Lecciones de Derecho Administrativo
FERNANDO GARCÍA PULLÉS manuales universitarios
Lecciones de Derecho Administrativo
García Pullés, Fernando Lecciones de Derecho Administrativo 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Abeledo Perrot, 2015. 912 p.; 24x17 cm. ISBN 978-950-20-2679-4 1. Derecho Administrativo. CDD 342
© García Pullés, Fernando © de esta edición, AbeledoPerrot S.A., 2015 Tucumán 1471 (C1050AAC) Buenos Aires Queda hecho el depósito que previene la ley 11.723 Impreso en la Argentina Todos los derechos reservados Ninguna parte de esta obra puede ser reproducida o transmitida en cualquier forma o por cualquier medio electrónico o mecánico, incluyendo fotocopiado, grabación o cualquier otro sistema de archivo y recuperación de información, sin el previo permiso por escrito del Editor y el autor. Printed in Argentina All rights reserved No part of this work may be reproduced or transmitted in any form or by any means, electronic or mechanical, including photocopying and recording or by any information storage or retrieval system, without permission in writing from the Publisher and the author. Tirada: 550 ejemplares ISBN 978-950-20-2679-4 SAP 41843530
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A los estudiantes universitarios. Con la esperanza de hacerles ver que su verdadero desafío será siempre dar más al derecho que lo que el derecho podrá darles.
ÍNDICE GENERAL
Introducción.................................................................................... XXXV
CAPÍTULO I
EL ESTADO Con la colaboración de Ana Karina Cueva Rey
I. El Estado, distintas concepciones, criterios actuales........................ 1. La soberanía del Estado. Soberanía, autonomía y autarquía. Alcance actual. La integración estatal a organizaciones regionales y supranacionales .......................................................... 2. Las causas del Estado .............................................................. II. Los nes del Estado ...................................................................... 1. Los nes del Estado y los medios en el ejercicio del poder. El sometimiento del poder al derecho ......................................... 2. La personalidad jurídica del Estado......................................... 3. Estado, sociedad y gobierno .................................................... III. Las formas del Estado. Transformaciones del Estado ................... IV. Las formas de gobierno. Las formas democrática, representativa y republicana.................................................................................. V. El estado de derecho...................................................................... 1. La forma de gobierno y el estado de derecho en la Constitución: declaración, derecho o garantía? .................................... 2. Los presupuestos del ejercicio del poder en el sistema republicano. El principio de libertad y el principio de legalidad, en su vinculación negativa y positiva ...............................................
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ÍNDICE GENERAL
3. La superación del principio de legalidad. El principio de buena fe como rector de la actuación estatal. Las consecuencias de su incumplimiento ...................................................................... 4. Relaciones entre la Administración y los ciudadanos ............... VI. Funciones estatales. Criterios subjetivos y materiales. Diferencias entre las distintas funciones, sus caracteres principales. Los titulares de las funciones estatales ..................................................... VII. Derecho público y privado, criterios diferenciadores .................. 1. El derecho administrativo: concepto. La Administración Pública. La ciencia de la Administración. Distintos tipos de actividad administrativa .................................................................. VIII. La Administración Pública y el principio de legalidad. La técnica de las potestades ..................................................................... IX. El régimen administrativo argentino. Régimen exorbitante. Sistema de prerrogativas y garantías ...................................................
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CAPÍTULO II
INTEGRACIÓN INSTITUCIONAL DEL ESTADO Con la colaboración de Ana Karina Cueva Rey
I. La Constitución Nacional y el sistema del Estado Argentino: Un sistema federal ............................................................................. II. La forma federal del Estado como elección constitucional ............ III. Forma de Estado: ¿cuántos centros territoriales de decisión política existen en un Estado? Status jurídico-político de las provincias y de las municipalidades. La estructura del poder en la Argentina IV. Diferencias entre soberanía, autonomía y autarquía..................... V. Relaciones que se establecen en la estructura federal ..................... 1. Relaciones de subordinación ................................................... 2. Relaciones de participación ..................................................... 3. Relaciones de coordinación ..................................................... 3.1. Facultades exclusivas de la Nación ................................... 3.2. Facultades exclusivas de las provincias ............................. 3.3. Facultades concurrentes de la Nación y las provincias ...... 3.4. Excepcionales ................................................................... 4. Casos de conicto entre provincias o entre la Nación y una provincia ................................................................................
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VI. Diseño del Estado federal argentino: El tema de las municipalidades ........................................................................................... VII. Status jurídico de la Ciudad de Buenos Aires.............................. VIII. El caso “Gauna”........................................................................
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CAPÍTULO III
LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Con la colaboración de Viviana Bonpland
I. La Teoría del Órgano ..................................................................... II. El agente y el órgano: su relación orgánica y de servicio ............... III. La actuación administrativa. La Administración Pública como parte del Estado Nacional y su actividad. Distintos tipos de Administración ................................................................................ IV. Los principios que rigen la organización administrativa. La jerarquía y la competencia .................................................................. 1. Jerarquía ................................................................................. 2. La competencia: delegación y avocación .................................. 2.1. Clases de competencia ...................................................... 2.2. Delegación de la competencia ........................................... 2.3. La avocación .................................................................... V. La administración activa: organización de la Administración central .............................................................................................. VI. La división de poderes y las reservas de poder constitucionales ... VII. El Poder Ejecutivo Nacional: presidente de la Nación, jefe de Gabinete de Ministros y ministros: naturaleza, jerarquía y relaciones con los ministros. Los actos del jefe de Gabinete. Competencia del jefe de Gabinete. Responsabilidades....................................... 1. El presidente de la Nación, único titular del Poder Ejecutivo... 2. Atribuciones del Poder Ejecutivo Nacional .............................. 2.1. “Jefe Supremo de la Nación” ............................................ 2.2. ¿Qué se entiende por “Jefe de Gobierno”?........................ 2.3. “Responsable político de la Administración del país” ....... 2.4. Comandante en Jefe todas las Fuerzas Armadas de la Nación .................................................................................
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3. Vicepresidente de la Nación ..................................................... 4. Jefe de gabinete de Ministros y ministros: naturaleza y jerarquía ........................................................................................ 5. Los actos del jefe de Gabinete de Ministros ............................. 6. Competencias del jefe de Gabinete de Ministros...................... 7. Ministros ................................................................................. 8. Responsabilidad del jefe de Gabinete y de los ministros .......... Resumen y esquematización .............................................................. Cuadro Constitución Nacional - Sección Segunda .............................
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CAPÍTULO IV
SISTEMAS Y PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Con la colaboración de Romina Hayy
I. El derecho administrativo y la ciencia de la administración. Metodologías que rigen la organización de la Administración: centralización, desconcentración y descentralización administrativa: Conceptos y diferencias ............................................................... 117 II. Caracteres de la descentralización y tipos de descentralización: funcional y territorial. Competencia para la creación de entes descentralizados .......................................................................... 121 III. Soberanía, autonomía y autarquía: distinción .............................. 124 IV. La autarquía. Concepto y caracteres de los entes autárquicos. Régimen aplicable respecto de sus actos, sistema presupuestario y de control y contratos ...................................................................... 129 V. Competencia para la creación de entes autárquicos. Remisión ...... 131 VI. Control jerárquico o de tutela de los entes descentralizados según su órgano de creación. La inserción de estos entes en la organización administrativa ...................................................................... 132 VII. La extinción de las entidades autárquicas. Autoridades competentes ........................................................................................... 134 VIII. Las empresas del Estado. Diversidad de regímenes jurídicos y regulaciones................................................................................. 135
ÍNDICE GENERAL
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CAPÍTULO V
FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO I. Acto y norma jurídicos: diferencias ................................................ II. Fuentes del derecho en el ámbito del derecho público ................... III. El tema de las fuentes del derecho. Sus problemas principales: clasicación, jerarquización, contenidos y límites ........................ IV. La primera fuente del derecho: La dignidad de la persona humana ................................................................................................ V. Las fuentes supranacionales. La recepción del derecho internacional y la constitucionalización de los tratados de derechos humanos ......................................................................................... VI. La Constitución como fuente principal del derecho administrativo.............................................................................................. VII. La ley como fuente de derecho administrativo. Sus clasicaciones. Principios que hacen a su interpretación y aplicación ........... 1. Clasicación de las leyes.......................................................... 2. Pautas interpretativas .............................................................. 3. Principios para la aplicación de leyes en conicto.................... 4. La vigencia de las leyes ............................................................ VIII. Los reglamentos. Reenvío.......................................................... IX. Los precedentes administrativos como creadores de una costumbre. Su valor como fuente del derecho ......................................... X. La jurisprudencia y la doctrina .....................................................
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CAPÍTULO VI
LOS REGLAMENTOS Con la colaboración de María Lucía Jacobo Dillon
I. La potestad reglamentaria. Acto y norma jurídicos. El concepto de reglamento .................................................................................. 163 1. La potestad reglamentaria ....................................................... 163 2. La distinción entre acto y norma jurídicos............................... 166 3. La Administración y la potestad reglamentaria. Su constitucionalidad ................................................................................... 168
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ÍNDICE GENERAL
4. Concepto e importancia como fuente de derecho administrativo ......................................................................................... II. Jerarquía normativa, caracteres y medios de expresión de los reglamentos .................................................................................... 1. La jerarquía normativa en el sistema jurídico. La ubicación de los reglamentos ....................................................................... 2. Caracteres generales ................................................................ 3. Formas de expresión de los reglamentos.................................. III. Clases de reglamentos .................................................................. 1. La clasicación tradicional ...................................................... 1.1. Los reglamentos de ejecución............................................ 1 2. Los reglamentos autónomos ............................................. 1.3. Los reglamentos delegados ............................................... 1.4. Los reglamentos de necesidad y urgencia .......................... 2. Una clasicación surgida de los nuevos textos constitucionales 2.1. Reglamentos legislativos y administrativos ....................... 2.2. Efectos de la distinción ..................................................... 3. Los reglamentos administrativos como actos administrativos .. 4. El principio de inderogabilidad singular de los reglamentos ....
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CAPÍTULO VII
EL ACTO ADMINISTRATIVO COMO PRESUPUESTO DE LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA I. Introducción. La ubicación del acto administrativo. Su importancia. El principio republicano de formalidad documentada ........... 227 II. Concepto o caracterización del acto administrativo ...................... 229 1. El acto administrativo es una declaración de voluntad ............ 230 2. Emitida por un órgano en ejercicio de función administrativa . 233 3. Que produce efectos jurídicos externos ................................... 236 4. Sometido a un régimen jurídico de exorbitancia ...................... 237 III. Concepto de acto administrativo ................................................. 238 IV. El acto administrativo como resultado de un procedimiento administrativo. La informática y el respeto a los postulados esenciales 238 V. El acto administrativo como herramienta para el ejercicio de las misiones, funciones y potestades de la Administración Pública .... 240
ÍNDICE GENERAL
VI. El acto administrativo como vehículo para el ejercicio de actividades regladas o discrecionales .................................................... VII. Régimen jurídico aplicable a los contratos y reglamentos........... 1. Los reglamentos ...................................................................... 2. Los actos de alcance general y su regulación por el título III de la ley 19.549........................................................................... 3. Los contratos administrativos .................................................. 3.1. General ............................................................................. 3.2. Los actos dictados durante la ejecución de un contrato .... VIII. Las vías de hecho ...................................................................... IX. Actos administrativos de personas públicas no estatales y de personas privadas. Una propuesta para su control jurisdiccional...... X. Los actos de los entes reguladores de servicios públicos................ XI. ¿Es el silencio un acto administrativo?.........................................
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CAPÍTULO VIII
ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA INTERNA INTERORGÁNICA E INTERADMINISTRATIVA I. Los actos de la administración ....................................................... II. Los actos políticos. Actos de gobierno y actos institucionales........ III. Identicación de los actos internos, interorgánicos e interadministrativos ........................................................................................ IV. La naturaleza de los actos interorgánicos e interadministrativos .. V. Clasicación de la actividad interorgánica o interadministrativa... VI. Los conictos interadministrativos .............................................. VII. Los dictámenes jurídicos.............................................................
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CAPÍTULO IX
CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO I. El régimen de exorbitancia y los caracteres del acto administrativo 279 II. La llamada presunción de legitimidad de los actos administrativos. ¿Una prerrogativa del régimen exorbitante? Distinción con la autotutela declarativa.............................................................. 280
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ÍNDICE GENERAL
III. La fuerza ejecutoria del acto administrativo. La ejecutividad y la ejecutoriedad. La autotutela ejecutiva: concepto, fundamentos y límites. Suspensión de la ejecución del acto administrativo.......... 1. La ejecutoriedad y ejecutividad. Concepto, alcances y límites .. 2. La ejecutoriedad ...................................................................... 3. La ejecutividad ........................................................................ IV. La autodefensa de segundo grado ................................................ V. La autotutela reduplicativa. La postergación del control judicial... VI. La suspensión del acto administrativo en sede administrativa y judicial ........................................................................................ VII. Excursus. Sobre los fundamentos de las prerrogativas subyacentes a los caracteres del acto administrativo ..................................
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CAPÍTULO X
ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO Con la colaboración de Ignacio Agustín Falke
I. Los elementos del acto administrativo ............................................ 297 1. Introducción al tema ............................................................... 297 2. Elementos esenciales ................................................................ 300 2.1. Importancia de la enunciación legal y un concepto preentendido......................................................................... 300 3. Elementos accidentales ............................................................ 330 3.1. Plazo................................................................................. 331 3.2. Condición ......................................................................... 331 3.3. Modo ............................................................................... 332 II. La distinción entre validez y ecacia de un acto administrativo..... 332 1. La noticación del acto ........................................................... 333 2. La retroactividad del acto administrativo ................................ 336 CAPÍTULO XI
VICIOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. SUS CONSECUENCIAS JURÍDICAS I. Introducción .................................................................................. 337 II. Las categorías civiles y su traslación. El tema de la inexistencia.... 338
ÍNDICE GENERAL
III. La regulación legal ....................................................................... 1. Vicios de la voluntad como elemento presupuesto y vicios en los elementos esenciales del acto administrativo ..................... 2. Los vicios en particular ............................................................ 3. Los actos regulares .................................................................. 4. La nulidad parcial y la subsistencia del acto ............................ IV. Los efectos de la irregularidad o regularidad de los actos administrativos ........................................................................................ 1. La revocación por ilegitimidad como obligación de la Administración .................................................................................... 2. La excepción a la revocación en sede administrativa. El acto irregular estable ...................................................................... 3. La revocación de los actos regulares. La estabilidad como principio. Excepciones .................................................................. 4. La revocación por mérito, oportunidad y conveniencia ........... 5. Traslación de las causales de excepción a los actos irregulares. V. Las hipótesis de saneamiento......................................................... VI. La conversión .............................................................................. VII. La caducidad del acto administrativo .........................................
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CAPÍTULO XII
LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS I. Introducción .................................................................................. II. La categoría del contrato administrativo. Doctrinas negatorias. Las discusiones en la doctrina nacional. Criterios que justican su admisión como categoría jurídica............................................ 1. Identicación del contrato administrativo ............................... 2. Doctrinas negatorias. Refutación y realidad ............................ 3. Concepto ................................................................................. III. Elementos de los contratos administrativos.................................. IV. Régimen aplicable a los contratos administrativos. El decreto 1023/2001, su naturaleza jurídica. El reglamento aprobado por el decreto 893/2012. Otras normas aplicables ............................. V. Clasicación de los contratos administrativos............................... VI. El régimen exorbitante en los contratos administrativos. Prerrogativas de la administración y garantías de los particulares .........
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ÍNDICE GENERAL
VII. Los principios aplicables a los contratos administrativos. Su inserción en el ámbito de la contratación. Necesidad de compatibilizar su aplicación ........................................................................
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CAPÍTULO XIII
PROCEDIMIENTO PARA LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA. MODOS DE SELECCIÓN DEL CO-CONTRATANTE Y CONTRATOS EN PARTICULAR I. Justicación de la existencia de sistemas de selección ..................... 1. El principio general y sus excepciones. El régimen normativo vigente .................................................................................... 2. Los principios aplicables a los regímenes de selección en general .. 3. Modos de selección del co-contratante .................................... II. La licitación pública...................................................................... 1. Concepto y naturaleza jurídica ................................................ 2. Licitación pública, restringida y privada. Sus pasos principales 2.1. Tipos de licitación............................................................. 2.2. Los pasos principales de la licitación pública.................... 2.3. El pliego de bases y condiciones. Clases de pliegos. Formación. Importancia............................................................. 2.4. Las ofertas. Características principales.............................. 2.5. Garantías .......................................................................... 2.6. Evaluación de ofertas y adjudicación................................ 2.7. Situación jurídica de los oferentes y de los terceros........... 2.8. Los principios aplicables a la licitación pública................. III. El concurso público (con la colaboración de J L L) 1. General.................................................................................... 2. Concurso de proyectos y concurso de proyectos integrales ...... IV. El remate público (con la colaboración de J L L) ... V. La contratación directa (con la colaboración de J L L)... 1. Contratación directa por monto .............................................. 2. Contratación directa por especialidad ..................................... 3. Contratación directa por exclusividad ..................................... 4. Contratación directa por licitación o concurso desierto o fracasado .................................................................................... 5. Contratación directa por urgencia o emergencia ......................
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6. Contratación directa por razones de seguridad o defensa nacional ..................................................................................... 7. Contratación directa por razones de desarme, traslado o examen previo ............................................................................. 8. Contratación directa interadministrativa ................................. 9. Contratación directa por ser el co-contratante una universidad nacional.................................................................................. 10. Contratación directa por ser el co-contratante un efector de desarrollo local y economía social .......................................... 11. Otras contrataciones directas ................................................ 11.1. Contrataciones directas para la adquisición de pasajes, combustible, leasing de automotores y pago de haberes ... 11.2. Pago de haberes del personal de las jurisdicciones y entidades del Sector Público Nacional mediante el Banco de la Nación Argentina......................................................... 11.3. Adquisición de automotores destinados al cumplimiento de sus objetivos institucionales mediante contratos de leasing con Nación Leasing SA ............................................. 11.4. Provisión de combustible y lubricantes para la ota de automotores, embarcaciones y aeronaves ociales a través de contrataciones con YPF Sociedad Anónima........... 11.5. Contratación de pasajes que se requieran para el traslado por vía aérea tanto dentro como fuera del país con Aerolíneas Argentinas Sociedad Anónima y Austral Líneas Aéreas Cielos del Sur Sociedad Anónima ......................... 12. La contracción directa en la ley nacional de obras públicas ... VI. Los contratos en particular (con la colaboración de G Dk) .................................................................................. 1. Introducción ............................................................................ 2. La obra pública ....................................................................... 2.1. Concepto y caracterización ............................................... 2.2. Prestaciones de las partes .................................................. 2.3. Regulación normativa....................................................... 2.4. Forma de ejecución del contrato y pago del precio ........... 3. Contrato de concesión de obra pública.................................... 4. El contrato de concesión de servicios públicos......................... 5. El contrato de suministro ........................................................ 6. Otros contratos .......................................................................
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CAPÍTULO XIV
EL EMPLEO PÚBLICO I. Importancia del tema en la organización administrativa. La dignidad humana comprometida ......................................................... II. Las garantías constitucionales y los proyectos de privatización de la relación de empleo ................................................................... III. La naturaleza de la relación de empleo. Sentido de examinar el punto........................................................................................... 1. Relación estatutaria ................................................................. 2. Relación contractual................................................................ 3. Teoría de la relación jurídica o sujeción a principios constitucionales y legales especiales .................................................... 4. Nuestra opinión ...................................................................... IV. La regulación normativa. Ámbito subjetivo de aplicación de la ley marco .......................................................................................... V. El principio protectorio ................................................................. VI. Los tipos de empleo público ........................................................ VII. El ingreso a la función pública. Requisitos positivos y negativos. Consecuencia de su incumplimiento. El tema de los concursos .... VIII. Derechos, deberes y prohibiciones............................................. 1. Derechos ................................................................................. 1.1. Estabilidad........................................................................ 1.2. Derecho a la remuneración ............................................... 1.3. Igualdad de oportunidades en la carrera ........................... 1.4. Capacitación permanente ................................................. 1.5. Libre aliación sindical y negociación colectiva................ 1.6. Licencias, justicaciones y franquicias .............................. 1.7. Compensaciones, indemnizaciones y subsidios.................. 1.8. Asistencia social para sí y su familia ................................. 1.9. Interposición de recursos .................................................. 1.10. Jubilación o retiro........................................................... 1.11. Renuncia ........................................................................ 1.12 Higiene y seguridad en el trabajo..................................... 2. Deberes, prohibiciones e incompatibilidades............................ 2.1. Deberes.............................................................................
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2.2. Las prohibiciones.............................................................. 2.3. Las incompatibilidades ..................................................... 3. Régimen disciplinario ..............................................................
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CAPÍTULO XV
EXPROPIACIÓN Principios generales ........................................................................... I. La expropiación. Concepto y caracterización ................................. 1. Concepto ................................................................................. 2. Antecedentes de derecho comparado y nacional ...................... 3. Fundamento de la potestad de expropiar ................................. 4. Titularidad de la potestad expropiatoria.................................. 5. La expropiación y los derechos público y privado. Fuerza expansiva de los principios expropiatorios. Interpretación de los textos legales .......................................................................... II. Regulación normativa ................................................................... 1. La utilidad pública. Su declaración por ley formal expresa. Modos de calicar .................................................................. 2. Los sujetos de la relación expropiatoria................................... 2.1. El expropiante .................................................................. 2.2. El expropiado................................................................... 3. Objeto expropiable.................................................................. 4. La indemnización .................................................................... 4.1. La integración de la indemnización................................... 4.2. Forma de pago de la indemnización.................................. 4.3. Determinación de la indemnización expropiatoria............ 5. El avenimiento......................................................................... III. El procedimiento judicial expropiatorio....................................... 1. El juicio de expropiación......................................................... IV. El abandono de la expropiación................................................... V. La retrocesión ............................................................................... VI. La expropiación irregular ............................................................ VII. La ocupación temporánea .......................................................... VIII. La prescripción en la expropiación............................................ 1. Prescripción y abandono .........................................................
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ÍNDICE GENERAL
2. Prescripción del plazo para reclamar la indemnización ............ 489 3. Prescripción de la acción para reclamar la expropiación irregular ....................................................................................... 490 4. Prescripción de la acción para solicitar la retrocesión .............. 491 5. Prescripción en la ocupación temporánea ................................ 491 CAPÍTULO XVI
RÉGIMEN DE DOMINIO PÚBLICO Con la colaboración de Adriana Ferri y Juana Molinelli
I. Concepto ....................................................................................... II. Elementos del dominio público ..................................................... 1. Elemento subjetivo .................................................................. 2. Elemento objetivo.................................................................... 3. Elemento teleológico ............................................................... 4. Elemento normativo ................................................................ III. La clasicación de los bienes del dominio público........................ IV. Afectación y desafección, según la clasicación ............................ 1. Afectación ............................................................................... 2. Desafectación .......................................................................... 2.1. Desclasicación y desafectación de bienes del dominio público natural .................................................................... 2.2. Desafectación de bienes del dominio público articial ...... V. El uso público. Sus diferentes formas ............................................ 1. Uso común .............................................................................. 2. Uso especial ............................................................................. 3. El uso público de los bienes dominicales puede ser directo o indirecto ................................................................................. VI. Régimen jurídico de los bienes del dominio público..................... 1. Caracteres de los bienes del dominio público........................... 1.1. Inalienabilidad o indisponibilidad..................................... 1.2. Imprescriptibilidad ........................................................... 1.3. Protección del dominio público ........................................ VII. Los bienes del dominio público en su relación con los derechos de incidencia colectiva. ................................................................
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CAPÍTULO XVII
POTESTAD ORDENADORA Y DE REGLAMENTACIÓN DE LOS DERECHOS Con la colaboración de Verónica Caiero y Raquel Acea
I. Apreciaciones preliminares: el llamado poder de policía y la actividad de policía .............................................................................. 1. Origen y vinculación con la Constitución Nacional ................. 2. Inserción del “poder de policía” en la vida social ..................... II. La potestad de ordenación o poder de policía y la actividad de policía ......................................................................................... III. Fundamentos del poder de policía................................................ IV. Evolución del contenido y signicado de policía y poder de policía ............................................................................................. V. Criterios existentes respecto al contenido del poder de policía: restringido y amplio......................................................................... VI. El poder de policía en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.................................................................... 1. Primera etapa: el concepto restringido ..................................... 2. Segunda etapa: hacia el criterio amplio .................................... 3. Tercera etapa: poder de policía sobre materias económicas y sociales ................................................................................... VII. Contenido del poder de policía en argentina............................... VIII. Distribución de competencias en materia de poder de policía.... 1. Régimen Federal...................................................................... 2. Materias concurrentes ............................................................. 3. Policía local ............................................................................. IX. Las normas de policía. Actos a través de los cuales se plasma en el mundo jurídico ........................................................................ X. Clasicación de la actividad de policía.......................................... XI. Potestades y límites constitucionales del poder de policía ............ 1. Principios de legalidad y razonabilidad .................................... 2. Principio de igualdad ............................................................... 3. Los tratados internacionales de jerarquía constitucional.......... 4. Las emergencias y los institutos de emergencia en el derecho constitucional argentino ......................................................... 5. Control sobre la limitación por emergencia .............................
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ÍNDICE GENERAL
XII. La llamada crisis del concepto de poder de policía ..................... E ..................................................................................... I. Concepto: consideraciones generales .............................................. II. Las modalidades de la actividad de fomento y su naturaleza reglada ........................................................................................... 1. El principio de legalidad en la actividad subvencional ............. 2. El acto subvencional ................................................................ 3. El fomento de las industrias .....................................................
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CAPÍTULO XVIII
POTESTAD INTERVENTORA, SANCIONATORIA Y PROMOTORA I. Las sanciones administrativas y la potestad sancionatoria de la administración ............................................................................ 1. Introducción ............................................................................ 2. Las principales cuestiones de Derecho Administrativo Sancionador en el ámbito del derecho positivo argentino ................. 3. La teoría de la potestad sancionatoria. El tema de su titularidad ......................................................................................... 4. La teoría de la infracción administrativa ................................. 4.1. Delitos o faltas. Una distinción sólo legislativa ................. 4.2. El principio de legalidad y sus subprincipios ..................... 5. La culpabilidad como principio cardinal de la sancionabilidad 5.1. Requisito de ley expresa para establecer responsabilidades objetivas o solidarias ....................................................... 5.2. La interdicción de la doble sanción por la misma falta ..... 5.3. La razonabilidad de la sanción como recaudo de juridicidad .................................................................................. 6. La teoría de la sanción administrativa ..................................... 7. El procedimiento sancionador ................................................. 7.1. General ............................................................................. 7.2. Las garantías constitucionales concretas que corresponde aplicar ............................................................................. II. El fomento (con la colaboración de V C y R A).. 1. Su inserción constitucional ...................................................... 2. Concepto: consideraciones generales .......................................
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ÍNDICE GENERAL
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3. Las modalidades de la actividad de fomento y su naturaleza reglada ................................................................................... 611 4. El régimen jurídico del fomento............................................... 614 4.1. El principio de legalidad en la actividad subvencional ...... 615 4.2. El principio de convencionalidad o bilateralidad en el fomento .............................................................................. 616 4.3. El fomento de las industrias .............................................. 619 CAPÍTULO XIX
EL SERVICIO PÚBLICO I. Concepto. Las distintas deniciones. Su relación con la satisfacción de necesidades de interés general ................................................. II. El servicio público en la Constitución argentina............................ III. Elementos caracterizantes de la noción de servicio público. El tema de la titularidad estatal. Los servicios públicos impropios... IV. Clasicación de los servicios públicos .......................................... V. Los entes reguladores de los servicios públicos. Las audiencias públicas ...........................................................................................
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CAPÍTULO XX
LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO I. Introducción y antecedentes históricos ........................................... 1. La Constitución de 1853 y el principio de la demandabilidad del Estado. Etapa de la negación del derecho de los particulares a forzar su comparendo a juicio ........................................ 2. La instalación de las autoridades luego de la reforma constitucional de 1860 ........................................................................ 3. El comienzo del siglo XX. Un período de instituciones en desarrollo, algunos principios en materia de responsabilidad estatal ........................................................................................ 4. La demandabilidad plena y la responsabilidad estatal ............. 5. La responsabilidad del Estado bajo principios de derecho público. Una cuestión de derecho local ....................................... 6. Una ley de responsabilidad del Estado que invita a adherir a las Provincias ...............................................................................
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ÍNDICE GENERAL
II. Los fundamentos de la responsabilidad estatal. La base constitucional de la responsabilidad y el control judicial ocioso de las normas que la disciplinan ............................................................ III. Las especies de responsabilidad civil del Estado ........................... IV. La ley 26.944 y sus principales disposiciones ............................... 1. La exclusión de las disposiciones del Código Civil................... 2. Parámetros sobre los que se asienta la responsabilidad estatal por actividad administrativa, en el campo extracontractual.... 3. Los eximentes de responsabilidad............................................ 4. Los requisitos de la responsabilidad por actividad e inactividad ilegítima y legítima ................................................................. 5. La responsabilidad contractual y la derivada de la actuación judicial ................................................................................... 6. La responsabilidad reeja por concesionarios.......................... 7. La prescripción de las acciones de responsabilidad y de repetición ...................................................................................... V. Una ley federal que invita a la adhesión ........................................ VI. La extensión de la responsabilidad ..............................................
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CAPÍTULO XXI
BASES GENERALES DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO I. Introducción. Los procedimientos y la actividad estatal. El ser y el deber ser del procedimiento administrativo ................................. II. Criterios generales......................................................................... 1. Procedimiento y proceso.......................................................... 2. Los nes del procedimiento administrativo.............................. III. La regulación normativa del procedimiento administrativo ......... 1. Una facultad conservada por las provincias, salvo en el ámbito federal. Pertinencia de la regulación legislativa ....................... 2. La importancia del procedimiento en la Administración Pública y la limitación del enfoque que presidiera su regulación normativa ............................................................................... 3. La regulación normativa supletoria ......................................... 4. Clasicación de los procedimientos administrativos ................ IV. Los principios del procedimiento administrativo .......................... 1. Los principios procesales y los principios procedimentales ......
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ÍNDICE GENERAL
2. Objetivo de la enunciación de principios en leyes adjetivas...... 3. La fuente normativa de sustento de los principios del procedimiento administrativo ............................................................ 3.1. El principio de legalidad o juridicidad .............................. 3.2. El principio de ocialidad y sus derivados. El principio de verdad material ................................................................ 3.3. El principio de gratuidad .................................................. 3.4. El principio de celeridad, economía, sencillez y ecacia en los trámites ...................................................................... 3.5. El principio de informalismo a favor del administrado ..... 3.6. El principio de debido proceso adjetivo ............................ V. La preclusión y el procedimiento administrativo ........................... 1. Los efectos de la preclusión ..................................................... 2. Las especies de preclusión ........................................................ 3. La preclusión y algunos principios del procedimiento administrativo .................................................................................... 4. Las clases de procedimiento y la preclusión ............................. 5. Conclusiones ........................................................................... VI. Las partes: Capacidad y Legitimación sustancial y procesal: derecho subjetivo, interés legítimo e interés simple. Acción popular. El patrocinio letrado ........................................................................ 1. Derecho subjetivo, interés legítimo, interés difuso, interés simple ..................................................................................... 2. El patrocinio letrado................................................................
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CAPÍTULO XXII
PRINCIPALES TRÁMITES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO I. Facultades y deberes de la administración ...................................... 713 1. El inicio de las actuaciones ...................................................... 714 2. Formalidades de los escritos .................................................... 715 3. Domicilio ................................................................................ 715 4. Los plazos ............................................................................... 716 4.1 Que son obligatorios para los interesados y para la Administración......................................................................... 716
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ÍNDICE GENERAL
4.2. Que se cuentan en días hábiles administrativos, salvo disposición normativa o resolución en contrario .................. 4.3. Que se computan a partir del día hábil siguiente a la noticación o según lo dispuesto en el Código Civil y Comercial de la Nación si debieran contarse a partir de la publicación de actos de alcance general ........................... 4.4. Que en defecto de un plazo especial, se tomará como genérico el plazo de diez días .............................................. 4.5. Que antes del vencimiento de los plazos podrá la Administración de ocio o a pedido de parte disponer su ampliación por resolución fundada, aunque la denegatoria de la solicitud debe ser noticada por lo menos con dos días de antelación al vencimiento ................................................ 4.6. Que una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos administrativos se perderá el derecho para articularlos, aunque la petición podrá considerarse como denuncia de ilegitimidad .................................................. 4.7. Que la interposición de los recursos interrumpirá el curso de los plazos .................................................................... 4.8. Que es posible presentar oportunamente un escrito dentro de las dos primeras horas hábiles del día siguiente al del vencimiento del plazo ...................................................... 5. La caducidad de las actuaciones .............................................. 6. El tema de la suspensión o la interrupción de los plazos en el procedimiento administrativo ................................................. II. La vista en el procedimiento administrativo. La reserva de las actuaciones. la citación de terceros ................................................. III. Las noticaciones. Principios aplicables, formas y régimen normativo. Los vicios en la noticación y sus efectos........................ IV. La prueba en el procedimiento administrativo. Pruebas inadmisibles. Tramitación. Carga de la prueba. Los alegatos..................... V. Formas de concluir el procedimiento administrativo ..................... 1. Modos normales: la resolución expresa ................................... 2. Modos anormales: La falsa resolución tácita. La caducidad. El desistimiento .......................................................................... 3. El silencio o ambigüedad de la Administración ........................
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ÍNDICE GENERAL
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CAPÍTULO XXIII
LOS RECURSOS Y OTROS MEDIOS DE IMPUGNACIÓN EN SEDE ADMINISTRATIVA Con la colaboración de Paula Rodríguez
I. Recursos administrativos................................................................ 1. Concepto ................................................................................. 2. Sujetos..................................................................................... 3. Actos impugnables mediante recursos administrativos ............. 4. Fundamentos ........................................................................... 5. Régimen legal .......................................................................... 6. Finalidad de los recursos administrativos ................................ 7. Sujetos que pueden recurrir ..................................................... II. El recurso de reconsideración ........................................................ 1. Concepto ................................................................................. 2. Actos recurribles. Plazo y Forma de interposición .................... 3. Trámite y resolución ................................................................ 4. Recurso jerárquico implícito en subsidio ................................. III. El recurso jerárquico.................................................................... 1. Concepto ................................................................................. 2. Actos recurribles. Plazo. Forma de interposición. Trámite ........ 3. Resolución. Órgano competente. El caso de la impugnación indirecta de actos de alcance general ...................................... 4. El caso de los recursos jerárquicos contra actos de aplicación de actos de alcance general ..................................................... IV. Los recursos en la administración descentralizada........................ V. El recurso de alzada ...................................................................... 1. Concepto ................................................................................. 2. Plazo y forma de interposición ................................................ 3. Trámite y resolución ................................................................ VI. El recurso de revisión .................................................................. 1. Concepto ................................................................................. 2. Plazo y trámite ........................................................................ VII. El recurso de reconsideración posterior ...................................... VIII. Los recursos contra actos de contenido jurisdiccional ...............
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ÍNDICE GENERAL
IX. Presentaciones que no tienen naturaleza de recurso. La queja y la aclaratoria ................................................................................... X. La denuncia de ilegitimidad ..........................................................
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CAPÍTULO XXIV
EL SISTEMA DE CONTROL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN EL ÁMBITO FEDERAL DE LA REPÚBLICA I. Categorización del sistema, origen y fundamento de la jurisdicción 1. Las categorías aplicables y sus modulaciones........................... 2. Fuente normativa de la jurisdicción en la especie..................... 2.1. La perspectiva institucional .............................................. 2.2. La perspectiva de los derechos del hombre ....................... 3. Tribunales competentes ........................................................... II. Presupuestos para la apertura de la instancia judicial federal ........ 1. La teoría del acto previo. Actos dictados en el marco de relaciones contractuales. Actos de los entes reguladores ............... 2. Los actos internos y las cuestiones no justiciables.................... 3. La habilitación de la instancia judicial..................................... 4. La praxis del agotamiento de la vía administrativa.................. 4.1. La vía impugnativa ........................................................... 4.2. La vía reclamativa ............................................................ 5. Los plazos para demandar. Caducidad de la acción impugnatoria ....................................................................................... 6. El solve et repete ...................................................................... 7. La incidencia de los derechos de incidencia colectiva y los procesos colectivos. El caso de derechos irrenunciables ................ III. Partes, representación. Caso y legitimación .................................. 1. Capacidad y patrocinio ........................................................... 2. El caso. La legitimación y sus especies ..................................... 3. La representación del Estado Nacional .................................... IV. Pretensiones ................................................................................. V. Trámite del proceso ....................................................................... VI. Medidas cautelares ...................................................................... 1. La función cautelar. Su inscripción institucional en el sistema de control judicial de la Administración .................................
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ÍNDICE GENERAL
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2. La actualidad de lo cautelar ..................................................... 3. La ley 26.854 de regulación de las medidas cautelares ............. 3.1. Previsiones generales......................................................... 3.2. Los preceptos discutidos ................................................... 3.3. Los preceptos que contienen regulaciones no previstas ..... 3.4. Una reexión integradora del orden jurídico .................... 3.5. Algunas conclusiones preliminares .................................... 4. Las medidas cautelares autónomas .......................................... VII. Facultades del juez en la sentencia.............................................. VIII. Recursos y ejecución de sentencia.............................................. IX. Amparo e impugnación de actos administrativos ......................... X. Lesividad, expropiación y procesos especiales...............................
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CAPÍTULO XXV
LA ACTIVIDAD CONSULTIVA. EL ASESORAMIENTO JURÍDICO I. Introducción. Razón del estudio del tema....................................... II. Los servicios jurídicos prestados a la administración..................... III. El cuerpo de abogados del Estado ................................................ 1. Creación y ubicación estructural ............................................. 2. Integración del Cuerpo de Abogados del Estado ...................... 3. Principios calicativos del Cuerpo de Abogados del Estado..... 3.1. Unidad.............................................................................. 3.2. Organización jerárquica funcional.................................... 3.3. Doble inserción - relación orgánica y relación de servicio. 3.4. Independencia técnica....................................................... 3.5. Especialidad funcional ...................................................... 3.6. Exclusividad en la idoneidad técnica................................. IV. Las principales funciones del cuerpo de abogados ........................ 1. El asesoramiento jurídico ........................................................ 2. La representación judicial........................................................ V. La función sumarial ...................................................................... VI. La función de auditoría de juicios e inspección............................
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Bibliografía .......................................................................................
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INTRODUCCIÓN
La tarea de ensamblar un libro para hacer posible el estudio inicial del derecho administrativo es particularmente compleja. No puede uno enfrentarla si no cuenta con el apoyo de otras personas que comparten su función docente, como también la pasión que se esconde detrás de cada relación de enseñanza-aprendizaje, en el que pocas veces existen roles predeterminados, pues por lo general todos estamos llamados siempre más a aprender que a enseñar. En mi historia personal, llegué al derecho administrativo de un modo singular, casi empírico. Sólo la necesidad de resolver expedientes concretos, para presentar dictámenes sobre ellos, aún antes de recibirme de abogado, me llevaron a consultar a los maestros. No sé si ello ha de considerarse un pecado original, aunque reconozco que me ha hecho sobredimensionar el valor de los elementos prácticos del derecho, de las técnicas del derecho administrativo y de la valoración crítica de los postulados legislativos o aún académicos, a la hora de su comparación con la realidad experiencial. Con ese bagaje arribé una tarde a la Universidad de Buenos Aires, hace ya varias décadas, a presentar mi primera clase de derecho administrativo. Desde entonces no ha dejado de crecer mi respeto y cariño por una casa de estudios que, desde sus autoridades y aún desde sus estudiantes, hace carne la losofía de vida universitaria, impulsando el disenso fundado, el debate y el respeto por las ideas de los demás. Un conjunto de amigos viejos y nuevos, con los que nos fuimos acercando en el camino de la docencia, compartieron conmigo muchos años de clases, trabajos prácticos y parciales, aportando ideas nuevas, otras lecturas de los viejos criterios y soportando mis ocurrencias cientícas para mejorarlas o postular la necesidad de su archivo.
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INTRODUCCIÓN
En el núcleo de esa comunidad académica surgió la idea de volcar en un libro los contenidos de las Lecciones de Elementos de Derecho Administrativo, resumiendo las posiciones propias y también las ajenas, compartidas o no, con la idea de acompañar el tránsito de nuestros alumnos por las aulas, con un libro que les diera el mismo idioma que escuchaban en las clases semanales, pero que también les permitiera acceder a otras fuentes para completar o combatir los criterios que se exponían. Este libro tiene la clara intención de abrir las puertas del derecho administrativo a quien comienza su estudio. Aporta algunas claves para poder superar ese primer escalón, pero no es esa su pretensión. Su objetivo es sembrar el interés en una materia que nos conmueve, detenida sobre los hombros de una realidad en constante cambio, azotada por la política. Tiene la romántica ilusión de colaborar en la formación de una o varias generaciones que, cuando alcancen posiciones de gobierno en nuestro país, reivindiquen el valor de lo justo, de la libertad, de la discrepancia y de los ideales republicanos por sobre la mera pretensión de continuar en el poder, mal que pareciera haberse convertido en una de nuestras endemias, desde hace décadas. Tal vez sea posible contribuir a consolidar aquel criterio, haciendo ver que cada gobernante que se somete a la ley y al derecho modela un pueblo que es así instigado a hacer lo propio. No creo que la tarea de escribir un libro, aún cuando se realice en la más absoluta soledad, pueda proclamarse de exclusiva autoría. Todo conocimiento es el resultado de las acciones y omisiones de muchos otros, que nos pasaron sus testimonios y también sus dudas; que nos contagiaron sus ilusiones y nos abrieron los primeros senderos; aún de las de aquellos que más tarde pudieron defraudarnos —porque de ello también se aprende—. A la hora de dar a luz estas Lecciones de Derecho Administrativo vaya mi agradecimiento a los integrantes de la cátedra que tengo a mi cargo en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires: Sirito, María Isabel; Bonpland, Viviana; Gallegos Fedriani, Pablo; García Mira, José Francisco; Said, José Luis; Rotaeche, María; Corvalán, Juan Gustavo; Abriani, Arturo; Acea, Raquel; Ahumada, Mariángeles; Autuori, Javier; Benini, Giorgio; Bellochio, Lucía; Bullit Goñi, Magdalena; Bruno Dos Santos, Marcelo; Caro, Lorena; Carrillo, Santiago; Cassullo, Carolina; Cueva Rey, Ana; Dubinsky, Guido; Falke, Ignacio Agustín; Caiero, Verónica; Ferri, Adriana; Finn, María Victoria; Furnari, Esteban; Furnari, Roberto; Garzón, Agustín; Gaviola, Viviana; Giannini, Pamela; Grane, Patricio; Gri-
INTRODUCCIÓN
XXXVII
gera, Florencia; Grossi, José; Grosso Grazioli, Alejandro; Gruner, María Laura; Hayy, Romina; Jacobo Dillon, Lucía; Kusinsky, Darío; Lavié Pico, Enrique; Lerner, Laura; Lodeiro, José Luis; Lyall, Douglas; Mantiñan, Federíco; Mazut, Santiago; Mogliani, Valeria; Molinelli, Juana Esther; Moriconi, Jorge Omar; Nebozenko, Gustavo; Palacios, Mariano; Pérez Mesa, Mauricio; Pereiro Palma, Fanny; Pienovi, Guillermina; Rodríguez, Paula; Speicher Mujica, Soledad; Schiariti, Claudio Vicente; Tarelli, Agustín; Varela Sarcos, Aleida Adriana; Vergara, Nicolás; Vidal, Aixa; Villola, Luis Matías. Cada uno, desde su lugar, ha realizado su aporte para arribar a este resultado. Debo un agradecimiento especial a aquellos que han puesto colaboraciones concretas para algunos capítulos de este libro: Ana Karina Cueva Rey, Viviana Bonpland, Romina Hayy, Lucía Jacobo Dillon, Ignacio Falke, Veróncia Caiero, Raquel Acea, Adriana Ferri, Juana Esther Molinelli, José Luis Lodeiro, Guido Dubinsky, Paula Rodríguez, así nombrados en el comienzo de esos apartados, y que han debido soportar mis mayores o menores modicaciones a sus ideas iniciales, para hacerlas homogéneas con las que se han venido brindando durante dos décadas sobre cada tema. Sin embargo, creo que debo mi agradecimiento mayor a los estudiantes universitarios que han compartido nuestras Lecciones durante años. Muchos de ellos se han integrado más tarde a los cuadros docentes, otros habrán preferido continuar su vida jurídica por distintos territorios, fértiles o áridos. Todos han contribuido para que la actividad docente adquiera un sentido único, que retribuye largamente cada hora empeñada en una vocación que nos elige mucho antes de haberla elegido nosotros. Como decía al principio, no puede enfrentarse la docencia ni el aprendizaje que lleva implícito, si uno no está dispuesto a transmitir la pasión que esconde detrás de cada transmisión de experiencias, conocimientos e ignorancias. Tal vez sea un alivio saber que las pasiones son mucho menos peligrosas que el aburrimiento, porque aquellas tienden por lo general a decrecer, mientras que el aburrimiento tiende por lo general a aumentar. F G Pé
