Libro Conbtencioso Administrativo.....

DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE ANULACIÓN O DE ILEGITIMIDAD

EMILIO MARGÁIN MANAUTOU

DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE ANUIACIÓN O DE ILEGITIMIDAD

OCTAVA EDICIÓN CORREGIDA Y AUMENTADA

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EDITORIAL PORRÚA AV. REPÚBLICA ARGENTINA, 15 MÉXl ca, 1999

Primera edición, 1968

Derechos reservados © 1999, por Emilio MARCÁIN MANAUTOU Cerro de San Andrés, 4 Coyoacán 04200 México, D. F.

La') características de esta edición son propiedad de

EDITORIAL PORRÚA, S. A. de C. V. -

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Av. República Argentina, 15, 06020 México, D. F.

Queda hecho el depósito que marca la ley

ISBN 970-07-1555-8

IMPRESO EN MÉXICO PRINTED IN MEXICO

ABREVIATURAS e..1<

Código Fiscal.

CFF

Código Fiscal de la Federación.

erre

Código Federal de Procedimientos Civiles.

LOTFF

Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación.

LFPA

Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

IMSS

Instituto Mexicano del Seguro Social.

SHCP

Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

INFüNAVIT

Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores.

PRÓLOGO A LA PRIMERA EDICIÓN En junio de 1951 pasé a prestar mis servicios profesionales, de la Sección de Compilación del Departamento de Legislación y Consulta, al Departamento de lo Contencioso, ambos de la Procuraduría Fiscal del Federación, lo cual colmaba una de mis mayores aspiraciones durante mi período de estudiante en dicha dependencia: ser abogado defensor del fisco federal, en los juicios que promoviesen los particulares ante el Tribunal Fiscal de la Federación. .[Qué interesante era actuar en un juicio poco conocido para el grueso de los abogados parucularcsl; [qué sorpresa observar que brillantes litigantes en los tribunales civiles, al patrocinar un juicio de nulidad olvidaban toda su experiencia procesalista, sólo porque el juicio de nulidad era un juicio ante un tribunal administrativo! Si producía alegría vencer en un juicio a particulares que injusta e ilegalmente pretendían eludir el cumplimiento cabal de sus obligaciones tributarias, infundía tristeza derrotarlos cuando la justicia, aun cuando no la ley, les correspondía. Pero qué fastidioso era defender un juicio y, aún más, agotar recursos contra la sentencia, cuando la autoridad administrativa actuaba erróneamente y, por qué no reconocerlo, en ocasiones hasta con dolo. Defender por defender, sin tener más argumento que "para eso paga el Fisco", era concluir con un buen dolor de cabeza o hacer las cosas con indiferencia, cuidando sólo de no incurrir en barbaridades, pues recuerdo que en esos casos ciertos abogados acababan a veces por creer firmemente en sus propios argumentos, lo que originaba verdaderos gazapos o galimatías fiscales. Cuántas veces, al defender al Erario, simplemente se soslayaba una tesis o un argumento, no por carencia de tiempo o deseos, sino por falta de es rudlos a los cuales acudir en busca de auxilio. Siendo estudiante me preguntaba repetidamente: ¿cuáles son las características que debe reunir una resolución administrativa IX

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PRÓLOGO A LA PRIMERA EDICiÓN

para ser impugnada ante el Tribunal Fiscal?; o bien ¿qué debemos entender por resolución favorahle a un particular?; o bien ¿qué caracteriza a un Tribunal de Anulación?; o bien si el Tribunal Fiscal es un tribunal de anulación, ¿por qué todas sus sentencias no son simplemente declarativas>, etc., sin encontrar respuestas que infundiesen confianza jurídica. Hace como siete años llegó a mis manos una copia al carbón del ciclo de conferencias que en 1939 sustentó Alfonso Cortina Gutiérrez, en la entonces Escuela Nacional de Jurisprudencia de la Universidad Nacional Autónoma de México, que sumaron quince en total. Sí se hubieran publicado el Derecho Fiscal Mexicano habría tenido un avance extraordinario, pero lamentablemente permanecieron ignoradas. Deseando que el estudiante de Derecho se interese por conocer y ejercer el juicio de nulidad que se percate de que hay campos nuevos dentro del Derecho Procesal y que todo lo que es litigio corresponde al abogado y no a otros profesionistas, he tratado de dar forma a esta obra que tuvo sus bases en las clases que se impartieron en el mes de julio de 1967 a los estudiantes de Derecho y Comercio de la Universidad Autónoma de San Luis Potosí. No quiero terminar sin antes expresar mi reconocimiento a distinguidos abogados que, en el tiempo en que sus ocupaciones les permitieron, aceptaron revisar y proporcionarme sus opiniones acerca de este trabajo. Ellos son: Marta Villamar, eficaz colaboradora de la Procuraduría Fiscal de la Federación; Alberto Zamora Mendoza, responsable de la tranquilidad fiscal del grupo industrial Cuauhtémoc-Farnosa de Monterrey; Rafael Quevedo García, catedrático de Derecho Fiscal de la Escuela Superior de Comercio y Administración del Instituto Politécnico Nacional; Arnulfo Cardenas Aguirre, ex-jefe de la Sección de Amparos de la Procuraduría Fiscal de la Federación; y, por último, a Fernando Rodríguez de la Mora, catedrático de Derecho Fiscal de la Escuela de Contadores Públicos dependiente del Instituto Tecnológico Autónomo de México y Coordinador de la materia en dicha Escuela, quien tiene en preparación una obra de indudable interés para los estudiantes que versa sobre el Impuesto sobre la Renta. Diciembre de 1968. EL AUTOR

PRÓLOGO A LA CUARTA EDICIÓN

Esta edición rehace totalmente a la anterior que aludía al Código Fiscal de la Federación vigente hasta el 31 de diciembre de 1982, a excepción de su Título IV "Procedimiento Contencioso" que tuvo vigencia hasta el 31 de marzo de 1983, debido a que el legislador alteró totalmente el ahora Título N "Del Procedimiento Contencioso Administrativo" del actual Código Tributario Federal que tiene más de ocho atlas de existencia y a cuyo título se le han introducido noventa y tres novedades entre reformas, adiciones y derogaciones. Con los cambios que se le han hecho al Título VI se observa una grave energía para la admisión de la demanda y de las pruebas que se ofrecen, no observada en el Código Federal de Procedimientos Civiles ni en la Ley de Amparo que tiende a evitar la violación de garantías individuales sea por autoridades administrativas, o tribunales locales o federales administrativos, lo cual es criticable y que sólo se explica en el afán de lograr que las resoluciones de las autoridades fiscales que se impugnen queden finnes por sobreseimiento, al saber ellas que buen número de las demandas son elaboradas por profesionales ajenos a la abogacía o bien siendo de esta profesión desconocen el procedimiento ante el Tribunal Fiscal de la Federación. Con esto se desnaturaliza el objetivo principal que dio vida a este Tribunal en los términos de la Ley de Justicia Fiscal. Si a lo anterior agregamos, con motivo de la descentralización del citado Tribunal, que en la mayoría de los Tribunales Colegiados de Circuito no conocían de asuntos federales en materia tributaria, se observan sentencias contradictorias debido a la escasa experiencia que tienen en esta rama del Derecho, aun cuando hay que reconocer que poco a poco vendrán enriqueciendo con sentencias que harán que las autoridades fiscales se ajusten al Derecho con sus actos. XI

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PRÓLOGO A LA CUARTA EDICIÓN

Por ello, en esta llueva edición se citan un mayor número de sentencias que vienen a auxiliarnos en un mejor conocimiento del Título V y el por qué de los cambios que se han introducido a los primeros cuatro Títulos del actual Código Fiscal de la Federación, que suman trescientas veinticuatro, tratando de evitar errores, lagunas o beneficios no deseados que favorecen al contribuyente o de evitar disposiciones que puedan considerarse

inconstitucionales, por dar un tratamiento desigual a las dos partes: fisco y contribuyente. Ha sido una ardua labor el lograr esta Cuarta Edición, ya que buena parte de la anterior tiene actualidad y había que compaginar ello con lo nuevo. Es digno de mencionar la paciencia que tuvo mi secretaria Georgina Villegae Juárez, para ayudarme a llevar adelante esta edición. Agosto de 1991. EL AUTOR

PRÓLOGO A LA QUINTA EDICIÓN Se procede a actualizar la obra con novedades introducidas al juicio de nulidad que recoge al Título VI "Del Procedimiento Contencioso Administrativo" del Código Fiscal de la Federación, así como para incorporar nuevas sentencias dictadas por nuestro tribunal de lo contencioso administrativo federal y Tribunales Judiciales Federales y el Capítulo "De la Suplencia de la Queja", escrito a invitación de la Escuela de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid para formar parte de la obra "Las Garantías del Ciudadano Frente a la Administración Pública", editada en homenaje de la jubilación del Prof. Dr. D. Jesús González Pérez, catedrático de Derecho Administrativo de dicha Escuela. Se observa que los Tribunales Colegiados de Circuito y la Sala de Administración de la Suprema Corte de Justicia de la Nación con sus jurisprudencias, vienen modificando en buen número las que ha establecido la Sala Superior del Tribunal Fiscal de la Federación, pero también se vienen emitiendo por aquellos Tribunales sentencias en las que se advierte gran interés en, el estudio del derecho tributario mexicano. Octubre de 1994. EL AUTOR

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PRÓLOGO A LA SEXTA EDICIÓN Conforme al Decreto por el que se expiden uuevas leyes fiscaJes y se modifican otras publicado en el Diario Oficial de la Federación de 15 de diciembre de 1995, de 63 arúculos que constituían el Título VI "Del Procedimiento Contencioso Administrativo", se reformaron, adicionaron y derogaron párrafos de 42 preceptos, y se adicionaron 7 nuevos numerales, sin contar otras disposiciones del Código Fiscal de la Federación que también se modificaron y que guardaron relación con el juicio de la nulidad de la expedición de una nueva Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación. Lo anterior originó modificar la casi totalidad de los capítulos de la Quinta Edición, máxime que buena parte de las críticas o errores que se señalaban fueron corregidos y fallos aislados del Pleno y Salas de la Suprema Corte de Justicia que se citaban se convirtieron en Tesis jurisprudcnciales. Se introducen novedades, que la Exposición de Motivos llama de seguridad jurídica, que benefician al demandante y a la autoridad demandada, tales como que el primero puede alterar la litis de la que emana la resolución recaída en el recurso administrativo "pudiendo hacer valer conceptos de impugnación no planteados en el recurso", y la segunda, al producir la contestación, puede introducir cuestiones que sin alterar el fundamento de la resolución "no sean conocidas por el actor al presentar la demanda"; el Tribunal Fiscal de la Federación podrá hacer valer de oficio la incompetencia de la autoridad que dictó la resolución y la ausencia total de fundamentación o motivación del acto impugnado, con la salvedad que recoge el último párrafo del artículo 238 del CFF. En aras de una justicia rápida y expedita, cuando se expongan en la demanda causales de ilegalidad para efectos o de nulidad lisa y llana, las Salas deberán examinar estas últimas, que de proceder darán fin al conflicto y evitar con ello la repetición del XIV

PRÓLOGO A LA SEXTA EDICIÓN

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mismo acto que vuelva a combatirse ahora. en cuanto al fondo del asunto. Buen número de las novedades que se introdujeron al Título VI han perjudicado sensiblemente al Fisco Federal que no castiga los errores que en su perjuicio se cometen, pero ello no mortifica a los autores de los mismos ya que, al final de cuentas, ese ente jamás hace reclamación alguna. En el caso, por ejemplo, del recurso de apelación que sólo estuvo en vigor durante J'"" Bien' podemos citar ese aforismo jurídico que nos dice: rvucnos leyes malas leyes, ya que en el Decreto antes citado se promovieron numerosos y profundos cambios al contencioso administrativo de anulación o de ilegitimidad, sin que el personal encargado de la defensa de los actos impugnados los entendieran inicialmente en toda si extensión, lo que benefició a los demandantes. Diciembre de 1996. EL AUTOR

PRÓLOGO A LA SÉPTIMA EDICIÓN Los autores a las novedades fiscales para 1998, ante la creencia de que se enviaría al Congreso de la Unión la Iniciativa de la Ley Federal del Procedimiento Contencioso para entrar en vigor el 1 de abril del presente año, sólo procedieron a efectuar leves modificaciones al Título VI del Código Fiscal de la Federación en sus artículos 209, 210, 211, 214 Y 239. El primero señala cuando en el documento en que consta el acto impugnado se haga referencia a información confidencial proporcionada por terceros, obtenida en el ejercicio de las facultades a que se refieren los artículos 64-A y 65 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, "no podrá ponerse a disposición de los autorizados en la demanda pard oír y recibir notificaciones, salvo que se trate de los repre~ sentan tes a que se refieren los artículos 46, fracción IV y 48, fracción VII de este Código", ya que buen número de personas tendrán acceso al expediente que se formase, como serían el personal del TFF Y de los que tuviesen a su cargo la defensa por parte de la autoridad demandada. Los artículos 210, 211 Y 214 sólo contienen correcciones sin trascendencia alguna y el 239, segundo párrafo, aclara que el plazo de cuatro meses que tiene la autoridad administrativa para realizar determinado acto o inicio de un procedimiento a qut.: obliga la sentencia deberá contarse a partir de que ésta quede firme, que lo es al concluirse los quince días que tiene la autoridad administrativa para agotar el recurso de revisión contados a partir del día siguiente a aquel en que surta efectos la notificación de la sentencia. Enero, 1998. EL AUTOR

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PRÓLOGO A LA OCTAVA EDICIÓN En esta edición se incorporan las sentencias de nuestros tribunales emitidas durante 1998 consideradas de interés y algunas que se han localizado dictadas con apoyo en el Código Fiscal de la Federación de 1938, adicionándose dos capítulos nuevos: el que aparece como XI, AMPLIACIÓN DE LA CONTESTACIÓN A LA DEMANDA Y el XXI, DE LAS NOTIFICACIONES Y CÓMPUTO DE LOS TÉRMINOS, no introduciéndose novedades para 1999 al Título VI, "Del Procedimiento Contencioso Administrativo", del Código Fiscal de la Federación en vigor. Diciembre, 1998. EL AUTOR

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CAPíTULO

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DIFERENCIAS ENTRE EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE PLENA JURISDICCiÓN Y EL DE ANULACiÓN SUMARIO: 1. Introducción. 2. Diferencias. 3. Vicios de ilegalidad que dan origen a lo contencioso de anulación. 4. Las causales de anulación en el Derecho Mexicano. 5. Incompetencia del funcionario que la haya dictado u ordenado o tramitado, el procedimiento del que deriva la resolución. 6. Omisión de los requisitos formales exigidos por las leyes, que afecte las defensas del particular y trascienda al sentido de la resolución impugnada, inclusive la ausencia de fundamentación o motivación, en su caso. 7. Vicios del procedimiento que afecten las defensas del particular y trasciendan al sentido de la resolución impugnada. 8. Violaciones al procedimiento administrativo de notificación. 9. Violaciones al procedimiento administrativo de ejecución. 10. Causal de violación de la disposición. 11. Causal de violación del ejercicio de facultades discrecionales. 12. Concepto de agravio. 13. Aplicación supletoria del Código Federal de Procedimientos Civiles.

1.

INTRODUCCIÓN

Los administrativistas, al hablarnos de lo contencioso administrativo, aluden, esencialmente, a dos clases de juicios: de plena jurisdicción y de anulación o de ilcgitimidill!.. En la legislación francesa, el juicio de lo contencioso administrativo más importante es de plena jurisdicción y se ventila ante un tribunal denominado Consejo de Estado, cuyas decisiones no pueden ser revisadas por el Órgano judicial en virtud de que dicho tribunal se encuentra a igual nivel constitucional que la Suprema Corte de Iusticia,

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DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

En otras legislaciones las decisiones del tribunal administrativo de plena jurisdicción pueden ser revisadas por los tribunales judiciales en sus diversas instancias o bien solamente por la Suprema Corte de Justicia. En México, siguiendo "la tendencia anglonorteamericana, los órganos judiciales revisan los actos o resoluciones de las autoridades administrativas, siempre que esos actos o resoluciones no sean de la competencia, en primera instancia, del tribunal administrativo de' anulación que en materia f~der
Véase capitulo XVIII "Del recurso de: revisión".

DIFERENCIAS

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Administrativo. No todos los Estados han creado su Tribunal fiscal o Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Sin embargo, hay una fuerte corriente que pone en duda que el Tribunal Fiscal de la Federaci6n sea un trihunal de anulaci6n, considerándolo más bien un tribunal de plena jurisdicción," Dicho tribunal es descendiente "en línea directa del sistema francés de lo contencioso administrativo",a por lo que se hará breve referencia a los antecedentes históricos de este contencioso. El contencioso de anulaci6n o de ilegitimidad se ventila ante tribunales administrativos por medio del juicio por exceso de poder. El primer antecedente francés lo encontramos en la Ley 7-14 de octubre de 1790, que señalaba que "las reclamaciones de incompetencia respecto de los cuerpos administrativos, en ningún caso son del resorte de 103 tribunales y deben ser llevados ante el Rey, Jefe de la administración general"."Las decisiones del rey se preparaban en el Consejo de Estado y se fundaban, primero, en la incompetencia del autor del acto reclamado; en segundo término, se acept6 el vicio de forma como causal de reclamaci6n y, por el año de 1840, el vicio de desvío de poder "que consiste en el uso de una facultad para fines distintos de aquellos por los que la ley le ha conferido"." Por 1906 surgi6 la cuarta causal de nulidad: la violaci6n de la ley y de los derechos adquiridos, aun cuando esto último se suprimió y se constituyó por el de un simple "interés" en el negocio. Ante el exorbitante número de asuntos pendientes de resolver por el Consejo de Estado (26 000 al 1Q de enero de 1954) por decreto de 30 de septiembre de 1953 se crearon tribunales administrativos en primera instancia y el Consejo quedó como A. Cortina Gutiérrez; A. Nava Negrete; A. Serra Rojas, entre otros. A. Cortina Gutiérrez, "El Control Jurisdiccional Administrativo de la Legalidad y de la Facultad Discrecional", conferencia publicada en la Revista del Tribunal Fiscal de la Federación, núm. extraordinario, noviembre 1965 . .. A. Cortina Gutiérrez, conferencia citada . .~ A. Cortina Gutiérrez, conferencia citada. 2

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tribunal en apelación: "sólo excepcionalmente conserva el Con. sejo su competencia de juez de única instancia","

2.

DIFERENCIAS

Las diferencias más notables entre el procedimiento de lo contencioso administrativo de plena jurisdicción y el de anula-, cióo, confonne a nuestro sistema jurídico, son las siguientes: a),En el primero se alega violaci6n del derecho subjetivo o de garantía constitucional; en el segundo, violación de la ley. b) En el primero existen medios para hacer cumplir sus sentencias: en el segundo no se cuenta con esos medios. e) En el primero el efecto de la sentencia es interpartes ; en el segundo el efecto de la sentencia es general erra omnes.. En efecto, en el contencioso de plena jurisdicción la sentencia sólo produce efectos contra las autoridades señaladas responsables; en cambio, en el de anulación, la sentencia produce efectos aun contra autoridades que no fueron señaladas como partes. Para Cortina Gutiérrez las características y, por ende, diferencias esenciales entre un tribunal de anulación y un tribunal de plena jurisdicción, son: a) El primero, al nulificar un acto, no puede "dar instrucciones a la administración sobre el contenido de un nuevo acto, ni menos aún dictarlo" j el segundo, no sólo se limita a nulificar la resolución sino que está autorizado para "reglamentar las consecuencias de su decisión". b) Ante el primero se impugna "una resolución ejecutoria", por 10 que los asuntos de ejecución de contratos administrativos están excluidos del "exceso de poder" j ante el segundo, aun cuando se pueda impugnar en algunos una decisión ejecutoria, 6 El Tribunal Fiscal, siguiendo esta tendencia primero sólo 10 foro maban las Salas Regionales con residencia en el Distrito Federal y después se crearon las Salas Regionales fuera del Distrito Federal y hoy la Sala Superior puede actuar como Juez de única instancia cuando actúa como atrayente atendiendo a la cuantía del asunto o cuando sea necesario establecer por primera vez la interpretación directa de una ley o fijar el alcance de los elementos constitutivos de una contribución.

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el juicio va más allá del objeto limitado de una declaración de nulidad. Es toda una "operación administrativa" la que en su conjunto va a ser examinada. Por ello ha sido tradicional que una contienda sobre la aplicación de un 'contrato administrativo (no de derecho privado celebrado por la administración) se ventile y decida en el "contencioso pleno". Agrega que también en este juicio se deciden los litigios sobre impuestos directos, en los que el contribuyente se ve afectado por una operación administrativa que se concretiza en una resolución individual que nuestra ley llama calificaci6n (hoy de revisión), así como las resoluciones sobre responsabilidades oficiales de funcionarios. e) En el primero "las cuatro causas de nulidad .son variantes de la legalidad" (hoy son cinco); en el segundo "no s6lo los aspectos externos de la legalidad son 'materia del contencioso pleno. También los hechos individnalizados de los que pudiera derivar un juicio de ilicitud, son objeto del estudio del caso sometido a la plena jurisdicción". d) En el primero el juicio es objetivo "porque en él se examina la conformidad de un acto con las disposiciones de la ley"; en el segundo el juicio es subjetivo "en el que el acto reclama una ventaja personal". Para Walinc, en el contencioso de plena jurisdicción, el Juez puede "o bien 'pronunciar la anulación de una decisión administrativa, o en ciertos casos reformarla (por ejemplo, en materia de autorización de establecimientos peligrosos), o dictar una ccndenación pecuniaria contra la administración; y encuentra, los elementos de su decisión no sólo en la ley que es examinada al compararla con el acto o con la situación que le han sido referidos para ver si existe violación de la ley, sino también en el texto, por ejemplo, de un contrato cuando se trata de saber si una obligación contractual ha sido desconocida o ejecutada. Investigará igualmente si hay culpa cuasi-delictiva o si está en el caso de responsabilidad sin culpa; en una palabra, tiene todas las facultades habituales de un juez". En cambio, según el propio autor, en el contencioso de ilegitimidad "el tribunal no tiene todas las facultades habituales de un juez, no puede más que pronunciar la anulación del acto que se le ha sometido pero sin poder reformarlo, es decir, mo-

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dificarlo; no puede más que mantener e! acto, si desecha e! recurso, o anularlo. .. y sobre todo no puede pronunciar una condenación pecuniaria. En cuanto a sus facultades de investigación e! juez de anulación tampoco tiene todos los poderes habituales de un juez y se limita a investigar si e! acto que se le ha sometido está de acuerdo o es contrario a la ley o tal vez, excepcionalmente en ciertos casos, a lo que se ha propuesto llamar la moralidad administrativa. Pero e! juez de anulación no puede investigar si el acto que se le ha sometido fue tomado en violación a una obligación contractual; tal investigación sólo puede hacerse en e! contencioso de plena jurisdicción. Este contencioso de anulación es en suma aquel en el que se atacan lo, actos de! poder público, no puede comparársele a ninguna acción de derecho privado . . . " '1 Cortina Gutiérrez afirma que el juicio ante el Tribunal Fiscal "es un juicio de anulación en algunos casos, pero también de plena jurisdicción en otros casos"." Señala dicho autor que con sólo comparar las cuatro causales de nulidad previstas en el artículo 202 de! Código Fiscal vigente en 1939, se observa que coinciden con las que admite la legislación francesa para e! juicio por exceso de poder. Sin embargo, aclara que e! juicio fiscal "pudo ser desde su origen, y ha sido con frecuencia, un contencioso pleno" que no lo es cuando la competencia de las Salas se relaciona con resoluciones ejecutorias, como cuando el Erario determina la existencia de un crédito fiscal o tratándose de impuestos indio rectos, lo fija en cantidad líquida. Agrega, para afirmar su opinión, que al establecer e! artículo 204 de! Código Fiscal (Art. 239) que "cuando la sentencia declare la nulidad y salvo que se limite a reponer e! procedimiento o a reconocer la ineficacia del acto en los que la autoridad haya demandado la anulación de una resolución favorable a un particular, indicará los términos conjorme a los cuales debe dictar su nueva resolución la autoridad [iscal", y que en esta parte final se encuentra lo que es propio del contencioso administrativo de plena jurisdicción en Francia. '{ Citado por A. Cortina Gutiérrez en su conferencia. s A. Cortina Gutiérrez, conferencia citada.

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Se considera que el Tribunal Fiscal de la Federación es un tribunal de anulación y no de plena jurisdicción aun cuando recoge alguna de las características de este último pero que no le hacen perder su naturaleza de anulación. Dos son las características que configuran, sin lugar a dudas, que el Tribunal Fiscal es de anulación y ellas son: a) El Tribunal Fiscal no puede ejecutar sus propias sentencias. Ante la negativa de cumplimiento por parte de la autoridad con lo resuelto por dicho Tribunal, el actor debe acudir al juicio de plena jurisdicción para obtener de este órgano el mandato de exigibilidad o de cumplimiento. El. TRIBtJNAL (:ARECE DE IMPERIO PARA EJECUTAR SUS DECISIONES. Si bien es cierto que el Tribunal Fiscal de la Federación ejercita funciones jurisdiccionales, al resolver los asuntos sometidos a su conocimiento, también es verdad que carece de imperio para hacer respetar sus decisiones, según se establece expresamente en la exposición de motivos de la Ley de Justicia Fiscal de 27 de agosto de 1936. Ahora bien, como -el imperio es uno de los atributos de la jurisdicción es forzoso concluir que el Tribunal Fiscal de la Federación no tiene plena jurisdicción.v

A partir del 15 de enero de 1988 se otorgó competencia al Tribunal Fiscal de la Federación para conocer de casos de incumplimiento de sentencias pero únicamente contra la indebida repetición de un acto anulado, así .como cuando en el -acto o resolución emitido para cumplimentar una sentencia, se incurra en exceso o defecto en su cumplimiento, no procediendo contra actos negativos de la autoridad." Precisamente porque el Tribunal Fiscal no es de plena jurisdicción buen número de contribuyentes, que han obtenido sentencias favorables, han aceptado que la autoridad la viole antes que enfrascarse en un nuevo juicio y ante Tribunal distinto para obtener su cumplimiento. b) Ante el Tribunal Fiscal el juicio es de ilegitimidad, violación de la ley con la resolución emitida; en cambio, ante los Juzgados de Distrito el juicio en materia administrativa es de 9

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Tomo LXV, p. 4413, Semanario Judicial de la Federación. Art. 239, TER, Código Fiscal.

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plena jurisdicción, sea por inconstitucionalídad del ordenamien-

to aplicado o violación de los derechos subjetivos o de garantías individuales. El hecho de que el Tribunal Fiseal recoja algunas características del Tribunal de plena jurisdicción no le quita su naturaleza de Tribunal de anulación, sino que eUo le permite una mejor impartie-ión de justicia administrativa y nada más. El argumento más importante que se esgrime para demostrar que en ocasiones el Tribunal Fiscal actúa como un Tribunal de plena jurisdicción es cuando se alega violación de la ley aplicada y si ello es cierto la Sala del Tribunal no se concreta a declarar la nulidad de la resolución reclamada, sino que además señala las bases conforme a las cuales debe dictarse la nueva resolución, FACULTADES DEL TRIBUNAL FISCAL. El Tribunal Fiscal tiene facultades de simple anulación mas no de plena jurisdicción, y el acto impugnado ante él debe juzgarse a través de los fundamentos esgrimidos por las autoridades demandadas, y el actor en un juicio de esa naturaleza, sólo está obligado a combatir esos fundamentos y no otros diversos y a analizar y presentar las pruebas que considere oportunas en relación con el conocimiento que tenga de la resolución combatlda.w

Lo anterior, concretizado en el artículo 239, fracción IIl, del Código Fiscal, bien puede considerarse como un exceso inútil del legislador, ya que las Salas del Tribunal, al ir analizando lo alegado por el actor y lo expresado por la autoridad en apoyo de los fundamentos y de las razones que motivan la resolución, va indicando a quién le asiste el derecho y por qué, por lo que aun cuando en sus puntos resolutivos el juzgador se concretara a declarar la nulidad de la resolución, en los considerandos de la sentencia están las bases en que se apoyó para negar a esa conclusión. Se pregunta: ¿puede la autoridad administrativa ignorar las razones que se tomaron en cuenta para declarar la nulidad de su resolución?; ¿las mismas no le están indicando el camino a seguir, señalando las bases conforme a las cuales debe dictar 11

Tomo LXXX,

p.

2991. Semanario Judicial de la Federación.

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su nueva resolución?; ¿la autoridad administrativa puede apoyar su nuevo acto en bases totalmente distintas a las esgrimidas por el Tribunal para declarar la nulidad? Confirma lo antes expuesto la fracción III del artículo 239 del Código Fiscal al expresar que la sentencia definitiva del Tribunal Fiscal podrá "declarar la nulidad de la resolución impugnada para determinados efectos, debiendo expresar con claridad la forma y términos en que la autoridad debe cumplirla, salvo que se trate de facultades discrecionales".

3.

VICIOS DE ILEGALIDAD QUE DAN ORIGEN A LO CONTENCIOSO DE ANULACIÓN

En el juicio de lo contencioso administrativo de anulación federal, inicialmente eran cuatro las casuales por las que se podía reclamar la anulación de una resolución. Argañarás las señala en los términos siguientes: 12 a) "Incompetencia del órgano administrativo que produjo el caso." b) "Observancia de las formas o procedimientos señalados

por la norma administrativa para la emanación del acto." e) "Violación de la ley (o sea, disconformidad del acto administrativo con la nonna legal que lo rige)." d) "Producción del acto por motivos extraños a la finalidad de la ley que lo autoriza (o sea el vicio especialmente conacido por 'desviación de poder')." En opinión de Bielsa 13 sólo los tres primeros son vicios de ilegalidad, ya que en cada uno de ellos hay desvio de poder por parte de la autoridad responsable. En efecto, si la resolución que se impugna no fue emitida por el órgano competente, hay desvío de poder; si la autoridad no respeta las formas o procedimientos señalados por la ley hay desvío de poder; y si la autoridad al emitir una resolu-

p.

12 Manuel ]. Argañarás, Tratado de lo Contencioso Administrativo, 401. Ed. TEA. 1,3 R. Bielsa.

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ci6n viola la ley aplicada o deja de aplicar la ley debida, hay desvio de poder. Como se observa, los vicios de ilegalidad tienen por objeto nulificar la resoluci6n impugnada para el efecto de que se restaure la legalidad que ha sido violada por la administraci6n pública.

4.

LAS CAUSALES DE ANULACIÓN EN EL DERECHO MEXICANO

Señala el C6digo Fiscal de la Federaci6n, en su articulo 238, que: "Se declarará que una resolución administrativa es ilegal cuando se demuestre alguna de las siguientes causales: 1. Incompetencia del funcionario que la haya dictado u ordenado o tramitado el procedimiento del que deriva dicha resoluci6n. JI. Omisi6n de los requisitos formales exigidos por las leyes, que afecte las defensas del particular y trascienda el sentido de la resoluci6n impugnada, inclusive la ausencia de fundamentación o motivación, en su caso. JII. Vicios del procedimiento que afecten las defensas del particular y trascienda el sentido de la resoluci6n impugnada. IV. Si los hechos que la motivaron no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien si se dict6 en contravenci6n de las disposiciones aplicables o se dej6 de aplicar las debidas. V. Cuando la resoluci6n administrativa dictada en ejercicio de facultades discrecionales no corresponda a los fines para los cuales la ley confiera dichas facultades."

Aun cuando el articulo 238 alude exclusivamente a resoluciones, lo cual reitera el 239 que precisa las clases de sentencias que pueden emitir las Salas del Tribunal Fiscal, podrá usarse como sinónimo la palabra acto y así lo emplea el primer párrafo del articulo 237 al decirnos que: "Las sentencias del Tribunal Fiscal se fundarán en derecho y examinarán todos y cada uno de los puntos controvertidos del acto impugnado, ... " y el articulo 239-B, fracción 1, establece que procederá la queja

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en los casos de incumplimiento de sentencia firme, " ... contra la indebida repetición de un acto o resolución anulado; así como cuando en el acto o resolución emitido para cumplimentar una sentencia, ...". Del criterio sostenido por la Segunda Sala Regional Metropolitana, en el Juicio 712/84, bien puede concluirse que por el hecho de que el segundo párrafo del artículo 197 aluda a "resolución impugnada" y el primer párrafo del 238 que "Se declarará que una resolución administrativa es ilegal", es inexacto pretender que si se impugna un recibo oficial no se dan los requisitos de procedibilidad del juicio de nulidad, por no reunir el recibo las características de una resolución definitiva, por ser un medio de comprobación de pago, en virtud de que los citados numerales que no deben interpretarse aisladamente, sino de manera armónica con los preceptos que integran el Título VI "Del Procedimiento Contencioso Administrativo" y en especial con los artículos 237 y 239-B donde se puede apreciar que indistintamente se usan los términos "resolución" y "acto", como materia de dicho juicio. En consecuencia, conteniendo el recibo oficial un acto administrativo, por reunir 108 requisitos del artículo 238 del Código Fiscal es evidente que sí puede ser materia de un juicio de nulidad." Es bueno aclarar que son distintas la') resoluciones recurridas a través de un recurso administrativo y las que resuelven este medio de defensa, ya que en la resolución impugnada en el juicio de nulidad hay que combatir los argumentos que expone la autoridad que resuelve el recurso administrativo para confirmar la validez del acto combatido y no insistir en los agravios expuestos en ese medio de defensa, pues ello daría lugar a una sentencia adversa al particular por no haber combatido la fundamentación y motivación de la autoridad responsable en su resolución. AGRAVIOS EN EL JUICIO DE NULIDAD CUANDO SE RECLAMA LA RESOLUr:IÓN REcmA EN UN RECURSO.

LA

SALA NO ESTÁ OBLIGADA A EXAMI-

Con arreglo a ño dispuesto en el artículo 208 del Código Fiscal la actora en un juicio de nulidad está obligada NAR I.OS ARGUMENTOS.

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p. 474.

Visible en la Revista del Tribunal Fiscal de diciembre de 1984,

12


a expresar los agravios que le cause la resolución administrativa cuya nulidad pretenda, es decir, debe señalar los preceptos legales violados en la resolución y la lesión que tal violación le causa. Cuando la resolución cuya nulidad se solicita emana de un recurso administrativo, los agravios deben consistir en la demostrado razonada de las infracciones cometidas al resolver el recurso y no pueden a demostrar la ilegalidad del acto administrativo en contra del cual se enderezó el recurso, pues ese acto no es el impugnado en el juicio. Lo anterior sucede con independencia de que en la resoentonces concebirse como agravios aquellos razonamientos dirigidos lución recaída en el recurso se haya o no examinado los argumentos que en esa instancia se hicieron valer por la recurrente porque, en todo caso, a ella le corresponderá en la demanda de nulidad impugnar la omisión de su estudio, o bien su estudio cuando sea ilegal. Por lo tanto, si la actora en un juicio fiscal se limita a reproducir los argumentos que formuló en su recurso administrativo sin introducir ningún razonamiento tendiente a demostrar que al resolver el recurso se cometieron ciertas violaciones, entonces la sala fiscal no está obligada a .pronunciarse sobre sus argumentos en términos del artículo 237 del Código Fiscal de la Federación, puesto que éstos no constituyen agravios y, por tanto, no existen cuestiones controvertidas en el juicio. Amparo directo 127/87.15

Pero antes de entrar al estudio de las causales de ilegalidad veamos primero el problema relativo a cuando se exponen, en el escrito de demanda, más de una de ellas y la Sala Regional, desechando la primera, nulifica el acto con base en la segunda

y su fallo es posteriormente revocado por la Sala Superior, obligando a la parte actora a acudir al juicio de amparo en donde expone, como concepto de violación, el desechamiento de la primera causal y los argumentos de la sentencia que se reclama. En este caso ¿se está en tiempo para atacar el desecha-

miento de la primera camal de ilegalidad? o, en otras palabras, ¿no se estará frente a un acto consentido con respecto a esa primera causal? La Sala Administrativa de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el Amparo directo 2295/77, visible en el Informe rendido a dicho Alto Tribunal por su Presidente, al terminar el año de 1978, Segunda Parte, Segunda Sala, p. 83, nos dice: 15 Visible en el Informe rendido a la Suprema Corte al terminar el año de 1987, Tercera Parte, Tribunales Colegiados de Cit'c.uitCl, p. 447.

DIFERENCIAS

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TRIJlUNAL FISCAL DE LA FEDERACiÓN. AMPARO PROCEDENTE CONTRA SENTENCIA QUE AUN FAVORECIENDO AL QUEJOSO, PUDIERAN CAUSARLE PERJUICIOS IRREPARABLES. Si una Sala del Tribunal Fiscal de la Federación declaró la nulidad de la resolución reclamada y contra su fallo la autoridad demandada interpuso ante el Pleno de dicho Tribunal el recurso de revisión que exclusivamente para las autoridades establece el artículo 240 del Código Fiscal de la Federación la misma sentencia puede ser impugnada en amparo directo por la parte que obtuvo, si en ella la Sala 'desestimó los conceptos de anulación tendientes a demostrar la nulidad plena de la resolución administrativa controvertida, porque con dicha desestimación la quejosa podría resentir perjuicios irreparables de serle desfavorable la resolución que el Pleno mencionado, llegara a dictar en el recurso de revisión aludido, lo que obliga a considerar definitiva, respecto de la parte demandante, la sentencia dictada por la Sala.

Sin embargo, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en el Amparo directo 953/86, sostuvo: SOBRESEIMIENTO DEL JUICIO DE AMPARO. CASO EN EL CUAL NO DEBE DECLARARSE A PESAR DE QUE SE COMBATAN SIMULTÁNFAMENTF. LAS SENTENCIAS DE LA SALA REGIONAL Y LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN. Para determinar si el acto en un juicio fiscal sufre algún perjuicio aun en presencia de una sentencia anulatoria, basta 'Comparar el beneficio que habría obtenido de no declararse infundado un agravio, y aquel que logró al calificarse como procedente el agravio que determinó el sentido del fallo. Si pudo conseguir la nulidad lisa y llana y en su lugar alcanzó una nulidad para efectos, es claro que sufra un perjuicio; también sufre un perjuicio si tratándose de vicios de similar naturaleza (formal material) la procedencia de alguno de ellos le hubiera reportado una satisfacción de sus intereses más amplia que la que le produjo el fallo. Por el contrario, no recibe lesión alguna cuando ninguno de los agravios desestimados sea apto de producirle mayor beneficio. En este último supuesto está colocada la quejosa en el presente asuntoo Ya que es claro que la quejosa no pudo combatir la desestimación de un agravio en la sentencia de la Sala Regional pues favoreciéndole ampliamente ésta, carecía de interés jurídico por ausencia de perjuicio. Sin embargo, dicho perjuicio que en esa época era inexistente, se produjo cuando la Sala Superior revocó el fallo en la parte recurrida y reconoció la validez del acto administrativo, pues aquella desestimación sí trnscendió al resultado del juicio ya que una sentencia de validez supone, necesariamente, que todos y cada uno de los agravios sean ineficaces. Dicho en otra forma, las consideraciones de las salas dirigidas a calificar como ineficaces a

°

14


todos los agravios expuestos por el actor encuentran su reflejo en la decisión de validez y son igualmente determinantes en ella, dado que bastaría la procedencia de algún agravio para que esa resolución de validez no existiera. Así las cosas, en un intento de explicar técnicamente esta cuestión, bien podría decirse que la trascendencia lesiva en la esfera jurídica del actor de la desestimación de un agravio con estas particularidades está sujeta a la condición -acto futuro de realización incierta-e- de que se revoque el fallo anulatorio en donde se contiene, de modo que aquélla causará perjuicio, haciendo procedente la acción de amparo en contra de esta parte de la sentencia de primera instancia, hasta el momento en que se revoque la anulación decretada por la Sala Regional y se reconozca la validez del acto administrativo, pudiendo así combatirse conjuntamente la primera sentencia en la parte no recurrida por la demanda y la segunda sentencia en su integridad. Este Tribunal estima que de negarse esta posibilidad, se le impediría definitivamente al particular someter a la justicia federal la parte desfavorable de la seatencia de primera instancia, excluyéndola por completo del control constitucional "en beneficio evidente de la autoridad, puesto que de cualquier forma se decretaría el sobreseimiento del juicio de amparo, aduciendo falta de interés jurídico o cese de los efectos del acto reclamado, según se impugnara inmediatamente a su emisi6n o hasta la conclusi6n del juicio fiscal en sus dos instancias.

Si hay queja de los tribunales judiciales federales de recargo de labores, por exceso de juicios que ante ellos se promue· ven, es inconcebible que se exija el que se acuda al juicio de amparo si la sentencia de la Sala Regional rechaza el primer agravio pero otorga la nulidad por el segundo, con el argumento de que si se interpone el recurso de revisión en contra de ella por la autoridad fiscal, se perdió la oportunidad de atacar la sentencia dictada en primera instancia por lo que toca al primer agravio que se declaró inoperante.

5.

INCOMPETENCIA DEL FUNCIONARro QUE U

ORDENADO

o

TRAMITADO,

EL

LA

HAYA DICTADO

PROCEDIMIENTO DEL

QUE

DERIVA LA RESOLUCIÓN

Esta ilegalidad comprende tres actos de incompetencia: de la autoridad que la dictó, el de la autoridad que ordenó que se dictara y el de la autoridad que tramitó el procedimiento del que deriva la resolución.

DIFERENCIAS

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En el primer caso, invasión de funciones de orden jerárquico, es el más frecuente de observarse y se presenta cuando el acto es emitido por quien no tiene atribuida la facultad que está ejerciendo. Ello se descubre examinando los preceptos en que la autoridad se apoya para expedir su resolución o bien cuando se acude al ordenamiento, generalmente el Reglamento Interior de la Secretaria de Estado o Departamento Administrativo que recoge las unidades administrativas y asigna las funciones de cada una de ellas, para observar que en efecto tienen la competencia que se atribuyen. Sobre este punto la Sala Administrativa de la Suprema Corte de Justicia ha resuelto lo siguiente: SENTENCIAS DEL TRIBUNAL FISCAL lOE LA FEDERACIÓN. EFECTOS DE LA NULIDAD DECLARA"oA POR

INCOMPETENCIA DE LA AUTORIDAD.

De

conformidad con lo establecido en el artículo 230 del Código. Fiscal de la Federación, cuando se .declare la nulidad de una resolución la responsable deberá indicar los términos conforme a los cuales la demandada debe dictar su nueva resolución. Sin embargo, si la Sala Fiscal declara >la nulidad en virtud de la incompetencia de la autoridad, para el efecto de que se emita nueva resolución revocando la primera y dejando a salvo las facultades de la autoridad competente para que si ésta lo considera pertinente emita nuevo proveido, esa determinación viola el precepto mencionado del código tributario y, por ende, las garantías de legalidad y seguridad juridica que consagran los artículos ·14 y 16 de la Constitución Federal, ya que la declaración de nulidad para el efecto mencionado se excede de 10 dispuesto por el citado precepto secundario, en tanto que, advirtiéndose la competencia de la autoridad que emitió el proveído materia del recurso de revocación cuya resolución fue impugnada, la nulidad sólo debe declararse para el efecto de que se deje ínsubsistente la resolución combatida y en su lugar se emita otra en la que se "revoque el proveído de autoridad incompetente.w

Para algunos estudiosos esta sentencia no impide que la autoridad competente aparezca emitiendo la misma resolución; para otros, esa sentencia es para efectos lisa y llana de la resolución impugnada. 1011 Amparo directo 3781/80, visible en el Informe rendido a la Suprema Corte por su Presidente, al terminar el año de 1982, Segunda Parte, p. 128.

16


SENTENCIAS DEL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN.

LA

NULIDAD

DECRETADA POR lNCDMPETENCIA DE LA AUTORIDAD DEMANDADA NO IMPIDE

QUE LA AUTORIDAD COMPETENTE PUEDA EMITIR UN NUEVO ACm

SE F..xTINGAN sus FACULTADES. Es inexacto que por el hecho de que la sala fiscal haya declarado la nulidad lisa y llana de la resolución combatida en el juicio de nulidad, porque la liquidación de cuotas obrero patronales fue emitida por autoridad incompetente, la determinación de la autoridad administrativa responsable (contenida en la resolución mediante la cual dejó sin efectos el crédito) en el sentido de que quedan a salvo los derechos del 1M SS para emitir un nuevo crédito por conducto del funcionario legalmente competente, sea violatoria de las garantías de legalidad y seguridad jurídica que protegen los artículos 14 y 16 constitucionales, porque entrañe incumplimiento y repetición del acto que fue declarado nulo. Lo cierto es que aunque efectivamente la incompetencia del funcionario constituye una 'Violación de fondo; por su naturaleza (que no se relaciona con las causas inmediatas que determinaron la existencia del crédito), no impide que se pueda dictar un nuevo acto similar por la autoridad que tenga competencia para ello, mientras no se extingan sus facultades, sin que esto implique desacato al fallo fiscal ni repetición del acto, pues Ia resolución combatida se estimó ilegal única y exclusivamente por el hecho de que reconoció la validez de la lrquidación emitida por el Tesorero General del IMSS, quien carece de incompetencia para ello y por ese motivo no podrá reiterarla, pero no habiéndose oído en el juicio de nulidad a la autoridad compe[ente, ni vinculándola en modo alguno la resolución de la sala fiscal, no existe ningún impedimento para que Una vez desaparecido el acto que resultó viciado, pueda ésta en ejercicio de atribuciones propias emitir uno nuevo en similar sentido, ya que la nulidad sólo afecta a la autoridad incompetente, y no puede considerarse que en esas condiciones exista repetición, pues la fuente de ambos actos será distinta y en esto estribará la diferencia específica entre uno y otro.w SIMILAR AL ANULADO, MIENTRAS NO

ACTO RECLAMADO. INcOMPETENClA DE LA AUTORIDAD EMISORA DEL.

LA

SALA FISCAL DEBE DECLARAR SU NULIDAD EN FORMA LISA Y LLANA

PARA EFECTOS (INTERPRETACIÓN DE LOS ARTICULOS 238, FRAC1 y 239 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN). El artículo 238 del actual Código Fiscal de la Federaci6n señala en su fracción 1, como causa de ilegalidad de la resolución administrativa combatida, la incompetencia del funcionario que la haya dictado, a su vez el artículo 239 del propio c6digo tributario establece el senY NO CIÓN

.17 Amparo en revisión 1952/83, visible en el Informe rendido a la Suprema Corte por su Presidente al terminar eJ año de 1984, Tercera Parte, p. 89.

DIFERENCIAS

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tido que pueden tener las sentencias emitidas por las salas del Tribunal Fiscal de la Federación: reconocer la validez de la resolución impugnada, declarar su nulidad en forma lisa y llana y declarar su nulidad para determinados efectos, señalando en su parte final que la declaración de nulidad para efectos será cuando se esté en alguno de los supuestos previstos en las fracciones I1, III Y V del artículo 238 del propio código (omisión de los requisitos foro males exigidos por las leyes, inclusive la ausencia de fundamentación y motivación; vicios del procedimiento que afecten las defensas del particular y cuando la resolución administrativa dictada en ejercicio de facultades discrecionales no corresponda a los fines para los- cuales la ley confiere esas facultades); en consecuencia, haciendo una interpretación armónica de los preceptos legales antes indicados, se debe de concluir que cuando se declara la nulidad de una resolución, por ser incompetente la autoridad que la emitió, se debe de- hacer en forma lisa y llana y no para efectos, por no estar el caso en ninguno de los supuestos contemplados por el párrafo final del artículo 239 del Código Fiscal de la Federación.w

En materia fiscal federal tenemos lo siguiente: El Secretario de Hacienda y Crédito Público es ante nuestros tribunales judiciales federales e! representante del gobierno federal en materia fiscal y es parte demandada en e! juicio de nulidad que se tramita ante e! Tribunal 'Fiscal, con la salvedad que hace el articulo 198 en su fracción III de! Código Fiscal. Por lo tanto, si al acudirse al juicio de nulidad e impugnarse la resolución por incompetencia de la autoridad que la emitió y la Administración General Jurídica de Ingresos" que actúa a nombre de! titular de dicha Secretaría, sostiene la competencia de la autoridad demandada y un Tribunal Coliegado confirma la incompetencia. ¿Puede expedirse la misma resolución pero ahora por la autoridad considerada como la competente y que también depende del titular de Hacienda y Crédito Público? Se nulifica un acto determinando un crédito fiscal en virtud de que la autoridad que lo emitió es incompetente para ello y poco después se le otorga conforme a derecho la competencia que no tenía. ¿Puede dicha autoridad volver a repetir su acto 'lo! Amparo directo 266/84, visible en el Informe rendido a la Suprema Corte por su Presidente. al terminar el año de 1984, Tercera Parte, Tribunales Colegiados de Circuito, p.. 99.

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pero como autoridad competente? Nuestros tribunales han resuelto que sí, pues la competencia debe determinarse de acuerdo con las normas vigentes al momento de ejercerse la facultad, es decir, que si antes la autoridad no tenia la competencia y hoy si la tiene, no hay impedimento para actuar sobre el pasado." ¿Qué sucede cuando al contestarse una demanda el titular de Hacienda y Crédito Público se allana a ella porque reconoce que en efecto la autoridad que expidió la resolución impugnada es incompetente? El último párrafo del artículo 239 del Código Fiscal de la Federación expresa que "El Tribunal Fiscal de la Federación declarará la nulidad para el efecto de que se emita nueva resolución cuando se esté en alguno de los supuestos previstos en las fracciones Ir y III, Y en su caso V, del artículo 238 de este Código" ¿es porque el legislador consideró innecesario incluir 10 previsto en la fracción 1 de este artículo, ya que si la autoridad competente desea actuar nada hay que se lo impida? Las Salas del Tribunal Fiscal han resuelto que la nulidad decretada por incompetencia de la autoridad demandada no impide que la autoridad competente pueda emitir un nuevo acto similar al anulado, mientras no se extingan sus facultades." Otro problema que ha surgido es cuando la autoridad. siendo competente, omite consignar en su acto las disposiciones kgales que le otorgan la competencia. La Sala Superior del Tribunal Fiscal ha resucito, en jurisprudencia núm. 76, que es irrelevante que en el acto se señale el origen de la competencia, si al resolverse el recurso administrativo O producir su contestación a la demanda la autoridad acredita que la tiene. Sin embargo, la Sala Administrativa de la Suprema Corte de justicia de la Nación ha resuelto lo ccntrario: que la omisión de la autoridad en fundar su competencia impide al inconforme examinar las disposiciones que se la otorgan, por lo que de no consignarse ello en el acto se produce la nulidad del mismo, "ya que al no conocer el apoyo que fa.;. lO Revisión núm. 2139/8+, visible en la Revista del Tribunal ?ücai de marzo de 1987 J p. 738. se Amparo en revisión 1952/83. visible en el Informe rendido a la Suprema Corte de Justicia de la Nación por su Presidente, al terminar el año de 1984, Tercera Parte, p. 89.

DIFERENCIAS

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culte a la autoridad para emitir el acto, ni el carácter con que lo emite, es evidente que no se le otorga la oportunidad de examinar si la actuación de ésta se encuentra o no dentro del ámbito competencial respectivo, y si éste es o no conforme a la ley, para que, en su caso, esté en aptitud de alegar, además de la legalidad del acto, la del apoyo en que se funde la autoridad para emitirlo en el carácter con que lo haga, pues bien puede acontecer que su actuación no se adecúe exactamente a la norma, acuerdo o decreto que invoque, o que éstos se hallen en contradicción con la ley secundaria y con la ley Iundarnental"." Otro problema de competencia es el relativo a los acuerdos delegatorios de facultades que hacen los titulares de las dependencias y que no se publican en el Diario Oficial de la Federación o gacetas locales, que ha producido el siguiente fallo: Cuando el actor alega la inexistencia o incompetencia de una autoridad, sobre ésta recae la prueba de justificar su existencia o competencia cuando 'deriva de un acuerdo de carácter interno no pu~ blicado en el Diario Oficial de la Federaci6n, ya que éste es des-conocido para el particular y el juzgador; pero tal prueba debi6 rendirse durante la substanciaci6n del juicio de nulidad para que la Sala aquo esté en posibilidad de analizar los términos en que lue emitido tal acuerdo, sin que sea válido exhibirlo hasta el escrito de agravios, 'pues no es el momento procesal oportuno ni puede ya la Sala Superior avocarse al estudio de su Iegalidad.w

¿Pero .puede un acuerdo delegatorio de facultades no publicado en el Diario Oficial de la Federación, con sólo exhibirse

en el juicio de nulidad, producir consecuencias o efectos jurídicos? ¿Está la parte actora, como lo sostiene la Sala Administrativa, en aptitud de examinar o impugnar tal acuerdo? Tenemos el problema derivado del funcionario que firma por ausencia del que le correspondía firmar el acto que se recurre. 2'1· Amparo directo 3321/81, visible en el Informe rendido a la Suprema Corte por su Presidente, al terminar el año de 1982, Segunda Parte, p. 94.

aa Revisión núm. 1639/82, visible en la Revista del Tribunal Fiscal de mayo de 1983, p. 821.

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El Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito ha resuelto que no basta que en la antefirma se diga: "por ausencia" o simplemente se consigne "P.A."~ sino que hay lo obligaci6n de demostrar que en estos casos se tiene la competencia para firmar en ausencia del titular, al sos.. tener que "efectivamente asiste la razón a la quejosa, en virtud de que al firmar el funcionario de que se trata en la forma se.. ñalada introdujo en perjuicio de aquélla una confusión que le ocasiona indefensión, porque para ello basta' afirmar que por una parte la utilizaci6n de la, iniciales señaladas implican para. el visitado no saber a quién atribuir el acto, es decir, si al Director o al Subdirector de Aduanas, ni si éste actuó por ar uerdo o' por ausencia de aquél, o bien por sí mismo, dejando a la quejosa en la incertidumbre de c6mo defenderse y contra quién hacerlo; puesto que, es evidente que la parte afectada tiene derecho a conocer el carácter o la representación con que se ostentan las autoridades al emitir el acto de molestia y mediante el conocimiento de tales circunstancias objetar de la manera que más convenga a sus intereses tanto el acto como la personalidad o la representación citada" ,'23 Todo lo antes expuesto corresponde a funciones de orden jerárquico, sea que el superior jerárquico ejerza funciones que correspondan a funcionarios subordinados a él o que éstos ejerzan funciones que correspondan a aquél." Existe también la incompetencia por invasión de funcione. Talione personae, cuando una autoridad administrativa ejerce funciones que corresponden a otra con la que no existe vínculo jerárquico." Al crearse las Administraciones Fiscales Regionales, po), Administraciones locales, se delegaron en favor de estos órganos, una serie de atribuciones que las autoridades centrales han querido seguir ejerciendo directamente sin existir un vínculo jerárquico. Con tal motivo, la Sala Administrativa de la Suprema Corte de Justicia de la Naci6n ha sostenido: aa Amparo directo 1169/81, visible en el Informe rendido a la Suprema Corte por su Presidente, al terminar el año 1982, Tercera Parte, p. 80. 2-1 M. Argañarás, ob, cít., p. 424. ee M. Argañarás, ob. cít., p. 424.

21

DIFERENCL<\S

AD.MIN'I5TIL\DORES

FISCALES

REGION.\LES.

CO)IPETENClA

EXCLl:Sn'A

PARA EL CORRO DEL hIPUESTO SOJlRE LA RENTA AL INGRESO GLOBAL DE LAS

E),[PRESAS CUANDO NO EXCEDA DE VEINTE MILLONES DE PE-

No son concurrentes con las facultades de la Dirección General del Impuesto sobre la Renta, las que en materia de dicho impuesto delegó el Secretario de Hacienda y Crédito Público a las Administraciones Fiscales Regionales mediante acuerdos de 25 de junio y 19 de septiembre de 1973 (publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 30 de junio y 1<.> de octubre de ese año) porque de la sola lectura de dichos acuerdos se advierte que esas facultades exclusivamente son concurrentes con las del Subsecretario de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.w SOS, SU ÚNICA EXCEPCIÓN.

La propia Sala Administrativa ha ratificado lo anterior al sostener, en el amparo directo 6692/82, lo siguiente: ADMINISTRATIVA DE F.....CULTADES. CARACTERÍSTICAS. La delegación administrativa de facultades es un acto individual y concreto a través del cual el superior jerárquico transfiere parte de sus atribuciones al inferior, dándole a éste una competencia exclusiva, una jurisdicción propia e independiente, de manera tal que no puede existir la posibilidad de que un órgano superior conozca de la materia que se le asignó taxativamente y en forma expresa a un órgano subordinado, precisamente porque a través de la norma jurídica (acuerdo delegatorio de facultades) se le atribuyó a un sólo órgano la facultad de realizar un acto excluyendo, por consecuencia, la concurrencia altemativa.sr DELEGACIÓN

También tenemos la invasión de funciones Talione lori.. cuando la autoridad actúa fuera del área geográfica que legalmente tiene asignada." Es frecuente observar que las oficinas receptoras, en los municipios en que existen dos o más de ellas, se invada la circunscripción territorial que tienen asignada lo que de no rectificarse dará origen a que se reclame el procedimiento por incompetencia del funcionario que 10 ejecuta. Aun cuando hoy nues-tra legislación fiscal federal distingue entre domicilio y residencia ;28 "Amparo directo 22"95/77, visible en el Informe rendido a la Suprema Corte por su Presidente, al terminar el año de 1978, Segunda Parte, Segunda Sala, p. 55.

'%'1 Visible en el Informe rendido a la Suprema Corte por su Presidente, al terminar el año 1984, Segunda Parte, Segunda Sala, p. 97. 2"8 M. Argañarás, ob, cit., p. 425.

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(véanse articulas 9' y 10 del Código Fiscal de la Federación), con frecuencia se da este vicio de incompetencia y más cuando las oficinas mencionadas toman como domicilio fiscal del contribuyente el que éste designó para oír notificaciones en determinados trámites administrativos. DOMICIUO FISCAL DE UNA EMPRESA. MENTE SEÑALADO PARA INSTANCL'\.

o

RECIBIR

Es

DIFERENTE A LO OCASIONAL-

NOTIFICACIONES AL

INiCIAR ALGUNA

EL RECURSO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

De

conformidad con lo dispuesto por el articulo 10 del Código Fiscal de la Federación, se considera domicilio fiscal, tratándose de personas morales residentes en el país, el local donde se encuentre la administración principal del negocio; en consecuencia, las notificaciones que se hagan a dicha empresa deberán realizarse en su domicilio fiscal con la excepción de las notificaciones relativas, a alguna instancia o recursos en el procedimiento administrativo, pues en tal caso y únicamente tratándose de las actuaciones relacionadas con el trámite o la resolución de los mismos, las notificaciones se podrán hacer en este domicilio señalado para recibir notificaciones, ya que tal señalamiento se hizo para ese único efecto.w

Por último, está la incompetencia por invasión de ratione temporis, que para Argañarás este caso se presenta cuando se toman decisiones por funcionarios que han dejado de serlo o que deben cesar de inmediato en el cargo." Se considera que esta última situación se presenta frente a una surpación de funciones, pues quien emitió el acto carece de investidura 'pública, ya que es emitido por quien ha sido cesado en su cargo o debe de cesar de inmediato en él, por lo que estaremos frente a un acto emitido por quien ya no es autoridad en ese momento. Si el funcionario ha sido asignado a otro cargo cuando emite la resolución, hay invasión de funciones ratione personae. 29 Revisión núm. 2866/85, visible en la Revista del Tribunal Fiscal del mes de julio de 1987, p. 9. 30 M. Argañarás, ob. cit., p. 425. Las Delegaciones del Seguro Social, ante la existencia de millones de hojas de liquidación de cuotas que ostentaban el facsímil de la firma de la persona que ejerció el cargo de Tesorero general hasta noviembre de 1982, decidieron continuar utilizándolas hasta 1986, por 10 que eran fácilmente impugnables y para cuando se reponían por la autoridad competente el afectado había ya obtenido ciertas ventajas económicas.

DIFERENCIAS

23

1,;\ ~l'gllnda causal de incompetencia, que es del funcionario que haya ordenado el procedimiento impugnado, se presenta en las siguientes formas: l , Carencia de las atribuciones que s.e ejercen, ordenándose el inicio de un procedimiento que desemboca en una resolución que lesiona intereses de un particular. Al expedirse el Código Fiscal de la Federación de 1966 se derogó el Decreto que crea la Auditoría Fiscal Federal, omitiendo el Reglamento Interior de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público recoger a dicha unidad administrativa con las atribuciones que tenía, por lo quea partir de su vigencia el titular de la Dirección General de Auditoría Fiscal Federal dejó de tener competencia para actuar y por ende las resoluciones que dictaban las direcciones administradoras de impuestos con base en 10 desarrollado por aquella unidad carecian de apoyo legal. El procedimiento tema su origen en un funcionario que carecia de facultades para iniciarlo u ordenarlo. 2. Existencia de una unidad administrativa al margen de las disposiciones legales, cuyo titular ordena a la unidad administrativa competente para que practique una visita domiciliaria. La extinta Dirección General de Ingresos Mercantiles dependiente de la Secretaría de Hacienda- y Crédito Público, tuvo una existencia de poco más de veinticinco años, con apoyo en un simple oficio no publicado en el Diario Oficial de la Federación, ordenando la práctica de visitas domiciliarias y emitiendo resoluciones fincando créditos fiscales. Pero la incompetencia puede provenir no sólo de quien haya dictado la resolución, sino de quien haya ordenado su expedición. Cuando el acto se emite en cumplimiento de una orden girada por un superior jerárquico que carece de la atribución para ello, se presenta esta causal de ilegalidad. También puede haber incompetencia de la autoridad que tramitó el procedimiento del cual deriva la resolución a impugnarse. Cierta autoridad administrativa gira orden de visita en contra de una empresa careciendo de competencia para ello. Concluida la visita y levantada el acta correspondiente se percata dicha autoridad de su incompetencia por 10 que remite

24

DE LO CQXTENCIOSO ADl\:UNISTRATIVO

todas las actuaciones a la autoridad competente y ésta, con apoyo en dichas actuaciones emite una resolución que causa agravio al visitado. Este acto es ilegal por incompetencia de la autoridad que tramitó el procedimiento que dio origen al mismo. Sin embargo, la Sala Superior del Tribunal Fiscal sobre esto último ha resuelto lo siguiente: CO:\{PETENClA DE LA AUTORIDAD QUE SOLICIT.'" DOCU.MENTAcróN A LOS CAUSANTES. LA FALTA DE ELLo\ NO OCASIONA PERJL:ICrO AL PARTICULAR,

SI EL CAUSANTE APORTA L,\ nSCUMENTACIÓN y

CON B.-\SE EN ELLA

LA RESOLucróN DETF.R~IINANTE DEL cRÉ~ITo.

El Capítulo 1, del Título Tercero, del Código Fiscal de la Federación establece las atribuciones de las autoridades administrativas y, de su interpretación relacionada, se concluye que las autoridades pueden en la etapa administrativa valerse de todos los elementos que estén a su alcance a fin de determinar la situación fiscal de los causantes. Por esta razón, si la autoridad solicita documentación al particular y éste aporta dicha documentación, la autoridad puede basarse en ella para determinarle diferencias de impuesto, y la incompetencia de la autoridad que solicitó la documentación no lleva a la declaración de nulidad de la liquidación porque ello no le ocasiona perjuicio alguno, en virtud de que si el particular proporcionó la documentación solicitada, la autoridad estaba facultada para emitir, con hase en ella, la resolución determinante del crédito y dicha resolución deriva del examen realizado a la documentaci6n aportada por el propio interesado, pero no del acto de autoridad por el que se solicitó la documentación.é! SE

E:\IITE

Si aceptamos este criterio de la Sala Superior entonces en qué caso se aplica la causal de ilegalidad cuando se demuestre la incompetencia del funcionario que haya tramitado el procedimiento del que deriva dicha resolución. Además, de no satisfacerse el requerimiento de la autoridad incompetente, ello podría dar origen a la imposición de una multa por no proporcionar la documentación solicitada. Por último, tenemos la distinción que se hace de la compe· teneia del órgano y de la legitimidad del titular del mismo para actuar. 3'1 Revisión núm. 659/82, visible en la Revista del Tribuna! Fiscal de junio de 1984, p. 1111.

25

DIFERENCIAS

Co:MPETEl'CIA DEL ÓRGANO DE AUTORIDAD, LEGITnIIOAO DE st- TJTULAR (COMPETENCL\ DE

ORIGEN)

SON

DOS

INSTITUCIONES

J VRÍIlW_'\$

DIS-

Auu cuando en el artículo 16 de la ley cimera se establezca como un derecho público subjetivo en favor de los particulares, el que todo acto de autoridad debe ser realizado por quien tenga competencia para ello, no es posible asimilar la competencia del órgano estatal con la legitimidad de la persona física que lo representa. Ciertamente: la legitimidad del sen..idor público por regla general, atiende sólo asu esfera jurídica y personal; su nombramiento y personalidad COIllO titular del órgano estatal hace nacer derechos y obligaciones del mismo frente al Estado, hace qne sea aplicable en su favor, el estatuto o status juridico de servidor público, al mismo tiempo que 10 inviste de facultades para actuar como funcionario de derecho. En cambio, la competencia como conjunto de facultades establecidas en disposiciones generales para reaIizar la actividad del Estado, se refiere sólo al órgano, que no es sino una esfera de atribuciones, una zona de la personalidad del Estado. Si bien el órgano requiere para el ejercicio de sus facultades de la intervención de un servidor público investido de poderes públicos, dicho servidor público como persona física no es el órgano. ni lo integra, 'ni compone en alguna medida. Basta tener presente para demostrar lo anterior, que el órgano estatal es un centro de imputación normativa con total exclusión de la existencia o no de una persona física. Además, mientras la competencia del órgano se desprende de un acto legislativo (acto regla), la legitimidad se deriva de un acto materialmente administrativo (acto condición'. de lo que se sigue que el servidor público o titular de un órgano puede ir variando, bien sea por renuncia al cargo, muerte. licencia. cese, etc., sin que por ello se afecte la continuidad del órgano del Estado. Así, pudiere suceder que un notifica dar determinarlo intcntase realizar una notificación y al no encontrar a la persona interesada, le dejare ciratorio para el día siguiente; y que otro notificaclor acudiese a la cita, concluyendo la diligencia. No por dio podría afirmarse que la notificación se practicó por dos actuarios distintos a quienes habría que revisar sendos nombramientos para verificar la validez del acto, ya que jurídicamente la notificación de mérito fue llevada a cabo por la actuaria, esto es por un sólo órgano ejecutivo. También podría acontecer que el nombramiento del notificador fuere irregular, o que se tratare de un funcionario de hecho. A pesar de la gravedad de esa particularidad, la notificación no sería nula, ya que para la validez de la misma es suficiente con que la diligencia reúna los requisitos establecidos por la lcv "articulos 13-1- a 140 del Código Fiscal de la Federación}, dcurro de 111'-; cuales no se encuentra la legitimidad del funcionario qlle J::¡ lI('\'Ú a cabo. Y esa ausencia de requisito debe interpretarse corno la \"0· Juntad del legislador de que cuando la diligencia no se re:llin' P(O;' un funcionario de derecho en ejercicio legítimo de Iacnlt.uk-s '!!IO

llNTAS.

(NOTIFIC.\CIONES).

26


que se ejecuta por un funcionario de hecho, debe sostenerse la eficacia jurídica de la notificación en 'favor del bien público y del interés social, siempre que la misma reúna los requisitos establecídos expresamente en la ley. A lo anterior ha de agregarse también, que en el supuesto de que un actuario exhibiera su nombramiento en un juicio de nulidad o el de garantías, en estas instancias- procesales no podría ser calificado dicho nombramiento, en virtud de que de nuestro sistema jurídico se infiere que las autoridades que juzgan de la competencia de los órganos en los términos de los articules 16 constitucional y 238, fracción 1 del Código Fiscal de la Federación, son las judiciales o las jurisdiccionales y es tarea de estos juzgadores la de vigilar que los órganos del Estado, a través de sus titulares o representantes, no se excedan de sus atribuciones o no invadan las de otras autoridades, ni abusen del poder público. Pero las autoridades que resuelvan la legitimidad de los nombramientos de los servidores públicos, 10 son únicamente los superiores jerárquicos 'dentro de la administración pública general, a quienes en atención al elemento de la relación jerárquica denominada "poder de nombramiento", compete revocarlos, calificar los requisitos, cualidades y demás condiciones; en una palabra, la legitimidad del acto-condición (véase artículo 89J fracciones 11, III Y V constitucional). Por tanto, aun en el supuesto de que el notificador, cuya diligencia se refuta nula, fuese un funcionario de hecho, no es la sala del conocímiento ni el tribunal colegiado, en su caso sino el superior jerárquico, quien debe revocar o sancionar al supuesto notificador, el que debe decidir sobre su legitimidad, de conformidad con los articulos 8?, fracción VIII y XII J fracción 1, del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Así las cosas, la ilegitimidad de los servidores públicos sólo puede repararse por los medios establecidos en las leyes (Código Penal, delito de usurpación de funciones y Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos). Amparo directo 1013/89.sz

No olvidar que en este caso se está frente a invasión de funciones ratione temporis: incompetencia que se presenta cuando se toman decisiones por funcionarios que han dejado de serlo o que deben cesar de inmediato en el cargo. Es indudable que se está frente a una usurpación de funciones, pues quien notificó ya no es notificador, por lo que el acto debe nulificarse por violación del requisito formal de competencia que exige la parte inicial del articulo 16 constitucional, de que sa Visible en el Informe rendido a la Suprema Corte por su Presidente, al terminar el año de 1989, Tercera Parte, Tribunales Colegiados de Circuito, volumen 1, p. 104.

DIFERENCIAS

27

"nadie puede ser molestado en su persona... sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente ... " y el notificador que ha sido cesado con anterioridad al acto de notificación ya no es formalmente autoridad competente, por lo que independicntemente de este vicio de ilegalidad, que está produciendo efectos jurídicos, existe el de carácter penal: usurpación de funciones. La Sala Superior sostiene que la fracción 1 del artículo 238 alude a la incompetencia del órgano de autoridad y no a la ilegitimidad de su titular, expresando que la incompetencia y la ilegitimidad son dos instituciones diferentes, pues la primera se actualiza cuando una autoridad, entendida como órgano administrativo sin importar quien sea su titular, carece de las facultades para ejercer ciertas atribuciones, mientras que la segunda se actualiza cuando el nombramiento del titular de un órgano administrativo no se ha hecho en términos legales. El órgano que tienen asignadas ciertas atribuciones ¿es una autoridad o ]0 es el titular del mismo a quien se le han asignado las facultades para ejercerlas? El funcionario a quien se le ha hecho entrega de un órgano, pero a quien aun no se le expide el nombramiento, ¿qué no debemos de hablar de falta de competencia para actuar? La ilegitimidad surge cuando quien suscribe una resolución afectando derechos ya no es autoridad en esos momentos, procediendo no un medio de defensa en contra de ella sino la denuncia ante la autoridad penal correspondiente, por estar en presencia de un acto oficial emitido por quien es un simple particular, esto es, usurpación de funciones. Por último, nuestros tribunales han resuelto que la resolución que se impugna es ilegal si en el cuerpo de ella no se funda el origen de la competencia que se atribuye el funcionario que la suscribe, estableciéndose con motivo de contradicciones de sentencias existentes entre diversos Tribunales de Circuito la siguiente jurisprudencia de la Sala Administrativa de la Suprema Corte, consecuencia de la Contradicción de Tesis núm. 29/90, en sesión de 12 de junio de 1992. Con la salvedad indicada, es de decirse que debe prevalecer el criterio sustentado por el Tribunal Colegiado del Décimo Tercer Circuito.

28


En efecto, el artículo 16 constitucional establece, en su primera parte, lo siguiente: "Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento." El artículo 14 de la propia Constitución preceptúa, en su segundo párrafo, 10 siguiente: "Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho." Ahora bien, haciendo una interpretación conjunta y armónica de las garantías individuales de legalidad y seguridad jurídica que consagran los preceptos transcritos, en lo conducente, se advierte que los actos de molestia y privación requieren, para ser legales, entre otros requisitos, e imprescindiblemente, que sean emitidos por autoridad competente y cumpliéndese las formalidades esenciales que les den eficacia jurídica, lo que significa que todo acto de autoridad necesariamente debe emitirse por quien para ello esté legitimado, expresándose, como parte de las formalidades esenciales, el carácter con que la autoridad respectiva la suscribe y el dispositivo, acuerdo o decreto que le otorgue tal legitimación, pues de lo contrario se dejaría al afectado en estado de indefensión, ya que al no conocer el apoyo que faculte a la autoridad para emitir el acto, ni el carácter con que lo emita, es evidente que no se le otorga la oportunidad de examinar si la actuación de ésta se eneuentra o no dentro del ámbito competencial respectivo, y si éste es o no conforme a la ley o a la Constitución, para que, en su caso, esté en aptitud de alegar, además de la ilegalidad del acto, la del apoyo en que se funde la autoridad para emitirlo en el carácter con que lo haga, pues bien puede acontecer que su actuación no se adecúe exactamente a la norma, acuerdo o decreto que invoque, o que éstos se hallen en contradicción con la ley secundaria o con la' ley fundamental. En conclusión, las garantías de legalidad y seguridad jurídica contenidas en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, a que se ha hecho referencia, tienen el alcance de exigir que todo acto de autoridad, ya sea de molestia o de privación a los gobernados, deba emitirse por quien tenga facultad expresa para ello, señalando en el propio acto, como formalidad esencial que le dé eficacia jurídica, el o los dispositivos que legitimen la competencia de quien 10 emita y el carácter con que este último actúe, ya sea que lo haga por sí mismo, por ausencia del titular de la dependencia correspondiente o por delegación de facuItades. No es obstáculo para llegar a la anterior conclusión, el argumento en el sentido de que basta que el particular formule dudas acerca de la competencia de la autoridad para que el órgano jurisdiccional la examine escrupulosamente, por las siguientes razones:

DIFERENCIAS

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a) En los juicios que se rigen por el principio de estricto derecha, no basta que se respete el derecho a expresar dudas o incertidumbres respecto de la ilegalidad del acto materia del juicio. b) En los juicios de amparo, el acto reclamado debe analizarse tal como fue emitido por la responsable (artículo 78 de la Ley de Amparo), y el proporcionar a posteriori distintos o mejores fundamentos legales, implica una indebida oportunidad de mejorar el apoyo legal del ejercicio de las facultades propias y exclusivas de las autoridades ordinarias. e) La incertidumbre sobre la competencia no fundada ni motivada, producirá la promoción de amparos que, con expresión de adecuados motivos y fundamentos por parte de la autoridad crdinaria, sería innecesaria.

En las relacionadas condiciones, ha lugar a declarar que en el caso planteado si existe contradicción de tesis denunciada en cuanto a los criterios sustentados en los juicios de amparo directo antes precisados, y que debe prevalecer el criterio sustentado por el T ribunal Colegiado del Décimo Tercer Circuito. Al omitirse la cita del precepto que otorga la competencia de la autoridad para actuar, ¿es un problema de competencia o de incumplimiento de una formalidad? Por último, a partir del 1 de enero de 1996, "el Tribunal Fiscal podrá hacer valer de oficio por ser de orden público, la incompotencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada y la ausencia total de fundamentación o "motivación en dicha resolución". En ocasiones la autoridad es incompetente para emitir el acto impugnado y el demandante omite hacer valer esta causal de ilegalidad, por cuanto que el derecho le asiste en el fondo del asunto, para evitar que comparezca la competente que sostiene el mismo criterio que contiene el acto y tener que entablar un segundo juicio. Sin embargo, esta facultad que se otorga al Tribunal Fiscal, para suplir la deficiencia de la queja, será buena en la mayoría de los casos en que sus salas la invoquen.

6.

OMISIÓS DE LOS REQUISITOS FORMALES EXIGIDOS POR LAS LEYES, QUE AFECTE LAS DEFENSAS DEL PARTICULAR Y TRAScrESDA AL SEI"TIDO DE LA RESOLUerÓN IMPUGNADA, INCLU"~ SIVE LA AUSENCIA DE FUNDAMENTACIÓN O MOTIVACIÓN, EN SU CASO

Es frecuente observar esta causal de ilegalidad cuya presencia es siempre para el efecto de que se emita un nuevo acto en que se satisfagan las formalidades exigidas por el articulo 16 constitucional.

so


El entonces Pleno del Tribunal Fiscal de la Federación, en la Revisión 279/72, estableció lo siguiente: VIOL.-\CIONES PROCESALES. SON INFRACCIONES A DISPOSICIONES DE OR·

Toda violación procesal es de importancia por constituir infracción a disposiciones de orden público donde adquiere vigencia el principio de seguridad jurídica que originan el forzoso cumplimiento de formalidades del procedimiento.w DEN PÚBLICO.

Esas violaciones son, en vía de ejemplo:

a) Entrega de una resolución sin finna. Ante el alegato de la autoridad de que no dejó de darse cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 16 constitucional, por haberse hecho entrega de un documento oficial, el Pleno, hoy Sala Superior, del Tribunal Fiscal, resolvió que no es "valedero el argumento de que se encuentren contenidos en papel membretado de la autoridad y notificados por la persona encargada para tal efecto"." b) Entrega de una copia fotostática o al carbón de la resolución que contiene no la firma autógrafa del funcionario que la emite, sino un facsímil de la misma. FIRMA FACSIMILAR. EL MANDAMIENTO DE AUTORIDAD EN QUE SE ES-

Conforme a los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, nadie puede ser molestado en sus propiedades o posesiones sin mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive adecuadamente la causa legal del procedimiento, de aquí que, para que un cobro fiscal pueda considerarse un mandamiento de autoridad competente, debe constar en un documento público debidamente fundado que, en los términos del artículo 129 del Código Federal de Procedimientos Civiles, es el expedido por un funcionario público en el ejercicio de sus funciones, cuya calidad de tal "se demuestra por la existencia regular sobre los documentos, de los sellos, firmas y otros signos exteriores que en su caso, prevengan las leyes". De ello se deduce que la firma que a dichos documentos estampe la autoridad, debe ser siempre auténtica, ya que no es el signo gráfico con e) que, en general, se obligan las personas en todos los -actos juridicos en que se requiere la forma escrita, de tal manera que carece de valor una copia facsimilar, sin la firma auténtica del original del documento en que la autoridad impone un crédito a cargo del cauTAMPA CARECE DE LA DElUDA FUNDAMENTACIÓN Y :!'.WTIVACIÓN.

sa Visible en la RTFF núms. 448 a 450, p. 61. Revisión 178/76, visible en la RTFF, de agosto de 1978 a julio de 1'979, p. 442. .:w,

DIFERENCIAS

31

sante, por no constar en mandamiento debidamente fundado y motivado.w

El artículo 38, fracción IV, del Código Fiscal le recuerda a los funcionarios que los actos administrativos que se deban notificar deberán ostentar la firma de los mismos. FIRMA AUTÓGRAFA. SI L"o AUTORIDAD APORTA COMO PRUEBA EL ORIGINAL DE LA RESOLUCIÓN DONDE CONSTA LA FIRMA DE PUÑo y LETRA, DEL FUNCIONARIO QUE EL ACUERDO IMPUGNADO, NO SE VIO-

"AuToiUzó

16 CONSTITUCIONAL. Si el particular hace valer como concepto de anulación que la resolución impugnada contiene firma facsimilar del funcionario que la autorizó y la autoridad, al contestar la demanda aporta como prueba el original de dicha resolución, en donde consta la firma autógrafa de dicho funcionario, debe considerarse que no se viola el artículo 16 constitucional, toda HZ que al constar la firma que suscribe personalmente y de su puño r letra el funcionario que autorizó el acuerdo, se demuestra la autenticidad de la resolución, sin que sea óbice para la consideración anterior el hecho de que el documento entregado al particular no se encuentra firmado autógrafamente, ya que el mismo es copia del original que ha demostrado su autentlcidad.w LA

EL

ARTÍCULO

La Sala Superior, con esta tesis, está subsanando la irregularidad cometida por la autoridad en perjuicio del inconforme por cuanto que esta causal de ilegalidad, de proceder, es para efectos y por consiguiente no es bueno exponer agravios en cuanto al fondo porque entonces la parte demandada conocerá con anticipación las defensas de la parte actora, y si no las expone y la autoridad aporta corno prueba el original o una copia de la resolución con firma autógrafa, se declarará la validez de la resolución combatida por cuanto que no se expuso causal de ilegalidad con respecto al fondo del asunto. Lo correcto, es nulificar e! acto para el efecto de que se notifique nuevamente conteniendo firma autógrafa o preverse como ampliación de demanda en favor de! demandante. FunIA FACSI:\lILAR.

LA

QUE CONTIENE UNA COPlA DE LA RESOLUCiÓN

NOTIFICAD,\ AL AFECTADO NO SE SUBSANA CON 'LA EXHIBICIÓN ['OS-

es Revisión fiscal 69/80, visible en el Informe rendido a la Suprema Corte por su Presidente, al terminar el año de 1981, Segunda Parte, Segunda Sala, p. 122. 36 Jurisprudencia núm. 154 de la Sala Superior, visible en la Revista del Tribunal Fiscal. Jurisprudencia 1978-1983, p. l Hl.

32


Cuando al afectado por una resolución se le notifica mediante una copia que contiene firma facsimilar, la autoridad no puede subsanar dicha irregularidad exhibiendo durante el juicio el original de esa resolución con firma autógrafa. Amparo directo 732/78. 3 1

TERIOR DEL ORIGINAL CON FIRMA AUTÓGRAFA.

e) Omisión de examinar las pruebas aportadas por el particular en la fase oficiosa, lo que da origen a que se impugne la resolución alegando que ella es ilegal al no haberse tomado en cuenta dichas pruebas. En un fallo que se considera erróneo, la Sala Administrativa de la Suprema Corte, estableció lo siguiente: Ahora bien, como en la contestación a la demanda de nulidad la precitada autoridad hacendaria reconoció expresamente que en la tesolución impugnada no estudió la documentación aportada por la causante, cabe concluir que en tales condiciones la Sexta Sala Regional Metropolitana del Tribunal Fiscal de la Fedcraci6n al estimar fundado el concepto de violaci6n alegado por la actore, debió declarar la nulidad lisa y llana de la resolución recurrida y no resolver como lo hizo en el sentido de declarar la nulidad de la aludida resolución para efectos de que " ...se emita una nUeY3 resolución en donde se tomen en cuenta los documentos aportados por la actora con fecha 6 de julio de 1977, según recibo 11021 del Departamento de Revisión de Personas Físicas, que obra en autos ...", toda vez que en la especie se está en presencia de lila violación de fondo y no de procedimiento. A.D. 3600/80, del 2 de febrero de 1983. .

Cuando el acto de la autoridad no se apoya en norma juridica, ni se expresan las razones o motivos que la llevaron a concluir que el caso encuadra en el supuesto previsto por la ley, hay ausencia de fundamentación y motivación. MOTIVACIÓN, GARANTÍA DE. Para que la autoridad cumpla la garantía de legalidad que establece el artículo 16 de la Constitución Federal en cuanto a la suficiente fundamentación y motivación de sus determinaciones, en ellas debe citar el precepto legal que le sirva de apoyo y expresar los razonamientos que la llevaron a la conclusión de que el asunto concreto de que se trata, que las origina, encuadra en los presupuestos de la norma que lnvoca.w

FUNDAMENTACIÓN y

:>I~

Visible en el Informe rendido a la Suprema Corte, al terminar el Tercera Parte, volumen I, p. 88. Jurisprudencia, Poder Judicial de la Federación, Tesis de Ejecu-

año 1939, 38

torias 1917-1975, Tercera Parte I1, Segunda Sala, p. 666.

DIFERENCIAS

33

Cuando se presenta esta causal de ilegalidad la sentencia de la Sala del Tribunal Fiscal deberá declarar la nulidad para el efecto de que se emita nueva resolución, en los términos del último párrafo del artículo 239 del Código Fiscal. Lo anterior encuentra su respaldo en la siguiente Tesis Jurisprudencial: No PROCuando se alegan en la demanda de garantías violaciones formales, como 10 son el que no se respetó la garantía de previa audiencia o la abstención de las autoridades de expresar el fundamento y motivo de su acto, caso en que no deben estudiarse las demás cuestiones de fondo que se propongan, no procede la protección constitucional por violaciones de fondo, porque precisamente esas violaciones serán objeto, ya sea de la audiencia que se deberá otorgar al quejoso 0, en su caso, del nuevo acto que emita la autoridad, porque no se le puede impedir que dicte un nuevo acto en que purgue los vicios formales del anterior, aunque tampoco puede constreñírsele a reiterarlo.w FUNDA:\fENTACIÓN

y

MOTIVACIÓN DEL ACTO, GARANTÍA DE.

CEDE EXAMINAR LAS VIOLACIONES DE FONDO QUE SE PROPONGAN.

En ocasiones la autoridad pretende fundar y motivar su resolución pero en documento distinto, sosteniendo al respecto la Sala Administrativa de la Suprema Corte lo siguiente: FUNDAMENTACIÓN y

MOTIVACIÓN. DEBE CONSTAR EN EL CUERPO DE

Las autoridades responsables no cumplen con la obligación constitucional de fundar y motivar debidamente las resoluciones que pronuncian, expresando las razones de hecho y las consideraciones legales en que se apoyan, cuando éstas aperecen en documento distinto.s'' l._A, RESOLUCIÓN Y NO EN DOCUMENTO DISTINTO.

También es frecuente observar que la autoridad razona o motiva su acto, pero omite la cita del o de los preceptos que

apoyan ese razonamiento. La resolución es ilegal por falta de fundamentación. Pero más común es estar frente a resoluciones que estando fundadas, no se encuentran motivadas. ~fOTIVACIÓN, CONCEPTO DE LA. La motivación exigida por el articulo 16 constitucional consiste en el razonamiento, contenido en el 39

Tesis de Jurisprudencia, Jurisprudencia, Poder Judicial de la Fe-

dcracién, Tesis de Ejecutorias 1917-1975, Tercera Parte I1, Segunda Sala, p. 666.

eo Tesis relacionadas, obra antes citada, p. 668.

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texto mismo del acto autoritario de molestia, según el cual quien lo emitió llegó a la conclusión de que el acto concreto al cual se dirige se ajusta exactamente a las prevenciones de determinados preceptos legales. Es decir, motivar un acto es extemar las consideraciones relativas a las circusnrancias de hecho que se formuló la autoridad para establecer la adecuación del caso concreto a la hipótesis legal." MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD. PARA QUE SE DÉ ESTE REQUISITO BASTA QUE QUEDE CLARO EL RAZONAMIENTO SUSTANCIAL.

Para que se dé el requisito de debida motivación legal, establecido por el artículo 16 constitucional, basta que quede claro el razonamiento sustancial al respecto, sin que pueda exigirse formalmente mayor abundancia que la expresión de lo estrictamente necesario para que sustancialmente se comprenda el argumento expresado. Sólo la omisión total de motivación, o la que sea tan imprecisa que no dé elementos al particular para defender sus derechos o impugnar el razonamiento aducido por la autoridad, podrá motivar la declaración de nulidad de la resolución Impugnada.es

En los casos de visitas domiciliarias no se satisface la debida motivación cuando no se precisa el alcance de ellas. xrorrvxcró». Se CUMPI.I:\fIENTO EN LAS ÓRDENES DE Considerando que la garantía de motivación se cumple si se hace señalamiento preciso de las circunstancias especiales, razones particulares causas inmediatas de la emisión del acto, resulta que la autoridad administrativa que emita una orden de visita dará cumplimiento a la garantía referida, si formula una explicación de su objeto, cuáles documentos serán motivo de la visita, los períodos temporales dentro de los cuales se pretende constatar si éste dio o no cumplimiento a sus obligaciones, esto para dar oportunidad al contribuyente de preparar su defensa, con lo que evidentemente, si! la autoridad emisora de la orden de visita únicamente invoca los preceptos legales aplicables al caso sólo cumplimenta la garantía' de fundamentación, pero no sucede así con la de motivación, las que deben darse conjuntamente en el acto de molestia, pues con faltar una de ellas generará la inconstitucionalidad del acto. 4a GARANTÍA DE VISITA.

°

Tesis relacionadas, obra antes citada, p. 669. Revisión núm. 462/81, visible en la Revista del Tribunal Fiscal de octubre de 1984, p. 262. 43 Amparo en revisión 1884/86, visible en el Informe rendido a la Suprema Corte por su Presidente al terminar el año de 1987, Tercera Parte, volumen l. Tribunales Colegiados de Circuito, p. 164-. 41

4.2

DIFERENCIAS

35

Se considera que la falta de fundamentación o motivación no constituye una simple omisión de carácter formal, sino de fondo, ya que todo acto de molestia en que se omita respetar esta garantía jurídica trae consigo graves daños al particular y no debe ser él el único que sufra las consecuencias de su violación.

De aceptarse que la autoridad pueda convalidar su resolución, tendremos:

a) Frente a esta causal, pero conociéndose el fondo de! asunto y sobre el cual le asiste e! derecho al particular, consentirla, subsanando la omisión y atacando el fondo para evitar pérdida de tiempo. Pero hoy esto puede verse afectado por el último párrafo introducido al artículo 238 del CFF. b) Hacer valer esta causal cuando e! tiempo está corriendo en favor de! particular, ya que al nulificarse para el efecto de que se emita nuevo acto debidamente motivado y fundado equivale a la nada, esto es, que no se suspendió e! término de la caducidad o de la prescripción, según e! caso, porque al intentarse nuevo acto por parte de la autoridad éste puede ser ya extemporáneo para ejercer sus facultades de determinación o bien para exigir el pago de un crédito notificado hace más de cinco años. En buen número de casos, al no estar fundado y motivado el acto impugnado, la autoridad responsable lo revoca dejándolo sin efectos y al emitir el nuevo transcurrió el plazo de cinco años en que ella podía ejercer sus facultades de determinación o exigir el pago del crédito notificado hace más de cinco años, sosteniendo dicha autoridad, en el segundo caso, que su primer acto interrumpió el plazo que estaba corriendo en su perjuicio,

Ante tal tesis la Sala Regional del Noreste del Tribunal Fiscal 'de la Federación hizo suyo, en el expediente 224/87·2, el criterio sustentado por el entonces Pleno de dicho Tribunal expuesto en la Revisión 138/75 de fecha 19 de junio de 1975 y que fue acogido por la hoy Sala Superior en la Revisión 130/88, confirmando el criterio de la citada Sala, que nos dice: REVOCACIÓN DE RESOLUCIONES POR LA AUTORIDAD. CASO EN EL QUE

Si la autoridad administrativa tiene facultades para formular resoluciones, la misma tiene la posibilidad de revocarlas, en cuyo caso no podrá deducirse ningún NO SE INTl.RRUMPE LA PRESCRIPCIÓN.

36

DE LO CONTENCIOSO ADl\UNISTRATIVO

etecto jurídico en esas condiciones, tampoco podrá considerarse que la resolución que revoca la autoridad puede servir para interrumpir el plazo de la prescripción ya que la misma equivale a la "nada

jurídica".

7.

VICIOS DEL

PROCEDIMIENTO QUE AFECTEK LAS

DEFE"SAS

DEL PARTICULAR Y TRASCIENDAN AL SENTIDO DE LA RESOLl!CIÓN IMPUGNADA

Esta causal de ilegalidad alude a dos violaciones: J. Al procedimiento administrativo de notificación y 2. Al procedimiento administrativo de ejecución. Acreditada esta violación, la resolución que la reconozca deberá ser para el efecto de quc se reponga el procedimiento violado. VIOLACIONES DE PROCEDIMIENTO.

Si ellas se alegan al mismo tiem-

po que violaciones de fondo y el Tribunal considera que están probadas las primeras, deberá abstenerse de resolver sobre el fondo y concretarse a ordenar la reposición del procedimiento.ve

Por ello, antes de la reforma introducida al Código Fiscal que entró en vigor el 15 de enero de 1988/5 cuando se exponía e.. . ta causal y seguro se estaba de su procedencia alegar violacio11e:; en cuanto al fondo del asunto, que no se iban a examinar, era dar a conocer por anticipado cuáles serían las defensas y por ende las fallas de la resolución que bien podría tomar en cuenta la autoridad al reponer el procedimiento violado, corrigiendo su nuevo acto. Considerando el legislador que este vicio era una pérdida de tiempo, caso de proceder esta causal de ilegalidad, decidió. ruando se expusiese como agravio la violación al procedimiento administrativo de notificación y para evitar pérdida de tiempo ron una nueva notificación, que por el trámite que llevaría podría favorecer al particular, adicionar al Código Fiscal el art ículo 209 bis, que establece: H

Resolución del Pleno del

TH,

del 12 de julio de 1937 .

V r-r Decreto por el que se reforma, adiciona y derogan diversas disposicioucs del Código Fiscal de la Federación y de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, publicado en el Diario Oficial de .\1;

la Federación del 5 de enero de

1~S8.

DIFERENCIAS

37

a) Si el demandante afirma conocer la resolución la impugnación contra la notificación se hará valer en la demanda, en laque manifestará la fecha en que la conoció, debiendo expresar conjuntamente con esa causal de ilegalidad las restantes ajenas a ella. b) Si el demandante afirma no conocer la resolución asi lo expresará en su demanda, señalando la autoridad a quien atribuye el acto, su notificación o su ejecución; autoridad que al producir su contestación acompañará constancia de la resolución y de su notificación, mismas que el actor podrá impugnar mediante ampliación de demanda. c} En nno u otro caso el Tribunal resolverá los conceptos de nulidad contra la notificación y si son procedentes el acto se tendrá por notificado al actor en la fecha que afirmó conocerla o a partir de la fecha en que se le dio a conocer, entrando al estudio de las demás causales de ilegalidad. d) Si no hubo violación del procedimiento de notificación y como resultado de ello se observa que la demanda se presentó externporáncamentc, se sobreseerá el juicio. 8.

\?'IOLACIOXES AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE NOTIFICACIÓN

Las violaciones que al procedimiento administrativo de notificación pueden invocarse se dividen, atendiendo a la autoridad que 1'lS comete, en: a) Por la autoridad administrativa que efectúa la notificación. b) Por la autoridad de correos.

En el primer caso, la violación la comete quien emite el acto y procede ella misma a notificarlo O bien por quien tiene a su cargo efectuar la notificación. Muchas veces, por la premura del caso, la autoridad administrativa que expide el acto procede a notificarlas en sus propias oficinas al interesado o en el 'domicilio de éste y omite cerciorarse, ante la ausencia del interesado O en tratándose de una persona moral, que la persona con quien se entiende la diligencia de notificación está autorizada por quien debe ser notificado o por la persona moral para oír y recibir toda clase de

38


notificaciones que se les hagan durante el procedimiento administrativo sobre todo, en tratándose de la persona moral, que la persona con quien se entiende la diligencia de notificación es, conforme a derecho, el representante legal." En materia administrativa la Ley Federal de Procedimiento Administrativo señala el procedimiento de notificación, por lo que sólo las autoridades fiscales deben ajustarse al procedimiento que establece el Código Fiscal de la Federación. EL CITATORI(} DEBE De conformidad con el artículo 137 del Código Fiscal de la Federación, en relación con el articulo 310 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria, las notificaciones personales deben entenderse, en principio, con la persona que debe ser notificada o con su representante legal, y a falta dearnbas se dejará citatorio con cualquiera persona que se encuentre en el domicilio, por lo cual, tratándose de personas morales, la diligencia notificatoria no se puede entender válidamente con cualquiera persona que se encuentre en el domicilio designado, si en el citatorio previo no se requirió la presencia del representante legal." NOTIFICACIONES FISCALES A PERSONAS MORALE.S.

FIJARSE A SU REPRESENTANTE LEGAL.

Este ordenamiento establece que las notificaciones se harán personalmente, por correo certificado (debiera decir registrado) con acuse de recibo o por correo ordinario, por telegrama, por estrados y por edictos." Personalmente o por correo registrado con acuse de recibo. Esta forma de notificación debe emplearse en tratándose de citatorios, requerimientos, solicitudes de informes o documentos y de actos administrativos que puedan ser recurridos." La notificación personal puede efectuarse bien en las oficinas de las autoridades, en el domicilio del particular, o en el que éste haya señalado o designado para recibir notificaciones al iniciarse una instancia o en el curso de un procedimiento administrativo, tratándose de las actuaciones relacionadas con el trámite o la resolución de las mismas. Art. 19, segundo párrafo del Código Fiscal. A.D. 1816/87, visible en el Informe de la Suprema Corte del año de 1988, Tercera Parte, pp. 90-3. ,(8 Art. 134, del Código Fiscal. 49 Art. 134, fracción 1 del Código Fiscal. 4-'6

4.'1

39

DIFERENCIAS

Tocante al domicilio del particular este es, por regla general, el que tiene manifestado ante la autoridad administrativa o fiscal como e! lugar donde tiene su establecimiento en que opera con el público en general -para efectos fiscales el señalado en el registro federal de contribuyentes- y, de manera excepcional, el que señala para efectos de un trámite administrativo, como en el caso de agotarse un recurso administrativo y que corresponda al del tercero autorizado para actuar en su nombre. En ocasiones, y atendiendo a la naturaleza de la actividad, pueden coincidir el domicilio legal y del domicilio habitacional. El Código Tributario aclara que toda notificación personal realizada con quien deba entenderse será legalmente válida aun- cuando no se efectúe en el domicilio respectivo o en las oficinas de las autoridades fiscales," si se localiza al autorizado en la calle, o en su domicilio particular, o en las oficinas de un tercero. Como no siempre al hacerse una notificación personal se localiza en su domicilio legal al interesado o a su representante, el Código Fiscal nos señala que en estos casos el notificador deberá dejar un citatorio en e! domicilio sea para que espere a una hora fija del día hábil siguiente o para que acuda a notificarse dentro del plazo de seis días a las oficinas de las autoridades fiscales..51 Si se deja el citatorio para que espere a una hora fija de! día hábil siguiente y a pesar de ello no acude e! interesado o su representante legal, la notificación es válida con quien se encuentre presente en el domicilio. En uno y otro caso se le"anta acta citando al interesado o bien acta de notificación, en presencia de dos testigos." NL"LIDAD DE NOTIFICACIÓN. PROCEDE CUANDO NO

SE

Dado que el artículo 100 del Código Fiscal de la ñala que las notificaciones personales se entenderán que debe ser notificada o .su representante legal, y bos el notificador deberá dejar citatorio para que se 150

51 t52

Art. 136 del Código Fiscal. Art. 137, primer párrafo, del Código Fiscal. Art. 135 del Código Fiscal.

DEJA CIT.-\TORlO.

Federaci6n, secon la persona a falta de amle espere a una

40


hora determinada del día siguiente, la falta de este requisito produce que se nulifique la notificación viciada.w

Pero el citatorio debe de precisar quién debe estar presente al dia siguiente y si no lo está, entonces la notificación se hará con la persona que lo esté. . . . .las notificaciones que hagan las autoridades fiscales a las personas morales deben entenderse con el representante legal y si en el cítaterio se menciona a una persona moral, sin precisar que a quien se cita es a su representante legal, no puede considerarse válida la notificación porque hubiese mediado cita tona previo, pues la misma incumple con los requisitos que establece el artículo 137 del Código Fiscal de la Federación, al disponer que cuando la notificación se efectúe personalmente y el notificador no encuentre a quien deba notificar le dejará citatorio, pues es evidente que en ese citatorio se debe señalar, cuando se pretende notificar a una persona moral, que a quien se busca es a su representante. junsprudencla.e-

Estándose frente a situaciones excepcionales, las autoridades fiscales están autorizadas para habilitar los días inhábiles, lo cual deberá comunicarse a los particulares y no alterará el cáleulo de plazos; entendiéndose que esa comunicación deberá ser por escrito." Tratándose de actividades que se desarrollan esencialmente en horas inhábiles, como los centros nocturnos o la corroboración del personal que trabaja en un establecimiento que opera de noche, también puede autorizarse horas inhábiles para efectos de notificación."? HABILITACIÓN DE DÍAS Y HORAS INHÁBILES. DEBE CONSTAR EN ACUERDO ESCRITO EN EL CUAL SE MOTIVE LA CAUSA QUE ORIGINE LA PRÁc· TICA DE ACTUACIONES DETERMINADAS. De acuerdo con el artículo 107 del Código Fiscal de la Federación vigente en 1980, las autoridades fiscales podían habilitar, mediante acuerdo escrito, horas o días inhábiles para la práctica de actuaciones determinadas o para reci53 Visible en la Revista del Tribunal Fiscal, Primer Trimestre de 1975, p. 203. .54 Informe Suprema Corte, año de 1989, Tercera Parte, volumen 11, p. 58. 55 Art. 12, último párrafo del Código Fiscal. 56 Art. 13, segundo párrafo del Código Fiscal.

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DIFERENCIAS

bir pagos. Asimismo, el artículo 16 constitucional señala que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento. Eu relación con este precepto la Suprema Corte de Justicia de la N ación ha establecido, jurisprudencialmente, que motivar un acto es expresar, con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto. De lo anterior se concluye que si bien el precepto señalado en primer término no obliga a la autoridad a precisar en el acuerdo escrito las razones que lo obligaron a habilitar días y horas inhábiles, dicha precisión si se desprende de nuestra Carta Magna. Ahora bien, si en el caso concreto, la autoridad levantó el acta final de auditoría en un día sábado (inhábil), y sostiene que cumplió con el artículo 107 del Código Tributario porque en la orden de visita respectiva se estableció que los auditores podían practicar la diligencia en el domicilio indicado y en horas o días inhábiles, es indudable que transgrede la garantía constitucional prevista en el" artículo 16, garantía que no puede restringirse ni suspenderse según lo ordena el artículo le:' de la Ley Suprema de toda la Unión. Aceptar el criterio de la autoridad conlleva a conclusiones inadmisibles como, por ejemp'lo, que los auditores puedan llevar a cabo todas las diligencias de auditorías en días y horas inhábiles. sólo porque en la orden de auditoría se les faculta (genéricamente), para hacerlo. Por lo anterior, debe anularse la resolución que se basa en un acta final levantada en día inhábil sin haber mediado acuerdo escrito debidamente motivado.r"

Respecto a la notificación por correo mediante el servicio de acuse de envíos o correspondencia registrada --el Código Fiscal siempre ha aludido a "correo certificado que legalmente no ex¡~te!l_,.58 consiste en recabar en un documento especial la firma de recepción del destinatario o de su representante legal Y- entregar ese documento al remitente, como constancia," o bien a nombre de la persona física autorizada ante el se~icio postal de identificación, que consiste en la expedición de una cartilla a nombre de ésta, en la que se certifica que la firma ~H

Revisión núm. 622/86, visible en la

RTFF

de septiembre de 1-987,

p. 297. J~ ~~

Arts. 26 r 27 de la Ley del Servicio Postal Mexicano. Art. 42 de la Ley del Servicio Postal Mexicano.

42


y demás datos asentados en ella corresponden a dicha persona." Es común observar que los señores carteros entregan esta correspondencia a la persona que se encuentra en el domicilio sin cerciorarse que sea el interesado o el representante legal del destinatario ¿hay en estos casos violación al procedimiento de notificación? se opina que si, ya que la correspondencia enviada por el servicio de correos registrado con acuse de recibo se apartó del procedimiento legal trayendo consigo que el destinatario no reciba la correspondencia o que la autoridad no pueda _probar gue en efecto el destinatario fué notificado

de la resolución a través del servicio de correo. NOTIFICACIONES FISCALES. LAS REMITIDAS POR CORREO CERTIFICADO A

PERSONAS MORALES, PÚBUCAS

o

PRIVADAS, SON CORRECTAS SI SE EN-

DE CORRESPONDENCIA. Si bien, según lo establecido en los artículos 457 y 463 de la Ley de Vías Generales de Comunicación, la correspondencia registrada deberá ser entregada a los destinatarios o a las personas autorizadas por éstos, y, tratándose de una sociedad debe entregarse a su representante legal; deben estimarse correctas las notificaciones fiscales remitidas por correo certificado a personas morales, públicas o privadas, si se entregan en la respectiva Oficialía de Partes u Oficinas de Correspondencia ya que la existencia de tales departamentos, en dichas personas morales, presupone la diversidad de funcionanos y personal en general de las mismas y la gran cantidad de correspondencia que reciben, lo que implica la dificultad para el empleado de correos de cerciorarse de que quien recibe la pieza postal y firma el acuse de recibo sea el representante legal de la destinataria, pues para elle tendría que analizar la documentación idónea que acreditase esa representación. Asimismo la existencia de las Oficinas de Correspondencia aludidas presuponen la autorización del personal empleado en ellas para recibir toda la correspondencia dirigida a la persona moral de que se trate y entregarla a quien según sus funciones corresponda." TREGAN EN LA RESPECTIVA OFICINA

y si las personas morales o privadas carecen de oficialía de partes o de oficina de correspondencia y la correspondencia Art. 58 de la Ley del Servicio Postal Mexicano. Amparo en revisión 445/84, visible en el Informe rendido a la Suprema Corte por su Presidente, al terminar el año de 1984~ Tercera Parte, p. 67. (,0

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DIFERENCIAS

por correo registrado con acuse de recibo es entregada al jardinero, o a la servidumbre, o a cualquier empleado, les válida dicha notificación? Si la Ley del Servicio Postal Mexicano nos dice que dicha correspondencia sólo debe entregarse al interesado o a su representante legal y de no encontrarse uno u otro deberá dejarse un citatorio para que dentro del término que se señale, el destinatario o un tercero debidamente autorizado pase a la oficina de correos de su jurisdicción 'a recogerla, so pena de devolverla al remitente si. dentro del plazo señalado no se pasa a recibirla, se considera errónea la tesis antes transcrita. Es frecuente que el cartero, por error o descuido, entregue una carta registrada con. acuse de recibo en una dirección que no e, la indicada en la carta, la que se recibe por quien está presente en esa dirección y, una vez retirado el cartero, repara que indebidamente la recibió, careciendo de interés en devolverla de inmediato o de plano en devolverla, y en la tarjeta especial aparece que fue entregada en la dirección correcta. Si la firma en la tarjeta de acuse de recibo no es la del destinatario o la de su representante legal, se viola lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley del Servicio Postal Mexicano. El fallo de la Corte, como ya se ha expresado, es contrario al derecho, pues los errores de los carteros en no cerciorarse de que la persona indicada es la que recibe una carta registrada con acuse de recibo se presta a artimañas. La Sala Superior del Tribunal Fiscal, sobre este problema, en la Revisión 762;75, sostuvo: NOTIFICACIONES HECHAS POR CORREO CERTIFICADO CON ACUSE DE' RE· REQUISITOS QUE DEBEN REUNIR. De conformidad con lo dispuesto por la fracción 11 del artículo 98 del C6digo Fiscal de la Federaci6n, las notificaciones de los citatorios, solicitudes de informes o documentos, efectuadas por las autoridades administrativas, pueden practicarse a los particulares por correo certificado con acuse- de recibo, y de acuerdo con lo previsto por los artículos 457 y 46~ de la Ley de Vías Generales de Comunicación, la correspondencia registrada deberá ser entregada a los destinatarios o a "las personas autorizadas por éstos, y tratándose de una sociedad. debe entregarse a su representante legal. En tal virtud. para tener por hecha una notificación a una persona moral, es necesario que exista C[BO.


la certificación correspondiente en el acuse de recibo, en la que se haga constar que la notificación se entendió con su representante Iegal.w

En otro fallo más reciente, la misma Sala sostuvo: NOTIFICACIONES POR CORREO CERTIFICADO CON ACUSE DE RECIBO. CASO EN QUE EL ACUSE TENGA UN SELLO 'DE RECIBIDO. Este tipo dé notificaciones deben entenderse con el representante legal de las empresas en su domicilio en términos de lo previsto por los artículos 457 Y 463 de la Ley de Vías Generales de Comunicación, sin que sea válido el tenerlas como legalmente notificadas, cuando en la pieza postal únicamente aparezca estampado el sello de la persona moral.s"

Por correo ordinario o por telegrama Estas formas de notificación se emplean en tratándose de actos distintos de los que deban notificarse personalmente o por correo registrado con acuse de recibo. En ocasiones las autoridades notifican, por ejemplo, actos que puedan ser recurridos, mediante correo ordinario, que tiene la ventaja para el particular de que él puede escoger la fecha que mejor le convenga para darse por notificado o bien nunca darse por notificado y cuando la autoridad administrativa exija el cumplimiento de lo resuelto en dichos acto>, el particular se opondrá alegando desconocimiento de ellos y por ende de existir y dizque habérseles notificado se ha violado en su perjuicio el procedimiento de notificación. La carga de la prueba la tiene la autoridad que reclama el cumplimiento del acto respecto a la fecha en que se le notificó al particular, lo cual no podrá probar. Por correo ordinario o por telegrama se pueden notificar actos que indiquen el trámite que se le está dando a un asunto, que no resulten esenciales el que sean del conocimiento del particular.

.,2 Visible en la Revista del Tribunal Fiscal de julio-diciembre de

p. 372, tomo r. El artículo 42 de la Ley del Servicio Postal Mexicano vino a sustituir el contenido de los artículos 457 y 463 de la Ley )980~

de Vías Generales de Comunicación. ea Revisión 324/83, visible en la Revista del Tribunal Fiscal de noviembre de 1983. p. 399,

DIFERENCIAS

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Por estrados

Esta forma consiste en que la resolución se coloca en los espacios que para tales efectos existen en las oficinas que tienen a su cargo llevar a cabo su. notificación, en los casos que seña. 1cn las leyes fiscales o el Código Tributario, Es en la materia contenciosa en la que más se emplea esta forma de notificación, máxime que hoy la regula la LFPA. El crF expresa que las notificaciones por estrados se harán fljando durante cinco días el documento que se pretenda notificar en un sitio abierto al público, dejando la autoridad constancia de ello en el expediente respectivo. En estos casos, se tendrá como fecha de notificación la del sexto día a aquel en que se hubiera fijado el documento."

Por edictos Esta forma de notificación se prevé cuando la persona a quien deba notificarse hubiera fallecido y no se conozca al representante de la sucesión; se ignora el domicilio de la persona a quien deba notificarse y no se tenga conocimiento de si existe representante legal, y cuando el domicilio de la pcr"-ona a quien deba notificarse o el de su representante legal no se encuentra en territorio nacional." En estos casos, el Código Fiscal nos dice que las notificaciones se harán mediante publicaciones durante tres días censecutivos en el Diario Oficial de la Federación y en uno dc los periódicos de mayor circulación en la República, conteniendo un resumen de loo actos que se notifican, teniéndose C0l110 fecha de notificación la de la última publicación. Al estableccr el artículo 12 del Código Fiscal que. en los plazos fijados en días no se contarán los sábados y los domingas y días que en seguida señala como inhábiles o feriados . y siempre que todos los días de la semana sean hábiles, es de recoméndarse que la' publicaciones por edictos se realicen de lunes a miércoles, de martes a jueves, y de miércoles a viernes, para evitar que se alegue, de efectuarse las publicaciones de viernes a martes, que no fueron días consecutivos. 6 .... 115'

Art. 1:l9 del Código Fiscal. ATt. 140 de) Código Fiscal.

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9.

DE LO CÜNTESClQSO ADMINISTRAT[\"O

VIOLACIO~ES AL PROCEDlMIE:-JTO ADMINISTRATIyO

DE EJECUCIÓ:-;

Este vicio de ilegalidad se presenta cuando se procede a aplicar el procedimiento económico coactivo, exigiéndose el pago de créditos fiscales sin haberse notificado previamente la resolución que los determine y que se cita en el acto del requcrimicnto ; cuando se proceda al embargo de bienes sin existir resolución determinando el importe de los créditos que se aseguran; cuando en el primer acto de notificación de una resolución determinando créditos fiscales, se exige el pago de los gastos ele ejecución; cuando el fisco pretende tener preferencia con respecto a los sueldos devengados en el último año o de indemnización a los trabajadores; cuando se designa un interventor administrador con cargo a la caja, sin ser aún exigibles los créditos a cargo del contribuyente, etc. En buen número de los casos en que hay violación al procedimiento administrativo de ejecución deberá agotarse previamente al juicio de nulidad el recurso de oposición al procedimiento administrativo, cuando se alegue que el procedimiento de ejecución no se ha ajustado a la ley o, en algunos casos, promover el incidente de suspensión de la ejecución cuando se encuentre en trámite el juicio de nulidad. En bue-n número ele casos en que hay violación al procedimie-nto administrativo de ejecución puede agotarse el recurso adminisrr.uivo de revocación o acudir directarnente al juicio de n ulitlad , »lcgáudosc que el procedimiento de ejecución lit) se ha ajustado a la ley o, en algunos casos, promover el iru-irk-utc- de suspensión de la ejecución cuando se encuentre en tr.imit« el juicio de nulidad. De no encontrarse el interesado o su representante legal de-

berá dejarse un citatorio para que a una hora fija del día hábil siguiente esté él o su representante legal y si la persona citada o su representante legal no esperaren, se practicará la diligencia con quien se encuentre en el domicilio o en su defecto con un vecino. En caso de que estos últimos se negasen a recibir la notificación, ésta se hará por medio de instructivo

DIFERENCIAS

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que se fijará en lugar visible de dicho domicilio, debiendo el notificador asentar razón de tal circunstancia para dar cuenta al jefe de la oficina exactora. Debido a que el notificador carece de fe pública y ante la negativa del contribuyente de que se dejó instructivo en lugar visible, ¿quién tiene la carga de la prueba? La tiene la autoridad y no podrá desvirtuar la negativa del particular.

10.

CAUSAL DE VIOLACIÓN DE LA DISPOSICIÓN

Esta es la única causal de anulación que de demostrarse dará origen a la nulidad lisa y llana del acto impugnado, nunca p"ra efectos de que la autoridad responsable emita uno nuevo corrigiéndolo, salvo para señalarle los términos en que deba dar cumplimiento para finiquitar el problema. E. en esta causal de ilegalidad en donde se examinará el fondo del asunto; en donde el abogado demostrará sus conocimientos jurídicos, sea precisando en qué rama del derecho se encuentra la solución del problema, o bien probando que la disposición aplicada está mal ínterpretada, o bien que se olvidó aplicar la disposición debida y por ende que la resolución recurrida está apartada del derecho. En el vigente Códígo Fiscal esta causal de ilegalidad, que en el anterior se resumía en "violación de la disposición aplicada o no haberse aplicado la disposición debida", se subdividió en cinco casos: 1. Si los hechos que la motivaron no se realizaron; 2. Si los hechos fueron distintos; 3. Sí los hechos se apreciaron en forma distinta; 4. Si se dictó en contravención de las disposiciones aplicables, y 5. Si se dejó de aplicar las debidas. En la primera la carga de la prueba la tiene la autoridad cuando la negativa del particular no encierra una afirmación v.gr. se paga extemporáneamente pero en forma espontánea una contribución y la autoridad impone al contribuyente una multa porque el pago no fue espontáneo sino consecuencia de un requerimiento. Ante la negativa del sancionado de haber sido requerido para efectuar el pago, corresponde a la autoridad

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probar con el acta de requerimiento que tiene que ser con fecha anterior al pago o del día del pago. La autoridad sanciona porque no se ha presentado la declaración anual del impuesto sobre la renta y el contribuyente niega haber incurrido en esa omisión. La negativa de éste contiene una afirmación: de que si presentó la declaración cuya omisión se le atribuye. Por lo tanto, la carga de la prueba la tiene él debiendo presentar la copia sellada de la declaración que se atribuye omitida. Los hechos que motivaron a la resolución no se realizaron: no hubo requerimiento y no hubo omisión. En el segundo caso el inconforme tiene la carga de la prueba. La autoridad atribuye al contribuyente la pérdida intencional de los libros de contabilidad, por lo que si esto no es cierto éste deberá probar de manera fehaciente el origen de la pérdida de sus libros. Si se pretende demostrar ello con un acta del cuerpo de bomberos, de que los libros se destruyeron en el incendio que sufrió el negocio, o de una delegación de policía, de que con motivo del robo que sufrió la empresa se sustrajeron también los libros, esas actas lo único que prueban es el dicho del interesado y nada más.

Con motivo del eiclón Gilberto que asoló a Cancún en 1989, diversas empresas hoteleras contrataron los servicios de notarios para que dieran fe de la destrucción de documentación, y .libros de contabilidad, ante la negativa de las autoridades fiscales de realizar tal labor, quienes de manera selectiva levantaron en los departamentos de contabilidad papeles y libros semidestruidos que consignaban operaciones y registros contables. El tercer caso se presenta cuando, por ejemplo, se confunden intereses devengados pero no cobrados con intereses a cargo, lo que arroja en perjuicio del contribuyente una ganancia inflacionaria en lugar de una pérdida inflacionaria, 10 que da origen a que los hechos se aprecien en forma equivocada. En el cuarto caso se considera que la autoridad administra-

tiva ha hecho una errónea aplicación o interpretación de la disposición o disposiciones en que se apoya para emitir una reso-

DIFERENCIAS

49

lución favorable a sus intereses y en perjuicio de los del particular.

La ley impositiva establece que la inversión que se haga por las empresas fuera de las zonas metropolitanas de! Distrito Federal, Monterrey y Guadalajara, goza de incentivos fiscales y, sin embargo, se le ciega tal beneficio a una negociación comercial porque por empresa debe entenderse negociación industrial. En este caso, hay que demostrar que e! concepto empresa incluye tanto a las que realizan actividades industriales, comerciales, agrícolas, ganaderas, etc., por 10 que 1", autoridad con la interpretación que hace de dicho concepto introduce una distinción que la ley no hace, restringiendo e! alcance del mismo.

En el quinto caso la autoridad deja de aplicar las disposiciones debidas que vienen a favorecer al contribuyente. La autoridad niega la deducción de un gasto en alimentos en virtud de que se realizó dentro de una faja de cincuenta kilómetros que circunda e! establecimiento del contribuyente, en los términos de la fracción VI del artículo 25 de la Ley de! Impuesto sobre la Renta, desconociendo que ese gasto está registrado en la contabilidad en e! rubro de atención a clientes en forma general, que ampara la fracción IV del propio artículo 25.

11.

CAUSAL DE VIOLACIÓN DEL EJERCICIO DE FACULTADES D(SCRECIONALES

Esta causal de ilegalidad, consignada en los Códigos de 1<¡:JR y 1966 como. desvío de poder, tiene su base en la Jutis-

prudencia del Consejo de Estado francés. Cortina Gutiérrez, cuya influencia en el desarrollo de nuestro derecho tributario fue decisiva, reconoce que: "El desvío de poder es en e! fondo una teoría que permite a los jueces e! examen mismo de las intenciones de los administradores, en la medida en que hayan podido ser externadas en su acuerdo administrativo: al dictar uua resolución dentro de la facultad discrecional si e! administrador ha violado el objeto .de la ley, si en fin, ha vulnerado con su acerbo la moralidad admínistrativa, por desvío de poder

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es posible nulificar la resolución, usándose el recurso de exceso

de poder." es Sin embargo, como coautor de la Ley de Justicia Fiscal y después del Código Fiscal de la Federación que estuvo en vigor hasta el 31 de marzo de 1967, restringió el desvío de poder como causal de nulidad a la imposición de multas. Dicho jurista explica lo anterior, expresando que "El motivo que se tuvo para circunscribir en México y dentro del campo del Derecho Tributario, el desvío de poder a la imposición de multas, es el de que en la regulación jurídica de las sanciones que pueden imponerse por infracción a leyes fiscales, es donde con una mayor amplitud se encuentra la facultad discrecional de la administración financiera; por eso, porque la adrninistración financiera más que cualquiera otra actividad de la administración pública, está obligada a sujetarse de manera estricta a los lineamientos marcados por la ley, se estableció el desvío de poder como causa de nulidad de los acuerdos que imponen sanciones pecuniarias, pero no quiere esto decir, sin embargo, que sólo dentro de ese campo se encuentra la facultad discrecional de la administración financiera, ni 4ue, por lo tanto, teóricamente examinada la cuestión desde el punto de vista doctrinal, no pueda pensarse en otras hipó.tseis diversas de desvío de poder; ellas existen, pero la ley, por razones si se quiere de timidez, al implantar en México el recurso, ]0 limitó a la imposición de sanciones." Sobre esta causal de nulidad, la Tercera Sala del Tribunal Fiscal de la Federación expresó: Según la jurisprudencia del Consejo de Estado francés que sirvió de base para elaborar la 'doctrina en la materia que se considera, consiste éste en que la autoridad demandada al emitir un acto administrativo persiga una finalidad diversa en la que conforme a la ley debi6 inspirarle.w

La Segunda Sala, del Tribunal Fiscal resolvió: ee Conferencia citada. tI7 Conferencia citada. es Juicio de nulidad núm. 848/944, promovido por Ernesto Madero y Hermanos.

DI~ER.ENCIAS

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La facultad discrecional que la ley de la materia concede a las autoridades fiscales para fijar las sanciones dentro del límite consentido, está fundada en el interés público cuyo daño más o menos grave pueden ellas justificar en vista de los antecedentes, constancias y circunstancias que tienen entre sí, y si es verdad que dichas autoridades podrían en alguna ocasión extralimitarse en la imposición de las multas, en el caso de que éstas quedaran en su absoluto arbitrio, también lo es que tal posibilidad queda descartada desde que el legislador limita, como lo hizo en el artículo 233 del: Código Fiscal, al margen de aquel arbitrio, de modo que cuando, al sancionar, la autoridad fiscal se somete a tales limitaciones, no puede haber desvío de poder.ee

La Cuarta Sala del Tribunal Fiscal, sobre desvío de poder en materia de sanciones dijo: Que el presente problema esta Sala 10 tiene debidamente explorado, como aparece 'del juicio 834/957. En la resolución dictada en el juicio mencionado se afirmó textualmente: "La Sala encuentra, que en efecto, la resolución dictada por la Procuraduría Fiscal de la- Federación constituye un desvío de poder porque no aplica en Forma debida las fracciones III y XII del artículo 212 del Código Fiscal de la Federación, pues si bien es cierto que se encuentra la multa que se impugna comprendida en el arbitrio que le confiere el artículo 233, fracción 11 de dicho ordenamiento, también "debe tenerse presente que en casos similares, como el que se ha invocado, aplicó un porcentaje menor del impuesto evadido", En efecto, de igual manera. en el expediente en que se actúa. se deja acreditado que en idénticas condiciones, por violación al artículo 38 de la Ley Federal del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles se impuso como multa un 50% del impuesto omitido al señor Joaquín Rubio tTowsend, y en cambio, al actor, se le imponen tres tantos de dicho impuesto. Este hecho constituye, por sí solo, la evidencia de que la autoridad hace uso arbitrario e ilegal del arbitrio judicial que la ley le confiere, por lo que tal resolución está afecta de nulidad conforme al inciso b) del artículo 202 del Código Fiscal de la Federación. La similitud de los casos estudiados del actor en este juicio, señor Antonio Esper Ize y la del señor Joaquín Rubio Towsend se comprueban, si se toma en cuenta que el primero de los mencionados omitió el pago del impuesto sobre ingresos mercantiles en la- cantidad 'de $506.64, en un período que va del 1? de enero de 1952 al 31 de diciembre de 1955, como se precisa en la resolución -6~ Juicio de nulidad núm. 1892/55, promovido por Maximilia de México, s. A.

52


que ahora impugna, y por lo que hace al segundo, éste omitió el pago 'del impuesto en $2,536.32, en el ejercicio de los años de 1948 3' 1953. Por lo tanto, la Sala declara la nulidad de la resolución impugnada, a efecto de que la Procuraduría Fiscal de la Federaci6n dicte otra en ola que cuantifique la multa en la cantidad de $253.32, o sea, 50% del impuesto omitido."?

Como se observa de los antecedentes de esta causal de ilegalidad, el legislador optó por abandonar el concepto "desvío de poder" y aludir al mal uso de las facultades discrecionales que la ley otorga a la autoridad, con lo que se amplía a otros campos distintos de las sanciones pecuniarias, Con respecto a esta novedad, Cortina Gutiérrez expresó: "El Código estatuye que esta última causa de anulación s610 puede presentarse cuando el acuerdo impugnado en el juicio se dicta en ejercicio de facultades discrecionales, lo que es un error legislativo, porque la motivación exacta -artículo 16 constitucionales necesaria en cualquier acto de molestia de la autoridad, aunque no derive de facultades discrecionales sino de facultades regladas." n Dignas de citarse, tenemos las siguientes sentencias: DESvío DE PODER. DEBE SER PROBADO POR EL PARTICULAR.

De

acuer-

do con el C6digo Fiscal de la Federación anterior al vigente, el desvío de poder puede producirse cuando la sanción no guarda proporci6n con las condiciones económicas del infractor por la gravedad de la infracción; pero en todos casos corresponde :\1 actor acreditar de manera fehaciente que se encuentra comprendido dentro de alguno de los supuestos señalados. Si en la especie el actor 'Solamente impugna las multas que le fueron impuestas por excesivas, pero no aporta prueba alguna que establezca la desproporcionalidad entre su capital en giro y el monto de las multas aludidas; así como tampoco que 'éstas hayan sido aplicadas por la autoridad fuera de los términos y en cantidad superior a la establecida por la ley, no se puede concluir que la autoridad incurrió en desvío de poder. Revisión núm. 802/82. 7 2 Juicio de nulidad núm. 1304/57, promovido por Antonio Esper Ize. Alfonso Cortina Gutiérrez, "La Vertiente de la Justicia Administrativa Federal de J936 a 1990. Una opinión sobre su cauce futuro", Revista del Tribunal Federal de la Federación, marzo de' 1989. p. 81. 72 Visible en la Revista del Tribunal Fiscal de octubre de 1984, p. 309. 70

71.

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DIFERENCIAS

DEsvío

DE PODER Y OTRAS CAUSAS DE ANULACIÓN DE LOS ACTOS

DISCRECIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN. APLICACIÓN DE LA FRACCIÓN

V DEL ARTÍCULO 238 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN VIGENTE. Los actos en cuya formación gocen de discrecionalidad las autoridades administrativas no escapan del control que ejercen los tribunales del país: éstos, entre ellos el Tribunal Fiscal de la Federación pueden invalidarlos por 'razones de ilegalidad, por razones de inconstitucionalidad o por una causal de anulación que les es aplicable específicamente conocida como desvío de poder. Se anulará por rarones de ilegalidad cuando en la emisión del acto no se haya observado el procedimiento previsto por la ley, los supuestos y requisitos establecidos en la misma, o no cumpla con todos sus elementos de validez, como podría ser la competencia o la forma. Será dedarado inconstitucional cuando la autoridad haya violado las garantías consagradas por la Constitución en favor de todos los gobernados, como Ia fundamentación, la motivación y la audiencia, entre otras. Igual sucederá cuando se contravenga alguno de los principios generales de derecho, porque la decisión de la autoridad parezca ilógica, irracional o arbitraria, o bien que contraríe el principio de igualdad ante la ley. Por último, en esta categoría de actos opera una causal especifica de anulación denominada desvío de poder, regulada concretamente por la fracción V del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación, que se produce cuando a pesar de la apariencia de la legalidad del acto, se descubre que el agente de la Administraci6n emplea un medio no autorizado por la ley para la consecuencia de un fin lícito (desvío en el medio), o utiliza el medio establecido por la norma para el logro de un fin distinto del perseguido por ella (desvío en el fin), en cuyos casos estará- viciado de ilegitimidad el acto. Amparo directo 297/86. 7 3

Lamentablemente nuestras autoridades administrativas y fiscales raramente se percatan de lo que es una facultad discrecional o bien conociéndola la hacen a un lado y actúan con prepotencia. Por ello, la Sala Superior del Tribunal Fiscal ha sostenido: F.'\CULTADES DISCRECIONALES DE LA AUTORIDAD.

Su

EJERCICIO.

Si bien

es cierto que existen facultades discrecionales para la autoridad, éstas deben apoyarse slempre ' en hechos reales y datos objetivos, elaborando sobre tales bases razonamientos que no pugnen con las 73 Visible en el Informe presentado a la Suprema Corte por su Presidente, al terminar el año de 1986. Tercera Parte. Tribunales Colegia-

dos, p. 102.

54


normas de la lógica ni con las máximas de la experiencia, según ha resuelto la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación. Revisión

núm. 406/79.1<

Las disposiciones del vigente Código Fiscal de la Federación que establecen multas fijas, consignan facultades regladas; las que establecen multas que van de un mínimo a un máximo, otorgan facultades discrecionales. SU DISTINCuando las facultades o poderes de que se encuentra investido el órgano administrativo se hallan preestablecidos en la ley, no sólo señalando la autoridad competente para obrar, sino también su obligación de obrar y cómo debe hacerlo, en forma que no deja margen alguno para la apreciación subjetiva del funcionario sobre las circunstancias del acto, se está en presencia de facultades o poderes totalmente reglados, vinculados por completo por la ley. En cambio, cuando el órgano administrativo se encuentra investido de facultades o poderes para actuar o no actuar, para obrar en una o en otra forma, para actuar cuando lo crea oportuno, o para obrar según su discreto juicio, buscando la mejor satisfacción de las necesidades colectivas que constituyen el fin de la actuación, por cuanto a la ley le otorga cualquiera de esas posibilidades en forma expresa o tácita y con mayor o menor margen de libertad, entonces se habla del ejercicio de facultades discrecionales. Revisión núm. 368/80.'15

FACULTADES REGULADAS Y FACULTADES DISCRECIONALES. CIÓN.

12.

CONCEPTO DE AGRAVIO

El demandante, al acudir al juicio de nulidad, debe señalar cuál es o son los vicios de ilegalidad de que adolece la resolución que se impugna y, por consiguiente, cuáles son los agravios que ellos le causan. No basta con exponer causales de ilegalidad sino que hay que demostrar las lesiones o perjuicio que el acto ocasiona. Si se está frente a un punto de derecho éste no está sujeto a prueba, pero si se está frente a situaciones de hecho no sólo hay que demostrar que el derecho le asiste al inconforme, sino que hay que aportar las pruebas idóneas para probar lo que se sostiene. 'l'4 Visible en la Revista del Tribunal Fiscal, de octubre de 1985, p. 362. 75 Visible en la Revista del Tribunal Fiscal correspondiente al mes de mayo de 1982. p. 483.

DIFERENCIAS

55

Los agravios, como lo ha sostenido la Sala Administrativa de la Corte, deben de estar en relaci6n directa e inmediata con los fundamentos invocados en la resolución que se recurre, y forzosamente deben contener, no 0010 la cita de las disposiciones legales que se estimen violadas y su concepto, sino tamo bién la concordancia entre aquéllas, éste y las consideraciones que fundamentan esa propia resoluci6n. También nuestro máximo Tribunal ha sostenido que cuando los agravios aducidos por la demandante no precisan argumentos tendientes a demostrar la ilegalidad de la resoluci6n impugnada, ni se atacan los fundamentos y motivos en que se sustenta el acto, se impone confirmarlo en sus términos por la insuficiencia de los agravios. La Sala Superior del Tribunal Fiscal, en la Revisi6n núm. 3/85, sostuvo: CONCEPTO DE AGRAVIO. REQUISITOS QUE DEBE REUNIR. Para considerar que la demandante ha manifestado un concepto de agravio en contra de la resoluci6n impugnada, debe señalar con precisión la parte de la resolución que lesione alguno de sus derechos; debiendo mencionar el precepto o los preceptos jurídicos que a su juicio dejó de aplicar o aplicó indebidamente la autoridad demandada, extemandc asimismo los razonamientos lógico jurídicos por los que llegue a la conclusión de que efectivamente existe omisión o indebida aplicación de los preceptos jurídicos aplicables al caso concreto. En consecuencia, si en forma genérica la actora alega que se violó en su perjuicio el artículo 22 del Reglamento del artículo 274 de la Ley del Seguro Social, porque la demandada no analizó todos los conceptos de inconformidad expresados en su oportunidad, sin precisar cuáles fueron objeto de estudio y cuáles no se tomaron en consideración, debe confirmarse la validez de la resolución cuestionada por falta de expresión de agravios. Revisión núm. 2200/84.'1'6

De lo transcrito tenemos que el demandante, una vez señalada la causal de ilegalidad, deberá expresar los agravios correspondientes a ella en los términos siguientes: a) Precisar con claridad la parte de la resoluci6n que lesione alguno de sus derechos. b) Mencionar el precepto o los preceptos jurídicos que a su juicio dej6 de aplicar o aplic6 indebidamente la autoridad demandada. • '6

Visible en la Revista del Tribunal Fiscal de enero de 1987, p. 543.

56

DE LO \CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

e) Exponer los razonamientos lógico jurídicos por los que llega a la conclusión de que efectivamente exista omisión o indebida aplicación de los preceptos aplicables al caso concreto. Si conforme a su definición el acto que se impugna se refiere a una conducta (activa o pasiva) que se atribuye a una autoridad, el correcto señalamiento de él para los efectos del amparo consistirá en describirla. Los calificativos que a esa descripción se adjunten y los argumentos. que se expresen para destacar sus aspectos circunstanciales no participan de la naturaleza propia del acto sino que constituyen el examen de ln conducta, es decir, los razonamientos que se formulen en relación con ella para alcanzar una conclusión respecto de su juridicidad. Por esa razón en el estudio del acto reclamado. tanto' para delimitarlo como para establecer su certeza, debe prescindirse de. todos los elementos ajenos a él. Así. por ejemplo, cuando se señala.. ~omo acto reclamado "Las órdenes de comisión O de visita. en virtud. de que jamás me fueron mostradas y mucho menos se nos dio copia, dejándonos en estado de indefensión, aparece en claro que les actos reclamados los constituyen las órdenes de comisión o de visita"¿ nada más. Lo relativo a si fueron mostradas y si se entregó copia de ellas o no, son cuestiones ajenas al dictado de esas órdenes, constituyen ~spectospropios de otro acto: la ejecución del mandato, L~, conducta de las autoridades introduce a la realidad otros elementos que son la formulación de las Óúlenes y su ejecución. Por .'~nde, la manera en que esta última se haya desarrollado (la exhibición y la entrega de las órdenes) no constituye el acto reclamado sino apreciaciones sobre él y, en el supuesto examinado, se trata de incipientes conceptos de violación. La distinción entre el acto reclamado y el agravio es más patente cuando se advierte que para apreciar la certeza del acto hasta examinar el informe rendido, en su (:3S0, y las pruebas existentes en autos cuando se trata de los que están sujetos a prueba o no son notorios; mientras que para determinar la exactitud de los calificativos y conceptos de violación se requiere de un proceso posterior f1ue, subsumiendo la hipótesis legal al asunto concreto, viene a dilucidar controversia. Amparo en revisión 503/90, visible en el Semanario Judicial de la Federación, Octava f.:poca, Tomo VII, enero de 1991, pág. ACTO RECLAMADO Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN.

13.

APLICACiÓN SUPLETORIA DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS CIVILES

El juicio de ilegalidad o de anulación que se tramita ante el Tribunal Fiscal de la Federación se rige por lo dispuesto

57

DIFERENCIAS

en el Título VI "Del Procedimiento Contencioso Administrativo" del Código Fiscal y, vista la 'reforma que entró en vigor el 1 de enero de 1996, por los tratados internacionales de que México sea parte. Para no repetir todo el contenido de un código de procedimientos civiles se consigna, en la segunda parte del primer párrafo del artículo 1~17. que "A falta de disposición expresa se aplicará suplctoriamcntc el Código Federal de Procedimientos Civiles siempre que la disposición de este último ordenamiento no contravenga el procedimiento contencioso que establece este Código", esto es, por ejemplo, que al no referirse el Código Fiscal a la caducidad de la instancia, no puede aplicarse suplctoriamcnte esta figura en el procedimiento contencioso (le ilegitimidad. G\nUCIDAD.

FIGuRe\ ::"0 REGt:L\D.\ F:'

DERACIÓ~, EL

El. e·lDIGO FISC..\ L DE

ARTÍCULO 373, FR.\CnÓN IV, DEL

PROCEDUHEXTOS

CIVILES

NO ES

APUr:.\BT.F.

LA

FF-

CÓDIGO FEDERAL TJE

~l:PI.ETORr.-\::\fF,XTF..

En

efecto, aun cuando se haya dejado de actuar durante más de un

año en el juicio de anulación ante el Tribunal Fiscal de la Federación, de ninguna manera debe declararse la caducidad de la instancia con apoyo en el articulo ~7:1. fracción 1\', del Código Federal de Procedimientos Civiles aplirndo suplctoriameutc al Código Fiscal de la Federación. porque tal figura jurídica no se encuentra regulada en el Código Tributario. Por lo tamo, la supletoricdad no puede tener el alcance de incluir dentro del Código Fiscal de la Federación, la institución procesal de l:t caducidad prevista en el artículo 373, fracción IV, del Código Federal de Procedimientos Civiles, pues la misma opera en aquellos casos de instituciones establecidas en la ley que suplan, en las cuales existe una omisión o laguna que debe ser subsanada por las disposiciones que reglamentan a las mismas. Amparo directo 737/8G."

Por ello, las Salas Regionales y Superior del Tribunal Fiscal han resuelto: PROCEOI:\I1E);'TOS

....D :\lINfSTR.-\TIv OS.

SUPLETORI1:O....O

DEL

CÓDlG8

FE-

El Código Federal de Proccdimi('JlI0S Civiles debe estimarse suplctoriamcntc aplicable (salvo disposición expresa d- la ley respectiva) a todo" 10', proccdi.nientos administrativos 'Iuc se tramitan ante autoridades federales. teniendo DER.\L DE PROCEDl:IrTEKfOS CIVILES.

,'j Vi-ible el] el lnicrmc rendid" a la Suprcusa Corte P;:l,. "!l Pr ..,'idcntr-. al n-rminn- e: ;'l;n de 193G, Tr-n-ci-a I'anc. T!ib',l!l~I~C' CukS-i;¡dn-.

p. ~7.

58


como fundamento este acerto, el hecho de que si el derecho sustantivo es el Código Civil el que contiene los principios generales que rigen en las diversas ramas del derecho, en materia procesal, dentro de cada jurisdicción, es el Código respectivo el que señala las normas que deben regir los procedimientos que se sigan ante las autoridades administrativas, salvo disposición expresa en contrario; consecuentemente la aplicación del Código Federal de Procedimientos Civiles por el sentenciador, en ausencia de alguna disposición de la ley del acto, no puede agraviar al sentenciado. Revisión núm. 892/82." TÉRMINO PROCESAL PARA OBJETAR AUTOS DE TRÁMITE EN JUICIO. APLICACiÓN

S UPLETORIA

DEL

CÓDIGO

FEDERAL

DE

PROCEDIMIENTOS

CIVILES. De conformidad "con lo dispuesto por el artículo 51?, segundo párrafo del Código Fiscal de la Federación en vigor, a falta de norma fiscal expresa, se aplicarán supletoriamente las disposiciones del Derecho federal común; por tanto, si el aludido ordenamiento adjetivo 110 señala término procesal para objetar autos que resuelvan en el juicio incidentes de falsedad de documentos, se deberá estar al término señalado por el artículo 297, fracción 11 del Código Federal de Procedimientos Civiles, ya que de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 51? del citado Código Fiscal, dicho Ordenamiento Federal podrá ser aplicado en forma supletoria. Revisión núm. 592/84.'l8

Dado que buen número de las demandas que se promueven ante el Tribunal Fiscal no son elaboradas por abogados o aún siéndola se omite tomar en cuenta o se ignora lo que expresa el Código Federal de Procedimientos Civiles, se pierde la oportunidad de la defensa por incurrir en errores procesales en asuntos que en cuanto al fondo le asiste toda la razón al demandante. Que la aplicación supletoria se avenga al procedimiento contencioso que el Código Fiscal establece, se entiende que la aplicación supletoria de una disposición de aquel ordenamiento complemente o resulte necesaria con lo que no está previsto en este último, como es el caso de sentencias que resultan contradictorias entre lo expuesto en los considerandos de la misma y sus puntos resolutivos. ':'8

Visible en la Revista del Tribunal Fiscal de septiembre de 1984,

p. 140. 7(1

Visible en la Revista del Tribunal Fiscal de octubre de 1984, p. 266.

DIFERENCIAS

ACLARACIÓN DE SENTENCIAS.

Es

59

PROCEDENTE RESPECTO DE LAS QUE

EL TRIBUNAL FISCAL. De acuerdo con los artículos 223 del Código Federal de Procedimientos Civiles y 169 del Código Fiscal de la Federación, la instancia de aclaración de sentencia, que no aparece regulada en el Código Fiscal por una laguna legislativa, es procedente, sin embargo, respecto de las sentencias dictadas por el Tribunal Fiscal de la Federación, por hallarse prevista en el Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria al procedimiento fiscal, y porque dicha instancia resulta indispensable para precisar y fijar _el alcance de la sentencia, cuando por cualquier causa no resulten suficientemente claras en su contenido para alguna de las partes. Aclaración de Sentencias en la Revisión núm. 730j80.8 0

DICTA

Como se apreciará en el Capítulo "De la sentencia", se ha incorporado en el CFF la aclaración de sentencia cuando ésta se estime contradictoria, ambigua u obscura. Se adicionó, a partir del 1 de enero de 1996, un último párrafo al artículo 197 para aclarar que cuando se promueve un recurso administrativo y éste se resuelve a favor del recurrente, aun favoreciéndolo la resolución puede impugnarla acudiendo al juicio de nulidad en lo que considera que lo afecta. Si el recurso administrativo se resuelve para efectos y el recurrente considera que el acto combatido debió dejarse sin efectos de manera lisa y llana, puede impugnarla o bien sólo en la parte que continúa afectándolo, "pudiendo hacer valer conceptos de impugnacion no planteados en el recurso". El legislador, con esto último, permite al demandante sustraerse de la litis del recurso administrativo, ya que puede exponer como causales de ilegalidad agravios omitidos en ese medio de defensa en perjuicio de la autoridad que lo resolvió. Esto beneficia al particular por cuanto que el grueso de los recursos administrativos no se promueven por conocedores de la materia, pero esto pugna con criterios firmes de los Tribunales Judiciales Federales, hasta formar jurisprudencia, de que los argumentos jurídicos que no se hicieron valer en el recurso administrativo, están excluidos de la controversia ante el TFF, pero que tiende a compensar la adición de la fracción IV al artículo 210, de que se podrá ampliar la demanda cuando con motivo de la contestación, se introduzcan cuestiones so Visible en la

RTFF

de abril de 1982, p. 393.

60


que sin violar el primer párrafo del artículo 215 no sean conocidas por el actor al presentar la demanda. A partir del 1 de enero de ]997, se adiciona un nuevo último párrafo, quedando los anteriores como antepenúltimo y penúltimo párrafos, para establecer que en las resoluciones

que dicten los órganos arbitrales o de páneles binacionales, derivados, de mecanismos alternativos de solución de controversia en materia de prácticas desleales, contenidos en tratados y convenios internacionales de los que México sea parte, no podrán revisar de oficio las causales a que se refiere este artículo, esto es, si en las resoluciones que se dicten en estos casos hay incompetencia de quien las dicta o hay ausencia total de fundamen ración o motivación en las mismas, las Salas del Tribunal no pueden hacer valer de oficio estas omisiones en que incurran los demandantes.

CAPITULO

n

ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LO CONTENCIOSO ADMINISTR.4.TIVO EN MÉXICO SC~!ARIO: 1. Introducción. 2. Ley para el arreglo de lo contencioso administrativo. 3. Tesis de Vallarta. 4. Ley de la Tesorería de la Federación del 10 de febrero de 1927. 5. Ley de Justicia Fiscal del 27 de agosto de 1936 y Código Fiscal de la Federación del 30 de diciembre de 1938. G. Código Fiscal de la Federación del 24 de diciembre de 1966. 7. Código Fiscal de la Federación del 30 de diciembre de 1981. 8. Reformas constitucionales del 16 de diciembre de 1946, del 19 de junio de 1967 y del 29 de julio de 1987. 9. Casos de opción: Juicio de Nulidad o Juicio de Amparo.

l.

biTRODUCClÓ>l

Es creencia que los antecedentes históricos de lo contencioso administrativo en México se remontan a no más allá de 1937, ignorándose que a mediados del siglo pasado se expidió y fue declarado inconstitucional un ordenamiento que se intituló Ley

para el Arreglo de lo Contencioso-Administrativo. Como dig110 de comentarse, sólo se hará referencia a los siguientes anteccclcutcs :

del

a)

Ley para el Arreglo de lo Contencioso-Administrativo,

~:;

de mayo de 1853.

b, Tesis de Vallarta,

(' Ley de la Tesorería de la Federación, del 10 de febrero de

1~127.

d', Ley de justicia Fiscal, del 27 de agosto de 1936.

c·, Código Fiscal de la Federación, del 30 de diciembre de 1038. f)

Código Fiscal de la Federación. del 30 de diciembre de

10{,t1. 61

62


g) Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, del 24 de diciembre de 1966. h) Código Fiscal de la Federación, del 30 de diciembre de 198!. i) Reformas constitucionales del 16 de diciembre de 1946, del 19 de junio de 1967 y del 29 de julio de 1987.

2.

LEY pARA EL ARREGLO DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

A mediados del siglo pasado influyó decisivamente en el avance dd Derecho mexicano don Teodosio Lares, tanto en la rama del privado como en la del público. Influenciado por la legislación francesa y en especial por la existencia del Tribunal conocido como Consejo de Estado, don Teodosio Lares formuló el proyecto de Ley para el Arreglo de lo Contencioso-Administrativo, que al ser aprobado por el Poder Legislativo se conoció más por "Ley Lares" que por su propio nombre, debido, digamos, al "escándalo" que dicha ley provocó en los medios jurídicos mexicanos y que al ser impugnada ante los tribunales judiciales federales, fue declarada inconstitucional. Como un homenaje a dicho jurista mexicano se transcribe integramente la citada Ley para el Arreglo de lo ContenciosoAdministrativo, que consta de 14 artículos en comparación con los 81 de su Reglamento. Ella dice: LEY PARA EL ARREGW DE W CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Mayo 25 de 1853 ARtiCULO ¡O-No corresponde a la autoridad judicial el conocimiento de las cuestiones administrativas. ARTÍcuLO 20-80n cuestiones de administración las relativas:

1. A las obras públicas. II. A los ajustes públicos y contratos celebrados por la administración.

111. A las rentas nacionales. IV. A los actos administrativos en las materias de policía, agricultura, comercio e industria que tengan por objeto el interés general de la sociedad.

ANTECEDENTES HISTÓRICOS

63

v. A la inteligencia, explicación y aplicación de los actos administrativos. VI. A su ejecución y cumplimiento cuando no sea necesaria la aplicación del Derecho Civil. ARTÍCULO 39-1.os ministros de Estado, el consejo y los gobernadores de los Estados y Distrito, y los jefes políticos de los territorios conocerán de las cuestiones administrativas, en la forma y de la manera que se prevenga en el reglamento que se expedirá con esta ley. ARTÍCULO 49-Habrá en el consejo de Estado una sección que se conocerá de lo contencioso administrativo. Esta sección se formará de cinco consejeros abogados que nombrará desde luego el Presidente de la República. ARTÍCULO 5 9- La seccron tendrá un secretario que nombrará también el Presidente de la República de entre los oficiales de la secretaría del consejo. ARriCULO 69-Las competencias de atribución entre la autoridad administrativa y la autoridad judicial, se decidirán en la primera sala de la Suprema Corte, compuesta para este caso de dos magistrados propietarios y de dos consejeros, designados unos y otros por el Presidente de la República. Será presidente de este tribunal el que lo fuere de la misma sala, y sólo votará en caso de empate para decidirlo. ARriCULO 79-En los negocios de la competencia de la autoridad judicial, nadie puede intentar ante los tribunales una acción, de cualquier naturaleza que sea, contra el Gobierno, contra los Estados o demarcaciones en que se dividan, contra los ayuntamientos, corporaciones o establecimientos públicos que dependan de la administración, sin antes haber presentado-a la misma una Memoria en que se exponga el objeto y motivos de la demanda. El reglamento determinará la manera en que deberá ser presentada la Memoria y sus efectos. ARTÍCULO S9-En el caso de embargo de bienes para el pago de cantidades debidas al erario, la demanda de dominio en tercería tampoco podrá ser intentada ante los tribunales sin haber presentado antes una Memoria a la autoridad administrativa. ARTicULO 99-Los tribunales judiciales no pueden en ningún caso despachar mandamientos de ejecución, ni dictar providencia de embargo contra los causales del erario o bienes nacionales, ni contra los fondos o bienes de los Estados, demarcaciones, ayuntamientos o establecimientos públicos que dependan de la administración.

64

DE LO CONTENCIOSO AOMINISTRA.nvO ARTÍCULO 1O.-Los tribunales en los negocios de que habla el artículo 79 , sólo pueden declarar en la sentencia el derecho de las partes y determinar el pago.

ARTiCULO ll.-Determinado el pago por sentencia ejecutoriada, la manera en que deba verificarse o la autorización de la venta de algunos bienes, si para ello fuere necesaria, es del resorte exclusivo de la administración, en los términos que expresará el reglamento respectivo.

ARTICULO 12.-Los agentes de la administración en los casos que deben representarla en juicio, los Estados, demarcaciones, ayuntamientos, corporaciones y establecimientos públicos que estén bajo la protección y dependencia del Gobierno, no pueden entablar litigio alguno sin la previa autorización de la autoridad administrativa, de la manera que disponga el reglamento. ARTiCULO 13.-Los tribunales judiciales no pueden proceder contra los agentes de la administración, ya sean individuos o corporaciones, por crímenes o delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, sin la previa consignación de la autoridad administrativa. ARTÍCULO 14.-Instaladaque sea la sección de lo contencioso, se pasarán a ella los expedientes que correspondan conforme a esta ley.

3.

TESIS DE VALLARTA

Ignacio Vallarta, siendo Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sostuvo la inconstitucionalidad de la Ley Lares por considerarla violatoria de la división de poderes que recogía nuestra Constitución, porque la existencia de un tribunal administrativo implicaba la reunión de dos poderes en una sola persona: el Ejecutivo y el Judicial, en materia administrativa, en el Presidente de la República.

4.

LEY DE LA TESORERÍA DE LA FEDERACIÓN DEL

10

DE FEBRERO DE

1927

Este ordenamiento establecío en su Capitulo V un juicio de oposición que se sustanciaba ante el Juzgado de Distrito de la jurisdicción del opositor, dentro de los treinta dias siguientes al otorgamiento de la garantía del interés fiscal y gastos de ejecución; sin que en ningún caso debiera tenerse como garantía

65


el secuestro llevado a cabo por la autoridad administrativa. Arts.. 60 y 6l. Transcurrido el término de treinta días sin que se hubiese formulado la demanda, se tenía por consentida la resolución administrativa -Art. 62~. Si la oficina exactora no recibía aviso oportuno del Jnzgado correspondiente, de que ante él se había presentado la demanda o no se acreditaba ese hecho con certificado expedido por el Juzgado, continuaba adelante el procedimiento de ejecución -Art. 63-. No obstante el respaldo que la Suprema Corte de Justicia de la Nación dio a este juicio, al resolver que el juicio de amparocs improcedente cuando el particular tiene un recurso ordinario de defensa, muy pronto se observó que no era el camino indicado para resolver las controversias ante la hacienda pública mexicana y el contribuyente; porque era un juicio largo y deficiente; no había comunicación entre los Agentes del Ministerio Público y las autoridades fiscales; otorgada la garantía del interés fiscal el contribuyente perdía interés en continuar el juicio, el cual envejecía por falta de promoción, etc.'

5.

LEY DE JUSTICIA FISCAL DEL

27

DE AGOSTO DE

1936

Y CóDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN DEL

30

DE DICIEMBRE DE

1938

Al crearse el Tribunal Fiscal de la Federación de 1936, mediante ia expedición de la Ley de Justicia Fiscal,' se puso en tela de duda la constitucionalidad de dicho tribunal administrativo, afirmándose que era un tribunal cuya existencia pugnaba con las ideas expuestas por Vallarta en el siglo pasado, con criterio sustentado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y, aún más, de juristas al servicio del Estado. "Permitir .que la administración a través de un órgano autónomo, no subordinado jerárquicamente al Presidente de la República o al Secretario de Hacienda, tuviese la oportunidad de corre1 A. Carrillo Flores, El Tribunal Fiscal d. la Federación. Un testimonio, p. 9' ed. 1966. 2 Publicada en el Diario O/icitzl de" la Federación del 31 del mismo mes y año.

66


gir SUS propios errores a través de un procedimiento cuyos resultados el particular podria aún impugnar a través del juicio de amparo, fue una solución que hoy puede ya' calificarse como certera, pero suprimir la intervención de la justicia federal en materia fiscal, a través de un juicio que por casi un siglo había existido en nuestras leyes, parecía, y era, un paso muy audaz en 1935," 3 Este tribunal se estableció inicialmente con competencia exclusiva sobre materia tributaria, pero mediante diversas reformas se le ha ido ampliando para agregarle la posibilidad de conocer sobre problemas de naturaleza administrativa. La Ley de Justicia Fiscal tuvo vigencia hasta el 31 de diciembre de 1938 y el 1Q de enero del año siguiente entró en vigor el Código Fiscal de la Federación' que recogió el contenido de la Ley de Justicia Fiscal y, además, incorporó todo lo relativo a los sujetos y elementos de la obligación tributaria, procedimiento económico-coactivo e infracciones y sanciones. La expedición del Código Fiscal de la Federación constituyó un extraordinario avance para la legislación tributaria mexicana, observándose en forma curiosa que por desconocimiento de la materia eran principalmente contadores los que litigaban ante el citado tribunal fiscal. Hasta el momento de su derogación, 31 de marzo de 1967, dicho Código Fiscal no originó mayores problemas para la hacienda pública y los contribuyentes. Los defectos de técnica legislativa de que adolecía se fueron corrigiendo mediante diversas reformas que se le hicieron durante sus 28 años Y 3 meses de vigencia. 6.

CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN DEL DE

24

DE DICIEMBRE

1966

Podemos considerar que este Código, que entró en vigor el l' de abril-de 1967,' se expidió como consecuencia de las recít., p. 19. .. Publicado en el Diario Oficial de la Federación del 31 del mismo mes y año. 5 Publicado en el Diario Oficial de la Federación del 19 de enero de 1967, a A. Carrillo Flores, ob.


67

comendaciones que en materia tributaria formuló la Organización de Estados Americanos y el Banco Interamericano de Desarrollo, que tendían a lograr el que los países latinoamericanos hiciesen evolucionar su legislación tributaria con el objeto de que obtuviesen una correcta tributación de sus habitan tes, en bien de su desarrollo económico. La OEA-BID, encargó a un grupo de distinguidos jurisconsultos sudamericanos la elaboración de un moderno código tributario, sobre el cual nuestro legislador se orientó para estructurar el Código Fiscal de la Federación de 1966. Podemos sostener que este ordenamiento no constituyó un avance para el Derecho tributario mexicano, como lo fue el Código Fiscal de la Federación de 1938, por cuanto que en el nuevo ordenantiento simplemente se hizo una reestructuración del anterior, agrupándose las disposiciones en los términos del citado modelo de código tributario, corrigiéndose errores de técnica legislativa, así como subsanándose algunas de las lagunas existentes. Se eliminaron del mismo las normas relativas a la organización del Tribunal Fiscal de la Federación, que se consignaron en la Ley Orgánica del mismo.'

7. CóDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN DEL 30 DE DICIEMBRE DE 1981 Este ordenamiento se publicó en el Diario Oficial de la Federación del 31 de diciembre de 1981, debiendo entrar en vigor el 19 de septiembre de 1982. Pero por los problemas que surgieron a raíz de la crisis económica en que se vio envuelto el país en ese año, el Congreso de la Unión dispuso que entrara en vigor hasta el J9 de abril de 1983: pero con motivo de las reformas que se le hicieron en diciembre de 1982 se estableció, en disposición transitoria, que el Código entrara en vigor el 6 Promulgada el 24 de diciembre de 1966 y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 19 de enero de 1967. '1' Decreto por el que se reforma el Articulo Primero Transitorio del Código Fiscal de la Federación y correlativos de otros ordenamientos, publicados en el Diario Oficial de la Federación del SO de septiembre de 1982.

68


día 1Q de enero de 1983, excepción hecha del Título VI "Del Procedimiento Contencioso", que entró en vigor hasta el 1~ de abril de ese año.' Las principales novedades de este Código se resumen en lo siguiente: a) El concepto de tasa o derechos se circunscribió para la explotación de bienes o prestación de servicios sobre los cuales el Estado ejerce un poder de monopolio. b) Se reconoce, por primera vez, la existencia de la contribución especial a través de las aportaciones de seguridad social y por reformas posteriores de la contribución de mejoras, pero restringida a obras hidráulicas. e) Se' centraliza todo lo concerniente a los recursos administrativos.

d) Se acogen las multas fijas para determinadas infracciones, especialmente para sancionar las omisiones de contribuciones. e) Se regulan por separado todo lo relativo a los derechos y obligaciones de los contribuyentes, de las facultades de las autoridades fiscales. f) Se elimina el uso de la palabra causante y en su lugar se adopta, correctamente, el término de contribuyente. g) A partir de 1990 sólo se prevé el recurso de revisión que las autoridades demandadas puedan hacer valer contra las sentencias emitidas en su contra por las Salas Regionales y Sala Superior del citado Tribunal, el cual se examinará en el capítulo correspondiente de esta obra."'

Lamentablemente, desde su vigencia, se le han introducido infinidad de modificaciones abusándose de la delegación de facultades no sólo en favor del Ejecutivo Federal, sino también en favor de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público y hasta de un organismo descentralizado, como lo es el Banco de México. 8 Ley que establece, reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones fiscales, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 31 de diciembre de 1982. 9 Véase el capítulo XVII.

69


8.

REFORMAS CONSTITUCIONALES DEL DE DE

1946, 1987

DEL

19

DE JUNIO DE

1967

16

DE DICIEMBRE

y DEL

29

DE JULIO

Para salvar las crlticas de la constitucionalidad del Tribunal Fiscal de la Federación, en 1946 se procedió a reformar el artículo 104 de la Constitución estableciéndose que "En los juicios en que la Federación está interesada, las leyes podrán establecer recursos ante la Suprema Corte de Justicia contra las sentencias de. .. tribunales administrativos creados por ley federal, siempre que dichos tribunales estén dotados de plena autonomía para dictar sus fallos. 10 Como consecuencia de la referida reforma constitucional se estableció, en favor de las autoridades hacendarias, el recurso de revisión fiscal contra las sentencias dictadas por el Tribunal fiscal de la Federación, en asuntos en que el crédito se encontraba determinado y fuese mayor de $20000.00, o bien, cuando el crédito era indeterminado. Todas las dudas que aún pudiesen existir con respecto a la constitucionalidad del Tribunal Fiscal
10 Publicada en el Diario Ojicial de la Federación el SO de diciembre de 1946. 11 Publicada en el Diario Oficial de la Federación del 25 de octubre de 1967 }" en vigor el 28 de octubre de 1968. 1~' Publicada en el Diario Oficial de la Federación del 10 de agosto de 1987 y en vigor el 15 de enero de 1988.

70


zacron, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones ...

104.-, .. . . .I-B. De los recursos de revisión que se interpongan contra las resoluciones definitivas de los tribunales de lo contencioso administrativo a que se refiere la fracción XXIX·H del artículo 73 de esta Constitución, sólo en los casos que señalen las leyes. Las. revisiones, de las cuales conocerán los tribunales colegiados de circuito, se sujetarán a los trámites que la ley reglamentaria de los artículos 103 y 107 de esta Constitución fije para la revisión en amparo directo, y en contra de las resoluciones que en ellas dicten Jos tribunales colegiados de distrito no procederá juicio o recurso alguno; ... ARTÍCULO

9.

CASOS DE OPCIÓN: JUICIO DE NULIDAD O JUICIO DE AMPARO

Cuando el acto a impugnarse contiene violaciones directas a la Constitución -mediante resolución administrativa se da efecto retroactivo a una ley en perjuicio de persona alguna; no se otorga la garantía de audiencia; el acto con el cual se causa molestia no contiene finna autógrafa sino facsimilar; el acto de molestia no se encuentra fundado y motivado, o s610 fundado y no motivado, o sólo motivado y no fundado- no es obligatorio acudir al juicio de nulidad, por lo que el intere-

sado puedc interponer el juicio de amparo. RECURSOS ORDINARIOS.

No

ES NECESARIO AGOTARLOS CGANDO ÚNICA-

En principio un juicio de garantías es improcedente y debe ser sobre-

MENTE SE ADUCEN VIOLACIONES DIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN.

seido cuando la parte quejosa no hace valer, previamente a la

pTO-

moci6n de dicho juicio, los recursos ordinarios que establezca la ley del acto, pues entre los principios fundamentales en que se sustenta el juicio constitucional se halla el de definitividad, según el cual este juicio, es un medio extraordinario de defensa, sólo será procedente, salvo los casos de excepción que la misma Constitución y la Ley de Amparo precisan, y con base en ambas esta Suprema Corte en su jurisprudencia cuando se hayan agotado previamente los recursos que la ley del acto haya instituido precisamente para la impugnación 'de éste. Como una de las excepciones de referencia esta Suprema Corte ha establecido la que se actualiza cuando el acto reclamado carece de fundamentación y motivación, ya que


71

no instituirla significaría dejar al quejoso en estado de indefensión, porque precisamente esas carencias (falta absoluta de fundamentación y motivación), le impedirían hacer valer el recurso idóneo para atacar dicho acto, pues el desconocimiento de los motivos y fundamentos de éste no le permitirían impugnarlo mediante un recurso ordinario.w

Lamentablemente, en buen número de casos, los particulares, considerando que la resolución administrativa que les lesiona sus intereses viola garantías individuales, acuden directamente al juicio de amparo haciendo a un lado el juicio de nulidad, olvidando que las causales de ilegalidad que se hacen valer en este medio de defensa coinciden en su mayoría con las garantías que protegen los artículos 14 y 16 constitucionales, pero que no constituyen violaciones de fondo a la Constitución sino a las leyes u ordenamientos que se están aplicando, lo que ha dado origen a la siguiente jurisprudencia de la Sala Administrativa de la Suprema Corte, que nos dice: Empero, no hay razón para pretender que, por el hecho de que en la demanda de garantías se aduzca, al lado de violaciones a garantías de legalidad por estimar que se vulneraron preceptos de leyes secundarias, violación a la garantía de audiencia, no debe agotarse el recurso ordinario, puesto que, mediante éste, cuya interposición priva de definitividad el acto recurrido, el afectado puede ser oído con amplitud que la garantía de audiencia persigue, ya que tiene la oportunidad de expresar sus defensas y de aportar las pruebas legalmente procedentes. En cambio, cuando únicamente se aduce la violación de garantía de audiencia, no es obligatorio, para el afectado, hacer valer recurso alguno. El quejoso debe pues, antes de promover el juicio de garantías, agotar el recurso establecido por la ley de la materia, pues la circunstancia de que en la demanda de amparo se haga referencia a violaciones de preceptos constitucionales no releva al afectado de la obligación de agotar, en los casos en que proceda, los recursos que estatuye la ley ordinaria que estima también infringida, pues de lo contrario imperaría el arbitrio del quejoso, quien, por el solo hecho de señalar violaciones a la Carta Magna, podría optar entre acudir al juicio de amparo o agotar los medios ordinarios de defensa que la ley secundaria establezca.w 13 Visible en el Informe dente, al terminar el año de n. Visible en el Informe dente, al terminar el año de

rendido a la Suprema Corte por su Preei1982, Segunda Parte, p. 121. rendido a la Suprema Corte por su Presi1982, Segunda Parte, p. 122.

CAPíTULO

III

COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE ANULACIÓN EN MÉXICO SUMARIO: 1. Introducción. 2. Caso .general. 3. Casos especiales. 4. Sobre pensiones y demás prestaciones sociales, militares y civiles. 5. Sobre interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas. 6. Sobre responsabilidades contra servidores públicos. 7. Sobre garantías. 8. Indemnizaciones a particulares. 9. Sobre materias de comercio exterior. 10. Sobre sanciones administrativas a los servidores públicos. 11. Sobre resoluciones recaídas en recursos administrativos en los casos anteriores y a los que se refiere la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. 12. Sobre competencia que otorgan otras leyes.

1.

INTRODU=ÓN

La competencia del Tribunal Fiscal deriva de ordenamientos formalmente legislativos, como son: a) Su Ley Orgánica,' y b) Leyes especiales.

La primera, consigna la competencia de las Salas Regionales del Tribunal Fiscal en su artículo 11 y las segundas, que otorgan competencia a dichas Salas para conocer de las controversias que surjan con motivo de su aplicación o interpretación, son: a) Ley del Seguro Social, artículo 267; b) Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, artículo 54, y e) Ley Federal de Instituciones de Fianzas, artículos 95 y 95 bis, etcétera. 1 Decreto por el que se expiden Nuevas Leyes Fiscales y se modifican otras, publicado en el Diario Oficial de la Federación del ]5 de diciembre de 1995.

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74


Del estudio de los ordenamientos arriba citados podemos dividir la competencia del Tribunal Fiscal en dos tipos de juicios o casos: a) Caso general. y b) Casos especiales.

2. CAso

GENERAL

La Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, en su artículo 11, fracciones 1 a rv, da competencia a las Salas Regionales en juicios que se inicien contra resoluciones: 1. Las dictadas por autoridades fiscales federales y organismos fu. cales autónomos, en que se determine la existencia de una obligación fiscal, se fije en cantidad líquida y se den las bases para su liquidación. Il. Las que nieguen la devolución de un ingreso, de los regulados por el Código Fiscal de la Federación, indebidamente percibidos por el Estado o cuya devolución proceda de conformidad con las leyes fiscales. In. Las que impongan multas por infracción a las normas administrativas federales. IV. Las que causen un agravio en materia fiscal, distinto al que se refieren las fracciones anteriores.

Estos cuatro casos tiene de común aludir a controversias por ingresos de naturaleza fiscal (sea que deriven de tributos, productos o aprovechamientos), que fueron las que inicialmente se otorgaron como competencia y de ahí el nombre con que se conoce al tribunal de anulación que en materia federal existe: Tribunal Fiscal de la Federación. Por consiguiente, con cuatro casos podemos denominarlos como caso o juicio general de anulación, ya que las Salas Regionales del Tribunal Fiscal son competentes para conocer de toda controversia: de naturaleza fiscal que surge en materia federal. Quedan comprendidos dentro del caso general los juicios de anulación que promuevan las autoridades contra resoluciones favorables a los particulares, dictados con violación de las leyes aplicadas, que versen sobre materia fiscal, que se refieran a alguno de los cuatro eaSQS antes señalados." 2

Art. 11,

LOTF.

COMPETENClA DEL TRIBUNAL DE ANULACiÓN

. 75

Asimismo, quedan comprendidas dentro del caso general las aportaciones de seguridad social. En efecto, la Ley del Seguro Social dispone en su artículo 135 que en las prestaciones' pecuniarias que se determinen en los términos de dicho ordenamiento, a cargo de los trabajadores y de los patrones, tendrán el carácter de fiscales, y lo mismo la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, en su artículo 30. Al estar consideradas las cuotas o aportaciones del Seguro Social y del INFONAvrr como de naturaleza fiscal, lo que confirma la Ley de Ingresos de la Federación -véase fracción III del artículo l ' de esta ley- y que define como tales el artículo 2 2 , fracción 11, del Código Fiscal de la Federación, se concluye que las resoluciones que emita tanto el Instituto Mexicano del Seguro Social como el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, detenninando la existencia de un crédito, o ruando las bases para su liquidación o determinando en cantidad líquida a pagar, quedan comprendidas den tro del caso general de competencia del Tribunal Fiscal de la Federación, ya que en dichas resoluciones se alude a créditos fiscales." Este precepto, en su último párrafo. agrega un nuevo caso: "El Tribunal Fiscal de la Federación conocerá de los juicios (Iue promueviln las autoridades para que sean anuladas la") resoluciones administrativas favorables a un particular, siempre que dichas resoluciones sean de las materias señaladas en las fracciones anteriores como de su competencia."

3. CAsos

ESPECIALES

En su artículo 11, fracciones V a XIV la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal señala los casos de competencia especial que se le han ido incorporando. . . En cinco rlTIlparos en revisión, que no formaron jurisprudencia por reunir cada lino los catorce votos requeridos, el anterior Pleno de la SlIpn'ma Corte de Jnsticia de la Nación resolvió que las cuotas que se cubren al Instituto Mexicano del Seguro Social no tienen el carácter de conrribucioues. Informe rendido a la Suprema Corte al terminar el año de 1988, Primera Parte, PIt':1I0, volumen 11, pp. 875 Y 877; criterio éste que cambió posteriormente. 110

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DE LO CONTENCIOSO ADMINiSTRATIVO

Se consideran casos especiales no sólo aquellos cuya competencia se otorga en leyes especiales sino también los que derivan de la propia Ley Orgánica del Tribunal Fiscal, en virtud de que en forma paulatina se le han ido asignando y algunos parcialmente -se incluyó lo relativo a contratos de obras públicas pero no se consideraron los de suministros o uso de los bienes públicos-, lo que indica que quizás en un futuro no lejano el Tribunal Fiscal de la Federación se convierta en un Tribunal Administrativo de lo Contencioso, cuya competencia verse sobre toda controversia de tipo administrativo.

4.

SOBRE PENSIONES Y DEMÁS PRESTAClONES SOCIALFS,

MILITARES y CIVILES

El artículo 11, en su fracción V, primer párrafo, nos dice que las Salas Regionales conocerán de los juicios que se inicien contra resoluciones "que nieguen o reduzcan las pensiones y demás prestaciones sociales que concedan las leyes en favor de los miembros del Ejército y de la Armada Nacional o de sus familiares o derechohabientes, con cargo a la Dirección de Pensiones Militares o al Erario Federal, así como las que establezcan obligaciones a cargo de las mismas personas, de acuerdo con las leyes que otorgan dichas prestaciones", Aclara, en su segundo párrafo, que "cuando el interesado afirme, para fundar su demanda que le corresponde un mayor número de años de servicio que los reconocidos por la autoridad respectiva, que debió ser retirado con grado superior al, que consigne la resolución impugnada, o que su situación militar sea diversa de la que le fue reconocida por la Secretaría de la Defensa Nacional o de Marina, según el caso; o cuando se versen cuestiones de jerarquía, antigüedad en el grado, o tiempo de servicios militares, las sentencias del Tribunal Fiscal sólo tendrán efectos en cuanto a la determinación de la cuantía de la prestación pecuniaria que a los propios militares corresponda, o a las bases para su depuración". En la fracción VI el artículo 11 establece que las salas regionales conocerán de los juicios contra resoluciones "que se dicten en materia de pensiones civiles, sea con cargo al Erario Federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado".

COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE ANULACIÓN

5.

77

SOBRE INTERPRETACIÓN Y CUMPLIMIENTO DE CONTRATOS DE OBRAS PÚBLICAS

En la fracción VII el artículo 11 establece la competencia de las salas regionales para conocer de los juicios que versen contra resoluciones "que se dicten sobre interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas celebrados por las dependencias de la Administración Pública Federal Centralizada". Bielsa justifica esta competencia al decimos que "la decisión de todo litigio promovido por la ejecución e interpretación con trovertida de los contratos administrativos, es de la competencia de los tribunales contencioso-administrativos. El fundamento y justificación de esta competencia está en el objeto del contrato administrativo; es decir, en el grado de interés público que el contrato contiene. Es contrario al principio de la competencia jurisdiccional someter a tribunales civiles o comerciales las contiendas surgidas en la ejecución o cumplimiento de un contrato administrativo. Tanto por el objeto (ratione materiae), como por la administración pública (ratione personae), la competencia debe ser de los tribunales contencioso-administrativos"." La redacción de la mencionada fracción VII plantea problemas muy interesantes, comoIo son: a) La competencia de las salas no incluye las resoluciones que se dicten sobre interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas celebrados por los organismos descentralizados, y b) La competencia de las salas regionales incluye las resoluciones que se dicten sobre interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas, tanto de bienes muebles como de inmuebles, celebrados por las dependencias del Ejecutivo Federal. Como los organismos descentralizados no son dependencias del Poder Ejecutivo ya que se regulan conforme a los ordenamientos que los crearon, tienen una personalidad jurídica especial, patrimonio propio y sus funcionarios están desligados de la relación jerárquica existen tes en las dependencias de la administración centralizada," tenemos que los 4 Citado por M. J. Argañarás en su obra Tratado de lo Contencioso Administrativo, p. 102. 5 G. Fraga, Derecho Administrativo.

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problemas de interpretación y cumplimiento de los contratos de obras públicas que ellos celebran no pueden ser del conocimiento de las salas regionales del Tribunal Fiscal por falta de competencia. Fuera de lo anterior, no se advierte causa sólida para negar .competencia al Tribunal en esta materia de contratos celebrados por los organismos descentralizados. Respecto a la afirmación de que las salas regionales del Tribunal Fiscal tienen competencia para conocer de toda controversia que surja sobre interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas de bienes muebles e inmuebles deriva de que el legislador, aun cuando indudablemente sólo pensó en los segundos, no hizo la distinción correspondiente. Un problema similar se presentó con motivo de la exención que consignaba la extinta Ley Federal del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles para los ingresos derivados de contratos de obras públicas, al no distinguir entre los dos tipos de bienes sobre los que podrían versar los contratos: muebles e inmuebles. A partir de 1967, esta exención sólo amparó a los ingresos derivados de contratos de obras públicas catalogadas como inmuebles. Pero veamos el precedente que sobre este caso emitió por mayoría de votos la Primera Sala del Tribunal Fiscal al resolver el juicio de nulidad núm. 2521/49, promovido por la Cía. Mexicana Aerofoto, S. A, por considerarlo totalmente aplicable frente a lo dispuesto por el artículo 23, fracción VII, de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal. Dicha sentencia, expresa: En ausencia de un concepto preciso de "obra pública" que puede extraerse de textos legales O doctrinarios que viniera a determinar 10 que por tal debe entenderse en Derecho mexicano o extranjero; pero a [ID de satisfacer en el caso a estudio el interés jurídico de las partes por cuanto al alcance de la mención que de "obras públicas" hace la fracción XII del artículo 9º de la Ley Federal del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles, la Sala considera de su deber verificar por cuenta propia la especulación de dicho concepto, encontrando desde luego que son dos los elementos con los cuales queda esencialmente integrado: un objetivo que corresponde a la connotación del sustantivo obra "como toda producción del trabajo humano dirigido pqr la ciencia o el arte"; y otro subjetivo que corresponde, a su vez, a la connotación del


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adjetivo "pública", referido a la intervención del Estado para la satisfacción de sus propios fines. Se tendrá así, como el significado más aceptable de la expresión "obra pública", el resultado de un trabajo realizado con arreglo a la ciencia o al arte, sea directamente por órganos del Estado o por encargo y cuenta de éste. De aquí que carezca de fundamentos estrictamente lógicos de sostener, como lo hace la Secretaría de Hacienda y Crédito PÚblico, que por "obra pública" sólo debe entenderse aquella que tiene por objeto la construcción de bienes inmuebles, pues es evidente que la satisfacción de los fines del Estado mediante la prestación de servicios públicos no requiere únicamente el uso de bienes inmuebles, sino también el de bienes muebles; y tan esto es así que la expropiación por causas de utilidad pública, institución que la Procuraduría Fiscal utiliza como referencia, no está limitada a bienes inmuebles, existiendo la posibilidad constitucional de que recaiga sobre toda clase de bienes de propiedad privada. La circunstancia de que el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española ejemplifique su definición de obra pública mediante tipo de construcción material de carácter inmueble, no es bastante, a juicio de la Sala, para llegar a la conclusión que la demandada pretende, porque no puede hacerse depender de citas a manera de ejemplos la naturaleza de conceptos que lo involucran, pero que no los agotan, de manera que si los caminos, puertos, faros, etc., son obras de "interés general que se destinan a uso público" según la connotación del propio Diccionario, esto no significa que esas sean las únicas o que en el etcétera se modifique esa connotación agregándose implícitamente un dato nuevo no considerado expresamente, el de que las obras públicas sean forzosamente inmuebles. Ahora bien, por cuanto a que, de no restringirse el concepto, se llegaría al extremo de considerar obras públicas la manufactura de lápices, otros útiles de escritorio y vehículos destinados al servicio del Estado, la Sala, no encuentra inconveniente en aceptarlo, ya que existe igual razón para calificar como privada o pública la obra necesaria para producir un bien inmueble según se destine a uso privado o a uso del Estado, que para calificar de la misma manera el esfuerzo encaminado a producir un bien mueble que ha de utilizarse por una persona de Derecho privado o por una entidad de Derecho público. y aun cuando las argumentaciones de la Procuraduría Fiscal tratan de impedir que los contratistas que producen cosas muebles por cuenta de la Federación, los Estados o los Municipios, disfruten de exención en el pago del impuesto de ingresos

so


mercantiles, es de advertirse que la fracción xxn del artículo gil de la ley de la materia no contiene distinción alguna al respecto y que, por tanto, la intención del legislador no ha quedado

expresada en ese sentido, quizás porque en su determinación político tributaria tuvo en cuenta la conveniencia de liberar al contratista de toda obra' pública de cargas que necesariamente repercuten en el costo de lo que produce orden y cuenta del Gobierno, conveniencia que lo mismo se aprecia tratándose de la construcción de un edificio, que tratándose de la fabricación de vehículos, artículos de escritorio y cualesquiera otras cosas muebles utilizables en los servicios públicos a través de los cuales se satisface el interés común de los gobernadores.

por

El Magistrado que disintió de la mayoría, Pascual Miravete Madrazo, emitió voto particular en los términos siguientes: No es exacto como lo sostiene la mayoría al afirmar que no exisle un concepto preciso de "obra pública", que puede extraerse de textos legales o doctrinarios para determinar lo que por tal debe entenderse en el Derecho mexicano o extranjero. En efecto, con referencia a textos legales, debe tenerse en cuenta la Ley de Secretarías de Estado, al señalar las atribuciones y facultades de la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas, referentes al cuidado y conservación de obras públicas, entendiéndose como tales únicamente inmuebles. Y en cuanto al aspecto doctrinario, la literatura es copiosa, encontrando entre otros autores que definen el concepto de "obra pública", los siguientes: Antonio Landa y Sánchez, en el Título XI de su obra de Derecho Administrativo define la obra pública, de la siguiente manera: "22~. Concepto y régimen de las obras públicas. Las obras públicas tienen un doble concepto, según se contraiga a las propiamente denominadas, así como a las que, en el campo doctrinal se nombran trabajos públicos." Las obras públicas, son para Bloevoet "aquellas que están legal O administrativamente afectadas, ya sea al funcionamiento de los servicios públicos o ya sea al uso del público; y trabajos públicos, las operaciones o conjunto de operaciones que tiendan a la construcción, modificación, entretenimiento o reparación de dichas obras". Inmediatamente después, Posada concreta la noción de "obra pública" a la construcción o conservación de una cosa inmueble por cuenta o cargo de una persona administrativa, En efecto, una característica de la obra pública es la de que siempre se refiere a bienes inmuebles, La


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construcción de un objeto mueble no se considera, ni en la doctrina ni en el Derecho vigente como una obra pública en el concepto propio de esta última. Por otra parte, y en sentido muy lato García Oviedo, estima obras públicas "las ejecutadas por un organismo administrativo o por su encargo, con un fin inmediato de utilidad pública". Esta- finalidad propia que es característica de toda obra pública, hace que la noción de la misma s.e relacione muy directamente con múltiples problemas económicos y sociales y en concreto, con el servicio público, del que se diferencia, sin embargo, porque si bien en el servicio público hay el desarrollo de una actividad que tiende a satisfacer determinada necesidad colectiva de una manera regular y continua, la obra pública es la materialización de esa actividad en un objeto concreto, que el Estado construye para las necesidades de un servicio público o para otro uso propio, como los edificios. Así pues, para este autor se. reputa como obra pública, tanto la cons~cción de un edificio como la de una carretera, cuyo uso sea general y común. José Gascón y Marín, en su Tratado Elemental de Derecho Administrativo, sostiene que: "Se entiende por obras públicas las que sean de general uso y aprovechamiento y las construcciones destinadas a servicios que se hallan a cargo del Estado, de las provincias de los pueblos." Recaredo Fernández de Velasco, en su obra Los Contratos Administrativos, manifiesta lo siguiente: ... "De aquí resultan caracterizadas las obras públicas: l º Porque dependen del Estado, entendido en amplio sentido, o sea también de la provincia o del municipio. 211 Porque se destinan al uso y aprovechamiento general o a construcciones que se hallen a cargo directo del Estado mismo. 3 11 Porque afectan a un . inmueble, a su construcción a su reparación o a su sostenimiento." Por último, René Foignet,' en su Manual Elemental de Derecho Administrativo define el concepto de obras públicas en la siguiente forma: "de las obras públicas". Definición: Se entiende por obras públicas, determinados trabajos de construcción, de conservación o de acondicionamiento de un inmueble, llevados a cabo en intereses de un servicio público por ciertas personas determinadas. Elementos constitutivos. De esta definición, resulta que tres son los elementos que deben reunirse para que su trabajo tenga el carácter de obra pública: 12 Un elemento material que se refiere al objeto; 2 2 Un elemento intencional, que tiene por fin el que se persigue, y 32 Un elemento personal que se refiere al cumplimiento de la obra. i º Elemento material. La obra debe consistir normalmente en construir, acondicionar o conservar un inmue-

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ble. 2!! Elemento intencional. La obra fin de utilidad pública, de esta manera el Estado, como personal moral, por privado, no afecto a un servicio, no 3!.! Elemento personal. Por último, es iniciada por alguna persona moral.

debe estar hecha para un las obras emprendidas por los bienes de su dominio serán una obra pública... necesario que la obra sea

En contra de la resolución mayoritaria la Secretaría de Hacienda interpuso el recurso de revisión fiscal ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuya Sala Auxiliar lamentablemente no entró en conocimiento del problema que nos preocupa al resolver que como "en el caso concreto se trata de trabajos que tienen por objeto bienes inmuebles, resultaría ocioso y sería en cierto modo tarea meramente especulativa determinar si la obra pública incluye en su concepto, no sólo a los bienes inmuebles, sino también a los muebles.?" 6.

SOBRE RESPONSABILIDADES CONTRA SERVIDORES PÚBLICOS

El artículo 11 de la Ley Orgánica que se viene examinando establece en su fracción VIII,' como competencia especial de las Salas del Tribunal Fiscal, el conocimiento de los juicios que se inicien en contra de las resoluciones "que constituyan créditos por responsabilidades contra servidores públicos de la Federación, del Distrito Federal o de los organismos públicos descentralizados federales o del propio Distrito Federal, así como en contra de los particulares involucrados en dichas responsabilidades". La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores PÚblicos fl establece, en su artículo 73, que: "El servidor público afectado por las resoluciones administrativas que se dicten conforme a esta ley, podrá optar entre interponer el recurso de revocación o impugnarlas directamente ante el Tribunal Fiscal de la Federación. La resolución que se dicte en el recurso de revocación será también impugnable ante el Tribunal Fiscal de la Federación." Revisión Fiscal núm. 155/950. Reformada por Decreto pub~icado en el Diario Oficial de la Federación del 5 de enero de 1988, en Vigor el 15 de ese mismo mes y año. s Publicada en el Diario Oficial de la Federación del 31 de diciembre de 1982. 6

7


83

Si la competencia del Tribunal Administrativo sobre interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas se fundamenta y justifica en el grado de interés público que el contrato tiene, más razón y justificación asisten en que dicho tribunal sea el competente para juzgar de las resoluciones que constituyan responsabilidades contra servidores públicos del Estado, por actos que no sean delictivos. Los problemas sobre responsabilidades que surgen entre el poder público y su personal, deben examinarse por jueces interiorizados de los problemas de la administración, de los problemas del personal público, en fin, de los casos que con frecuencia originan responsabilidades entre esas dos partes.

7.

SOBRE GARANTÍAS

Mediante Decreto promulgado el 28 de diciembre de 1987, se adicionó la fracción IX del hoy artículo 11 para prever como competencia especial de las Salas el conocimiento de los juicios que se inicien contra las resoluciones "que requieran el pago de garantías de obligaciones fiscales a cargo de terceros"," esto' es, de juicios que versen contra actos que tienden a hacer- efeétivas las garantías que terceros han otorgado sea para suspender el procedimiento administrativo de ejecución enderezado en contra del deudor o para garantizar las obligaciones que .imponen leyes administrativas para el otorgamiento de una concesión o permiso federal para operar ciertas actividades que originariamente le corresponden al Estado. Hoy se extiende este caso al "pago de garantías a favor de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios". Se entiende que la fracción alude a aquellos casos en los que hay participación de la Federación con el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en materia de inversiones, ya que el Tribunal Fiscal no puede ser el competente para conocer del pago de garantías en materia exclusivamente local. De conformidad con la naturaleza jurídica del contrato de fianza penal, las compañías autorizadas para otorgar ese tipo de garantía sólo están obligados a pagar el importe de las s Publicado en el Diario Oficial de la Federación del 5 de enero de 1988.

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cantidades que fijen las pólizas respectivas, cuando se satisfagan los requisitos siguientes: 12 Que sean requeridas por el juez penal que conozca del proceso respectivo, para que dentro del ténnino de 15 días presenten al procesado en cuyo favor otorgaron la fianza; 22 Que esa notificación se haga personalmente; 32 Que dentro del término que al efecto se les fije, no cumplan con 10 mandado, o sea, no presenten a su fiador; 4" Satisfecho lo anterior, el juez penal correspondiente deberá "remitir a la autoridad administrativa competente las constancias que acrediten que se han satisfecho los expresados requisitos, para que se les requiera de pago, y 5" Que el requerimiento que se les haga por la autoridad fiscal sea debidamente fundado. 10 En caso de inconformidad contra el requerimiento, las instituciones de fianzas demandarán ante el Tribunal Fiscal de la Federación la improcedencia del cobro.'! 8.

INDEMNIZACIONES A PARTICULARES

Cuando en el trámite de asunto administrativo se hayan causado daños y perjuicios a particulares, estando precisada la responsabilidad del servidor público, aquéllos podrán acudir a las dependencias -Secretarías de Estado-, entidades -organismos descentralizados- o aIa Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Social para que ellas directamente reconozcan la responsabilidad de indemnizar la reparación de daños en cantidad líquida y, en consecuencia, ordenar el pago correspondiente, sin necesidad de que los particulares acudan a la instancia judicial o a cualquier otra. "Si el órgano del Estado niega la indemnización, o si el monto no satisface al reclamante, se tendrán expeditas, a su elección, la vía administrativa o judicial." 12 Es optativo para los particulares el acudir al juicio de nulidad o al juicio de amparo en contra de la resolución que les niega el derecho a la indemnización o si la que se otorga es inferior a los daños o perjuicios sufridos. ID II 12

Véase capítulo 1. Art. 95 Y 95 bis de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas. Art. 77 bis, segundo párrafo de la Ley Fed. de Resps. de los Serv. Púbs.

COMPETENCIA DEL TRlBUNAL DE ANULACIÓN

9.

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SOBRE MATERIAS DEL COMERCIO EXTERIOR

La competencia para impugnar estas resoluciones deriva del artículo 11, fracción XI de la LOTFF, que corresponden a los que recaen en el recurso administrativo de revocación previsto en el artículo 94 de la Ley de Comercio Exterior, que en diez fracciones se precisan los actos que pueden impugnarse a través de tal medio de defensa, correspondiendo a la SHCP conocer del recurso contra las resoluciones en materia de certificación de origen y las que apliquen cuotas compensatorias; las restantes resoluciones compete conocer del recurso que contra ellas se interponga, a la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial.

10.

SOBRE SANCIONES ADMINISTRATIVAS A LOS SERVIDORES PÚBLIOOS

Las sanciones por faltas administrativas que a los servidores públicos puedan imponerse, son: apercibimiento privado o público; amonestación privada o pública; suspensión; destitución del puesto;, sanción económica, e inhabilitación temporal para desempeñar empleos. cargos o comisiones en el servicio público. u Compete al TFF conocer de la nulidad de las resoluciones que a los servidores públicos federales se les impongan, conforme al artículo 11, fracción XII de la LOTFF. 11.

SOBRE RESOLUCIONES RECAÍDAS EN RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN LOS

CASOS ANTERIORES Y A LOS QUE SE REFIERE LA LEY

FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Compete a las Salas del TFF conocer de la impugnación de resoluciones dictadas en el recurso administrativo de revocación del CFF; de las resoluciones que se dicten en el recurso administrativo de revisión prevista en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, con lo cual se amplía extraordinariamente la competencia del TFF, conforme al artículo 11, fracción Xlii de la LOTFF. 1lI Art. 54 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

86

12.


SOBRE COMPETENCIA QUE OTORGAN OTRAS LEYES

Al decir el artículo 11, fracción XN, que compete al TFF conocer de los juicios que se promuevan contra las resoluciones señaladas en las demás leyes como competencia del Tribunal, bien podemos sostener que se está en presencia de una fracción residual, llegado el caso de que en algún nuevo ordenamiento se otorgara competencia al TFF.

CAPÍTULO

IV

INCOMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE ANULACIÓN

1. Introducción. 2. Sobre constitucionalidad de leyes. 3. Sobre actos políticos o de gobierno. 4. Sobre actos del Poder Judicial.

SVMARIO:

1.

INTRODUCCIÓN

Podemos sentar como regla que al Tribunal de lo Contencioso Administrativo de. Anulación o de Ilegitimidad puede otorgársele competencia para conocer de toda controversia qut surja entre particulares y el Estado, con las salvedades siguientes : a) Es incompetente para conocer de la inconstitucionalidad de un ordenamiento expedido por el Poder Legislativo. b) Es incompetente para conocer de la inconstitucionalidad -de reglamentos gubernativos y de policía expedidos por el Poder Ejecutivo. e) Es incompetente para conocer de inconformidades sobre actos políticos o de gobierno del Poder Ejecutivo. d) Es incompetente para conocer de inconformidades sobre actos del Poder Judicial.

De la lectura de la Ley de Justicia Fiscal, pasando por el Código Fiscal de la Federación. del 30 de diciembre de 1938 y la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, se observa que se ha ido ampliando la competencia del tribunal de anulación, al grado de que hoy su nombre no corresponde enteramente a su competencia sin que en ningún momento se haya pretendido eliminar alguna de las salvedades anotadas. 87

88

2.


SOBRE CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES

De conformidad con el artículo 104 constitucional, compete a los tribunales colegiados de Circuito conocer de los recursos de revisión que se ínterpongan contra las resoluciones definitivas de los tribunales de lo contencioso administrativo a que se refiere la fracción XXIX-H del artículo 73 de ese mismo ordenamiento; sólo en los casos que señalen las leyes y aquellos especiales, en los términos de la Ley de Amparo, por el Pleno de la Corte, o Salas del mismo, o cuando las sentencias

de los Tribunales Colegiados de Circuito declaren la inconstitucionalidad de una ley o reglamento.

Iría contra la división de poderes que establece el artículo 49 constitucional que el tribunal de anulación en México tuviese competencia para conocer de la constitucionalidad de una ley expedida por el Poder Legislativo, ya que el Pode~ 'Ejecutivo a través de su "tribunal" estaría juzgando actos emitidos por el primero. Por ello, la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció jurisprudencia en los términos siguientes: El Tribunal Fiscal de la Federación carece de competencia para estudiar y resolver sobre la inconstitucionalidad de una ley, ya que tal facultad corresponde al Poder Judicial de la Federación a través del juicio de amparo."

Con apoyo en lo anterior, aun en aquellos casos en que un particular ha acudido ante cl Tribunal Fiscal demandando la nulidad de una resolución en virtud de que la disposición que la fundamenta ha sido declarada inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia de la Nación mediante sentencias que forman jurisprudencia definida, las Salas de dicho Tribunal Fiscal se han declarado incompetentes, pues de aplicar la jurisprudencia que se les invoca significaría arrogarse una competencia que constitucionalmente no tienen. Al efecto, se ha dicho: 1 Visible en el Apéndice del Seminario Judicial de la Federación, Jurisprudencia de la SC}N, de los fallos pronunciados de 1917 d. 1965, Parte 1, Pleno, p. 74.

lNCOMPETENCIA DEL TR1BUNAL DE ANULACIÓN

89

Se dice que existiendo jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Naci6n declarando inconstitucional el decreto reformatorio de la Ley de Instituciones de Fianzas que se aplica a la quejosa, el Tribunal Fiscal debi6 de haberla aplicado. Al hacer este razonami.ento la quejosa, olvida que el Tribunal Fiscal, como tribunal de anulaci6n, s610 juzga sobre la exacta aplicaci6n de la ley, porque los problemas de constitucionalidad no son de su competencia y en tal virtud, la Sala responsable no tenía obligación de aplicar la jurisprudencia indicada por la quejosa, y por lo mismo no pudo cometer la violaci6n que se le imputa, de lo que resulta lo infundado del agravio que se analíza.s

Sin embargo, los artículos 192 y 193 de la Ley de Amparo son claros al establecer que la jurisprudencia del Pleno de la

Suprema Corte de Justicia, la de sus Salas y la de los Tribunales Colegiados de Circuito es obligatoria para los tribunales administrativos, como lo es el TFF cuyas Salas ya respetan ello.

No obstante lo expuesto, ha surgido la tesis que sostiene la competencia de las Salas del Tribunal Fiscal para calificar la constitucionalidad de leyes. Dicha tesis es la siguiente: Si el articulo 128 constitucional nos dice que "todo funcionario público, sin excepción alguna, antes de tomar posesión de su encargo, prestará la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen", "es indudable que esa protesta implica la promesa solemne de cumplir con la obligación de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen ... luego, si el Ejecutivo no solamente puede sino que está obligado a ajustarse a los mandatos de la Ley Suprema, el Tribunal Fiscal que está encuadrado en el marco de dicho Poder, tiene que tener indudablemente la misma posibilidad y la misma obligación ... ".' Al respecto, se ha dicho: " ... el Ejecutivo Federal, conforme a la 'Constitución, tiene la facultad de vetar las leyes del 2 Juicio de Amparo núm. 1438/j6, promovido ante el Juzgado Se. gundo de Distrito del Distrito Federal, en Materia Administrativa. Criterio adoptado por el Pleno del Tribunal Fiscal en resolución del 8 de enero de 1964. 3 Gabino Fraga, ¿ Pueden conocer de problemas de Constitucionalidad de Leyes, autoridades distintas d..e..l Poder ludidal de la Federación? (p. 131 de los núms. 13 y 14 del tomo IV de la Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, correspondiente a Jos meses de enero a julio de ] 947, citado por 1. Rueda Heduán, en su tesis profesional "El Tribunal Fiscal de la Federación y su competencia para calificar la Constitucionalidad de Leyes", p. 59).

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DE LO CO:-;TEXCIOSO ADMINISTRATI\'Q

Congreso. Uno de los motivos en que se puede fundar el veto sería por inconstitucionalidad de la ley ... y es claro que si el Ejecutivo no veta. .. es porque implícitamente la estima arreglada a la Constitución, de donde resulta que el Tribunal Fiscal de la Federación, al resolver las contiendas fiscales, iría más allá de lo que el jefe del Ejecutivo pudo realizar y no realizó ... Si la ley es anticonstitucional, entonces no debe ser un órgano del Ejecutivo, como lo es el Tribunal Fiscal, sino el Poder Judicial, el que debe resolver tal cosa"," Los problemas de inconstitucionalidad no forman parte del conocimiento del Tribunal Fiscal, ya que éste, al dictar sus sentencias lo hace a nombre del Presidente de la República, y al no hacer éste uso del veto acerca de la constitucionalidad de la ley se hace solidariamente responsable de la función legislativa y sería un contrasentido obligarlo a revocar un criterio determinado, dentro de una función ccnstitucional.P

Antonio Carrillo Flores y Cabina Fraga, al crearse el Tribunal Fiscal de la Federación, sostuvieron que este órgano jurisdiccional sí tenía competencia para conocer de la inconstitucionalidad de leyes. Sin embargo, en un trabajo que formuló el primero con motivo del Cincuentenario del citado Tribunal, revisando esa idea sostuvo: "Desde que el Tribunal Fiscal de la Federación ... , inició sus trabajos, surgió el problema de saber si dicho órgano, materialmente jurisdiccional pero formalmente encuadrado en el marco del Poder Ejecutivo, tenía o no la facultad de declarar si una ley fiscal era o no constitucional de los casos de que conociere", "Como uno de los Magistrados y coautor que fui, don Alfonso Cortina Gutiérrez y don Manuel Sánchez Cuén, del proyecto de la Ley de Justicia Fiscal, ... me ocupé del tema en un articulo que publicó la Revista de Hacienda en 1937. La conclusión a que llegué y que me propongo reconsiderar en este breve trabajo coincide con la jurisprudencia de la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, consagrada en el péndice del Semanario Judicial, 1917.. Dolores Heduán Virués, Las Funciones del Tribunal Fiscal de la Federación, citado por I. Rueda Heduán, p. 54. 5 Juicio compilado en la p. 1187 del tomo XC del Seminario Judicial de la Federación. Actora: Cía. Telefónica de Sabinas; S. A.

I:NCOMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE ANULACIÓN

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1971, tesis 115, página 252., Según ella "El Tribunal Fiscal de la Federación carece de competencia para estudiar y resolver sobre la inconstitucionalidad de una ley, va que tal facultad corresponde al Poder Judicial de la Federación a través del juicio de amparo." Es interesante anotar que el criterio de nuestro más Alto Tribunal ha sido el' mismo euaodo se ha ocupado, no especifieamente del Tribunal Fiscal, sino en general de las autoridades administrativas. y más adelante agrega: "El problema planteado debe, pues, resolverse de esta manera: como -salvo el caso excepcional anotado-s- la autoridad administrativa no tiene competencia para dejar de aplicar las leyes del Congreso por motivos de inconstitucionalidad, las objeciones de este orden -excepto también en dicho caso especial- no deben plantearse en la via de un recurso administrativo: ni, consecuentemente, es legítimo imponer al particular el deber de agotar ese recurso cuando su defensa no estribe en discutir la correcta aplicación de la ley, sino la validez de la norma misma." Carrillo Flores concluye su estudio, diciéndonos: "Terminaré con una cuestión bien resuelta por la práctica del Tribunal Fiscal de la Federación: ¿cómo evitar que haya necesidad de promover dos procedimientos judiciales, uno ante el Tribunal Fiscal y otro ante los jueces de distrito, cuando una persona impugna la inexacta aplicación de una ley, y además su constitucionalidad? El quejoso puede plantear ante el Tribunal Fiscal ambos problemas y éste limitarse a resolver el punto de legalidad, Si lo hace en favor del reelamante el asunto habrá terminado sin necesidad de que el Poder Judicial aborde el tema de la constitucionalidad; si en cambio, considera que la ley secundaria ha sido bien aplicada, declarará su incompetencia para tratar el punto de la constitucionalidad que el interesado podrá plantear al impugnar en amparo la sentencia del Tribunal Fiscal de la Federación"," Sobre este problema se considera que en tanto no sc reforme la Constitución el Poder Ejecutivo, a través de tribunales admi(; A. Carrillo Flores, El Tríbunal Fücal de la Fcdrracion r 11/ turionalidad de las Leves.

(;011.\11-

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nistrativos, no podrá declarar la constitucionalidad de un ordenamiento formalmente legislativo, pero si puede conocer de la ilegalidad de reglamentos de ejecución. CONSTITUCIONALIDAD DE REGLAMENTOS. PRETENSIÓN DE INCOMPETEN-

~EL TRIBUNAL FISCAL. Para considerar desafortunadas tales pretensiones, basta con aplicar al caso el criterio que esta Sala Auxiliar invocó al resolver, 14 de abril último, la Revisión Fiscal núm. 310/53 (La Corona, S. A.), que se resume de la siguiente manera: "es verdad que conforme a la jurisprudencia establecida por el pleno del Tribunal Fiscal de la Federación el 30 de octubre de 1939, el propio Tribunal carece de competencia para calificar la inconstitucionalidad de las leyes, mas esta limitación no implica imposibilidad jurídica para calificar la legalidad de los reglamentos, pues debiendo fundar su fallo en ley, cuando un precepto reglamentado aparece contrario a las disposiciones de la ley que pretende reglamentar, debe decidirse la cuestión conforme a la ley superior y no de acuerdo con el precepto que pretendiendo llevar adelante sus disposiciones en realidad las contraría. 'l CIA

El propio Pleno del Tribunal Fiscal acabó por confirmar que estaba utilizando como sinónimos "inconstitucionalidad de reglamentos" e "ilegalidad de reglamentos", al sostener 10 siguiente: Por jurisprudencia de este Tribunal las Salas que lo componen se encuentran facuItadas pera declarar la inconstitucionalidad de los reglamentos, que no son en último término mas que, disposiciones de carácter puramente administrativo y consecuentemente las Salas se encuentran facultadas también para resolver sobre su Ilegalldad.e Son fundados, y suficientes para conceder a la quejosa el amparo y protección de la Justicia Federal que solicitó, los conceptos de violación que están encaminados a combatir el acto reclamado por cuanto que la responsable fue omisa sobre el problema que le fue planteado sobre la ilegalidad del acto de aplicación del Reglamento para la clasificación y determinación del grado de riesgo del "Seguro de Riesgos del Trabajo", el cual se hizo consistir en que la autoridad demandada determinó el grado de riesgo de trabajo, y la prima a cubrir, observando el procedimiento que establece ('1 reglamento aludido, violando con ello la fracción 11 del articu-

INCONS11TUCIONALIDAD DE LOS REGLAMENTOS.

Sala Auxiliar de la Suprema Corte de Justicia, en la Revisión fiscal núm. 71/53.


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lo 29 Y 69 del Código Fiscal de la Federación que establecen: "el principio de legalidad que toda aportación de seguridad social y contribución en general deben cumplir, es decir, que toda clase de contribución en cuanto a su sujeto, objeto, base y tasa o tarifa se deben señalar en una ley...", En este sentido, en los conceptos de violación se adujo que las disposiciones del reglamento van más allá de lo dispuesto por la Ley del Seguro Social en cuanto a la determinación del grado de riesgos, con lo q~e se awnentó en su perjuicio de la hoy quejosa el importe de la contribución a su cargo, por 10 tanto, dicho reglamento impone condiciones no establecidas en la ley y por consecuencia se vuelve ilegal.e

El Tribunal Fiscal en Pleno reconoció, desde sus primeras actuaciones, la incompetencia de dicho Tribunal "para estudiar y resolver problemas relativos a la constitucionalidad de leyes, aunque sí puede estudiar la constitucionalidad de reglamentos y actos".'? Lo anterior es correcto cuando el Poder Ejecutivo realiza sus funciones emitiendo reglamentos de ejecución, pero no cuando actúa en los casos en que expresamente la Constitución lo autoriza a emitir ordenamientos o disposiciones que pueden modificar otros formalmente legislativos n o reglamentos gubernativos y de policía, pues cuando actúa con aquel carácter los ordenamientos que con el nombre de reglamentos expide no son más que disposiciones de tipo puramente administrativos," 8 Juicio de nulidad núm. 1697/54. Tercer Tribunal Colegiado del Segundo Circuito, Juicio de amparo núm. A.D. 669/90, 19 de junio de 1990, IBDI, S. A. 10 Resolución del Pleno de 30 de octubre de 1939. 1.1 Arts. 29 y 131 constitucionales. (Decreto, Ley o Reglamento de necesidad y Decreto Delegado o Reglamento por Ejecución). 12 REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS. LA FACULTAD DEL PRESIDEr.;TE DE LA REPÚBLICA PARA EXPEDIRLOS. SU NATURALEZA. El articulo 89, fracción 1, de nuestra Carta Magna, confiere al Presidente de la República, tres facultades: a) La de promulgar las leyes que expida el Congreso de la Unión; b) La de ejecutar dichas leyes, y e) La de proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia o sea la facultad reglamentaria. Esta última facultad es la que determina que el Ejecutivo pueda expedir disposiciones generales y abstractas que tienen por objeto la ejecución de la Ley, desarrollando y complementando en detalle las normas contenidas en los ordenamientos jurídicos expedidos por el Congreso de la Unión. El reglamento es un acto formalmente administrativo y materialmente legislativo; participa en los atributos de la ley, aunque sólo en 9

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En efecto, los reglamentos gubernativos o de policía a que hace mención los artículos 16 -reglamentos sanitarios- y 21 -reglamentos gubernativos y de policía- constitucionales, son los llamados reglamentos autónomos, que tienen como principales características que no 30n útiles a la vida práctica de una ley y sus límites son la Constitución misma; se emiten por el Poder Ejecutivo en uso de poderes propios que le confiere la Constitución; deben ser generales, abstractos, obligatorios y coercibles; regulan materias o actividades cuya violación sólo da origen a infracciones de simple contravención no delictuales; las sanciones que consignan por las infracciones que señalan son generalmente pecuniarias: resarcimiento del daño causado r multa o sólo esta última, o arresto hasta por treinta y seis horas, pero si el infractor no pagare la multa, ésta se conrnutará por arresto hasta por terinta y seis horas. Cuando estos reglamentos se expiden por el Poder Ejecutivo en uso de facultades otorgadas por la Constitución, las Salas del Tribunal Fiscal sólo pueden conocer de las causales de ilegalidad previstas en el artículo 238 del Código Fiscal de la Fcderación ya examinadas, pero no de la inconstitucionalidad de los mismos, es decir, de que los preceptos de ellos pugnan con disposiciones constitucionales; materia ésta reservada para los Juzgados de Distritos y Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El rcglnrncnto de ejecución al ir más allá de la ley a la que es útil, se vuelve ilegal; el reglamento autónomo al no ser útil a ley alguna e ir más allá de la Constitución, se vuelve i nconstirucional, cuanto a ambos ordenamientos son de naturaleza impersonal, general y ul.stracta. Dos características separan la ley de los reglamentos en sentido estricto Este último emana del Ejecutivo, a quien incumbe proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley, y es una norma subalterna que tiene su medida y justificación en la ley. Pero aún en lo que aparece común en los dos ordenamientos, que es su carácter general y abstracto, separándose por la finalidad que en el área del reglamento ~Q imprime a dicha característica, ya que el reglamento determina de modo general y abstracto los medios que deberán emplearse para aplicar la le}' a casos concretos -c-Visibles en la obra Jurisprudencia, Poder Ju. dirin l de la Federación, de Ejecutorias, 1917-1975, Apéndice al Semanario judicial de la Federación, Tercera Parte H, Segunda Sala, p. 846.


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Un problema que aún no se considera definido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, respecto a la competencia del Tribunal Fiscal, es el relativo a la retroactividad de leyes. La Sala Administrativa de dicho Alto Tribunal, ha dicho: Si bien sólo el Poder Judicial de la Federación que está válidamente capacitado para resolver las controversias relativas a la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las leyes, también es que las Salas del Tribunal Fiscal de la Federación, dentro del ámbito de sus atribuciones legales, pueden decidir sobre si un acto es retroaC,tivo. 13

Las Salas del Tribunal Fiscal de la Federación sí son competentes para resolver problemas de retroactividad cuando éstas se

abordan desde el punto de vista constltuclonal.w

El Tribunal Fiscal de la Federación tiene competencia para resolver problemas de retroactividad, pero referida a la aplicación de las leyes por parte de la administración hacendaria y no cuando la aplicación es consecuencia de lo consignado por el legislador. Si el legislador expresa en un precepto transitorio que el aumento a la tasa del impuesto, que entra en vigor el l' de enero del año siguiente, se aplicará sobre los ingresos percibidos en el mes de diciembre anterior, indudablemente que ello es violatorio de la garantía constitucional de la no retroactividad de una ley ea perjuicio de persona alguna, y, por consiguiente el Tribunal Fiscal de la Federación será incompetente para conocer de las controversias que se le someten a su consideración sobre la aplicación de dicho precepto. Respecte a lo alegada por el representante de la sociedad actora consistente en que el contenido del artículo 49 Transitorio de la Ley del Impuesto sobre la Renta, es retroactivo, la Sala considera que aun suponiendo sin conceder que en efecto el contenido del mismo fuese retroactivo, tal agravio contiene una cuestión de violación a las garantías individuales, específicamente la contenida en el artículo 14 de la Constitución Federal, y ante esa situación, la Sala es incompetente para conocerlo ya que por jurisprudencia ra Tomo XCVII, p. 157, Semanario Judicial de la Federación. Actora: La Latino Americana, Cia. de Seguros sobre la Vida, S. A. 1-.1 Tomo XVIII, p. 851, Semanario Judicial de la Federación. Actora: Cia. Fundadora Mexicana, S. A.

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sentada por el pleno de este organismo, en tesis de 30 de octubre de 1939, constante a fojas 191 de la Revista de este Tribunal, que contiene tesis plenarias dictadas de los años de 1937 a 1948, Revista publicada en 1949, el Tribunal Fiscal de la Federación no tiene facultad para estudiar y resolver problemas relativos a la constitucionalidad de leyes.w

En cambio, si no existiera el artículo transitorio y la autoridad admisistrativa pretendiera aplicar la nueva tasa a loo ingresos percibidos en diciembre, indudablemente que surgirá la competencia del Tribunal Fiscal para conocer de las inconformidades por esa aplicación retroactiva de una ley, a situaciones acaecidas antes de su vigencia. En estos juicios no se atacará la retroactividad de una ley sino la aplicación retroactiva de ella por parte de la administración. Por último, en buen número de demandas que enderezan los particulares se manifiesta que ante la incompetencia del funcionario responsable o que se violó el procedimiento administrativo o que hubo violación de la ley aplicada, o bien desvio de poder, visto el monto de la muIta impuesta, se ha violado lo dispuesto por los articulos 14 y 16 constitucionales. En estos casos la autoridad demandada plantea el sobreseimiento del juicio alegando incompetencia de la Sala del Tribunal Fiscal para cortocer de cuestiones constitucionales. Al respecto, la Sexta Sala de dicho Tribunal resolvió: En efecto, lo que debe tomarse en cuenta para determinar la naturaleza de la controversia, es lo que el acto reclama directamente, es decir, si lo que reclama directamente es una violación a la Constitución, se trataría de una cuestión que escapa a la competencia de este Tribunal; pero si lo que reclama directamente es una violación a la ley, entonces se trataría de un problema de legalidad que debe conocer este Tribunal, aun cuando indirectamente puede considerarse como una cuestión 'constitucional. La conclusión ante rior se explica porque todas las controversias que se plantean ante este Tribunal, tienen indirectamente el aspecto de constitucionales y, si este Tribunal fuese incompetente para conocer de ellas resultaría que se quedaría sin competencia alguna. En efecto, analicemos el contenido del artículo 202 del Código Fiscal que señala las

1.5

Juicio de nulidad núm. 1153/53, promovido por Lezama, Cortina

y Cia., S. A.


97

causas de anulación de una resolución impugnada ante ese Tribuna1. La fracción a) dice que es causa de nulidad la falta de competencia del funcionario que haya dictado o tratado de ejecutar la resolución; esta causa de nulidad se funda en el artículo 16 constitucional que dice: "que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente" ...La causa de nulidad que menciona la fracción b) por falta de formalidades, se basa en el texto del artículo 14 constitucional; la fracción e) se basa en el mismo artículo 14 y en el 16 de manera que siempre existe indirectamente en todo juicio seguido ante este Tribunal una cuestión de constitucionalidad, luego debe concluirse que sólo es incompetente cuando la cuestión de constitucionalidad se plantea directamente.te

La misma Sexta Sala sostuvo, al alegarse que la autoridad hacendaría habia dejado de aplicar lo que nuestra Constitu-

ción expresa en su artículo 2 l último párrafo -hoy penúltimo párrafo- al imponerse a un asalariado multa mayor del sueldo de una semana -hoy no podrá ser sancionado con multa mayor del importe de su jornalo salario de un día-, que procedía el sobreseimiento del juicio por lo que a esta causal de anulación expresa en su artículo 21 último párrafo -hoy penúltimo-, el

TFF

es incompetente para conocer de inconstitucionali-

dad de leyes." Por último, cuando se demanda que el acto es ilegal por estar apoyado en una ley que se emitió con violaciones al proceso legislativo, la Sala Superior ha resuelto: TRiBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN. CARECE DE COMPETENCIA PARA

CONOCE~ VIOLACIONES AL

f PROCESO LEGISLATIVO. Si en la demanda de nulidad se invoca que la ley que sirve de fundamento a la resoluc"ión infundada no fue debidamente refrendada, tal cuestión implica examinar la constitucionalidad de la ley, facultad que está reservada exclusivamente al Poder Judicial, a través del juicio de amparo, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 103 de nuestra Carta Magna.w

1;6

Juicio de nulidad núm. 976/49, promovido por Aseguradora Aná-

huac, S. A. H Juicio de nulidad núm. 6366/79, promovido por Lauro Amezcua Delgado. u Revisi6n núm. 88/84, visible en la Revista del Tribunal Fiscal de la Federación de julio de 1984, p. 1204.

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Sin embargo, ha surgido el siguiente problema: cuando el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido jurisprudencia respecto a la inconstitucionalidad de una ley o precepto de ésta, ¿la autoridad administrativa o las Salas del Tribunal Fiscal de la Federación tienen la obligación de acatarla? El primer párrafo del artículo 192 de la Ley de Amparo nos dice que "La jurisprudencia que establezca la Suprema Corte de Justicia, funcionando en Pleno o en Salas, es obligatorio para éstas en tratándose de las que decrete el Pleno, y además para los Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, Juzgados de Distrito, los tribunales militares y judiciales del orden común de los Estados y Distrito Federal, y tribunales administrativos y del trabajo, locales y federales", y el primer párrafo del artículo 193 expresa: De lo transcrito podernos concluir que la jurisprudencia

que establezca el Poder Judicial Federal sólo es obligatoria para los órganos jurisdiccionales que se citan, no así para la autoridad administrativa; ésta debe de seguir aplicando la ley o precepto que se declaró inconstitucional, en tanto el legis-

lador no derogue o modifique a la ley o al precepto. Al ser obligatoria para el TFF la jurisprudencia que establezca el Poder Judicial Federal, como tribunal adrninistrativa que es, no puede declarar la inconstitucionalidad de una ley. pero sí de manera indirecta cuando exista jurisprudencia de dicho Poder, lo cual altera su competencia sobre este punto.

El Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en el Juicio de Amparo DA.-1703/90, sostuvo: El concepto de violaci6n que hace valer la quejosa es fundado y suficiente para conceder el amparo y protección de la justicia Federal solicitado, en virtud de que tanto la autoridad fiscal como la Sala responsable dejaron de observar la jurisprudencia establecida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que declaró inconstitucional el artículo 25, fracción 1, de la Ley del Impuesto sobre la Renta, vigente a partir del primero de enero de mil novecientos ochenta y que dejó de estarlo el primero de enero de mil novecientos ochenta y nueve, fecha en que entró en vigor el de-


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creta de la ley que establece, reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones fiscales, el cual reformó a este precepto. Por consiguiente, dicho artículo declarado inconstitucional por jurisprudencia obligatoria conforme al artículo 192 de la Ley de Amparo, se encontraba vigente para el ejercicio de mil novecientos ochenta y cinco, en los términos que fue declarado inconstitucional, por lo que resulta igualmente inconstitucional su aplicación en perjuicio de la quejosa.w bis

La quejosa acudió al juicio de nulidad alegando que la deducción que se le rechazaba encontraba apoyo en la fracción XII del artículo 24 de la Ley del Impuesto sohre la Renta, en virtud de que al absorber por cuenta de sus trabajadores las cuotas del Seguro Social a cargo de ellos, se les otorgaba una prestación de previsión social. La Cuarta Sala Regional Metropolitana, en el Exp. 1974/90, declaró la validez de la resolución impugnada sosteniendo que esa deducción la rechazaba la fracción I del artículo 25 de la citada ley, al expresar en su segunda parte que "Tratándose de aportaciones al Instituto Mexicano del Seguro Social 0010 serán deducibles las cuotas obrero-patronales pagadas por los patrones, correspondientes a trabajadores de salario minimo general para una o varias áreas geográficas", por lo que las cuotas obreras pagadas por los empleados de salario superior al mínimo general para una o varias áreas geográficas, no son deducibles. En contra de tal fallo la actora señaló como agravio que la Sala responsable violó en su perjuicio el artículo 237 del Código Fiscal de la Federación, en relación con los artículos 24, fracción XII, 25, fracción I, de la Ley del Impuesto sobre la Renta, dejando de aplicar la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia, que declaró la inconstitucionalidad del artículo 25, fracción I de la citada ley. Se considera que el fallo de la Sala Regional no se apegó a derecho por cuanto que dejó de aplicar lo dispuesto en el artículo 193 de la Ley de Amparo. También es obligatoria para las Salas del Tribunal Fiscal de la Federación, la jurisprudencia que establezca la Suprema Corte de Justicia en tratándose de la interpretación o 13bls

Sentencia de fecha 6 de marzo de 1991.

100


aplicación de una ley o precepto, que puede tener su origen al resolver contradicciones de sentencias dictadas por Tribunales Colegiados de Circuito e inclusive la autoridad administrativa puede hacer suya tal jurisprudencia visto que no tendría éxito ante los tribunales el seguir sosteniendo su criterio.

3.

SOBRE ACTOS poLÍTICOS O DE GOBIERNO

En la doctrina hay uniformidad en considerar que los actos políticos o de gobierno del Poder Ejecutivo: "escapan al control jurisdiccional al que se someten los actos administrativos", 19 en virtud de que "la función de gobernar no es la de administrar", ya que "la labor de gobernar es una función de dirección, de impulsión, de orientación". Por consiguiente, la labor de gobernar "precede a la acción administrativa, cuyo espíritu infunde y cuyo movimiento determina" y, por tanto, el acto administrativo "es como una continuación, acto de complemento o de detalle" del acto político o de gobierno. Concretando en el examen del acto politico o de gobierno a los actos del Poder Ejecutivo en materia tributaria encontramos buen número de ejemplos de dichos actos que aun cuando pueden ser calificados de erróneos, no pueden ser impugnados ante un órgano jurisdiccíonal hasta en tanto se materialice dicha función en actos administrativos. La labor de regularizacíón fiscal realizada de 1961 a 1963, fue el acto administrativo o de detalle que siguió al acto politico o de gobierno en materia tributaria, que el Poder Ejecutivo acordó como medida para permitir la depuración espontánea de aquellos contribuyentes que se encontrasen al margen del cumplimiento correcto de sus obligaciones fiscales. La decisión del mismo Poder Ejecutivo de no otorgar, a partir de 1964, ninguna oportunidad de regularizar las actividades gravadas y realizadas a partir de 1962, fue también un acto politico de gobierno que no puede ser impugnado por quien se considere lesionado con tal politica impositiva, pues 19 Garda Oviedo, Derecho Administrativo, citado por M. A. Argañarás en su Tratado, p. 181.


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0010 se podrá reclamar el acto administrativo en que se niega tal oportunidad, si se considera que tal política vulnera lo dispuesto por el legislador en un ordenamiento tributario. La política hacendaria que e! Poder Ejecutivo marca constituye un acto de gobierno que no puede ser impugnado ante el Tribunal Fiscal de la Federaci6n.

4.

SOBRE ACTOS DEL PODER JUDICIAL

Con frecuencia resoluciones de la autoridad administrativa, impugnables ante el Tribunal de Anulaci6n, tienen su antecedente en actos emitidos por un tribunal judicial y la petici6n de nulidad se funda en irregularidades cometidas por este tribunal que, en opini6n de! reclamante, vician el acto administrativo.

Frente a esta situaci6n e! Tribunal Fiscal ha reconocido carecer de competencia para resolver e! problema que se le plantea, ya que de atribuírsela entraria a juzgar actos emitidos por un tribunal judicial con violaci6n de la divisi6n de Poderes que consagra nuestra Constituci6n en su articulo 49, pues estaria invadiendo funciones propias de otros Poderes de la Uni6n. El problema que sobre e! particular se ha planteado ante e! Tribunal Fiscal, ha sido e! siguiente: las compañías de fianzas se han inconformado contra e! requerimiento de pago de las fianzas otorgadas por reos sujetos a proceso, en virtud de que la autoridad judicial que ha solicitado se hagan efectivas, no ha satisfecho todos los requisitos que la Ley Federal de Instituciones de Fianzas establece para ello.20 Pero dichas compañías, en lugar de impugnar el acto de! tribunal judicial mediante los recursos establecidos por las leyes procesales, o bien, mediante e! juicio de amparo, han pretendido que sea un tribunal administrativo el que nulifique lo resuelto por el tribunal judicial. Al respecto, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Naci6n ha establecido la jurisprudencia siguiente: ac Véase capítulo III, p. 79.

102


Como la Sala del Tribunal Fiscal de la Federación para declarar la nulidad de la resolución que dictó el Juez en Materia Penal ordenando el requerimiento de pago de una fianza carcelaria, juzgó sobre la validez de ese acto; y como ese mismo acto no fue impugnado en forma legal alguna y respecto del cual la aludida Sala carece de competencia para hacer tal juzgamiento, es evidente que se está en presencia de un acto consentido el que ordenó el requerimiento de pagoj de donde, la acción de nulidad resulta improcedente.u

La misma Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través de su Cuarta Sala, ha sustentado idéntico criterio al de la Segunda Sala, al resolver que las decisiones del Tribunal de Arbitraje, que conoce de los conflictos de carácter laboral que surgen entre el Estado y sus Trabajadores, no pueden obligar a dicha Suprema Corte. La Suprema Corte ha considerado que, correspondiendo a este alto Tribunal decidir sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los fallos del Tribunal de Arbitraje, cuando se tratase de actos en los que la Suprema Corte fuese parte, no habría autoridad que pudiera decidir sobre la constitucionalidad de los mismos, porque de hacerlo la propia Corte se constituiría en juez y parte lo que es absurdo jurídico y porque el juicio de amparo es improcedente contra actos de la Suprema Corte de Justicia según la fracción 1 del artículo 73 de la Ley de Amparo.ce

:?l Revisiones Fiscales núms. ~03/·9)5/Aj 229/955/A; 307/955/A; 41 '956/...... :):) Balsi Gómcz, Moisés. p. 10G3, Cuarta Sala, 15 de febrero de 1954.

Secunda Sección.

CAPÍTULO

V

PROCEDENCIA DEL JUICIO DE ANULACIÓN SUMARIO: 1. Introducción. 2. Características de la resoluCLOO: a) Que sea definitiva. b) Que lesione un interés o cause un agravio o perjuicio. e) Que sea personal y concreta. d) Que conste por escrito, excepción hecha de la derivada de una negativa fieta. e) Que sea nueva. 3. Improcedencia del juicio de anulación. 4. Otras causales de improcedencia.

1.

INTRODUCCIÓN

Procede el juicio de anulación contra resoluciones dictadas por la autoridad administrativa, sea que las impugnen los particulares 1 o la misma administración, por considerarse ilegales. Cuando en atención a la naturaleza y a las características de las operaciones que realizan los contribuyentes no es posible, dentro de los procedimientos ordinarios, precisar con exactitud la base del hecho imponible, la administración hacendaria recurre al convenio, el cual por requerir el acuerdo o consentimiento del contribuyente, no puede asimilarse a una resolución y. por ende, ser atacado en juicio de nulidad. Sólo aquella de1 "El derecho que la ley concede a Jos particulares para inconformarse ante el Tribunal en contra de las resoluciones de las autoridades fiscales, que consideran atentatorias, es de Interés público, y por lo mismo no puede ser materia de renuncia que constituya un derecho de la otra parte para exigir cumplimiento, sin perjuicio de que la parte que pretende no hacer uso de su derecho, puede hacerlo, absteniéndose de intentar la acción correspondiente; pero una vez que eUa ha intentado su acción, el Tribunal Fiscal no puede dejar de conocerla, no obstante la llamada renuncia al ejercicio de la misma que se haya hecho con anterioridad." Sentencia dictada en el Jucio de Nulidad núm. 3914/46, promovido por Construcciones Nacionales, S. A.

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cisión, concretada en una resolución, emanada como un acto de imperio de la autoridad puede ser reclamada ante el tribunal de anulación. En ocasiones la autoridad disfraza el convenio expidiendo un oficio que parece resolver un asunto; pero al cual no se le da trámite hasta en tanto el contribuyente a quien va dirigido lo acepta en sus términos. El documento correspondiente neva, inclusive, la firma del funcionario que lo expidió y la del contribuyente. ¿Puede sostenerse válidamente que en esos casos hay una resolución emanada de la autoridad? Debe estimarse que no, ya que se requiere el acuerdo del contribuyente por tratarse de bases extralegales, pues si no lo fueran se le impondrían y no se esperaría su conformidad. El Pleno del Tribunal Fiscal estableció, mediante decisión de 16 de noviembre de 1937, la jurisprudencia siguiente: Existe para todos los juicios en que se discuta la licitud de resoluciones dictadas en materia fiscal que establezcan una prestación por la aplicación unilateral de la ley, o por el resultado de un pacto convencional, siempre que en este último caso el sujeto pasivo, deudor del Estado, se haya previamente sometido a la facultad económico-coactiva, en cuya hipótesis el fallo tiene un alcance ilimitado, pudiendo dictarse la nulidad no sólo por la incompetencia de la autoridad de la que emana el acto, sino también por vicios de ilegalidad intrínseca del mismo. El tribunal es igualmente competente para conocer de los juicios iniciados en todos aquellos casos en que pretenda aplicarse la facultad econ6mico-coactiva sin previo sometimiento contractual a ella, no obstante que la prestación que se exija resulte de un acto convencional, pero en este caso debe limitarse a declarar la nulidad, aun de oficio, por incompetencia de de autoridad de que emane dicho acto, sin que pueda analizar la legalidad misma del crédíro.s

El hecho de que la autoridad hacendaria recurra al procedimiento económico-coactivo para hacer efectivos los créditos derivados de un convenio por incumplimiento del contribuyente, no cambia la naturaleza del acto jurídico del cual emanan ni por lo tanto hay competencia del Tribunal Fiscal. Habrá competencia para juzgar si por culpa del contribuyente procedía la aplicación del procedimiento económico-coactivo, Z

Resolución del Pleno de 16 de noviembre de 1937.

PROCEDENCIA DEL JUICIO DE ANULACIÓN

2.

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CARACTERÍSTICAS DE LA RESOLueróN

La resolución atacada en juicio de nulidad debe de reunir las siguientes características: a) Que sea definitiva Estaremos en presencia de una resolución de esta naturaleza cuando ella no admita un recurso administrativo, salvo que éste sea optativo o aquélla esté sujeta a revisión de oficio. Estaremos en presencia de un recurso administrativo no optativo cuando el contribuyente, inconforme con la resolución que lo admite, debe agotarlo antes de acudir al juicio de nulidad. La resolución admite revisión de oficio cuando la autoridad administrativa por sí misma y sin que obre inconformidad del particular debe revisarla para juzgar si conforme a la ley está correctamente dictada y, por ende, procede aprobarse, o bien, ha de modificarse o revocarse. Sobre esta caracteristica, Bielsa nos dice que resolución definitiva "es la que dicta la autoridad superior y que ya no puede preverse por la propia autoridad".' En la fracción II del articulo 45 de la Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público se prevé la existencia de actos que admiten revisión de oficio. PLIEGOS PREVENTIVOS DE RESPONSABILIDADES. RIA DE JUICIO DE

NULIDAD, POR

No

Pt;EDEN SER MATE-

NO SER RESOLUCIONES

DEFINfITVAS.

De acuerdo con lo previsto por los artículos 23 de la Ley Orgánica de este Tribunal Fiscal de la Federación, 202, fracción VI y 203, fracción JI, del Código Fiscal de la Federación en vigor, el juicio es improcedente respecto de resoluciones que pueden ser modificadas y revocadas por algún recurso administrativo previo o por la revisión de oficio que hagan las autoridades, de donde se sigue que si los pliegos preventivos de responsabilidades deben ser revisados de oficio por la autoridad, no constituyen resoluciones definitivas que puedan ser materia de juicio de nulidad:"

La Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación establece, en su artículo 11, párrafos primero y último, que "Las R. Bielsa, Sobre lo Contencioso Admini-iratíco , ed. 1954: p. 94. , Revisión núm. 2009/87.. visible en la RTFF de julio de 1990, p. 20.

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DE LO CONTENCIOSO AD)¡lINlSTRATlVO

Salas del Tribunal conocerán de los juicios que se nucien en contra de las resoluciones definitivas" ... y que ... "las resoluciones se considerarán definitivas cuando no admitan recurso administrativo o cuando la interposición de éste sea optativa para el afectado". El Código Fiscal de la Federación en su articulo 202, fracción VI, señala que es improcedente el juicio ante el Tribunal Fiscal por las causales o actos "Que puedan impugnarse por medio de algún recurso o medio de defensa, con excepción de aquéllos cuya interposición .sea optativa". En otras palabras, una resolución administrativa es definitiva cuando contra ella IIU 'procede agotar un recurso adrninistrativo, salvo que éste sea optativo o aquélla admita revisión de oficio. Nuestros tribunales judiciales federales han resuelto, sobre el concepto de definitividad, lo siguiente: La calificación de dcfinitividad de una resolución para los efectos de la procedencia del juicio fiscal, en los términos del artículo 23 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, se determina atendiendo a la naturaleza misma de la resolución de que se trate y no respecto a las modalidades que adopte, esto es, una resolución se considera definitiva en el aspecto procesal, cuando contra ella no proceda ningún recurso o medio de defensa que la modifique o revoque, independiente de que en su modalidad sea o no definitiva. (Tercer Tribunal Colegiado en materia Administrativa del Primer Circuito, visible en el Informe de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Tercera Parte, 1976, p. 23i).

Sin embargo, han surgido problemas en lo, que se han dividido las Salas del Tribunal Fiscal, interviniendo para resolverlos los tribunales judiciales federales, que son: 1') Cuando la ley no establece recurso administrativo en contra de los actos que se emitan ron apoyo en ella y el Ejecutivo Federal. al expedir el reglamento de ejecución, lo establece con el carácter de obligatorio. Dichos actos son definitivos para efectos de la procedencia del juicio de nulidad ¿o hay que agotar previamente tal medio de dcfcnsai', y 2'" La ley establece el recurso administrativo que se regulará en la forma y términos que -cfinla el reglamento y éste, a su vez, crea un recurso adrninistrativo en contra. de las resoluciones que desechen por improcedente el recurso previsto en aquéllas, ¿Estos actos son definitivos e-u 10s tórrniu os del arucnlo 11 de la Ley Org:,l.nica del

PROCEDENCIA DEL JUICIO DE 1\1\T"LACIÓN

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Tribunal Fiscal o previamente hay que agotar el recurso previsto en el reglamento? Respecto al primero, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito sostuvo : Mediante el ejercicio de la facultad reglamentaria, el titular del Ejecutivo Federal puede, para mejor proner en la esfera administrativa el cumplimiento de las leyes, dinar ordenamientos que faciliten a los destinatarios la observancia de las mismas, a través de disposiciones generales, imperativas }' abstractas que detallen sus hipótesis r supuestos normativos de aplicación. Sin embargo, tal facultad (que no sólo se deduce de la fracción 1 del artículo 89 constitucional, sino que a la vez se confirma expresamente con el contenido de la fracción VIII, inciso c ), del artículo 107 de la propia Carta Suprema), por útil y necesaria que sea, debe realizarse única y exclusivamente dentro de la esfera de atribuciones propias del Poder Ejecutivo, esto es, la norma reglamentaria actúa por facultades explícitas o implícitas que se precisan en la ley, siendo únicamente esa zona donde pueden y_ deben expedirse reglamentos que prO\"ean a la exacta observancia de aquélla y que, por ello, compartan además su obligatoriedad. De ahí que, siendo competencia exclusiva de la ley la determinación del qué, quién, dónde y cuándo lo de una situación jurídica. general, hipotética y abstracta, al reglamento de ejecución competerá, por consecuencia, el cómo de esos mismos supuestos. Por tal virtud, si el reglamento sólo encuentra operatividad en el renglón del cómo, sus disposiciones sólo podrán referirse a las otras preguntas (qué, quién, dónde y cuándo), siempre que éstas ya estén contestadas por la ley, es decir, el reglamento desenvuelve su obligatoriedad a partir de un principio definido por la ley y, por tanto, no puede ir más allá de ella, ni extenderla a supuestos distintos ni mucho menos, contradecirla; luego entonces, la facultad reglamentaria no puede ser utilizada como instrumento para llenar laguna de la ley, ni para reformarla o, tampoco, para remediar el olvido o la omisión. Por tal motivo, si el reglamento debe contraerse indicar los medios para cumplir la ley no estará entonces permitido que a través de dicha facultad, una disposición de tal naturaleza otorgue mayores alcances o imponga diversas Iimitantes que la propia norma que busca reglamentar, por ejemplo, creando y obligando a los particulares a agotar un recurso administrativo, cuando la ley que reglamenta nada previene a ese respecte." REGLAMENTOS ADMINISTRATrvOS. SUS Lí:\lITES.

a

:; Amparo en revisión 1733/90, 22 de agosto de 1990. Jurisprudencia.

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Tocante al segundo caso, el primer párrafo del articulo 274 de la Ley del Seguro Social nos dice que "Cuando los patrones y demás sujetos obligados, asi como los asegurados o sus beneficiarios consideren impugnable algún acto definitivo del Instituto, acudirán en inconformidad en la forma y términos que establezca el reglamento ... "; y el artículo 26 del Reglamento del Artículo 274 de la Ley del Seguro Social expresa que "Contra las resoluciones del Secretario General del Instituto o del Secretario del Consejo Consultivo Delegacional, en materia de admisión del recurso y de las pruebas ofrecidas, procederá el recurso de revocación ante el Consejo Consultivo Delegacional correspondiente. El recurso se interpondrá dentro de los tres días siguientes al en que surta efecto la notificación del acuerdo recurrido y se decidirá de plano." Con motivo del desechamiento del recurso previsto en la ley se acudió directamente ante el Tribunal Fiscal de la Federación cuya Quinta Sala Regional Metropolitana, en el expediente 4865/79, declaró improcedente el sobreseimiento planteado por la autoridad y, en seguida, la nulidad de la resolución combatida. Sin embargo, la Sala Superior, en la revisión núm. 940179, considero procedente el sobreseimiento en virtud de que no se estaba en presencia de un acto definitivo. En contra de tal sobreseimiento se acudió al juicio de amparo que fue resuelto por el Juzgado Quinto de Distrito en Materia Administrativa del Distrito Federal, en los términos siguientes: Resulta sustancialmente fundado y suficiente para conceder a la quejosa el amparo y protección de la Justicia Federal que solicita, ... en virtud de que el artículo 274 de la Ley del Seguro Social en vigor, que regula el recurso de inconformidad en contra de las resoluciones definitivas del Instituto Mexicano del Seguro Social, 3UtOriza el establecimiento de procedimientos administrativos de aclaración pero no de impugnación posteriores a la resolución del recurso de inconformidad, por lo que era aplicable lo dispuesto por la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación y el Código Tributario Federal y no el recurso previsto en el reglamento del artículo 27-l- de la Ley del Seguro Social. pues el Ejecutivo no puede a través de un reglamento, establecer excepciones o medios de impugnación que el Congreso de la Unión no señaló, pues iría más allá de lo establecido por las leyes. sin que la facultad reglamen-


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taria establecida en el artículo 89, fracción 1 de la Constitución permita al Ejecutivo ir más allá del contenido de la ley.e

Este fallo fue ratificado por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito al sostenerse, en síntesis, " ... que si el Reglamento. .. establece en su numeral 26 un recurso de revocación, al asi hacerlo está yendo más allá de lo que establece el articulo 274 de la Ley del Seguro Social vigente, y por consiguiente está desbordando el límite que debe tener por su propia naturaleza que es, precisamente, el precepto que reglamenta y consecuentemente, a este respecto se opone a las disposiciones del ordenamiento general que lleva al detalle. .. y si la Sala Superior del Tribunal Fiscal de la Federación, con apoyo en este numeral resolvió el asunto que se le planteó, lo hizo en contravención con lo que establece el artículo 237 del Código Fiscal de la Federación, que ordena que sus sentencias se fundarán en derecho ... ".'7 En ocasiones, la autoridad administrativa emite resoluciones fincando simultáneamente créditos de distinta naturaleza, unos, con la característica dedefínitividad y otros con la característica de provisionalidad, por admitir revisión de oficio. Por ejemplo: el contribuyente, al ser notificado de la imposición de una multa tene conocimiento, en ese momento y por la misma resolución sancionadora, de que se le atribuye una omisión de impuestos. En el Código Fiscal de la Federación de 1938 la resolución, por lo que tocaba a la multa, era provisional ya que. admitía revisión de oficio, pero definitiva por lo que c~ rrespondía a la omisión de iropuestos a que se aludía, ya que ésta no admitía recurso administrativo ni revisión de oficio. Sobre esta situación, el Pleno del Tribunal Fiscal sostuvo: En tales casos cabe distinguir dos clases de resoluciones: una la que impone la sanción que es revisable por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de acuerdo con el artículo 218, fracción II del Código Fiscal de la Federación y, otra la que ordena que se cobre el impuesto omitido y que debe estimarse definitiva por estar comprendida en la fracción 1 del artículo 160 del propio ordenamiento, jJ J ucio de amparo núm. 36/85. promovido por Supermercados de Mexicali, S. A., 13 de marzo de 1985. 7 Amparo en revisión RA-1225/87.

!lO


que se refiere a resoluciones que sin ulterior recurso administrativo, determinen la existencia de un crédito fiscal, lo fijan en cantidad líquida o dan las bases para su liquidación. Ahora bien, sin lugar a dudas, la resolución principal contenida en tal proveído es la que fija el crédito fiscal en concepto de impuesto omitido y la accesoria la multa, pues ésta es consecuencia de la declaración de haberse omitido el impuesto; por tanto, como el artículo 218, fracción II del Código Fiscal se refiere exclusivamente a las multas y sólo respecto de ellas establece su carácter provisional, resulta que el crédito principal (impuesto) no es provisional, sino definitivo y procede el juicio ante el Tribunal Fiscal contra su cobro."

La reforma que se hizo a la fracción VIII del artículo 190 del Código Fiscal de 1966, en vigor a partir del 1 9 de enero de 1978, introdujo una nueva modalidad al concepto de definitividad. al expresar: "Contra resoluciones administrativas en que se determinen créditos fiscales conexos a otro que haya sido impugnado por medio del recurso de revocación a que se refiere el artículo 161 de este Código." Esta causal de improcedencia la recoge la fracción VII del artículo 202 del vigen te Código Fiscal, al aludir a actos "Conexos a otro que haya sido impugnado por medio de algún recurso o medio de defensa diferente." Para los efectos de esta fracción VII, .....se entiende que hay conexidad siempre que concurran las causas de acumulación previstas en el artículo 219 de este Código". De acuerdo con lo transcrito, si la resolución determinando impuestos a pagar se impugna en recurso administrativo y éste está pendiente de resolverse, la resolución imponiendo una multa deberá recurrirse también mediante el mismo medio de defensa, por lo que esta última no es definitiva para los efectos del juicio de anulación salvo que resuelto lo principal y encontrándose éste ante el Tribunal Fiscal concurre la causal de acumulación prevista en la fracción III del artículo 219 del Código Tributario. AcrAS DE VISITA. No OSTENTAN LA CARACTERÍSTICA DE DEFINITIVIDAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN 1 DEL ARTÍCULO 23 DE LA LEY ORCÁNICA DEL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACiÓN. Conforme a lo dispuesto en la

fracción III del artículo 42 del Código Fiscal de la Federación, las actas de visita están comprendidas dentro del ámbito de las facultades de comprobación fiscal, y la autoridad exactora. Con base en ellas, emitirá en su caso, la resolución correspondiente determinando 8

Resolución del Pleno del Tribunal Fiscal de 9 de junio de 1947.


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la obligación fiscal que proceda a cargo del contribuyente, en términos del articulo 63 del ordenamiento legal invocado. Por tamo, no constituyen actos definitivos, pues, por sí mismos, no paran perjuicio a los particulares, y si bien S\I contenido es posible controvertir10; esto será factible al momento de emitirse la resolución definitiva, por ello no encuadran en la hipótesis legal a que se refiere la fracción I del artículo 23 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación. Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. SJF, pág. 390.

b) Que lesione un interés o cause un agravio o perjuicio

La resolución debe ser perjudicial para el titular de la misma a quien va dirigida. No puede un tercero impugnar una resolución definitiva cuando ha sido consentida por su titular, alegando que le lesiona un interés o le causa un agravio por el fenómeno de la repercusión, ya que no se está frente a un interés legítimo directo sino frente a uno resultante de efectos económicos. Cuando un contribuyente consiente, correcta o incorrectamente, una resolución que le indica que determinada actividad que realiza o bien que enajena se encuentra gravada con una tasa mayor a la que ha venido aplicando, lo que originará aumento en su precio por la traslación del mayor gravamen, no pueden los consumidores del bien impugnar la resolución por carecer de interés legítimo y no ser los titulares del agravio. Al respecto, la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación expresa en su artículo 11, fracción IV que "Las Salas del Tribunal conocerán de los juicios que se inicien en contra de las resoluciones definitivas... que causen un agravio en materia fiscal, distinto al que se refieren las fracciones anteriores." El Código Fiscal, en su artículo 202, fracción 1, establece que es improcedente el juicio ante el Tribunal Fiscal contra actos "Que no afecten los intereses jurídicos del demandante." SOBRESEIMIENTO DEL JUICIO. PROCEDE SI NO AFECfA EL INTERF.S JURiDIca DEL DEMANDANTE. Cuando del estudio de la resolución materia de un juicio se desprende que ésta no para (sic) ningún perjuicio tanto jurídico como económico al particular, ya que en ellas se están anulando los créditos impugnados, debe sobreseerse el juicio de cuenta, atento a lo previsto por los artículos 20, fracción 1 y 203, fracción III del Código Fiscal de la Federación, en relación con el artículo 23 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación." 9

Visible en la Revista del Tribunal Fiscal de mayo de 1990, p. 24.

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En otro aspecto, la Séptima Sala del Tribunal Fiscal de la Federación (que se eliminó con motivo de las reformas introducidas a la primera Ley Orgánica de dicho Tribunal y que resurgió con la nueva Ley) sostuvo que el agravio existe si se reclama el pago de una prestación fiscal o se impone una sanción, o en alguna forma se lesionan los intereses de un particular. pero no cuando sólo se exige la presentación de una declaración para el pago de un impuesto, por lo que consideró improcedente la demanda que se instauró contra una resolución de este tipo, sin perjuicio de que se enderezase otra contra el nuevo acto que s~ dicte y que sí cause agravio en forma concreta y determinada. !O Lo anterior debe considerarse erróneo ya que en la resolución se está imputando la calidad de contribuyente a una persona que quizás legalmente no lo sea. La siguiente resolución de la autoridad, al no satisfacerse el requerimiento, será la imposición de una sanción pecuniaria cuya impugnación se considerará improcedente por ser extemporánea la demanda, respecto al agravio de la actora de que la multa es ilegal por no ser contribuyente del gravamen por el que se le exige la presentación de la declaración. e) Que sea personal y concreta

Cuando se está frente a una resolución de carácter general y abstracta, violatoria de la ley en que se apoya, no puede ser combatida en juicio de nulidad hasta en tanto no se exija su cumplimiento mediante resoluciones individuales y concretas. La resolución general no causa ningún agravio en tanto la autoridad no aplique a casos concretos lo que ella establece con violación de la ley. La resolución tiene el carácter de impersonal, general y abstracta y, por lo tanto no puede dar lugar al juicio ante este Tribunal, pues éste sólo procede cuando se trata de casos concretos en que el agra· vio sea ocasionado a persona determinada por aplicación de normas de carácter general como la resolución misma de que se trata. siendo tal la interpretación constante de las Salas. El juicio ante este Tribunal es similar al juicio de amparo, en el cual se resuelven sólo casos concretos, sin hacer declaraciones de carácter general sobre las leyes en que se fundan aunque indirectamente se ataque a la' \0

Juicio de nulidad núm. 1397/44, promovido por Distribuidora de,

Café Coatepec, S. A


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propia ley a través del ataque a la resolución. De modo similar, pues, la Sala no puede ocuparse de una resolución que, como la impugnada, no se está aplicando a caso concreto alguno. El Tribunal está integrado por siete Salas que pueden conocer de los juicios que ante ella se intentan. Como sus resoluciones tienen el carácter de cosa juzgada, resultaría entonces que si la Sala resolviera la validez o la nulidad de la resolución impugnada, en cualquier caso distinto presentado ante las demás Salas del Tribunal, las mismas tendrían que respetar la cosa juzgada pronunciada por esta Sala, lo que es contrario al principio de su autonomía y a la posibilidad de que dicten resoluciones en los casos concretos según su propio juicio y las circunstancias más o menos variables que en los mismos concurran.'!

El Código Fiscal, en su artículo 202, fracción IX, nos dice que es improcedente el juicio de anulación "Contra ordenamientos que den normas o instrucciones de carácter general y abstracto, sin haber sido aplicados concretamente al prom 0vente." Pero, como ya ha sucedido puede presentarse el caso de que se expida una circular o acuerdo que contenga normas o reglas autoaplicativas, violatorias de la ley en que se apoya. Vgr.: Se emite una circular a los jefes de oficinas receptoras indicándoles que deberán proceder a la clausura de los establecimientos comerciales cuyos contribuyentes expidan notas de venta no foliadas. Como la Ley del Impuesto sobre la Renta no establece esta obligación sino su Reglamento y si el afectado espera la aplicación de la circular para acudir al juicio de nulidad las consecuencias para él serán graves, ya que sólo mediante el juicio de plena jurisdicción, que es el de garantías, puede evitar la clausura de su negocio. Pero sí son competentes sus Salas para conocer de excesos de dichas resoluciones generales, como se aprecia en el siguiente fallo recaído en el Juicio de amparo 142/91, visible en el S. J. Fed. de mayo dé 1991, p. 21 que nos dice: TRIBUNAL FIsCAL DE LA FEDERACiÓN. ESTÁ FACULTADO PAR..\, ANALIZAR CONCEPTOS DE VIOlACIÓN FORMULADOS CONTRA. ORDENAMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER GENERAL Y ABSTRACTO QUE NO SON LEY NI REGlAMENTO. Si bien es cierto que el Tribunal Fiscal de la

Federación carece de competencia para resolver sobre la inconstitucionalidad de una ley o de un reglamento, ya que tal facultad le corresponde exclusivamente al poder judicial de la Federación, a través del juicio de amparo, tal impedimento no alcanza a otros ort r Juicio

de nulidad núm. 2723/51, promovido por Rodolfo Pérez Huesca.

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denamientos administrativos de carácter general y abstracto, cuya naturaleza jurídica sea distinta de la ley y del reglamento; motivo por el cual el Tribunal Fiscal de la Federación debe analizar y resolver, como corresponda, los conceptos de anulación que combaten los indicados ordenamientos administrativos.

Criterio éste que también ha hecho suya la Sala Superior en la Revisión núm. 2574/87, visible en la Revista del Tribunal Fiscal de la Federación de mayo de 1991, p. 44. d) Que conste por escrito, excepción hecha de la derivada de una negativa fleta

El Código Fiscal expresa, en su artículo 202, fracción XI, que es improcedente el juicio ante el Tribunal Fiscal "Cuando de las constancias de autos apareciere claramente que no existe el acto reclamado" y el primer párrafo del artículo 37 del mismo ordenamiento señala que "Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de tres meses; transcurrido el cual sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicte resolución, o bien esperar a que ésta se dicte." Por consiguiente, si no existe una resolución por escrito o no han transcurrido los tres meses desde que se formuló la instancia o petición a la autoridad administrativa, no se satisface esta cuarta característica. e) Que sea nueva El Código Fiscal en su artículo 202, fracciones I1I, IV, V Y VIII, nos dice que es improcedente el juicio contra actos "Que hayan sido materia de sentencia pronunciada por el Tribunal Fiscal, siempre que hubiere identidad de partes y se trate del mismo acto impugnado, aunque las violaciones alegadas sean diversas"; o contra actos "respecto de los cuales hubiere consentimiento únicamente cuando no se promovió algún medio de defensa en los términos de las leyes respectivas o juicio ante el Tribunal Fiscal en los plazos que señale este Código"; o contra actos "Que sean materia de un recurso o juicio que se encuentre pendiente de resolución ante una autoridad admi-


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nistrativa o ante el propio Tribunal"; o contra actos "que hayan sido impugnados en un procedimiento judicial". En el primer caso se está en presencia de una resolución sobre la que ya se dictó sentencia por el propio Tribunal y por ende se está frente a cosa juzgada. En el segundo caso se está frente una resolución "firme". Bielsa señala que la resolución firme "no admite recurso alguno ni jerárquico (o administrativo) ni contencioso administrativo", "pues luego de notificada ha sido consentida"." Acro CONSENTIDO. SU NATURALEZA y ALCANCES JURÍDICOS EN EL JUICIO

DE NUUDAD. De acuerdo a 10 dispuesto por el artículo 202, fracción IV del Código Fiscal de la Federación, el juicio de nulidad seguido ante el Tribunal Fiscal de la Federación resulta improcedente en contra de actos respecto de los cuales hubiese consentimiento, entendiéndose por ello únicamente cuando no se promovió algún medio de defensa en su contra en los términos de las leyes respectivas o juicio ante el Tribunal Fiscal, en los plazos que señala el mencionado Código. Ahora bien, si se emite una liquidación a virtud de la reposición de un procedimiento fiscalizador por haberse declarado anteriormente la nulidad de una resolución que derivó de ésta por la indebida identificación de los visitadores, debe concluirse que dicha resolución es nueva, autónoma e independiente de la anteriormente anulada, y por lo tanto el contribuyente afectado por la misma puede combatir su validez sin limitación alguna respecto de todos los motivos y fundamentos que la sostienen, precisamente porque esa nueva actuación debe estar revestida de legalidad de manera integral, y produce efectos legales propios en el ámbito administrativo del todo independientes del acto anterior que quedó por completo anulado. En conclusión, si el demandante advierte una violación en la orden de visita puede válidamente hacerla valer en juicio de nulidad al impugnar la nueva resolución liquidatoria que deriva de ella, no obstante no haber planteado ese argumento en el primer juicio, dado que esa circunstancia no se traduce en acto consentido, ya que este es el momento procesal oportuno para ejercer su derecho, habida cuenta que los efectos directos y precisos de la sentencia de nulidad dictada con anterioridad y que juzgó la indebida identificación de los visitadores, concluyeron cuando la demanda dejó insubsistente el procedimiento y no cuando emitió el acto nuevo. Juicio de nulidad Nº 100(14)10/ 95 (2) 1598/94-11, visible en la RTFF de enero de 1997, pág. 28.

En el tercero y cuarto casos se está frente una resolución idéntica a la que ya está impugnada a través de un medio de 12

R. Bielsa, Sobre lo Contencioso Administrativo, ed. 1954, p. 94.

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defensa, sea recurso administrativo o ante un tribunal administrativo o judicial: se trata de evitar la duplicidad de medios de defensa. AGRAVIOS EN REVISIÓN. SON INOPERANTES AQUELLOS QUE SE HACEN

Si los agravios que se hacen valer en la revisión se enfocan a combatir cuestiones comprendídas en una resolución que quedó firme, recaída a una revisión previa interpuesta en contra de una sentencia anterior emitida en el mismo juicio en el que se dictó la que se revisa, resultan inoperantes." VALER EN RELACIÓN A UNA COSA JUZGADA.

Respecto al segundo caso se tienen los problemas siguientes: 1. El actual Código Fiscal ya no alude a pagos bajo protesta o bajo inconformidad sino que simplemente expresa, en el cuarto párrafo del artículo 22, que el contribuyente que efectúe el pago de una contribución determinada por la autoridad e interponga oportunamente los medios de defensa que las leyes establezcan y obtenga resolución firme que le sea favorable total o parcialmente, tendrá no sólo el derecho a la devolución de lo pagado sino también al pago de intereses. Por consiguiente. aun cuando se esté en presencia de un pago liso y llano pero impugnada la resolución que lo impone dentro del término legal, no se está frente a una resolución "firme". 2. No siempre el interesado se percata de la dualidad de la resolución y espera, para acudir al juicio de nulidad, el que la autoridad administrativa resuelva en definitiva sobre la multa aplicada con el carácter de provisional. Resultado, que al impugnar la resolución que en definitiva señala el monto de la multa y alegarse que ello es improcedente porque no se ha omitido impuesto alguno, como se demostrará con las pruebas que se ofrecen, la Sala del Tribunal Fiscal decreta el sobreseimiento del juicio por lo que toca al impuesto y declara la validez de la multa, aduciendo que como es accesoria de lo principal que ha quedado firme, sigue su suerte. l' 3. También puede surgir el problema ya expuesto de que cuando se impugna una resolución que determina un crédito fiscal que es consecuencia de otro: multa que sanciona difeRevista del Tribunal Fiscal de septiembre de 1990, p. 27. Juicio de nulidad núm. 2386/56, promovido por Casino de la Laguna, A C. l:l

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rencias de impuestos omitidos que se consintieron al no haberse impugnado oportunamente. Esta resolución es nueva

por lo que toca a lo accesorio, pero no por lo que toca a lo principal. MULTAS. SON IMPUGNADAS POR VICIOS PROPIOS. El hecho de que se consienta la resolución determinante de impuestos omitidos no implica conformidad con el proveído sancionador que tiene como antecedente aquella resolución, toda vez que se puede reclamar la sanción por vicios propios en que se hubiera incurrido al emitir el proveído, si bien ya no puede combatirse por vicios de la liquidación que le dio origen sí puede impugnarse por vicios propios."

El contribuyente puede impugnar la resolución que impone la multa siempre que no ataque el origen de ella alegando no haber incurrido en omisión de impuestos, ya que su oportunidad para esa defensa ha pasado. Lo que puede reclamar es la falta de observancia de las reglas que el mismo Código Fiscal exige que se tengan presentes por la autoridad administrativa en la imposición de las multas que van de un mínimo a un máximo. La resolución que impone una sanción pecuniaria no da oportunidad para reclamar la determinación de un impuesto que la autoridad consideró omitido y que en su oportunidad no fue atacada por el interesado, sino únicamente para exponer las razones y fundamentos legales que demuestren que la resolnción sancionadora está viciada de ilegalidad o hay desvío de poder. 4. La resolución recaída a una solicitud de condonación de una multa ¿es nueva? La condonación de una multa es solicitada por aquel qne reconociendo haber incurrido en la infracción de un ordenamiento y habiendo quedado firme el acto que lo sancionó, o bien porque no lo impugnó o porque habiéndolo impngnado la decisión del Tribunal Fiscal o en último extremo del Tribnnal Colegiado no lo favoreció, expone razonamiento que en tratándose de multas fijas no pueden argumentarse: que de hacérsele efectiva se le privará de todo su patrimonio; que actuó por ignorancia y no por mala fe; que ningún daño económico se ocasionó al Erario; que en el último ejercicio operó con pérdidas, etcétera. 15 Revisión 714/75/5602/75 de 11 de noviembre de 1976, Sala Superior del Tribunal Fiscal, Hoja Informativa del mes de junio de 1980.

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La resolución que recaiga a esta petición, sea negándola o reduciendo la multa, es nueva pero sólo impugnable a través del juicio de garantías, al establecer el artículo 74 del Código Fiscal que "...las resoluciones que dicte la Secretaría de Hacienda y Crédito Público al respecto no podrán ser impugnadas por los medios de defensa que establece este Código". Un problema aún no resuelto con claridad por nuestros tribunales es el relativo a que muchos particulares, los más por ignorancia y otros por creer que una aclaración bien hecha puede originar que la administración modifique su determinación, interponen contra una resolución definitiva su inconformidad ante la misma autoridad que la emitió, quien en ocasiones da entrada a la inconformidad y después de analizar los nuevos argumentos y pruebas que se ofrecen y acompañan, confirma su acto. Contra esta segunda resolución los interesados acuden al Tribunal Fiscal. Sobre este problema, Bielsa sostiene que: "si la resolución adolece de algún vicio de legalidad y la autoridad la confirma, entonces puede hablarse de resolución nueva a los efectos del recurso contencioso adminístranvo"." Sobre este problema la Sala Administrativa de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido jurisprudencia de que cuando la autoridad da entrada a un recurso no previsto en la ley, procediendo al estudio de los nuevos argumentos que se enderezaron contra la resolución definitiva, es procedente el juicio de nulidad que se entabla contra la segunda resolución que confirma a la anterior, en virtud de que es un nuevo acto. El legislador, tratando de dar término a este problema, al elaborar el Código Fiscal de la Federación de diciembre de 1966 expresó, en su artículo 158, lo siguiente: Contra las resoluciones dictadas en materia fiscal federal, sólo pnr cederán los recursos administrativos que establezcan este Código o los demás ordenamientos fiscales. Cuando no exista recurso administrativo, será improcedente cualquier instancia de reconsideración. Las resoluciones que se dicten como consecuencia de recursos no establecidos legalmente, serán nulas. Dicha nulidad será declarada, aun de oficio, por la autoridad superior a la que hubiere dictado la resolución si ésta no modifica, en favor del particular la primera resolución; si hubiere modificación favorable al particular, la nulidad de la nueva resolución sólo podrá ser declarada por el Tribunal Fiscal. re

Oh. cit., p. 96.


119

En los términos de esta disposición se pretendía impedir que un funcionario revocase las resoluciones emitidas en perjuicio de un particular, no obstante que el propio funcionario fuese el más convencido de la ilegalidad de la misma, ya que al hacerlo como consecuencia de una instancia que legalmente no existe, esa segunda resolución podía ser impugnada por la misma administración hacendaria con sólo demostrar que se emitió sin que existiese en favor del particular recurso administrativo alguno. Puede estimarse que era un absurdo el que la administración se viese impedida de revocar sus propias resoluciones en perjuicio del particular, cuando éstas se hayan dictado con plena violación de la ley en que se apoyaron; obligar que en esos casos el perjudicado deba acudir, indefectiblemente, a un medio de defensa, sea recurso o juicio, no obstante que la autoridad responsable reconozca su error, es negar oportunidad de justicia y reca~gar al Tribunal Fiscal de juicios innecesarios. El vigente Código Fiscal no recoge el contenido del artículo 158 por lo que vuelve a tener plena vigencia la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que nos dice: RECONSIDERACIÓN. Cuando la reconsideración no está expresamente establecida por la ley del acto, no puede tener por efecto interrumpir el término para pedir amparo y puede desecharse de plano; pero cuando es interpuesta dentro de los, 15 días siguientes a la notificación del acuerdo y es admitida y sustanciada, debe conceptuarse que el término para interponer el amparo, ha de contarse desde la fecha de notificación de la resolución que recaiga a tal reconsideración, pues hasta entonces tiene el acto el carácter de definitivo para los efectos de la fracción IX del artículo 107 de la Constitución Federal, toda vez que hubo posibilidad de revocarla."

3.

IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE ANULACIÓN

De acuerdo con lo antes expuesto tenemos que es improcedente el juicio de anulación, entre otros casos, cuando se está frente a una resolución que no es definitiva, sea porque admite un recurso administrativo no optativo, o porque. será objeto de revisión de oficio por el superior jerárquico, o por una dependencia distinta a la que lo emitió o porque se de ter17 Jurisprudencia, Poder Judicial de la Federación, Tesis de Ejecutorias 1-17-1975, Tercera Parte Il, Segunda Sala, p. 833.

120


minan créditos fiscales conexos a otros que hayan sido impugnados por medio del recurso de revocación; porque no lesione un interés o cause agravio o perjuicio alguno. porque es de carácter general y abstracto, porque no consta por escrito o bien no hayan transcurrido tres meses desde que se formuló la instancia a la autoridad y, por último, porque no es nueva. Bielsa nos dice que una resolución no es nueva: 18 1Q Cuando ella no se ha dictado en vía administrativa; 2 2 Cuando ella es igual a la consentida; 3º Cuando el fondo de la cuestión, y por tanto de la decisión, es igual a la ya resuelta; 4 2 Cuando la resolución es reproducción a otra anterior, consentida, o no, pero definitiva.

4.

OTRAS CAUSALES DE IMPROCEDENCIA

El Código Fiscal señala otras causales de improcedencia ajenas al acto, imputables al promovente, que dan origen a la improcedencia del juicio, como son: a) Que no sea de la competencia del Tribunal Fiscal. El artículo 202, fracción 11, nos dice que es improcedente el juicio de nulidad contra actos "cuya impugnación no corresponda conocer a dicho tribunal", esto es, contra resoluciones no comprendidas dentro del artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, que señala los casos de competencia en este Tribunal, corno 10 pueden ser resoluciones en que se ataca la inconstitucionalidad de la ley aplicada o resoluciones dictadas por autoridades locales en materia de contribuciones estatales o municipales, etcétera. El particular acude al juicio de nulidad sin percatarse que el examen del acto que impugna no es de la competencia del Tribunal Fiscal. b) Omisión en señalar agravios. El artículo 202, fracción X establece como improcedencia del juicio ante el Tribunal Fiscal "Cuando no se hagan valer conceptos de impugnación", causal ésta que se presenta cuando de la lectura del escrito de demanda no se plantea ninguna causal de ilegalidad de la resolución impugnada. J~

Ob. cit., p. 96.


121

El escrito de demanda contiene el nombre y domicilio del demandante; la resolución que impugna; las pruebas que se ofrecen, pero se omite consignar la expresión de los agravios que cause el acto impugnado. Sin embargo, puede suceder que el promovente al exponer los hechos que den motivo a la demanda vaya expresando los agravios que cause el acto impugnado, es decir, que omite consignar por separado los agravios. En estos casos, la Sala Superior del Tribunal Fiscal ha expresado: CONCEPTOS DE ANULACIÓN. LAs SALAS DE ESTE TRIBUNAL DEBEN EXAMINAR ÍNTEGRAMENTE lA DEMANDA, DE MANERA QUE SI EN EL CAPÍTULO DE HECHOS SE EXPRESAN ELEMENTOS QUE CONSTITUYEN CONCEPTOS DE NULIDAD, EL ESTUDIO QUE DE LOS MIS~IOS HAGA lA SALA NO SIGNIFICA SUPUR DEFlCIENCIAS DE lA DEM.<\NDA, SINO CUMPUR CON LO DISPUESTO POR EL ARTICULO 229 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN

(1967). En los juicios de nulidad planteados ante el Tribunal las Salas deben interpretar el sentido de la demanda estudiándola como un todo, para determinar con exactitud la intención de los promoventes, pues el obstáculo que opone el principio de que no corresponde al sentenciador corregir los errores de las partes, no es absoluto, ya que en la interpretación y en el estudio completo de todos su elementos no se va a perfeccionar la demauda, en su contenido integral, cosa que ya no sería meramente interpretativa, sino nada más armonizar sus datos, para fijar un sentido que sea congruente con todos los elementos de la misma demanda. Este criterio se apega a 10 dispuesto por el artículo 229 del Código Fiscal de la Federación que ordena, entre otras cosas examinar todos y cada uno de los puntos controvertidos de la demanda, ya que solamente en esta forma, se puede hacer una recta aplicación del derecho. Así, pues, si en su demanda la empresa actora en el capítulo de hechos, expresa elementos que constituyen conceptos de nulidad, la Sala debe examinarlos, sin que esto signifique en manera alguna que con tal proceder supla deficiencias de la demanda, sino sólo interpretarla correctamente en su totalidad."

Pero por reformas introducidas al artículo 208 del Código Fiscal, la demanda deberá indicar por separado los hechos que den motivo a ella y la expresión de agravios; si se omiten estos últimos "el magistrado instructor desechará por improcedente la demanda"." 19 Revisión núm. 21/83, visible en la Revista del Tribunal Fiscal de mayo de 1984. p. 1018. 20 Are 208, último párrafo, CF. Recordar que este párrafo está declarado inconstitucional.

122


c) Que puedan impugnarse en los términos del artículo 97 de la Ley de Comercio Exterior, cuando no haya transcurrido el plazo para el ejercicio de la opción o cuando ya haya sido ejercida. Median te Decreto que reforma, adiciona y deroga disposiciones de diversas leyes relacionadas con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte," bis se modifica la fracción XII que pasa a ser la XIV, consecuencia de las reformas que este Decreto introduce a la Ley de Comercio Exterior, al considerar "...necesario asegurar que en los procedimientos para determinar si una mercancía está sujeta a cuota compensatoria, y el de revisión de cuotas compensatorias se garantice la más amplia participación de los agentes económicos que puedan verse afectados por dichas determinaciones. Por ello, se propone la modificación de los artículos 60 y 68 de la Ley de Comercio Exterior" (Exposición de Motivos). Cuando no haya aún transcurrido el plazo para el ejercicio de la opción, que es de 30 días hábiles, o cuando haya sido ejercida dicha opción, el juicio ante el Tribunal Fiscal de la Federación es improcedente. Si nuestra intención es acudir directamente ante este Tribunal, hay que dejar transcurrir primero el plazo antes señalado y una vez vencido, promover el juicio de nulidad. d) Dictados por la autoridad administrativa para dar cumplimiento a la decisión que emane de los mecanismos alternativos de solución de controversias a que se refiere el artículo 97 de la Ley de Comercio Exterior Nueva causal de improcedencia que recoge la fracción XllI por adición del Decreto antes citado, que nos implica la improcedencia del juicio de nulidad en contra de la resolución administrativa recaída con motivo del ejercicio de la opción prevista en la Ley de Comercio Exterior en contra de los procedimientos para determinar si una mercancía está sujeta a cuota compensatoria. e) En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de este Código o de las leyesfiscales especiales. Esta causal de improcedencia la recoge la fracción XlV, antes del 1" de enero de 1994, fracción Xll, del artículo 202 del Código Fiscal. . El segundo párrafo del artículo 74 de dicho Código establece que "La solicitud de condonación de multas en los términos

de este artículo, no constituirá instancia y las resoluciones que 20 b¡.

de 1993.

Publicado en el Diario Oficialde la Federación de 22 de diciembre


123

dicte la Secretaría de Hacienda y Crédito Público al respecto no podrán ser impugnadas por los medios de defensa que establece este Código", de lo que se desprende que la resolución negando la condonación de una sanción pecuniaria debe impugnarse a través de! juicio de amparo. También tenemos los siguientes ejemplos: se da entrada a la demanda y al cerrarse la instrucción se advierte que quien se ostenta como apoderado de un particular o de una empresa, con poder especial para acudir ante los tribunales, no es abogado, o bien la persona que otorgó e! poder a nombre de una sociedad carece de dicha facultad; se admite la demanda y al cerrarse la instrucción se observa por el magistrado instructor que está presentada fuera del término legal correspondiente. Se ha pretendido que no basta con que esté firmado el original de la demanda, sino que es necesario que las copias para e! traslado estén también firmadas. DEMANDA ANTE EL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACiÓN. PARA SU ADMISIÓN SÓLO REQUIERE ESTAR FlRMADO EL ORIGINAL Y NO LAS COPIAS PARA

EL TRASlADO. De conformidad con los artículos 199 y 209, fracción 1 del Código Fiscal de la Federación, la demanda en la que se promueve juicio ante este Tribunal, debe estar firmada por quien la formule, debiendo la accíonante adjuntar a su instancia copia de ella para cada una de las partes, de lo que se desprende que el original de la promoción debe de contar con la firma autógrafa, ya que sin este requisito se tendrá por no presentada, de donde prctende exigir que las copias también calcen la firma de la promovente, carece de sustento legal al no estar contemplado por norma alguna y significa ir más allá de lo legalmente establecido. Juicio Atrayente núm. 176/92/5471/96, visible en la lITF de julio de 1993.

También queda comprendido en este inciso lo siguiente: SOBRESEIMIENTO DEL JUICIO. PROCEDE RESPEcro DE LAS RESOLUCIONES RECAÍDAS A SOUClTUDES DE CONDONACIÓN DE MULTAS. De acuerdo con

lo dispuesto por el artículo 74, segundo párrafo, del Código Fiscal de la Federación, las solicitudes de condonación de multas no constituyen instancia y, por lo tanto, las resoluciones que recaigan. a la misma no pueden ser impugnadas por los medios de defensa que establece ese ordenamiento, dentro de los que se encuentra el juicio de nulidad; motivo por el cual de impugnarse dichas resoluciones a través de éste, se actualizarían las causales de improcedencia y sobreseimiento contempladas en los artículos 202, fracciones II y XI Y 203, fracciones II y V del propio Código Tributario Federal. Juicio 438/92, visible en la RTF de junio de 1993.

124


También tenemos los siguientes ejemplos: se da entrada a la demanda y al cerrarse la instrucción se advierte que quien se ostenta como apoderado de un particular o de una empresa, con poder especial para acudir ante los tribunales, no es abogado, o bien la persona que otorga el poder a nombre de una sociedad carece de dicha facultad; se admite la demanda y al cerrarse la instrucción se observa por el magistrado instructor que está presen tada fuera del término legal correspondiente. f) Que haya sido dictado por la autoridad administrativa en un procedimiento de resolución de controversiaprevisto en un tratado para evitar la doble tributación, si dicho procedimiento se inició con posterioridad a la resolución que recaiga a un recurso de revocación o después de la conclusión de un juicio ante el Tribunal Fiscal de la Federación.

Promovido el recurso de revocación o el juicio de nulidad y estando uno ti otro resuelto, se acude ante la autoridad administrativa en un procedimiento de controversia previsto en un tratado para evitar la doble tributación, si la resolución que recaiga en este procedimiento es adverso al demandante, el juicio de anulación es improcedente por estarse en presencia de un asunto ya resuelto con anterioridad y en forma adversa a éste. ¿Son impugnables los actos que sirven de apoyo para la consignación penal? El acto que expide la Administración General de la Auditoría Fiscal Federal, dirigida a la Procuraduría Fiscal de la Federación, en la que se determinan las contribuciones que dolosamente se estima ha omitido un contribuyente y que sirve de apoyo para que esta última autoridad formule querella ante la Procuraduría General de la República, en la que se declara que el Fisco Federal ha sufrido o pudo sufrir perjuicio fiscal, ¿es una resolución impugnable ante el Tribunal Fiscal de la Federación o es un simple oficio? La Sala Superior del citado Tribunal ha sostenido que "Si una autoridad fiscal, al emitir su resolución no declara responsable de una infracción a una persona, pero con su actuación le afecta sus intereses jurídicos, causándole un agravio en materia fiscal, es procedente el juicio de nulidad que promueva esa persona ante este Tribunal y éste es competente para resolverlo, de conformidad con los artículos 202, fracción J, del Código Fiscal de la Federación, interpretado a contrario

PROCEDENClA DEL JUICIO DE ANULACIÓN

125

sensu, y 23, fracción IV, de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación"."

Si el acto de la Administración General de Auditoría Fiscal Federal sirve de base para ocasionar molestias a un contribuyente, no puede considerarse que es un simple oficio o acto

preparatorio para la querella, por lo que es impugnable ante el Tribunal Fiscal. Pero veamos lo que al respecto expone el tributarista uruguayo doctor Federico Berro en su estudio "La recurribilidad de la resolución que dispone la denuncia penal en caso de delito de defraudación tributaria": 22 Entendemos que esta tesis contradice todos los principios de los actos administrativos (que deben ser documentados, escritos, fundados, etc.). Pero es fundamentalmente el análisis de la estructura y consecuencias de la resolución en estudio lo que nos permite descartar su calificación de acto preparatorio. En efecto: Es el resultado de una investigación (la consideramos correcta o incorrecta). Es administrativamente completa en el sentido que expresa una voluntad dispositiva que sólo precisa su ejecución material (la formulación práctica del libelo). Tiene efectos internos en el funcionamiento de la Administración y externos que afectan el interés de terceros, como son el Poder Judicial, que debe considerarla y el denunciado que queda sujeto a proceso. Causa un perjuicio jurídico en tanto califica al denunciante como defraudador, etcétera. Es el acto de voluntad final de la Administración dentro de su competencia como denunciante (único denunciante posible). Luego de la denuncia que comunica al P. Administrador con el Poder Jurisdiccional, la Administración no tiene otra función voluntaria en relación con la fase delictual (su eventual colaboración con el instructorio penal ya no será voluntaria) . ...Se trata de un acto administrativo completo, originario y autónomo, cumple con los elementos de la definición de acto administrativo: fue dictado por un órgano administrativo, culmina un proceso previo de preparación que le sirve -a juicio de la DGIde fundamento y tiene efectos externos que afectan derechos de los administrados. Revisión núm. 225/85, visible en la RTFF de septiembre de 1990. Publicado en la Revista Tributaria del Instituto Uruguayo de Estudios Tributarios, mayo-junio de 1984, p. 177. 21

22

126


No alcanzamos a apreciar el fundamento de la negativa a conceder el carácter de voluntad autónoma y original a un acto por la circunstancia de ser "derivado" de investigaciones que se estiman necesarias para su fundamentación ...

Si el acto de una autoridad fiscal determinando el monto de las contribuciones omitidas, así como los recargos, por cierto contribuyente sirve de apoyo para proceder penalmente en su contra, se está en presencia no de un simple oficio interno sino d.s:,.-una resolución que satisface los requisitos de ser definitiva, de lesionar un interés o de causar un agravio. de ser personal y concreta, de constar por escrito y de ser nueva. g) Que hayan sido dictados por la autoridad administrativa en un procedimiento de resolución de controversias previsto en un tratado para evitar la doble tributación. Si dicho procedimiento se inició con posterioridad a la resolución que recaiga a un recurso de revocación o después de la conclusión de un juicio ante el Tribunal Fiscal de la Federación.

En uno ti otro caso, la pretensión del particular es de que la autoridad administrativa o el TFF conozcan nuevamente de lo ya resuelto por ellos y seguranlente con nuevos agravios. No siempre el Magistrado Instructor o la autoridad demandada observan, al admitir aquél la demanda o esta última al contestarla, que existe una causal de improcedencia. reparándose en ella al producirse los alegatos o al irse a dictar la sentencia. Al respecto, el Segnndo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito sostiene lo signiente: FISCAL. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA. PUEDEN HACERSE VALER EN CUALQUIER ESTADO DEL JUICIO. El artículo 202 del Código Fiscal de la

Federación no establece limitante alguna a las partes respecto a la oportunidad para promover las causales de improcedencia, en tanto que éstas se rigen por disposiciones de orden público, ello, con independencia de que en la parte final de este precepto, se dispone que la procedencia del juicio será examinada aun de oficio, por tanto, se considera que es indebido desatender el contenido de un escrito en el que se hace valer una causal de improcedencia, puesto que si no existe en la ley impedimento alguno para que las partes puedan hacer valer tales causales de improcedencia, aun después del cierre de la instrucción y antes del pronunciamiento de la resolución respectiva, la Sala Fiscal debe tomar en consideración esa circunstancia y en consecuencia, realizar el examen de la


127

causal propuesta, pues aun cuando en estricto derecho se pudiera considerar que el ofrecimiento de los documentos presentados por la demandada es extemporáneo por haberse decretado previamente el cierre deja instrucción, cabe señalar que dichas documentales, se ofrecieron como apoyo y fundamento de la solicitud de sobreseimiento; por tanto, el que esos documentos pudieran ser tomados en consideración en la sentencia definitiva no tendría mayor trascendencia que la de cumplir, tanto con la parte final del artículo 202 del Código Fiscal de la Federación, en la cual se establece que la procedencia del juicio será examinada aun de oficio; como con el numeral 203, fracción 11 del mismo ordenamiento legal, el cual dispone que procede el sobreseimiento cuando durante el juicio aparezca o sobrevenga alguna causa de improcedencia. Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito."

23 Visible

en el

SJF

de junio de 1995, pág. 452.

CAPITULO

VI

FUNCIONAMIENTO DEL TRIBUNAL DE ANULACIÚN EN MÉXICO SUMARIO: 1. Introducción. 2. De la Sala Superior. 3. Secciones de la Sala Superior. 4. Fijación de la Jurisprudencia. S. De las Salas Regionales: a) Su número, integración y jurisdicción. b) Su competencia. c) De las diligencias o audiencias. 6. Supletoriedad del derecho procesal. 7. No hay condenación de costas.

1.

INTRODUCCIÓN

El Tribunal Fiscal de la Federación es un tribunal administrativo dotado de plena autonomía, con la organización y atrio buciones que le otorga su ley orgánica, por lo que actúa con total independencia de la autoridad hacendaria y demás autoridades administrativas, ya que posee su propio presupuesto y el nombramiento de sus magistrados es por acuerdo del Presidente de la República, con aprobación del Senado, por lo que no podrán ser removidos de su cargo sin causa justificada, ni podrán reducírseles sus emolumentos durante el término de su cargo.' El Tribunal se integra por la Sala Superior y por las Salas Regionales que por razones de división de trabajo se ha Ilevado a cabo la descentralización de estas últimas." El hecho de que en una demanda de amparo se señale como autoridad responsable al Tribunal Fiscal y no a la Sala que hubiere dictado Ia sentencia que se reclama, no implica la inobservancia de la fracción JII del artículo 116 de la Ley Reglamentaria del Juicio Constitucional, porque la circunstancia de que para mayor 1 2

Arts. 19 y 39 Art. 29, LO.

LO.

129

130


eficacia y prontitud en el despacho de los asuntos, dicho Tribunal se divida para su conocimiento y decisión en cinco Salas, no significa que éstas sean autoridades autónomas y distintas de aquél:"

Los magistrados durarán seis años en el primer ejercicio en su .encargo, los que se contarán a partir de la fecha de su designación. Al término de dicho ejercicio los magistrados de la Sala Superior podrán ser designados nuevamente, por única vez, por un período de nueve años, y los magistrados de las Salas Regionales podrán ser designados por un segundo período de seis años. Si éstos, al final de este segundo período, fueren designados nuevamente, serán inamovibles. No es entendible el porqué un magistrado designado para la Sala Superior, con 45 años de edad, al término de su período de seis años y ratificado nuevamente por un período de nueve años, con toda su experiencia, a los 60 años, tenga que irse a la calle o bien aceptar ser nombrado en una Sala Regional.~

Una discriminación nada agradable es el hecho de que para el magistrado de la Sala Superior no hay edad límite, pero para el magistrado de Sala Regional dejará de serlo al cumplir 70 arios de edad."

2. DE LA SALA SUPERIOR

La Sala Superior del Tribunal se constituye con once magistrados, de entre los cuales eligirán al Presidente del mismo, bastando la presencia de siete de sus miembros para
~

Art. !~~. An. 4".

~ AI·I~. 1~

1.01'I-"F. 1.0"1'1'1'.

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1!~.

r.orrr.

FUNCIONAMIENTO DEL TRIBUNAL DE ANULACIÓN

131

públicas. Cuando se designe Presidente, se ventilen cuestiones administrativas, o la moral, el interés público o la ley así lo exijan, las sesiones del Pleno serán privadas"." Las principales atribuciones de la Sala Superior, son: 7

1. Designar de entre sus integrantes al Presidente del Tribunal Fiscal de la Federación: n. Señalar la sede y el número de las Salas Regionales. lII. Resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las Salas Regionales. N. Fijar o suspender la jurisprudencia de! Tribunal, conforme al Código Fiscal de la Federación, así como ordenar su publicación. V. Resolver por atracción en los juicios en que sea necesario establecer la interpretación directa de un precepto de ley o reglamento o fijar el alcance de los elementos constitutivos de una contribución, hasta fijar jurisprudencia, así como los que e! Presidente del Tribunal considere de importancia y trascendencia. VI. Resolver los incidentes y recursos que procedan en contra de los actos y resoluciones del Pleno, así como la queja y determinar medidas de apremio. VII. Resolver sobre las excitativas de justicia y calificar los impedimentos en las recusaciones y excusas de los magistrados. VIII. Dictar las medidas que sean necesarias para investigar las responsabilidades de los magistrados. IX. Fijar y, en su caso, cambiar la adscripción de los magistrados de las Secciones y de las Salas Regionales.

Con motivo de las novedades introducidas al Código Fiscal de la Federación, promulgadas e! 28 de diciembre de 1987,8 se eliminó el recurso de revisión ante la Sala Superior en contra de las sentencias emitidas por las Salas Regionales, dotándosele de la competencia señalada en la fracción V, que pueden ser ¿qué se entiende por unidad para efectos del 6 1 8

Art. 15. LOTFF. Art. 16. LOTFF. Diario Oficial de la Federación del 5 de enero de 1988, que entró en

vigor el 15 de enero, con las excepciones que señala el ARTICULO SITORIO.

UNO TRAN-

132


artículo 7º de la Ley del Impuesto sobre la Renta?, o ¿qué se entiende por intereses devengados a cargo?, que recoge el artículo 7º-B de la Ley antes citada. Como se desprende de la lectura de la fracción V, tanto la Sala Superior como el Presidente de la misma pueden ejercer las facultades de atracción de un juicio que se ventila en una sala regional y, sin embargo, el Código Fiscal de la Federación, en su artículo 239-A alude a cuando la Presidencia del Tribunal, en los casos previstos en la LüTFF, de oficio o a petición fundada de las Salas Regionales o de las autoridades, se estará a las siguientes reglas: a) La petición que formulen las Salas Regionales o las autoridades deberá presentarse antes de que se tenga por cerrada la instrucción. b) La Presidencia del Tribunal comunicará el ejercicio de la facultad de atracción a la Sala Regional antes de que ésta dicte sentencia definitiva. ¿Pero en qué momento debe la Sala Superior ejercer la facultad de atracción, por cuanto que el CFF sólo se refiere a la Presidencia? La petición para que sea la Sala Superior la que resuelva esta clase de juicio puede tener su origen en la propia Sala Regional, la autoridad --

133

ante las salas regionales metropolitanas, puede señalar como domicilio para recibir notificaciones el domicilio que desee en donde reside." Pero en ocasiones el magistrado instructor da por cerrada la instrucción y la sala regional procede a enviar el expediente a la Sala Superior para que ésta emita la sentencia que proceda, existiendo cierre incorrecto de la instrucción, o violaciones de procedimiento o aparecen pruebas supervenientes, Sobre la facultad de atracción, la Sala Superior ha resuelto: FACULTAD DE ATRACCIÓN. REVOCACIÓN DEL ACUERDO POR EL QUE SE EJERCIÓ.

A pesar de que esta Sala Superior haya ejercido la facultad de atracción que le confiere el artículo 239 bis del Código Fiscal de la Federación, en relación con la fracción 11 del artículo 15 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, si del estudio de autos se deriva la incompetencia de la misma al no surtirse ninguna de las hipótesis contemplados por las fracciones 1 y II del precepto en cita, toda vez que el acto que se controvierte no alcanza la cantidad mínima establecida por la fracción 1, ni se dan los supuestos de interpretación previstos en la fracción II y, en consecuencia, dicha facultad se ejercitó partiendo de apreciaciones equivacadas; esta Sala, en uso de esa misma facultad, debe revocar el acuerdo por el que primeramente decidió radicar ante ella la jurisdicción, inhibirse del conocimiento del asunto y remitirlo a la Sala instructora para que se haga cargo de dictar la resolución que en derecho corresponda. Lo anterior, en virtud de que la decisión original no debe subsistir al haberse dictado en contravención al artículo 239 bis multirreferido. Juicio de Competencia Atrayente 88/91, visible en la RTF de marzo de 1992. JUICIO DE NUUDAD DE ATRACCIÓN. VIOLACIÓN DEL PROCEDIMIENTO. LA SALA SUPERIOR ES COMPETENTE PARA ESruDIAR DE OFICIO LAS VIOlACIONES PROCEDIMENTALES COMETIDAS POR LAS SALAS REGIONALES INSTRUcrORAS y ORDENAR QUE SE DEVUELVAN LOS AUTOS A ÉSTAS PARA QUE SE REPONGA EL PROc'EDIMIENTO DESDE LA VIOlACIÓN COMETIDA. Como en términos de lo dispuesto por el articulo 15, fracción TI, de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, y 239 bis, fracción 1 del Código Fiscal de la Federación, a la Sala Superior le compete resolver los juicios con características especiales, ya sea por el valor del negocio o por la trascendencia de su resolución, instruidos por las Salas Regionales, es obvio que también se encuentra facultada para estudiar de oficio las violaciones procedimentales cometidas por dichas Salas. De ello se sigue que si al conocer de dichos juicios detecta hechos u omisiones que impliquen violaciones sustanciales al procedimiento 9

Acuerdo núm. G/IO/84 de fecha 27 de abril de 1984.

1M


contencioso administrativo, ordenará devolverles los autos de los juicios respectivos a fin de que subsanen esas violaciones, reponiendo el procedimiento en la inteligencia de que una vez integrado el expediente lo remitan a la Sala Superior para que se formule el fallo correspondiente. Juicio de Competencia Atrayente 183/89, visible en la RTF de marzo de 1991. JUICIO DE COMPETENCIA ATRAYENTE. PRUEBAS SUPERVENIENTES OFRECIDAS ANTE

Toda vez que esta Sala Superior, conforme a lo dispuesto por los artículos 239 bis, del Código Fiscal de la Federación, en relación con los artículos 15, fracción Il, 30, fracciones IV y VII, 28, fracción 11, de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, en relación al artículo 242 del citado Código, carece de competencia para instruir los juicios de nulidad, ya que la instrucción de los juicios aun los de características especiales, de acuerdo a los numerales antes mencionadas, corresponde únicamente a las Salas Regionales de este Tribunal, en tanto que a este órgano colegiado sólo le es permitido, una vez que ha quedado cerrada la instrucción, emitir la sentencia respectiva. Por lo que si estando en su poder un juicio de estas características al haber quedado cerrada la instrucción, se ofrecen pruebas supervenientes por alguna de las partes, procede devolver los autos del juicio atrayente a la Sala de origen, para que el Magistrado Instructor dicte el acuerdo correspondiente a dichas probanzas. Juicio Atrayente 40/91, visible en la RTI de junio de 1992. lA SALA SUPERIOR, UNA VEZ CERRADA LA INSTRUCCIÓN.

3. SE=ONES DE LA

SALA

SUPERIOR

Quizás con el ánimo de evitar el que la Sala Superior se continuase saturando de asuntos que como Sala Atrayente tenía que resolver, visto las continuas discrepancias existentes en los nueve magistrados que hasta el 31 de diciembre de 1995 constituían al Pleno de dicha Sala, se optó por crear dos Secciones constituidas por cinco magistrados cada una, bastando la presencia de cuatro de ellos para que puedan resolver. lO Con tal motivo se crearon la Sección Primera y la Sección Segunda, que son competentes para resolver los juicios en los casos siguientes: a) Los que versen sobre materias señaladas en el artículo 94 de la Ley de Comercio Exterior. 10

Art. 17,

LOTFF.


135

b) En los que la resolución impugnada se encuentre fundada en un tratado o acuerdo internacional para evitar la doble tributación o en materia comercial, suscrito por MéxiCO, o cuando la parte aclara haga valer como causal de ilegalidad que no se hubiera aplicado en su favor alguno de los referidos tratados o acuerdos. e) Los que el Presidente del Tribunal considere de importancia y trascendencia, y acuerde que sean resueltos por las Secciones.

También son competentes para resolver los incidentes

y recursos que procedan en contra de los actos y resoluciones de las Secciones, así como la queja y determinar las medidas de apremio; fijar o suspender la jurisprudencia del Tribunal; etcétera. Los Presidentes de Secciones serán elegidos en la primera sesión que en el año tengan y no podrán ser reelectos en forma inmediata. Llarna la atención que al momento de crearse se distribuyó entre las dos Secciones todos los asuntos pendientes de sen tencia y en los que la Sala Superior aparecía como Sala Atrayente, lo cual es criticable pero ha ayudado a resolver con mayor celeridad los asuntos pendientes de resolverse.

4.

FIJACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA

Ahora con la nueva LOTFF, las tesis sustentadas en las sentencias o en las contradicciones de sentencias, aprobadas por el Pleno, por lo menos por ocho magistrados, constituirán preceden te una vez publicado en la Revista del TFF; constituyendo también precedente las tesis de las Secciones de la Sala Superior, siempre que sean aprobadas cuando menos por cuatro magistrados integrantes de la Sección. Las Salas podrán apartarse de los preceden tes establecidos por la Sala Superior o las Secciones, debiendo expresar las razones por las que se apartan de ellos, debiendo enviar al Presidente del Tribunal copia de las sentencias." 11

Art. 259,

CFF.

136


Cuando el Pleno de la Sala Superior aprueba tres precedentes en el mismo sentido, no interrumpidos por otro en contr.u-io, se establece jurisprudencia obligatoria para las Salas Regionales; también las Secciones de la Sala Superior pueden establecer jurisprudencia obligatoria para las Salas Regionales, siempre que se aprueben cinco precedentes no interrumpidos por otro en contrario." Se considera que la jurisprudencia del Pleno de la Sala Superior es obligatoria no sólo para las Salas Regionales, sino también para las dos Secciones de dicha Sala; pero la jurisprudencia de las Secciones no es obligatoria para el Pleno o para la otra Sección. El Pleno podrá suspender una jurisprudencia cuando en una sentencia o en una resolución de contradicción de sentcucias. resuelva en sentido contrario a ella; suspensión que deberá publicarse en la revista del Tribunal." También las Secciones pueden suspender su jurisprudencia, siempre que la sentencia que la contradiga se apruebe por lo menos por cuatro -de los magistrados integrantes de la Sección, expresando las razones por las que la suspenden. Las Sajas y Secciones del Tribunal están obligadas a aplicar la jurisprudencia del Poder Judicial Federal en los '<'nnino._

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CFF •


137

amparo que promueva el demandante o la revisión que interponga la autoridad recae en el Tribunal cuya jurisprudencia no los favorezca, su asunto está perdido. "Los magistrados de la Sala Superior podrán proponer a ésta que modifique su jurisprudencia, cuando haya razones fundadas que lo justifiquen. Las Salas Regionales también podrán proponer la modificación, expresando a la Sala Superior los razonamientos que sustente la 'propuesta." Si una Sala Regional se apartase de la jurisprudencia del Tribunal, la Sala Superior requerirá a los magistrados que hayan votado a favor de la sentencia que emitieron -que puede ser por mayoría de votos-, para que le rindan un informe y confirmado el incumplimiento los apercibirá y, en caso de reincidencia, les aplicará la sanción administrativa que corresponda en los términos de la Ley de la Materia." La razón que puede apartar a los magistrados disidentes es que su sentencia tiene su origen en una reciente jurisprudencia de los Tribunales Judiciales Federales, que desconoce la Sala Superior, o bien a cambios en la legislación que sirvió de apoyo para haber fijado la jurisprudencia. Sin embargo, cabe aclarar que la Sala Superior del Tribunal Fiscal no tiene competencia para estudiar y resolver si existió o no desacato por algunas de las Salas a ejecutorias de la Suprema Corte de Justicia, pues la única vía idónea para esos efectos es el juicio de amparo. Al respecto, el entonces Pleno del Tribunal Fiscal sostuvo: El Pleno del Tribunal Fiscal de la Federación no tiene competencia para estudiar y resolver si existió o no desacato por algunas de las Salas, a ejecutorias de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sino tan sólo para intervenir en aquellos casos en que las Salas se desatienden de la Jurisprudencia sentada por el propio Pleno, y si bien puede nulificar la jurisprudencia en cuestión, debe declararlo así concretamente y fundarse en razones suficientes para ello.!" 15 16 17

Art. 262, tercer párrafo, CF. Art. 263, segundo párrafo, CF. Resolución del Pleno de 18 de febrero de 1948.

138 5.


DE LAS

SALAS

REGIONALES

a) Su número, integración y jurisdicción

El Tribunal Fiscal se constituye por Salas Regionales integradas con tres magistrados cada una, con la jurisdicción que a ellas se les señala, que son: del Noroeste; del Norte Centro; del Noreste; de Occidente; del Centro; de Hidalgo México; del Golfo Centro; de Guerrero; del Sureste; Peninsular y Metropolitana." Las Salas Regionales para que puedan efectuar sesiones será indispensable la presencia de los tres magistrados y para resolver o dictar sentencia, bastará mayoría de ellos.!" La Jurisdicción de las Salas Regionales es: La del Noroeste, en los Estados de Baja California, Baja California Sur, Sinaloa y Sonora; la del Norte Centro, en los Estados de Coahuila, Chihuahua, Durango y Zacatecas; la del Noreste, en los Estados de Nuevo León y Tamaulipas; la de Occidente, en los Estados de Jalisco, Aguascalientes, Colima y Nayarit; la del Centro, en los Estados de Guanajuato, Michoacán, Querétaro y San Luis Potosí; la de Hidalgo México, en los Estados de Hidalgo y de México; la del Golfo Centro, en los Estados de l1axcala, Puebla y Vera cruz; la de Guerrero, en el Estado de Guerrero; la del Sureste, en los Estados de Chiapas y Oaxaca; la Peninsular, en los Estados de Campeche, Tabasco, Quintana Roo y Yucatán, y, la Metropolitana, en el Estado de Morelos y en la ciudad de México, Distrito Federal." b) Su competencia

La competencia de las Salas del Tribunal Fiscal pueden ser clasificadas en dos casos: caso general, del cual deriva su nombre, que es sobre toda resolución emitida en materia fiscal 21 y los casos especiales 22 que son los que versan sobre pensiones civiles o militares; las que se dicten sobre interpretación 18 19

20 21

22

Art. Art. Art. Art.

27, LOTFF. 27, LOTFF. 31, LOTFF. 13, fracciones I a la IV, LOTFF. Art. 23, fracciones V a la VI, 25, LOTFF.


139

y cumplimiento de contratos de obras federales; las que constituyan responsabilidades contra funcionarios o empleados de la Federación, por actos que no se~n delictuosos o cuando una ley otorgue competencia al Tribunal Fiscal de la Federación, como es el caso de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, entre otras." Asimismo, tienen competencia para conocer de los juicios que promuevan las autoridades para que sean nulificadas las

resoluciones administrativas favorables a un particular, siempre que versen sobre las resoluciones a que alude el artículo 11, último párrafo de la Ley Orgánica." Las Salas Regionales son competentes para conocer de los juicios que se promuevan por demandantes que tengan su domicilio fiscal en la jurisdicción de ellas excepto en los siguientes casos: a) Se trate de empresas que formen parte del sistema financiero, en los términos de la Ley del Impuesto sobre la Renta. b) En los que la parte actora tenga e! carácter de controladora o controlada conforme a la Ley del Impuesto sobre la Renta. e) El demandante resida en e! extranjero y no tenga domicilio fiscal en territorio nacional.' d) El demandante resida en México y no tenga domicilio fiscal. En los tres primeros casos será competente la Sala Regional dentro de cuya jurisdicción se encuentre la sede de la autoridad que dictó la resolución impugnada, que serán las Salas Metropolitanas; tratándose del cuarto caso, se atenderá al domicilio de! particular. Cuando el demandante sea la autoridad que promueva la nulidad de una resolución dictada en favor de un particular con violación de la ley aplicada, será competente la Sala en cuya jurisdicción se encuentre dicha autoridad." 23 2-4

25

Art. 11, LOTFF. Art. 11, último párrafo, Art. 31, LOTFF.

LOTFF.

140


c) De las diligencias o audiencias

Las diligencias o audiencias de la Salas serán públicas, salvo cuando se designe Presidente, se ventilen cuestiones administrativas, o la moral, el interés público o la ley así lo exijan, serán privadas." 6.

SUPLETORIEDAD DEL DERECHO PROCESAL

Los juicios que se promuevan ante el Tribunal Fiscal se sustanciarán y resolverán con arreglo al procedimiento que determine el Código Fiscal de la Federación y a falta de disposición expresa se aplicarán las prevenciones del Código Federal de Procedimientos Civiles, siempre que se refieran a instituciones previstas en este código y que la disposición supletoria se avenga al procedimiento contencioso que el mismo establece. 'ti SUPLETORIEDAD DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS CI\1LES.

Su

El Código Federal de Procedimientos Civiles debe estimarse supletoriamente aplicado a todos los procedimientos administrativos que se tramiten ante autoridades federales, teniendo como fundamento este aserto el hecho de que si en Derecho sustantivo es el Código Civil el que contiene los principios generales que rigen en las diversas ramas del Derecho, en materia procesal. dentro de cada jurisdicción es el Código Federal de Procedimientos Civiles el que señala las normas que se sigan ante las autoridades administrativas, salvo disposición expresa en contrario. consecuentemente. la aplicación de ese Código Federal de Procedimientos Civiles por el sentenciador,en ausencia de alguna disposición de la ley del acto) no puede agraviar al sentenciado, criterio éste que coincide con el sostenido por la H. Suprema Corte de Justicia de la Federación." PROCEDENCIA.

7. No

HAY CONDENACIÓN DE COSTAS

El artículo 201 del Código Fiscal establece que en el juicio de anulación no habrá lugar a condenación de costas, pues 26

Art. 33,

LOTFF.

Art. 197, primer párrafo, CF. 28 Visible en la Revista del Tribunal Fiscal de la Federación de febrero de 1986, p. 682. 2'1


141

cada parle será responsable de sus propios gastos y los que originen las diligencias que promuevan. Hasta el año de 1978, los honorarios del perito tercero, cuando era necesaria su designación, se pagaban por las partes. Si el particular, sea actor, demandado o coadyuvante no cubria oportunamente la parte que le correspondía, la pagaba la Secretaria de Hacienda y Crédito Público y ésta exigía el reembolso mediante el procedimiento administrativo de ejecución. Se consideró que lo anterior era violatorio de la garantía que consagra el artículo 17 constitucional, que nos dice que los servicios de los Tribunales Judiciales serán gratuitos y que no habrá lugar a condenación de costas, ya que exigir que las partes cubran proporcionalmente los honorarios del perito tercero puede significar que muchos particulares se abstengan de promover juicios ante el Tribunal Fiscal, pues la designación del tercero traerá consigo que en buen número de casos resulten más elevados los honorarios de dicho perito que lo que se está impugnando. Quizás atendiendo a estas razones se modificó el precepto y hoy, se opina, corren por cuenta del Estado los honorarios del perito tercero en discordia, salvo el caso de perito especializados en determinada ciencia o arte, no adscritos a la Sala. Lo anterior se desprende de lo dispuesto en la fracción V del artículo 231, que nos dice: "El perito tercero será designado por la Sala Regional de entre los que tenga adscritos. En el caso de que no hubiere perito adscrito en la ciencia o arte sobre el cualverse el peritaje, la Sala designará bajo su responsabilidad a la persona que debe rendir dicho dictamen y las partes cubrirán sus honorarios. Cuando haya lugar a designar perito tercero valuador, el nombramiento deberá recaer en una institución fiduciaria, debiendo cubrirse sus honorarios por las partes."

Podrá argumentarse que la Constitución alude a los tribunales judiciales y no a los administrativos, pero ésta sería una interpretación letrista. Es interesante la tesis que emitió la Sala Administrativa

de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en un caso que se ajusta al punto que se examina. Ante el Tribunal Fiscal se promovió la nulidad de la resolución que señalaba diferencias

142


del impuesto sobre la renta a cargo de un profesionista independiente, reehazo de la doeumentación que ampara a erogaciones realmente hechas, quien para demostrar la ilicitud del acto ofreció, entre otras pruebas, la pericial de contadores. Cuando' el perito de la parte actora llevaba examinada la tercera parte de la documentación extendió un recibo de honoraríos que dejó ver al contribuyente y a su defensor que, al término de la labor, los honorarios de dicho perito superarían el monto del crédito impugnado, considerando que ello hacía incosteable e inoperante el que tal perito continuase con su labor y por las razones económicas que se expusieron, se solicitó al Tribunal que resolviese con el resultado que hasta ese momento arrojaba la prueba. La Sala declaró la validez de la resolución impugnada, visto el desistimiento de la parte aclara en desahogar toda la prueba; pero la sentencia se llevó en revisión ante nuestro más Alto Tribunal, que resolvió: Puesto que la resolución combatida en un JUICIO de nulidad debe apreciarse tal como aparezca probada ante la autoridad administrativa, tal como aparezca formulada y fundada por ésta (Art. 200, fracción VII del Código Fiscal), tomando en cuenta, además, que la sentencia en el juicio de nulidad debe ser congruente con las afirmaciones y peticiones de las partes (Art. 203 del Código Fiscal y 349 del Federal de Procedimientos Civiles) J el fallo en el juicio de oposici6n no puede colocar al actor en peor situación de aquella en que ya lo había colocado la autoridad demandada."

o sea, que los honorarios del perito, sea del demandante o tercero en discordia, de satisfacerse por las partes, pueden colocar al particular demandante en peor situación de la que ya se halla.

29 Revisión Fiscal relativa al Toca 279/956/A, fallada el 23 de octubre de 1957.

CAPÍTULO

VII

PARTES EN EL PROCEDIMIENTO

SUMARlO: 1. Introducción. 2. El demandante. 3. Los demandados. 4. El tercero. 5. De las notificaciones. 6. Del iticidente de nulidad de notificaciones. 7. De los términos.

1.

INTRODUCCIÓN

En el juicio de anulación que se ventila ante el Tribunal Fiscal de la Federación serán partes: 1 1. El demandante o actor.

n.

Los demandados.

IIl. El titular de la dependencia o entidad de la Administración Pública Federal, Procuraduría General de la República o Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, de la que dependa la autoridad mencionada en la fracción anterior; en todo caso, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público será parte en los juicios en que se controviertan actos de. autoridades federativas coordinadas, emitidos con fundamento en convenios u acuerdos en materia de coordinación en ingresos federales. "Dentro del mismo plazo que corresponda a la autoridad demandada, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá apersonarse como parte en los otros juicios en que se controvierta el interés fiscal de la Federación." IV. El tercero. 1

Art. 198,

CF.

143

144

o


EL

DEMA::\'DA?\TE

El demandante o actor es quien promueve el juicio de nulidad y pueden tener tal carácter el particular o la autoridad administrativa." El demandante debe demostrar que la resolución le causa un agravio o afecta sus intereses jurídicos," por 10 que puede tener tal calidad, en tratándose de! particular, no solo aquel contra quien se emite el acto, sino también quien, de no impugnarlo, sufrirá un agravio o le afectará en sus intereses jurídicos, o sea, un tercero con interés legítimo. El contribuyente que es deudor no sólo del fisco sino también de particulares puede consentir, en perjuicio de estos últimos, créditos fiscales en exceso de los que legalmente adeuda, al observar que nada gana eon impugnar la resolución si lo que en exceso se le cobra pertenece a aquéllos; por lo que dicbos acreedores, de no impugnar a nombre de! contribuyente la resolución, verán mermados los recursos disponibles para que se les paguen sus créditos. El demandante podrá autorizar en su demanda a licenciado en derecho para que a su nombre reciba notificaciones, así como para hacer promociones de trámite) rendir pruebas. presentar alegatos e interponer recursos, para cuyo efecto deberá dicho profesionista registrar su cédula de profesiones.' Se acIara que en cada escrito de demanda sólo .podrá aparecer un demandante salvo en el caso de que se trate de la impugnación de resoluciones conexas que afecten a los intereses jurídicos de dos o más personas, caso en e! cual los demandantes deberán de designar a un representante común y en caso de no bacerlo lo hará e! magistrado instructor al admitir la demanda. Sin embargo, e! último párrafo del artículo 198 contradice lo anterior al expresar que e! escrito de demanda en que pro2

Véase capitulo XVI

"La Administración Pública como Parte Ac-

tora". 3 4

Arts. 202, fracción 1, CF y 23, fracción III, Art. 200 último párrafo, parte inicial, CF.

LO.


145

muevan dos o más personas en contravención de 10 antes expuesto, use tendrá por no interpuesto". En el escrito de demanda deberá aparecer un solo demandante, salvo cuando la resolución impugnada afecte los intereses de dos o más personas, las que podrán promover el juicio de nulidad en un solo escrito de demanda, pero designando en él un representante común y en el caso de no hacer-lo el magistrado instructor, al admitir la demanda, lo ltesignar;;í de entre ellos. No hay obstáculo para que cada uno de los interesados impugne por separado la resolución.

3. Los

DEMANDADOS

Son partes demandadas.' l. La autoridad que dictó la resolución impugnada. U. El titular de la dependencia o entidad de la Administración Pública Federal, Procuraduría General de la República o Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, de la que dependa la autoridad mencionada en la fracción anterior. UI. La Secretaria de Hacienda y Crédito Público:

a) Cuando se controviertan actos de autoridades íederativas coordinadas, emitidas con fundamento en convenios o acuerdos en materia de coordinación en ingresos federales. b) Cuando se controvierta el interés fiscal de la Federación. El vigente Código Fiscal ya no señala, como el anterior, que es también autoridad demandada la que ejecuta o trata de ejecutar la resolución, salvo cuando el demandante tiene conocimiento del acto al momento de pretender ejecutarse. En este caso, la autoridad que trata de ejecutarlo es la demandad" con la obligación, al notificárscle el escrito de demanda, de acompañar con su contestación copia del acto administrativo y de su notificación, los cuales el actor o demandante podrá combatir mediante ampliación de demanda, señalando como ro Art. 198,

CP.

146


nueva autoridad demandada a la que lo emitió para que produzca su contestación," Cuando la Sala que conozca de la demanda considere que alguna autoridad deba ser parte del juicio, no habiendo sido señalada como tal por el actor, de oficio deberá corrérsele traslado para que la conteste en el plazo legal.' De conformidad con lo anterior, si el acto es imputable a una unidad administrativa de la Secretaría de Salud o de la Secretaria de Obras Públicas, deberán señalarse como autoridades demandadas a la unidad administrativa que lo emitió y al titular de su dependencia. Cuando el acto lo expide una autoridad dependiente de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o conjuntamente con una autoridad dependiente de una entidad federativa coordinada en materia tributaria, serán autoridades demanda-

das las que emitieron el acto y la Secretaría de Hacienda y

Crédito Público. Esta Secretaría ya no es, como en el anterior Código Fiscal, indefectiblemente parte en todos los juicios que se promuevan ante el Tribunal Fiscal, sino s6lo cuando el acto impugnado lo haya emitido una autoridad dependiente de ella o autoridad coordinada en ingresos federales y en aquellos en que se controvierta el interés fiscal y siempre que ella considere que deba apersonarse. Si una unidad dependiente de la Secretaria de Comunicaciones y Obras Públicas impone una multa por infracción a la Ley de Vías Generales de Comunicación y se impugna ante el Tribunal Fiscal, ¿se está contravirtiendo el interés fiscal de la Federación? ¿Deberá por consiguiente señalarse como autoridad demandada a la Secretaria de Hacienda y Crédito PÚblico? o ¿esta dependencia decidirá cuándo y en qué casos deberá ella apersonarse? Un magistrado instructor de la Quinta Sala Regional Metropolitana del Tribunal Fiscal tuvo como no interpuesta la demanda en que se combatía una resolución imponiendo multa por infracción a la Ley Federal de Protección al Consumidor, en virtud de que "...en el caso se controvierte una resolución e Art. 209 bis, fracción 111, CF. 7 Art. 212, segundo párrafo, cs.


147

que confirma la multa, la cual tiene el carácter de aprovechamiento, como lo previene e! artículo 3' de! Código Fiscal de la Federación y éste a su vez, es un crédito fiscal como 10 prevee e! artículo 4' de! referido Código. De acuerdo con lo anterior, ... se controvierte el interés fiscal de la Federación y, por 10 tanto, resulta ser parte en el presente juicio la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en los términos de! artículo 198 fracci6n IJI, segundo párrafo, de! C6digo Fiscal de la Federación ... ".8 Contra este acuerdo la parte actora agotó e! recurso de reclamación ante la Sala sosteniendo que dicha estimación resultaba ilegal, pues e! segundo párrafo a que alude en e! acuerdo establece la facultad que tiene la Secretaria de Hacienda y Crédito Público para apersonarse como parte en otros juicios en que se controvierta e! interés fiscal de la Federaci6n, es decir, se le otorga una facultad a la citada Secretaría para que a su juicio y criterio se apersone como parte en juicios, que sin ser autoridad demandada se afecte e! interés fiscal de la Federaci6n, de donde se desprende que de ninguna manera se otorga facultad alguna al magistrado instructor para señalar como parte en e! presente juicio a la citada Secretaria de Hacienda, cuando no se le ha atribuido e! carácter de autoridad demandada. La fracci6n JII de! articulo 19B de! Código Fiscal asigna una facultad potestativa a la Secretaria de Hacienda, la cual s610 ella puede ejercer, sin establecer derecho o facultad alguna a favor de los magistrados instructores de las salas regionales de! Tribunal Fiscal para considerar cuándo se afecta e! interés fiscal de la Federaci6n y cuándo debe llamarse a juicio a dicha Secretaría para intervenir como parte sin ser autoridad demandada, máxime cuando e! importe de las multas administrativas deben recaudarse por las tesorerías municipales para beneficio de sus municipios, en los términos del articulo 2' fracción JI, segundo párrafo de la Ley de Coordinación Fiscal y Convenios de Colaboración Administrativa 8 Exp. 9895/90, promovido por Profesionales Mexicanos en Equipo de Oficina. S. A., 28 de septiembre de 1990.

148

DE LO CONTENCiOSO ADMINISTRATIVO

celebrados entre la Federación y todas las entidades federativas y el Distrito Federal. En los juicios en que se controvierte el interés fiscal de la Federación ¿quedan comprometidos tanto créditos que tienen su origen en el artículo 2º ---
lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 212 del Código Fiscal, que nos dice: "Cuando alguna autoridad que deha ser parte en el juicio no fuese señalada por el actor como demandada, de oficio se le correrá traslado de la demanda para que la conteste en el plazo a que se refiere el párrafo anterior." La Sala Regional Peninsular, sobre un problema similar, sustentó 10 siguiente: O~USIÓN DE SEÑALAR COMO AUTORIDAD DEMANDADA Qt'E SE CONTRll.E LA FRACCIÓN FISCAL DE

J.A FEDERACIÓN.

No

III

DEL ARTÍCULO

TRAE

AL

198

TITULAR

.\

DJ:.L CóDICO

COMO CONSECUENCIA

EL

DE-

Si bien es cierto que de conformidad con 10 dispuesto en la fracción III y último párrafo del artículo 208 del C6digo Fiscal de la Federación vigente a partir del primero de enero de 1990, la omisión en el señalamiento de la' autoridad o autoridades demandadas trae como consecuencia el desechamiento de la demanda respectiva, también es cierto que, de acuerno con lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 212 del Código Tributario vigente) cuando alguna autoridad que deba ser parle en el juicio no fuese señalada por el actor como demandada, de oficio se le correrá traslado de la demanda; en tal virtud) si la parte actora señaló como autoridad demandada en el juicio de nulidad correspondiente a la que emitió el acto impugnado, habiendo omitido exclusivamente señalar al titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público también como autoridad demandada, ello no trae como consecuencia el desechamiento de la demanda, pues esto sucede en el caso de que se omita el señalamiento de todas las autoridades, toda vez que este Tribunal está obligado, de oficio, a correr traslado de la demanda a la autoridad que no hubiera sido señalada en los términos del referido articulo 212 del Código Fiscal de la SECHAMIENTO DE LA DEMAND.",.

Federación.v o Juicio núm. 22/90, visible en la Revista del Tribunal Fiscal de la Fede-ración de mayo de 1990, p. 60.


149

La Quinta Sala Regional Metropolitana resolvió el recurso de reclamación, en caso idéntico, expresando: A juicio de esta Sala, es fundado el agravio sostenido por el reclamante, en virtud de que el artículo 198, en relación con el 209 fracción 1 del Código Fiscal de la Federación, relativo a las copias que se han de anexar a la demanda, señala los supuestos en que podrá ser parte la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y estos son: inciso a) En los juicios en que se controviertan actos de autoridades federativas coordinadas emitidas con fundamento en convenios o acuerdos en materia de coordinación en ingresos federales e inciso b) Dicha Secretaría podrá apersonarse como parte en los juicios en que se controvierte el interés fiscal de la Federacién, Y como en la especie no se trata de la materia a que se refiere el primer supuesto y el segundo resulta ser de carácter opcional Y' facultativo para la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y asimismo, se trata de una multa administrativa la que es materia de impugnación en el presente juicio, el reclamante no se encontraba obligado a anexar una copia más para correr traslado a dicha Secretaría en los términos de ley. Por lo que de conformidad a los preceptos legales invocados, las autoridades que son parte en el presente juicio son la autoridad que dictó la resoluci6n impugnada, es decir el Director General de Delegaciones Federales, igualmente el Titular del que dependa este funcionario, que en el caso es, el Procurador Federal del Consumidor. Y respecto al Secretario de Hacienda y Crédito Público el aperSOnarse a juicio es Wl3 facultad potestativa, es decir opcional, por 10- tanto el demandado al tratarse de una multa administrativa, no se encontraba obligado en los términos del artículo 198 fracción III segundo párrafo del Código Fiscal de la Federación, así como el 209 del citado Ordenamiento a anexar una copia más de la demanda para correr traslado a dicha autoridad. Por los motivos expuestos, resulta procedente el que la Sala del conocimiento resuelva revocar el auto desechatorio de la demanda de. fecha 28 de septiembre de 1990.1.0

Cuando por reorganización administrativa o reformas legales una autoridad es sustituida por otra, ésta adquiere la calidad de autoridad demandada por las resoluciones que en su época se impugnen de aquella ante el Tribunal Fiscal de la Federación. ro

Resolución de fecha 31 de marzo de 1991.

150

DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CoMPETENct",.

DEBE DETUl..:IUNARSE

DE ACUERDO

CON

VICEYrES AL MOMENTO DE EJERCERSE LA FACULTAD.

L.\S

NORMAS

De conformi-

dad con lo previsto por el artículo 69 del Código Fiscal de la Federación en vigor, la determinación de contribuciones se hará de acuerdo C011 las normas vigentes en el momento en que se lleva a cabo dicha determinación, ello significa que el funcionario competente para emitir un crédito será aquel que según las disposiciones vigentes tenga facultades para ello en el momento en que se determina el crédito aWI cuando éste se refiera a un crédito anterior a la fecha en que entrara en vigor la disposición legal que le otorga tal competencia al funcionario que la emitié.o

Las autoridades, sea que actúen como parte demandada o parte actora "podrán nombrar delegados" autorizados para hacer promociones de trámite, rendir pruebas, presentar alegatos e interponer recursos."

4. EL

TERCERO

El legislador nos da un concepto sobre qUIen tiene el carácter de tercero al decirnos que es aquel "que tenga un derecho incompatible con pretensión del demandado"." De lo expuesto, se observa que cl tercero es parte interesada en apoyar la defensa que la autoridad hace de la resolución. En efecto, e! tercero es poseedor de un derecho que sufrirá menoscabo si la autoridad administrativa, que le otorgó ese derecho, es vencida en juicio, por lo que, para que la sentencia que Se dicte pueda dcpararle consecuencias jurídicas, de darse aque! supuesto, debe llamársele a juicio a fin de que exponga lo que a su derecho convenga. Escasa y casi nula ha sido la aportación que al juicio de lo contencioso administrativo de anulación ha significado la figura del tercero como parte, ya que no tiene competencia el Tribunal Fiscal de la Federación para conocer de toda clase de inconformidades contra resoluciones tachadas de ilegales. 1.1 Visible en la Revista del Tribunal Fiscal de la Federación de julio de 1985. 12 Art. 200, último párrafo, CF. 18Art. 198. fracción IV, CP.

151


En materia tributaria es dificil que pueda presentarse el caso de un tercero con derechos privilegiados sobre otros contribuyentes o que sea poseedor de una resolución que le otorgue derechos compatibles con la pretensión de otro u otros contribuyentes, salvo el caso de aquellas en que se ordena un reparto adicional de utilidades a los trabajadores que deben ser señalados como demandados por conductos de su sindicato. Cuando se impugna una resolución ordenando reparto de utilidades y si hay sindicato hay que señalarlo como tercero perjudicado, pero de no existir deberá agregarse a la demanda una copia adicional de ella para que sea la sala regional la que decida si el actor debe de señalar quien representa a la mayoria de los trabajadores y su domicilio. VtOLACIÓN SUBSTANCL-'\L DE PROCEDIMIENTO. EMPLAZAR

AL

TERCERO CON

DERECHO

LA

CONSTITUYE EL NO

INCOMPATIBLE CON

LA

PRE ...

Si en un juicio de nulidad se comprueba que el Magistrado Instructor incurrió en una violación substancial al: procedimiento, como es la de no haber emplazado al representante del Sindicato o de la mayoría de los trabajadores cuando se impugne una resolución en la que se modifique el ingreso global gravable para el reparto de utilidades a los trabajadores, quien es tercero interesado en los términos de 10 dispuesto por la fracción IV del artículo 198 del Código Fiscal de la Federación, debe oro denarse la reposición del procedimiento. para el efecto de que se emplace a éste. de conformidad con 10 dispuesto por el artículo 253 fracción 1 del Código Fiscal de la Federación, en virtud de que cualquiera que fuera la resolución emitida repercutirá en la esfera de los derechos de éstos" Juicio de Competencia Atrayente Nv 142/ 89, visible en la RTF de enero de 1992. TENSIÓN DEL DEMANDANTE.

La. doctrina sudamericana y la española, al a1ndir al tercero. hablan del coadyuvante. En el anterior Código Fiscal el legislador distinguía entre ambos conceptos, lo cual ya no hace el vigente, cuyas principales diferencias entre una y otro son: a,)· El tercero es parte obligatoria y el coadyuvante es parte voluntaria. b El tercero apoya la validez de la resolución qne se reclama a la autoridad; el coadyuvante apoya la nulidad de la

resolución impugnada por la autoridad. e) El tercero, si no es llamado a juicio, puede hacer "retroceder" el procedimiento o interrumpir su tramitación, míen..

152


tras que el coadyuvante puede intervenir en cualquier momento del juicio y su presentación no puede hacer retroceder el procedimiento, ni interrumpirlo. Respecto a este tema, Alcalá Zamora nos dice: "El caso suele suscitarse cuando la Administración ha resueIto como árbitro legal derechos enfrentados de terceras personas, pues entonces la que obtuvo resolución favorable, tiene en rigor más derecho, y desde luego, más interés que la propia Administración en mantener el acuerdo de ésta que para la misma será probablemente un mero problema de prestigio, de criterio o de estabilidad en su obra. En todos estos casos no sería justo que, de las varias partes que fueron contendientes ante la administración activa, la que por ésta fue declarada sin razón, tuviera el privilegio de discutir ante el Tribunal, y que la que se declaró con derecho quedara en la inferioridad de no alegar, convirtiéndose en desventaja el reconocimiento de su razón." "Frcnte a tal argumento, no es bastante el de que la administración sostendrá por su defensor permanentemente la resolución impugnada, pues siempre el que se sienta favorecido por ella impondrá su confianza personal en la defensa directa y aun podrá temer que sea formularía y fría la de un funcionario que sólo ve aspectos indirectos de interés público en el choque de pretensiones formuladas por los particulares." 14 El tercero, de señalarse, podrá apcrsonarsr en el juicio dentro de los cuarenta y cinco días siguiente" a aquel en que se corra traslado de la demanda, mediante escrito que contenga les requisitos de la demanda o de la contestación, según sea el caso, justificando su derecho para intervenir, debiendo adjuntar a su escrito el documento que acredite su personalidad. las pruebas documentales y el cuestionario para los peritos; si no se adjuntan las pruebas documentales que obren en >11 poder o señala dónde se encuentran y el peritaje. se tendrán pcr no ofrecidas."

H

M. J. Argaúarás, ob. cít., p. 227.

15

Art. 211,

CP.


5. DE

153

L.\S ~OTIFICACIONES

Toda resolución, llámesele acuerdo, auto o sentencia, que se dicte por las Salas del Tribunal Fiscal de la Federación deberá ser notificado a las partes interesadas, a más tardar, el tercer día siguiente a aquel en que el expediente haya sido turnado al actuario para ese efecto; de no cumplir este funcionario con su obligación se le sancionará con una multa equivalente hasta de dos veces el salario mínimo general de la zona económica del Distrito Federal elevado al mes, sin que exceda del 30% de su salario y de reincidir en la falta será destituido en su cargo." "En las notificaciones, el actuario deberá asentar la razón del envío por correo o entrega de los oficios de notificación, así como de las notificaciones personales y por lista. Los acuses postales de recibido y las piezas certificadas devueltas, se agregarán como constancia a dichas actuaciones." 1.7 Las notificaciones a los particulares se harán en los locales de las Salas si las personas autorizadas se presentan dentro de las veinticuatro horas siguientes a aquella en que se haya dictado la resolución y cuando no se presente el autorizado se harán por lista que se fijará en sitio visible de los locales de la Sala, salvo las siguientes resoluciones que deben de notificarse personalmente o par cor,reo registrado con acuse de recibo, siempre que se conozca el domicilio o que éste o el de su representante legal se encuentre en territorio nacional: 18 a) La que corra traslado de la demanda, de la contestación y, en su caso, de la ampliaci6n. b) La que mande citar a los testigos o a un tercero. e} El requerimiento a la parte que debe cumplirlo. d) El auto de la Sala Regional que dé a conocer a las partes que el juicio será resuelto por la Sala Superior. e) La resolución del sobreseimiento. /) La sentencia definitiva. g) En todos aquellos casos en que el magistrado instructor así Jo ordene. 16 17

.J8

Art. 251, cs. Art. 252, es. Art. 252, cs.

154


La lista a que se ha hecho mención contendrá: nombre de la persona a quien se notifique; el expediente en que la notificación se haga; síntesis del acuerdo o resolución dictada, y constancia de la fecha de la lista. Se introduce como novedad, a partir de 1996, que las notificaciones pueden efectuarse por transmisión facsimilar, requiriéndose que la parte que así lo desee señale su número de telefacsímil y otorgue el acuse de recibo por la misma vía." Pero esto puede afectar a la autoridad por cuan to que si el particular no desea darse' por notificado no otorga el acuse de recibo, no obstante haber recibido la transmisión. Además, no puede ser el medio idóneo para efectuar notificaciones que deban efectuarse personalmente o por correo registrado con acuse de recibo.

Las notificaciones a las autoridades se deberán efectuar a la unidad administrativa que tenga la representación de la autoridad señalada en la fracción III del artículo 198 del Código Fiscal. Las notificaciones hechas surtirán sus efectos al día hábil siguiente a aquel en que se hubieren realizado; en las notificaciones por lista, se tendrá como fecha de notificación la del día en que se hubiese fijado." Surge como novedad que la notificación que deba realizarse personalmente o por correo registrado con acuse de recibo, "también' se entenderá legalmente efectuada cuando se lleve a cabo por cualquier medio por el que se pueda comprobar fehacientemente la recepción de los actos que se notifique"." Si estos actos se han notificado verbahnente o por la vía telefónica y esto lo admite el contribuyente, ¿es aplicable esta novedad? Se considera que no por tratarse de actos susceptibles de recurrirse.

El Código Fiscal de la Federación señala que "Los particulares o sus representantes podrán autorizar por escrito a licenciado en derecho que a su nombre reciba notificaciones. La persona así autorizada podrá hacer promociones de trámite, rendir pruebas, presentar alegatos e interponer recursoa" 19

20 21 22

Art. 253, último párrafo,

Art. 255,

CF.

CF.

Art. 256, cs. Art. 200, último párrafo

CF.

155


Durante la vigencia del anterior Código Fiscal algunos magistrados llegaron a sustentar la tesis de que todo aquel que promoviese un juicio de nulidad, así fuera persona física o moral, tenía forzosamente que acreditar que era licenciado en derecho, no obstante que en buen número de casos se estaba presentando un poder general e inclusive para ejercer actos de dominio. Este criterio fue rechazado por seis de las siete Salas Regionales y por el entonces Pleno, hoy Sala Superior, del Tribunal Fiscal de la Federación, al sostener: No SE r.ns DEBE EXIGIR EL TÍTuEl articulo 26 de la Ley de Profesiones, establece que sólo en el caso de otorgamiento de un poder especial que constituya un mandato para asunto judicial o contencioso administrativo determinado, se requiere que el apoderado tenga título profesional registrado de licenciado en derecho, pero este requisito no es aplicable cuando los apoderados son generales para pleitos y cobranzas, y además con facultades de admínístración."

ApODERADOS JURÍDICOS GENERALES. LO DE ABOGADO.

El origen de esa tesis fue con el ánimo de evitar que, como se estima actualmente, la mayoría de las demandas que ante el Tribunal Fiscal se promueven son elaboradas por profesionistas que no son licenciados en derecho, El problema que ha surgido con motivo de poderes especiales para promover medíos de defensa ante autoridades o tribunales es quien lo concede a nombre de una persona moral no acredita estar autorizado por la Asamblea o el Consejo de Administración para otorgarlo, surgiendo con tal motivo el 'obreseimiento del juicio. PERSONALIDAD DE PARA ACREDITARLA

QUIEN NO

PROMUEVE

BASTA CON

POR EL PODERDANTE; SE REQUIERE

A

NO:'lBRE

PRESENTAR

DE EL

UNA

EMPRESA.

PODER OTORGADO

PROBAR QUE ÉSTE ESTÁ FACULTA-

Establece el articulo 2574 del Código Civil para el Distrito Federal, concordante con el 2468 del Código Civil para el Estado de Nuevo . León, que el mandatario puede encomendar a un tercero el desempeño del mandato si tiene facultades expresas para ello. Por DO POR LA EMPRESA PARA DELEGAR A UN TERCERO SU MANDATO.

2~ Juicio 95/71/2187/70, Resolución del Pleno del Tribunal Fiscal de la Federación de 9 de marzo de 1978 visible en el Informe de Labores rendido por su Presidente por el periodo de diciembre de 1977 al 31 de julio de 1978.

156


tanto, la personalidad de quien promueva a nombre de una empresa no se acredita con el poder general para pleitos y cobranzas y actos de administración que un apoderado de la empresa le haya otorgado, es necesario probar también que este apoderado está autorizado por la empresa para delegar el desempeño de su mandato a un tercero, lo que no sucede cuando sólo consta que dicho apoderado posee un poder para pleitos y cobranzas, actos de administración, actos de dominio y poder cambiarlo; se requiere que esté expresamente facultado por la empresa para nombrar un apoderado sustituto; si no consta esta situación, no se prueba que pueda otorgar a su vez a un tercero la representación de la sociedad o empresa originalmente poderdante.tt

Es frecuente observar que el magistrado instructor haga omisión respecto a tener por autorizados a los abogados que las partes señalan en los términos del último párrafo del articulo 200, pero grave se toma cuando sus acuerdos que deben de notificarse personalmente o por correo registrado con acuse de recibo se notifican en otra dirección y no en el domicilio señalado en la demanda. VIOLACIONES RIZ,\CIÓN y EN

SUST.\NCJ..\I,F.S AL

PROCEDIMIENTO. OMISIÓN DE

NOTIFICACION A LA DEMANDANTE

UN DOMICILIO DISTINTO

AL SEÑALADO

DEL

PARA

AUTO-

FALLO DEFINITIVO

ora NOTIFICACIONES.

En atención a lo previsto por los artículos 200 }' 253, fracción VI, del Código Fiscal de la Federación, la Sala a qua debe acordar lo conducente respecto de la autorización que haga la demandante en la persona de un Licenciado en Derecho y notificar el fallo definitivo en el domicilio procesal que al efecto señale esa parte. Pero si es omisa en el primer punto, y en cuanto al segundo notifica en un domicilio procesal distinto al último señalado y aceptado por la propia Sala, ésta incurre en violaciones sustanciales al pro. cedimiento que requieren la reposición de las actuaciones inccrrectaso Revisión NQ 2376/87, RTF de octubre de 1992.

6.

DEL INCIDENTE DE NULIDAD DE NOTIFICACIONES

Si las notificaciones se hacen con violación a lo ordenado por el Código Fiscal de la Federación serán nulas. La parte perjudicada podrá pedir que se declare la nulidad dentro de los ~4 Visihl~ en la Revista del Tribunal Fiscal de la Federación de mayo de 1985, p. 914.


157

cinco días siguientes a aquel en que ella conoció e! hecho ofreciendo las pruebas pertinentes." "Si se admite la promoción, se dará vista a las demás partes por e! término de cinco días para que expongan lo que a ;u derecho convenga; transcurrido dicho plazo, e! magistrado Instructor dictará la resolución." Declarada la nulidad se deberá reponer la notificación anulada y las actuaciones posteriores, imponiéndose al actuario responsable una multa equivalente a diez veces e! saJario mínimo general de! área geográfica del Distrito Federal, sin que exceda del 30% de su sueldo mensual y, en caso de reincidir será destituido de su cargo. ' Las promociones de nulidad notoriamente infundadas se desecharán de plano.

7.

DE LOS TÉRMINOS

El cómputo de los términos o plazos se sujeta a las reglas ..

SI~l1entes:

26

a) Empezarán a correr a partir de! día siguiente a aquel en que surta efectos la notificación. b) Si están fijados en días, sólo se computarán los hábiles "entendiéndose por éstos aquellos en que se encuentren abiertas al público las oficinas de las Salas del Tribunal Fiscal durante e! horario normal de labores". e) Si están señaladas por período o tienen una fecha determinada para su extinción, se incluyen los días inhábiles; si el último día del plazo o fecha fuese inhábil, se prorrogará hasta e! siguiente día hábil. d) Si los plazos se fijan por mes o por año, sin especificar que sean de calendario, se entiende que e! plazo vence en e! mismo día de! mes y año de calendario posterior a aquel en que se inició. 2S Art. 223, CF. Debe tener presente 10 consignado por el artículo 320 del CFPC, aplicado supletoriamente, que dice: "...si la persona mal notificada o no notificada se manifestare ante el Tribunal sabedora de la providencia, antes de promover el incidente de nulidad, la notificación mal hecha u omitida surtirá sus efectos. como si estuviera hecha con arreglo a la ley. En este caso, el incidente de nulidad que se promueve será desechado de plano". es Art. 258. CF.

158


De 10 expuesto tenemos que la notificación hecha, por ejemplo el lunes surte sus efectos al día siguiente, el martes si es día hábil y el término empieza a correr al dia siguiente, e! miércoles si también es día hábil; no contándose los días inhábiles como son los sábados, domingos y días de descanso obligatorio y aqueIlos en que se suspendan las labores de! Tribunal Fiscal porque son festivos o por interrupciones de carácter administrativo. Si se certifica que en determinado día fueron suspendidas las labores, ese día no debe ser contado dentro del término legal, para

ejercer la acción de nulidad, sin que sea de tomarse en consideración el alegato en el sentido de que no obstante que no hubiese laborado aquel Tribunal, se designó personal de guardia para la recepción de la correspondencia, porque esta argumentación es in.rrundible. frente a1 texto de la fracción citada al principio."

::7 Tomo LXXII, p. 6139, Semanario Judi(~ial de la Federación. Actor: José Antonio Quevedo Sasso.

CAPÍTULO

VIII

DE LA DEMANDA: SU PRESENTA.CION SUMARIO: 1. Introducción. 2. Término para su presentacién. 3. Elementos que deberá contener la demanda. 4. Documentos que deberán acompañarse. 5. Su recepción. 6. Distribución de las demandas. 7. Del magistrado instructor. 8. Requisitos esenciales y secundarios de la demanda. 9. Desechamiento de la demanda por improcedente. 10. Desechamiento de las pruebas ofrecidas o presentadas. 11. Impugnación de la notificación del acto impugnado. 12. Del escrito de demanda. 13. Causales de ilegitimidad O agravios.

1.

INTRODUCCIÓN

La demanda puede presentarse directamente ante la sala regional en cuya circunscripción tenga su domicilio fiscal e! demandante -hasta e! 31 de diciembre de 1993 la demanda se presentaba en la sala regional que correspondía al domicilio de la autoridad demandada- o bien enviarse por correo registrado con acuse de recibo si e! demandante tiene su domicilio fuera de la población donde esté la sede de dicha Sala, siempre que e! envío se efectúe en e! lugar en que haya surtido efectos la notificación.' Si e! demandante reside en Tijuana, B. C., Y la autoridad que emitió el acto que se impugna tiene su sede en esa misma ciudad, la sala regional competente es la de! noroeste establecida en Ciudad Obregón, Son., por lo que si la demanda no se presenta personalmente en la oficialía de partes de esta Sala y se envía por correo en la forma antes señalada, deberá depositarse en la oficina de correos ubicada en Tijuana y no en 1

Art. 207,

CF.

159

160


Mexicali, RC., si en ésta fue en donde se elaboró el escrito de demanda. Si la autoridad que expidió el acto tiene su domicilio en el Distrito Federal y el demandante en Salina Cruz, Oax., éste podrá igualmente presentar personalmente su demanda en la oficialía de partes de la sala regional del Sureste o bien enviarla por correo registrado con acuse de recibo pero desde aquelJa ciudad. Cuando por error se presente la demanda ante una Sala Regional que por razón de territorio es incompetente, ésta, al recibir la demanda, se declarará incompetente de plano y comunicará su resolución a la sala regional que en su concepto sea la competente, enviándole el expediente que contiene los autos," Recibidos los autos por la Sala que se estima competente, ésta, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, decidirá si acepta o no el conocimiento del asunto; si 10 acepta, comunicará de ello a las partes y a la Sala Superior y de no aceptarlo lo hará saber a la Sala Superior para que decida, dentro de los cinco días siguientes, a cuál Sala corresponderá conocer del asunto, que inclusive puede resultar una tercera, comunicando su decisión a las Salas y a las partes, enviando el expediente a la que haya resultado competente para que tramite y resuelva el juicio. Si por error la demanda se envió por correo a la Sala que resultó no ser la competente debe, sin embargo, satisfacerse el requisito de que se hubiese depositado en la oficina de correos

de la población cn que haya surtido efectos la notificación. CÓnICO FISCAL DE LA FEDERACION (VIGENTE EN

192

1979).

EL ARticuLO

NO F.S VIOLARORIO DE I.A G.~R<\NTfA CONTENIDA EN EL ARTICULO

17 El artículo 17 constitucional, al disponer que "los tribunales estarán expeditos para administrar justicia en los plazos r términos que fije la ley", concede al legislador ordinario la facultad de determinar en las leyes respectivas los referidos plazos y términos. Es decir, sin contravenir el precepto constitucional, el legislador puede señalar el procedimiento en la función encamen. dada a los tribunales. De esta manera, si el artículo 192 del Código Fiscal de la Federación (vigente en mil novecientos setenta y nue-

CONSTITUCIONAl..

: Art. 218,

CF.

DE LA DEMANDA: SU PRESENTACIÓN

161

ve) dispone que, cuando se haga uso del servicio postal, las demandas de los juicios de nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federación deben enviarse desde el lugar en que resida el actor, no por ello contraviene lo dispuesto por el artículo 17 constitucional, pues no. entorpece la impartici6n de justicia, ya que de ninguna manera se impide a los afectados que hagan valer un medio jurídico de defensa., ni se retarda arbitraria o indefinidamente la función de administrar justicia. Es más, lo que pretende la quejosa en el sentido de que se deberá permitir enviar la demanda desde un lugar distinto al de su domicilio y al de residencia del tribunal respectivo, sí: entorpecería la función jurisdiccional por el tiempo que perdería el actor en trasladarse a una ciudad para desde ahí enviar su demanda; por lo tanto, el precepto legal que se impugna, lejos de obstaculizar la administración de justicia, la hace expedita conforme al artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Además, si el legislador está facultado para establecer los plazos y términos en que se debe administrar justicia, este alto tribunal estima que el artículo 192 del Código Fiscal de la Federación, al disponer que las demandas que se envíen por correo deben remitirse desde el lugar en que resida el actor, no contraviene la disposición contenida en el artículo 17 constitucional, puesto que no contiene una negación de impartir justicia ni entorpecer la función jurisdiccional, sino más bien regula uno de los "términos" o requisitos a que se refiere el precepto fundamental citado, que desde luego puede ser constitucionalmente fijado por el legislador ordinario.a DEMANDA. PRESENTACIÓN POR CORREO. En los términos del articulo 192 del C6digo Fiscal de la Federación de 1967 y 207 del actual, se establecen como requisitos para presentar la demanda por correo certificado, primero, que el actor tenga su domicilio fuera de la sede de la Sala Regional que deba conocer por razón de territorio y segundo, que el depósito en el .correo se haga en el lugar en que reside el actor; consecuentemente, si éste reside en una población determinada y pretende presentar su demanda por correo, pero hace el depósito en otra población, es claro que no se contemplan los requisitos de las disposiciones legales comentadas, no pudiéndose considerar válida esa presentación para efectos del cérnpu, to del término de presentación de la demanda."

3 Amparo en revisión 7026/82, visible en el Informe rendido a la Suprema Corte de Justicia por su Presidente, al terminar el año de 1985, Primera Parte, Pleno, p. 392. .. Contradicción de sentencia núm. 4/81, visible en la Revista del Tribunal Fiscal de Ja Federación de mayo de 1988, p. 7.

162

DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEM~NDA DE NULIDAD.

Su

ENVÍO POR CORREO CERTIFIC.\DO DESDE

El articulo 207 del Código Fiscal de la Federación, en su párrafo seUNA POBLACIÓN DISTINTA A LA DEL OOMICWO DEL PROMOVENTE.

gundo dispone que la demanda podrá ser enviada por correo certificado con acuse de recibo, tomando en cuenta como fecha de

su presentación la del día del depósito de la pieza postal, no la relativa al día de la recepción en la Sala competente del Tribunal Fiscal de la Federación, siendo irrelevante el que la misma haya sido depositada en la Administración de Correos de una población distinta a la del domicilio del actor, puesto que 10 trascendente es

Ia certeza del tiempo en que se manifestó la voluntad a la que la ley otorga eficacia procesal.e

Obsérvese en esta Jurisprudencia del Primer Tribunal Colegiado del Decimosexto Circuito, que es irrelevante el que la demanda haya sido depositada en la Administración de Correos de una población distinta a la del domicilio del actor; criterio que también ha hecho suyo el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en el Amparo en revisión 805/84." Surgió en el pasado la duda de cuándo se tenia por presentada la demanda por correo: ¿cuándo se depositaba en la oficina de correos? o ¿cuándo se recibía por el Tribunal Fiscal? El entonces Pleno de este Tribunal estableció la siguiente jurisprudencia: Deben tenerse como presentadas ante el Tribunal en la fecha del dep6sito en la Oficina respectiva, no obstante que éste se haga en Ia propia ciudad de México, residencia del Tribunal Fiscal de la Federación."

Conforme en que la fecha de presentación de la demanda es la del día en que se presentó en la oficina de correos y no el día en que la recibe la sala regional, pero no así en que la s Amparo directo 648/88, visible en el Informe presentado a la Suprema Corte de Justicia por su Presidente, al terminar el año de 1989, Tercera Parte, Tribunales Colegiados de Circuito, volumen II, p. 1119. 16 Visible en el Informe presentado a la Suprema Corte de Justicia por su Presidente, al terminar el año de 1986, Tercera Parte, Tribunales Colegiados, p. 100. '1 Resolución del 31 de enero de 1938, publicada en el Tomo Jurís. prudencia de la Revista del Tribunal Fiscal de la Federaci6n de los 'años 1937-1948, p. 81.


163

demanda puede enviarse por el servicio de correos existente en una población distinta a aquella en que surtió efectos la notificación, pues con este criterio se está modificando lo que exprcsamente nos dice el segundo párrafo del articulo 207 del Código Tributario Federal. En ocasiones los contribuyentes han presentado sus escritos de demanda en la oficina receptora de su jurisdicción, acreditando con el sello fechador de esa dependencia que la demanda fue presentada en tiempo. ¿Es correcto este procedimiento? Sobre este problema la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha expresado que si el contribuyente tiene la facultad legal de remitir por correo su demanda, lo lógico y justo sería que también tuviera facultad para remitirla por conducto de la Oficina Federal de Hacienda respectiva, puesto que tanto en uno como en otro caso, se fijarla con toda exactitud la fecha en que la demanda se presentó; pero que esta consideración seria válida para obtener la reforma de la disposición relativa y darl~ una amplitud a la misma que el legislador no quiso que tuviera; sin que importe el hecho de que la autoridad fiscal acepte la demanda que no iba dirigida a ella, pues aún cuando al obrar así, pro.cediera con dolo, esto sería materia para exigirle responsabilidad, pero no para el efecto de revivir un término que fatalmente ha concluido.'

2.

TÉRMINO PARA SU PRESENTACIÓN

La demanda deberá ser presentada ante la sala regional o ante la administración de correos dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a aquél en que haya surtido efectos la notificación del acto impugnado.' Como casos especiales, se tienen: a) Tratándose de notificaciones que la autoridad demandada haya hecho por edicto del acto impugnado, el plazo antes señalado empezará a correr a partir del día siguiente de la última publicación --<:ualldo el interesado haya fallecido y no 8 Tomo LXXVIII, p. 3960, Semanario Judicial de la Federación. Fidencio Rendón y Hno. 9 Art. 207, primer párrafo, CF.

164


se conozca al representante de la sucesión, hubiese desaparecído, se ignore su domicilio o que éste o el de su representante legal no se encuentren en territorio nacional-." b) "Cuando el interesado fallezca durante el plazo para iniciar el juicio, el plazo se suspenderá hasta un año si antes no se ha aceptado el cargo de representante de la sucesión." n e) "En los casos de incapacidad o declaración de ausencia, decretadas por autoridad judicial, el plazo para interponer el juicio de nulidad se suspenderá hasta por un año. La suspensión cesará tan pronto corno se acredite que se ha acep-

tado el cargo de tutor del incapaz o representante legal del ausente, siendo en perjuicio del particular si durante el plazo antes mencionado no se provee sobre su representación"." d) "También se suspenderá el plazo para interponer la demanda si el particular solicita a las autoridades fiscales iniciar el procedimiento de resolución de controversias contenido en un tratado para evitar la doble tributación incluyendo, en su caso, el procedimiento arbitral. En estos casos cesará la suspensión cuando se notifique la resolución que da por terminado dicho procedimiento, inclusive en el caso de que se dé por terminado a petición del interesado". El particular, en estos casos, tiene la opción de acudir al juicio de nulidad o de iniciar el procedimiento de resolución de controversias contenido en un tratado para evitar la doble tributación, pero," recuérdese, concluido el juicio ya no pue-" de iniciar este procedimiento. Transcurrido el término de 90 días a que se contrae el artículo 162 del Código Fiscal de la Federación, en cualquier momento puede el interesado impugnar ante el Tribunal Fiscal la resolución negar tiva de su instancia que se presume, sin que tenga fundamento alguno, la idea de que deba acudir ante el Tribunal Fiscal dentro de los 15 días siguientes a los 90, ya que este último plazo determina que se considera en estado latente la negativa en cuestión."

Como el Tribunal Fiscal tiene dos períodos de vacaciones al año, las autoridades demandadas sostuvieron que durante ao Art. 134, fracción IV, y 140, CF.

Art. 207, penúltimo párrafo, cr. Art. 207, último párrafo, cs. 1~ Juicio de nulidad 5745/947.

II

12


165

esos períodos coman los términos para la presentación de las demandas, máxime que el citado Tribunal dejaba guardias durante los mismos. Al respecto, la Tercera Sala del Tribunal Fiscal estableció que: Habiendo acordado el Pleno con fecha 10 de mayo de 1937 que quedarían interrumpidos, durante el período de vacaciones, los términos fijados por la Ley de Justicia Fiscal, antecedente del Código Fiscal de la Federación, la circunstancia de que en algún período hubiera habido empleados de guardia encargados de recibir las demandas y demás promociones de los interesados, no es óbice para dejar de cumplir con dicha jurisprudencia, y, por tanto, no cabe computar en los términos los días de vacaciones. H DE}'fANDA DE NULIDAD. FORMA DE COMPUTAR EL TÉRMINO PARA PRESENTARLA, CUANDO SE

NOTIFICA EL ACTO ADMINISTRATIVO EN EL

LA FEDERACIÓN. El hecho de que la Sala estuviese en período vacacional al momento de practicarse la notificación del acto administrativo, no autoriza a concluir que los efectos del acto administrativo, no autoriza a concluir que los efectos de dicha notificación se surten hasta el momento que este Órgano Colegiado estuviese laborando en forma ordinaria, pues si bien es cierto que el principio general plasmado tanto en el artículo 135 como en el 255 del Código Fiscal de la Federación, consiste en que las notificaciones surten sus efectos al día hábil siguiente al en que fueron hechas, debe distinguirse que el primero de los preceptos se aplica para los actos emitidos por la autoridad administrativa, en tanto que el segundo, se refiere a las notificaciones que deben efectuarse con motivo del procedimiento contencioso ante el Tribunal Fiscal y, por tal razón, la notificación en el caso que se estudia surtió sus efectos en el mes de diciembre, conforme al artículo 135, y el plazo de 45 días autorizados en el artículo 207 del Ordenamiento Tributario mencionado inició en el mes de enero, a partir del primer día de labores de esta Sala después del período vacacional, sin que se hubiese restringido el término autorizado en la última disposición legal citada." PER.ÍOOO VACACIONAL DEL

TRIBUNAL FISCAL DE

¿Cuál es la consecuencia de que la demanda se presente extemporáneamente, fuera del término legal? Que la misma sea desecbada por improcedente al no satisfacer uno de los requisitos esenciales para su admisión: que se presente en el término legal. Juicio de Nulidad 3323/943. Juicio de Nulidad núm. 119/87, Sala Regional Norte-Centro, \'1S1ble en la Revista del Tribunal Fiscal de la Federaci6n de febrero de 19RB, 1-1

15

p. 24.

166


Si bien es cierto que el Código Fiscal de la Federación no dice expresamente, que se deba sobreseer en el asunto, si la demanda se presenté fuera de los quince dias que señala el artículo 179 de dicho Código, debe aplicarse la regla de interpretación que manda considerar las disposiciones legales de manera que produzcan efectos y no en forma que carezca de ellos, ya que ese artículo resultaría inútil si se pudiera presentar la demanda fuera de los quince días señalados, por lo que debe entenderse que s610 es posible exigir la actuación del Tribunal Fiscal, con una demanda presentada con la oportunidad señalada en el artículo 179. Además, de acuerdo con el artículo 11 del propio Código, cabe aplicar supletoriamente el 288 del Código Federal de Procedimientos Civiles, que declara perdido el derecho que no se ejercita dentro del plago legal, 10 que significaría que el ocurrente pierde el derecho de exigir que el Tribunal Fiscal dicte una sentencia de fondo, si deja transcurrir el plazo en que pudo presentar su demanda."

El vigente Código Fiscal nos dice en su artículo 202, fracción IV, que "Es improcedente el juicio ante el Tribunal Fiscal dc la Federación en los casos, por las causales y contra los actos siguientes: ... "Respecto de las cuales hubiere consentimiento, entendiéndose que hay consentimiento únicamente cuando no se promovió algún medio de defensa en los términos de las leyes respectivas o juicio ante el Tribunal Fiscal en los .plazas que señala este Código." ¿Cuál es la consecuencia de que la demanda se presente sin estar firmada por el demandante? Equivale a la nada jurídica. Si una oficina receptora requiere del pago de un crédito fiscal a un contribuyente y después ella misma nulifica la notificación por no considerarse la oficina competente, el actor está en tiempo si acude al Tribunal Fiscal dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a la notificación hecha por la oficina competente. No puede tomarse como término para computar el plazo dentro del cual debe promoverse la demanda de oposición, la fecha de una diligencia de requerimiento de pago que quedó sin valor alguno, porque una Oficina Federal de Hacienda estimó que el procedimiento económico-coactivo debía ventilarse ante otra oficina diversa; y si el quejoso promovió el juicio de oposición dentro de los quince días posteriores a la fecha del segundo requerimiento, esto es, del 16 Tomo LXXXIV, p. 271 del Semanario Judicial de la Federación. Actor: Manuel Celis N.


167

hecho por la oficina demanda competente, es indudable que el Tribunal Fiscal de la Federación no se ajusta a la ley, al desechar, en esas condiciones, la oposición promovida."

Cuando el superior jerárquico ordena la reposloon del procedimiento de ejecución, debiendo requerirse nuevamente del pago al deudor, éste se encuentra en tiempo para impugnar el crédito, ya que el que había transcurrido se invalidó. Si la Oficina Federal de Hacienda respectiva, comunicó al quejoso que se iba a proceder al remate del predio de su propiedad contra lo cual se informó e! agraviado y solicitó la suspensión del embargo y remate de! bien secuestrado, inconformidad que trajo como consecuencia, que la autoridad repusiera el procedimiento de ejecución, por considerar que éste había sido irregular, ya que no había mediado diligencia alguna que se hubiere entendido con el quejoso, con anterioridad a la notificación que se le hizo, respecto de que iba a efectuarse el remate mencionado, en tales condiciones debe estimarse que el término de quince días para que el quejoso ocurriera al juicio de nulidad ante el Tribunal Fiscal, debe contarse a partir de la fecha en que se repuso el procedimiento de ejecución, con la diligencia de notificación y requerimiento de pago respectivos, ya que tal reposición implicó que quedara invalidada la notificación del remate, y por tanto, que no produjera ese acto efecto jurídico alguno, lo que indica que no es correcto, sostener que el término para ocurrir al juicio de nulidad principió a correr a partir de tal acto, que no produjo efecto jurídico alguno, por haber sido nulificado. Cosa distinta sucedería si la gestión del quejoso ante la autoridad ejecutora no hubiera tenido un resultado favorable a sus intereses, esto es, si se hubiera resuelto que la notificación de la diligencia de remate fue legal, pues en este caso, el acto objetado seguiría subsistiendo, y la gestión del quejoso no hubiera podido interrumpir el término para pron'over el juicio de nulidad."

¿Puede la parte actora, una vez presentada su demanda, ampliarla? Sí, en tanto la ampliación se presente dentro del plazo de los cuarenta y cinco días hábiles que tiene para presentar su demanda.

17 Tomo LXI, p. 3873 del Semanario Judicial de la Federación. Actor: Manuel Pastén Romero. 18 Tomo LXXIV, p. 5133 del Semanario Judicial de la Federación. Actor: Rosaura Novelo Vda. de Sosa.

168

DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEMANDA DE NUUDAD, AMPLIACIÓN DE LA.. El artículo 207 del Código Fiscal de la Federación otorga a los contribuyentes un término de cuarenta y cinco días para impugnar la resolución que les cause perjuicio. Ahora bien, si el actor interpone su demanda y con po~ terioridad la amplía dentro de aquel término, en tal circunstancia, no existe impedimento legal para realizar dicha ampliación, si de

autos se desprende que la parte demandada contestó el escrito inicial después que el accionante interpuso aquélla; ya que en el caso de que se incurra en alguna omisión, se puede subsanar a través de un escrito complementario o aclaratorio. Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Primer Circuito, SJF, pág. 389.

3.

ELEMENTOS QUE DEBERÁ CONTENER LA DEMANDA

La demanda deberá indicar: 19 a) Nombre del demandante; su domicilio fiscal, con independencia del que se señale como domicilio legal para recibir notificaciones del demandante; En ocasiones, erróneamente, la autoridad que produce la contestación a la demanda ha pretendido que estos datos deben corresponder a quien suscribe el escrito de demanda y no del demandante, a lo que el Primer Tribunal Colegiado del Décimo Sexto Circuito ha sostenido: El artículo 208, fracción 1, del Código Fiscal de la Federación establece algunos de los requisitos que se deben indicar en la demanda de nulidad, tales como el nombre, domicilio fiscal y en su caso, clave en el Registro Federal de Contribuyentes y domicilio para recibir notificaciones

JUICIO DE NUUDAD. DEMANDANTE EN EL, CONCEPTO DE.

del demandante. Una recta interpretación de esa disposición legal lleva a establecer que al referirse al 'demandante', alude precisamente a aquella persona a quien perjudica el acato que se reclama a través del juicio de nulidad, quien tiene en estricto sentido la calidad de actor en ese procedimiento, siendo impropio jurídicamente cualificar como demandante en el juicio de nulidad sólo al suscriptor de la demanda, ya que pueden existir dos supuestos con relación a quien presenta la demanda de nulidad, el primero cuando quien la suscribe lo es el propio demandante, y el segundo cuando quien lo hace es la persona que legalmente representa al 19 Art. 208, CF. A partir del 1 de enero de 1996 se adicionó a este numeral un último párrafo, que establece: "Se presume que el domicilio señalado en la demanda es el fiscal, salvo que la autoridad demuestre lo contrario. El domicilio fiscal servirá para recibir notificaciones cuando no se señale uno convencional."


169

demandante, en cuyo caso se trata de representante del mismo. Por tanto, si el suscriptor de la demanda de nulidad lo es quien se ostenta como representante del afectado por el acto que se impugna, los datos que debe proporcionar son aquellos que correspon· den al actor quien tiene el carácter de demandante como parte en el juicio de nulidad, de conformidad con lo dispuesto por la fracción 1, del artículo 198 del Código Fiscal de la Federación. Esto es, cuando el artículo 208, fracción 1, del Código Fiscal de la Federación dispone que se contengan en la demanda el nombre, el domicilio fiscal y en su caso la clave en el Registro Federal de Contribuyentes y domicilio para recibir notificaciones del demandante, se refiere a que tales datos corresponden al actor y no a quien en su represen· tación intenta el juicio de nulidad, quien no obstante suscribir la demanda respectiva no tiene la calidad de "demandante" a que se refiere la citada disposición legal, de manera que si sólo proporciona en la demanda de nulidad los datos de él como promovente, y la misma es desechada porque no se indicaron los datos del demandante, es correcta la decisión de la autoridad y no existe indebida interpretación de' la referida disposición legal. Visible en el SJF de agosto de 1995, tomo 11, pág. 543.

b) Qué es lo que se impugna, la cita de la resolución cuya ilegalidad se combate; e) Autoridades demandadas; á) Exposición de los hechos que dan motivo a la demanda, que constituyen los antecedentes de la resolución impugnada; e) Los fundamentos de derecho en que el actor apoye la demanda de nulidad. "Los conceptos de impugnación"; j) Señalamiento de las pruebas conforme a las cuales el actor demostrará la procedencia de su demanda. "En caso de que se ofrezca prueba parcial o testimonial se precisarán los hechos sobre los que deban versar y señalarán los nombres y domicilios del perito o de los testigos. Sin estos señalamientos se tendrán por no ofrecidas"; g) "El nombre y domicilio del tercero interesado, cuando lo haya."

Cuando se omitan los datos señalados en los incisos a), b) y e), "el Magistrado Instructor desechará por improcedente la demanda interpuesta". ESlO último fue declarado inconstitucional por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, conforme a la Tesis de Jurisprudencia Nº 8/1996, en su sesión privada celebrada el 8 de febrero de 1996, al sostener:

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DE LO CONTENCIOSO ADMINlSTRATIVO DE5ECHAMIENTO DE LA DEMANDA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EL ARTÍCULO 208, ÚLTIMO PÁRRAFO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, VIOLA EL ARTÍCULO 14 CONSTITUCIONAL. El artículo 208,

último párrafo, del Código Fiscal de la Federación al establecer que el Magistrado Instructor desechará por improcedente la demanda interpuesta cuando se omitan los datos previstos en las fracciones 1, 11, III Y VI del citado precepto legal, viola el artículo 14 constitucional, no sólo porque se aparta de la naturaleza del juicio contencioso administrativo, que responde a la conveniencia y necesidad de otorgar al gobernado un eficaz medio de defensa en contra de los actos de autoridad administrativa a través de un proceso sencillo en el que el afectado pueda hacer sus planteamientos y aportar sus pruebas sin mayores formalidades, a fin de acreditar la ilegalidad del acto administrativo que la autoridad puede preparar durante muchos años y que goza de una presunción legal de validez, sino además porque al eliminar la prevención para regularizar la demanda, que estuvo vigente desde la Ley de Justicia Fiscal de 1936 y que impera en la mayoría de las legislaciones procesales de México, establece una consecuencia desproporcionada a la omisión en que pueda incurrir el demandante rompiendo el equilibrio entre las partes y dejando indefenso al gobernado al impedirle alegar y probar en contra del acto administrativo, así como el obtener una resolución que dirima las cuestiones debatidas, violando así las formalidades esenciales del procedimiento que debe reunir todo juicio previo a un acto privativo.

Se expresa en la segunda parte del penúltimo párrafo que cuando se omitan los datos previstos en los incisos e), el) y 1>, "el magistrado instructor requerirá al promovente para que los señale dentro del plazo de cinco días, apercibiendo que de no hacerlo en tiempo se tendrá por no presentada la demanda o por no ofrecidas las pruebas". En la práctica se ha observado que cuando el demandante está platicando y participa de ella el abogado, no repara éste que aquél no sólo está firmando al margen todas las hojas sino que también hace lo mismo con la última y así se presenta el escrito de demanda, en lo que ha querido apoyar la autoridad administrativa para sostener que el documento no está firmado por no constar la firma en el lugar acostumbrado. El Primer Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, en el Amparo directo 357/95, sostuvo al respecto lo siguiente: DEMANDA DE NULIDAD, FlIU.1A AL I\1ARGEN Y NO AL CALCE DE LA. DEBE

Es cierto que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 199 del Código Fiscal de la Federación en vigor, toda promo-

ADMITIRSE.


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eren debe estar firmada por quien la formula, y sin este requisito se tendrá por no presentada; pero, aunque es práctica común que la firma se estampe al calce de la misma, ello no es obstáculo para estimar que la demanda no está firmada, cuando aparezca dicha firma al margen; dado que este requisito tiene como finalidad indubitable darle autenticidad de manera clara y objetiva al documento, y de este modo establecer la aprobación y responsabilidad sobre lo que se afirma en él; por lo que resulta irrelevante que la firma en la demanda de nulidad no aparezca al calce, sino al margen de la misma, ya que el artículo citado no hace distinción alguna sobre el lugar en el que deba aparecer; consecuentemente, la demanda firmada al margen debe admitirse. Visible en el SJF y g., novena época, tomo 11, octubre de 1995, pág. 33.

4.

DOCUMENTOS QUE DEBERÁ ACOMPAÑARSE

El demandante deberá adjuntar a su escrito de demanda: 20 a) Si la demanda es presentada por el apoderado del demandante, sea éste persona física o moral, deberá acompañarse el documento conforme al cual se acredita la personalidad, salvo que en la resolución impugnada se le esté reconociendo tal personalidad entonces ya no hay por qué acreditarla." Es de aclararse que "En cada escrito de demanda sólo podrá aparecer un demandante, salvo en los casos que se trate de la impugnación de resoluciones conexas que afecten los intereses jurídicos de dos o más personas, mismas que podrán promover el juicio de nulidad contra dichas resoluciones en un solo escrito de demanda, siempre que en el escrito designen de entre ellas mismas un representante común, en caso de no hacer la designación, el Magistrado Instructor al admitir la demanda hará la designación," que es el caso de resoluciones dictadas contra varias personas que son, v.gr., copropietarias del bien o actividad que da origen a las mismas. Art. 209, cr, Art. 209, fracción II parte inicial, er. 22 An. 198, fracción IV, segundo párrafo, cr. Sin embargo, en el tercer párrafo se introduce una contradicción: "El escrito de demanda en que promuevan dos o más personas en contravención de lo dispuesto en el párrafo anterior, se tendrá por no interpuesto." Primero se dice que los demandantes ere ocsorucíones conexas deberán designar un representante común y si no 10 hacen lo hará el Magistrado Instructor, para enseguida expresar que si no hay designación de representante común y omisión del Magistrado Instructor, este mismo, al percatarse de ello al cierre de la instrucción, proyectará resolución de sobreseimiento que deberá aprobar la Sala. No se entiende en otra forma. 20 21

172


A partir del 12 de enero de 1991 se introduce lo que se conoce como "registro de personería", esto es, que estando acreditada la representación del dernandan te en un juicio anterior, basta citar el número de registro para que no exista la obligación de estar acreditando en cada juicio que se promueva a nombre del mismo demandante y ante la misma Sala

la personalidad del promovente." En ocasiones, el representante del actor no acompaña los documentos justificativos de su personalidad, por considerar que la misma le fue reconocida en la fase oficiosa. Aun cuando esto sea cierto, no siempre en la resolución que se impugna se hace alusión a él, luego, ¿cómo puede justificar que dentro del procedimiento del cual emanó la resolución que se reclama, se le reconoció la personalidad? La Sala Administrativa de la Suprema Corte, sostuvo al respecto lo siguiente: Si de las constancias que obren en el expediente respectivo, aparece que tanto las manifestaciones de determinado impuesto, como las notificaciones que, con motivo de la calificación que se haga al respecto, fueron hechas y recibidas por una persona, en calidad de representante de determinada negociación, esto es, que la autoridad inferior le reconoció la personalidad con que se ostenta cn el juicio de nulidad, ante una de las Salas del Tribunal Fiscal, esta autoridad debe tener por acreditada esa personalidad, en los términos de aquel precepto, ya que, de no hacerlo, es incuestionable que se violan garantías constitucionales."

El Tercer Tribunal Colegiado ha sustentado criterio similar como se aprecia en el siguiente fallo: TRIBUNAL FiSCA.L DE lA FEDERACIÓN. LAs SAlAS QUE LO INTEGRAN CARECEN DE COMPETENCIA PARA CUESTIONAR lA PERSONALIDAD CON QUE SE PROMUEVE UN JUICIO DE NULIDAD, CUANDO YA FUE RECONOCIDA POR lAS AUTORIDADES DEMANDADAS Y EL DEMANDANTE ACOMPAÑA LA CONSTANCIA RESI'ECIWA. De conformidad con el artículo 209. fracción 11,

del Código Fiscal de la Federación, el demandante debe adjuntar a su instancia el documento que acredite su personalidad o aquel en que conste que le fue reconocida por la autoridad demandada, cuando no gestione en nombre propio. En la mencionada disposición legal se advierte que el legislador federal, apegándose a un Art. 209, fracción 11, CF. Tomo LXXII, p. 6373. Semanario Judicial de la Federación. Actor: A. Sibber H., junio 26 de 1942. 2:1

24


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criterio de orden práctico, permite que los promoventes del juicio de nulidad acrediten su personalidad sin necesidad de exhibir el documento mediante el cual dicho carácter haya sido reconocido previamente por las autoridades demandadas, con lo cual se evita que aquellos prescindan de este documento y puedan continuar usándolo como más convenga a sus intereses. Debido a ello, cuando al presentarse la demanda de nulidad, la parte actora exhibe el documento en el cual consta que las autoridades demandadas han reconocido la personalidad de quien suscribe el correspondiente escrito, por imperativo legal el Tribunal Fiscal de la Federación se encuentra obligado a reconocerla, sin que sea óbice para ello el hecho de que en tal documento no se mencione en qué términos se otorgaron facultades al representante de la parte demandante, pues la omisión de asentar esa información únicamente es imputable a la autoridad emisora del documento de que se trate, razón por la cual tal circunstancia no debe parar perjuicio a la accionan te, cuyo derecho para acreditar su personalidad en los términos arriba mencionados, no debe sufrir menoscabo alguno a causa de omisiones como la referida. Amparo directo 1233/91, visible en el Semanario Judicial de la Federación de enero de 1992.

b) Igualmente deberá acompañarse el documento de la resolución que se está reclamando. De no poseerse por haberse extraviado deberá solicitarse de inmediato una copia certificada de la misma a la autoridad que la notificó y si ésta no la otorga dentro del término legal para acudir al juicio de nulidad, presentar la demanda acompañada de la copia sellada por la oficialía de partes de la autoridad notificadora, para que el Magistrado Instructor requiera a la autoridad demandada para que al producir su contestación la adjunte; e) Agregar la copia autógrafa de la constancia de notificación "excepto cuando el demandante declare bajo protesta de decir verdad que no recibió constancia o cuando hubiera sido por correo. Si la notificación fue por edictos deberá señalar la fecha de la última publicación y el nombre del órgano en que ésta se hizo"; á) Acompañar con el escrito de demanda una copia del mismo para cada autoridad señalada como demandada, y una más si se señala como parte a un tercero. A la copia para el titular a que se refiere la fracción 111 del artículo 198, deberá de anexársele copias simples de los documentos que se adjuntaron al escrito de demanda; e) El cuestionario e interrogatorio que debe desahogar el perito o los testigos, los cuales deben de ir firmados por el demandante;

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/J El interrogatorio para el desahogo de la prueba testimonial, el cual debe ir firmado por el demandan te en los casos señalados en el último párrafo del artículo 232, que es cuando el domicilio de los testigos se localiza fuera de la sede de la sala regional, caso en el cual se girará un exhorto solicitando el auxilio de algún juez o magistrado del Poder Judicial de la Federación o de algún tribunal administrativo federal; g) Cuando las pruebas documentales no obren en poder de la parte actora deberá ésta solicitarlas por escrito a la autoridad administrativa que las posee y en caso de que ésta no las alargue deberá acompañarse la copia del escrito sellado por la oficialía de partes de esta última, "presentada por lo menos cinco días antes de la interposición de la demanda", para que el Magistrado Instructor. al correr traslado de la demanda. requiera a ésta su envío junto con la contestación. "En ningún caso se requerirá el envío de un expediente administrativo." OBJECIÓN. Es INFUNDADA CUANDO EN AUTOS QUEDA ACREDITADO QUE SE

SOLICITÓ OPORTUNAMENTE LA EXPEDICIÓN DE COPIAS CERTIFICADAS.

Cuando la autoridad argumenta que no debieron admitirse las pruebas documentales ofrecidas y requerírsele para que al formular, su contestación de demanda, exhiba copias certificadas de esos documentas, afirmando que la demandante no intentó allegarse las probanzas en forma oportuna; su objeción resulta infundada si en autos queda acreditado que la enjuiciante presentó su solicitud de copias certificadas antes de la fecha de presentación de su demanda ante este Tribunal, pues no obstante qne el artículo 233 del Código Fiscal de la Federación no establece ningún plazo de anticipación para que se considere que la solicitud fue presentada oportunamente. En el juicio, la parle actora probó que cinco días hábiles antes de la presentación de su demanda solicitó la expedición de copias certificadas de los documentos qne ofrece como pruebas, demostrando además que pagó los derechos correspondientes, por lo que debe considerarse que dicha solicitud se hizo oportunamente. Juicio Atrayente 43/ 91/475/91, visible en la RTF de agosto de 1992.

Pero este requisito, de que se soliciten pruebas a la autoridad con cinco días antes de la presentación de la demanda, presenta problemas a contribuyentes. que por la razón que se quiera, elaboran su defensa en esos días que les quedan y reparan que hay que solicitar ciertas pruebas. Se duda de la constitucionalidad de esta exigencIa, por cuanto que con ella se reduce el plazo de la defensa para esos demandantes. En consecuencia, la prueba idónea para demostrar la ilegalidad de la resolución impugnada se localiza en un docu-


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mento que no se encuentra a disposición del demandante, por lo que éste solicita al Magistrado Instructor, a quien se turne e! escrito de demanda, que al correr traslado de ella a las autoridades demandadas las requiera para que al producir sus contestaciones las acompañen con tal documento, apercibidas que de no hacerlo se presumirá que es cierto lo que se sostiene en la demanda. El Magistrado Instructor, por no haberse solicitado previamente por escrito ese documento a la autoridad cuyo acto se impugna, procede a rechazar lo solicitado. Ante tal auto se agota el recurso de reclamación previsto en e! artículo 242 de! CFF. En e! juicio de nulidad Nº 207/97 promovido ante la Sala Regional Guerrero de! TFF, con fecha 18 de agosto de 1997, se resolvió dicho recurso en los términos siguientes: Esta Sala considera fundados los agravios planteados en los puntos números II y UI, en virtud de que el artículo 209, fracción VII del Código Fiscal de la Federación, dispone: El demandante deberá adjuntar a su instancia: VII. Las pruebas documentales que ofrezca. Cuando las pruebas documentales no obren en poder del demandante o cuando hubiera podido obtenerlas a pesar de tratarse de documentos que legalmente se encuentren a su disposición. éste deberá señalar el archivo o lugar en que se encuentra para que a su costa se mande expedir copia de ellos o se requiera su remisión cuando ésta sea legalmente posible. Para este efecto deberá identificar con toda precisión los documentos y tratándose de los que pueda tener a su disposición bastará con que acompañe copia de la solicitud debidamente presentada por lo menos cinco días antes de la interposición de la demanda. Se entiende que el demandante tiene a su disposición los documentos, cuando legalmente pueda obtener copia autorizada de los originales o de las constancias. En ningún caso se requerirá el envío de un expediente administrativo. De la disposición transcrita se infiere, que el ofrecimiento y recepción de pruebas documentales dentro del juicio contencioso administrativo está sujeto -entre otras- a las normas que siguen: -Tratándose de documentales, que el demandante no hubiese podido obtener, a pesar de que legalmente se encuentren a su disposición, deberá: a) identificarlas con precisión; b) señalar el archivo o lugar en que se encuentren, y e) acompañar copia de la solicitud debidamente presentada, por lo menos cinco días antes de la interposición de la demanda. Satisfechos estos requisitos, el Magistrado Instructor solicitará la expedición de copias certificadas de esos documentos a costa del promovente 0, en su caso, requerirá su remisión cuando legalmente sea posible.

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-Tratándose de documentales, que el actor no tenga en su poder, porque no pueda obtener copia autorizada de los originales o de las constancias, esto es, que legalmente no se encuentren a su disposición, deberá: a) identificarlas con precisión, y b) señalar el archivo o lugar en que se encuentren. Cumplidos estos requisitos el Magistrado Instructor solicitará la expedición de copias certificadas de esos documentos a costa del promovente 0, en su caso, requerirá su remisión cuando legalmente sea posible. En el caso, la actora en su demanda expresó, lo siguiente: De lo anterior tenemos que la autoridad fiscal deberá revisar el dictamen y si encuentra alguna anomalía ti omisión en él, deberá dirigirse en primer término al contador público que lo formuló, sólo que éste no pueda proporcionar los datos o informes que solicite la autoridad fiscal que lo está examinando, entonces deberá dirigirse al contribuyente y en ese momento se inician sus facultades de comprobación. Lo anterior, inclusive, fue aceptado por el entonces titular de la Administración General de Auditoría Fiscal Federal de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en resolución dirigida al Presidente del Instituto Mexicano de Contadores Públicos, A. C., contenida en el oficio Nº 324-A-983 de fecha 4 de mayo de 1993. Desde este momento se expresa que como el documento... no obra en poder de mi mandante más que en copia simple, no estando ella en posibilidad de obtenerlo por estar dirigido a un ente con el cual no se tiene relación, se solicita que se le indique a las autoridades demandadas para que al producir su contestación a la demanda acompañe copia certificada de ella con el apercibimiento de ley. Por otra parte, la actora ofreció dentro de sus pruebas: La Documental Pública, consistente en la copia simple de la resolución contenida en el oficio Nº 324-A-983 de fecha 4 de mayo de 1993. La resolución emitida por el entonces titular de la Administración General de Auditoría Fiscal Federal, contenida en el oficio Ns 324-A-983 de fecha 4 de mayo de 1993, misma que deberá ser requerida a las autoridades demandadas para que en copia autorizada la proporcionen al producir su contestación a la demanda, con el apercibimiento de ley, al no ser posible para mi poderdante el obtener copia certificada de ella por estar dirigida al Presidente del Instituto Mexicano de Contadores Públicos. Como se ve, la aclara al ofrecer la documental consistente en el oficio NQ 324-A~983 de fecha 4 de mayo de 1993, además de precisar que el original, se localiza en la Administración General de Auditoría Fiscal Federal de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, manifestó su imposibilidad para obtener una copia autorizada y, en consecuencia, solicitó a la instructora que requiriera a las autoridades demandadas el envío de tal documento. Pues bien, les circunstancias que concurrieron en el ofrecimiento de la referida documental revelan, por una parte, que se actualizó


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la segunda hipótesis del artículo 209, penúltimo párrafo del Código Fiscal de la Federación, al que se aludió en párrafos precedentes, y. por otra, que la demandante al hacer tal ofrecimiento satistizo los requisitos que exige el citado precepto. En este sentido fue jurídicamente incorrecto, que la Magistrada Instructora desechara esa probanza, con el argumento de que la enjuiciante no acompañó a la demanda la solicitud de expedición de copias autorizadas del documento; lo anterior en razón a que la solicitud a que alude el invocado artículo sólo se justifica, tratándose de documentos que legalmente se encuentren a su disposición de la actora, pero no en casos como el que nos ocupa, en que aquélla estuvo imposibilitada para solicitar la copia certificada del documento en cuestión, por no estar a ella dirigido, sino al Presidente del Instituto Mexicano de Contadores Públicos, A. C. En el orden de ideas expuesto. se revoca el auto materia de la presente reclamación, únicamente, en la parte que desechó la multicitada prueba y, en consecuencia. túrnense los autos a la Instructora a efecto de qu~ en los términos del artículo 209, penúltimo párrafo del Código FISCal de la Federación provea lo conducente, en cuanto a su admisión.

Hasta el 31 de diciembre de 1995, cuando no se acompañaban las pruebas se tenían por no ofrecidas y si se omitían los documentos señalados en los incisos a) a la á), se tendría por no presentada la demanda. Planteada la inconstitucionalidad del último párrafo del artículo 209 ante el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, éste, en sesión privada celebrada el 3 de agosto de 1995, estableció la Tesis de Jurisprudencia Nº 13/1995 (9'), que nos dice: DESECHAMIENTO DE LA DEMANDAEN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EL ARTICULO 209, ÚLTIMO PÁRRAFO. DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN VIGENTE A PARTIR DE 1990, VIOlA EL ARTICULO 14 CONSTITUCIONAL. El artículo 209, último párrafo, del Código Fiscal de la

/

Federación al establecer que el Magistrado Instructor tendrá por no presentada la demanda cuando se adjunten los documentos especificados en las fracciones 1 a IV del citado precepto legal, viola el artículo 14 constitucional, no sólo porque se aparta de la naturaleza del juicio contencioso administrativo que responde a la conveniencia y necesidad de otorgar al gobernado un eficaz medio de defensa en contra de los actos de la autoridad administrativa a través de un proceso sencillo en el que el afectado pueda hacer sus planteamientos y aportar sus pruebas sin mayores formalidades, a fin de acreditar la ilegalidad del acto administrativo que la autoridad puede preparar durante muchos años y que además goza de una presunción legal de validez, sino además porque al eliminar la prevención para regularizar la demanda, que estuvo vigente desde la Ley de

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Justicia Fiscal de 1936 y que impera en la mayoría de las legislaciones procesales de México, establece una consecuencia desproporcionada a la omisión en que puede incurrir el demandante rompiendo el equilibrio entre las partes y dejando indefenso al gobernado al impedirle alegar y probar en contra del acto administrativo, así como el obtener una resolución que dirima las cuestiones debatidas, violando así las formalidades esenciales del procedimiento que debe reunir todo juicio previo a un acto privativo.

Con tal motivo, a partir del 1 de enero de 1996, 'si no se adjuntan a la demanda los documentos a que se refiere este precepto, el Magistrado Instructor requerirá al promovente para que los presente dentro del plazo de cinco días". De no presentarse en dicho plazo los documentos a que aluden los incisos a) a la á), se tendrá por no presentada la demanda, y si se trata de las pruebas a que se refieren los incisos e), j) y g), se tendrán por no ofrecidas. Esto último es inconstitucional. El Pleno de la Suprema Corte primero hizo suya esta tesis

y después cambió de criterio, aceptando la violación de la garantía de audiencia. El cuestionario a desahogarse por el perito deberá presentarse al momento en que el Magistrado Instructor requiera la presencia de éste, para que haga la protesta de ley; el interrogatorio a desahogarse por los testigos se presentará al acudir ante la Sala estos últimos. Si por la naturaleza del peritaje éste deba desarrollarse fuera dé la jurisdicción de la Sala Regional que tramita el juicio o los testigos residen en otra zona, dicha Sala puede solicitar el auxilio para el desahogo de dichas pruebas a la Sala Regional correspondiente o al Juzgado de Distrito con sede en la población en donde deba ella desahogarse. h) Cuando en la resolución impugnada se haga referencia a información confidencial proporcionada a la autoridad fiscal: demandada por terceros independientes, que celebraron operaciones con partes relacionadas a que alude el artículo 64-A de la Ley del Impuesto sobre la Renta y se les aplicó alguno de los métodos para determinar precios o el mon to de las contraprestaciones conforme al artículo 65 de esa misma ley, cuya existencia fue del conocimiento del demandante al levantarse la última acta parcial o al girarse el oficio de observaciones en revisión de gabinete y le fue mostrada a través de sus representantes, deberá éste de revelar dicha información, misma que no podrá ponerse a disposición de los autorizados para oír y recibir notificaciones, que necesariamente tienen que


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ser licenciados en Derecho, salvo que se trate de los mismos representantes a quienes fue demostrada dicha información. y si dichos representantes fueron contadores públicos, ¿sólo éstos podrán volver a tener a su disposición esa información y no los licenciados en Derecho que quedaron autorizados para actuar conforme al último párrafo del artículo 200 del CFF? El abogado examina en forma distinta la información confidencial, desde aspectos jurídicos que el contador o economista no tomaron en consideración, que podría traer como consecuencia que se nulifique el acto impugnado sin entrar al fondo del asunto.

5. Su

RECEPCIÓN

La demanda será recibida por la Oficialía de Partes de la Sala Regional ante la que se presente o se remita por correo registrado con acuse de recibo. 6.

DISTRIBUCIÓN DE LAS DEMANDAS

Corresponde a la Sala Superior establecer las reglas para la distribución de los asuntos entre las Salas Regionales cuando haya más de una en la circunscripción territorial -caso de la Metropolitana e Hidalgo-México--, así como entre los Magistrados Instructores de tal manera que recaiga igual número a cada magistrado." Es muy importante para el Tribunal Fiscal el que los litigantes no puedan influir para que las demandas que presenten se turnen a la Sala y con el magistrado que desean, pUI'S esto podría ocasionar graves perjuicios a la demandada, amén de corromper al personal administrativo, pues es indudable el interés que un litigante tendrá en que su demanda se turne a la Sala en la cual existen antecedentes favorables a su caso. Por ello, la Sala Superior, siguiendo un procedimiento confidencial establece las reglas para la distribución de los asuntos, sobre todo cuando hay más de una Sala Regional en la circunscripción territorial.

7.

DEL MACISTRADO INSTRUCTOR

El magistrado a quien se le turne una demanda recibe el nombre de Magistrado Instructor, quien tiene a su cargo resol25

Are 15, fracción VI,

LO.

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ver si procede darle entrada, o que se corrija la irregularidad de que adolece o desecharla; llevar adelante el juicio, resolviendo todos los aspectos legales que se presenten hasta llegar al cierre de la instrucción y formulación del proyecto de sentencia que someterá para el examen y. en su caso, la aprobación de los demás magistrados miembros de la Sala." Los Magistrados Semaneros y las Salas del Tribunal Fiscal deben considerarse como la misma autoridad, en consecuencia las Salas deben responder en el juicio de garantías, de la legalidad de las resoluciones dictadas por los Magistrados Semaneros." OBJECIÓN AL xtrro ADMISORIO DE DEMANDA. PARA SU RESOLUCIÓN NO SE REQUIERE CONCLUIR TODAS lAS FASES DEL PROCEDIMIENTO. Conforme a

lo expresamente establecido por el último párrafo del artículo 228 bis del Código Fiscal de la Federación, las objeciones se decidirán en la resolución que ponga fin al juicio o en la sentencia respectiva; de tal forma que las que se promuevan en contra de los autos admisorios de demanda por aspectos de procedibilidad de las mismas y sean fundadas, serán decididas en una sentencia interlocutoria de sobreseimiento, sin que para su emisión sea necesario agotar todas las fases del procedimiento hasta llegar al cierre de instrucción, pues sólo basta que tales objeciones sean admitidas a trámite y que se dé término a la parte actora para manifestar lo que a sus intereses convenga. Juicio Nº 500/90, visible en la RTF de octubre de 1991.

8.

REQUISITOS EsENCw.ES y SECUNDARIOS DE LA DEMANDA

Turnada la demanda al Magistrado Instructor, éste deberá examinarla y determinar si satisface tanto los requisitos esenciales como los de carácter secundario. Cubiertos todos los

requisitos el Magistrado Instructor dictará un acuerdo dando entrada a la demanda y pruebas ofrecidas, conocido como "auto de admisión". Los requisitos esenciales los constituyen: a) Que se impugne una resolución administrativa; b) Que esa resolución satisfaga las características que exige la ley; e) Que la resolución reclamada quede comprendida, sea en el caso generala en alguno de los casos especiales de competencia del tribunal de anulación; á) Que la impugnación se haya hecho en tiempo. Los requisitos secundarios son: a) Que la demanda no sea oscura, y b) Que se acompañen las pruebas que se ofrecen y ee ArL 30. 27 Tomo

LXXII, p. 1909,

~JF.

Actores: Pedro Soto y Coags.


181

de contarse entre ellas la pericial se satisfagan los requisitos para su admisión. La ausencia de alguno de los requisitos esenciales dará lugar al desechamiento de la demanda por improcedente; la ausencia de! requisito secundario de que la demanda sea clara dará lugar a que se requiera al actor para que la aclare, con el apercibimiento que de no hacerlo dentro de los tres días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación se le desechará. La ausencia de alguna de las pruebas documentales ofrecidas o la no satisfacción de los requisitos para la admisión de la prueba pericial -nombre del perito y su domicilio-, hará que se tengan por no presentadas. Son requisitos secundarios porque al incurrir en el primero no da origen a que sin más trámite se deseche la demanda y la omisión en la presentación de pruebas no trae consigo tampoco el desechamiento de la demanda.

9.

DESECHAMIENTO DE LA DEMANDA POR IMPROCEDENTE

Determinado por e! Magistrado Instructor que hay ausencia de alguno de los elementos que debe contener la demanda, previstos en las fracciones 1, II YVI del artículo 208, procede que se dicte, sin más trámite, debidamente fundado y razonado, auto de desechamiento de la demanda por improcedente. No olvidar su declaratoria de inconstitucional. Contra ese acuerdo el actor debe de interponer, si lo considera incorrecto y dentro de los quince días siguientes a aquel en que surta efectos su notificación, el recurso de reclamación ante la Sala a que se encuentra adscrito e! Magistrado Instructor, debiendo éste correr traslado a las autoridades demandadas para que en el mismo plazo de quince días manifiesten lo que a su derecho convenga y sin más trámite dará cuenta a la Sala para que resuelva en el plazo de cinco días."

10.

DE5ECHAMIENTO DE LAS PRUEBAS OFRECIDAS O PRESENTADAS

Cuando e! demandante no acompaña con su escrito de demanda las pruebas ofrecidas, o no las presente conforme a 28 Art.

242,

CF.

182


derecho o no presente la copia sellada de! escrito dirigido a la autoridad administrativa en e! que le solicita que se le expidan las copias de la documentación que como pruebas ha ofrecido, se deberá requerir su presentación dentro de! plazo de cinco días y de no hacerlo se tendrán por no presentadas." Contra e! desechamiento de alguna prueba procede agotar el recurso de reclamación antes descrito, en el plazo señalado, procediendo e! Magistrado Instructor en la forma indicada."

11.

IMPUGNACIÓN DE LA NOTIFICACIÓN DEL ACTO RECURRIDO

La parte actora puede sostener en su demanda que el acto administrativo que le causa agravios no le fue notificado o que lo fue ilegalmente." Si afirma conocer el acto, indicará en su demanda a partir de qué fecha fue de su conocimien too En este supuesto, además de sostener que la resolución que impugna fue de su conocimiento en determinado día y mes, deberá exponer en cuanto al fondo los agravios que le causan. Si afirma que no conoce el acto administrativo que ha dado lugar a su demanda se dará entrada a ésta por e! Magistrado Instructor y correrá traslado de ella a las autoridades demandadas ordenándoles que al producir su contestación acompañen copia autorizada del acto combatido, así como del documento en que debe constar la notificación de! mismo. Al producirse la contestación, en el primer caso, la autoridad demandada deberá de demostrar que e! acto combatido le fue notificado al actor con fecha anterior y por ende que su demanda es extemporánea. Si en efecto la notificación fue hecha en los términos de ley, se tendrá esa fecha como la que sirva para observar si la demanda está presentada en tiempo y si no deberá desecharse por el Magistrado Instructor; pero si la notificación del acto se hizo con violación del procedimiento de notificación, se tendrá como fecha de notificación la que señala la actora en su demanda y a partir de la misma corre el plazo para su presentación. Es el segundo caso, si al c..ntestarse la demanda no se acompaña el documento de notificación o el que se presenta 29 An. ~o Art.

209, penúltimo párrafo, 209, último párrafo, CF. '1 Art. 209 bis, CF.

CF.

DE LA DEMANDA: SU PRESENTACiÓN

183

se observa que no está ajustado a derecho, el demandante será notificado por el Magistrado Instructor teniendo el derecho de ampliar su demanda en cuanto al fondo del negocio y para ello contará con el plazo de cuarenta y cinco días para producirla. Pero si el documento de notificación que presenta la autoridad demandada está ajustado al procedimiento legal, el Magistrado Instructor procederá a desechar la demanda por extemporánea. El probar que se ha violado el procedimiento de notificación es muy importante cuando con ello se demuestra que han caducado las facultades de la autoridad fiscal para determinar y notificar créditos fiscales.

12.

DEL ESCRITO DE DEMANDA

No siempre el escrito de demanda es formulado por la persona idónea y por ello, en ocasiones, se mezclan en el capítulo de HECHOS hacen valer en el ¿Está oblig-ada vios no expuestos

causales de ilegalidad distintas a las que se capítulo de DERECHO. la Sala a tomar en consideración esos agraen el capítulo correspondiente?

TRIBUNAL FISCAL. DEBE EXAMINAR TODOS LOS ELEMENTOS QUE COMPONEN LA DEMANDA, DE MWERA QUE SI EN EL CAPÍTULO DE HECHOS SE HACEN AFIRMACIONES QUE SON CONCEPTOS DE NULIDAD, AL ESTUDIARLAS EN LA SENfENCIA NO SE SUPLE lA DEFlCIENCIA DE AQUÉLLA, PERO, SE CUMPLE CON LO DISPUESTO POR EL ARTÍCULO 229 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. En los juicios de nulidad promovidos ante el

Tribunal Fiscal de la Federación, las Salas deben interpretar el sentido de la demanda, estudiándola como un todo, en su conjunto, para determinar con exactitud la intención de los actores, pues no es absoluto el principio de que no corresponde al sentenciador corregir los errores de las partes; la exégesis y el estudio completo de todas las partes de la acción no la modifican, más bien la interpretan para dar congruencia a los diversos elementos que la integran. Este criterio se ajusta a lo dispuesto por el artículo 229 del Código Fiscal de la Federación que ordena al Tribunal examinar todos y cada uno de los puntos controvertidos. Lo importante es que contenga sus elementos esenciales; quis, quid, quora quío. quo jure petatur ya quo. La Sala responsable, por lo tanto, debe hacer un estudio completo de la demanda ya que solamente en esta forma se puede hacer una recta aplicación del derecho al ignorar la relación oscura, deficiente o equívoca de un solo capítulo de aquélla qne no refleja la intención del actor." 32

Revisión N II 1974/84. visible en la

RTFF

de agosto de 1985, p. 151.

184


En otro fallo de la Sala Superior, sobre este punto, nos dice: DEMANDA. EL ESCRITO RESPECfIVO DEBE ESTUDIARSE INTEGRALMENTE.

De acuerdo con los principios de la técnica procesal el Juez o la Sala que conozca de una demanda debe examinarla integralmente, haciéndose cargo de todos los planteamientos que en ella se expongan no sólo de los que se hagan valer dentro del capítulo de conceptos de nulidad. Por tanto, si en un concepto de nulidad se hace un planteamiento genérico que ya en la parte de antecedentes se había expuesto más amplia y específicamente, la juzgadora debe estudiarlo, sin que ello implique variación de la litis ni suplencia de la insuficiencia de la queja. ~~

Pero si la Sala cambia o altera el contenido de una causal de ilegalidad expuesta ¿está supliendo la deficiencia de la demanda en perjuicio de las demandadas? DEMANDA. EXISTE SUPLENCIA DE ELLA CUANDO LA SAlA DEL CONOCIMIENTO ESTUDIA UNA CAUSAL DE ANULACIÓN VARIANDO su CONTENIDO, DE TAL MANERA QUE LA. VARIACIÓN LA LLEVA A DECLARAR LA. NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA. La Sala del conocimiento incurre en

suplencia de la deficiencia de la demanda cuando declara la nulidad de una resolución variando el conocimiento del concepto de agravio hecho valer por la parte actora, siendo esta situación violatoria de los artículos 237 del vigente Código Fiscal de la Federación, correlativo al numeral 229 del Código Fiscal de 1967, conforme al cual toda sentencia de este Tribunal debe fundarse en derecho y examinar todos y cada uno de los puntos controvertidos, no estándole permitido variar la litis o suplir la deficiencia en que pudiera incurrir la parte actora o la demandada. ~4

13.

CAUSALES DE ILEGITIMIDAD O AGRAVIOS

Las causales de ilegalidad o agravios son los conceptos de nulidad que se exponen en contra de la resolución impugnada. Si dichas causales aluden a puntos de derecho, interpretación o alcance de la disposición aplicada o precepto que se dejó de aplicar en perjuicio del demandante, éstas no están sujetas a prueba. Pero si los hechos que la autoridad atribuye al contribuyente que sólo con pruebas es posible desvirtuar, deben de ofrecerse las idóneas. !!

p.533. !4

Tesis de Jurisprudencia NI! 180, visible en la RTFF de enero de 1984, .. Revisión NI! 1108/81, VIsible en la RTFF de febrero de 1985, p. 646.


185

CONCEPTO DE AGRAVIO. REQUISITOS QUE DEBE REUNIR. Para considerar que la demandante ha manifestado un concepto de agravio en contra de la resolución impugnada, debe señalar con precisión la parte de la resolución que lesione alguno de sus derechos, debiendo mencionar el precepto o los preceptos jurídicos que a su juicio dejó de aplicar o aplicó indebidamente la autoridad demandada; externando asimismo los razonamientos lógico jurídicos por los que llegue a la conclusión de que efectivamente existe omisión o indebida aplicación de los preceptos jurídicos aplicables al caso concreto. En consecuencia, si la actora no cumple con estos requisitos y se limita a decir que los artículos invocados por la autoridad no son aplicables, debe confirmarse la resolución por falta de expresión de agravios."

Lo anterior se ha reiterado por la Sala Superior en fallo como el siguiente: CONCEPTO DE AGRAVIO. REQUISITOS QUE DEBE REUNIR. Para COIlsiderar que la demandante ha manifestado un concepto de agravio en contra de la resolución impugnada, debe contener lo expresado en la demanda, el señalamiento preciso de la resolución o la parte de ésta que lesiona alguno de sus derechos, debiendo precisar también el precepto o preceptos jurídicos que a su juicio dejó de aplicar o aplicó indebidamente la demandada, externando asimismo los razonamientos lógico jurídicos por los que concluya que efectivamente existe omisión O indebida aplicación de los preceptos aplicables al caso concreto. Si falta alguno de estos requisitos no habrá concepto de agravio."

Si al resolverse un recurso administrativo la autoridad dejó de examinar y resolver un concepto de ilegalidad del acto recurrido, ello ocasiona en perjuicio del demandante un agravio. CONCEPTO DE NUUDAD. Lo CONSfITUYE AQUEL EN EL QUE SE SOSTIENE QUE EN LA RESOLUCIÓN QUE RESOLVIÓ EL RECURSO NO SE EXAM:INÓ UNA CUESTIÓN PLANTEADA EN EL MISMO. Si bien las resoluciones adminis-

trativas tienen presunción de validez, por lo que corresponde a los interesados esgrimir las argumentaciones jurídicas con que pretendan desvirtuarlas, sí debe ser considerado como concepto de anulación aquel que sostiene que la resolución impugnada no se hizo cargo de un planteamiento específico que el actor había hecho valer en el recurso administrativo al que recayó aquélla, pues resulta que al no estudiarse ese planteamiento se afecta la garantía de audiencia del recurrente, por lo que resultará no sólo procedente 35

~6

Revisión NI! 657/84, visible en la RTH de febrero de 1985, p. 648. Revisión NI! 981/85, visible en la RTFF de marzo de 1987, p. 703.

186


sino necesario que la Sala del conocimiento entre al estudio de esa alegación al dictar su fallo y de encontrarla fundada podrá declarar la nulidad de la resolución, con base en la misma."

Si la Sala considera que un agravio expuesto no es suficiente para declarar la nulidad de la resolución impugnada, ello no es motivo para sobreseer el juicio. CONCEPTO DE NUUDAD IMPROCEDENTE EN EL jurero fiSCAL. No ES CAUSA

DEL SOBRESEIMIENTO DE

ÉSTE.

De conformidad con los artículos 202

y 203 del Código Fiscal de la Federación el sobreseimiento es una figura jurídica que afecta a la resolución impugnada de nula en un procedimiento contencioso administrativo, pero no puede sobreseerse respecto de los conceptos de anulación hechos valer en la demanda fiscal, pues éstos podrán ser infundados, inoperantes, insuficientes o ineficaces, ya que tienen como finalidad la de exponer las razones por las que a juicio de la parte actora el acto impugnado es ilegal."

Es importante evitar exponer en forma genérica los agravios, debiendo precisarse de manera específica cuáles son las causales de ilegalidad de que adolece la resolución. CONCEPTO DE AGRA1vl0. REQUISITOS QUE DEBE REUNIR. Para considerar que la demandante ha manifestado un concepto de agravio en contra de la resolución impugnada, debe señalar con precisión la parte de la resolución que lesione alguno de sus derechos, debiendo mencionar el precepto o los preceptos jurídicos que a su juicio dejó de aplicar o aplicó indebidamente la autoridad demandada, extemando asimismo los razonamientos lógicos jurídicos por los que llegue a la conclusión de que efectivamente existe omisión o indebida aplicación de los preceptos jurídicos aplicables al caso concreto. En consecuencia, si en forma genérica la actora alega que se violó en su perjuicio el artículo 22 del Reglamento del artículo 274 de la Ley del Seguro Social, porque la demandada no analizó todos los conceptos de inconformidad expresados en su oportunidad, sin precisar cuáles fueron objeto de estudio y cuáles no se tomaron en consideración, debe confirmarse la validez de la resolución cuestionada por falta de expresión de agravios."

37 Revisión

N'' 215/83, visible en la RTFF de septiembre de 1984, p. 136. AD. 668/85, visible en el Informe de la SCJN, año de 1987, tercera parte, vol. 11. p. 161. 39 Revisión N'' 235/82, visible en la RTFF de enero de 1986, p. 586. ~


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En ocasiones se consiente el acto principal pero se combaten los que son consecuencia de él, no por vicios propios de éstos sino de aquél, lo cual es improcedente. ÓRDENES DE VISITA. EL QUE NO SE IMPUGNEN EN EL JUICIO DE AMPARO, NO CONDUCE A CONSIDERAR QUE SE CONSINTIERON. Una orden de vi-

sita sólo afecta los intereses jurídicos de un contribuyente cuando la autoridad competente dicta una resolución que se sustenta en el acta de visita originada en dicha orden y, por 10 mismo, es hasta ese momento cuando se pueden hacer valer los vicios de la ilegalidad de la referida orden. De acuerdo a 10 anterior si para que un juicio de nulidad proceda en contra de una orden de visita es preciso que se haya emitido una resolución determinante de un crédito fundado en la correspondiente acta de vista, con mayor razón, de acuerdo al principio de definitividad del juicio de amparo, debe concluirse que éste no puede proceder en contra de la orden, salvo cuando da lugar por sí misma a la violación de garantías de tal forma que se produzcan prejuicios inmediatos al quejoso, razón por la cual, el que no se promueva el amparo en contra de una orden que se estima ilegal, no puede llevar a la conclusión de que se consintió."

411

Revisión NI! 2453/85, visible en la RTFF de noviembre de 1988, p. 50.

CAPíTULO

IX

DE LA CONTESTACION 1. Introducción. 2. Plazo para objetar la admisión de la demanda. 3. Plazo para contestar la demanda. 4. Autoridad demandada. 5. Puntos a que debe aludir la contestación. 6. Solicitud de sobreseimiento. 7. Alusión a los hechos. 8. Los fundamentos de derecho. 9.' Pruebas que se rindan. 10. De los requisitos esenciales y secundarios. 11. La reconvención o contrademanda.

SUMARIO:

1.

INTRODUCCIÓN

Al dictarse el auto de admisión de la demanda se ordena por el magistrado instructor correr traslado de ella a las autoridades demandadas, y tercero si lo hubiera, para que produzcan la defensa de la resolución impugnada. Al recibir éstas la notificación corre en su contra dos plazos: uno para objetar la admisión de la demanda y el segundo para contestarla. La autoridad puede reclamar el acuerdo admitiendo la demanda dentro de los quince días siguiente a aquel en que surta efectos la notificación, sea porque ella sea obscura, o no se esté frente a un acto definitivo, o no esté firmada, se- está frente a causales de improcedencia previstas en el articulo 202.

2.

PLAZO PARA OBJETAR LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA

Aun cuando el vigente Código Fiscal no prevé que las demandadas puedan reclamar el acuerdo admitiendo la demanda cuando ésta es obscura, lo que preveía el anterior Código. se considera que dichas autoridades sí pueden hacer valer recurso similar, de revocación, existente en el Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria,' por cuanto que se pretenderá que conteste una demanda que no es en enten1 Arts. 227 al 230, en relación con el 325, del Código Federal de Procedimientos Civiles.

189

190

DE LO CO"'TENCIOSO ADMINISTMTIVO

dible y que por error del magistrado instructor se le dio entrada. Frente a una demanda oscura las autoridades demandadas deberán agotar el recurso de revoeaci6n en el acto de la notifieaei6n de la demanda o, a más tardar, dentro del día siguiente de haber quedado notificado el recurrente. Interpuesto el recurso de revocación se dará vista a la parte actora, por el término de tres días y, transcurrido dicho término, el juez o tribunal resolverá sin más trámite dentro de otros tres, esto es, el magistrado instructor dará cuenta a la sala regional para que se resuelva lo procedente en la misma sesión. La interposici6n de este recurso no interrumpe el plazo para contestar la demanda salvo que se declare procedente el mismo. En este supuesto se desecha el auto de admisión de la demanda y se emite uno nuevo requiriendo al actor para que aclare su demanda en el plazo de tres días, apercibido de que de no hacerlo se le desechará por improcedente. Aclarada la demanda dentro del término legal se dicta nuevo acuerdo admitiéndola y ordenando correr traslado a las demandadas y tercero si existiera. Frente a una demanda obscura la autoridad demandada deberá agotar el recurso de reclamación dentro de los quince días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación. Interp~esto el recurso de reclamación se dará vista a la parte actora por el término de quince días para que exprese lo que a su derecho convenga y sin más trámite el magistrado instructor dará cucn la a la sala para que resuelva en el plazo de cinco días. Si la resolución impugnada no es definitiva o se está frente a causales de improcedencia del artículo 202, se modifica el auto de admisión desechando la dernanda.

3.

PLAZO PARA CO~TESTAR LA DEMANDA

Las autoridades demandadas y tercero tienen un plazo de cuarenta y cinco días hábiles, que empezará a contarse a partir del día siguiente en que surta efectos la notificación, para

191

DE LA CONTESTACION

que contesten la demanda y el plazo para contestar la ampliación de la demanda será de veinte días siguientes a aquel en que surtan efectos la noficación del acuerdo que admita la ampliacion." Los escritos de contestación deben presentarse directamente ante la sala regional que corresponda

al domicilio fiscal del demandante o por correo registrado con acuse de recibo, cuando quien produce la contestación es alguna de las autoridades que señala la fracción 111 del artículo 198 del Código Fiscal, salvo que ésta resida en la circunscripción de la Sala Regional, sin que este medio pueda ser objetado si el depósito se hace dentro del plazo legal de conformidad con la jurisprudencia del entonces Pleno del Tribunal Fiscal de la Federación de fecha 31 de enero de 1938. 3 Cuando la contestación de la demanda se envía por correo puede presentarse el siguiente problema: CONTESTACJÓN DE LA DEMANDA. PRUEBA DE QUE SE PRODU JO. No se demuestra que se produjo la contestación de la demanda con la sola presentación del recibo de depósito de una pieza postal, pues este documento sólo prueba que se efectuó un envío por correo mas no la remisión de la contestación de la demanda, máxime que en autos no aparece esta última."

Pero este criterio de la Sala Superior puede perjudicar más a la autoridad que a los particulares; pues éstos pueden sostener lo mismo cuando se les notifique una resolución administrativa que les depara perjuicios, por correo registrado con acuse de recibo: que el recibo de depósito de una pieza postal sólo prueba que se efectuó un envío o únicamente el sobre, mas no que en él iba un documento. ¿Y qué tal si la autoridad demandada recurrió a esta argucia al estar por vencérsele el plazo para formular su contestación y en esta forma que se le vuelva a notificar la demanda para disponer de otros cuarenta y cinco días? CoNTESTACIÓN DE RÁNEA.

LA DEMANDA

PRESENTADA EN

FORMA

EXTEMPO-

Se consideran infundados los agravios para ordenar la devo-

192


lUC100 ae lOS autos a la Sala de primera instancia, si la autoridad no prueba haber presentado dentro del término legal la contestación' de demanda, como sería el caso de que exhibiera la minuta del oficio por el que se notificó el auto admisorio de la demanda. y éste ostenta una fecha diferente a la del acuse de recibo del correo, ya que en este caso la fecha asentada en él es la que debe de prevalecer para efectuar el cómputo del término de la presentación de la contestación a la demanda. Revisión N9 993/87, visible en la RTF de agosto de 1991.

El plazo para contestar la demanda corre individualmente para cada una de ellas, lo que en la práctica representa ciertas ventajas para éstas cuando su domicilio es distinto.'

4.

AUTORIDAD DEMANDADA

Es autoridad demandada tanto la que dictó la resolución

como a la que alude la fracción 111 del artículo 198 del Código FiscaL ¿Pero qué sucede cuando el actor es omiso en señalar a todas las autoridades que legalmente deben tener la calidad de autoridad demandada? La respuesta nos la da el segundo párrafo del artículo 2 l 2, que ya hemos citado, que nos dice que "Cuando alguna autoridad que deba ser parte en el juicio no fuese señalada por el actor como demandada, de oficio se le correrá traslado de la demanda para que la conteste en el plazo a que se refiere el párrafo anterior") esto es, de cuarenta y cinco días hábiles. Aquí parece haber una contradicción entre lo que consigna este párrafo y el último del artículo 208 del mismo ordenamiento, de que cuando se omita índicar la autoridad o autoridades demandadas se desechará la demanda interpuesta, pero no hay tal por lo siguiente: el demandante debe de señalar, indefectiblemente como autoridades demandadas, a la que emitió el acto impugnado y al titular de la dependencia o entidad administrativa, ctc., de la que aquella depende, salvo que el acto lo emita el titular de la dependencia o entidad administrativa, quedando a criterio del magistrado instructor cuándo alguna otra autoridad deba ser parte en el juicio o bien :; Art. 21, último párrafo,

CF.

193

DE LA CONTESTACIÓN

a la que señale para que produzca la contestación a nombre de las demandadas. El Magistrado Instructor debe, admitida la demanda, correr traslado de la misma a las partes demandadas o a la que legalmente la sustituya, por lo que mientras no se declare cerrada la instrucción que es el acto procesal que da por terminado el procedimiento, debe correr traslado a la autoridad omitida por el actor como parte. ¿Pero qué sucede cuando se omite señalar como autoridad demandada al titular a que se contrae la fracción III del artículo I98 del Código Fiscal? Si bien es cierto que de conformidad con 10 dispuesto en la fracción III y último párrafo del artículo 208 del Código Fiscal de la Federación vigente a partir del día primero de enero de 1990, la omisión en el señalamiento de la autoridad o autoridades demandadas trae como consecuencia el desechamiento de la demanda respectiva, también es cierto que, de acuerdo con lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 212 del Código Tributario vigente, cuando alguna autoridad que deba ser parte en el juicio no fuese señalada por el actor como demandada, de oficio se le correrá traslado de la demanda; en tal virtud, si la parte actora señaló como autoridad demandada en el juicio de nulidad correspondiente a la que emitió el acto impugnado, habiendo omitido exclusivamente señalar al Titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público también como autoridad demandada, ello no trae como consecuencia el desechamiento de la demanda, pues esto sucede en el caso de que se omita el señalamiento de todas las autoridades, toda vez que este Tribunal está obligado, de oficio, a correr traslado de la demanda a la autoridad que no hubiera sido señalada en los términos del referido artículo 212 del Código Fiscal de la Federación."

Otro problema que ha surgido es si la autoridad que produce la contestación a la demanda a nombre de las demandadas, ¿debe de firmar también las copias para el traslado a la parte actora? DEMANDA DE NULIDAD, CONTESTACIÓN A Le\.

LAs COPIAS

QUE SE ANEXAt'\l

la interpretación de los artículos 199}' 214, fracción 1 del Código Fiscal de la Federación, se sigue: que los escritos por medio de los cuales se da contestación a la demanda de nulidad, a fin de que puedan NO NECESARIAMENTE DEBEN CONTENER FIRMA AUTÓGRAFA. De

G Sentencia dictada pm la Sala Regional Peninsular del Tribunal Fiscal, visible en la Revista de este Tribunal correspondiente al mes de mayo de 1990, p. 60.


194

tenerse por presentados, deberán estar firmados por quien los promueve, y a los mismos deberán acompañarse copia de tales recursos, así como de los documentos que se adjuntaron para el actor y en su caso para quien designe como tercero interesado, pero no que tales copias deban contener necesariamente firma autógrafa de quien los presente. Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito. SlF, pág. 432.

5.

PUNTOS A QUE DEBE ALUDIR LA CONTESTACIÓN

Las autoridades demandadas al producir su contestación aludirán, con el orden que se señala, los siguientes puntos: í a) Cuestiones de previo y especial pronunciamiento; 8 b) Sobreseimientos. "Las consideraciones que a su juicio impidan se emita decisión en cuanto al fondo, o demuestre que no ha nacido o se ha extinguido el derecho en que el actor apoya su demanda"; e) El Capítulo de Hechos de la Demanda. "Se referirá concretamente a cada uno de los hechos que el demandante le impute de manera expresa, afirmándolos, negándolos, expresando que los ignora por no ser propios o exponiendo cómo ocurrieron, según sea el caso"; á) A los fundamentos de derecho de la demanda, rebatiéndolos y abundando en los que se apoyó la autoridad delnandada para expedir la resolución. "Los argumentos por medio de los cuales se demuestre la ineficacia de los conceptos de in1pugnación"; e) A las pruebas que se ofrecieron en la demanda, demostrando que no son idóneas para declarar la nulidad de la resolución combatida; /! Las pruebas que ofrezca. "En caso de que se ofrezca prueba pericial o testimonial, se precisarán los hechos sobre los que deben versar y se seiialarán los nombres y domicilios del perito o de los testigos. Sin estos señalamientos se tendrán por no ofrecidas dichas pruebas." !J 6. SOLICITUD DE SOBRESEIMIENTO Las autoridades demandadas al estar frente a un auto de admisión de la demanda que consideran incorrecto, proceden Art. 213, CF. Véase capítulo XIII. u Art. 213, fracción V, último párrafo, CF.

7

11

195

DE LA CONTESTACIÓN

a objetarlo y a plantear como consecuencia el sobreseimiento de! juicio. Ello puede suceder cuando: a) La presentación de la demanda es extemporánea; b) Cuando no se acredite la personalidad; e) La resolución impugnada no es definitiva, no lesiona un interés, no causa un agravio o perjuicio, no sea personal y concreta, no conste por escrito sin estar en el caso de negativa

ficta, o bien no es nueva. En estos casos el juicio debe seguir todo su trámite hasta el cierre de la instrucción, momento en el cual y antes de examinarse el fondo del asunto la Sala resolverá respecto de la objeción y de resultar procedente se dictará el sobreseimiento. Si existiendo una irregularidad en la admisión de la demanda, por ejemplo, e! Magistrado Instructor omitió exigir al que promueve a nombre del actor que acreditara su personalidad y siendo omisa la autoridad demandada en objetar el auto de admisión, planteando el sobreseimiento del juicio, ¿no puede el Magistrado Instructor corregir su omisión sobreseyendo el juicio al cierre de la instrucción? Sobre esto, existe la siguiente ejecutoria de la Suprema Corte de Justicia de la Nación: Si la demanda presentada por los quejosos ante el Tribunal Fiscal, fue admitida por el Magistrado Semanero y las autoridades demandadas, al dar contestación a esa demanda, no opusieron excepción alguna de falta de personalidad, ni desconocieron el carácter con que ocurrieron al juicio de oposición los quejosos, es claro que habiéndose reconocido la personalidad desde el acuerdo que admitió la demanda de oposición y no habiendo opuesto las responsables, como excepción, la falta de aquella personalidad, el aludido Tribunal Fiscal ya' no tenía facultades para tocar esa materia posteriormente, pues equivaldría a salirse de la litis planteada por las partes, y ya se ha dicho en ejecutoria anterior que: "la cuestión de personalidad del actor en un juicio ante el Tribunal Fiscal, debe ser examinada a la presentación de la demanda, en cumplimiento de 10 que previene el artículo 35 de la Ley de Justicia Fiscal, ya derogada, concordante con el artículo 181 del Código Fiscal de la Federación; pero una vez admitida, dicho Tribunal no tiene facultades para volver a tocarla, sino cuando las partes la impugnen por vía de excepción, al tenor del artículo 38 de la misma Ley de Justicia Fiscal, sustituido ahora por el 185, inciso a), del referido Código que es análogo al anterior derogado." ro Tomo LXXXI, p. 546 del Semanario Judicial de la Federación, actores: Caram Nagib y Coags., 10 de junio de 1944. F

196


Cuando hay revocación de la resolución impugnada por la autoridad o desestimiento del demandante, el Magistrado Instructor dictará de inmediato el sobreseimiento por falta de materia. Cuando la autoridad se allana a las pretensiones del actor deberá también sobreseerse el juicio." CONFESIÓN. LA EXPRESADA POR lA AUTORIDAD EN LA CONTESTACIÓN DE DEMANDA HACE PRUEBA PLENA EN SU CONTRA. Conforme a lo previsto

por el artículo 234, fracción 1, del Código Fiscal de la Federación, la confesión de la demanda expresada por la autoridad en el escrito de contestación de demanda, hace prueba plena en su contra, porque demuestra la veracidad de los extremos aducidos por la demandante. Si en el mismo caso se encuentra promovido algún incidente, por virtud de tal confesión, puede quedar válidamente sin materia. 12

7. ALUSIÓN A LOS HECHOS La autoridad responsable deberá referirse a cada uno de los hechos que el actor le impute de manera expresa, afirmándolos, negándolos, expresando que los ignora por no ser propios o exponiendo cómo sucedieron." Se establece que se presumen ciertos, salvo que por las pruebas rendidas resultan desvirtuados, los hechos que el demandante imputa de manera precisa al demandado, cuando se presente alguna de las siguientes situaciones: a) Que no se produzca la contestación dentro del plazo legal; b) Cuando la contestación no se refiera concretamente a los hechos afirmados por el actor, que sean propios del demandado; e) Cuando por causa injustificada el demandado no exhiba la prueba que le haya sido requerida. De todo lo antes expuesto respecto a la contestación, surgen los problemas siguientes: a) La autoridad demandada olvida firmar el escritor de contestación. ¿Cuál es la consecuencia? ¿Se tiene por confesa a la autoridad sobre los hechos que se le imputan? Al respecto, la Cuarta Sala del Tribunal Fiscal sostuvo: 11


CF.

Revisión 1157/86, visible en la 1:1 Art. 213, fracción 11, CF.

12

RTFF

de junio de 1989, p. 34.

DE LA CONTESTACIÓN

197

Aun cuando dicha circunstancia constituye una violación al artículo 3 2 del Decreto que creó la Procuraduría Fiscal, y que permite concluir de acuerdo con el artículo 184, párrafo cuarto del Código Fiscal de la Federación, que no se contestó la demanda, deben tenerse por ciertos los hechos relativos o afirmados por el actor y reconocidos en el documento no suscrito, puesto que aun cuando la afirmación de la autoridad no se haya hecho en la forma prevista por la ley, esto es, únicamente en cuanto a la formalidad judicial pero prueba legalmente en contra de la autoridad que la hace. H

b) La autoridad demandada no contesta la demanda. ¿Cuál es la consecuencia que ello acarrea? Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, expresó: El hecho de que la Junta Calificadora del Impuesto sobre la Renta no contestara la demanda entablada por el quejoso ante el Tribunal Fiscal, solicitando la anulación de la calificación estimativa formulada por esa junta, no puede tener otra consecuencia que la de que se presuman ciertos, salvo prueba en contrario, los hechos que el actor haya imputado, de manera precisa, a la misma junta, ya que así lo establece el párrafo último del artículo 184 del Código Fiscal, pero no quiere decir que tales hechos sean ilegales necesariamente, pues los hay que no violan la ley por sí mismos, sino por los datos en que se basan, o las circunstancias en que se presenten y entonces es necesario que se demuestre su ilegalidad con las pruebas conducentes, ahora bien, si la única consecuencia que puede derivarse de la falta de contestación por parte de la Junta Calificadora, es la de que se considere cierto que formuló una calificación estimativa, no obstante habérsele hecho las aclaraciones del caso pues tal es el hecho que el actor imputa a la aludida Junta, de ello no se deriva la ilegalidad de la resolución impugnada, ya que tratándose de un procedimiento que la Ley del Impuesto sobre la Renta y su Reglamento autorizan, como es el de calificar estimativamente, las declaraciones de los causantes en determinadas circunstancias, es preciso que se demuestre que no concurren las circunstancias previstas por los preceptos que rigen la materia, o que se presentaron en forma distinta, para así acreditar esa ilegalidad; pero si el quejoso no rindió ninguna prueba adecuada ante el Tribunal Fiscal para acreditar la ilegalidad de la calificación impugnada, debe concluirse que la Sala responsable estuvo en 10 justo al declarar la validez de los actos impugnados." 14 juicio de nulidad NO;¡ 9744/47, promovido por Cervecería del Pacífico, S. A. l!i Tomo LXXIX, p. 4581 del Semanario judicial de la Federación, actor: Jiraeh Sadi, Antonio.

198


e) ¿Cuándo opera la presunción de los hechos imputados a la autoridad? y ¿cuál es la consecuencia real de tal presunción? La Suprema Corte de Jusúcia de la Nación, sostuvo al respecto: La presunción de la existencia de los hechos imputados a la autoridad demandada ante el Tribunal Fiscal, se opera de acuerdo con la parte final del artículo 184 del Código Fiscal cuando no se contesta la demanda dentro del término fijado por la ley, cuando la contestación es omisa, o cuando, sin causa justificada, no se presente la documentación respectiva; pero tal presunción no implica la ilegalidad de los mismos hechos pues el artículo 201, fracción IV, del mismo Código arroja la carga de la prueba de esa ilegalidad al actor, al establecer que se presumirán válidos los actos y resoluciones de la autoridad administrativa, no impugnados de manera expresa en la demanda o aquellos, respecto de los cuales, aunque impugnados, no se allegaren elementos de prueba bastantes. para acreditar que no se ajustaron a la ley."

8.

Los

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Al producir su contestación las autoridades deberán rebatir los fundamentos de derecho en que el actor fundó su demanda y negar la existencia de la causal de nulidad que se alega, demostrando que las normas juridicas en que se apoyó la emisión de la resolución o acto impugnados, son los legalmente aplicables. Como en ocasiones las autoridades demandadas al producir su contestación se contradicen, e11egislador introdujo una regla contenida en el articulo 216 del Código Fiscal de la Federación que establece: "Cuando haya contradicciones entre los fundamentos de hecho y de derecho dados en la contestación de la autoridad que dictó la resolución impugnada y la formulada por la Secretaría de Estado, Departamento Administrativo u organismo descentralizado de que dependa aquélla, únicamente se tomará en cuenta, respecto a esas contradicciones, 10 expresado por estos últimos." De acuerdo con esta regla si la contestación de la autoridad que dictó la resolución que se ha impugnado corresponde a los hechos y fundamento de derecho en que se apoya dicha resolución, pero esa contestación resulta contradictoria ro Tomo LXII, p. 1173 del Semanario judicial de la Federación, actor: Cía. Textil "La Fe", S. A.

DE LA CONTESTACIÓN

199

con la que está emitiendo la Secretaría de Estado de la que dicha autoridad depende, se tomará en cuenta sólo lo que esta última conteste y no la contestación que produzca aquella autoridad, no obstante ser la que se encuentra ajustada a la litis.

9.

PRUEBAS QUE SE RINDAN

La autoridad de'mandada deberá rendir aquellas pruebas que demuestren la legalidad de la resolución que se combate. Si ofrece la pericial en su contestación deberá designar a su perito y domicilio de éste, precisándose los hechos sobre los que versará, acompañándose el cuestionario que deba desahogar, el cual deberá ir firmado por la demandada. Si la prueba fue ofrecida por la parte actora la demandada, al producir su contestación, podrá ampliar el cuestionario. Si se ofrece la testimonial deberá nombrar a los testigos y si éstos residen fuera de la sede de la Sala Regional, ha de acompaii.arse el interrogatorio que deberán desahogar. Se presentará con la contestación de la demanda la prueba documental que se ofrezca o se indicará el archivo o lugar en que se encuentre para recabarla, así como copia de dicha contestación para cada una de las partes. No es raro observar que la autoridad, al contestar la demanda, pretenda introducir pruebas, o exponer razonamientos o invocar nuevos fundamentos que no fueron tomados en cuenta al emitirse la resolución, lo cual dejará indefenso al actor pues constituyen elementos que no fueron atacados en la demanda porque la autoridad no se apoyó en ellos inicialmente.!" Al respecto, la Sala Administrativa de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha dicho: En materia de amparo se ha establecido la jurisprudencia firme de que todos los motivos y fundamentos del acto reclamado no pueden ser nulificados en el informe con justificación y que dicho acto debe juzgarse en los términos que se emitió. Esta tesisjurisprudencial es aplicable en los juicios ante el Tribunal Fiscal, en vista de que esos juicios, como el de amparo, son de nulidad de actos de autoseguridad en los que los conceptos de violación y las causas de ilegalidad solamente se pueden expresar en la demanda y en el juicio de nulidad, las pruebas fundamentales deben acompañarse a 17 El artículo 214 del CF, prohibe, al contestarse la demanda, cambiar los fundamentos de del-echo de la resolución impugnada.

200


la demanda y las demás ofrecerse en el mismo escrito, por tanto, si fuere lícito y permitido modificar en la contestación de la demanda las razones y fundamento del acto o resolución fiscal impugnada, se dejaría al actor sin defensa, pues no tendría oportunidad legal para e objetar las nuevas razones y fundamentos aducidos en la contestación de la demanda ni para ofrecer y rendir las pruebas necesarias para demostrar la invalidez de la resolución impugnada. 18

Si las autoridades demandadas ofrecen como prueba, sin acompañar, información calificada por la Ley de Comercio Exterior como gubernamental confidencial, la Sala la solicitará antes del cierre de la instrucción." 10.

DE LOS REQUISITOS ESENCIALES Y SECUNDARIOS

La contestación debe satisfacer, al igual que la demanda, requisitos esenciales y requisitos secundarios. Son requisitos esenciales: a) Que la contestación se presente dentro del término legal; b) Que se refiera concretamente a los hechos afirmados por el actor, que sean propios del demandado; e) e) No ampliar o cambiar los razonamientos expuestos en la resolución, ni modificarse los fundamentos de derecho de la resolución; á) Que sea producida por autoridad competente o persona autorizada; e) Que no se omitan los datos previstos en las fracciones 1, 1I, III Y N del artículo 208,20 y j) Adjuntar a la contestación los documentos previstos en las fracciones 1 a N del artículo 209. 21 Al no producirse en tiempo la contestación a la demanda o cuando no se aluda a los hechos afirmados por el actor, la consecuencia será de que se presumirán ciertos, salvo que por pruebas rendidas resulten desvirtuados los hechos que la parte actora impute de manera precisa a la parte demandada." Se deberá desechar la contestación si quien la produce no es la autoridad competente y a sufrir la consecuencia de la presunción antes mencionada, si quien al contestar manifiesta acreditar su personalidad con un documento anexo que no acompaña porque se olvidó presentar, ya que no hay el dereArt. 213, último párrafo, cs. Art. 214, último párrafo, cr, 20 Art. 213, último párrafo, cr. 21 Art. 214, último párrafo, CF. 22 Art. 212, primer párrafo, CF. 18 19

DE LA CONTESTACIÓN

201

cho a que el Magistrado Instructor dé oportunidad para corregir la omisión. Si se altera la litis, mediante nuevos razonamientos y fundamentos de derecho por la parte demandada, se dejaría indefensa a la parte actora, por lo que no se admitirá lo que modifique a la resolución. El juicio fiscal tiene por objeto que el Tribunal Fiscal examine la legalidad de los actos de las autoridades administrativas, en los casos de su competencia. a petición de los afectados por tales actos, a fin de que en caso de que prospere la impugnación se los deje sin efectos o, en su caso, se ordene la reposición del procedimiento que les dio origen. Pero de ninguna manera pueden las autoridades, ni el Tribunal Fiscal, actuar dentro del juicio de manera que se pueda, en la tramitación del mismo, suplir, sustituir, ampliar o mejorar los fundamentos o motivaciones de las resoluciones impugnadas, pues esto violaría en perjuicio de los afectados la garantía de audiencia y de debido procedimiento legal consagrada en los artículos 14 y 16 constitucionales, y los dejaría en estado de indefensión, ya que la interposición del juicio fiscal serviría para empeorar su situación legal, y no para aliviarla, cuando mediante el juicio se combaten resoluciones mal fundadas o motivadas, o procedimientos viciados. Es decir, el desahogo de pruebas y diligencias, dentro del juicio de nulidad, debe tender únicamente a determinar si son fundados no, los motivos de impugnación, y si debe anularse la resolución impugnada o si, en su caso, debe reponerse el procedimiento del que emanó, pero tales pruebas nunca deben servir para sustituir los fundamentos viciados de la resolución impugnada, pues en ningún caso debe emplearse el juicio fiscal, ni su dilación probatoria para mejorar la fundamentación o motivación del acto impugnado, ni para subsanar los vicios del procedimiento del que emanó."

°

Los requisitos secundarios son que se presenten las pruebas documentales que se ofrecen, y, en su caso, el nombre del perito y su domicilio, pues de no acompañarse con la contestación se tendrán por no ofrecidas, así como la no presentación del cuestionario que deberán desahogar los testigos al ser requerido por el Magistrado Instructor.

23 Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, visible en el Infonnc de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tercera parte, p. 45.

202


11. LA RECONVENCIÓN O CONTRADEMANDA

Cuando el particular demanda la nulidad de la resolución impugnada argumentando que tiene, sobre el mismo asunto, una resolución favorable dictada con anterioridad por la autoridad responsable. surge el problema de si la reconvención o contrademanda es posible. Sobre esto el entonces Pleno del Tribunal Fiscal de la Federación, sostuvo lo siguiente: La reconvención que pretende intentar la autoridad demandada ante este Tribunal, es contraria a diversos preceptos del Código Fiscal de la Federación, como por ejemplo, los artículos 192, 193, 198, 200, 202, etc. No es posible por tanto, aplicar en forma supletoria el Código Federal de Procedimientos Civiles porque la H. Suprema Corte de Justicia ha sostenido que si en un ordenamiento no se encuentra una institución, no es correcto acudir a otro Código como supletorio; máxime que es un asunto que en la fase oficiosa no ha sido resuelto y ello entraña una indefensión del particular que viola el principio de igualdad de las partes, puesto que este último no puede argumentar contra dicha reconvención. Por lo anterior se concluye que la institución procesal mencionada es improcedente en el contencioso administrativo Y

De aceptarse la reconvención se desnaturalizaría lo dispuesto por los artículos 36 del Código Fiscal de la Federación y 23 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación. En efecto, a la autoridad no le preocuparía desconocer sus propias resoluciones, ya que alegado ello bastaría con contrademandar la nulidad de la resolución favorable que se invoque en la demanda. Además no debe olvidarse que la institución o regla que del derecho común se invoque se aplicará supletoriamente cuando la legislación fiscal lo autorice o bien cuando guarde silencio, que no es nuestro caso, pero siempre y cuando esa aplicación no sea contraria a sus propias normas o principios.

2·1

Visible en la

RTIF,

Primer Trimestre de 1970, p. 159.

CAPÍTULO

X

Al\IPLIACrúN DE LA DEMANDA SUMARIO: 1. Introducción. 2. De la negativa ficta. 3. Cuan-do el acto principal del que deriva el impugnado en la

demanda, así como su notificación, se den a conocer en

la contestación. 4. Cuando se alegue que ('1 acto administrativo no fue notificado o que lo fue ilegalmente. 5. Cuando con motivo de la contestación, se introduzcan cuestiones que sin violar el primer párrafo del articulo 215 no sean conocidas por el actor al presentar la demanda.

1.

INTRODUCCIÓN

La parte .aclara puede ampliar su demanda dentro de los veinte días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación del acuerdo que admita la contestación de la misma, en los cuatro casos siguientes: a) b) en la nocer

Cuando se impugne una negativa ficta, Contra el acto principal del que deriva el impugnado demanda, así como su notificación. cuando Sor den a coen la contestación. e ') Cuando se alegue que el acto administrativo 110 fue notificado o que lo fue ilegalmente. d) Cuando con motivo de la contestación, se introduzcan cuestiones que sin violar el primer párrafo del artículo 215, -HO cambiarse los fundamentos de derecho de la resolución impugnada-e- no sean conocidos por el actor al presentar la demanda.

La ampliación de la demanda debe de -usr ribirla la misma per.'-ona que firmó el escrito de demanda ti otra que acredite tener la representación de la parte actora, pero nunca el abogado que ha sido autorizado para actuar en los términos del 203

204


último párrafo del artículo 200 del Código Fiscal de la Federación, por no estar comprendida la ampliación de la demanda. A"rpUAf:ló:-;

ns;

L.... PERSON.\ QUE SE 178 IlH. Córneo Ftsc.vr.

m.:\fANnA.

l'f.R"I:'\O~ mt . .-nrícrr.o

Al'TORIZA

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1_05

la, 1,.\ FU)ERAClóN

NO SE ENCUENTR,\ LEGITIMADA PARA FORMULARLA. Si bien el dispositivo mencionado señala que las partes (en juicio de nulidad) podrán autorizar por escrito a persona que a su nombre reciba notificaciones, haga promociones de trámite, ofrezca y rinda pruebas, alegue o interponga recursos, ninguna de esas atribuciones se refiere en forma expresa a la facultad de formular la ampliación

de demanda cuando se impugna una resolución negativa ficta. ni se puede inferir de la circunstancia de que se encuentre autorizada para hacer promociones de trámite, en tanto que, por las características del procedimiento de impugnación de una negativa fiera, el escrito de ampliación de demanda constituye en sí la demanda misma o el complemento de ésta, por ser en ese escrito donde la parte actora expone las razones que a su juicio son suficientes para que el juzgador declare la nulidad de la resolución, y por lo tanto, constituye el escrito más importante de la actora en el juicio¡ tatupoco se puede inferir de la facultad de ofrecer o rendir pruebas porque ~i bien r-n el juicio de nulidad las pruebas se ofrecen en la demanda o {'JI la ampliación de demanda es claro que no podrá ofrecer o rendir pruebas ('11 una promoción que no está facultada para formular, debiendo entenderse que la atribución de ofrecer )' rendir pruebas sólo se puede ejercitar en relación con aquellas que no se conocen al formular la ampliación de demanda, e~ decir, (Jlw sú]o podr.i ofrecer y rendir pruebas de rarácrer superveniente.'

Pero qué sucede cuando el magistrado instructor omite otorgar a la parte actora el derecho de ampliar su demanda, cuando ello es procedente, dictando acuerdo señalando a las partes el plazo que tienen para formular sus alegatos y enseguida deeJara cerrada la instrucción, A:'\II'U.\etÓ:-< ElE 1..-\ DE:'\f.-\!'\"O.-\ OE NUI.IDAD.

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FISCAL LA O~IlSIÓN DE

xo COl'iCEDI.R EL PLAZO PARA I.A. La violación procesal consistente en la omisión en que incurre el magistrado instructor de no conceder a la actora el plazo señalado en ('1 artículo ~ 10 del Código Fiscal de la Federación, para ampliar su dcmnndu, aun cuando cometida por el magistrado instructor es atribuible a la Sala fiscal del conocimiento, pues en primer lugar, 1 CIl\llr;ldicriún d,' "('lll('llci'l uúru. 1H;I/iH, \·¡ ..ihh- ('H la ti .. ocutbrc- rh- P1Hl. l': l~fi,

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un- ..

AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA

205

la demandante no está en posibilidad de combatirla porque en contra de la misma no procede ningún medio de defensa ordinario ni tampoco el recurso de reclamación, el que de conformidad con el artículo 212 del ordenamiento invocado, sólo puede hacerse valer en contra de desechamiento de demanda, de contestación, de pruebas, de resoluciones que decreten el sobreseimiento del juicio o aquéllas que rechacen la intervención del tercero, mas no en contra de las omisiones de no otorgar a las partes los plazos establecidos en la ley de la materia para ampliar las demandas y contestar dichas ampliaciones. En segundo lugar, ya que en términos de los artículos 210, 212 Y 237 del código tributario federal, cuando se actualice onalquiera de las hipótesis contenidas en el primero de esos preceptos y sea el caso de ampliar la demanda por la parte actora y de contestar dicha ampliación por parte de la autoridad administrativa, La litis ante la Sala responsable, se integra con los conceptos de nulidad vertidos en contra del acto impugnado, con la contestación a la demanda, con los argumentos que conforman la ampliación }' los que le dan contestación. Así, para dar cumplimiento al artículo 237 del Código invocado, al emitir sus sentencias ° resoluciones, tales Salas deben analizar si en el juicio contencioso-administrativo se han cumplido o no Las reglas que norman el procedimiento en tratándose de los asuntos en que proceda la ampliación de la demanda, a fin de asegurarse de que en dicho procedimiento no se vaya a dejar en estado de indefensión a alguna de las partes, pues de otra manera no acatan lo dispuesto por este precepto y con esa omisión reducen indebidamente la litis fiscal, dejando en estado de indefensión a una de las partes al evitarle cuestionar lo manifesrndo y exhibido en su contra. Amparo directo 48/91, visible en el Semanario Judicial de la Federación de enero de 1992.

En la ampliación de demanda es aplicable lo dispuesto en e! artículo 209 en sus dos últimos párrafos.

2.

DE LA NEGATIVA FleTA

Se configura la negativa ficta cuando una petición hecha a la- autoridad demandada no recibe respuesta por escrito dentro (le! plazo de tres meses. El silencio de la autoridad se considera como una resolución en sentido negativo a lo silicilado. e Por consiguiente. al combatir una negativa ficta, debe de atacarse el silencio de la autoridad tal y como si existiese ~

Al'!.

~i.

cr.


206

una resolución por escrito, no concretarse solamente a demos--

trar que se ha configurado la negativa ficta, sino que ésta debe impugnarse alegando y ofreciendo pruebas para demostrar que dicho silencio implica una causal de nulidad. Por su importancia, en el capítulo siguiente se examina con amplitud todo lo concerniente a la negativa fieta.

3.

CUAXDO

EL ACTO

PRIKCIPAL DEL QUE DERIVA EL

NADO EN LA DEMANDA, Así COMO SU

IMPUG-

NOTIFICACIÓN, SE DEN

A CONOCER EN LA CONTESTACIÓN

Sucede, con cierta frecuencia, que las autoridades fiscales se percatan de que hace varios años recibieron para su notificación resoluciones determinando créditos fiscales y que, por el número de documentación que a diario ma-

nejan se les traspapeló, habiendo transcurrido el plazo de cinco años en que caducan las facultades de las autoridades fiscales para su determinación en cantidad líquida y notificación, por lo que proceden a requerir el pago de dichos créditos conforme al procedimiento administrativo de ejecución, como si hubieran notificado previamente el acto principal, 10 que en ocasiones da resultado y el contribuyente paga, o bien se requiere el pago dc los créditos antes de que se notifique al interesado el acto principal. Pcro cuando se ignora el origen del acto principal se acude al Tribunal Fiscal de la Federación exponiendo como agravio que el acto a través del cual se exige el pago inmediato de determinados créditos es ilegal al demostrarse vicios del procedimiento que afectan las defensas del particular y trascienden el sentido de la resolución impugnada, como lo es: exigir el pago de créditos fiscales determinados en la resolución emitida

por determinada autoridad, contenida en el oficio que se ·rita pero que nunca ha sido del conocimiento del demandante. La autoridad responsable, al producir su contestación y presentar como prueba el acto principal, obliga a la actora a impugnar dicho acto mediante ampliación de demanda y a precisar las causales de ilegalidad de que adolece, ofreciendo y presentando nuevas pruebas si fuese necesario.

AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA

4.

207

CUANDO SE ALEGUE QUE EL ACTO ADMINISTRATIVO 1'\0 FUE NOTIFICADO O QUE LO FUE ILEGALMENTE

Guarda similitud esta causal de ampliación de demanda, con la anterior, pero está constreñida a la violación del procedimiento administrativo de notificación que consigna el Capitulo II "De las Notificaciones y la Garantía del Interés Fiscal" del Título V "De los Procedimientos Administrativos". No'llFICACIONES.

Su

NUUDAD

SE PUEDE

HACER VALER EN AMPLIA-

De conformidad con 10 dispuesto por el último párrafo del artículo 129 del Código Fiscal de la Federación en vigor, cuando la autoridad al producir su contestación de demanda expresa argumentos en los que base la legalidad de las notificaclones realizadas y anexa los documentos en los que consten tales actuaciones, en razón de que la actora haya negado su existencia, procede la ampliación de la demanda a fin de que en esta última invoque los argumentos de derecho que en contra de las citadas notificaciones considere pertinentes. Revisión núm. 2612/86.... CIÓN DE DEMANDA.

Toda resolución o acto que pueda ser impugnado a través de. un medio de defensa debe ser notificado personalmente o por correo registrado con acuse de recibo, satisfaciéndose los requisitos legales. NoTIFICACIÓN.

Los

REQUISITOS LEGALES Y LA EXIGENCIA DE SU EXAC-

TO CUMPLIMIENTO OBEDECEN A LA IMPORTANCIA· DE LAS CONSECUENPRODUCEN. El exacto cumplimiento de los requisitos legales de las notificaciones no puede interpretarse como un simple formulismo para dificultar la actuación de la autoridad, sino como un procedimiento de cuya realización depende que se llegue a la convicción de que un particular tuvo conocimiento fehaciente de una resolución que lo afectaba y que si dentro del término legal no utilizó la vía de defensa procedente, la consintió. No darle importancia al acto de notificación y a los requisitos que deben cumplirse es propiciar la indefensión de los particulares, Jo cual es completamente contrario al texto del articulo 16 constitucional." CIAS QUE

La violación, en el primer caso, se presenta cuando se notifica_ el acto a una persona que no es el interesado o que carece 4

Visible en la Revista del Tribunal Fiscal de la Federación de octuRevisión núm. 2015/82, visible en la RTFF de noviembre de 1985

208


de la representación legal de éste, sin que el notificadar deje citatorio para que al dia siguiente y hora señalada se le espere por quien deba ser notificado, eon lo cual se viola lo dispuesto con el articulo 137 del Código Fiscal. PERSONAL. Es IU:GAL 1:)1 SE PRACTICA EL MISMO J1Í.A EN QUE SE DJ-:JÓ ClTATOroO. Del análisis del primer párrafo del

:NOTIFICACIÓN

artículo 137 del Código Fiscal de la Federación, se advierte claramente que cuando el notificado! no encuentre a quien deba notificar, le dejará citatorio en el domicilio para que espere a una hora fija del día hábil siguiente o para que acuda a notificarse dentro del plazo de seis días a las oficinas de las autoridades fiscales; por 10 tanto si del citatoric y del instructivo de notificación se ad~'ierte que dichas diligencias fueron practicadas en la misma fecha, se viola en perjuicio del demandante el mencionado artículo 137 del Código Fiscal de la Federación, ya que el instructivo de notificación debió realizarse en una hora fija del día hábil siguiente en que se dejó el citatoric o bien esperar a que la persona a quien debía notificarse acudiera dentro del plazo de seis días a las Oficinas de las Autoridades Fiscales a notificarse.s

Si no atiende el citatorio previo debe la notificación practícarse con quien se encuentre presente o con un vecino. NOTIFICACIONES. MIClUO o

DEBEN

CON- UN

PRACTICARSJo;

CON

QUIEN

ESTÉ

EN

e.r, no-

VECINO. SI NO SE A'nENDE EL CITATORlO PREVIO.

Conforme a lo previsto en el artículo 134, fracción 1, del Código Fiscal de la Federación, deben notificarse personalmente o por correo certificado con acuse de recibo los actos administrativos: que puedan ser recurridos. En estos casos, la notificación debe practicarse directamente con la persona interesada o con su representante O persona autorizada para ese efecto y, en caso de no encontrarlos en el domicilio donde deba efectuarse la diligencia, se les dejará citatorio para que esperen a una hora determinada del día siguiente, según lo dispuesto en el artículo 137 del ordenamiento fiscal en cita y, en el supuesto de que el cita torio no fuere atendido, la notificación deberá hacerse con la persona que esté en el domicilio y, a falta de ésta con algún vecino, pero no por instructivo que se t~e en la puerta del domicilio."

Tratándose de notificaciones a personas morales, la Sala Superior del Tribunal Fiscal, ha sostenido: 5 S(~ntencia de la Sala Regional del Noroeste, dictada en Juicio 659/ 84, visible en la RTFF de agosto de 1985, p. 187. 6 Revisión núm. J402/86, visible en Ia \\.1F\' dot. mayo (l~. \9BB. 'P. <,!.~.

209

AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA NOTIFICACIONES FISCALES A PERSONAS MORALES.

EL

CITATORIO DEBE

De conformidad con el artículo 137 del Código Fiscal de la Federación, en relación con el artículo 310 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria, las notificaciones personales deben entenderse, en principio, con la persona que debe ser notificada o con su representante legal, y a falta de ambas se dejará citatorio con cualquiera persona que se encuentre en el domicilio, por lo cual tratándose de personas morales, la diligencia notificatoria no se puede entender válidamente con cualquiera persona que se encuentre en el domicilio designado, si en el citatorio previo no se requirió la presencia del representante legal," FIJARSE A SU REPRJ::SENTANTE LEGAL.

Cuando se exponga como causal de ilegalidad que el acto impugnado no fue notificado O que lo fue ilegalmente, se pueden presentar dos situaciones: l' Si la parte actora manifiesta conocer el acto administrativo no notificado, se tomará como fecha de notificación la que ella manifieste en que lo conoció, dehiendo en seguida consignar los agravios distintos a éste -la no notificación del acto conforme a derecho- en su demanda. 2~ Si la actora manifiesta no conocer el acto, así lo consignará en su demanda como agravio o casual de ilegalidad, señalando la autoridad a quién se lo atribuye. Al contestar la demanda, la autoridad deberá acompañar constancia del acto y de su notificación, mismos que el actor podrá impugnar mldiante la ampliación de la demanda. Si la autoridad demuestra que el acto estuvo notificado conforme a derecho, se sobreseerá el juicio por extemporáneo y si no hubo notificación o ésta se efectuó ilegalmente, se tendrá como fecha de notificación cuando la parte actora se notifique de la contestación recibiendo la copia del acto. En este caso la Sala Regional tendrá como fecha de notificación la de su acuerdo admitiendo la contestación al serle notificada a la actora y ésta cuenta, a partir del día en que surta efectos la notificación de dicho acuerdo, con cuarenta y cinco días hábiles para presentar su ampliación de demanda. 7

Informe rendido a la Suprema Corte por su Presidente, al terminar

el año de 1988, Tercera Parte, Tribunales Colegiados de Circuito, pp. 90-3.

210 5.

DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CUANDO CON MOTIVO DE LA CONTESTACIÓN, SE INTRODUZCAN CUES-

TIONES QUE SIN VIOLAR EL PRIMER PÁRRAFo DEL ARTÍCULO

215

NO SEAN CONOCIDAS POR EL ACTOR AL PRESENTAR LA DEMANDA

En esta nueva causal de ampliación de demanda, que surgió a partir del 1 de enero de 1996, se aprecia que se concede a la autoridad demandada el poder de mejorar la motivación de su acto, introduciendo argumentos que omitió expresar en el mismo atendiendo a los argumentos que expo-

ne la parte actora en su demanda, lo cual se considera violator-io del artículo 16 Constitucional, pues la resolución impugnada debe de contener la fundamentación y motivación, sin que esta última pueda ampliarse en la contestación de la demanda. Hay sustracción de la litis formada entre lo asentado en el acto combatido y lo expuesto en el escrito de demanda. En el escrito de ampliación de demanda se debe de señalar el nombre del actor y el juicio en que se actúa, debiendo de acompañarse las copias necesarias para el traslado, las pruebas y documentos que se estimen pertinentes. Si las pruebas documentales no obran en poder del demandante o no habiendo podido obtenerlas a pesar de tratarse de documentos que legalmente están a su disposición, deberá acompañar la copia de la solicitud por lo menos cinco días antes de la presentación del escrito de ampliación. Si no se adjuntan las copias del escrito de ampliación de demanda, el magistrado instructor requerirá al demandante para que las presente dentro del plazo de cinco días, con el apercibimiento que de no hacerlo se tendrá por no presentada dicha ampliación. Tratándose de pruebas documentales o de los cuestionarios dirigidos a peritos y testigos, de no presentarse con el escrito de ampliación de demanda, las mismas se tendrán por no ofrecidas. Es aplicable a esto último la Tesis Jurisprudencial que declaró la inconstitucionalidad del último párrafo del artículo 209.

CAPÍTULO

XI

AMPLIACIÓN DE LA CONTESTACIÓN A LA DEMANDA SUMARlO: l. Importancia de la contestación cuando procede la ampliación de la demanda. 2. Plazo para producir la ampliación a la contestación de la demanda. 3. Contenido de la ampliación de la contestación a la ampliación de demanda. 4. Documentos que deben acompañarse.

1.

IMPORTANCIA DE lA CONTESTACIÓN CUANDO PROCEDE lA AMPLIACIÓN DE lA DEMANDA

Si la autoridad demandada, cuando se impugne una negativa fiera, o contra el acto principal del que derive el impugnado en la demanda, así como su notificación, cuando se den a conocer en la contestación, o en los casos previstos por el artículo 209 bis, o cuando con motivo de la contestación se introduzcan cuestiones que sin violar el primer párrafo del artículo 215 no sean conocidas por el actor al presentar la demanda, no produce su contestación a la demanda o a la ampliación de la demanda, significa que omite defender su resolución que expuso al contestar la demanda de negativa ficta o lo que expuso al contestar la demanda y, por ende, de serIe desfavorable la sentencia no puede ya impugnarla a través del recurso de revisión. NEGATIVA FICTA. SI SE TIENE POR NO PRESENTADA LA CONTESTACiÓN SE DEBE ANUlAR LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA POR FALTA DE FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, PARA EL EFECTO DE QUE LA AUTORIDAD DEMANDADA EMITA UNA RESOLUCIÓN EN LA QUE RESUELVA FAVORABLEMENTE LA INSTANCIA

Del segundo párrafo del artículo 215 del Código Fiscal de la Federación, se advierte que cuando se impugne una resolución negativa ficta, la autoridad demandada deberá de expre-' sar los hechos y el derecho en que se apoya la misma al contestar la demanda; por lo tanto, si en cumplimiento de una sentencia interlocutoria la C. Magistrada Instructora emite un acuerdo en ADMINISTRATIVA.

211

212


donde tiene por no contestada la demanda, debe concluirse que la resolución negativa fieta impugnada carece de fundamentación y motivación, ya que al tenerse por no presentada la contestación se considera que la autoridad demandada no expresó los hechos y el derecho en que pudiera apoyar la resolución combatida, procediendo en consecuencia anular dicha resolución para el efecto de que la autoridad demandada resuelva favorablemente el recurso administrativo interpuesto por el demandante. Juicio Nº 83/84 de la Sala Regional del Noreste del TFF. I ncrv. NECESIDAD DE LA AMPUACIóN DE lA DEMANDA. En los casos en que se impugna una negativa ficta ante el Tribunal Fiscal de la Federación, para determinar si es o no necesario ampliar la demanda inicial, deben distinguirse dos supuestos: el primero, cuando al contestar la demanda, la autoridad no propone temas diferentes a los abordados en el escrito inicial, ni tampoco aduce motivos y razonamientos diversos de aquellos que ya estaban combatidos en el escrito que dio origen al juicio en cuyo caso no resulta indispensable la ampliación; y segundo cuando en su contestación la autoridad expone motivos y fundamentos de la resolución que no habían sido tomados en consideración o suficientemente impugnados en el escrito inicial, el actor se encuentra en condiciones de rebatir 10 que aduce la demanda y en la necesidad de hacerlo, pues aunque es cieno que pesa sobre el órgano público el deber de justificar legalmente sus actos, en el caso de la negativa ficta es precisamente al ampliar la demanda cuando debe el particular rebatir, de modo específico y concreto, cada uno de los razonamientos que exponga la autoridad en su contestación. Amparo NEGATIVA

directo 761/93. Se considera correcto el fallo del Segundo Tribunal Colegiado del Segundo Circuito, pero se recomienda presentar siempre la ampliación de demanda, aun cuando se reiteren causales de ilegalidad expuestas en el escrito de demanda, para evitarse alguna contrariedad.

2.

PLAZO PARA PRODUCIR LA AMPLIACIÓN A LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

El plazo para contestar la ampliación de la demanda es de veinte días hábiles, siguientes a aquel en que surta efectos la notificación que admita la ampliación." 1 Visible 2

en la RTFF de enero de 1985, pág. 575. Artículo 212, primer párrafo del L."Tf.

AMPLIACIÓN DE lA. CONTESTACIÓN

3.

213

CONTENIDO DE LA AMPLIACIÓN DE LA CONTESTACIÓN A LA AMPLIACIÓN DE DEMANDA

En la ampliación de la contestación a la ampliación de demanda deberá expresarse los incidentes de previo y especial pronunciamiento a que haya lugar; las consideraciones que a juicio de la autoridad impiden que se emita decisión en cuanto al fondo, o demuestren que no ha nacido o se ha extinguido el derecho en que el actor apoya su ampliación de demanda; a cada uno de los hechos que el demandante le impute de manera expresa, afirmándolos, negándolos, expresando que los ignora por no ser propios o exponiendo cómo ocurrieron, según sea el caso; los argumentos por medio de los cuales se demuestra la ineficacia de los conceptos de impugnación, y las pruebas que se ofrezcan. No debe olvidarse que la contestación de la autoridad a una demanda que la parte actora tiene derecho a ampliar, equivale a la resolución por escrito, y que la contestación a la ampliación de la demanda es igual al escrito de contestación a la demanda, de tal manera que si la autoridad no produce este segundo escrito pierde todo derecho a impugnar la sentencia, por cuanto que no hubo, digamos, contestación a la 'demanda. NEGATIVA FIerA, 'PROCEDE DEClARAR SU NULIDAD SI LA AUTORIDAD DE· MANDADA AL FORMUlAR SU CONTESTACiÓN NO DA LOS FUNDAMENTOS Y MOTIVOS DE lA MISMA.

Si al formular

su

contestación a la demanda

el representante de las autoridades demandadas omite dar los fundamentos y motivos de la negativa ficta impugnada, es de considerarse que con tal omisión se viola en perjuicio del demandante el artículo 215 del Código Fiscal de la Federación y por lo mismo procede declarar la nulidad de la resolución a debate, máxime si de los argumentos expuestos tanto en la instancia no resulta como en la demanda inicial y ampliación a la misma, se acredita la procedencia legal de la consulta planteada. Juicio Nº 812/93.~

Si al plantearse ante la autoridad una petición debidamente fundada y motivada que da origen a una negativa ficta, cuya nulidad de demanda ante el TFF, no rebatiéndola dicha autoridad de manera fundada y motivada en su contestación, ello ya no puede hacerse en la ampliación de la contestación de la 3

SalaRegional del Noreste, visible en la RTFF de octubre de 1995, pág. 41.

214


demanda, por lo que procede que se declare la nulidad de la resolución negativa impugnada. 4.

DOCUMENTOS QUE DEBEN ACOMPAÑARSE

La autoridad demandada, al producir su contestación que dará origen a la ampliación de la demanda puede, en ese momento, ofrecer y presentar las pruebas que estime pertinentes o bien al producir su ampliación a la ampliación que produzca el demandante, que precisa el artículo 214 del CFF. La única limitación que tiene la autoridad es de que una vez producida su contestación, que deberá estar fundada y motivada, no puede mejorar los fundamentos de derecho al ampliar su contestación, atendiendo a la prohibición que contempla el artículo 215 del CFF.

CAPÍTULO XII

DE LA NEGATIVA FlCTA

SU:\lARJO: 1. Introducción. 2. El artículo 89 constitucional y la negativa ficta. 3. La negativa ficta en materia tributaria federal. 4. ¿Qué se entiende por resolución negativa? ~. Ventajas y desventajas de la negativa ficta. 6. La negativa ficta y la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación. 7. La negativa fieta y el recurso administrativo. 8. Algunos de los principales problemas que se han presentado con respecto a la negativa fleta.

1.

INTRODUCCIÓN

La resolución negativa, mejor conocida por negativa fiera, .'urge en 1938 para la materia tributaria y con el tiempo se fue ampliando a determinadas resoluciones en materia administrativa, que hoy la ha hecho extensiva el Tribunal Fiscal de la Fcderación para toda clase de actos sobre los cuaJes tenga conferida este Tribunal competencia, en los términos del articulo 23 de su Ley Orgánica. En materia administrativa federal, ante la ausencia de un Código Administrativo, no se encuentra reglamentado el silencio de la autoridad y sólo en tratándose de solicitudes de aumento de ,precios en bienes y servicios no su jetos a precios máximos al mayorco y menudeo, ~i no hay respuesta en el plazo de treinta día:", se considerará el silenc-io en sentido positivo.

2.

EL ARTÍcVr-O

R'.'

CO;\,:->1TITCIUSAL y

LA

~ECATIVA FleTA

El artículo S" constitucional recoge la garantía de libertad mejor conocida por derecho de petición, conforme a la cual 21:>

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toda persona puede formular peticiones a la administración pública, quien tiene la obligación de producir respuesta, siempre y cuando esa instancia se formule por escrito de manera pacífica y respetuosa. Ahora bien, e! hecho de que para las resoluciones a que alude el artículo 23 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación esté reglamentado el silencio de la autoridad, cUo no significa que e! particular no pueda ya obligar a la autoridad a dar respuesta por escrito. Si la autoridad, digamos ante una instancia en materia tributaria, no produce respuesta a la petición que se le formuló hace más de cuatro meses, ello le da el derecho al particular para acudir al juicio de amparo por violación a la garantía prevista en el citado artículo 8' y a demandar que sea el Tribunal Judicial Federal el que obligue a la autoridad a emitir la respuesta que corresponda por escrito. El particular, en este caso, está desdeñando la ventaja que le otorga e! Código Fiscal de la Federación; ventaja de la que carece e! que formula una instancia en materia administrativa sobre cuya resolución no tiene competencia el Tribunal Fiscal de la Federación. En efecto, si la instancia de! particular no es resuelta en el término que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha estimado como razonable, que es el de noventa días o cuatro meses que es lo mismo, puede seguir esperando la respuesta o bien acudir al juicio de garantías por violación al artículo 8' constitucional; concluido este juicio, la autoridad administra. tiva deberá dictar su resolución en el sentido que sea dentro del plazo que el Juzgado de Distrito le señale. Si la resolución no es favorable a los intereses del particular y debe contra eUa agotar un recurso administrativo, tendrá que hacer valer este medio de defensa, y si la autoridad no lo resuelve en el término que la ley señala o a falta de éste dentro del plazo que la Corte ha estimado como razonable, deberá acudir nuevamente al juicio de amparo por violación al artículo 8 9 constitucional, para el efecto de que sea el Tribunal Judicial Federal el que, con su sentencia, obligue a la autoridad responsable a resolver, en el sentido que sea, el recurso administrativo, y si la resolución no lo favorece, entonces tendrá que acudir


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por tercera ocasion al juicio de garantías, aun cuando ahora atacando e! fondo de! asunto. De lo expuesto se observa la ventaja que tiene la materia tributaria sobre la materia administrativa de que e! Código Fiscal de la Federación tenga reglamentado e! silencio de la autoridad fiscal ante una instancia que se le ha presentado y que ésta se niega a contestar. NEGATIVA FICTA.

Es

UNA FIGURA PECULIAR DEL JUICIO DE NULIDAD

La negativa fieta que se reconoce en la reglamentación del juicio de nulidad es diversa a la violaci6n de la garantía consignada en el artículo 89 de la Constitución. Cuando ésta se hace valer en el juicio de amparo, r prospera, el único objeto de la protecci6n constitucional será que la autoridad responsable, dentro de un término fatal, debe dar respuesta al particular, en el sentido que considere conveniente. En el juicio de nulidad contra una negativa fleta, en cambio, transcurrido un término, sin respuesta de la autoridad a la instancia o petición del particular, se presume una resolución desfavorable y dentro del propio juicio la autoridad deberá aportar los fundamentos y motivos de la misma, y el particular .se podrá defender, debiéndose resolver la controversia, sin que el asunto pueda volver a la autoridad para q.ue, con libertad, dicte una resolución expresa. Revisión 1091/81, Sala Superior, visible en la Revista del Tribunal Fiscal de la Federación del mes de agosto de 1982.

DrvERSA A LA VIOLACIÓN AL DERECHO DE PETICIÓN.

3.

LA

~EGATIVA FleTA EN MATERIA TRIBUTARIA FEDERAL

Desde la vigencia de la Ley de Justicia Fiscal y del primer Código Fiscal de la Federación, l' de enero de 1939, se reglamentó el silencio de la autoridad fiscal para materia exclusivamente tributaria, al expresar el articulo 162 de dicho ordenamiento que "El silencio de las autoridades fiscales se considerará como resolución negativa cuando no den respuesta a la instancia de un particular en el término que la ley fije 0, a falta de término estipulado, en noventa días." Se previó, en el articulo 180, que el demandante tendrá el derecho de ampliar la demanda dentro de los quince días siguientes a la fecha de la contestación de la misma, cuando se demande una negativa ficta.

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En el Código Fiscal de la Federación de 1966, que derogó el de 1938, entró en vigor el l' de abril de 1967, estableciendo en el artículo 92 que "Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en el término que la ley fija o, a falta de término establecido, en noventa días. El silencio de la autoridad se considerará como resolución negativa cuando no den respuesta en el término que corresponda" y en el artículo 194 se consignó que "El demandante tendrá el derecho a ampliar la demanda dentro de los quince días siguientes al en que surta efectos el acuerdo recaído a la contestación de la misma, cuando se demande una negativa ficta ... " La novedad del artículo 92 con respecto al 162 se encuentra al decir "o a falta de término establecido" por lo que la resolución negativa podía configurarse en un plazo menor o mayor si as! lo establecia la ley específica. El Código Fiscal de la Federación de diciembre de 1981, entró en vigor el l' de enero de 1983 excepción hecha del Titulo VI "Del Procedimiento Contencioso Administrativo", que inició su vigencia el l' de abril siguiente. Por consiguiente, lo relativo a la negativa ficta tuvo dos momentos de vigencia: e! primero, su artículo 37 consignado en e! Título 111 "De las Facultades de las Autoridades Fiscales", e! l' de enero, y el articulo 210, en el Título VI de! Procedimiento Contencioso Administrativo, hasta el l' de abril. El artículo 37 nos dice: "Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de tres meses; transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente a interponer los medios

de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien, esperar a que ésta se dicte."

El artículo 210 expresa que "Se podrá ampliar la demanda, dentro de los veinte días siguientes al en que surta efectos la notificación del acuerdo que admita la contestación de la misma ... , I. Cuando se impugne una negativa fiera."

Como se habrá observado de! articulo 37 se eliminó "o a falta de término", lo que significa que el plazo mínimo para estar en presencia de una resoluci6n negativa es de cuat'ro me-

DE LA NEGATIVA FICfA

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ses y mayor si la ley especifica señala un término mayor para resolver.

4. ¿Qt.'"É

SE E:'\TIENDE POR RESOLUCIÓN NEGATIVA?

La "resolución negativa" es excepcional dentro del orden jurídico mexicano, se sostuvo en los primeros fallos que al respecto emitió el Tribunal Fiscal de la Federación, porque la resolución normal para el silencio de las autoridades debe buscarse a través del juicio de amparo, en relación con el artículo 8" constitucional. Juicio 3707/945, José Garcia Luna. "En la exposición de motivos de la Ley de Justicia Fiscal se advertia: "La nulidad se pronunciará siempre respecto de alguna resolución. Ésta será expresa o tácita, en los casos de silencio de las autoridades. El crear una ficción para el silencio de las autoridades está ya consagrado en la legislación y la ley la adopta de acuerdo, además, con las orientaciones de la doctrina." Juicio 1185/52, Beneficiadora de Mercurio, S. A. La resolución negativa es, pues, una ficción de la ley, al atribuirle un significado al silencio de la autoridad: se entiende que se resuelve en sentido negativo a lo que el particular solicita en su instancia o petición, de aquí que se opine que cuando se demande la nulidad de una resolución negativa, hay que atacar el silencio de la autoridad como si se tuviera por escrito la resolución negando lo solicitado; el demandante tiene la obligación de exponer en su escrito de demanda las causales de ilegalidad que demuestren la nulidad de la resolución negativa. Sin embargo, la Sala Superior del Tribunal Fiscal de la Federación, en las Revisiones 1091/81 y en la 1583/83, sostuvo, respectivamente: 2. En principio, el actor no podrá señalar en su demanda los conceptos de nulidad, lo que sólo podrá hacerse hasta la ampliación, después de que la conozca, al notificársele el acuerdo relativo a la contestación, con copia de ésta. Visible en la RTFF agosto de 1982. La actora no tiene obligaci6n legal de invocar en su demanda inicial los conceptos de nulidad en que apoye su acci6n ya que desconoce los motivos y fundamentos en que la autoridad sustente

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dicha negativa ficta, en consecuencia no será hasta la contestación a la demanda cuando el actor esté en aptitud de contravenir los fundamentos de la resolución a través de la ampliación de la demanda. Visible en la RT:FF de julio de 1984.

Se pregunta: ¿y si no hay contestación a la demanda qué sucede? Si en la instancia dirigida a la autoridad competente se le pide que declare que se encuentra exceptuada del pago del impuesto al valor agregado la enajenación del directorio telefónico especializado que ha editado una empresa privada, en los términos de la fracción JII del artículo 9' de la Ley de la Materia, y habiendo transcurrido cuatro meses sin que se obtenga respuesta, de conformidad con el artículo 37 del Código Fiscal se ha configurado una resolución negativa, esto es, que en los términos del precepto y ordenamiento invocados no se encuentra exceptuada del pago del impuesto la enajenación del bien señalado. Si e! particular, en este caso, no señala como agravio que la resolución negativa impugnada es ilegal porque contraviene la resolución aplicada, que es e! artículo 9·, fracción IJI de la Ley de! Impuesto al Valor Agregado, como en seguida pasa a demostrar, bastaría con que la autoridad demandada se abstuviese de producir su contestación para que, no estando fundado y motivado e! silencio de la autoridad, la sentencia declararía la nulidad para el efecto de que se emitiese resolución que esté debidamente fundada y motivada, es decir, volvemos a empezar. Algunas Salas Regionales del Tribunal Fiscal, como la del Noroeste, han sostenido: "Si en el juicio donde se impugna una resolución negativa se tiene por no interpuesta la contestación a la demanda, de acuerdo con el precepto anterior -Art. 204-, la mencionada resolución negativa no se encuentra fundada ni motivada. Juicio 118/81, visible en la RTFF de mayo de 1982. Sobre este punto, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en el Amparo directo 49/ 81, sostuvo que" ... no existe motivo legal alguno que impida al afectado que desde su demanda de nulidad establezca los


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motivos de anulación por los cuales impugne la legalidad de la resolución materia de la negativa ficta, pues, como situación de hecho, puede llegar a suceder que el particular desde que promueva su demanda de nulidad conozca o presuma cuáles serán los fundamentos de la resolución y los combate". Informe SCJN al terminar el año de 1981, Tercera Parte. Aceptar la tesis de la Sala Regional del Noroeste seria la desnaturalización del articulo 37 de! Código Fiscal, porque la autoridad que no quiera resolver un asunto que se le ha sometido a su consideración, de configurarse la negativa fieta y planteado e! juicio respectivo, bastaría con que ella guardara silencio y no contestara para que pretendiera que se emitiera sentencia en el sentido de que la resolución negativa no está fundada y motivada. Afortunadamente la Sala Superior del citado Tribunal, en la Revisión 119/83, sobre este problema resolvió: Cuando se anula una resolución expresa por haberse incurrido en

el~icio formal de falta de fundamentaci6n y motivación, la autoridad

puede, en perjuicio, dictar una nueva resoluci6n en la que subsane la irregularidad en que incurrió. Tal situaci6n no se presenta tratándose de la negativa fleta, pues de acuerdo con su naturaleza y las características del juicio de nulidad en que se impugna, la autoridad que no contesta la demanda no cumple con la obligaci6n procesal que tenía de exponer en ella los fundamentos y los motivos de la negativa, 10 que tendría como consecuencia que el efecto de la nulidad sea resolver favorablemente la instancia o recurso hechos valer, pues si en el momento procesal oportuno no se aportaron esos elementos ya no se podrá hacer posteriormente, debiendo presumirse que no se tuvieron para justificar la negativa Fiera. Visible en la RTFF de octubre de de 1984.

Si e! demandante no precisa en su escrito de demanda los conceptos de nulidad y no hay contestación ¿qué nulifica e! Tribunal? Por ello se considera que es un grave error e! sostener que -Ia litis de! juicio de nulidad, en e! que se impugna una resolución negativa, se constituye con la contestación de la autoridad y la ampliación de la demanda. Hay quien llega al extremo de sostener que la negativa fieta sólo puede existir cuando 1':' autoridad demandada no contesta la demanda, pues si la contesta es una negativa expresa. En apoyo de lo que se ha sostenido, podemos agregar:

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a) El artículo 37 de! Código Tributario Federal expresa que "el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien, esperar a que écta se dicte"; es decir, que el precepto le da e! derecho al interesado de elegir entre seguir esperando la resolución por escrito o bien impugnar el silencio de la autoridad por los medios de defensa que procedan. b) El artículo 210 nos dice que "Se podrá ampliar la demanda ... l. Cuando se impugne una negativa fiera", esto es, que si el actor desde que promueve su demanda de nulidad conoce o presume cuáles son los fundamentos de la resolución y los combate y al prod ucirse la contestación a la demanda la autoridad incurre en los razonamientos y fundamentos de aquél, ¿conviene alargar la duración del juicio con la ampliación de la demanda si ya están atacados, desde el inicio, la fundamentación y motivación de la resolución negativa? ¿Qué no tiene e! promovente e! derecho de elegir entre dar por terminado el trámite formulando sus alegatos? Si no es así, entonces ¿qué debemos de entender porque el demandante podrá ampliar la demanda? si al final de cuentas es obligatorio e! hacerlo, ya que si no la amplía se entiende que no atacó la resolución de la autoridad contenida en la contestación a la demanda. Si en la negativa ficta lo que se está demandando de ilegitimidad es la resolución negativa ¿cómo es que la contestación a la demanda se equipara a la resolución por escrito? Conforme en que en buen número de casos se requiere de la ampliación de la demanda, pero cuando en ésta se prevén todos los razonamientos y fundamentos que pueden apoyar a la negativa ficta, combatiéndose de ilegales, y coincide en ellos la autoridad al contestar, se considera innecesaria la ampliación de la demanda. El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, sostuvo en el Amparo directo 1365/86, 10 siguiente: NEGATIVA FleTA, CONSECUENCI.\S JURÍDICAS DE LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA FISCAL Y DE LA FALTA DE ÉSTA, EN CASO DE. En tratándose de una resolución negativa ficta, si la autoridad demandada al contestar la demanda fiscal da los fundamentos y motivos de la

DE LA NEGATIVA FICTA

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resolución infundada, la actora en la instancia de nulidad tiene el derecho expresamente reconocido por la ley (artículo 210 del Código Fiscal de la Federación) para poder ampliar su demanda inicial, esto es, una vez producida la contestación respectiva y a efecto de desvirtuar los argumentos en ella expresados, la actora está en absoluta libertad, sin que nadie pueda impedírselo, de ampliar su demanda inicial. Sin embargo, ésta es una decisión que sólo la actora puede o no tomar, es en efecto potestativo para ella realizar o no la ampliación de la demanda correspondiente, pero las consecuencias de la decisión que llegue a tomar ya no dependerán de su voluntad, sino de las reglas que rigen el procedimiento del juicio fiscal. En tales condiciones, si amplía su demanda y desvirtúa los argumentos sostenidos en la contestación, obtendrá la declaración de nulidad de la resolución impugnada; por el contrario si no se produce la ampliación de la demanda inicial, o la misma es extemporánea, no podrá desvirtuar lo argumentado en la contestación de la demanda y por tanto deberá reconocerse la validez de la resolución impugnada. Visible en el SCJN al terminar el año de 1987, Tercera Parte.

Pero cuando se impugna una resolución negativa y se le concede la razón al recurrente qué se nulifica ¿la resoluci6n negativa o la contestaci6n a la demanda que se asimila a la resoluci6n expresa? Las Salas Regionales de! Tribunal Fiscal, en estos casos, en el segundo punto resolutivo de su sentencia. siempre expresan, cuando le asiste el derecho a la actora : "Se declara la nulidad de la resoluci6n negativa ficta impugnada que quedó debidamente precisada en e! resultado primero de este fallo, para los efectos consignados en e! considerando tercero" de lo que se desprende que se declara la nulidad de la resoluci6n negativa y no la contestaci6n a la demanda. Ante e! criterio prevaleciente de la casi totalidad de los tribunales administrativos y judicioles, es recomendable que siempre se presente la ampliación de la demanda, desconociéndose cuáles son esas reglas a que alude e! Tribunal Colegiado cuya sentencia se cita. 5.

VENTAJAS y DESVENTAJAS DE LA NEGATIVA FleTA

En principio parecen superar las ventajas de la existencia de la negativa fieta a las desventajas de aprovechar esta figura juridica. Veamos primero las ventajas:

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a) Transcurrido el plazo para que se configure la negativa ficta, el particular tiene la opción de continuar esperando que se dé por escrito la respuesta a su instancia o bien de acudir directamente al medio de defensa que proceda: recurso administrativo o juicio de nulidad. La autoridad no puede arbitrariamente prolongar innecesariamente la contestación a una instancia. b) Cuando de antemano se tiene la certeza que la autoridad no va a concedernos la razón y por ende resolver la instanda, sabemos que el término de los cuatro meses siguientes a su presentación se estará en presencia de una resolución negativa y podemos acudir al medio de defensa correspondiente. e) Durante los cuatro meses que hay que dejar pasar, sabiendo que la autoridad no nos va a contestar, podemos planear Con cuidado las causales de ilegalidad que plantearemos en el escrito de demanda y pensar, colocándonos en el lugar de la autoridad, cuál será la contestación que producirá y pruebas por ende, que hay que recabar. d) La autoridad demandada, frente al juicio en contra de una resolución negativa, se le toma casi siempre desprevenida y los demás asuntos que debe de atender le impiden concentrarse para aportar los argumentos que ayuden a la defensa del caso, máxime si se trata de un asunto importante y se ha hecho participar a un buen abogado civilista o mercantilista -si en estos campos está la solución del asunto-, por lo que en menudo problemas se verá el abogado de la autoridad para producir una buena contestación. Como desventajas, se tienen:

a) Al no esperar la resolución por escrito, no se presentan los errores que en buen número de casos incurre la autoridad, como lo puede ser la aplicación indebida de las disposiciones citadas en el acto o no haberse aplicado las debidas. b) Se dan a conocer por anticipado, en el escrito de demanda, las defensas del particular y puede la autoridad, además, observar los errores u omisiones en que él ha incurrido. e) Si hay dudas respecto a quién le asiste el derecho, es un error dar el primer pa.so. Muchas veces, asistiéndole toda la razón a la autoridad y encontrando ésta apoyo en el derecho,

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pierde el asunto por no haber sabido apoyarse en las disposiciones debidas o bien por no haber razonado o motivado correctamente el acto. 6. LA

NEGATIVA FleTA y LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL

FISCAL DE LA FEDERACIÓN

Desde la vigencia del primer Código Fiscal de la Federación se empezaron a impugnar resoluciones negativas que no correspondian a la materia tributaria sino a la administrativa, considerando ciertas Salas Regionales y Metropolitanas competentes al Tribunal Fiscal, no así otras. La Sala Superior de este Tribunal, en la Revisión 1039/ 83, resolvió: Conforme a lo dispuesto por el artículo 131 del Código Fiscal de la Federación vigente la negativa ficta se da respecto de las resoluciones que dcha dar cualquier autoridad administrativa federal con motivo de la interposición de recursos donde se impugnen cuestiones que pueda conocer el Tribunal Fiscal de la Federación en los términos de su Ley Orgánica. Visible en la RTFF de enero de 1984-.

La misma Sala Superior, en la Revisión 405/84, confirmó lo anterior al sostener: NEGATIVA

rrcrx.

SI SE CONFIGURA .-\NTE EL SILENCIO DE LAS AUTORI-

La institución jurídica denominada resolución negativa ficta, prevista en el artículo 97 del Código Fiscal de la Federación en vigor, correlativo del numeral 92 del Cédígo de 1967, sí se configura ante el silencio de las autoridades administrativas, respecto de consultas, peticiones o instancias que les sean formuladas por los interesados, siempre que la resolución expresa recaída a las mismas sea impugnable ante este Tribunal Fiscal de la Federación, teniendo presente lo previsto en el artículo 23 de la Ley Orgánica del propio Tribunal, toda vez que si la resolución expresa puede impugnarse ante las Salas Regionales, por la misma razón deben ser impugnables por la misma vía las resoluciones fletas configuradas por disposición de la ley. no obstante que en ésta se aluda gramticalmente a autoridades fiscales. Visible en la 1\TFP de octubre de 1985. DADES ADlI.HNISTRATIVAS.

Estas sentencias viene a modificar los criterios que se habían sustentado en el pasado de que sólo el silencio de las auto-

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ridades fiscales podía impugnarse ante el Tribunal Fiscal, no así el silencio proveniente de autoridades dependientes de la Secretaria del Trabajo y Previsión Social, de Salud, de Comercio y Fomento Industrial, etc.,. por no ser aplicables supletoriamente el contenido de los artículos 37 y 131 del Código Fiscal de la Federación, al aludir el primer precepto y antecedentes del mismo a autoridades fiscales únicamente.

7.

LA NEGATIVA FleTA y EL RECURSO ADMINISTRATIVO

Cuando se presenta una instancia ante la autoridad que es resuelta por escrito desfavorablemente a los intereses del promovente y cuya resolución debe impugnarse mediante un recurso administrativo que es obligatorio, ¿qué sucede cuando la autoridad se niega a contestar y se configura la resolución negativa? ¿ Se debe agotar el recurso administrativo o puede eludirse este medio de defensa acudiendo dictamente ante el Tribunal Fiscal de la Federación? La Tercera Sala Regional Metropolitana, en el Juicio 3003/ 81, sustentó la siguiente tesis: NEGATIVA FleTA. CASO EN EL QUE NO EXISTE OBUGACI6N DE AGOTAR :EL RECURSO ADMINISTRATIVO

PREVIAMENTE

A

LA

INTERPOSICIÓN

DE

Para que se pueda agotar el recurso establecido en el artículo 11 del Decreto que dispone el Otorgamiento de Estímulos a las Exportaciones de Productos Manufactureros en el País, publicado en el Diario Oficial de la Federación de 7 de enero de 1980, se establece como requisito previo que exista una resolución expresa. Ahora bien, si en el caso, por causa imputable a la autoridad, no se emita dicha resolución expresa, el afectado nunca podrá combatir la resolución que le llegue a deparar perjuicio; por ello, y atendiendo a la naturaleza jurídica de la negativa fícta y el espíritu del legislador al crear esta figura, debe considerarse que no es necesario que el particular espere a que se emita dicha resolución expresa a fin de poder combatirla; ya que basta que transcurra el término legal establecido en el artículo 37 del Código Fiscal para demandar a través de la negativa ficta su nulidad; pues en caso contrario se dejaría al particular en un estado de inseguridad jurídica por falta de resolución a su solicitud de devolución de impuestos generados en base al decreto mencionado. Por todo lo anterior y de una interpretación armónica de los artículos 23 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación y 37 del Código Fiscal vigente, AQUÉLLA.

'" DE lA NEGATIVA FlCTA

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el Tribunal resulta competente para conocer de la negativa fieta recaída a la solicitud de devolución de impuesto. Visible en la RTFF de julio de 1986.

En principio es correcto el criterio de la Sala por cuanto que en tratándose de devolución de impuestos procede agotar el recurso administrativo de revocación y siendo éste de naturaleza. optativo, no fue incorrecto el que se acudiese directamente al juicio de nulidad y no se agotase tal medio de defensa -véanse artículos 117, fracción 11 y 120 del CF de la Federación-. Sin embargo, estándose frente a un recurso administrativo obligatorio, configurada la negativa ficta, debe de agotarse este medio de defensa antes de promover e! juicio de nulidad. En efecto, e! artículo 37 de! Código Fiscal expresa que exístiendo una resolución negativa, el interesado podrá interponer los medios de defensa o bien continuar esperando a que la instancia se le resuelva por escrito.

Si acudimos ante la autoridad fiscal solicitando que se declare que por prescripción se ha extinguido e! derecho al cobro de un crédito fiscal y no se resuelve tal instancia en cuatro meses, al darse la resolución negativa y no deseando seguir espcrando más, debemos de agotar previamente al juicio de nulidad e! recurso administrativo de oposición al procedimiento administrativo de ejecución, por ser obligatorio. Confirma lo expuesto al exigir e! artículo 122 de! Código Fiscal que e! promovente deberá acompañar, al escrito en que se interponga el recurso: "111. Constancia de notificación del acto impugnado, excepto cuando e! promoventc declare bajo protesta de decir verdad que no recibió constancia o cuando la notificación se haya practicado por correo certificado con acuse de recibo --conforme a la Ley de Vías Generales de Comunicación no existe el "correo certificado" sino el "correo registrado" o se trate de negativa [icta . . . " 8.

ALGUNOS DE LOS PRINCIPALES PROBLEMAS QUE SE HAN PRESENTADO CON RESPECTO A LA NEGATIVA FleTA

Independientemente de 105 ya señalados, dignos de citarse tenemos los siguientes:

r 228


1. Cuál es la autoridad o la sala competente por razón del territorio en la negativa fieta?

La Sala Superior del Tribunal Fiscal, en el Incidente de Incompetencia por razón del territorio núm. 14/86, resolvió: De una interpretación sistemática de los artículos 207 del Código Fiscal Federal y 24 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, se desprende que la competencia en razón del territorio para conocer de una,' demanda, se determina atendiendo a el lugar en que tenga su sede la autoridad que emitió ti ordenó la resolución combatida, por lo que, tratándose de la impugnación de una resolución negativa ficta, será competente para conocer del juicio, la Sala dentro de cuya circunscripción territorial radique la autoridad facultada para resolver la instancia correspondiente. Visible en la Revista del TFF de agosto de 1986, p. 128.

Sin embargo, por reforma introducida a partir del 1º de enero de 1994, la Sala competente lo es la de la jurisdicción del domicilio fiscal del demandante -Art. 24 LOTFF-. 2. ¿Los trámites internos de la autoridad notificados al particular interrumpen el término para que se configure la

negativa ficta? La Sala Superior del Tribunal Fiscal, en la Revisión 1620/ 86, sostuvo: De acuerdo a lo estipulado por los artículos 37 y 137 del Código Fiscal de la Federación, las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en el plazo de cuatro meses, de lo contrario se configura la negativa ficta, no obstante que las autoridades dicten acuerdos de trámite o simple proveídos, toda vez que lo único que resuelve la instancia de los particulares es la decisión final o definitiva que recaiga al problema planteado. Visible en la RTFF del mes de junio de 1987, p. 1050.

3. Rechazada la instancia, previo requerimiento con apercibimiento no satisfecho por el peticionario, ¿puede aún darse

la negativa ficta? 162 DEL CÓDICO FIsCAL DE LA FEDERACIÓN. Siendo categórica la disposición de dicho precepto en el sentido de que el silencio de las autoridades fiscales se considerará como resolución negativa, cuando no den respuesta a la instancia de un particular en el término que la ley fija o a falta de término establecido, el de 90 días sin hacer ningún distingo al respecto, es

NEGATIVA fleTA. ALCANCE DEL ARTÍCULO


229

claro que no procede considerar en forma distinta el caso en que, a juicio de la autoridad la instancia del particular na contenga todos los elementos necesarios para que ella pueda emitir resoluciones y que la determina a solicitar informes en otras entidades sobre el caso, o en otras palabras, que se pueda imputar al interesado la demora al dictar resolución. Juicio 2895/947, Daniel Horcasitas.

Si el peticionario no atendió el requerimiento con apercibimiento de desechamiento, se entiende que su instancia queda rechazada, pero podrá formular nueva siempre y cuando satisfaga todos los requisitos legales.

4. ¿El juicio de negativa ficta es improcedente si una vez presentada la demanda se notifica la resolución por escrito? El Tribunal Fiscal de la Federación, en la Revisión 165/ 73/572/73, sostuvo: NEGATIVA FIerA. SE CONFIGURA AUN CUANDO LA AUTORIDAD EMITA SU RESOLUCIÓN DESPUES DE QUE SE LE NOTIFICA LA DEMANDA. No es correcto que la autoridad formule su respuesta a las promociones de los particulares, con posterioridad a la fecha en que se notifique la demanda por las Salas de este Tribunal, en relación a la negativa ficta que se le imputa, toda vez que para entonces ya se había configurado la citada negativa ficta, en los términos del artículo 92 del Código Fiscal de la Federación. Hoja Informativa de la Sala Superior del Tribunal Fiscal de la Federación correspondiente a junio de 1980.

También tenemos la Tesis de Jurisprudencia núm. 124 sustentada por la Sala Superior del Tribunal Fiscal, que dice: NEGATIVA FICfA. SE CONFIGURA SI LA AUTORIDAD NO NOTIFICA AL PROMOVENTE CON ANTERIORIDAD A LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA, LA RESOLUCIÓN EXPRESA. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 92 del Código Fiscal de la Federación, la negativa ficta se configura cuando las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades administrativas no sean resueltas en el término que la ley fija o, a falta de término establecido, en noventa días. De este precepto se deduce que aun cuando la autoridad haya emitido resolución sobre el recurso interpuesto por el particular, si,dicha resolución no es notificada antes de que se promueva el juicio respectivo. se configura la negativa ficta en virtud de que esa resolución no fue conocida por el particular y, por lo tanto, no puede tenerse como resuelta la instancia o petición de acuerdo con el precepto citado.

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5. ¿Puede promoverse la negativa fleta cuando la autoridad debe actuar de oficio? El Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en el Amparo en Revisión 5/82, manifestó al respecto: NEGATIVA FICfA. No EXISTE CUANDO LA AUTORIDAD DEBE ACfUAR DE

OFICIO. La resolución negativa fieta a que se refiere el artículo 92 del Código Fiscal de la Federación presupone la existencia de una instancia o petición del particular, no estimada por la autoridad en el término que el propio precepto establece. Por tanto, si la autoridad debe actuar de oficio para resolver la cuestión que no ha sido expresamente propuesta por un particular, como acontece en la revisión oficiosa de un proveído en materia aduanera, no se integra tal figura jurídica puesto que no puede presumirse que la propia autoridad ha negado o desestimado algo que no le ha sido planteado. Visible en el Informe rendido a la SqN al terminar el año de 1982, Tercera Parte.

6. ¿En qué casos no procede sobreseerse el juicio de negativa fiera? No procede la causal de improcedencia y sobreseimiento que esta-, blece el artículo 202, fracción V del Código Fiscal de la Federación en vigor, cuando en el juicio se combate una resolución expresa dictada sobre la misI?a materia en que se configuró una resolución negativa que fue anulada en diverso juicio, ya que de hacerlo quedaría subsistente la resolución expresa que indudablemente le causaría perjuicio al particular. Revisión 1195/84, visible en la Revista del TFF de junio de 1985.

7. ¿La negativa ficta sólo se puede fundar por la autoridad al contestar la demanda? La Sala Superior del Tribunal Fiscal, en la Revisión 220/ 84, manifestó: NEGATIVA FlCTA. SÓLO SE PUEDE FUNDAR POR LA AUTORIDAD AL CONTESTAR LA DEMANDA. Las autoridades, al contestar la demanda de nega-

tiva ficta deben fundar y motivar el acto impugnado, porque el no hacerlo ocasiona la pérdida de la oportunidad procesal para fundar dicha negativa con posterioridad; de lo contrario, se desvirtuaría el concepto de la negativa ficta y se ocasionaría una violación al articulo 204 del Código Fiscal de la Federación. Visible en la Revista del TFF' de agosto de 1984.

8. ¿Procede el recurso de revisión si no hubo contestación a la demanda?


231

La citada Sala Superior, en la Revisión 1544/81, dijo: De conformidad con el artículo 204 del Código Fiscal de la Federación en el caso de negativa ficta, la autoridad debe dar los fundamentos y motivos de su resolución en la contestación de demanda. En consecuencia, si las autoridades demandadas no contestan la demanda interpuesta por el particular en contra de una resolución negativa ficta, debe considerarse que precluyó su derecho para dar los fundamentos y motivos de su resolución, razón por la cual si la autoridad pretende dar la fundamentación y motivación de la resolución en el recurso de revisión, los agravios correspondientes deben considerarse inoperantes. Revista del TFC del mes de abril de 1982.

9. ¿En la contestación a la ampliación de la demanda puede modificarse la fundamentación y la motivación? La Sala Superior, en la Revisión 58/82, expresó: NEGATIVA FlCfA. No PUEDE FUNDARSE EN 1.A CONTESTACIÓN A lA AMPLIACIÓN. De conformidad con lo previsto por el artículo 204 del

Código Fiscal de la Federación, es en el escrito de contestación de la demanda cuando la autoridad debe expresar los hechos y fundamentos de derecho en que se apoya la misma, sin que sea válido tratar de fundamentarla en el escrito de contestación a la ampliación de la demanda ni mucho menos al interponer el recurso de revisión. Visible en la Revista del TFF de mayo de 1982.

10. ¿Está obligada la autoridad administrativa a acreditar los hechos que manifiesten su contestación? La Quinta Sala Regional Metropolitana del Tribunal Fiscal, en el Juicio 4665/87, sostuvo: El artículo 215 del Código Fiscal de la Federación sólo establece que en su contestación la autoridad expresará los fundamentos y motivos que justifiquen su negativa, pero no que deba acreditar los hechos en que se apoye tal motivación, ya que en los casos en que se configura una negativa ficta, la resolución de la autoridad a la instancia del particular se forma por el sentido negativo de la misma, atribuido por la ley al silencio de la autoridad, y los fundamentos y motivos que ésta expresa en su contestación a la demanda. La resolución así formada, como todas las de las autoridades fiscales, goza de la presunción de validez que le atribuye el artículo 68 del Código Fiscal, de modo que su impugnación, a partir de su integración, cumplirá las mismas formalidades procesales que se siguen contra una resolución expresa, con la única diferencia de que se hará mediante las respectivas ampliaciones de demanda y contestación. En tales circunstancias, sólo le negativa lisa y llana del par~

232


ticular de los hechos afirmados por la autoridad en su resolución, impone a ésta la carga de su acreditamiento, a través de los medios confirmatorios pertinentes. Visible en la Revista del RFF de octubre

de 1988. 11. ¿La negativa ficta sólo es atribuible a aquella autoridad ante quien se presentó la promoción no resuelta? La Sala Superior del Tribunal Fiscal, en la Revisión 1062/ 83, resolvió: De la lectura de los artículos 173, fracción 11, inciso a), y IV en relación con el artículo 195, segundo párrafo del Código Fiscal de la Federación de 1967, quien asume la característica de autoridad demandada, es aquella ante quien se presentó la promoción no resuelta. Visible en la Revista del TFF de abril de 1986.

12. ¿Puede fundarse y motivarse la negativa ficta en documento distinto a la contestación de la demanda? La autoridad al contestar la demanda donde se plantea la negativa fieta, tiene que fundar y motivar su decisión y no es posible que pretenda hacerlo en un documento distinto, ya que no se le podrá remitir el mismo al actor para que esté en condiciones de ampliar la demanda dentro de los quince días siguientes, lo que significaría un menoscabo de su derecho, pues no podría contar con el tiempo suficiente para rebatir los argumentos de legalidad expuestos en la contestación. Lo anterior se desprende del texto del artículo 204 del Código Fiscal de la Federación, así como de la jurisprudencia de la Suprema Corte de justicia de la Nación, obligatoria para este Tribunal. Visible en la Revista del TFF de noviembre de 1986.

13. Si la autoridad no resuelve en el plazo que le señala la ley específica, ¿se configura la negativa ficta? La Sala Superior en la Revisión 2288/84, nos dice: La Sala entiende que si la Secretaría de la Defensa deja transcurrir el término de seis meses especificados por el texto del artículo 4 2 de la Ley de Retiros y Pensiones del Ejército y Armada Nacionales, sin seguir.. en debida forma los trámites conducentes al retiro, ni ordenar esta situación dentro del referido plazo, su dilación configura una negativa ficta de naturaleza semejante a la definida por el artículo 162 del Código Fiscal.juicio 3683/54,julián González Cázares.

NEGATIVA FIerA.

14. ¿Se puede en la negativa fieta ampliarse. los argumentos expuestos en la instancia que no se contestó?


233

En este caso se considera que es improcedente, al acudirse al juicio de nulidad, ampliar los argumentos expuestos en la petición formulada a la autoridad, por cuanto que ello significaría sustraer a ésta de aspectos que no fueron de su conocimiento y que quizás, si lo hubieran sido, se habría producido la respuesta. 15. ¿Si se declara la nulidad de la negativa ficta puede volver la autoridad administrativa a examinar las cuestiones discutidas en la instancia respecto de la que se configuró la resolución negaúva? La Sala Superior del Tribunal Fiscal, en la Revisión 119/ 83, sostuvo: Del análisis de la Exposición de Motivos de la Ley de Justicia Fiscal y de los diversos artículos que regulan la negativa ficta y los juicios en los que se impugna, se deduce que si se declara la nulidad no puede tener como efecto que el asunto regrese al conocimiento de la autoridad administrativa, pues ello desvirtuaría la naturaleza de esa figura que radica sustancialmente en sustraer de la autoridad administrativa, el conocimiento del caso, para entregarlo al Tribunal Fiscal, ante el que esa autoridad tendrá la calidad de parte demandada y por ello estará vinculada al proceso, con las consecuencias lógicas que tendrán que seguirse de sus acciones u omisiones. Visible en la Revista del TFF de octubre de 1984.

16. ¿Cómo se constituye la litis en la negativa ficta? La Sala Regional Norte-Centro del Tribúnal Fiscal, en el Juicio 426/83, manifestó: Los efectos cualificados del silencio de las autoridades administrativas ante las instancias o peticiones que se le formulen por los administrados, se traduce en la posibilidad para el particular de considerar resuelta su petición en forma negativa, después de haber transcurrido un plazo de cuatro meses sin obtener respuesta; o bien en su caso, habiendo concluido dicho plazo, hasta en tanto no se dicte la resolución expresa correspondiente. Ahora bien, conforme al sistema concebido para la impugnación de la resolución negativa ficta, la formación de la litis en el juicio de anulación se integra, tanto con lo esgrimido en el planteamiento original de la actora en su instancia administrativa, como por lo resuelto por la autoridad al emitir la resolución expresa correspondiente, así como con los argumentos y contestación a la misma, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 37, 131, 210, 212 Y 237 del Código Fiscal de la Federación. Visible en la Revista del TFF de mayo de 1987.

234

DE LO CONTENCIOSO AÜMINISTRATIVO

17. ¿Cuál es el momento procesal oportuno para impugnar la contestación a la negativa ficta? La Sala Superior, en la Revisión 2380/86, nos dice: Tomando en cuenta que en la contestación a la demanda de una negativa fieta cuando la autoridad debe expresar los motivos y fundamentos del acto, como lo dispone el artículo 215, párrafo segundo, del Código Fiscal de la Federación, el momento procesal oportullo para impugnarlo es al producirse la ampliación de la demanda que autoriza el artículo 210 del propio Código ya que, en caso contrario, si el actor no amplía, debe prevalecer la presunción de validez de dicha resolución, en los términos del artículo 68 del Código Fiscal citado, ello sin menoscabo de que en el escrito inicial de demanda manifieste lo que a su derecho convenga. Visible en la Revista del TFF de febrero de 1989.

18. ¿Cuál es el efecto de la falta de ampliación a la demanda cuando en la contestación se plantea el sobreseimiento del juicio? La Cuarta Sala Regional Metropolitana, en el Juicio 944/ 96, sostiene: Cuando en un juicio de nulidad el particular impugna una resolución negativa y la autoridad demandada, al formular su contestación, plantea el sobreseimiento del juicio argumentando que la resolución negativa ficta no existe, exhibiendo la resolución respectiva y las constancias de notificación, el particular a través de la ampliación a la demanda debe desvirtuar el sobreseimiento planteado por la autoridad; de tal suerte, que si no se produce la ampliación a la demanda, el sobreseimiento planteado por la autoridad con apoyo en la fracción XI del articulo 202 del Código Fiscal de la Federación debe considerarse procedente por no haberse desvirtuado la causal de improcedencia. Visible en la Revista del TFC de febrero de 1989.

19. ¿La negativa ficta se configura en la inejecución de sentencia? La Tercera Sala del Tribunal Fiscal, nos dice: LA. NEGATIVA FlCTA NO SE CONFlGURA EN 1M'\. INEJECUCIÓN DE SENTENCIA. En los casos en que las autoridades responsables no cumplan con la sentencia de amparo, procede el recurso en los términos de los artículos 95 y relativos de la Ley de Amparo, por lo que ésta es la vía por la que el interesado ha debido agotar y no ocurrir ante este Tribunal Fiscal demandando una negativa ficta. Que, más aún, la autoridad sostiene que el efecto del amparo es simplemente que funde y motive la resolución por la que negó el actor su solicitud


235

y como es a ella a la que le corresponde cumplir con la sentencia del C. Juez. ejecutarla. la Sala no podría indicarle mediante una sentencia en este juicio el sentido en que deba cumplir la ejecutoria del Juez. cuyo cumplimiento puede ser controlado por la parte actora sólo mediante el recurso de queja correspondiente. Es indudable que el artículo 162 del Código Fiscal de la Federación que da competencia a este Tribunal. cuando no den respuesta a la instancia de un particular en el término que la ley fije o a falta de término estipulado en noventa días, se refiere al caso en que las autoridades obran por sí mismas; pero no a un caso como el presente en que la Secretaría de la Defensa en virtud del juicio de amparo ahora tiene el carácter de ejecutora de la sentencia de que se trata y en que por virtud de las disposiciones de la ley de dicha materia está sujeta a un control diferente. Juicio 5493/55. Atenógenes Escobar Hidalgo.

Por último, la Sala Superior del Tribunal Fiscal, en las Revisiones 748/78 y 320/86, sostiene un criterio inentendible, como es: NEGATIVA FIeTA Y RESOLUCIÓN EXPRESA IMPUGNADA. No SON ACUMULABLES AUN REFIRIÉNDOSE A LA MISMA PETICiÓN. Si la autoridad demandada por negativa ficta dicta resolución respecto a la misma cuestión. la demanda sobre esta resolución expresa no tiene por qué ser acumulada al primer juicio, pues se trata de determinaciones diferentes y definitivas. En consecuencia, tampoco procede sobreseer en el primer asunto. sino dictar sentencia conforme las constancias de autos en cada juicio. Visible en la Revista del TFF de septiembre de 1988.

Si al producirse la contestación a la negativa ficta la autoridad da a conocer la fundamentación y motivación de la misma, no es atendible la resolución expresa que enseguida se em.ita, con fundamentación y motivación distinta a la dada cn el juicio de negativa ficta. La propia Sala Superior se contradice con este fallo. 20. En el juicio de negativa ficta, ¿procede el recurso de reclamación? El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito ha sostenido: DEMANDA DE NULIDAD, CONTRA. LA ADMISIÓN O DESECHAMIENTO DE su AMPLIACIÓN, NO PROCEDE EL RECURSO DE REClAMACIÓN. El recurso de reclamación previsto en el artículo 242 del Código Fiscal de la Federación, que invoca la parte quejosa. únicamente es procedente. entre otras. en contra de las resoluciones que admitan o desechen

236


la demanda o la contestación, mas no prevé expresamente el caso de la admisión o desechamiento de la ampliación de la demanda ni de la contestación a la misma, por lo que la autoridad demandada no estaba obligada a interponer dicho recurso en contra del auto admisorio de la ampliación de la demanda. Amparo directo 15/86, visible en el Informe rendido a la Suprema Corte de Justicia al terminar el año de 1986, Tercera Parte, Tribunales Colegiados del Primer Circuito.

Si los tribunales han considerado, erróneamente, que la contestación a la demanda en que se impugna una resolución negativa equivale a la resolución expresa, entonces debemos de concluir, para ser congruentes con dicho criterio, de que si se desecha la contestación a la ampliación de la demanda o alguna prueba ofrecida en ella, puede hacerse valer el recurso de reclamación por cuanto que esa contestación equivale a la contestación de la demanda en que se iInpugna una resolución por escrito.

21. Promovido el juicio de negativa ficta, se notifica en seguida la resolución por escrito en contra de la cual se exponen cuestiones de inconstitucionalidad, ¿Procede el juicio de garantías estando en trámite el juicio de nulidad? NEGATIVA FICfA. SI SE DEMANDA su NULJDAD EN JUICIO ANTE EL TRIBUNAL LA. RESOLUCIÓN EXPRESA AUNQUE SE RECLAME LA INCONSTfI1JCIONAUDAD DE lA LEY APLICADA. Si

FIsCAL, NO PROCEDE EL AMPARO EN CONTRA DE

como consecuencia de un recurso administrativo se configura una negativa ficta en los términos del artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, combatiéndose en juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Fiscal de la Federación y, con posterioridad, se dicta una resolución expresa, resulta improcedente el juicio de amparo contra ésta, aun cuando se reclame la inconstitucionalidad de la ley aplicada, pues de acuerdo con las características de la negativa ficta debe entenderse que el afectado optó por el medio ordinario de defensa y, además, conforme a los principios que rigen el amparo contra leyes, de optarse por ese medio ordinario tendrá que esperar hasta que se dicte la resolución que ponga fin al mismo para que pueda reclamarse en amparo directo planteando, en su caso, en los conceptos de violación, la inconstitucionalidad de la ley aplicada. Amparo en revisión 62/94, visible en el SJF y e, 9J! época, tomo 1I, septiembre de 1995. pág. 32.

22. ¿Puede la autoridad administrativa plantear causales de improcedencia del juicio en que se demanda su silencio al producir su con testación?

DE LA. NEGATIVA FleTA

NEGATIVA

ncrx.

237

EL TRIBUNAL FISCAL DE lA FEDERACIÓN NO PUEDF. DE-

CLARAR SU VAUDEZ APOYÁNDOSE EN CAUSAS DE IMPROCEDENCIA DEL RE-

CURSO o PROMOCIÓN QUE LA MOTIVÓ. (ARTICULO 37 DEL CÓDIGO FISCAL DE lA FEDERACIÓN.) El artículo 37 del Código Fiscal de la Federación

que entró en vigor a partir del primero de enero de 1983, establece que "Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de cuatro meses; transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien, esperar a que ésta se dicte." El contenido del precepto transcrito es substancialmente igual al del artículo 92 del Código Fiscal de la Federación anterior. Ahora bien, es incorrecto que se reconozca la validez de una resolución negativa ficta, con fundamento en una causa de improcedencia del recurso o promoción que la motivó, pues si ha transcurrido, a juicio de la Sala Fiscal, el tiempo necesario para considerar que se ha configurado la aludida negativa ficta, las autoridades fiscales no pueden hacer valer en su contestación argumentos respecto de la procedencia o improcedencia de promoción o recurso que motivó la negativa, lo que debió ser materia de resolución expresa emitida dentro del plazo de ley, o en su defecto dentro de los cuatro meses que señala el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación vigente; sino que debe señalar los fundamentos y motivos de fondo en los cuales se basaron para negar lo que se les solicitó, integrándose la litis ante el Tribunal Fiscal de la Federación en estos casos de negativa ficta, con la demanda de nulidad de la misma, la contestación que deberá explicar las razones de fondo que dieron fundamento a la contestación negativa, la ampliación de demanda si se produce, y su contestación. Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. SJF, pág. 481.

CAPÍTULO XIII

EL RECURSO DE LA RECLAMACIÓN SUMARIO:

l. Introducción. 2. Interposición del recurso por

la parte actora. 3. Interposición del recurso por la parte

demandada. 4. Concepto de resolución favorable.

l.

INTRODUCCIÓN

El recurso de reclamación es un medio de defensa o de impugnación que las partes, actoras o demandada, pueden hacer valer ante la Sala Regional o Sección, según el caso, contra los acuerdos que dicte el magistrado instructor o P'> Dente que: 1 a) Admitan la demanda. b) Desechen o tengan por no presentada la demanda.

e) Admitan la contestación. d) Desechen o tengan por no presentada la contestación. e) Admitan la ampliación de demanda. f) Desechen o tengan por no presentada la ampliación de demanda. g) Admitan la ampliación de la contestación de la demanda. h) Desechen o tengan por no presentada la ampliación de la contestación. i) Admitan o desechen alguna prueba. j) Decreten o nieguen el sobreseimiento del juicio. k) Admitan o desechen la intervención de terceros. El recurso de reclamación no procede cuando alguna de estas resoluciones son dictadas directamente por la Sala Regional o Sección respectiva, caso en el cual tendrá que acudirse al amparo directo. I

Art. 242. cs. 239

240


El recurso deberá hacerse valer ante la Sala Regional o Sección respectiva, no ante el magistrado instructor o ponente, dentro de los quince días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación de la resolución a reclamarse, que puede ser personal o por correo registrado con acuse de recibo. Al aludirse a la Sección respectiva se entiende que el recurso de reclamación sólo procede cuando se admita, se deseche o se tenga por no presentada la apelación; cuando se decrete o niegue el sobreseimiento de la apelación, y cuando se admita o se deseche una prueba que se estime super-o veniente. Agotado el recurso, se correrá traslado del mismo a la contraparte para que en el plazo de quince días exprese lo que a su derecho convenga y sin más trámite "dará cuenta a la Sala para que resuelva en el término de cinco días". ¿Pero quién dará cuenta a la Sala? ¿Y por qué se omite aludir a la Sección respectiva? Conforme al artículo 36, fracción Vl de la LOTFF, es atribución del magistrado instructor tramitar los recursos que les competen, formular el proyecto de resolución y someterlo a la consideración de la Sala, pero dicho ordenamiento es omiso en consignar las atribuciones del magistrado ponente de la Sección respectiva, por lo que se presume que a éste le corresponde formular el proyecto y someterlo a la consideración de la Sección de la cual forma parte. El legislador nos aclara que el magistrado que haya dictado el acuerdo recurrido no podrá excusarse, esto es, no podrá alegarse para tal fin enemistad entre el magistrado y la pa rte reclaman te.:1

2.

INTERPOSICIÓN DEL RECURSO POR LA PARTE AGTORA

La parte demandante puede hacer valer el recurso de reclamación contra los acuerdos que: a) Desechen o tengan por no presentada la demanda. b) Admitan la contestación. 2

Art. 243,

CF.

EL RECURSO DE RECLAMACION

241

e) Desechen o tengan por no presentada la ampliación de demanda. d) Admitan la ampliación de la contestación de la demanda. e) Desechen alguna prueba. Decreten el sobreseimiento del juicio. g) Admitan la intervención de terceros.

n

En el primer caso el rnagistrado instructor puede rechazar la demanda cuando se omitan los datos previstos en las fracciones 1, JI Y VI del artículo 208, pero como esto lo contempla el penúltimo párrafo de este numeral el cual ha sido declarado inconstitucional en jurisprudencia definida por el Pleno de la SqN/ el acuerdo deberá ser revocado por la Sala o Sección, siempre y cuando se invoque esa jurisprudencia. En el segundo caso, si la contestación de la demanda se produce por quien carece de competencia, el demandante debe de reclamar la admisión de la contestación. No olvidar que quien contesta la demanda debe de fundar el origen de la competencia que se está atribuyendo. En el tercer caso, el demandante deberá probar su derecho a la ampliación de la demanda, sea porque demandó la nulidad de una resolución negativa o porque desconoce el acto (pIe dio origen a que acudiese al juicio de nulidad y cuyo cumplimiento se le exige a través de un requerimiento o porque en la contestación se introdujeron cuestiones que son desconocidas por el actor al presentar la demanda. En el cuarto caso, porque el demandante no considera ajustado a derecho el que se haya admitido la ampliación de la contestación de la demanda. Si no hubo contestación a la demanda de nulidad de una resolución negativa, resulta improcedente admitir la contestación a la ampliación de la demanda. En el quinto caso, cuando se desecha una prueba que objetó la demanda en su contestación o en la ampliación a la contestación de la. demanda, ponJlIe no se ofreció al agotarse el recurso administrativo del cual deriva la resolución que se impugna o porque el magistrado instruct.or o ponente no la consideren superveniente, o porque se considera que es ~

Vt:r Capítulo VIII.

242


ajena a la litis, o porque el poder especial para pleitos y cobranzas está extendido en favor de una persona que no es Licenciado en derecho, etcétera. En el sexto caso, cuando se sobresee el juicio por considerarse (pJ(~ no se está frente a una resolución definitiva o porque se estima extemporánea la presentación de la demanda, etc., el demandante debe de probar la improcedencia del so bresei III í en lo. El magistrado instructor puede decretar el sobreseimiento del juicio cuando durante su trámite aparezca alguna de las causales de desechamiento antes descritas y en la cual no reparó de inmediato, pero generalmente en este caso opta por continuar con el procedimiento y una vez cerrada la instrucción, elabora proyecto de sentencia en la cual es la Sala la que dicta el sobreseimiento. Cuando la parte actora se desiste parcialmente de 10 que está impugnando -acepta el pago de las diferencias que se le exigen en el acto impugnado por concepto de impuesto al valor agregado, no así las que se le cobran por impuesto sobre la renta- y lo mismo sucede con la autoridad demandada -sea porque reconoce que parte de lo que ha liquidado es improcedente-, el sobreseimiento del juicio puede llega a ser rotal o parcial. Si la reclamación se interpone en contra del acuerdo que sobresee el juicio antes de ({ue se hubiere cerrado la instrucción , en caso de desistimiento de la actor-a, no será necesario dar vista a las autoridades demandadas." En ocasiones, la autoridad demandada, al examinar el escrito de demanda, se percata que su acto será mal fundado y procede a dejarlo sin efecto, dando lugar a que el magisu-ado instructor diete el sobreseimiento del juicio por haber quedado sin materia, lo cual se notifica al demandante. Pero (".'1.e debe de reclamar tal acto ante la Sala para evitar que aqlldla pueda. con posterioridad dictar nuevo acto en que mejorc la Fundamentación del mismo, esto es, que se aclare por {'sl~1 que no hay la intención de volver a emitir nuevo acto qlle aluda a lo mismo del que ella revocó, pues, en ocasiones 4

Art.

20~.

cr.

EL RECURSO DE RECLAMACIÓN

243

la autoridad solicita el sobreseimiento del juicio por haber thjado sin efectos la resolución impugnada, con el fin de continuar los estudios o la investigación tendientes a la emixión de una nu-jor y más drástica resolución en perjuicio de la parle acrora. EIl el súptimo caso, porque se admite la intervención de un u-rce-ro' ajeno al conflicto. V. [J1: Se señala un sindicato eh- trabajadores con el cual el demandante nunca ha tenido re-lación laboral alguna, cuando se impugna una resolución ol.orgallc\o reparto adicional a los trabajadores. En ocasiones el escrito de demanda no precisa el nomhrt- dt' la parte actora y contiene al final una finna ilegible por lo 'I'!': se ignora quién es la parte demandante, aun cuando e-sto pucela desprenderse de la resolución impugnada. Si hay nombre de la parte actora pero ésta omite señalar d.uuicilio IMr,1 recibir notificaciones, bien podría considerarse en e-su- caso que las notificaciones se harán por estrados en tanto 110 se s('úal<' el domicilio pard recibirlas o bien considerar como rnl el qw: contiene la resolución cuya nulidad se demanda. Ih,\I:'l"D:\ DE NUl.IDAD, EL CIJMPLIMIENTO DE LO$

REQUISITOS FORMALES

IlFIIER.·\ CONSTATARSE TAMBIÉN EN LOS DOCIlMENTOS ADJUNTOS A AQUEL L'iCfU'!o DE 1.-\, El artículo 20H del Código Fiscal de la Federación eSIH'cil1l'a los requisitos (1'11,' 1<'1 demanda de nulidad dd)f:r:.i COHn-m-r, r uut.rr: otros, prevé en la fracción 1 que se de he indicar el llolllhn: y domicilio fiscal y 1<:1 clave de Registro Federal de Couuibuycnu-s. sin embargo. no obstante tal exigencia si el jllOIllO\'t't1It' omite señalar tales datos en el escr-ito. pero de los dlll'llllll'ntos auexos .. ésk se advierte 1<:1 existencia de la informa('j('¡1l ;1 (lile SI: rdkn~ la fracción referida, deberá considerarse que se 11;1 dado cumpluniento ;11 requisito formal aludido, en tanto qHe ('S ohlig;wiún del juzgador efectuar un estudio integral tanlo ih-l escrito cu el fl"t: S{~ expresen los conceptos ele anulación 1'11 r'outrn dI' la resolución impugnada corno de los documentos (¡tlt' SI' ucompaúcn. Amparo directo IH44/94, visible en el SJF de fc-lurro dI' 1!)~Eí, p;íg. ;J¡(J!í.

Sil) clllbargo, el legislador es demasiado estricto y 01'CI1 cstc SllPIH·SI.O que sin más trámite se deseche la

(11-11,\

11c1ll'IIH!a.

244

DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Advirtiéndose de l escrito de cuenta que la demandante no da

cumplimiento a lo establecido en el articulo 208, tracción 1 del Código Fiscal de la Federación y que se refiere a que la demanda deberá indicar: el domicilio del demandante y como se dprecia del mismo la actora omite seúalar la calle o avenida donde

esta juzgadora pueda llevar a cabo las notificaciones relativas en el trámite del presente juicio, sino que únicamente señala la casa marcada con el número ... , de donde resulta incompleto el domicilio en virtud de que en dicha colonia existe una pluralidad de calles y avenidas de donde resulta obvio qne no señaló en forma íntegra Sil domicilio para los efectos mencionados y toda vez que el escrito dt: cuenta no reúne los requisitos a que se contrae dicha disposición legal invocada ... se sobresee.

Si no se precisa la resolución u acto que se impugna o se olvida señalar quién es la autoridad demandada o se omiten señalar los agravios que le causa a la actor-a el acto impugnado, el magistrado instructor debe de requerir a ésta para que ajuste su demanda a los requisitos previstos en el artículo 208, dentro del plazo que le deberá señalar, apercibido que de no hacerlo se le desechará su demanda, vista la jurisprudencia del Pleno de la SgN. El problema que ha surgido es que en los agravios se exponen mezclados con los hechos, por 10 que en estos casos ¿procede que se desatiendan? Ya hemos visto en el capítulo VIII que no. En ocasiones, no frecuentes, en la Oficialía de Partes de la Sala Regional o en la misma Sala se extravía una de las copias de traslado para las autoridades demandadas o bien una de las pruebas, que puede ser el acto que se impugna o el acta de notificación de dicho acto, por lo (Iue si se desecha la demanda, la actora al agotar el recurso, deberá acompañar la copia sellada de su escrito de demanda en donde debe de aparecer un sello en el que se precisa lo que se presentó junto COIl la demanda y si no coincide con el número de hojas o pruebas presentadas que deben obrar en el expediente respectivo, ello indica el extravío del documento o prueba falraurc.

EL RECURSO DE REClAMACIÓN

3.

245

INTERPOSICIÓN DEL RECURSO POR lA PARTE DE11ANDADA

La parte demandada puede agotar el recurso de reclamación contra los acuerdos que: a) Admiran la demanda. b) Desechen o tengan por no presentada la contestación. e) Admiran la ampliación de demanda. d) Desechen o tengan por no presentada la ampliación de la con testación de la demanda. e) Nieguen el sobreseimiento del juicio.

f) Niegue la presentación de una prueba. g) Se rechace la intervención de terceros. Se objet.a la admisión de la demanda cuando se considera que su presentación es extemporánea o que la firma que aparece en la demanda es falsa o porque el poder con el que se pretende acreditar la personalidad adolece de una grave irregularidad o porque el demandante ha consentido la resolución que se recurre. Puede desecharse o tenerse por no presentada la con tesración cuando no aluda al acto que se impugna; no se refiere a los agravios expuestos por la actor-a; no se acredite la personalidad de quien produce la contestación; si se contesta cxrcrnporaneamente: si el escrito de contestación no está firmado, o bien porque quien la firma carece de competencia para ello. Se puede objetar la admisión de la ampliación de demanda cuando no hay razón para ello, en virtud de que en la contestación a la demanda no se introdujeron cuestiones que no sean conocidas por el actor al presentar la demanda o bien no se encuentra debidamente fundada la ampliación que se ha otorgado. Se desecha o se tiene por no presentada la ampliación de la contestación de la demanda, cuando ésta se presenta fuera del plazo legal para ello o porque no va firmada por el funcionario o el (Iue la firma es incompetente para ello, etcétera. Se niega el sobreseimiento del juicio en virtud de que las violaciones constitucionales que expone la actora en su demanda, están referidas a causales de ilegalidad y no de inconsti-

246


tucionalidad del ordenamiento aplicado o porque no hay conexidad entre el acto impugnado con otro que la actora , previamente, tiene recurrido en recurso administrativo, o porque no está firmada la demanda, etcétera. DEMANDA DE NUUDAD, NATIlRALEZA JURÍDICA DE LA FALTA DE FIRMA DE QUIEl' LA FORMULA Y EFECTOS PROCESALES DE LA AUSENCIA DE ESTE REQUISITO A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 199 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACiÓN, DENTRO DEL JUICIO DE NUI.JDAD. "Si la demanda carece de firma, o la firma en ella estampada no pertenece a la persona a quien se atribuye la formulación de la demanda, tal promoción no puede ser considerada como una instancia jurídicamente eficaz para incoar un juicio de nulidad, ni menos para propiciar la decisión de una Sala del Tribunal Fiscal de la Federación, que resuelve el fondo sobre una cuestión de nulidad de una resolución administrativa. Al igual que acontece con algunas causales de desechamiento. esta causal de inadmisibilidad o de no presentación de la demanda, puede ser invocada por la parte demandada en los términos de la fracción 11 del artículo 213 del Código Fiscal de la Federación, porque efectivamente representa una cuestión que impide la emisión de una decisión que resuelva el fondo de un juicio de nulidad. Ahora bien, como toda circunstancia que impide decidir el fondo de un juicio de nulidad, constituye una causal de sobreseimiento en los términos de la fracción V del artículo 203 del Código Fiscal, no existe obstáculo alguno para que la parte demandada invoque el sobreseimiento con base en ese precepto, pues si la demanda debió tenerse por no presentada pero ya se admitió, es obvio cIue hay un impedimento para emitir resolución en cuanto al fondo, si el resolutor advierte o tiene la certeza de que la demanda carece de firma, o que la firma que aparece en ella no corresponde a la persona que la formuló." Jurisprudencia del Primer Tribunal Colegiado del Décimo Circuito, visible en el SJF de febrero de 1995.

Pueden desecharse pruebas que se ofrecen en la contestación pero no se acompañan o bien las que se acompañan son copias simples sin firma autógrafa o bien copia fotostática no certificadas, sin que exist.a requerimiento para su representación o para su legalización.


247

Puede rechazarse la intervención de un tercero en virtud

de que dentro del procedimiento administrativo no aparece éste como titular de un derecho incompatible con el de la aclara. Las autoridades administrativas están impedidas para dejar sin efectos las resoluciones favorables a los particulares, pues cuando dichos actos se dictaron con plena violación del derecho aplicado será necesario promover juicio ante el TFF. 5 ¿Significa lo anterior que la autoridad puede dejar sin. efectos las resoluciones dictadas en perjuicio de particulares? Es de contestarse que sí cuando ello se hace en forma lisa y llana," pero es de responderse que no si es para efectos de

emitir una nueva que perjudique más a la parte demandante. Se considera que la resolución a esta cuestión reside en el concepto que se adopte respecto a qué se entiende por resolución favorable. Hay (Jue tener cuidado de cuándo procede el recurso de reclamación y cuándo hay que acudir al juicio de amparo indirecto, porque para la resolución favorable en materia fiscal hay sobre este punto apoyo legal, no así cuando se pretende dejar sin efectos una resolución en materia administrativa. La facultad que tienen las autoridades administrativas para reconsiderar sus resoluciones, revocándolas, .no existe cuando deciden una controversia sobre aplicación de las leyes que rigen en su ramo, creando derechos en favor de tercero, o cuando las resoluciones crean derechos a favor de las partes interesadas, pues esos derechos no pueden ser desconocidos por una resolución posterior, dictada en el mismo asunto. Visible en el Apéndice al S]F, Jurisprudencia de la Sc:JN, de los fallos pronunciados en los años de 1917 a 1965, Tercera Parte, Segunda Sala. RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS, REVOCACIÓN DE LAS.

4.

CONCEPTO DE RESOLUCIÓN FAVORABLE

Se ha considerado que sólo las resoluciones que favorecen al particular no pueden ser modificadas por la autoridad o !I

Art. 36. CF.

6

Art. 37,

CF.

248


dejarse sin efectos y sí en cambio aquellas que no lo favorecen. La modificación de estas últimas resoluciones pueden obedecer a tres causas: a) Reconocimiento de la autoridad responsable de que su acto es ilegal; b) Observación de la autoridad de que la resolución no aplica la ley en toda la extensión que el caso amerita, y c) Observación por la autoridad de que su resolución padece graves vicios de fondo y que de no corregirse se beneficiará al particular, no obstante no asistirle el derecho.

Las autoridades hacendarias han sostenido y les han dado la razón tanto algunas Salas del Tribunal Fiscal de la Federación, como la Sala Administrativa de la Suprema Corte, que ellas pueden dejar sin efectos las resoluciones dictadas en perjuicio de los particulares, para efectos de nuevos; estudios, por no existir impedimento legal para ello ya que esas resoluciones no dan nacimiento' a derecho en favor de la parte demandante. Las consideraciones de legalidad e ilegalidad de la resolución que revocó el fallo materia de la nulidad de este juicio, no son motivo- de estudio dentro de la facultad del C. Magistrado Semanero, quien solamente está obligado en los términos de la fracción II del artículo l63 del Código Fiscal de la Federación, a sobreseer los juicios en que exista revocación administrativa de la resolución impugnada, cuidando únicamente de que aquella resolución materia de la impugnación, no haya dado nacimiento a derecho en favor de alguna de las partes, y por tal razón las consideraciones en (Iue basan su reclamación los pron~oventes, no pueden ser bastantes legalmente p cito alguno en favor ya sea de los actos o de las propias autori-

EL RECURSO DE RECLAMACION darles administrativas que la presente reclamación no se guno en los términos a que 163 del Código Fiscal de la

249

dictaron; y tanto es así, que en la precisa la existencia de derecho alse refiere la fracción II del artículo Federación.'

En contra de esta sentencia el actor interpuso recurso de revisión ante la H. Suprema Corte de Justicia quien, en el Toca núm. 235/54, expresó lo siguiente: En concepto de esta Sala la reclamación que se propone a estudio es infundada e ineficaz, porque todos los argumentos aducidos al efecto encuentran su apoyo en la base equivocada de considerar que la resolución impugnada y revocada dio nacimiento a derechos en favor de las partes. Efectivamente, si se toma en cuenta que en el punto resolutivo primero de dicha resolución textualmente "se declara que en el presente caso se ha cometido la infracción de contrabando definida por el artículo 570 del Código Aduanero, de la que resultan responsables los señores... ". Se llegará a la conclusión de que no es verdad que la resolución de que se habla haya .dado origen a derecho alguno en favor de los recurrentes. Por otra parte, no es cierto que se aplique inexactamente el artículo 163, fracción 11, del Código Fiscal de la Federación, por cuanto la revocación de la resolución combatida crea un derecho en favor de la Dirección General de Aduanas, porque, si bien es cierto que la revocación aludida crea un derecho en favor de la dependencia citada para el fin de que mejore sus pruebas, también lo es que dicho precepto, cuando alude al nacimiento de derecho en favor de las partes, no se refiere a la resolución de revocación, sino a la reclamación que ha motivado el juicio respectivo, en consecuencia, la resolución impugnada en la demanda inicial tampoco ha dado origen a derecho alguno en favor de la repetida Dirección. Así pues, el sobreseimiento decretado en el juicio de referencia se encuentra justificado al encontrar aplicación perfecta y oportuna lo establecido en el artículo 163, fracción 11, citado, por cuanto este ordenamiento establece que Jos Magistrados Semaneros de las Salas del Tribunal Fiscal de la Federación tienen la facultad de sobreseer en los juicios "en casos de revocación administrativa de la resolución impugnarla, siempre que la resolución no haya dado nacimiento a der-echo en -favor de alguna de las partes". La interpretación a , Juicio de nulidad núm. 41/54.

250


contrario imperio del precepto que se comenta revela que cuando la resolución impugnada no ha dado nacimiento a derecho alguno en favor de alguna de las partes, es procedente la revocación administrativa de la misma, para efectos de que se decrete

el sobreseimiento respectivo. Por último, no es verdad que la revocación de que se trata se equipare en su efecto a la situación jurídica a que se contrae el artículo 205 de la Ley de Amparo, primero, porque como ya se ha dicho la resolución impugnada no dio nacimiento a derecho alguno en favor de las partes y, segundo, porque en todo caso, una nueva resolución desfavorable para los interesados les daría oportunidad legal para com-

batirla.

De acuerdo con la tesis expuesta, tenemos que nunca una resolución desfavorable crea derechos en favor de la persona a quien va dirigida; por lo tanto, de acuerdo con este criterio, cuando la autoridad administrativa emite una resolución desfavorable, pero que dada la naturaleza de los actos cometidos por el contribuyente se aprecia que es tibia o benigna, o bien, que no se aplicó la ley en toda su extensión y es consentida por el interesado, la autoridad no tiene por qué solicitar su nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federación ya que, en los términos del artículo 25 de la Ley Orgánica ele dicho Tribunal, sólo puede combatir resoluciones administrativas favorables," El concepto de resolución favorable emitido por la Primera Sala del Tribunal Fiscal y que hizo suya la Sala Administrativa de la Suprema Corte de Justicia, adoptado también por la Cuart.a Sala de aquel Tribunal," se considera equivocado ya
o Jllicio~

articules ~7, 198, fracción 11, inciso b) y 207, tercer párrafo, d~ nulidad uúms. ~54/54; 174/54; 54/54. entre otros.

CF.


251

de maniobras Fraudulentas para evadir un gTavamen, se le irupom- IIl1a IH·
cióu

iIllIHl~llada,J(I

porque sería dejar sin defensa a la parte

.rctoru. xr- reconoce qlle la resolución aun cuando sea desfa\'orallit' al particular. consriruye un marco (Id cual no puede salirse la autoridad; UIl marco límite en favor del reclamante. Por cousipun-nn-. si la resolución no permite que se moleste uuis all.i <1(' lo que ella condena o resuelve, la autoridad administrativa IlO puede revocarla, por sí, para efectos de realizar IIII('\'OS cstudios u-udicnte a emitir otra resolución ann: las entonces Cuarta y Quinta Sala del Tribunal Fiscal de- la Federación. La primera de ellas es la 1I11SIIl;1, (HTO con distintos Magistrados,
I"Oll("('pIO d{~

LI "resolución favorable". a 'lile se refiere 1<1 frac\'11 dd ;lI'línl1o \(i{l del etHligo FisG11 ele la Federación. rlebe 1'1l11'1I1krSI' t-u cl st'l\lido tle (Ill(" dicha resolución pOI" sí sola y sin St'l' t'01llp;lratla ("01\ alguna otra favorezca al causant.e. por 11) t¡llt' tUI ll1lCtlt: ¡'IIllSitlcrarst: 'lIle llene esa condición la resolu("il'JI} c¡Llt: illlpong;¡ !lila sanción o 11it~ 1111 crédito fiscal de derermin;u!;¡ nlalltÚ¡, POHlllt' existe 1:1 posibilidad de que en resolución posterior St' .unucnteu una u otra.'! l"Í1')t\

La Cu.u-ru Sala e-xpresó: l.a ["r;ln'jl'm \'11 dl:1 articulo WO del Código Fiscal de la Federadl')l1 , tlt'hc illt('rpn~l;lr~t~ t:1I sentido de que es la propia Secretarí;1 tic ll.u-icnd.r la qllt: de he determinar si una decisión adminislr;¡ti\'a

es Iavorahh- a 1111 p.u-ticular, teniendo en cuenta (11H~ 1<1

1" ,\11. ~ ];"', el'.

11 ¡Ilid" d .. l\1l1id;u! nú¡u.

'·d,1. 11;'

n
~~:í!í/14,

promovido por Germana Camareua

252


resolución correcta sea mas gravosa para los intereses del particular, de manera tal que por decisión favorable del particular no debe entenderse exclusivamente aquella que no imponga grav;¡men sino como ya se ha expresarlo: una resolución administrativa es favora ble a un particular, cuando la Secretaría estima que la correcta es mas gravosa para aquél, que la <:jIlC en el momento existe.F

l~ Juicio de nulidad núm. ~299/44, promovido por Nemesio Ruiz y Hermanos.

CAPÍTULO XIV

DE LAS PRUEBAS SUMARIO: 1. Introducción. 2. Facultades de los magistrados instructores. 3. Planteamiento de cuestiones técnicas. 4. Recepción de las pruebas. 5. Carga de la prueba. 6. Valorízaci6n de las pruebas. 7. Pruebas supervenientes.

L

INTRODUCC1ÓN

El legislador establece como regla general en los juicios de lo contencioso de anulación que serán admisibles toda clase de pruebas, excepto la de confesión de las autoridades mediante absolución de posiciones.' De la anterior regla se desprende: a) Que serán admisibles toda clase de pruebas, y b) Que no es admisible la de confesión de las autoridades mediante absolución de posiciones. Sin embargo, cuando el .demandante tuvo que agotar un recurso administrativo y ofreció las pruebas que estimó idóneas para demostrar la ilegalidad del acto recurrido, ya no puede ofrecer nuevas pruebas al acudir ,,1 juicio de nulidad en virtud de que la Sala Regional examinará el acto impugnado COn los mismos elementos que tuvo a su alcance la autoridad que resolvió tal medio de defensa y pruebas aportadas, ya que de admitir nuevas pruebas, salvo las supervenientes, dejaría en estado de indefensión a la autoridad demandada que no tuvo oportunidad de valorarlas y decidir respecto a su alcance. Sin embargo, "el magistrado instructor podrá acordar la exhibición de cualquier documento que tenga relación con los hechos controvertidos o para ordenar la práctica de cualquier diligencia", 2 pero no olvidar que ésta es una facultad discre1 2

Art. 230, primer párrafo, cs. Art. 230, tercer párrafo, CF. 253

254


cional sólo en tratándose de pruebas documentales y si él estima necesario el desahogar una prueba pericial que la actora o la demandada no ofrecen, por considerar que la solución del problema se encuentra en la realización de dicha prueba, si la decreta es para mejor proveer, esto es, para tener un mejor conocimiento del problema que estima no se lo dan las pruebas aportadas por las partes. El principal problema que se presenta es cuando e! particular cstá obligado a ofrecer pruebas y cuando ha perdido ese derecho. Cuando se tiene la obligación de agotar un recurso administrativo debe elrecurrente ofrecer las pruebas que demuestren que le asiste el derecho, mismas quc se revisarán en e! juicio dc nulidad si se considera que no se les otorgó e! valor que ellas tienen o bien que se omitieron tomar en cuenta al resolverse tal medio de defensa. El particular que plantea a la autoridad un problema para que se le confirme la opinión que sc haya formulado sobre el mismo, omite ofrecer prueba alguna no percatándose quc la solución se encuentra en una prueba pericial que no ofrece. La autoridad, sin recurrir a ella o recurriendo a ella, resuelve en forma adversa al interesado. Si contra tal acto dcbc acudir directamente al juicio de nulidad debe de ofrecer y desahogar la prueba pericial, que lo más seguro es que intervenga un perito tercero en discordia. Si la solución se encontraba en documentación que no se acompañó con la petición, la cual no le fue requerida por la autoridad que la resolvió, está en su derecho de aportarla en el medio de defensa que debe de agotar. El tercer párrafo del artículo 46 de! Código Fiscal de la Federación Des dice que "se tendrán por consentidos los hechos consignados en las actas a que.se refiere el párrafo anterior, si antes del cierre del acta final el contribuyente no presenta los documentos) libros o registros de referencia o no señala lugar en que se encuentren, siempre que éste sea el domicilio fiscal o el lugar autorizado para llevar su contabilidad"." a Hasta el 31 de diciembre de 1989) este párrafo Jo recogía el artítulo 54 del CF hoy 46. fracción IV y el artículo 84 del CF vigente hasta el 31 de diciembre de 1982.

255

DE LAS PRUEBAS

Del contenido de lo transcrito algunas Salas Regionales y la Superior del Tribunal Fiscal de la Federación han sostenido la tesis de que al emitirse la resolución con hase en los hechos asentados en el acta final y no ofrecerse las pruebas documentales idóneas para demostrar que no son ciertos los hechos, ha precluido el derecho de ofrecerlas en el recurso administrativo o juicio de nulidad. La Sala Superior, en la Revisi6n núm. 40/80, resolvió al respecto: INCONFORMIDAD

EN

CONTRA DE ACTAS.

PRECLUSIÓN DEL DERECHO

Según 10 dispone el artículo 84, fracción VIII, del Código Fiscal de la Federación (1966), los causantes están en aptitud de inconformarse en contra de los hechos asentados en el acta de auditoría, dentro de los plazos señalados en dicho precepto, por lo que si no se ejercita dicho derecho y no se ofrecen pruebas para acreditar su inconformidad, el causante pierde por preclusión tal derecho y, en consecuencia, las probanzas no aportadas en dicha oportunidad no pueden ser ofrecidas en ninguna instancia pos. PAR..... HACERLA VALER.

tetior.s

Sin embargo, los Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Primer Circuito han rechazado lo anterior, así como la mayaria de las Salas Regionales, sosteniendo: AcTAS DE VISITA

DOMICILIARIA, LA INCONFORMIDAD CONTRA LAS,

CONSTITUYE PROPIAMENTE UN RECURSO LEGAL.

NO

La Fracción VIII del

artículo 84 del Código Fiscal de la Federación permite al visitado inconfonnarse con los hechos asentados en las actas, expresando, en el plazo de 20 días, las razones que tenga, y ofreciendo las pruebas pertinentes, pues si no lo hace perderá el derecho para ello y se le tendrá por conforme con aquellos hechos. Es decir, la ley permite al interesado disentir, contradecir, objetar la prueba oficial de su situación fiscal. Entonces, tal derecho no constituye recurso alguno; que debiera, desde luego decidirse. Ninguna respuesta O resolución inmediata e independiente, requiere, una simple manifestación c;l~ inconformidad con los hechos asentados en las actas. En efecto; '"las actas de visita, si bien pueden acreditar, en principio, los hechos 'l:l omisiones que encuentren los inspectores, no constituyen resoluciones en si mismas, porque éstas deberán ser remitidas dentro del .. Visible en la Revista del Tribunal Fiscal de la Federación de septiembre de 1990, p. 15.

256


término de 5 años que la le)' establece para tal efecto, debiéndose tomar en cuenta en esa ocasión tanto las observaciones de los inspectores, como los motivos de inconformidad aducidos oportunamente por el partlcular.e

De lo hasta aquí expuesto surgen las siguientes dudas:
DE LAS PRUEBAS

257

de que las pruebas rendidas sean estudiadas por el Tribunal Fiscal, sin que por ello se contravengan o violen las reglas del procedimiento que rigen al contencioso de nulidad, ni se desconoce la existencia de la jurisprudencia que sobre el particular tiene establecido el pleno del Tribunal, en el sentido de que cuando se declaren procedentes las violaciones del procedimiento, las Salas deben abstenerse de estudiar el fondo del asunto, limitándose a ordenar la reposición del procedimiento por la autoridad administrativa, se estima que no se viola el artículo 230 del Código Fiscal de la Federación al hacerse el estudio de las pruebas por el propio Tribunal, en virtud de las dos siguientes razones: primera, porque no hay impedimento legal para que el Tribunal pueda hacer el análisis en lugar de la autoridad administrativa, ya que ésta no cumplió oportuna y debidamente la misión que le está encomendada y, segunda, por razones de economía del procedimiento.'1 Sin embargo, tratándose de pruehas presentadas por el demaridante ante la autoridad administrativa y no tomadas en cuenta por ésta, la Sala Administrativa de la Suprema Corte de Justicia sostuvo: Ahora bien, como en la contestación a la demanda de nulidad la .precitada astoridad hacendaria reconoció expresamente que en la resolución impugnada no estudió la documentación aportada por la causante, cabe concluir que en tales condiciones la Sexta Sala Regional Metropolitana del Tribunal Fiscal de la Federación al estimar fundado el concepto de violación alegado por la actora, debió declarar la nulidad lisa y llana de la resolución recurrida y no resolver como lo hizo en el sentido de declarar la nulidad de la aludida resolución para efectos de que u . . . se emita una nueva resolución en donde se tomen en cuenta los documentos aportados por la actora con fecha 6 de julio de 1977, según recibo 1102, del Departamento de Revisión de Personas Físicas, que obra en autos...", toda vez que en la especie se está en presencia de una violación de fondo y no de procedimiento.e

7 Criterio sustentado en el Juicio de Nulidad núm. 5679/942, promovido por Resinera de Sayula, S. A. ti Sentencia dictada por la Sala Administrativa de la Suprema Corte de Justicia en el Amparo-directo 3600/80, con fecha 2 de febrero de 1983.

258

-2.


FACULTADES DE LOS MAGISTRADOS INSTRUCTORES

Conforme al último párrafo del artículo 230 "El magistrado instructor podrá acordar la exhibieión de cualquier documento que tenga relación con los hechos controvertidos o para ordenar la práctica de cualquier diligencia." De la lectura de este párrafo, surgen las siguientes dudas: ¿Es potestativa la faeultad que se otorga a los magistrados instructores?; ¿hay obligación del magistrado instructor para recabar una prueba propuesta?; ¿pueden los magistrados instructores ordenar quc se les presenten los libros de contabilidad y documentación con ellos relacionados? Respecto a la primera duda ya hemos señalado al inicio de este capítulo que el último párrafo del artículo 230 otorga a los magistrados instructores una facultad potestativa para la exhibición de documentos y práctica de diligencias relacionada con los puntos controvertidos en los juicios, por lo que la falta de uso de esa facultad no puede ser fuente de violación de garantías individuales," Tocante a la segunda duda, el magistrado instructor puede acordar la presentación de cualquier documento que tenga relación con los hechos; que esté en poder sea del demandante o del demandado. Tratándose de pruebas que obren en poder de las autoridades demandadas, dentro del plazo de cuarenta y cinco días que tiene la actora para elaborar y presentar su demanda debe de solicitar por escrito a dichas autoridades la entrega de copias certificadas, a su costa, de la documentación que obra en poder de ellas; si éstas no cumplieran con esa obligación, la actora asi lo señalará en su demanda acompañando la copia sellada por la Oficialía de Partes de aquéllas de su escrito ante ellas presentado, solicitando al magistrado instructor para que al rrerles traslado de la demanda las requiera, con el apercibimiento de ley, para que al producir su contestación las prescntcn. 1 ()

co-

9 Criterio visible en la p. 844 del Tomo LXXVI del Semanario Judicial de la Federación. 10 Art. 233, primer párrafo, CF.

DE LAS PRUEBAS

259

"Cuando sin causa justificada la autoridad demandada no expida las copias de los documentos ofrecidos por el demandante para probar los hechos imputados a aquella y siempre que los documentos solicitados hubieren sido identificados con toda precisión tanto en sus características como en su contenido, se presumirán ciertos los hechos que pretenda probar con esos documentos." 11 Examinando la tercera de las dudas, frente a la obligación que tienen los contribuyentes de conservar sus libros de contabilidad en sus negocios, se concluye que si se solicita por el magistrado instructor mandar practicar el examen o compulsa de determinados libros o documentos, y esta autoridad tiene por no rendida la prueba por la circunstancia de que el interesado no presentó materialmente dichos libros o documentos, debe estimarse: que tal apreciación no es correcta; lo sería si la prueba hubiera sido ofrecida en calidad de documental privada, caso en el cual sí debe de rendirse materialmente la misma. Por lo demás, si los libros ofrecidos como prueba son de una empresa. debe también de atenderse a lo prevenido en los artículos 44 y 45 del Código de Comercio que prohiben que ellos sean retirados del establecimiento en que se encuentran, lo cual también establece el artículo 27 en su antepenúltimo párrafo, del Código Fiscal, para concluir que la exigencia del Tribunal, relativa a la presentación material de los libros, es indebida ya que no podría conculcar con el propósito de la ley." Al establecerse que el magistrado instructor puede ordenar la práctica de cualquier diligencia, ¿significa que puede ordenar el desahogo de una prueba pericial no ofrecida al agotarse un recurso administrativo pero que para un cabal conocimiento del problema planteado por la actora juzga indispensable? En el Juicio de nulidad núm. 9251/76, promovido por Abastecedora Eléctrica de Córdoba, S. A. de C. V., ésta ofreció en el Capitulo de Pruebas la pericial de contador "si la Sala de ese H. Tribunal que conocerá de esta demanda lo considerara pertinente para mayor claridad de lo expuesto en el punto G del Capítulo de Derecho de esta demanda por estiArt. 233, segundo párrafo, CF. Tesis visible en la p. 960 del Tomo LXIII del Semanario Judicial de la Federación. Actor: Venancia S. 11. 1,2

260


marse un problema técnico contable", y la Primera Sala, en su acuerdo de admisión de la demanda acordó, al respecto, "Por cuanto a la pericial prevéngase a la actora para que en e! término de cinco días y con fundamento en el artículo 146 del Código Federal de Procedimientos Civiles designe perito de su parte y formule e! cuestionario sobre e! que versará dicha probanza ... ", a lo cual se opuso la autoridad demandada al producir su contestación alegando que de conformidad con lo preceptuado por los artículos 214 y 219 -hoy 230 de! Código Fiscal y 78 de la Ley de Amparo-- '" del Código Fiscal de la Federación, dicha prueba no fue ofrecida ante la autoridad administrativa en el recurso al que recayó la resolución impugnada. citando a su favor el siguiente fallo de la Sala Administrativa de la Suprema Corte de Justicia, dictado en la Revisión Fiscal 291 /954 de 20 de julio de 1955, que textualmente díce: PRI'i":B:\S,

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El Tribunal Fiscal no puede reclhir tilla prueba si no se ofreció ni rindió en la fase oficiosa del pro. ccdimiento, sin que pueda aducir la Sala correspondiente, para admitirla el hecho de que se trata de una cuestión de carácter absolutamente técnico, si no la exigió de oficio la repetida Sala, en los términos del segundo párrafo del artículo 1~18 del Código Trihutario y s¡ la relacionada prueba se desahogó ante la Sala por haberla ofrecida la parte actora. Lo anterior significa que por no haberse rendido en la fase oficiosa del procedimiento ni caber en el caso de excepción previsto por el segundo párrafo del precepto mencionado, la prueba de que $(' hnhla no debió ser admitida en la Iase contenciosa del procedimiento, de conformidad con la primera parte dí' los artículos 198 y 200, fracción VII del Código Fiscal de la Federnclón.rrR()C,F.m\HF.NTIO .....nuINIsTATIVO.

Pero la prueba no la ofreció la demandante sino quc sólo la sugirió con el objeto de que si el entonces magistrado sernanCTO 10 considerara indispensable de oficio la decretara él, para mejor entender el problema técnico contable que se había expuesto en el c-erito de demanda, lo que sucedió al estimarla pertinente para una mejor solución del prohh-ma. 1;\

El contenido del arth-ulo 219 se suprimió del vigente c«.

H

Visible en la p. 386 del Bolct¡n de Información judicial de la

sep.:, correspondicut.. al

11\('"

de agosto de \955.

DE LAS PRUEBAS

3.

261

PLA~TEAMIENTO DE CUESTIONES TÉCNICAS

El articulo 231 del Código Fiscal señala las reglas conforme a las cuales se desahogará una prueha pericial cuando se plantean cuestiones técnicas, que son: a) En el auto que admita la contestación de la demanda o de su ampliación se requerirá a las partes para que dentro del plazo de diez días presenten a sus peritos, a fin de que demuestren que satisfacen los requisitos legales -si la prueba pericial a desahogarse es de contadores, deben los peritos contadores presentar su cédula de profesiones que los acredita como contadores públicos y por ende para ejercer esta profesión-, acepten el cargo y protesten producirse con veracidad; apercibidos de que si no lo hacen sin justa causa, o la persona propuesta no acepta el cargo o no reúne los requisitos legales, sólo se considerará el peritaje de quien haya satisfecho el requerimiento, es decir, puede en esta instancia o momento haber sustitución de perito por alguna o ambas partes. b) Si el magistrado instructor considera que él debe presidir la diligencia y lo permita la naturaleza de ésta, señalará día y hora para el desahogo de la prueba, pudiendo pedir a los peritos tedas las aclaraciones que estime pertinentes y exigirles la práctica de nuevas diligencias. e) El magistrado instructor otorgará a los peritos un plazo mínimo de quince días para que rindan su peritaje, con el apercibimiento a las partes de que sólo se tomará en cuenta el dictamen rendido dentro del plazo concedido. d) Por una sola vez y por causa que deberá justificar el magistrado instructor y antes de que venza el plazo concedido,. las partes podrán solicitar la sustitución de peritos, señalando el nombre y domicilio de la nueva persona propuesta.

Se expresa en la parte final de la fracción IV del numeral que se analiza que "La parte que haya sustituido a su perito conforme a la fracción 1, ya no podrá hacerlo en el caso previsto en la fracción III de este precepto", cuando lo que se quiso decir es que la parte que haya sustituido a su perito con-

262


forme a la fracción 1 ya no tiene derecho a nueva sustitución en los términos de esta fracción IV. e) En el caso en que haya discrepancias entre los dictámenes que emitan los peritos de las partes, la Sala Regional -no el magistrado instructor- nombrará un perito tercero en.. trc los que ella tenga adscritos y sólo en el caso de que no hubiere perito en la ciencia o arte sobre el cual versa el peritaje, la Sala designará bajo su responsabilidad a la persona que deba rendir dicho dictamen y las partes cubrirán sus honorarios, lo cual sucederá también cuando haya lugar a designar un perito valuador cuyo nombramiento deberá recaer en una institución bancaria. Se cor sidera que el pago de los honorarios del perito tercero pug"la con la garantía de seguridad jurídica que recoge el segundo párrafo del artículo 17 constitucional, de que el servicio de los tribunales "será gratuito, quedando en consecuencia prohibidas las costas judiciales", que aun cuando esto significa que la parte que pierde el litigio no debe de pagar el costó del servicio de impartición de justicia, sin embargo, los honora-

rios del perito tercero puede hacer nugatcrio el fallo en favor del demandante por el monto de lo que éste está impugnando, si no es que lo coloca en peor situación de la que ya lo ha

colocado el acto que está en litigio. Las Salas del Tribunal Fiscal de la Federación resolvieron, en el pasado, que el perito tercero no puede ser empleado de alguna de las partes, pues es lógico suponer que de serlo el dictamen resulte parcial. El problema surgió durante la vigencia del Código Fiscal de la Federación de 30 de diciembre de 1938, en que el perito tercero era desconocido por la parte actora pero no por las Salas del Tribunal Fiscal ni por la autoridad demandada, en virtud de que sus honorarios eran cubiertos por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Para subsanar lo anterior y considerándose como una obligación de las partes el cubrir los honorarios del perito tercero, se estableció en el artículo 170 del Código Fiscal que entró cn vigor el l" de abril de 1967 v cuvo Título Cuarto, "Procedimiento Contencioso", se derogó a partir del 1'·' de abril de 1983, que los honorarios relativos serán pagados por las partes; obligación ésta que no recoge el vigente Código Fiscal sino cxclu-

DE I..AS PRUEBAS

263

sivarnente en el caso de que no hubiere perito adscrito en la ciencia o arte sobre el cual verse el dictamen. Por último, el perito tercero designado por la Sala Regional puede ser recusado por las partes cuando esté en alguno de los casos de impedimento a que se refiere el artículo 204 del citado Código," lo cual "se promoverá ante el magistrado instructor, dentro de los seis dias siguientes a la fecha en que surta efectos la notificación del acuerdo por el que se le designe"; quien solicitará al perito recusado que rinde un informe dentro de los tres días siguientes y a falta del informe se presumirá cierto. el impedimento o si se encuentra fundada la recusación la Sala Regional designará nuevo perito tercero. 4.

RECEPCIÓN DE PRUEBAS

Tratándose de la prueba testimonial, rara de presentarse en el juicio de nulidad, se requerirá al oferente para que presente a los testigos y si éste manifiesta que no está en posibilidades de presentarlos, el magistrado instructor los citará para que comparezcan el día y hora que al efecto señale. De lo que manifiesten los testigos se levantará acta pormenorizada, pudiendo el magistrado instructor formularles a los testigos las preguntas que estén en relación directa con los hechos controvereidos o persigan la aclaración de cualquier respuesta. "Las autoridades rendirán testimonio por escrito"/fl pues no olvidar que está prohibida la confesión de las autoridades mediante absolución de posiciones. Cuando los testigos no radiquen en la ciudad en que tiene su sede la Sala Regional, el magistrado instructor puede solicitar el auxilio de la Sala Regional que se localiza en el municipio en que residen aquéllos o bien del Juzgado de Distrito que se encuentre en la misma ciudad en que viven los testigos o que corresponda al domicilio de éstos. Si en alguna forma la Sala Fiscal estimaba como no idónea o ineficaz la prueba testimonial ofrecida y admitida en el juicio, debió 1.5 16

Art. 255, CF. Art. 232 del CF.

264


hacerlo en la sentencia atendiendo a su resultado frente al acta de visita que también ofreció como prueba la actora, pero de ninguna manera debió negarse a tener como prueba la que fue admitida y se mandó desahogar.t"

Es de recordarse que los interrogatorios que deberán responder los testigos no tendrá que acompañarse con el escrito de demanda, sino hasta el momento de la celebración de la diligencia, salvo que dichas personas residan fuera de la sede de la Sala Regional, para enviarse junto con el exhorto a la Sala Regional o al Juzgado de Distrito que auxiliará en su desahogo. Respecto a las pruebas documentales que ofrezca el demandante y que obren en poder de la autoridad demandada o de otra ajena al juicio, aquélla tiene la obligación de expedir las copias autógrafas o certificados que se le soliciten y si se niega a expedirlas aquél deberá demostrar en su escrito de demanda que oportunamente solicitó a la demandada los documentos que ofrece como prueba, acompañando la copia sellada de la Oficialía de Partes de la autoridad a quien se hizo la petición, previo pago de los derechos correspondientes, para que ei magistrado instructor al admitir la demanda y acordar correr traslado de ella a la demanda la requiera para que al producir su contestación envíe lo que se ha negado a expedir, apercibida que de no hacerlo se presumirán ciertos los hechos que se pretenda probar con esos documentos."

Si esos documentos obran en poder de una autoridad que no es parte en el juicio y a quien se le ha solicitado por escrito la expedición de ellos a costa del solicitante, el magistrado instruelar la requerirá para que expida los documentos que le ha solicitado la parte actora, apercibiéndola de que de no acatar el acuerdo se le impondrá una multa equivalente al salario mínimo general de la zona económica del Distrito Federal, elevado al trimestre." Pero cuando las copias de los documentos que se soliciten 110 puedan proporcionarse en la práctica administrativa normal, -va por la autoridad demandada o autoridad ajena al jui1: Sentencia tiva del Primer jusrir-ia, Tercera I ~ Ar t. 2:n. .\n. 21~,

del Primer Tribunal Colegiado en Materia AdministraCircuito, visible en el Informe de la Suprema Corte de Parte, 1976, p. 84. primero y segundo párrafos, e .... tercer párrafo, es

DE LAS PRUEBAS

265

cio, éstas "podrán solicitar un plazo adicional para hacer las diligencias extraordinarias que el caso amerite y si al cabo de éstas no se localizan, el magistrado instructor podrá considerar que se está en presencia de omisión por causa justificada" /w

5.

CARCA DE LA PRUEBA

En el Título Cuarto "Procedimiento Contencioso" del Código Fiscal de la Federación de 1966, que entró en vigor el 1" oc ahril de 1967, contenía en su artículo 202 la siguiente regla: "Se presumirán válidos los actos y resoluciones de la autoridad administrativa no impugnados de manera expresa en -la demanda, o aquellos respecto de los cuales, aunque impugnados, no se allegaren elementos de prueba bastantes para acreditar su ilegalidad." De acuerdo con esta disposición, todo lo que no t't' impugne de una resolución o aunque impugnado no se allegarcn pruebas para demostrar su ilegalidad se entiende que lo impugnado tiene validez. El vigente Código Fiscal ya no recoge esta regla pero en el tercero y cuarto párrafos del artículo 144 de este mismo ordcnamiento se nos dice que cuando en los medios de defensa -reCl1r~o administrativo o juicio de nulidad- sólo se impugnen algunos de los créditos determinados en la resolución cuya ejecución fuc suspendida, se pagarán los créditos no impugnados, y si se controvierten únicamente determinados conceptos de la resolución, el particular pagará la parte consentida del crédito mediante declaración complementaria y garantizará la parte controvertida. Cuando el particular funda su demanda en hechos negatiV~ que no encierran una afirmación, ¿quién tiene la carga de la prucba? ¿A quién corresponde la carga de la prueba en las infracciones que se niegan? ¿La autoridad administrativa está obligada a solicitar pruebas? ¿Cuándo hay presunción de legalidad? e» Art. 233, cuarto párrafo, cs.

266


Si el actor funda su demanda en hechos negativos quc no encierran una afirmación -uno es cierto que fui requerido para

presentar mi declaración que en forma extemporánea pero espontánea presenté"- y que no está obligado a probar por imposibilidad práctica, corresponde la carga de la prueba a la autoridad que sostiene lo contrario presentando el acta de requerimiento con fecha anterior a la presentación de la dcclaración." Sólo cuando la negativa encierra una afirmación la carga de la prueba corresponde a la actora -"no es cierto que no haya presentado la declaración cuya omisión se me sanciona": la negativa contiene la afirmación de que se presentó la declaración, debe pues el sancionado exhibir la copia sellada-. Cuando el actor niega en forma categórica haber cometido una infracción que le atribuyen las autoridades fiscales, corresponde a dichas autoridades probar, mediante pruebas adecuadas, la existencia de la infracción de que se trata, puesto que es un principio consagrado en nuestro derecho positivo que el que afirma está obligado a probar y no quien niega. Toca pues a las autoridades comprobar que efectivamente se ha cometido la infracción y el medio eficaz para probar tal imputación, es exhibir ante la Sala las pruebas que demuestran la comisión de las irregularidades que dieron origen a la violación de un ordenamiento tributario. En ocasiones, ante la oposición de las autoridades demandadas para que se admita una prueba que la parte actora tuvo oportunidad de ofrecer en la fase administrativa, la propia

parte aclara sostiene que la carga de la prueba la tienen aquéllas, ya que es su obligación el recabar las pruebas que demuestren lo que sostiene la resolución. Sobre lo anterior, se expresa que no es exacta la aseveración de que las autoridades administrativas tengan la obligación de solicitar, para mejor proveer, las pruebas que justifiquen la procedencia de la acción intentada con motivo de las inconforrnidades que ante ellas se hacen valer, porque eso, además de que equivaldría a suplir la deficiencia de las partes, pugna con el articulo 234, fracción 1 del Código Fiscal de la Federación, ;21.

Resolución del Tribunal en Pleno de 12 de mayo de 1941.

DE LAS PRUEBAS

267

que deja la carga de la prueba a los propios contribuyentes, al establecer que se presumirá la validez de los actos que aunque impugnados no se allegaren las pruebas necesarias." Por último, tenemos que las resoluciones emitida. por la autoridad administrativa gozan de la presunción de legalidad, por lo que si la parte actora no allega pruebas eficaces ante el Tribunal Fiscal para destruir dicha presunción, éste está obligado a reconocer su legalidad, en los términos del citado artículo 234. L-\ CARGA EL ACTOR. Si el particular pretende que el procedimiento que utilizaron los auditores para determinar la omisión de ingresos, y que consignaron en el acta respectiva, no es el adecuado, legal o contablemente, corresponde. a él acreditar su pretensión, ya sea mediante los elementos de prueba idóneos y/o los razonamientos jurídicos adecuados, según lo previsto por el artículo 220 del C6digo Fiscal; ya que las resoluciones fiscales tienen a su favor las presunciones de certeza y validez, mismas que no quedan destruidas por una simple negativa, sino que es necesario que se desvirtúen de manera Iehaciente.w

PRUEBA. CUANTO TIENE

PRUl-:HA. CUANDO CORRESPONDE LA CARGA DE I.A MISMA A LA AUTO· CUANDO AL CAUSANTE. La situaci6n de un causante frente a las afirmaciones de la autoridad fiscal difiere de cuando esas aseveraciones se hacen sin base alguna o cuando se hacen con base en datos asentados en un acta levantada de conformidad con los preceptos legales aplicables. En el primer caso la negativa por parte del causante traslada la carga de la prueba a la autoridad; en el segundo, habiéndosele dado a conocer al contribuyente los hechos asentados en el acta, será él quien tenga la carga de la prueba para desvirtuar tales hechos. Si bien es cierto que los hechos "asentados en el acta no implican su veracidad absoluta, puesto que admiten prueba en contrario, también 10 es que si esta prueba no se aporta o no es idónea, deberá estarse a la presunción de legalidad de tales elementos.tRmAD FISCAL y

-~ Juicio de Nulidad 1962/52, promovido por Hilados Guadalajara, S. A. ~ Revisión 739/79, sesión del 2 de julio de 1980, visible en la Hoja Informativa del mes de julio de 1980, de la Sala Superior del Tribunal Fiscal de la Federación. ~4 Revisión 1729/81, visible en la Revista. del Tribunal Fiscal de la Federación de septiembre de 1982, p. 124.

268 6.


VALORIZACIÓN DE LAS PRUEBAS

El Código Fiscal de la Federación establece, como regla general, en su articulo 234, que la valorización de las pruebas se hará de acuerdo con las siguientes dispesiciones:

a) Harán prueba plena la confesión expresa de las partes. Cuando el contribuyente ha reconocido expresamente ante la autoridad haber incurrido en las omisiones que en actas parciales o final señalan los visitadores, ello hará prueba plena en su contra, salvo que al emitirse la resolución determinando en cantidad liquida los créditos derivados de dichas omisiones recapacite y considere que inicialmente consideraba que efectivamente había aplicado erróneamente la ley, pero que ahora, frente al acto definitivo, repara que él no aplicó mal la ley sino que fueron los visitadores que con lo asentado en aquellas actas lo hicieron incurrir, en esos momentos, en una interpretación errónea de la ley, o bien, no ataca el fondo de la resolución -en el que le asiste toda la razón a la autoridad y así lo ha admitido expresamente- sino que la considera ilegal por violaciones a las formalidades esenciales del procedimiento: al presentarse los visitadores no levantaron el acta de inicio de la visita, o si la levantaron, omitieron identificarse fehacientemente o bien no firmó tal acta ningún testigo. b) Harán prueba plena las presunciones legales que no admitan prueba en contrario. Cuando el particular informa a los visitadores que sólo lleva la cuenta bancaria que les ha dado a conocer y éstos, con motivo de la revisión de su contabilidad reparan en que emplea otra cuenta bancaria que les ocultó y así se hace constar en acta parcial y final, se está ante una presunción legal que no admite prueba en contrario, de que dicha persona maneja los ingresos y gastos con dos cuentas bancarias.

Al contribuyente que se le encuentra por los visitadores fiscales dos juegos de libros de contabilidad, hacen prueba plena en su perjuicio de que ha ocultado al fisco lo que está asentado en los libros no autorizados. e) Harán prueba plena los hechos afirmados por autoridad en documentos públicos. Hay presunción de validez de los he-

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chos asentados en documentos públicos por las autoridades, salvo prueba en contrario. Las resoluciones determinando créditos fiscales se apoyan en hechos quc se asientan en ellos, por lo que el demandante debe de ofrecer las pruebas idóneas que destruyan la presunción de validez de que ellos gozan. Ya hemos visto, en las primeras páginas de este capítulo el criterio de las autoridades fiscales respecto a la presunción de validez de que gozan las actas finales, hoy la "última acta parcial", pretendiendo que si el vitado no rebatió con pruebas documentales o técnicas los hechos asentados en tales actas, la presunción de validez se vuelve cierta y no es ya impugnable a través de prueba alguna. d) Pero si los documentos públicos "contienen declaraciones de verdad o manifestaciones de hechos de particulares, los documentos sólo prueban plenamente que ante la autoridad que los expidió se hicieron tales declaraciones o manifestaciones, pero no prueban la verdad de lo declarado o manifestado", esto es, si como consecuencia del incendio en un negocio se presentan los contadores a declarar ante el Agente del Ministerio Público que con motivo del incendio se quemaron los libro>, lo asentado por tal funcionario prueba el dicho de los contadores, pero no lo que por ellos manifestaron es cierto. Hasta el 31 de diciembre de 1989, el último párrafo del articulo 51 del Código Fiscal, expresaba: 51.-Cuando las autoridades fiscales conozcan de terceros) en ejercicio de las facultades de comprobación a que se refiere el artículo 48 de este Código) hechos u omisiones que puedan entrañar incumplimiento de las obligaciones fiscales de un contribuyente o responsable solidario al que le estén practicando una visita domiciliaria, darán a conocer a éste el resultado de aquella actuación, en el acta final de la citada visita domiciliaria... ARTÍCULO

Lo asentado en actas parciales declarado por terceros, o los resultados de las compulsas hechas con proveedores o clientes del visitado, se hacía del conocimiento de éste para que manifestara lo que a su derecho conviniere, pero a partir del l ? de enero de 1991, dicho último párrafo, nos dice ahora: Cuando las autoridades fiscales conozcan de terceros, hechos u omisiones que puedan entrañar incumplimiento de las obligaciones fis-

270


cales de un contribuyente o responsable solidario sujeto a las facultades de comprobación a que se refiere el artículo 48, le darán a .conocer a éste el resultado de aquella actuación al dictar la resolución a que se refiere el párrafo anterior.

¿Qué este nuevo párrafo no pugna con la regla que en este inciso se está examinando? 0, en último extremo, ¿no resulta inconstitucional al no otorgarse la garantía de audiencia que otorga el segundo párrafo del articulo 14 constitucional? JURISPRUDENCIA

64

NÚM.

UNA SENTENCIA DE SALA" OBSTANTE

HABÉRSELE

PORMENORIZADA

DE

SUSTENTADA RFGlONAL

CORRIDO

LOS

DATOS

POR

ESTE TRIBUNAL.

VIOLA

EN LA QUE SE SOSTIENE,

TRASLADO OBTENIDOS

AL EN

AI'EeTADo LA

EN

NO

FORMA

INVESTIGACIÓN

A

TERCEROS, QUE LA AUTORIDAD SE ENCUENTRA OBLIGADA A ACREDITAR, CON TODOS "LOS ELJ:o:MENTQS PROBATORIOS, LA EXISTENCIA DE COMPRAS NO REGISTRADAS NI DECLARADAS. En los términos de la jurisprudencia núm. 64 sustentada por este Tribunal, el valor probatorio de los datos obtenidos a través de compulsas a terceros debe establecerse según .las circunstancias del caso, indicándose en ella que si la autoridad COlTi6 traslado al afectado en forma pormenorizada de los datos obtenidos en la investigación a terceros, la carga de la prueba para desvirtuarlos Corre a cargo del particular; de lo que se sigue que, si en la especie, la autoridad hizo del conocimiento del visltadouna resolución de facturas, fechas o importes que amparan las compras realizadas por él a determinadas empresas, es.os elementos son suficientes para que el particular si no está de acuerdo con esos hechos, pueda desvirtuarlos, correspondiéndole a él la carga de la prueba a fin de acreditar que esas facturas no corresponden a compras realizadas por él a determinados proveedores.w

e) "Tratándose de actas de comprobación de las autoridades administrativas, se entenderán como legalmente afirmados los hechos que consten en las actas respectivas", siempre y cuando, hay que aclarar, los testigos no sostengan lo contrario al momento de afirmar esas actas, o bien se pruebe por el interesado fehacientemente 10 contrario. El notificador de una oficina receptora procedió, mediante Acta de "Notificación de Créditos, a notificar al interesado la resolución que determinaba a su cargo diversos créditos fisca25 Queja 35/83, visible en la Revista del Tribunal Fiscal 'de Ja Federación de agosto de 1985 p. 151. 2

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les, en el último día hábil antes de que caducaran las facultades de las autoridades fiscales para determinar y notificar el acto correspondiente, entregando solamente dicha Acta que contenía los datos de la resolución, tales como a quien iba dirigida, el número del oficio que la contenía y el monto de los créditos separados por contribuciones y multa, pero sin entregar esta última, no percatándose que el tercero que estaba presenciando la diligencia era un. Notario Público. Al término de la diligencia y habiéndose retirado el notificador, el notario procedió a levantar acta en que precisó lo que el contribuyente había recibido sin que apareciera la entrega de la resolución que contenía los créditos, tal y como sí lo hacía constar el Aota de Notificación de Créditos. Al agotarse el recurso de nulidad de notificaciones, y aportándose como prueba la fe de hechos del notario, el titular de la Oficina receptora tuvo que nulificar la notificación y operó la figura de la caducidad. /) "El valor de las pruebas pericial y testimonial, así como el de las demás pruebas quedará a la prudente apreciación de la Sala." No siempre el perito tercero viene a resolver a quién le asiste la raz6n,pues en ocasiones los magistrados de las Salas pueden entender mejor el problema que aquél, por lo que el resultado de la misma queda al prudente arbitrio de estos últimos, máxime que esta prueba siempre es vista por ellos con cierta reserva. Su VAWRACIÓN. El valor probatorio de la prueba pericial contable queda al prudente arbitrio del juzgador, toda vez que conforme a lo dispuesto en el artículo 221, fracci6n II del C6digo Fiscal de la Federación, cuando por el enlace de las pruebas se llegue a convicción distinta de 10 determinado por los peritos, el juzgador puede apartarse del resultado de la prueba pericial en los puntos que, aun cuando coincidentes en dos peritajes, no demuestran la realidad.se PRUEBA PERICIAL CONTABLE.

Por consiguiente, el resultado de los dictámenes periciales no obliga a las Salas a resolver conforme a los mismos, sino 216 Revisión 612/78, visible en la Hoja Informativa de la Sala Superior del TFF de julio de 1980.

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que corresponde a los señores magistrados calificar su valor y, por lo tanto su alcance. VALORACIÓN DE PRUEBAS. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 197 del Código Federal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria el Tribunal goza de la más amplia libertad para hacer el análisis de las pruebas rendidas, para determinar el valor de las mismas, unas enfrente a las otras y para fijar el resultado final de dicha valuación contradictoria; por lo que si una sala de este Tribunal valora una prueba confesional ante una de inspección ocular concediéndole pleno valor probatorio a la de inspección ocular frente a la confesional dicha valoración se ajusta a derecho, toda vez que el juzgador goza de la más amplia libertad para determinar el valor que debe otorgarle a cada probanza según el caso específico que se controvierte ante el órgano jurisdiccional. Revisión NQ 388/ 83, visible en la RTF de junio de 1986.

Además, el legislador deja en libertad a la Sala para que se aparte del valor de las pruebas cuando llega a convencerse, por el enlace de ellas y de las presunciones formadas, de que los hechos se desarrollaron en forma distinta; pero en este caso, deberá fundar y motivar debidamente su sentencia, exponiendo las razones eficaces que la llevaron a abandonar o a apartarse de las pruebas rendidas." Por último, es un principio general de derecho de que los hechos notorios se prueban por sí mismos. Una negociación que en garantía de los créditos que habia impugnado señaló para embargo todos los bienes de la misma, desapareció con motivo de los sismos que padeció la ciudad de México en sep" ticmbre de 1985 sin que el administrador único se tomara la molestia en levantar acta alguna que asentara lo anterior. Meses después se requirió a dicha negociación, a través del domicilio señalado para oír notificaciones en el medio de defensa, para que acreditara la existencia de los bienes embargados, a lo que se contestó: la negociación operaha en el quinto piso del edificio marcado con el número oficial de tal calle, en cuya planta baja existía la Oficina Federal de Hacienda que había trabado el embargo de los bienes, misma que quedó totalmente destruida como consecuencia del desplome de los pisos supe, 2;

Art. 234, último párrafo, es,

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riores, Ante tal hecho notorio no se volvió a tener noticias de las. autoridades fiscales. Sobre la valorización de las pruebas, tenemos los siguientes problemas: ¿Cuál es el valor de las actas parroquiales? ¿Cuál es el valor de las actas de visita? ¿Cuál es el valor de las copias simple, o fotostáticas de un documento oficial? ¿Cuál es el valor de la prueba pericial? ¿Cuál es el valor que tiene el acta de visita que carece de la firma del visitado? ¿Cuál es el valor de un testimonio notarial? ¿Qué valor tienen los precedentes jurisdiccionales favorables al criterio que sostiene la parte actora?

¿Cuál es el valor de un peritaje emitido por mayoría? ¿Cuál es el valor de un documento privado? Las actas parroquiales no constituyen por si solas pruebas plenas de parentesco y la prueba testimonial carece de valor cuando se encuentra aislada, sin otros documentos o indicios que la corroboren. Por lo tanto, en el caso del acta parroquial, se perfeccionaría la prueba si también se rindiere la testimonial." Como el acta de visita es un documento público que hace prueba plena, se considera que deben tenerse por ciertos 1", hechos asentados en ella, máxime cuando no ha sido impugnarla en forma alguna por el contribuyente. Por lo tanto, cuando éste la firma de conformidad o cuando no se presentan pruebas o datos en contrario para desvirtuar su contenido, hace prueba plena contra la parte actora.?"

Las Salas del Tribunal Fiscal no pueden otorgar valor probatorio alguno a una copia simple, o a una copia fotostática no certificada, o a una carta particular no ratificada por quien la expedió, o a una autorización en copia simple no legalizada, o a facturas que están redactadas en idioma que no sea el castellano, por no estar traducidas, ya que a ninguno de esos do2S Juicio de nulidad núm. 301/941, promovido por Enrique Vallejo Ncyola. :!fl Resolución del Tribunal en Pleno emitida el 6 de mayo de 1952.

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curncntos se les puede otorgar efecto jurídico alguno, ni pueden favorecer a los intereses de la parte que los aporta dada la notoria falta de forma de la que adolecen." Sin embargo, la Sala Superior del Tribunal Fiscal ha sustentado las siguientes tesis: EN LA FASE OFICIOSA. COPIAS FOTosTÁncAS. Cuando los causantes pretendan acreditar la procedencia legal de las deducciones efectuadas en su declaración del Impuesto al Ingreso Global de las Empresas, presentando como pruebas, copias fotostáticas de los comprobantes respectivos, la autoridad no debe desecharlas por no haberse exhibido los originales en los términos del artículo 136 del Código Federal de Procedimientos Civiles, puesto que el mismo ordenamiento también dispone en su artículo 207, que las copias hacen fe de la existencia de los originales y que si se pone en duda la exactitud, deberá ordenarse su cotejo con los originales de donde se tomaron. En tal virtud, la autoridad administrativa debió haber requerido la presentación de los originales dado que, por otra parte, se trata de una actuación en la fase oficiosa del procedimiento administrativo, en la cual la autoridad no está obligada a conducirse con el formalismo propio de los procesos jurisdiccionales, sino guiendo los principios que rigen dicho procedimiento, conforme a los cuales, está facultada para actuar de oficio a fin de averiguar la verdad material para hacer una exacta aplicación de la ley al caso concreto y emitir una resolución que sea enteramente ajustada a las disposiciones legales que rigen el fondo del asunto.u PRUEBAS

si-

DECLARACiÓN COMPLEMENTARIA. VALOR DE LA COPIA FOTOSTÁTICA COUO PRUEBA EN LA FASE ADMINI5TR-\TIVA. El artículo 207 del Código Federal de Procedimientos Civiles dispone que las copias hacen fe de la existencia de los originales )' que si se pone en duda su exactitud, deberá ordenarse su cotejo con los originales; por 10 mismo, si la actora ofrece como prueba ante una Administración Fiscal la copia fotostática de la declaración complementaria de sus impuestos, no se debe rechazar sino, en caso de duda sobre su autenticidad, recabar el original de la Oficina Federal de Hacienda que la recibió, pues ésta, conforme al Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, es subordinada de la Administración Fiscal que resolverá sobre el valor de la prueba.vv

OFRECIDA

30 Juicio de nulidad núm. 241+/50, promovido por Ramón Barrios A. :!1 Revisión 418/77, resuelta el 19 de julio de 1988, visible en la Hoja Informativa de la Sala Superior de julio de 1980. 32 Revisión 1419/81, visible en la Revista del Tribunal Fiscal de la Federación de octubre de 1984, p. 259.

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DE LAS PRUEBAS

PRUEBAS. VALOR PROBATORIO DE LAS COPIAS :FDTOSTÁTICAS OBJETADAS PoR

LA

AUTORIDAD

DEMANDADA

Y FIRMADAS

POR

ELLA

MISMA.

De

conformidad con 10 dispuesto por el artículo 202 del C6digo Federal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria, los documentos públicos hacen prueba plena, virtud a 10 cual a pesar de exhibirse en copia fotostática debe seguirse esta regla, con fundamento en el artículo 207 del mismo ordenamiento que establece que las copias hacen fe de la existencia de los originales; pues para el caso de que la misma autoridad que los emite objete su valor probatorio, deberá probar la causa de la objeción, ya sea que sean falsos o se encuentren alterados en su contenido, etc., pues de no hacerlo se concluirá que el documento exhibido en copia fotostática proveniente de la autoridad que objeta su contenido tiene pleno valor probatorio, ya que no probó la causa de la objeción. Juicio Atrayente NQ 42/91, visible en la RTF de mayo de 1992.

Ya se ha señalado la regla de que el valor probatorio de los dictámenes periciales será calificado por la Sala, según las circunstancias, por lo que el perito, como colaborador del juez, DO sólo 10 ayuda a comprobar el hecho, sino también a apreciarlo )', aun cuando no decide la controversia, sí desempeña una función de asesoramiento que el juez debe atender en cuanto suple con sus conocimientos técnicos su falta de aptitudes para apreciar o constatar un hccho; puede la Sala apartarse del resultado de la prueba pericial cuando tenga convicción contraria; pero ello la obliga a expresar los fundamentos de esa convicción que no puede determinar libremente, toda vez que el pronunciamiento debe ser el resultado de un análisis crítico de las bases en que se apoyan los dictámenes en relación con los antecedentes suministrados por "las partes. :'1:, ¿Pero qué sucede cuando por un error uno de los peritos no desahoga todos los puntos de un cuestionario? DES ..\ HOGO. Si de las constancias de autos de un juicio de nulidad se observa que, al admitirse a trámite una prueba pericial ofrecida por la actora, se requirió legalmente a las autoridades demandadas para que adicionaran los cuestionarios del oferente o propusieran los suyos, y ésta así lo hicieron en los términos de ley, luego entonces que dicha probanza se encuentra inte-

PRlJEBA PERICIAL SU

:J3 Revisión Fiscal 4731/54, resuelta el 24 de abri! de 1"964, en relación con la sentencia emitida en el Juicio de nulidad núm.. 1456/51, promovido por "Cer -vecerfa Moctezuma", S. A.

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grada tanto con los cuestionarios iniciales presentados por el enjuiciante como con los adicionales propuestos por su contraria y, en tal virtud, para su perfeccionamiento, es decir, para su adecuado desahogo, es necesario que los peritos de las partes se refieran a todos ellos, e igualmente el perito tercero en discordia que en su caso se hubiere designado. En este orden de ideas, cuando alguno de .lcs mencionados peritos rinde su dictamen en forma parcial, por no haberse referido a todos los cuestionarios propuestos por las pa-rtes. lo conducente en la especie es proveer lo necesario para el completo desahogo de la mencionada prueba pericial, con el fin de no dejar en estado de indefensión a- su oferente, ya que de esa forma no serviría para acreditar la pretensión por la cual se ofreció; pero de ninguna manera procede conceder término a las partes para formular alegatos.w

El Código Fiscal de la Federación establece en la parte final del primer párrafo de la fracción VI del articulo 46, que al concluirse la visita domiciliaria que se ha verificado para comprobar que el visitado ha acatado sus obligaciones fiscales, se levantará acta final que "el visitado, la persona con quien se entendió la diligencia O los testigos se niegan a firmarla, o el visitado O la persona con quien se entendió la diligencia se niegan a aceptar copia del acta, dicha circunstancia se asentará en la propia acta sin que esto afecte la validez y valor probatorio de la misma". Lo anterior pugna con lo dispuesto por el articulo 16 constitucional de que en las actas de visita indefectiblemente deberán comparecer y firmar dos testigos, sea que los proponga el visitado o, en su rebeldía, los visitadores, Esta garantía consntucionaI, al ser violada por los visitadores ha originado quc las Salas del Tribunal Fiscal estimen que el acta de visita, en la que sólo aparece la firma de los testigos, en ausencia del visitado, equivale a testimonio de parte interesada sin ningún valor jurídico." En un buen número de casos la parte actora ha pretendido demostrar su derecho, con la presentación, como prueba documental, de testimonios notariales, los que de acuerdo con el 3f Juicio de Competencia Atrayente núm. 17/89, visible en la RTFF del mes de noviembre de 1990, p. 19. 3!1 Juicio de nulidad núm. 1614/91, promovido por "Cervecería Modelo", S. A.

DE LAS PRUEBAS

277

articulo 202 del Código Federal de Procedimientos Civiles, sólo comprueban el hecho de la manifestación, pero no la verdad de lo declarado." Es común en el procedimiento de la fase contenciosa administrativa citar, en apoyo de la reclamación, antecedentes o precedentes jurisdiccionales en los que se resolvió un caso exactamente igual al que se está ventilando, lo cual indudablernente puede influir en el ánimo de los magistrados de la Sala para resolver en idéntico sentido. Sin embargo, debe decirse al respecto que tales antecedentes no pueden influir para nulificar la resolución combatida, pues los mismos se refieren a casos concretos y determinados que no tienen más alcance que el beneficio de las personas que así lo solicitaron ante la autoridad competente, sin que sean de observancia obligatoria para los demás casos de naturaleza análoga a los planteados en tales antecedentes." Por último, es frecuente observar, en la prueba pericial, que los dictámenes de las dos partes difieran entre sí, por lo que la Sala, para normar su criterio, se ve en la necesidad de designar peritos tercero, quien con su dictamen formará mayoría con el dictamen existente en sus mismos términos, sea de la parte actora o de la parte demandada. Por consiguiente, si una Sala se ajusta a la facultad que le confiere el articulo 221 del Código Fiscal de la Federación, que le autoriza a calificar el valor probatorio de los dictámenes periciales según las circunstancias, y aunque la sentencia de la Sala no exprese otros argumentos y hace suya la opinión de la mayoría de los peritos, es razón suficiente para que "tratándose de una cuestión técnica se. incline a aceptar esa mayoría, sin hacer el análisis de la materia, que necesita de conocimientos especiales y que por ellos requiere la opinión de peritos." MISMAS. De conformidad con el artículo 221 del Código Fiscal de la Federación anterior, en

PRUEBA PERICIAL. VALORACI6N DE LAS

9ill Juicio de nulidad núm. 727/54, promovido por Agencia Aduanal Aritonio Vigoritto Pérez, S. de R. L. 31 Juicio de nulidad núm. 2686/54, promovido por Cía. Comercial Keller, S. A. as Tesis visible en la p. 506 del Tomo LXXIV del Semanario Judicial de la Federación. Actor: Fernando Patrón Nicoli.

278

DE LO CONTENCIOSO ADl\HNISTRATIVO

relación al artículo 234 del Código Fiscal vigente, lJS Salas juzgadoras tienen amplia libertad para valorar la prueba pericial, sólo que en su sentencia deben hacer razonamientos lógicos jundicos que apoyen sus conclusiones, sin que sea necesario señalar expresamente en cuál o cuáles de les dictámenes se apoyan éstas, ya que finalmente la decisión esta en dichas juzgadoras. Revisión Nq 883/H3, visible en la RTF de septiembre de 1986.

Respecto al valor de documentos privados, la Sala Superior ha dicho: conformidad con Jo dispuesto por el artículo 203 del Código Federal de Procedimientos Civiles, es ilegal negar valor probatorio a un documento privado por el solo hecho de tener este carácter, pues de dicho precepto no se desprende esa conclusión, sino que, por el contrario, el mismo señala que el documento privado forma prueba de los he·chos mencionados en él, sólo en cuanto sean contrarios a los intereses de su autor, cuando la ley no disponga otra cosa y que el documento proveniente de un tercero sólo prueba en favor de la parte que quiere beneficiarse con él y contra su colitigante, siempre y cuando este último no lo objete ya que, en caso contrario, la verdad de su contenido debe demostrarse por otras pruebas. Revisión Nº 347/ 84, visible en el la RTF de junio de 1986. DOCUMENTOS PIUVADOS. TIENE."J VAl.OR I'RüBATORJO. De

¿Cuál es el valor de la prueba grafoscópica que se basa en copias fotostáticas? PERICIAL EN GRAFOSCOI'ÍA. VAl.OR PROBATORIO ])E LOS DIcrÁ."vIENES CUAN-

COPIA,) FOTOST,,\TIC'\S. Cuando lo!' peritos examinan la firma cuestionada, o bien la firma indubitada para el cotejo, en un documento que obra en fotocopia certificada, es obvio que ninhTUno de los dictámenes es lo suficientemente idóneo para establecer fundadamente si la firma cuestionada es o no falsa, porque resulta obvio que tal estudio no permite analizar con mayor pericia las caracter-ísticas de una firma, que si ésta obrara en el original, o sea, la firma autógrafa, pues entre otros datos, no permite detcrminar a los peritos la presión muscular del suscriptor, al momento de es lampar su firma, En esas condiciones, si la autoridad responsable no considera esos a..s pcctos y le otorga valor a la firma cuestionada, misma que se encontraba en una fotocopia certificada, tal valoración de la prueba pericial es violatoria de los artículos 14 y 16 constitucionales, por infringirlos principios reguladores de la lógica. Amparo directo 595/95, Cuarto Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, visible en el SJF de enero de 1997, pág. 515. DO SE BASA,'J EN

279


7.

PRUEBAS SUPERVENIENTES

El segundo párrafo del artículo 230 del Código Fiscal establece que "Las pruebas supervenientes podrán presentarse siempre que no se haya dictado sentencia. En este caso, el magistrado instructor ordenará dar vista a la contraparte para que en el plazo de cinco días exprese lo que a su derecho convenga." La prueba superveniente es aquella cuya existencia ignoraba el demandante y que al llegar a su conocimiento y favorecerlo puede presentarla en cualquier momento, acompañada de una copia simple de ella, antes de que se dicte sentencia, para que al corrérsele traslado de ella a la autoridad demandada ésta la conozca y exprese, con respecto a ella, lo que a su derecho convenga. Si tal prueba llega a manos del demandante cuando ya se dictó la sentencia y en contra de ella alguna de las partes agotó el recurso correspondiente ante el Tribunal Colegiado de la jurisdicción de la Sala sentenciadora, deberá dicha prueba presentarse en esta instancia. La Sala Superior del Tribunal Fiscal, respecto a pruebas supervenientes, ha sostenido: PRUEBAS SUPERVENIENTES. SU PRESENTACiÓN EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO NO QUEDABA EXCLUIDA POR LOS ARTÍCULOS

214Y 219 DEL

En los numerales citados se establecían las pruebas cuya exhibición y admisión procedería en el juicio de nulidad y que no podrían ser diversas a las presentadas en la fase administrativa del procedimiento. Tal disposición no excluía la presentación de pruebas supervenientes, en el propio procedimiento administrativo, pues, además de que los preceptos en cita ni siquiera se referían a éste, sino al contencioso, no establecían ninguna prohibición relativa al ofrecimiento y admisión de ese tipo de probanzas, ya que debe tenerse en cuenta que por este tipo de prueba se entiende aquella que no existía, como tal, en el momento procesal o procedimental en que el interesado tenía que haberla exhibido, por lo que, en estos casos, se autoriza que se presente la probanza en una fase procesal posterior, sin que los referidos preceptos prohibieran este tipo de pruebas, pues los mismos se referían a aquellas otras que, pudiendo haber sido presentadas en la fase administrativa del procedimiento, el promovente se había abstenido de hacerlo." ANTERIOR CÓDIGO FIsCAL.

'9 Revisión 1014/79, visible en la

RTFF

dejunio de 1984, 1110.

280

DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO PRUEBAS SUPERVENIENTES. LA AUTORIDAD ANTE LA QUE SE PROMUEVE UN RECURSO ADMINISTRATNO DEBE ADMITIRlAS O DESECHARlAS Y, EN SU

CASO, VALORARLAS. A fin de cumplir con la garantía de audiencia prevista en el artículo 14 constitucional y conforme a lo establecido en el numeral 324 del Código Federal de Procedimientos Civiles, la autoridad ante la que se promueva un recurso administrativo debe admitir o desechar los medios probatorios supervenientes ofrecidos por la recurrente, pues en caso contrario incurriría en violación a los preceptos antes mencionados, encuadrando esa situación en la causal de anulación prevista en la fracción III del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación, lo que originaría que la Sala que conociera del juicio correspondiente declarara la nulidad para el efecto de que se repusiera el procedimiento a fin de subsanar el vicio mencionado."

40

Revisión 1602/84, visible en la

RTFF

de junio de 1985, 337.

CAPITuLO XV

INCIDENTES DE PREVIO Y ESPECIAL PRONUNCIAMIENTO SUM....RIO: 1. Introducción. 2. Incompetencia por razón del territorio. 3. El de acumulación de autos. 4. El de nulidad de notificaciones. 5. El de interrupción por causa de muerte, disolución, incapacidad o declaratoria de muerte. 6. La recusación por causa de impedimento. 7. El de suspensión de la ejecución. 8. El de falsedad de documentos. 9. Trámite de los incidentes. 10. De la objeción del auto admitiendo la demanda, la contestación, intervención del tercero o rechazo de pruebas. 11. El de la caducidad de la instancia.

l.

INTRODUCCIÓN

Los incidentes de previo y especial pronunciamiento aluden a cuestiones que al plantearse impiden que el juicio siga su curso, mientras no se dicte la resolución que corresponda, por referirse a presupuestos procesales que puedan afectar o restarle validez al proceso. Son de especial pronunciamiento porque han de resolverse mediante una sentencia interlocutoria que sólo concierne a la cuestión que lo provocó y no guarda relación con el fondo del juicio. El Código Fiscal de la Federación establece en su artículo 217 cinco incidentes de previo y especial pronunciamiento, que son: 1 1 Título IV, capítulo II, Sección Séptima, "De los Incidentes". "El citado precepto legal no estatuye propiamente recurso alguno, sino que se limita a enumerar cuáles son los incidentes de previo y especial pronunciamiento y a fijar las reglas de su tramitación, por lo que el incidente de nulidad de- actuaciones que se interponga no encuentra 'su apoyo en dicho' precepto." (Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, visible en el Informe de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Tercera Parte, 1976, p. 175).

281

282


a) La incompetencia en razón del territorio. b) El de acumulación de autos. e) El de nulidad de notificaciones. el) El de interrupción por causa de muerte, disolución, incapacidad o declaratoria de ausencia.

e) La recusación por causa de impedimento. Aun cuando el precepto citado sólo enumera como incidentes de previo y especial pronunciamiento los antes descritos, los artículos 227 y 228 hacen alusión a los incidentes de suspensión de la ejecución y al de falsedad de documento, quizás porque no aluden a una cuestión que detenga el curso del juicio durante el trámite de ella, pero que sí impiden que se cierre la instrucción del mismo en tanto no se resuelvan. "Cuando la promoción del incidente sea frívola e improcedente se impondrá a quien lo promueva una multa hasta de cin-

cuenta veces el salario mínimo general diario vigente en el área geográfica correspondiente al Distrito Federal",' con lo que se desea evitar que por causas insustanciales se detenga el procedimiento del juicio de nulidad. 2.

INCOMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO

3

Visto que buen número de las demandas que se presentan ante el Tribunal Fiscal no son elaboradas por abogados, o por abogados que se dediquen a la materia tributaria, o porque el primer acto del que tiene conocimiento el demandante de, que adeuda créditos fiscales proviene de la Oficina ejecutora y al alcgarse violación al procedimiento de notificación y producirse la contestación se observa que la resolución que se pretende hacer efectiva proviene de una autoridad que reside fuera de la jurisdicción en que por razón de territorio tiene competencia la Sala Regional en que se presentó la demanda, ésta, de proceder la nulidad de notificaciones, se declarará incompetente

y remitirá la demanda ante la Sala que considera competente o bien cuando por error se presenta la demanda ante la Sala que es incompetente. 2

Último párrafo del artículo 217 del oe.

a Art. 218 del

CF.

283

INCIDENTES DE PRONUNCIAMIENTOS

COMPETENCIA TERRITORIAL. PARA DETERMINARLA, LA SALA NO PUEDt: HACER PRONUNCIAMIENTOS SOBRE LA COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD QUE EMITIÓ LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA. El auto que acepta o rechaza la competencia de la Sala Regional, debe atender a lo dispuesto por los artículos 207 del Código Fiscal de la Federación y 24 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, conforme a los cuales para radicar el juicio es necesario tomar en cuenta que la resolución impugnada haya sido emitida por una autoridad cuya sede se encuentre dentro de la jurisdicción territorial de la Sala que corresponde según el artículo 21 de la Ley Orgánica antes citada, sin que para ello tenga que examinarse si tal autoridad ordenadora es o no competente para emitir el acto materia del juicio, ni menos aun que la cuestión resuelta por ella sea de la competencia de otra diversa autoridad, cuya sede esté fuera de la jurisdicción de quien debe conocer, pues tal análisis sólo puede y debe hacerse al momento de resolver el fondo de la controversia y siempre que haya sido propuesta esa cuestión por una de las partes, toda vez que en el auto de radicación del juicio no es permitido hacer pronunciamiento alguno que sea propio de la sentencia de fondo."

·Puede surgir la duda cuando la autoridad que emite el acto expresa que lo hace en cumplimiento del superior jerárquico que reside fuera de la jurisdicción de la Sala que por razón del territorio le compete conocer de los actos que se impugnen de aquélla. COMI'ETF.NGIA TERRITORIAl.. Es AUTORIDAD ORDENADORA LA QUE DICTA I.A RESOLUCiÓN EN QUE SE DAN LAS RASES PARA LIQUIDAR EL CRÉDITO Y ORDENAR SU COBRO. Cuando el Jefe del Servicio Aduanal remite un oficio a la exactora correspondiente y con éste envía diversas liquidaciones formuladas por concepto de impuestos a mercancías recibidas en ese servicio a fin de que sean cobradas, precisando cuál es la cantidad líquida a la que asciende y la fecha en que debió cobrarse ese crédito, solicitando además que se apliquen los recargos que procedan conforme a tales datos, debe considerarse que dicho oficio constituye una resolución que está dando las bases para la liquidación del crédito fiscal y, por lo tanto, la J efatura del Servicio Aduanal tiene el carácter de autoridad ordenadora para efectos de fijar la competencia territorial de la Sala que debe conocer del asunto; en cambio, la Oficina Federal de Hacienda sólo. se considera ejecutora. Por consiguiente, la Sala Regional competente para tramitar el juicio, lo es aquella en cuya circunscripción territorial radique la autoridad aduanal emisora del acto impugna-

4


RTFF

de abril de 1987, p.

8~5.

284


do, conforme a los artículos 207 del C6digo Fiscal de la Federación y 24 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación."

Al impugnarse el silencio de la autoridad, negativa fiera, la competencia de la Sala surge si dentro de su jurisdicción se encuentra la autoridad a quien le corresponde resolver la instanda. COMPETENCIA POR RAZÓN DE TERRITORIOS. TIVA

FleTA

Rl-:SULTA

COMPETENTE

PARA

Sr SE

IMPUGNA UNA NEGA-

CONOCER

DEL

.JUICIO

DE

NULIDAD 1..<\ SALA REGIONAL DENTRO DE CUYA JURISDICCIÓN SE F.NCUEN1"RA LA SEDY. DE LA AUTORIDAD COMPETENTE PARA RESOLVER L., INSTANCIA. De acuerno con lo preceptuado por el artículo 207 del Código Fiscal de la Federación, la regla general para determinar la competencia de las Salas Regionales por razón de territorio consiste en precisar si en su circunscripción territorial radica la autoridad ordenadora de la resolución impugnada, ya que en el artículo 24 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación se establece que las Salas Regionales conocerán, por razón de territorio, de las resoluciones que dicten las autoridades ordenadoras con sede en su jurisdicción. Por lo tanto, debe entenderse que corresponde conocer del juicio de nulidad promovido en contra de una resolución negatlva ficta a la Sala Regional dentro de cuya jurisdicción se encuentra. domiciliada la autoridad competente para resolver la instancia respectiva, en el momento en que se hizo, y a la que puede atribuirse tal negativa.s

Cuando ante una de las salas regionales se promueva JUICIO de la que otra deba conocer por razón del territorio, se declarará incompetente de plano y comunicará su resolución a la que en su concepto corresponderá ventilar el negocio, enviándole los autos.' Recibido el expediente por la sala regional considerada como competente, ésta resolverá dentro de las 48 horas siguientes si acepta o no el trámite del juicio; de aceptarlo lo comunicará a las partes y al Presidente del Tribunal. De no aceptarlo, hará ello del conocimiento de la sala requiriente, a las partes y remitirá los autos al Presidente del Tribunal, quién los someterá a la consideración del Pleno para que éste o Revisión 21/86, visible en la RTFF de abril de 1987, p. 824. Incidente de incompetencia 2/87, visible en la RTFF de abril de 1987, p. BII. ;' Art. 218, primer párrafo, CF. ft


285

determine a cual sala corresponde conocer del juicio, pudiendo ser alguna de las contendientes o una diversa, ordenando al Presiden te que comunique la decisión adoptada, a las salas y a las partes, y envíe los autos a la declarada competente.

Se prevé la posibilidad de que inicialmente ninguna de las partes y la Sala misma no reparen en que por razón del territorio ésta no es la competente, caso en el cual cualquiera de las partes al percatarse podrá recurrir a la Sala Superior, exhibiendo copia certificada de la demanda y de las constancias que estime pertinente. La Sala Superior, si la documentación aportada. fuese suficiente, resolverá la cuestión de competencia y si en efecto la Sala Regional que viene conociendo el asunto fuese incompetente, ordenará que se envíen los autos a la que resultó ser la- competente. Se prevé la posibilidad de que inicialmente ninguna de las partes y la sala misma no reparen en que por razón del territorio ésta no es la competente, caso en el cual cualquiera de las partes, al percatarse, podrá recurrir al Presidente del Tribunal, exhibiendo copia certificada de la demanda y de las constancias que estime pertinentes. El Presidente del Tribunal, si la documentación aportada no fuese suficiente, podrá pedir informes a la sala regional cuya competencia se denuncie, a fin de integrar debidamente las constancias ({ue deban someterse al Pleno. Lamentablemente se ha olvidado por el legislador que hoy ya no debe hablarse de incompetencia por razón del territorio, sino de incompetencia por razón del domicilio fiscal del contribuyente, salvo los casos que señala el artículo 31 de la

Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación. 3.

EL DR ACUMULAClÓN DE AUTOS"

La conexidad es una figura procesal que tiene por objeto evitar que cuestiones idénticas, ventiladas simultáneamente en juicios separados, sean resueltas en forma diferente.

El artículo 219 del Código Tributario Federal nos señala que procede la acumulación de dos o más juicios pendientes de resolverse ruando: R

Art. 219,

CF.

286


a.) "Las partes sean las mismas y se invoquen idénticos agravios." En los términos del artículo 64 del citado Código las autoridades fiscales deben, con motivo del ejercicio de sus facultades de comprobación respecto de contribuciones quc se pagan mediante declaración periódica formulada por los contribuyentes, procederá determinar, en primer lugar, las contribuciones omitidas en el último ejercicio de doce meses por el que se hubiera o debió de haber sido presentada la declaración, y si el contribuyente revisado incurrió en las irrcgularidades que precisa la fracción II del mismo precepto, se podrán determinar, en el mismo acto o con posterioridad, contribuciones omitidas correspondientes a ejercicios anteriores, sin que en total excedan

de cinco. El ejercicio de estas facultades puede traer consigo dos resoluciones en fechas distintas pero que pueden dar origen a la acumulación de los juicios de nulidad que se promuevan,

en virtud de que las partes son las mismas y se invocan idénticos agravios, si la irregularidad es la misma. b) "Siendo diferentes las partes e invocándose distin-tos agravios, el acto impugnado sea uno mismo o se impugnen va-

rias partes del mismo acto." Este caso presenta complicaciones para la Sala ante la cual se acumularán los juicios, porque siendo las partes distintas aun cuando el acto impugnado igual, pueden cada una de ellas invocar agravios distintos que provocan una sentencia extensa y con puntos resolutivos diferentes, debido a que algunos demandantes expusieron las causales de ilegalidad que dan origen a que se declare para ellos la nulidad del acto impugnado y para los otros, cuyos agravios no fueron los idóneos, la validez de lo recurrido o bien unos ofrecieron y rindieron las pruebas pertinentes y otros fueron omisos en ellas, todo debido a que 10s abogados también fueron diferentes. Se considera que siendo distintas las partes e invocándose diferentes agravios, aun cuando el acto es semejante o igual, no puede haber sentencias contradictorias porque se exponen agravios que difieren entre sí, sea porque uno alega violaciones' de procedimiento que en el otro o demás demandantes no s-e incurrió por la autoridad.


287

Ya se ha dicho que la acumulación es una figura procesal que se funda en el principio de economía y también tiene por objeto evitar que juicios que versan sobre problemas similares reciban sentencias contradictorias, pero ¿puede presentarse este caso en juicios en los que las partes aun siendo diversas e impugnando el mismo acto invoquen distintas violaciones legales? Por ejemplo: se aumenta la tasa del impuesto sobre ganancias distribuibles, indicándose que se aplicará a las utilidades que las sociedades distribuyan cuando los balances que las fijen se practiquen a partir del l' de enero siguiente. Dos sociedades, cuyos ejercicios fenecen el 31 de diciembre, acuden al juicio de nulidad impugnando la resolución que les impone la obligación de aplicar la nueva tasa a las utilidades que distribuyan alegando, una, que la aplicación de la nueva tasa es retroactiva en virtud de que dicho impuesto se va generando a medida que la sociedad va percibiendo sus ingresos y la otra que la nueva tasa es aplicable hasta que se genere el gravamen y que ello ocurre hasta el momento en que la asamblea de accionístas apruebe el balance. Dos juicios en los que las partes son diferentes y se invocan distintas violaciones legales pero intentados contra el mismo acto: aplicación de la nueva tasa del impuesto sobre ganancias distribuibles, En los ejemplos anteriores, de acumularse los juicios, puede, resultar una sentencia favorable para la autoridad hacendaría por no asistir la razón a ninguna de las actoras, como puede darse el caso de una sentencia con puntos decisorios unos a favor y otros en contra, sin llegar a ser contradictorio el fallo ya que en un caso las violaciones alegadas son procedentes y en el otro no. Otro caso: la autoridad hacendaría aplica a dos contribuyentes una misma resolución que contiene diez puntos decisorios. Al acudir al juicio de nulidad uno de ellos impugna la resolución en sus puntos decisorios a), b) y e) y otra impugna 103 puntos decisorios f), g) y h), alegando esta última que precisamente lo establecido en los puntos a), b) y e) confirma la ilegalidad de los puntos f), g)_ y h), de la misma resolución. Dos juicios en los que las partes son diferentes y se invocan distintas violaciones legales, intentados contra distintos puntos decisorios de un mismo acto. Indudablemente que la sentencia

288


en cada caso será distinta, aun cuando podrá ser favorable en los dos juicios a la autoridad demandada. Otro caso: se promueve juicio contra una resolución que exige el pago de un impuesto omitido. Días más tarde, el mismo contribuyente impugna la resolución que contiene la multa a que se ha hecho acreedor por la omisión del impuesto. Sin embargo, al prepararse la defensa contra la resolución mediante la cual se impone la multa, el contribuyente se percatara eplc en cuanto al fondo, la omisión del impuesto, no le asiste la.razón a él sea por mala defensa o porque legalmente es cierta la omisión en que incurrió, por lo que se impugna la multa alegando que el monto de ella no está en proporción a la importancia de la infracción, o bien a sus antecedentes de contribuyente cumplido en los años que lleva de ejercer la actividad gravada; a su actual condición económica, o al origen de la infracción. En otras palabras, el actor alega la causal de ilegalidad prevista en la fracción V del articulo 238 del vigente Código Fiscal de la Federación. En el ejemplo anterior, las partes son las mismas pero se invocan distintas violaciones legales contra actos que, aunque diversos, uno es antecedente (resolución determinando onusaon de impuestos) o consecuencia del otro (resolución imponiendo la multa) y, sin embargo, no debería proceder la acumulación de los juicios ya que la sentencia en uno u otro deberá ser distinta. e) "Independientemente de que las partes y los agravios sean o no diversos, se impugnen actos que sean. unos antecedentes de los otros." Si primero se determinan créditos fiscales a distintas personas que incurrieron en el mismo ilícito y después se les notifican las multas que proceden, se está en presencia de actos que son unos antecedentes de los otros. Las autoridades del Instituto Mexicano del Seguro Social primero notifican la resolución aumentando el grado de riesgo de la empresa o de todo un giro industrial, que es impugnado mediante el recurso administrativo de inconformidad, que se resuelve en forma adversa a los recurrentes por lo que éstos acuden al juicio de nulidad y cada bimestre se está aplicando el nuevo grado de riesgo que es igualmente combatido.


289

La autoridad administrativa notifica primero las infraccienes quc en su opinión incurrieron los visitados, sean por irispectores de Servicios Coordinados de Salud o de la Secretaria del Trabajo o Previsión Social, resoluciones que se impugnan y enseguida se les notifica las multas que corresponden a cada infracción. Cuando el demandante impugna primero el acto principal y al notificársele el acto secundario, la multa, sc percata que en cuanto al fondo del asunto el derecho no le asiste puede exponer agravios en cuanto a lo accesorio. Al notificarse la resolución detennínando omisiones de impuestos antes de que caduquen las facultades de la autoridad fiscal para ello y sí en cambio ello ha sucedido cuando se notifique el acto quc sanciona las omisiones. Se está en presencia de actos que son unos antecedentes de otros también impugnados, pero con agravios diferentes, Por los problemas expuestos, debe considerarse que la acumulación de juicios sólo debe de proceder: a) Cuando las partes, siendo las mismas o diversas impugnen el mismo acto y aleguen idénticas violaciones legales. b) Cuando las partes, siendo las mismas o diversas, impugnen actos que, aunque diversos, sean unos antecedentes o consecuencia de los otros y se aleguen idénticas violaciones legales.

La acumulación se ventilará ante el magistrado instructor que esté conociendo del juicio en el cual la demanda se presentó primero, quien en el plazo de diez días formulará el proyecto de resolución que someterá a la Sala, la cual dictará el acto que proceda. La acumulación podrá tramitarse de oficio,". esto es, que la propia Sala, al recaer en ella escritos de demanda que quedan comprendidos dentro de los casos previstos en el articulo 21 del Código Fiscal, puede promover el incidente de acumulación. Se aclara que las solicitudes de acumulación notoriamente infundadas, se desecharán de plano;'? 9 ]0

Art. 221. CF. Art. 222, primer párrafo,

CF.

290


U na vez decretada la acumulación deberán enviarse los autos a la Sala que conoce del primer juicio, en un plazo que no exceda de seis días; si la acumulación se decreta en una misma Sala se turnarán los expedientes al magistrado instructor que conoce del juicio más antiguo." Como novedad que pueda alargar extensamente el trámite de un juicio, se establece que cuando no pueda decretarse la acumulación sea porque en alguno de los juicios se hubiese cerrado la instrucción o por encontrarse en diversas instancias -juicio de amparo o en revisión-, a petición de parte o de oficio se decretará la suspensión del procedimiento en el juicio en trámite, suspensión que subsistirá hasta que se pronuncie la resolución definitiva en el primer juicio." Pero si las partes son diferentes y los agravios también, de nada servirá el fallo que se dicte en el que se cerró la instrucción o por encontrarse en diversas instancias. Igualmente, a petición de parte o de oficio, se decretará la suspensión del procedimiento cuando se haya impugnado una resolución en la cual no proceda el recurso de revocación y que por conexidad a otro impugnado en tal medio de defensa, haya que esperar a que éste se resuelva;" Con motivo de la importación de un bien que la autoridad sospecha que se introdujo de contrabando, se inicia contra el tenedor del mismo el procedimiento administrativo de investigación y audiencia; procedimiento que por su tardanza en trarnitarse da origen a que el particular presente instancia solicitando que se declare que ha transcurrido el plazo de cinco años dentro del cual se debieron de haber ejercido las facultades de determinación de contribuciones a su cargo; pasados cuatro meses, agota el recurso administrativo de revocación en contra del silencio de la autoridad y estando aún en trámite este recurso se dicta resolución que decide el procedimiento administrativo de investigación y audiencia que es impugnada ante el Tribunal Fiscal de la Federación, visto lo dispuesto en el último párrafo del artículo 117, que nos decía: "No procederá el recurso 11

'Art. 222, segundo párrafo,

'12

Art. 222, tercer párrafo, Art. 222, cuarto párrafo,

1;3

CF. CF,

CF.


291

de revocación, contra les resoluciones que decidan el procedimiento administrativo de investigación y audiencia." El trámite de! juicio promovido ante e! Tribunal Fiscal se suspendería contra esta última resolución, hasta en tanto no se resolviese él recurso de revocación o bien se acumulase con el que dé origen a la negativa fiera, visto que tampoco se contesta pasados cuatro meses, siendo este segundo juicio el atrayente.

4. EL

DE LA NULIDAD DE NOTIFICACIONES

Este incidente se plantea cuando en perjuicio de alguna de las partes no se respeta e! procedimiento de notificación de los autos o acuerdos dictados por las Salas o magistrados instructores durante e! procedimiento del juicio, conforme a lo ordenado por e! artículo 253 del Código Fiscal de la Federación. Este precepto, por exclusión, nos precisa qué actos o acuerdos de las Salas o del magistrado instructor no deberán notificarse personalmente o por correo registrado con acuse de recibo, al expresar que cuando el particular -o los abogados autorizados en los términos del último párrafo del artículo 200 del Código Fiscal- no se presenta en la Sala, las notificaciones se harán personalmente o por correo registrado con acuse de recibo, tratándose de los siguientes casos: a) "La que corra traslado de la demanda, de la contestación y, en su caso, de la ampliación." b) "La que mande citar a los testigos o a un tercero." e) "El requerimiento a la parte que debe cumplirlo." d) "El auto de la Sala Regional que dé a conocer a las partes que el juicio será resuelto por la Sala Superior." ti) "La solución de sobreseimiento." f) "La sentencia definitiva." g) "En todos aquellos casos en que el magistrado instructor así lo ordene."

Cuando se tiene por contestada la demanda el magistrado instructor dicta uno de los dos siguientes acuerdos: a) "Hágase del conocimiento de las partes que acorde a lo previsto por el articulo 235 del Código Fiscal de la F edcración,

292


cuenta con el término de cinco días para formular alegatos por escrito en el presente juicio, el cual correrá diez días después de que surta efectos la notificación del presente acuerdo." b) "Por otra parte se hace del conocimiento dc las partes que una vez que se den los presupuestos procesales contenidos en el artículo 235 de! Código Fiscal de la Federación vigente, se abrirá e! período para formular alegatos mediante acuerdo que será notificado por lista." La mayoría de los magistrados instructores hacen suyo e! primero de los acuerdos citados con lo que las partes están en condiciones de precisar cuándo empieza a correr el plazo de cinco días para presentar sus alegatos, sea en la Oficilia de Partes de la Sala o por correo registrado con acuse de recibo cuando el demandante reside fuera de la sede de la Sala. En cambio, el segundo impide a la parte demandante tener la certeza de cuándo empieza a correr el plazo de los cinco días para presentar sus alegatos, máxime si reside fuera de la ciudad que sirve de sede a la Sala. Afortunadamente son más los magistrados instructores que actúan con justicia al disponer en el mismo auto en que se ticoc por contestada la demanda o la contestación a la ampliación de la demanda, si fuese el caso, el prevenir a las partes cuándo empieza a correr el término para presentar sus alegatos, que inclusive les permite a ellas contar con un mayor número de días para formularlo. Para evitar acuerdos como el citado en segundo término, debería de establecerse que el auto que abre el período de alegatos quede comprendido entre los que enumera e! articulo 253, así como aquellos en que se admite el recurso de revisión interpuesto contra la sentencia por la autoridad demandada o cuando la autoridad agota el recurso de reclamación, para evitar que las partes queden a expensas del buen juicio y criterios "en que el magistrado instructor así lo ordene". Todos los demás autos que diete el magistrado instructor fe listarán en los estrados de la Sala conteniendo el nombre de la parte, expediente y clase del mismo, haciendo constar la fecha de la lista." 14


CF.


293

Las notificaciones a las autoridades administrativas se harán siempre por oficio o por la vía telegráfica en los casos urgentes." "Tratándose de las autoridades, las resoluciones que se dicten en los juicios que se tramiten ante el Tribunal Fiscal de la Federación se deberán notificar en todos los casos, únicamente a la unidad administrativa a la que corresponda la representación en juicio de la autoridad señalada en el artículo 198, fracción JII de este Código'· -las autoridades fiscales en el Distrito Federal están representadas por la Administración Central Jurídica· de Ingresos y las foráneas por las Administraciones Locales Jurídicas de Ingresos con sede en las salas regionales. Las notificaciones surtirán sus efectos el día hábil siguiente a aquel en que fueren hechas y si la notificación fuese por lista se tendrá como fecha de notificación el día en que se hubiese fijado." Si la notificación fue omitida o irregular, se considerará legalmente hecha a partir de la fecha en que el interesado se hizo sabedor de su contenido." El cómputo de los plazos se sujeta a las siguientes reglas: ie

a) "Empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que surta efectos la notificación" -si se notifica el día lunes pero el martes es día inhábil, no así el miércoles y jueves, surte efectos el segundo día hábil que es el miércoles y la cuenta empieza al día siguiente, jueves. 6) Si el plazo alude a días, sólo se tomarán en cuenta los hábiles, entendiéndose por éstos aquellos en que se encuentren abiertas al público las oficinas de las Salas del Tribunal Fiscal durante el horario normal de labores. "La existencia de personal de guardia no habilita los días en que se suspenden las labores" -el Tribunal Fiscal goza de dos periodos de vacaciones: los últimos diez días hábiles de los meses de julio y de díciembre. Art. 254, primer párrafo, Art. 254, 29 párrafo, CF. 17 Art. 255, CF. 1..8 Art. 257, CF. '1Jl Art.· 258, CF. 1..6

106

CF.

294


e) Si los plazos están señalados en períodos -decena o quincena- o tienen una fecha límite para su extinción, quedan comprendidos los días inhábiles, pero si e! último día de! plazo es inhábil o la fecha determinada lo es, e! término se prorrogará hasta e! siguiente día hábil. el) Si los plazos se fijan por mes o por año, sin especificar que sean de calendario "se entenderá en el primer caso que el plazo vence e! mismo día de! mes de calendario posterior a aquel en que se inició y en el segundo caso, el término vencerá e! mismo día de! siguiente año de calendario a aquel en que se inició' --en el primer caso se tiene un mes más un día y en el segundo caso un año más un día. "Cuando no exista e! mismo día en los plazos que se fijen por mes, éste- se prorrogará hasta e! primer día hábil de! siguiente mes de calendario" ~se inicia el mes el 31 de mayo )' vence e! I? de julio por cone!uir junio e! día 30. Las notificaciones hechas con violación a lo dispuesto en e! Código Fiscal serán nulas )' en este caso la parte perjudieada podrá pedir que se declare la nulidad dentro de los cinco días siguientes a aquel en que conoció e! hecho ofreciendo las pruebas idóneas en el mismo escrito en que se promueva la nulidad de notificación; las instancias haciendo valer este recurso notoriamente infundadas se desecharán de plano." Admitido e! incidente se correrá traslado a las demás partes por el término de cinco días para. que manifiesten lo que a su derecho convenga; transcurrido dicho plazo, se dictará resolución.

Si resultare procedente e! incidente la Sala ordenará la reposición de la notificación, anulando todo lo actuado y se im-

pondrá una multa al actuario que no podrá exceder de! 30% de su sueldo mensual, quien podrá ser destituido, sin responsa-

bilidad para e! Estado en caso de reincidencia. PRODF.otMIENTO. DERE RF.PON~~RSF. SI LA SALA "A

Qua" INCURRE F.N

De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 235 del Código Fiscal de la Federación, la instrucción sólo se puede declarar concluida una vez que se haya contestado la demanda, y la ampliación cuando proceda, que se hayan desahogado las VIOI.ACIONES SUSTANCIALES.

ce Art. 223,

CF.


295

pruebas y resuelto los incidentes de previo y especial pronunciamiento, 10 que significa que si no se desahoga algún medio probatorio propuesto por las partes o si no se resuelve un incidente que impida que se resuelva el fondo del asunto, no puede declararse cerrada la instrucción; por tanto, si no obstante la existencia de estas circunstancias la Sala del conocimiento emite sentencia en cuanto al fondo del asunto, al resolver el recurso de revisión la Sala Superior debe revocar dicha sentencia y ordenar la reposición del procedimiento para subsanar las violaciones en que hubiere incurrido la responsable y que trasciendan al sentido del fallo.O

Las violaciones en que más incurren los actuarios, son las siguientes: a) Se debe de notificar personalmente en Nicolás San Juan 1021, Col. del Valle, en la ciudad de México, y se notifica en Nicolás San Juan 1031 con la servidumbre existente en esa dirección, pero asentando 1021 y de que la notificación se hace con la secretaria de! interesado, quien ignorante de lo que trata la diligencia recibe la notificación. b) El actuario se presenta en el domicilio correcto pero al no encontrar al interesado, o a su representante legal o autorizado para recibir notificaciones, formula en ese mismo día dos notificaciones: con fecha de ese día el requerimiento para que esté presente e! demandante al día siguiente a la hora que se seiala y enseguida realiza la notificación con fecha del día si. guiente, o con fecha de! día anterior e! requerimiento y notifica con la fecha en que está presente, todo con la persona que lo está atendiendo y en esa forma se evita doble vuelta. Como el actuario tiene fe pública cómo probar que nunca se presentó en e! número 1021 y, sobre todo, que no es cierto que labora en e! Despacho en que dizque se hízo la notificación, o bien que no es cierto que la notificación se hizo al día siguiente o que e! requerimiento se fonnuló e! día de ayer. Los actuarios arriesgan su tranquilidad personal con lo anterior, por cuanto que en el primer caso se descubrió que la notificación fue irregular al recorrerse las casas y encontrar que en efecto, en Nicolás San Juan 1031 se había dejado una noti21 Revisión 1995/86, visible en la Revista del Tribunal Fiscal de la Federación de octubre de 1987, p. 374.

296


ficación cuyos moradores no sabían qué hacer con ella y, en el segundo caso, bien pudo estar ausente por causa justificada el día anterior la secretaria o al siguiente en que se presentó el actuario. En ocasiones la autoridad demandada, al producir su contestación, revoca el acto impugnado y solicita por consiguiente el sobreseimiento del juicio, pero aclarando que ello es para determinados efectos, lo cual puede ser perjudicial para e! demandante. NOTIFlC:\CIÓN J'ER~ONAL DEI. At'TO POR

El. QUE SE TlENt: POR CON·

TF.5TADA 1..'\ DEMANDA CUANDO SE INTRODUCE UN EU:MENTO NU}o;VO.

Cuando la autoridad, al formular la contestación de la demanda, plantea el sobreseimiento del juicio por revocación administrativa de la resolución impugnada, pero de la lectura del oficio revocatorio se aprecia que contiene, además, una resolución desconocida por el actor, se está introduciendo en la litis un elemento nuevo }' por ese motivo se le debe notificar personalmente al actor el auto por el que se tiene por contestada la demanda, a fin de que éste tenga la oportunidad de ampliarla e impugnar, si así lo considera procedente, la nueva resolución, de conformidad con lo previsto por los artículos 210 r 253, fracción 1, del Código Fiscal de la Federación, puesto qur procesalmente está conociendo de los fundamentos }' motivos de la resolución después de iniciado el [uiclo.w

La Sala Superior ha sostenido que e! exacto cumplimiento de los requisitos legales de las notificaciones no puede intcrprctarsc como un simple formalismo para dificultar la actuación de una autoridad, sino como un procedimiento de cuya realización depende que se llegue a la convicción de que un particular tuvo conocimiento fehaciente de una resolución que lo afectaba y que si dentro de! término legal no utilizó la vía de defensa procedente, la consintió. No darle importancia al acto de notificación y a los requisitos que deben cumplirse es propiciar la indefensión de los particulares, lo que es complelamente contrario al texto del 16 consritucional.?" Aun cuando lo anterior está referido a la notificación del arto que puede ser impugnado por el particular, las ideas que H' exponen son aplicables a las notificaciones de los autos o -- R('\"isiún ::!16::!/R6, visililc ('11 la RTI-T de octubre de t9Bi, p. 37::!. R('\i~i(Ín ,\¡9i Bó. r¡ xihlr en la RiH dC' scptu-morc eh- \Na~J p. Z:"l.

~,


297

acuerdos sean de la Sala o del magistrado instructor, pues de

la correcta notificación de ellos depende una justa solución en el juicio.

5.

EL

DE INTERRUPCIÓN POR aUSA DE MUERTE, DISOLUCIÓN,

INCAPACIDAD

o

DECLARATORIA DE AUSENCIA

El artículo 244 nos aclara que este incidente durará como máximo un año y se sujetará a lo siguiente: L Se decretará por el instructor a partir de la fecha en que éste tenga conocimiento de la existencia de alguno de los supuestos a que se refiere este artículo. Il. Si transcurrido el plazo máximo de interrupción, no comparece el albacea, el representante legal o el tutor, el magistrato instructor acordará la reanudación del juicio, ordenado que todas las notificaciones se efectúen por lista al representante de la sucesión o de la liquidación, según sea el caso.

Conforme al artículo 369, segundo párrafo del Código Federal de Procedimientos Civiles, también ha lugar cuando fallece el representante procesal de la parte demandante. La interrupción que regula este incidente tiene como límite máximo un año natural, plazo en el cual debe de denunciarse la sucesión del demandante y designarse el albacea, al representante de la parte que ha quedado sin representante procesal provea a su sustitución, o al representante legal del menor o mayor incapacitado o del ausente, una vez que han transcurrido seis meses sin saberse de la existencia de éste último. Es aplicable, el caso de interrupción, lo dispuesto en el artículo 368 del erre, que nos dice: 368.-Con excepción de las medidas urgentes y de aseguramiento, todo acto procesal verificado durante la suspensión es ineficaz, sin que sea necesario pedir ni declarar su nulidad.

ARTÍCULO

Pero si en alguno de estos cuatro supuestos hay litigio respecto a quién es el representante legal o el tutor y transcurre el año sin que los tribunales civiles puedan resolver en

298


definitiva quién es el representante legal o el tutor, al reanudarse el juicio de nulidad ¿(¡lIé no se vicia todo?

6. LA RECUSACIÓN

POR CAUSA DE IMPEDIMENTO

Se plantea este incidente cuando alguno de los magistrados de la Sala o Sección coinciden en una de las causales de impedimento y no se excusa de conocer de un negocio o juicio en el cual ocurra." Las causales que pueden dar origen a este incidente, SOO:25

a) Tener interés personal en el negocio, esto es, ser socio o accionista de la demandante. b) "Sean parientes consanguíneos afines o civiles de alguna de las partes o de sus patronos o representantes en línea

recta sin limitación de grado y en línea transversal dentro del cuarto grado por consanguinidad y segundo por afinidad." Si el demandante es pariente consanguíneo, sea abuelo paterno o materno, padre o madre, hijo o nieto, hermano o hijo de éste o pariente civil: suegro o cuñado, el magistrado debe excusarse. e) "Han sido patronos o apoderados en el mismo negocio": fue accionista, o socio, o miembro del Consejo de Administración, o ejecutivo de la empresa o su representante legal antes de ser magistrado. d) "Tienen amistad estrecha o enemistad con alguna de las partes o con sus patronos o representantes". Por amistad estrecha debe entenderse que el demandante y el magistrado se consideran como si hubiese parentesco entre ellos. El que un magistrado lleve una amistad ordinaria con un litigante, o con el demandante o con el representante de una persona moral, ello no es causa de excusa. Lo será cuando esa amistad pueda llegar a influir en la decisión que deba adoptar el magistrado. e) "Han dictado el acto impugnado o han intervenido con cualquier carácter en la emisión del mismo o en su ejecución." 24

Art. 225, cs.

25

Art. 204,

CF.


299

En buen número de casos, menos visibles en los últimos sexenios, directores generales de una unidad administrativa fiscal federal eran separados de sus cargos y nombrados magistrados del Tribunal Fiscal de la Federación, en donde iban a conocer de juicios en los que se controvertían actos por ellos -emitidos. Estaban impedidos para actuar con imparcialidad,máxime cuando el demandante demostraba lo absurdo de la resolución combatida. f) "Figuran como parte en un juicio similar, pendiente de su resolución." Cuántas veces un litigante ante el Tribunal Fiscal es designado magistrado del mismo y se encuentra que tiene asignado un juicio en el que actúa como parte actora a quien él estaba defendiendo. g) "Están en una situación que pueda afectar su imparcialidad en forma análoga o más grave que las mencionadas." Como litigante impugnó a nombre del visitado "la última acta parcial" o bien agotó el recurso administrativo cuya resolución dándole fin no fue favorable y enseguida él, antes de ser magistrado u otro litigante impugna tal acto ante el Tribunal Fiscal, recayendo la demanda en su Sala. En él pasado, como se ha señalado ya, el impedimento que con más frecuencia se presentaba era el consignado en el inciso e), por cuanto que resultaba normal que un funcionario del Fisco Federal fuese designado Magistrado del Tribunal Fiscal. Ahora, el impedimento que lo sustituyó y que tiende a desaparecer es el previsto en el inciso b), por parte de las autoridades demandas. Se ha pretendido que la imposición de correcciones disciplinarias por falta de respeto al magistrado instructor o a la Sala misma, constituye motivo de enemistad y, por ende, causal de excusa o de recusación. Sobre esto el Tribunal en Pleno resolvió: No puede pretenderse que los actos procesales, promociones y resoluciones puedan constituir fundamentos para establecer la enemistad manifiesta, aun incluyendo la imposición de una corrección disciplinaria, por estimar irrespetuosa la actuación de un litigante, ya que sólo puede demostrarse la causal de enemistad mediante pruebas externas, ajenas al trámite del expediente." 26

Emitida el 25 de junio

d~

1947.

300


Expuesta por el magistrado la causal de impedimento ---que puede ser de Sección o de Sala Regional- el Presidente de la Sección o de la Sala Regional turnará el asunto al Presidente del Tribunal para que éste la califique y de resultar fundada, se proceda en Jos términos de la LüTFF. La recusasión de magistrados se hará mediante escrito que se preseo tará en la Sala o Sección respectiva, ofreciéndose las pruebas correspondientes. El Presidente de la Sala o Sección, dentro de los cinco días siguientes, remitirá al Presidente del Tribunal, el escrito de recusación junto con un informe que debe rendir el magistrado recusado, a fin de que se someta el asunto al conocimiento del Pleno; a falta de este informe se presumirá cierto el impedimento. Si el Pleno del Tribunal declara fundada la recusación, designará al magistrado que deba sustituirlo en los términos de la LOTFF. 27 "Los magistrados que conozcan de una recusación son irrecusables para ese sólo efecto.P con lo que se aclara que el magistrado del Pleno que Iramite y elabore el proyecto que se apruebe no es recusable para conocer del asunto. Si la Sala Superior dicta la sentencia por ser ella atrayente en los términos del artículo 239-A del Código Fiscal de la Federación, el magistrado que elabore el proyecto de sentencia no puede ser recusado. Solo puede ser recusados los magistrados de Sección o de Sala Regional. El CFF era omiso en señalar que también los magistrados de la Sala Superior podían ser recusados cuando sean designados magistrados ponentes en los juicios en que resulta atrayente la Sala Superior pero, a partir del 1 de enero de 1996, la parte final del primer párrafo del artículo 226, nos dice: "si se trata de magistrados de la Sala Superior, el mismo deberá de abstenerse de conocer del asunto".

7. EL

DE SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN

Este incidente no está consignado en los enumerados por el articulo 217 del Código Fiscal en virtud de que su interpo27 28

Art. 226, CF. Art. 226, último párrafo,

CF.


301

sición no interrumpe o suspende la tramitación del juicio, lo que sí sucede con los cinco anteriores que en tanto no se resuelvan no pueden continuar el procedimiento." Como hoy la parte ejecutora o ante quien deba garantizarse .el interés fiscal ya no es parte del juicio, como sí lo era hasta el 31 de marzo de 1983, en ocasiones esta unidad administrativa ejecuta o trata de ejecutar el acto impugnado, no suspendiendo el procedimiento de ejecución por considerar que los bienes o la garantía otorgada no satisfacen el interés fiscal que se ha determinado, con sus accesorios como lo son las multas y los recargos o bien solamente a lo principal y sus accesorios pero no a los gastos de ejecución cuando por el monto del crédito se otorgue en garantía el embargo de la negociación en la vía administrativa. También sucede que la oficina receptora rechace los bienes o la garantía que ofrece el demandante, por considerar que no se ajustan a lo establecido por el artículo 141 del Código Fiscal de la Federación, por lo que no obstante la demanda enderezada por la parte actora, de la cual se entrega una copia sellada a dicha oficina, sigue adelante el procedimiento de ejecución. Pero también se presentan casos en los que la oficina ejecutora, por cuestiones personales entre el titular de la misma y el demandante, se niega a recibir la garantía que éste ofrece obstinándose en que sea precisamente en la forma en que 10 exige aquél, lo que origina que la parte actora promueva el incidente de suspensión del procedimiento administrativo de ejecución, el cual puede intentarse en todo momento, aun cuando se haya dictado sentencia que enseguida se recurre por una o ambas partes, ante el que fue magistrado instructor. El problema puede surgir porque en opinión del jefe de la oficina receptora la fianza otorgada no alcanza a cubrir los créditos impugnados; porque' los bienes de la negociación no tienen un valor suficiente para garantizar 108 créditos o bien porque aquel funcionario, al ser insuficiente 108 bienes de la negociación, nombra un depositario interventor con derecho a retirar el 10% de los ingresos diarios obtenidos por la empresa, una vez cubiertos los gastos que el propio Código Fiscal precisa, 29

Art. 228 bis, tercer párrafo, cs.

302


y cobrar honorarios con cargo a la caja o bien otros gastos no autorizados por el citado Código. Si el artículo 141, antepenúltimo párrafo, del mencionado Código nos dice que "La garantía deberá comprender, además de las contribuciones adeudadas actualizadas, los accesorios causados, así como de los que se causen en los doce meses siguientes a su otorgamiento. Al terminar este período y en tanto no se cubra el crédito, deberá actualizarse su importe cada año y ampliarse la garantía para que cubra el crédito actualizado y el importe de los recargos, incluso los correspondientes a los doce meses siguientes" y el segundo párrafo del artículo 21 del Código Fiscal establece que "Los recargos se causarán hasta por cinco años y se calcularán sobre el total del crédito fiscal, excluyendo los propios recargos, la indemnización a que se refiere el párrafo 7' de este artículo, los gastos de ejecución y las multas por infracción a disposiciones fiscales", luego ¿por qué si el crédito principal proviene del ejercicio anterior al que está corriendo, se exige que se garanticen recargos hasta por cinco años? Si los bienes de una persona moral SOn insuficientes para garantizar los créditos determinados ¿por qué se nombra un depositario interventor con cargo a la caja, debiendo retirar de la negociación el 10% de los ingresos en dinero, una vez que ha separado las cantidades que correspondan por concepto de sueldos y demás créditos preferentes a que se refiere el Código Fiscal, y enterarlo en la caja de la oficina receptora diariamente o a medida que se efectúe la recaudación/ID si este procedimiento es aplicable "para hacer efectivo un crédito fiscal exigible":1I y el crédito impugnado aún no es exigible porque aún está en litigio la resolución que lo determina? Así las cosas, se encuentra probado en autos que la empresa actora garantizó el interés fiscal respecto de los créditos controvertidos en el presente juicio, mediante el acta de embargo trabado por la Secretaría de Finanzas del Estado de San Luis Potosí el 10 de agosto de 1983, en los bienes especificados en las hojas anexas al acta de embargo respectiva) nombrándose provisionalmente como depositario de los mismos al C. Carlos Hinojosa Villarreal, promovente de este su Art. 165, primer párrafo, ~l Art. 151, primer párrafo,

CF. CF.


303

juicio de nulidad. En relación con lo anterior, también se encuentra acreditado en autos que la empresa deudora solicitó a la autoridad ejecutora la suspensión del procedimiento de ejecución, la cual le fue acordada mediante acuerdo de 6 de enero de 1984, en el que claramente se asienta que se accedió a ello por estar debidamente garantizado el interés fiscal con el embargo trabado a la negociación, como unidad económica y por encontrarse pendiente "de resolver el juicio fiscal promovido por la contribuyente. De lo antes expuesto se observa que el C. Secretario de Finanzas del Estado de San Luis Potosí en su auto de 15 de febrero de 1984, al revocar el nombramiento del C. Carlos Hinojosa Villarreal como depositario de los bienes, y al nombrar como depositario al C. César Rubio Arteaga, y con mayor razón, al hacerse saber a este último que debe cwnplir con las obligaciones previstas en los artículos 165, 166 Y 167 del Código Tributario Federal. En efecto, con el proceder de la autoridad exactora se está infringiendo en perjuicio de la empresa demandante, lo dispuesto en los numerales 141 y 144del citado Código puesto que al revocarse el nombramiento del anterior depositario y al nombrarse uno nuevo con el cargo de interventor a la caja, haciéndole saber que deberá ejercer las facultades y cumplir con las obligaciones previstas en los dispositivos legales antes invocados, realmente se está reiniciando el procedimiento administrativo de ejecución invocado en contra de la contribuyente, siendo que éste se encuentra suspendido por auto de 6 de enero de 1984, hasta que se resuelva en definitiva el juicio fiscal promovido... , de tal suerte que también se está desconociendo la suspensión decretada por la propia autoridad exactora en dicho auto."

Sin embargo, la Quinta Sala Regional Metropolitana del Tribunal Fiscal, sostuvo lo siguiente: Establece el artí-culo 165 del Código Fiscal de la Federación que el interventor encargado de la caja después de separar las cantidades que corresponden por concepto de salarios y demás créditos Preferenciales, deberá retirar de la negociación intervenida el 10% de los ingresos en dinero y enterarlos en la caja de lá oficina ejecutora diariamente o a medida que se efectuó la recaudación. Como puede advertirse del citado precepto, en ningún momento la ley condiciona o distingue que deba efectuarse el entero del 10% de los ingresos hasta que la resolución impugnada como origen de los créditos, hubiere quedado firme ... !!!! !!2 Criterio de la Cuarta Sala Regional Metropolitana sostenida en el Exp. 14334/83. !I~ Quinta Sala Regional Metropolitana, Juicio de nulidad 13995/83 de 21 de enero de 1985.

304


Es indudable que el contenido del Capítulo III del Título V del Código Fiscal alude a crédito fiscales que quedaron firmes, sea porque no se impugnaron o porque habiéndose impugnado el medio de defensa no prosperó, convirtiéndose en exigibles y las autoridades fiscales encargadas de su cobro, de no pagarse ellos en forma espontánea por el deudor, procederán a iniciar el procedimiento de remate de los bienes embargados de la negociación. Si el demandante vence en definitiva a la autoridad fiscal y ésta le ha retirado diariamente, a través del depositario interventor, el 10% de sus ingresos más los honorarios de éste ¿quién lo va a resarcir del daño económico sufrido? La Primera Sala Regional Hidalgo México ha entendido y resuelto correctamente el problema, al sostener: EMBARGO ADMINISTRATIVO.

SoN DIFERENTES

PRESUPUESTOS CUANDO

EL MISMO sF. OTORGA COMO GARANTÍA DEL INTERÉS FISCAL Y CUANDO ES PARTE OF.I. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE EJECUCIÓN. Son diferentes situaciones las que se dan cuando el embargo en la via administrativa se origina corno una forma de garantía del interés fiscal, situación que se regula por la Sección Primera del Capitulo II del Código Fiscal de la Federación)' cuando el embargo es consecuencia y parte del procedimiento administrativo de ejecución, situación que se regula por la Sección Segunda del Capítulo III del ordenamiento legal invocado, pues mientras que en el primer caso se trata de garantizar un interés fiscal controvertido, en el segundo se está ya en la ejecución del mismo, En las anteriores consideraciones, la designación de un depositario interventor con cargo a la caja o de administrador por parte de la autoridad ejecutora, sólo puede justificarse en la ejecución, ya que el Código Fiscal de la Federación prevé esta figura r la regula por el efecto de hacer el pago ante la oficina ejecutora del crédito adeudado; si se acepta la designación de interventor con cargo a la caja o de administrador en el primer caso, se desvirtuaría la figura de la garantía que regula la fracción V del artículo 141 del Código Fiscal de la Federación."

También surge el problema, aun cuando impugnable a través del recurso administrativo de oposición al procedimiento de ~~ Juicio
p. 174.

305


ejecución, cuando la oficina exactora trata de cobrar los gastos de ejecución ocasionados con motivo del embargo de los bienes de la negociación en la vía administrativa, en los términos del Reglamento del Código Fiscal de la Federación, ya que si en definitiva el demandante vence al fisco ¿por qué va a cubrir gastos de ejecución originados con motivo de un acto ilegal? GASTOS

ns EJECUCIÓN. PROCEDE SU CORRO AUN ANTES DE

IlECILlA SORR!:: L." VALIDEZ DEL

QlJl': SE

CRÉOITO :FISCAI. QUE LOS ORIGINA.

De

conformidad con los artículos 66 fracción V del Reglamento del Código Fiscal de la Federación y 150 fracción 11 del propio Código Fiscal procede cubrir, con anticipación a la práctica de la diligencia de embargo en la vía administrativa los gastos de ejecución del mismo para que quede debidamente garantizado el crédito fiscal, máxime si de la propia resolución impugnada se desprende que se otorgó la garantía del interés fiscal mediante embargo de un bien inmueble del actor, levantándose el acta de embargo respectiva."

Sin embargo, el primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, sobre este problema, resolvió: ...si el crédito garantizado fue declarado nulo, por consecuencia es nulo de pleno derecho el cobro de los gastos de ejecución que pretende la autoridad, por lo que al no haberlo considerado así la Sala responsable, incurrió en violación de las garantías constitucionales y de los preceptos secundarios invocados por la quejosa, por lo que es procedente otorgarle el amparo solicitado. ~6

Pero no sólo el particular puede promover este incidente sino también la autoridad haccndaria, para impugnar las decisiones dictadas por las autoridades ejecutoras en materia de suspensión, ruando estas decisiones originan que el crédito que se cstá reclamando ante el Tribunal Fiscal no quede debidamente garantizado y, por ende, no se ajuste a las normas legales correspondíentes." Promovido el incidente de suspensión de la ejecución el magistrado instructor correrá traslado a la autoridad que haya negado la suspensión del procedimiento, rechazada la garan-tía RTFF

~5 Sala Regional del Noroeste, Juicio de nuli(i
306


ofrecida o haya adoptado la decisión que perjudica los intereses del erario, para que dentro del término de tres días produzca 'u informe del por qué de su actuación; informe que de no rendirse o referirse a los hechos que se le imputan, se tendrán éstos por ciertos."

Dentro del plazo de cinco días a partir de que se haya recibido el informe, o que haya vencido el término de tres días para haberse presentado, la Sala dictará la resolución en la que decrete o niegue la suspensión u ordene que se reciba la ga.ran~ tía ofrecida. :19

Si la autoridad ejecutora no da cumplimiento a la resolución dictada por la Sala, ésta le impondrá una multa de uno a tres tantos del salario mínimo general del área geográfica correspondiente al Distrito Federal, elevado al mes."

8. EL

DE FALREDAD DE DOCUMENTOS

Este incidente tampoco está consignado como tal por eil articulo 217 del Código Fiscal, el cual establece que si alguna de las partes sostiene la falsedad de un documento, incluyendo las promociones y actuaciones del juicio, el incidente se hará valer ante el magistrado instructor hasta antes del cierre de la instrucción del juicio, correspondiéndole a la Sala resolver sobre la autenticidad del documento, exclusivamente para efectos de dicho juicio; incidente que se substanciará conforme a lo dispuesto en el cuarto párrafo del artículo 228-bis, corriendo traslado de la promoción él las partes por el plazo de diez ctías.4 1 En buen número de casos una de las partes cambia su firma, lo cual olvida, dando lugar a que ella se tache de falsa, pudiendo ello subsanar-se con que la parte respectiva estampe su firma en presencia del secretario." Generalmente el magist.rado instructor ordena que se desahogue la prueba pericial grafológica. .'I~ .'I~ 41)

41

4~

Art. 282, primer párrafo, CF. Art. 228, segundo párrafo, CF.

AI-!. 282, tercer párrafo, CF. Art. 229, primer párrafo, CF. Art. 229, segundo párrafo, CF.


307

En ocasiones, cuando se duda de la autenticidad del documento que se ofrece como prueba, se deberá presentar el original o copia autógrafa del mismo o bien señalar el lugar donde se encuentre, o bien ofrecer la pericial correspondiente; si no se hace el magistrado deberá desechar el incidente."

Generalmente este incidente se plantea cuando la autoridad demandada observa que la firma del demandante que aparece en las declaraciones que éste ofrece como pruebas, no coincide con la que aparece firmando la demanda y, con tal motivo, plantea el incidente de falsedad de documentos, ordenándose por el magistrado instructor la prueba grafosc6pica que deberán desahogar peritos en la materia. Si los peritos llegan a la conclusi6n de que la firma que aparece en la demanda no es la del demandante, se procederá al sobreseimiento del juicio.

9.

TRÁMITE DE LOS INCIDENTES

Promovido alguno de los incidentes previstos en el artículo 21 i, a excepci6n del de nulidad de notificaciones y al de falsedad de documentos, se suspenderá el trámite del juicio en lo principal hasta que se dicte la resoluci6n que corresponda. Los incidentes de incompetencia en razón del territorio, de acumulación de autos. de interrupción por causa de muerte o disolución, el de recusación, incapacidad o declaratoria de ausencia, sólo podrán promoverse hasta antes de que quede cerrada la instrucción; el incidente de nulidad de notificaciones, recuérdese, debe hacerse valer por la parte que ha reparado que se ha violado el procedimiento de notificación de

los acuerdos dictados por la Sala Regional, dentro de los cinco días siguientes a aquel en que se dio cuenta de ello y si resulta procedente se deberá reponer la notificación anulada y las actuaciones posteriores. Cuando se promuevan incidentes que ·no sean de previo y especiL"l} pronunciamiento, como el de suspensión de la ejecución y de falsedad de documentos, continuará el trámite del proceso. 43

Are 229, tercer párrafo,

CF.

308


No estando previsto algún trámite especial los incidentes se sustanciarán corriendo traslado de la promoción a las partes por el término de tres días, acompañándose con ella las prue· bas que ofrece el promovente, sean documentales, testimoniales o periciales.

10.

DE LA OBJECIÓN DEL AUTO ADMITIENDO LA DEMANDA, LA CONTESTACIÓN, INTERVENCIÓN DEL TERCERO

o

RECHAZO

DE PRUEBA!=;

"Los autos que admitan la demanda, la contestación, la intervenci6n del tercero perjudicado o alguna prueba, podrán ser objetados por las partes, mediante escrito que presentarán en el plazo de quince días; objeción que se decidirá en la resolución que ponga fin al juicio o en la sentencia respecuva.""

Esta objeci6n deberá hacerse valer cuando el demandante considere que la autoridad que produjo la contestación carece de competencia para ello, o resulte improcedente la intervenci6n del tercero, o alguna prueba que ofrece la autoridad o bien porque la autoridad demandada o la que produce la contestación a su nombre no señala domicilio para oír notificaciones, lo cual es frecuente que se presente; 4.'> por parte de la demandada, la objeción procede cuando el demandante omita, entre otros datos en su escrito de demanda, alguno de los siguientes: su domicilio para recibir notificaciones; el acto que se impugna; señalamiento de las autoridades demandada; los hechos que dieron motivo a la demanda; la expresión de agra· vios; sólo en el caso de que el magistrado instructor no -reparase en la omisión de uno de ellos, la objeci6n es para que se corrija el error, así como si por improcedente en los términos del último párrafo admiti6 pruebas que no se presentaron conforme a derecho. Al cerrarse la instrucción y dictarse la sentencia, las objcciones hechas por las partes deberán examinarse en primer término y si resultan improcedentes, entonces la Sala entrará al examen y resolución en cuanto al fondo del asunto." Art. 228 bis, último párrafo, CF. Art. 213, último pár~o, en relación .con el 208 último párrafo, CF. 46 Para la Sexta Sala Regional Metropolitana, planteada la objeción al auto de admisión de la demanda, sin más trámite, procedió a sobreseer el juicio de 5446/91, incurriendo en clara violación del precepto. 44 45


309

Si resultan procedentes las del demandante se tendrá por no contestada la demanda., o la intervención del tercero o rechazadas las pruebas si son procedentes las de la autoridad, procederá el desechamiento de la demanda o de las pruebas de' la adora.

11.

a

DE LA CADUCIDAD DE LA INSTANCIA

Es interesante tratar en este punto, aun cuando sea ajeno incidentes de previo y especial pronunciamiento que con-

10g

signa el Código Fiscal de la Federación, lo relativo a la caducidad de la instancia. La caducidad es una figura de derecho que extingue la relación juridica procesal por la inactividad de las partes demostrada en la continuación del juicio hasta su conclusión. En otras palabras, con esta figura jurídica se sanciona la falta de interés que se observa por mero abandono del pleito, conforme a nuestra legislación por la parte actora. Se ha planteado ante el Tribunal Fiscal si en el juicio de nulidad tiene cabida la figura de la caducidad que consigna el Código Federal de Procedimientos Civiles, el que establece que el proceso judicial caduca, entre otros casos, "cuando cual-

quiera que sea el estado del procedimiento, no se haya efectuado ningún acto procesal ni promoción durante un término mayor de un año, así sea con el solo fin de pedir el dictado de una resolución pendiente". 47 Cuando se COfTe traslado de la demanda enderezada en con-

tra de resolución dictada por la autoridad señalada como demandada, 'ésta tiene un plazo de cuarenta y cinco días hábiles para producir su contestación; si es en contra de resolución negativa, esto es, contra el silencio de la autoridad, además de contar con el plazo de cuarenta y cinco días para contestar la demanda, la actora también cuenta con cuarenta y cinco días para ampliar su demanda y la demandada con otros cuarenta y cinco días para producir su contestación a la ampliación de la demanda; hecho 10 cual, según. el caso, el magistrado instructor, diez días después de que haya concluido J~ sustanciación 47

Art. 373, fracción IV.

310


del juicio, comunica a las partes que tienen un término de cinca dias para formular sus alegatos; de lo que se concluye que es difícil, aun cuando no imposible, que se den todos los presupuestos para que se extinga el proceso por caducidad de la instancia. Sin embargo, nuestros tribunales han sostenido que las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Civiles que pueden ser supletorias del procedimiento de anulación, son únicamente aquéllas que vienen a cubrir lagunas que existen en el Código Fiscal, lo que presupone que debe haber, en uno y otro Códigos, instituciones similares, de ahí que, si en el caso de la caducidad se trata de una institución no aceptada de un modo expreso por el Código Fiscal, las reglas que norman tal institución en el Código Federal de Procedimientos Civiles no pueden aplicarse en el procedimiento de anulación, ya que, en tal caso, no se trataría de colmar lagunas de aquel ordenamiento, sino de modificarlo o de adicionarlo. Confirma lo expuesto la tesis siguiente: 451. Caducidad. Leyes Supletorias. Aunque el artículo 155 del Código Fiscal de la Federaci6n acepta la supletoriedad del Código Federal de Procedimientos Civiles, dicha norma debe interpretarse en el sentido de que tal supletoriedad sólo es procedente en aquellos casos en que el Código Fiscal citado falten disposiciones expresas sobre determinado punto, u y a condición de que no pugnen con otras que indiquen la intenci6n del legislador, para suprimir reglas de procedimiento". Ahora bien, como en el caso de la caducidad que se ventila en este negocio no se trata de una instituci6n prevista en el referido Código Fiscal, respecto de la cual faltaren en dicho ordenamiento algunas disposiciones que pudieran completarse o suplirse con determinadas disposiciones del Código Federal de Procedimientos Civiles, es obvio que este enjuiciamiento no puede tener el carácter de supletorio de aquel Código, en dicha materia, pues cabe decir que por la naturaleza misma de la caducidad, la cual limita y condiciona el derecho de las partes para obtener una resolución de las cuestiones propuestas, dicha instituci6n excepcionaldebe ser acogida expresamente por la ley de la materia, sin que pueda entenderse que ante el silencio de dicha ley tenga aplicación la norma supletoria." 48 Visible en la pág. 159 de la obra Jurisprudencia y tesis sobresalientede la Suprema Corte de Justicia de la Nación 1955-1963, sustentadas por la Sala Administrativa, de Francisco Barrutieta Mayo" Mayo ediciones, 1965.


311

Lamentablemente la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, en su artículo 72 fracción, V, nos dice que se sobreseerá el juicio: 49 ARTíCULO

72.-...

.. .V. Cuando no se haya efectuado ningún acto procesal dur-ante el término de ciento ochenta días ni el actor hubiera promovido en el mismo lapso. Procederá el sobreseimiento en el último caso si la promoción no realizada es necesaria para la continuación del procedimiento. En los juicios en que se haya interpuesto el recurso de revisión, In respectiva inactividad dufante dicho término producirá la caduoidad de la instancia y la Sala Superior declarará firme la resolución recurrida. Celebrada la audiencia o listado el asunto para sesión no procederá el sobreseimiento por inactividad procesal, ni la caducidad de la segunda instancia.

Ojalá y nunca se adopte lo anterior por el Código Fiscal de la Federación.

49 Decreto que reforma y adiciona diversos preceptos de la Ley del Tribunal de 10 Contencioso Administrativo del Distrito Federal, publicado en el Diario Oficial "de la Federación del 19 de diciembre de 1967, en vigor al día siguiente de su publicación.

CAPíTULO h'VI DE LOS ALEGATOS

SUMARlO: 1. Introducción. 2. Cierre de la instrucción.

1. INTRODUCCIÓN Una vez que la autoridad demandada ha entregado su contestación a la demanda o, según el caso, la demanda de ampliación, no existiendo prueba pendiente de desahogarse ni cuestión o incidente en trámite que impida dictarse la sentencia, el magistrado instructor, diez días después de que haya concluido la sustanciación del juicio, notificará por lista a las partes que tienen un término de cinco días para formular alegatos por escrito, con lo cual se da fin a que éstos puedan presentarse oralmente como los anteriores Códigos Tributarios Federales.' La casi totalidad de los Magistrados Instructores de las Salas Regionales, quizás percatados de que se deja en estado de indefensión a la parte actora el notificar por lista el plazo para que presente sus alegatos, ya que si vive en Toluca y la Sala Regional Hidalgo México está en Tlalnepantla imposible estar viajando cada dos o tres días para enterarse si se ha listado su juicio, razón por la cual han optado, al tener por contestada la demanda, a indicar que "a partir de la fecha en que surta efectos la notificación del presente auto y transcurrido el plazo de diez días e ínmediatamente al día siguiente contarán con un plazo de cinco días para presentar alegatos por escrito en este asunto". ALEGATOS EN JUICIO DE NUUDAD. LA RESOLUCIÓN QUE CONCEDE TÉRMINO PARA FORMUlARLOS, NO ES OBLIGATORIO NOTIFICARlA PERSONALMENTE POR CORREO CERTIFICADO. De la recta interpretación del artículo

253 del Código Fiscal de la Federación se deduce que la resolución dictada en el juicio de nulidad mediante la cual se concede térmiI

An. 235, primer párrafo, CF.

313

314


no a las partes para formular alegatos no es obligatorio notificarla personalmente o por correo certificado; por tanto, si en el juicio de nulidad consta que tal proveido se notificó al actor por lista no se infringe la disposición legal mencionada. Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito. SJF, pág. 397.

Lo correcto sería adicionar al artículo 253 del CFF para

hacer obligatoria la notificación del auto señalando cuándo empieza a correr el plazo para presentar los alegatos. ¿Cuál es la materia de los alegatos? Los alegatos sirven, esencialmente a la parte demandante, para que se haga un examen comparativo entre las causales de ilegalidad expuestas en el escrito de demanda en contra de la resolución impugnada y la contestación que produce la autoridad demandada a cada una de elIas, así como de sus pruebas, con el objeto de destacar que esta última no alude a todos y cada uno de los agravios expuestos, o bien alude parcialmente a alguno de ellos, o bien se pretende mejorar el acto combatido introdu-

ciéndose argumentos no expuestos en éste o invocándose disposiciones no citadas en él. Hay que evitar que la autoridad con su contestación, se

sustraiga de la litis y si lo hace hay que destacar ello al elaborar los alegatos. LITIS EN EL JUICIO DE NULIDAD. Conforme a lo dispuesto por el artículo 215 del Código Fiscal vigente, en la contestación de la demanda no podrán cambiarse los fundamentos de derecho de la resolución impugnada. Ahora bien, cabe señalar que el actual Código Fiscal de la Federación no contempla la hipótesis legal reguiada por el artículo 219 del Código Fiscal de 1967 en el que se establecía que la resolución impugnada debería ser apreciada en los términos que lo fue ante la autoridad administrativa; sin embargo, el artículo 237 de dicho ordenamiento en vigor establece que las sentencias del Tribunal se fundarán en derecho y examinarán todos y cada uno de los puntos controvertidos del acto impugnado, de donde se sigue que efectuando una interpretación armónica de los artículos 215 y 237 del Código Fiscal vigente, la autoridad en su contestación a la demanda no podrá cambiar los fundamentos de derecho dados en la resolución y, por su parte, la actora no podrá introducir en su demanda cuestiones diversas a las planteadas originalmente ante la autoridad administrativa, pues de seguirse un criterio contrario, el juzgador tendría que analizar el acto combatido a la luz de argumentos que no fueron del conocimiento de la autoridad o en su caso de aquellos que no fueron expuestos en la propia resolución, con lo cual no se examinarían todos y cada

DE LOS ALEGATOS

315

uno de los hechos y puntos controvertidos del acto impugnado, tal como establece el artículo 237 mencionado. Por último, cabe señalar que dicha regla admite la excepción relativa a cuestiones y pruebas supervenientes.!

Ahora bien, como los alegatos sirven para destacar lo expuesto en e! escrito de demanda, rebatir 10 que la autoridad demandada contesta exponiendo las irregularidades o excesos de la misma al pretender mejorar e! acto impugnado, así como para invocar precedentes jurisdiccionales o jurisprudencias recién establecidas sea por al Sala Superior o por los Tribunales Judiciales Federales, e! contenido de ellos no puede formar parte de la litis como tampoco la parte aetora puede aprovecharlos para mejorar su defensa introduciendo argumentos no expuestos en la demandada. La Sala Superior de! Tribunal Fiscal, sobre lo anterior, ha expresado: UTIS EN EL JUICIO DE NULIDAD. No FORMA PARTE DE LA MISMA EL ESCRITO DE ALEGATOS. Las Salas del Tribunal Fiscal de la Federación tenían la obligación de recibir la demanda, la contestación y

las pruebas ofrecidas por las partes y además la de oír y recibir los alegatos de las mismas en la audiencia de ley, sin embargo, no tenían la obligación de analizar argumentos novedosos dados en los alegatos, toda vez que éstos no formaban parte de la litis conforme a lo dispuesto por el artículo 229 del Código Fiscal de la Federación de 1967, ya que ésta únicamente se integraba con la resolución combatida, la demanda y la contestación."

Dicha Sala confirmó lo anterior al sostener: ALEGATOS EN EL JUICIO DE NUliDAD. No FORMAN PARTE DE LA UTIS PLANTEADAS EN AQUÉL. La litis en el juicio de nulidad se integra con

los motivos y fundamentos de la resolución impugnada y con los argumentos de impugnación de la parte actora, y con la contestación a la demanda referida a esos motivos y fundamentos, y no con los razonamientos expresados en los escritos de alegatos, ni los documentos adjuntos a los mismos, toda vez que el actor no se encuentra en condiciones de controvertir una prueba que acompañó la autoridad a sus alegatos, porque no formó parte de la litis, ni la Sala a qua estaba obligada a ordenar dar vista al actor del escrito de alegatos, porque no existe ningún precepto legal que la obligue 2

3

Revisión 1425/83, visible en la RTFF de febrero de 1985, p. 627. Revisión 697/84, visible en la RTFF de marzo de 1985, p. 731.

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a ello, y porque la promoción que acompañó la autoridad no tenía el carácter de prueba superveniente."

El Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito confirmó la tesis de la Sala Superior al resolver: TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN, SENTENCIAS DEL. ALEGATOS.

Es correcta la determinación de una Sala del Tribunal Fiscal de la Federación, al dictar sentencia en un juicio de nulidad, de no tomar en cuenta una cuestión introducida por una de las partes al formular alegatos, pues el contenido de éstos debe ser congruente con los argumentos planteados, porque el artículo 235 del Código Fiscal de la Federación, no permite que en los alegatos se hagan valer cuestiones ajenas a las planteadas en la demanda, en su ampliación y en la contestación de ambas."

Sin embargo, se ha observado que buen número de magistrados instructores no toman en cuenta lo expresado en los alegatos, no obstante destacarse en ellos graves irregularidades. El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, respecto a lo anterior, sostiene: ALEGATOS EN EL JUICIO DE NULIDAD, NO FORMAN PARTE DE LA LITIS.

La Sala responsable al haberse concretado a hacer referencia a lo expuesto por la actora en la demanda fiscal, sin tomar en cuenta lo expresado por aquélla en su escrito de alegatos, actuó estrictamente conforme a derecho, ya que la litis fijada y sobre la que debe resolver la Sala responsable, se conforma con lo expresado en la demanda y su contestación, y en su caso con la ampliación de aquélla y la contestación de ésta, sin que exista precepto legal alguno del Título Sexto del Código Fiscal de la Federación, que obligue a las Salas del Tribunal Fiscal de la Federación a analizar directamente las argumentaciones que se hagan valer en los alegatos, por lo que éstos no forman parte de la litis, de ahí que al no haber sido tomados en cuenta por la Sala responsable, y al haberse concretado a hacer referencia a la demanda fiscal, no le arroga perjuicio alguno a la hoy parte quejosa." 4 Revisión 1436/83. visible en la RTfF de abril de 1985, p. 829. " Amparo directo 1135/89, visible en el Informe rendido a la Suprema Corte de Justicia por su Presidente, al terminar el año de 1989, Tercera Parte, Tribunales Colegiados de Circuito, vol. 1, p. 176. 6 Amparo directo 585/86, visible en ~l Infor~e rendido a la Suprema Corte de Justicia por su Presi~ente, ~l tel.'ffilOar el ano de 1986. Tercera Parte, Tribunales Colegiados del Primer Circuito, p. 45.

DE LOS ALEGATOS

317

Posteriormente dicho Tribunal Colegiado cambió de criterio al expresar: ALEGATOS, ESCRITO DE, DEBE ANALIZARSE EN SENTENCIA POR EL TRI-

BUNAL FIsCAL. Tomando en consideración, que en el escrito inicial que contiene la demanda de nulidad formulada por la hoy quejosa, fue señalado como domicilio para recibir todo tipo de notificaciones, un lugar fuera de donde reside la responsable, entonces si la quejosa en uso del derecho que otorgan los dispositivos 230 y 235 del Código Fiscal de la Federación, formuló dentro de los cinco días concedidos sus alegatos, documento que depositó en la oficina de correos, antes de vencer el término concedido, es evidente que tales pruebas debieron admitirse y sus alegatos tomarse en consideración al momento de dictarse la sentencia respectiva, y al no hacerlo así, la Sala responsable violó en su perjuicio las normas que rigen el procedimiento, afectándose su defensa. tal y como lo prevé el artículo 159, fracción III de la Ley de Amparo."

Se estima correcto el cambio de criterio por cuanto que si en el escrito de alegatos se expresa que la autoridad demandada amplía los fundamentos de la resolución impugnada, o introduce argumentos que no contiene ésta, o no repara que se cita una jurisprudencia de la Sala Superior o de un Tribunal Colegiado que obligan a la Sala Regional a ajustarse a ella, el magistrado instructor con su omisión va a retardar la conclusión del negocio. Si de la lectura de los alegatos no se desprende algo que llame la atención del magistrado instructor, bastaría que en el proyecto de sentencia que elabore manifieste que se recibieron los alegatos que el fallo toma en consideración. De no resultar obligatorio para los magistrados instructores tomar en cuenta los alegatos, entonces saldría sobrando el que las partes tuviesen un plazo para presentarlos, así como lo dispuesto en la parte final del segundo párrafo del artículo 235 que establece: "Los alegatos presentados en tiempo deberán ser considerados al dictar sentencia." Lamentablemente algunos magistrados instructores emiten la sentencia dentro del plazo oaun antes de que éste se inicie para presentar los alegatos, lo cual puede originar que en ellos se le haga resaltar el que la autoridad demandada al producir su contestación se sustrajo de la lista, bien introduciendo razo7 Amparo directo 102/89, visible en el Informe rendido a la Suprema Corte de Justicia por su Presidente. al terminar el año de 1989, Tercera Parte. Tribunales .Colebriados de Circuito, vol. l. p. 753.

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namientos no expuestos en el acto impugnado o mejorando la fundamentación del mismo, o invocando fallos recientes favorables al actor o bien la existencia de una reciente jurisprudencia de un tribunal judicial federal, que hubieran permitido una sentencia distinta a la aprobada por la sala regional. CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, ALEGATÓS EN EL JUICIO. SENTIDO EN QUE DEBEN INTERPRETARSE. Entendiéndose por alegatos las razones

de una parte para debilitar las de la contraria en las que se pide a modo de conclusión y, en forma destacada, lo que a los hechos invocados y al derecho consiguiente corresponde, es claro que tales argumentaciones siempre deben ser relativas y congruentes con las acciones, prestaciones y excepciones originalmente planteadas, no pudiéndose, en consecuencia, cambiar en ellas las originales causas de pedir, esto es, no variar o enmendar la litis ya integrada, Amparo directo 324/91, visible en el Semanario Judicial de la Federación, octava época, tomo VIII, agosto de 1991.

En los alegatos las partes no pueden sustraerse de la litis, pueden aprovecharse para resaltar la débil O nula defensa que en su contestación produjo la autoridad; el mejoramiento de la resolución que ésta hace al producir su contestación, sustrayéndose de la litis; examen de las pruebas aportadas, para resaltar que el derecho les asiste; invocar criterios jurisdiccionales que apoyan lo que las partes sostienen, que pueden servir de guía para el criterio que se sostenga en el fallo, etc. ALEGATOS EN EL JUICIO DE NUUDAD ANTE EL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN. De conformidad con el artículo 235 del Código

Fiscal de la Federación, las Salas del Tribunal Fiscal de la Federación deberán considerar en sus sentencias los alegatos presentados en tiempo por las partes. Pero para que la omisión cause perjuicio y por ende, se haga necesaria la reposición del procedimiento para el efecto de considerarlos en el fallo, es menester que no se limiten a repetir los mismos razonamientos que se expusieron en los conceptos de nulidad. En efecto, porque, aun cuando la Sala Fiscal responsable haya omitido hacer referencia expresa al escrito de alegatos presentados en tiempo por el actor, violando con esa exclusión el artículo 235 del Código Tributario Federal que obliga a las salas del tribunal fiscal a tomarlos en consideración al d :tar sus sentencias, dicha omisión no le causa agravio jurídico alguno al actor, si el escrito de alegatos es una mera reproducción de determinado concepto de nulidad, del cual la sala ya se ocupó al dictar el fallo impugnado, puesto que en ningún momento se le deja en estado de indefensión, y a nada práctico conduciría el conceder el amparo para el sólo efecto de que la autoridad responsable hiciera

DE LOS ALEGATOS

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alusión expresamente al escrito de alegatos, sin que tal alusión condujera a variar el sentido de su resolución; lo que por otro lado, contrariaría el principio de economía procesal contenido en el artículo 17 Constitucional. Amparo directo 1743/89, visible en el Semanario Judicial de la Federación, octava época, tomo IV, julio-diciembre 1989, Tribunales Colegiados de Circuito, Segunda Parte II.

2.

CIERRE DE LA INSTRUCCIÓN

No existiendo ningún incidente de previo y especial pronunciamiento y habiendo transcurrido el plazo de cinco días para que las partes formulen por escrito sus alegatos, presentados o no, "quedará cerrada la instrucción, sin necesidad de declaratoria expresa"," salvo que alguna de las partes en sus alegatos presenten una prueba superveniente, entonces el magistrado instructor deberá correr traslado a la otra parte para que exprese respecto de ella lo que a su derecho convenga, dentro de! plazo que él señalará. Transcurrido e! plazo se cierra la instrucción de! juicio dándose a éste por concluido. Pero antes de cerrarse la instrucción pueden acontecer los siguientes hechos: Si de la lectura de la contestación a la demandada se observa que hay objeción al acto de admisión de la demanda y por consiguiente solicitud de sobreseimiento del juicio, en virtud de existir cuestiones que impidan se emita una decisión en cuanto al fondo, o bien no existe en el escrito de contestación de la demanda la objeción señalada pero como consecuencia de un nuevo análisis del. escrito de ella el magistrado instructor observa que la misma no satisface alguno de los requisitos esenciales, elaborará el proyecto de resolución o de sentencia que deberá aprobar la Sala. Sucede, en ocasiones, que el magistrado instructor, por error o descuido, da entrada a una demanda no obstante que no están satisfechos todos los requisitos y la autoridad demandada, al producir su contestación, omite objetar el auto de admisión de la demanda y plantear el sobreseimiento del juicio, reparándose en la irregularidad hasta en e! momento de la celebración de la audiencia. ¿Procede e! sobreseimiento de! juicio? o ¿e! auto de admisión de la demanda y su no impugnación por la autoridad demandada convalidan e! vicio? 8

Art. 235, segundo párrafo,

CF.

320


Al respecto, e! Tribunal Fiscal en Pleno resolvió, en 1937, que las Salas "están facultadas para examinar de oficio si las demandas han sido o no presentadas extemporáneamente y para decretar en su caso el sobreseimiento. aun cuando el auto que dio entrada a la demanda extemporánea no haya sido recurrido". Sin embargo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha expresado que la cuestión de personalidad de! actor, en un juicio ante e! Tribunal Fiscal, debe ser examinada a la presentación de la demanda pero una vez admitida dicho Tribunal no tiene facultades para volver a tocarla, aun cuando las partes la impugnen por vía de excepción.' Cuando el magistrado instructor y la autoridad demandada son omisos en observar que la demanda no satisface todos los requisitos esenciales/o aquél debe, al reparar en ello, considerarlo en el proyecto que elabore y someta a la consideración

de los demás magistrados de la Sala. En la actualidad las Salas Regionales del Tribunal Fiscal de la Federación. a través de los magistrados instructores, revisan cuidadosamente los escritos de demanda para evitar problemas como los antes planteados.

s Tomo LXXvl del 5JF, p. 2665. ](1 Véase capítulo VIII.

CAPíTULO XVII

DE LA SENTENCIA 1. Introducción. 2. Diferencias entre la sentencia declarativa y la sentencia de condena. 3. Clases de sentencias. 4. La Sala Superior como Sala atrayente. 5. Queja por incumplimiento de sentencia. 6. ¿Por qué el Tribunal Fiscal no puede ejecutar sus propios fallos? 7. Artículo 237 del Código Fiscal de la Federación. 8. El marco de la sentencia. 9. De la sentencia oscura. 10. De la excitativa de justicia. 11. El plazo que la autoridad tiene para cumplir con una sentencia; 12. Cumplimiento de la sentencia. 13. Impugnación de la sentencia siendo favorable. SUMARIO:

1.

INTRODUCCIÓN

Siendo el Tribunal Fiscal de la Federación un Tribunal de anulación o de ilegitimidad, ¿qué clase de sentencias emiten sus Salas? ¿Son declarativas o son dc condena? Si sus sentencias son simplemente declarativas, ello significa que sólo deben limitarse a señalar si se ha violado o no la ley con la resolución combatida, Si la sentencia es de condena, no sólo se limitará a declarar cI derecho sino que ordenará su reposición.

2.

DIFERENCIA ENTRE LA SENTENCIA DECLARATIVA Y LA SENTENCIA DE CONDENA

Veamos: algunas de las principales diferencias doctrinarias entre la sentencia declarativa y la sentencia de condena, cuyo análisis nos permitirá determinar la naturaleza de las sentencias que crnitc el Tribunal Fiscal de la Federación. Dichas diferencias son las siguientes: • 1.

A. Rocco.

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322


a) La sentencia declarativa produce el efecto de determinar el derecho; la sentencia de condena, además de este efecto, produce también el efecto de constituir un título para la rcalización forzosa de la relación declarativa. b) En la sentencia declarativa, la pretensión del actor sólo es declarada como existente; en la sentencia de condena, se declara cómo debe satisfacerse dicha pretensión. e) La sentencia declarativa afirma un derecho a la pretensión; la sentencia de condena comprueba un derecho que además debe también ser satisfecho. d) La sentencia declarativa afirma sólo el derecho; la sentcnria de condena afirma que este derecho debe ser cumplido o satisfecho; e) De la sentencia declarativa no puede derivarse una ejecución forzosa; la sentencia de condena puede dar lugar a una ejecución forzosa, y f) La sentencia declarativa es un puro juicio lógico; la sentencia de condena es un juicio lógico más un acto de V04 Juntad.

De las anteriores diferencias entre la sentencia declarativa y la sentencia de condena se observa que la primera se concreta a declarar si el derecho ha sido violado a quien le asiste la razón; que carece de medios para hacer cumplir la ley violada, etcétera; criterios éstos que han hecho suyos tanto las Salas Regionales del Tribunal Fiscal de la Federación, como por la Sala Superior del mismo, así como los Tribunales Colegiados de Cirruito y Sala Administrativa de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, quienes en forma reiterada y sistemática han resuelto que el Tribunal Fiscal no puede exigir a la autoridad administrativa que cumpla con sus fallos." Al respecto, la Sala Administrativa de la Suprema Corte ha dicho: :: Jurisprudencia de la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación p;¡lJ!icada bajo el número 256 a fojas 309 del Apéndice del Semanario judicial de la Federación, que contiene la Jurisprudencia de 1917 a 1965. Terrera Parte. Segunda Sala.

DE LA SENTENCIA

323

Su facultad de señalar, de manera concreta el sentido en que la autoridad debe dictar nueva decisión, conforme a las condiciones jurídica y circunstancias de hecho que concurran en el caso particular de que se trate, no se extiende al punto de que, sustituyéndose a la autoridad administrativa, con invasión de la competencia propia de ésta, fije desde luego el monto de la sanción, que sólo a aquélle le corresponde apreciar. Dice la Exposición de Motivos de la Ley de Justicia Fiscal, que creó el Tribunal Fiscal de la Federación: El Tribunal no tendrá otra {unción que la de reconocer la legalidad o la de declarar la nulidad de actos o procedimientos. Fuera de esa órbita, la Administración Pública conserva sus facultades propias... .3

Sin embargo, la cita que de la Exposición de Motivos de la Ley de Justicia Fiscal se hizo' en la tesis anterior, fue incompleta y arbitraria, pues se omitió lo que la misma Exposición de Motivos asienta sobre e! artículo 58 de la citada Ley de Justicia Federal, antecedente de! actual artículo 237 del Código Fiscal, en el sentido de que: El Tribunal pronunciará tan sólo fallos de nulidad de las resoluciones impugnadas pero con el fin de evitar los inconvenientes que presenta ahora la ejecución de las sentencias de amparo, que también los fallos de nulidad, y que frecuentemente se prolonga a través de una o varias quejas en las que en forma escalonada el Tribunal judicial va controlando la ejecución de su sentencia, en la ley que establece que el fallo del Tribunal Fiscal que. declare una nulidad, indicará de manera concreta en qué sentido debe dictar nueva resolución la autoridad ñscal.e

.3 Revisión Fiscal 44/61. Gonzalo Tenorio Vargas. Citada en el informe rendido a la Suprema Corte de Justicia de la Nación por su Presidente al terminar el año de 1961, p. 140. • La transcripción hecha forma parte del párrafo siguiente: "El con, tenciosc que se regula será lo que la doctrina conoce con el nombre de contencioso de anulación. Será el acto y a lo sumo el órgano, el sometido a la jurisdicción del Tribunal, no el Estado como persona jurídica. El Tribunal na tendrá otra función que la de reconocer la legalidad o la de declarar la nulidad de actos o procedimientos. Fuera de esa órbita, fa. Administración Pública conserva sus facultades propias y los tribunales federales, y concretamente la Suprema Corte de Justicia, su competencia para intervenir en todos los juicios en que la Federación sea parte. u Véase segundo párrafo de la p. 3 del Diario Oíiciol de la Federación de 31 de agosto de 1936.

324


Llama la atención que habiendo sido la Secretaría de Hacicnda y Crédito Púhlico la autora de la Ley de J usticia Fiscal, en cuya Exposición de Motivos' se declara que "el Tribunal no está dotado de competencia para pronunciar mandamientos dirigidos a obtener la ejecución de sus fallos" y que "la negativa de los agentes dcl Fisco a obedecer las disposiciones del Tribunal deberá combatirse. " mediante el amparo" haya sido ella la que alegase que el juicio de amparo no se ideó como medio para cumplimentar las sentencias del Tribunal Fiscal, pretendiendo así dejar indefensos a los particulares frente a la negativa de los funcionarios para cumplir con lo resuelto en las propias sentencias. En Jurisprudencia definida la Suprema Corte de Justicia de la Nación, resolvió: Las sentencias del Tribunal Fiscal son, en términos generales, de carácter declarativo; en consecuencia, no motivan por sí mismas en forma inmediata la ejecución forzosa. Justamente por ello y atendiendo a que dicho órgano de justicia administrativa, carece de facultad de imperio -pues no puede emplear medios coercitivos para proveer el cumplimiento de sus fallos-e, resulta indispensable que ante otro tribunal se desenvuelva el proceso cuya culminación sea convertir una sentencia meramente declarativa en 1111 mandamiento idóneo, por sí mismo, para motivar de modo directo la ejecución. Si las resoluciones de aquel Tribunal son definitivas }' poseen la fuerza de la cosa juzgada y si, por tanto, crean una obligación a cargo de un órgano administrativo, la cual obligación es correlativa del derecho de un particular, no puede negarse que cuando se desobedece, o se deja de cumplir el fallo de la Sala Fiscal, se incurre en una violación de garantías, puesto que se priva a un individuo del derecho que surge de una sentencia firme, pro· nuneiada por autoridad competente, y esta privación se realiza sin que el órgano administrativo actúe con arreglo a la ley, y sin que la negativa, la omisión o la resistencia estén, de ninguna manera, legalmente fundadas y motivadas. Cabría quizá obtener que el juicio de amparo tiene poI' única finalidad proteger las garantías individuales, y que no debe convertirse en un recurso de queja, ni en un incidente de incjccucién de sentencia. Puede admitirse que. el' juicio constitucional, en la mente de sus creadores, no se ideó como medio de cumplimentar sentencia, ni se pensó que pudiera servir para ese efecto, COIllO una finalidad propia. No obstante dio, ha de reconocerse quc, ademá.. de carecer el Tribunal Fiscal. romo .. Véase p. 4 del Diario O/icirJI de la Federación de 11 de agosto de 19.'16.

DE LA SENTENCIA

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ya se dijo, de facultades ejecutivas, y aparte de que el Código de la materia no prevé ningún procedimiento que permita la ejecución de las sentencias de dicho Tribunal, o que se enderece expresamente a obtener el cumplimiento de lo resuelto en las mismas, se comete una violación de garantías individuales siempre que la autoridad administrativa, obligada a acatar lo decidido por el órgano contencioso; se resiste a cumplir su deber, o simplemente se abstiene de realizar los actos necesarios, para obedecer, de modo íntegro y eficaz, el fallo del Tribunal. Es claro por ende, que el incumplimiento de la sentencia que pronunció el Tribunal Contencioso. Administrativo, da lugar a la interposición del juicio de amparo, ya que tal incumplimiento importa la infracción de los articulos 14 y 16 de la Carta Federal, y el mismo no puede impugnarse a través de ningún recurso o procedimiento que de modo expreso prevea el Código Fiscal de la Federación. 7

3.

CLASES DE SENTENCIAS

Las sentencias que dicten las Salas del Tribunal Fiscal vienen a dar fin al juicio de nulidad, que pueden ser: sobreseo yendo el juicio o declarando la validez o la nulidad del acto impugnado. En este último caso, la nulidad puede ser lisa y llana o para efectos, sea para que la autoridad dicte nueva resolución otorgando el derecho al actor o bien en los términos del último párrafo del artículo 239 del Código Fiscal, que nos dice: "El Tribunal Fiscal de la Federación declarará la nulidad para el efecto de que se emita nueva resolución cuando se esté en alguno de los supuestos previstos en las fracciones II y III, Y en su caso, V, del artículo 238 de este Código. Cerrada la instrucción y reparando el magistrado instructor sea por la contestación que produjo la autoridad o en un error en que incurrió al dar entrada a la demanda, de que existe una causal de sobreseimiento, procede a elaborar el proyecto respectivo y si es aprobado por unanimidad o por mayoría de votos, se dícta el fallo sobreseyendo. 7 Juicios de Amparo en revrsron: Tocas 1697/960, 1700/960, 1695/ 960, 146-1/960 Y 1696/960, citados en el Informe rendido a la Suprema Corte de Justicia de la Nación por su Presidente al terminar el año de 1961, p. 29.

326


Si no hay causal de sobreseimiento se entra al estudio del fondo del asunto emitiéndose, sea por unanimidad o por mayoría de votos, la sentencia correspondiente." La sentencia, sea sobreseyendo o entrando al fondo del asunto, deberá dictarse dentro de los sesenta días siguientes. a aquél en que se cierra la instrucción en el juicio. Para este efecto el magistrado instructor deberá formular el proyecto respectivo dentro de los cuarenta y cinco días siguientes al cierre de la instrucción, con el objeto de quc los otros dos magistrados tengan quince días hábiles para estudiar y resolver sobre el proyecto, sea aprobándolo o rechazándolo. Si es aprobado el proyecto por mayoría, el magistrado disidente pod -á expresar que vota en contra o formular voto particular razonado, el que deberá presentar en un plazo que no exceda de diez días. Si el proyecto no fue aceptado por los otros dos magistrados, los argumentos de éstos servirán para elaborar la sentencia por mayoría y aquél quedará como voto particular, salvo .que el magistrado instructor haga suyo los razonamientos de aquéllos. Para dictar sentencia en los casos de sobreseimiento por alguna de las causas previstas en el artículo 203, no será necesario que se hubiese cerrado la instrucción. SOBRESF.I:\IIENTO.

AL

nrCT.-\RSE UNA SENTENCIA DE ESTA NATURALEZA

Si bien es verdad que mediante una sentencia de sobreseimiento se da por concluido el juicio, también es cierto que en este supuesto no se resuelve el fondo del asunto, raz6n por la cual la Sala del conocimiento no analiza ni resuelve los conceptos de agravio expresados por la demandante para acreditar la nulidad de la resolución impugnada, ni los argumentos externados por la demandada para desvirtuarlos. En censecuencia, no se puede afirmar válidamente que al dictar una sentencia de sobreseimiento la Sala omitió aplicar una tesis jurisprudencial o que la aplicó indebidamente, si ésta se refiere al fondo de la litis, que no fue objeto de estudio r resolución. Queja núm. 36/85, visible en la RTf de agosto de 1986. xo SE RESUELVE El. FONDO DEL ASUNTO.

e Art.

~35,

cs.

DE LA SENTENCIA

4. LA

327

SALA SUPERIOR O SECCIONES COMO SALA ATRA\1
A partir del 15 de enero de 1988 hasta el 31 de diciembre de 1994, se estableció en el artículo 239-Bis del CFF que no sólo las Salas Regionales podían dictar fallos dando fin a un juicio, sirio también la Sala Superior actuando como Sala Atrayente." En dicho precepto se establecían las características que deberían reunir esos juicios para que fuese la Sala Superior quien dictara las sentencias. Pero con motivo de la reforma introducida a dicho precepto, cambiándose a 239-A,1O se dejó al Pleno del TFF el que resolviera por atracción los juicios en que fuese necesario establecer la interpretación directa de un precepto de ley o reglamento o ruar el alcance de los elementos constitutivos de una contribución, hasta fijar jurisprudencia, así como los que el Presidente del Tribunal considerase de importancia y trascendencia; debido a que en el CFF se creó el recurso de apelación, precepto que tuvo la vida efímera de un año, el cual provocó, por la confusión a que dio origen, graves problemas a las autoridades demandadas cuando ésta lo agotaban," no ejerciéndose la atracción de ningún juicio. Con tal motivo, se vuelve a reformar dicho numeral para que sea ahora la Sala Superior o sus Secciones, quien atendiendo a las características de los juicios se conviertan en Sala Atrayente, que son: a) El valor del negocio exceda de tres mil qUInIentas veces el salario mínimo general del área geográfica correspondiente al Distrito Federal, vigente en el momento de la emisión de la resolución combatida, o b) Para su resolución sea necesario establecer, por primera vez, la interpretación directa de una ley o fijar el alcance de los elementos constitutivos de una contribución, hasta fi9

Art. 239 bis,

el Decreto

que Reforma, Adiciona y Deroga Disposicio-

nes del Código Fiscal de la Federación, de la Ley Orgánica del Tribunal Fi~cal de la Federación y de 'la Ley de Instituciones y Fianzas. Publicado en d Otario Oficial de la Federación de 5 de enero de 1988. 10 Decreto por el que se expiden nuevas leyes fiscales y se modifican otras, publicado en el Diario Oficial de la' Federación de 15 de diciembre

de 199f;. 11 ArL 245 del

CFF.

328


jar jurisprudencia. En este caso el Presidente del tribunal podrá solicitar la atracción. Para el ejercicio de la facultad de atracción, se estará a lo siguiente: a) La Salas Regionales o las autoridades demandas pueden forrnular la petición, hasta antes del cierre de la instrucción, esto es, cerrada la instrucción ya no puede formularse dicha petición. 11) La Presidencia del Tribunal comunicará el ejercicio de la facultad de atracción a la Sala Regional antes del cierre de la instrucción, de lo que se desprende que la Presidencia del Tribunal puede ejercer la facultad de atracción por sí misma, aun sin existir la petición de las Salas Regionales o de las autoridades demandadas, debiendo hacerlo antes del cierre de la instrucción, pues cerrada ésta es improcedente comunicar el ejercicio de su facultad de atracción sea a petición de las Salas Regionales o autoridades demandadas o por sí misma. Confirma lo anterior el que los acuerdos de la Presidencia que admitan la petición o que de oficio decida ésta atraer el juicio -es un error decir "los acuerdos de la Presidencia ... de oficio decidan atraer el juicio"-, deberán notificarse a las partes por el magistrado instructor, quien en ese acto deberá requerir a las partes para que señalen domicilio para recibir notificaciones en el Distrito Federal -sede de la Sala Superior-, así como para que designen persona autorizada para recibirlas. Ya no se recogió lo establecido en el artículo 2:\0, fracción IlI, segundo párrafo del crF vigente al :ll de diciembre (te l~m6. de que "Lo dispuesto en el párrafo anterior no sc llevar.i a cabo cuando las partes hayan seúalado domicilio para recibir notiñcaciones en el Distrito Federal", sustituyéu(tose por: "En caso de no hacerlo, la resolución y las ar-tuadones diversas que dicte la Sala Superior le scr.iu notificadas e-n el domicilio que obra en autos", lo cual bcuvfic-ia al deuumdann-
329

DE LA SENTENCIA

pugnar el fallo de la Sala Superior en más de un caso por su descuido en señalarlo, originando que se les notifique por lista. Cerrada la instrucción del juicio la Sala Regional remitirá el expediente a la Secretaría General de Acuerdos de la Sala Superior, la que lo turnará al magistrado ponente que se designe para que elabore el proyecto de sentencia. Ya no se ftja un plazo para que el magistrado ponente elabore y someta a la consideración del Pleno su proyecto de sentencia.

La Sala Superior del Tribunal Fiscal, sobre este problema, resolvió : FAClrI.T.-\m:!':

JiXI'RI':SAS.

LA

SALA

REGIONAl.

COl\fPETl'.NTE

NO

I.AS

NI",CESITA PAR,\ DEJAR SIN EJo'ECTO LO ACTUADO POR 1.A SALA Rf:CIONAL

(N~O:-'II>FTE~TE. Cuando la Sala Regional que está conociendo de un juicio de nulidad se declara incompetente para seguir conociendo del mismo, y remite los autos del juicio a la Sala competente, esta última no puede rechazar la competencia argumentando que carece de facultades para dejar sin efecto las actuaciones de la incompetente; esto, de conformidad con el artículo 17 del Código Federal de Procedimientos Civiles, que establece que es nulo de pleno derecho lo actuado por un Tribunal declarado incompetente, de donde se origina que la Sala competente no necesita facultades expresas para dejar sin efectos las actuaciones respectlvas.t!

5.

QUEJ'\ POR r:-';Cl"MPLIMIEXTO DE SENTENCrA

Mediante adición introducida al Código Fiscal de la Federación. a partir del 15 de enero de 1988tl en forma tímida se e-tablccc en qué casos procede acudir en queja ante la -sala regional que instruyó en primera instancia el juicio promovido por una sola vez que son: 14 I~ lucidcnte de Incompetencia núm. 8/90, \"i.~ihle en la 19~11: p. 13.

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ro de

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Decreto por ('1 que se reforman, adicionan r derogan diversas del Código Fiscal de la Federación, de la Le)' Orgánica del Tribuna! Fiscal de la Federación y de la Ley Federal de Instituciones de Fiauxca. publicado r-u 1'1 Diario Oficial de la Federación de .5 de t-ncrn di~I)P~il·ioJl('s

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330


a) Contra la indebida repetición de un acto o resolución anulado. b) Contra la resolución emitida para cumplimentar una sentencia, cuando se incurra en exceso o defecto en su cumplimiento.

Como se observa, si la autoridad responsable o la que la sustituya por cambios en la administración de la que dependa vuelve a citar el mismo acto anulado procede acudir ante la sala, así como cuando se incurre en exceso o defecto en su cumplimiento, que presenta el peligro de que se interprete por la autoridad corno un nuevo acto que satisface los lineamientos de la sentencia, porque ¿quién va a calificar si en efecto se incurrió en exceso o en defecto de su cumplimiento? ¿El demandante? ¿Y si se equivoca? Pierde entonces la oportunidad de la defensa contra el nuevo acto. QUEJA Y JUICIO DE NULIDAD. Su INTERPOSICIÓN CONCURRENTE. Si la . parte actora interpone al mismo tiempo, en contra de la misma resolución administrativa, tanto la instancia de queja como el juicio de nulidad, tales instancias no resultan excluyentes entre sí, en primer lugar, al no preverlo así el Código Fiscal de la Federación y, en segundo lugar, porque de estimarse excluyente, se dejaría al particular en estado de indefensión, en el caso de que al resolverse la queja se considere infundada, por estimarse que no se está frente a una repetición indebida de un acto, sino frente a una nueva resolución que puede ser combatida por sus propios fundamentos y motivos, por lo que al presentarse tal supuesto, a lo único que dará lugar es a que se resuelva en primer término la instancia de queja, y la resolución que a ésta recaiga dará lugar a la procedencia o improcedencia del juicio de nulidad respectivo. Juicio Atrayente núm. 86/91, visible en la RTF de mayo de 1992.

El procedimiento para acudir en queja, es el siguiente: l. Se presentará por escrito ante el magistrado instructor dentro de los quince días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación del nuevo acto que la provoca. En dicho escrito deberán expresarse las razones por las que se considera que hay repetición del acto nulificado o bien exceso o defecto en el cumplimiento de la sentencia.

DE LA SENTENCIA

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II. El magistrado instructor se dirigirá ante la autoridad responsable solicitando un informe que ésta deberá rendir en el plazo de quince días justificando su acto. Venciendo dícho plazo, con informe O sin él, el magistrado instructor dará cuenta a la Sala, la que resolverá dentro de cinco días -no se dice dentro de los cinco días siguientes, ni se señala cuál es la consecuencia de que dentro de este plazo no se resuelva, lo cual puede llevar un mes pero con fecha que aparezca como emitida la resolución dentro de ese plazo. De confirmarse que hubo repetición del acto, se notificará de ello al funcíonario responsable de la repetición, ordenándole que se abstenga de incurrir en nuevas repeticiones; notificación quc también se hará al superior de dicho funcionario para que proceda jerárquicamente y la sala impondrá a éste una multa hasta de noventa veces el salario mínimo general diario vigente en el área geográfica correspondiente al Distrito Federal." Lo" suscritos Magistrados estiman que le asiste la razón a la actora, y en consecuencia, al actualizarse los supuestos legales contenidos en el artículo 239 Ter fracciones 1 y JII del Código Fiscal _de la Federación, esta juzgadora procede a hacer la declaratoria correspondiente, dejando sin efectos el acto repetido y en virtud de las siguientes consideraciones, debe concluirse que el recurso intentado es fundado. De conformidad con el precepto aludido, procede la queja, contra la indebida Repetición de un acto o resolución anulado, así como cuando en el acto o resolución emitida para cumplimentar una sentencia, se incurra en exceso o defecto en su cumplimiento. Ahora bien, por repetir debe entenderse volver a hacer 10 que se había hecho, es decir, para estimarse repetido un acto debe éste ser emitido en los mismos términos en que se había producido inicialmente. Por lo tanto, cuando la demandante procedió a girar de nueva cuenta el acto impugnado a través del presente incidente, contenido en la resolución para la determinación y cobro del capital constitutivo, crédito núm. 919078141, de fecha 8 de febrero del año en curso) en los mismos términos en que se había formulado inicialmente, no obstante que en sentencia de esta Sala de fecha 5 de septiembre de 1988 se declaró la nulidad del acuerdo 1165-A-88 de 25 de abril l.~ Si no hay superior jerárquico, porque quien emitió el acto anulado fue el Procurador Federal de Protección al Consumidor, ¿ya no haya quién sancionar?

332


del mismo año, por insuficiente fundamentación y motivación del capital constitutivo, antecedente del acto impugnado, sin agregar fundamentos legales o consideraciones de hecho, adicionales a los que invocó primeramente, por lo que debe estimarse que, en Ia especie, se surte la hipótesis legal contenida en el artículo 239 Ter del Código Fiscal de la Federación. En efecto, de la lectura de ambos actos, se puede desprender que son esencialmente iguales, tanto en su fundamento jurídico como en los motivos que dieron lugar a su expedición... Por todo lo anterior, el agraviovque al respecto hace valer la actora es fundado y a su tenor debe declararse que en el presente caso, existe la repetición del acto anulado por sentencia emitida por esta Sala con fecha 5 de septiembre de 1988; consecuentemente) procede dejar sin efectos el acto repetido, ordenándose1e al Consejo Consultivo emisor del crédito relativo se abstenga de incurrir en nuevas repeticiones. Asimismo, en los términos del artículo 239 Ter se impone una multa de tres veces el salario mínimo vigente en el Distrito Federal a cada uno de los funcionarios que emiten la resolución impugnada, integrantes del Consejo Consultivo de la Delegación núm. 2 del Distrito Federal del Instituto Mexicano del Seguro Social, siendo éstos los CC ... ; el monto se establece en virtud de que los infraccionados no son reincidentes y considerándose además el perjuicio que provocaron al particular, mismo que fue obligado a intentar la queja que nos ocupa. Se considera) además, que) en base a los cargos e ingresos de los infractores, la multa no es excesiva.!"

lII. Si se resuelve que hubo exceso o defecto en el cumplimiento de la sentencia, se dejará sin efectos la resolución que provocó la queja y se concederá al funcionario responsable veinte días para que dé debido cumplimiento a la sentencia, señalándosele la forma y términos precisados en ella, confonnc a los cuales deberá cumplir. En estos supuestos, exceso o defecto en el cumplimiento de la sentencia, no hay sanción para el funcionario, lo cual no se justifica. IV. "Durante el trámite de la queja se suspenderá el procedimiento administrativo de ejecución, si se solicita ante la oficina ejecutora y se garantiza el interés fiscal en los términos del artículo 144", por lo que sí resulta fundada la queja y hay que garantizar el interés fiscal para evitar daños mayores,

j(,

TFF,

Sentencia emitida por la Cuarta Sala Regional Metropolitana del

en eJ expedjentc j69i/88, de 22 de ma)'q de \99\.

333

DE LA SENTENCIA

¿por qué no se resarce al quejoso de los gastos que un acto arbitrario le ocasionaron? HA quien promueva una queja frívola e improcedente se le impondrá una multa hasta de noventa veces el salario mínimo general diario, en el área geográfica correspondiente al Distrito Federal." Como se observa, si la autoridad responsable no da cumplimiento a la sentencia hay que acudir al juicio de amparo, para lograr que la autoridad judicial federal obligue al funcionario responsable a que cumpla con ella; si da cumplimiento pero repitiendo el mismo acto, la sanción no es una garantía de que se procederá a cumplir y si hay exceso o defecto en el cumplimiento de la sentencia no hay sanción, ni la Sala requerirá al superior jerárquico para que ordene al inferior a dar el exacto cumplimiento de la sentencia, por lo que si la autoridad responsable repite su acto violando a la: sentencia, ya no puede acudirse de nuevo ante la Sala que instruyó el juicio. Habrá que iniciar nuevo juicio de nulidad. Declarada la nulidad del acto impugnado por haberse emitido por autoridad incompetente y el nuevo lo expide otra autoridad que también resulta incompetente ¿hay repetición de un acto anulado? QUEJA INTERPUESTA EN LOS TÉRMINOS DEL ARTicuLO

239

TER DEL

1988. SU PROCEDENEl artículo 239 Ter del Código Fiscal de la Federación esta-

CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN VIGENTE EN

CIA.

blece como hip6tesis para la procedencia de la queja la indebida repetición de un acto o resolución anulada, cuando en él se incurra en exceso o defecto en su cumplimiento; consecuentemente si por sentencia emitida por una Sala, se declara la nulidad de una resolución por provenir de una autoridad inexistente y, por ende, incompetente, para el efecto de que se emitiera por quien tuviera competencia legal, resulta evidente la procedencia de la queja si el nuevo acto es emitido por otra autoridad también inexistente e incompetente para emitirlo; dado que se estima hubo defecto en el cumplimiento de la nueva resolución.V

En esta causal de anulación, incompetencia, la sala no dcbe indicar que se nulifica el acto para que lo expida la com17 Sentencia de la Tercera Saja Regional Metropolitana recaída en el expediente 163/86, visible en la RTFF de octubre de 1988, p. 12.

334


petente y, en 'segundo lugar, si el nuevo acto es dictado por otra autoridad que resultó también incompetente, no se .está frente al objeto de la queja, sino frente a un nuevo juieio de nulidad en el que deberá probarse que la nueva autoridad responsable también es incompetente. Sin embargo, el fallo puede evitar que la autoridad administrativa recurra a estos subterfugios para extender la duración del conflieto.

6.

¿POR QuÉ EL TRIBUNAL FISCAL NO PUEDE EJECl:TAR

sus

PROPIOS FALLOS?

U no de los autores de la Ley de Justicia Fiscal, el jurista Alfonso Cortina Gutiérrcz, señaló, que sólo por razones de conveniencia, de oportunidad política, se determinó que el Tribunal Fiscal no pudiera encargarse de ejecutar sus propios fallos. Dejemos la palabra a dieha persona, quien expresó: Si se pregunta cuál es la razón jurídica por la cual se ha desposeído en la ley al Tribunal Fiscal de la Federación para ejecutar sus propios fallos, se deberá confesar que no existe ninguna; simplemente la ley ha tomado ese camino porque al dictarse la ley, al crearse por primera vez un órgano de jurisdicción administrativa de justicia delegada, se pensaba que ese órgano no podría tener la suficiente fuerza para imponer de hecho, para imponer prácticamente ante la autoridad administrativa la ejecución de sus propias sentencias y se pensó en cambio que existiendo ya una vieja tradición para el cumplimiento de las sentencias dictadas por la Corte de amparo, y existiendo ya inclusive muy severas sanciones para los casos de incumplimiento por la autoridad, de las sentencias de amparo, era más útil trasladar, abriendo el juicio de amparo, a la Suprema Corte, a los Tribunales Federales, los problemas de la ejecución de las sentencias del Tribunal Fiscal, de dejar a éste en la ley con un compromiso que prácticamente no podría cumplir: encargarse de la ejecución de sus fallos; carecería el Tribunal Fiscal, para hacerlo, de tradición, de arraigo y de fuerza política suficiente para poder lograr imponer su criterio a la Administración Pública. Así, pues no es una razón jurídica la que ha determinado que se prive al Tribunal Fiscal de la facultad a que me estoy refiriendo, sino simples razones de conveniencia, de oportunidad políríca.!" 18 Ciclo de quince conferencias titulado "Ciencia Financiera y Dereche Tributario", que Alfonso Cortina Gutiérrez dictó del 6 de enero al

DE LA SENTENCIA

335

En los últimos años se han elaborado proyectos en los que se otorga al Tribunal Fiscal la facultad de ejecutar sus sentencias, pero indudablemente que han encontrado resistencia ante las .autoridades hacendarias y ello nos indica que aún tienen plena vigencia las razones que se tuvieron inicialmente en consideración para no pretender, primero en la Ley de Justicia Fiscal y después en el Código Fiscal de la Federación de 1938, otorgar tal poder a las Salas del Tribunal Fiscal de la Federación.

7.

ARTÍCULO

237

DEL CóDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN

De la lectura del articulo 237 del Código Fiscal de la Federación no se confirma que las sentencias del Tribunal Fiscal son simplemente declarativas, de ahí que en ocasiones se sostenga que parecen ser de condena. Dicho precepto establece, en sus dos primeros párrafos: ARTicuLO 237.-Las sentencias del Tribunal Fiscal se fundarán en derecho y examinarán todos y cada uno de los puntos controvertidos del acto impugnado, teniendo la facultad de invocar hechos notorios. Cuando se hagan valer diversas causales de ilegalidad, la sentencia o resolución de la sala deberá examinar primero aquéllas que puedan llevar a declarar la nulidad lisa y llana. En el caso de que la sentencia declare la nulidad de una resolución por la omisión de los requisitos formales exigidos por las leyes, o pOI" vicios de procedimientos, la misma deberá señalar en qué forma afectaron las defensas del particular y trascendieron <'11 sentido de la resolución.

Ya no se recoge lo que expresaba el artículo 230 del anterior Código Fiscal, de que cuando la sentencia declare la nulidad de la resolución debiendo emitirse una nueva "la Sala señalará las bases conforme a las cuales la autoridad responsable debe dietar una nueva resolución", Sin embargo, boy, cuando se haga valer omisión de formalidades o violaciones de procedimiento, la sentencia de la Sala 24 de febrero de 1939, en la entonces Escuela de Derecho de la Universidad Nacional Aut6noma de México.

336


que declare ello procedente deberá en ella señalar en qué forma afectaron las defensas del particular y trascendieron al sentido de la resolución; en otras palabras, deberá la Sala indicar a la autoridad responsable en qué forma la omisión de formalidades o las violaciones de procedimiento afectaron las defensas del demandante y trascendieron al sentido de la resolución, para el efecto de que no se repita el mismo acto y trate, si es posible, de corregir el error o errores en que incurrió. TRIBUNAL FISCAL D1o: LA Ft:DERACIÓN. OBLIGACIÓN DE ANALIZAR PRt-;. FERENTF.:MENTE AQUELLOS CONCEPTOS DE NULIDAD QUE SE REFlER..o\N

o POR VJOl.ACIONES AL PROCEDIMIENTO. El segundo párrafo del artículo 237 del Código Fiscal de la Federación dispone lo siguiente: "Cuando se hagan valer diversos conceptos de nulidad por omisión de formalidades o violaciones de procedimiento, la sentencia o resolución de la Sala deberá examinar y resolver cada uno, aun cuando considere fundado alguno de ellos..." Lo. anterior se debe interpretar en el sentido de que las Salas del Tribunal Fiscal de la Federación están obligados a analizar todos y cada uno de los conceptos de nulidad de carácter formal que les proponga la parte actora; empero, de llegar a estimar fundado alguno o algunos de ellos, se deben abstener de resolver las cuestiones de fondo, pues bien, pudiera suceder que la autoridad administrativa al subsanar la violación formal en que incurrió, cambia el sentido de su determinación, ya que esa específica finalidad es la que justifica la anulación por ese tipo de violaciones. Amparo directo 1132/90, visible en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Epoca, Tomo VII, abril de 1~191. A OMISIÓN DE ¡"ORMALIOADES

Si el primer párrafo dc la fracción lB del artículo 44 del Código Fiscal de la Federación, nos dice que "Al iniciarse la visita en el domicilio fiscal, los visitadores que en ella intervengan se deberán identificar ante la persona con quien se entienda la diligencia, requiriéndola para que designe dos testigos "y resulta que los visitadores se identifican en el momento de levantarse el acta final y en el cual se requiere al visitador para que designe a los dos testigos. Es indudable que hubo en perjuicio del demandante violaciones de procedimiento que afectaron sus defensas y trascendieron al sentido de la resolución, por cuanto que los. testigos sólo lo son de lo que se asienta en el acta final y no ele toda la labor desarrollada por los visitadores, incl1mpliéndose ron la obligación

(\\1C

~~ñ';\h. no .",6\0 el l,>á."fn\.\n

DE LA SENTENCIA

337

transcrito sino también la garantía que consagra la parte final del. artículo 16 constitucional, privándose, además, al visitado de la garantía de audiencia al no levantarse la "última acta par. da}" en que se concede ésta y que también tutela como garan· tía en su primer párrafo el mencionado artículo 14· constitucional. La sentencia es declarativa para efectos cuando se emite un acto que no se encuentra debidamente fundado y motivado, porque es indudable que ello afecta la, defensas del particular y trasciende al sentido de la resolución, así como cuando en forma arbitraria la autoridad hace uso de sus facultades discrecionales. La sentencia dcl Tribunal Fiscal es lisa y llanamente declarativa cuando demostrado por el actor que la resolución se dictó en contravención de la disposición aplicada o se dejó de aplicar la debida, deberá limitarse la Sala a declarar la nulidad de ella, no pudiendo la autoridad dictar otro acto con nuevos fundamentos y razonamientos porque entonces se estaría juzgando dos veces los mismos hechos. La sentencia es de condena cuando ordena a la autoridad quc dicte nueva resolución ajustada a la misma. Tenemos, pues, que las Salas del Tribunal Fiscal pueden dictar las siguientes sentencias: a) La declarativa en que se limita a anular la resolución por la omisión de los requisitos forma1cs exigidos por las leyes o por vicios del procedimiento, debiéndose en estos dos casos señalar en qué forma afectaron las defensas del particular y trascendieron al sentido de la resolución. b) La que declara lisa y llanamente la nulidad de la resolución. e) La de condena que obliga a la autoridad a ajustarse a 103- lineamientos de la sentencia o que dicte nuevo arto conforme a lo resucito. d) La que declara la nulidad cuando la resolución dictada en ejercicio de facultades discrecionales no corresponda a los fines para los cuales la ley confiera dichas facultades, debiendo ajustarse el nuevo arto a derecho.

338


La sentencia que indica los términos conforme a los cuales la autoridad responsable debe dictar nueva resolución, ¿qué no se está en presencia de una sentencia de condena que además es constitutiva? ~omo principales características de la sentencia constitutiva, podemos señalar las siguientes:

a) En la sentencia constitutiva el Juez coopera a la formación de nuevas situaciones jurídicas concretas. b) La sentencia constitutiva no comprueba lo que ya existe, sino que crea algo nuevo que antes no existía. Cuando la Sala del Tribunal Fiscal declara la nulidad de una resolución negativa ficta, petición de que se declare que han caducado las facultades de la autoridad fiscal para determinar créditos fiscales por cierto ejercicio o bien por la importación de un artículo, estaremos en presencia de una sentencia de condena constitutiva, en virtud de que la Sala no sólo declara violada la ley que se dejó de aplicar, sino que además exige que se emita resolución administrativa en los términos de la sentencia dictada. El legislador, en el vigente Código Fisca!, ha tratado de Iimitar lo más posible la existencia de sentencias de condena constitutivas. Al decimos el primer párrafo del artículo 237 que las sentencias se fundarán en derecho, significa que deben resistir -un análisis frente a las garantías individuales que se invoquen como violadas al acudir el demandante al juicio de amparo o bien la autoridad demandada al juicio de revisión ante los tribunales colegiados; que examinarán todos y cada uno de los puntos controvertidos del acto impugnado, significa que no debe omitirse de examinar ninguno de los agravios expuestos cn la demanda. En ocasiones se observan agravios no sólo en el Capítulo de Derecho de la demanda, sino también en el Capítulo de: Hechos de la misma, loscua!es también deben de ser objeto de examen en la sentencia. Las Salas tienen la facultad de invocar hechos notorios: imposibilidad de aceptar la prueba pericial de contadores que: ofrece la autoridad demandada, si en la demanda se precisa

339

DE LA SENTENCIA

que el edificio en quc operaba el demandante quedó totalmente destruido con motivo de un siniestro y en él se encontraba la contabilidad de la empresa; hecho que es notorio por haber sido del conocimiento de todos tal acontecimiento. HECHOS NOTORIOS. PI.:EDEN SER TOM.<\DOS EN CONSIDERACIÓN PO.R LA

SAI.A DEI. C08OCIl\.f1t:NTO, AUNQUE TRAnoS POR LAS PARTES EN EL

NO SEAN

INVOCADOS

NI DEMDS-

.J VICiO. Conforme a 10 previsto en el

artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria en la materia de disposición del artículo 197 del Código Fiscal de la Federación, los hechos notorios pueden ser tomados en consideración por la Sala del conocimiento al dictar la sentencia correspondiente, aun cuando no hayan sido invocados ni demostrados por las partes en el juicio respectivo. En virtud de lo anterior, no obstante que el numeral 86 del ordenamiento procesal antes mencionado establece que la costumbre debe ser demostrada por quien la invoque en su favor, cuando esta costumbre es un hecho notorio no requiere ser invocado r demostrado para ser tomado en consideración por la Sala juzgadora, como sucede en el caso de las semanas- laborales, las que por costumbre se inician el día lunes y concluyen el sábado de cada semana calendario; principalmente para los Trabajadores Urbanos de la Industria de la Construcción, razón por la cual, quien afirme computar el inicio y final de cada semana de manera distinta, debe acreditar fehacientemente su afirmación. Revisión núm. 797/78, visible en la RTF de octubre de 1986, p.

A partir del 1 de enero de 1996, "cuando se hagan valer diversas causales de ilegalidad, la sentencia o resolución de la sala deberá examinar primero aquellas que puedan llevar a declarar la nulidad lisa y llana", con lo cual se trata de evitar pérdida de tiempo, ya que si el demandante expuso en su demanda causales de ilegalidad para efectos y causales de ilegalidad que de proceder darán origen a una sentencia de nulidad lisa y llana y éstas son procedentes, lo correcto es reconocerle el derecho y evitar repeticiones en bien de una justicia rápida y expedita. Pero en ocasiones el derecho en cuanto al fondo del asuntos no le asiste al demandante pero sí por los vicios de procedimiento en que incurrió la autoridad demandada, los que darán origen a una sentencia para efecto de que previa corrección de los mismos se emita nuevo acto.

340


En el segundo párrafo del artículo 237 se prevé la existencia de errores mecanográficos en la cita de los preceptos que fun-

damentan la resolución, lo cual no es suficiente para declarar la nulidad del acto.

Cuando se citan varios preceptos en la resolución y uno de ellos no es aplicable pero sí los otros, el acto puede declararse válido y estos últimos lo respaldan. FUNDAMENTO JNDERIDO. LA

CITA DE

UN

PRECEPTO INAPLICAJU.E NO

LU:VA NECESARIA"n:NTE A CONCLUIR QUE LA RESOLUCIÓN SE t:NCUEN-

TRI':

INDERIDAMt:NTF.

FUNDADA,

SI

EN

ELI......

SE CITAN

OTROS

QUE

Si al fundarse una resolución se citan diversos preceptos y uno de ellos no es exactamente aplicable al caso, no por eso necesariamente debe considerarse ilegal, pues es factible que los demás artículos citados sean suficientes para sustentar la conclusión de la resolución, lo que haría irrelevante la menci6n de una norma legal inaplicable.J 9 St:AN

SUFICIENn:s PARA

SUSTENTARLA.

El último párrafo del artículo 237 aclara, en primer lugar, en <{ue tratándose de sentencias que resuelvan sobre la legalidad de resoluciones recaídas en un recurso administrativo, el Tribunal sólo deberá pronunciarse en la parte que no satisfizo o favoreció el interés jurídico del demandante, y, en segundo lugar, que no se podrá anular o modificar los actos no impugnados de manera expresa. Por lo tanto, lo no combatido se considera consentido y, sin embargo. en ocasiones. las Salas del Tribunal Fiscal al declarar la nulidad de lo recurrido anulan la validez de todo el acto, lo cual es improcedente. 8. EL

MARCO DE LA SENTENCIA

La, Salas dcl Tribunal Fiscal de la Federación deberán fundar en derecho las sentencias que dicten, examinando todos y cada uno de los puntos controvertidos de la resolución, la demanda y la contestación, que vienen a constituir la litis del juicio. En ocasiones las partes hacen alusión a puntos intr ascendcntcs con respecto al fondo del problema, quizás ante la ausencia de argumentos qué exponer, que son ignorados y con razón por las Salas al emitir su sentencia. Sobre esto la Sala 1~1


RTFF

de octubre de 1987, p. 363.

DE LA SENTENCIA

341

Administrativa de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sostuvo: La obligación establecida en el artículo 229 del Código Fiscal en el sentido que las sentencias del Tribunal Fiscal de la Federación examinarán todos y cada uno de los puntos controvertidos de la resolución, la demanda )' la contestación, se cumple debidamente cuando en dichas sentencias se deciden las cuestiones controvertidas que son materia de la litis, aunque no se haga especial referencia a las argumentaciones accesorias de la parte actora que en nada influyen en el sentido de la resolucién.s''

Se ha alegado, cuando la sentencia se apoya en una tesis jurisprudencial, que se ha violado lo dispuesto en el artículo 23i del Código Tributario, a lo cual se ha resuelto: La circunstancia de que la Sala Fiscal responsable para declarar la validez de la resolución impugnada, cite y transcriba determinada tesis jurisprudencial, no significa que dicha Sala responsable omita examinar los motivos de anulación propuestos, toda vea que la Sala Fiscal responsable estimó que los argumentos y razonamientos contenidos en la tesis de referencia daban solución a los puntos de controversias sujetos a su decisión, y si la quejosa considera inaplicable el contenido de aquella tesis, ello no implica la omisión de la Sala responsable en el estudio y resolución de los conceptos de nulidad propuestos."

Ya hemos visto que el actual Código Fiscal no contempla la hipótesis regulada por el artículo 219 del Código Fiscal de 1966,' en el cual se establecía que la resolución impugnada debería ser apreciada tal y como aparezca probada ante la autoridad demandada, lo que impedia quc la autoridad, en su contestación a la demanda, no pudiese cambiar los fundamentos de derecho invocados en la resolución y, por su parte, la artora no podía tampoco introducir en su demanda cuestiones diversas a las planteadas a la autoridad responsable, pues de seguirse un criterio contrario el juzgador tendría que analizar el acto impugnado a la luz de argumentos que no fueron del conocimiento de la autoridad o en su caso de aquellos que no ~"

Buletín del Semanario Judicial de la Federación, enero 1974, p. 53. Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa \"isihle en el Informe rendido a la SCJN, Tercera Parte, 1977, p. 247. ' ~I

342


fueron expuestos en el acto, con lo cual no se examinarían todos

y cada uno de los hechos y puntos controvertidos, tal y como lo establece el artículo 237." Sin embargo, la Sala Administrativa de la Suprema Corte sostuvo, sobre este problema, lo siguiente: RECURSO ADMINISTRATIVO, ARGUMENTOS

JURÍDICOS QUE NO SE

m-

CU:RON VALER ¡.:N 1':L. CUESTIONES NO EXCLUIDAS DE LA CO:iTRO\'[-RSIA

ANTE

EL

TRIRUN,\L

FISCAL.

INTERPRETACIÓN

CORRECTA

DEL

xarfcur,o 219 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. Ni gramatical, ni lógicamente tiene el artículo 219 del Código Fiscal de la Federación de 1967, la interpretación que pretende darle la Sala Superior del Tribunal Fiscal de la Federación en su jurisprudencia núm. 3. El hecho de que determinado argumento jurídico no haya sido propuesto en el recurso administrativo en que se dictó la resolución que se impugna de nulidad ante el Tribunal Fiscal, no autoriza a concluir que ese mismo argumento ya no puede plantearse en la demanda de anulación. La jurisprudencia de la Sala Superior del Tribunal Fiscal que sustenta lo contrario, fundándose en el artículo 219 del derogado Código Fiscal, es inaceptable, puesto que la interpretación sistemática de este precepto se infiere que al decir que la resolución impugnada de nulidad se apreciará tal como aparezca probada ante la autoridad demandada, el artículo se refería a las pruebas y no a los argumentos jurtdicos."

La anterior tesis la acabó haciendo suya la Sala Superior al modificar su Jurisprudencia 297 y que tuvo que volver a rectificar vista la Jurisprudencia de la Sala Administrativa de la Suprema Corte, quc en Contradicción de Tesis 23/92, nos dice: Cabe expresar que si bien el Tribunal Fiscal de la Federación es aut6nomo, y que al promoverse la demanda de nulidad se inicia una nueva litis, no por ello debe analizar los argumentos jurídicos no propuestos, y que se tuvieron oportunidad de proponer, en el recurso administrativo, porque precisamente la nueva litis se forma con la resolución impugnada (en el caso la que recayó al recurso administrativo), los argumentos en contra de dicha resolución que constituyen la defensa del actor y sus pruebas, así como la contestación de la demanda, la que en caso de la autoridad, ya no podrá RTFF de febrero de 1985, p. 627. A.D. 3369/83, visible en el Informe rendido a la SC]N por su Presidente, al terminar el año de 1984, Segunda Parte, Segunda Sala, p. 120. 22

23


DE LA SENTENCIA

343

cambiar los fundamentos de la resolución impugnada, sino limitarse a defender sus motivos y fundamentos que la llevaron a emitirla a determinado sentido. En otras palabras, lo que se reclama en el juicio de nulidad, y que integra la litis, es la resolución que recayó al recurso administrativo y no la resolución que lo originé, porque aquélla sustituye a ésta; por lo tanto, todos los argumentos que se hagan valer como conceptos de anulación, deben ir encaminados a combatir la resolución sustituta, sin que se puedan hacer valer argumento! no propuestos en dicho recurso, cuando pudieron haberse realizado en ese momento, pues en este caso el Tribunal que conozca del juicio debe desestimarlos, porque resultaría injustificado examinar la legalidad del acto que se reclama a la luz de razonamientos o hechos que no conoció la autoridad ante quien se llevó el recurso administrativo, al no haberse propuesto a la misma.ts

Se considera que había una interpretación errónea del artículo 237 del Código Fiscal y letrista del artículo 78 de la Ley de Amparo, cuyo contenido fue recogido por el artículo 219 del derogado Código Tributario, por cuanto que la litis en el juicio de nulidad debe formarse con la fundamentación y motivacién dada. por la autoridad al resolver un recurso administrativo y los argumentos expuestos por el demandante que tienden a demostrar que esa fundamentación y motivación no está ajustada a derecho. Si se acepta que pueden las partes introducir, una en su demanda y otra en su contestación, argumentos jurídicos no consignados en el .escrito agotando el recurso administrativo o en la resolución resolviéndolo, entonces puede volverse a alterar la litis por la parte que tenga que acudir ante el Tribunal Colegiado por no haberlo favorecido la sentencia de la Sala, exponiendo nuevos agravios que ésta no analizó.

9.

DE LA SENTENCfA OSCURA

En ocasiones se emiten sentencias que no son claras o bien las. conclusiones de las mismas no concuerdan COIl los consideranslos en los que la Sala va analizando y resolviendo las causales de ilegalidad expuestas por el demandante y la contestación 24

Visible en la

RTFF

de febrero de 1989, p. 93.

344


dada por la autoridad, que constituye la litis del juicio, por lo que se está en presencia de una sentencia oscura. En virtud de que el Código Fiscal de la Federación guardaba silencio respecto a esta situación. debía estarse a lo dispuesto por el artículo 197 de este ordenamiento, de que "Los juicios que se promueven ante el Tribunal Fiscal de la Federación se regirán por las disposiciones de este Título. A falta de disposición expresa se aplicará supletoriamente el Código Federal de Procedimientos Civiles, siempre que se refiera a instituciones previstas en este Código y que la disposición supletoria se avenga al procedimiento contencioso que el mismo establece", por lo que el problema debe resolverse remitiéndonos a lo dispuesto por dicho Código. Al respecto, la Sexta Sala del Tribunal resolvió lo siguiente: Siendo un principio de derecho unánimamente admitido por 1:1 jurisprudencia y doctrina de nuestros tribunales, que en materia de recursos no existe ninguna limitación para su admisión c~Jan·do lo señalan las leyes de procedimiento que deban aplicarse supletcriamente, siempre que no estén expresamente prohibidos o dererminadas en forma diversa por la Ley General cabe concluir _que sí es admisible el recurso de aclaración de sentencias contra fallos dictados por el Tribunal Fiscal, si bien, en todo caso, se debe tener ('11 cuenta la prohibición del artículo 409 -hoy 224- del Código Federal de Procedimientos Civiles en el sentido de que no podrfa, mediante ese recurso, reformarse la parte resolutiva del fallo, 'lo .cual implicaría una variación de la sustancia de) mismo.a-

Pero la Sala Superior, en la Aclaración de Sentencia núm. 2/90 sostuvo: ACLARACIÓN DE SENTENCIAS.

Es

IMPROGJm~~NTr:, TRATÁNDOSE DE 'FA-

De COI1Iormidad con )0 dispuesto en el artículo 197 del Código Tributario Federal, vigente en 1991, el Código Federal de Procedimientos Civiles debe aplicarse sup1etoriamente en el procedimiento contencioso administrativo seguido ante el Tribunal Fiscal de la Federación, en relación a instituciones previstas en el Código Fiscal; consecuentemente, al no preverse en éste la figura jurídica de la aclaración, debe desecharse por improcedente, la promoción que se funde en el LLOS FT!,HTmos POR t:f. TRIBUNAL FISGAL DE 1..0\ FEDERACIÓN.

'15 Juicio de nulidad 116/942, promovido por María Salís Vda. di' Valdez Padilla.

DE LA SENTENCIA

345

articulo 223 del Código Fiscal de Procedimientos Civiles que regula la aclaración de sentencia. Visible en la RTF de julio de 1991.

Percatada dicha Sala que con tal fallo se había apartado de lo que expresa cl articulo 197 del Código Fiscal en la Aclaración de Sentencia núm. 1/92 resolvió corregir la anterior al expresar: ACLAR.\OÓN DE SENTENCIA. SU PROC:EDENCIA. Si bien la aclaración de sentencia como tal no es una institución contemplada expresamente por el Código Fiscal de la Federación sí 10 está implícitamente al regular la institución jurídica de la sentencia de la cual forma parte dicha aclaración, dándose así el supuesto establecido en el artículo 197 del Código de la Materia, el cual dispone, que a falta de disposición expresa en el título correspondiente al procedimiento contencioso administrativo, se aplicará supletoriamente el Código Federal de Procedimientos Civiles, siempre que se refiera .,. instituciones reguladas en el Código antes mencionado.

Quizás para evitar dudas posteriores. se adicionó el artículo 239-C para establecer la aclaración de sentencias cuando una de las partes la estime contradictoria, ambigua u obscura.

teniéndose para ello un plazo de diez días para promoverla, el que empezará a correr al día siguiente a aquel en que surta efectos la notificación de ·la sentencia. Inexplicablemente la aclaración de sentencias sólo procede contra sentencias dictadas por una Sala Regional o Sección, no así con tra las que emita la Sala Superior actuando como Sala Atrayente. Contra las sentencias de esta última la aclaración deberá promoverse con apoyo en el artículo 179 y dentro del plazo de tres días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación del fallo, que es el plazo que señala el artícu-

lo 223 del

CFPC.

Formulada la aclaración de sentencia, se interrumpe el plazo para su impugnación.

10.

DE LA EXCITATIVA DE JUSTICIA

El magistrado instructor como ya se ha señalado, debe formular el proyecto de sentencia dentro de los 45 días siguientes al

346


cierre de la instrucción y la Sala deberá dictar la sentencia dentro de los 15 días siguientes. Se extiende la excitativa de justicia, a partir del 1 de enero de 1996, que inicialmente era contra el magistrado instructor, de Sala Regional, al magistrado ponente de Sección con lo cual se pretende dar fin al malestar existente: de que sólo procedía la excitativa de justicia contra los magistrados instructores, nunca contra los magistrados miembros de la Sala Supcrior." Dicha excitativa deberá formularse al Presidente del Tribunal, quién solicitará un informe al magistrado contra quien se dirige, el cual deberá rendirlo en el plazo de cinco días. El Presidente deberá dar cuenta al Pleno y si éste la encuentra fundada, otorgará al magistrado un plazo no mayor de quince días para que formule el proyecto respectivo, y si el mismo no cumpliere con dicha obligación será sustituído de entre los secretarios -que puede ser los que dependen de él o de otros magistrados. Pero en ocasiones el proyecto se elabora con oportunidad pero es otro magistrado quien está demorando la aprobación de la sentencia, por lo que el Presidente del Tribunal solicitará el informe al Presidente de la Sala Regional o de la Sección respectiva, .para que rinda el informe en el plazo de tres días, concediéndose a la Sala o a la Sección un plazo de diez días para que dicte la sentencia y si no se hiciere, el Pleno podrá sustituir a los magistrados renuentes o cambiar de Sección. De esto último, se desprende que inexplicablemente la excitativa de justicia no procede contra magistrados ponentes de sentencia <{ue debe aprobar la Sala Superior como Sala Atrayente. Cuando un magist.rado, en dos ocasiones, hubiere sido sustituido como consecuencia de excitativa de justicia, el Presidente del Tribunal deberá poner el hecho en conocimiento del Presidente de la República, lo que puede traer como consecuencia su destitución o que no sea ratificado en su cargo.

en Véase ArL<;. 240 y 241 del 'CFF.

347

DE LA SENTENCIA

Cuando se formula excitativa de justicia por dilación en emitirse la sentencia o porque se ha elaborado oportunamente el proyecto y un magistrado de los dos restantes retarda en extremo dar su aprobación o no, la Sala Superior requiere verbalmente al magistrado responsable para que se elabore o se apruebe de inmediato, en el sentido que sea, la sentencia, lo que al hacerse aparece como improcedente la excitativa de justicia. Sin embargo, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, en la Queja administrativa 24/90 aplicable a la excitativa de justi-eia, resolvió: QUEJA ADMINISTRATIVA POR NO FORMULAR EL PROVECTO DE SENTENCIA EN UN ASUNTO DENTRO MATERIA

PORQUE

DEL TÉRMINO LEGAL.

No

EL FUNCIONARIO INFORME QUE VA

QUEDA

SE

SIN

RESOLVIÓ.

Cuando se fonnula una queja administrativa en contra de un funcionario judicial federal, con base en 10 previsto por el artículo 13, fracción VI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, denunciándose que en un asunto determinado ha transcurrido en exceso el término que legalmente se tenía para proyectar la sentencia y resolverlo y el funcionario al rendir su informe ccmunica que el negocio ya ha sido resuelto, no debe declararse sin materia la instancia, pues el fin de la misma no es simplemente que se subsane la irregularidad que, se pretende, ha sido cometida, sino poner en conocimiento del más Alto Tribunal una conducta que podría revelar una actuación indebida del funcionario que ameritara la imposición de una corrección disciplinaria o la adopción de alguna otra medida. Visible en el Semanario Judicial de la Federación de marzo de 1991.

11.

EL PLAZO QUE LA AUTORIDAD TIENE PARA CUMPLIR

CON UNA SENTENCIA

En buen número de ocasiones la autoridad fiscal emite su resolución determinando créditos fiscales faltando poco tiempo para que transcurra el plazo de la caducidad de sus facultades para ello, por lo que al declararse la nulidad de la resolución por violación a las formalidades esenciales del procedimiento se ordena a la autoridad demandada que previa reposición del procedimiento emita una nueva resolución, estableciendo el antepenúltimo párrafo del artículo 239 del Código Fiscal que "Si la sentencia obliga a la autoridad a 'realizar un determinado acto, iniciar un procedimiento, deberá cumplirse en un plazo

348


de cuatro meses aun cuando haya transcurrido el plazo que señala el artículo 67 de este Código". Pero cuando la autoridad administrativa omite dar cumplimiento a la sentencia en el plazo señalado, ¿puede hacerlo con posterioridad? De lo anterior; se desprende que el legislador otorgó a la autoridad administrativa una nueva oportunidad para emitir su resolución, a fin de que en ésta corrigiera o subsanara los vicios formales o de procedimiento en que incurrió en la resolución declarada nula, pero tal oportunidad se condicionó a emitir el acto de molestia dentro de HU plazo de cuatro meses, término que por la naturaleza del supuesto fáctico que en la norma se regula, debe ser observado en forma estricta, pues la emisión del nuevo acto no es opcional sino de un deber ser, es decir, en los casos en que dentro de un juicio fiscal se declare la nulidad ele la resolución impugnada para dcrerminndos r-fer-tos, dando por disposición de ley a la autoridad rlctnaudada llueva oportunidad para emitir su resolución (en el pn'st'nw asunto ;1 fin de que pnrgilril los vicios qne faltan de debida moüvar-ióu y fundamentación). también por' disposición legal se le roudir-iona a emitir ese: acto de molestia en un plazo predeterminado de cuatro meses, a efecto de observar la garantía de segun((;ul jurídica, lo (I'u: permite concluir qlle si no se atiende a tal «u-mino. la autoridad adniinisrrativa ya no puede legalmente emitir Sil nuevo arto. siendo inexacto qne 110 se prevel sanción alguna en ("olllra del cutupluuieuto extemporáneo (le la obligación impuesl;l por la k)" rlr- emitir en un término específico la nueva resolurióu. )";1 qllc si no );1 impone en tortua expres;l, la fracción 111 del arlíclllo 2:~9 del Código Fiscal Federal, sí lo hace el precepto 238, i'ran'it'lll "', del propio ordcnamicuto. al señalar como causa de nulidad ,le la resolución impugnada. que ésta se dicte en contravcm-ión de las disposiciones aplicadas o se dejara de aplicar las ,Id.i(tas" En el e;ISO, existe una sentencia CIne ohligó a la autoridad a realizar un dctcrminado ar-to y era imperativo cumplirse en un plazo de ruan-o meses. por tauro. si la llueva resolución se emitió uctupo después t\t-l plazo establecido en d numeral 239 en r-ita. SC' ,ll"w,t1iz,1 la causal (le nulidad scúalnda «u el artículo 238, fracción 1\', cid Código Tributario. Y;l 'lile la nueva resolución se dictó r-u couuavcución (le uua disposición expresamente nplirahle. Por ende. SI' conr-luyc cpU' 1" Sala debió declar.u- la uulidnd de la resollll"Íún itupuguada. con base en (,1 artículo 238, Iracr-ión rv. C'tI rr-Iac-ión al 2:~~1. Iracr-ión 111, del Código Fiscal Fcduml. Visililc- ('11 el Boh-uu JlIrítlinl ti" cur-ro de I!N!í, p;-ig" 11.

DE LA SENTENCIA

349

Con tal motivo se modificó, a partir de 1996, la fracción I del articulo 239-B, para obligar al demandante a acudir en queja ante la Sala que dictó la sentencia, "Cuando la autoridad omita dar cumplimiento a la sentencia, para lo cual deberá haber transcurrido el plazo previsto en la ley", con lo cual si la autoridad no da cumplimiento a la sentencia en el plazo de cuatro meses y ello dará origen a nuevo juicio, el particular no podrá alegar improcedencia del nuevo acto al no haberse dictado dentro de dicho plazo, sino que ahora tiene la obligación de acudir ante la Sala en queja para que ésta exija y conceda al funcionario responsable un plazo de veinte días para que dé cumplimiento al fallo. Pero si el funcionario deja transcurrir el nuevo plazo sin dar cumplimiento a la sentencia, entonces será aplicable lo resuelto en el fallo antes transcrito, cuya tesis fue hecha suya también por la Sexta Sala Regional Metropolitana del TFF en el juicio de nulidad núm. 6986/95, promovido por Suntory Mexicana, S, A. de C. v., 6 de enero de 1995, visible en el Boletín Jurídico de marzo de 1996, pág. 5. El tercer párrafo después de la fracción III del artículo 67 expresa que "El plazo señalado en este artículo no está sujeto a interrupción y sólo se suspenderá cuando se ejerzan las facultades de comprobación de las autoridades fiscales ... o cuando se interponga algún recurso administrativo o juicio". Por consiguiente, al ser notificada la autoridad para que emita nuevo acto fundado y motivado, se reanuda la cuenta del- plazo para que operc la caducidad de las facultades de la autoridad fiscal, por lo que al dictarse, digamos cinco meses después y sólo faltaban treinta días para que operara la caducidad de las facultades de la autoridad, ¿el plazo de cuatro meses para dar cumplimiento a la sentencia mantiene en sUS pensión la reanudación de la cuenta de la caducidad de las facultades? En el Amparo directo DA.-1916/92, el Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito resolvió: 4

...1a intención del legislador en el artículo 239 del Código Tributario es que las sentencias del Tribunal Fiscal de la Federación se

350


cumplan dentro de un plazo máximo de cuatro meses, y además, sin la posibilidad de que se invoque algún argumento para omitir su cumplimiento, por lo que es inexacto que este precepto tiene por objeto prorrogar o extender el término de la caducidad que señala el diverso artículo 67 del ordenamiento legal citado. A mayor abundamiento la especial redacción del mencionado artículo 239 permite una diversa interpretación "(que debe buscarse sin perder de vista el objetivo fundamental antes anotado) esto es, que el legislador pretende evitar que la sentencia para efectos tenga un alcance diverso del que fue la materia de la litis en aquella controversia en que se dicta, lo que tampoco significa aumentar el plazo de la caducidad y de ninguna manera excluye la posibilidad de que en un diverso juicio se invoque esta institución en cuya hipótesis el cómputo debe efectuarse conforme a lo dispuesto por el artículo 67 del ordenamiento legal que nos ocupa que, por ser el específico, debe prevalecer sobre cualquier otro. En consecuencia procede otorgar a la quejosa el amparo que solicita. Visible en el Boletín Jurídico de diciembre de 1992, p. 2.

Pero surge otro problema interesante: una resolución administrativa que se declara ilegal por incompetencia u omisión de las formalidades esenciales del procedimiento o por vicios del procedimiento, ¿produce consecuencias o efectos jurídicos, como es el mantener en suspensión e! plazo de la caducidad de las facultades de la autoridad para volver a actuar? Se opina quc no.

12.

CUMPLlMIF.NTO DE LA SENTENCIA

Problema interesante se presenta cuando la sentencia obliga a la autoridad a emitir nuevo acto, quien tiene cuatro meses para ello en los términos de! antepenúltimo párrafo dcl artículo 239, lo cual se hace pero en un mayor plazo. ¿Es ello correcto? El Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en el Amparo directo D.A. 1014/92, con fecha 24 de septiembre de 1992, resolvió al respecto: " ... el artículo 239, fracción III, segundo párrafo. del Código Fiscal de la Federación, establece: "La sentencia definitiva podrá ... IlI. Declarar la nulidad de la resolución impugnada para determinados efectos. debiendo precisar con claridad la forma y

DE LA SENTENCIA

351

términos en que la autoridad debe cumplirla, salvo que se trate de facultades discrecionales. Si la sentencia obliga a la autoridad a realizar un determinado acto, o iniciar un procedimiento, deberá cumplirse en un plazo de cuatro meses aun cuando haya transcurrido el plazo que señala el artículo 67 de este Código ...". De la transcripción anterior se advierte con meridiana claridad que el legislador está permitiendo que la autoridad administrativa cuente con una nueva oportunidad para emitir su resolución, corrigiendo los vicios de forma o de procedimientos en .que incurrió en la resolución declarada nula; sin embargo, si bien cierto que dicho dispositivo establece que en estos casos la sentencia respectiva deberá cumplirse en un plazo de cuatro meses, ello no implica en manera alguna que si la autoridad administrativa no emite la nueva resolución en dicho término ya no pueda hacerlo posteriormente, toda vez que de la lectura integral del referido numeral no se desprende que existe alguna sanción en caso de que no se acate el mencionado plazo, lo que conduce a concluir que aun después de los cuatro meses la autoridad demandada tiene oportunidad de cumplir la sentencia correspondiente".

El Magistrado disidente, en su voto particular sostuvo: "Las razones por las que no estoy de acuerdo con el proyecto en la mayoría son las siguientes: Admitir que el legislador emite normas legales para no ser aplicadas es ir en contra de todo principio y lógica jurídica, la ley se discute, se aprueba y se promulga para ser acatada por todos aquellos que quedan sujetos a sus presupuestos, trátese de gobernados o de autoridades; así, el antepenúltimo párrafo del artículo 239 del Código Fiscal de la Federación, que la sociedad quejosa esgrime corno violado en su perjuicio, impone a la autoridad la obligación a. realizar determinado acto o iniciar un procedimiento en un plazo de cuatro meses, cuando una sentencia del Tribunal Fiscal le imponga esa obligación, trae aparejado una sanción tácita que la lógica impone debe ser cumplida,pues estoy de acuerdo en lo que se argumenta en el último concepto de violación, al sostenerse que no es factible que la ley establezca una situación de indiferencia jurídica y con ella permitir que la autoridad que deba satisfacer la sentencia de la Sala Fiscal, cumpla o deje de cumplir a su capricho con una disposición legal imperativa. La actuación de toda autoridad está enmarcada en la ley, de modo [al que sólo puede hacer aquello que la ley le permite y, agregaría, no puede dejar de hacer lo que la ley le impone, admitir lo contrario implicaría romper con todo el orden jurídico y con ello el estado de Derecho que por disposición constitucional debe imperar en el país.

352


La interpretación lógica y sistemática que debe hacerse del precepto cuestionado es en relación con la fracción IV del artículo 238 del propio Código Fiscal Federal, en esta fracción se impone la declaración de ilegalidad del acto administrativo impugnando ante el Tribunal Fiscal cuando se hubiere dictado un acto en contravención de las leyes aplicables o se hubieran dejado de aplicar las debidas. En el caso que nos ocupa resulta claro, que al no emitir la nueva resolución a la que le obligó la sentencia de la Quinta Sala del Tribunal Fiscal dentro del término dispuesto en el antepenúltimo párrafo del artículo 239 precitado, la autoridad demandada en el juicio de nulidad dictó la resolución en contravención de una ley aplicable, pues no dictó en resolución en el plazo previsto de cuatro meses. En esas condiciones debe admitirse que su actuación "deviene ilegal, ya que incumple con un precepto legal imperativo. De esta manera, en caso de no aceptarse la sanción tácita implícita en el propio párrafo del artículo 239 en cuestión, la interpretación sistemática de ésta en la parte final de la fracción IV del artículo 238, palmariamente hace llegar a la determinación de ilegalidad de la conducta de la autoridad demandada y con ello la procedencia de nulidad de su actuación."

El mismo Tribunal Colegiado, en el Amparo directo 264/92, visible en el SJF de diciembre de 1992, p. 276, también por mayoría de votos ratificó su criterio. Sin embargo, el entonces Tribunal Colegiado en Materia Penal y Administrativo del Segundo Circuito, en el amparo 720/94 de fecha 29 de noviembre de 1994, sostuvo: De lo anterior, se desprende que el legislador otorgó a la autoridad administrativa una nueva oportunidad para emitir su resolución, a fin de que en ésta corrigiera o subsanara los vicios formales o de procedimiento en que incurrió en la resolución declarada nula, pero tal oportunidad se condicionó a emitir el acto de molestia dentro de un plazo de cuatro meses, término que por la naturaleza del supuesto fáctico que en la norma se regula, debe ser observado en forma estricta, pues la emisión del nuevo acto no es opcional sino un deber ser, es decir, en los casos en que dentro de un juicio fiscal se declare la nulidad de la resolución impugnada para determinados efectos, dando por disposición de ley a la autoridad demandada nueva oportunidad para emitir su resolución (en el presente asunto a fin de que purgara los vicios que faltan de debida motivación y fundamentación), también por disposición legal se le condiciona a emitir ese acto de molestia en un plazo predeterminado de cuatro meses, a efecto de observar la garantía de seguridad jurídica, lo que permite concluir que si no se atiende a tal término,

DE LA SENTENCIA

353

la autoridad administrativa ya no puede legalmente emitir su nuevo acto, siendo inexacto que no se prevea sanción alguna en contra del cumplimiento extemporáneo de la obligación impuesta por la ley de emitir en un término específico la nueva resolución, ya que si no la impone en forma expresa, la fracción del artículo 239 del Código Fiscal Federal, si lo hace el precepto 238, fracción IV, del propio ordenamiento, al señalar como causa de nulidad de la resolución impugnada, que ésta se dicte en contravención de las disposiciones aplicadas o se dejaron de aplicar las debidas. En el caso, existe una sentencia que obligó a la autoridad a realizar un determinado acto y era imperativo cumplirse en un plazo de cuatro meses, por tanto, si la nueva resolución se emitió tiempo después del plazo establecido en el numeral 239 en cita, se actualiza la causal de nulidad señalada en el artículo 238, fracción IV, del Código Tributario, ya que la nueva resolución se dictó en contravención de una disposición expresamente aplicable. Por ende, se concluye que la Sala debió declarar la nulidad de la resolución impugnada, con base en el artículo 238, fracción IV, en relación al 239, fracción In, del Código Fiscal Federal. En esas condiciones, sin necesidad de analizar el segundo concepto de violación, en virtud de que la causa de nulidad en cuestión impedirá que se dicte una nueva resolución, procede conceder la protección solicitada, para efectos de que la Sala responsable deje insubsistente la sentencia combatida y dicte otra, en la cual determine la nulidad de la resolución impugnada, en virtud de que la autoridad fiscal actuó ilegalmente al emitir aquélla en forma extemporánea.

También sostiene el mismo criterio la Segunda Sección de la Sala Superior del TFF al resolver el expediente del Juicio de nulidad Nº 100(\4)43/98/327/98, con fecha 8 de septiembre de 1998, lo siguien te: A juicio de esta Segunda Sección de la Sala Superior, el concepto de impugnación en estudio es fundado y suficiente para declarar la nulidad de la resolución impugnada, con base en las siguientes consideraciones: En principio, es necesario hacer hincapié en que las partes están contestes en la ejecución extemporánea de la sentencia, según el plazo establecido en el antepenúltimo párrafo del artículo 239 del Código Fiscal de la Federación. Ahora bien, para dilucidar la legalidad del acto de la autoridad administrativa, es necesario atender al texto de la disposición referida, la cual establece: "ART. 239.-La sentencia definitiva podrá: Si la sentencia obliga a la autoridad a realizar un determinado acto o iniciar un procedimiento, deberá cumplirse en un plazo de

354


cuatro meses, contados a partir de que la sentencia quede firme. Dentro del mismo término deberá emitir la resolución definitiva, aun cuando hayan transcurrido los plazos señalados en los artículos 46-A y 67 de este Código." En relación con la referencia del texto legal transcrito, respecto al plazo para que opere la caducidad establecida por el artículo 67 del Código Fiscal de la Federación, esta juzgadora no considera válida la interpretación hecha por la autoridad, pues lo que subraya el texto legal es que ambos plazos son independientes entre sí, cuando expresa: "...aun cuando haya transcurrido el plazo que señala el artículo 67 de este Código"; esto es, inclusive habiendo caducado las facultades de la autoridad, ésta deberá cumplir lo ordenado por la resolución recaída al juicio en un plazo máximo de cuatro meses. Así, el legislador desligó el plazo de la caducidad a que se refiere el artículo 67 del Código Fiscal de la Federación, del plazo señalado por el artículo 239 del mismo ordenamiento, referido al cumplimiento de la sentencia. Conviene distinguir que este último numeral establece un plazo especial que otorga el legislador a la autoridad administrativa para ejecutar lo ordenado a través de la sentencia recaída al juicio, atendiendo así al principio constitucional de justicia pronta y expedita, consagrado en el artículo 17 de nuestra Carta Magna. En cambio, el plazo de caducidad únicamente se refiere al lapso con que cuentan las autoridades fiscales para determinar contribuciones omitidas y sus accesorios, así como para la imposición de sanciones por la comisión de infracciones. Así tenemos, que aun no habiendo caducado sus facultades, la autoridad únicamente cuenta con cuatro meses para el efecto de cumplir con la sentencia, aun cuando en su cumplimiento se determinen contribuciones y accesorios o imponga sanciones. Adicionalmente, es necesario precisar que el antepenúltimo párrafo del artículo 239 del Código Fiscal de la Federación, contiene una facultad reglada cuando usa en su texto el término "deberá"; por lo tanto, establece un deber jurídico consistente en que las autoridades cuentan con un plazo de cuatro meses para cumplir las resoluciones referidas. De lo anterior, tenemos que el propósito de la norma es obligar a la autoridad a cumplir en un plazo máximo, brindando así, seguridad jurídica al particular. En consecuencia. si la autoridad administrativa ejecuta lo dispuesto por la resolución recaída al juicio, fuera del plazo previsto por la ley, siempre que el particular impugne el acto administrativo respectivo, por estimarlo lesivo a su interés jurídico, éste deberá ser anulado. En efecto, la disposición que nos ocupa debe ser observada de manera estricta, pues no establece para la autoridad ninguna posibilidad, opción alternativa, sino un imperativo categórico consistente en dar cumplimiento a la sentencia dentro del término perentorio de los cuatro meses aludidos.

°

DE LA SENTENCIA

355

Así tenemos, cuando en el artículo 239, en comento, se utiliza la palabra "deberá", está vinculando en forma imperativa a la autoridad, al cumplimiento de 10 ordenado por la sentencia, en un plazo que no excederá de cuatro meses, desligándolo del plazo para que opere la caducidad. En la especie, el acto de la autoridad administrativa, dictado fuera del plazo señalado por el artículo 239 del Código Fiscal de la Federación, lesiona el interés jurídico del particular; por lo tanto, debe declararse la nulidad de la resolución impugnada, pues la satisfacción de ese interés no requiere de la ejecución de otros actos. Caso distinto acontece cuando para restituir al particular en su derecho lesionado, es necesario el cumplimiento de la resolución aún fuera del plazo establecido por el precepto citado, supuesto en el cual, la autoridad está obligada a su ejecución. Además, esta Sección no pierde de vista, la existencia de la instancia de queja a que se refiere el artículo 239-B, del Código Fiscal de la Federación para los casos de incumplimiento de sentencia firme, el cual en su fracción I inciso b), establece que procederá cuando la autoridad omita dar cumplimiento la sentencia, para 10 cual deberá haber transcurrido el plazo previsto en ley. Máxime que la hipótesis prevista en el antepenúltimo párrafo, del artículo 239 del Código mencionado, es una disposición establecida en beneficio de los particulares, cuando el o los agravios expresados por el particular sean declarados fundados y sea posible reparar en todo o en parte el perjuicio causado, mediante la realización de un acto o iniciando un procedimiento independientemente de que las facultades de la autoridad hayan caducado. En consecuencia, aun cuando el artículo 239 del Código Fiscal de la Federación, no señala expresamente la sanción por incumplimiento en el plazo que al efecto establece, se entiende que la autoridad está impedida para emitir resolución que reponga el acto que substituye al que lesionó el derecho subjetivo del actor; por ende, si lo hace, éste debe anularse. Como acaece en el presente asunto, en tanto que la resolución impugnada se dictó después de fenecido plazo de cuatro meses previsto en el numeral. preciado, surtiéndose así la causal de anulación contemplada en el artículo 238, fracción IV, del Código Fiscal de la Federación. Los razonamientos expuestos en esta sentencia ya habían sido sostenidos por esta Sección, al resolver diversos juicios de nulidad, cuyos datos y tesis aparecen publicados en la Revista del Tribunal Fiscal de la Federación N'' 127, tercera época, año XI,julio de 1998, páginas 131 a 141, y 172 a 177, que dicen:

PROCEDIMIENTO' ADMINISTRATIVO (COMPETENCIA Y FACULTADES DE LAS AUTORIDADES) PlAZO PARA CUMPLIMENTAR LA RESOLUCIÓN RECURRIDA. CONSTITUYE UNA FACULTAD REGLADA. El Código Fiscal de la Federación en su

356

DE LO CONTENSIOSO ADMINISTRATIVO

artículo 133, último párrafo, le señala a la autoridad un plazo de cuatro meses para cumplir con la resolución recaída al recurso de revocación. Esta disposición contiene una facultad reglada cuando usa en su texto el término "deberá". en lugar de "podrá", establece un deber jurídico, en virtud del cual, las autoridades cuentan con un plazo perentorio de cuatro meses, para cumplir las resoluciones referidas. De lo anterior, se entiende que el propósito de la norma es obligar a la autoridad a cumplir en un plazo máximo, bri,ndando así, seguridad jurídica al particular. En consecuencia, si la autoridad administrativa ejecuta 10 dispuesto por la resolución recaída al recurso, fuera del plazo señalado por la ley, siempre que el particular impugne el acto administrativo respectivo, por estimarlo a su interés jurídico, éste deberá ser anulado. Juicio de nulidad N' 100(20) 11/97/11035/936. Resuelto por la Segunda Sección de la Sala Superior del Tribunal Fiscal de la Federación, en sesión de 17 de febrero de 1995, por mayoría de 3 votos a favor y 1 en contra. Magistrada Ponente: Magistrada María Guadalupe Aguirre Soria. Secretaria: Lic. María Eugenia Rodríguez Pavón. (Tesis aprobada en sesión de 24 de marzo de 1998.) En el mismo sentido: Juicio de nulidad N' 100(20) 13/97/7305/96. Resuelto por la Segunda Sección de la Sala Superior del Tribunal Fiscal de la Federación, en sesión de 22 de enero de 1998, por mayoría de 3 votos con la ponencia modificada y 1 en contra. Magistrado Ponente: Luis CarbaIlo Balvanera. Secretario: Lic. Gustavo Villegas Parra. En la "Fe de erratas" publicada en la Revista del Tribunal Fiscal de la Federación N° 128, 3~ época, año XI, agosto de 1998, aparece lo siguiente: En la página 172, primer renglón y página 173, segundo párrafo, cuarto renglón, Dice: ...Magistrado Ponente: Luis Carballo Balvanera. Secretario: Lic. Gustavo Villegas Parra. Debe decir: ...Magistrado Ponente: Luis Carballo Balvanera. Encargado del engrose: Magistrado Rubén Aguirre Pangburn. Secretaria: Lic. Susana Ruiz González. (Tesis aprobada en sesión de 24 de febrero de 1998.) Es INDEPENFiscal de la Federación establece un plazo de cuatro meses, para cumplimentar la resolución recaída a un recurso, aun cuando haya transcurrido el plazo de caducidad; esto es, inclusive habiendo caducado las facultades de la autoridad, ésta deberá cumplir lo ordenado por la resolución recaída al recurso, en un plazo máximo de cuatro meses. Así, el legislador desligó el plazo de la caducidad a que se refiere PlAZO PARA CUMPUMENTAR LA RESOLUCIÓN RECURRIDA. DIENTE DEL DE CADUCIDAD. El artículo 133 del Código

DE LA SENTENCIA

357

el artículo 67 del Código Fiscal de la Federación, del plazo de cumplimiento señalado por el artículo 133 del mismo Ordenamiento. Por lo que, aún sin haber caducado sus facultades, la autoridad únicamente cuenta con cuatro meses para cumplir con la resolución, inclusive cuando ésta ordene determinar contribuciones y accesorios o imponer sanciones. Sostener lo contrario, equivale a interpretar la expresión "deberá" como "podrá", y en consecuencia, concebirla como una facultad discrecional en virtud de la cual, la autoridad podría actuar, dentro del término de cuatro meses, si ya caducaron sus facultades o bien, con posterioridad, hasta que las mismas caduquen. Juicio de nulidad N' 100(20)11/97/11035/936. Resuelto por la Segunda Sección de la Sala Superior del Tribunal Fiscal de la Federación, en sesión de 17 de febrero de 1998, por mayoría de 3 votos a favor y 1 en contra. Magistrada Ponente: Magistrada María Guadalupe Aguirre Soria. Secretaria: Lic. María Eugenia Rodríguez Pavón. (Tesis aprobada en sesión de 24 de marzo de 1998.) En el mismo sentido: Juicio de nulidad N' 100(20) 13/97/7305/96. Resuelto por la Segunda Sección de la Sala Superior del Tribunal Fiscal de la Federación, en sesión de 22 de enero de 1998, por mayoría de 3 votos con la ponencia modificada y 1 en contra. Magistrado Ponente: Magistrado Luis Carballo Balvanera. Secretario: Lic. Gustavo Villegas Parra. En la "Fe de erratas" publicada en la Revista del Tribunal Fiscal de la Federación N2 128, 3;! época, año XI, agosto de 1998, aparece lo siguiente: En la página 172, primer renglón y página 173, segundo párrafo, cuarto renglón. Dice: ...Magistrado Ponente: Luis Carballo Balvanera. Secretario: Lic. Gustavo Villegas Parra. Debe decir: ,..Magistrado Ponente: Luis Carballo Balvanera. Encargado del engrose: Magistrado Rubén Aguirre Pangburn. Secretaria: Lic. Susana Ruiz González." (Tesis aprobada en sesión de 24 de febrero de 1998.) Por todo lo anterior, esta Segunda Sección considera fundado el primer concepto de anulación hecho valer por la actora; en consecuencia, se hace innecesario entrar al estudio de los demás conceptos de anulación, pues cualquiera que fuera el sentido en que éstos resuelvan, no se alteraría el presente fallo.

Cuando la sentencia declara la nulidad de la resolución impugnada con apoyo en alguna de las causales de ilegalidad a que hace mención el artículo 239, fracciones II y III del CFF,

358


que es para el efecto de que se reponga el procedimiento o se emita nueva resolución, ¿qué efectos produce en el tiempo que ha transcurrido desde el instante en que se' produce la violación al derecho? Los magistrados fundadores del TIF, concretamente los que conformaban a la entonces Primera Sala, en elJuicio de nulidad Nº 1371/44 promovido por Emilio J Talamás, S, c., sostuvieron al respecto: PRESCRIPCIÓN. INTERRUPCIÓN DEL TÉRMINO PARA lA MISMA. NOTIFICA-

CIONES NULAS.-5i la notificación hecha al causante interesado de las determinaciones que consigna el crédito fiscal fuere declarado nula, por no haberse dado a conocer las causas y fundamentos de la misma, como la nulidad decretada equivale a la inexistencia del acto de nonñcaclón, el mismo no procede surtir efectos jurídicos ni por ende, interrumpir la prescripción del c~édito relativo.

13.

IMPUGNACIÓN DE LA SENTENCIA SIENDO FAVORABLE

EN OCASIONES LA SALA DEL TRIBUNAL FISCAL DECLARA IMPROCEDENTE LA PRIMERA Y SEGUNDA CAUSALES DE ILEGALIDAD Y ACEPTA COMO PROCEDENTE LA TERCERA EN FAVOR DE LA PARTE ACTORA.

Si la demandante no impugna dicha sentencia por lo que toca a la improcedencia de los dos primeros agravios y la autoridad agota el recurso de revisión ante el Tribunal Colegiado y éste le concede la razón, aquél queda en estado de indefensión con respecto a los dos agravios que se desecharon por improcedentes. La Sala Administrativa de la Suprema Corte, en el Amparo directo 2295/77, con fecha 13 de julio de 1978, resolvió al respecto, lo siguiente: TRJBUNj\L fiSCAL DE LA FEDERACIÓN. AMPARO PROCEDENTE CONTRA SENTENCIAS QUE AUN FAVORECIENDO AL QUEJOSO, PUDIERAN CAUSARLE

PERJUICIOS IRREPARABLES. Si una Sala del Tribunal Fiscal de la Federación declaró la nulidad de la resolución reclamada y contra su fallo la autoridad demandada interpuso ante el Pleno de dicho Tribunal el recurso de revisión que exclusivamente para las autoridades establece el artículo 240 del Código Fiscal de la Federación, la misma sentencia puede ser impugnada en amparo directo por la parte que obtuvo, si en ella la Sala desestimó los conceptos de anulación tendientes a demostrar la nulidad plena de la resolución

DE LA SENTENCIA

359

administrativa controvertida, porque con dicha desestimación la quejosa podría resentir perjuicios irreparables de serle desfavorable la resolución que el Pleno mencionado a dictar en el recurso de revisión aludido, lo que obliga a considerar definitiva, respecto de la parte demandante, la sentencia dictada por la Sala. Visible en el Info-rme rendido a la SCJN por su Presidente al terminar el año de 1978, segunda parte, p. 83.

Lo anterior lo hizo suyo el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito pero aclarando, posteriormente, que en su opinión el demandante que no recurre a la sentencia por serie favorable y que después es revocada por un Tribunal Colegiado, al dar cumplimiento la Sala del Tribunal Fiscal a dicho fallo está vigente el derecho de aquél para impugnarla por lo que toca al agravio o agravios inicialmente desechados por inoperantes. lo que se estima correcto.

CAPÍTULO XVIII

LA SUPLENCIA DE LA QUEJA ANTE LOS MEDIOS DE DEFENSA ADMINISTRATIVOS EN MÉXICO

SUMARIO: 1. Introducción. 2. Posición que guarda la legislación en México. 3. La doctrina mexicana. 4. ¿Qué es la suplencia de la queja. 5. Criterio de los tribunales. 6. La suplencia de la queja en el CFF. 7. Conclusiones.

1.

INTRODUCCIÓN

La deficiencia de la queja en una figura jurídica conforme a la cual, en el derecho mexicano, el tribunal está autorizado para subsanar las deficiencias que ha observado en las defensas del particular, que pueden traer consigo la violación en su perjuieio de garantías individuales, Como esta figura la recoge nuestra Constitución Federal, debiendo reglamentaria la Ley de Amparo, se entiende que la contraparte es un órgano jurisdiccional o el Estado mi-mo, únicos que con sus actos pueden incurrir en violaciones de garantías individuales que consagran los 29 primeros artículos de la Constitución. La duda que ha surgido es hasta dónde llega la libertad del tribunal federal para invocar esta figura, subsanando con ella las deficiencias que en su opinión existen en la defensa del particular. ¿Puede sustraerse totalmente de las defensas expuestas? ¿'La deficiencia de la queja surge de los hechos expuestos o agravios invocados o del examen de las pruebas presentadas, pero mal expuestas, alegados o examinados? Cuántas veces se le ha explicado al juzgador el problema con. alegatos que él rechaza diciendo: "Pero esto que me está usted explicando no lo expresó en su demanda de amparo", y 361

362


cómo decirle: "Es cierto pero tienen su apoyo en los hechos del caso o se desprende de tal agravio, o de equis prueba que obra en el expediente", con lo cual se está admitiendo quc si bien la defensa es deficiente, el juzgador puede suplirla ya que de no hacerlo se consumará la violación de garantías constitucionales, es decir, se le pide al tribunal que mediante la suplencia de la queja se mejoren las defensas expuestas. Salvo el caso de los aetas que afecten a los ejidos o a núcleos de población o a los ejidatarios o comuneros, en los que expresamente la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga la suplencia de la queja en su máxima expresión, sin limitación o restricción alguna, en las demás ramas del derecho se aprecia que la aplicación de dicha figura queda al arbitrio de la autoridad judicial federal, si es que llega a reparar en la deficiente defensa que el particular ha hecho, porque no siempre ella o el abogado patrono reparan en la mala defensa. Veamos la posición que guarda el derecho mexicano frente a la suplencia de la queja, partiendo de la Constitución para pasar enseguida a preceptos de la Ley de Amparo, al criterio de la doctrina mexicana y a los fallos del Pleno y Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de los Tribunales Colegiados de Circuito y Tribunales de lo Contencioso dministrativo de anulación.

2.

POSICIÓN QUE GUARDA LA LEGISLACIÓN EN MÉXICO

El artículo 107, fracción I1, de la Constitución Federal, nos, expresa lo siguiente: ART. 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley; de acuerdo con las bases siguientes: La sentencia será siempre tal, que sólo se ocupe de individuos particulares, limitándose a ampararlos y protegerlos en el caso especial sobre el que verse la queja, sin hacer una declaraci6n general respecto de la ley o acto que la motivare. En el juicio de amparo deberá suplirse la deficiencia de la queja de acuerdo con lo que disponga la Ley Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de esta Constitución. Cuando se reclamen actos que tengan o puedan tener como consecuencia privar de la propiedad o de la posesión y disfrute de sus

LA SUPLENCIA DE LA QUEJA

363

tierras, aguas, pastos y montes a los ejidos o a los núcleos de población ,que de hecho o por derecho guarden el estado comunal, o a los ejidatarios o comuneros, deberán recabarse de oficio todas aquellas pruebas que puedan beneficiar a las entidades o individuos mencionados y acordarse las diligencias que se estimen necesarias para precisar sus derechos agrarios, así como la naturaleza y efectos de Jos actos reclamados. En los juicios a que se refiere el párrafo anterior no procederán, en perjuicio de los núcleos ejidales o comunales, o de los ejidatarios o comuneros, el sobreseimiento por inactividad procesal ni la caducidad de la instancia, pero uno y otra sí podrán decretarse en su beneficio. Cuando se reclamen actos que afecten los derechos colectivos del núcleo tampoco procederán el desestimiento ni el consentimiento expreso de los propios actos, salvo que el primero sea acordado por la Asamblea General o el seundo emane de ésta,v

De la transcripción de la fracción II se observa que la suplencia de la queja sólo surte en favor de los particulares, pero para el administrativista mexicano Nava Negrete no es así al sostener: "Es oportuno subrayar que la suplencia de la queja en su origen se da para los promaventes del amparo que son los particulares o individuos señalados, no se da para las partes en el amparo, que incluiría a las autoridades demandadas".' y agrega: "Empero, el juicio de amparo ha evolucionado y hoy se puede promover además de los individuos, personas físicas, por las personas morales privadas o de particulares e inclusive por las personas morales oficiales, es decir, por cl gobierno, por la adminisIración pública, por las autoridades públicas, "cuando el acto o la ley que se reclamen afecten los intereses paIrimoniales de aquéllas" (arIículo 9 Ley de Amparo). Esto explica porqué la suplencia de la queja también beneficia a las autoridades cuando son quienes promueven el amparo". Que así lo confirma, nos sigue diciendo dicho administrativista, el texto de lo primero y últimos párrafos del artículo 9' 1 Decreto por el que se forman los articulas 106 y 107, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 7 de abril de 1986. 2 Alfonso Nava Negrete. "Suplencia de la deficiencia de la queja en el juicio contencioso Administrativo". conferencia publicada en el Memorial del Tribunal de la Contencioso Administrativo del Estado de México, enero-marzo 1990, p. 14.

364


bis; que "el mismo último párrafo se refiere no sólo a particulares sino a quejosos que comprende a las autoridades quejosas" . "En suma la suplencia de la queja en el juicio de amparo ya no es una institución privativa de los particulares inválidos de defensa jurídica, ahora se extiende a personas morales privadas que sí tienen o pueden tener amplia capacidad o medios para conseguir la adecuada defensa de sus intereses, con la asistencia jurídica de los mejores amparistas, Ni se diga de las autoridades, actores en el amparo, su posición es de privilegiada defensa." y nos sigue diciendo: "Ha cambiado la filosofía primigenia de la suplencia de la queja. Ahora el estado de indefensión en que se encuentra el quejoso y la declarada inconstitueionalidad

de una ley por la jurisprudencia de la Suprema Corte de justicia, son otras razones O causas que obligan al juez de amparo a aplicar la suplencia." y concluye sosteniendo: HEn tales condiciones siempre ha-

brá suplencia de la queja en todo amparo según el texto del artículo ;6 bis de la Ley de Amparo." El que la Ley de Amparo otorgue un medio de defensa ante los Tribunales Co1cgiados de Circuito o el P1cno de la Corte, en contra de fallos del Tribunal Fiscal de la Federación o Juzgados de Distrito o Tribunales Colegiados, en los casos que precisa dicho ordenamiento, no podemos concluir de ello que la suplencia de la queja opera inexorablemente en favor de las autoridades administrativas, ya que el artículo 107 en su fracción JI alude exclusivamente a particulares, no a entes públicos, y la Ley de Amparo no puede ir más allá de la propia

Constitución y mucho menos leyes estatales o locales otorgando ese derecho a sus tribunales de lo contencioso administrativo.

Si aceptamos la tesis de Nava Negrete tenemos que cuando la parte aetora o quejosa sea el Estado y éste esté representado por una Secretaría de Estado u organismos descentralizados y la otra parte sea un trabajador, la suplencia de la queja puede operar en beneficio de aquél y en perjuicio de éste. 10 cual es un absurdo.

LA SUPLENCIA DE LA QUEJA SUPI.ENCIA DE 1.:\

QUEJA.

EN

DAS INCONSTITUCIONALES POR NU'ICIO

365

AUPARO CONTRA LEYES

NO DECL....RA-

JURISPRUDENCIA, NO PROCEDE EN BE-

IJEI. QUEJOSO NO TRABAJADOR CUANOO LOS

TERCEROS

PER-

1 VOlCADOS SON TRAB.'\jADORES. Cuando en el juicio de amparo contra leyes no declaradas inconstitucionales por jurisprudencia, y los terceros perjudicados tienen carácter de trabajadores, no opera en favor del quejoso no trabajador la suplencia de los conceptos de violación o de agravios deficientes, ya que tal proceder sería contrario a lo dispuesto por el artículo 76 bis, fracción IV, de la Ley de Amparo y, por tanto, los planteamientos contra la sentencia o la ley, en estos casos, deben examinarse ('11 estricto derecho"."

Que las Salas o el Pleno de la Suprema Corte de jusricia aparezcan supliendo la queja en favor de la administración pública, ello bien podemos sostener que siempre ha estado en su derecho y de ahí, quizás, el comentario de Eduard S. Corwin en su obra La Constitución Norteamericana y su actual signi[icado, de que: "En efecto, la Suprema Corte, mediante sus deci-icnes interpretativas de la Constitución, altera constantemente el efecto práctico y la aplicación de la misma. Como lo expresa 'Voodrow ",rilsan, la Suprema Corte es Huna especie de Convención Constituyente en sesión continua." El que en forma constante los tribunales judiciales federales mexicanos acudan en auxilio del Ejecutivo Federal, mediante el abuso de la deficiencia de la queja, va originando desconfianza de la verticalidad de ellos cuando dicho Poder manifiesta verdadero interés en que determinados conflictos se decidan a su favor a través de sentencias que dejan perplejos a los que-

josos. La Ley Reglamentaria de los artículos 103 Y 107 de la Constitución Federal, Ley de Amparo, nos dice, en sus numerales 76 bis 78 Y 79, lo siguiente: ART. 76 bis. Las autoridades que conozcan del juicio de amparo deberán suplir la deficiencia de los conceptos de violación de la demanda, así como las de Jos agravios formuladas en los recursos que esta ley establece, conforme a Jo siguiente: 1. En cualquier materia cuando el acto reclamado se funde ('11 leyes declaradas inconstitucionalmente por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia. :1 Gaceta del Semanario Judicial de la Federación núm. 3:':;, septiembre de 1990, p. 65.

366


n. En materia penal, la suplencia operará aun ante la ausencia de conceptos de violación o de agravios del reo. Ill. En materia agraria. conforme a lo dispuesto por el artículo 227 de esta Ley. IV. En materia laboral la suplencia sólo se aplicará en favor del trabajador. V. En favor de los menores de edad o incapaces. VI. En otras materias, cuando se advierte que ha habido en contra del quejoso o del particular recurrente una violación manifiesta de la Ley que lo haya dejado sin defensa".• La primera causal de suplencia de la queja prevista en la fracción 1 del artículo 76 bis la han aplicado los Tribunales Colegiados de Circuito cuando el quejoso, contra actos de las Salas del Tribunal Fiscal de la Federación, omite invocar la jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que acaba de establecerse y que sólo es del conocimiento del último particular que con su juicio la formó y de los tribunales judiciales federales por la difusión que de dicha jurisprudencia hace la Suprema Corte de Justicia entre ellos, pero inorada por cl actor impugna el fallo que apoya la legalidad del precepto aplicado, mismo que se ha declarado inconstitucional. La segunda causal, en materia penal, busca proteger al reo en las deficiencias que en su perjuicio incurrió su defensor, aun ante la ausencia de conceptos y agravios. En la tercera causal, en materia agraria, se busca proteger al ejidatario o ejido o núcleo cjidal, con motivo de las deficiencias que cn su defensa se suscitó al acudir a los tribunales judiciales federales. En la cuarta causal, en materia laboral, la suplencia de la queja sólo operará en favor del trabajador nunca en beneficio cId patrón. En la quinta causal, tratándose de los menores de edad o incapaces, se busca su protección al máximo con la suplencia. de la queja. 4 Adicionado a la Ley de Amparo mediante Decreto publicado en el Diario Oíiciaí de la Federación del 20 de mayo de 1986.


367

La sexta, y última causal, hace extensiva la suplencia de la queja a otras ramas de! derecho púhlico, tales como e! administrativo o el tributario. La suplencia de la queja, en las causales previstas en las fracciones 11 a la IV, opera en favor de los que e! administrativista Nava Negrete llama "minusválidos legales" al sostener que "Es inequívoca pues la filosofía que orienta a la suplencia de la queja respecto a los sujetos que precisa la ley; obreros, campesinos, reos, menores e incapaces, o sea, la de superar la inexistente o insuficiente autodeíensa legal que padecen cada uno de estos sujetos." En e! artículo 78, se consigna ART. 78. En las sentencias que se dicten en los juicios de amparo, el acto reclamado se apreciará tal como aparezca probado ante la autoridad responsable y no se admitirán ni se tomarán en consideración las pruebas que no se hubiesen rendido ante dicha autoridad para comprobar hechos que motivaron o fueron obj eto de la resolución reclamada. En las propias sentencias sólo se tomarán en consideración las pruebas que justifiquen la existencia del acto reclamado y su constitucionalidad o inconstitucionalidad". El juez de amparo podrá recabar oficiosamente pruebas '1ue habiendo sido rendidas ante la .responsable, no obren en autos y estime necesarias para la resolución del asunto."

Respecto al articulo 78 -que e! Código Fiscal de la Federación de diciembre de 1966, que entró en vigor el 1Q de abril del año siguiente y cuyo Titulo IV relativo al juicio de nulidad que se derogó e! 31 de marzo de 1983 recogía en e! precepto 21' lo que nos dice e! numeral de la Ley de Amparo-s- siempre se había interpretado diciéndose que los tribunales judiciales federales en sus sentencias, examinarán y juzgarán el acto ante ellos impugnado con los mismos elementos que tuvo a su alcance la autoridad administrativa que lo emitió, es decir, no se permitía la introducción de argumentos jurídicos no expuestos en el recurso administrativo y mucho menos pruebas no ofrecidas y rendidas en el mismo. Con la creación del Tribunal

Fiscal de la Federación en 1936, fue criterio constante de las Salas de! mismo e! examinar e! acto conforme al principio de estricto derecho, esto es, se sujetarían á juzgar la resolución re-

368


currida atendiendo a los agravios expuestos y pruebas presentadas. TRIBUNAL FISCAL. CUF.5nONES EXCLUIDAS DE I.A. C'.()NTROVt:a.sIA se-

219 DEL CóDIGO FISCAL DE I.A Flmt:R,\CIÓN. Cuando una cuesti6n pudo proponerse, y no se propuso, en el recurso administrativo que dio ocasión a la emisión del acto impugnado ante el Tribunal Fiscal, esa cuestión ya no puede plantearse en la demanda de nulidad, con arreglo a lo que dispone el artículo 219 del Código Fiscal de la Federación.":;

aúN EL ARTicULO

Pero la Sala Administrativa de la Suprema Corte de Justicia, en el Amparo directo 3369/83, resolvió: RECFRSO ADl\HNISTRATIVO, ..\ RGtaU:NTOS CIERON VAI.ER EN

t:1..

J VRÍJ)ICOS

QUE NO

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CUESTIONES NO EXCLUIDAS DE L.' CONTROV"~R

SI" ANT": El. TRIRUNAL FISCAl..

INTt;RPRETACIÓN CQRRi'".QTA HU. AK-

-i'icu t.o 219 DEL CóDlOO FISCAl. DE 1•."- FtmERAclóN. Ni gramatical, ni lógicamente tiene el artículo 219 del Código Fiscal de la Federación de 1967, la interpretación que pretende darle la Sala Superior del Tribunal Fiscal de la Federación en su jurisprudencia número 3. El hecho de que determinado argumento jurídico no haya sido propuesto en el recurso administrativo en que se dictó la resolución que se impugna de nulidad ante el Tribunal Fiscal, no autoriza a concluir que ese mismo argumento ya no puede plantearse en la demanda de anulación. La jurisprudencia de la Sala Superior del Tribunal Fiscal que sustenta 10 contrario, fundándose en el artículo 219 del derogado Código Fiscal, es inaceptable, puesto que de la interpretación sistemática de este precepto se infiere que al decir que la resolución impugnada de nulidad se apreciará tal como aparezca probada ante la autoridad demandada, el artículo se refería a las pruebas r no a los argumentos jurídicos." 6

Con tal motivo, la Sala Superior, cambiando su jurisprudencia, hoy sostiene: CONCf.PTO DE ANl.:U.CIÓN.

S[

NO SE Pl.ANTEÓ EN EL PROClmIMII::NT()

ADlI.UNISTRATl\'O, Pt:RO loA A\iTORlDAD LO INTRODVCE EN LA RESOLV" r.IDN IMPUGNAD.-\., PVEDE CONTROVERllRSE EL MISMO EN EL ESCRITO DE DEM.-\ND.-\.

Si bien es cierto que en los términos de la

jurispru-

.r. Jurisprudencia número 3 del Tribunal Fiscal de la Federación, viaible en su revista [urispru dencia 1978-1983, p. 21. G Visible en el Informe rendido a dicho Alto Tribunal por su Preside-nte, al terminar el año de 1984, Segunda Parte, Segunda Sala, p. 120.

lA SUPLENCIA DE lA QUEJA

369

dencia NQ .3 de este Tribunal Fiscal de la Federación, en el juicio fiscal no pueden plantearse cuestiones que no se hicieron valer en el procedimiento administrativo, también lo es que no debe quedar excluida de la controversia procesal aquella cuestión que fue analizada e introducida por la propia autoridad en la resolución impugnada, ya que válidamente puede controvertirse en el escrito de demanda. Revisión núm. 353/87.'1

Se considera que en la interpretación tan letrista que se está dando al artículo 78 de la Ley de Amparo no hay suplencia de la queja, lo que está originando es que las partes alteran la litis sobre la que versó el recurso administrativo, al permitirse la introducción de nuevos agravios: jurídicos no expuestos en él o en el juicio de nulidad, o nuevas causales de inconstitucionalidad de la ley no expuestas ante el Juzgado de Distrito al acudirsc ante este y después al Pleno de la Suprema Corte contra su sentencia. Por último, el artículo 7Q establece: ART. 79. La Suprema Corte de Justicia de la Nación. Los tribunales colegiados de circuito y los jueces de distrito, deberán corregir les errores que adviertan en la cita de los preceptos constitucionales y legales que se estimen violados y podrán examinar en su conjunto los conceptos de violación y los agravios, así como los demás raZQ4 namientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, pero sin cambiar los hechos supuestos en la demanda".

El artículo 79 tampoco está relacionado con la suplencia de la queja ya que es común, por error mecanográfico, que se cite un precepto que nada tiene que ver con los que se expresa y corresponde a otro o bien aludirse al articulo 78 y asentarse 68 pero los agravios están relacionados con aquel y no con este. Error frecuente de cometerse cuando el particular acude ante quicn formulará su demanda de nulidad o de garantías faltando uno. o dos días para su vencimiento. El amparo contra leyes impone una norma de conducta al 6rgano del Poder Judicial consistente en que, en los fallos que se dicten, sólo deben analizarse los conceptos de violación expuestos en la demanda, sin formularse consideraciones sobre actos que no se reclamen SUPLENCIA DE DEMANDA, DEFICIENTE Y SUPLENCIA DE ERROR.

"1

Visible en la Revista del Tribunal Fiscal de febrero de 1990, p. 39.

370


expresamente o que no se relacionen con los conceptos de violación. Es decir, por virtud del principio de estricto derecho, el juzndor no tiene libertad para apreciar todos los posibles aspectos inc~ns titucionales del acto reclamado o del qt,le debió ser acto reclamado, sino que está constreñido a examinar únicamente aquellos que se traten en la demanda de garantías. Ello equivale a que el juzgador no pueda colmar las deficiencias de la demanda, o las omisiones en que haya incurrido el quejoso en la parte impunativa de los actos reclamados. Ahora bien, la suplencia de la demanda deficiente es distinta a la suplencia del error, que sí procede aun en los amparos de estricto derecho, y que es a lo que se refiere el artículo 79 de la Ley Reglamentaria de los artículos 103 y 107 Constitucionales. Esta suplencia del error puede darse cuando existe una equivocada cita o equivocación de la garantía violada, tanto en su denominación, como en el precepto constitucional que la contenga, y sólo significa que el juzgador puede corregir el error respecto de dicha equivocada cita o equivocación, pero sin cambiar los hechos o conceptos de violación expuestos en la demanda. Sin embargo, el imperativo del artículo 79 no opera, no se extiende, a casos en que existe error en lo que debió ser el acto reclamado, pues entonces no hay error en la cita o equivocación de la garantía violada, sino se cambiaría propiamente la litis del juicio constitucional .para ampliarla a un nuevo acto que no fue reclamado. Consecuentemente, no tiene aplicación a este caso el artículo 79 de la Ley de Amparo"."

3.

LA DOCTRINA MEXlCANA

El jurista Juventino V. Castro, en su obra La Suplencia de la Queja Deficiente: nos dice que la deficiencia de la queja H • • •es una institución procesal constitucional, de carácter proteccionista y antiforrnalista y aplicación discrecional, que integra las omisiones parciales o totales, de la demanda dc amparo presentada por el quejoso, siempre en favor y nunca en perjuicio de éste, con las limitaciones y bajo los requisitos señalados por las disposiciones constitucionales conducentes". El amparista Alfonso Noriega, en su tratado "Lecciones de Amparo", manifiesta que "Este principio que rige a una categoría específica de sentencias de amparo, debe ser considerado como una excepción o más bien, como una estimación especial del principio de estricto derecho"; que " ...de acuerdo con el s Jurisprudencia 1917-1988, Apéndice al Semanario Judicial de la. Federación, Primera Parte, Tribunal Pleno, volumen II!, p. 1271. 9

Obra citada, Ed. 1953, pp. 59 y 116.


371

principio de la suplencia de la deficiencia de la queja, ...se autoriza al juzgador, cuando encuentra que se ha violado de una manera manifiesta, una garantía en perjuicio del quejoso y éste, por error o ignorancia, no la 'hizo valer en sus conceptos de violación, a suplir la omisión o imperfección de la demanda y otorgar el amparo por los conceptos que no fueron, mencionados expresamente en la demanda". . y agrcga: "Este principio o bien facultad concedida al juzgador que ha sido llamado suplencia de la deficiencia de la queja, o bien, precisión, suplencia de la queja deficiente .. .", faculta " ... a la Suprema Corte' a los Tribunales Colegiados de Circuito y a los jueces de Distrito, a suplir el error en que ha yaincurrido la parte agraviada en su demanda inicial al citar la garantía quc estima ha sido violada en su perjuicio y cn consecuencia los autoriza a conceder el amparo por violación de la garantía que realmente aparezca violada; pero, con el distingo fundamcntal de que esta facultad de corregir el error no autoriza a las autoridades de control a cambiar los hechos o conceptos de violación expuestos en la demanda." 10 Para el amparista Ignacio Burgoa Orihuela, en su obra "El Juicio de Amparo"," la facultad de suplir la queja deficiente ". ..constituye una salvedad al principio de estricto derecho, conforme a la cual el juzgador de amparo tiene la potestad jurídica dc no acatar tal principio en las sentencias constitucionales quc pronuncia. Por tanto, suplir la deficiencia de la q ueja implica no ceñirse a los conceptos de violación expuestos en la demanda de amparo, sino que, para conceder al quejoso la protección federal, el órgano de control puede hacer valer oficiosamente cualquier aspecto inconstitucional ·de los actos reclamados" . y agrega; "La idea de 'deficiencia' tiene dos acepciones: la falta o carencia de algo y la imperfección. Por ende, suplir una deficiencia es integrar lo que falta, remediar una carencia o subsanar una imperfección, es decir, completar o perfeccionar 1"0" que está incompleto o imperfecto".

1,0

11

Obra citada, Ed. Porrúa, 1980, pp. 695 Y 696. Obra citada, Ed. Porrúa 1968, p. 298.

372


El Magistrado de Circuito, Genaro Góngora Pimentel,en su obra "Introducción al Estudio del Juicio de Amparo," señala que "Conforme al principio de suplencia de la queja P' autoriza al órgano de control constitucional, a que en ciertas materias y en determinadas circunstancias, supla las omisiones, imperfecciones o irregularidades de la demanda de amparo, as! como de los recursos que la ley establece". Este tratadista transcribe en su obra la exposición de motivos del artículo 76 bis de la Ley de Amparo, que en lo esencial consigna: La iniciativa que ahora se dictamina, propone el establecimiento de la suplencia de la queja, ello con carácter obligatorio, lo que trae consigo una mayor protecci6n de los quejosos y recurrentes, 'Y convierte en un instrumento más eficaz al juicio de amparo, ajustándose éste a la casuística señalada en el nuevo artículo 76 bis, la que consideramos adecuada por el notorio beneficio en favor de determinados sectores de quejosos y recurrentes. Además, el motivo por el cual se establece la suplencia de la queja deficiente, responde a la idea de hacer efectiva la supremacía constitucional encomendada a la labor del Poder judicial de la Federacíén.w

Nava Negrete reconoce que "Si bien las leyes de lo contcncioso administrativo o de justicia administrativa, vigente en varios Estados de la República y particularmente la del Distrito Federal, previenen la existencia de esta importantísima institución que se denomina suplencia de la deficiencia de la queja, es bien sabido que ella proviene o tienesu origen en la Ley de Amparo". Considera que la suplencia de la queja " ...enseñorea el juzgador porque le quita los grilletes o ataduras que significa una justicia de estricto derecho, en otras palabras, se ve con mayor libertad y poder para justipreciar los hechos, el derecho y las pruebas, sin tener que ajustarse o atenerse exclusivamente, a los campos fácticos, legales o de acreditamiento que se invocan estrictamente en la demanda y en la contestación, pues en este tipo de justicia casi son las partes contendientes las que delimitan lo que puede llamarse litis, en cambio con la suplenu Obra citada, Ed. Porrúa 1989, p. 362. 13 Obra citada, p. 365.


373

cm de la queja el juez organiza su litis con una ma}'or extensión a la que formalmente han invocado las partes en el proceso". La influencia de estas ideas se aprecia en la Jurisprudencia 3 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado dc México, que nos dice: TRIBUNAL DE W

CoNTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO. PUEDE

APUCAR DISPOSICIONES JURÍDICAS DIFERENTES DE LAS

QUE ÚiVOCAN

Al tenor de lo preceptuado por los artículos 1, 2, 3, 63, 103 Y demás relativos de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de México, este Tribunal es un Órgano Jurisdiccional de Derecho, de tal manera que se encuentra legalmente facultado para invocar las disposiciones jurídicas que resulten particularmente aplicables al caso concreto, independientemente de las alegaciones de las partes. Más aún, por virtud del principio iura novit curia el Órgano Jurisdiccional para declarar el derecho no se encuentra limitado por las normas jurídicas esgrimidas por las partes, supuesto que la jurisdicción que tiene encomendada no está estatuida exclusivamente en beneficio del interés de las partes, sino también en béneficio de la ley y del interés público que radica en su debida observancia.w LAS

PARTES.

Para Nava Negrete la suplencia de la queja es exclusivamente por imperfección, por lo que la enfoca a tres campos experimentales: los legales, los fácticos y los probatorios, o en otras palabras "que la suplencia de la queja se puede dar en la imperfección de la base legal que se invoca, en los hechos mal planteados, presentados o relatados o bien finalmente, en las pruebas que pueden no ser invocadas, las pertinentes o estar mal ofrecidas". Tocante a la base legal considera dicho administrativista que si se consigna el nombre de la ley correctamente y se cita el precepto correspondiente, pero la quejosa es omisa en señalar otros numerales, fracciones o incisos que vendrían a mejorar su defensa legal, el juzgador satisface totalmente su papel cn la suplencia de la queja si los invoca al resolver el caso, no Jo hará si el particular olvida citar el ordenamiento el juez no debe hacerlo en su hogar; tratándose de hechos, debe partir el juez de los invocados por la actora y cuando más derivar de ellos otros que se suelen llamar tácitos o implícitos, pero nunca reíe14 Visible en la Revista del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México de diciembre de 1990, p. 84.

374


rir hechos que visiblemente no lo hace la actora -con lo cual se observa que incurre en contradicciones ya que primero nos dice que la suplencia de la queja "enseñorea al juzgador por. que le quita los grilletes o ataduras... sin tener que ajustarse o atenerse exclusivamente a los campos fácticos legales o de acrcditamiento qu.c se invocan estrictamente en la demanda y en la contestación" y ahora nos dice que "no se quiere substituir al quejoso en la invocación del derecho... sino lo que se quiere es perfeccionar y completar lo alegado por e! quejoso" Y. por último, tratándose de las pruebas "también es frecuente que la actora no ofrezca ni presente entre sus pruebas, la pertinente para acreditar su dicho o no las ofrezca en forma adecuada, en forma adecuada, en cualesquiera de estas hipótesis, e! juez estará en su sitio correcto si perfecciona la base probatoria de la actora. Por el contrario no cumple con este papel el juez si materialmente ante la ausencia de toda prueba bajo e! pretexto de estar supliendo la deficiencia de la queja, promoviere la práctica y desahogo de pruebas que no ofreció en lo absoluto la actora", "Otra situación diferente es cuando el juez' valiéndose de su natural poder de arbitrio procesal, 'para mejor proveer y juzgar' decide promover la práctica de una prueba además de las ofrecidas y presentadas por e! demandante a fin de estar en condiciones de juzgar el caso y poder dictar su sentencia". Para Nava Negrete e! artículo 78 de la Ley de Amparo de plano no admite la suplencia de la queja en las pruebas, ¿pero significa que sí la acepta en tratándose de nuevos puntos de derecho no expuestos en el medio de defensa que arrojó una sentencia impugnable en esta nueva instancia?

4. ¿QuÉ

ES LA SUPLENCIA DE LA QUEJA?

Para unos tiene un carácter proteccionista, es antiforrnalista y de aplicación discrecional que tiene su origen en dos omisiones parciales o totales de la demanda de amparo, siempre en beneficio de! quejoso y nunca en su perjuicio;" para otros tiene lugar cuando el quejoso, por error o ignorancia, no hizo valer la garantía individual que de manera manifiesta se ha violado en su perjuicio; para otros, constituye una salvedad al principio

LA SUPLENCIA DE LA, QUEJA

375

de estricto derecho, lo que implica no ceñirse a los conceptos de . violación expuestos, por consiguiente, hay integración, solucionar una carencia, subsanar una imperfección; para otros, consiste en que se suplan las' omisiones, imperfecciones o irregularidades de la demanda de amparo, y, para otros, debiera ser sólo por imperfección y no por omisión. Las anteriores ideas podemos sintetizarlas en que la suplencia de la deficiencia de .la queja consiste en:

a) Omisiones totales o parciales de la demanda. b) ,Errores o ignorancia de violaciones que no se exponen en la demanda. e) Salvedad al principio de estricto derecho, al no ceñirse e! juez a la' litis, ya que hay de su parte integración o solución a una carencia 'o corrección de una imperfección, d) Se suplen las omisiones, imperfecciones o irregularidades de la demanda, Fácilmente se aprecia que la suplencia de la queja puede venir a hacer a un lado la litis de un juicio, ya que basta con que se observe por el juez que asistiéndole todo e! derecho al particular pero omitiéndose por éste las defensas' pertinentes, las subsane, trayendo a colación lo omitido o perfeccionando suserrores de defensa o mejorando, lo expuesto en lademanda. Todo esto se llega a observar en e! recurso administrativo cuando e! funcionario al leer e! escrito 'mediante el cual se in: terpone tal medio de defensa en contra de un acto administrativo, se da cuenta que su resolución es ilegal pero e! recurrente o no expuso claramente sus agravios o bien omitió ~I agravio pertinente, o bien presentar la prueba idónea, por lo que para no 'aprovecharse de una injusticia le solicita al recurrente que le presente de inmediato un nuevo escrito en el que exponga con mayor claridad y profundidad su agravio o agregue el debido, o bien le presente la prueba documental que demuestre que le asiste el derecho -lamentablemente son pocos los funcionarios que reparando en que su acto es violatorio de derecho aplicado y no ínvocándose 'por el inconforme las disposiciones que le conceden la razón u omitiéndose ofrecer y rendir las pruebas debidas, no se aprovechan de ello y revocan de inmediato su acto.

376


Por suplencia de la deficiencia de la queja debe entenderse que el quejoso expuso lo que combate, los antecedentes o hechos del caso, las violaciones de derecho q'Je cn su perjuicio se han cometido y las pruebas que demuestran las violaciones ex' puestas. Pero puede suceder, y esto se observa con frecuencia, que las violaciones de derecho hechas valer estén mal desarrolladas o incompletas, observándose por el juzgador que del examen de las pruebas que obran en el expediente se desprende que el quejoso no expuso la violación de garantías qu demuestra una dc ellas. . Se impone una multa exhorbitante a un chofer asalariado por violaciones de tránsito y toda la defensa en el juicio de nulidad 'giró alrededor de que dicha sanción lesiona seriamente la situación económica del infractor; las causas que le hicieron incurrir en la violación del derecho; que es la primera vez que eomete tal infracción no obstante el número de años que lleva desempeñando la misma labor, etc., y el tribunal administrativo resuelve confirmar la validez de la resolución impugnada; acto éste que se recurre a través del juicio de amparo, sosteniéndose que la sentenciadora no tomó en cuenta ni analizó lo que se adujo en el escrito de demanda y pruebas aportadas. Los Magistrados del Tribunal Colegiado de Circuito de la Jurisdicción de la autoridad responsable reparan, por las pruebas presentadas, que siendo el quejoso un asalariado no se alegó ante el Tribunal administrativo ni ante el tribunal judicial federal quc el acto de la autoridad administrativa incurre en una violación directa a la Constitución, concretamente, a su artículo 21 penúltimo párrafo que nos dice que a un asalariado no se le puede imponer una multa mayor del importe de su jornalo salario de un día, por lo. que iovocando la suplencia de la queja resuelven otorgar el amparo y protección de la Justicia Federal para el efecto de que la infracción cometida se sancione en los términos del citado precepto constitucional. La suplencia de la queja debe tener su origen cn los hechos, agravios y pruebas presentadas, pero no expuestos los dos primeros con la juridicidad debida, ni ofrecidas ni rendidas las últimas con el alcance legal que tienen.


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La suplencia de la queja viene a ser un aprobio para el abogado que lleva el asunto, si es que lo lleva un abogado por cuanto que es frecuente que otros profesionistas litiguen e inclusive la defensa la llega a llevar el propio interesado, considerando que su caso es claro y sencillo, incurriendo en graves deficiencias con tal motivo. Pero suplencia de la queja no debemos entender .que el juez está autorizado a suplir las omisiones o errores de ínterpretación o de indebida aplicación de la ley no manifestadas por el particular salvo que de lo; hechos y agravios expuestos O pruehas presentadas se desprenda ello, entonces procede la suplencia de la queja por deficiencias o imperfecciones observadas en el escrito de demanda. La- autoridad administrativa rechaza el otorgamiento de subsidios que se otorgan a empresas que se establezcan en determinadas zonas del país, en virtud de que el peticionario es persona física que se dedicará al comercio y no a una actividad industrial. Contra tal acto dicha persona acude al juicio de nulidad ante un tribunal administrativo alegando q uc como empresario que es tiene derecho a los subsidios, siendo por ende ilegal la resolución, causal de ilegalidad que es desestimada por d tribunal, acudiéndose al juicio de amparo en el que se sostiene, como agravio, que la sentenciadora se desatendió por lo él expuesto en su demanda. El Tribunal Colegiado, supliendo la deficiente defensa, resuelve que la autoridad ha hecho una distinción que la ley no hace, ya que al utilizar ésta la palabra empresa incluye a toda persona física o moral que se dedique a cualquier actividad mercantil: argumento éste no invocado por· el quejoso pero que se desprende de los hechos expuestos y pruebas presentadas. Por suplencia de la queja no dehe considerarse que el juez puede integrar una demanda, C~ decir, invocar violaciones constitucionales no señaladas por el quejoso, que inclusive no se desprenden de lo consignado en su escrito de garantías y pruebas aportadas, pero que llegan a ser del conocimiento del tribunal por el contacto que se tuvo con el quejoso. El Cuarto Tribunal Cclegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en los amparos directos 1408/86 y 868/ 86, sostuvo, en síntesis. que las propinas que reciben los traba-

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jadorcs de hoteles, restaurantes, bares y otros análogos, "forman parte del salario para efectos del cálculo de las aportaciones del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores". Si las aportaciones mencionadas tienen como objeto las prestaciones en dinero o en especie que el empleador entregue a sus trabajadores "por sus servicios", en los términos del artículo 143 de la Ley Federal del Trabajo y la propina no la entrega el patrón sino un tercero atendiendo a la clase de servicio que éste recibió, por ejemplo de un mesero de restaurante, no tiene porqué aquél añadirlo al sueldo que le paga para efectos de determinar las aportaciones al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, por cuanto que no la pagó el "por sus servicios", sino que la propina derivó del desprendimiento de un cliente de su establecimiento. Si esto último no fue expuesto como causal de ilegalidad ante el Tribunal Fiscal de la Federación el Tribunal Colegiado citado, aun percatándose éste del error en que incurrió la defensa, no podía en su sentencia subsanar o integrar tal laguna cometida por ella, so pretexto de la suplencia de la deficiencia de la queja, pues sería tanto como aceptar que los tribunales judiciales federales podrían, en todos los casos, sustraerse de la litis en perjuicio de la autoridad administratíva. Al restringir nuestra Carta Magna la suplencia de la queja al juicio de amparo y en favor de los particulares ello ha sido con el fin de que los tribunales judiciales velen por el respeto de las garantías individuales, cuando de la litis se desprende que asistiéndole el derecho al quejoso éste ha incurrido en su escrito de demanda en deficiencias que requieren que los citados tribunales las subsanen, esto es, armonizando los hechos; agravios y pruebas -c--salvo que se trate de puntos de derechoemitan un fallo en que se otorgue el amparo y protección de la Justicia Federal, sin sustraerse de la litis, simplemente supliendo las deficiencias de las defensas por la forma en que están expuestas en el juicio de garantías. El Tribunal Fiscal de la Federación, que se pretende con el tiempo cambiarle su nombre por Tribunal de lo Contencioso Administrativo Federal, no recoge la suplencia de la queja prohibiendo el Código Fiscal de la Federación, en su articulo 215;


379

que, la autoridad demandada, al producir la contestación o ampliación de la demanda, pueda cambiar los fundamentos en que se apoya su acto impugnado, y en el primer párrafo del artículo 237 del mismo ordenamiento nos dice que "Lag sentencias del Tribunal Fiscal se fundarán en derecho y examinarán todos y cada uno de los puntos controvertidos del acto impugnado, teniendo la facultad de invocar hechos notorios", no observándose en esto último la suplencia de la queja. La Ley de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, en su artículo 78 fracción Tl l, establece que "Las Salas deberán, al pronunciar sentencia, suplir las deficiencias de la demanda, con excepción de los asuntos dccompetencia fiscal, pero en todo caso, se contraerán a los puntos de la litis planteada", esto es, autoriza la suplencia de la queja sólo para los juicios que versen sobre materia administrativa, ajena a lo fiscal, pero consignando, acertadamente, sin alejarse de los puntos de la litis, nada de integración o solución a una carencia, o de omisiones totales o parciales. La Ley de Justicia Administrativa del Estado dc México, en el segundo párrafo de la fracción lB del articulo 103, expresa: "Al pronunciar sentencia ésta deberá suplir las deficiencias de la queja pero en todo caso, se contraerán a los puntos de la litis planteada". Al concretar nuestra Constitución la suplencia de la queja al juicio de amparo y en favor de los particulares ha sido con el fin de que los tribunales judiciales federales velen por el respeto de las garantías individuales cuando de la litis se desprenda que al quejoso, asistiéndole el derecho, ha incurrido en deficiencias en su demanda que requieren, para el debido respeto de las normas constitucionales, que el tribunal de garantias armonizando 10 que se impugna, los hechos, los agravios y pruebas, emita un fallo en que otorgue la protección de la Justicia Federal sin salirse de la litis, simplemente supliendo las deficiencias de la defensa por la manera en que están expuestas en el escrito de amparo, es decir, la suplencia de la queja está constitucionalmente conferida sólo a los tribunales judiciales federales por ser los que velan por el respeto a la Constitución Federal y en "favor de los particulares, sean persenas físicas o morales, nunca en favor de la autoridad admi-

380


nistrativa, ya que siendo ella la autora del acto que causa molestia y afecta intereses de particulares, debe ella sufrir las consecuencias de la deficiente defensa qu haga dI mismo.

5.

CRITERIOS DE LOS TRIBUNALRS

Veamos ahora las principales sentencias que sobre la suplencia de la queja han emitido el Pleno y las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y Tribunales Colegiados de Circuito, así como de las Salas del Tribunal Fiscal de la Federación. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia ha dictado, con respecto a esta institución, dignos de citarse los siguientes precedentes: No PROCEDE RESPECTO DE LAS AUTORINo es posible considerar que en el juicio de amparo se puede suplir la deficiencia de la queja de las autoridades responsables. Este principio o facultad concedida al Juzgador por el articulo 76 de la Ley de Amparo en las materias a que exclusivamente se refiere el precepto, así corno en la materia agraria, de conformidad con lo previsto por el artículo 227 del mismo ordenamiento, que se ha llamado suplencia de la queja deficiente, es "Una institución procesal de carácter proteccionista, que integra las comisiones parciales o totales de la demanda de amparo, y ademáBse extiende al escrito de agravios en los mismos casos, presentada por la parte quejosa, siempre en su favor y nunca en su perjuicio, con las limitaciones y bajo los requisitos señalados en los numerales citados, amén de que en materia agraria el propio artículo 227 prevé tal suplencia también en favor de la parte tercera perjudicada, en las exposiciones, comparecencias, alegatos y recursos, cuando se trata de las entidades o individuos que se mencionan en el artículo 212 de la Ley Reglamentaria de los artículos 103 y 107 constitucionales en este orden de ideas, ni siquiera debe pensarse que a las autoridades responsables podría suplirseles aspecto alguno, por el simple y sencillo hecho de que no son la parte quejosa o tercero perjudicada en el supuesto referido en la última parte del párrafo precedente y, por ende, no pueden presentar, como tales, como autoridades responsables, demanda de amparo alguna.t'' SUPLENCIA. DE

LA

QUEJA.

DADES RESPONSABLES.

SUPLENCIA

m:

I.A QUEJA POR EXISTIR JURISPRUDENCIA.

SISTE EN TENl-:R POR

PROBADOS LOS ACTOS DE APUCACIÓN

No CON(Al'nicu-

1[, Jurisprudencia 1917-1988. Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, Primera Parte, Tribuna) Pleno, Vol. JII, precedentes que no integran Jurisprudencia 1"969-1987, J a la Z. p. 1272.

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LA SUPLENCIA DE LA QUEJA [',0

66 ne

-L.\ LEY DE HACIENDA DI-:L D.:P"R.Ti\~I1:NTO DEL DISTRITO

Si bien es cierto que el articulo 66 de la Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal, en su texto reformado POt' decreto de 21 de noviembre de 1974, fue declarado inconstitucional por jurisprudencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación )' que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 76 de la Ley de Amparo, es procedente suplir la deficiencia de la queja cuando el acto reclamado se funde en leyes declaradas inconstitucionales por la jurisprudencia de este Alto Tribunal, también es verdad que dicha suplencia no tiene ni puede tener por efecto el de, a su vez, tener por probada la existencia de actos de aplicación de la ley impugnarla, cuando, no se acreditó tal circunstancia, en tanto que de dársele dicho alcance se atentaría contra uno de los principios rectores del juicio de garantías, como lo es el de la existencia de agravio personal y directo, que, en tratándose de amparos contra leyes heteroaplicativas, como la reclamada, sólo se comprueba mediante la demostración de que la norma se ha aplicado concretamente al titular de la acción constitucional. Si del avalúo que fijó et valor catastral del precio aparece que el mismo se llevó a cabo con fecha anterior al decreto de 21 de noviembre de 1974, que fue publicado en el Diario Oficial del 13 de diciembre de aquel año, que autorizó a la Tesorería del Distrito Federal para revaluar unilateralmente los inmuebles del Distrito Federal, el cual por disposi'cién expresa de su artículo 1'.' transitorio, entró en vigor" hasta el primero de enero de 1975, resulta incuestionable que el avalúo no se practicó, ni pudo practícarse, con apo)'o en la reforma introducida por el decreto antes citado, ni por ende, constituye, acto de su aplicaclén.w FII.OF.RAL).

Las Salas de la Suprema Corte han establecido diversas jurisprudencias y tesis relacionadas con ellas, siendo de interés las siguientes : La suplencia de la queja, autorizada en materia penal por la fracción 11 del artículo 107 de la Constitución Federal y por el artículo 76 de la Ley de Amparó, procede no sólo cuando son deficientes los conoeptos de violación, sino también cuando no se expresa ninguno, 10 cual se considera como la deficiencia máxima.tt Sl:PU:NCIA DE LA QUt'.JA. AUSJ:::NCJA DE CONCEP1'OS DE Vlol.i\CróN.

Tesis relacionadas: 1". ~: .1

Obra citada, p. 1273. Obra citada, Segunda Parte, Salas y Tesis

b S. p. 2961.

COIlHlIl(':~.

V...l. VI, R

382


INDULTO NECESARIO. SUPLENCIA DE LA QUEJA. En cuanto que .Ja Suprema Corte está facultada para suplir la deficiencia de la -queja, hay que hacer notar que esa facultad se limita exclusivamente al juicio de amparo y no la tiene al resolver las peticiones del indulto necesario.t" SUPLENCIA DE LA QUEJA EN EL AMPARO. Si existe un error·grave por parte de la responsable, error que no se reclama en el amparo, debe subsanarse en los términos de la fracción 11, del artículo 107 constitucional.w SUPLENcrA DE LA QUEJA EN EL AMPARO. Si aparece que al reo se le ha juzgado por una ley que no es exactamente aplicable al caso, debe suplirse la deficiencia de la queja en los términos del artículo 107, fracción Il, párrafo final, de la Constitución Política de la República, y del párrafo final del artículo 76 de la Ley de

Amparo." SUPLENCIA DE LA QUEJA EN EL AMPARO PENAL. El uso de la facultad de suplir Ja deficiencia de la queja no puede ser arbitrario, sino que debe responder a necesidades sociales, como cuando el juez constitucionaJ se abstiene de suplir la queja que no reclama la errónea clasificación de un deJito que causa aJarma a la sociedad y es sancionado con pena igual a Ja que merecía el delito realmente cometido.w SUPLENCIA DE LA QUEJA CUANDO LAS PARTES EN EL JUICIO SON

NÚCLEOS DE POBLACI6N. De conformidad con lo dispuesto en 106 artículos 225 y 226 de la Ley de Amparo, cuando en los amparos en materia agraria una de las partes sea un núcleo de población, el juzgador está obligado no s610 a recabar oficiosamente las pruebas documentales suficientes para precisar los derechos agrarios de' dicho núcleo así como la naturaleza y los efectos de los actos reclamados, sino también a acordar las diligencias para el mismo fin, entre las que se encuentra el desahogo oficioso de la prueba pericial; con mayor razón si las partes quejosa y tercero perjudicada están constituidas por núcleos de población, dado que la finalidad primordial de la tutela específica de que son objeto éstos por parte de Jas dis18 Obra citada, la S, p. 2962. 19 Obra citada, la S, p. 2962. 20 Obra citada, la S, p. 2963. l!l Obra citada, la S, p. 2963.

Segunda Parte, Salas y Tesis Comunes, Vol. VI, R a Segunda Parte, Salas y Tesis Comunes, Vol. VI, R a Segunda Parte, Salas y Tesis Comunes, Vol. VI, R a Segunda Parte, Salas y Tesis Comunes, Vol. VI, R a

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posiciones del Libro Segundo de la Ley de Amparo, es la de resolver, con conocimiento pleno (mediante el cumplimiento de aquellas obligaciones) de los hechos controvertidos, los problemas en Jos que se vean involucrados los propios núcleos, y 110 únicamente colocarlos en una situación de igualdad procesal durante la tramitación del juicio de garantías. De tal manera que en los casos en que tanto el quejoso como el tercero perjudicado sean su jetos de la mencionada acción tutelar, el juzgador no deberá dictar sentencia mientras no cuente con todas las constancias y elementos indispensables para resolver, con pleno conocimiento de los hechos debatidos, los problemas planteados en la controversia constitucional. jurisprudencia.w SUPLENCIA DE LA QU¡':j->\. EN EL AMP.\RO EN

MATERIA AGRARIA Y

DJUGENCL>\.CIÓN DE PRUERAS DE OFICIO. REPOSICiÓN DEL PROCEDIMIENTO.

Las jueces de distrito están obligados a suplir la deficiencia de la queja, e inclusive a recabar de oficio la prueba pericial si ésta es pertinente para precisar la verdadera situación del poblado agrario quejoso, así como para determinar la existencia de los actos reclamados en la demanda de garantías,. u otros que, aun cuando no señalados, llegaren a comprobarse en vista de las pruebas y datos obtenidos y que pudieran ser manifiestamente viola torios de los derechos agrarios del núcleo reclamante, ya que así lo determinan los artículos 76 y 78 de la Ley de Amparo. Cuando el juez no obra en tales términos, a pesar de ser indispensable el desahogo de la prueba pericial para la determinación de la existencia de actos que pudieran causar agravio al poblado quejoso, procede, de conformidad 'con la fracción IV del artículo 91 de la Ley de Amparo, revocar la sentencia recurrida y ordenar la reposición del procedimiento, para el efecto de que se mande diligenciar de oficio la prueba pericial, y, cumpliendo con lo dispuesto en los preceptos legales antes invocados y en los demás relativos de la ley de la materia, se dicte nueva senencia en los términos que correspondan. jurisprudencia.t"

Los Tribunales Colegiados de Circuito han establecido, sobre nuestro tema, las jurisprudencias y precedentes que en seguida se transcriben: St-PLF.XCI.-\ DE ~ONCEPTOS

L-\ Qt·¡':J.\ ¡':N gr. AMP.<\RO DIRECTO.

No

COMPR¡';NllE LOS

CONl'ORME A LOS CUALES SE HAYA RESUELTO El.

GONTEl'OCIOSa A1HUNISTRvnva, EN EL

Ql.:E SE

JUICIO

EMITIÓ LA SENTt:NCIA

La suplencia de los conceptos de violación prevista en <'1 artículo 76 bis, fracción VI, de la Ley de Amparo, solamente faculta al órgano de control constitucional para mejorar los concep~ RECL.\.\IAllA.

~~ Obra citada, p. 2964. e.: Obra citada. p. '296~l.

384


tos de violación formulados en la demanda de garantías, pero no así los' argumentos de anulación hechos valer ante la autoridad responsable;' además de que tal proceder importaría modificar la litis del juicio contencioso administrativo, con perjuicio de las autoridades demandadas, terceras perjudicadas en el amparo, quienes quedarían, en esa hipótesis, privadas de toda oportunidad de defensa. Jurisprudencle.tSUPLENCIA DE LA DEFICIENCIA DE L.' QUEJA EN MATERL"- ADMINISTRATIVA, Los ACTOS RECLAMADOS NO m:BEN MODIFICARSE CQNBAS}:

La suplencia de la deficiencia de la queja a que se refiere el artículo 76 bis de la Ley de Amparo no llega al extremo de modificar la litis y resolver respecto de actos que no fueron señalados expresamente en la demanda de garantías supuesto que sobre el particular debe estarse' al planteamiento que haga la parte quejosa. Precedente.w EN 1.A.

SUPLENCiA DE LA QUEJA.

No

AUTORIZA RECARAR PRUERA5J'ARA

m:MoSTRAR" LA CONS"l1TUClONAUOAD DEi~ ACTO RF.CLAMADO.

Es inexacm -qti~ el Juez de Distrito, tenga la obligación en suplencia de la deficiencia de la queja de recabar las constancias del expediente natural, pues ello equivaldría allegarse al juicio de garantías probanbas que corren a cargo de la parte quejosa, porque, en términos del Artículo 149, párrafo tercero de la Ley Reglamentaria de los artículos 103 y 107 constitucionales, corresponde a ésta demostrar la inconstitucionalidad del acto reclamado; y, por ello, es 16gico y juridice que el Juez de Distrito no tenía porque hacerlo de oficio, supuesto que la deficiencia de la queja nó llega al grado de que el juzgador tenga la obligaci6n de recabar Ias pruebas a cargo de las partes. Precedente.as SUPLENCIA DF. LA QUEJA, PROCt:m: EJERC'f.RLA AUN CUANDO -s6LO HURIERA INTERPUl:STO EL RECURSO Di'; REVISIÓN LA

AUTORIDAD RES·

Si el juez de Distrito concede el amparo al quejoso y resultan fundados los agravios expresados por la autoridad responsable, a virtud de la cual se abrió la instancia del juicio de ampare en revisión, para que no quede sin estudio el planteamiento del .quejoso, procede efectuarlo e inclusive suplir las deficiencias de los conceptos de violación, con fundamento en lo que dispone el arríenPONSABLE.

2-4 Infonne rendido a al terminar el afiO isaa, p. 90·7. 2~ J nforme rendido a al terminar el año 1988,

la Suprema Corte de Justicia por su Presidente, Tercera Parte, Tribunales Colegiados, Tomo J. la Suprema Corte de Justicia por su Presidente, Tercera Parte, Tribunales Colegiados, TIJmO JI,

p. 1109. 241

Obra citada, p. 1110.

385


lo 76 bis, fracción 11 de la Ley de Amparo, concediendo la prorccción constitucional por motivo diverso. Precedente.t" SUPLENCIA DE LA QUEJA. EXCESO m: L.'\.. El artículo 76 bis, fracción IV de la Ley de Amparo impone la obligación a las autoridades que conozcan del juicio de amparo a suplir la deficiencia de la queja, entendiendo por ésta, la expresión 'defectuoso oTncluso la omisión de los conceptos de violación,' pero para ello es necesario
El derecho del trabajo es en esencia protector del trabajador, pero ello no permite llevar el principio de la suplencia de. la demanda derivado del párrafo segundo del artículo 685 de la Ley Federal del Trabajo, al extremo de suplir y subsanar las deficiencias que tenga dicha parte en su defensa durante el procedimiento, pues el mismo solamente constriñe a las Juntas a subsanar las deficiencias que advierta' en la demanda o a prevenir para que el promovente subsane las irregularidades que contenga, según lo dispone el diverso numeral 873, párrafo segundo, de dicho ordenamiento legal. Precedente.w LE DEFENSA DEL "TRABAJADOR.

El Tribunal Fiseal de la Federaci6n, en los juicios de nulidad que ante él se han ventilado, ha emitido sentencia sobre la suplencia de la queja, siendo dignas de citarse, las siguiente!': SUPLENCIA DE LA DEIo'ICIENCIA DE LA QUEJA. No LA ADMITE EL CÓDI-

GO FISCAL, DERJÉNOOSE EXAMINAR LA LEGALIDAD

DE

LA RESOLUCIÓN

o TÁCITOS QUE SE HICIERON VALER. El artículo 229 del Código Fiscal establece expresamente que las sentencias" de este Tribunal deben fundarse en derecho y examinar todos los puntos controvertidos de la resolución, la demanda y la contestación, con lo que prohíbe implícitamente la suplencia de la deficiencia de la "queja la que, cuando el legislador hao-estimado que se establezcan, así lo ha señalado expresamente, como ha acontecido en el juicio de amparo en los asuntos en materia penal, laboral y agraria en que han existido, para el Ilf)'UGNAOA A TRAVÉS DE I.OS CONCEPTOS EXPRESOS

'l1 Informe rendido a la Suprema Corte de Justicia por su Presidente, al terminar el año 1989, Tercera Parte, Tribunales Colegiados, Tomo J,

p. 21, 28

29

Obra citada, p. 474. Obra citada, p. 493.

386


legislador, motivos que los justifican. En el Código Fiscal de la Federación, en cambio, no existe ningún elemento del que pueda deducirse que es posible aplicar el principio de suplencia referido. Ahora bien, del análisis cuidadoso e integral de una demanda, se pueden derivar dos situaciones que Da implicarían suplir la deficiencia de la queja. Uno, cuando' de modo expreso y con nitidez, se señalan los conceptos de nulidad; otro, cuando tácitamente se pueden inferir de los hechos o de los conceptos que se exponen. En este caso no existe suplencia, pues el Tribunal no introduce ni cambia 10 alegado en la demanda; simplemente, partiendo de los elementos que se dan en ella, llega a la conclusi6n de lo que, posiblemente sin claridad, de un modo implícito se quiso alegar. En esta situación, no hace el Tribunal la defensa del actor, sino que aprovechando lógica y congruentemente lo que expuso, infiere lo que trat6 de ser su verdadera defensa. No se está, consiguientemente, ante una situación que queda al capricho del juzgador, sino que hay dos elementos que necesariamente deben de cumplirse para ajustarse al artículo 299 citado: que se exprese la defensa en la demanda, aunque sea con oscuridad y en forma incompleta, y que de la concatenaci6n de todo lo expues to en el escrito relativo, se puede deducir 16gicamente qué fue lo alegado. Revisión núm. 215/84. 30 M

SUPLENCIA DE LA QUEJA. CASO EN QUE SE PRODUCE. Existe la suplencia de la queja cuando la juzgadora al emitir su sentencia introduce elementos ajenos a la litis planteada por el actor en su escrito de demanda. Esto es, en el juicio fiscal rige el principio de estricto derecho que impone la obligación de examinar la resoluci6n impugnada a la luz de las defensas que esgrima el demandante, sin que esté permitido ir más allá de las mismas; en consecuencia, si del análisis del escrito de demanda se desprende que el actor de ninguna manera hizo valer determinados argumentos que fueron estudiados por la Sala al pronunciar su fallo, debe concluirse que se produjo la suplencia de la queja. Revisión núm. 1141/83.3"1 SUPLENCIA DE LA QUEJA. No SE INCURRE EN ELLA CUANDO SE EXAMINAN CONCEPTOS IMPLÍCITOS DE LA DEMANDA. Se da la suplencia de la deficiencia de la demanda cuando la juzgadora corrige los errores o introduce en la litis argumentos que de ningún modo hizo valer la aclara en su demanda, pero no acontece, cuando la Sala del conocimiento en el desempeño de su función jurisdiccional hace razonamientos que resultan del estudio de los argumentos que sí le fueron planteados y de la aplicación e interpretación del Dere30

Visible en la Revista del Tribunal Fiscal de la Federación de mayo

de 1985, p. 899. 31

Visible en la Revista del Tribunal Fiscal de la Federación de junio

de 1985, p. 1020.


387

cbo, aun cuando dichos razonamientos' no hayan sido explicados, sino que constituyan derivaciones implícitamente contenidos en los argumentos de ,la demanda. Revisión núm. 2576/82. 3 2

No PUEDE EFECTUARLA LA SENTENCI:\Si en' la demanda interpuesta en- contra de una resolución administrativa que desecha por extemporáneo un recurso de revocación, no se hacen valer argumentos que desvirtúan la afirmación de la autoridad relativa' a aquella extemporaneidad, sino que s6lo se insiste 'en que la notificación en contra de la que se interpuso el recurso no fue hecha legalmente, la Sala juzgadora no debe suplir la deficiencia de la queja al declarar la nulidad de la resolución impugnada estimando que el recurso administrativo se interpuso en tiempo, pues la suplencia ·de la queja dentro del procedimiento judicíal no está permitida en materias que no sean la penal, la agraria, y la laboral en lo que corresponde al trabajador. Revisión núm. 135/84." SUPLENCA DE LA QUEJA.

OQRA.

SENTENCIA. CASO EN QUE NO· SE SUPLE LA DEFICIENCIA DE LA ·QUEJA CUANDO SE INTERPRETA CuÁL ES LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA POR EL ACTOR. De acuerdo con el artículo 193 del C6digo Fiscal de 1967 en la demanda se deberá precisar la resolución que se impugne, así como la autoridad demandada sin que este precepto establezca como requisito específico para identificar dicha resolución el que se señale número y fecha del oficio en que esté contenido. Por lo tanto, si en su demanda el actor señala con toda precisión que está impugnando una resolución de una autoridad determinada, lo cual le fincó un crédito por una cierta cantidad, más recargos y multas por cantidades que también precisa, aportando además la mención del impuesto que se liquidó y el período por el que procedió dicha liquidación, no se suple la deficiencia de la queja cuando la Sala admite la demanda respectó de esa resolución, aunque el actor se haya equivocado al señalar el número y fecha del oficio en que aquélla se contenía, pues en todo caso es claro que el demandante está presentando elementos suficientes para identificar la resolución que impuna. Este criterio se corroborará si se considera que el juicio de nulidad procede en contra de resoluciones de. autoridad que son actos de afectación a los particulares que emiten aquéllas en ejercicio de sus funciones, y no propiamente en contra de oficios que no son otra cosa sino los documentos en que contra de oficios que no son otra cosa sino los documentos en :'.2 Visible en la Revista- del Tribunal Fiscal de l~ Federación de septiembre de 1983, p. 121. . aa Visible en la Revista del Tribunal Fiscal de la' Federación de enero de 1985, p. 52-1.

388


que se contienen por escrito aquellas resoluciones. Revisi6n núm. 1649/81.3< SUPLENCIA DE LA QUEJA. EXAMINAN CONCEPTOS

No

SE INCURRE EN ELLA CUANDO SE

DE ANULACIÓN QUE

FUERON

PRECISADOS

EN

Se da la suplencia de la queja cuando se introducen en la litis del juicio de anulaci6n, argumentos que de ninguna manera hizo valer la actora de manera precisa, en consecuencia, si al analizar el escrito de demanda se desprende que la actora sí hizo valer argumentos que fueron estudiados por la juzgadora en IU sentencia, aun en el caso de que éstos no hayan sido detallados, no se da la suplencia de la queja, toda vez que la Sala de origen en el desempeño de su función jurisdiccional, puede hacer los razonamientos necesarios que resulten del estudio de los argumentos planteados y de la aplicación e interpretación del derecho. Revisi6n núm. 1560/83." LA DEMANDA.

SUPLENCIA DE LA QUEJA.

No

SE INCURRE EN ELLA CUANOO SE

Se da: la suplencia de la queja cuando se introducen en la litis argumentes que de ningún modo hizo valer la actora, pero no acontece cuando la juzgadora, en el desempeño de su función jurisdiccional. hace razonamientos que resultan del estudio de los argumentos que sí le fueron planteados y de la aplicación e interpretación del derecho. aun cuando dichos razonamientos no hayan sido. expresados, sino que implícitamente estén contenidos en los argumentos de la demanda. Jurisprudencia 293. 36 EXAMINAN CONCEPTOS IMP¡jcrrOS DE LA DEMANDA.

SENTENCIAS. No DEBEN ESTUDlAR.SE LOS ARGUMENTOS NUEVOS y PRODUCIDOS AL FORMULAR ALEGATOS. De acuerdo' con el artículo 229 del Código Fiscal de la Federación anterior (237 del vigente) el juicio de nulidad deberá ceñirse a la litis planteada por las partes, es decir, en la sentencia se examinarán solamente los puntos controvertidos en la resolución, la demanda y la contestación, pero no aquellos que no lo hayan sido, pues de procederse así se introducirían elementos extraños a la litis, no sujetos a debate, dejándose en estado de indefensión a una de las partes al declararse la nulidad de un concepto o causal de la que no pudo defenderse, pues no estaba planteada en la demanda y favoreciéndose. indebidamente,

34

Visible en la Revista del Tribunal Fiscal de la Federación de marzo

de 1985, p. 709. 3.5

Visible en la Revista del Tribunal Fiscal de la Federación "de agosto

de 1985, p. 161. 3S

Visible en la Revista del Tribunal Fiscal de la Federación de abril

de 1987, p. 804.


389

a la otra, al suplirse la deficiencia de su queja, con lo cual se rompería el principio de equidad procesal. Por consiuiente si el actor introduce argumentos nuevos al formular alegatos, no deben examinarse en la sentencia por ser ajenos a los puntos controvertidos. Revisi6n núm. 2719/82. 31 O.

1..\ SlJI'L~NCIA DE LA QUEJA EN EL CFF

A partir de enero de 1996 se introduce la suplencia de la (I\uja en el artículo 238, que señala las causales de ilegalidad que pueden hacerse valer en contra de la resolución o acto <¡lIC.~ se impugna en el juicio de nulidad, al adicionarse UIt último párrafo. que nos dice: 1~1 Tribunal Fiscal de la Federación podrá hacer valer de oficio, pOl"

de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar 1.. resolución impugnada y la ausencia total de fundamentación y tuouv.wióu en dicha resolución.

MT

Lo anterior tiene sus ventajas y desventajas. Ventajas, por cuanto quc buen número de las demandas que se presentan ante dicho Tribunal no está elaboradas por abogados dedicados al derecho tributario y estando presentes una o las dos causales de ilegalidad que se señalan, el demandante no las . invoca por ignorancia; desventajas, ytl que sabedor el dem~lndame de la existencia de una o de las dos causales las deja de señalar par~l entrar .,1 fondo del asunto y evitar con ello UI1 lluevo juicio {Iue significa tiempo perdido.

7.

CONCLUSIONES

De todo lo anterior se desprenden las siguientes conclusiones:

Primera-s-En los términos de la fracción 11 del artículo 107 de la Constitución Federal y fracciones 11 y 111 del articulo 173 bis de la Ley de Amparo. la suplencia de la queja opera (01'1""0 la deficiencia máxima. ".:';" Visible e-n la RC' v-ista del Tribunal Fiscal de la Federación de octubn- de 19f15, p. 313.

CAPíTULO XIX

DEL RECURSO DE REVISIÓN SUMARIO: 1. Introducción. 2. Del plazo que tiene la autoridad. 3. Causales generales para la procedencia del recurso. 4. Causales especiales para las instituciones de seguridad social. 5. De las entidades coordinadas. 6. Del recurso al alca'nce del particular.

1.

INTRODUCCIÓN

El vigente Código Fiscal de la Federación vino a dar fin a la crítica que se hacía al anterior de que permitía que se separasen los recursos que podían interponer el demandante y la demandada, cuando uno y otra se inconformaban en contra de la misma sentencia, ya que aquél acudía al juicio de amparo y ésta agotaba el recurso de queja cuando consideraba que el fallo violaba una jurisprudencia de la Sala Superior o bien el recurso de revisión ante esta Sala cuando alegaba violaciones de fondo. Hoy sólo prevé en favor de la autoridad demandada en contra de las sentencias que dicten las Salas Regionales, la Sala Superior o sus secciones que decreten o nieguen el sobreseimiento y las sentencias definitivas, el recurso de revisión que puede hacer valer la unidad administrativa encargada de su defensa jurídica en la primera instancia ante el Tribunal Colegiado de Circuito competente en la sede de la sala sentenciadora.' Se eliminó el recurso de queja que también podían hacer valer los particulares cuando se consideraba que la sentencia de la Sala Regional violaba una jurisprudencia de la Sala Superior. I

Art. 248, primer párrafo,

CFF..

393

394 2.


DEL PLAZO QUE TIENE LA AUTORIDAD

La unidad administrativa encargada de su defensa jurídica en la primera instancia, que casi siempre lo es la Administración Local Jurídica de Ingresos de la sede de la Sala Regional y excepcionalmente lo es la Administración General Jurídica de Ingresos, tiene el plazo de quince días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación de la resolución o sentencia para hacer valer el recurso de revisión mediante escrito que presente ante la Sala responsable. REvISIÓN. DEBE DESECHARSE ESE RECURSO CUANDO NO ES AUTÓGRAFA LA FIR-

Si el escrito de expresión de agravios mediante el cual se hace valer el recurso de revisión no contiene fuma autó-

MA QUE LO CALZA.

grafa debe desecharse, en virtud de que la misma constituye el conjunto de signos manuscritos con los cuales las partes en un procedimiento judicial, expresan su voluntad de realizar el acto procesal correspondiente, y con ella se acredita la autenticidad del documento que se suscril:»e, y se logra la eficacia prevista en la ley. El documento en que hace valer el recurso de revisión constituye una promoción que debe hacerse por escrito de conformidad con 10 que establece el artículo 88 de la Ley de Amparo, y es requisito indispensable que contenga la firma autógrafa del promovente, ya que de lo contrario debe estimarse que en dicho escrito no se incorporó expresión de voluntad alguna, al no reunir el requisito que establece el artículo 1834 del Código Civil para el Distrito -Federal en materia común y para toda la República en materia federal, aplicado por analogía, porque se trata de una formalidad que debe constar por escrito. En consecuencia, si el referido escrito de expresión de agravios es calzada por una firma facsimilar, cuya naturaleza de mera reproducción de su original no es suficiente para acreditar la manifestación de voluntad, el mismo debe desecharse. Reclamación en el amparo en revisión 2619/88, visible en el Semanario Judicial de la Federación, julio-diciembre de 1990. Pleno y Salas, p. 181.

3. CAUSALES PARA LA PROCEDENCIA DEL RECURSO

El recurso de revisión puede interponerse cuando se alegue:

DEL RECURSO DE REVISIÓN

395

a) Que la cuantía del asunto exceda de tres mil quinientas veces el salario mínimo general diario del área geográfica correspondiente al Distrito Federal, vigente al momento de la emisión de la resolución o sentencia. Tratándose de contribuciones que deban determinarse o cubrirse por periodos menores de doce meses, para precisar la cuantía del asunto se considerará el monto que resulte de dividir el importe de la contribución entre el número de meses comprendidos en el periodo que corresponda y multiplicar el cociente por doce. No olvidar que en tratándose de contribuciones cuyo pago definitivo es anual, como el I.S.R., LV.A., etc, las resoluciones que determinen omisiones por meses de un ejercicio fiscal son ilegales. b) Son de importancia y trascendencia cuando la cuantía sea inferior a la señalada en el inciso anterior, o de cuantía indeterminada, debiendo el recurrente razonar esa circunstancia para efectos de la admisión del recurso. e) Que la resolución dictada por la Secretaria de Hacienda y Crédito Público o por autoridades fiscales coordinadas en ingresos federales, siempre que el asunto se refiera a:

1. Interpretación de leyes o reglamentos en forma tácita o expresa. 2. La determinación del alcance de los elementos esenciales de las contribuciones. 3. Competencia de la autoridad que haya dictado u ordenado la resolución impugnada o tramitado el procedimiento del que deriva o al ejercicio de las facultades de comprobación fiscal. 4. Violaciones procesales durante el juicio que afecten las defensas del recurrente y trasciendan al sentido del fallo. 5. Violaciones cometidas en las propias resoluciones o sentencias. 6. Las (Iue afecten el interés de la Federación. d) Que se trate de una resolución dictada en materia d(~ b

Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores PÚ-

bucos. 1') Que se trate de una resolución en materia de aportaciones de seguridad social, cuando el asunto verse sobre la

396


determinación de sujetos obligados, de conceptos que integren la base de cotización o sobre el grado de riesgo de las empresas para los efectos del seguro de riesgos del trabajo. En el primer caso, deberá tenerse presente cuál era el salario mínimo general del área geográfica del Distrito Federal al momento de la emisión del acto impugnado. En el segundo caso, si la cuantía del asunto no excede de tres mil quinientas veces el salario mínimo general diario del área geográfica correspondiente al Distrito Federal, vigente en el momento de la emisión del acto que se recurre, el recurso podrá hacerse valer cuando el negocio sea de importancia y trascendencia, debiendo la autoridad que agota el recurso razonar esas circunstancias para que sea admitido. REvISIÓN FISCAL. PÁRRAFO TERCERO DEL ARTÍcuLO

248 DEL CÓDIGO FISCAL

DE LA FEDERACIÓN, lA IMPORTANCIA Y TRASCENDENCIA DEL ASUNTO,

DEBE

Para demostrar la importancia y trascendencia que alude el tercer párrafo del artículo 248 del Código Fiscal de la Federación, con el fin de justificar la procedencia del recurso, deben exponerse separadamente las razones por las cuales el asunto es de importancia y también las que demuestren su trascendencia, pero no en forma conjunta, pues se trata de dos requisitos que al estar unidos con la conjunción copulativa ''y'', según se advierte de la simple lectura del precepto invocado, implica que se trata de dos requisitos y por lo mismo, la autoridad está obligada a razonarlos separadamente.-Revisión fiscal 21/92, visible en el SJF. de enero de 1993, pág. 324. REvISIÓN FISCAL, IMPORTANCIA DEL ASUNTO, OBlJGACIÓN DE lA SECRE-. TARÍA DE HACIENDA y CRÉDITO PÚBLICO DE RAZONARLO. Cuando el recurso de revisión fiscal lo interpone la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, no son los supuestos del párrafo primero del articulo 248 del Código Fiscal de la Federación, los que deben invocarse a fm de poner de relieve la procedencia del recurso, sino los del párrafo cuarto del mencionado precepto y conforme a éste, razonar la importancia del asunto, supuesto que, el párrafo citado en último término es el que señala los casos en que dicha autoridad podrá interponer el referido medio de impugnación; esto es, cuando la resolución o sentencia afecta el interés fiscal de la Federación y, a su juicio el asunto tenga importancia, independientemente de su monto, por tratarse: a) de la interflre-, RAZONARSE SEPARADAMENTE.


397

tación de leyes o reglamentos; b) de las formalidades esenciales del procedimiento o e) por f!iar el alcance de los elementos constitutivos de una contribución. Luego, es necesario poner de manifiesto que la resolución o sentencia afecta el interés fiscal de la Federación y razonar la importancia del asunto, conforme a uno o los tres supuestos antes mencionados, que sustenten la legal procedencia del recurso, de manera que, si se omiten esos requisitos debe desecharse la revisión fiscal interpuesta, puesto que, en tal evento, el Tribunal Colegiado no podrá razonar si, efectivamente, se dio algunas de esas hipótesis de procedencia, como requisitos previo e indispensable para analizar el fondo del recurso, porque ello equivaldría a una indebida substitución del criterio de la autoridad recurrente.c-cTesis número VI/91 , aprobada por el Tribunal Pleno de la SqN, visible en la Gaceta del SJF No. 39

de marzo de 1991, pág. 98.

En el tercer caso, se ha establecido que el recurso es improcedente si no se realizó la interpretación de un precepto, sino únicamente se estableció la aplicación del mismo. RECURSO DE REVISIÓN FISCAL, SI lA SECRETARÍA DE HACIENDA y CRÉDITO PÚBUCO CONSIDERA SE TRATA DE INTERPRETACIÓN DE LEYES o REGlAMENTOS, DEBE MOTIVAR su IMPORTANCIA EN EL. Del exacto análisis que se hace del contenido del cuarto párrafo del artículo 248 del vigente Código Fiscal de la Federación, se desprende que la autoridad recurrente debe expresar razonamientos jurídicos, con la finalidad de precisar la importancia del asunto, y en la especie, se advierte nada hizo al respecto, ya. que consideraba su caso en la hipótesis prevista en primer lugar en dicho párrafo.-Revisión fiscal 94/89, visible en el informe presentado a la SJN por su Presidente al terminar el año de 1989, Tercera Parte, Tribunales Colegiados de Circuito, Vol. 1, pág. 902. REVISIÓN FISCAL. DEBE DESECHARSE SI LA SENTENCIA RECURRIDA NO REALIZÓ LA INlERPRETACIóN DE UN PRECEPTO, SINO SÓLO ESTABLECIÓ LA. APUCAcróN DEL MISMO. Si la sentencia materia del recurso interpues-to nada resuelve acerca de la interpretación de un precepto, sino sólo determina la aplicación de éste, dicho recurso debe desecharse, por no darse los supuestos requeridos para su procedencia, toda vez que la interpretación de una norma legal, ocurre cuando el juzgador busca, o emplea palabras semejantes que se equiparen a la situación no prevista en la ley, o amplía su contenido para dar un significado no pensando ni pretendido por

398


el legislador; es decir, desentraña o hace la reconstrucción de su espíritu, pensamiento y voluntad, para obtener los motivos predominantes que originaron la norma, los fines a que tiende y. así, determinar el alcance y significado de las expresiones que integran su texto.-Revisión flScal/92, visible en el SJF de junio de

1992, pág. 415.

Son elementos esenciales de las contribuciones lo concerniente al sujeto o contribuyente; el objeto o base del tributo; la cuota, tasa o tarifa a aplicarse y lo relativo a las exenciones. Es importante precisar la competencia de las autoridades que participaron en el procedimiento que se cristalizó en la resolución. Tocante a las violaciones procesales, tenemos que quedan comprendidas al no haber resuelto la Sala un incidente de previo y especial pronunciamiento, o no haberse desahogado el incidente de falsedad de documento o haber declarado el cierre de la instrucción sin previamen te haber otorgado a las' partes el plazo para presentar sus alegatos. REVISIÓN FISCAL. FORMAUDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO COMO HIPÓTESIS DE PROCEDENCIA DEL RECURSO DE REVISIÓN CONTRA SENTENCIAS DEFINITIVAS Y RESOLUCIONES QUE DECRETEN O NIEGUEN SOBRESEIMIENTOS, DICTADAS POR lAS

SALAs

REGIONALES DEl. TRIBUNAL FISCAL DE lA FEDERACIÓN

(CUARTO PÁRRAFO DEL ARTICULO

248

DEL CÓDIG
Entiendo el procedimiento, en este caso, como la forma de actuación dentro de un proceso que comprende una pluralidad de actos característicamente coordinados entre sí, de modo que cada uno de ellos es presupuesto de admisibilidad de los siguientes y requisito de eficacia de los anteriores, enfocados hacia un acto fmal de aplicación de una ley general a un caso concreto para dirimir una controversia (sentencia), sin mirar aspectos que atañen al fondo del litigio, su realización estará sujeta a condiciones de lugar, de tiempo, de expresión o de actuación, determinadas en la ley adjetiva. Estas condiciones serán las formalidades que se deben observar durante el procedimiento, formalismo procesal, establecido constitucionalmente en el artículo 14 y necesario no sólo como exigencia del interés general para asegurar el buen funcionamiento de la justicia, sino también en beneficio del interés privado del litigante, como salvaguardia de sus propios derechos. Sin embargo, cabe distinguir, que no todas las formaCIÓN).


399

lidades del procedimiento tienen el carácter de esenciales, sino que existen ciertas formalidades que por afectar gravemente las defensas de una de las partes y dada su trascendencia en el resultado del fallo, su inobservancia tendrá como resultado la nulidad absoluta o la inexistencia de actuaciones a partir de la violación cometida, originando con ello la reposición del procedimiento. Así, dentro de estas últimas y que constituirán propiamente las formalidades esenciales del procedimiento, encontramos, entre otros, aquellos requisitos establecidos en las normas adjetivas referentes a: El emplazamiento y las notificaciones, la recepción de pruebas, la observancia de los términos o plazos previstos en la ley, el conocimiento de los documentos o pruebas aportados. por la contraparte en el proceso, la admisión de recursos que afecten partes substanciales del procedimiento que produzcan indefensión y la competencia del órgano jurisdiccional. En consecuencia, será precisamente la inobservancia de las normas procesales que establecen formalidades íntimamente relacionadas con los derechos de defensa de partes y cuya violación provoca la nulidad absoluta o de pleno derecho de lo actuado a partir de su realización, la que implicará la violación a las formalidades esenciales del procedimiento, supuesto a que se refiere el artículo 248 del Código Fiscal de la Federación. En este orden de ideas, la indebida valoración de pruebas si bien es una violación procesal, la misma no constituye una violación a las formalidades esenciales del procedimiento, sino en dado caso un vicio en la apreciación de las constancias integradas en autos por parte del juzgador en el momento de emitir su resolución.-Revisión fiscal

413/89. REVISIÓN FISCAL, IMPROCEDENCIA DE LA, CUANDO NO SE ACTUALIZA 1..1\ HIPÓTESIS NORMATIVA PREVISTA EN EL PÁRRAFO CUARTO DEL ARTÍCULO 248 DEL CÓDIGO FISCAL DE lA FEDERACIÓN, RELATIVA A !.AS FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. Para determinar la procedencia del recurso de revisión con fundamento en el párrafo cuarto del artículo 248 del Código Fiscal de la Federación, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, además de indicar en su escrito de revisión que el asunto afecta el interés fiscal de la Federación y que a su juicio es de importancia, independientemente de su monto, debe demostrar que el caso se encuentra en alguna de las siguientes hipótesis: A) quel se trata de la interpretación de leyes o reglamentos; B) de las formalidades esenciales del procedimiento o C) de fijar el alcance de los elementos constitutivos de una contribución. Ahora bien, si de la lectura de la demanda de nulidad,

400


de la sentencia impugnada y de los agravios expuestos, no se advierte que la litis planteada se esté cuestionando si el acto de autoridad es o no una formalidad esencial del procedimiento, sino que se trata de precisar si en el caso se cumplieron con determinados requisitos formales que debe reunir toda acta de visita, lo cual, en última instancia se traduce a un problema de pruebas y no precisamente a la determinación de un acto de autoridad como una formalidad esencial del procedimiento, el recurso de revisión debe desecharse por improecdente.-Jurisprudencia.

Respecto al subinciso 5, se repara que la sentencia no examinó todos y cada uno de los puntos controvertidos en el escrito de demanda o de contestación a la demanda. A agotarse el recurso de revisión no puede la autoridad cambiar los fundamentos de la resolución impugnada en el juicio de nulidad. RECURSO DE REVISIÓN.

No

SE PUEDEN CAMBIAR LOS FUNDAMENTOS DE LA

Es incorrecto que al formular la autoridad su escrito para in terponer el recurso de revisión exprese diversos fundamentos para justificar su actuación y fundamental' el acto impugnado, si dichos argumentos no fueron expresados con an tcrioridad al formular su resolución, ya que si el artículo 204 del Código Fiscal de la Federación prohibe que en la contesración de la demanda se cambien los fundamentos de derecho de la mencionarla resolución, con mayor razón la autoridad se encuentra impedida para cambiarlos o suplirlos al interponer el recurso de rcvislón.!

RESOLUCIÓN DE LA AUTORIDAD.

y tampoco puede fundar el acto nulificado con tal motivo. FUNDAMENTACIÓN DEL ACTO RECLAMADO.

No

ESTÁ PERMmDO A LA AUlDRI-

DAD RESPONSABLE EXPONERLA EN EL ESCRITO EN QUE rNTERPONE EL RECUR-

La circunstancia de que la autoridad responsable cite en el escrito mediante el cual hace valer la revisión, el artículo de la ley en que funda el acto reclamado, no es obstáculo para la validez de la consideración de que el acuerdo en que consiste no se encuentra fundado ni motivado, al bastar la lectura del oficio que lo contiene para percatarse de que la autoridad

so DE REVISIÓN.

2 Juicio 452/76/6941/75, resolución del Pleno del forme de labores, al terminar el año de 1977.

TFF

visible en el in-


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responsable omite la cita o referencia de tal precepto o de cualquier otro con la pretensión de fundar su contenido y resolución, toda vez que de acuerdo con el artículo 16 de la Constitución Federal, todo acto de autoridad debe de estar adecuado y suficientemente fundado y motivado."

Cuando al interponer la autoridad de revrsron acusa a la Sala de que actuó en forma dolosa al dictar su sen tencia, debe de ser objeto de una corrección disciplinaria. CORRECCIÓN DISCIPLINARIA. Es PROCEDENTE CUANDO LOS UTlGANTES FALTAN AL RESPETO AL TRIBUNAL. Con fundamento en los artículos 54 y 55 del Código Federal de Procedimientos Civiles, aplicables supletoriamente al fiscal, procede imponer correcciones disciplinarias a los litigantes que en sus escritos o conductos no respeten debidamente al Tribunal o a sus funcionarios, pues ello atenta contra la disciplina y buen orden que debe imponerse para cumplir con sus funciones."

Se considera que hay falta de interés jurídico cuando se hace valer el recurso de revrsion, no obstante que en cuanto al fondo se reconoce que le asiste el derecho al dernandante. RECURSO DE REVISIÓN. FALTA DE INTERÉS JURÍDICO DEL RECURRENTE PARA INTERPONERLO. Si la autoridad recurrente pretende interponer el recurso de revisión en contra de una sentencia que niegue el sobreseimiento del juicio solicitado por aquélla, pero en cuanto al fondo reconoce la legalidad y validez de la resolución impugnada, debe considerarse (pIe no se lesiona el interés jurídico de la autoridad recurrente y por consecuencia procede confirmar la sentencia recurr-ida."

Se estima erróneo el fallo de la Sala Superior por cuanto SI la demanda es extemporáneo o si ésta no satisface alguno

de los requisitos que precisa el articulo 208 en sus fracciones !! Amparo en revisión 7862/87, visible en el informe rendido a la SCJN por su Presidente, al terminar el ano de 1983, Segunda Parte, p. 80. 4 Revisión núm. 687/77, visible en la RTFF correspondiente al mes de febrero de 1982. [; Revisión núm. 76/84, visible en la RTFF de junio de 1984, p. 1083.

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1, 11, [[[ Y VI, el magistrado instructor debió de desechar la demanda y confirmar ese acto la Sala, si se agotó el recurso de reclamación, aun cuando le asista la razón al demandante en cuanto al fondo del asunto. Es un caso de injusticia origi-

nado por errores procesales del demandante. Puede haber discrepancia entre el numeral en que se apoyó la Sala para anular el acto impugnado y el que se invoca en el recurso de revisión. RECURSO DE REVISIÓN. Si al resolverlo se observa que existe discrepancia entre el precepto en que se apoyó la responsable para declarar la nulidad de la resolución impugnada y el invocado por la autoridad en su recurso, la Sala Superior se encuentra facultada para determinar cuál de esos preceptos o si alguno otro diverso debe ser el aplicado, ello siempre y cuando sea en relación a la cuestión planteada, por así disponer el arúculo 237, segundo párrafo, del Código Fiscal Federal, reformado a partir del 1Q de enero de 1985, el cual si bien se refiere a las Salas de primera instancia, puede tener aplicación en la etapa de revisión ya que no existe precepto que lo prohibe y además porque el fin de impartición de justicia es aplicar el derecho correctamente."

Si la autoridad demandada no produjo su contestación de demanda, tratándose de una resolución negativa, son improcedentes sus agravios y por ende el recurso de revisión. RECURSO DE REVISIÓN. SON INOPERANTES LOS AGRAVIOS QUE DEN LOS FUNDAMENTOS Y MOTIVOS DE UNA RESOLUCIÓN NEGATIVA FleTA SI NO

HUBO

De conformidad con el artículo 204 del Código Fiscal de la Federación, en el caso de negativa ficta la autoridad debe dar los fundamentos y motivos de su resolución en la contestación de la demanda. En consecuencia, si las autoridades no contestan la demanda en contra de una resolución negativa ficta, debe considerarse que precluyó su derecho para dar los fundamentos y motivos de su resolución. Por ello, si la autoridad pretende dar la fundamentación y motivación de la resolución en el recurso de revisión, los agravios correspondientes deben considerarse inoperantes." CONTESTACIÓN DE DEMANDA.

6 7

Revisión núm. 947/87, visible en la Revisión núm. 333/82. visible en la

RTFF RTFF

de agosto de 1988, p. 9. de agost.o de 1982, p. 477.


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La reiteración de los agravios expuestos en el juicio de nulidad hace inoperante la revisión, por cuanto que ellos ya fueron juzgados. Al recurrirse la sentencia debe de demostrarse que ella no analizó y juzgó correctamente dichos agravios. REVISIÓN ANTE LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN,

Si la autoridad recurrente en su escrito de expresión de agravios, se limita a reiterar las consideraciones legales invocadas en el capítulo de derecho de la contestación a la demanda inicial, sin desvirtuar los razonamientos que tuvo la Sala a qua que para declarar la nulidad de la resolución impugnada; y, no obstante lo anterior la Sala Superior responsable, revoca la sentencia recurrida y reconoce la validez de la indicada resolución, aduciendo para ello diversos argumentos que no fueron invocados por la citada autoridad recurrente, es obvio que suplió la deficiencia de los agravios expresados, conducta que no se encuentra autorizada en los juicios de nulidad que se rigen por el principio de estricto derecho, conforme al cual debieron ser declarados inoperantes." INOPERANCIA DE LOS AGRAVIOS EN LA.

4.

CAUSALES ESPECIALES PARA LAS INSTITUCIONES DE SEGURIDAD SOCIAL

Se presume que tienen importancia y trascendencia los asuntos que versen sobre aportaciones de seguridad social, sean del Instituto Mexicano del Seguro Social o del Instituto Nacional de la Vivienda para los Trabajadores cuando se traten sobre:" a) La determinación de sujetos obligados al pago. b) Conceptos que integran la base de cotización.

e) El grado de riesgo de las empresas para los efectos del seguro de riesgo del trabajo. De lo anterior se desprende que el recurso de revisron es improcedente cuando el asunto verse sobre capitales constitutivos (le terminados por las autoridades del IMSS, sobre in ter~ A.D. :1!jII/R~, visible eu el informe n~lldirl(l a la scpv ¡¡tlO (It~

lD82, Tercera Parte. p. 9;í. ., ..\n. ::?'lR, u-rrur párrafo, CFF.

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pretaclOn o aplicación de preceptos que no versen sobre las materias a que hacen alusión los incisos a), b) Y e). sobre el objeto de las prestaciones de seguridad social, etcétera. En estas causales no importa que el asunto no exceda de tres mil quinientas veces el salario mínimo general diario del área geográfica correspondiente al Distrito Federal. REVISIÓN FISCAL ANTE LA SUPREMA CORTE. LA IM:PORTANClA y TRASCENDENCIA DEL ASUNTO DEBE RAZONARSE Y NO ESTABLECERSE DOGMÁTICAMENTE POR

Cuando en la revisión fiscal ante la Suprema Corte la cuantía del negocio es inferior a la que señala la ley para la procedencia del recurso, la autoridad recurrente debe exponer las razones que acrediten los requisitos de importancia y trascendencia del asunto y no limitarse a expresar en sus agraLA AUTORIDAD RECURRENTE.

vios que a su juicio se reúnen tales requisitos, pues en estas condiciones deja de cumplir con lo dispuesto por el artículo 242 del Código Fiscal de la Federación.'?

Con cierta frecuencia las citadas instituciones de seguridad social se apoyan para agotar el recurso de revisión en las causales previstas tanto para la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, como para las demás Secretarías de Estado, que son: a) Cuando la resolución o sentencia afecte el interés fiscal de la Federación y, a su juicio, el asunto tenga importancia y trascendencia. b) Por tratarse de la interpretación de leyes o reglamentos. e) De las formalidades esenciales del procedimiento. d) Para fijar el alcance de los elementos constitutivos de una contribución, como 10 son los numerales de la ley tributaria que aluden al objeto, a la cuota tasa o tarifa y a las exenciones, REVISIÓN FISCAL INTERPUESTA POR EL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. PROCEDIBIUDAD DE lA. Al interponer el recurso de revisión que regula el artículo 248 del Código Fiscal de la Federación, el Instituto Mexicano del Seguro Social no puede invocar la hipótesis de procedibilidad prevista para el Secretario de Hacienda y Cré10 Revisión fiscal 87/80, visible en el informe rendido a la SCjN por su Presidente al terminar el año de 1981, Segunda Parte, p. 159.


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dito Público, puesto que el precepto denota el manifiesto afán del legislador de tratar en forma diferente a la revisión interpuesta con motivo de aportaciones de seguridad social y a la que interpone el aludido Secretario de Estado, sin que del mismo dispositivo pueda impedirse que con este último se equiparen los diversos organismos fiscales autónomos, para efectos de la pro ce dibilidad del recurso." REVISIÓN PREVISTA EN EL PÁRRAFO CUARTO DEL ARTÍCULO 248 DEL CóDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. IMPROCEDENCIA DE LA, POR NO TRATARSE DE LA INTERPRETACIÓN DE LEYES

o

REGlAMENTOS.

En el párrafo cuarto

del artículo 248 del Código Fiscal de la Federación, se establece que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá interponer el recurso previsto en dicho precepto, cuando la resolución o sentencia afecte el interés fiscal de la Federación y, a su JUICIO, el asunto tenga importancia, independientemente de su monto, por tratarse, entre otros, de la interpretación, de leyes o reglamentos. Ahora bien, no se está en presencia de dicha hipótesis cuando en los agravios únicamente se hace valer un problema relacionado con la valoración de pruebas, dado que esta cuestión, en todo caso, sólo podría tener relación con la aplicación del precepto legal a que alude la autoridad recurrente, pero no con la interpretación del mismo. u

Cuando una autoridad distinta a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público agota el recurso de revisión en contra de sentencias que declaran la nulidad de multas, reputadas como aprovechamiento por el artículo 3º del Código Tributario Federal, o de otras prestaciones no tributarias, que se apoyan en el párrafo cuarto del artículo 248, se ha resuelto: REVISIÓN FISCAL. IMPROCEDENCIA DEL RECURSO, CUANDO SE INTERPONE POR AUTORIDAD DISTINTA A lA SECRETARÍA DE HACIENDA y CRÉDITO PÚBUCO, CON FUNDAMENTO EN EL PÁRRAFO CUARTO DEL ARTÍCULO 248 DEL CÓDIGO FISCAL DE lA FEDERACIÓN. Si una autoridad diversa de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público -demandada en un juicio de nulidad, pretende apoyar la procedencia de su recurso de revisión en lo dispuesto en el párrafo cuarto del artículo 248 del Código Fiscal II Jurisprudencia del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, visible en el informe rendido a la SCJN por su Presidente en el año de ]989, Tercera Parte, Vol. 1, p. 82. 12 Amparo en revisión 296/89, visible en el informe rendido a la SCJN por su Presidente en el año de 1989, Tercera Parte, Vol. Il, p. 202.

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de la Federación, tal recurso de he desecharse ponpa: el citado párrafo establece para la procedencia del mismo, entre otros, los siguientes requisitos: 1) que la resolución o sentencia emitida por la Sala del Tribunal Fiscal de la Federación, afecte el interés fiscal de ésta, y 2) que a juicio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público el asunto tenga importancia. De lo antes expuesto se advierte: que el párrafo en cuestión es aplicable sólo para los recursos de revisión que pudiera hacer valer la mencionada Secretaría de Hacienda y Crédito Público. pues es inexacto que cuando otra dependencia distinta de aquélla sea la demandada la sentencia recurrida afecte el interés fiscal de la Federación, por el hecho de que la recurrente sea un organismo público descentralizado, ya que dicha sentencia afectará, en todo caso, las fianzas de ese organismo, pero no los de la Federación, en todo caso, el apoyo para la procedencia por él interpuesto puede ser: genérico del primer párrafo del artículo citado, si se da el supuesto de la cuan tia; el segundo párrafo, si la reclamación se hace consistir en contribuciones que deban cubrirse por periodos inferiores a doce meses, o bien los tres supuestos de la parte final del párrafo tercero, ambos del articulo 248 del Código Fiscal, si se trata de contribuciones de segurídad social, pero de ninguna manera el párrafo cuarto ya citado.!" ¿El Ministerio Público Federal es parte en el recurso de revisión? REVISIÓN FISCAL. EL MINISTERIO PÚBUCO FEDERAL NO ES PARTE EN EL

Si bien el articulo 104, inciso lB de la Constitución General de la República, establece que las revisiones fiscales que conozcan los Tribunales Colegiados se sujetarán a los trámites que la Ley de Amparo f~e para la revisión en amparo indirecto, ello implica que en la revisión fiscal deban intervenir como partes las que lo hacen en el amparo. Ahora bien, el carácter de parte en el juicio de garantías respecto del Ministerio Público Federal, deviene del artículo Sº, fracción IV, de la Ley de Amparo. Empero, en términos del Código Fiscal de la Federación, aquella institución no es parte en el juicio de nulidad y su revisión, al no existir un precepto de revisión, el Tribunal Colegiado no debe darle vista a esa representación social, porque de cualquier forma seguirá careciendo del carácter de parte y de las facultades con las cuales interviene en el juicio de garantías.!" RECURSO DE.

13 Jurisprudencia del Cuarto Tribunal Colegiado, visible en el informe rendido a la SCJN por su Presidente en el año de 1989, Tercera Parte, Vol. 1, p. 134. 14. Revisión fiscal 36/88, visible en el informe rendido a la SCJN por su Presidente en el año de 1989, Tercera Parte, Vol. 11, p. 523.


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Como el Pleno o las Secciones de la Sala Superior podrán convertirse en atrayentes, también contra las sentencias que uno u otras dicten procede el recurso de revisión.

5.

DE LAS ENTIDADES COORDINADAS

Tratándose de juicios que hayan tenido su origen en actos o resoluciones de alguna entidad federativa coordinada en ingresos federales, "el recurso sólo podrá ser interpuesto por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público"."

6.

DEL RECURSO AL ALCANCE DEL PARTICULAR

Si la Sala Regional, el Pleno o las Secciones confirman el sobreseimiento del juicio, desechando por improcedente el escrito de demanda, deberá el particular acudir al juicio de amparo directo ante el Tribunal Colegiado de Circuito de la jurisdicción de la sede de la Sala que resolvió ello." Si la Sala Regional, el Pleno o las Secciones, una vez cerrada la instrucción, dictan resolución en cuanto al fondo del asunto, procede el juicio de amparo directo ante el Tribunal Colegiado de Circuito de la jurisdicción de la sede de la Sala." Si la Sala Regional niega la suspensión del procedimiento de ejecución o rechaza la procedencia de alguno de los incidentes de previo especial pronunciamiento procede, por parte del particular el juicio de amparo indirecto, sea, en el primer caso, en el Juzgado de Distrito de la jurisdicción de la sede de la autoridad ejecutora, y, en el segundo caso, en el Juzgado de Distrito de la jurisdicción de la sede de la Sala Regional. 18

y

15 16 17 18

Art. Art. Art. Art.

248, último párrafo, CFF. 44 de la Ley de Amparo. 44 de la Ley de Amparo. 46 de la Ley de Amparo.

CAPÍTULO XX

DEL RECURSO CONTRA lAS SENTENCIAS SUMARIO: 1. Introducción. 2. Del plazo que tiene la autoridad. 3. Causales para la procedencia del recurso. 4. Causales especiales para la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 5. De las entidades coordinadas. 6. Del recurso al alcance del particular.

1.

INTRODUCCIÓN

El vigente Código Fiscal de la Federación vino a dar fin a la crítica que se hacia al anterior de que permitía que se separasen los recursos que podían interponer el demandante y la demandada, cuando uno y otra" se inconformaban en contra de la misma sentencia, ya que aquél acudía al juicio de amparo y ésta agotaba el recurso de queja cuando consideraba que el fallo violaba una jurisprudencia de la Sala Superior o bien el recurso de revisión ante esta Sala cuando alegaba violaciones de fondo. Hoy sólo prevé en favor de la autoridad demandada en contra de las resoluciones que emitan las Salas Regionales o Superiores que decreten o nieguen el sobreseimiento y las sentencias definitivas, el recurso de revisión que podrá hacer valer la unidad administrativa encargada de su defensa jurídica ante el Tribunal Colegiado de Circuito competente en la sede de la sala sentenciadora,' Se eliminó el recurso de queja, que podían hacer valer tamo bién los particulares, cuando se consideraba que la sentencia , Art. 248, 36. 409

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tancia por la Sala Superior, lo que ha originado que los Tribunales Colegiados estén rechazando este recurso. La Sala Superior se constituye con once magistrados y las Secciones con sólo cinco magistrados cada una, luego entonces resulta improcedente hacer valer el recurso de revisión contra fallos que no se dictan por la Sala Superior. Otro problema que se ha planteado a los Tribunales Colegiados de Circuito es si la Administración Local Jurídica de Ingresos de Naucalpan fue la unidad jurídica encargada de la defensa, ¿porqué hace valer este recurso la Administración Central Jurídica de Ingresos, si ésta no estuvo encargada de la defensa del caso? Se eliminó el recurso de queja, que podía hacer valer los particulares y la autoridad, cuando se consideraba que la sentencia de la -Sala Regional violaba una jurisprudencia de la Sala Superior.

2.

DEL PLAZO QUE TIENE LA AUTORIDAD

La unidad administrativa encargada de la defensa jurídica tiene el plazo de quince días siguientes a aquel en que

surta efectos la notificación de la resolución o sentencia para hacer valer el recurso de revisión mediante escrito que presente ante la Sala responsable. REVISI6N.

DEBE

DESECHARSE ESE

RECURSO CUANDO

NO ES

AUT6-

Si el escrito de expresión de agravios mediante el cual se hace valer el recurso de revisión no contiene firma autógrafa, debe desecharse, en virtud de que la misma constituye el conjunto de signos manuscritos con los cuales las partes en un procedimiento judicial, expresan su voluntad de realizar el acto procesal correspondiente, y con ella se acredita la autenticidad del documento que se suscribe, y se logra la eficacia prevista en la ley. El documento en que hace valer el recurso de revisión constituye una promoción que debe hacerse por escrito de confonnidad con 10 que establece el artículo 88 de la Ley de Amparo, y es requisito indispensable que contenga la firma autógrafa del promovente, ya que de lo contrario debe estimarse que en dicho escrito no se incorporo expresión de voluntad alguna, al no reunir el requisito que establece el artículo 1834 del Código Civil para el Distrito Federal en materia común y para toda la República en materia federal, aplicado por analogía, porque se trata de una forGRAFA LA FIRMA QUE LO CALZA.

DEL RECURSO CONTRA LAS SENTENCIAS

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malidad que debe constar por escrito. En consecuencia, si el referido escrito de expresión de agravios es calzada por una firma facsimilar, cuya naturaleza de mera reproducción de su original no es suficiente para acreditar la manifestación de voluntad, el mismo debe desecharse. Reclamación en el amparo en revisión 2619/88, visible en el Semanario Judicial de la Federación, julio-diciembre de 1990. Pleno y Salas.

3.

CAUSALES PARA LA PROCEDENCIA DEL RECURSO

El recurso de revisión puede interponerse cuando se alegue: a) Violaciones procesales cometidas durante el juicio, siempre que afecten las defensas del recurrente y trasciendan al sentido de faIlo. b) Por violaciones cometidas en las propias resoluciones o sentencias. e) Cuando la cuantía del asunto exceda doscientas veces el salario general diario elevado al año del área geográfic« correspondiente al Distrito Federal, vigente en el momento de su emisión. d) Cuando la cuantía sea inferior a la antes señalada o sea indeterminada, el recurso procederá cuando el negocio sea de importancia y trascendencia, debiendo razonar esa circunstancia. e) Cuando, con independencia del monto, se afecte el interés fiscalde la Federación y a juicio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el asunto tenga importancia por tratarse de la interpretación de leyes o reglamentos, de las formalidades esenciales del procedimiento o fijar el alcance de los elementos constitutivos de una contribución. j) Cuando, con independencia del monto o de la sanción, concierna o resoluciones en materia de la Ley Federal de

Responsabilidades de los Servidores Públicos.

En el primer caso quedan comprendidas como violaciones procesales el no haber resuelto la Sala previamente un incidente de previo y especial pronunciamiento, o no haberse desahogado el incidente de falsedad de documentos o haber declarado el cierre de la instrucción sin previamente haber otorgado a las partes el plazo para presentar sus alegatos.

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En el segundo caso, deberá la autoridad demostrar que indebidamente la Sala decretó o negó el sobreseimiento del juicio, sea cuando actúe como actora o demandada, o bien fl ue cometió o incurrió en graves violaciones en cuanto al fondo del asunto. En el tercer caso, la autoridad sólo deberá demostrar que el crédito que determinó la resolución nutificada excede de la cantidad que se precisa. En el cuarto caso, tratándose de contribuciones que de-

han determinarse o cubrirse por períodos menores de doce meses, la cuantía del asunto se precisará dividiendo el importe de la contribución entre el número de meses comprendidos en el período que corresponda y multiplicar el cociente por doce. Si la cuantía resulta inferior a tres mil quinientas veces el salario mínimo gcneral diario del área geográfica del Distrito Federal, vigente en el momento de su emisión, el recurso podrá hacerse valer cuando el negocio sea de importancia y trascendencia, debiéndose por parte del recurrente razonar esa circunstancia para que sea admitido. En el quinto caso, sin importar la cuantía del asunto, se afecte el interés fiscal de la Federación, que es cuando se demanda la incostitucionalidad del pago de derechos exigidos por otra Secretaría de Estado con apoyo en la Ley Federal de Derecho. Al agotarse el recurso de revisión no puede la autoridad

cambiar los fundamentos de la resolución impugnada en el juicio de nulidad. Si la cuantía sea inferior a doscientas veces el salario mínimo general diario elevado al año geográfico correspondiente al Distrito Federal, vigente al momento de su emisión, deberá razonarse porqué el asun to es de importancia y trascendencia. No es suficiente con que se exprese que el caso satisface estos dos requisitos. REVISiÓN FISCAL. PÁRRAFO TERCERO DEL ARTICULO

248

DEL CÓDIGO FISCAL

DE 1.:\ FEDERACiÓN, L\ ThtrORT,\NCL\ y TRASCENDENCL\ DEL ASUNTO, DEBE RAZONARSE SEPARADAMENTE. Para demostrar la importancia y trascendencia qne alude el tercer párrafo del articulo 248 del Código Fiscal de la Federación, con el fin de justificar la procedencia del recurso , deben exponerse escparadamente ];¡S razones por,

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las cuales el asunto es de importancia tren su trascendencia, pero no en trata de dos requisitos que al estar copulativa "y", según se advierte de cepto invocado, implica que se trata mismo, .la autoridad está obligada a Revisión fiscal 21/92.

y también las que demuesforma conjunta, pues se unidos con la conjunción la simple lectura del prede dos requisitos y por lo razonarlos separadamente.

¿Y si la cuantía es exactamente doscientas veces el salario mínimo general diario elevado al año del área geográfica corresponidente al Distrito Federal, almomento de su emisión? En el quinto caso, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público debe de razonar porqué el asunto afecta el interés fiscal de la Federación o la importancia de los puntos a que enseguida se alude, como se explicará más adelante. En el sexto y último caso, se observa demasiada dureza en los asuntos emitidos con apoyo en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, que generalmente se aplica a servidores públicos que han ocupado puestos sin mayor importancia, excepcionalmente a funcionarios de elevado rango. RECURSO DE REHSIÓN.

No

SE PUEDEN CAMRIAR LOS

FUNDAMENTOS

Es incorrecto que al formular la autoridad su escrito para interponer el recurso de revisión expr.ese diversos fundamentos para justificar su actuación y fundamentar el acto impugnado, si dichos argumentos no fueron expresados con anterioridad al formular su resolución, ya que si el artículo 204 del Código Fiscal de la Federación prohíbe que en la contestación de la demanda se cambien los fundamentos de derecho de la mencionada resolución, con mayor razón la autoridad se encuentra impedida para cambiarlos o suplirlos al interponer el recurso de revislén.a

DE LA RESOLUCIÓN DE LA AUTORIDAD.

y tampoco puede fundar el acto nulificado con tal motivo. FUNDAMENTACIÓN DEL

ACTO RECLAMADO.

No

ESTÁ PERMmDQ A

L.....

AUTORIDAD RESPONSABLE EXPONERLA EN EL ESCRITO EN QUE INTERPONE EL RECURSO DE REVISIÓN. La circunstancia de que la autoridad responsable cite en el escrito mediante el cual hace valer la revisión, el articulo de la ley en que funda el acto reclamado, no 2 Juicio 452/76/6941/75, resolución del Pleno del TFF visible en el Infcrme de Labores rendido por el TFF, al terminar el año de 1977.

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es obstáculo para la validez de la consideración de que el acuerdo en que consiste no se encuentra fundado ni motivado, al bastar la lectura del oficio que lo contiene para percatarse de que la autoridad responsable omite la cita o referencia de tal precepto o de cualquiera otro con la pretensión de fundar su contenido y resolución, toda vez que de acuerdo con el artículo 16 de la Constitución Federal, todo acto de autoridad debe de estar adecuado y suficientemente fundado y motivado."

Cuando al interponer la autoridad el recurso de revisten se acusa a la Sala de que actuó en forma dolosa al dictar su sen-

tencia, debe de ser objeto de una corrección disciplinaria. CORRECCIÓN DISCIPLINARIA.

Es

PROCEDENTE CUANDO I"OS

LITICANTES

RESPETO AL TRIBUNAL, Con fundamento en los artículos 54 y 55 del Código Federal de Procedimientos Civiles, aplicables supletoriamente al fiscal, procede imponer correcciones disciplinarias a los litigantes que en sus escritos o conductos no respeten debidamente al Tribunal o a sus funcionarios, pues ello atenta contra la disciplina y buen orden que debe imponerse para cumplir con sus funciones."

FALTAN AL

Se considera que hay falta de interés jurídico cuando se hace valer el recurso de revisión, no obstante que en cuanto al fondo se reconoce que le asiste el derecho al demandante. RECURSO DE REVISIÓN. FALTA DE INTERÉS JURÍDICO DEL RECURRENTE PARA INTERPONERLO. Si la autoridad recurrente pretende interponer el recurso de revisión en contra de una sentencia que niegue el sobreseimiento del juicio solicitado por aquélla, pero en cuanto al fondo reconoce la legalidad y validez de la resolución impugnada, debe considerarse que no se lesiona el interés jurídico de la autoridad recurrente )' por consecuencia procede confirmar la sentencia recurrida."

Se estima erróneo el fallo de la Sala Superior por cuanto si la demanda es extemporánea o si ésta no satisface alguno de los requisitos que precisa el artículo 208 en sus fracciones J, II. III Y VI, el magistrado instructor debió de desechar la demanda y confirmar ese acto la Sala, si se agotó el recurso de Amparo en revisión 7862/87, visible en el Informe rendido a la por su Presidente, al terminar el año de 1983, Segunda Parte, p. 80. 4; Revisión núm. 687/77, visible en la RTFF correspondiente al mes de febrero de 1982. ;, Revisión núm. 76;84, visible en la RTFF de [unío de 1984, 'Q. t083. 3

SCJN

415


reclamación, aun cuando le asista la razón al demandante en cuanto al fondo del asunto. Es un caso de injusticia originado por errores procesales del demandante. Puede haber discrepancia entre el numeral en que se apoyó la Sala para anular el acto impugnado y el que se invoca en el recurso de revisión. Si al resolverlo se observa que existe discrepancia entre el precepto en que se apoyó la responsable para declarar la nulidad de la resolución impugnada y el invocado por la autoridad en su recurso, la Sala Superior se encuentra facultada para determinar cuál de esos preceptos o si alguno otro diverso debe ser el aplicado, ello siempre y cuando sea en relación a la cuestión planteada, por así disponer el artículo 237, segundo párrafo, del Código Fiscal Federal, reformado a partir del 19 de enero de 1985, el cual si. bien se refiere a las Salas de primera instancia, puede tener aplicación en la etapa de revisión ya que no existe precepto que lo prohíbe y además porque el fin de impartición de justicia es aplicar el derecho correctamente.s RECURSO DE REVISIÓN.

Si la autoridad demandada no produjo su contestación de demanda, tratándose de una resolución negativa, son improcedentes sus agravios y por ende el recurso de revisión. RECURSO DE REVISIÓN. LOS

SON INOPERANTES

LOS

AGRAVIOS

QUE

DEN

FUNDAMENTOS Y MOTIVOS DE UNA RESOLUCIÓN NEGATIVA FleTA

SI NO HUBO CONTESTACIÓN DE DEMANDA. De conformidad con el artículo 204 del Código Fiscal de la Federación, en el caso de negativa ficta la autoridad debe dar los fundamentos y motivos de su resolución en la contestación de la demanda. En consecuencia, si las autoridades no contestan la demanda en contra de una resolución negativa fleta, debe considerarse que precluyó su derecho para dar los fundamentos y motivos de su resolución. Por ello, si la autoridad pretende dar la fundamentación y motivación de la resolución en el recurso de revisión, los agravios correspondientes deben considerarse inoperantes,"

La reiteración de los agravios expuestos en el juicio de nulidad, hace inoperante la revisión, por cuanto que ellos ya fueron juzgados. Al recurrirse la sentencia debe de demostrarse que ella no analizó y iuzgó correctamente dichos agravios. 1>


7


RTFF de RTFF de

agosto de 1988, p. 9. mayo de 1982, p. 477.

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DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO REVISIÓN ANTE LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN, INOPERANCIA DE LOS AGRAVIOS EN LA. Si la autoridad

recurrente en su escrito de expresión de agravios, se limita a reiterar las consideraciones legales invocadas en el capítulo de derecho de la contestación a la demanda inicial, sin desvirtuar los razonamientos que tuvo la Sala a quo para declarar la nulidad de la resolución impugnada; y, no obstante lo anterior, la Sala Superior responsable, revoca la sentencia recurrida y reconoce la validez de la indicada resolución, aduciendo para ello diversos argumentos que no fueron invocados por la citada autoridad recurrente, es obvio que suplió la deficiencia de los agravios expresados, conducta que no se encuentra autorizada en los juicios de nulidad que se rigen por el principio de estricto derecho, conforme al cual debieron ser declarados inoperantes."

4. CAUSALES ESPECIALES PARA LA SECRETARÍA DE HACIENDA y CRÉDITO PÚBLICO El cuarto párrafo del artículo 248 precisa los casos especiales en que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá interponer el recurso de revisión, independientemente de los generales, que son: a) Cuando la resolución o sentencia afecte el interés fiscal de la Federación y, a su juicio, el asunto tenga importancia, independientemente de su monto; b) Por tratarse de la interpretación de leyes o reglamentos; e) De las formalidades esenciales del procedimiento; á) Por fijar el alcance de los elementos constitutivos de una contribución, como lo son los numerales de la ley tributaria que aluden al sujeto, al objeto, a la base, a la cuota, tasa o tarifa y a las exenciones. Salvo excepciones, las autoridades fiscales promueven el recurso de revisión en cuanta sentencia les es adversa de las Salas del TIF. Digno de conocerse es el fallo dictado por el Tercer Tribunal Colegiado del Cuarto Circuito, con sede en Monterrey, N. L., en el Recurso de revisión N° 1/98, con fecha 3 de marzo de 1998, en cuyo CONSIDERANDO ÚNICO expresa: De la transcripción anterior se advierte que para determinar la procedencia del recurso de revisión, la referida Secretaría, además de indicar en su escrito respectivo que el asunto afecta el interés ¡¡ A.D. 356/82, visible en el Informe rendido a la SCJN año de 1982, Tercera Parte, p. 95.


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fiscal de la Federación y que a su juicio es de importancia, independientemente de su monto, debe demostrar que el caso se encuentra en alguna de las siguientes hipótesis: a) que se trata de la interpretación de leyes o reglamentos; b) de las formalidades esenciales del procedimiento, o e) de fijar el alcance de los elementos constitutivos de una contribución. Para definir cuándo un asunto versa sobre interpretación de leyes o reglamentos, debe precisarse que la interpretación se da cuando la autoridad que aplica el derecho, imprime o asigna un determinado sentido o contenido al lenguaje normativo, por no estar expresamente comprendido en el texto del mismo, por lo cual formula conclusiones y las lleva al caso concreto que es materia de deliberación, pero no en todos los casos el juzgador debe buscar desentrañar el sentido interno de la norma, pues también cumple cabalmente con sus funciones cuando, previo un razonamiento intelectivo advierte claramente la coincidencia o correspondencia del texto jurídico con el hecho concreto que se le ha planteado, es decir, decide aplicando el derecho, no interpretándolo. Por lo tanto, cuando el párrafo 248 del Código Fiscal Federal establece como condición de procedencia del recurso de revisión a favor de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que el asunto de que se trate verse sobre "interpretación de leyes" "o reglamentos", implica necesariamente que el fallo a recurrir, contenga expresamente el sentido que el Tribunal de decisión haya asignado a un precepto legal o reglamento en lo específico, significado que le haya servido de apoyo para asumir o no la hipótesis normativa al caso concreto, y que, además, con dicha interpretación se encuentre in conforme la autoridad demandada, por estimar que en la especie, la función interpretativa realizada se ha apartado de la verdadera finalidad que orientó al legislador a crear la disposición aludida. De no prevalecer el criterio anterior que antecede y estimar que toda aplicación de la norma entraña una interpretación de la ley o reglamento, equivaldría a hacer nugatorio el contenido dado por el legislador federal al párrafo cuarto del citado precepto 248 del Código Fiscal de la Federación, pues en tal caso toda resolución en la materia, sería recurrible en revisión por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por el solo hecho de fundarse en derecho, de donde resultaría inútil la enumeración de las otras hipótesis de procedencia expuestas en la indicada disposición legal, o sea, cuando el asunto trate de las formalidades del procedimiento, o por fijar el alcance de los elementos constitutivos de una contribución. REVISIÓN FISCAL INTERPUESTA POR EL INSTITUTO MEXICANO LEL SEGURO SOCIAL. PROCEDlBILlDAD DE LA. Al interponer el recurso de

revisión que regula el artículo 248 del Código Fiscal de la Federación, el Instituto Mexicano del Seguro Social no puede invocar las hipótesis de procedibilidad previstas para el Secretario de Hacienda

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y Crédito Público, puesto que el precepto denota el manifiesto afán

del legislador de tratar en forma diferente a la revisión interpuesta con motivo de aportaciones de seguridad social y a la que interpone el aludido Secretario de Estado, sin que del mismo dispositivo pueda impedirse que con este último se equiparen los diversos organismos fiscales autónomos, para efectos de la procedibilidad del recurso." REVISIÓN PREVISTA EN EL PÁRRAFO CUARTO DEL ARTÍCULO 248 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. IMPORTANCIA DE LA, POR NO TRATARSE DE LA INTERPRETACIÓN DE LEYES O REGUMENTOS. En el párrafo

cuarto del artículo 248 del Código Fiscal de la Federación, se establece que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá interponer el recurso previsto en dicho precepto, cuando la resolución o sentencia afecte el interés fiscal de la Federación y, a su juicio, el asunto tenga importancia, independientemente de su monto, por tratarse, entre otros, de la interpretación de leyes o reglamentos. Ahora bien, no se está en presencia de dicha hipótesis cuando en los agravios únicamente se hace valer un problema relacionado con la valoración de pruebas, dado que esta cuestión, en todo caso, sólo podría tener relación con la aplicación del precepto legal a que alude la autoridad recurrente, pero no con la interpretación del mismo. HJ

Cuando una autoridad distinta a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público agota el recurso de revisión en contra de sentencias que declaran la nulidad de multas, reputadas como aprovechamiento por el artículo 3' del Código Tributario Federal, o de otras prestaciones no tributarias, que se apoyan en el párrafo cuarto del artículo 248, se ha resuelto: REVISIÓN FISCAL. IMPROCEDENCIA DEL RECURSO, CUANDO SE INTERPONE POR AUTORIDAD DISTINTA A LA SECRETARÍA DE HACIENDA y CRÉDITO PÚBLICO, CON FUNDAMENTO EN EL PÁRRAfO CUARTO DEL ARTÍCULO 248 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. Si una autoridad diversa de la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público demandada en un juicio de nulidad, pretende apoyar la procedencia de su recurso de revisión en lo dispuesto en el párrafo cuarto del artículo 248 del Código Fiscal de la Federación, tal recurso debe desecharse porque el citado párrafo establece para la procedencia del mismo, entre otros, los siguientes requisitos: 1) que la resolución o sentencia !l jurisprudencia del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, visible en el Informe a la SCJN, "'dÚO 1989, tercera parte, vol. 1, p. 82. \0 Amparo en revisión 296/89, visible en el Informe rendido a la SCJN, año de 1989, tercera parte, vol. 11, p. 202.


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emitida por la Sala del Tribunal Fiscal de la Federación, afecte el interés fiscal de ésta, y 2) que a juicio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público el asunto tenga importancia. De lo antes expues· te se advierte: que el párrafo en cuestión es aplicable sólo para los recursos de revisión que pudiera hacer valer la mencionada Secretafia de Hacienda y Crédito Público, pues es inexacto que cuando otra dependencia distinta de aquélla sea la demandada la sentencia recurrida afecte el interés fiscal de la Federación, por el hecho de que la recurrente sea un Organismos Público Descentralizado, ya que dicha sentencia afectará, en todo caso, las fianzas de ese Organismo, pero no los de la Federación, en todo caso, el apoyo para la procedencia por él interpuesto puede ser: el genérico del primer párrafo del artículo citado, si se da el supuesto de la cuantía; el segundo párrafo, si la reclamación se hace consistir en contribuciones que deban cubrirse por períodos inferiores a doce meses, o bien los tres supuestos de la parte final del párrafo tercero, ambos del artículo 248 del Código Fiscal, si se trata de contribuciones de seguridad social, pero de ninguna manera el párrafo cuarto ya citado. ll

¿El Ministerio Público Federal es parte en el recurso de revisión? REVISiÓN FISCAL. EL MINISTERIO PÚBLICO FEDERAL NO ES PARTE EN EL RECURSO DE. Si bien el artículo 104, inciso lB de la Constitución General de la República, establece que las revisiones fiscales que conozcan los Tribunales Colegiados se sujetarán a los trámites que la Ley de Amparo fije para la revisión en amparo indirecto, ello no implica que en la revisión fiscal deban intervenir como partes las que lo hacen en el amparo. Ahora bien, el carácter de parte en el juicio de garantías respecto del Ministerio Público Federal, deviene del artículo 5º, fracción IV, de la Ley de Amparo. Empero, en términos del Código Fiscal de la Federación, aquella institución no es parte en el juicio de nulidad y su revisión, al no existir un precepto de revisión, el Tribunal Colegiado no debe darle vista a esa Representación Social, porque de cualquier forma seguirá careciendo del carácter de parte y de las facultades con las cuales interviene en el juicio de garantías."

Como la Sala Superior es Sala Atrayente, también contra las sentencias que ella dicte procede el recurso de revisión. Jurisprudencia del Cuarto Tribunal Colegiado, visible en el Informe a 1989, tercera parte, vol. 1, p. 134. fiscal 36/88, visible en el Informe rendido a la SCJN, año de 1989, tercera parte, vol. Il. p. 523. 11

la

SCJN, año de 12 Revisión

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5. DE lAS ENTIDADES COORDINADAS

Tratándose de juicio que hayan tenido su origen en actos o resoluciones de alguna entidad federativa coordinada en ingresos federales, "el recurso sólo podrá ser interpuesto por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público"." 6. DEL RECURSO AL ALCANCE DEL PARTICULAR

Si la Sala Regional confirma el sobreseimiento del juicio, desechando por improcedente el escrito de demanda, deberá el particular acudir al juicio de amparo directo ante el Tribunal Colegiado de la jurisdicción de la Sala." Si la Sala Regional, Sección respectiva o la Sala Superior dictan resolución sobreseyendo el juicio o sentencia en cuanto al fondo del negocio, procede también el juicio de amparo directo ante el Tribunal Colegiado de Circuito de la jurisdicción de la sede de la Sala." Si la Sala Regional niega la suspensión del procedimiento de ejecución o rechaza la procedencia de alguno de los incidentes de previo y especial pronunciamiento procede, por parte

del particular el juicio de amparo directo, sea, en el primer caso, en el Juzgado de Distrito de la jurisdicción de la sede de la autoridad ejecutora, y, en el segundo caso, en el Juzgado de Distrito de la jurisdicción de la sede de la Sala Regional." Cuando la sentencia afecte a las dos partes y la autoridad agota el recurso de apelación y el particular acude al amparo directo, la Sala que emitió la sentencia hará saber en el informe justificado que rinda al Tribunal Colegiado de Circuito

que no se está ante un acto definitivo, lo que hará lugar a que se deseche la demanda de amparo, debiendo quien lo promo_ vió palear también la sentencia ante la Sección respectiva y, de serIe adverso el fallo, entonces sí se estará ante una resolución definitiva y podrá acudirse al amparo directo."

u Art. 248, último párrafo, CF, H Art. 44 de la Ley de Amparo. 1" Art. 44 de la Ley de Amparo. ro Art. 17 Art.

46 de la Ley de Amparo. 249, segundo párrafo, CF.

CAPíTULO XXI

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO PARTE ACTORA SUMARlO: 1. Introducción . 2. Procedencia del juicio de anulación. 3. Partes en el procedimiento. 4. De la demanda. 5. De la contestación. 6. De la sentencia. 7. Revocación lesivas al particular para en seguida emitirse nuevas que empeoren la situaci6n de él.

1.

INTRODUCCIÓN

La Administración Pública procura ajustar sus actos a resoluciones a los ordenamientos legales en que se fundan, pero muchas veces esos actos resultan violatorios de la ley, por interpretaciones erróneas o dolo de los funcionarios, perjudicándose a los particulares y, en ocasiones, a la propia Administración. Frente a estos últimos casos, la doctrina es unánime en aceptar que la Administración, al igual que los particulares, debe tener a su alcance recursos o medios de defensa para acudir ante los tribunales establecidos, sean administrativos o judiciales, a fin de lograr la nulificación de sus propias resoluciones ya que ella, por sí, no puede modificarlas en perjuicio de los particulares.' Las autoridades administrativas no pueden revocar sus resoluciones libremente, sino que están sujetas a determinadas limitaciones, entre las que cuenta, de manera principal la de que, siguiendo el principio de que la autoridad administrativa sólo puede realizar sus actos bajo un orden jurídico, la revocación de los actos administrativos no puede efectuarse mas que cuando la autoriza la regla general que rige el acre.e 1 Art. 36, CF. a Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, Segunda Sala, p. 276, Quinta Epoca, Tomo LXXI, p. 2310, Carvajal de Baranda, María.

121

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De no otorgarse a la Administración los medios para impugnar las resoluciones dictadas en favor de particulares, con violación de la ley aplicada, se presentarían, por lo que toca a la materia tributaria, verdaderos casos de injusticia o de desigualdad frcnte a la tributación, ya que contribuyentes sometidos a lo que establecen los ordenamientos que les son aplicados, podrán tener, ante sí, particulares que son titulares de resoluciones que los colocan en situación de ventaja en el cumplimiento de sus obligaciones fiscales. Además, ante resoluciones que adolecen del vicio señalado, el Estado vería mermados los recursos que legalmente le corresponden con perjuicio de las necesidades que tiene a su cargo que solventar, por 10 que nadie pone en tela de duda, en la actualidad, el derecbo de la Administración para acudir a juicio y combatir sus propias resoluciones favorables a particulares pero violatorias de la ley en que se apoya.

2.


En materia federal, y en tratándose de las resoluciones sobre las que tiene competencia el Tribunal Fiscal de la Federación, puede la Administración Pública, en los términos del artículo 25 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Fedcraeión, impugnar las resoluciones dictadas en favor de particulares." En efecto, dicho precepto establece que las Salas Regionales del Tribunal Fiscal de la Federación son competentes para conocer de los juicios que promuevan las autoridades, contra resoluciones administrativas favorables a particulares, siempre que dichas resoluciones sean de las materias previstas respecto a la competencia del Tribunal. De acuerdo con lo anterior, el juicio de nulidad promovido por la Adminitración procede contra las mismas resoluciones que los particulares pueden impugnar ante dicho Tribunal y que se examinaron en el capítulo 111 de esta obra, 3

Véase capítulo XII "Concepto de resolución favorable".

LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA COMO PARTE ACTORA

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Las resoluciones cuya nulidad reclamen las autoridades ante el Tribunal Fiscal deberán reunir las cuatro primeras características de las cinco que se señalaron para las que pueden combatir los particulares, que son: .. a) oficio; b) e) d)

Que sean definitivas, que no estén sujetas a revisión de Que lesionen un interés o causen un agravio; Que sean personales y concretas, y Que consten por escrito.

No es procedente la exigencia del requisito de que la resolución sea nueva ya que muchas veces el particular, favorecido con una resolución que él mismo estima violatoria de la ley aplicada, plantea nuevamente el problema ante la hacienda pública, quien al ratificársela le disipa la duda de aprovecharse de una resolución mal fundada. Por ello, cuando la administración solicita la nulidad de una resolución debe reclamar, simultáneamente, la de todas aquellas resoluciones con las que ratificó a la primera.

3.


Las partes en el procedimiento son las mismas que cuando el particular promueve, con la salvedad de que la parte actora

ahora es la administración y el demandado es el particular beneficiado con la resolución impugnada. Es potestativo y no obligatorio que intervenga en el juicio el tercero coadyuvante de las autoridades administrativas.'

4.

DE LA DEMANDA

Si las facultades de las autoridades fiscales para comprobar el cumplimiento de las disposiciones fiscales, determinar las con-4

Ver Procedencia del Juicio de Anulación, capítulo V.

s Art. 211, 36. La Ley Española de lo Contencioso, en su artículo 36,

nos dice que pueden ser coadyuvantes "a los que tuvieren interés directo en el negocio", aun cuando referido al concepto de tercro como parte, en los términos de nuestra legislación fiscal federal.

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tribuciones omitidas y sus accesorios, así como para imponer sanciones por infracciones a dichas disposiciones, se extinguen en el plazo de cinco años contados a partir del día siguiente, según el caso, que señala el artículo 67 del Código Fiscal, es pues correcto que el plazo que las autoridades tienen para presentar la demanda sea dentro de los cinco años siguientes a la fecha en que es emitida la resolución, cuando se solicita la modificación o nulidad de un acto favorable a un particular, "salvo que haya producido efectos de tracto sucesivo, caso en que se podrá demandar la modificación o nulidad en cualquier época sin exceder de los cinco años del último efecto, pero los de la sentencia, en caso de ser total o parcialmente desfavorable para el particular, sólo se retrotraerán a los cinco años anteriores a la presentación de la demanda'." De lo transcrito tenemos que si la autoridad repara que hace siete años dictó una resolución favorable a un particular con plena violación de la ley aplicada, puede solicitar la nulidad de ella y si la sentencia del Tribunal Fiscal le es favorable y queda firme, los efectos de la misma pueden retrotraerse a los cinco años anteriores a la presentación de la demanda. Lo anterior se ha visto parcialmente atenuado en favor de la autoridad fiscal, a partir del I? de enero de 1990, al establecerse en el primer párrafo del artículo 36 bis del Código Fiscal que "Las resoluciones administrativas de carácter individual o dirigidas a agrupaciones, dictadas en materia de impuestos que otorguen una autorización o que, siendo favorables a particulares, determinen un régimen fiscal, surtirán sus efectos en el ejercicio fiscal del contribuyente en el que se otorguen o en el ejercicio inmediato anterior, cuando se hubiera solicitado la resolución, y ésta se otorgue en los tres meses siguientes al cierre del mismo" y en el segundo párrafo que "al concluir el ejercicio para el que se hubiere emitido una resolución de las que señala el párrafo anterior, los interesados podrán someter las circunstancias del caso a la autoridad fiscal, competente para que dicte la resolución que proceda", ya que, por ejemplo, la autorización para liberar de la obligación de pagar las erogaciones con cheques nominativos cuando las mismas '3

Art. 207, penúltimo párrafo;

CF.

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se efectúen en poblaciones sin servicios bancarios o en zonas rurales, sólo surtirá efectos para el ejercicio en que se planteó el caso o en el ejercicio inmediato anterior, cuando se hubiere solicitado la autorización y ésta se otorgó en los tres meses si-

guientcs al cierre del mismo, o bien cuando se solicita que se precise el régimen fiscal que corresponde a las actividades de un contribuyente. Si las resoluciones que se dicten son violatorias de la ley aplicada sólo surtirán efectos para el ejercicio en que se solicitó

la autorización, por lo que no se dará en elJas el caso de que al demandarse su nulidad se esté en presencia de resoluciones de tracto sucesivo. Pero si se trata de una resolución que recae a una consulta

tocante a si determinada operación o ingreso está exceptuada del pago del impuesto a que se alude en elJa, en la que se resuelve que si, se está en presencia de un acto de tracto sucesivo, así como también en tratándose de resoluciones referentes a- derechos o tasas o contribuciones especiales. El contenido del penúltimo párrafo del artículo 207 se. ha criticado diciéndose que va en contra de la certeza y la justicia del derecho, ya que nunca fenece o caduca la acción de la autoridad administrativa para impugnar una resolución favorable a un particular. Un contribuyente, titular de una resolución favorable, puede ser llevado a juicio de nulidad seis, diez, quince o veinte años después de haber sido eIJa dietada por consideración violatoria de la ley que respaldó su emisión y que aún se halla en vigor, siempre, se entiende, por los últimos cinco años si es de tracto sucesivo. "Es obvio que la seguridad de los derechos, la eliminación de las incertidumbres peligrosas por productoras de litis y de contrastes, es efectuación de justicia. .. En este sentido se puede decir que certeza y justicia coinciden." .. Estamos frente a un medio de defensa de la autoridad. que nunca se extingue, por estar siempre en término, lo cual choca con la firmcza de los aetos de la administración pública e introduce la incertidumbre. Lo que hoy se interpreta por los tribunales en favor de los particulares y que acaba la autoridad r E'avio Lópcz de Oñare, "La Certeza del Derecho". p. B

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por hacer suyo, haciéndolo extensivo a otros contribuyentes en sus siguientes resoluciones, máñana --diez o quince años después-- puede recapacitar dicha autoridad y considerar que sí tiene ella la razón y no los contribuyentes y tribunales, por lo que procede a demandar la nulidad de las resoluciones que como consecuencia emitió mejorando los agravios y los tribunales también llegan a la conelusión de que sus anteriores fallos se apartaron del derecho cambiando su criterio, lo que puede originar graves consecuencias económicas, no previstas, para los demandados cuyas resoluciones favorables no están respaldadas por fallos.

5.

DE LA CONTESTACIÓN

La parte demandada tiene un plazo de cuarenta y cinco días, siguientes a aquel en que surta efectos el emplazamiento. Una situación no resuelta por el Código Fiscal es la relativa a cuando el particular demandado resida en el extranjero. .Como regla general tenemos que el juicio de anulación se sustanciará y resolverá con arreglo al procedimiento que determine el Código Fiscal y, a falta de disposición expresa, se estará a lo dispuesto por el Código Federal de Procedimientos Civiles. Este último ordenamiento nos señala que cuando la parte demandada reside en el extranjero, se ampliará prudentemente el término de emplazamiento atendindo a la distancia y a la mayor o mnor facilidad de las comunicaciones. a En este supuesto, si la Sala del Tribunal Fiscal conoce el domicilio del demandado en el extranjero, deberá notificarle por exhorto la demanda presentada por la autoridad administrativa emplazándolo para que produzca su contestación en el término que prudencialmente fije." En el Código Fiscal de la Federación de 1938 se consignaba que cuando la hacienda pública federal se constituía en actora y con la nulidad debía de tener nacimiento un crédito fiscal, admitida la demanda, dicha autoridad podía ordenar se prac8

Art. 327 segundo párrafo,

fI

Art. 302,

J

CFPC.

CFPC.

LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA COMO PARTE ACTORA

427

ticase un embargo precautorio en bienes del particular deman-

dado o bien, exigir de éste el otorgamiento de una garantía." Este párrafo fue eliminado por el legislador en el Código Fiscal de 1966 y no 10 recoge el actual considerándose ello un error, ya que el primer párrafo del artículo 144 del vigente nos dice que "no se ejecutarán los actos administrativos cuando se garantice el interés fiscal, satisfaciendo los requisitos legales. .. Si a más tardar al vencimiento de los citados plazos se acredita la impugnación que se hubiere intentado y se garantiza el interés fiscal satisfaciendo los requisitos legales, se suspenderá el procedimiento administrativo de ejecución", por 10 que se concluye que como la suspensión del procedimiento de ejecución para el cobro de un crédito fiscal sólo la solicita el particular como deudor, tenemos que cuando la autoridad fiscal promueva un juicio de nulidad no se podrá exigir a la parte demandada la garantía del interés fiscal que podría resultar a su cargo, de ser vencida, porque existe una laguna sobre este punto. Lo relativo a los datos que debe satisfacer la contestación de la demanda, admisión de las pruebas, incidentes, objeciones y cierre de la instrucción, se regula por los mismos principios y normas aplicables al juicio en que la autoridad es la demandada, con la aclaración de que cuando ésta es la actora no puede presentarse el caso de ampliación de la demanda. En efecto, la autoridad siempre impugna una resolución de ella que consta por escrito; no puede alegar que ignora el acto que está demandando su nulidad, y no puede sostener violación al procedimiento de notificación.

6. DE

LA SEXTENCIA

La sentencia que se dicte por la Sala Regional en este juicio es declarativa y puede ser impugnada por el demandado a través del juicio de amparo o por la actora mediante el recurso de cC\-isión, ambos acudiendo al Tribunal Colegiado de Circuito de la jurisdicción de aquélla, según quien haya salido 1-0

Art. 160, fracci6n VII, segundo párrafo.

428


vencido o por ambos si la sentencia es parcialmente favorable a una y otra parte.

7.

REVOCACIONES LESIVAS AL PARTICULAR PARA

EN

SEGUIDA

EMITIRSE NUEVAS QUE EMPEOREN LA SITUACIÓN DE ÉL

La primera vez que se tuvo conocimiento de la revocación de resoluciones lesivas al particular se presentó a mediados de la década de los cincuentas, cuando el fisco federal reparó que las emitidas beneficiaban a éste. Este caso surgió cuando la autoridad fiscal quiso actuar con energía en contra dc un agente aduanal, pero al notificársele de las demandas que babia interpuesto ante el Tribunal Fiscal de la Federación, se reparó que las resoluciones estaban mal dictadas y de que era minimo el perjuicio que él iba a resentir. Buscando cómo corregir la situación se pcnsó que la autoridad fiscal no podía revocar las resoluciones favorables al particular, pero si las que eran lesivas al particular, procediéndose en seguida a revocarlas y una vez que los juicios se-habían sobreseído por falta de materia, se emitieron nuevos actos corrigiéndose los errores en que se había incurrido. En aquella época se comentó que ello era violatorio del derecho por cuanto que la autoridad no podía revocar sus actos desfavorables, para en seguida dictar nuevos que viniesen a empeorar aún más la situación en que los primeros habían colocado al actor. Las Salas del Tribunal Fiscal de la Federación y los Tribunales Judiciales Federales le otorgaron la razón a la autoridad fiscal. Habiéndose presentado nuevamente este problema, el Segundo Tribunal Colegiado del Octavo Circuito estableció la siguiente jurisprudencia al resolver el Amparo directo 91/92, en cuyo CONSIDERANDO CUARTO nos dice: CUARTO. Son esencialmente fundados los conceptos de violaci6n expuestos por el quejoso. En primer término y referente a si las autoridades administrativas o fiscales tienen facultades para revocar sus resoluciones que no crean un derecho en favor de los particutaret, <::a,.\)e 'M'.ñ'l¡.\a'l: ~~ ¿ ...


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acuerdo con el criterio sustentado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sí tienen facultad de reconsiderar este tipo de resoluciones revocándolas. El anterior criterio se encuentra contenido en la jurisprudencia núm. 1630, visible en el último Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, Segunda Parte, página 2627, que textualmente dice: "RESOLUCIONES AD~fI· NISTRATIVAS, REVOCACIÓN DE LAS. La facultad que tienen las autoridades administrativas para reconsiderar sus resoluciones, revocándeles; no existe cuando deciden una controversia sobre aplicación de las leyes que rigen en su ramo, creando derechos en favor de tercero, o cuando las resoluciones crean derechos a favor de las partes interesadas, pues esos derechos no pueden ser desconocidos por una resolución posterior, dictada en el mismo asunto", De acuerdo con una correcta interpretación jurídica y partiendo del supuesto de que las autoridades administrativas sí pueden revocar sus resoluciones; por lo menos aquellas que no sean Iavorabies a un particular, respecto de las cuales, la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación no señala como competentes a las Salas Regionales de ese Tribunal, para conocer de las demandas contra estas resoluciones administrativas, cuando la actora sea la misma autoridad. En efecto, el artículo 25 del referido ordenamiento legal, vigente en el año de 198B, textualmente dice: "Las Salas Regionales conocerán de los juicios que promuevan las autoridades para que sean nulificadas las resoluciones administrativas favorables a un particular, siempre que dichas resoluciones sean de las materias previstas en los artículos anteriores como de la competencia de las mismas. Por razón del territorio, en estos casos será competente. la Sala Regional con jurisdicción en la sede de la autoridad que dictó la resolución que se pretenda nulificar" (nótese el carácter limitativo que señala el artículo, para conocer de las demandas de nulidad fiscal, que presenten las autoridades; "las resoluciones favorables a un particular"). Además, ¿cómo habría de impugnar como lesivo, el contribuyente, la revocación de un acto que le era perjudicial? Caso distinto es cuando, como producto del ejercicio de un derecho de los contribuyentes, éstos obtengan una resoluci6n favorable, donde las autoridades no podrán revocar o modificar libremente dicho acto, ya que éste contiene un derecho adquirido y, por 10 tanto, el particular debe gozar de la garantía de audiencia previa, a fin de que se defienda. Dicha resolución, por imperativo legal, sólo podrá ser modificada mediante el juicio fiscal de nulidad, seguido ante el Tribunal Fiscal de la Federación, de acuerdo al sistema de competencia establecido en la Ley Orgánica de dicho Tribuna], en el cual el particular y la autoridad demandada o actora, según sea el caso, se colocan en un plano de igualdad procesal. La anterior opini6n es explicable desde el punto de vista jurídico, ya que el acto que le es perjudicial al contribuyente y es revocado, no le confiere ningún derecho, pues no estaría legitimado

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para intervenir o solicitar la anulación o la desestimación, a través del juicio de amparo, de la revocación, pues ésta implica que la autoridad percató en la resolución impugnada, alguna situación de forma o fondo contraria a derecho, por 10 que en estos términos) no pueden engendrarse derechos en favor de persona alguna. Asi lo ha determinado la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de ejecutoria que a continuación se transcribe e identifica: HAuTORIDADES ADMINISTRATIVAS, REVOCACIÓN DE SUS RESOLUCIONES. Cuando el acto administrativo es contrario a la ley, no puede engendrar derechos ni producir consecuencias jurídicas, sino, a lo más, una aparente situación legal, cuya destrucción no implica lo que en términos técnicos se denomina privación de un derecho; por tanto, las autoridades administrativas pueden revocar en tales casos sus propias resoluciones, sin incurrir en violación de garantías individuales". Amparo en revisión 362/58. Pedro Ávila Ramirez, 2 de julio de 1958. 5 votos. Volumen VIII, Tercera Parte, página 675. Sexta época, Volumen XIII, página 15. Ahora bien, es de destacar, en cuanto al fondo del asunto, los términos de "modificación" y "revocación", que para casos iguales y como sinónimos utilizó el legislador en el Código Fiscal de la Federación. En efecto, en el artículo 36, dice: "Las resoluciones administrativas de carácter individual favorables a un particular sólo podrán ser modificadas..." Mientras que en el artículo 215, literalmente expresa en su párrafo tercero, que es el que interesa en la especie: "En la contestación de la demanda o hasta antes del cierre de la instrucción la autoridad demandada podrá allanarse a las Ptetensiones del demandante o revocar la resolución impugnada". En el primer artículo, se refiere al acto que le es favorable al particular, mientras que en el segundo se refiere al que le es lesivo, puesto que coloca a la autoridad como demanda. Sin embargo, ambas se refieren a la actividad de dejar sin efecto las resoluciones administrativas, a través del juicio de nulidad fisca1. Ahora bien, atendiendo al principio de que las normas de un mismo ordenamiento legal deben ser interpretadas de tal manera que no resulten contrarias, sino que se _complementen, para que sean acordes y armónicas, debe inferirse que el legislador, al utilizar indistintamente, en el Código Fiscal de la Federación, los términos "modificación" y "revocación", pretendió darles un significado común. Desde el punto de vista etimológico, modificar viene del latín modificare, que significa transformar o cambiar la forma o substancia de una cosa, mudando algunos de sus conceptos. Mientras que revocar viene del latín revocare, que significa dejar sin efecto algo, una concesi6n, un mandato o una resolución. Mientras que el primer concepto hace alusión a la permanencia del acto, aun cuando cambiado, en el de revocar se puede considerar la ausencia del acto por haberse dejado insubsistente. Así se puede llegar a la conclusión válida de que las autoridades administrativas no pueden revocar


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sus resoluciones lesivas a un particular; sino s6lo a través de la modificación de la resolución, por lo que si, como en la especie, ya iniciado el juicio de nulidad fiscal y al dar contestación a la demanda, el representante de la autoridad demandada solicita el sobreseimiento del juicio porque la autoridad revocó la resolución impugnada, revocación que de aq.tos se advierte que no contiene ninguna modificación del acto impugnado, sino que lisa y llanamente deja sin efectos la resolución cuestionada, no puede ni debe ser considerada como una revocación, en los términos exigidos por el Código Fiscal de la Federación. Así, por ejemplo, cuando el juicio de nulidad fiscal concluye con una sentencia, en la que se declara la nulidad del acto impugnado, no se hace diciendo lisa y llanamente que se deja sin efectos la resolución impugnada, sino que expone los motivos y fundamentos jurídicos por los que se declara la nulidad del acto, que en sentido lato JenJU constituye una modificación o revocación del acto impugnado, en los términos empleados por el legislador en el Código Fiscal de la Federación. Máxime que de esta manera se evita el riesgo de que ante una revocación sin modificación, la autoridad repita el acto, pues si revoca la resolución a través de una modificación, debe ser porque ya la analizó; reiterar el acto después de una revocación sin modificación, la autoridad repita el acto, pues si revoca la resolución a través de una modificación, debe ser porque ya la analizó; reiterar el acto después de una revocación lisa y llana no tendría sentido, independientemente de las moletias y gastos, que ocasionó el presentar la demanda de nulidad fiscal, para el particular. Debe resaltarse, que la anterior situación, es de lo que se duele el quejoso, de que la autoridad administrativa ya anteriormente ha revocado la resolución administrativa y que con fecha posterior a que se sobreseyó el juicio de nulidad fiscal por ese motivo, la autoridad hacendacia repitió la resolución, en los mismos términos y condiciones en que se encontraba cuando se demandó la nulidad. El anterior criterio se explica, porque en materia administrativa o fiscal, en un principio los recursos tuvieron como fin proteger los derechos de los particulares, ese criterio ha sido substituido por una concepción social en la que, sin desatenderse de los intereses particulares, se tiene presente como objetivo principal "el asegurar la juridicidad de la acción administrativa y con ella el interés de la administración que surge de las mismas normas jurídicas que reguJan su actuación". De ahí que deban interpretarse las normas jurídicas de manera tal que tengan los particulares la oportunidad efectiva de concurrir, a través del cuestionamiento de los actos administrativos vía la interposición de los medios de impugnación, en el control administrativo, al concurrir no sólo a la defensa de sus derechos o intereses, sino también, y en forma principal, a garantizar la legitimidad administrativa; ya de suyo que no existe interés alguno en eliminar esa intervención con tecnicismos legales carentes

432


de apoyo jurídico sano, ya que ello implicaría obrar contra esa legitimidad de la administración. En estos términos, las resoluciones combatidas en los recursos de reclamación, en los que se declaró infundado el recurso y válidos los autos en los cuales el Magistrado Instructor de la Sala responsable sobreseyó los juicios de nulidad fiscal porque la autoridad demandada revocó las resoluciones impugnadas, sin que la revocación reuniera los requisitos de los artículos 36 y 215. del Código Fiscal de la Federación, es violatorio de los derechos PÚblicos subjetivos del quejoso. A mayor razón que de acuerdo con el dictamen de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, del artículo 215 citado, correspondiente al año de mil novecientos ochenta y dos, textualmente dice: "Destaca la posibilidad de que la autoridad demandada, hasta antes del cierre de la instrucción, pueda allanarse a las pretensiones del demandante o revocar la resoluci6n impugnada dictando una nueva en .la que se subsanen los vicios combatidos por el particular, que deberán exhibirse en el juicio respectivo para que el demandante pueda expresar su conformidad o, en su caso, ampliar la demanda". Ahora si bien dicho artículo fue refonnado de su texto original, de acuerdo con el Diario Oficial de la Federación del treinta y uno de diciembre de. mil novecientos ochenta y dos, y se suprimió la facultad de la autoridad de emitir una nueva resolución en la que se subsanen los vicios que se hubieran impugnado, dicha reforma se efectuó referente a los actos en que persistía la lesividad al particular. En la exposición de motivos correspondiente a dicha reforma, literalmente se expresó: "Se propone suprimir la facultad de la autoridad de emitir una nueva resolución en la que se subsanen los vicios que se hubieran impugnado, considerando las sugerencias efectuadas por diversos sectores". A mayor razón, que el citado dispositivo legal autoriza a las autoridades demandadas a revocar sus resoluciones, pero debe observarse que toda facultad gubernativa sólo puede ejercerse dentro del marco de respeto a los derechos de los particulares, máxime cuando es la propia autoridad quien ha dictado una resolución anterior que ha creado derechos en favor de un particular, por lo que, en esa-s condiciones, debe entenderse que la autoridad fiscal no puede revocarla lisa y llanamente, sino que tiene que seguir el camino que indica el artículo 36 del Código Fiscal de la Federación, pues también deben tomarse en cuenta las facultades que la ley otorga a la autoridad administrativa para realizar sus atribuciones, ya que la carencia de esas facultades actualizaría la incompetencia propiamente dicha, 10 cual significa que no podría revocar una resolución favorable a un particular sino se cumplen cabalmente las atribuciones contenidas en la ley de la materia. En mérito de lo anterior y al ser fundados los conceptos de violación, lo procedente es conceder el amparo de la Justicia de la Unión al peticonarlo de garantías, para efectos de qUf' la responsable

LA ADMINISTRAcrÓN PÚBLICA COMO PARTE ACTORA

433

deje insubsistente el acto combatido y dicte otro en el cual resuelva fundados los agravios del recurrente y revoque el auto del Magístrado Instructor por el cual sobreseyó en el juicio de nulidad, en virtud de que el oficio de revocación emitido por la demanda, no es eficaz ni reúne los requisitos exigidos por el legislador, implícitamente, en los artículos 36 r 216, del Código Fiscal de la Federación aplicable." 11

11. Visible en el Semanario Judicial de la Federación de septiembre de 1992, p. 194.

CAPÍTIJw XXII

DE lAS NOTIFICACIONES Y DEL CÓMPUTO DE LOS TÉRMINOS

SUMARIO: 1. Plazo para efectuar la notificación de toda resolución. 2. Obligaciones de los actuarios. 3. Forma de efectuarse las notificaciones. 4. Acuerdos que deberán notificarse personalmente o por correo registrado con acuse de recibo. 5. Cuándo surten efectos las notificaciones. 6. Cómputo de los plazos.

1. PLAZO

PARA EFECTUAR LA NOTIFICACIÓN DE TODA

RESOLUCIÓN

Por resolución debe entenderse todo acuerdo o auto o sentencia que dicte e! Magistrado Instructor o la Sala Regional o Sección de la Sala Superior o esta misma. Generalmente en el Tribunal Fiscal de la Federación se alude a acuerdos y, excepcionalmente, se refiere a autos como en los tribunales del fuero común o federales. Nos dice e! artículo 251 del CFF, que toda resolución debe de notificarse, a más tardar, e! tercer día siguiente a aquel en que e! expediente haya sido turnado al actuario para ese efecto, asentándose la razón respectiva a continuación de la misma resolución. Pero, por e! cúmulo de trabajo que hoy en día tienen las Salas o Secciones de! Tribunal, es materialmente imposible que los señores actuarios puedan efectuar la notificación de todos los actos que acuerda el Magistrado Instructor, máxime que ha habido Salas Regionales que sólo tienen un actuario y debe efectuar notificaciones personales o realizarlas a través del servicio de correo registrado con acuse de recibo. Sin embargo, e! segundo párrafo de dicho precepto, señala que el actuario que sin causa justificada no cumpla con esta obligación se le impondrá una multa hasta de dos veces el 435

436


equivalente al salario mínimo general de la zona económica correspondiente al Distrito Federal, elevado al mes, sin que exceda del 30% de su salario y será destituido, sin responsabilidad para el Estado, en caso de reincidencia. Se está en presencia de una multa no tributaria sino administrativa y por lo tanto, ¿qué no viola dicho párrafo al segundo párrafo del artículo 21 constitucional?, el cual establece: Tratándose de trabajadores no asalariados la multa no excederá del equivalente a un día de ingreso.

Tratándose de un infractor que ejerce una profesión independiente, la multa administrativa que se le puede imponer no debe de exceder a un día de su ingreso, esto es, teniendo el asalariado un ingreso equivalente al de un trabajador no asalariado, se sancionará por el CFF con más severidad al actuario incumplido que es un asalariado, que al que no lo es. Aun cuando la Constitución no alude al asalariado infractor de ordenamientos administrativos, como sí lo hacía en el pasado, ¿qué el segundo párrafo del artículo 21 no es inconstitucional al sancionar con más severidad a un asalariado?

2.

OBLIGACIONES DE LOS ACTUARIOS

Es obligación del actuario asentar razón: 1 a) Del envío por correo o entrega de los oficios de notificación; b) De las notificaciones personales, sea que él las efectúa directamente si la parte a notificar reside en la ciudad en donde tiene su sede la Sala; e) De las notificaciones por correo registrado con acuse de recibo;

ti) De los acuses postales de recibo, con el objeto de que el Magistrado Instructor se entere cuándo se efectuó la notificación a través del servicio postal; e) De las piezas registradas con acuse de recibo, y devueltas, sea por cambio de domicilio de la parte a notificar o porque nunca se logró localizar a quien debería entregarse la pieza postal conteniendo el oficio de notificación. I

Are 252 del CFF.

DE LAS NOTIFICACIONES

437

Los acuses de recibo y las piezas entregadas por correo registrado -que e! CFF llama certificadas y que la Ley de! Servicio Postal Mexicano no admite, dado que su personal no certifica nada-o NOTIflCACIÓN. Los REQUISITOS LEGALES Y LA EXIGENCIA DE SU EXACfO CUMPUMIENTO OBEDECEN A LA IMPORTANCIA DE LAS CONSECUENCIAS

QUE PRODUCEN. El exacto cumplimiento de los requisitos legales de

las notificaciones no puede interpretarse como un simple formulismo para dificultar la actuación de la autoridad, sino como un procedimiento de cuya realización dependen que se llegue a la convicción de que un particular tuvo conocimiento fehaciente de una

resolución que 10 afectaba y que si dentro del término legal no utilizó la vía de defensa procedente, la consintió. No darle impar. tanda al acto de notificación y a los requisitos que deben cumplirse es propiciar la indefensión de los particulares, lo que es completamente contrario al texto del 16 constitucional."

3. FORMA DE EFECTUARSE LAS NOTIFICACIONES

En términos generales, las notificaciones que deban hacerse a los par titulares, se podrán efectuar en e! local de la Sala si las personas a quien deba notificarse se presentan dentro de las veinticuatro horas siguientes a aquella en que se haya dictado la resolución, pero si el particular no se presenta se hará por lista autorizada que se fijará en sitio visible de los locales de las Salas.' Se alude a "los locales de los tribunales", debiendo referirse a los locales de las Salas o Secciones. 4. ACUERDOS QUE DEBERÁN NOTIFICARSE PERSONALMENTE O POR CORREO REGISTRADO GON ACUSE DE RECIBO

Pero en tratándose de acuerdos o autos que por su importancia deban de notificarse al particular personalmente o por correo registrado con acuse de recibo, ello se llevará a cabo siempre que no se presente y se conozca su domicilio o que éste o el de su representante se encuentre en territorio nacional, como son: a) Los que corran traslado de la demanda, de la contestación y, en su caso, de la ampliación: 2 3

Revisión NI! 2239/85, visible en la Art. 253 del CFF.

RTFF

dejunio de 1990, pág. 13.

438

DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO NOTIFICACIÓN PERSONAL DE lA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA EN JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Atento a lo establecido en el

artículo 253 del Código Fiscal de la Federación, la notificación de la contestación de la demanda en el juicio de nulidad debe efectuarse en forma personal o por correo certificado con acuse de recibo, siempre que se conozca su domicilio o que éste o el de su representante se encuentre en territorio nacional o que no se haya presentado a los locales de las Salas, cuenta habida de que este acto procesal reviste trascendental importancia porque de lo contrario se le privaría del derecho de conocer los argumentos que esgrimió la autoridad demandada, para sostener la legalidad de sus resoluciones o impugnar las pruebas documentales que aportó en la contestación de la demanda. Amparo directo 482/90. 4

b) Los que manden citar a los testigos o a un tercero; e) Los requerimientos a la parte que deba cumplirlos; d) Los de la Sala Regional que den a conocer a las partes

que el juicio será resuelto por la Sala Superior; e) Las resoluciones de sobreseimiento; /J Las sentencias definitivas; g) En todos aquellos casos en que el Magistrado Instructor así lo ordene. Se observan de lo expuesto que el acuerdo o auto dando a conocer que se abre el periodo de alegatos no se incluye, no obstante su importancia para que la parte demandante pueda referirse a la contestación hecha por la autoridad demandada, quedando al criterio discrecional del Magistrado Instructor: "En todos aquellos casos en que el Magistrado Instructor así lo ordene", existiendo una minoría de estos Magistrados que ordenan que el plazo para presentarlos se dará a conocer por lista y uno que otro que cuentan los plazos que contempla el artículo 235 del CFF a partir de la fecha en que se envía por correo registrado con acuse de recibo el auto dando a conocer dicho plazo, lo que ha originado que al estarse preparando los alegatos, conforme a la fecha en que se hizo la notificación por correo registrado con acuse de recibo, se notifica la sentencia definitiva, violándose con ello lo dispuesto en el numeral antes citado, en relación con el artículo 12 del pro- ' pio CFF. Si la notificación se realiza por lista, ésta contendrá nombre de la persona, física o moral a quien va dirigida, expediente y 4

Visible en el

~JF,

octava época, tomo VII, abril de 1991, pág. 206.


439

clase de acuerdo, haciéndose constar por el actuario la fecha de la lista. También se admite que la notificación pueda llevarse a cabo por transmisión facsimilar, si la parte que así lo desee manifiesta su conformidad, señale su número de telefacsímil y otorgue el acuse de recibo por la misma vía, lo cual se presta a que cuando a una parte no le convenga la notificación por transmisión facsimilar se abstendrá de otorgar el acuse de recibo. 5. CUÁNDO SURTEN EFECTOS LAS NOTIFICACIONES "Las notificaciones que deban hacerse a las autoridades se harán siempre por oficio o por vía telegráfica en casos urgentes."s Las resoluciones, acuerdos o autos que deban notificarse a las autoridades, sólo se efectuarán a aquella que tenga a su cargo la defensa de ellas y que, salvo excepciones, la tienen las Administraciones Locales Jurídicas de Ingresos del domicilio de la Sala Regional. Se dice, salvo excepciones, porque en ocasiones el acto administrativo que se impugna lo emite una autoridad fiscal central y entonces recoge la defensa la Administración General Jurídica de Ingresos u otra autoridad central dependiente de ésta. "Las notificaciones surtirán sus efectos el día hábil siguiente a aquel en que fueren hechas. En los casos por lista se tendrá como fecha de notificación la del día en que se hubiese fijado." 6 Esto último, en tratándose de alegatos que por lista se notifica cuando empieza a contar el plazo de los cinco días que se tiene para ello, bien puede reducirse a cuatro días, si la lista se hubiere fijado a las 14:00 horas, cuando ya hubiere pasado la persona a revisar el sitio en que se colocan esas notificaciones. "Se prevé que la notificación personal o por correo registrado con acuse de recibo, se tendrá por legalmente efectuada cuando se lleve a cabo por cualquier medio por el que se pueda comprobar fehacientemente la recepción de los actos que se notifiquen."? 5

Art. 254 del

r.

Art. 255 del CFF.

7

Art. 256 del

CfF. CFF.

440


Por último, "una notificación omitida o irregular se entenderá legalmente hecha a partir de la fecha en que el interesado se haga sabedor de su contenido"," pues en ocasiones una notificación que debió hacerse a través del correo registrado con acuse de recibo, se llevó a cabo a través de correo ordinario y entonces el interesado puede señalar la fecha que a él le convenga darse por notificado.

6. CÓMPUTO DE LOS PLAZOS El cómputo de los plazos estará a las siguientes reglas:

~l

P "Empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que surta efectos la notificación", pero no olvidar que esta regla sólo alude a las notificaciones personales o por correo registrado con acuse de recibo, no así a las notificaciones por lista. 2' Si la notificación alude a días sólo contarán los días hábiles, "entendiéndose por éstos aquellos en que se encuentren abiertos al público las oficinas de las Salas del Tribunal Fiscal durante el horario normal de labores". La presencia de personal de guardia no habilita los días en que suspenden las labores. La Sala Superior, actuando en Pleno, al inicio del nuevo año, precisa los días en que se suspenderán las labores de las oficinas de las Salas. HECHOS NOTaRlOS. Lo SON LAS FESTMOADES RELIGIOSAS, TALES COMO JUEVES Y VIERNES SANTOS E INFLUYEN PARA COMPUTAR LOS TÉRMINOS LEGALES. Con independencia de que la ley no considere como in-

hábiles determinados días en los que tenga verificarívo alguna celebración de carácter religioso propia de nuestra cultura e idiosincrasia, en virtud de que tales festejos son públicos, evidentemente, son notorios, y en atención a que generalmente las oficinas de las autoridades, entre otras, las fiscales, permanecen cerradas, los particulares quedan imposibilitados para hacer valer los medios de defensa legales que consideren procedentes; por lo mismo, tales días deben tenerse como inhábiles y ser excluidos para efectos de computar los términos establecidos en la ley rectora del acto impugnado. Amparo directo 3564/96, Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, visible en el SJF, enero de 1997, pág. 249. 1\

9

Art. 257 del Art. 258 del

CFF. CFF.


441

3 i1 Si el plazo está señalado en periodos o tienen una fecha determinada para su extinción, quedan incluidos los días inhábiles; pero si el último día del plazo o la fecha determinada es inhábil, el término se extenderá hasta el siguiente día hábil. Este mismo criterio lo adoptó la Cuarta Sala del TFF, en el juicio de nulidad Nº 2924/52 promovido por Cía. Papelera "El Fénix", S. A., esto es, en 1952, tal como hoy lo admite el artículo 12, antepenúltimo párrafo del vigente CFF, al sostener: TÉRMINO. Si bien es cierto que hay jurisprudencia del Pleno de este Tribunal, de fecha 3 de abril de 1939, en el sentido de que cuando la ley habla de cinco primeros días o de diez primeros días de cada mes, o en términos semejantes, debe considerarse que dicho término corre de fecha a fecha y no por días hábiles, y en el presente caso el artículo 98 del Reglamento de la Ley del Impuesto sobre la Renta expresa que las personas que hagan pagos por concepto de Cédula Cuarta; enterarán el impuesto retenido los primeros quince días de cada mes, por lo que debe considerarse que en el presente caso el término para el entero del impuesto vencía el 15 de junio de 1952, pero como ese día fue inhábil la Sala estima conforme al principio general de derecho en el sentido de que cuando la fecha de vencimiento de las obligaciones sea inhábil, el término del vencimiento se prorrogará hasta el primer día hábil siguiente, y por tanto en el presente caso no debe estimarse que hubo externporaneidad de la actora en la presentación de las referidas declaraciones.

4' Si los plazos están señalados por mes o año, sin precisar que sean de calendario "se entenderá en el primer caso que el plazo vence el mismo día del mes calendario posterior a aquel en que se inició y en el segundo caso, el término vencerá -el mismo día del siguiente año de calendario a aquel en que se inició". Tener presente la tercera regla. "Cuando no exista el mismo día en los plazos que se fijen por mes, éste se prorrogará hasta el primer día hábil del siguiente mes de calendario." Es el caso del mes de febrero en el año conocido como bisiesto.

ÍNDICE ABREVIATURAS UTILIZADAS PRÓLOGO A LA PRIMEi", EDICIÓN

....•..•

,

PRÓLOGO A LA CUARTA EDICIÓN .. PRÓLOGO A LA QUINTA EDICIÓN .. PRÓLOGO A LA SEXTA EDICIÓN

XI XIII o •••••••••••• o ••••••••• o..

PRÓLOGO A lA SÉPTIMA EDICIÓN PRÓLOGO A LA OCTAVA EDICIÓN

VII IX

O" ••••••••••••••••• o •• o.,.

XJV XVI XVII

CAPíTULO 1

DIFERENCIAS ENTRE EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA PLENA JURISDICCIÓN Y EL DE ANULACIÓN l. Introducción , ,...... 2. Diferencias 3. Vicios de ilegalidad que dan origen a lo contencioso de anulación 4. Las causales de anulación en el Derecho Mexicano 5. Incompetencia del funcionario que la haya dictado u ordenado o tramitado, el procedimiento del que deriva la resolución .. o••••••••••••••••••••••.•••••••••••••••••••••••••• o..••••••••••••••• 6. Omisión de los requisitos formales exigidos por las leyes, que afecte las defensas del particular y trascienda al sentido de la resolución impugnada, inclusive la ausencia de fundamentación o motivación, en su caso 7. Vicios del procedimiento que afecten las defensas del particular y trasciendan al sentido de la resolución impugnada ,.............. 8. Violaciones al procedimiento administrativo de notificación Por correo ordinario o por telegrama '" Por estrados '" ' Por edictos '" .. 443

1 4 9 10

14

29

36 37 44 45 45

444

ÍNDICE

9. Violaciones al procedimiento administrativo de ejecución 10. Causal de violación de la disposición 11. Causal de violación del ejercicio de facultades discrecionales 12. Concepto de agravio 13. Aplicación supletoria del Código Federal de Procedimientos Civiles o • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • o • • • • • • • • • o • • o • • o • • o • • o"

o..

46 47 49 54 56

CAPITULO 11

ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN MÉXICO l. 2. 3. 4. 5. 6.

7. 8. 9.

Introducción....................................................................... Ley para el Arreglo de lo Contencioso-Administrativo Tesis de Vallarta Ley de la Tesoreria de la Federación del 10 de febrero de 1927............................................................................... Ley de Justicia Fiscal del 27 de agosto de 1936 y Código Fiscal de la Federación del 30 de diciembre de 1938.. Código Fiscal de la Federación del 24 de diciembre de 1966.................................................................................... Código Fiscal de la Federación del 30 de diciembre de 1981............................................................................... Reformas Constitucionales del 16 de diciembre de 1946, del 19 de junio de 1967 y del 29 de julio de 1987 ..... Casos de opción: juicio de nulidad o juicio de amparo

61 62 64 64 65 66 67 69 70

CAPíTULO III

COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE ANULACIÓN EN MÉXICO l. 2. 3. 4.

Introducción Caso general...................................................................... Casos especiales Sobre pensiones y demás prestaciones sociales, militares y civiles................................................................................... 5. Sobre interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas

73 74 75 76 77

ÍNDICE

Sobre responsabilidades contra servidores públicos Sobre garantías Indemnización a particulares. Sobre materias del Comercio Exterior Sobre sanciones administrativas a los Servidores Públicos Sobre resoluciones recaídas en recursos administrativos en los casos anteriores y a los que se refiere la Ley Federal de Procedimiento Administrativo 12. Sobre competencia que otorgan otras leyes 6. 7. 8. 9. 10. 11.

445 82 83 84 85 85

85 86

CAPíTULO IV

INCOMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE ANUlACIÓN 1. 2. 3. 4.

Introducción.. Sobre constitucionalidad de leyes Sobre actos políticos o de gobierno Sobre actos del Poder Judicial.........................................

87 88 100 101

CAPíTULO V

PROCEDENCIA DEL JUICIO DE A;"IUlAC1ÓN l. Introducción.... 2. Características de la resolución a) Que sea definitiva b) Que lesione un interés o cause un agravio o perjuicio e) Que sea personal y concreta d) Que conste por escrito, excepción hecha de la derivada de una negativa fleta. e) Que sea nueva 3. Improcedencia del juicio de anulación 4. Otras causales de improcedencia

103 105 105 111 112 114 114 119 120

CAPíTULO VI

FUNCIONAMIENTO DEL TRIBUNAL DE ANUlACIÓN EN MÉXICO 1. Inll'Oduccióll....................................................................... 2. De la Sala Superior

129 130

446

ÍNDICE

3. Secciones de la Sala Superior 4. Fijación de la jurisprudencia. 5. De las Salas Regionales a) Su número, integración y jurisdicción....................... b) Su competencia e) De las diligencias y audiencias 6. Supletoriedad del derecho procesal................................ 7. No hay condenación de costas

134 135 138 138 138 140 140 140

CAPÍTULO VII

PARTES EN EL PROCEDIMIENTO 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Introducción....................................................................... El demandante Los demandados El tercero De ias notificaciones Del incidente de nulidad de notificaciones 0............ De los términos

CAPÍTULo

143 144 145 150 153 156 157

vrn

DE LA DEMANDA: SU PRESENTACIÓN 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

8. 9. 10. 11. 12. 13.

Introducción...................................................................... Término para su presentación Elementos que deberá contener la demanda Documentos que deberá acompañarse Su recepción Distribución de las demandas Del Magistrado Instructor................................................ Requisitos esenciales y secundarios de la demanda Desechamiento de la demanda por improcedente 0,. Desechamiento de las pruebas ofrecidas o presentadas Impugnación de la notificación del acto recurrido. .... Del escrito de demanda................................................... Causales de ilegitimidad o agravios

159 163 168 171 179 179 179 180 181 181 182 183 184

ÍNDICE

447

CAPÍTULO IX

DE lA CONTESTACIÓN l. 2. 3. 4. 5. 6. 7. S. 9. 10. 11.

Introducción Plazo para objetar la admisión de la demanda .. Plazo para contestar la demanda Autoridad demandada Puntos a que debe aludir la contestación Solicitud de sobreseimiento Alusión a los hechos Los fundamentos de derecho Pruebas que se rindan De los requisitos esenciales y secundarios La reconvención o contrademanda

lS9 lS9 190 192 194 194 196 19S 199 200 202

CAPÍTULO X

AMPLIACIÓN DE lA DEMANDA l. Introducción 2. De la negativa ficta............................................................ 3. Cuando el acto principal del que deriva el impugnado en la demanda, así como su notificación, se den a conocer en la contestación 4. Cuando se alegue que el acto administrativo no fue notificado o que lo fue ilegalmente 5. Cuando con motivo de la contestación, se introduzcan cuestiones que sin violar el primer párrafo del artículo 215 no sean conocidas por el actor al presentar la demanda..

203 205

206 207

210

CAPÍTULO XI

AMPLIACIÓN DE lA CONTESTACIÓN AlA DEMANDA 1. Importancia de la contestación cuando procede la ampliación de la demanda.

211

448

ÍNDICE

2. Plazo para producir la ampliación a la contestación de la demanda......................................................................... 3. Contenido de la ampliación de la contestación a la ampliación de demanda 4. Documentos que deben acompañarse _ _..

212 213 214

CAPtruLOXII

DE LA NEGATIVA FlCTA l. 2. 3. 4. 5. 6.

Introducción....................................................................... El artículo 8' constitucional y la negativa ficta La negativa ficta en materia tributaria federal ¿Qué se entiende por resolución negativa? Ventajas y desventajas de la negativa ficta La negativa ficta y la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación 7. La negativa fieta y el recurso administrativo 8. Algunos de los principales problemas que se han presentado con respecto a la negativa ficta

215 215 217 219 223 225 226 227

CAPÍTULO XIII

EL RECURSO DE RECLAMACiÓN l. 2. 3. 4.

Introducción....................................................................... Interposición del recurso por la parte aclara Interposición del recurso por la parte demandada Concepto de resolución favorable

239 240 245 247

CAPÍTULO XIV

DE LAS PRUEBAS l. 2. 3. 4. 5.

Introducción....................................................................... Facultades de los magistrados instructores Planteamiento de cuestiones técnicas Recepción de pruebas Carga de la prueba

253 258 261 263 265

449

ÍNDICE

6. Valorización de las pruebas 7. Pruebas supervenientes

,.................

268 279

CAPÍTULO XV

INCIDENTES DE PREVIO Y ESPECIAL PRONUNCIAMIENTO l. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

11.

Introducción.. Incompetencia por razón del territorio El de acumulación de autos El de la nulidad de notificaciones.................................. El de interrupción por causa de muerte, disolución, incapacidad o declaratoria de ausencia La recusación por causa de impedimento El de suspensión de la ejecución El de falsedad de documentos Trámite de los incidentes De la objeción del auto admitiendo la demanda, la contestación, intervención del tercero o rechazo de pruebas De la caducidad de la instancia

281 282 285 291 297 298 300 306 307 308 309

CAPÍTULO XVI

DE LOS ALEGATOS l. Introducción.......................................................................

313

2.

319

Cierre de la instrucción....................................................

CAPÍTULO XVII

DE LA SENTENCIA l. lntroducción....................................................................... 2. Diferencias entre la sentencia declarativa y la sentencia de condena 3. Clases de sentencias

321 321 325

450

ÍNDICE

4. La Sala Superior como Sala Atrayente 5. Queja por incumplimiento de sentencia 6. ¿Por qué el Tribunal Fiscal no puede ejecutar sus pro'" pios fallos? 7. Artículo 237 del Código Fiscal de la Federación 8. El marco de la sentencia 9. De la sentencia oscura 10. De la excitativa de justicia 11. El plazo que la autoridad tiene para cumplir con una sentencia 12. Cumplimiento de la sentencia 13. Impugnación de la sentencia siendo favorable

327 329 334 335 340 343 345

347 350 358

CAPíTULO XVIII

LA SUPLENCIA DE LA QUEJA ANTE LOS MEDIOS DE DEFENSA ADMINISTRATIVOS EN MÉXICO l. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Introducción....................................................................... Posición que guarda la legislación en México La doctrina mexicana ¿Qué es la suplencia de la queja? Criterios de los tribunales La suplencia de la queja en el CFF Conclusiones

361 362 370 374 380 389 389

CAPíTULO XIX

DEL RECURSO DE REVISIÓN l. 2. 3. 4.

Introducción....................................................................... Del plazo que tiene la autoridad Causales para la procedencia del recurso Causales especiales para las instituciones de seguridad social 5. De las entidades coordinadas 6. Del recurso al alcauce del particular

'.

393 394 394 403 407 407

ÍNDICE

451

CAPÍTULo XX DEL RECURSO CONTRA LAS SENTENCIAS l. 2. 3. 4.

Introducción Del plazo que tiene la autoridad Causales para la procedencia del recurso Causales especiales para la Secretaría de Hacienda y Crédito Público 5. De las entidades coordinadas 6. Del recurso al alcance del particular

409 410 411 416 420 420

CAPÍTULO XXI lA ADMINISTRACiÓN PÚBUCA COMO PARTE ACTORA l. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Introducción....................................................................... Procedencia del juicio de anulación Partes en el procedimiento De la demanda De la contestación De la sentencia Revocaciones lesivas al particular para enseguida emitirse nuevas que empeoren la situación de él...................

421 422 423 423 426 427 428

CAPÍTULO XXII DE LAS NOTIFICACIONES Y DEL CÓMPUTO DE LOS TÉRMINOS l. 2. 3. 4.

Plazo para efectuar la notificación de toda resolución Obligaciones de los actuarios Forma de efectuarse las notificaciones Acuerdos que. deberán notificarse personalmente o por correo registrado con acuse de recibo 5. Cuándo surten efectos las notificaciones 6. Cómputo de los plazos

435 436 437 437 439 440

SE TERMINÓ DE IMPRIMIR ESTA OBRA EL DÍA

15

DE ENERO DE

1999

EN LOS TALLERES DE

IMPRESORES ALDINA, S. A. Obrero Mundial, 201 - 03100 México, D. F.

Libro Conbtencioso Administrativo.....

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