INGRESOS PROPIOS DE PEMEX

108,582.8 103,523.9 150,031.6

175,776.6 190,772.0

Ventas de bienes y servicios

96,197.6

101,265.6

143,246.3

154,526.4

173,795.3

Otros ingresos

12,385.2

2,258.3

6,785.3

21,250.2

16,976.7

Recaudación pagada por actividad petrolera (A+B)

427,963.5

422,215.7

443,031.0

573,345.2

681,873.5

Conceptos

2005

2006

2007

2008

A) GOBIERNO FEDERAL

592,324.3

605,367.8

563,521.5

520,916.1

Producción y servicios

15,186.4

-42,217.5

-48,304.3

12,348.3

Valor agregado

50,053.0

60,126.6

55,826.8

Importación

1,263.9

1,616.9

1,745.2

Aprovechamientos y rendimientos excedentes de PEMEX

54,298.0

6,514.6

4,993.4

5,000.0

Impuestos a los rendimientos petroleros

2,317.9

1,609.3

Derechos

469,205.1

577,717.9

549,260.4

503,567.8

Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos

472,403.4

478,609.4

435,412.6

Derecho sobre Hidrocarburos para el Fondo de Estabilización

35,353.5

55,428.0

63,465.0

Derecho Extraordinario sobre Exportación de Petróleo Crudo

13,026.1

11,516.8

3,573.8

Derecho para el Fondo de Investigación Científica y Tecnológica en Materia de Energía

315.1

403.3

1,092.6

Derecho para la Fiscalización Petrolera

18.9

24.2

23.8

Sobre la extracción de petróleo

332,465.6

Extraordinario sobre la extracción de petróleo

129,967.3

Adicional sobre la extracción de petróleo

6,772.2

Derecho Adicional

3,278.7

Derechos pagados por PEMEX derivados del régimen fiscal vigente hasta el 2005

56,600.9

B) INGRESOS PROPIOS DE PEMEX

185,529.2

317,655.0

Ventas de bienes y servicios

169,202.2

245,903.1

Otros ingresos

16,327.0

71,751.9

Recaudación pagada por actividad petrolera (A+B)

777,853.5

923,022.8

374,509.8

344,642.9

938,031.3

865,559.0

Fuente: Subdirección de Economía de los Servicios de Investigación y Análisis adscrito al Centro de Documentación, Información y Análisis de la Cámara de Diputados con información de la Ley de Ingresos de la Federación 2006-2008.


191

PEMEX es muy importante para el país, ya que representa una aportación a los ingresos públicos muy significante, pero también se debe de considerar que esta paraestatal tiene una carga fiscal excesiva que la ha llevado a pérdida neta.

Conclusiones México es un gran país que ha sido saqueado por muchos años y aún sigue produciendo por sí solo, sus riquezas naturales sigue contribuyendo a las finanzas del país ya sea mediante sus ingresos propios o su contribución fiscal. Petróleos Mexicanos no es una empresa que opere en pérdida, pues tienen utilidad o rendimiento de operación y lo que es mejor cuenta con rendimiento antes de su carga fiscal; sin embargo, dada la necesidad económica del país pasa todo su rendimiento anual al gobierno federal mediante el pago de impuestos y derechos, aun a consecuencia de terminar en pérdida neta. Me queda claro que tenemos a una gran empresa y a un gran recurso natural que ha contribuido a la grandeza del país, pero en ocasiones parece no importar ya que se empieza a escuchar en privatizar PEMEX y pasarla a manos de particulares, lo que llevaría a pensar si algún particular permitiría pasar más de su rendimiento antes de impuestos y derechos al gobierno federal o a dicho particular si se le concedería una reforma tributaria. PEMEX ejerce un monopolio en el petróleo de México, pero pese a esto, sólo ha logrado extraer materia prima y no ha podido producir artículos terminados que satisfagan el consumo interno, es necesario importar gasolina donde el ingreso derivado de dicha enajenación es llevado al extranjero y México sólo se queda con los impuestos indirectos que ayudan a subsidiar la gasolina.

192


Referencias bibliográficas Auditoría Superior de la Federación, Informe Especial sobre la Aplicación del Régimen Fiscal de Hidrocarburos, Cuenta Pública 2007. Cámara de Diputados, Centro de estudios de las Finanzas Públicas (2007), Ingresos Petroleros 2001-2008 y el Régimen Fiscal de PEMEX, noviembre. Petróleos Mexicanos, Informe anual 2011, 2012. ______, Informe anual 2010, 2012. Poder Ejecutivo, Ley de Ingresos de la Federación ejercicio fiscal 2008, 7 de diciembre de 2007. ______, Ley de Ingresos de la Federación ejercicio fiscal 2009, 10 de noviembre de 2008. ______, Ley de Ingresos de la Federación ejercicio fiscal 2010, 25 de noviembre de 2009. ______, Ley de Ingresos de la Federación ejercicio fiscal 2011, 15 de Noviembre de 2010. ______, Ley de Ingresos de la Federación ejercicio fiscal 2012, 16 de noviembre de 2011 ______, Ley de Ingresos de la Federación ejercicio fiscal 2013. ______, Cámara de Diputados, Ley Federal de Derechos, 2012 Cámara de Diputados (2012), Ley del Impuesto Especial sobre Productos y Servicios.

AUTORES

Arturo Alvarado Nicanor Aspirante a doctor en Finanzas Públicas por la Universidad Veracruzana. Maestro en Contabilidad área Impuestos. Docente de diversas universidades. Es Contador Público certificado por el Instituto Mexicano de Contadores Públicos. Auditor externo y asesor empresarial. Sus líneas de investigación son: exenciones fiscales y su efecto en las finanzas públicas de México. Luis Augusto Chávez Maza Actualmente realiza una estancia posdoctoral en el Centro de Estudios del Desarrollo Económico y Social de la BUAP, financiada con recursos del CONACYT. Es doctor en Políticas Públicas del CIDE y maestro en Economía por la BUAP. Sus líneas de investigación se centran en finanzas públicas, recaudación de impuesto y políticas públicas. Fortunato Cuamatzin Bonilla Doctor en Finanzas Públicas por la Universidad Veracruzana. Profesor investigador adscrito al Centro de Estudios de Desarrollo Económico y Social de la Facultad de Economía de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. Líneas de investigación: deuda pública e inversión pública.

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Jorge Antonio Juárez Torres Actualmente cursa el doctorado en Finanzas Públicas impartido por la Facultad de Economía de la Universidad Veracruzana. Bernabé Lugo Neria Es aspirante a doctor en Finanzas Públicas por la Universidad Veracruzana. Profesor de tiempo completo en el Área de Ciencias Políticas y Administración Pública del Instituto de Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo. Coordinó el libro Gobierno y Gestión Pública, que publicó la editorial de la Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo en 2011. Jesuswaldo Martínez Soria Cuenta con maestría y doctorado en economía aplicada por la Universidad Autónoma de Barcelona y es licenciado en Economía por la UNAM. Actualmente es director del Área de Desarrollo Económico y Sustentabilidad del Instituto Belisario Domínguez del Senado y profesor de Finanzas Públicas en la Facultad de Economía de la UNAM. Asimismo, tiene experiencia laboral en puestos directivos de la Administración Pública Federal y Estatal. Eudoxio Morales Flores Profesor Investigador y Coordinador del Centro de Estudios del Desarrollo Económico de la Facultad de Economía de la BUAP. También, es responsable del cuerpo Académico de Economía Finanzas y Sociedad, Facultad de Economía de la BUAP. Jorge Vázquez Sánchez Licenciatura en Economía y Maestría en Economía (especialidad Finanzas) con beca de CONACYT, experiencia profesional en BANCOMER, doctorado en Finanzas Publicas, Profesor-Investigador de la Facultad de Economía de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, perfil PROMEP, Miembro de Cuerpo Académico Finanzas, Economía y Sociedad, tiene publicados diversos artículos en revistas arbitradas e indexadas así como capítulos de libro.

Impacto de las finanzas y deuda pública en México se terminó de imprimir en diciembre de 2014 en los talleres de El Errante Editor, S.A. de C.V., con domicilio en Privada Emiliano Zapata 5947, colonia San Baltazar Campeche, Puebla, Pue. El tiraje consta de 500 ejemplares.

Libro Impacto de Las Finanzas

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