La Sentencia Constitucional en El Perú

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LA SENTENCIA CONSTITUCIONAL EN EL PERÚ

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GERARDO ETO CRUZ (COORDINADOR)

LA SENTENCIA CONSTITUCIONAL EN EL PERÚ Domingo García Belaunde Pedro Grández Castro Carolina Canales Cama Róger Rodríguez Santander Jorge León Vásquez Javier Adrián Coripuna José Miguel Rojas Bernal

CENTRO DE ESTUDIOS CONSTITUCIONALES Tribunal Constitucional

Centro de Estudios Constitucionales

Tribunal Constitucional

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Estudios Sobre la Sentencia Constitucional Primera Edición: Agosto 2010 Tiraje: 1000 Ejemplares

CENTRO DE ESTUDIOS CONSTITUCIONALES Tribunal Constitucional Lima, 2010 © Copyright: © Copyright 2010:

Gerardo Eto Cruz (coordinador) Domingo García Belaunde Pedro Grández Castro Carolina Canales Cama Roger Rodríguez Santander Jorge León Vásquez Javier Adrián Coripuna José Miguel Rojas Bernal Tribunal Constitucional del Perú Centro de Estudios Constitucionales Los Cedros Nº 209 – San Isidro © Editorial Adrus, S.R.L San José Nº 311, Of. 314 Arequipa - Perú Teléf. 054-227330 [email protected]

HECHO EL DEPÓSITO LEGAL EN LA BIBLIOTECA NACIONAL DEL PERÚ Nº ISBN: Diagramación de interiores : José Luis Vizcarra Ojeda Diseño de portada: [email protected]

Reservados todos los derechos. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico ni mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación, sin permiso expreso del editor.

Impreso en Perú

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2010

Printed in Perú

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEL PERÚ Presidente Carlos Mesía Ramírez Vicepresidente Ricardo Beaumont Callirgos Magistrados Juan Vergara Gotelli Fernando Calle Hayen Gerardo Eto Cruz Ernesto Álvarez Miranda Oscar Urviola Hani Secretario General Francisco Morales Saravia

CENTRO DE ESTUDIOS CONSTITUCIONALES Gerardo Eto Cruz Director General Pedro P. Grández Castro Director Ejecutivo Roger R. Rodríguez Santander Director Académico O. Vanessa Tassara Zevallos Directora de Publicaciones y Documentación

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Contenido Presentación I. VALOR Y EFICACIA DE LA SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1. Efectos de las sentencias constitucionales en el Perú • Domingo García Belaunde/Gerardo Eto Cruz 2. La ejecución de la sentencia constitucional • Pedro Grández Castro 3. Eficacia y cumplimiento de las sentencias del Tribunal Constitucional • Carolina Canales Cama 4. ¿Existe actuación de sentencia impugnada en el Código Procesal Constitucional peruano? • Gerardo Eto Cruz 5. Actuación inmediata de la sentencia en el proceso de amparo: Fundamento, objetivos y presupuestos procesales, • José Miguel Rojas Bernal II. SENTENCIA CONSTITUCIONAL Y PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD 5. Aproximación a la dimensión subjetiva del proceso de inconstitucionalidad • Roger Rodríguez Santander

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Contenido 6. Los efectos temporales de las sentencias de inconstitucionalidad • Javier Adrián Coripuna III. SENTENCIA CONSTITUCIONAL Y DERECHO INTERNACIONAL 7. El valor jurídico de la interpretación y de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos • Jorge León Vásquez IV. APÉNDICE 1. Informe al Pleno del Tribunal Constitucional sobre los Proyectos de Ley que modifican algunas de sus funciones Anexos: - Proyecto de Ley Nº 14321/2005-CR, “Proyecto de Ley que propone garantizar el principio de separación de poderes y la seguridad jurídica en los procesos de inconstitucionalidad” - Proyecto de Ley Nº 3930/2009-CR, “Proyecto de Ley que modifica el Código Procesal Constitucional, sobre competencia del Tribunal Constitucional, efectos de las resoluciones y prohibiciones y deberes de los magistrados” - Jurisprudencia constitucional (sentencias interpretativas) 2. Informe al Pleno del Tribunal Constitucional sobre Actos Lesivos Homogéneos Anexos: - Jurisprudencia constitucional V. ADDENDA: SENTENCIAS CONSTITUCIONALES RELEVANTES 1. Estructura de la sentencia constitucional - STC Nº 0024-2003-AI 2. Ejecución de la sentencia constitucional - STC Nº 4119-2005-AA

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La Sentencia Constitucional en el Perú 3. El derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales como manifestación del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva - STC Nº 0015-0016-2001-AI (acumulados) - STC Nº 4080-2004-AC 4. Actuación inmediata de la sentencia impugnada - STC Nº 0607-2009-PA 5. Declaratoria del estado de cosas inconstitucional - STC Nº 2579-2003-HD - STC Nº 3149-2004-AC - STC Nº 5561-2007-PA VI. ÍNDICE ANALÍTICO DE SENTENCIAS

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Presentación Uno de los temas polémicos que intermitentemente se pone en discusión en los predios del Derecho Procesal Constitucional es el relacionado a las sentencias constitucionales y no sólo porque constituya acaso el acto jurisdiccional por excelencia, sino porque, a diferencia de los fallos en los predios del Derecho Procesal Civil o Penal, la sentencia en los ámbitos de la jurisdicción constitucional ha demolido diversos conceptos y principios básicos de la Teoría General del Proceso; de allí que muchas veces se escuchen voces levantiscas de los legisladores y de otras entidades, que se ven desfavorecidas en lo que resuelve el Tribunal Constitucional, y cuestionan directamente sus fallos y no sin razón, pero esas voces aún se encuentran en lontananza del tiempo, congeladas en una visión clásica de lo que actualmente debe entenderse como sentencia constitucional. En este contexto, es que hace algunos meses se presentó, en el Parlamento nacional, una propuesta de reforma de las competencias del Tribunal Constitucional, de los efectos de las resoluciones y de las prohibiciones y deberes de los magistrados. El Proyecto de Ley Nº 3930-2009-CR ingresado el 23 de marzo del año en curso, propuesto por el Grupo Parlamentario Fujimorista, a iniciativa del congresista Víctor Rolando Sousa Huanambal, reproduce, por otro lado, algunas de las iniciativas expuestas en el Proyecto de Ley Nº 14321/2005-CR presentado por el ex-congresista Ántero Florez Araoz, que planteaba también, en sus términos, una reforma de las competencias del Tribunal Constitucional, en el mismo sentido de las llevadas adelante por el Grupo Fujimorista. Al margen de la relación de prohibiciones y deberes de los magistrados, que incorpora el proyecto del congresista Sousa, la propuesta de modificación que contiene dichos proyectos es sustancialmente la misma y está centrada en dos aspectos: 1) la necesidad de sustraer de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional la calificación de “Supremo Intérprete de la Constitución” que tiene este organismo constitucional; y 2) la necesidad de sustraer del ámbito de competencias del Tribunal Constitucional la emisión de las llamadas “sentencias interpretativas-manipulativas”, limitando su labor a la declaración abstracta de constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma y remitiendo al Parlamento el pronunciamiento sobre los vacíos o deficiencias en que incurra la ley. 13

Gerardo Eto Cruz El problema para el legislador democrático, en la actuación del Tribunal Constitucional, parece encontrarse en la capacidad de este organismo para definir, a través de sus sentencias, la forma cómo ha de quedar configurada la legislación sometida a control, y en los medios con los que cuenta este organismo para decidir en casi todas las materias de actuación política, y vincular con sus decisiones, de modo obligatorio, a todos los poderes públicos. Como se ha escuchado en algún medio de comunicación, el problema reside en la capacidad que tendría el Tribunal no sólo para resolver causas concretas, sino para decidir a través de sus sentencias casi cualquier asunto de relevancia pública, interviniendo incluso en los propios lineamientos de las políticas estatales. Estas críticas, que vienen permanentemente de quienes detentan el poder político y tienen, la mayor de las veces, repulsión al control y la crítica, apuntan, más allá de la técnica utilizada en tal o cual sentencia constitucional, a un cuestionamiento esencial, de fondo, en la configuración misma de la justicia constitucional. No sólo se ataca pues, determinada “forma de ser” de las sentencias constitucionales, sino la comprensión de la jurisdicción constitucional, tal y como se la concibe en el constitucionalismo contemporáneo, posterior a la segunda guerra mundial. Es en esta perspectiva mayor que debe ubicarse el problema de las sentencias constitucionales y es esta cuestión la que debe encararse con franqueza, si se pretende establecer un diálogo abierto y fructífero entre los poderes del Estado y organismos constitucionales que a menudo ven invadidas sus competencias producto de los fallos emitidos por el TC. La propuesta del congresista Sousa, así como las voces altisonantes de muchos políticos y periodistas que alientan la reducción de la justicia constitucional a un mero fantoche o ventrílocuo de la política, y que traen nuevamente a debate la función que le corresponde al Tribunal Constitucional en el marco de un Estado social y democrático de Derecho, se asientan, en algunos casos de modo abiertamente declarado, en una concepción de la justicia constitucional, embrionaria y desfasada, que restringe esta institución a la función de “legislador negativo”, tal y como la pergeñó su mentor primigenio, Hans Kelsen. De acuerdo al jurista austriaco, la función de garantía jurisdiccional de la Constitución debía girar en torno a la declaratoria de incompatibilidad constitucional de la norma sometida a control, dando lugar sólo a la expulsión de la norma declarada inconstitucional del ordenamiento jurídico. Jugaba, en esta suerte, el tribunal constitucional propuesto por Kelsen, el rol de un legislador que, en sentido contrario a la función legisferante que tiene un parlamento, debía sólo ser un depurador de las leyes contrarias a la Constitución. 4114

Presentación Este esquema de jurisdicción constitucional estaba sustentado, sin embargo, en una concepción del ordenamiento jurídico defendida por Kelsen que se presenta hoy, en el marco del constitucionalismo contemporáneo, como parcial e insuficiente. En efecto, la idea de un tribunal constitucional como legislador negativo, atendía en la concepción kelseniana, sólo a la función que éste debía desarrollar en la protección del principio de regularidad del ordenamiento jurídico, esto es, respondía sólo a la tarea de vigilar que las normas jurídicas, en este caso las normas de rango legal, hayan sido dictadas respetando el marco y el procedimiento contenido en la norma de rango superior, en este caso, la Constitución. Este ejercicio de compatibilidad normativa, llevado a cabo por el tribunal, debía pues solventar el juicio de validez intrasistemática, que era el objeto principal de preocupación en la concepción teórica que Kelsen tenía del Derecho. La razón de ser de los tribunales constitucionales, en este contexto, se encontraba sólo en el juicio de compatibilidad normativa que éstos debían hacer con relación a la norma que estaba en la cúspide de la pirámide normativa, pero no involucraba en ningún caso un juicio de compatibilidad valorativa o principialista de los contenidos de las normas jurídicas, pues de acuerdo al jurista austriaco, en postura que es harto conocida, la determinación de los contenidos de las normas era una facultad ilimitadamente reconocida a favor del legislador constituyente o del legislador democrático. La concepción positivista de Kelsen si bien trataba de proteger al sistema jurídico de contaminaciones ideológicas, filosóficas o sociológicas, derivando la responsabilidad del contenido de las normas al terreno de la política, la deficiencia o los riesgos de una posición extremadamente formalista como ésta pronto se hicieron notar. Después de la Segunda Guerra Mundial y vista la amarga experiencia de los crímenes perpetrados contra millones de judíos y otros enemigos del régimen nazi, nadie más suscribiría aquella máxima propuesta por Kelsen, según la cual “cualquier contenido que sea puede ser Derecho”. Así, juristas como Gustav Radbruch acuñarían frases contrarias a la postura kelseniana, afirmando en términos categóricos que “la injusticia extrema no es Derecho”. En esta misma línea, el profesor alemán Otto Bachof llegaría a sostener la existencia de “normas constitucionales inconstitucionales”, haciendo clara alusión a la presencia de normas en la Constitución que podían ir en contra de ciertos valores fundantes de todo el orden constitucional, lo cual significaba un expreso reconocimiento del carácter valorativo y no sólo normativo de la Carta Constitucional. A partir de la Segunda Guerra Mundial el constitucionalismo adquiriría pues un nuevo signo, ya no centrado en la Teoría del Estado que era 15

Gerardo Eto Cruz el eje de preocupación en el periodo de entreguerras, sino basado en la consideración de la persona humana y el respeto de su dignidad como el fin supremo de la sociedad y el Estado. Es así que surgiría, con marcado énfasis, lo que hoy se conoce como el “constitucionalismo de los derechos”, fenómeno que ha operado una verdadera revolución en el Derecho, transformando no sólo la concepción de la función de los tribunales constitucionales, sino la propia consideración de los métodos y herramientas con las que ahora hay que abordar la materia jurídica. El proceso de declaración universal y regional de los derechos humanos en sendos tratados internacionales, vinculantes para los estados y del más alto rango en los ordenamientos jurídicos, así como la asignación de competencias a los tribunales constitucionales para resolver procesos específicos de tutela de derechos (cuestión ausente en la primera fase de los tribunales constitucionales) son sólo dos notas que dan cuenta de este giro copernicano en la concepción del constitucionalismo y de la centralidad de los derechos en esta transformación. Un juez constitucional vinculado a los valores constitucionales y obligado a la protección de los derechos y la dignidad de la persona asume pues nuevos retos y tareas en el ejercicio de su función jurisdiccional, alejados totalmente de las que le cabía en el constitucionalismo decimonónico o de entreguerras. Su compromiso ya no es con la autoridad de los parlamentos, la vinculación a la ley o la pureza del método. Su punto de apoyo ahora se encuentra en los derechos y las técnicas de argumentación e interpretación, así como las de protección procesal que utilice, tanto en los procesos de control abstracto de las normas, como de tutela específica de derechos, deben responder a ese fin. Y es que, como también se ha destacado con acierto, incluso el juicio de compatibilidad normativa, esto es, el proceso de control abstracto de normas atiende a una dimensión subjetiva, donde la verificación de la afectación concreta de derechos fundamentales también es vital. Es por esta razón que el Derecho Procesal Constitucional que sirve de sustento teórico y práctico a esta nueva vinculación de los tribunales constitucionales a los derechos, ha adoptado una serie de principios e instituciones propias que, apartadas muchas veces de los institutos clásicos del Derecho Procesal, permiten una mejor y más eficaz tutela de los derechos fundamentales. Así, se ha reconocido la presencia de principios como el impulso de oficio, la economía procesal, la inmediación, la socialización, el pro actione, la adecuación de las formas a los fines del proceso y el propio rol del juez como director del proceso, impulsado por el principio inquisitivo y no dispositivo. Es en esta línea, 6116

Presentación que las sentencias constitucionales presentan también especificidades importantes, donde puede ubicarse privilegiadamente el tema de las sentencias interpretativas-manipulativas. En este contexto, cuando un tribunal constitucional verifica que determinada ley no es compatible con la Constitución, su misión no sólo es, en la línea kelseniana, depurar dicha ley del ordenamiento y preservar la regularidad del sistema, sino observar que la declaratoria de inconstitucionalidad no genere más perjuicios sobre los principios constitucionales o los derechos fundamentales que aquellos que generaría la conservación de la ley, configurada según una nueva interpretación. De este modo, el tribunal se ubica no en el plano de la rígida separación de poderes, sino en uno donde la colaboración de poderes juega un rol trascendental para la vigencia efectiva de los derechos fundamentales y la preservación del orden material de valores inscrito en la Constitución. En consecuencia, cuando el Tribunal Constitucional peruano dice que determinada ley es compatible con la Constitución si se interpreta de determinada manera, si se agrega determinado texto o se suprime otro, o que la ley que expida el Congreso debe ajustarse a determinados parámetros, no se inmiscuye en un ámbito que es competencia del Parlamento, configurando plenamente la ley, cambiando absolutamente su sentido o delimitando hasta sus detalles más mínimos, sino que su tarea se circunscribe a desprender una determinada “norma” (vía interpretación) de la disposición objeto de control, norma que cumple la exigencia de respeto o protección de los derechos impuesta por la Constitución. La interpretación, incorporación, supresión o exhortación realizada por el tribunal no es pues invasión del ámbito de libre configuración del legislador, dado que la norma adscrita vía interpretación no se encuentra en dicho ámbito, sino en el terreno de la satisfacción de un mandato exigido por la Constitución, impostergable de cara a la adecuada protección de los derechos fundamentales. Yerran pues los proyectos de ley de modificación de las competencias del Tribunal Constitucional y quienes critican sin conocimiento de los propios fundamentos del Estado Constitucional en el cual realizan su labor, cuando pretenden suprimir este tipo de sentencias interpretativas-manipulativas del ámbito de actuación del Tribunal, dejando en manos del legislador la corrección de los vacíos y deficiencias de la ley. No atienden al hecho de que, en la configuración contemporánea del Estado Constitucional, “algunos contenidos” vienen necesariamente exigidos por la Constitución y no pueden quedar al libre arbitrio del legislador, menos aún pueden quedar postergados para futuros debates parlamentarios, permitiendo la vulneración grave y continua de los derechos fundamentales, cuya protec17

Gerardo Eto Cruz ción es la razón de ser del propio Estado y, por tanto, el encargo brindado a quienes ejercen el poder desde sus asientos parlamentarios, o a quienes, desde su posición como jueces, no pueden declinar de su función primordial de impartir justicia conforme a valores constitucionales.

******* La presente obra colectiva que hoy presentamos a la comunidad académica interesada en estos temas, como a quienes desde la orilla de la actividad política cuestionan el actual rol del Tribunal Constitucional, se ha dividido en tres partes más un apéndice, el que incluye dos informes cada uno con su correspondiente anexo de sentencias relevantes y se cierra la obra con una addenda y un índice analítico de sentencias. Veamos cada segmento. La primera parte tiene diversos trabajos, pero que tienen casi todos un hilo conductor: los efectos o la eficacia de las sentencias de los tribunales constitucionales, en particular de nuestro Tribunal. Así, el primer trabajo hecho al alimón por Domingo García Belaunde y el que escribe esta presentación, se titula “Efectos de las sentencias constitucionales en el Perú”. Este ensayo fue terminado a fines de 2007 y publicado apenas una parte en el Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional (número 12, Madrid, 2008, pp. 263-290), se mantiene incluso con las críticas que en ese momento se formulaban al TC. Sigue el trabajo de Pedro Grández Castro titulado “La ejecución de la sentencia constitucional”, donde aborda conjuntamente con el trabajo de Carolina Canales Cama titulado “Eficacia y cumplimiento de la sentencia constitucional” un aspecto trascendental de la disciplina de las sentencias constitucionales, como es el problema de su ejecución; ambos autores son asesores jurisdiccionales del Tribunal Constitucional. En cuarto lugar, se presenta un trabajo nuestro facturado con el título “¿Existe actuación de sentencia impugnada en el Código Procesal Constitucional peruano?”, trabajo que se propuso con motivo del homenaje al insigne maestro Héctor Fix-Zamudio y que fuera publicado en el colectivo La Ciencia del Derecho Procesal Constitucional. Estudios en homenaje a Héctor Fix-Zamudio en sus cincuenta años como investigador del derecho, Vol. V, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Instituto Mexicano de Derecho Procesal Constitucional, Marcial Pons, México, 2008. En esta misma línea de preocupación y reflexión teórica, José Miguel Rojas Bernal, joven asesor del TC que ha trabajado con el autor de esta nota, el proyecto de sentencia donde se ha desarrollado por vez primera este instituto (STC 0607-2009-PA/TC), publica un inte8118

Presentación resante estudio titulado “Actuación inmediata de la sentencia en el proceso de amparo: fundamento, objetivos y presupuestos procesales”. El segundo bloque lo hemos titulado “Sentencia constitucional y proceso de inconstitucionalidad”. Aquí se encuentra el trabajo de Roger Rodríguez Santander titulado “Aproximación a la dimensión subjetiva del proceso de inconstitucionalidad”. Su autor es igualmente asesor del TC y, a la sazón, Director Académico del Centro de Estudios Constitucionales. Por su parte, Javier Adrián Coripuna, asesor jurisdiccional del TC, publica su trabajo “Los efectos temporales de las sentencias de inconstitucionalidad”. El tercer segmento de esta primera parte teórico-dogmática se cierra con el ensayo de Jorge León Vásquez, asesor del TC, titulado “El valor jurídico de la interpretación y de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos”. Interesa aquí rescatar, como apéndice, un “Informe al Pleno del Tribunal Constitucional sobre los proyectos de leyes que modifican algunas de sus funciones”. Este informe originalmente fue confeccionado por los asesores del Tribunal Constitucional, Luis Sáenz Dávalos, Edgar Carpio Marcos y Roger Rodríguez Santander. Sin embargo, se ha hecho un aggiornamento y puesta al día con la participación de la asesora del TC, Vanessa Tassara Zevallos y constituye un documento que de por sí tiene gran valía, no sólo por su confección técnica, dada la calidad y experiencia en el tema del cuerpo de especialistas que tiene el Tribunal Constitucional, sino por la actualidad del debate en torno a las competencias de este organismo constitucional. En este acápite, el libro contiene un anexo donde se recoge íntegramente el texto de los dos proyectos de ley antes mencionados, de propuesta de modificación de las atribuciones del Tribunal Constitucional. Del mismo modo, se ha adjuntado una copiosa cantidad de sentencias ubicadas en el rubro de las “sentencias interpretativas-manipulativas”, tanto en su versión de sentencias aditivas, reductoras, sustitutivas o exhortativas. Dada su extensión, estas sentencias vienen en un CD adjunto al presente libro. Si uno tiene en cuenta los casi 60.000 fallos que el Tribunal ha expedido hasta la fecha, los casos aquí anexados representan sólo un mínimo de causas, donde el Tribunal ha utilizado esta técnica, de cara a resolver situaciones especialmente relevantes. En tal sentido, quienes critican este tipo de fallos, o acusan una grave ignorancia, sumada a la distorsión de su praxis política parcializada, o sabiendo o conociendo, sólo les interesa el inmediatismo coyuntural o lo que la prensa denomina lo “mediático”. El segundo Informe anexado en esta parte tiene que ver con el tema de los actos lesivos homogéneos y fue elaborado en setiembre de 2008 por la Comisión de Doctrina y Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, donde se desarrolla ampliamente los fundamentos, supuestos y condiciones de apli19

Gerardo Eto Cruz cación de este mecanismo de actuación de las sentencias constitucionales en procesos de tutela de derechos, contenido en el artículo 60 del Código Procesal Constitucional. Dicho informe, interesante además por abordar otros problemas de la ejecución de la sentencia constitucional, ha servido finalmente de material de insumo para el desarrollo jurisprudencial de esta figura en las sentencias que se adjuntan a continuación STC 4878-2008PA/TC y STC 5287-2008-PA/TC. Por último, y para mejor ilustrar al lector, la presente obra se cierra con una “addenda” donde se presentan algunos casos relevantes sobre distintos aspectos de la sentencia constitucional, como la estructura de la sentencia, la problemática de la ejecución, la actuación inmediata de la sentencia en el amparo y la declaratoria del estado de cosas inconstitucional. El libro trae finalmente un útil índice analítico, donde se recogen las distintas voces presentes en las sentencias adjuntadas en el CD y en la obra, y que sirve para una sencilla ubicación de la diversidad temática presente en este trabajo.

Gerardo Eto Cruz Director General del Centro de Estudios Constitucionales Lima, 28 de julio de 2010

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Imagen: Tribunal Constitucional del Perú

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Efectos de las Sentencias Constitucionales en el Perú Por: Domingo García Belaunde Gerardo Eto Cruz SUMARIO: I. Introducción. II. Las sentencias constitucionales. 2.1. Definición. 2.2. Estructura de las sentencias constitucionales. 2.3. Clases de sentencias. A) Criterio formal de clasificación de las sentencias constitucionales. 1. Sentencias estimativas 1.1. Sentencias de simple anulación. 1.2. Sentencias interpretativas propiamente dichas. 1.3. Sentencias interpretativas-manipulativas. 1.3.1. Sentencias reductoras. 1.3.2. Sentencias aditivas. 1.3.3. Sentencias sustitutivas. 1.3.4. Sentencias exhortativas. 1.3.5. Sentencias estipulativas 2. Sentencias desestimativas B) Criterio material de clasificación de las sentencias constitucionales. III. Lo que defienden las sentencias constitucionales. 3.1. Sentencias que tutelan la parte dogmática de la Constitución. 3.1.1 ���������������������������������������������� Sentencias de Hábeas Corpus. 3.1.2. Sentencias de Amparo. 3.1.3. Sentencias de Hábeas Data. 3.1.4. Sentencias de Cumplimiento. 3.2. Sentencias que tutelan la parte orgánica de la Constitución. 3.2.1. Sentencias en el proceso de inconstitucionalidad. 3.2.2. Sentencias en el proceso de acción popular. 3.2.3. Sentencias en el proceso competencial. IV. Ejecución de sentencias constitucionales. 4.1. Preliminares. 4.2. Las sentencias constitucionales: ¿sentencias declarativas, constitutivas o de condena? 4.3. Mecanismos de cumplimiento de la sentencia constitucional y facultades de coerción. V. Ejecución de sentencias en Hábeas Corpus, Amparo y Hábeas Data. 5.1. Ejecución de sentencias en Hábeas Corpus 5.2. Ejecución de sentencias en el Amparo y Hábeas Data. 5.3. Las medidas coercitivas previstas para la ejecución de la sentencia. 5.4. Otras herramientas procesales para la ejecución de las sentencias en los procesos constitucionales de la libertad. 5.5. Apremios adicionales que pueden aplicar los jueces ejecutores. 5.6. Apremios aplicables a los abogados de las partes. 5.7. Responsabilidad de los jueces ejecutores 5.8. Breve epílogo sobre la eficacia de las sentencias constitucionales de la libertad: La actuación de sentencia impugnada. La discreta posición del TC. VI. Ejecución de sentencias de cumplimiento, constitucionalidad y acción popular. 6.1. Ejecución de sentencias en los procesos de cumplimiento. 6.2. Efectos de las sentencias en el proceso de inconstitucionalidad. 6.2.1. Sobre las resoluciones de improcedencia liminar de la demanda. Sus efectos. 6.2.2. Inconstitucionalidad de normas conexas. 6.2.3. Efectos de las sentencias en relación al tiempo. 6.3. Efectos de la sentencia de

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Domingo García Belaunde / Gerardo Eto Cruz acción popular. 6.3.1. Sobre la ilegalidad de normas conexas. 6.3.2. Acerca de las relaciones institucionales del PJ y el TC con ocasión de los procesos del control abstracto de las normas. VII. Ejecución de obligaciones patrimoniales en los procesos constitucionales. 7.1. Cuando el obligado es un particular. 7.2. Cuando el obligado es el Estado. 7.3. El caso de las costas y costos. VIII. Efectos personales de las sentencias constitucionales. IX. La sentencia dentro del sistema de fuentes peruano. 9.1. La jurisprudencia como fuente del Derecho. 9.2. La jurisprudencia constitucional y el precedente vinculante como fuente del Derecho. 9.3. La posición del precedente vinculante dentro del sistema de fuentes.

I. INTRODUCCIÓN En el sistema procesal peruano, los actos procesales a través de los cuales se impulsa, o se decide al interior del proceso, o se pone fin al mismo, se expresan a través de decretos, autos o sentencias. Un acto jurisdiccional de especial relevancia, y que va a definir la incertidumbre jurídica de las partes es la sentencia. Es la tercera fase de todo procedimiento expresado en la decisión, “cerrada la discusión, el juez queda sólo”, dirá Carnelutti1. Hoy es un lugar común afirmar que las constituciones vienen incorporando diversas normas para garantizar una idónea impartición de justicia; entre las que se ubican diversos principios y derechos de la función jurisdiccional. El artículo 139, inciso 2 de la Constitución de 1993 establece la independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional; y en su parte pertinente establece que “[ninguna autoridad] puede dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada ni cortar procedimientos en trámite ni modificar sentencias ni retardar su ejecución”. Con este delineamiento, se encuentra subyacente la noción y la naturaleza de la ejecución; puesto que no sólo se pone en evidencia que la jurisdicción no se limita a la iuris dictio; esto es, a decir el derecho, sino que incorpora la última fase de todo proceso: su ejecución. Un esquema conceptual simple es que, de ordinario, en todo proceso se declare el derecho (proceso de declaración) y luego se proceda a su ejecución (proceso de ejecución)2, aun cuando este esquema no siempre ocurra así. El problema de los efectos de las sentencias, y particularmente el de las sentencias constitucionales, no sólo ha abierto un importante debate teórico, sino que, en los hechos, resulta ser un problema práctico: que lo que ha sido dispuesto por el órgano de jurisdicción constitucional, pueda ser concreti1

CARNELUTTI, Francesco. Derecho Procesal Civil y Penal. Vol. 4. Oxford University Press, México, 1999, p. 136.

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MONTERO AROCA, Juan. “Problemas generales de la ejecución forzosa”, en La ejecución civil. Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 2005, p. 29.

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La Sentencia Constitucional en el Perú zado y se ejecute en los términos allí resueltos. Para ello, se parte de que en un proceso constitucional se ha culminado con una sentencia estimatoria en donde se ha realizado, en términos häberlianos la concretización de un derecho constitucional sustantivo3. Recientemente el Tribunal Constitucional ha señalado que “la ejecución es, por tanto, el instituto jurídico que permite que el discurso argumentativo del Tribunal cobre vida, transformando un “estado de cosas” o situaciones concretas en el plano de los hechos”4. II. LAS SENTENCIAS CONSTITUCIONALES II.1. Definición En los últimos tiempos, el TC peruano ha venido desarrollando una intensa labor a fin de concretar la garantía jurisdiccional de la Constitución y un sistema de control constitucional abierto; si bien no exento de críticas a un conjunto de fallos, no obstante, ello no impide reconocer un importante aporte en el desarrollo de conceptos y categorías que vienen permitiendo un desarrollo autosostenido de la jurisdicción constitucional peruana. Por lo pronto, todas las sentencias son constitucionales o deben serlo, en la medida que deben basarse en la Constitución y deben respetarla. Y si esto no sucede, pues simplemente estamos ante sentencias inconstitucionales, contra las cuales en numerosos ordenamientos existen remedios para conjurarlas. Pero esto en puridad no es lo que ahora nos interesa. Lo que nos preocupa más bien es el sentido estricto de lo que es una sentencia constitucional. Y por ella debemos entender la que es resultado de un proceso constitucional, si por tal entendemos lo que regula cada legislación positiva, en nuestro caso, el Código Procesal Constitucional. Adelantando una definición se podría sostener que sentencia constitucional es toda aquella resolución que pone punto final a un proceso constitucional, sea en sede judicial, sea en sede constitucional. Pero con carácter de firme. El TC ha precisado por su parte que las sentencias constitucionales son aquellos actos procesales emanados de un órgano adscrito a la jurisdicción especializada, mediante las cuales se pone fin a una litis cuya tipología se deriva de alguno de los procesos previstos en el Código Procesal Constitu3

HÄBERLE, Peter. “El Derecho Procesal Constitucional como derecho constitucional concretizado frente a la judicatura del Tribunal Constitucional”. En Nueve Ensayos y una lección jubilar, Palestra, Lima, 2004, pp. 23 y ss.

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STC 4119-2005-PA/TC, FJ 19.

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Domingo García Belaunde / Gerardo Eto Cruz cional. Así, en los casos de los procesos de hábeas corpus, amparo, hábeas data y cumplimiento, el fin de su expedición apunta a proteger los derechos constitucionales, reponiendo las cosas al estado anterior a la violación o amenaza de violación de un derecho constitucional, o disponiendo el cumplimiento de un mandato legal o de un acto administrativo; en los casos de los procesos de acción popular e inconstitucionalidad su finalidad es la defensa de la Constitución frente a infracciones contra su jerarquía normativa; mientras que en los procesos competenciales tiene por objeto resolver los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución o la leyes orgánicas que delimitan los ámbitos propios de los poderes del Estado, los órganos constitucionales, los gobiernos regionales o municipales5. Nos encontramos básicamente con un concepto descriptivo de sentencia, similar al que establece el Código Procesal Civil, que define a la sentencia como aquella resolución que pone fin a la instancia o al proceso en definitiva, pronunciándose en decisión expresa, precisa y motivada sobre la cuestión controvertida declarando el derecho de las partes, o excepcionalmente sobre la validez de la relación procesal6. Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha ido más allá y ha complementado su definición sosteniendo que los fallos en materia constitucional rebasan con largueza la satisfacción de un interés particular o de beneficio de un grupo, ya que teleológicamente resguardan los principios y valores contenidos en la Constitución que, por tales, alcanzan a la totalidad de los miembros de la colectividad política. II.2. Estructura de las sentencias constitucionales Deslindando de la conceptualización que le imprime la legislación procesal civil, el TC ha considerado delinear la estructura interna de sus propios fallos, asimilando con ello el influjo de la doctrina comparada y ciertas características que le perfilan algunos tribunales como la Corte Constitucional de Colombia7. Así, el TC ha expresado que sus fallos se componen de los siguientes elementos: la razón declarativa- axiológica, la razón suficiente (la ratio decidendi), la razón subsidiaria o accidental (obiter dicta), la invocación preceptiva y la decisión o fallo constitucional (decisum). a) La razón declarativa-axiológica: El TC la define como “aquella parte de la sentencia constitucional que ofrece reflexiones referidas a los valores y principios políticos contenidos en las normas declara5

STC 0024-2003-AI/TC.

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Artículo 121 del Código Procesal Civil.

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Vid. por ejemplo BERNAL PULIDO, Carlos. El Derecho de los derechos. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 2005, pp. 176 y ss.

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La Sentencia Constitucional en el Perú tivas y teleológicas insertas en la Constitución”8. En esta parte de la sentencia, lo que el TC realiza es una actitud estimativa de juicio de valor concomitante a la interpretación y aplicación de las disposiciones y normas de la Constitución. A partir de este razonamiento axiológico el TC justifica una determinada opción dentro de las posibles soluciones de un conflicto. b) La razón suficiente: De acuerdo con este elemento el TC “expone una formulación general del principio o regla jurídica que se constituye en la base de la decisión específica, precisa que adopta el Tribunal Constitucional”9. La ratio decidendi se constituye en aquella consideración determinante que el Tribunal Constitucional ofrece para decidir en favor o en contra una causa de naturaleza constitucional. En consecuencia, “es la regla o principio que el Colegiado establece o precisa como indispensable y, por ende, como justificante para resolver la litis”10. El TC se ha pronunciado aunque en términos laxos sobre el problema de cómo identificar la ratio decidendi de una sentencia. Así ha dicho que, “puede encontrarse expresamente formulada en la sentencia o puede ser inferida por la vía del análisis de la decisión adoptada, las situaciones fácticas y el contenido de las consideraciones argumentativas”11. c) La razón subsidiaria o accidental: El TC la define como “aquella parte de la sentencia que ofrece reflexiones, acotaciones o apostillas jurídicas marginales o aleatorias que, no siendo imprescindibles para fundamentar la decisión adoptada por el Tribunal Constitucional, se justifican por razones pedagógicas u orientativas, según sea el caso en donde se formulan”12. Son, pues los “dichos de paso” y aunque no tienen fuerza vinculante sí una fuerza persuasiva y se complementan como un criterio auxiliar de la interpretación. El TC en diversos fallos ha acogido los obiter dicta de manera pedagógica pretendiendo establecer un criterio pro persuasivo o admonitorio sobre posibles determinaciones futuras en relación a una materia; un rol de esta parte de las sentencias, como lo aclara el propio TC, es que va a permitir a los operadores jurisdiccionales y a los justiciables “predecir” o “pronosticar” la futura manera de resolver aquella cuestión hipotética conexa al caso en donde aparece manifestada. 8

STC 0024-2003-AI/TC.

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STC 0024-2003-AI/TC.

10 STC 0024-2003-AI/TC. 11 STC 0024-2003-AI/TC. 12 STC 0024-2003-AI/TC.

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Domingo García Belaunde / Gerardo Eto Cruz d) La invocación preceptiva: Es aquella parte de la sentencia en donde se consignan las normas del bloque de constitucionalidad utilizadas e interpretadas, para la estimación o desestimación de la petición planteada en un proceso constitucional13. e) La decisión o fallo constitucional: Es la parte final de la sentencia constitucional que, de conformidad con los juicios establecidos a través de la razón declarativa-axiológica, la razón suficiente, la invocación normativa y, eventualmente, hasta en la razón subsidiaria u occidental, precisa las consecuencias jurídicas establecidas para el caso objeto de examen constitucional14. II.3. Clases de sentencias El Derecho Procesal constitucional ha encofrado en cimiento armado una compleja variedad de tipos de sentencias constitucionales15, a partir de los fallos o decisiones de los órganos de jurisdicción constitucional; ello ha llevado a vadear las clásicas sentencias típicas, existiendo hoy un trasiego teórico de mayor complejidad. Aunque queda a la excogitación de los autores las encrucijadas teóricas que hoy se presentan en torno a estas variantes y sub-tipologías de sentencias constitucionales, partimos de una clasificación consensuada en la doctrina, a través de un determinado criterio: el formal y material. El criterio de esta distinción es el fallo sobre el fondo de lo resuelto. Así, el criterio formal dirá que son sentencias formales según sea el sentido del fallo o de la decisión (fundada o infundada o estimativa o desestimativa); y sentencias materiales según la operación que se desarrolla en la sentencia sobre el litigio constitucional. El criterio formal, en parte se identifica con lo que se ha denominado “sentencias típicas”, entre las que se distinguen a las sentencias estimativas y desestimativas, que pasaremos a abordar en la versión peruana.

13 STC 0024-2003-AI/TC. 14 STC 0024-2003-AI/TC. 15

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Vid. Al respecto a PIZZORUSSO, Alessandro. Lecciones de Derecho Constitucional. CEC, Madrid, 1984; igualmente a nivel latinoamericano a ESCOBAR FORNOS, Iván. Introducción al Derecho Procesal Constitucional. Porrúa e Instituto Mexicano de Derecho Procesal Constitucional, México, 2005, pp. 49 y ss; y SAGÚÉS, Néstor Pedro. Derecho Procesal Constitucional. Logros y obstáculos. Honrad Adenauer Stiftung y AD-HOC, Buenos Aires, 2006, pp. 73 y ss.

La Sentencia Constitucional en el Perú A) Criterio formal de clasificación de las sentencias constitucionales 1. Sentencias estimativas Son aquellas que declaran fundada la pretensión postulatoria. A este respecto el TC ha conceptualizado a las sentencias estimativas como: “aquellas que declaran fundada una demanda de inconstitucionalidad. Su consecuencia jurídica específica es la eliminación o expulsión de la norma cuestionada del ordenamiento jurídico, mediante una declaración de invalidez constitucional”16. No obstante, serán también sentencias de este tipo aquellas provenientes de fallos fundados en procesos constitucionales de la libertad, como los de hábeas corpus, amparo, hábeas data y cumplimiento. A partir de esta noción, la doctrina ofrece en otros horizontes un vasto panorama de tipologías particularizando los contenidos que allí se resuelven. Esto ha obligado al Tribunal peruano a construir un primer esquema tentativo de sentencias estimativas en tres niveles, a partir de los delineamientos establecidos en la STC 0004-2004-CC/TC. 1.1. Sentencias de simple anulación En este caso el órgano de control constitucional resuelve dejar sin efecto una parte o la integridad del contenido de un texto17. El TC reconoce en parte en dicho fallo que bien puede subdividirse las sentencias de simple anulación como: total y parcial. Así, la estimación es parcial cuando se refiere a la fracción de una ley o norma con rango de ley, puede ser un artículo, un párrafo, etc., y por lo tanto, ratifica la validez constitucional de las restantes disposiciones contenidas en el texto normativo impugnado. De otro lado, la estimación es total cuando se refiere a la plenitud de una ley o norma con rango de ley; y por ende, dispone la desaparición íntegra del texto normativo impugnado del ordenamiento jurídico. 1.2. Sentencias interpretativas propiamente dichas A partir de la distinción operada en la estructura de las normas, sobre disposiciones propiamente dichas y normas, la Corte Costituzionale de Italia18, 16 STC 0004-2004-CC/TC, FJ 3. 17 STC 0004-2004-CC/TC, FJ 3.1. 18 Vid. al respecto MARTÍN DE LA VEGA, Augusto. La sentencia constitucional en Italia. Tipología y efectos de las sentencias en la jurisdicción constitucional italiana: medio siglo de debate doctrinal. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2003, p. 163 y ss.; y CERRI, Augusto. Corso di giustizia costituzionale. 3º ed,. Giuffrè Edit., Milano, 2001, pp. 231 y ss.

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Domingo García Belaunde / Gerardo Eto Cruz en su momento y al influjo de la doctrina de la Suprema Corte de Estados Unidos, empezó a producir fallos de esta naturaleza, aun cuando se les identifica indistintamente como “sentencias estimatorias interpretativas” y “sentencias de estimación parcial”19. Con todo, si el órgano de jurisdicción constitucional examina no a la disposición (la redacción, el texto, el fraseo que forma la oración jurídica), sino a la norma (la regulación normativa) cuando las disposiciones y normas no son biunívocas; o habiendo varias disposiciones complejas de las que derivan varias normas; o disposiciones ambiguas; o cuando de las disposiciones puedan recabarse más normas, por vía interpretativa, de contenido diverso, se obtienen las sentencias interpretativas, que por regla general son: de rechazo y de acogida20. El TC peruano señala que las sentencias interpretativas [aparecen] “cuando se ha asignado al texto objeto de examen una significación y contenido distinto al que la disposición tiene cabalmente. Así, el órgano de control constitucional puede concluir en que por una errónea interpretación se han creado “normas nuevas”, distintas de las contenidas en la ley o norma con rango de ley objeto de examen”21. Por consiguiente, establece que en el futuro los operadores jurídicos estarán prohibidos de interpretar y aplicar aquella forma de interpretar declarada contraria a la Constitución22. 1.3. Sentencias interpretativas-manipulativas Aun cuando en la literatura italiana el término “sentencia estimatoria parcial” o “sentencia estimatoria interpretativa” identifica a las sentencias “manipulativas”23 y que todas giran en torno al pronunciamiento sobre la norma, el TC peruano ha marcado por ahora el reconocimiento expreso de este tipo de sentencias. Así sostiene que, “en este caso el órgano de control constitucional detecta y determina la existencia de un contenido normativo 19 DÍAZ REVORIO, F. Javier. Las sentencias interpretativas del Tribunal Constitucional. Significado, tipología, efectos y legitimidad. Análisis especial de las sentencias aditivas. Prólogo de Luis López Guerra. Lex Nova, Valladolid, 2001, pp. 62 y ss. 20 BISCARETTI DI RUFFIA, Paolo. Derecho Constitucional. 3º ed. Edit. Tecnos, Madrid, 1987, p. 593. 21 STC 0004-2004-CC/TC, FJ 3.2. 22 Vid STC 0042-2004-AI/TC dictada en el Caso del impuesto a los espectáculos taurinos; y, más recientemente, STC 0009-2007-PI/TC y 0010-2007-PI (acumulados) recaída en el Caso de las ONG’s. 23 BIN, Roberto y PITRUZZELLA, Giovanni. Diritto Costituzionale. 2º ed. Giappichelli Editore, Torino, 2001, p. 444.

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La Sentencia Constitucional en el Perú inconstitucional dentro de una ley o norma con rango de ley. La elaboración de dichas sentencias está sujeta alternativa y acumulativamente a dos tipos de operaciones: la ablativa y la reconstructiva”24. De acuerdo con esta definición, el TC entiende que la operación ablativa consiste en reducir los alcances normativos de la ley impugnada eliminando del proceso interpretativo alguna frase o hasta una norma que colisiona con el Comando Normativo de la Constitución. En tal situación, se declara la nulidad de las “expresiones impertinentes”; lo que genera un cambio del contenido preceptivo de la ley. A su turno, la operación reconstructiva o de reposición consiste en consignar el alcance normativo de la ley impugnada “agregándosele” un contenido y un sentido de interpretación que no aparece en el texto por sí mismo. Ha sido el propio TC el que haciendo suyo los argumentos de este tipo de sentencias, en donde justifica dichos fallos, en razón a dos principios de su actividad jurisdiccional, como son: el principio de conservación de la ley, en donde el operador intérprete de la norma debe, prima facie reputar constitucional la ley hasta donde sea razonablemente posible con el fin de afirmar la seguridad jurídica en un sistema jurídico, siendo la expulsión de una ley la última ratio a la que debería apelarse25; y el principio de interpretación desde la Constitución, mediante el cual se le asigna un sentido a una ley cuestionada de inconstitucionalidad, a fin de que guarde armonía e identidad con el plexo del texto fundamental in totum. Anota el TC, “dicha interpretación –desde la Constitución- hace que la ley sea conforme a la Constitución; cabiendo, para tal efecto, que se reduzca, sustituya o modifique su aplicación para los casos concretos. Igualmente el TC al pronunciarse sobre este tipo de sentencias reconoce diversas variables de la ingente sub-tipología que existe a nivel comparativo. A continuación se pasará revista de estas variantes de sentencias interpretativas-manipulativas, por lo menos de lo que el TC reconoce, aun cuando, de un universo de 203 demandas de inconstitucionalidad planteadas hasta fines del 2006, sólo 12, es decir el 5.94%, han utilizado la técnica de las sentencias interpretativas o manipulativas frente a la utilización normal que realizan los tribunales constitucionales comparados26. 24 STC 0004-2004-CC/TC, FJ 3.3 25 La praxis de la jurisdicción constitucional pone de manifiesto que la expulsión de la norma inconstitucional puede terminar siendo más gravosa en sus consecuencias que su propia permanencia dentro del ordenamiento jurídico. Vid. al respecto, la STC 0010-2002-AI/TC pronunciada en el Caso de la inconstitucionalidad de la legislación terrorista. 26 STC 0047-2004-AI/TC, FJ 38.

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Domingo García Belaunde / Gerardo Eto Cruz 1.3.1. Sentencias reductoras Normalmente son las que señalan que una norma o precepto es contrario a la Constitución en una parte (frases, palabras, líneas, etc.) generando un vicio de inconstitucionalidad por su redacción excesiva o desmesurada. Lo normal en este tipo de sentencias es que el fallo no afecta al texto o a la disposición, pero sí al contenido normativo. Aquí, la sentencia ordena una restricción o acortamiento “extensión” del contenido normativo de la ley impugnada. Para tal efecto, se ordena la inaplicación de una parte del contenido normativo en relación a algunos de los supuestos contemplados genéricamente o bien en las consecuencias jurídicas preestablecidas27. Esto supone que la inaplicación va a comprender a determinadas situaciones, hechos, acontecimientos o conductas originalmente previstas en la ley; o se dirige hacia algunos derechos, beneficios, sanciones o deberes primigeniamente previstos. El propio TC reconoce que los efectos de este tipo de sentencias reductoras van a restringir el ámbito de aplicación de la ley impugnada sobre algunos de los supuestos o consecuencias jurídicas establecidas en la literalidad del texto28. 1.3.2. Sentencias aditivas Son aquellas que declaran la inconstitucionalidad no del texto de la norma o de la disposición general cuestionada, sino de los textos o normas que debieron consignarse para que la norma impugnada sea plenamente constitucional. Es decir mediante este tipo de sentencias se efectúa el control de las omisiones legislativas inconstitucionales, añadiendo al texto normativo original supuestos o consecuencias jurídicas distintos a los inicialmente contemplados, con el fin de evitar 27 STC 0015-2001, 0016-2001, 0004-2002-AI (Acumulados), en donde se impugnaba el artículo 1º del Decreto de Urgencia N.º 019-2001, el cual establecía: “Los depósitos de dinero existentes en las cuentas del Estado en el Sistema Financiero Nacional, constituyen bienes inembargables”. El Tribunal concluyó que no todos los referidos depósitos podrían ser considerados de dominio público, por lo cual no todos eran inembargables. Deviniendo, así, en inconstitucional el sentido interpretativo que se deriva de la disposición según el cual “todo” depósito de dinero existente en una cuenta del Estado en el Sistema Financiero Nacional constituye un bien inembargable. Ello en atención a que si el TC hubiese declarado sin más la inconstitucionalidad del precepto se hubieran derivado inconstitucionales afectaciones al Presupuesto de la República. 28 Vid. STC 0014-1996-AI/TC recaída en el Caso de la inconstitucionalidad de la Ley de Política Nacional de Población.

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La Sentencia Constitucional en el Perú que una ley cree por omisión situaciones contrarias a los principios, valores o normas constitucionales29. Como ha señalado el TC peruano este tipo de sentencia es utilizada para remediar la violación del principio de igualdad que se produce como consecuencia de una omisión legislativa inconstitucional; así, ha dicho el TC que “al extenderse los alcances de la norma a supuestos o consecuencias no previstos para determinados sujetos, en puridad lo que la sentencia está consiguiendo es homologar un mismo trato con los sujetos comprendidos inicialmente en la ley cuestionada”30. 1.3.3. Sentencias sustitutivas Aquí lo que realiza el TC es sustituir a una parte del texto por otra formulada por el mismo en el nivel de interpretación; este tipo de fallo establece que el precepto es declarado inconstitucional “en cuanto prevé…” o señala “algo”, “en lugar de” otro aspecto que debería prever para ser constitucional. El TC peruano las ha conceptualizado señalando que “son aquellas en donde el órgano de control de la constitucionalidad declara la inconstitucionalidad parcial de una ley y, simultáneamente, incorpora un reemplazo o relevo del contenido normativo expulsado del ordenamiento jurídico; vale decir, dispone una modificación o alteración de una parte literal de la ley”31. 1.3.4. Sentencias exhortativas Estas sentencias son llamadas también de recomendaciones al legislador y engloban un conjunto de formulaciones o directrices que buscan la actuación del Poder Legislativo, significando así una obligación de 29 ����������������������������������������������������������������������������������� STC 0050-2004-AI, 0051-2004-AI, 0004-2005-AI, 0007-2005-AI y 0009-2005-AI (acumulados). El literal b) del artículo 55º del Decreto Ley N.º 20530, modificado por el artículo 7º de la Ley N.º 28449, que pretendía que la pensión de orfandad a los mayores de 18 años que seguían estudios universitarios. El Tribunal declaró inconstitucional la palabra “universitarios”, de modo tal que pueda interpretarse que el supuesto normativo se extienda también a quienes sigan satisfactoriamente estudios superiores. De esta forma, se evitaba la afectación al principio-derecho de igualdad consagrado en el artículo 2º inciso 2 de la Constitución. 30 STC 0004-2004-CC/TC, FJ 3.3.2. Vid. sobre las omisiones constitucionales y legales a FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, José Julio. La inconstitucionalidad por omisión. Teoría General. Derecho Comparado. El caso español. Civitas, Madrid, 1998, y CARPIO MARCOS, Edgar y ETO CRUZ, Gerardo. El Control Constitucional de la Omisiones Inconstitucionales e Ilegales. Reflexiones en torno al caso peruano. Edit. Fundap, México, 2004. 31 STC 0004-2004-CC/TC, FJ 3.3.3.

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Domingo García Belaunde / Gerardo Eto Cruz actuar del legislador que encuentra su origen en encargos constitucionales que exigen un concreto desarrollo legislativo ulterior. Las exhortaciones, por lo general, aparecen como obiter dictum, señalando principios que han de seguirse en la elaboración de una nueva ley, por lo que bien pueden admitirse varias formas de exhortaciones, que van desde el simple consejo32 hasta fórmulas más coactivas33. La praxis de esta sentencia en el Perú es, en muchos casos, permanente; en lo que respecta a la conceptualización de estas sentencias, el TC señala que son aquellas en donde el órgano de control constitucional declara la incompatibilidad constitucional de una parte o la totalidad de una ley o norma con rango de ley, pese a lo cual no dispone su inmediata expulsión del ordenamiento constitucional, sino que recomienda al Parlamento para que, dentro de un plazo razonable, expida una ley sustitutoria con un contenido acorde a las normas, principios o valores constitucionales. Sin embargo, en lugar de declarar su invalidez constitucional, le confiere al legislador un plazo determinado o determinable para que la reforme, con el objeto de eliminar la parte violatoria del texto fundamental. Los efectos de este tipo de sentencias, resultan ser muy particulares, por cuanto subyace en ella el concepto de vacatio setentiae, mediante el cual se dispone la suspensión de la eficacia de una parte del fallo; esto es, se modulan los efectos de la decisión en el tiempo, con lo cual, en parte, esta 32 STC 0048-2004-AI/TC, tras declarar infundado el proceso de inconstitucionalidad, dispone exhortar al Congreso de la República para que establezca los mecanismos legales pertinentes con el propósito de garantizar que la recaudación de la regalía minera cumpla con los objetivos señalados en la Ley y, también, para que diseñe y establezca mecanismos de control, información y transparencia de modo que la sociedad civil pueda efectuar el seguimiento del manejo y buen destino de los recursos. Además, para que se comprenda en la distribución de los montos recaudados, dispuesta por el artículo 4° de la Ley de Regalía Minera, a las Fuerzas Armadas y Policía Nacional. 33 STC 0023-2003-AI/TC. Corresponde al Caso del Código de Justicia Militar, en el cual el Tribunal resuelve “EXHORTAR al Poder Legislativo para que, en un plazo no mayor de 12 meses, dicte la legislación que corresponda, de acuerdo con lo expresado en esta sentencia. Este tiempo será contado a partir de la publicación de esta sentencia en el diario oficial, vencido el cual, automáticamente los efectos de ésta tendrán plena vigencia” (Numeral 3 del Fallo). Asimismo, más recientemente mediante STC 0008-2005-PI/TC recaída en el proceso de impugnación de la Ley Marco del Empleo Público, Ley N.º 28175, el fallo de Infundado se complementa con una exhortación al Congreso de la República para que con el carácter de prioritario y urgente apruebe, dirá “en la presente legislatura”, las leyes complementarias a la Ley Marco del Empleo Público a fin de iniciar la uniformidad, equidad y modernización del empleo público, elemento fundamental para un adecuado funcionamiento de la Administración Pública.

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La Sentencia Constitucional en el Perú figura se homologa con la versión de la vacatio legis o suspensión temporal de la entrada en vigencia de una ley aprobada por el Congreso. Igualmente, el TC se ha pronunciado en forma puntual que la exhortación de estos fallos puede concluir por alguna de las siguientes vías: a) Expedición de la ley sustitutiva y reformante de la norma declarada incompatible con la Constitución. b) Conclusión in totum de la etapa suspensiva; y, por ende, aplicación plenaria de los alcances de la sentencia. Dicha situación se da cuando el legislador ha incumplido con dictar la ley sustitutiva dentro del plazo expresamente fijado en la sentencia34. c) Expedición de una segunda sentencia. Dicha situación se produce por el no uso parlamentario del plazo razonable para aprobar la ley sustitutiva. Sobre el particular, el TC ha producido una importante cantidad de sentencias en esta materia, exhortando a los poderes del Estado; empero, dichos fallos, en puridad, no tienen efectos vinculantes. No obstante, puede ocurrir que en el segundo supuesto antes señalado, vincule posteriormente al legislador por su incumplimiento, y en el tercer supuesto, impuesta una recomendación encaminada a que efectúe el legislador una determinada actividad y éste no lo hiciera, sí sería posible una posterior sentencia que sí declare la inconstitucionalidad (sentenze monito)35. 1.3.5. Sentencias estipulativas Finalmente, el TC identifica a esta variante de sentencia estimativa manipulativa como aquella en donde el órgano de control de la constitucionalidad establece, en la parte considerativa de la sentencia, las variables conceptuales o terminológicas que utilizará para analizar y resolver una controversia constitucional. No obstante, bien cabe aquí formular una legítima crítica, porque se observa permanentemente sentencias que pretenden convertirse en pedagógicas, dando a entender que ellas cumplen un rol docente que consiste en hacer llevar ese saber a toda la comunidad. En realidad, las sentencias no están hechas ni pensadas para enseñar a litigantes y abogados, las sentencias no son para eso. Lo que debe hacerse en una sentencia es resolver un conflicto, despejar una duda o precisar un derecho36. 34 STC 0004-2004-CC/TC recaída en el Caso del Conflicto de Competencias por el presupuesto del Poder Judicial. 35 FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, José Julio. La justicia constitucional europea ante el siglo XXI. Tecnos, Madrid, 2002, pp. 123-124. 36 GARCÍA BELAUNDE, Domingo. “Las sentencias constitucionales”, en …..

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Domingo García Belaunde / Gerardo Eto Cruz 2. Sentencias desestimativas Desde las primeras reflexiones sobre la eficacia de las sentencias desestimativas pergeñadas por Piero Calamandrei37 hasta la actualidad, se podría decir que esta tipología es uno de los temas más complejos para el Derecho Procesal Constitucional, dado el laberinto de conceptos en torno a su naturaleza y a la forma como le ha adaptado cada particular modelo de jurisdicción constitucional38. Por lo pronto, las sentencias desestimatorias se expresan en: a) Sentencias desestimativas simples o puras, en donde el fallo desestima la postulación de algún proceso constitucional; el TC las califica como desestimación por rechazo simple, y en la que la judicatura constitucional resuelve declarar infundada la demanda presentada; y b) Sentencias interpretativas de desestimación, cuya decisión define la constitucionalidad de la norma “si se interpreta” o es “interpretada” en conformidad con lo que dispone el Tribunal Constitucional; a esta variante el TC la califica como “desestimación por sentido interpretativo” o “interpretación strictu sensu”; en cuyo caso el órgano de control de la constitucionalidad establece una manera creativa de interpretar una ley parcial o totalmente impugnada 39. El Tribunal Constitucional peruano, incorporando ciertas características propias de las sentencias de la jurisdicción ordinaria, ha señalado que “las sentencias desestimativas son aquellas que declaran según sea el caso, inadmisibles, improcedentes o infundadas las acciones de garantía o resuelven desfavorablemente las acciones de inconstitucionalidad”40. A diferencia de una compleja polémica que no ha amainado en España e Italia, respecto a los efectos de las sentencias desestimatorias, en nuestro ordenamiento procesal una sentencia desestimatoria en un proceso de inconstitucionalidad impide una nueva interpretación fundada en idéntico precepto constitucional; por otro lado, el rechazo de la demanda de inconstitucionalidad planteada con ocasión de un vicio formal de la ley, 37 CALAMANDREI, Piero. Estudios sobre el proceso civil. Traduc. de Santiago Sentís Melendo. Ediciones Jurídicas Europa-América. Buenos Aires, 1962, pp. 29 y ss. 38 BLASCO SOTO, María del Carmen. La sentencia en la cuestión de inconstitucionalidad. Bosch, Barcelona, 1995, p. 21. 39 Vid STC 0002-2005-PI/TC en la cual se realiza un análisis tanto de la validez formal y material de la ley impugnada, de forma que se resuelve que ésta es interpretada en el sentido más coherente con el texto fundamental. 40 STC 0004-2004-CC/TC, FJ 4.

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La Sentencia Constitucional en el Perú no obsta para que esta ésta pueda ser cuestionada ulteriormente por razones de fondo41. Con todo, el propio Colegiado Constitucional se ha interrogado si las decisiones desestimatorias del TC en los procesos de inconstitucionalidad tienen algún efecto y, de ser así, si éstas pueden “ejecutarse”. Conforme veremos luego, la propia Constitución le ha delineado en el art. 204 y en el art. 81 los aspectos procesales en torno a la ejecución de las sentencias en los procesos de control normativo. B)

Criterio material de clasificación de las sentencias constitucionales

Como ya se ha señalado, bien cabe identificar, al menos por razones propedéuticas, este último criterio, teniendo en cuenta los efectos que realmente dispone el fallo respecto al contenido normativo del precepto cuestionado. Este criterio material resulta válido, como ha apuntado en su momento Javier Díaz Revorio42, si se repara en lo siguiente: a) Todas las sentencias interpretativas que realiza el Tribunal Constitucional son materialmente estimatorias; toda vez que del archipiélago de interpretaciones que puede presentar una norma, al menos una de ellas es contraria a la Constitución; o que parte del contenido normativo es inconstitucional; por lo que una sentencia interpretativa debería ser siempre formalmente de estimación; b) Todas las sentencias que formalmente son interpretativas de desestimación, materialmente son interpretativas de estimación en sentido amplio. En efecto, estas sentencias pueden rechazar una o varias –o todas menos una- entre las aristas de interpretación que puede generar una norma; esto es, las sentencias serán materialmente interpretativas estimatorias en sentido estricto; empero, se presentan sentencias interpretativas formalmente desestimatorias que enmascaran en realidad pronunciamiento que pueden ser de tipologías reductoras, aditivas o sustitutivas; o, finalmente, sentencias formalmente aditivas que contienen en realidad un pronunciamiento materialmente reductivas. 41 Vid. los trabajos de CARPIO MARCOS, Edgar. “El proceso de inconstitucionalidad en el Código Procesal Constitucional” y CASTAÑEDA OTSU, Susana Ynés. “El Proceso de Acción Popular: Un análisis preliminar”, ambos en Introducción a los procesos constitucionales. Comentarios al Código Procesal Constitucional. Jurista Editores, Lima, 2005, pp. 215-268. 42 DÍAZ REVORIO, Javier. Las sentencias interpretativas del Tribunal Constitucional. Op. cit. pp. 64-65.

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Domingo García Belaunde / Gerardo Eto Cruz III. LO QUE DEFIENDEN LAS SENTENCIAS CONSTITUCIONALES Lo que normalmente ha caracterizado a toda decisión constitucional y ha perfilado su régimen jurídico, es el objeto o materia que va a definir; esto es, en torno a qué materias relevantes de naturaleza constitucional se va a pronunciar o va a defender. El art. II del TP del C.P.Const. define los fines de los procesos constitucionales como son: garantizar la primacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales. Del conjunto de procesos constitucionales que existen en el Perú, se podrá apreciar que las sentencias de cada proceso constitucional van a defender por un lado los derechos fundamentales; el cumplimiento de las normas o actos administrativos, la jerarquía normativa y la competencia o atribuciones asignadas por la Constitución a los distintos poderes del Estado, los órganos constitucionales, los gobiernos regionales o municipales. En mérito a esto, y apelando a los contenidos de la jurisdicción constitucional que delineara en su momento Mauro Cappelletti; bien se pude distinguir: a) las sentencias constitucionales que defienden la parte dogmática de la Constitución; y b) las sentencias que defienden la parte orgánica de la Constitución. 3.1. Sentencias que tutelan la parte dogmática de la Constitución Aunque esta expresión sólo cabe identificarla por razones estrictamente expositivas o pedagógicas, dado que para ahondar el análisis tenemos que dividir y hacer categorías no necesariamente tajantes, aludimos a este tipo de sentencias que giran en torno a la defensa de los derechos fundamentales, y que forman parte de cuatro procesos constitucionales “compartidos”; puesto que prima facie, son conocidos por la judicatura ordinaria; y luego si ocurre una sentencia desestimativa o denegatoria de la pretensión del actor; éste puede recurrir al Tribunal Constitucional vía el recurso de agravio constitucional. Estas sentencias son las que derivan de los procesos de Hábeas Corpus, Amparo, Hábeas Data e incluso bien cabe identificar aquí al Proceso de Cumplimiento. A continuación pasaremos revista de modo somero los derechos que van a defender cada una de estas sentencias, según fuere la naturaleza del proceso constitucional que entra en juego.

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La Sentencia Constitucional en el Perú 1.1.1. Sentencias de Hábeas Corpus Van a girar en torno a la defensa de la libertad individual en sus múltiples dimensiones: ello fluye en términos meridianos de su propia configuración constitucional de la doctrina y de una práctica secularizada que dimana de tiempos inmemoriales. (Art. 200. inc. 1 de la Constitución)43. El C.P.Const. precisa en el art. 25 los derechos que defiende: “Procede el Hábeas Corpus ante la acción u omisión que amenace o vulnere los siguientes derechos que, enunciativamente, conforman la libertad individual”; y a partir de dicha disposición se enuncian diversas dimensiones en 17 incisos; adicional a ello debemos señalar que la Constitución sin precedente alguno –si tomamos como referencia desde la Constitución de 1920 hasta la de 1979- establece que las sentencias de Hábeas Corpus defienden igualmente los “derechos constitucionales conexos a la libertad individual”; situación que, si bien es redundante, se le ha querido dotar de un eufemismo que incide en cualquier otra dimensión vinculada a la libertad individual. El Código le ha designado al Hábeas Corpus un régimen específico sobre el contenido de las sentencias estimativas. El contenido de las sentencias estimativas del Hábeas Corpus se encuentra señalado en el art. 34 del C.P.Const., conforme veremos luego en torno a la ejecución de este tipo de sentencias. 1.1.2. Sentencias de Amparo Probablemente es el proceso constitucional de mayor presencia ante el TC44. Las sentencias de este tipo de procesos van a girar en torno a la defensa de los derechos constitucionales. La Constitución a este respecto en el art. 200, inc. 2 establece que el amparo procede frente a la violación a amenaza de “los demás derechos reconocidos por la Constitución”; con excepción de la libertad individual y de los derechos establecidos en el art. 2, inc. 5 y 6 que van a ser tutelados por las sentencias de los procesos de Hábeas Data. El C.P.Const. al pronunciarse sobre los derechos que tutela el amparo (art. 5.1. y 38) le ha perfilado una naturaleza subsidiaria o residual frente a la antigua legislación que, con intermitencias el TC, aludía que eventualmente era alternativa, y en otras, subsidiaria; con todo, estas 43 GARCÍA BELAUNDE, Domingo. El Hábeas Corpus en el Perú. Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Lima, 1979. 44 Así, de las 10,161 sentencias publicadas en el período 2006, 6,870 corresponden al amparo; 2,231 a procesos de cumplimiento; 721 a Hábeas Corpus; 36 a inconstitucionalidad; 9 a procesos de Hábeas Data; 5 a conflictos competenciales; y 289 quejas. Vid. estas cifras en CARPIO MARCOS, Edgar y GRANDEZ CASTRO, Pedro. “El Tribunal Constitucional peruano cumple 10 años de su reinstalación (Reporte de su labor jurisdiccional durante el año 2006)”, trabajo aún inédito y por publicar.

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Domingo García Belaunde / Gerardo Eto Cruz situaciones han sido vadeadas ya por la actual legislación. El Código, igualmente establece ciertos contenidos que debe tener una sentencia estimativa en un proceso de amparo, como son las siguientes. 1.1.2.1. Contenido de las sentencias estimativas de amparo El art. 55 del Código establece que la sentencia que declara fundada la demanda de amparo contendrá alguno o algunos de los siguientes pronunciamientos: 1. Identificación del derecho constitucional vulnerado o amenazado; 2. Declaración de nulidad de la decisión, acto o resolución que hayan impedido el pleno ejercicio de los derechos constitucionales protegidos con determinación, en su caso, de la extensión de sus efectos; 3. Restitución o restablecimiento del agraviado en el pleno goce de sus derechos constitucionales ordenando que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de la violación; 4. Orden y definición precisa de la conducta a cumplir con el fin de hacer efectiva la sentencia. El Código, igualmente establece, que el Juez puede establecer otros efectos de la sentencia atendiendo al caso concreto. 1.1.3. Sentencias de Hábeas Data Este proceso constitucional fue por vez primera incorporado en la Constitución vigente de 1993, ubicándose normativamente en el art. 200, inc. 3, cuya procedencia gira contra cualquier autoridad, funcionario o persona que vulnera o amenaza los supuestos establecidos en el art. 2, incisos 5 y 6 de la Constitución; por lo que las sentencias en este proceso van a tutelar determinados derechos específicos, que han sido desarrollados al hilo del actual art. 61 que desarrolla tanto el acceso a la información de las reparticiones públicas, como la autotutela de la información personalizada. En efecto, la sentencia de Hábeas Data va a regular los mismos contenidos que se aplican supletoriamente para la sentencia de amparo (art. 55 y 65 del C.P.Const.), pronunciándose en forma más explícita en torno a los siguientes derechos: a) Acceder a información que obre en poder de cualquier entidad pública, ya se trate de la que generen, produzcan, procesen o posean, incluida la que obra en expedientes terminados o en trámite, estudios, dictámenes, opiniones, datos estadísticos, informes técnicos y cualquier otro documento que la administración pública tenga en

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La Sentencia Constitucional en el Perú su poder, cualquiera que sea la forma de expresión, ya sea gráfica, sonora, visual, electromagnética o que obre en cualquier otro tipo de soporte material. b) Conocer, actualizar, incluir y suprimir o rectificar la información o datos referidos a su persona que se encuentren almacenados o registrados en forma manual, mecánica o informática, en archivos, bancos de datos o registros de entidades públicas o de instituciones privadas que brinden servicio o acceso a terceros. Asimismo, a hacer suprimir o impedir que se suministren datos o informaciones de carácter sensible o privado que afecten derechos constitucionales. 1.1.4. Sentencias de Cumplimiento Tienen por objeto ordenar que el funcionario o autoridad pública que ostenta una conducta omisiva, contumaz o renuente, dé cumplimiento de lo que dispone una norma legal, o ejecute un acto administrativo firme; o se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución administrativa, o dictar un reglamento. Este proceso se ve regulado en sede constitucional en el art. 200, inc. 6 y, específicamente el objeto o materia de pronunciamiento del fallo, en el art. 66 del C.P.Const. 1.1.4.1. Contenido de la sentencia estimativa en el proceso de cumplimiento Igual que los demás procesos constitucionales de la libertad, el legislador ha establecido en el art. 72 del C.P.Const. que la sentencia que declara fundada la demanda se pronunciará preferentemente respecto a: 1. La determinación de la obligación incumplida, 2. La orden y la descripción precisa de la conducta a cumplir, 3. El plazo perentorio para el cumplimiento de lo resuelto, que no podrá exceder de 10 días, 4. La orden a la autoridad o funcionario competente de iniciar la investigación del caso para efectos de determinar responsabilidades penales o disciplinarias, cuando la conducta del demandado así lo exija. 1.1. Sentencias que tutelan la parte orgánica de la Constitución Como ha sido delineada hoy por consenso en la doctrina, la tutela de la parte orgánica de la Constitución45, responde a la protección directa de las 45 FIX-ZAMUDIO, Héctor. Derecho Constitucional Mexicano y Comparado. 2º ed. Porrúa y UNAM, México, 2001, p. 211.

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Domingo García Belaunde / Gerardo Eto Cruz disposiciones y principios constitucionales que consagran las atribuciones de los diversos órganos del poder, y en este sector se ubica el control de la constitucionalidad de las leyes que según los modelos aunque relativizado en los actuales tiempos, se presentan como control abstracto, asignado a una magistratura especializada como es el Tribunal Constitucional. El modelo peruano de jurisdicción constitucional cuenta con tres procesos constitucionales, de los cuales como característica fundamental radica en que son procesos exclusivos y no compartidos como ocurría con los procesos que forman parte de la jurisdicción constitucional de la libertad. Estos procesos son: a) la Acción Popular que es de competencia exclusiva del Poder Judicial; b) el Proceso de Inconstitucionalidad; y c) El Proceso Competencial; estos últimos de competencia exclusiva del Tribunal Constitucional (art. 200, inc. 1 y 3 de la Constitución). Por lo pronto, estos procesos garantizan la primacía y la defensa de la Constitución frente a infracciones contra su jerarquía normativa (art. 2 del TP y art. 55 del C.P.Const); y por otro lado, el proceso competencial va a girar en torno a los conflictos que se susciten frente a las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución o las Leyes Orgánicas que delimiten los ámbitos propios de los poderes del Estado, los órganos constitucionales, los Gobiernos Regionales o Municipales. Veamos cada una de las sentencias y los derechos y principios que tutelan. 1.1.1. Sentencias en el Proceso de Inconstitucionalidad La finalidad del proceso de inconstitucionalidad es la defensa de la Constitución; tal y como se desprende del art. II del TP del C.P.Const. y de su regulación específica establecida en el art. 75 del C.P.Const.; defensa que, por lo demás, es de la dimensión de la norma jurídica suprema formal y estática, como también de la norma material y dinámica. En consecuencia con ello, el art. 75 del C.P.Const. señala que el proceso de inconstitucionalidad tiene por finalidad “la defensa de la Constitución frente a infracciones contra su jerarquía normativa”. Esta norma alude al principio de jerarquía normativa, que es el que en última y definitiva instancia determina la validez o invalidez constitucional de una ley o norma con rango de ley. En mérito a ello, una norma infraconstitucional será valida sólo si compatibiliza formal y materialmente con la Norma Superior, como es en este caso la Constitución, de lo que se desprende que el parámetro del control de la constitucionalidad de las leyes está siempre integrado prima facie por un Comando Normativo Mayor: la Constitución; por otro lado, las sentencias del control abstracto giran también en torno al principio de competencia de los distintos órganos constitucionales, a fin de evaluar su validez o inva2442

La Sentencia Constitucional en el Perú lidez constitucional de las citadas normas con rango de ley. Igualmente el parámetro del control de constitucionalidad está integrado por el bloque de constitucionalidad (art. 79 del C.P.Const.). En efecto, expresa el citado art. 79 que: “Para apreciar la validez constitucional de las normas el Tribunal Constitucional considerará, además de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona”. A partir de este delineamiento, el TC ha realizado un desarrollo de tipologías de “infracciones constitucionales”, al hilo del propio art. 75 que distingue infracciones: a) por la forma o por el fondo; b) parcial o total; y c) directa o indirecta46. Por otro lado, el TC reconoce que los procesos de inconstitucionalidad tiene una “doble dimensión”. Así, mediante este proceso se le confía al TC realizar un control de constitucionalidad de las leyes y las normas con rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamento del Congreso, ordenanzas regionales y ordenanzas municipales. Así, quien residencia una pretensión del control abstracto no persigue la tutela de intereses subjetivos, sino la “defensa de la Constitución”, como norma jurídica suprema. No empece ello, aún cuando este proceso gira en torno al juicio de incompatibilidad abstracta entre dos fuentes de distinta jerarquía, también tiene una dimensión subjetiva, en virtud a que, conforme se ha precisado, son fines de los procesos constitucionales garantizar la primacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales, según prescribe el art. II del TP. En buena cuenta, si bien el control concentrado se endereza a un fin como es defender la supremacía normativa de la Constitución, deponiendo del sistema jurídico aquellas normas que la contravienen, en los hechos igualmente tienen como fin mediato, impedir su aplicación, esto es, evitar que se generen afectaciones concretas (subjetivas) a los derechos fundamentales de la persona. Incluso en nuestro sistema se pueden dar casos de declarar la nulidad de aplicación normativa pasada para casos en materia tributaria y en materia penal, conforme veremos en el acápite correspondiente a los efectos de las sentencias en el tiempo. 1.1.2. Sentencias en el Proceso de Acción Popular En lo que corresponde a este proceso, igualmente la sentencia va a defender la jerarquía normativa contra los reglamentos, normas administra46 Vid. la tipología de las infracciones inconstitucionales realizada por el Tribunal Constitucional en la STC 0020-2005-PI/TC y 0021-2005-PI/TC (Acumulados), FJ 21 al 29.

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Domingo García Belaunde / Gerardo Eto Cruz tivas y resoluciones de carácter general, cualquier que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso. En consecuencia, se trata de un control abstracto, similar al proceso de inconstitucionalidad, pero que en este caso se trata de normas de naturaleza infralegal, que afectan a la ley (principio de legalidad) o a la Constitución (principio de constitucionalidad). Las normas infralegales que pueden motivar, fuera de las normas administrativas, un proceso de Acción Popular dentro de las normas reglamentarias del Ejecutivo son las siguientes: decretos supremos, resoluciones supremas, resoluciones ministeriales, resoluciones viceministeriales, resoluciones directorales, directivas, circulares, oficios y memorándums. 1.1.3. Sentencias en el proceso competencial Este proceso, a tenor de lo dispuesto por el art. 109 del C.P.Const., tiene por objeto conocer los conflictos que se susciten sobre los ámbitos de competencia y atribuciones que la Constitución o las leyes orgánicas le confieren a los poderes del Estado, los órganos constitucionales (como son el Consejo Nacional de la Magistratura, el Jurado Nacional de Elecciones, el Ministerio Público, la Defensoría del Pueblo, el Tribunal Constitucional, entre otros), los Gobiernos Regionales y Municipales. En este sentido, el TC ha establecido que para la procedencia del proceso competencial es necesario que concurran en el conflicto de atribuciones o funciones dos elementos: uno subjetivo y otro objetivo. El primero, hace referencia a que los sujetos con legitimidad para actuar, deben ser los órganos constitucionales, poderes del Estado o gobiernos locales o regionales; mientras el elemento objetivo establece que la materia del conflicto debe tener una dimensión constitucional, es decir debe tratarse de competencias o atribuciones derivadas de la Carta Fundamental o de las Leyes Orgánicas respectivas, quedando, de este modo, excluido de la competencia del Tribunal cualquier conflicto de materia administrativa o de otra índole. Por otro lado, lo que se busca en la contienda es que los órganos constitucionales respeten el orden de competencias establecido por la Constitución y las leyes integrantes del denominado bloque de constitucionalidad; en tal situación se verifica una doble finalidad en el proceso competencial, a la cual respondería la sentencia que va a defender o resolver: el pronunciamiento sobre la titularidad de una competencia y

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La Sentencia Constitucional en el Perú la legitimidad de determinada decisión (expresada en alguna disposición, acto o resolución), emitida con vicio de incompetencia. IV. EJECUCIÓN DE SENTENCIAS CONSTITUCIONALES IV.1. Preliminares La ejecutabilidad de las sentencias, es algo que desde siempre ha sido previsto en el ordenamiento procesal. Si el proceso es la vía adecuada y moderna para resolver los conflictos existentes en la sociedad, es evidente que su resultado final, el que ya no puede ser impugnado, deba ser ejecutado, es decir, cumplido en sus términos. O lo que es lo mismo, dar cumplimiento a lo establecido en la sentencia. Y para esto se ha dispuesto, en términos generales, de dos tipos de medidas: unas durante el proceso, las llamadas medidas cautelares, y otras, al finalizar: de hecho, ambas terminan al final buscando exactamente lo mismo, con la diferencia de que las primeras, por su precedencia en el orden del tiempo, podrían garantizar mejor los resultados de la ejecución. Y terminado el proceso, la ley establece una serie de pautas para cumplir lo que ordena la sentencia. Y generalmente, eso se cumple y se puede cumplir. En materia penal la situación es clara, pues tratándose de delitos, es el Estado el que tiene a su cargo el cumplimiento de lo mandado por el Juez (normalmente, privación de la libertad). No empece, la ejecución penal puede ser complicada y de hecho llevar mucho tiempo (por ejemplo, una condena de prisión). Y quizá con menos complejidad, la sentencia civil puede también presentar algunas aristas. Pero se dan casos en los cuales una sentencia no puede ejecutarse. Pero el que no pueda ejecutarse, no siempre es un problema de carácter jurídico, sino más bien, de situaciones no jurídicas, que se dan en la realidad social y política, que no la hacen posible. Por ejemplo, tratándose de una obligación personalísima, un pintor obligado a hacer un cuadro, fallece tan pronto le notifican el falto final. O cuando el deudor quiebra o el bien dado en garantía desaparece. En estos supuestos, queda un crédito, pero no siempre es posible hacerlo efectivo. Y en materia penal también pueden darse situaciones similares (muerte del condenado, indulto, etc.). En otras palabras, si bien en principio las sentencias son para cumplirse, a veces no pueden cumplirse-no siempre- pero sucede. O se cumplen a medias. Y quizá por eso los manuales e incluso tos tratados en materia procesal civil-por ejemplo-no dedican espacio ni re45

Domingo García Belaunde / Gerardo Eto Cruz flexión a las sentencias que no pueden ejecutarse, cuando esto sucede por situaciones sociales o políticas, ajenas a la previsión jurídica. Y el tema, con las excepciones que nunca faltan, no ha merecido mayor atención de los estudiosos47. En el procesalismo civil clásico se regula normalmente la ejecución de las sentencias; para ello se parte del esquema de la existencia de un proceso de declaración que ha finalizado con una sentencia, en la que se ha estimado la pretensión, y se ha dispuesto una condena al demandado. Partiendo de esta sentencia, se hace necesaria una actuación posterior que acomode la realidad fáctica al deber ser establecido en la misma. Sin embargo, actualmente se sostiene que la sentencia constitucional se presenta como orden privilegiada y como “cosa interpretada”. En tal situación, la ejecutabilidad de la sentencia constitucional no se desprende de la “naturaleza” de condena o de lo que ella represente, sino de la posición que le otorga el sistema constitucional a las decisiones del máximo tribunal jurisdiccional del país. Así, la ejecución de las sentencias constitucionales refleja la forma como se encuentra diseñado el modelo y la organización de la jurisdicción constitucional. La problemática peruana de la actuación, ejecución o cumplimiento de las sentencias constitucionales, reviste una particular complejidad, dado que en el Perú existe un modelo distinto a los clásicos que, en su momento, identificara Cappelletti y que hoy incluso ha sido desbordado por heterodoxos modelos que relativizan los clásicos modelos europeo o americano48. En efecto, reconociendo que el modelo peruano de jurisdicción constitucional es dual o paralelo49, donde se manifiesta una coexistencia armónica de un órgano jurisdiccional ordinario con un órgano concentrado, ambas judicaturas comparten diversos procesos constitucionales a través de un mecanismo de coordinación. Así, el propio TC ha reconocido que “para una mejor defensa de los derechos en la fase de la ejecución [existen] una cadena de mando entre las decisiones de la 47 Canales, Carolina. “Eficacia de las sentencias del Tribunal Constitucional”. En Gaceta del Tribunal Constitucional, N.º 6, abril-junio2007 ,http://gaceta.tc.gob.pe/ img_upload/e9cd369e9802640e14ca53f5 a13e1a36/Cumplimiento_de_las_sentencias_del_TC_1.pdf. 48 FERNÁNDEZ SEGADO, Francisco. La justicia constitucional ante el siglo XXI: la progresiva convergencia de los sistemas americano y europeo-kelseniano. UNAM, México, 2004. 49 GARCÍA BELAUNDE, Domingo. “La jurisdicción constitucional y el modelo dual o paralelo”, en Derecho Procesal Constitucional. Temis, Bogotá, 2001, pp. 129 y ss.

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La Sentencia Constitucional en el Perú máxima instancia jurisdiccional y las instancias judiciales que actuarán las sentencias en estos casos”50. No obstante lo arriba anotado, es claro que los mecanismos de ejecución o actuación de las sentencias constitucionales varían, según se trate de sentencias constitucionales que tutelan la parte orgánica de la Constitución (control abstracto vía Proceso de Inconstitucionalidad y Acción Popular), de las sentencias que tutelan la parte dogmática de la Constitución (tutela de las libertades y derechos fundamentales, vía el Hábeas Corpus, Amparo, Hábeas Data). De los siete procesos constitucionales con que cuenta la jurisdicción constitucional peruana, todas están dotadas de un conjunto de regulaciones a fin de concretizar en la realidad lo que ha resuelto el fallo constitucional. Conforme veremos luego, en lo relativo a las sentencias de los procesos constitucionales de la libertad –y que hemos calificado como sentencias que defienden la parte dogmática de la Constitución-, el Código establece en el art. 22 el régimen de la actuación de las sentencias para los cuatro procesos de la jurisdicción constitucional de la libertad. Mas, el legislador le ha dotado de ciertas características particulares a cada proceso respecto a la ejecución de las sentencias. Así, en el caso del Amparo, estas disposiciones especiales se ubican en el art. 59; en el Hábeas Data, el art. 63 regula la ejecución anticipada de las sentencias; y en el proceso de cumplimiento, el art. 63 sobre ejecución de las sentencias reenvía el tema al art. 22 sobre la actuación de sentencias. En materia de los procesos de inconstitucionalidad y acción popular, su regulación se encuentra diseñada en los arts. 81 al 83 y en el caso del proceso competencial el art. 113 establece igualmente los efectos de esta sentencia constitucional. 4.2. Las sentencias constitucionales: ¿sentencias declarativas, constitutivas o de condena? No cabe duda que la ejecución y cumplimiento de toda sentencia está determinada por su contenido; por lo que cabe auscultar qué naturaleza entraña las sentencias constitucionales dado que las sentencias del control abstracto –inconstitucionalidad y acción popular- van a ser diametralmente distintas a las sentencias, por ejemplo de cumplimiento; o, en el caso de amparo que pretende restituir algún derecho fundamental amenazado o violado; o, en suma, a que se disponga el cumplimiento de alguna situación concreta. 50 STC 4119-2005-PA/TC, FJ. 15.

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Domingo García Belaunde / Gerardo Eto Cruz Es sabido que en la teoría general del proceso existe una clasificación de sentencias según las particularidades de cada una; por lo que la doctrina admite consensualmente una clasificación tripartita: sentencias de condena, sentencias declarativas y sentencias constitutivas51. En mérito a esta clasificación el Tribunal Constitucional peruano ha recogido esta postura cuando señala “Sabido es que en la clásica clasificación de las sentencias, éstas suelen identificarse en función del contenido de su parte dispositiva, esto es, si declaran un derecho o una situación jurídica preexistente a la sentencia (sentencias declarativas), si constituyen un derecho o una posición jurídica con relación a un objeto o situación (sentencias constitutivas) y si ordenan compulsivamente la realización de determinados actos establecidos en el proceso tras verificarse la trasgresión del orden legal (sentencias de condena)”. Así, bien puede señalarse que las sentencias que tutelan los derechos fundamentales son sentencias de condena; puesto que contienen un mandato ejecutivo, y por ende se trata de resoluciones que pueden ser objeto de ejecución forzosa. Así, fluye de lo que establece el pórtico del art. 1 del C.P.Const. cuando prescribe que los procesos constitucionales de la libertad tienen como fin “reponer” las cosas al estado anterior a la violación o amenaza de violación de un derecho constitucional. Igualmente cuando se dispone “el cumplimiento de un mandato legal o de un acto administrativo”. A partir de esta normatividad el TC ha señalado que la condena, en consecuencia, viene impuesta a partir de la verificación de que se ha violado o amenazado un bien o un derecho de naturaleza constitucional (arts. 5.1 y 38 del mismo C.P.Const.). Si bien no es de conocimiento pleno, tratándose de un proceso de tutela urgente, es deber del órgano que otorga la tutela la constatación de los hechos que se alegan, a efectos de que lo que se exige posteriormente en etapa de ejecución no sea el producto de la arbitrariedad o del absurdo. Sin embargo, aun reconociendo que este tipo de sentencias son de condena, existe todo un mar de fondo en esta compleja problemática, por cuanto “el juez constitucional no sólo “ejecuta” los mandatos de la Constitución referidos a los derechos fundamentales, sino que esta tarea es, a menudo, una ardua actividad de valoración interpretativa, de ponderaciones, en síntesis de “creación” y por tanto, en algún sentido, se trata también de sentencias constitutivas”52. 51 Vid. por ejemplo a CHIOVENDA, Giuseppe. Curso de derecho procesal civil. Vol. 6. Oxford University Press, México, 1999, pp. 71-99; PODETTI, Ramiro. Derecho Procesal Civil, Comercial y Laboral. Tratado de los Actos Procesales. T II. Ediar, Buenos Aires, 1955, p. 404. 52 STC 4119-2005-PA/TC, FJ 24.

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La Sentencia Constitucional en el Perú En este marco situacional se puede concluir que las sentencias constitucionales, según la naturaleza de lo que van a resolver, bien podrían ser de la siguiente manera: a) Sentencias de condena, para los casos de Hábeas Corpus, Amparo, Hábeas Data o Cumplimiento; b) Sentencias constitutivas, para los casos normalmente de Amparo cuando constituyen un derecho o una posición jurídica con relación a un objeto o a una situación que tenga que ver con un derecho de contenido constitucional directo; lo propio puede ser también para las sentencias de procesos de constitucionalidad, competenciales; c) Sentencias declarativas, normalmente expresadas en las sentencias del control abstracto de las normas vía la acción popular y en algunos casos la inconstitucionalidad; aunque no se descarta procesos de amparos; d) Sentencias mixtas, que pueden integrar, según la naturaleza de la pretensión, el carácter de constitutivas y a la vez de condena; o puede presentarse sentencias declarativas y a la vez de condena. Y así podrían desarrollarse situaciones no excluyentes, por lo que esta clasificación sólo puede ser tenida en cuenta en función a su utilidad; de allí que el propio TC establece que puede utilizarse otra clasificación, ya no en función al decisum, sino en el tipo de pretensión. Así, el objeto del proceso determinará el tipo de respuesta de la judicatura que bien podrá pronunciarse sea como una sentencia declarativa, constitutiva o de condena; puesto que la materia o naturaleza del derecho violado influye en el pronunciamiento del juez constitucional. 4.3. Mecanismos de cumplimiento de la sentencia constitucional y facultades de coerción. El Tribunal Constitucional a pesar de reconocer que a nivel de la legislación procesal constitucional existen lacónicas y escuetas regulaciones sobre la ejecución de los fallos, ha ubicado, a través de una interpretación sistemática de dicha legislación, un conjunto de mecanismos de presión para que sus fallos se ejecuten en los términos allí resueltos. Así, entre las normas que se encuentran dotadas compulsivamente para estos fines ejecutivos, destacan las siguientes: a) La inmutabilidad de las decisiones del Tribunal Constitucional (art. 121 del C.P. Const.). b) La competencia para la ejecución de las sentencias en los procesos constitucionales de la libertad está en manos del juez que recibió la demanda (art. 22 del C.P.Const.). 49

Domingo García Belaunde / Gerardo Eto Cruz c) El principio de prevalencia de las sentencias constitucionales sobre cualquier otra decisión judicial. Esto tiene relevancia en el caso de decisiones que contienen condenas patrimoniales (art. 22 del C.P.Const.). d) El poder coercitivo de los jueces constitucionales incluye la posibilidad de ordenar el despido del funcionario que se resista al mandato contenido en una sentencia (art. 22 y 59 del C.P.Const.). Con todo, más allá de estos mecanismos genéricos, el Código le asigna regulaciones específicas a cada proceso constitucional que veremos inmediatamente. V. EJECUCIÓN DE SENTENCIAS EN HÁBEAS CORPUS, AMPARO Y HÁBEAS DATA El Código ha establecido una cláusula de sentencia tipo, cuyo contenido mínimo deben tener los procesos constitucionales de Hábeas Corpus, Amparo, Hábeas Data y Cumplimiento, ubicado en el art. 17, en la que establece que la sentencia que resuelve los procesos a que se refiere el presente título debe contener, según sea el caso, la decisión adoptada señalando en su caso el mandato concreto dispuesto. V.1. Ejecución de sentencias en Hábeas Corpus En lo que respecta a la sentencia de Hábeas Corpus, el art. 34 del Código establece los contenidos que debe tener una sentencia estimativa. Así, la norma establece que la resolución que declara fundada la demanda de Hábeas Corpus debe disponer las siguientes medidas, según la tipología de Hábeas Corpus que ha establecido el actual Código53. a) Hábeas Corpus reparador: El art. 25, inc. 7 establece que toda persona tiene derecho a no ser detenido sino por mandato escrito y motivado del juez o por las autoridades judiciales en caso de flagrante delito (art. 2, 24, f de la Constitución y art. 25, 7 del Código). Respecto a esta modali53 LANDA, César. “El Hábeas Corpus en el nuevo Código Procesal constitucional peruano”; MELÉNDEZ SÁENZ, Jorge M. “Análisis del modelo de Hábeas Corpus desarrollado en el Código Procesal constitucional”; HINOSTROZA PARIACHI, César. “El Hábeas Corpus y su regulación en el Código Procesal Constitucional”; y DONAYRE MONTESINOS, Christian. “En torno al Hábeas Corpus en el Código Procesal Constitucional peruano: Antecedentes, derechos tutelados, procedimiento y tipos de Hábeas Corpus”, en PALOMINO MANCHEGO, José F. (Coordinador). El Derecho Procesal Constitucional peruano. Estudios en homenaje a Domingo García Belaunde. Tomo I, Grijley, Lima, 2005.

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La Sentencia Constitucional en el Perú dad el Código establece el mandato específico que debe ordenar el juez, en este caso el efecto de la sentencia es la puesta en libertad de la persona privada arbitrariamente de este derecho (art. 34, inciso 1); b) Hábeas Corpus correctivo: Este Hábeas Corpus se ubica en el art. 25, inc. 17, que consiste en el derecho del detenido o recluso a no ser objeto de tratamiento carente de razonabilidad o proporcionalidad, respecto de la forma y condiciones en que se cumple el mandato de detención o la pena, procurando preventivamente o reparadoramente impedir tratos o traslados indebidos a personas detenidas legalmente. Así, el mandato específico puede ser que continúe la situación de privación de libertad de acuerdo con las disposiciones legales aplicables al caso, pero si el juez lo considera necesario, ordenará cambiar las condiciones de detención, sea en el mismo establecimiento o en otro o bajo la custodia de personas distintas de las que hasta entonces la ejercían (art. 34, inciso 2); c) Hábeas Corpus traslativo: Ubicado en el art. 25, 14; opera en los casos de los procesados, en que las autoridades judiciales o penitenciarias indebidamente pudieran estar prolongando su detención en un proceso judicial, o de los reos que ya han cumplido su condena, pero siguen en la cárcel. En este caso, el mandato es claro: poner el reo a disposición del Juez competente (art. 34 inc. 3). d) Para todas las demás variantes de Hábeas Corpus: Esto es innovativo (art. 1, párrafo segundo), preventivo (art. 2), excepcional (art. 23), restringido (25. 13), instructivo (25.16), el Código establece que el mandato disponga el cese del agravio producido, disponiendo las medidas necesarias para evitar que el acto vuelva a repetirse (art. 34 inc. 4). Así, el TC ha establecido complementariamente en este proceso que la sentencia debe ser ejecutada en forma inmediata, esto es, desde la fecha en que le es comunicada al emplazado por el órgano que emitió el fallo, independientemente del trámite de devolución de actuados al juez que conoció del proceso en primera instancia; en todo caso, corresponderá a éste verificar el cumplimiento de la misma o, de ser el caso, ante el incumplimiento de ella, adoptar las medidas necesarias para la inmediata ejecución de lo ordenado. Cuando ello ocurra, el juez ejecutor debe adoptar las siguientes medidas: a) Poner en conocimiento del Ministerio Público el incumplimiento a fin de que dicha entidad formule la denuncia pertinente, por el delito contra la libertad individual, dado que la sentencia que ordena el cese de la medida que restringe el derecho a la libertad individual, es manifiestamente contraria a la Constitución, pues afecta el derecho fundamental a la libertad individual y/o conexos, de manera ilegítima y arbitraria. 51

Domingo García Belaunde / Gerardo Eto Cruz b) Solicitar el apoyo de la fuerza pública para personalmente constituirse en el lugar donde se encuentra el agraviado en el proceso de hábeas corpus, con el objeto de proceder a ejecutar lo ordenado en la sentencia, en los términos previstos en ella. c) Disponer la ejecución de medidas complementarias e idóneas para el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia. En los casos citados, señala el TC en la citada sentencia, la medida adoptada debe estar debidamente sustentada y motivada54. Dichas medidas aquí precisadas in extenso, tienen su encaje constitucional en cada una. Veamos. a) La primera medida tiene su sustento en el artículo 8 del C.P.Const., el cual no sólo debe interpretarse en el sentido de que, de existir no solo indicios de la comisión de un delito verificada durante la tramitación del hábeas corpus, sino también durante la ejecución de la resolución recaída, no debe ignorarse que todo ciudadano está en la obligación de poner en conocimiento de la autoridad competente los hechos que podrían configurar un hecho delictivo, lo cual se desprende del artículo 38 de la Constitución, dado que todos los peruanos tienen el deber de defender el ordenamiento jurídico, y donde la comisión de un delito constituye una afectación al orden jurídico establecido. Esta obligación es mayor si se trata del juez a quien le compete actuar o verificar la ejecución de las sentencias emitidas en procesos constitucionales. b) La segunda medida se sustenta en los artículos 118.9 y 166 de la Constitución, debido a que existe la obligación del Presidente de la República de cumplir y hacer cumplir las leyes, de donde se deriva que aquel debe prestar y disponer los recursos necesarios cuando sean requeridos por las autoridades jurisdiccionales; amén de que la Constitución prevé como finalidad fundamental de la Policía Nacional del Perú la de mantener y restablecer el orden interno, así como la de prestar protección y ayuda a las personas y a la comunidad, garantizando el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio, por lo que le corresponde prevenir, investigar y combatir la delincuencia. Como complemento de estas medidas, resultan de aplicación a los procesos de hábeas corpus, las reglas tipo que están previstas en los procesos de amparo; e incluso lo pertinente en el supuesto del art. 60 del C.P.Const., relativo a la represión de actos homogéneos. 54 STC 4119-2005-PA/TC, FJ 53.

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La Sentencia Constitucional en el Perú 1.2. Ejecución de sentencias en el Amparo y Hábeas Data Aparte del art. 17 del C.P.Const. que resulta aplicable para los cuatro procesos constitucionales de la libertad, se ubica en términos específicos el art. 22 y el art. 59 que regulan la actuación y la ejecución de las sentencias estimativas. Si bien el Código ha regulado la ejecución de sentencias particularmente para el proceso de amparo; en aplicación de los arts. 65 y 74, supletoriamente se extienden dichas reglas igualmente para las sentencias de los procesos de hábeas data y cumplimiento. La regla prima radica básicamente en el art. 59, en donde se precisa que toda sentencia firme que declara fundada la demanda debe ser cumplida dentro de los dos días siguientes de notificada. Este plazo puede ser duplicado cuando la conducta ordenada sea fruto de una omisión, esto es, cuando aquel que ha sido emplazado se encuentre en la obligación de seguir una conducta o realizar un acto o conjunto de actos en la forma precisada en la sentencia. 1.3. Las medidas coercitivas previstas para la ejecución de la sentencia El artículo 22 en el tercer párrafo establece todo un procedimiento a seguir en caso de incumplimiento, pudiendo el juzgador establecer los apercibimientos necesarios para la ejecución de las sentencias recaídas tanto en los procesos de amparo como en los de hábeas data y cumplimiento, tales como: a) La imposición de multas fijas o acumulativas. Así, el art. 22 establece que el monto de las multas lo establece discrecionalmente el Juez, fijándolo en Unidades de Referencia Procesal y atendiendo también a la capacidad económica del requerido. Su cobro se hará efectivo con el auxilio de la fuerza pública, el recurso a una institución financiera o la ayuda de quien el juez estime pertinente. El Juez puede decidir que las multas acumulativas asciendan hasta el cien por ciento por cada día calendario, hasta el acatamiento del mandato judicial; b) La destitución del responsable de la afectación de los derechos fundamentales. El art. 59, por otro lado, establece que si el obligado no cumpliera dentro del plazo establecido, el Juez se dirigirá al superior del responsable y lo requerirá para que lo haga cumplir y disponga la apertura del procedimiento administrativo contra quien incumplió. Transcurridos dos días, ordenará se abra procedimiento administrativo contra el superior y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del fallo. 53

Domingo García Belaunde / Gerardo Eto Cruz Asimismo, la norma establece que el juez ejecutor podrá sancionar por desobediencia al responsable y al superior hasta que cumpla su mandato, sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario; como complemento el art. 8 del Código establece que tratándose de autoridad o funcionario público, el juez penal podrá imponer como pena accesoria la destitución del cargo, ello en el caso en que se expida sentencia declarada estimativa en cualquiera de los procesos constitucionales de la libertad. Igualmente se ha establecido que no opera la obediencia debida como eximente de responsabilidad cuando se ha procedido por orden superior. c) Acusación constitucional y juicio político. El art. 8 in fine ha establecido que si el responsable inmediato de la violación fuera uno de los funcionarios comprendidos en el art. 99 de la Constitución, el juez debe dar cuenta inmediata a la Comisión Permanente para que proceda a formular la acusación constitucional, y según fuere el caso se inicie juicio político. d) Supuesto en que el obligado a cumplir la sentencia sea un funcionario público. Aquí el Juez puede expedir una sentencia ampliatoria que sustituya la omisión del funcionario y regule la situación injusta conforme al decisorio de la sentencia. Al respecto el TC ha señalado que “la segunda sentencia que tenga que expedirse, sea integrando o complementando la decisión recaída en el proceso constitucional, corresponde al mismo órgano que emitió la sentencia materia de ejecución, sin distorsionar el sentido de la fundamentación y el fallo de la primera sentencia firme, de modo tal que, en caso de que aquella sea impugnada, le corresponderá resolver el recurso a la instancia jerárquicamente superior”55. e) Cuando la sentencia firme contenga una pretensión monetaria. En este caso el obligado que se encuentre en imposibilidad material de cumplir dicha prestación deberá manifestarlo al juez, quien puede concederle un plazo no mayor a 4 meses, vencido el cual, serán de aplicación las medidas coercitivas señaladas en dicho art. 59. Igual que en el caso del proceso de hábeas corpus, la autoridad jurisdiccional debe hacer de conocimiento del Ministerio Público los hechos ilícitos que pudieran presentarse durante el trámite de ejecución de sentencia para los fines pertinentes (artículo 8 del C.P.Const.); e, igualmente, puede requerir el auxilio de la fuerza pública, para las diligencias que sean necesarias desarrollar con las garantías que aquella otorga.

55 STC 4119-2005-PA, FJ 56.

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La Sentencia Constitucional en el Perú 1.4. Otras herramientas procesales para la ejecución de las sentencias en los procesos constitucionales de la libertad El Tribunal Constitucional ha intentado sistematizar un conjunto de herramientas procesales, de las que se encuentra dotada la judicatura para afirmar su artillería y blindaje en la última etapa del proceso: su ejecución. Así, tenemos los siguientes rubros: a) El procedimiento para la represión de actos homogéneos: el art. 60 del Código establece que si sobreviniera un acto sustancialmente homogéneo al declarado lesivo en un proceso de amparo, hábeas data y de cumplimiento, podrá ser denunciado por la parte interesada ante el juez de ejecución. Se trata aquí de aquellos casos en los que el que ha resultado vencedor en cualquiera de estos procesos constitucionales se vea nuevamente afectado en sus derechos fundamentales. En consecuencia, estamos aquí ante sentencias estimativas; en este supuesto establece la norma que “la decisión que declara la homogeneidad amplía el ámbito de protección del amparo, incorporando y ordenando la represión del acto represivo sobreviniente”. Recientemente el TC ha delineado una construcción más orgánica de esta innovadora figura procesal que trae el Código y que ha sido desarrollada in extenso en la STC 5287-2008-AA. Así, el Colegiado precisa que “La represión de actos lesivos homogéneos es un mecanismo de protección judicial de derechos fundamentales frente a actos que presentan características similares a aquellos que han sido considerados en una sentencia previa como contrarios a tales derechos. En este sentido, lo resuelto en un proceso constitucional de tutela de derechos fundamentales no agota sus efectos con el cumplimiento de lo dispuesto en la sentencia respectiva, sino que se extiende hacia el futuro, en la perspectiva de garantizar que no se vuelva a cometer una afectación similar del mismo derecho”. Los fundamentos de este instituto se sustentan en la necesidad de garantizar la obligatoriedad de las sentencias ejecutoriadas y evitar el inicio de un nuevo proceso constitucional frente a actos que de forma previa han sido analizados y calificados como lesivos de derechos fundamentales. A este respecto el Tribunal Constitucional precisa las razones que legitimizan esta figura. 2.2.1 Evitar el desarrollo de nuevos procesos constitucionales 6. Un primer fundamento de la represión de actos lesivos homogéneos, que ha sido mencionado de forma expresa en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, lo constituye la necesi55

Domingo García Belaunde / Gerardo Eto Cruz dad de evitar que las personas afectadas en sus derechos por un acto homogéneo a aquél calificado como inconstitucional en un primer proceso, tengan que dar inicio a uno nuevo para cuestionarlo. En este sentido, el Tribunal ha señalado (STC 5033-2006PA, fundamento 5): “(…) mediante la represión de actos homogéneos se busca evitar que los justiciables se vean obligados a interponer una nueva demanda de amparo, en caso se configure un acto (u omisión) sustancialmente homogéneo al declarado lesivo de derechos fundamentales en un proceso de amparo”. Al no ser necesario el desarrollo de nuevos procesos constitucionales también se evita la existencia de decisiones contradictorias entre los órganos jurisdiccionales respecto a hechos que son homogéneos. Se busca, así, evitar que una persona que cuenta con una sentencia favorable, al acudir a otro proceso respecto a un acto lesivo homogéneo, se encuentre frente a una sentencia desfavorable. 2.2.2 Garantizar la obligatoriedad de las sentencias ejecutoriadas 7. Los procesos de tutela de derechos fundamentales, una vez que han finalizado con un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia, adquieren la calidad de cosa juzgada. Al respecto, el artículo 6º del Código Procesal Constitucional establece: “En los procesos constitucionales sólo adquiere la autoridad de cosa juzgada la decisión final que se pronuncie sobre el fondo”. 8. Como señala Devis Echandía, la institución de la cosa juzgada origina dos efectos: su inmutabilidad (efecto procesal) y su definitividad (efecto sustantivo). En efecto, afirma que56: “El primero (la inmutabilidad) impone a los jueces (…) la prohibición de entrar a resolver sobre el fondo de las pretensiones que han sido materia de la sentencia y les otorga la facultad de paralizar la acción que se ejercite con desconocimiento de ello. El segundo otorga definitividad a la declaración de certeza contenida en la sentencia (…), haciéndola indiscutible en nuevos procesos, y por eso les otorga a las partes el mismo derecho y les impone igual obligación que el efecto procesal”.

56 DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Teoría general del proceso. Aplicable a toda clase de procesos. Buenos Aires: Universidad, 2002, 3ra. edición, pp. 454 y 455.

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La Sentencia Constitucional en el Perú Sobre este tema, el mismo autor precisa que es importante distinguir entre los efectos de la cosa juzgada y de las sentencias ejecutoriadas. Con claridad señala57: “Debe tenerse cuidado de no confundir la cosa juzgada con la ejecutoria de la sentencia. Ésta se cumple cuando no hay recursos pendientes por no otorgarlos la ley o por haber pasado el término para interponerlos, cualquiera que sea la sentencia; aquélla es una calidad especial que la ley les asigna a algunas sentencias ejecutoriadas. No hay cosa juzgada sin ejecutoria, pero sí ésta sin aquélla. Igualmente importa saber que toda sentencia ejecutoriada obliga a las partes y debe cumplirse voluntariamente o en forma coactiva, aun cuando no constituya cosa juzgada. Por consiguiente, es un error decir que la obligatoriedad de la sentencia sea un efecto de la cosa juzgada, pues lo es de toda sentencia ejecutoriada (…). Toda sentencia ejecutoriada tenga o no efectos de cosa juzgada, es imperativa u obligatoria y si impone condena es además ejecutable (…). Luego no se trata de efectos de la cosa juzgada. Esta tiene influencia en aquellos, pero en cuanto los convierte en inmutables y definitivos, al excluir una revisión en proceso posterior y prohibir la nueva decisión del fondo, en caso de que alguna parte pretenda desconocerla”. 9. Al referirse a los fundamentos de la institución de la represión de actos lesivos homogéneos, el Tribunal Constitucional ha señalado que uno de ellos consiste en asegurar la plena eficacia de la cosa juzgada constitucional58, la cual ha sido definida de la siguiente manera59: “(…) lo que la Constitución garantiza, a través de su artículo 139º, inciso 260, es la cosa juzgada constitucional, la que se configura con aquella sentencia que se pronuncia sobre el fondo de la controversia jurídica, de 57 DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Ob. cit., pp. 426 y 456. 58 El Tribunal ha señalado en la STC Nº 5033-2006-PA, fundamento 5: “(…) mediante la represión de actos homogéneos (…) se pretende asegurar la plena eficacia de la cosa juzgada constitucional”. 59 STC Nº 6-2006-CC (caso Poder Ejecutivo vs. Poder Judicial), publicada el 22 de marzo del 2007 en la página web del Tribunal Constitucional, fundamento 70. 60 Este artículo señala: “Son principios y derechos de la función jurisdiccional: (…) 2. La independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional. Ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones. Tampoco puede dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada, ni cortar procedimientos en trámite, ni modificar sentencias ni retardar su ejecución. Estas disposiciones no afectan el derecho de gracia ni la facultad de investigación del Congreso, cuyo ejercicio no debe, sin embargo, interferir en el procedimiento jurisdiccional ni surte efecto jurisdiccional alguno”.

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Domingo García Belaunde / Gerardo Eto Cruz conformidad con el orden objetivo de valores, con los principios constitucionales y con los derechos fundamentales, y de acuerdo con la interpretación que haya realizado el Tribunal Constitucional de las leyes, o de toda norma con rango de ley, o de los reglamentos y de sus precedentes vinculantes, como lo prescriben los artículos VI y VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, respectivamente. Sólo de esa manera un ordenamiento constitucional puede garantizar a la ciudadanía la certeza jurídica y la predictibilidad de las decisiones jurisdiccionales”. Tomando en consideración las diferencias entre los efectos de la cosa juzgada y de las sentencias ejecutoriadas, es más apropiado señalar que la represión de los actos lesivos homogéneos se sustenta en la necesidad de garantizar los efectos de éstas últimas. b) El estado de cosas inconstitucionales: el Tribunal Constitucional ha hecho eco de la doctrina jurisprudencial dimanante de la Corte Constitucional de Colombia relacionado al estado de cosas inconstitucionales, a fin de dejar sentada una decisión con alcances generales cuando se ha verificado una práctica de renuencia sistemática y reiterada, que constituye una situación o comportamiento contrario a la Constitución (STC N.º 3149-2004-AC/TC), y que debe ser erradicado a fin de evitar una sistemática vulneración de los derechos fundamentales de un sector de la población. Para ello, el Tribunal Constitucional ha establecido, además, que el sustento del estado de cosas inconstitucionales, así como los fundamentos que permiten su superación, deben constituir precedente vinculante, conforme lo dispone el artículo VII del Título Preliminar del C.P.Const. En tal situación, al declararse tal estado de cosas inconstitucionales y establecidos los efectos perniciosos que se pretenden eliminar, corresponde que los jueces que conocen del proceso constitucional en el que se presenten situaciones análogas, emitan pronunciamiento conforme a la doctrina jurisprudencial establecida, debiendo entender que los actos impugnados –cuando ocurrieron luego de emitida la resolución que constituye precedente vinculante, o cuando, habiéndose notificado la misma, la autoridad competente no hubiera adoptado las medidas correctivas no sólo para que tales conductas o actos no vuelvan a repetirse, sino también para subsanar aquellas situaciones que se encuentran sometidas a revisión de una autoridad jurisdiccional– constituyen una voluntad renuente y atentatoria de los derechos ciudadanos de quienes han sido perturbados o perjudicados por la acción de la autoridad, entidad, funcionario o persona emplazada61. 61 Por ejemplo, en la STC 03149-2004-AC/TC en el FJ 21 el TC ha establecido que entre las consecuencias de la renuencia a acatar sentencias sobre el estado de cosas incons-

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La Sentencia Constitucional en el Perú Lo que genera el estado de cosas inconstitucionales son las sentencias con efectos más allá de las partes, por lo menos el TC en diversos procesos relacionados al Hábeas Data ha declarado el estado de cosas inconstitucionales con efecto más allá de las partes; sobre todo para procesos que pueden ser de amparos o hábeas data colectivos, o bien de amparos de naturaleza difusa o supra o transindividuales62. Con todo, la problemática que genera la declaración del estado de cosas inconstitucionales si bien constituye una audaz avanzada de la jurisdicción constitucional para afirmar la tutela de urgencia de derechos difusos o colectivos; el problema se presenta como reto en cuanto a la fase ejecutiva de dicha sentencia; porque puede ocurrir, como lo inquiere ya el TC que “quien decide con tal fuerza y deja en manos de quien no tiene tal poder la ejecución de lo decidido, corre el riesgo de perder en esta fase lo logrado con la sentencia”63, convirtiéndose dicha declaratoria en un triunfo pírrico o acaso una sentencia exhortativa de simple recibo. 1.5. Apremios adicionales que pueden aplicar los jueces ejecutores El Tribunal ha delineado que el juez ejecutor de los procesos constitucionales puede adoptar diversas medidas, pero que son las previstas únicamente en el Código Procesal Constitucional. Así, puede disponer la publicación en el diario oficial El Peruano, o en el encargado de las notificaciones y avisos judiciales de la localidad o el de mayor circulación, de extractos de la sentencia emitida, que permitan conocer el acto lesivo, el autor del mismo y el resultado del proceso, todo ello a cuenta de la parte interesada, y únicamente cuando ella lo solicite; igualmente, puede ordenar que se publique la sentencia o parte de ella, en forma visible, en las dependencias públicas de la localidad que se señalen, por el plazo que considere pertinente, para que la resolución sea de conocimiento general, permitiendo que la población pueda ejercer su derecho de analizar y criticar las resoluciones jurisdiccionales, previsto en el artículo 139.20 de la Constitución, aplicable también a las decisiones de los órganos que administran justicia en sede constitucional, en tanto desarrollan labores jurisdiccionales.

titucionales está entre otras disponer que se abra proceso penal por desacato de una sentencia del Tribunal Constitucional. 62 FERRER MAC-GREGOR, Eduardo y GIDI, Antonio: La tutela de los derechos difusos, colectivos e individuales homogéneos. Hacia un Código modelo para Iberoamérica. Porrúa, Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal., México, 2003. 63 STC 4119-2005-PA/TC, FJ 35.

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Domingo García Belaunde / Gerardo Eto Cruz 1.6. Apremios aplicables a los abogados de las partes En mérito a la aplicación supletoria que prescribe el art. IX del TP del C.P.Const., en la que se establece que en caso de vacío o defecto serán de aplicación supletoria los códigos procesales afines; el TC ha establecido que el juez constitucional, tanto durante el desarrollo del proceso como en la etapa de la ejecución, está en la obligación de verificar que los abogados de las partes cumplan los deberes establecidos en el art. 109 del Código Procesal Civil, en especial el establecido en el numeral 6, el cual establece la obligación de colaboración de los abogados en el proceso, bajo apercibimiento de ser sancionado por inconducta. Lo propio, deben ejecutar los actos que permitan determinar la responsabilidad patrimonial de éstos, conforme lo prescribe el art. 110 del citado Código Procesal Civil. Igualmente el TC ha insistido en la actuación temeraria o de mala fe de los letrados o defensores que resulta contraria a los fines del proceso constitucional, debiéndose poner en conocimiento de las instancias correspondientes tales conductas conforme lo establece el art. 111 y 112 del citado Código Procesal Civil, además de ejercer las facultades disciplinarias y coercitivas de los arts. 52 y 53 del mismo Código Adjetivo siempre que ello no conlleve la afectación de los derechos fundamentales de los abogados; todos estos apremios, por cierto, deben guardar encaje y fundamento en la motivación de las resoluciones judiciales en todas las instancias, entre las que se encuentra la etapa de la ejecución del proceso constitucional. 1.7. Responsabilidad de los jueces ejecutores Igualmente el Tribunal Constitucional ha delineado, como complemento de todo lo expuesto, una particular responsabilidad que tienen los jueces ejecutores en los procesos constitucionales. Así, si éstos no cumplen con actuar diligentemente para actuar las decisiones firmes recaídas en los procesos constitucionales, las partes interesadas podrán formular sus denuncias ante las autoridades administrativas competentes: ODICMA, OCMA, Oficina de Control Interno del Ministerio Público, Consejo Nacional de la Magistratura, entre otras; a fin de que se determinen si, en su actuación, el juez ejecutor ha incurrido en responsabilidad funcional, sea administrativa o penal, independientemente de otras que se deriven y cuyo ejercicio podría ser de acción privada.

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La Sentencia Constitucional en el Perú 1.8. Breve epílogo sobre la eficacia de las sentencias constitucionales de la libertad: La actuación de sentencia impugnada. La discreta posición del TC. Aún cuando el legislador en sentido estricto no ha regulado la actuación de sentencia impugnada, que aparentemente se prevé en el art. 22, en conexión con el art. 59, el TC recientemente a raíz de dos sentencias64 se ha pronunciado de que sí existiría la actuación inmediata de una sentencia estimatoria aunque ésta hubiere sido impugnada. Así, señala el TC que “el Código Procesal Constitucional, vigente desde el 1 de diciembre de 2004, ha incorporado para los procesos de tutela de derechos el régimen de actuación inmediata de sentencias, conforme al cual el juzgador se encuentra habilitado para ejecutar los mandatos contenidos en su sentencia estimatoria, independientemente de la existencia de mecanismos de acceso a la instancia superior. Bajo dicho marco referencial, no es aceptable, entonces, que bajo el pretexto del acceso a una instancia distinta por el lado de la contraparte, el juez constitucional renuncie a dar cumplimiento efectivo a su sentencia. Si ésta es estimatoria tal condición es suficiente para franquear su actuación inmediata, no teniendo por qué esperar la culminación del proceso para recién decidir, como, equivocadamente lo ha considerado el referido juzgador de primera instancia, quien evidentemente ha omitido cumplir sus deberes, dejándose impresionar por el dicho [de la demandada]. En tales circunstancias, este Colegiado se ve en la necesidad de llamar la atención del citado juzgador constitucional, recordándole no sólo las disposiciones pertinentes de la norma adjetiva (que evidentemente está obligado a conocer), sino sus deberes de vinculación especial para con la Norma Fundamental y el cuadro de valores materiales que ésta reconoce”65. No obstante estos primeros pronunciamientos del Colegiado, esta disputa aún no está cerrada; y, por el contrario, bien puede iniciarse un importante debate en torno a esta figura de tutela de urgencia, en torno a su procedencia o no, y, sobre todo, si es necesario que el TC inflexione su procedencia; o deba legislativamente aclararse esta figura procesal66.

64 STC 5287-2005-HC/TC, FJ 3 y STC 5994-2005-HC/TC, FJ 3. 65 STC 5994-2005-HC, FJ 3. 66 ������������������������������������������������������������������������������ ETO CRUZ, Gerardo. “¿Existe actuación de sentencia impugnada en el Código Procesal Constitucional peruano?”, en Palestra del Tribunal Constitucional. Año 2, Num. 3, Marzo de 2007, pp. 753 y ss.

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Domingo García Belaunde / Gerardo Eto Cruz VI. EJECUCIÓN DE SENTENCIAS DE CUMPLIMIENTO, CONSTITUCIONALIDAD Y ACCIÓN POPULAR Incorporamos aquí la ejecución de tres procesos aún cuando cada uno de ellos tiene particularidades propias, empezando en el caso de las sentencias en los procesos de cumplimiento cuyos efectos, como se sabe, es entre las partes en conflicto; en tanto que los dos procesos restantes –constitucionalidad y acción popular- sus efectos son erga omnes y se ubican dentro del control abstracto de las normas. VI.1. Ejecución de sentencias en los procesos de cumplimiento Aún cuando el art. 74 del C.P.Const. establece que el procedimiento aplicable al proceso de cumplimiento es el mismo que el previsto para el proceso del amparo, en lo que le sea aplicable; se trata sin embargo, de una excepcionalidad de este proceso el que si bien puede en parte identificarse, en la expresión de Mauro Cappelletti, como integrante de la jurisdicción constitucional de la libertad, sin embargo, el proceso de cumplimiento, sensu strictu no tutela derechos constitucionales líquidos, sino que estamos ante un supuesto que ha sido en parte ya decantado por el propio TC en la STC 0168-2005-PC/TC, cuando establece que el mandato contenido en las normas, en la ejecución del acto administrativo o la orden de emisión de una resolución, deberá contar con una serie de requisitos mínimos comunes, puesto que de no ser así, dicho proceso terminaría convirtiéndose en un proceso declarativo o de conocimiento con abundancia de medios probatorios. Por el contrario, si dicho proceso conserva su carácter especial (ser un proceso de condena, de ejecución, breve, sumario), el cumplimiento podrá recién ser eficaz. Con todo, el art. 72 del C.P.Const., dota de particulares contenidos que debe tener la sentencia estimativa. El art. 73 expresa que la sentencia firme que ordena el cumplimiento del deber omitido, será cumplida de conformidad con lo previsto por el art. 22 que regula la actuación de las sentencias para todos los cuatro procesos de la jurisdicción constitucional de la libertad. VI.2. Efectos de las sentencias en el proceso de inconstitucionalidad Los ejes normativos en torno al cual gira la regulación de los efectos de las sentencias en el control abstracto vía los procesos de inconstitucionalidad se encuentran expresados en el art. 204 de la Constitución; la que expresa que “la sentencia que declara la inconstitucionalidad de una norma se publica en el Diario Oficial. Al día siguiente de su publicación dicha norma queda sin efecto”. El C.P.Const. desarrolla los efectos de la sentencia 2662

La Sentencia Constitucional en el Perú estimativa en los procesos de inconstitucionalidad en el art. 81, en donde se prescribe que “las sentencias fundadas recaídas en el proceso de inconstitucionalidad dejan sin efecto las normas sobre las cuales se pronuncian; en consecuencia, no se trata de un pronunciamiento declarativo, esto es una sanción de “nulidad”, sino de una “anulabilidad”, por lo que es una sentencia constitutiva. Anota a renglón seguido el citado artículo que las sentencias “tienen alcances generales y carecen de efectos retroactivos”; en mérito a ello producen efectos desde el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial El Peruano. Con todo, el TC al hilo del art. 81 se ha interrogado si las decisiones desestimatorias en este tipo de procesos de control abstracto tienen acaso algún efecto, y de ser correcto, si estos fallos pueden “ejecutarse”. Esta aparente incertidumbre se ve aclarada en el art. 82. En efecto, en esta norma se establece que: “Las sentencias del Tribunal Constitucional en los procesos de inconstitucionalidad que queden firmes tienen autoridad de cosa juzgada, por lo que vinculan a todos los poderes públicos y producen efectos generales desde el día siguiente a la fecha de su publicación”. Esto quiere decir que cualquier sentencia del TC sean estimativas o no quedan “firmes” y, en mérito a ello, devienen en cosa juzgada. La firmeza de una decisión del TC es, en este sentido, automática, ya que como lo dispone el art. 121 del mismo Código contra las sentencias del Tribunal no cabe impugnación alguna. 6.2.1. Sobre las resoluciones de improcedencia liminar de la demanda. Sus efectos En igual sentido, ya no tratándose de una sentencia sino de un auto del TC que rechaza la demanda de inconstitucionalidad por haberse interpuesto vencido los plazos que establece el art. 100 sobre la prescripción de la demanda de inconstitucionalidad, también deviene en cosa juzgada. El art. 104 del Código ha dispuesto la improcedencia liminar de una demanda de inconstitucionalidad en tres supuestos: a) Cuando la demanda se ha interpuesto vencido el plazo previsto en el art. 100, esto es, que ha operado la prescripción de la demanda de inconstitucionalidad. b) Cuando el TC hubiera desestimado una demanda de inconstitucionalidad sustancialmente igual en cuanto al fondo. Sobre este supuesto, como ya ha indicado Carpio Marcos67, dicha norma no debe 67 CARPIO MARCOS, Edgar. “El proceso de inconstitucionalidad en el Código Procesal constitucional”, en AA.VV. Introducción a los procesos constitucionales. Jurista Editores, Lima, 2005, pp. 224 y ss.

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Domingo García Belaunde / Gerardo Eto Cruz entenderse ni aplicarse en sentido absoluto ni restrictivo; puesto que sí se puede residenciar una nueva demanda de inconstitucionalidad por infracción de otra norma constitucional sustancialmente distinta a la primigenia sentencia desestimativa68. Igualmente, dicha norma originalmente declarada constitucional por el TC puede devenir en una inconstitucionalidad “sobreviniente” con la modificación o variación del parámetro de control (cambio o reforma de la Constitución)69. c) Cuando el Tribunal carezca de competencias para conocer la norma impugnada. En este supuesto el Tribunal en resolución debidamente motivada e inimpugnable declara la improcedencia de la demanda. De estos tres supuestos, las resoluciones que expide el Tribunal en mérito al primer y segundo supuestos tienen efectos de cosa juzgada. 6.2.2. Inconstitucionalidad de normas conexas Por otro lado, las sentencias estimativas de inconstitucionalidad van a tener efectos igualmente en aquellas normas que si bien no fueron primigeniamente impugnadas en el postulatorio; el art. 78 del Código habilita al TC a extender la declaratoria de inconstitucionalidad a aquellas otras normas que debe extenderse por conexión o consecuencia; en tal sentido, estas normas igualmente van a tener efectos de su anulabilidad. 1.1.3. Efectos de las sentencias en relación al tiempo En la jurisdicción constitucional peruana existe un criterio casi axiomático: que las sentencias que declaran inconstitucional una ley constituyen una anulación “profuturo”, lo que supone que dicho fallo no tiene efectos retroactivos, como indica el citado art. 81. Sin embargo, esta regla tiene ciertas excepciones que pasaremos a verificar. Los efectos de las sentencias constitucionales en el tiempo han venido siendo modeladas por el propio Tribunal Constitucional, a partir de lo que establece la propia Constitución y su desarrollo orgánico vía el Código Procesal Constitucional. Así, por razones propedéuticas bien se puede identificar los siguientes tipos de sentencias según su aplicación en el tiempo. 68 Vid. a MARTÍN DE LA VEGA, Augusto. Estudios sobre la eficacia de la sentencia constitucional. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2002, pp. 52 y ss.; y ALMAGRO NOSETE, José. Justicia Constitucional (Comentarios a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional). Tirant lo Blanch, Valencia, 1989, pp. 243 y ss. 69 MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. Constitução e inconstitucionalidade. T II 3º ed. Coimbra Edit, Coimbra, 1996, p. 340.

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La Sentencia Constitucional en el Perú a) Sentencias con efectos inmediatos o irretroactivos: Se trata aquí de aquellas sentencias cuya aplicación es inmediata, a partir de su publicación en el Diario Oficial El Peruano (art. 204 de la Constitución y art. 81 del C.P.Const.); pero el efecto es a futuro y no retroactivo, por lo que no se permite revisar sentencias pasadas en calidad de cosa juzgada, en las que se hubiese declarado inconstitucional una norma. En este caso se trata de sentencias tanto estimativas como desestimativas; de allí que se explica lo que establece el art. VI del TP del C.P.Const. cuando precisa que los jueces no pueden dejar de aplicar una norma cuya constitucionalidad haya sido confirmada en un proceso de inconstitucionalidad. b) Sentencias con efectos retroactivos: Estas sentencias responden al criterio de que el acto inconstitucional de la norma se asimila al de la nulidad, en mérito a que todo acto, resolución o norma que contraviene a su Comando Normativo Mayor es nula; por lo que el TC no declara en sentido estricto la nulidad del precepto impugnado, sino la nulidad preexistente. Sobre el particular, el TC ha modulado este tipo de sentencias en dos materias: la tributaria y la penal. b’) Sobre los efectos en el tiempo de las sentencias constitucionales en materia tributaria. La Constitución en el art. 204 in fine ha establecido que no tiene efectos retroactivo la sentencia del Tribunal que declara en todo o en parte una norma legal. Sin embargo, el C.P.Const. le ha deparado un régimen especial en torno al contenido y efectos de las sentencias que se pronuncian sobre la inconstitucionalidad de las normas tributarias por violación del art. 74 de la Constitución, que prescribe que no surten efectos las normas tributarias dictadas en violación de lo que establece el presente artículo. Así, la norma permite al TC, de manera excepcional, modular los efectos de su decisión en el tiempo en el caso de normas tributarias70. Esto significa 70 A manera de ejemplo se pueden citar las sentencias que el Tribunal Constitucional del Perú ha emitido en materia de arbitrios municipales (STC 0053-2004-AI/TC; STC 0041-2004-AI/TC), utilizando las sentencias anulatorias, pero dimensionando sus efectos hacia futuro. En los casos referidos, no obstante verificados los vicios y anomalías en la producción normativa de las Municipalidades; el Colegiado consideró que la declaración de inconstitucionalidad de las Ordenanzas impugnadas con efecto retroactivo involucraría la devolución o compensación de la totalidad de lo recaudado de acuerdo a lo establecido en el Código Tributario, por tratarse de pagos indebidos. Esta posibilidad, hubiera creado un caos financiero y administrativo municipal en perjuicio de los propios contribuyentes. Este argumento determinó que el Tribunal no hiciera uso de su facultad excepcional de declarar la inconstitucionalidad con efecto retroactivo; estableciendo un justo equilibrio entre la capacidad de los

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Domingo García Belaunde / Gerardo Eto Cruz que en vía de excepción una sentencia estimativa en materia tributaria sí tiene efectos retroactivos. Es más, el Código establece que las sentencias estimativas de inconstitucionalidad de estas normas tributarias deben resolver las situaciones jurídicas producidas mientras estuvo en vigencia. Esta atribución permite al TC decidir, si los efectos de su sentencia deben ser a futuro (ex nunc) o con carácter retroactivo (ex tunc), en cuya deliberación, evaluaciones en torno al coste económico, jurídico y político de su decisión adquiere especial relevancia71. b’’) Los efectos de la sentencia constitucional en materia penal El TC a partir de la interpretación desarrollada en el art. 204 de la Constitución vinculado con el art. 103 en el que se dispone que “ninguna ley tiene fuerza ni efecto retroactivo, salvo en materia penal, cuando favorece al reo”, y en conformidad con lo que establece el art. 83 del Código que dispone que: “Las sentencias declaratorias de (...) inconstitucionalidad no conceden derecho a reabrir procesos concluidos en los que se hayan aplicado las normas declaradas inconstitucionales, salvo en las materias previstas en el segundo párrafo del artículo 103º (...) de la Constitución.(...)”. Sobre la base de esta norma, el TC ha sostenido que “dicho precepto autoriza a que, en virtud de una sentencia de este Colegiado expedida en los procesos de inconstitucionalidad, se declare la nulidad de resoluciones judiciales amparadas en leyes penales declaradas inconstitucionales, en la medida que de dicha retroactividad se desprenda algún beneficio para el reo”72. Sin embargo, el propio TC ha inflexionado la retroactividad benigna sosteniendo que “la ley penal más favorable no puede ser interpretada desde la perspectiva exclusiva de los intereses del penado. Si tal fuera el caso, toda ley más favorable, incluso aquellas inconstitucionales, inexorablemente deberían desplegar sus efectos retroactivos concediendo la libertad al delincuente”. En concordancia con esta posición el TC ha sostenido que “la interpretación de aquello que resulte más favorable al penado debe ser interpretado a partir de una comprensión institucional municipios para seguir gestionando servicios y el respeto a los principios constitucionales para la creación de tributos. Sin embargo, ello no impide que, con justa razón, se determine dejar sin efecto cualquier cobranza en trámite, así como impedir el inicio de cualquier procedimiento cuya finalidad sea la de ejecutar el cobro de deudas originadas en las normas declaradas inconstitucionales. Con ello, se impedía la aplicación de normas inconstitucionales a hechos pasados que no hayan quedado agotados. 71 STC 0041-2004-AI/TC, FJ 70. 72 STC 0019-2005-PI/TC, FJ. 52

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La Sentencia Constitucional en el Perú integral, es decir, a partir de una aproximación conjunta de todos los valores constitucionalmente protegidos que resulten relevantes en el asunto que es materia de evaluación”. A partir de esta postura el TC ha señalado que una ley inconstitucional no puede desplegar sus efectos aún en el control difuso; por lo que es deber del juez a quien le soliciten su aplicación retroactiva inaplicarla por resultar incompatible con la Constitución. Es así como el TC ha sostenido que: “La retroactividad benigna sustentada en una ley inconstitucional carece de efectos jurídicos”. c) Sentencias de aplicación diferida: En este caso, el TC igualmente, aplicando el principio de interpretación constitucional conocido como previsión de consecuencias, ha impuesto la vacatio sententiae a los efectos de sus sentencias a fin de “prever las consecuencias de sus decisiones, susceptible de generar efectos nefastos como consecuencia de dicha declaratoria de inconstitucionalidad, por lo que en su fallo dispone una vacatio sententiae. Al menos en la STC 010-2002-AI/TC, relativo a la declaratoria de inconstitucionalidad de las normas antiterroristas, ya establecía, antes de la existencia del Código que: “(...) tal regla, al autorizar la eventual realización de un nuevo juzgamiento, no limita la posibilidad del Tribunal Constitucional de modular los efectos en el tiempo de su decisión. Es decir, de autorizar que el propio Tribunal, en su condición de intérprete supremo de la Constitución, pueda disponer una vacatio sententiae, y de esa manera permitir que el legislador democrático regule en un plazo breve y razonable, un cauce procesal que permita una forma racional de organizar la eventual realización de un nuevo proceso para los sentenciados por el delito de traición a la patria.” En igual sentido en la STC 0030-2004-AI/TC dispuso que su sentencia “comenzará a surtir efectos una vez que el legislador haya promulgado la norma correspondiente, que reemplace la actualmente vigente y que ha sido declarada inconstitucional, de tal manera que no quede un vacío en la regulación del porcentaje mensual de pago de pensión correspondiente al régimen pensionario del Decreto Ley Nº 20530. Por consiguiente, se propone al Congreso emitir, a la brevedad posible, la norma que modifique el contenido del artículo 1° de la Ley N.° 28047, respetando los principios establecidos y desarrollados por este Tribunal en la presente sentencia”.

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Domingo García Belaunde / Gerardo Eto Cruz 1.2. Efectos de la sentencia de acción popular Probablemente la novedad más importante incluida en el Código respecto a la Acción Popular sea la contenida en el artículo 80, conforme al cual las sentencias que declaren fundadas dichas demandas, determinan la nulidad, con efecto retroactivo, de las normas impugnadas. Dichas sentencias tienen efectos generales y se deben publicar obligatoriamente en el Diario Oficial El Peruano. El fundamento constitucional de la citada regla se encuentra en el segundo párrafo del artículo 200 de la Constitución, que remite a la ley de la materia la determinación de los efectos de la declaración de inconstitucionalidad o ilegalidad de las normas. Se ha estimado conveniente otorgar carácter declarativo a las sentencias estimatorias, para revitalizar el funcionamiento del proceso de acción popular, que ha sido muy pocas veces utilizado debido a los efectos tradicionalmente limitados de sus sentencias, lo que ha conllevado a que en la práctica las veces que se ha querido cuestionar disposiciones reglamentarias se haya preferido recurrir al proceso de amparo, generándose distorsiones en su utilización73. En consecuencia con la regla que asigna efectos retroactivos a las sentencias recaídas en procesos de acción popular que declaran la nulidad de las disposiciones administrativas, el artículo 93 permite la posibilidad de solicitar la adopción de medidas cautelares que impliquen la suspensión de la eficacia de las citadas normas, siempre que en primer grado se hubiera expedido sentencia estimatoria de la demanda. A diferencia de los efectos de las sentencia de inconstitucionalidad que tienen carácter constitutivo y profuturo, con las excepciones en materia tributaria y penal, en el caso de la acción popular, éstas tienen carácter declarativo; de allí que, el art. 81 ha establecido como efecto que las sentencias estimativas en estos procesos podrán determinar la nulidad, con efecto retroactivo de las normas impugnadas. Así como el TC tiene la posibilidad de modular sus sentencias en el tiempo respecto al proceso de inconstitucionalidad; lo propio el Poder Judicial está facultado frente a las sentencias estimatorias de acción popular “determinar sus alcances en el tiempo”. Estas sentencias tienen efectos generales y deben publicarse en el Diario Oficial El Peruano. Por otro lado, la declaratoria de ilegalidad de una norma infralegal impugnada por vicios formales no impide que posteriormente sea in73 AA.VV. Código Procesal Constitucional. Estudio Introductorio, Exposición de Motivos, Dictámenes e Índice Analítico. 2º ed. Palestra, Lima, 2005, p. 90.

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La Sentencia Constitucional en el Perú terpuesta nueva demanda por razones de fondo, eso sí respetándose el plazo para que no prospere la prescripción que establece el art. 87 del citado Código. En lo que respecta al control difuso que puede plantearse contra normas infralegales, el art. VI del TP, como ya se ha aludido impone a que los jueces no pueden dejar de aplicar una norma cuya constitucionalidad o legalidad haya sido confirmada en un proceso de acción popular, con lo cual se cierra así, los círculos de coordinación entre los procesos de tutela de los derechos fundamentales, con los que se enderezan a la tutela orgánica de la Constitución. 6.3.1. Sobre la ilegalidad de normas conexas Similar a lo que ocurre en los procesos de inconstitucionalidad, el art. 78 establece que una sentencia que declare la ilegalidad o inconstitucionalidad de la norma impugnada –en este caso necesariamente normas de carácter infralegal-, debe el órgano jurisdiccional declarar igualmente ilegal o inconstitucional la de aquella otra a la que se extiende por conexión o consecuencia. 6.3.2. Acerca de las relaciones institucionales del PJ y el TC con ocasión de los procesos del control abstracto de las normas Como quiera que la jurisdicción constitucional peruana ostenta el modelo dual o paralelo, en donde tanto la judicatura ordinaria como la del Tribunal Constitucional ejercen jurisdicción constitucional; en el caso de la acción popular se trata de un proceso constitucional “exclusivo”; por lo que, como se ha especificado, en el segundo párrafo del art. 200 de la Constitución que remite a la ley de la materia determinar los efectos de la declaración de inconstitucionalidad o ilegalidad de las normas, es que el Código ha establecido un mecanismo de articulación entre el Poder judicial y el Tribunal Constitucional, aparte de lo establecido en el art. VI y VII del TP del C.P.Const. y de la Primera y Segunda Disposición General de la LOTC, Ley 28301, el art. 80 establece que los jueces deben suspender el trámite de los procesos de acción popular sustentados en normas respecto de las cuales se ha planteado demanda de inconstitucionalidad ante el Tribunal, hasta que éste expida resolución definitiva. Esto significa que el resultado de una sentencia en un proceso de acción popular, aun manteniendo su propia autonomía y fines, puede eventualmente depender de lo que el Tribunal falle, respecto a la presunta constitucionalidad o no de la ley a la cual supuestamente la norma infralegal habría violentado.

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Domingo García Belaunde / Gerardo Eto Cruz VII. EJECUCIÓN DE LAS OBLIGACIONES PATRIMONIALES EN LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES Uno de los terrenos convulsionados que se presentan en los procesos constitucionales, a diferencia de los procesos ordinarios que le es consustancial el cumplimiento de obligaciones patrimoniales, es verificar cómo es que se ejecutan obligaciones patrimoniales que confluyen en la parte resolutiva del fallo constitucional y que impone a los emplazados con la demanda típicas sentencias de condena. Así, una orden compulsiva de realizar una prestación u obligación patrimonial puede parecer ajeno a los fines que persigue todo proceso constitucional; sin embargo, esta posibilidad es real. Para empezar el art. I del TP del C.P.Const. establece que entre la finalidad de todo proceso constitucional está la de disponer el cumplimiento de un mandato legal o de un acto administrativo; lo propio el art. 17.3 establece que la sentencia constitucional de los procesos de la libertad, deben contener, según sea el caso, “la determinación de la obligación incumplida, así como la fundamentación que conduce a la decisión adoptada” (inciso 4) y como corolario, “la decisión adoptada señalando, en su caso, el mandato concreto dispuesto”. Y lo propio encontramos en el segundo párrafo del art. 22, que la sentencia que ordena la realización de una prestación de dar, hacer o no hacer, es de actuación inmediata, fuera de las multas que ya se han aludido en acápites anteriores. Estos preceptos más el art. 59 que ya se ha aludido y en concordancia con el art. 72 y 73 relacionado a los procesos de cumplimiento, sumado al art. IX del TP del C.P.Const. en la cual los jueces ejecutores disponen de la aplicación supletoria básicamente del Código Procesal civil, es que en rigor, no existe ningún vacío para disponer que el emplazado cumpla con la obligación patrimonial según fuera un particular o el Estado. 7.1. Cuando el obligado es un particular En este caso, siendo el sujeto pasivo de una demanda fundada de algún proceso constitucional, en principio no habría mayores problemas en la ejecución de obligaciones patrimoniales en tanto se aplicarían las medidas coercitivas propias del Código Procesal Civil que se ve previsto en el art. IX del TP del C.P.Const.; sumado a ello, el art. 22 establece que las sentencias dictadas por los jueces constitucionales tiene prevalencia sobre la de los restantes órganos jurisdiccionales y debe cumplirse bajo responsabilidad.

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La Sentencia Constitucional en el Perú 7.2. Cuando el obligado es el Estado En este caso nos encontramos con que el emplazado de algún proceso constitucional es la Administración Pública. Para tal efecto, el TC ha dispuesto mandatos concretos que dan cuenta de la urgencia de la actuación jurisdiccional a fin de hacer efectiva las decisiones, no sólo del TC, sino también de toda sentencia judicial. Así, reconociendo que la legislación procesal constitucional resulta muy escueta en la regulación de la ejecución de las decisiones, el TC frente a dichos vacíos ha establecido en la sentencia 4119-2005-PA/TC que la Ley 27584, Ley del Proceso Contencioso Administrativo “puede servir de pauta”, frente a dichos vacíos. Así, tratándose de decisiones que contienen obligaciones de dar sumas líquidas de dinero, el artículo 42.° de la Ley 27584, establece: 1) la posibilidad de ejecución forzosa contra la Administración; 2) la actuación administrativa para lograr ampliaciones presupuestarias para atender las obligaciones que contiene una sentencia; 3) el inicio de oficio del trámite de ejecución forzosa conforme al artículo 713 ss. del Código Procesal Civil, modificado mediante Ley N.° 27684, de 16 de marzo de 2002 con el siguiente texto: “Ejecución de obligaciones de dar suma de dinero. Las sentencias en calidad de cosa juzgada que ordenen el pago de suma de dinero, serán atendidas única y exclusivamente por el Pliego Presupuestario en donde se generó la deuda, bajo responsabilidad del Titular del Pliego, y su cumplimiento se hará de acuerdo a los procedimientos que a continuación se señalan (...)”. Sin embargo, este párrafo del texto fue modificado luego del pronunciamiento del Tribunal Constitucional, que, al fallar en la sentencia recaída en los Expedientes Acumulados N.os 015-2001-AI-TC, 016-2001-AITC y 004-2004-AI-TC, publicada el 1-2-2004, declaró inconstitucional la expresión “única y exclusivamente” del presente artículo, quedando subsistente dicho precepto legal con la siguiente redacción: “Las sentencias en calidad de cosa juzgada que ordenen el pago de suma de dinero, serán atendidas por el Pliego Presupuestario en donde se generó la deuda, bajo responsabilidad del Titular del Pliego, y su cumplimiento se hará de acuerdo con los procedimientos que a continuación se señalan (...)”. La misma norma modificadora estableció un procedimiento en pro de la administración a la hora de hacer efectivo el cobro de sumas de dinero a consecuencia de sentencias judiciales. Así, el artículo 42.2 del texto modificado establece una suerte de potestad discrecional en el pago de las deudas, 71

Domingo García Belaunde / Gerardo Eto Cruz al establecer que “(...) el Titular del Pliego Presupuestario, previa evaluación y priorización de las metas presupuestarias, podrá realizar las modificaciones presupuestarias dentro de los quince días de notificada, hecho que deberá ser comunicado al órgano jurisdiccional correspondiente”74. No obstante lo señalado, se debe reconocer que pese al conjunto de normas establecidas, el TC ha considerado que es necesario que el legislador realice las modificaciones legislativas pertinentes a fin de atender la naturaleza del derecho fundamental que representa hoy en día el derecho a la ejecución de las decisiones judiciales en general y, en particular, de las sentencias constitucionales. 7.3. El caso de las costas y costos El Código ha establecido en el art. 56 que si la sentencia declara fundada la demanda, se impondrán las costas y costos que el juez establezca a la autoridad, funcionario o persona demandada. En el caso de que el obligado resulte una persona particular –natural o jurídica- no existirían problemas para ejecutar el pago de las costas personales, así como el costo de los honorarios del abogado de la parte vencedora; pues ello se ejecutaría, por principio, por los arts. 410 al 419 del Código Procesal Civil. El problema revierte una complejidad cuando se trata del Estado el que ha sido vencido. Así, primigeniamente el TC mantenía la posición de que el amparo no era la vía idónea para solicitar el pago de las costas y costos del proceso (STC 0336-1996-AA/TC, FJ 3); posteriormemnte y ya sobre la base del vigente Código ha empezado a pronunciarse en casos concretos; así, en la STC 4020-2004-AA/TC, FJ 4 el TC ha dispuesto que la demandada –ONPE- pague sólo los costos del proceso y declara improcedente el pago de las costas. Lo propio en la STC 3149-2004-AC/TC el TC dispone que el pago de costos “deberá hacerse efectivo en la etapa de ejecución de sentencia, donde además deberá efectuarse conforme a los arts. 1236 y 1244 del Código Civil, el abono de los intereses legales a partir de la fecha en que se determinó el pago de los derechos hasta que se haga efectivo. En buena cuenta, la autoridad o funcionario sí está obligado a disponer a realizar el pago de las costas y costos, aún cuando hay que reconocer que sobre este extremo existe aún una tímida aplicación de la materia. Por otro lado, tratándose de un amparo que fue desestimado, el juez puede condenar al demandante al pago de costas y costos “cuando estime que incurrió en manifiesta temeridad”; ello se concuerda con el art. III in fine del TP del C.P.Const. que establece que la gratuidad a favor del 74 STC 4119-2005-PA/TC, FJ. 45 al 50.

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La Sentencia Constitucional en el Perú demandante no exonera el cumplimiento de la resolución judicial firme que disponga la condena en costas y costos, conforme lo previsto en el presente Código. Finalmente, el Código ha establecido que en los procesos constitucionales el Estado sólo puede ser condenado al pago de costos. VIII. EFECTOS PERSONALES DE LAS SENTENCIAS CONSTITUCIONALES Como quiera que la finalidad de todo proceso constitucional, según lo tiene establecido el art. II del TP es garantizar la primacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales, es que las sentencias del TC, según lo tiene establecido la Primera Disposición General de la LOTC, Ley 28301 constituyen precedentes de obligatoria observancia por parte de los jueces y tribunales, quienes tienen que interpretar y aplicar las leyes y normas con rango de ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación que de ellos haya efectuado el Tribunal en sus sentencias. Así, el TC ha señalado que “el cumplimiento y ejecución de las reglas y decisiones contenidas en las sentencias expedidas por el Tribunal Constitucional pueden ser observados en función a los efectos personales o temporales que de ellos se derivan.  En cuanto a los efectos personales, estos pueden ser directos o indirectos. Los efectos directos de la sentencia se producen para las partes vinculadas al proceso constitucional, frente al cual la sentencia expedida pone fin a la litis. Por lo general se trata de las típicas sentencias que cubren los procesos constitucionales de la libertad.  Los efectos indirectos se producen para la ciudadanía en general y los poderes públicos. En ese contexto, tanto las personas como las autoridades o funcionarios quedan vinculados, en su comportamiento personal o funcional, a las reglas y decisiones que una sentencia constitucional declare como precedente vinculante75; incluso bajo la modalidad de que la sentencia del TC declare un estado de cosas inconstitucionales, generando efectos indirectos como consecuencia de la sentencia con efecto más allá de las partes. En tal perspectiva, el carácter de la fuerza vinculante de las sentencias constitucionales expedidas por el TC va a tener efectos en dos modalidades: a) El efecto general o erga omnes: Que son en torno a los fallos del control abstracto de las normas sometidas a un proceso de inconstitucio75 STC 0024-2003-AI/TC

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Domingo García Belaunde / Gerardo Eto Cruz nalidad; o proceso competencial; esto es, se trata de aquellas sentencias que giran en torno a lo que, por razones explicativas hemos utilizado la calificación de sentencias que defienden la parte orgánica de la Constitución; aquí caben, aunque de suyo excepcionales, ubicar a las sentencias que contienen precedentes vinculantes y las sentencias que declaran el estado de cosas inconstitucionales. b) El carácter concreto o inter partes: Se trata aquí de las sentencias que defienden la parte dogmática de la Constitución; esto es, aquellos fallos que se pronuncian sobre los procesos de hábeas corpus, amparo, hábeas data y cumplimiento, cuyos efectos por lo general giran, como veremos luego, tanto contra autoridades, funcionarios o personas, pero que su decisión sólo vincula a dichas partes sometidas en el proceso constitucional. IX. LA SENTENCIA DENTRO DEL SISTEMA DE FUENTES PERUANO 9.1. La jurisprudencia como fuente del Derecho A partir de la superación del clásico concepto político de Constitución a su concepto normativo, hoy la Constitución se presenta como el centro copernicano donde gira y dimana las fuentes del Derecho, en tanto la Constitución guarda conexión con el sistema de fuentes del Derecho76, esto es a aquello a lo que el ordenamiento confiere la virtualidad de crear una norma; así, muy recientemente el TC a partir del pronunciamiento de la STC 047-2004-AI/TC ha señalado que la Constitución es la norma de normas que disciplina los procesos de producción del resto de las normas , por tanto, la producción misma del ordenamiento estatal; y en tal sentido la Constitución se presenta como la fuente de las fuentes del Derecho y la que regula la producción normativa. A partir de esta situación, la ubicación de las sentencias dentro de las fuentes del Derecho peruano constituye un rol importante, en donde ya el TC la ha ubicado dentro de una manifestación de los modos de producción jurídica, como es la jurisprudencia. Así, el TC ha establecido que en nuestro sistema jurídico la jurisprudencia también es fuente de derecho para la solución de los casos concretos, obviamente dentro del marco de la Constitución y de la normatividad vigente. Esta afirmación se confirma cuando la propia Constitución, en el inciso 8 del artículo 139.º, reconoce el principio de no dejar de administrar justicia por vacío o deficiencia de la ley. No requiere de una disposición normativa expresa toda vez que dicha fuente deriva 76 DE OTTO, Ignacio. Derecho Constitucional. Sistema de fuentes. 2º ed. Ariel, Barcelona, 1999.

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La Sentencia Constitucional en el Perú directamente de la función inherente a los órganos jurisdiccionales que la Constitución configura. 9.2. La jurisprudencia constitucional y el precedente vinculante como fuente del Derecho En tal situación, el TC ha señalado los alcances de la doctrina jurisprudencial conceptualizando a la noción de jurisprudencia constitucional como al conjunto de decisiones o fallos constitucionales emanados del Tribunal Constitucional, expedidos a efectos de defender la superlegalidad, jerarquía, contenido y cabal cumplimiento de las normas pertenecientes al bloque de constitucionalidad. Sin embargo, el legislador dentro de este tipo de doctrina jurisprudencial ha hecho una distinción del llamado “precedente constitucional”, que es aquella regla jurídica expuesta en un caso particular y concreto que el Tribunal Constitucional decide establecer como regla general; y, que, por ende, deviene en parámetro normativo para la resolución de futuros procesos de naturaleza homóloga. El precedente constitucional tiene por su condición de tal, efectos similares a una ley. Es decir, la regla general externalizada como precedente a partir de un caso concreto se convierte en una regla preceptiva común que alcanzar a todos los justiciables y que es oponible frente a los poderes públicos. En puridad, la fijación de un precedente constitucional significa que ante la existencia de una sentencia con unos específicos fundamentos o argumentos y una decisión en un determinado sentido, será obligatorio resolver los futuros casos semejantes según los términos de dicha sentencia. El TC desplegando cierta interpretación de cara al art. VII del TP del C.P.Const. precisa determinados presupuestos básicos que debe tener la sentencia con efecto normativo o precedente, y son: a)    Cuando se evidencia que los operadores jurisdiccionales o administrativos vienen resolviendo con distintas concepciones o interpretaciones sobre una determinada figura jurídica o frente a una modalidad o tipo de casos; es decir, cuando se acredita la existencia de precedentes conflictivos o contradictorios. b)    Cuando se evidencia que los operadores jurisdiccionales o administrativos vienen resolviendo en base a una interpretación errónea de una norma del bloque de constitucionalidad; lo cual, a su vez, genera una indebida aplicación de la misma. 75

Domingo García Belaunde / Gerardo Eto Cruz c)    Cuando se evidencia la existencia de un vacío normativo. d)   Cuando se evidencia la existencia de una norma carente de interpretación jurisdiccional en sentido lato aplicable a un caso concreto, y en donde caben varias posibilidades interpretativas. e)    Cuando se evidencia la necesidad de cambiar de precedente vinculante. En este último supuesto, enfatiza el TC que, de conformidad con lo establecido en el Artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, el Tribunal Constitucional está obligado a justificar la técnica la técnica del overruling, expresando los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan la sentencia y las razones por las cuales se aparta del precedente77. Respecto a la eficacia en el tiempo del precedente vinculante (prospective overruling), similar a lo que ocurre con los efectos diferidos de las sentencias estimativas en el proceso de inconstitucionalidad, el TC igualmente puede disponer, de suyo excepcional, que la aplicación del precedente vinculante se realice con lapso diferido (vacatio sententiae; ello en razón de salvaguardar la seguridad jurídica o evitar situaciones de injusticia que pueda acarrear la inaplicación abrupta de la anterior regla vinculante establecida por el propio órgano jurisdiccional78; asimismo, se trata de mantener en términos constructivos el cambio y la continuidad de las resoluciones de la justicia constitucional, dado que, como ha anotado Fernández Segado existe un constante encauzamiento de las transformaciones de la jurisprudencia constitucional vía la técnica del overruling; como consecuencia de toda esta situación el propio TC se ha autorregulado señalando que al momento de cambiar el precedente, debe optar, según sean las circunstancias por establecer lo siguiente: a)   Decisión de cambiar de precedente vinculante ordenando la aplicación inmediata de sus efectos, de modo que las reglas serán aplicables tanto a los procesos en trámite como a los procesos que se inician después de establecida dicha decisión. b)   Decisión de cambiar de precedente vinculante, aunque ordenando 77 STC 0024-2003-AI/TC. 78 Es lo que ocurre en la STC 0004-2006-PI/TC y la STC 0006-2006-PI/TC, cuyos procesos declararon inconstitucional la Ley 28665, Ley de Organización, Funciones y Competencia de la Jurisdicción Especializada en Materia Penal Militar-Policial. Allí se dispuso una vacatio setentiae por un lapso de seis meses en el primer proceso y en el segundo se amplió hasta el 31 de diciembre de 2006, a fin que el legislador regule la organización jurisdiccional especializada en materia penal militar compatible con la Constitución.

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La Sentencia Constitucional en el Perú que su aplicación será diferida a una fecha posterior a la culminación de determinadas situaciones materiales. Por ende, no será aplicable para aquellas situaciones jurídicas generadas con anterioridad a la decisión del cambio o a los procesos en trámite79. Delineado grosso modo la noción y las características peculiares del precedente constitucional peruano80; toca aquí hacer un breve deslinde entre el precedente constitucional con la jurisprudencia constitucional; o lo que es lo mismo, las sentencias constitucionales que expide el Tribunal Constitucional. La distinción entre jurisprudencia y precedente se debe a que se trata de conferirle mayor predictibilidad a la jurisdicción constitucional al hilo de lo que establece el art. VII. Así, tanto la jurisprudencia como el precedente constitucional tienen en común la característica de su efecto vinculante en el sentido de que ningún autoridad, funcionario o particular puede resistirse a su cumplimiento obligatorio; empero, se va a diferenciar el precedente, en tanto éste ejerce un poder normativo general, extrayendo una norma a partir de un caso concreto. Ergo, el precedente es una técnica para la ordenación de la jurisprudencia. Otra diferencia adicional radica en que mientras la jurisprudencia constitucional no tiene un momento específico de configuración, por lo que se ubica dentro de las denominadas fuentes-hecho; en cambio el precedente constitucional nace en un momento específico, crea una norma que pasa a pertenecer inmediatamente al derecho objetivo y su efecto vinculante es pleno, por lo que cabe identificarla dentro de las denominadas fuentes-acto81. En tal situación queda claro que las sentencias constitucionales expresadas como jurisprudencia, bifurcadas bien sea como jurisprudencia constitucional sensu strictu o como precedente vinculante, ambas se ubican dentro del sistema de fuentes que le otorga la Constitución dentro de los diversos modos de producción jurídica. 9.3. La posición del precedente vinculante dentro del sistema de fuentes Reconocido que el precedente constitucional tiene efectos similares a una ley, ocurre que ella –la sentencia constitucional como precedente- se encuentra incluso en una posición de mayor jerarquía a) primero, frente 79 STC 0024-2003-AI/TC. 80 GRANDÉZ CASTRO, Pedro. “Las peculiaridades del precedente constitucional en el Perú”, en Estudios al precedente constitucional. Palestra, Lima, 2007, pp. 93 y ss. 81 RODRÍGUEZ SANTANDER, Roger. “El precedente constitucional en el Perú. Entre el poder de la historia y la razón de los derechos”, en Estudios al precedente constitucional. Palestra, Lima, 2007, pp. 61 y 62.

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Domingo García Belaunde / Gerardo Eto Cruz a los demás fallos o jurisprudencia constitucional del propio TC; y b) segundo, frente a la ley; las razones se atienden en función a que para que exista un precedente constitucional ha sido preciso que las disposiciones constitucionales hayan coadyuvado en términos exclusivos en la creación jurisdiccional de la norma; es decir, estamos ante la creación del derecho a golpe de sentencia; pero no cualquiera, agregamos más, no cualquier sentencia constitucional, aunque genere jurisprudencia constitucional resulta ser precedente constitucional, sólo y tan sólo el precedente revestirá dentro del sistema de las fuentes una jerarquía mayor a una norma legal ordinaria. En buena cuenta, el precedente constitucional convierte su fallo, así como la ratio decidendi que lo fundamenta en disposición o norma, iniciando un periplo en paralelo con los demás textos normativos que se supeditan a ésta; es decir, la decisión del Tribunal constituye fuente de fuentes de Derecho en el nivel incluso superior al de la ley, pues se trata de “creaciones” en el marco de una reflexión de nivel constitucional; es decir, el precedente constitucional que surge como consecuencia de interpretaciones de la Norma Superior, genera “normas paraconstitucionales”82 que llegan a tener un nivel jerárquico superior al de la propia ley. No obstante, a la fecha estas apreciaciones pueden resultar relativas, dado que la jurisdicción constitucional en el Perú, pese a su creación desde el antiguo Tribunal de Garantías Constitucionales con la Carta de l979 y el actual Tribunal Constitucional, a partir de la Constitución de 1993, aún tiene apenas dos décadas y media, por lo que su desarrollo aún se encuentra en pleno proceso de sedimentación. Esto es, la doctrina jurisprudencial deberá irse consolidando, con una desarrollo progresivo y prudente; evitando en lo posible un hiperactivismo judicial que torne nocivo su influjo en el sistema jurídico; y, cuando sea necesario, impulsar sentencias atípicas cuando la realidad lo imponga y de suyo en forma excepcional. Con todo, en estos años, viene imponiéndose la aceptación social de sus fallos; sin embargo, el tema de los efectos de las sentencias constitucionales, aun sigue siendo un complejo terreno comanche lleno de muchas aristas que la ciencia procesal constitucional no debe ser indigente; y muy por el contrario, requiere de una extraordinaria imaginación no exenta de audacia para afirmar la plenitud de sus decisiones, aún cuando exista una natural y obvia resistencia de los emplazados a cumplir la justicia constitucional.

Trujillo-Lima, 10 de agosto de 2007 Día de San Lorenzo 82 Vid. al respecto a RODRÍGUEZ SANTANDER, Roger. “El precedente constitucional en el Perú. Entre el poder de la historia y la razón de los derechos”. Op. cit., p. 70

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La Ejecución de la Sentencia Constitucional*

1

Por: Pedro P. Grández Castro**2 SUMARIO: I. Delimitación del problema. II. Problemas de la ejecución de las sentencias en los procesos de control normativo. 2.1. La “ejecución” de las interpretaciones del Tribunal sobre la justicia ordinaria. 2.2. El caso de las decisiones manipulativasaditivas (Sentencias reductoras aditivas, sustitutivas). 2.3. La “ejecución” de las sentencias exhortativas. 2.3.1. La especial relevancia de las exhortaciones de principio o con directrices para el legislador. III. La ejecución de las sentencias en los procesos de tutela de los derechos. 3.1. Introducción: La sentencia constitucional como sentencia de condena, pero también como sentencia constitutiva de derechos vía interpretación. 3.2. La sentencia constitucional en función del tipo de pretensión. 3.3. La sentencia constitucional como orden privilegiada y como “cosa interpretada”. Sus efectos, su expansión a los terceros y la necesidad de complementar su actual regulación. 3.4. Ejecución de sentencias contra la administración. 3.4.1. La justicia Constitucional y la lucha por los derechos de igualdad de oportunidades. El ejemplo norteamericano de la desegregación racial y su “ejecución” contra la administración. 3.4.2. Técnicas de aceleración para la ejecución de las decisiones de La Corte. 3.4.3. Ordenes concretas a la administración. 3.5. Mecanismos de cumplimiento de la sentencia constitucional y facultades de coerción. IV. La ejecución provisional o “inmediata” de la sentencia. 4.1. Principio de doble instancia y “ejecución inmediata”. 4.1.1. Una mirada al Derecho comparado. 4.2. Identidad propia, distinta a las medidas cautelares. 4.3. ¿Debe ofrecerse caución en los procesos constitucionales? 4.4. Presupuestos y requisitos. V. Conclusiones y recomendaciones.

*

Este trabajo reproduce en esencia, el informe presentado al Pleno del Tribunal Constitucional durante la presidencia del Magistrado Víctor García Toma, en abril de 2006. La presente versión contiene modificaciones al mes de marzo de 2010.

** Profesor ordinario de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, en la Escuela de Postgrado de la Pontificia Universidad Católica del Perú y en la Escuela de Postgrado de la Universidad de San Martín de Porres. Asesor del Tribunal Constitucional.

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Pedro P. Grández Castro I. DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA La problemática que subyace a la ejecución de las sentencias del Tribunal Constitucional (TC), no se agota en las cuestiones del procedimiento de ejecución, sino que trascienden al ámbito de relaciones entre los poderes públicos y, desde luego, se proyecta de manera inevitable al ámbito del desarrollo del propio modelo del Estado Constitucional. De este modo puede afirmarse, de manera general, que el nivel de cumplimiento de las sentencias de los Tribunales, constituye al mismo tiempo un barómetro para medir el grado de desarrollo cultural y democrático de un determinado país con relación al respeto de sus instituciones y los derechos de los ciudadanos, en buena cuenta, el grado de cumplimiento de las sentencias puede constituirse en el baremo sobre el grado de sujeción del poder al Derecho. En efecto, parece un hecho incontrastable, que una decisión de la Corte Suprema Norteamericana, del Tribunal Federal Alemán, de la Corte Italiana o del Tribunal Constitucional Español (para citar las cortes y tribunales que más influencia tienen en nuestro entorno), obliga a los poderes públicos de sus respectivos países, sin que exista poder alguno suficiente capaz de entorpecer o desvanecer las órdenes que emanan de la máxima instancia judicial encargada de hacer cumplir el Derecho constitucional en todas sus dimensiones, en las sociedades que se organizan, precisamente, en torno a una Constitución que vale como norma jurídica vinculante. El problema de la ejecución de la sentencia constitucional en estos escenarios, no es pues del mandato en particular que emitan las Cortes o Tribunales en un caso particular. Es decir, no existe, en términos generales, un problema de efectividad de la orden concreta que emana del más alto Tribunal. Como ha señalado Diez-Picazo Giménez3 refiriéndose al caso Español, “la autoridad del Tribunal induce al cumplimiento. Ningún poder público desea verse censurado –más allá de la censura que ya supone una sentencia estimatoria- por el Tribunal Constitucional por incumplir una sentencia”. En todo caso, las discusiones académicas y también prácticas desde luego, surgen respecto de la forma en que vinculan estas decisiones; su capacidad para producir efectos en las instancias judiciales y, de manera especial, sobre los contenidos vinculantes de las sentencias. Esto debido a que las sentencias de los Tribunales no sólo comprenden el fallo (o parte dispositiva), sino que lo más trascendente en un Tribunal que suele identificarse como “supremo intérprete de la Constitución” (art. 1º de la LOTC), son precisamente esas “interpretaciones” que se ubican en 3

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Diez-Picazo Giménez, Luis, “Reflexiones sobre le contenido y efectos de las sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional en el recurso de Amparo”, en La sentencia de Amparo Constitucional, CEC, 1996, pg. 66

La Sentencia Constitucional en el Perú la parte de la justificación del fallo. Como observa Pegoraro4, dentro de la motivación hay que ubicar la denominada ratio decidendi –o “hilo lógico” del razonamiento de los jueces- , que comprende en los sistemas del common law tanto el principio de derecho como el hecho relevante considerado por el Juez (holding), como también las denominadas obiter dicta o razones subsidiarias. Son las razones decisivas para el caso, las que vinculan, más no las consideraciones tangenciales o de aggiornamento (obiter dicta). Cuando aludimos al problema de la ejecución, sin embargo, no sólo nos referimos a este aspecto del debate doctrinal, sino además a un problema más práctico que teórico. Esto es, a la capacidad de la Corte o Tribunal para poder llevar al terreno de los hechos la decisión expuesta en términos concretos en su fallo. Aquí es donde cobra especial relieve, el tipo de organización de la justicia constitucional al que aludíamos al inicio, al punto que hay opiniones que intentan describir el modelo mismo, a partir precisamente de la capacidad del Tribunal para ejecutar sus decisiones, abandonando de este modo, el criterio tradicional, mediante el cual los modelos, o estaban más cercanos al modelo kelseniano (modelo concentrado) o, en todo caso, se ubicaban más cercanos al control difuso al estilo de la Corte Norteamericana. Esta es la perspectiva que sugiere por ejemplo Giancarlo Rolla5, quien luego de revisar la evolución de la Justicia constitucional y su incidencia en la actual configuración y defensa de los derechos fundamentales ha sostenido como conclusión lo siguiente: “A la luz de estas consideraciones puede ser útil clasificar los diversos sistemas de justicia constitucional en base a las técnicas y modalidades previstas para garantizar los derechos fundamentales. En este caso, es oportuno abandonar la tradicional clasificación entre sistemas difusos y concentrados, distinguiendo entre un modelo que se propone principalmente depurar los vicios de la ley y garantizar el equilibrio entre los poderes, y un modelo orientado directamente hacia la defensa de los derechos”.

4

Pegoraro, L. La justicia constitucional. Una perspectiva comparada, Dykinson, Madrid, 2004, pg. 112.

5

G. Rolla, “El papel de la justicia constitucional en el marco del constitucionalismo contemporáneo”, en, VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, cito de la página de internet: http://www.associazionedeicostituzionalisti.it/materiali/convegni/mexico200202/rolla.html



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Pedro P. Grández Castro Similar criterio de clasificación de los sistemas de justicia constitucional ha sugerido recientemente Silvia Bagni6, desde el departamento de Derecho Público comparado de la Universidad de Bologna (Italia) quien, luego de estudiar la actuación de la Corte Norteamericana, el Tribunal Federal Alemán, la Corte Italiana y el Tribunal Constitucional Español, en la tutela de los derechos fundamentales, ha establecido conclusiones reveladoras, respecto de las implicancias que tiene en la tutela efectiva de los derechos, la adopción de mecanismos en la etapa de actuación de la sentencias. En tal sentido, ha concluido: “En todos los sistemas, el órgano competente para la tutela de la constitucionalidad de las leyes, desarrolla además, la función de garante de los derechos. El grado de tutela directa e inmediata para el individuo puede, no obstante, variar desde una medida mínima, cuando la Corte se limita a garantizar que el ordenamiento jurídico (para los sistemas que conocen sólo el control de constitucionalidad sobre los actos normativos), o la actividad de los poderes públicos (para los sistemas que además del control sobre las leyes, conocen de recursos directos contra actos ejecutivos, jurisdiccionales, o incluso, de actos de particulares), no sean contrarios a los preceptos constitucionales, desarrollando en consecuencia, un control negativo, de tipo sancionatorio; hasta una medida máxima, cuando la Corte persigue el objetivo de vigilar las actuaciones concretas de parte del Estado en el marco constitucional y, por tanto, desarrolla una actividad en sentido positivo dictando los principios y ordenes de actuación directa de parte de los jueces en los casos pendientes y futuros, sin esperar la intervención del legislador” A partir de estas observaciones, resulta fácil persuadirse de que el efecto vinculante de las decisiones del Tribunal debe predicarse en este contexto, no sólo como se hacía hasta hace poco, respecto de los efectos anulatorios o no de las decisiones del máximo Tribunal sobre una ley en particular, sino también, en referencia a las órdenes concretas dictadas por el Tribunal en su rol de control de los actos del poder a través de los procesos constitucionales de la libertad. De este modo, el efecto vinculante de las decisiones debe llevar a generar mecanismos de actuación autónoma del Tribunal también en fase de ejecución, ya sea a través de los demás entes de la administración o, a partir de la propia organización judicial, o en su caso, generando mecanismos de ejecución por el propio 6

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Bagni, Silvia, “Modelos de Justicia Constitucional y tutela de los derechos. Un ensayo preliminar para una nueva clasificación, Traducción del Italiano de Pedro Grández, en Justicia Constitucional Nº 2, Lima 2006.

La Sentencia Constitucional en el Perú órgano en fase de ejecución de sus sentencias. La conclusión a la que se arriba en esta dirección, sugiere que la diferencia entre modelos de justicia constitucional, ya no hay que buscarla en aquella clásica distinción estática que identificaba los modelos concentrado o difuso, dependiendo de si el órgano se encontraba dentro o fuera del Poder Judicial, ni tampoco en función a la familia jurídica a la que pertenece el sistema en el cual se ejerce dicho control (civil law o common law), sino más bien en función de las herramientas con que cuenta la Corte o Tribunal en la etapa de actuación de sus propias decisiones. Es verdad que esta constatación, lleva también a considerar que la organización jurisdiccional que incorpora dentro del Poder Judicial al órgano de control de constitucionalidad de las normas y de los actos del poder público, será siempre más expeditivo y eficaz como parece sugerir la constatación realizada por Silvia Bagni respecto de la Corte Suprema Norteamericana; pero es verdad también que, nada impide que en los modelos donde la función de tutela jurisdiccional de los derechos fundamentales la comparten el Poder Judicial con un Tribunal autónomo, se generen mecanismos de coordinación para una mejor defensa de los derechos en la fase de ejecución, generándose una cadena de mandos entre las decisiones de la máxima instancia jurisdiccional y las instancias judiciales que actuarán la sentencia en estos casos. En este nuevo esquema de clasificación de los sistemas de justicia constitucional, unos mejor dotados que otros para afrontar la tutela de los derechos fundamentales, parece fundamental el estudio de los mecanismos que aseguren la mayor eficacia posible a las decisiones del Tribunal en el ámbito de su actuación como “jurisdicción constitucional de la libertad” en la conocida expresión de Capelletti7. De este modo, un primer aspecto a tener en cuenta, es que los mecanismos de ejecución de las sentencias constitucionales, varían tratándose de los procesos de control abstracto, respecto de los mecanismos que han de ser necesarios en los procesos de tutela de las libertades. Mientras que en el control normativo abstracto, el problema parece ubicarse en el ámbito de la eficacia (temporal, material, o normativa) de las sentencias estimatorias o desestimatorias8; en el caso de la tutela de los derechos, el problema suele presentarse más bien en el plano de los concretos actos dictados por la Corte o Tribunal; es decir, se trata aquí del cumplimiento, en sus mis7

Cappelletti, M. La jurisdicción constitucional de la libertad, México, 1961

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El Problema de los efectos vinculantes de las sentencias desestimatorias, aun suscita debates interesantes en la doctrina comparada. Véase al respecto la bibliografía citada en, Pegoraro, ob cit. Pg. 115.

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Pedro P. Grández Castro mos términos, de las obligaciones de hacer o no hacer ordenados en la sentencia. Veamos entonces paso a paso, los problemas que se presentan en cada uno de estos supuestos. II.

PROBLEMAS DE EJECUCIÓN DE LAS SENTENCIAS EN LOS PROCESOS DE CONTROL NORMATIVO

En el proceso de inconstitucionalidad de la ley, el problema de la ejecución de la sentencia no ofrece mayores problemas. El efecto vinculante de las sentencias a que se refiere el artículo 204° de la Constitución es, en este sentido, suficientemente preciso al establecer que “la sentencia del Tribunal que declara la inconstitucionalidad de una norma se publica en el diario oficial. Al día siguiente de la publicación, dicha norma queda sin efecto”9. Menos clara es en todo caso, la disposición que se refiere al mismo tema en el Código Procesal Constitucional, al establecer el artículo 81º que “Las sentencias fundadas recaídas en el proceso de inconstitucionalidad dejan sin efecto las normas sobre las cuales se pronuncian […] producen efectos desde el día siguiente de su publicación”. Surge de este modo la pregunta de si las decisiones desestimatorias del Tribunal en los procesos de inconstitucionalidad tienen algún efecto y la forma en que, de ser así, estas pueden “ejecutarse”. El artículo 82º del CPC pareciera dar alguna respuesta a ésta interrogante, al establecer ya en términos más generales a las sentencias del Tribunal Constitucional en los procesos de inconstitucionalidad “que queden firmes”. Es decir, ya no en función de si son estimatorias o no. La firmeza de una decisión del Tribunal Constitucional es en este sentido automática, ya que como lo dispone el artículo 121° del mismo Código Procesal “Contra las sentencias del Tribunal Constitucional no cabe impugnación alguna”. El mismo efecto se otorga al auto a través del cual el Tribunal rechaza la demanda de inconstitucionalidad por haber sido interpuesta luego de vencido el plazo de seis años que contempla el 100° del referido Código. 9

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En los últimos tiempos, no obstante, circulan intentos de algunos legisladores por recortar las competencias del Tribunal, incluso en abierta contradicción con lo que establece la Constitución. En este sentido puede verse un Proyecto presentado en marzo de 2010 por el Congresista del grupo Fujimorista Rolando Sousa, en cuya propuesta se sugiere la modificación del artículo 2º de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional con el siguiente texto: “El Tribunal se pronuncia únicamente sobre la materia y normas cuyo control constitucional se demanda, declarando su constitucionalidad o inconstitucionalidad. Cuando advierta alguna insuficiencia normativa que determine la inconstitucionalidad de alguna disposición lo pondrá en conocimiento del Poder Legislativo para que dentro de un plazo razonable dicte la medidas legislativas que correspondan”. Cfr. Proyecto de Ley Nº 3930-2009/CR

La Sentencia Constitucional en el Perú 2.1. La “ejecución” de las interpretaciones del Tribunal sobre la justicia ordinaria Como ya hemos anunciado, no existe mayor problema en el marco jurídico actual, respecto de la eficacia inmediata de la sentencia que se pronuncia por la inconstitucionalidad de una ley. La Constitución prevé en estos casos, que la sentencia tiene efectos de anulación a posteriori, una vez publicada en el diario oficial (art. 204 de la Const.). Podría presentarse supuestos de desacato sólo si es que alguna autoridad o funcionario se resiste a acatar lo dispuesto en una sentencia estimatoria del Tribunal y aplica por ejemplo una norma declarada inconstitucional por el Tribunal o en el caso de la inaplicación de una ley luego de que esta ha sido confirmada en su constitucionalidad por el TC10. No obstante un comportamiento judicial en tal sentido, ya no corresponde vigilar al Tribunal, pues el tema se colocaría de inmediato en los límites del derecho penal (art. 379º y 418º del Código Penal11). Los problemas que sí preocupan al Tribunal Constitucional en materia de ejecución de sus decisiones, se encuentran en todo caso en otra dimensión, por cierto, no menos preocupante. En primer término, las decisiones de estimación parcial o las desestimaciones con interpretaciones que proscriben determinadas interpretaciones de las disposiciones sometidas a control por parte del Tribunal. En este caso, el artículo VI del Código Procesal Constitucional establece que los Jueces deben seguir los criterios interpretativos sentados por el tribunal. La disposición, al ser una copia fiel del artículo 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial Español12, ha trasladado a nuestro entorno el debate que suscita en España la distinción entre “interpretaciones de la ley” y las interpre10 Art. VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional: “Los Jueces no pueden dejar de aplicar una norma cuya constitucionalidad haya sido confirmada en un proceso de inconstitucionalidad o en un proceso de acción popular”. 11 Artículo 379.-Requerimiento indebido de la fuerza pública.- El funcionario público que requiere la asistencia de la fuerza pública para oponerse a la ejecución de disposiciones u órdenes legales de la autoridad o contra la ejecución de sentencia o mandato judicial, será reprimido con pena privativa de libertad no mayor de tres años. Artículo 418.- Prevaricato.- El Juez o el Fiscal que dicta resolución o emite dictamen, manifiestamente contrarios al texto expreso y claro de la ley, o cita pruebas inexistentes o hechos falsos, o se apoya en leyes supuestas o derogadas, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de tres ni mayor de cinco años.” 12 El artículo 5.1 de la LOPJ establece: “La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico, y vincula a todos los Jueces y Tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las leyes y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos. (resaltado nuestro).

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Pedro P. Grández Castro taciones de los “preceptos y principios constitucionales” realizados por el Tribunal Constitucional13. En España en efecto, un sector de la doctrina sólo confiere efectos vinculantes a las interpretaciones que realiza el Tribunal de los preceptos y principios constitucionales, dejando al juez ordinario la asignación de significados a las disposiciones contenidas en la Ley. Parece no obstante, que el efecto vinculante, que sin duda tienen las interpretaciones del Tribunal en materia de derechos fundamentales, ayuda a esclarecer el ámbito de vinculación en este tipo de decisiones. Pero además, un buen sector de la doctrina se ha pronunciado resueltamente también sobre el carácter vinculante de las decisiones meramente interpretativas del Tribunal. En este sentido, Javier Díaz Revorio ha sostenido por ejemplo que, “...cuando el Tribunal declara qué interpretación o interpretaciones son constitucionales y cuales no, su decisión vinculará a todos los jueces y tribunales, y en la práctica tendrá efectos erga omnes”14. También en Italia, de donde proviene la hazaña creativa de las llamadas sentencias interpretativas, es opinión ya pacífica a estas alturas, que las “adiciones” o las “interpretaciones” producidas en el contexto del juicio de legitimidad constitucional, tienen implicancias y se introducen como “textos” o “disposiciones” en el ordenamiento jurídico y en consecuencia, “haciéndose texto, el dispositivo de la sentencia constitucional inicia su viaje en paralelo con los demás textos”, es decir, tales decisiones del Tribunal constituyen fuentes de derecho en nivel incluso superior al de la ley, pues se trata de “creaciones” en el marco de una reflexión de nivel constitucional15. No existe, sin embargo, en estos supuestos, mecanismos procesales, (y parece aconsejable que tampoco los haya), a efectos de que el Tribunal actúe en defensa de sus propias interpretaciones de determinado precepto enjuiciado previamente. Si bien el propio artículo VI del Código Procesal Constitucional establece que los jueces no pueden inaplicar una norma cuya constitucionalidad ha sido confirmada por el Tribunal en un examen realizado sobre el fondo, también en estos supuestos, el juez ordinario, podría eventualmente considerar determinados supuestos no examinados a la hora de hacer el control abstracto, estableciendo que tal o cual presu13 El debate en España puede resumirse en el siguiente sentido. 14 Díaz Revorio, Javier, La interpretación constitucional de la ley. Las sentencias interpretativas del Tribunal Constitucional, Lima, Palestra, 2003, pg. 354. 15 Bin R. “La Corte constituzionale tra potere e retorica: spunti per la costruzione di un modello ermeneutico dei rapporti tra Corte e giudici di merito”; en La Corte costituzionale e gli altri poteri dello stato, a cura di A. Anzon y otros, Torino, 1994, pág. 15.

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La Sentencia Constitucional en el Perú puesto no ha sido enjuiciado por el Tribunal. En estos casos, es siempre mejor, en un sistema que requiere una “armoniosa convivencia” entre Poder Judicial y Tribunal Constitucional, apelar a una cultura de un mutuo self restraint, a efectos de que tales actuaciones sean compatibles, en el terreno práctico, con una mejor protección de los derechos fundamentales. Esto no supone desde luego una regla que en abstracto hay que proclamar para no crear conflictos entre órganos, sino, en todo caso, de poner en práctica el principio de mayor protección de los derechos fundamentales, mediante el que podría incluso, en un determinado caso, romperse de algún modo el “pacto” de no intervención, ya sea de parte del poder judicial -para analizando una norma ya confirmada por el Tribunal pueda incluso inaplicarla en aras de dar una mayor protección de los derechos en un caso concreto -, o de parte del propio Tribunal que, incluso interpretando la ley o “imponiendo” determinada interpretación, logre corregir los errores en que hubiera incurrido un Juez determinado. Las reglas del respeto mutuo se modulan de este modo sobre la base del principio de mayor protección que es consustancial al Estado constitucional y democrático de Derecho. 2.2. El caso de las decisiones manipulativas-aditivas (Sentencias reductoras aditivas, sustitutivas) Problema distinto es el que nos presenta las decisiones interpretativas de tipo aditivo o manipulativo. En el caso de las sentencias aditivas clásicas, “la Corte colma la laguna que es causa de ilegitimidad constitucional con una regla completa e inmediatamente aplicable al caso”16. La ejecución de este tipo de decisiones, opera como la promulgación de cualquier ley. Su notificación a través del diario oficial, parece suficiente medida de “ejecución” para que los preceptos que resultaran “reducidos”, “sustituidos” o “aumentados” en su dimensión normativa y de conformidad con la Constitución, tengan plena validez respecto de la propia ley interpretada, a partir del día siguiente, y para el caso de autos, en el momento mismo de producirse la decisión si se trata de una decisión estimatoria. En este caso, el sustento jurídico sigue siendo aquel que desde el “bloque” de constitucionalidad y contemplada en su propia Ley Orgánica (art. 1º) otorga, al Tribunal Constitucional, la condición de “supremo intérprete” en su rol de defensa de la constitucionalidad de todo el sistema jurídico y no sólo de la Constitución. Desde luego, ello no quiere eludir los problemas de legitimidad y las disputas teóricas que suscita la emisión de esta tipología de sentencias, por lo que siempre resultan 16 Benelli, Felippo, “Le sentenze interpretative e manipolative nel processo in via principale di ieri e di oggi: dai modelli (pregressi) alla dinamica (futura), en Le Regioni, año XXX, N° 6, diciembre de 2002, pg. 1294.

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Pedro P. Grández Castro necesarias, las autorestricciones del supremo intérprete cuando se trata del ejercicio de un poder de tal magnitud. En este sentido, y aunque ello no es motivo de este trabajo, conviene dejar precisado lo que la doctrina ha sugerido como presupuestos que legitiman la emisión de una sentencia de esta magnitud17. Díaz Revorio resumiendo la doctrina italiana ha sugerido entre estos criterios de restricción, que se trate de decisiones que “[...] no pida una sentencia aditiva que introduzca una nueva norma penal; que no reclame innovaciones normativas que impliquen elección entre varias soluciones; que no pida mediante una elección discrecional, que se aplique a una determinada categoría de sujetos, no el complejo normativo para ellos vigente, sino otro, vigente para otros sujetos”, concluyendo que, “la sentencia aditiva sólo es legítima en cuanto aplica la “solución constitucionalmente obligada”, de manera que, si esta solución existe, puede ser aplicada directamente por la Corte […] y si no existe una solución única, entonces lo que resulta inadmisible no es el planteamiento de una cuestión, sino la emanación de una sentencia aditiva”18 La “ejecución”, en estos casos ya no sólo se dirige al juez, sino también a todos los demás poderes. El poder con que actúa el Tribunal en estos supuestos, es similar al del legislador, sólo que enmarcado en sus funciones de tutela de derechos y de resguardo de la supremacía constitucional. Sus creaciones positivas deben ser respetadas como actos de poder jurisdiccional que inciden de manera inevitable en la propia función legislativa. 2.3. La “ejecución” de las sentencias exhortativas Un problema mucho más complejo se presenta respecto de aquellas decisiones donde el Tribunal, invocando la cooperación de los demás órganos del Estado, y de manera especial del legislador, pronuncia una sentencia bajo la fórmula de “exhortación”, invocando la realización de determinados actos o de llenar determinados vacíos advertidos en el trámite del Proceso de Inconstitucionalidad. Si bien la ley no es “por ahora” inconstitucional, podría devenir en inconstitucional si es que no se concreta la actuación del legislador en determinado sentido19. 17

En el caso peruano, recientemente ha sido el propio Tribunal quien se ha impuesto algunos de estas restricciones. Así, en el expediente 0030-2005-PI/TC, el Tribunal, aunque sin disntinguir las sentencias interpretativas en general, de aquellas propiamente manipulativas que son las que generan mayores críticas, ha establecido algunos parámetros generales a efectos de justificar la emisión de este tipo de decisiones.

18

Díaz Revorio J. Op cit, pg.s. 358-359

19

Ruggeri A. Y A. Sapadaro, Lineamenti di giustizia costituzionale, Terza Edicione, Tori-

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La Sentencia Constitucional en el Perú Los efectos vinculantes de este tipo de decisiones se encuentra sobre todo en el ámbito temporal, es decir, cuando el Tribunal establece un plazo para que tales actuaciones deban producirse, aunque sobre estas competencias del Tribunal existe discusión en la doctrina comparada20. En este grupo de decisiones pueden identificarse aquellas que apelan directamente al legislador, solicitando su actuación para la regulación de algún aspecto que ha sido advertido como atentatorio de algún precepto constitucional21; o aquellas que analizando un contexto determinado, advierten que “eventualmente” podría devenir en inconstitucional (sentencias admonitorias o de “constitucionalidad provisoria”); finalmente aquellas que, exhortan a dejar de realizar determinado conducta o a realizarla en determinado sentido. Esto último ocurre fundamentalmente en los procesos de tutela de derechos fundamentales, por lo que sobre ellos volveremos en el punto en que tratemos estos procesos. Las exhortaciones, son en principio, llamamientos a actuar en los linderos de la constitucionalidad, pero su fuerza es la de la persuasión a los demás poderes del Estado. Por ello, el Tribunal debe ser consciente al emitirlas y en no confiar en exceso en su eficacia, sobre todo en el contexto de una cultura aún incipiente de respeto a las de cisiones de las instancias jurisdiccionales. Su efecto sale pues del ámbito de las vinculaciones del Tribunal y apela, en todo caso, a una suerte de crítica pública respecto de las omisiones o de las acciones que pueden eventualmente considerarse contrarias con la regularidad constitucional. De este modo, puede decirse que las exhortaciones que realiza el Tribunal Constitucional, ya sea al legislador o incluso al Poder Judicial, no son ni cosa decidida ni “cosa interpretada” carecen por tanto de la fuerza de coerción que lo coloquen en el ámbito de las decisiones ejecutables por imperio jurisdiccional. La excepción quizá la constituyen las denominadas exhortaciones de principios o las que denuncian una “inconstitucionalidad latente” y dejan en manos del legislador la solución al problema advertido. no, 2004, pg. 140. 20 Al respecto Pegoraro, Lucio, La justicia constitucional. Una perspectiva comparada, Dykinson, Madrid, 2004 21 Las llamadas sentencias indirizzo en la doctrina italiana. En este caso, se suele señalar dos tipos de pronunciamientos, aquellos de mero “auspicio de revisión legislativa”, que son de carácter no vinculante para el legislador, y aquellos que sí advierten una “inconstitucionalidad latente” y en las que el Tribunal en su ratio decidendi, expone expresamente que tales preceptos resultan inconstitucionales, aunque luego, ya sea por un tema de oportunidad o de impacto de la decisión decide no estimar la demanda en su fallo. Cfr. Ruggeri, op cit. Pg. 154

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Pedro P. Grández Castro 2.3.1. La especial relevancia de las exhortaciones de principio o con directrices para el legislador En este supuesto, se trata de exhortaciones que son consecuencia de una sentencia estimatoria o eventualmente desestimatoria, pero donde el Tribunal constata una situación que sugiere algún tipo de actuación, de parte de alguna de las partes del conflicto normativo suscitado. Lo adelantábamos supra, su expresión más conocida en la doctrina italiana son las llamadas sentencias de “inconstitucionalidad latente”, pero donde no sólo se advierte al legislador de tal situación, sino que el Tribunal, tras constatar el hecho o la incompatibilidad normativa manifiesta, se abstiene de declarar la inconstitucionalidad (sentencia desestimatoria) o declarándolo (sentencia total o parcialmente estimatoria) de modo expreso, señala algunos lineamientos de política jurisdiccional en sentido de proporcionarle elementos hacia donde debe orientarse el legislador al momento de regular la materia o cubrir el vacío cuando la sentencia haya sido estimatoria. En algunos casos se trata de sentencias que incorporan en la decisión determinados plazos al legislador para una actuación en tal sentido, no obstante, el plazo, en la medida en que no venga establecida por la propia Constitución genera polémica en la doctrina sobre su nivel de legitimidad. Para el caso peruano, una decisión en este sentido, puede encontrarse en la Sentencia 006-2003-AI/TC. Se trataba de una demanda que alegaba la inconstitucionalidad del inciso j) del Artículo 89° del Reglamento del Congreso de la República. Tal dispositivo, según argumentaban los 65 Congresistas que interpusieron la demanda (número sorpresivamente suficiente como para producir, por su propia cuenta, una modificación del referido Reglamento), resultaba violatoria de la institución de la inmunidad parlamentaria, dado que establecía que para aprobar la acusación constitucional de un parlamentario y someterlo a proceso judicial, así como para suspenderlo en sus funciones, inhabilitarlo o incluso destituirlo; bastaba una mayoría simple de los congresistas presentes en la Sesión del Pleno. El Tribunal, entre otras cuestiones, en la referida Sentencia advierte un vacío normativo claro en el Reglamento del Congreso, referido a la votación necesaria para aplicar las sanciones previstas en el primer párrafo del Artículo 100 de la Constitución22, en los casos de juicios políticos. En con22



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Art. 100 de la Constitución: “Corresponde al Congreso, sin participación de la Comisión Permanente, suspender o no al funcionario acusado o inhabilitarlo para el ejercicio de la función pública hasta por diez años, o destituirlo de su función sin perjuicio de cualquiera otra responsabilidad. El acusado tiene derecho, en este trámite, a la defensa por sí mismo y con asistencia

La Sentencia Constitucional en el Perú secuencia, tras advertir que tal vacío “puede desencadenar aplicaciones irrazonables” de las sanciones previstas en el referido artículo 100°, exhorta al Congreso “a estipular en su Reglamento la votación necesaria para aprobar una acusación constitucional por infracción de la Constitución (causas políticas), así como aquella necesaria para la aplicación de las referidas sanciones”. Luego de advertir la deficiencia que puede generar una “inconstitucionalidad latente”, el Tribunal da las pautas para llenar el vacío advertido, al señalar que el Congreso para tal efecto “deberá tener en cuenta que los artículos 157° y 161° de la Constitución establecen que para la remoción de los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura y del Defensor del Pueblo se requiere el voto conforme de los 2/3 del número legal de miembros del Congreso”, por lo que apelando a la aplicación analógica de las disposiciones constitucionales, aconseja que a “efectos de evitar incongruencias”, “es necesario que el número de votos para destituir del cargo a los otros funcionarios previstos en el artículo 99 de la Constitución23, o, en su caso, para inhabilitarlos hasta por 10 años para el ejercicio de la función pública, por infracción de la Constitución, no sea menor a los 2/3 del Congreso, sin participación de la Comisión Permanente”. De este modo, las exhortaciones que incorporan directivas o principios, vienen a delimitar los márgenes del legislador que con posterioridad deberá cubrir los defectos o vacíos advertidos por el Tribunal. Los problemas para la “ejecución” de este tipo de sentencias, suponen en todo caso, una cultura de respeto mutuo a las competencias constitucionales de cada órgano, puesto que siempre será fácticamente posible que el legislador, pese a las advertencias hechas por el Tribunal no las observe o incluso, luego de declarada inconstitucional determinada Ley, éste vuelva a expedir una ley

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de abogado ante la Comisión Permanente y ante el Pleno del Congreso. En caso de resolución acusatoria de contenido penal, el Fiscal de la Nación formula denuncia ante la Corte Suprema en el plazo de cinco días. El Vocal Supremo Penal abre la instrucción correspondiente. La sentencia absolutoria de la Corte Suprema devuelve al acusado sus derechos políticos. Los términos de la denuncia fiscal y del auto apertorio de instrucción no pueden exceder ni reducir los términos de la acusación del Congreso”. “Artículo 99.- Acusación Constitucional.- Corresponde a la Comisión Permanente acusar ante el Congreso: al Presidente de la República; a los representantes a Congreso; a los Ministros de Estado; a los miembros del Tribunal Constitucional; a los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura; a los vocales de la Corte Suprema; a los fiscales supremos; al Defensor del Pueblo y al Contralor General por infracción de la Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco años después de que hayan cesado en éstas.”

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Pedro P. Grández Castro en sentido parecido o similar, por lo que el Tribunal volverá a declararla inconstitucional entrando en una especie de ping pong en el juego de roles que corresponde a cada Órgano24. III. LA EJECUCIÓN DE LAS SENTENCIAS EN LOS PROCESOS DE TUTELA DE LOS DERECHOS25 La dimensión actual de la justicia constitucional, que no se limita sólo al juicio sobre la constitucionalidad de las leyes, sino que es al propio tiempo justicia tutelar de los derechos humanos, genera repercusiones importantes en el ámbito de la ejecución de la sentencia Constitucional. A través de los procesos constitucionales de tutela de la libertad (Hábeas Corpus, Amparo, Hábeas Data), el Tribunal Constitucional genera órdenes a los poderes públicos y también a los particulares (el amparo contra particulares está previsto en nuestro ordenamiento art. 200.2 de la Const.). De este modo, la ejecución de la sentencia constitucional en este tipo de procesos, supone la posibilidad de que la tutela ofrecida por el Tribunal Constitucional a través de sus sentencias, opere en la realidad generando consecuencias fácticas. La ejecución es por tanto el instituto jurídico que permite que el discurso argumentativo del Tribunal cobre vida transformando un “estado de cosas” o situaciones concretas en el plano de los hechos. La naturaleza especial de estos procesos, supone también un distanciamiento del enfoque procesal convencional con que se suele referir la doctrina a la ejecución de la sentencia ordinaria y su íntima vinculación al concepto de cosa Juzgada. Como ha observado Blasco Soto26, “el proceso constitucional no se define sólo acudiendo a los conceptos clásicos de litigio, acción y pretensión. La valoración de la discordancia entre Ley-Constitución excede de lo que propiamente 24

Esto ha sucedido en el caso peruano con las sentencias sobre la regulación de la Justicia Militar. Lamentablemente el propio Tribunal, con una nueva composición, ha venido a convalidar una clara manifestación de desacato a sus sentencias, al declarar Infudanda una nueva la demanda contra la ley de la Justicia Militar que reproducía, en esencia, los mismos contenidos inconstitucionales que había sido previamente declarados así por el TC (STC Nº. 001-2009-PI). Un análisis crítico de esta decisión puede verse en, Torres Zúñiga, Natalia, “Sentencia sobre justicia militar: cambio de línea jurisprudencial ¿varios pasos hacia tras?, en Gaceta Constitucional, tomo 25, enero de 2010, p. 53.

25

Esta parte del trabajo con algunas modificaciones ya ha sido publicado previamente en: Palestra del Tribunal Constitucional Nº 12, Lima diciembre de 2007.

26

Blasco Soto, M. Del Carmen “Reflexiones en torno a la fuerza de cosa juzgada en la sentencia dictada en cuestión de inconstitucionalidad”, en REDC, N° 41, Madrid, 2004.

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La Sentencia Constitucional en el Perú se entiende por función jurisdiccional por lo que se exigen muchas cautelas a la hora de asumir plenamente el aparato conceptual de la cosa juzgada a la sentencia Constitucional”. Por ello en esta parte del trabajo, queremos primero, desarrollar el marco teórico que permita delimitar las especiales características de las sentencias constitucionales, para luego analizar el distinto tratamiento que amerita no sólo la Sentencia Constitucional en general, sino también las sentencias en cada uno de los procesos constitucionales. 3.1. Introducción: La sentencia constitucional como sentencia de condena, pero también como sentencia constitutiva de derechos vía interpretación Sabido es que en la clásica clasificación de las sentencias éstas suelen identificarse en función del contenido de su parte dispositiva: esto es, si declaran un derecho o una situación jurídica preexistente a la sentencia (sentencias declarativas), si constituyen un derecho o una posición jurídica con relación a un objeto o situación (sentencias constitutivas) y si ordenan compulsivamente la realización de determinados actos establecidos en el proceso tras verificarse la transgresión del orden legal (sentencias de condena). La condena es la consecuencia de la violación de un mandato o de una obligación, “La condena consiste, normalmente, en imponer al obligado el cumplimiento de la prestación, en comunicarle a que se abstenga de realizar los actos que se le prohiben, o en deshacer lo que haya realizado”27. La doctrina procesal ha propiciado en los últimos tiempos la desvinculación de estas categorías con las posibilidades de ejecución, recusando de este modo la afirmación según la cual, sólo las sentencias de condena se ejecutan inmediatamente y en forma incluso forzada28 o aquellas que dividían la secuela del proceso con la ejecución de la sentencia que emana del mismo. Como ha escrito, Ayarragaray29, “el proceso es una unidad; tiende a la tutela de los derechos”, no existe por tanto ninguna justificación para separar en dos momentos distintos el proceso de su ejecución. No obstante ello, si siguiéramos, aunque sea en sentido metodológico, la distinción propuesta, las sentencias que pronuncia el Tribunal Constitucional en los procesos para la tutela de los derechos fundamentales, serían 27

E. J. Couture, Fundamentos del Derecho Procesal Civil, 4ª edición, Editorial B de F, 2002, pág. 260.

28

S. Satta, “premesse generali alla dotrina de lla esecuzione forzata, en Riv. Di Diritto Proc. Civ. Vol. 9º, parte Primera, 1932, Pgs. 333 y ss.

29

Ayarragaray, Carlos, Introducción a la ejecución de sentencia, Buenos Aires, 1943, pg. 51

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Pedro P. Grández Castro prima facie, sentencia de condena que contienen un mandato ejecutivo y, que por tanto, se trataría de decisiones que pueden ser objeto de ejecución forzosa. En este caso, la orden del Juez Constitucional está encaminada como lo establece el artículo 1º del Código Procesal Constitucional, a “reponer las cosas al estado anterior a la violación o amenaza de violación de un derecho constitucional”, o en todo caso, a obligar a la autoridad o poder público “el cumplimiento de un mandato legal o un acto administrativo”. La condena, en consecuencia, viene impuesta a partir de la verificación de que se ha violado o amenazado un bien o derecho de naturaleza constitucional (arts. 5.1 y 38 del mismo CPC). Esta verificación si bien no es de conocimiento pleno, tratándose de un proceso de tutela urgente, es deber del órgano que otorga la tutela, la constatación de los hechos que se alegan a efectos de que lo que se exige posteriormente en etapa de ejecución, no sea el producto de la arbitrariedad o el absurdo. Sin embargo, la consideración preliminar en sentido de identificar las sentencias de tutela de derechos fundamentales como sentencias de “condena”, ello sólo anuncia los problemas que se presentan respecto de la caracterización de las sentencias constitucionales y su ejecución. Una mirada más detenida nos muestra que el Juez Constitucional no sólo “ejecuta” los mandatos de la Constitución referida a los derechos fundamentales, sino que esta tarea es, a menudo, una ardua actividad de valoración interpretativa, de ponderaciones, en resumen de “creación” y por tanto, en algún sentido, se trata también de sentencias constitutivas. Como lo ha puesto de relieve Spadaro, “quien interpreta crea”, más aun tratándose del máximo Tribunal Jurisdiccional del país. En tal sentido, “quien está en posibilidades de establecer qué cosa significa la Constitución del Estado es, a todas luces, el órgano-sujeto que tiene el (mayor y más auténtico) poder en el Estado”. De este modo, no se trata de un órgano cualquiera que debe ejecutar aquello que es el producto de la aplicación mecánica de la Constitución o de la Ley. El Tribunal Constitucional a través de sus sentencias interpretativas no solamente crea normas con rango legislativo tal como ya lo hemos dejado dicho, sino que además, “crea, nos guste o no, normas constitucionales (o si se prefiere, como ya se ha mencionado, extrapola estas últimas al conjunto de disposiciones constitucionales vigentes)”30. En tal sentido las sentencias del Tribunal Constitucional no son sólo actos retóricos o argumentativos en torno a la Constitución o a la Ley, sino también constituyen en buena parte, actos de auténtico poder 30

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Spadaro, A. “Las motivaciones de las sentencias de la Corte como “técnica” de creación de normas constitucionales”, En Nomos, N° 3/1993, trad. De Federico Valle, México, 2005 (cito de la separata)

La Sentencia Constitucional en el Perú jurisdiccional. Las sentencias constitucionales son de este modo, piezas del derecho y de los derechos, que a partir de los casos concretos permite el desarrollo de los derechos frente a situaciones muchas veces no previstas en el propio ordenamiento Constitucional. En este sentido, refiriéndose a la importancia de la jurisprudencia constitucional en materia de derechos fundamentales y su efecto “constitutivo”, Alexy ha escrito para el caso alemán lo siguiente: “Hoy en día no se puede colegir lo que representan los derechos fundamentales a partir del sucinto texto de la Ley Fundamental, sino sólo a partir de los 94 volúmenes de Sentencias del Tribunal Constitucional Federal que hasta la fecha ha registrado en total su benéfica actividad desde el siete de septiembre de 1951. Los derechos fundamentales son lo que son sobre todo a través de la interpretación”31. La interpretación es pues actividad no de “descubrimiento” de algo preexistente, sino “atribución de significados”, lecturas actuales de textos que en muchos casos pueden ser bastante antiguos. De modo que, establecer que las sentencias constitucionales son siempre sentencias de condena y por consiguiente ejecutables sólo por tal motivo “forzosamente”, no sólo deja al margen una buena cantidad de decisiones del Tribunal y, sobre todo, pretende desconocer la labor creativa hermenéutica del máximo intérprete de la Constitución; sino que además, no aporta elementos para un estudio de la ejecución de la sentencia constitucional y la problemática que encierra su tratamiento. La ejecutabilidad de la sentencia constitucional no se desprende de la “naturaleza” de condena o no que ella represente, sino de la posición que le otorga el sistema constitucional a las decisiones del máximo tribunal jurisdiccional del país. 3.2. La sentencia constitucional en función del tipo de pretensión Otra forma de presentar la misma clasificación, es aquella que incide esta vez ya no en la decisión, sino en el tipo de pretensión que ha sido puesto a consideración del Tribunal. En tal sentido, se sostiene que la clasificación entre demanda autodeterminada y heterodeterminada, que opera en el Derecho Procesal Civil, también podría trasladarse en términos similares a los procesos constitucionales, en base a la naturaleza del derecho demandado por el actor. En consecuencia el objeto del proceso determinaría el tipo de respuesta del juez, que se pronunciará, consecuentemente, ya sea con una sentencia declarativa, constitutiva o 31

Alexy, Robert. “Los derechos fundamentales en el Estado constitucional democrático”, en Neoconstitucionalismo(s), Traducción de Alfonso García Figueroa, Edición de Miguel Carbonell, Editorial Trotta, 2003.

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Pedro P. Grández Castro de condena. De este modo y tal como lo ha propuesto recientemente Silvia Bagni, “también en el proceso constitucional el objeto (es decir, la naturaleza del derecho violado) influye en el pronunciamiento del Juez Constitucional. En particular, se puede distinguir el caso en el que, para eliminar la situación de ilegitimidad, es suficiente la declaración de inconstitucionalidad del acto denunciado (por cuanto el objeto del proceso está representado por un derecho absoluto de primera o segunda generación); o bien, cuando resulta necesaria una ulterior actividad “positiva” de parte del Estado (porque el objeto del proceso es en este caso, un derecho considerado de prestación). En otras palabras, podemos distinguir dependiendo de si la sentencia sea o no self-executing respecto a la exigencia de tutela individual sobre el cual el proceso constitucional se ha puesto en movimiento”32. Esta perspectiva tiene la virtud de poner en evidencia que los problemas reales respecto de la ejecución de las sentencias constitucionales, no se situarían tanto (o no debieran situarse al menos) en el cumplimiento de aquellas sanciones de actos u omisiones referidos a los derechos de libertad (entendida en sus dimensiones positiva y negativa); sino sobre todo, respecto de aquellas “prestaciones” de parte del Estado configuradas como “derechos de prestación”. Sin embargo, como ocurre con toda clasificación, esta perspectiva deja a salvo muchas otras variables que complican enormemente la ejecución de una decisión del máximo Tribunal, incluso tratándose de los llamados derechos de libertad o de defensa. Sucede así por ejemplo cuando el Tribunal tenga que “vigilar” el cumplimiento de una decisión basada en la protección de un derecho como el de asociación o de reunión por ejemplo. En ambos casos pueden presentarse situaciones de desacato o necesidades de “hacer” de parte del ente (público o privado) denunciado a efectos de garantizar el derecho en cuestión. Por tanto, una clasificación que en abstracto de cuenta de todos los supuestos en los que se presentan situaciones de incumplimiento o de dificultad para el cumplimiento de las decisiones del Tribunal, parece no sólo difícil de encontrar, sino incluso hasta inconveniente para enfrentar el problema de la ejecución de la sentencia constitucional como teoría general.

32

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Bagni, Silvia. “Modelos” de justicia constitucional y defensa de los derechos. Un ensayo preliminar para una nueva clasificación”, traducción de Pedro Grández; en Justicia Constitucional, Año 1, Nº 2, Lima 2006 (En prensa)

La Sentencia Constitucional en el Perú 3.3. La sentencia constitucional como orden privilegiada y como “cosa interpretada”. Sus efectos, su expansión a los terceros y la necesidad de complementar su actual regulación Hasta aquí, hemos podido darnos cuenta, que la sentencia constitucional no puede ser comprendida ni analizada desde las perspectivas desarrolladas por la teoría general del proceso, ni por las teorías que estudian los efectos de las sentencias de la perspectiva civil o penal. La sentencia constitucional requiere pues, no sólo de una teoría nueva que lo fundamente, sino también, de nuevas herramientas de actuación que abandonen la idea clásica de clasificación entre actos de declaración del derecho y actos de ejecución de los mismos. Su dimensión como decisión que interpreta con la máxima fuerza jurídica las disposiciones constitucionales, le otorgan una posición de primer orden entre las decisiones del Estado Democrático de Derecho. Sus peculiaridades resultan por tanto: 1) de la especial naturaleza de las pretensiones sobre las que se pronuncia (bienes indisponibles); 2) del valor y fuerza que le otorga el sistema jurídico a sus interpretaciones (IV Disp. Final de la Const.., art. 1° de su propia Ley Orgánica, y art. VI del Código Procesal Constitucional) y; 3) del poder extrapartes y sólo sometido a la Constitución y su Ley Orgánica con que actúa el Tribunal. a) Relevancia de objeto.- La especial naturaleza de las pretensiones sobre las que se pronuncia, implica que sus decisiones, en muchos casos, puede rebasar las propias alegaciones fácticas o jurídicas de las partes. En efecto, a partir de determinados hechos presentados por las partes, el Tribunal puede definir situaciones con implicancias no sólo para éstas, sino también para terceros. Esto sucede, por ejemplo, con las decisiones donde el Tribunal se pronuncia sobre un Estado de cosas inconstitucional (Exp 2579-2003-HD/TC y 31492004-AC/TC), esto al margen de la competencia conocida de los Tribunales Constitucionales con relación a la llamada inconstitucionalidad por conexión propia de los procesos de control normativo (Art. 78 del CPC). También en los procesos constitucionales de la libertad, las propias normas de los procesos constitucionales hacen ahora referencia a esta dimensión de las decisiones del máximo Tribunal. Así por ejemplo, el artículo 60 del Código Procesal Constitucional, según el cual el Juez Constitucional en vía de ejecución puede “homologar” los casos que se presenten con decisiones ya pronunciadas o por el propio Juez o por el Tribunal a efectos de anular el trámite procesal y convertir la admisión de la demanda en ejecución de una sentencia anterior. Esto es impensable en otros procesos y sólo se justifica en la medida de la especial 97

Pedro P. Grández Castro relevancia y urgencia con que deben ser respondidas las pretensiones en la vía constitucional. La ejecución de este tipo de pronunciamientos supone por ello, un serio reto para la justicia Constitucional, que requiere equiparar al poder de decisión, las competencias y poderes también en la fase de ejecución. Es decir, quien decide con tal fuerza y deja en manos de quien no tiene tal poder la ejecución de lo decidido, corre el riesgo de perder en esta fase lo logrado con la sentencia. La advertencia en este tramo está dirigida a otorgar potestades y competencias al Juez de Ejecución, similares a los que tiene el máximo Tribunal al momento de decidir. b) Fuerza jurídica de las interpretaciones.- Más que “cosa juzgada”, que puede erosionar el concepto mismo de la sentencia constitucional, puede hablarse ahora de “cosa interpretada” siguiendo el “nomen iuris” que suele otorgarse a los efectos de las decisiones de las instancias supranacionales respecto de los estados sujeto a dicha jurisdicción33. Tal dimensión puede evidenciarse a partir de la concepción de un Tribunal como Supremo Intérprete de la Constitución (art. 1° de la LOTC). Por tanto, no conviene en muchos casos que sus decisiones se identifiquen con el valor de la cosa juzgada en los términos tradicionales, ya que ello a menudo implicaría una renuncia a que el Tribunal haga evolucionar su propia jurisprudencia sometiéndose por tanto a “una eliminación gratuita y absurda de las mejores posibilidades de un Tribunal Constitucional adaptando un texto Constitucional a circunstancias y situaciones inevitablemente variables”34. Como lo pone de manifiesto Ruiz Miguel, “el efecto de cosa interpretada es inseparable del problema del valor de la jurisprudencia como fuente de derecho”35. Los efectos de cosa interpretada de las decisiones del máximo Tribunal se expresan de dos maneras. Por un lado supone que ningún Juez puede desatender las interpretaciones que realiza el TC conforme lo exige el artículo VI del CPC y; en segundo lugar, los efectos de cosa interpretada se proyectan también no sólo a los Jueces, sino a los terceros que llevan sus causas ante la Justicia Constitucional, quienes podrán invocar tales interpretaciones y hacerlas valer como doctrina jurisprudencial del Tribunal. 33

Véase en este sentido, Ruiz Miguel, Carlos. La ejecución de las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Tecnos 1997, Pág. 53 y ss.

34

Cfr. Eduardo García de Enterría y Tomás R. Fernández, Curso de Derecho administrativo, Tomo II, 2da. Edición, Madrid, 1981, Pág. 174.

35

Ruiz, Miguel, C. Op. Cit. Pg. 53

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La Sentencia Constitucional en el Perú Tal dimensión de la sentencia constitucional en los procesos de tutela de los derechos y libertades resulta especialmente relevante, pues permite una función pedagógica y de protección no sólo subjetiva, sino también objetiva de los procesos constitucionales. Las interpretaciones del Tribunal valen acá ya sea como doctrina jurisprudencial, o llegado el caso y cuando así lo configure el propio Tribunal, también como precedente vinculante para todos los poderes públicos. La ventaja de considerar como cosa interpretada y no como “cosa juzgada” las decisiones del máximo Tribunal, permite poner de relieve que es el propio Tribunal quien puede, atendiendo a nuevas circunstancias, volver a analizar un caso que ya ha sido decidido con pronunciamiento incluso sobre el fondo. Esto resulta especialmente relevante tratándose por ejemplo del control abstracto de normas, donde la sentencia desestimatoria parece no aconsejar un efecto de cosa juzgada en el sentido tradicional, puesto que si se defiende una posición en tal sentido “quedaría de algún modo petrificada la primera norma y el Tribunal Constitucional rígidamente vinculado a sus precedentes”36, incluso contra una tradición bastante arraigada en los sistemas del civil law, donde no rige el principio de stare decisis y, por tanto, el concepto de precedente resulta bastante flexible. c) Poder extra partes y extra proceso.- La configuración del proceso mismo queda sujeto, en buena parte, a la capacidad procesal del Tribunal para “fijarse” sus propios límites (piénsese por ejemplo en el principio iura novit curia o en las propias lecturas que suele hacer el Tribunal a partir de la narración propuesta por las partes). El Tribunal ha encontrado, en más de una ocasión, una pretensión distinta o, en algunos casos, incluso ha podido “convertir” un proceso de cumplimiento en Amparo a efectos de dar “una mejor protección” al recurrente37. Estas “operaciones” procesales del Tribunal han encontrado apoyo en la doctrina de Häberle38 sobre la “autonomía procesal del TC”39 y ha per36

Blasco Soto, Ob. Cit. Pág. 39

37

Cfr. Exp. 4080-2004-PC/TC, en esta ocasión el Tribunal ha desarrollado nada menos que el derecho a la ejecución de una sentencia a partir de convertir un proceso de cumplimiento en proceso de amparo y solo así ha podido atender al derecho a la tutela judicial que en el caso había sido violado con el retardo en la ejecución de la sentencia.

38

Cfr. Entre otros, su trabajo “El Derecho procesal constitucional como derecho constitucional concretizado frente a la judicatura del Tribunal Constitucional”, en Nueve Ensayos y una lección jubilar, Palestra, Lima 2004, pgs, 23 y ss.

39

La más reciente invocación puede verse en el auto de admisión de un Proceso de Inconstitucionalidad (Exp. 0025-2005-PI/TC)

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Pedro P. Grández Castro mitido abrir el camino para una verdadera innovación de sus propias competencias. A partir de estas prerrogativas abiertas por el propio Tribunal, podría preguntarse, por ejemplo, si a mediano plazo sería posible incorporar, mediante esta estrategia, una especie de “vía incidental” o “autocuestión” a efectos de cumplir con su auténtico y clásico rol de defensa de la supremacía constitucional, también a partir de los procesos constitucionales de defensa de derechos fundamentales en que el Tribunal tuviera ocasión de conocer sobre la inconstitucionalidad manifiesta de alguna disposición infraconstituiconal. 3.4. Ejecución de sentencias contra la administración 3.4.1. La justicia Constitucional y la lucha por los derechos de igualdad de oportunidades. El ejemplo norteamericano de la desegregación racial y su “ejecución” contra la administración Tanta es la relevancia de la ejecución de las sentencias constitucionales que en muchos casos suponen una verdadera hazaña de los jueces por remover viejas concepciones o “costumbres” enraizadas que vienen arrastradas por el tiempo, y que, en determinado momento, deben ser desterradas o transformadas en el marco del Estado Democrático. La justicia constitucional, es en este sentido, un verdadero timonel de la sociedad hacia los ideales de igualdad y libertad plenas. Un buen ejemplo de esta dimensión de las decisiones de la más alta magistratura lo constituyen las hazañas de la Corte Suprema Norteamericana, que a partir de una escueta Constitución, ha logrado no obstante “actualizar”, de modo muchas veces revolucionario, los contenidos de los derechos de todos a partir de un texto hecho en tiempos todavía de exclusión. El caso de las políticas judiciales de desegregación racial que se inició con el caso Brown v. Board of Education of Topeka (1954)40, muestra en qué medida la ejecución de una sentencia de la máxima importancia para las aspiraciones de igualdad social, puede verse no obstante obstaculizada por la propia administración en una suerte de defensa del statu quo social de determinada época. En el caso Brown v. Board of Education of Topeka, la Corte americana se manifestó claramente en contra de la segregación racial en las escuelas públicas, aunque con referencia a la sola declaración de ilegitimidad de las

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010001

Véase la sentencia en español en Beltrán de Felipe, Miguel y Julio Gonzales García, Las sentencias básicas del Tribunal Supremo de Los Estados Unidos, Madrid, 2005, pgs.275

La Sentencia Constitucional en el Perú normas que admiten la segregación de las escuelas públicas41. La Corte renuncia a adoptar resoluciones de actuación en determinado sentido y deja, de alguna manera, en manos del Poder Ejecutivo y de la administración en general, la adopción de políticas concretas de desegregación. Sin embargo, debido a las dificultades operativas y la poca o nula actuación de los entes públicos, era necesario concretar los medios por los que se debía proceder a la integración racial en las escuelas públicas. Vista la dimensión social del caso, la Corte aprovecha un nuevo caso en el año 1955 y dispone al final una nueva audiencia, a la que se invitan al fiscal general de los Estados Unidos y de cada uno de los Estados en los que la segregación racial en las escuelas públicas es obligatoria o permitida. La sentencia resultante es conocida como Brown II42. Mediante esta decisión, la Corte remite a los tribunales de los que proceden los recursos planteados la tarea de controlar que la integración racial se vaya efectuando en las escuelas públicas de forma apresurada («with all delibérate speed») en una suerte de ejecución inmediata de la sentencias43. De acuerdo con la estructura del sistema jurídico norteamericano, los efectos de las mencionadas sentencias no se limitaron a los recurrentes. Entendiendo que la segregación racial en las escuelas públicas era contraria a la Constitución, las autoridades de algunos distritos escolares trataron de proceder a la integración. De esto se desprende de nuevo una suerte de “Estado de cosas inconstitucional” ya enarbolada por la Corte Suprema Norteamericana44 y que ha sido recientemente “redescubierta” como técnica eficaz por la Corte Constitucional Colombiana. Con todo, en el sur de los Estados Unidos, la reticencia fue mayor y quizá ninguna tan abierta y desafiante incluso como la ocurrida en Arkansas. En una escuela de 41

“Concluimos que en el campo de la enseñanza pública no tiene cabida la doctrina “separados pero iguales”. Un sistema con escuelas separadas es intrínsecamente desigualitario. Por lo cual afirmamos que a los demandantes, y a todos aquellos que se encuentran en una situación similar, la segregación de la que se quejan les ha privado de la protección equitativa de las leyes garantizada por la 14 Enmienda...” Cfr. Beltránde Felipe cit. Pg. 290

42

Cfr. 394 US 294. La información resumida del proceso de adopción de medidas de ejecución en este tramo de la exposición las tomo en forma resumida del trabajo de Silvia Bagni, citado.

43

Resulta interesante observar en esta caso una especie de antecedente en la jurisprudencia norteamericana de lo que hoy se conoce como ejecución inmediata de la sentencia. En este caso es la Corte la que se apoya en la judicatura de los niveles inferiores a los que insta actuar en determinado sentido.

44

Revelador es en este sentido la frase puesta en la sentencia en el caso Brown donde se lee, “por lo cual afirmamos que a los demandantes y todos aquellos que se encuentran en una situación similar....”. (resaltado nuestro).

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Pedro P. Grández Castro la capital de ese Estado, la Little Rock Central High School, tropas federales tuvieron que proteger con la bayoneta calada a los jóvenes negros que trataban de acudir a ella. Según la narración de Xavier Arbos “Los soldados habían llegado allí por orden del presidente Eisenhower, que había podido comprobar cómo el gobernador de Arkansas no estaba dispuesto a acatar las sentencias del Tribunal Supremo; antes bien al contrario, había enviado a la guardia nacional bajo sus órdenes para mantener alejados a los negros de la escuela”. Fue en ese contexto cuando se tuvo que decidir el caso Cooper v. Aaron, atendiendo un recurso de la junta escolar que pretendía el fin de la segregación, y el Tribunal Supremo no perdió la oportunidad de recordar el deber de todas las autoridades de acatar la Constitución, al tiempo que reiteraba la doctrina de Brown. En Griffin v. Prince Edward County (1964), El Tribunal Supremo anuló las subvenciones que las autoridades de un Condado de Virginia habían otorgado a los colegios privados (tras cerrar los colegios públicos para evitar que se juntaran blancos y negros). Ello propició que el Tribunal Supremo diera orden a los Jueces Federales a resignar recursos con el fin de volver a abrir los Colegios Públicos45. 3.4.2. Técnicas de aceleración para la ejecución de las decisiones de La Corte Es importante analizar la capacidad de ejecución de la Corte Suprema norteamericana, que apoyado en la organización judicial federal logra llevar a fondo sus mandatos, incluso como se vio, apelando a la fuerza pública. Debe recordarse además, que en el caso Brown La Corte Americana se pronunció en términos concretos sobre la inconstitucionalidad de la segregación racial en las escuelas públicas, es decir no encaró de modo directo el tema de la discriminación en sentido general. Siguiendo el precedente sentado en Brown, el Tribunal extiende su doctrina a los clubes de golf((Holmes v. City of Atlanta, 350 U.S. 879 -1955); piscinas (Mayor and City Council ofBaltimore v. Dawson, 350 U.S. 877-1955); o autobuses municipales (Gayler v. Browder, 352 U.S. 903 -1955)46. La forma como actúa en estos casos la Corte, es mediante la implementación de una técnica ya conocida con antelación; las llamadas sentencias per curiam. Se trata de una especie de mandato ejecutivo que apela a un precedente, simplemente invocándolo escuetamente. Como bien señala 45

Cfr. Estudio de presentación a la sentencia Brown (Miguel Beltrán, cit. Pg. 280)

46

Cfr. Arbos Xavier, “De Wechsler a Bickel. Un Episodio de la doctrina constitucional norteamericana”, REDC, N° 44, 1995, pgs. 268 y ss.

210021

La Sentencia Constitucional en el Perú Xavier Arbos, se trata de una suerte de Certiorari pero con decisión sobre el fondo: “Se supone que una resolución per curiam ha entrado en el fondo del asunto, y es tan escueta como la mera inadmisión de un recurso, esto es, la denegación del llamado «writ of certiorari»47. En nuestra legislación nacional, una suerte de sentencias per curiam serían las que viene pronunciando el Tribunal Constitucional, aunque esta vez para rechazar las apelaciones al máximo Tribunal, a través de las cuales se ha venido rechazando en “masa” las demandas laborales tras considerar que existe, en el ámbito de la justicia ordinaria, mecanismos de protección “igualmente satisfactorios”48; o para canalizar las demandas de cumplimiento hacia la vía del contencioso administrativo49; o luego de determinarse el contenido constitucionalmente reconocido de un derecho, a efectos de rechazar una pretensión a través del Amparo50. En todos estos casos, si bien no se trata de “ejecutar” un precedente favorable para los actores, la argumentación del TC, al ser tan limitada, parece aproximarse sustancialmente a una sentencia per curiam que la Corte Americana utilizó para ir extendiendo una decisión trascendente socialmente y que requería que sus efectos se multiplicaran rápidamente. Pero quizá la herramienta que más se asemeja al modelo reseñado, es la actuación en la etapa de ejecución respecto de casos “homogéneos” contenido en el artículo 60° del CPConst.51. En dicha disposición se ha previsto que en la etapa de ejecución puedan ser presentadas solicitudes de protección respecto de situaciones semejantes a las que han sido amparadas con una sentencia emitida en un proceso determinado. La homogeneidad a la que hace referencia la norma parece sugerir una cierta conexión objetiva o material con un caso concreto resuelto; es decir no se trata de la invocación del precedente de la jurisprudencia en términos generales, sino de la invocación de un caso resuelto cuyas similitudes están referidas con los hechos y también con la competencia del órgano que ha amparado una determinada pretensión, tanto por materia como por ubicación geográfica. De este modo, un obrero despedido en Tacna, no podría bajo esta figura, invocar como caso homogéneo un caso similar resuelto en Tumbres, pues ello desnaturalizaría la función que intenta cumplir la figura del amparo por “conexión” como podría llamarse también a este tipo de ampliación de la protección amplia47

Ibidem

48

Sentencia en el Exp. 206-2005-PA/TC

49

Sentencia en el Exp. 168-2005-PC/TC

50

Sentencia en el Expediente 1417-2005-PA/TC

51

“La decisión que declara la homogeneidad amplía el ámbito de protección del amparo, incorporando y ordenando la represión del acto represivo sobreviniente”

103

Pedro P. Grández Castro da del amparo. El núcleo de la figura parece centrarse entonces en el conocimiento que ya tiene del caso homogéneo el juez que en vía de ejecución resuelve esta petición. En todos estos supuestos, puede decirse que lo que está en el centro del debate es, a final de cuentas, la ejecución en sentido lato de una decisión de la máxima instancia jurisdiccional. Las herramientas ideadas por la Corte Norteamericana y sus mecanismos de implementación son una buena muestra de cómo los Tribunales a través de la ejecución efectiva de sus decisiones, pueden cambiar no sólo situaciones particulares, sino que pueden lograr también cambios sociales, culturales e históricos de profunda significación para el desarrollo de las sociedades. De ahí también la importancia del estudio de los mecanismos de aseguramiento o ejecución de las decisiones judiciales en general, pero de modo preponderante, de las decisiones de la máxima instancia jurisdiccional, como es en nuestra caso, la sentencia Constitucional52. 3.4.3. Ordenes concretas a la administración Hay además una amplia gama de decisiones con mandatos concretos del Tribunal dirigidos a la administración y éste es seguramente el ámbito donde mayores dificultades tienen los justiciables para lograr la ejecución de las decisiones jurisdiccionales en general e incluso en los procesos constitucionales. En varias ocasiones han llegado, vía acción de cumplimiento hasta el propio Tribunal, pretensiones que hacían referencia al incumplimiento de fallos judiciales. Un caso representativo de las reticencias de la administración para cumplir con los pagos por obligaciones, lo constituye la sentencia del TC expedida en el Expediente Nº 3149-2004-AC/TC. Se trataba de una Acción de Cumplimiento referida a la ejecución de una resolución administrativa que había ordenado el pago del concepto de “luto y sepelio” para una docente que había perdido su padre y conforme a lo establecido en la Ley del Profesorado. El trámite administrativo había concluido dando contenido líquido a lo que establece la Ley del profesorado, pero la administración si bien “no se mostraba renuente” no cumplía con el pago que se había ordenado. No se trata como se observa de una sentencia judicial, pero lo relevante es que en el análisis del caso, el Tribunal encuentra que se trata de una actitud constante de la Ad52

410041

Si bien aquí nos referimos a la ejecución de la sentencia del TC, en realidad igual importancia habría que asignar a la ejecución de la sentencia constitucional en general, entendida como aquella emitida, tanto por los jueces del Poder Judicial en los procesos de tutela de los derechos, como por el propio Tribunal Constitucional.

La Sentencia Constitucional en el Perú ministración cuando se trata de asumir el pago de deudas dinerarias, en este caso el Tribunal estableció que: “Este Tribunal considera que esta práctica constituye, además de un incumplimiento sistemático de las normas, una agresión reiterada a los derechos del personal docente. No es admisible, e incluso carece de toda racionalidad, si se tiene en cuenta que es el propio Estado, a través del presupuesto público, quien solventa los gastos de procuradores y abogados que acuden a los procesos a “defender” a los funcionarios emplazados con estas demandas, quienes en la mayoría de los casos, ante la irrefutabilidad de los hechos, se limitan a argumentar que “no existe presupuesto” o que, “teniendo toda la buena voluntad de cumplir con las resoluciones”, no obstante, los beneficiarios “deben esperar la programación de parte del Ministerio de Economía y Finanzas”. En otros casos, contra un elemental principio ético en el ejercicio de la abogacía, los “defensores” de la administración apelan a argucias procesales solicitando que se declaren improcedentes las demandas de cumplimiento alegando, entre otros reiterados formulismos, que no existe renuencia “debido a que se han hecho todas las gestiones sin tener respuesta favorable”, argumento que, lamentablemente, en más de una ocasión, ha prosperado ante los tribunales, dejando a los justiciables sin remedio legal que pueda solucionar su angustia de justicia, generando, en forma absolutamente comprensible, una actitud de total escepticismo, cuando no de repudio a todo el sistema de justicia. A esto debe agregarse que estos procesos, iniciados por el simple desacato de funcionarios renuentes y poco sensibles con los derechos de los ciudadanos, suponen buena parte de la carga procesal de los tribunales y, si llegan hasta instancia constitucional, significan un enorme despliegue de esfuerzo humano con cargo, una vez más, al presupuesto público. Esta práctica de funcionarios colocados en los más altos estratos de la burocracia del Estado supone también, por otro lado, un grave menoscabo a los fondos públicos, argumento que, paradójicamente, en más de una ocasión, se esgrime cuando los tribunales pronuncian sentencias amparando los derechos que la Constitución reconoce.” (Fundamento jurídico 8°) La extensa cita se justifica, en la medida que pone de manifiesto la problemática que supone muchas veces “conminar” a la administración para que cumpla con los mandatos judiciales o de la propia administración incluso como se observa en el caso.

105

Pedro P. Grández Castro En este caso el TC resolvió emplazando a las más altas autoridades educativas, al establecer en la parte dispositiva de la sentencia lo siguiente: 1. Declarar FUNDADA la demanda de autos. 2. Ordenar a las autoridades directamente emplazadas, en este caso el Director de la Unidad de Gestión Educativa-Jaén y a quien aparece indirectamente emplazado, el Gerente Regional de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial del Gobierno Regional de Cajamarca, dar inmediato cumplimiento y en sus propios términos a la Resolución materia de la presente demanda. 3. Establecer que los hechos que motivaron el presente caso, al haberse acreditado que forman parte de una práctica de renuencia sistemática y reiterada, constituyen situaciones o comportamientos contrarios con la Constitución que deben ser erradicados. 4. Notificar la presente sentencia a través de la Secretaría General de este Colegiado, al Ministro de Economía y Finanzas y al Ministro de Educación, a efectos de que tomen las medidas correctivas en el más breve plazo posible respecto de las prácticas contrarias a la Constitución establecidas en la presente sentencia. 5. Ordenar al Ministerio de Educación que en el plazo de 10 días de notificada esta sentencia, informe a este Tribunal sobre las acciones tomadas respecto de las responsabilidades de los funcionarios involucrados en las prácticas aludidas. 6. Ordenar el pago de costos e intereses legales en ejecución de sentencia, conforme al Fundamento 17, supra. Estos mandatos concretos y al mismo tiempo enérgicos de parte del Tribunal, dan cuenta de la urgencia de actuación jurisdiccional en estos casos, pero por otro lado, ponen de manifiesto la necesidad de contar con una decidida colaboración por parte de la administración a efectos de hacer efectivas las decisiones no sólo del Tribunal Constitucional, sino también de toda sentencia judicial. Entre estas órdenes concretas pueden distinguirse: a) Sentencias que contienen una obligación de “Hacer”. Se trata de decisiones que obligan a la administración a la realización de determinada acción concreta: El pago de una suma líquida ordenada en un procedimiento de cumplimiento, la reincorporación de un trabajador despedido inconstitucionalmente, la entrega de determinados medicamentos a un enfermo con SIDA53, o el retiro de una antena 53

610061

Exp. 2945-2003-AA/TC

La Sentencia Constitucional en el Perú de retransmisión de la azotea de una vivienda por afectar el derecho a la salud e integridad física54, etc. En todos los casos la orden debe parecer precisa y no debe estar sujeta a condición o intermediación regulativa de parte de la propia administración. b) Sentencias que ordenan abstenciones.- En este caso la sentencia encuentra que determinadas acciones ponen en riesgo o afectan directamente algún derecho constitucional, la orden concreta debe orientarse entonces a detener dicha actividad de la administración o incluso a impedir que se ponga en práctica algo ya decidido previamente a través de alguna orden de la propia administración. Es el típico caso por ejemplo de los procesos de amparos promovidos por cobros inconstitucionales o desproporcionados de impuestos que tienen una orden concreta de ejecución de una deuda tributaria, o las abstenciones ordenadas a los municipios para que dejen de cobrar arbitrios que no hayan sido previamente autorizados por el municipio provincial55, etc. c) Sentencias que ordenan pagos a la administración. El tema del presupuesto y el principio de legalidad. El pago de sumas líquidas ordenadas en el marco de los procesos en general, es un asunto que se complica enormemente dada la multiplicidad de actores que intervienen. A saber: el legislativo aprobando el presupuesto, la administración estableciendo los mecanismo de pago conforme a la Ley y finalmente los funcionarios que deben ejecutar las órdenes concretas. Quizá sea esta complejidad, sumada en muchos casos a la real resistencia de la administración, la que ha llevado a sostener de modo pesimista a Jesús Gonzales Pérez que las sentencias que ordenan el pago de sumas dinerarias, «se ejecutan, si quieren, cuando quieren y como quieren los políticos de turno. Esta afirmación puede aplicarse a todos los países, con independencia del sistema político que en ellos rija»56 Esta aseveración ha sido sin duda superada en buena medida, también en España, donde existe mecanismos cada vez más efectivos para conminar a la administración a cumplir las decisiones judiciales, en muchos casos, atendiendo a los lineamientos de la Jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. 54

Exp. 091-2004-AA/TC

55

Exp. 3465-2004-AA/TC

56

GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús, “El proceso administrativo y la Constitución”, en, Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 14, julio-septiembre 1977, pp. 365-386.

107

Pedro P. Grández Castro En el contexto actual sin embargo, no sólo por desidia o abierta resistencia de la administración, no existe plena vigencia del principio constitucional de la efectividad de las sentencias; sino también en muchos casos, por la importancia que adquiere en el contexto del Estado Democrático el principio de legalidad en el control del gasto público. Si bien éste en muchos casos puede ser utilizado como pretexto para resistirse a la ejecución de las sentencias constitucionales, es cierto también que existen mecanismos legales que pueden permitir un pago oportuno de las deudas de la administración a consecuencia de los fallos judiciales. Así en el derecho comparado se suele apelar a las técnicas de los créditos ampliables o de los adelantos de tesorería57 que permiten sin desatender el principio de legalidad y anualidad contemplados en el artículo 77° de la Constitución, poder cumplir en tiempo razonable, a las decisiones de la justicia constitucional. De este modo, puede irse desterrando, poco a poco, aquel lugar común en que parece haberse convertido la afirmación de que es “...obligación más que complicada el conseguir que la Administración dirija su fuerza ejecutiva contra sí misma, caso de que no le resulte asimilable la sentencia cuya ejecución se pretende”58. 3.5. Mecanismos de cumplimiento de la sentencia constitucional y facultades de coerción. En la legislación de los procesos constitucionales, es muy escueta la regulación sobre la ejecución de las decisiones. Recientemente el Código Procesal Constitucional pone a disposición determinados mecanismos de “presión” para el cumplimiento de las decisiones, entre éstas cabe destacarse las siguientes. a) La inmutabilidad de las decisiones del tribunal Constitucional (art. 121° del CP Const.) b) La competencia para la ejecución de las sentencias en los procesos constitucionales de la libertad está en manos del Juez de que recibió la demanda (art. 22° del CPConst.) c) Existe el principio de prevalencia de las sentencias constitucionales por sobre cualquier otra decisión judicial. Esto tiene relevancia en el caso de decisiones que contienen condenas patrimoniales. 57

Cfr. Font i llovet, Tomás, ob cit. Pg. 5

58

Cano Mata, Antonio, “Ejecución judicial de sentencias contencioso-administrativas. el embargo a la administración como manifestación del principio de tutela judicial efectiva”, en RAP, Nº 103, 1984, pg. 23

810081

La Sentencia Constitucional en el Perú d) El poder coercitivo de los jueces constitucionales incluye la posibilidad de ordenar el despido del funcionario que se resista al mandato contenido en una sentencia. e) Existe posibilidad de actuación inmediata tratándose de mandatos concretos de hacer, dar o no hacer Es curioso que en la legislación administrativa (Ley 27444) no se haya regulado por ejemplo la responsabilidad de la administración o de los funcionarios a cargo de los entes públicos por el incumplimiento de sentencias judiciales. La regulación de la ejecución de las sentencias producidas en los procesos contenciosos parece en este sentido bastante más detallista y puede servir de pautas frente a los vacíos anotados. En esta dirección el artículo 41° de la Ley N° 27584 ha establecido entre otras cosas: a) La responsabilidad del personal al servicio de la administración por el incumplimiento “intangible” de las sentencias judiciales. b) La individualización del funcionario con mas alta jerarquía como responsable del cumplimiento de las decisiones judiciales. Tratándose de decisiones que contienen obligaciones de dar sumas líquidas de dinero, el artículo 42° establece 1) la posibilidad de ejecución forzosa contra la administración; 2) la actuación administrativa para lograr ampliaciones presupuestarias para atender las obligaciones que contiene una sentencia; 3) el inicio de oficio del trámite de ejecución forzosa conforme al artículo 713 y ss. del Código Procesal Civil modificado mediante Ley N° 27684, de 16 de marzo de 2002 con el siguiente texto: “Artículo 42.- Ejecución de obligaciones de dar suma de dinero Las sentencias en calidad de cosa juzgada que ordenen el pago de suma de dinero, serán atendidas única y exclusivamente por el Pliego Presupuestario en donde se generó la deuda, bajo responsabilidad del Titular del Pliego, y su cumplimiento se hará de acuerdo a los procedimientos que a continuación se señalan...” Sin embargo, este párrafo del texto fue alterado tras el pronunciamiento de parte del Tribunal Constitucional que al fallar en los Expedientes Acumulados Ns° 015-2001-AI-TC, Expediente N° 016-2001-AI-TC y Expediente N° 004-2004-AI-TC, publicada el 01-02-2004, declaró inconstitucional la expresión “única y exclusivamente” del presente artículo, quedando subsistente dicho precepto legal con la siguiente redacción: 109

Pedro P. Grández Castro

“Las sentencias en calidad de cosa juzgada que ordenen el pago de suma de dinero, serán atendidas por el Pliego Presupuestario en donde se generó la deuda, bajo responsabilidad del Titular del Pliego, y su cumplimiento se hará de acuerdo con los procedimientos que a continuación se señalan: (...)”.

La misma norma modificadora, estableció un procedimiento bastante más pro administración a la hora de hacer efectivo el cobro de sumas de dinero como consecuencia de sentencias judiciales. Así, el artículo 42.2 del texto modificado, establece una suerte de potestad discrecional en el pago de las deudas, al establecer que “...el Titular del Pliego Presupuestario, previa evaluación y priorización de las metas presupuestarias, podrá realizar las modificaciones presupuestarias dentro de los quince días de notificada, hecho que deberá ser comunicado al órgano jurisdiccional correspondiente”. IV. LA EJECUCIÓN PROVISIONAL O “INMEDIATA” DE LA SENTENCIA Conforme al segundo párrafo del artículo 22º del Código Procesal Constitucional, “La sentencia que ordena la realización de una prestación de dar, hacer o no hacer es de actuación inmediata”. La comisión de profesores que elaboró el Código, ha destacado la incorporación de este instituto como uno de los hechos “mas destacados del Código”, explicando que conforme a este nuevo mecanismo “cuando se expide una sentencia en primer grado, ésta debe ser ejecutada con prescindencia de que haya sido apelada”59. Si bien se trata de asegurar la eficacia de la sentencia que tutela derechos fundamentales con órdenes precisas, la serie de interrogantes que deja, así como los importantes vacíos en su regulación, convierten al mismo tiempo a esta figura, en un instituto que requiere de precisiones jurisprudenciales para su puesta en práctica por el Juez Constitucional. Como fundamentos de la ejecución provisional o inmediata de una sentencia impugnada, se ha sugerido por lo menos los siguientes argumentos60: a) Un reforzamiento de la posición del litigante que ganó la sentencia, en el caso de los proceso de tutela de derechos además una clara posición a favor de la tutela efectiva de los derechos violados o amenazados; b) La desincentivación de la interposición de recursos por el condenado –que se sepa sustentando una oposición claramente infundada– sólo con fines dilatorios, y finalmente; c) supondría para el juez de primera instancia “un 59

AA.VV. Código Procesal Constitucional, Comentarios y exposición de Motivos, Palestra, 2004, pg, 48.

60

Cfr. Moreno Catena. Víctor, La ejecución forzada, Palestra 2009.

011101

La Sentencia Constitucional en el Perú acicate en su posición, porque se verá avocado con frecuencia a decretar la ejecución de sus resoluciones, sin esperar a la revocación o confirmación de su fallo por otro tribunal”61. Antes de pasar a estas precisiones, resulta necesario no obstante, un esfuerzo argumentativo que legitime, desde una perspectiva constitucional, el instituto de la ejecución inmediata de la sentencia, sobre todo si se tiene en cuenta la trascendencia, también constitucional, de otros principios que entran en juego: a saber, el propio principio de cosa juzgada, el derecho a la pluralidad de instancia, la firmeza como condición de la ejecución, entre otros. 4.1. Principio de doble instancia y “ejecución inmediata” Es verdad que dentro de los derechos que forman parte del contenido constitucionalmente protegido de la tutela judicial efectiva, no puede negarse al derecho a la pluralidad de instancias, que sería uno de los principios que quedaría de alguna forma vaciado de contenido si se ejecuta una decisión de primer grado sin esperar las resultas de la impugnación. Por otro lado, es verdad también, que una buena cantidad de impugnaciones tienen como única finalidad la de rezagar en el tiempo el cumplimiento de la sentencia, haciendo del derecho a la impugnación un mecanismo de dilación. Tratándose de la tutela de derechos fundamentales tales actos resultan desde todo punto de vista reprochables. No obstante esto, es práctica común, sobre todo en los entes estatales que actúan asesorados por procuradores o abogados oficiosos, la impugnación por el simple hecho de relegar en el tiempo el cumplimiento de la resuelto con justicia. En cualquier caso, y como ha quedado en evidencia, son dos los extremos que deben ponderarse a la hora de fundamentar la opción por la actuación inmediata de la sentencia de primer grado. Por un lado, el derecho a una instancia plural, que garantice también la eventual eficacia de lo que resulte de un proceso debido con todas sus instancias, y de otro, el derecho a la efectividad oportuna del acto de tutela de los derechos por parte del Juez constitucional. 4.1.1. Una mirada al Derecho comparado Las soluciones en el Derecho comparado parecen haberse inclinado hace ya buen tiempo a favor de la opción de dar cumplimiento inmediato a la sentencia de primer grado, esto no sólo en el ámbito de tutela urgente de los derechos fundamentales, sino incluso en la generalidad de los proce61

Recientemente el TC ha dictado la STC N.° 00607-2009-PA/TC, en el que desarrolla el instituto de la actuación inmediata de la sentencia.

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Pedro P. Grández Castro sos judiciales. De este modo, “La ejecución provisional se arbitraría como medida coercitiva para disuadir a litigantes temerarios que abusan del proceso y atenuar las consecuencias negativas que una duración -incluso normal- del proceso pueda repercutir sobre el patrimonio del acreedor, sin olvidar la protección de las legítimas expectativas del deudor-ejecutado, garantizadas por las debidas cautelas, proporcionadas a las medidas ejecutivas que se adoptan, para el supuesto de que en otra instancia fueran estimadas sus peticiones”62. En el ámbito latinoamericano, el proyecto preparado en el año de 1945 por Eduardo J. Couture, contemplaba ya la posibilidad de negar efectos suspensivos “a las apelaciones meramente dilatorias de las resoluciones de carácter interlocutorio, y se estableciera la ejecución provisional tratándose de las sentencias”63. Recientemente varias son las legislaciones que han asumido la opción de privilegiar la eficacia de la sentencia dejando abierta, la posibilidad de que como consecuencia de la impugnación pueda revertirse tal situación. En España la reforma del año 2000 de la Ley de Enjuiciamiento Civil64, in62

Valls Gombau, José Francisco, “La ejecución provisional”, en Cuadernos y Estudios de Derecho Judicial, N° 10, Madrid, CGPJ, 1992, pgs. 70 y ss.   

63

La consideración es de Fix Zamudio, Héctor, Constitución y proceso civil en Latinoamérica, México, UNAM, 1974, pg. 103

64

La regulación general en España delimita la actuación inmediata de la sentencia de modo bastante claro: Artículo 524. Ejecución provisional: demanda y contenido. 1. La ejecución provisional se solicitará por demanda, según lo dispuesto en el artículo 549 de la presente Ley. 2. La ejecución provisional de sentencias de condena, que no sean firmes, se despachará y llevará a cabo, del mismo modo que la ejecución ordinaria, por el tribunal competente para la primera instancia. 3. En la ejecución provisional de las sentencias de condena, las partes dispondrán de los mismos derechos y facultades procesales que en la ordinaria. 4. Mientras no sean firmes, o aun siéndolo, no hayan transcurrido los plazos indicados por esta Ley para ejercitar la acción de rescisión de la sentencia dictada en rebeldía, sólo procederá la anotación preventiva de las sentencias que dispongan o permitan la inscripción o la cancelación de asientos en Registros públicos. 5. La ejecución provisional de las sentencias en las que se tutelen derechos fundamentales tendrán carácter preferente. Artículo 525. Sentencias no provisionalmente ejecutables. 1. No serán en ningún caso susceptibles de ejecución provisional: 1.º Las sentencias dictadas en los procesos sobre paternidad, maternidad, filiación, nulidad de matrimonio, separación y divorcio, capacidad y estado civil y derechos honoríficos, salvo los pronunciamientos que regulen las obligaciones y relaciones patrimoniales relacionadas con lo que sea objeto principal del proceso. 2.º Las sentencias que condenen a emitir una declaración de voluntad.

211121

La Sentencia Constitucional en el Perú corporó en su artículo 524°, la posibilidad de la ejecución provisional de las sentencias de condena definitiva pero no firme65. La Exposición de Motivos de la referida Ley afirma la necesidad de “dictar sentencias en principio inmediatamente efectivas por la vía de la ejecución provisional...” e insiste en alejar del justiciable la idea de sentencias platónicas, que dejen “gravitando” el interés provisionalmente resuelto. De este modo ha surgido un “extraño ejercicio de fe en la Primera Instancia”, curiosamente “otrora vilipendiados y siempre con escasos medios”66. Así, el legislador apuesta decididamente por la ejecución de estas sentencias “provisionales”, a pesar del recurso contra ellas interpuesto. Salvando la constitucionalidad de una medida legislativa en este sentido, la Jurisprudencia del TC español ya había establecido que “...(no) se opone al derecho a la tutela efectiva que el legislador arbitre medios de ejecución provisional en tanto se dilucida el recurso... arbitrados como están los cauces indemnizatorios para el caso de que el recurso tuviera éxito...”67 En esta misma dirección, el TC español también ha tenido ocasión de establecer que, “[…] La ejecutividad inmediata de la sentencia dictada en los procedimientos de tutela de derechos fundamentales, aun cuando se interponga recurso contra aquélla, forma parte de las especialidades que conforman esta modalidad procesal. De modo que a las razones ya expuestas sobre el fundamento de la denominada ejecución provisional en el proceso laboral se añade en este caso, significativamente, la garantía de reparación inmediata que aquélla supone cuando el órgano judicial ha declarado la existencia de la lesión de un derecho fundamental. Una finalidad a la que ningún reproche constitucional cabe hacer habida cuenta del papel 3.º Las sentencias que declaren la nulidad o caducidad de títulos de propiedad industrial. 2. Tampoco procederá la ejecución provisional de las sentencias extranjeras no firmes, salvo que expresamente se disponga lo contrario en los Tratados internacionales vigentes en España. 3. No procederá la ejecución provisional de los pronunciamientos de carácter indemnizatorio de las sentencias que declaren la vulneración de los derechos al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen. [El apartado 3 de este artículo ha sido añadido por la DA 12 de la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (BOE núm. 309, de 26-12-2003, pp. 46025-46096).] 65

Para el caso español debe recordarse que la incorporación de la ejecución provisional se introdujo en realidad mediante reforma de 6 de Agosto de 1984, dando nueva redacción al artículo 385 de la hoy derogada Ley de Enjuiciamiento Civil.

66

Verdugo García, Juan, “La ejecución provisional en la nueva Ley de Enjuiciamiento”, Artículo de opinión, en la página de la Catedra Garrigues, http://www.juridicas.com/actual/ observatorio/200104-observatorio2.html

67

Citado por, Valls Gombau, José Francisco, “La ejecución provisional”, en Cuadernos y Estudios de Derecho Judicial, N° 10, Madrid, CGPJ, 1992, pgs. 70 y ss.   

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Pedro P. Grández Castro que cumplen, con carácter general, las normas que integran la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, precisamente en atención a lo que éstos representan en el diseño constitucional”68. A nivel constitucional, la experiencia más cercana y reciente, lo constituye seguramente la Constitución colombiana de 1991, que con relación a la decisión que debe pronunciar la Corte Constitucional en los procesos de tutela ha establecido en su artículo 86º que “la protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el Juez competente y, en todo caso, éste le remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión”. De este modo queda claro que no se trata de un instituto del todo extraño a la experiencia Constitucional comparada y que, por el contrario, su incorporación obedece, una vez más, a las mismas razones por las que en nuestras legislaciones existen procesos que no son de “conocimiento” cuando se trata de proteger los derechos fundamentales. La tutela urgente, a través de un recurso “sencillo y rápido” como exige el artículo 25° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, no es pues un asunto que se agota en el mero trámite procesal de las solicitudes, sino que resulta indispensable que la tutela que se ofrece en el marco de tales procesos “rápidos y sencillos” sea efectiva en un tiempo razonable, de modo que, el mismo trámite establecido para los procesos constitucionales no se conviertan en nuevas amenazas en “la propia casa” de los derechos fundamentales.   4.2. Identidad propia, distinta a las medidas cautelares Se ha sostenido que, en la práctica, no habría forma de distinguir la actuación inmediata de una sentencia respecto de los efectos que podría lograrse con una medida cautelar prevista también en los procesos constitucionales (art. 15° del CP Const.). Si bien no nos detendremos en mayores consideraciones sobre las proximidades y diferencias de ambos institutos, sí conviene dejar establecido que ambos institutos tienen fundamentos e implicancias prácticas que los diferencian nítidamente. En principio, cuando hablamos de la ejecución inmediata de la sentencia, no nos estamos refiriendo a una “solicitud” que debe actuarse a instancia de parte como ocurre con el trámite de toda medida cautelar; en segundo lugar, si bien el Juez debe tomar en cuenta determinadas circunstancias como la irreversibilidad de su decisión al momento de dar la orden de actuación inmediata, 68

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STC Español, (Sala 2ª) 105/1997, de 2 de junio. Fundamento Tercero

La Sentencia Constitucional en el Perú sin embargo, no se trata de una calificación constitutiva de acto jurisdiccional que ya ha sido emanado dentro del proceso. La actuación de la sentencia debe cumplirse en sus propios términos y por orden oficiosa del propio Juez que la emitió. En el trámite de todo pedido cautelar en cambio, los requisitos y la calificación jurisdiccional sobre su cumplimiento, son los presupuestos indispensables para su otorgamiento por parte del Juez (art. 610 del CP Civil); en tercer lugar, parece evidente que la actuación inmediata, en la medida que no está supeditada a una “calificación previa” de parte del Juez, resulta innecesaria la consignación o declaración “juratoria” de contracautela, aunque el Juez debe ponderar adecuadamente los peligros de irreversibilidad del acto que debe ordenar como consecuencia de su sentencia. Así, no parece prudente que se ordene la actuación inmediata de la demolición de una construcción, sabiendo que la decisión que va ser objeto de ejecución está sujeta a una posible y factible modificación, y en consecuencia, de anularse en la segunda instancia la ejecución de una orden tal resultaría irreparable. Finalmente “Las medidas cautelares tienen una finalidad instrumental, se arbitran en función de una ulterior ejecución a fin de garantizar ésta. Y son homogéneas -normalmente-, semejantes o similares, a las que en su día deben adoptarse para hacer efectivo el pronunciamiento judicial. En cambio, la ejecución provisional no es sólo homogénea sino idéntica y no tiene un carácter instrumental en función de la eventual ejecución al desarrollarse ya la fase ejecutiva, si bien condicionada al resultado del proceso de declaración”69 4.3. ¿Debe ofrecerse caución en los procesos constitucionales? Como ya lo adelantamos, una de las notas que también permite distinguir la ejecución inmediata de la sentencia, respecto de una medida es que, en la medida que se trata de una decisión jurisdiccional ya tomada por el Juez Constitucional, para su ejecución ella no requiere de ofrecimiento de contracautela alguna por parte de quien solicita tutela. Como es sabido, ello no ocurre con las decisiones cautelares, las mismas que se concretan bajo actuación irrestricta del principio dispositivo, es decir, a solicitud de parte y previa valoración de parte de Juez de una serie de requisitos que vienen expresamente señalados en la Ley (art. 610° del CP Civil). en el caso de la actuación inmediata de la sentencia impugnada, ésta procede por mandato del propio Juez que emite la sentencia, de oficio70, y sin ningún 69

Ibidem. 

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Así en la legislación alemana, aunque el tema es discutible. La legislación Española no lo admite de oficio, nuestra legislación, como en muchos otros temas, guarda

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Pedro P. Grández Castro requerimiento de contracautela puesto que no se trata aquí de garantizar más que el derecho que ha sido violado o amenazado y que ha merecido ya una orden de protección o tutela de parte del Juez. Sería un contrasentido que el Juez que manda actuar su propia sentencia solicite que se ofrezca una contracautela que permite aminorar los riesgos de la “incorrección” de su propio mandato. En todo caso, parece lógico que el sistema no debiera hacer recaer el pago de contracautela en este caso en la parte sino en el Juez que es dueño y señor de la decisión y de la orden de su actuación. Debe anotarse finalmente, que la contracautela busca garantizar la posible lesión patrimonial por la solicitud de una orden jurisdiccional trasladando la responsabilidad del Juez en manos de la parte que solicita la tutela preventiva o cautelar, por tanto, su actuación tiene una marcada señal patrimonialista que está ausente, o debiera estarlo, cuando se trata de tutelar los derechos fundamentales. Por tanto, el presupuesto para la actuación inmediata de una sentencia, es una lesión evidente y evidenciada en tales términos en el trámite del Proceso constitucional, por tanto, su actuación no requiere de una garantía de parte de quien ha acudido al órgano jurisdiccional buscando tutela. Exigir contrcautela, por más juratoria que esta sea, traería consigo el absurdo de que para obtener tutela real de parte de los tribunales, primero se tiene que haber demostrado que determinados derechos del recurrente han sido conculcados o amenazados, pero además, luego de obtenida la sentencia estimatoria se tendría que ofrecer contracautela para que la tutela otorgada se ponga en práctica. Esto sería como pedir que se ofrezca una garantía para que se devuelva algo que siempre fue de uno: es decir, el derecho constitucional conculcado. En el ámbito de los procesos ordinarios y, en especial, en el caso de la ejecución de resoluciones producidas en un proceso contencioso administrativo, el derecho comparado ofrece algunos ejemplos de ejecución provisional con aseguramiento a través de contracautela o fianza “que sirve de cautela adecuada para la ejecución provisional frente a la hipótesis o posibilidad de un fallo revocatorio de la sentencia de instancia”, como dejó establecido el Tribunal Supremo Español en su Auto de 23 de abril de 199171, donde accedió, por vez primera, a una solicitud (de parte en este caso) para la actuación inmediata o ejecución provisional de la sentencia.

silencio en materia de los procesos constitucionales. Parece no obstante razonable que la actuación inmediata sea practicada de oficio por el Juez Constitucional o en su defecto a petición del interesado si es que el Juez no lo actúa oficiosamente. 71

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Cfr. Font i Llovet, ob. Cit. Pg. 9

La Sentencia Constitucional en el Perú 4.4. Presupuestos y requisitos Montero Aroca72 ha precisado los elementos que deben tomarse en cuenta en la ejecución provisional de la sentencia, aunque su enunciación ha sido realizada en vista a los procesos ordinarios regulados en la LEC española, no obstante pueden resultar de interés a los fines aquí desarrollados: 1) Solo ha de referirse a sentencias y no otro tipo de resoluciones; 2) Debe haber pronunciamiento sobre el fondo; 3) Se debe tratar de sentencias estimatorias (total o parcial) 4) Debe tratarse de sentencias de condena, esto es, quedan excluidas las sentencias meramente declarativas y las constitutivas. 5) Finalmente para que pueda hablarse de “ejecución provisional” debe tratarse de sentencias que han sido impugnadas. La impugnación anotada en el punto 5) no supone un requisito que pueda desprenderse sin mas de la escueta mención del artículo 22° del CP Const. En efecto, tal como ha quedado redactado dicho artículo “La sentencia que ordena la realización de una prestación de dar, hacer o no hacer es de actuación inmediata”. Una primera interpretación puede ser aquella que permite la actuación de la sentencia incluso sin que haya sido impugnada; es decir en aquel periodo en que la sentencia está “esperando” quedar firme (el artículo 57° fija un plazo de tres días para el caso de la sentencia en Amparo). Una segunda interpretación sugiere en efecto la posibilidad de la actuación incluso la sentencia se encuentre impugnada, pero ninguna de las dos opciones ha sido excluida de modo expreso. En consecuencia dentro de los presupuestos de la actuación inmediata de la sentencia no se encuentra, según nuestro parecer, el hecho de que ésta se encuentre necesariamente impugnada, con lo cual si no es impugnada durante la etapa de actuación puede ya ésta quedar firme y la ejecución será entonces definitiva. Entre los requisitos, merece en todo caso, especial referencia el hecho de que se trate de mandatos que cuya actuación no conviertan en irreversible una determinada situación. Si bien el Juez que emite una decisión de dar, hacer o no hacer, debe hacerlo siempre con la convicción de la justicia que encierra su decisión y, por tanto de su corrección; es natural en un esquema de pluralidad de instancias que la misma esté sujeta a la posibilidad de reversión. En consecuencia, resulta razonable que si se decide su actuación inmediata se asume también la responsabilidad de que tal hecho no suponga un daño irreparable para la parte que ha sido 72

Montero Aroca, El nuevo Proceso Civil, Tirant Lo Blanch, 2001. pg. 345.

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Pedro P. Grández Castro condenada con la sentencia. Claro que en este supuesto resultaría ideal la creación de un fondo público que resguarde la posibilidad de errores judiciales en este trámite. Otro requisito que indica el sentido común, está referido a la posibilidad fáctica de actuación por parte del propio Juez que emite la sentencia. El fallo o decisión debe contener entonces un mandato preciso, determinado o determinable sin mayores operaciones y dentro de las competencias del propio Juez de mérito. Si la sentencia o la orden en ella contenida requiere de actuaciones posteriores, peritajes o actividad que haga líquida la orden contenida en la sentencia, resulta difícil operativamente la actuación inmediata y por tanto no estamos en presencia de un mandato de ejecución propiamente dicho. Podría ponerse en duda la posibilidad de actuación inmediata de una sentencia pronunciada en el marco de los procesos constitucionales que se entablen entre entes públicos o en el caso de una sentencia en que ha sido estimada la pretensión de la administración contra un particular. La posibilidad de un proceso constitucional con tales actores resulta plausible en la medida que tal como el Tribunal lo ha precisado, también las entidades del Estado son sujetos de derechos protegibles a través del proceso de amparo como puede ser el caso del derecho a la tutela judicial efectiva. Una apreciación tuitiva de los procesos constitucionales parece sugerir que no se trata de “aligerar” la ejecución sin mas sino que debe ponderarse no sólo la naturaleza de las pretensiones sino también la calidad de los actores del proceso constitucional en cuestión. En este sentido, el fundamento de la actuación inmediata de una sentencia que radica en la necesidad de otorgar tutela efectiva frente a la violación de derechos fundamentales, parece sugerir una cierta restricción tratándose de la tutela de entidades o de la propia administración. No hay urgencia que justifique la actuación inmediata de una sentencia cuando la afectación de un derecho no es sufrida en “carne y hueso”, puesto que las entidades públicas o la administración en general, podrían sin mayor apuro esperar una sentencia definitiva para ejecutarla sin mayor inconveniente. Como vemos, a diferencia de lo que ocurre en los procesos ordinarios y en el derecho comparado, la actuación inmediata de la sentencia en los procesos constitucionales no requiere contracautela y tampoco admite oposición del emplazado. Se trata de una fe renovada en el Juez de primera instancia como el tutor más efectivo y mas extendido en el territorio para salvaguardar los derechos fundamentales.

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La Sentencia Constitucional en el Perú 4.5. El fundamento 63 de la STC 00607-2009-PA En esta misma línea el Tribunal en su reciente sentencia (EXP. N.° 00607-2009-PA/TC), ha establecido algunas pautas y principios dirigidos a los jueces de primera instancia, quienes son finalmente los que deben “actuar” de modo inmediato sus decisiones estimatorias: i. Sistema de valoración mixto: si bien la regla general debe ser la actuación inmediata de la sentencia estimatoria de primer grado, el juez conservará, empero, cierto margen de discrecionalidad para tomar una decisión ajustada a las especiales circunstancias del caso concreto. ii. Juez competente: será competente para resolver la solicitud de actuación inmediata y, de ser el caso, para llevarla a cabo, el juez que dictó la sentencia de primer grado. iii. Forma de otorgamiento: si bien como regla general la actuación inmediata procederá a pedido de parte; ello no impide que el juez pueda ordenarla de oficio cuando exista el riesgo de un perjuicio irreparable para el demandante, ello, en virtud de la obligación del juez constitucional de proteger de modo efectivo los derechos constitucionales, conforme a lo dispuesto por el artículo II del Título Preliminar del C.P.Const. iv. Sujetos legitimados: tendrá legitimación activa para solicitar la actuación inmediata el beneficiado con la sentencia estimatoria de primer grado o, en su caso, el representante procesal, según lo dispuesto por el artículo 40 del C.P.Const. v. Alcance: por regla general, la actuación inmediata ha de ser otorgada respecto de la totalidad de las pretensiones estimadas por el juez a quo; sin embargo, el juez podrá conceder también la actuación inmediata de forma parcial, es decir, sólo respecto de alguna o algunas de las referidas pretensiones, cuando ello corresponda según las circunstancias del caso concreto y teniendo en consideración los presupuestos procesales establecidos en el punto viii. No serán ejecutables por esta vía los costos y costas del proceso, ni los devengados o intereses. vi. Tipo de sentencia: podrá concederse la actuación inmediata de la sentencia estimatoria de primer grado, tanto de sentencias que no hayan sido apeladas pero que aún puedan serlo, como de sentencias que ya hayan sido apeladas. La actuación inmediata de la sentencia estimatoria de primer grado se entiende sólo respecto de sentencias de condena. vii. Mandato preciso: la sentencia estimatoria de primer grado debe contener un mandato determinado y específico (mandato líqui119

Pedro P. Grández Castro do), de acuerdo a lo establecido por el inciso 4 del artículo 55 del C.P.Const., en el cual debe sustentarse el mandato contenido en la actuación inmediata. viii. Presupuestos procesales: No irreversibilidad: la actuación inmediata no debe generar un estado de cosas tal que no pueda revertirse más adelante; en caso contrario, no procederá la actuación inmediata. 2. Proporcionalidad: no obstante que, por regla general, el juez debe conceder la actuación inmediata; al momento de evaluar la solicitud, éste deberá tener en cuenta también el daño o perjuicio que puede causarse a la parte demandada, ponderando en todo caso, el derecho de éste a no sufrir una afectación grave en sus derechos fundamentales y el derecho de la parte demandante a no ser afectada por la dilación del proceso; de manera que la actuación inmediata no aparezca en ningún caso como una medida arbitraria, irracional o desproporcionada. 3. No será exigible el otorgamiento de contracautela. Sin embargo, de modo excepcional el juez puede solicitarla cuando las pretensiones amparadas posean algún contenido patrimonial, y siempre atendiendo a criterios de proporcionalidad. ix. Apelación: la resolución que ordena la actuación inmediata, así como aquella que la deniega, serán inimpugnables. x. Efectos de la sentencia de segundo grado: 1. Si la sentencia de segundo grado confirma la decisión del juez a quo que se venía ejecutando provisionalmente, dicha ejecución se convertirá en definitiva. 2. Si la sentencia de segundo grado revoca la decisión del juez a quo que se venía ejecutando provisionalmente, dicha ejecución provisional podrá seguir surtiendo efectos en tanto se mantengan los presupuestos en atención a los cuales fue inicialmente otorgada; lo que se justifica en la finalidad esencial de los procesos constitucionales que, de acuerdo a lo previsto en el artículo II del Título Preliminar del C.P.Const., es la vigencia efectiva de los derechos fundamentales. xi. Relación con la medida cautelar: una vez emitida la sentencia estimatoria de primer grado, el demandante podrá optar alternativamente entre la actuación inmediata o la medida cautelar; sin embargo, la utilización de una excluirá la de la otra. 1.

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La Sentencia Constitucional en el Perú V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Llegados a este punto, algunas conclusiones se hacen necesarias, sin que ello signifique haber agotado la amplitud y complejidad del tema tratado. En todo caso, se trata de anotaciones preliminares en torno a la necesidad, de lo que sí parece obvio, esto es, la impostergabilidad de establecer mecanismos más efectivos de vigilancia para la actuación de las decisiones de la máxima instancia jurisdiccional del País como es el Tribunal Constitucional. 1° La ejecución de las sentencias constitucionales, está íntimamente vinculado al grado de institucionalidad democrática que ha alcanzado un determinado país. Si las sentencias de los tribunales se cumplen con responsabilidad y en sus propios términos, pero sobre todo con especial preferencia las del máximo Tribunal, el nivel de protección de los derechos puede decirse que está garantizado a través de la jurisdicción. 2° En el ámbito de la justicia constitucional, las categorías procesales elaboradas para explicar el fenómeno de la ejecutabilidad de las sentencias civiles, resultan no sólo ineficaces, sino que además distorsionan la naturaleza de la tutela de los derechos que se ofrece a través de los procesos constitucionales. Resulta entonces necesario el estudio de nuevos instrumentos dogmáticos que den cuenta de la sentencia constitucional y sus diversas manifestaciones. El Derecho Procesal Constitucional debe proporcionar en este sentido los conceptos y categorías que sena las más apropiadas en función de la relevancia del objeto que está llamado a tutelas el Juez o tribunal Constitucional. 3° Los problemas de ejecutabilidad de las sentencias constitucionales en los procesos de control normativo, están referidas más que al cumplimiento de las órdenes concretas dispuestas en el fallo, al efecto vinculante de las distintos tipos de sentencias que suelen emitir los Tribunales constitucionales hoy en día. En este sentido si bien una practica de respeto mutuo entre órganos y entes públicos parece necesario, el marco de tales actuaciones siempre debe guiarse por el principio de mejor protección a los derechos fundamentales. 4° En los procesos constitucionales de defensa de los derechos fundamentales, el Tribunal Constitucional cuenta con el Poder Judicial como su principal ente cooperante para hacer efectivo sus decisiones. Pero también es verdad que los mayores problemas se presentan en relación con las actuaciones de las sentencias contra la administración. Parece recomendable en consecuencia, un mecanismo de mayor comunicación entre los demás poderes del Estado y el Tribunal con relación a 121

Pedro P. Grández Castro la ejecución. Las normas procesales y el Reglamento del Propio Tribunal requieren en este sentido armonizarse para dar un adecuado tratamiento a la ejecución de las sentencias constitucionales y los niveles de colaboración que corresponde en esta etapa a los demás poderes públicos. Especialmente relevante resulta en este sentido, la incorporación de responsabilidades objetivas de la administración y de los funcionarios a su cargo, con relación al cumplimiento de las sentencias del Tribunal Constitucional. 5° La incorporación en nuestra legislación de la posibilidad de la actuación inmediata de la sentencia constitucional en los procesos de tutela de los derechos fundamentales, genera expectativas, pero al mismo tiempo, su escueta regulación genera dudas e inseguridades que el Tribunal ha venido colmando de alguna manera. En la medida que se trata de un mandato dirigido básicamente a los jueces de primera instancia, resulta necesaria la intervención de directivas de parte del Poder Judicial que permita su inmediata puesta en marcha, puesto que el desarrollo jurisprudencial de parte del TC no será aún inmediata. La actuación inmediata de la sentencia, es una institución que debe ser tratada como una institución autónoma que no requiere ni solicitud expresa ni contracautela, por tratarse de una institución para la efectividad oportuna de las decisiones jurisdiccionales que tutelan derechos de primera importancia como son los derechos fundamentales. 6° Finalmente, en la medida que en la ejecución de una sentencia constitucional está en juego la propia posibilidad de la justicia constitucional en nuestro país, y de su efectividad resulta también la legitimidad del propio Tribunal Constitucional; estimamos de suma importancia, la instauración en la organización del propio Tribunal, de una oficina de seguimiento y vigilancia de la efectividad de las sentencias que emita el Tribunal Constitucional, que permita hacer el seguimiento a las distintas sentencias del TC, especialmente a aquellas que invocan un determinado tipo de actuación de los poderes públicos o que ordenan determinadas actuaciones de parte de la administración. Esta oficina iniciaría el seguimiento a partir de la emisión de la sentencia y llevaría un registro anual sobre entes renuentes o funcionarios amonestados por decisiones del máximo Tribunal que podrían ser publicados en la página web y también, llegado el caso, a través de los medios de difusión nacional como un mecanismo de presión sobre su comportamiento.

Revisado en marzo de 2010 212221

Eficacia y cumplimiento de las Sentencias del Tribunal Constitucional*1 Por: Carolina Canales Cama**2 SUMARIO: I. Presentación. II. Problemas de relevancia constitucional. 2.1. Validez y eficacia. 2.2. Respecto a los supuestos de incumplimiento de las sentencias del Tribunal Constitucional. 2.3. Respecto a la insuficiente regulación legal sobre la materia: artículo 22° del Código Procesal Constitucional. III. Las sentencias del Tribunal Constitucional. 3.1. Naturaleza del Tribunal Constitucional. 3.2. La sentencia constitucional. 3.2.1. Naturaleza. 3.2.2. Principios constitucionales vinculados. 3.2.2.1. Principio de seguridad jurídica. 3.2.2.2. Principio de ejecutoriedad de las resoluciones judiciales. 3.2.2.3. Derecho a la tutela jurisdiccional efectiva. 3.2.3. Efectos. 3.2.3.1. Cosa Juzgada (Rechtskraft). 3.2.3.2. Vinculación a todos los poderes públicos (Bindungswirkung). 3.2.3.3. Fuerza de Ley (Geseteskraft). IV. Mecanismos propuestos para la ejecución de las sentencias del Tribunal Constitucional y recomendaciones. 4.1. Órgano del Tribunal Constitucional encargado de la supervisión del cumplimiento de sus sentencias. 4.2. Dotar de mayores garantías al actual proceso de ejecución de las sentencias del Tribunal Constitucional. 4.3. Desarrollo y complemento de la regulación procesal en la materia a través de la jurisprudencia. La autonomía procesal constitucional. V. A modo de conclusión.

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Artículo publicado en Gaceta Constitucional, Tomo N.º 4, Lima, Gaceta Jurídica, abril 2008, pp. 47-64. Cabe referir que la primera versión de la presente investigación fue presentada para la Gaceta del Tribunal Constitucional, Edición  Nro. 6, abril – junio de 2007. Ver: http://gaceta.tc.gob.pe/img_upload/e9cd369e9802640e14ca53f5a13e1a36/Cumplimiento_de_las_sentencias_del_TC_1.pdf

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Asesora jurisdiccional del Tribunal Constitucional. Alumna de la Maestría en Derecho con Mención en Derecho Constitucional en la Escuela de Graduados de la PUCP. Abogada egresada de la PUCP.

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Carolina Canales Cama I. PRESENTACIÓN La jurisdicción constitucional en el Estado social y democrático de Derecho3, requiere ser analizada no sólo desde un plano teórico, sino fundamentalmente desde la praxis del funcionamiento del Tribunal Constitucional, en tanto guardián y supremo intérprete de la Constitución. Es decir, desde el impacto real de sus sentencias en el ámbito social y la satisfacción de cada ciudadano en concreto de sus pretensiones de justicia. En el Perú en materia de ejecución de sentencias constitucionales, resulta jurídicamente sostenible -normatividad constitucional - que el Estado no satisface su deber de garantía de los derechos fundamentales (artículo 44° de la Constitución), a través de la mera declaración por el juez constitucional de una sentencia fundada; sino que se debe ordenar el aparato estatal dotándolo de los mecanismos necesarios para restituir al afectado en el efectivo goce de su derecho conculcado (artículo 1° de la Constitución; artículo 1 del Código Procesal Constitucional). Mas, el estado actual de la cuestión -normalidad constitucional-, se ve afectado por un significativo número de incumplimientos. Configurándose una causa de vulneración de derechos fundamentales, representada por la resistencia de instituciones y funcionarios públicos o particulares, a ejecutar el fallo dispuesto por el Tribunal Constitucional o por un juez ordinario en un proceso de tutela de derechos fundamentales (en el caso que el Tribunal Constitucional no conozca, en última o definitiva instancia, las “resoluciones denegatorias” de hábeas corpus, amparo, corpus data y acción de cumplimiento, conforme al artículo 202º inciso 2 de la Constitución4). Resulta incluso de especial pronunciamiento la resistencia de las autoridades al cumplimiento del mandato vinculante que se deriva la sentencia constitucional. Si bien la existencia de conflictos no es, per se, nocivo para el orden constitucional; por el contrario en algunos casos es hasta necesario en la medida que es propio de todo sistema democrático; más bien el no-conflicto, es propio de las dictaduras. Pero es verdad que cuando estos 3

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STC 0008-2003-AI, de fecha 12 de noviembre de 2003, Caso Constitución Económediante la cual el Tribunal Constitucional reconoce a través de su jurisprudencia este modelo de Estado Constitucional. Asimismo, Del Pozo, Claudia. Control difuso y procedimiento administrativo. Lima: Palestra, 2005, 64 y ss.; que presenta una exposición de los elementos que configuran al Estado Constitucional, a partir de los contenidos de las nociones de Constitución, derechos humanos y democracia. mica,

A partir de la interpretación constitucional del término “denegatorio” del artículo 202.2 de la Constitución, dada en la STC 4853-2004-PA, de fecha 22 de mayo de 2007, Caso RAC a favor del precedente (fundamentos 28 al 32).

La Sentencia Constitucional en el Perú conflictos son anómicos, es decir, rechazan la unidad constitucional, entonces la seguridad jurídica se convierte en incertidumbre5. Esto ocurre, que duda cabe, si los poderes públicos pretendieran desconocer los fallos del Tribunal Constitucional6; afectando con ello, su triple identidad: fuerza de ley, cosa juzgada y efecto vinculante para terceros (artículo 103º y 204º de la Constitución). En consecuencia, sobre la base de este conocimiento fáctico inicial, a partir de un diagnóstico de la problemática de la ejecución de las sentencias constitucionales en el Perú, se pretende vislumbrar algunos criterios a fin de encontrar e implementar medidas correctivas de dicha situación. Para lo cual, recurrimos a una visión integradora del Derecho comparado y el Derecho nacional, y a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que como órgano de integración, pacificación y ordenación del sistema jurídico ha venido dictando en la materia. II. PROBLEMAS DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL 1.1. Validez y eficacia El Derecho constitucional debe ocuparse del procedimiento mediante el cual se crean las sentencias, verificando que esté autorizado o señalado por las normas jurídicas pertinentes –la Constitución y la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional-, y que se cumplan las condiciones que imponen. De esta forma el Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional, Resolución Administrativa N.° 095-2004-P/TC, señala que Artículo 48°.- La sentencia expedida por el Pleno se convierte en tal al ser firmada por el número mínimo de Magistrados exigido por la ley. En el caso de la expedida por las Salas, debe contar con tres votos conformes. 5

Landa, César. “Tribunal Constitucional y Poder Judicial: Una perspectiva desde el Derecho Procesal Constitucional”. En Constitución y Fuentes del Derecho. Lima: Palestra Editores, 2006, pp. 313-315.

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Podemos referir la situación derivada del control constitucional de las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones. Nadie duda de la necesidad de preservar la seguridad jurídica del proceso electoral, pero no es constitucionalmente válido pretender ello a costa de la desprotección de los derechos fundamentales. Siendo importante destacar que desde 1996 el Tribunal Constitucional ha resuelto 39 mil 109 procesos constitucionales, de los cuales sólo recibió 23 casos de amparo contra el JNE. Ninguno puso en peligro ni suspendió el cronograma electoral, en razón a que, salvo en dos casos - STC 2366-2003-AA, de fecha 7 de abril de 2004, Caso Espino Espino y STC 2730-2006-PA, de fecha 27 de julio de 2006, Caso Castillo Chirinos-, todas las demandas fueron declaradas improcedentes por irreparables. Sobre el tema, ver Landa, César. “Tribunal Constitucional y Jurado Nacional de Elecciones”. En Revista ONPE, núm. 7, 2007, pp. 119-137.

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Carolina Canales Cama Sus efectos empiezan a regir desde el día siguiente a su notificación y, en su caso, publicación en el diario oficial El Peruano. La parte resolutiva de las sentencias en los procesos que declaran fundada, total o parcialmente, la demanda de inconstitucionalidad de una ley, debe ser difundida, además, en dos diarios de circulación nacional. En consecuencia, para que exista el mandato concreto de las sentencias del Tribunal Constitucional –iter de formación de normas jurídicas particulares-, basta con que sean creadas por un acto que es un hecho existente en el tiempo y en el espacio7 y conforme a las previsiones normativas sobre emisión de sus actos8 (ámbito de validez); pero ello no supone desconocer la íntima implicancia con la garantía de la estricta obediencia y aplicación de las sentencias constitucionales en sus propios términos (ámbito de eficacia). Que duda cabe, validez y eficacia son conceptos diferenciados en el plano jurídico, pues el primero significa que la ley deber ser obedecida y aplicada; y, el segundo alude a que la ley es, en verdad, obedecida y aplicada9. Sin embargo, para la jurisdicción constitucional los límites entre la creación del Derecho mediante la sentencia y su aplicación efectiva, tienden a adquirir especial dinamismo y fluida interrelación, pues al hecho de que la sentencia constitucional se mantenga válida, debe añadirse que advenga efectiva para realizar los fines que le corresponden: el principio material de la vigencia de los derechos fundamentales y la primacía de la Constitución10. Por ello, una sentencia del Tribunal Constitucional es una disposición que debe realizarse en razón a su propia validez, que deriva de haber sido creada de conformidad con el texto de la Constitución, así como con los valores y princi7

Kelsen, Hans. Introducción a la Teoría Pura del Derecho. Lima: Grijley, 3era. edición, 2001, p.50

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Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional. “Artículo 10°.- El quórum del Pleno del Tribunal Constitucional es de cinco de sus miembros. El Pleno del Tribunal resuelve y adopta acuerdos por mayoría simple de votos emitidos, salvo para resolver la inadmisibilidad de una demanda de inconstitucionalidad o para dictar sentencia que declare la inconstitucionalidad de una norma con rango de ley, casos en los que se exigen cinco votos conformes. De no alcanzarse la mayoría calificada de cinco votos en favor de la inconstitucionalidad de la norma impugnada, el Tribunal dictará sentencia declarando infundada la demanda de inconstitucionalidad. En ningún caso el Tribunal Constitucional puede dejar de resolver”. 9

Kelsen, Hans. Introducción a la Teoría Pura del Derecho..., Op. cit., p. 50.

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Artículo II del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional.Son fines esenciales de los procesos constitucionales garantizar la primacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales.

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La Sentencia Constitucional en el Perú pios que ella consagra. Exigencia que vincula y compromete a todos los operadores jurídicos y a los particulares, porque de lo contrario la sentencia perdería legitimidad al no haber cobrado efectividad o haber dejado de ser efectiva. 1.2. Respecto a los supuestos de incumplimiento de las sentencias del Tribunal Constitucional El problema de la ejecución de las sentencias constitucionales, no sólo comporta un debate doctrinal, sino también y sobre todo un problema práctico. Esto es, la capacidad de la corte o el tribunal para poder llevar al terreno de los hechos la decisión expuesta en términos concretos en su fallo, es decir, convertir el alto significado de los derechos fundamentales (artículo 1° de la Constitución) en algo efectivo de hecho, abriendo la puerta para una protección formal y material de los mismos, permitiendo al Tribunal Constitucional cumplir con la función de supremo intérprete de los derechos fundamentales. En consecuencia, cualquier omisión al respecto debe ser objeto de acción de la política jurisdiccional del propio Tribunal. Se debe garantizar así, que sea una instancia dotada del suficiente poder como para lograr que de manera cierta e indudable que sus resoluciones tengan vigencia en el caso concreto, en el marco de las competencias que le corresponden. Cuando el obligado a acatar un fallo lo desconoce, sea un funcionario público, un particular, o cualquier otro que intervenga en la ejecución, no sólo viola el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, sino que se interpone en el libre acceso a la administración de justicia en cuanto la hace imposible. Truncando las posibilidades de llevar a cumplir las finalidades a las cuales está orientado el proceso constitucional tramitado. Por ello es responsable y debe ser sancionado. Pero, con ello no queda satisfecho el interés subjetivo de quien ha sido víctima de la violación a sus derechos. Motivo por el cual, adelantamos la necesidad que el sistema previsto en el artículo 22º del Código Procesal Constitucional deba ser reglamentado, de forma que propicie una vía dotada de la suficiente eficacia para asegurar que lo deducido en proceso tenga cabal realización. 2.3. Respecto a la insuficiente regulación legal sobre la materia: artículo 22° del Código Procesal Constitucional La disposición bajo comentario desarrolla la actuación de las sentencias constitucionales, pero sin fijar los principios y reglas que deben informar el proceso de ejecución de las mismas.

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Carolina Canales Cama El legislador ha optado por el cumplimiento específico de la sentencia, es decir, que la ejecución de ésta debe ejecutarse en sus propios términos, entendiendo que no es conforme a los fines del proceso constitucional formas sustitutivas de ejecución general o pecuniaria. Lo cual resulta discutible dadas las actuales posturas de la dogmática constitucional, e incluso en la configuración de las reparaciones de los principales sistemas regionales de protección internacional de los derechos humanos, donde se entiende que la violación del derecho debe ser reemplazado por el pago de una indemnización -Corte Interamericana de Derechos Humanos11 y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos12-. Pues, 11



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Tal como lo ha establecido la Corte Interamericana de Derechos Humanos en jurisprudencia constante, es un principio de Derecho internacional que toda violación de una obligación internacional que haya producido un daño comporta el deber de repararlo adecuadamente. “El artículo 63.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos distingue entre la conducta que el Estado responsable de una violación debe observar desde el momento de la sentencia de la Corte y las consecuencias de la actitud del mismo Estado en el pasado, o sea, mientras duró la violación. En cuanto al futuro, el artículo 63.1 dispone que se ha de garantizar al lesionado el goce del derecho o de la libertad conculcados. Respecto del tiempo pasado, esa prescripción faculta a la Corte a imponer una reparación por las consecuencias de la violación y una justa indemnización” (Caso Aloeboetoe y otros Vs. Suriname. Reparaciones. Sentencia de 10 de septiembre de 1993. Serie C No. 15, párr. 46). Así, las reparaciones consisten en las medidas que tienden a hacer desaparecer los efectos de las violaciones cometidas, que en determinados supuestos pueden asumir otras formas sustitutivas, como la indemnización pecuniaria, cuya naturaleza y monto dependen del daño ocasionado en los planos tanto material -pérdida de ingresos, daño emergente- como inmaterial -los sufrimientos y las aflicciones causados a las víctimas directas y a sus allegados, el menoscabo de valores muy significativos para las personas, así como las alteraciones, de carácter no pecuniario, en las condiciones de existencia de la víctima o su familia-. Por ejemplo, en lo que se refiere a violaciones al derecho a la vida, la reparación, dada la naturaleza del derecho violado, adquiere fundamentalmente la forma de una indemnización pecuniaria (Caso Velásquez Rodríguez. Sentencia de 29 de julio de 1988. Serie C No. 4, párr. 189; Caso Godínez Cruz, Sentencia de 20 de enero de 1989. Serie C No. 5, párr. 199); y el proyecto de vida, obliga a pagar por los ingresos dejados de percibir por cada una de las víctimas, siendo una especie de lucro cesante, calculado basándose en la edad y el tipo de trabajo desarrollado por la víctima (Caso 19 Comerciantes Vs. Colombia. Sentencia de 5 de julio de 2004. Serie C No. 109). Por ejemplo, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos de Estrasburgo, en el Caso López Ostra c. España, del 9 de diciembre de 1994, por la vulneración del derecho al respeto del domicilio y de la vida privada y familiar, derivada de las emanaciones de gases, olores pestilentes y contaminación, de una planta de depuración de aguas y de residuos en mal funcionamiento, se condena a España al pago, en el plazo de tres meses, de 4 millones de pesetas en concepto de perjuicios. Se analiza que los problemas de salud y medioambientales, causaron un

La Sentencia Constitucional en el Perú si bien la reparación del daño ocasionado por la infracción de una obligación internacional requiere, prima facie, la plena restitución (restitutio in integrum), que consiste en el restablecimiento de la situación anterior. De no ser esto posible, cabe al tribunal internacional determinar una serie de medidas para, además de garantizar los derechos conculcados, reparar las consecuencias que las infracciones produjeron, así como establecer el pago de una indemnización como compensación por los daños ocasionados (la reparación se realiza, inter alia). Consideramos que, de esta forma, se tutelarían de manera efectiva las frecuentes situaciones de perjuicio irreparable que son presentadas ante la jurisdicción constitucional. No obstante ello, del referido artículo 22º, a su vez, se puede extraer como principios: - La prevalencia de la ejecución de una sentencia constitucional sobre la ejecución de un proceso ordinario. - El instituto de la “actuación de la sentencia impugnada”, conforme a la cual cuando se expide una sentencia en primer grado, ésta debe ser ejecutada con prescindencia de que haya sido apelada. Formulación que consideramos insuficiente, y en esa medida ameritaría el desarrollo de una propuesta sólida, que revista de mayores garantías al proceso de ejecución de sentencias constitucionales. III. LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 3.1. Naturaleza del Tribunal Constitucional El Estado constitucional desde sus orígenes se ha articulado en torno a una división tripartita de poderes, división a la que, en determinados países europeos a partir del período de la post guerras mundiales, se ha añadido una nueva institución: el Tribunal Constitucional. Y sobre éste cabría reflexionar sobre su status dentro del sistema de constitucional de división de poderes, esto es, en relación con los demás órganos del Estado en general –y eventualmente incluso en relación con el propio poder constituyente13-. perjuicio a la demandante, al haberla obligado a modificar su modo de vida, y a padecer la angustia y la ansiedad de ver que la situación perduraba y como se deterioraba el estado de salud de su hija. 13

La jurisdicción constitucional, ya sea ésta atribuida a un Tribunal especial o al Tribunal Supremo, convierte a éste en un auténtico (no único) intérprete de la Constitución como norma fundamental y, con ello, en ejecutor de la voluntad de la Asamblea constituyente, del pouvoir constituant, incluso respecto del legislador reformador de la Constitución, quien en tanto que pouvoir constitué, se encuentra sometido al poder constituyente y, por ello, sus normas son susceptibles de con-

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Carolina Canales Cama Establecido que el Tribunal Constitucional no apareció en el esquema de la clásica división del poder, sino en el juego contemporáneo de la independencia y de la cooperación entre los poderes y en la búsqueda de la unidad constitucional, respetando la diversidad política. De esta forma, dicha institución quedó configurada fuera del Poder Judicial –en la Europa continental – para garantizar la eficacia de la Constitución, propiciándose una defensa de los valores políticos que ella representa y que se admiten como evidentes, por medios y mecanismos jurídicos14. En ese sentido, para el Tribunal la división, el control y el balance de poder es un tema de primera línea, en cuanto este principio es tanto un presupuesto de su autonomía, como también un resultado de su actuación independiente. En virtud de ello, no obstante su carácter jurisdiccional no se ubica dentro de la estructura y organización del Poder Judicial (siendo que la Constitución le dispensa un régimen propio en el Título V). Por eso, la labor de control constitucional del Tribunal, no puede quedar reducida a un control semántico de la Constitución, en el marco de sociedades corporativas donde la clásica división del poder deja de tener sentido real. El status de legitimidad del Tribunal Constitucional sólo es posible de obtener, a partir de que los jueces constitucionales asuman una postura equilibrada: de defensa de la división del poder a través de la corrección funcional de las mayorías y minorías, de la integración de las demandas de la sociedad y de los poderes de la autoridad, del respeto de la autonomía del poder político y del poder judicial, así como, del balance de poder entre el gobierno central y los gobiernos locales15. El Tribunal Constitucional se erige así en el órgano de control de la Constitución (artículo 201° de la Constitución), normativa16, histórica, sotrol por parte del Tribunal Constitucional en beneficio de la unidad de la Constitución [Weber, Albrecht. “La Jurisdicción constitucional en Europa Occidental: una comparación”. En Revista Española de Derecho Constitucional, Año n.º 6, N.º 17, 1986, p. 79]. En el mismo sentido los pronunciamientos del Tribunal Constitucional del Perú recaídos en las STC 014-2002-AI, de fecha 25 de enero de 2003, Caso Colegio de Abogados del Cusco (fundamentos 71 al 77); y, STC 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI, de fecha 6 de junio de 2005, Caso Reforma Constitucional del Régimen Pensionario (fundamento 22). 14

Vega García, Pedro de. “Prólogo”. En Carl Schmitt. La defensa de la Constitución. Madrid: Tecnos, 1983, p. 18.

15

Landa, César. Estudios sobre Derecho Procesal Constitucional. México D.F.: Editorial Porrúa, 2006, pp. 106-109.

16

Kelsen, Hans. Teoría pura del Derecho. México D.F.: UNAM, 1982. p. 214.

013301

La Sentencia Constitucional en el Perú ciológica17 y cultural18 lo que determina su naturaleza sui generis dentro de la estructura institucional del Estado y su status dentro del orden constitucional. De allí, su naturaleza compleja como órgano constitucional, órgano jurisdiccional y órgano político19. La configuración directa por la propia Constitución del Tribunal, marca la impronta del cumplimiento del núcleo básico de sus competencias especializadas20 (artículo 202° de la Constitución): control de constitucionalidad de las leyes y la defensa extraordinaria de los derechos fundamentales –función constitucional-. De otro lado, al interpretar y aplicar con carácter supremo el Derecho constitucional, es decir, un Derecho de contenido político, incide en la dirección política del Estado. Ello, en el sentido de que otorga contenido a los principios configuradores de la unidad política nacional, establece límites y directrices para la acción estatal y, a través de la determinación de sus competencias y del sistema de las relaciones entre ellos en los supuestos de conflicto -función política-. Siendo que el Poder Judicial no es el único órgano encargado de administrar justicia en nombre del pueblo (artículo 138° de la Constitución), sino que también lo es el Tribunal Constitucional. Exigencias materiales que se realizan a través de un auténtico proceso judicial que decide en forma de sentencia, con arreglo a los principios del Derecho procesal constitucional y las normas preestablecidas (Constitución, Código Procesal Constitucional, Ley Orgánica y Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional), y siguiendo un procedimiento contradictorio (artículo 200° de la Constitución), sobre las pretensiones formuladas en términos de Derecho que le someten las partes legitimadas -función jurisdiccional-. El cumplimiento de estas funciones, exige al juez constitucional una labor creativa, capaz de adaptarse a las nuevas realidades y al devenir 17

García-Pelayo, Manuel. Derecho Constitucional Comparado. Madrid: Alianza Editorial, 2000, pp. 34-41.

18

Häberle, Peter. Teoría de la Constitución como ciencia de la cultura. Madrid: Tecnos, 2da. ed., 2000. 161 pp.

19

García-Pelayo, Manuel. “El “status” del Tribunal Constitucional”. En Revista Española de Derecho Constitucional, Año n.º 1, N.º 1, 1981, pp. 11-34; asimismo, Landa, César. “Tribunal Constitucional y Poder judicial: Una perspectiva desde el Derecho Procesal Constitucional”. En Constitución y Fuentes del Derecho. Lima: Palestra, 2006, pp. 315 y ss.

20

Fernández Rodríguez, José Julio. La justicia constitucional europea ante el siglo XXI. Madrid: Tecnos, 2002, p. 20.

131

Carolina Canales Cama histórico maximizando el proyecto constitucional, que busca incentivar el compromiso constitucional de los intérpretes constitucionales en el marco de la sociedad abierta21. De la definición de la naturaleza del Tribunal Constitucional, rescatamos el carácter fundamental que revisten sus pronunciamientos en el desenvolvimiento de la propia jurisdicción constitucional. Por ello, el análisis a realizarse en el siguiente punto, impone trascender de una concepción positivista –normativista y/o judicialista– de aplicación de normas procesales autónomas, neutrales y científicas22; hacia un razonamiento jurídicoconstitucional que establezca el imperio de un orden jurídico que actualice de manera permanente el valor Justicia23. 3.2. La sentencia constitucional 3.2.1. Naturaleza La definición de la naturaleza de las sentencias constitucionales y el problema de sus efectos es cuestión de relevancia, porque el Tribunal Constitucional se tipifica también por los efectos y el sentido de sus sentencias24. El análisis de la sentencia no es solamente un problema procesal, una cuestión jurídico procesal a resolver como una trasposición mecánica de los principios y materiales de esta disciplina, sino que nos encontramos ante un problema constitucional que exige reconsiderar de nuevo en base a criterios de derecho material constitucional, los principios sustantivos que deben inspirar la atribución de unos u otros efectos25. Se hace necesario recurrir a los criterios materiales del Derecho constitucional, en el establecimiento de los principios y desarrollo del Derecho procesal constitucional por parte del legislador ordinario26. 21

Popper, Karl. “Una vez más contra el historicismo. El futuro está abierto”. En: La lección de este ciclo. Buenos Aires: Temas Grupo Editorial, 1998. pp. 71 – 77.

22

Landa Arroyo, César. Teoría del Derecho Procesal Constitucional. Lima. Palestra, 2003, pp. 193-194.

23

Landa Arroyo, César. Tribunal Constitucional y Estado Democrático. Lima: Palestra, 2ª edición, p. 335.

24

Ibídem, p. 32.

25

Bocanegra Sierra, Raúl. El valor de las Sentencias del Tribunal Constitucional. Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local, 1982, p. 13.

26

Häberle, Peter. “El Derecho procesal constitucional como derecho constitucional concreto frente a la judicatura del Tribunal Constitucional”. En Pensamiento Constitucional, N.º 8, Año VIII, MDC-PUCP, 2001. pp. 25-59.

213321

La Sentencia Constitucional en el Perú En esta tarea el Tribunal Constitucional podrá rellenar las lagunas que necesariamente habrán de existir e interpretar sus preceptos27. Desde esta perspectiva sustancial, las sentencias se definen como el acto más importante del Tribunal Constitucional y el que mayor problemática plantea. El uso del término sentencia nos aclara que estamos ante el acto de un verdadero Tribunal; sin soslayar los caracteres propios que las diferencian de las sentencias de los tribunales ordinarios. Estas especificidades vienen determinadas por la propia naturaleza del proceso constitucional y, especialmente, por los efectos de las mismas28. Estas características y los principios materiales de los cuales se valen las sentencias constitucionales, no terminan por desnaturalizarlas como un acto declarativo de manifestación de voluntad política, sino que son auténticos actos de cognición de Derecho de carácter generalmente constitutivo. Así concebida, es posible comprender los diversos elementos que la conforman, y le otorgan una triple dimensión: como acto procesal, como actividad dirigida a la interpretación e integración creadora del Derecho, y como decisión política, respondiendo a los principios de congruencia, motivación, decisión colegial y eficacia29. Todos los cuales se desprenden de su naturaleza de acto propio de un órgano constitucional que tiene funciones jurisdiccionales y políticas. Por todo ello, las sentencias deben responder a una serie de imperativos determinados por principios generales y valores, cuyos significados sólo pueden ser especificados en cada caso concreto, a través de las concretizaciones resultantes de la interpretación realizada por el juez constitucional. Dada la preeminencia que tiene la interpretación en materia constitucional, puede afirmarse –y así lo de muestra la práctica de los tribunales de otros países-que las motivaciones, la ratio o el discurso lógico de la sentencia, tiene con respecto al fallo una mayor importancia que en otras jurisdicciones30. Lo cual se evidencia, dependiendo del proceso constitucional de que se trate. 27

Bocanegra Sierra, Raúl. “Sobre el alcance objetivo de las Sentencias del Tribunal Constitucional”. En: Estudios sobre la Constitución Española. Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría, Tomo I. Madrid: Civitas, 1991, p. 512.

28

Álvarez Conde, Enrique. Curso de Derecho Constitucional, Volumen II. Madrid: Tecnos, 3ª edición, 2000, p. 298.

29

Garrorena Morales, A. “Comentario al artículo 164” En: Comentarios a la Constitución española de 1978, Tomo XII. Madrid: Edersa, 1999.

30

García-Pelayo, Manuel. “El “status”del Tribunal Constitucional”... Op. cit., p. 33

133

Carolina Canales Cama Primero, con respecto a las sentencias que resuelven los procesos de inconstitucionalidad (artículo 200° inciso 4 de la Constitución), cabe referir que deben ser interpretaciones creativas en las cuales el Tribunal se arriesgue a juzgar valiéndose directamente de los principios constitucionales31. Segundo, las sentencias recaídas en los procesos de tutela de urgencia de los derechos fundamentales -cuyas finalidades han sido recogidas en el artículo 1º del Código Procesal Constitucional- cumplen un importante rol educativo para la sociedad, por cuanto los ciudadanos al defender sus derechos participan activamente en la consolidación del Estado Constitucional. Esta función de fortalecimiento de la cultura de derechos humanos, es una responsabilidad que recae tanto en el Poder Judicial, como en el Tribunal Constitucional. En suma, tanto en los procesos de control abstracto como en los procesos de defensa de los derechos o pretensiones subjetivas garantizados por la Constitución, el Tribunal Constitucional concretiza la defensa del orden constitucional objetivo otorgando una respuesta a situaciones concretas a partir de la necesaria la interpretación de los preceptos constitucionales relacionados, específicamente a través de los principios constitucionales en los que se regula la categoría jurídica o el derecho protegible que se aleguen vulnerados32. Esta doble dimensión subjetiva-objetiva se convierte en criterio cierto para orientar la interpretación y aplicación de las normas constitucionales por parte de los demás órganos estatales y, particularmente, de los órganos judiciales33. Finalmente, cabe referir que el Tribunal, en virtud de sus propias sentencias, se encuentra sometido a una serie de límites. Por ejemplo, si bien es cierto que contra ellas no cabe recurso alguno (artículo 121º del Código 31

STC 0030-2005-AI, Caso Barrera Electoral (fundamentos 50 al 59); en la cual se desarrollan los argumentos sobre la legitimidad constitucional de las sentencias interpretativas, entre ellos: la fuerza normativa de la Constitución (artículos 38º, 45º y 51º) y el deber de concebir al ordenamiento jurídico como una proyección unitaria y armónica de los valores constitucionales (artículo 51º); el principio de separación de poderes (artículo 43º); el principio de corrección funcional y el reconocimiento de que al Parlamento asiste la legitimidad directa del pueblo (artículo 93º de la Constitución); las competencias del Tribunal Constitucional como órgano independiente y autónomo y como intérprete supremo de la Constitución (artículo 201º, 202º de la Constitución y 1º de la LOTC); el deber de la jurisdicción constitucional de actuar “con las limitaciones y las responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen” (artículo 45º).

32

Zagrebelsky, Gustavo. “¿Derecho Procesal Constitucional?”. En Revista Peruana de Derecho Procesal Constitucional, N.º IV, Lima, 2001. pp. 409-415.

33

STC 0023-2005-AI, Caso Medida Cautelar (fundamentos 8 al 18).

413341

La Sentencia Constitucional en el Perú Procesal Constitucional), siendo, pues, últimas dentro del ordenamiento interno, esta ultimidad de su poder queda limitada por la carencia de iniciativa del Tribunal, que por ser eso, es decir, un órgano jurisdiccional, es un poder pasivo o negativo que sólo actúa por impulso exterior, que sólo habla si se le pregunta y sobre aquello que se le ha preguntado34. A éste límite jurídico derivado de su propia configuración, debemos reconocer una serie de imperativos que provienen de la realidad misma. El Tribunal Constitucional por no ser un ente autárquico, sus decisiones están inmersas en un contexto político, económico, cultural y social. Muchas veces de importancia decisiva35. 3.2.2. Principios constitucionales vinculados La función del Tribunal Constitucional como supremo intérprete de la Constitución y encargado de la defensa extraordinaria de los derechos fundamentales, tiene su correlato indispensable en garantizar el pleno cumplimiento de sus sentencias. Deber constitucional que se desprende de una serie de principios y derechos consagrados en la Constitución Política. 3.2.2.1. Principio de seguridad jurídica La garantía de la seguridad jurídica está íntimamente ligada a la idea de Estado de Derecho, es decir, aquel modelo de Estado en el que los ciudadanos pueden calcular anticipadamente qué ocurrirá en el futuro en un sentido específico; es decir: cómo se comportarán otros individuos y cómo lo hará el Estado, sobre todo como garante de la eficacia del Derecho. En lo que a materia de administración de justicia corresponde, este principio permite un equilibrio promotor en el orden jurídico de la justicia y la igualdad en libertad, mediante la definitiva terminación de las controversias jurídicas, del material conflictivo que a través de la sentencia debe ser de una vez por todas eliminado. Que duda cabe, que esta definición se integra en los alcances propios de la función pacificadora e ordenadora del Tribunal Constitucional. Según éstas, no se persigue exclusivamente decidir una controversia jurídica con34

35

Rodríguez Piñeiro Y Bravo-Ferrer, Miguel. “El Tribunal Constitucional Español”. En: Tribunales Constitucionales y defensa del orden constitucional. México: Instituto de Investigaciones Jurídicas – UNAM, 1994, p. 10. A manera de ejemplo, STC 0048-2004-AI/TC, de fecha 01 de abril de 2005, Caso RegaSTC 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005AI, de fecha 6 de junio de 2005, Caso Reforma Constitucional del Régimen Pensionario. lías Minerías;

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Carolina Canales Cama creta para restaurar el orden jurídico conculcado, antes bien se busca crear claridad jurídica hacia el futuro, eliminar el material litigioso e impedir la repetición sucesiva de las mismas controversias36. La seguridad jurídica derivada de la ejecución de las sentencias, permite la integración del ordenamiento jurídico y de la realidad constitucional. Pues, sólo puede darse una efectiva reparación de los derechos fundamentales conculcados, mediante la ejecución de las soluciones sustentables a las cuales arribó el Tribunal. De este inicial reconocimiento, se desprende el derecho a la cosa juzgada (artículo 139º inciso 13 de la Constitución), la cual tiene que haber sido arreglada y conforme con el Derecho para que sea válida, por cuanto la finalidad de la cosa juzgada debe ser siempre asegurar el ordenamiento y la seguridad jurídica legítimos37. Cabe resaltar que a las sentencias constitucionales se les atribuye una eficacia mayor, que la correspondiente a la cosa juzgada en el proceso ordinario. Las sentencias que expida el Tribunal Constitucional, y queden firmes, son irrecurribles en el orden jurídico interno (artículo 205º de la Constitución) –cosa juzgada formal-. Pero, al mismo tiempo impide que la misma controversia constitucional pueda proponerse nuevamente, poniéndose así en cuestión la función pacificadora de restablecer el orden jurídico constitucional asignada a este Tribunal, al mismo tiempo que los principios de seguridad y certeza jurídicas -cosa juzgada material-38. Claro, sin perjuicio que a instancia de parte, pueda aceptarse la posibilidad del Tribunal Constitucional de volver a examinar sus propios criterios jurisdiccionales (jurisprudencia y precedente, conforme a los artículos VI y VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional), cuándo el cambio de las circunstancias fácticas y jurídicas así lo ameriten39. 3.2.2.2. Principio de ejecutoriedad de las resoluciones judiciales Este principio adquiere su formulación constitucional en el reconocimiento de la atribución del Presidente de la República de Cumplir y hacer 36

Bocanegra Sierra, Raúl. El valor de las Sentencias del Tribunal Constitucional, ... Op. cit., p. 18

37

Landa Arroyo, César. Tribunal Constitucional y Estado Democrático,... Op. cit., p. 201

38

STC 0006-2006-PC, de fecha 22 de marzo de 2007, Caso Poder Judicial y MINCETUR (fundamento 38).

39

STC 0024-2003-AI, de fecha 31 de octubre de 2005, Caso Municipalidad de Lurín.

613361

La Sentencia Constitucional en el Perú cumplir las sentencias y resoluciones de los órganos jurisdiccionales (artículo 118° inciso 9 de la Constitución). Este poder tiene otra dimensión como deber jurídico, que radica en una convicción moral sobre el valor de las decisiones de los tribunales, convertida en fuerza política y eficacia jurídica. Constituye una regla del Estado constitucional y del principio de división de poderes que las resoluciones de los tribunales deban ser cumplidas, pues de no ser así el orden jurídico decaería en una espacio de buenas voluntades donde el ejercicio de la función jurisdiccional, se reduciría a la mera declaración de opiniones y recomendaciones. No es posible hablar de Estado constitucional cuando no se cumplen las decisiones judiciales en firme o cuando se les atribuye un carácter meramente dispositivo40. Este cumplimiento de lo resuelto por los jueces y tribunales es una garantía institucional y, al mismo tiempo, un derecho fundamental de carácter subjetivo que se deduce del artículo 193° inciso 3 de la Constitución. Además, no podemos desconocer que la constitucionalización de los derechos fundamentales sólo adquirirá imperio, permitiéndose la vinculación de la normalidad con la normatividad constitucional, a través de resoluciones jurisdiccionales que sean imperativas. Lo que reviste mayores exigencias, en el caso de las sentencias del Tribunal Constitucional, que conoce, en última y definitiva instancia, las resoluciones denegatorias de hábeas corpus, amparo, hábeas data y acción de cumplimiento, agotándose la vía interna (artículo 202° inciso 2 de la Constitución). 3.2.2.3. Derecho a la tutela jurisdiccional efectiva Este derecho se encuentra contenido en el artículo 139º inciso 3 de la Constitución en cuanto establece que: “Son principios y derechos de la función jurisdiccional: (...) 3. La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción predeterminada por la ley, ni sometida a procedimiento distinto de los previamente establecidos, ni juzgada por órganos jurisdiccionales de excepción ni por comisiones especiales creadas al efecto, cualquiera sea su denominación”. Garantías exigibles a todo órgano que tenga naturaleza jurisdiccional (jurisdicción ordinaria, 40

En el mismo sentido, el TC de España en su sentencia 15/1986 señaló: “el obligado cumplimiento de lo acordado por los jueces y tribunales en el ejercicio de la potestad jurisdiccional es una de las más importantes garantías para el funcionamiento y desarrollo del Estado de Derecho”.

137

Carolina Canales Cama constitucional, electoral y militar) y que pueden ser extendidos, en lo que fuere aplicable, a todo acto de otros órganos estatales o de particulares (procedimiento administrativo, procedimiento legislativo, arbitraje y relaciones entre particulares, entre otros). En lo que corresponde al derecho a la tutela jurisdiccional efectiva cabe destacar que persigue garantizar que cuando una persona pretenda la defensa de sus derechos, la solución de un conflicto jurídico o la aclaración de una incertidumbre jurídica sea atendida por un órgano jurisdiccional mediante un proceso dotado de un conjunto de garantías mínimas. Su contenido esencial, que supone los distintos ámbitos en los cuales este derecho puede actuarse, está dado por las siguientes garantías: el acceso a la justicia, la existencia de una resolución de fondo fundada en derecho, la motivación de la resolución, la prohibición de la indefensión, la cosa juzgada, la ejecución de lo juzgado, el derecho a los recursos legales41. En consecuencia, se trata de un derecho de contenido complejo que no puede ser interpretado formalistamente42, pues sus atributos para ser válidos no deben afectar la prelación de otros bienes constitucionales. Asimismo, es necesario predicar la efectividad como elemento consustancial del derecho a la tutela jurisdiccional. Efectividad, quiere decir que el ciudadano tenga acceso real y no formal o teórico a la jurisdicción, al proceso y al recurso; de forma que no se hurte al ciudadano una resolución al amparo43. Como tal, este elemento debe ser observado, bajo un principio de oportunidad, en cada una de las etapas del proceso y en la realización de todo acto procesal, y no es sólo exigible en la etapa de ejecución de sentencias. Aunque sin duda esta última es una de las más relevantes en las que se debe tomar en consideración pues se trata precisamente del cumplimiento de la decisión de la autoridad judicial. En suma, la importancia de este derecho se encuentra entonces en permitir que el reconocimiento constitucional tanto de los derechos fundamentales de la persona humana, como de los derechos no enumerados del artículo 3° de la Constitución, se corresponda con la capacidad procesal de vindicarlos – status activus processualis autónomo44-, sin la cual cual41

Montero Aroca, Juan y Otros. Derecho Jurisdiccional, Tomo I. Valencia: Tirant Lo Blanch, 2000, pp. 249-255.

42

STC 5374-2005-PA, de fecha 2 de febrero de 2006, Caso Adela Eskenazi De Yarin (fundamento 6).

43

Chamorro Bernal, Francisco. La tutela judicial efectiva. Barcelona: Bosch, 1994, p. 276.

44

Häberle, Peter. La libertad fundamental en el Estado Constitucional. Lima: PUCP Fondo Editorial - Maestría en Derecho con mención en Derecho Constitucional, 1997,

813381

La Sentencia Constitucional en el Perú quier sistema de protección estará irremediablemente mitigado y en flagrante desequilibrio procesal. Es decir, la materialización del derecho de acción en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, evitando las situaciones de indefensión. Ello, porque el acceso a la justicia, no consiste únicamente en realizar los actos de postulación requeridos para poner en movimiento el aparato jurisdiccional del Estado, sino en el derecho constitucional fundamental de la exigencia de una justicia rápida y oportuna, sin dilaciones injustificadas, que contenga una eficaz y pronta realización material de sus decisiones. En lo que corresponde al objeto del presente trabajo, analizaremos el extremo referido a la garantía de la ejecución de las sentencias, entendido como uno de los más importantes mecanismos que tienen los sistemas jurídicos previstos para impedir su autodestrucción45. Es así que, la ejecución de las sentencias, además de ser una exigencia objetiva del sistema jurídico, supone un derecho fundamental de carácter subjetivo, cuya efectividad quedaría decididamente anulada si la satisfacción de las pretensiones reconocidas por el fallo judicial en favor de alguna de las partes se relegara a la voluntad caprichosa de la parte condenada o, más en general, éste tuviera carácter meramente dispositivo46. Por todo ello, en los supuestos de incumplimiento de las sentencias, tanto de los poderes públicos como por los particulares, a quienes el fallo de las sentencias del Tribunal Constitucional les impone un mandato concreto, nos encontramos ante la vulneración de un derecho fundamental que le asiste al justiciable a instar la ejecución de lo juzgado y ser repuesto en el disfrute de los derechos e intereses que le fueron amenazados o vulnerados. Lo contrario llevaría a restarle toda fuerza coercitiva a las normas jurídicas, convirtiendo las decisiones judiciales y la eficacia de los derechos en ellas reconocidos, en formas carentes de contenido. Es en la etapa de ejecución de las sentencias donde se satisface y asegura el derecho de los ciudadanos a obtener justicia.

pp. 289 y ss. 45

Corte Constitucional Muñoz.

de Colombia.

46

TCE. Sentencia 15/1986.

Sentencia T-554/92 M.P. Eduardo Cifuentes

139

Carolina Canales Cama 3.2.3. Efectos 3.2.3.1. Cosa Juzgada (Rechtskraft) La sentencia de inconstitucionalidad de una ley por su carácter de cosa juzgada tiene efectos vinculantes u obligatorios para los poderes públicos, lo que se deriva del carácter general que produce los efectos derogatorios de su sentencia (artículo 204° de la Constitución y artículo 82º del Código Procesal Constitucional). En sentido diverso, en los procesos de tutela de derechos fundamentales, donde la controversia jurídica se da entre partes para un caso concreto, las sentencias recaídas en el mismo no tienen, prima facie, más trascendencia exterior –principio de relatividad-. Lo que determina que se de la reducción de los efectos de la cosa juzgada material a las partes que han intervenido en el proceso, la limitación de la vinculación de las sentencias al caso efectivamente decidido y no más allá47. A partir de este punto, haremos exclusiva referencia a este segundo tipo de procesos. La cosa juzgada formal supone la inimpugnabilidad de las sentencias en el sentido de que son firmes y contra ellas no cabe recurso alguno, y que sólo podrán ser aclaradas en determinadas circunstancias (artículo 121º del Código Procesal Constitucional). De dicho efecto deriva un primer mandato para el Tribunal Constitucional: la obligación de hacerlas efectivas en sus propios términos. Sin embargo, el carácter vinculante de las sentencias del Tribunal Constitucional genera consecuencias que van más allá de los efectos de la cosa juzgada formal, toda vez que su observancia es no sólo para las partes del proceso, sino también para los poderes y órganos constitucionales y para los casos futuros similares, debido a lo dispuesto en el fallo de la sentencia – decisum- y también a sus fundamentos y consideraciones -ratio decidendi-. Mandato que tiene especial relevancia en materia de los institutos de la jurisprudencia constitucional (artículo VI del Código Procesal Constitucional) y el precedente constitucional (artículo VII del Código Procesal Constitucional). En consecuencia, podemos sostener con el Tribunal Constitucional para que una sentencia, dictada dentro de un proceso judicial ordinario o un proceso constitucional, adquiera la calidad de cosa juzgada, no basta que estén presentes sus elementos formal y material, tal como es definido por la teoría general del proceso; tampoco es suficiente que exista un 47

014401

BOCANEGRA SIERRA, Raúl. El valor de las Sentencias del Tribunal Constitucional…, Op. cit., p. 12

La Sentencia Constitucional en el Perú pronunciamiento sobre el fondo, tal como prevé el artículo 6º del Código Procesal Constitucional. Se requiere que haga suya la interpretación del Tribunal Constitucional o sus precedentes vinculantes, a fin que pueda generar, constitucionalmente, cosa juzgada48. Ello es así porque la Constitución garantiza, a través de su artículo 139º inciso 2, la cosa juzgada constitucional. Ésta se configura con aquella sentencia que se pronuncia sobre el fondo de la controversia jurídica, de conformidad con el orden objetivo de valores, con los principios constitucionales y con los derechos fundamentales, y de acuerdo con la interpretación que haya realizado el Tribunal Constitucional de las leyes, o de toda norma con rango de ley, o de los reglamentos y de sus precedentes vinculantes, como lo prescriben los artículos VI y VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, respectivamente. Las consecuencias que de ello se derivan son de especial importancia, y es necesario superar algunas interpretaciones que pretenden desvirtuar los efectos jurídicos propios de la cosa juzgada constitucional. Primero, no supone que todas las sentencias expedidas por los jueces adscritos al Poder Judicial son capitis diminutio, como consecuencia de un decisionismo jurisprudencial que reposa en un acto de voluntad del Tribunal sobre la fuerza de sus sentencias. Es otro Poder el que otorga dicha eficacia: el Congreso, cuya voluntad legislativa se encuentra contenida en el mandato del precitado artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional. En segundo lugar, no es que un precedente expedido con posterioridad pueda dejar sin efecto la cosa juzgada; porque no irradia sus efectos retroactivamente. Lo que se encuentra ratificado por el propio Tribunal, en materia de límites a la competencia para emitir precedentes constitucionales, cuando señala que el establecimiento de un precedente vinculante no debe afectar el principio de respeto a lo ya decidido o resuelto con anterioridad a la expedición de la sentencia que contiene un precedente vinculante; vale decir, no debe afectar las situaciones jurídicas que gocen de la protección de la cosa juzgada. Por ende, no puede impedir el derecho de ejecución de las sentencias firmes, la intangibilidad de lo ya resuelto y la inalterabilidad de lo ejecutado jurisdiccionalmente. Dicha restricción también opera en el caso que el Tribunal Constitucional, al amparo de lo previsto en la parte in fine del artículo VII del Titulo Preliminar del Có48

STC 0006-2006-PC, de fecha 22 de marzo de 2007, Caso Poder Judicial y MINCETUR (fundamento 69); así como, STC 4853-2004-PA, de fecha 22 de mayo de 2007, Caso RAC a favor del precedente (fundamentos 26 y 27).

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Carolina Canales Cama digo Procesal Constitucional, resuelva apartarse de un precedente y sustituirlo por otro49. Finalmente, no puede pretenderse someter el proceso constitucional al principio inquisitivo del procesalismo civilista; pues, el Tribunal Constitucional bajo pena de traicionar los fines de la justicia constitucional, no puede ni debe operar con los principios y mecanismos del procedimiento ordinario de la justicia rogada –da mihi facto dabo tibi jus-50. 3.2.3.2. Vinculación a todos los poderes públicos (Bindungswirkung) Se deriva de que el Tribunal Constitucional es el supremo intérprete de la Constitución, estableciendo el sentido constitucional de todo el Derecho. Es así que los jueces y autoridades administrativas51 se encuentran sometidos a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en dos formas. Primero, en la valoración objetiva que realiza sobre la incompatibilidad de una norma legal con los derechos fundamentales demandados; y, segundo, en el control abstracto de constitucionalidad, tanto si se declara la inconstitucionalidad de la norma legal, como si ha sido desestimada la demanda. Es así que cualquier acto legislativo o decisión judicial no debe afectar lo resuelto por el Tribunal, sino asegurar que se respete y se ejecute dicho fallo que es lo mismo que asegurar la plena vigencia de la supremacía jurídica constitucional y de la tutela de los derechos fundamentales, que es la tarea propia de la jurisdicción constitucional. Este efecto de las sentencias constitucionales encuentra su formulación en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, Ley N.º 28301. Primera Disposición General: Los jueces y Tribunales interpretan y aplican las leyes y toda norma con rango de ley y los reglamentos respectivos según los preceptos y principios constitucionales, conforma a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas pro el tribunal Constitucional en todo tipo de procesos, bajo responsabilidad. El Tribunal Constitucional ejerce una importante influencia en el ordenamiento jurídico mediante la exigencia que los efectos de sus sentencias se hagan extensivos, haciéndose posible la penetración de 49

STC 0024-2003-AI, de fecha 31 de octubre de 2005, Caso Municipalidad de Lurín.

50

Vega, Pedro de. Estudios políticos constitucionales. México D.F.: Universidad Autónoma de México, 1987, p. 306

51

214421

STC 3741-2004-AA, de fecha 11 de octubre de 2006, Caso Control Difuso Adminis-

trativo.

La Sentencia Constitucional en el Perú las reglas constitucionales en la aplicación diaria del derecho por los tribunales ordinarios, que se ven influidos por la doctrina sentada por la jurisprudencia constitucional52. Ello no alcanza sólo al fallo de la sentencia, sino también a los fundamentos jurídicos de la misma, es decir, a su ratio decidenci. Mas, no cabe duda que esta influencia se deja sentir también en el orden político, lo cual contribuye a salvaguardar los equilibrios de poderes, el funcionamiento correcto de las instituciones representativas, y también el respeto mutuo de sus propias competencias ante el Estado central y los entes territoriales53. 3.2.3.3. Fuerza de Ley (Geseteskraft) No quiere decir que tengan los mismos efectos que las leyes. Las sentencias constitucionales trascienden la habitual limitación de los mismos a las partes que participaron en el proceso, gozando en algunos casos de efectos frente a todos, eficacia erga omnes, particularmente en los supuestos en que se declaran la inconstitucionalidad y nula una norma, en lo que, lógicamente no pueden dejar de aspirar a tener un alcance tan general como ésta. Se extiende a las sentencias recaídas en los procesos de tutela de derechos fundamentales, si las mismas afectan a una regla de Derecho y por ello deben tener un alcance tan general como el que posee aquella, es decir, en los supuestos en los cuales se puede establecer positivamente un precedente vinculante, según dispone el artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional. IV. Mecanismos propuestos para la ejecución de las sentencias del Tribunal Constitucional y recomendaciones La ejecución de las sentencias constitucionales está directamente vinculada al modelo de organización de la jurisdicción constitucional de un sistema jurídico determinado, y a las posibilidades jurídicas y fácticas de su actuación. En ordenamientos de diseño debidamente articulado, y donde además existe una cultura de respeto a las instituciones democráticas, la ejecución de las sentencias se corresponde con los niveles de eficacia que las normas otorgan a las decisiones del máximo intérprete de la Constitución. 52

Rodríguez Piñeiro Y Bravo-Ferrer, Miguel. “El Tribunal Constitucional Español”..., Op. cit., p. 18

53

Ibídem.

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Carolina Canales Cama Nos permitimos afirmar que el efecto vinculante de las decisiones debe generar mecanismos de actuación autónoma del Tribunal también en fase de ejecución, ya sea a través de los demás entes de la administración, o a través de la propia organización judicial o, en su caso, del propio órgano en fase de ejecución de sus sentencias. Para dicha determinación, el punto de partida a tener en cuenta es que los mecanismos de ejecución de las sentencias constitucionales varían, tratándose de los procesos de control abstracto, respecto de los mecanismos que han de ser necesarios en los procesos de tutela de las libertades. Así, mientras que en el control normativo abstracto el problema parece ubicarse en el ámbito de la eficacia (temporal, material, o normativa) de las sentencias estimatorias o desestimatorias; en el caso de la tutela de los derechos, el problema suele presentarse más bien en el plano de los concretos actos dictados por la corte o el tribunal, es decir, se trata aquí del cumplimiento, en sus mismos términos, de las obligaciones de hacer o no hacer ordenadas en la sentencia54. A partir de lo señalado, y desde un análisis en clave comparada, exponemos algunas medidas correctivas a nuestro sistema de ejecución de sentencias constitucionales. Todas derivan de la constatación que el orden jurídico que institucionaliza la Constitución sólo es posible siempre que las autoridades o ciudadanos, obligados por una sentencia del Tribunal Constitucional, actúen en forma diligente y oportuna, evitándose que se burle el derecho material reconocido al beneficiario de la decisión constitucional. 4.1. Órgano del Tribunal Constitucional encargado de la supervisión del cumplimiento de sus sentencias Su creación y regulación se haría mediante modificación de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional; pues, el propio Tribunal es el encargado de adoptar las medidas suficientes y oportunas para que se de cumplimiento a los fallos en los que impone obligaciones, ya sea al Estado o a los particulares. De esta forma se garantizaría adecuadamente el acceso a la justicia, en concordancia con la exigencia de la observancia de los principios de moralidad, celeridad, eficacia e imparcialidad, consagrados en la Constitución y en el artículo III del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional. Una experiencia comparada en este sentido la encontramos en el derecho español, en donde el artículo 87° la Ley Orgánica del Tribunal Cons54

414441

STC 4119-2005-AA, de fecha 9 de noviembre de 2006, Caso Roberto Bryson (fundamento 15).

La Sentencia Constitucional en el Perú titucional, a manera de principio jurídico sobre la eficacia vinculante de sus sentencias, establece que todos los poderes públicos están obligados al cumplimiento de lo que el Tribunal Constitucional resuelva. Siendo que este principio se ve reforzado en la atribución que otorga dicha ley al propio Tribunal de competencia en la ejecución de las sentencias, en los siguientes términos. Artículo 92.- El Tribunal podrá disponer en la sentencia, o en la resolución, o en actos posteriores, quién ha de ejecutarla y, en su caso, resolver las incidencias de la ejecución. Algunas características de este órgano que proponemos, están dadas, primero, por la capital importancia que para el interés público tiene el cumplimiento de las sentencias, lo que obliga al Tribunal Constitucional a adoptar las medidas necesarias y adecuadas para garantizar la plena efectividad de los derechos fundamentales; y segundo, por la naturaleza del procedimiento que regularía Éste sería un procedimiento de cumplimiento voluntario de las sentencias, que luego de notificadas deberán desplegar plenamente sus efectos dentro de los plazos razonables que determine el propio Tribunal Constitucional. Pues, la decisión del juez constitucional, mediante la cual ordena ejecutar sus sentencias, tiene varias características propias que la hacen más efectiva, dado su carácter preferente, sumario e inmediato. Sólo ante la reticencia, con carácter subsidiario, se utilizarían los apremios de la vía ejecutiva; la misma que no constituye un procedimiento normal sino excepcional. Además, en los supuestos de eminente irreparabilidad del derecho conculcado, el proceso de ejecución no resulta ser siempre un medio idóneo para asegurar el cumplimiento de la sentencia judicial y restablecer la violación de los derechos constitucionales que invoca el demandante, en la medida que podría suponer condicionar a determinadas formalidades la propia sentencia, dilatando en el tiempo su eficacia. De esta forma, el Tribunal Constitucional, resolverá los conflictos jurídicos que se presentan en el medio social, garantizando que sus providencias se materialicen a través de su efectivo cumplimiento. Son las autoridades públicas las llamadas en primer orden a atender los requerimientos no coercitivos para el cumplimiento de sus sentencias. En definitiva, se requiere de la colaboración armónica entre las ramas del poder público, que implica la unidad de acción y esfuerzos y la coordinación de propósitos para cumplir con los fines del Estado. En ese sentido, el cumplimiento de los fallos constitucionales por la administración resulta ser una exigencia que se deriva de dicha

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Carolina Canales Cama colaboración, y resultaría inadmisible que ésta al omitir su ejecución pudiera actuar contrariando dichos fines (artículo 44° de la Constitución). Siendo que, los derechos o intereses de las personas reconocidos o declarados en una sentencia, no serían efectivos sin la obligación correlativa de la administración de cumplirlas. En el caso de los particulares, es una obligación impuesta por la propia Constitución de manera directa, y que de manera subsidiaria se realiza -en caso de reticencia- a través de la intervención del poder judicial. Así, todos los peruanos tienen el deber de honrar al Perú y de proteger los intereses nacionales, así como de respetar, cumplir y defender la Constitución y el ordenamiento jurídico de la Nación (artículo 38° de la Constitución). Será siempre el Tribunal Constitucional el encargado de adoptar las medidas suficientes y oportunas para dar cumplimiento a los fallos que imponen obligaciones. Una vez que es debidamente notificada la demandada, a partir de su ejecutoria son exigibles y deben ser cumplidas las obligaciones contenidas en dicha sentencia, haciendo realidad el principio de acceso a la justicia, en el sentido de que no sólo es importante obtener de esta la actuación favorable a una pretensión sino obtener el cumplimiento material de la sentencia. 1.2. Dotar de mayores garantías al actual proceso de ejecución de las sentencias del Tribunal Constitucional El proceso de ejecución supone el uso de la fuerza pública a fin de hacer cumplir sus determinaciones. Por ello, se requiere que la ejecución de las sentencias que causen ejecutoria en que se haya concedido el amparo solicitado, se vean informada por los mismos principios que informan el proceso constitucional establecidos en el artículo III del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional –extendiéndolos con criterios de razonabilidad-, con especial relevancia en el caso de los procesos de tutela de derechos fundamentales. Algunas pautas para la configuración de un proceso de ejecución garantista, es el reforzamiento de la garantía de celeridad, para lo cual, una vez dictada la sentencia debe ser comunicada por oficio y sin demora alguna a los responsables para su cumplimiento. Una innovación que consideramos de vital importancia está dada en términos de permitir que el favorecido con la sentencia fundada en los procesos de tutela de derechos fundamentales, se encuentre no sólo legitimado para intervenir en el proceso de ejecución, sino dotarlo de las acciones y los recursos necesarios. 614461

La Sentencia Constitucional en el Perú Deviene en interesante la experiencia mexicana, que en su Ley de Amparo, Libro Primero Del Amparo en General, Título Primero Reglas Generales, Capítulo XII De La Ejecución de las Sentencias, regula el denominado Recurso de Inconformidad Artículo 105.- Si dentro de las veinticuatro horas siguientes a la notificación a las autoridades responsables la ejecutoria no quedare cumplida, cuando la naturaleza del acto lo permita, o no se encontrare en vías de ejecución en la hipótesis contraria, el juez de distrito, la autoridad que colegiado de circuito, si se trata de revisión contra resolución pronunciada en materia de amparo directo requerirán, de oficio o a instancia de cualquiera de las partes, al superior inmediato de la autoridad responsable para que obligue a esta a cumplir sin demora la sentencia; y si la autoridad responsable no tuviere superior, el requerimiento se hará directamente a ella. Cuando el superior inmediato de la autoridad responsable no atendiere el requerimiento, y tuviere, a su vez, superior jerárquico, también se requerirá a este ultimo. Dicho planteamiento, llega más allá en sus consecuencias, pues prevé que en caso la autoridad no obedeciere la ejecutoria, a pesar de los requerimientos, se deberá remitir el expediente original a la Suprema Corte de Justicia, para procurar su exacto y debido cumplimiento. Ésta instancia, a su vez tiene competencia para determinar, si procediere, que la autoridad responsable quede inmediatamente separada de su cargo y la consignara al Ministerio Público para el ejercicio de la acción penal correspondiente, y si la autoridad responsable que deba ser separada gozare de fuero constitucional, la Suprema Corte solicitará a quien corresponda el desafuero de la expresada autoridad. Otra alternativa que proponemos está dada, en términos que para atribuir la responsabilidad de la autoridad, es necesario que con respecto del incumplimiento, se pueda diferenciar aquel que resulta excusable del que es inexcusable. En el primer caso se podría instaurar un procedimiento de cumplimiento sustituto –ello también cuando su ejecución afecte gravemente a la sociedad o a terceros en mayor proporción que los beneficios económicos que pudiera obtener el demandante-. En el segundo supuesto, de incumplimiento inexcusable, se debería otorgar una oportunidad a la autoridad para que dentro de un plazo fijado cumpla con los términos de la sentencia. En el supuesto de que ésta insista en el incumplimiento se derivan las consecuencias en materia de responsabilidad que establecidas por el legislador en el artículo 22° del Código

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Carolina Canales Cama procesal Constitucional, que señala que se podrá disponer la destitución del responsable que se niegue a cumplir la sentencia55. 4.3. Desarrollo y complemento de la regulación procesal en la materia a través de la jurisprudencia. La denominada autonomía procesal constitucional Si bien el límites procesal de la actuación del Tribunal Constitucional se encuentra en que es un órgano que no puede intervenir de oficio, sino a instancia de parte y con una legitimación limitada, conforme a competencias enumeradas y tasadas, a través de un procedimiento en el que adquiere información, la procesa y la traduce en una sentencia. Sin embargo, que duda cabe, el Tribunal no podría dejar de administrar justicia constitucional sino es para dar plena vigencia a los principios del pro homine, pro actione y de precaución; pronunciarse más allá del petitorio de la demanda en aras de una adecuada protección de los derechos fundamentales; implementar los tipos de hábeas corpus56; configurar jurisprudencialmente nuevos derechos fundamentales57; en el establecimiento de los tipos de sentencias de inconstitucionalidad de las normas legales58; entre otros. Todas estas manifestaciones son comprehendidas dentro del ejercicio de la autonomía procesal constitucional59, que es expresión por antonomasia de la vinculación intensa entre Constitución y proceso60. 55

Cabe señalar que en el proyecto del Código Procesal Constitucional, se proponía como medida la detención del responsable. Esta propuesta se fundó en la experiencia del common law en el instituto del Comtemp of Court (Desacato de la Corte), la cual permite la detención de la persona que incumple un mandato judicial hasta por seis meses.

56

STC 2663-2003-HC/TC, de fecha 12 de abril de 2004, Caso Eleobina Aponte (fundamento 6).

57

Como es el derecho a la verdad y el derecho de acceso a la justicia [STC 2488-2002HC, de fecha 22 de marzo de 2004, Caso Genaro Villegas Namuche (fundamentos 8 al 20)].

58

STC 0 010-2002-AI, de fecha 4 de enero de 2003, Caso Legislación Antiterorista (fundamentos 26 al 35).

59

Vid. Rodriguez-Patrón, Patricia. La “autonomía procesal” del Tribunal Constitucional. Madrid: Civitas, 2003. 150 pp. Asimismo el contenido propio que le ha otorgado el Tribunal Constitucional a través de la Res. Exp. Nº 0020-2005-PI/TC, de fecha 8 de agosto de 2005, Caso Hoja de Coca (fundamentos 2 y 3); STC 1417-2005-PA, de fecha 12 de setiembre de 2005, Caso Manuel Anicama (fundamento 48); Res. Exp. N.º 0025-2005-PI/TC y 0026-2005-PI/TC (acumulados), de fecha 28 de octubre de 2005, Caso PROFA (fundamentos 18 al 21); STC 5033-2006-PA, de fecha 21 de setiembre de 2006, Caso Víctor Roca Vargas (fundamento 62); STC 4119-2005-PA, de fecha 9 de noviembre de 2006, Caso Roberto Renato Bryson (fundamento 38); básicamente.

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En ese sentido la experiencia del Tribunal Constitucional Alemán, resulta remar-

814481

La Sentencia Constitucional en el Perú No se trata de actos normativos, ni en el origen ni en el contenido material, sino de naturaleza estrictamente judicial, con efectos ad extra. Es de esta forma como el Tribunal invoca su autonomía procesal a efectos de ir determinando aquellos aspectos procesales que no fueron intencionalmente regulados por el legislador y que son necesarios para llevar a cabo sus fines constitucionales. Mas que duda cabe, que como toda competencia del Tribunal en su ejercicio se encuentra sujeta a los propios límites que vinculan al supremo intérprete de la Constitución, los mismo que son objeto de análisis. Es así que el sustento de la institución opera también como un límite a la misma; puesto que el Tribunal Constitucional está obligado a expresar las razones que justifican en el caso concreto, la necesidad de recurrir al principio de autonomía procesal; con lo cual debería poner en evidencia los valores y principios constitucionales que orientan y legitiman su labor61. En ejercicio de esta facultad, en la materia que nos corresponde, el Tribunal ha admitió la importancia de regular la procedencia del recurso de agravio a favor del cumplimiento de sus sentencias, a través de la Resolución 0168-2007-Q/TC, de fecha 27 de noviembre de 2007, siguiendo la interpretación realizada del artículo 18º del Código Procesal Constitucional, sobre los criterios de procedencia del recurso de agravio constitucional62, establecido en favor del precedente constitucional vinculante63.

cable. A este órgano se le permite, dentro del marco de esas prescripciones legales, desarrollar el procedimiento correspondiente a cada uno de los procesos constitucionales a través de su praxis, así como determinar las particularidades de su funcionamiento interno en un reglamento (Geschäftsordnung). El primer extremo, que para objeto del presente informe es el que debemos resaltar, supone “el desarrollo de principios procesales, caso por caso, en el curso de un proceso concreto (por ejemplo, sobre plazos, emplazamientos, notificaciones, citaciones, posibilidad de modificación, retirada, acumulación y separación de demandas, admisibilidad de demandas subsidiarias y condicionales, derecho por pobre, procedimiento de determinación de costas, capacidad procesal, consecuencias de la muerte del demandante, retroacción de las actuaciones, etc.) [Rodríguez-Patrón, Patricia. “La libertad del Tribunal Constitucional Alemán en la configuración de su Derecho Procesal”. En: Revista Española de Derecho Constitucional, Año 21, Núm. 62, Lima, Mayo-Agosto 2001, p. 128]. 61

STC 4119-2005-PA, de fecha 9 de noviembre de 2006, Caso Roberto Renato Bryson (fundamento 38).

62

STC 2877-2005-PHC, de fecha 20 de julio de 2006, Caso Luis Sanchez Lagomarcino Ramirez.

63

STC 4853-2004-PA, de fecha 22 de mayo de 2007, Caso RAC a favor del precedente.

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Carolina Canales Cama Los criterios interpretativos sentados a la luz de los principios de economía procesal e informalismo, consagrados en el artículo III del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, son: Primero. El recurso de agravio a favor del cumplimiento de las sentencias del Tribunal Constitucional tiene como finalidad restablecer el orden jurídico constitucional, el mismo que ha sido preservado mediante sentencia estimatoria del Tribunal en el trámite de un proceso constitucional. Segundo. El Tribunal resolvería así en instancia final para el restablecimiento del orden constitucional que resultó violado con la decisión del juez de ejecución, devolviendo lo actuado para que la instancia correspondiente dé estricto cumplimiento a lo declarado por el Tribunal Constitucional, en lo que se refiere al alcance y el sentido del principio de la eficaz ejecución de sus sentencias en sus propios términos. Tercero. El órgano judicial correspondiente se limitará a admitir el recurso de agravio constitucional, y corresponderá a este Colegiado dentro del mismo proceso constitucional, valorar el grado de incumplimiento de sus sentencias, cuando son desvirtuadas o alteradas de manera manifiesta en su fase de ejecución. En cualquier caso, el Tribunal tiene habilitada su competencia, ante la negativa del órgano judicial, a través del recurso de queja a que se refiere el artículo 19º del CPConst. En consecuencia, en virtud de este recurso corresponde al propio Tribunal dentro del mismo proceso constitucional, valorar el grado de cumplimiento de sus pronunciamientos, a fin de que éstas no se vean desvirtuadas o alteradas de manera manifiesta en su fase de ejecución. Entendemos que la emisión de esta resolución supone un paso de vital importancia en la consolidación de la eficacia de las sentencias constitucionales, que ha sido objeto del presente estudio. Sin embargo, para asegurar su vinculación intensa para futuros casos, proponemos que adopte la forma de precedente vinculante, según dispone el artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional. V. A MODO DE CONCLUSIÓN Es misión del Tribunal Constitucional, afirmar la primacía de la Constitución y de los valores que orientan el proceso democrático en libertad, en una labor que propicie la consolidación del Estado Constitucional como una institución dependiente del acuerdo y participación de sus ciudadanos, y que se renueva a través de la continua acción humana.

015501

La Sentencia Constitucional en el Perú Esta vinculación de la unidad estatal con el entramado sociopolítico, es encargada al Tribunal Constitucional, para lo cual debe asumir la función de acercar a los ciudadanos el “contenido fundamental” de la Constitución –parte dogmática y orgánica-. Sin embargo, ésta no es una labor meramente declarativa o dispositiva, sino que atraviesa necesariamente por la plena garantía que sus sentencias serán ejecutadas y realizadas. De esta forma se armonizarán los fundamentos jurídicos de las decisiones con la opinión social, y se afianzará la confianza en la justicia constitucional, creándose certeza sobre el respeto de los derechos fundamentales y la defensa del orden constitucional objetivo. En la configuración actual del sistema de garantías para la ejecución de las sentencias constitucionales, se hace necesario afianzar aún determinados aspectos. Sin embargo, remarcamos el valor que representa la Resolución 0168-2007-Q/TC bajo comentario, que evidencia la forma como el Tribunal viene asumiendo con responsabilidad su rol de supremo intérprete de los derechos fundamentales y configurador de su Derecho procesal, como paso previo para el futuro desarrollo de un conjunto normativo, sistemático y de regulación de la eficacia de los procesos constitucionales. De no haberse llevado a cabo esta iniciativa jurisprudencial, llegaríamos al absurdo que en nuestro sistema constitucional la inobservancia de una decisión jurisdiccional del Tribunal Constitucional, configure una violación “adicional” de un derecho fundamental, que procesalmente tenga como única y lamentable consecuencia la interposición de una nueva demanda de amparo. Que duda cabe, ésta opción que ha sido dejado de lado por el Tribunal, implicaba el riesgo de supuestos de irreparabilidad del derecho; además, de reducir a la primera sentencia recaída en el proceso de tutela de derechos fundamentales que declara fundada la pretensión constitucional, a una exposición de razones sin efectos.

México D.F., abril de 2008

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¿Existe Actuación de Sentencia Impugnada en el Código Procesal Constitucional Peruano?*1 Por: Gerardo Eto Cruz**2 SUMARIO: I. Introducción. II. Exordio conceptual: el ocaso del procesalismo clásico y la actual tutela de urgencia. III. La elaboración del Código Procesal Constitucional. IV. El texto definitivo del Código Procesal Constitucional. V. ¿Cuándo empieza a hablarse de la existencia de la actuación de sentencia impugnada? VI. La posición de Domingo García Belaunde: la no existencia de la actuación de sentencia impugnada. VII. Los planteamientos de la doctrina constitucional peruana: pros, contras y silencios en torno a la actuación de sentencia impugnada. VIII. Una ojeada panorámica a la legislación comparada. IX. ¿Qué es lo que ocurrió en la Comisión que elaboró el Código Procesal Constitucional? X. Entre la voluntad del legislador y la voluntad de la ley. XI. Las disposiciones y normas vinculadas a la actuación de sentencia impugnada: las orillas contrapuestas. XII. ¿Ante qué tipo de actuación de sentencia nos encontramos?

I. INTRODUCCIÓN No es de extrañar que cuando entra en vigor una norma, y con mayor razón si se trata de un complejo cuerpo normativo como el Código Procesal Constitucional (de ahora en adelante C.P.Const.), existan entre sus disposiciones y normas3 o las reglas4 que ella contiene, un conjunto de temas e institutos que parecieran estar encriptados y que luego, con las contribuciones de la doctrina y la jurisprudencia, se deben ir develando y aclarando; aunque se corra el riesgo de que una equivocada y acaso precipitada interpretación del arcano de la norma pueda, a la *

Ponencia presentada al VI Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España, realizado los días 24 y 25 de enero de 2008

**

Magistrado del Tribunal Constitucional Peruano.

3

ALEXY, Robert. El concepto y la validez del Derecho. 2° ed. Gedisa Edit. Barcelona. 1997.

4

DWORKIN, Ronald. Los derechos en serio. Edit. Planeta Agostini. Barcelona. 1993.

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Gerardo Eto Cruz postre, convertir al exégeta en heresiarca sobre el sentido y el espíritu de lo que interpreta. A la fecha, pese a que el C.P.Const. ha cumplido un bienio, dentro de la abigarrada producción de sentencias del Tribunal Constitucional (en adelante TC), incluyendo todas las que han sido declaradas como precedente vinculante y, por tanto, con efectos normativos5, no se detecta absolutamente ninguna línea jurisprudencial en torno al instituto de la actuación de la sentencia impugnada que ahora nos ocupa, en el entendido si se encuentra regulada o no en los procesos de amparo. Por lo pronto, el grueso de autores, dan por cierto que, efectivamente, el C.P.Const. habría cubierto este instituto que, para la legislación procesal comparada en general no es una novedad, pero para el sistema procesal peruano sí, y en especial para nuestra jurisdicción constitucional; puesto que en otros países los procesos constitucionales cuentan con esta modalidad de tutela de urgencia, conforme veremos luego. Probablemente los diversos autores, tomaron como referencia la edición por decirlo así, cuasi oficial del C.P.Const. elaborado por sus autores reales, esto es, el grupo que tuvo la iniciativa académica de elaborar el Anteproyecto. Allí, conforme veremos luego, oficialmente se afirmaba que el C.P.Const. comprendía a la institución procesal de la actuación de sentencia impugnada. Mas luego, a través de una entrevista que le formulara José Palomino Manchego a Domingo García Belaunde, quien en los hechos ejercitó una labor de dirección o de Presidente de dicha Comisión, manifestó que el tema no había quedado claro; y que, en su opinión no se encuentra regulado. La posición de Domingo García Belaunde, y probablemente con él de casi todos los miembros de la Comisión es que este instituto procesal no está normado. Empero, por ahora, consideramos que nos encontramos ante un campo de Agramante. Y, lo más seguro es que el TC sea quien diga la última palabra. No olvidemos que, por lo menos oficialmente, el C.P.Const. proscribe el amparo contra el amparo; y ello está más que claro en el art. 5 inc. 6; sin embargo, el TC ha inflexionado esta fórmula normativa y ha sostenido lo contrario. Lo mismo puede suceder con el instituto que ahora comentamos y quizás, más temprano que nunca tengamos una posición del TC en torno a este tema, en donde aclare los presuntos enigmas que se ciernen sobre esta figura. Salvo, claro está, que por vía de una reforma se aclare esta redacción un tanto anfibológica con que se encuentra actualmente diseñada, pues el ideal es que antes que el TC se pronuncie sobre esta situación, bien podría el legislador aclarar el tema, optando en todo 5

415541

Vid. CARPIO MARCOS, Edgar y GRÁNDEZ CASTRO, Pedro (Coordinadores). El precedente constitucional. Edit Palestra. Lima. 2007.

La Sentencia Constitucional en el Perú caso por la no regulación de este instituto procesal; hasta verificarse una futura incorporación o no y no dejar al arbitrio discrecional del juez (sistema ope iudicis). En consecuencia, interesa aquí, en estas líneas, acercarnos a ver qué es lo que está ocurriendo con este tema; si en realidad se encuentra regulado o no; en todo caso, ver cómo es que se han presentando los hechos y luego expresar algunas conclusiones tentativas en torno a los pros y los contras que este instituto entraña. Es decir, se trata de ver si el instituto de la actuación de la sentencia impugnada se ubica dentro del sistema del ope legis; lo cual supondría que la actuación de sentencia impugnada sí es procedente en tanto se encuentre regulado en sede normativa; o del ope iudicis, donde el instituto normativamente no existiría, pero bien puede el juez decidir su procedencia; o finalmente, un tercer sistema, que bien puede ser identificado como híbrido o mixto, donde aparte de que sí está previsto en el Código se le otorga al Juez como una facultad discrecional motorizar su utilización, ponderando bajo ciertas pautas razonables6, su procedencia o no. Estas y otras interrogantes más justifican las líneas que vienen a continuación. II. EXORDIO CONCEPTUAL: EL OCASO DEL PROCESALISMO CLÁSICO Y LA ACTUAL TUTELA DE URGENCIA En los últimos tiempos se han planteado dos grandes alternativas para hacer frente a la profunda crisis en que se debate la impartición de justicia en diversas partes del orbe7. Así, una de ellas es precisamente huir de la jurisdicción y que los propios interesados utilicen una justicia conciliativa, ya que la rémora de la lentitud, los mil vericuetos para acceder a una incierta tutela; sumado a una impronta autoritaria y no exenta de conductas de corrupción de quienes asumen la jurisdicción representando al Estado, en rigor no solucionan los conflictos, generando más bien una mayor desilusión; de allí que, más que acercarse a ella –la jurisdicción- hay que huir en bandada y utilizar una justicia alternativa. A esta opción, el arsenal teórico lo identifica como las vías de conciliación, mediación o arbitraje y del cual existe una ubérrima bibliografía al respecto. 6

BERNAL PULIDO, Carlos. El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid, 2003.

7

Un primer avance dentro del largo camino de nuestra era republicana es el Plan elaborado por la Comisión especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia –CERIAJUS. Plan nacional de Reforma Integral para la Administración de justicia. Lima. 23 de abril del 2004. 647 pp. El plan nacional completo elaborado por CERIAJUS puede verse en la página web: www.congreso.gob.pe/comisiones/2004/ceriajus/Plan_Nacional_ceriajus.pdf.

155

Gerardo Eto Cruz La otra alternativa frente a la crisis de la justicia es, en primer lugar, llamar a la calma a los que quieren correr espantados de la jurisdicción y persuadir a que debemos seguir en ella8, tener fe; pero para esto, como un paciente enfermo, es necesario introducir en la jurisdicción remedios que mejoren los achaques y males que afronta. Así, este sector alarma de que es necesario impulsar tutelas distintas a la ordinaria9 puesto que uno de los reales y dramáticos males es la solución tardía de las decisiones jurisdiccionales. Y no sin razón los teóricos sostienen que uno de los campos menos transitados en la Teoría General del Proceso es el referido a la actividad de ejecución. Este sector impulsa complejas categorías como son las denominadas tutelas de urgencia, ya sean sumarias, autosatisfactivas, cautelares innovativas o tutelas anticipatorias que permitan, con tales remedios impulsar nuevos horizontes de solución a los conflictos que los ciudadanos tienen. Así, los ciudadanos hoy recurren a los organismos jurisdiccionales para obtener una tutela de urgencia y hacer frente a la vorágine de los tiempos más dinámicos y complejos, pues ya no sólo se trata de la defensa de los clásicos y ortodoxos derechos subjetivos privados; sino de una compleja, variada y heterodoxa gama de derechos públicos subjetivos; que no son más que los derechos fundamentales en su versión individual, social, colectiva o difusa10, que exige pronunciamientos jurisdiccionales más rápidos y eficaces. Uno de los frutos maduros del procesalismo moderno es la revolución que se ha introducido en torno a la necesidad de que los justiciables cuenten con una idónea y oportuna tutela jurisdiccional de urgencia que asegure en términos reales la ejecución de una sentencia, no sólo definitiva; sino que se anticipe a los efectos de la misma. La doctrina ha sido frontal y sin medias tintas ha empezado a desarrollar los procesos urgentes lo que, a su vez, comprende la tutela jurisdiccional diferenciada en la expresión acuñada por Proto Pisani. En este contexto, llama más bien a asombro que la problemática de los procesos de urgencia, en parte, ya ha sido preocupación y reflexión no menos fecunda de los clásicos del procesalismo científico empezando por Calamandrei, Chiovenda, Carnelutti, entre otros. Sin embargo, en los 8

Vid. con todo las reflexiones de RAWLS, John. Teoría de la justicia. Traduc. María Dolores González. 4° reimpres. Fondo de Cultura Económica. México. 2003.

9

BORDALÍ SALAMANCA, Andrés. “Diversos significados de la tutela cautelar en el proceso civil”, en Rev. derecho (Valdivia), Vol. 12, No. 2, dic. 2001, pp. 51-66; específicamente p. 52.

10

FERRER MAC-GREGOR, Eduardo. Juicio de amparo e interés legítimo: la tutela de los derechos difusos y colectivos. Edit Porrúa. México. 2003

615561

La Sentencia Constitucional en el Perú últimos lustros, se viene operando una frontal liquidación a la ideología demoliberal clásica que subyace en el procesalismo ortodoxo de la justicia civil11 y ha empezado una literatura emergente a desarrollar una concepción mucho más pragmática en torno a la tutela de urgencia acorde a los actuales tiempos versátiles12. Es así como, se ha desarrollado dentro de la tutela anticipatoria, como categoría de la tutela diferenciada, la llamada actuación de sentencia impugnada y que recibe distintos nomen iuris. Por lo general, la aparición de términos o categorías conceptuales en el lenguaje procesal no es fruto de la simple heurística de sus autores; responden más bien a esas innovaciones lingüísticas que las contingencias y el devenir histórico van imponiendo a la comunidad de académicos, y aunque el instituto de la actuación de la sentencia impugnada aparentemente se ubica dentro de la llamada tutela diferenciada o procesos alternativos -sinuosos caminos polémicos, que por ahora no es el caso desarrollar- es identificado con distintos nomen iuris. La expresión más usual era la utilizada por Chiovenda, “ejecución provisional de la sentencia”; otras como “ejecución provisional en el proceso civil” (Gozaíni, Caballol Angelats); en el mundo lusitano: “execução provisoria da sentenca civil”; en nuestro medio, Monroy Gálvez prefiere utilizar la expresión “actuación de sentencia impugnada”13. Más allá de los calificativos o los distintos nomen iuris con que se le conoce a esta institución procesal, interesa dar respuesta a la interrogante que encabeza 11

MONROY PALACIOS, Juan José y MONROY GÁLVEZ, Juan. “Del mito del proceso ordinario a la tutela diferenciada. Apuntes iniciales”, en Sentencia anticipada (Despachos interinos de fondo). Carlos A. Carbone Coordinador. Rubinzal-Cursoni. Buenos Aires. 2000. pp. 165-208.

12

Así por ejemplo pueden apreciarse puntuales temas tales como GOZAÍNI, Osvaldo Alfredo. “La ejecución provisional en el proceso civil”, en Revista peruana de Derecho Procesal. T III. Estudio Belaunde y Monroy. Lima. pp. 81-97. DE LOS SANTOS, Mabel. “Conveniencia y necesidad de legislar sobre las tutelas de urgencia”, en Revista peruana de Derecho Procesal. T IV. Estudio Monroy. Lima. pp. 73-86. De la misma autora, “Resoluciones anticipatorios y medidas autosatisfactivas”, en Revista peruana de Derecho Procesal. T III. Estudio Belaunde Monroy. Lima. pp. 69-78. MARINONI, Luis Guilherme. “Tutela anticipatorio”, en Revista peruana de Derecho Procesal. T IV. Estudio Monroy. Lima. pp. 135-142. PÉREZ RAGONE, Álvaro J.D. “Concepto estructural y funcional de la tutela anticipatorio”, en Revista peruana de Derecho Procesal. T IV. Estudio Monroy. Lima. pp. 199-220.

13

Juan Monroy Gálvez utiliza esta última expresión señalando que “Si bien existe unanimidad en mantener lo sustancial del nombre puesto al instituto por Chiovenda no nos parece correspondiente con su finalidad denominarlo ejecución provisoria o ejecución provisional. Fundamentalmente la objeción radica (…) en el hecho de que la actuación de la sentencia ocurre exactamente como si se tratara de una resolución firme, ergo, la ejecución carece, entonces, de provisionalidad”; en “La actuación de la sentencia impugnada”, en Revista Peruana de Derecho Procesal. T V. Palestra Edit. Lima. pp. 207.

157

Gerardo Eto Cruz esta monografía en homenaje al gran maestro Héctor Fix-Zamudio; para ello nos vamos a permitir desarrollar algunos aspectos preliminares que rodean esta problemática que se ha presentado en nuestro ordenamiento constitucional peruano. III. LA ELABORACIÓN DEL CÓDIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL Conforme ya lo hemos expresado en otra oportunidad, el íter legislativo del C.P.Const. peruano se gestó en dos etapas; una, que bien puede calificarse como la etapa de iniciativa académica; y la segunda, de iniciativa legislativa multipartidaria14. El C.P.Const. peruano fue ciertamente fruto de una Comisión en la que se autoconvocaron un grupo de académicos de la talla de Domingo García Belaunde, Juan Monroy Gálvez, a la que luego se integraron Francisco Eguiguren Praeli, Jorge Danós Ordóñez, Samuel Abad Yupanqui y Arsenio Oré Guardia. Los mismos autores reconocen que esta iniciativa surge en 1994, pero que se instaló en 1995. El primer documento oficial de esta comisión de académicos data del mes de octubre del 2000, en donde dan a luz pública el llamado “Anteproyecto del Código Procesal Constitucional”, allí en la presentación sus autores expresaban que: “…este es fruto de un trabajo arduo, desinteresado y paciente. El objetivo que nos ha animado a presentarlo a la comunidad jurídica peruana es propiciar un esfuerzo colectivo para mejorarlo y así, dentro de poco, permitir que el país modernice sus actuales procesos constitucionales, unificando una normativa que hoy se encuentra dispersa”15. Y, en lo que respecta al tema de ejecución de sentencia impugnada, originalmente el Anteproyecto expresaba un amplísimo precepto, signado siempre en el art. 22, cuyo tenor en su parte pertinente es como sigue: “Artículo 22.- Actuación de sentencias.- La sentencia que cause ejecutoria en los procesos constitucionales se actúa conforme a sus propios términos por el juez de la demanda. Las sentencias dictadas por los 14

ETO CRUZ, Gerardo y PALOMINO MANCHEGO, José F. “En tres análisis: el primer Código Procesal Constitucional del mundo. Su íter legislativo y sus principios procesales”, en Derecho Procesal Constitucional peruano. Estudios en homenaje a Domingo García Belaunde. T I. Edit. Grijley. (José F. Palomino Manchego. Coordinador). Lima. 2005. pp. 233-308; específicamente 288-291.

15

AA.VV.: Código Procesal Constitucional. Anteproyecto y Legislación vigente. Palestra Editores, Lima 2003. p. 5

815581

La Sentencia Constitucional en el Perú jueces constitucionales tienen prevalencia sobre las de los restantes órganos jurisdiccionales y deben cumplirse bajo responsabilidad. La sentencia que ordena la realización de una prestación de dar, hacer o no hacer es de actuación inmediata. Para su cumplimiento, y de acuerdo al contenido específico del mandato y de la magnitud del agravio constitucional, el juez podrá hacer uso de multas fijas o acumulativas, disponer la destitución del responsable, o, incluso, su prisión efectiva hasta por un plazo de seis meses renovables. Cualquiera de estas medidas debe ser incorporada como apercibimiento en la sentencia, sin perjuicio de que, de oficio o a pedido de parte, las mismas pueden ser modificadas durante la fase de ejecución”16. La Exposición de Motivos en torno al citado art. 22, establecía en un importante párrafo lo siguiente: “Uno de los temas más acuciantes del proceso moderno, está dado por la tendencia a lograr que las decisiones judiciales se cumplan en sus propios términos; esto es, contrariando tradiciones seculares, no se permita que la actuación de una sentencia se substituya por su valor patrimonial, cuyo pago viene a ser una suerte de equivalente monetario de la decisión ordenada. Si esto es injusto en el derecho privado, es de entender lo pernicioso que puede significar que el agravio a los derechos constitucionales se resuelva con criterios de resarcimiento metálico. A tal efecto, y a tono con las tendencias actuales, se ha incorporado a la ejecución de sentencias, instrumentos procesales que permitan una exigencia de cumplimiento del decisorio en sus propios términos. En este ámbito, el uso de medidas coercitivas y otros institutos similares –vigentes en sistemas en donde la Constitución y la actuación de las sentencias constituye un valor trascendente en la sociedad- son medios óptimos de conseguir el fin deseado”17. Un primer análisis tanto de la norma como de la Exposición de Motivos, arroja cuando menos lo siguiente: El original art. 22 del Anteproyecto quedó reformado. Así, los propios autores del Código, esto es la Comisión, reconocen que, “hay dos cambios sustanciales que sufrió el Anteproyecto en el Congreso de la República, fueron los arts. 15 y 22, que regulan las medidas cautelares y las medidas coercitivas”18. 16

Idem ibid, pp. 43 y 44.

17

Loc. cit., p. 22.

18

AA.VV.: Código Procesal Constitucional. Comentarios, Exposición de Motivos, Dictámenes e Índice Analítico. Palestra Editores, Lima 2004, p. 24.

159

Gerardo Eto Cruz Y, luego, se precisa con mayor amplitud que: “De otro lado, la versión final del art. 22 elimina la medida coercitiva de prisión incorporada por el Anteproyecto, cuando se trata del incumplimiento de resoluciones dictadas en los procesos de hábeas corpus, hábeas data, amparo y cumplimiento. Esta eliminación fue propuesta por la Comisión de Justicia y con ello se excluye una medida eficaz para garantizar el respeto de las decisiones judiciales”19. IV. EL TEXTO DEFINITIVO DEL CÓDIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL Luego de la aprobación legislativa del C.P.Const., el art. 22 del citado Anteproyecto, quedó, como versión definitiva, la que actualmente conocemos, en los siguientes términos: “Artículo 22.- Actuación de sentencias. La sentencia que cause ejecutoria en los procesos constitucionales se actúa conforme a sus propios términos por el juez de la demanda. Las sentencias dictadas por los jueces constitucionales tienen prevalencia sobre las de los restantes órganos jurisdiccionales y deben cumplirse bajo responsabilidad. La sentencia que ordena la realización de una prestación de dar, hacer o no hacer es de actuación inmediata. Para su cumplimiento, y de acuerdo al contenido específico del mandato y de la magnitud del agravio constitucional, el juez podrá hacer uso de multas fijas o acumulativas, disponer la destitución del responsable. Cualquiera de estas medidas coercitivas debe ser incorporada como apercibimiento en la sentencia, sin perjuicio de que, de oficio o a pedido de parte, las mismas puedan ser modificadas durante la fase de ejecución. El monto de las multas lo determina discrecionalmente el Juez, fijándolos en unidades de Referencia Procesal y atendiendo también a la capacidad económica del requerido. Su cobro se hará efectivo con el auxilio de la fuerza pública, el recurso a una institución financiera o la ayuda que el Juez estime pertinente. El juez puede decidir que las multas acumulativas asciendan hasta el cien por ciento por cada día calendario, hasta el acatamiento del mandato judicial. El monto recaudado por las multas constituye ingreso propio del Poder Judicial, salvo que la parte acate el mandato judicial dentro de los tres días posteriores a la imposición de la multa. En este último caso, el monto recaudado será devuelto en su integridad a su titular”20. 19

Idem ibid, p. 24.

20

Loc. cit., pp. 332 y 333.

016601

La Sentencia Constitucional en el Perú Hasta aquí, los hechos relacionados a la evolución del C.P.Const. y el tema relacionado al instituto de la actuación de sentencia impugnada. Sin embargo, de la lectura del original Anteproyecto, así como de la propia Exposición de Motivos del mismo, por lo pronto no se observa expresamente que en dicha normatividad, se aluda a la actuación de sentencia impugnada. Es decir, si nos adentramos al proceso de elaboración del Anteproyecto, no se aprecia ni en el primer proyecto (que estuvo terminado en julio del 1996), ni en la segunda versión de enero de 1997, absolutamente nada sobre el referido instituto; la tercera versión que saliera publicada en la Revista Iberoamericana de Derecho Procesal tampoco hace referencia alguna (Buenos Aires, N° 3, 2002). Los autores reconocen que hubo una cuarta versión (que consistió en “pequeñas modificaciones en diversas sesiones de trabajo”21). Incluso esta versión definitiva recién fue publicada en el Perú bajo el sugerente título: Código Procesal Constitucional, Anteproyecto y Legislación vigente (AA. VV. Ed. Palestra, Lima, 2003); así como también en la Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional (Ed. Porrúa, México N° 1, 2004, enerojunio, pág. 251-282). Y en ningún momento, ni oficial ni extraoficialmente por parte de esta Comisión de académicos se deslizó la tesis relacionada a que allí se comprendía la actuación de sentencia impugnada. V. ¿CUÁNDO EMPIEZA A HABLARSE DE LA EXISTENCIA DE LA ACTUACIÓN DE SENTENCIA IMPUGNADA? Con la sanción del C.P.Const. como ley 28237 de fecha 31 de marzo del 2004, Editorial Palestra que, con anterioridad había publicado el Anteproyecto, edita tres meses después de la promulgación y publicación del Código, una versión donde se reúnen diversos materiales, que de por sí constituye un documento valiosísimo, dado que se publica por vez primera un estudio introductorio y consta allí, que lo suscriben todos sus autores. Esta edición no podía pasar desapercibida (como que se agotó pronto), dado que, aparte de dicho estudio preliminar y que, constituye en rigor los comentarios de sus propios autores, se incluye oficialmente la propia Exposición de Motivos, así como los Dictámenes tanto de la Comisión de Constitución y Reglamento, como de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso. Adviértase de plano que el Dictamen de la Comisión de Constitución, no alude textualmente y en dichos términos a la existencia de la figura delineada como actuación de sentencia impugnada, tan sólo se aprecia que reconoce como novedad de la propuesta la “Actuación de sentencias: Incor21

AA.VV. Código Procesal Constitucional. Anteproyecto y Legislación vigente. Palestra Editores, Lima 2003, pág. 13

161

Gerardo Eto Cruz pora a la ejecución de sentencias, instrumentos procesales que permiten una exigencia de cumplimiento del decisorio en los propios términos”22. En estricto, se empieza a hablar de la existencia del instituto procesal de la actuación de sentencia impugnada, cuando aparece en el texto de los propios comentarios que formularan los autores reales del Código. En efecto, en la publicación del citado libro, textualmente se aprecia que sus propios autores afirmaban tajantemente lo siguiente: “Probablemente uno de los hechos más destacados del Código es el haber asumido el instituto de la “actuación de la sentencia impugnada”, según el cual cuando se expide una sentencia en primer grado, ésta debe ser ejecutada con prescindencia de que haya sido apelada. Debemos precisar que esta institución está incorporada en procedimientos constitucionales de Colombia, Bolivia, Venezuela y Uruguay”23. VI. LA POSICIÓN DE DOMINGO GARCÍA BELAUNDE: LA NO EXISTENCIA DE LA ACTUACIÓN DE SENTENCIA IMPUGNADA A raíz del Libro Homenaje a Domingo García Belaunde, gestado y coordinado por José Palomino Manchego, en el segundo volumen, el citado profesor Palomino Manchego, le formula una entrevista al eximio constitucionalista y gran gestor del Código; y allí existe una interrogante que, a la postre, podría ser –si no es ya- devastadora, en torno a esta situación. Así, José Palomino Manchego le formula la pregunta en los siguientes términos: “Dentro de las novedades que nos proporciona el Código Procesal Constitucional, se encuentra el régimen de ejecución anticipada de sentencia. ¿Podría ofrecernos una breve explicación de lo que se ha buscado con dicha institución y si la misma tiene antecedentes en el Derecho Comparado?” A lo que el profesor Domingo García Belaunde responde: “Esto en realidad no se ha incorporado…se discutió mucho (en materia de amparo) y al final no hubo acuerdo entre los miembros de la Comisión, y preferimos dejarla tal cual, pues el Código representa un gran consenso en los grandes temas, no necesariamente en los detalles. Lo que pasa es que en el estudio preliminar al Código publicado por nosotros, se deslizó esa referencia que por la premura del editor no fue revisada. En la segun22

AA.VV. Código Procesal Constitucional. Comentarios, Exposición de Motivos, Dictámenes e Índice Analítico. Palestra Editores, Lima 2004, p. 234.

23

Loc. Cit. p. 48.

216621

La Sentencia Constitucional en el Perú da edición en prensa la hemos eliminado. Repito que es un punto de vista respetable, pero no contó con el consenso de todos nosotros, y por tanto no está incorporada en la norma, y tampoco pensó en ella el legislador al discutirla y aprobarla en el Pleno”24. Esta respuesta, a nuestro criterio es demoledora, y no sólo por provenir de uno de los integrantes de la Comisión elaboradora del Código, sino por ser García Belaunde, quien en los hechos presidió, dirigió y culminó el Anteproyecto y sabe el contexto y los entretelones de lo que se discutió en torno al actual C.P.Const. VII. LOS PLANTEAMIENTOS DE LA DOCTRINA CONSTITUCIONAL PERUANA: PROS, CONTRAS Y SILENCIOS EN TORNO A LA ACTUACIÓN DE SENTENCIA IMPUGNADA Interesa verificar si la doctrina, en primer lugar, estima que sí existe el instituto procesal de la actuación de sentencia impugnada, o si por el contrario, niegan o rechazan su existencia. En consecuencia, más allá de lo que puede ser la voluntad del legislador o la voluntad de la ley, que lo veremos en otro apartado, interesa auscultar cuál ha sido y es el comportamiento de la doctrina peruana en torno a este instituto procesal que tiene sus bemoles positivos y negativos. De nuestra parte hemos sintetizado la postura académica peruana en tres posiciones; una a favor, otra en contra, y otra que finalmente no se ha pronunciado ni a favor ni en contra, guardando discretamente silencio en torno a ella. A) Posición a favor Esta tesis no solamente reconoce la existencia de esta técnica de aceleración de la tutela de urgencia inmediata; sino que además de ello, están a favor de la figura. Es decir, expresan una actitud, por decirlo así, militante a favor de que exista esta figura procesal. Así, uno de los primeros en expresar esta posición es Omar Cairo Roldán, quien señala que: “El Código Procesal Constitucional ha recogido un instrumento indispensable para la tutela jurisdiccional de urgencia, propio de los procesos 24

PALOMINO MANCHEGO, José F. “El nuevo Código Procesal Constitucional peruano: Alcances, reflexiones y perspectivas (Entrevista a Domingo García Belaunde)”, en El Derecho Procesal Constitucional Peruano. Estudios en Homenaje a Domingo García Belaúnde. T II. Edit. Grijley, Lima 2005, p. 1458.

163

Gerardo Eto Cruz constitucionales de protección de los derechos: la actuación inmediata de la sentencia impugnada de primera instancia. Así el art. 22 del nuevo Código establece que es de actuación inmediata, la sentencia que, dentro de estos procesos, ordena la realización de una prestación de dar, hacer o no hacer. La actuación inmediata de la sentencia impugnada es una institución reconocida y utilizada con éxito en diversos ordenamientos procesales constitucionales”25. Es más, este autor, refiere en otro apartado del mismo libro lo siguiente: “Es necesario revertir la idea según la cual es natural que la apelación contra la sentencia que declara fundada la demanda de amparo sea concedida con efecto suspensivo. Esta situación hoy vigente determina que la sentencia sólo puede ser actuada cuando la apelación es resuelta por el Tribunal de segunda instancia. Como veremos esta opción marcha a contramano con la naturaleza urgente del proceso de amparo”26. En esta misma línea, Juan José Monroy Palacios, prefiere llamar al instituto como “actuación inmediata de la sentencia no definitiva”, conceptualizándola como, “aquellos supuestos donde se permite que la sentencia expedida en primer grado pueda ser inmediatamente actuada, importando poco si aquella se encuentra dentro del plazo para ser impugnada o si ya lo ha sido a través de recurso de apelación o, según corresponda, por medio del recurso de casación”27. Y, luego expresa, que, “en nuestro país dicha categoría aún no es conocida pues reina, de manera absoluta, el efecto suspensivo sobre la impugnación de sentencias”28; llegando luego a sostener que, “es necesaria la apertura a este instituto, sin embargo aquella debe efectuarse de manera mesurada, es decir, dirigida inicialmente a supuestos específicos”29. La posición de Carlos Mesía, actual Magistrado del TC es de igual temperamento, pues este autor expresamente afirma la existencia de la figura; así, manifiesta que, “uno de los cambios sustanciales operados en los procesos de la jurisdicción constitucional es el relativo al tema de la actuación 25

CAIRO ROLDÁN, Omar. Justicia Constitucional y Proceso de Amparo. Palestra Edit., Lima 2004, p. 167; una primera versión de carácter periodístico fue la publicada por este mismo autor en el suplemento de Análisis Legal del Diario Oficial El Peruano del lunes 28 de junio de 2004 con el título: “Código Procesal Constitucional. Una nueva justicia constitucional peruana”.

26

CAIRO ROLDÁN, Omar. Op. cit, p. 203

27

MONROY PALACIOS, Juan José. La tutela procesal de los derechos. Palestra Edit., Lima 2004, p. 292.

28

MONROY PALACIOS, Juan José. Op.cit, p. 293.

29

Ibidem

416641

La Sentencia Constitucional en el Perú de la sentencia impugnada. Una sentencia que ha sido pronunciada en primer grado se ejecuta de inmediato sin que sea obstáculo para ello el recurso de apelación que se interponga. La eficacia del proceso constitucional adquiere mayor fuerza. No es necesario esperar más tiempo, que es el que supone una nueva tramitación en la Corte y posteriormente ante el Tribunal Constitucional, para ver en ejecución lo resuelto en la sentencia”30. Por cierto, ya en este autor se prevé una preocupación que está tomando cuerpo. Así, en lacónica nota al pie, aclara este autor que, “este criterio no es compartido incluso por algunos autores del Anteproyecto del Código Procesal Constitucional, debido a la redacción no muy clara del art. 22”31. En la misma posición se ubica Walter A. Díaz Zegarra. Así, este autor, desde su posición como Vocal afirma que: “Una novedad que puede romper los esquemas tradicionales del proceso ordinario es la ejecución de sentencias estimatorias dictadas en primera instancia en los procesos constitucionales de la libertad, ello debido a que, la norma en comentario sí posibilita que el Juez Constitucional que en primera instancia falla estimando la demanda interpuesta, puede ejecutar la sentencia dictada por él (prestación de dar, hacer o no hacer), a pesar que haya sido impugnada, conforme a una interpretación literal y teleológica de las normas procesales constitucionales, toda vez que, se trata de la protección de los derechos fundamentales”32. Es más, este autor reconoce que existe la posibilidad que, “impugnada una sentencia pueda ser revocada por el superior jerárquico”33, a lo que afirma inmediata y contundentemente que, “ese riesgo tiene que ser asumido”34, aclarando luego que, “serán los magistrados constitucionales que mediante una correcta interpretación y aplicación de normas constitucionales resolverán en forma adecuada los conflictos constitucionales y así evitar los riesgos de una errónea solución; sin lugar a dudas este constituye otro reto para los jueces constitucionales”35.

30

MESÍA, Carlos. Exégesis del Código Procesal Constitucional. Gaceta Jurídica, Lima 2004, p. 180.

31

MESÍA, Carlos. Op. cit, p. 180.

32

DÍAZ ZEGARRA, Walter A. Exégesis del Código Procesal Constitucional. Ed. San Marcos, Lima 2005, pp. 204 y 205.

33

DÍAZ ZEGARRA, Walter A. Op. cit, p. 205.

34

Loc. cit. p. 205

35

Idem ibid.

165

Gerardo Eto Cruz Eloy Espinosa Saldaña ha señalado por su parte que, “uno de los temas más polémicos vinculados con los diferentes procesos constitucionales, y muy especialmente con los procesos de amparo, es el de la ejecución de las sentencias” 36. Así, este autor, aunque en términos lacónicos, pero inobjetables en su reconocimiento, señala que, “en la línea de lo que ya sucede en otros países, la sentencia emitida en estos procesos deberá ejecutarse muy a despecho de que eventualmente haya sido apelada”37. Mucho más reciente, Martín Hurtado Reyes, igualmente se ha ubicado al lado de la orilla de esta tesis del reconocimiento de la actuación de sentencia impugnada. En efecto, luego de reconocer que este instituto procesal, “no se encuentra regulado en nuestro ordenamiento procesal civil”38, expresa que, “la ejecución de sentencia impugnada…puede ser considerada como una manifestación de la tutela diferencial”39. Este autor es el que con mayor amplitud, aparte de los trabajos de Monroy Gálvez y Monroy Palacios, ha desarrollado esta institución en el Perú. En este contexto, señala Hurtado Reyes, lo siguiente: “Merece comentario aparte la regulación de la actuación inmediata de las sentencias (art. 22), especialmente de aquellas sentencias que ordenen en su fallo la realización de una prestación de dar, hacer o no hacer. Pues en estos casos, se entiende que lo decidido por el juez en su sentencia se debe ejecutar de manera inmediata, sin importar que el demandado haya formulado apelación, pues se entiende que la apelación no suspende el cumplimiento de la prestación ordenada en la misma”40. César Proaño Cueva se ubica en este sector e indica que “era preciso dotarle –a los procesos constitucionales de la libertad- a su vez, de instituciones propias de la tutela de urgencia distinta a la misma sumarización, característica intrínseca que proviene de su naturaleza; así, nos encontramos ahora gracias a la regulación normativa (requerida todavía por muchos, para su actuación judicial) plasmada en el artículo 22° del Código Procesal Constitucional bajo el título de ac36

ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, Eloy. Código Procesal Constitucional, Proceso Contencioso Administrativo y Derechos del Administrado. Palestra Editores, Lima 2004, p.120.

37

ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, Eloy. Op. cit, p. 121.

38

HURTADO REYES, Martín. Tutela Jurisdiccional Diferenciada. Palestra Edit., lima 2006, p. 375.

39

HURTADO REYES, Martín. Op. cit, p. 374.

40

Loc. cit, pp. 437 y 438.

616661

La Sentencia Constitucional en el Perú tuación de sentencias, con una institución que en doctrina ha recibido varias denominaciones”41. B) Posición en contra En este sector, bien podríamos desglosar dos posiciones, aquellos que expresamente reconocen la figura, pero que no están de acuerdo, expresando más bien su prudencia, reparos y cautela en su utilización por parte de los justiciables y jueces; y por otro lado, aquellos que inclusive sólo plantean la naturaleza de las sentencias ejecutables en supuestos de sentencias firmes. Así, en la primera posición se ubica, entre otros Samuel Abad Yupanqui, quien si bien reconoce la naturaleza de urgencia del proceso de amparo, “pues la sentencia de primer grado, que declara fundada la demanda puede actuarse de inmediato pese a haber sido apelada”42; por otro lado, expresa sobre lo mismo sus reparos: “esta posibilidad que ya existe en otros ordenamientos, exige un mayor cuidado del juez al momento de conceder el amparo solicitado y debería atender a determinados aspectos desarrollados por la doctrina, entre los cuales nos parece importante tomar en cuenta el límite de la irreversibilidad, es decir, si de hacerlo, se produjeran efectos que la eventual sentencia revocatoria no podrá declararlos ineficaces ni ordenar su reparación. Si bien es cierto, el Código Procesal Constitucional no se refiere a dicho aspecto, ello no impide que así lo pueda interpretar la jurisprudencia”43. En igual actitud se muestra Luis Sáenz Dávalos, en donde si bien reconoce, “la actuación inmediata de sentencias incorporadas en el segundo párrafo del art. 22 del Código”44. Más explícitamente el citado letrado del TC expresa in extensu lo siguiente: “A pesar de que el dispositivo comentado incorpora el régimen de ejecución anticipada en los términos aquí descritos y que difícilmente harían pensar que se trata de una opción di41

PROAÑO CUEVA, César. “La actuación de sentencia impugnada en el proceso de amparo peruano. Vicisitudes de su aplicación”, artículo publicado en la página web de la Estafeta Jurídica Virtual de la Academia de la Magistratura, el 02 de octubre del 2006, disponible en www.amag.edu.pe/webestafeta2/index.asp?warproom=articl es&action=read&idart=213

42

ABAD YUPANQUI, Samuel B. El proceso constitucional de amparo. Ed. Gaceta Jurídica, Lima 2004, p. 202.

43

ABAD YUPANQUI, Samuel B. Op. cit, pp. 202 y 203.

44

SAENZ DAVALOS, Luis. “Las innovaciones del Código Procesal Constitucional en el proceso constitucional de amparo”, en AA.VV. Introducción a los Procesos Constitucionales. Comentarios al Código Procesal Constitucional. Jurista Editores, Lima 2005, p. 136.

167

Gerardo Eto Cruz ferente, su redacción para muchos no resulta del todo clara en tanto no consta de modo expreso que las sentencias estimatorias a las que se refiere la norma, sean necesariamente aquellas sobre las cuales existen recursos impugnatorios pendientes. Si esto es así, podría pensarse que el régimen al que se está refiriendo el art. 22 es el correspondiente al de la ejecución de sentencia. Sin embargo, tal aseveración quedaría descartada si nos atenemos a que en el art. 59 del mismo Código, que strictu sensu, sí se encuentra referido a ejecución de sentencias, se deja claramente establecido que lo allí normado es “Sin perjuicio de lo establecido en el art. 22…” Con todo, somos de la idea de que a fin de evitar controversias hubiese sido conveniente redactar de una forma mucho más explícita el citado dispositivo”45. En esta misma orilla se ubica el profesor Mauricio Raffo, quien, al comentar el art. 22 del C.P.Const. expresa: “De una revisión de la norma citada se aprecia que la misma regula una actuación de la sentencia impugnada ope legis, toda vez que la norma legal prevé su procedencia sin condición alguna, no regulando la facultad del juzgador para limitar su aplicación, ni la exigencia al vencedor de la sentencia de primer grado de la constitución de garantía, ni el cumplimiento de ningún otro requisito especial de procedencia”46. Luego opina que “la regulación del instituto estudiado sin ningún parámetro normativo claro resulta ser peligrosa; por lo que en nuestra opinión sería conveniente, desde un punto de vista general, una regulación mixta, que otorgue al juzgador la facultad de poder decidir, en atención a las particularidades del caso concreto”47. Mucho más determinante es la posición del Profesor Elvito Rodríguez Domínguez, quien no sólo no reconoce la existencia expresa de la ejecución anticipada de las sentencias impugnadas, sino que, según este autor, “solamente se ejecuta la sentencia firme por consentida o ejecutoriada (art. 22 del CPC)”48.

45

SAENZ DAVALOS, Luis. Op. cit, p. 137

46

RAFFO LA ROSA, Mauricio. “La actuación de la sentencia impugnada en el nuevo Código Procesal Constitucional peruano”, en Derecho Procesal. III Congreso Internacional. Universidad de Lima. Lima. 2005. p 155.

47

RAFFO LA ROSA, Mauricio Op. cit. P. 155

48

RODRÍGUEZ DOMÍNGUEZ, Elvito A. Manual de Derecho Procesal Constitucional. Ed. Grijley. 3° ed. Lima 2006, p. 368.

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La Sentencia Constitucional en el Perú C) La postura discreta: silencio en torno a la figura procesal Existen otros autores que, si bien han comentado el art. 22 del C.P.Const., en rigor no se han pronunciado en torno a la ejecución de sentencia impugnada; esto es, no indican si existe o no la figura. En esta línea se ubica por ejemplo, Víctor Julio Ortecho Villena, quien después de aclarar que, el Código emplea el término “actuación de sentencia”; le parece más apropiado el de ejecución, “en razón que en todo proceso jurisdiccional, la última etapa es la ejecutiva”49. Igual lectura se aprecia en la opinión del Profesor Luis Castillo, cuando señala que, “sólo en el supuesto que se haya declarado fundada (en parte o totalmente) la demanda, existe la posibilidad de actuar, entiéndase ejecutar, una sentencia. La actuación o ejecución de la sentencia significará que se regresen las cosas al estado anterior de cometida la amenaza o violación de un derecho constitucional, o que se obligue al funcionario a cumplir con una ley o un acto administrativo”50. En otro apartado, el citado autor refiere que, “…en estos casos, cuando la sentencia es la que ha puesto fin al proceso constitucional (no necesariamente emitida por el Tribunal Constitucional), sin que haya sido impugnada venciéndose el plazo para ello, debe actuarse conforme a sus propios términos” 51. VIII.

UNA OJEADA PANORÁMICA A LA LEGISLACIÓN COMPARADA

La oferta de esta institución procesal en el mercado comparado resulta de suyo interesante y atractiva, por lo que vamos a apreciar, aunque sea muy someramente, cómo opera y bajo qué supuestos; pues si bien, esta institución difiere del proceso civil clásico, en los predios del derecho procesal constitucional resulta comprensible su amparo, desde que se trata de derechos que requieren una tutela de urgencia; aunque esta institución confor49

ORTECHO VILLENA, Víctor Julio. Procesos Constitucionales y su Jurisdicción. Ed. Rodhas, Lima 2004, p. 113.

50

CASTILLO CORDOVA, Luis. Comentarios al Código Procesal Constitucional. ARA Editores, Lima 2004, p. 292.

51

CASTILLO CORDOVA, Luis. Op. Cit, p. 292. Este autor ha publicado una nueva edición de su obra Comentarios al Código Procesal Constitucional, en dos volúmenes; y en el tomo I (Cfr. Edit Palestra. Lima. 2006) opina lo siguiente: “Con la entrada en vigor del Código Procesal Constitucional, una sentencia en un proceso constitucional, en primera instancia, puede ser ejecutada incluso aunque contra ella se halla interpuesto un recurso impugnativo” (p. 438), lo cual ubicaría a este autor dentro de los que reconocen el instituto procesal en comento.

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Gerardo Eto Cruz me veremos luego, necesita ser decantada de la forma como realmente está configurada en el Perú, a raíz de su precariedad en la normatividad del aún cuasi novel C.P.Const.

Si bien los autores del C.P.Const. tomaron en parte como referencia algunos países de Latinoamérica, esta institución dimana según parece de añejos antecedentes. A) Argentina

Aunque la ley 16986 no comprende la figura procesal en comento, anota Adolfo Rivas52, que la Constitución de Salta, sancionada en 198653 y reformada en 1998, establece en el art. 87, referente al amparo, una parte pertinente a dicho instituto, regulando lo siguiente: “Los recursos nunca suspenden la ejecución de la sentencia cuando la misma acoge la pretensión del amparado”. Actualmente existe un proyecto de reforma en todo el sistema federal de la Argentina en donde se comprendería en el régimen del amparo a la actuación de sentencia impugnada54. Así, la exposición de motivos de este anteproyecto expresa: “La presente iniciativa vigoriza el papel del juez en la sustanciación del proceso amparista al receptar criterios de flexibilidad y dinamismo que caracterizan a este instituto. Con esta finalidad se recogen criterios dominantes en el constitucionalismo provincial. En general puede decirse que las constituciones locales que contemplan al amparo destacan la necesidad de la abreviación de los plazos, la rapidez del trámite, la informalidad y el papel activo del juez. (…) En síntesis se ha procurado dotar a la presente iniciativa, para 52

RIVAS, Adolfo Armando. El Amparo. 2° ed Ediciones La Rocca. Buenos Aires 2003, pág. 172.

53

Sancionada el 2 de junio de 1986; reformada parcialmente, concordada y sancionada por la Convención Constituyente el día 7 de abril de 1998, y jurada el día 8 del mismo mes y año.

54

Artículo 23.- Recursos. En el proceso de amparo sólo es apelable la sentencia definitiva, la resolución que reconduzca el proceso, la que disponga o rechace medidas cautelares y la que rechace la intervención de terceros. El recurso será deducido y fundado en el plazo perentorio de tres (3) días. Dentro del mismo lapso el juez o tribunal interviniente decide acerca de la admisibilidad o no del recurso. En caso de concederlo lo hará con efecto devolutivo, salvo que el cumplimiento de la resolución pueda ocasionar un gravamen irreparable, en cuyo caso, con carácter excepcional, se podrá otorgar con efecto suspensivo. Vid. www.gomezdiez.com.ar/files/Proy/Ley/2006/PL1939_06.pdf

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La Sentencia Constitucional en el Perú decirlo en los términos de Augusto Mario Morello, de una textura dúctil, no formalista que posibilite de modo dinámico una constante adaptación del amparo, como técnica jurídica, a fenómenos y realidades nuevas que muestran un tiempo de corrimientos y aperturas incesantes que incitan al operador – juez o jurista – a repensar la institución amparista para proyectarla siempre hacia el futuro como una garantía esencial de la persona. Destaca también Morello que en los últimos veinte años se ha enriquecido la dimensión constitucional, social y transnacional de las garantías institucionales porque estamos en la edad de las garantías pues sin ellas los derechos no existen”. B) Bolivia A raíz del nuevo diseño del control de la constitucionalidad en la Reforma Constitucional de 1994, se dotó a la Constitución Boliviana de un Tribunal Constitucional, el mismo que hoy se ve regulado orgánicamente a través de la ley 1836, Ley del Tribunal Constitucional. En lo que respecta al Recurso de Amparo Constitucional (arts. 94 al 104) la LTC, prescribe en su art. 102 lo siguiente: “La resolución concederá o denegará el amparo. Será ejecutada, sin perjuicio de la revisión, inmediatamente y sin observaciones…”55. C) Colombia En la jurisdicción constitucional colombiana, se regula por medio del Decreto 2591, de fecha 19 de noviembre de 1991, la Acción de Tutela, denominación que asume en ese país el amparo. El art. 27 del mencionado Decreto regula respecto a este tema lo siguiente: “Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora”56. 55

FERNANDEZ SEGADO, Francisco. La Jurisdicción Constitucional en Bolivia. La Ley número 1836, del 1° de abril de 1998, del Tribunal Constitucional. Universidad Nacional Autónoma de México, México 2002, p. 128. Igualmente a RIVERA SANTIVAÑEZ, José Antonio. “El amparo constitucional en Bolivia”, en El derecho de amparo en el mundo. (Héctor Fix-Zamudio y Eduardo Ferrer Mac-Gregor. Coordinadores). Edit. Porrúa y UNAM. México. 2006. pp. 81-122, específicamente pp. 116-119.

56

BREWER-CARIAS, Allan R. Instituciones Políticas y Constitucionales. Derecho y Acción de Amparo. T V. 2° ed. Editorial Jurídica Venezolana, Caracas 1998, p. 445. Igualmente a ORTIZ GUTIRREZ, Julio César. “La acción de tutela en la Carta Política de 1991. El derecho de amparo y su influencia en el ordenamiento constitucional de Colombia”, en El derecho de amparo en el mundo. Op. cit. pp. 213-256, específicamente pp. 248-254.

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Gerardo Eto Cruz Esta disposición se encuentra complementada por el art. 31, que prescribe: “Dentro de los tres días siguientes a su notificación, el fallo podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato”57. Las citadas normas no hacen más que desarrollar la acción de tutela ubicada en el art. 86 del texto constitucional colombiano. D) Ecuador La actual Constitución de 1998, en el art. 95, regula también la actuación de sentencia impugnada, en cuya parte pertinente se prescribe que: “Dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez dictará la resolución, la cual se cumplirá de inmediato, sin perjuicio de que tal resolución pueda ser apelada para su confirmación o revocatoria, para ante el Tribunal Constitucional”. Pese a que en la jurisdicción constitucional de Ecuador existe una Ley de Control Constitucional; la reglamentación del amparo y del instituto procesal de la actuación de sentencia impugnada prevista en esta ley curiosamente resulta ser casi nula; salvo que se interprete su desarrollo en los arts. 51 y 5558. E) Uruguay La República Oriental del Uruguay aunque no cuenta con una legislación unificada de jurisdicción constitucional, en la ley 16011, del 19 de diciembre de 1988, regula el amparo y en el art. 10 de dicha ley incluye sin duda la institución comentada: “En el proceso de amparo sólo serán apelables la sentencia definitiva y la que rechaza la acción por ser manifiestamente improcedente. El recurso de apelación deberá interponerse en escrito fundado, dentro del plazo perentorio de tres días. El juez elevará sin más trámite los autos al superior cuando hubiere desestimado la acción por improcedencia manifiesta y lo sustanciará con un traslado a la contraparte, por tres días perentorios, cuando la sentencia apelada fuese la definitiva. 57

BREWER-CARIAS, Allan R. Op cit, p. 446.

58

SALGADO PESANTES, Hernán. “La garantía de amparo en el Ecuador”; en El derecho de amparo en el mundo. Op. cit pp. 305-331, específicamente p. 328.

217721

La Sentencia Constitucional en el Perú El Tribunal resolverá en acuerdo, dentro de los cuatro días siguientes a la recepción de los autos. La interposición del recurso no suspenderá las medidas de amparo decretadas, las cuales serán cumplidas inmediatamente después de notificada la sentencia, sin necesidad de tener que esperar el transcurso del plazo para su impugnación”59. F) Costa Rica Este país cuenta con una Ley de Jurisdicción Constitucional N° 7135, del 11 de octubre de 1989. Allí, como anota el Prof. Rubén Hernández, el art. 12 de la LJ le otorga a la Sala la facultad de ejecutar sus propias sentencias, salvo en lo relativo a la liquidación y cumplimiento de indemnizaciones y responsabilidades patrimoniales, lo cual deberá ventilarse en la jurisdicción contencioso-administrativa por el procedimiento de ejecución previsto en la LRJCA. Dentro de esta óptica, la Sala posee una amplia gama de facultades discrecionales para darle efectividad a sus resoluciones. Inclusive en cada caso puede establecer la modalidad específica de ejecución de la sentencia estimatoria60. G) Venezuela La Ley Orgánica de Amparo sobre derechos y garantías constitucionales del 27 de setiembre de 1988, establece en su art. 30 lo siguiente: “Cuando la acción de amparo se ejerce con fundamento en violación de un derecho constitucional, por acto o conducta omisiva, o por falta de cumplimiento de la autoridad respectiva, la sentencia ordenará la ejecución inmediata e incondicional del acto incumplido”61. Si tomamos en cuenta la legislación procesal ordinaria, en donde se regula en distintos mercados jurídicos como Italia, Francia, España, Brasil, Uruguay entre otros62; no cabe más que reconocer que, aún en la legisla59

OCHS OLAZÁBAL, Daniel. La Acción de Amparo. Fundación de Cultura Universitaria. Montevideo 1995, p. 75.

60

HERNÁNDEZ VALLE, Rubén. “El recurso de amparo en Costa Rica”, en El derecho de amparo en el mundo. Op. cit pp. 257-304, específicamente p. 303.

61

BREWER-CARIAS, Allan R. “Comentarios a la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales de Venezuela”, en Boletín mexicano de Derecho Comparado. Nueva Serie. Año XXI. N° 63. Setiembre-diciembre 1988. UNAM, pp. 1107-1159, específicamente p. 1138.

62

HURTADO REYES, Martín. Op. cit, pp. 376-378; MONROY GÁLVEZ, Juan. “La actuación de sentencia impugnada”, Op. cit. pp. 211 y ss.; DE LOS SANTOS, Mabel. “Conveniencia y necesidad de legislar sobre las tutelas de urgencia”, en Op.cit. pp. 75-86

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Gerardo Eto Cruz ción ciertamente conservadora del procesalismo civil, se prevé esta figura como ejecución provisional, empero no se trata de sentencias ciertamente definitivas, pues en teoría, la ejecución provisional, normalmente gira en torno a sentencias recurribles63. Si bien subyace en la legislación procesal constitucional la idea de que se trata de procesos constitucionales con carácter de urgencia, dada la naturaleza de la lesión o agravio constitucional que está en juego; con todo, queda aún por aclarar si ciertamente el C.P.Const. ha configurado, en el proceso de amparo, este instituto de remedio de urgencia. IX. ¿QUÉ ES LO QUE OCURRIÓ EN LA COMISIÓN QUE ELABORÓ EL CÓDIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL? A juzgar por los antecedentes y los intereses académicos de sus autores, no cabe la menor duda, que en el interior de esta Comisión se planteó el tema; y lo más probable es que la propuesta haya provenido de Juan Monroy Gálvez64 cuya predilección e interés, fue en parte aceptado, aun63

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Anota Juan Monroy: “Por otro lado, si algo importa del instituto es que la actuación de la sentencia carente de firmeza ocurra de manera anticipada, es decir, tal y como si fuera una decisión firme. Lo que sí resulta de la mayor importancia es identificar el objeto de la actuación. Así, conviene precisar desde ahora que éste no es la sentencia firme porque ella no requiere de un instituto particular para actuarse en tanto su actuación inmediata es una realidad inherente a ella. El objeto de la actuación inmediata es la sentencia impugnada”; en “La actuación de sentencia impugnada”, Op. cit. p. 208.

Desde el punto de vista académico, puede verse de este autor parte de sus reflexiones en Introducción al Proceso Civil. T I. Temis. Colombia. 1996. También puede verse el libro escrito al alimón con su hijo Juan José Monroy Palacios. La tutela procesal de los derechos. Op. cit., donde se aprecia los importantes planteos sobre este sugerente instituto procesal. El conocido procesalista ha venido planteando incluso con anterioridad la reforma al Código Procesal Civil. Así, puede verse ya en el Anteproyecto de Reforma del CERIAJUS (en cuyo seno participara este ius-procesalista) en el art. 393, la inclusión de la figura de la actuación de sentencia impugnada. Es interesante resaltar la regulación detallada que esta figura ha merecido en el citado Anteproyecto: “Art. 393.- Ejecución de sentencia impugnada.- La interposición de recurso no suspende la ejecución de las sentencias de condena. 393.I. Suspensión de la ejecución.- La Sala Superior que expidió la sentencia impugnada dispondrá, a iniciativa de parte y mediante auto inimpugnable, que la ejecución sea suspendida, total o parcialmente, siempre que se preste caución dineraria por el monto de la ejecución. Cuando la ejecución no tenga contenido patrimonial, la Sala determinará el monto de la caución dineraria atendiendo a criterios de equidad. 392. II. Ejecución parcial de sentencia.- Si la sentencia impugnada tuviera más de un decisorio y uno o más de ellos fuesen de condena, éstos podrán ser ejecutados

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La Sentencia Constitucional en el Perú que lógicamente no con dicho nomen iuris. Analizando lo declarado por Domingo García se aprecia la siguiente afirmación: “…se discutió mucho (en materia de amparo) y al final no hubo acuerdo entre los miembros de esta Comisión” De allí concluye García Belaunde, “preferimos dejarla tal cual, pues el Código representa un gran consenso en los grandes temas, no necesariamente en los detalles.” Estas frases, estimamos, que debemos aquilatarlas en todo su contexto. Por lo pronto debemos recordar que algo similar, pero bajo otras circunstancias, se presentó en la Comisión que elaboró el Anteproyecto de la antigua Ley de Hábeas Corpus y Amparo; justamente presidido por Domingo García Belaunde. Allí, en la Exposición de Motivos de la futura Ley 23506 se había expresado que: “En cuanto a la técnica de trabajo de esta Comisión, se ha logrado en la medida de lo posible unificar criterios en diversos puntos del anteproyecto, aspecto sumamente delicado toda vez que, diversos miembros de la Comisión tenían puntos de vista muy sólidos que defendían aspectos contrarios. No obstante, en la Comisión se ha hecho un esfuerzo para presentar un solo proyecto unitario, de manera tal que el anteproyecto ha sido aprobado y firmado por todos los miembros, sin que ello signifique necesariamente que suscriban todos y cada uno de los artículos del anteproyecto, sino tan sólo un acuerdo en sus lineamientos básicos y generales. Los aspectos más saltantes de las reuniones han quedado consignadas en las actas que se adjuntan al anteproyecto y a la presente Exposición de Motivos”65. Hubo en dicha elaboración del Anteproyecto de la Ley 23506 un voto “en minoría” suscrito por Alberto Borea Odría relacionado con “La procedencia de la acción de amparo en aquellos casos en los cuales sea necesario la previa reglamentación legal”. siempre que su actuación no esté condicionada a la adquisición de firmeza de los otros decisorios. 393. III. Sentencias impugnadas no ejecutables.- No procede la actuación de las sentencias meramente declarativas o constitutivas, como aquellas que se refieren a filiación, nulidad de matrimonio, nulidad de acto jurídico, resolución de contrato, separación por causal o divorcio, capacidad o estado civil y, en general, todas las que no requieran para su actuación de un posterior proceso de ejecución”. Vid www.congreso.gob.pe/comisiones/2004/ceriajus/Plan_Nacional_ceriajus.pdf. 65

BOREA ODRÍA, Alberto. El Amparo y el Hábeas Corpus en el Perú de Hoy. Biblioteca Peruana de Derecho Constitucional, Lima 1985, p. 344.

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Gerardo Eto Cruz Allí, el Profesor Alberto Borea expresaba que “como lo señala el proyecto en la Exposición de Motivos, muchos han sido los puntos en los cuales los miembros de la Comisión hemos armonizado criterios, no obstante haber, en trabajos precisos, sostenido algunos puntos de discordia con lo que ha sido aprobado finalmente en el texto”66. En realidad, viene a colación lo citado precedentemente para ubicar que, en el caso de los debates internos que se realizaron en la Comisión que integraron los profesores Domingo García Belaúnde, Juan Monroy Gálvez, Francisco Eguiguren Praeli, Jorge Danós Ordóñez, Samuel Abad Yupanqui y Arsenio Oré Guardia y que elaboraron el Anteproyecto del actual C.P.Const., en realidad, no fue ésta una Comisión Oficial, es decir no fue nombrada por el Gobierno, ni formó parte de alguna Comisión Parlamentaria; a diferencia de la Comisión que elaboró el Anteproyecto de la antigua Ley de Hábeas Corpus y Amparo, que sí fue una Comisión Especial nombrada por el Gobierno67. De allí que, si la Comisión que elaboró el C.P.Const., tenía que sacar un Anteproyecto, era comprensible que el conjunto articulado de codificación procesal constitucional sea más o menos “consensuado”. Y ello, así ha ocurrido. En este contexto, mal hubiera sido, por decir lo menos, que se publicara el Anteproyecto del Código, con votos en minoría o en discordia en algunos temas, y que, por lo demás, estos asuntos son de por sí normales e inevitables, dado que se concurre con la buena voluntad, aún cuando cada integrante deba inevitablemente ceder en algunos temas. Es en este marco situacional, donde se entiende y comprende lo que explica Domingo García Belaúnde de que el Código representa “un gran consenso en los grandes temas” y “no necesariamente en los detalles”. No obstante esto, aún sigue a flote la idea que, justamente ellos -los autores del Anteproyecto del C.P.Const.- dijeran en la primera versión de su “Estudio Introductorio”. En efecto, la madre del cordero está en este breve, pero determinante párrafo, que en nuestro concepto, influyó gravitantemente en muchos autores ya glosados in extenso. Veamos, con mayor detenimiento, lo que dice el comentario o estudio preliminar:

66

BOREA ODRÍA, Alberto. Op cit,, p. 353.

67

Mediante Resolución Suprema 059-81-JUS, del 1° de septiembre de 1981 se nombró dicha Comisión integrada por el Dr. Domingo García Belaúnde en calidad de Presidente y por los doctores Pedro Morillas Gamio, Alberto Borea Odría, José León Barandiarán Hart y Jorge Velarde Santa María.

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La Sentencia Constitucional en el Perú “Probablemente uno de los hechos más destacados del Código es el haber asumido el instituto de la “actuación de la sentencia impugnada”, según el cual cuando se expide una sentencia en primer grado, ésta debe ser ejecutada con prescindencia de que hay sido apelada. Debemos precisar que esta institución está incorporada en procedimientos constitucionales de Colombia, Bolivia, Venezuela y Uruguay.” Sobre este aspecto recordemos nuevamente lo que expone el propio Domingo García Belaunde, frente a la pregunta del Profesor José Palomino Manchego (adviértase aquí que en la interrogante el Dr. Palomino da por supuesto que sí existe esta institución procesal): “¿Dentro de las novedades que nos proporciona el Código Procesal Constitucional, se encuentra el régimen de ejecución anticipada de sentencia. ¿Podría ofrecernos una breve explicación de lo que se ha buscado con dicha institución y si la misma tiene antecedentes en el Derecho Comparado?” A lo que Domingo García Belaunde responde, prima facie y en forma determinante que: “Esto en realidad no se ha incorporado…” Luego aclara: “Lo que pasa es que en el estudio preliminar al Código publicado por nosotros, se deslizó esa referencia que por la premura del editor no fue revisada.” Esta respuesta por lo menos permite, entre otras lecturas posibles, apreciar que la figura de la actuación de sentencia impugnada sí se había tomado en cuenta pero que, al final, sus propios autores han consensualizado en opinar su inexistencia; muy al margen de lo que la disposición, el texto o la redacción misma del art. 22 pueda dar más de una interpretación distinta a la que sostienen sus propios autores. Es decir, nos encontramos aquí ante un problema que puede expresarse entre la voluntad del legislador y la voluntad de la ley. Posteriormente Domingo García, prosigue explicando que: “En la segunda edición en prensa la hemos eliminado”. Y, efectivamente, en la actual segunda edición, lo que en la primera edición está en la página 48, en esta segunda edición se encuentra en las páginas 51 y 52, y ciertamente ya no aparece el párrafo donde se reconoce la existencia de la “actuación de sentencia impugnada”; esto es, se ha suprimido. De tal manera que la situación se vuelve un campo de Agramante entre el sector que sostiene la tesis de que en el amparo sí existe la institución de la actuación de sentencia impugnada, y los autores del Código, que a posteriori han rectificado oficialmente su posición y por consenso expresan 177

Gerardo Eto Cruz no haberla incorporado, y entre los que parece encontrarse el mismísimo Juan Monroy Gálvez68. X. ENTRE LA VOLUNTAD DEL LEGISLADOR Y LA VOLUNTAD DE LA LEY El C.P.Const. se enmarcó bajo los marcos de todo un procedimiento legislativo, entendiéndose a este último como la sucesión de actos necesarios para la elaboración de la ley. Como se sabe, el legislador tiene características específicas que explican su propia estructura, en tanto se trata de un organismo colegiado y de naturaleza representativa, en donde se tienen que tamizar las distintas opciones político-partidarias, a fin que el producto acabado –la ley- salga integrando la voluntad de sus miembros en una decisión conjunta. En tal perspectiva, debemos recordar que todo procedimiento legislativo, por lo general, comprende hasta tres etapas: La primera fase es la de iniciativa, que en nuestro caso se encuentra ubicado en el art. 107, el cual prescribe el derecho de iniciativa a los congresistas, al Presidente de la República, a los otros “Poderes del Estado” y a muchas entidades más. La segunda fase es la constitutiva, que es el debate y la aprobación de la ley; y la tercera fase es la integradora de eficacia, que abarca la sanción, promulgación y publicación69. No cabe duda que nuestro C.P.Const. pasó por todo el procedimiento legislativo que la Constitución regula; en consecuencia, el legislador (y aquí entendemos por ficción jurídica quien elaborara el Anteproyecto, como la Comisión Parlamentaria que lo hizo suyo; y que luego, después de las correspondientes comisiones, aprobó prácticamente y en líneas generales todo el Anteproyecto elaborado por los autores reales) no acordó expresamente incorporar en la configuración legislativa del Amparo, el instituto de la actuación de sentencia impugnada. Aceptándose la situación de que en el íter de la elaboración del C.P.Const. no primó en la voluntad del legislador la regulación de la figura de la actuación de sentencia impugnada; puesto que, tanto en las dos Comisiones Parlamentarias como en el Pleno, se habló del presunto riesgo 68

En esta segunda edición de Palestra, bien pudo Juan Monroy haber publicado una opinión discrepante en torno al tema; sin embargo, como quiera que ha suscrito la última versión; damos por hecho que los autores reales del Código han consensualizado en opinar que esta figura procesal sensu strictu no existe. Vid. AA.VV. Código Procesal Constitucional. Comentarios, Exposición de Motivos, Dictámenes e Índice Analítico. Op.cit. pp. 51-52.

69

ETO CRUZ, Gerardo. “Aprobación de los Proyectos de Ley”, en La Constitución comentada. Análisis artículo por artículo. TII. Ed. Gaceta Jurídica, Lima 2006. pp. 185 y ss.

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La Sentencia Constitucional en el Perú o peligro de lo que se estaba incorporando; toda vez que el citado art. 22, en su proyección original fue objeto de una modificación importante (Para su cumplimiento, y de acuerdo al contenido específico del mandato y de la magnitud del agravio constitucional, el juez podrá hacer uso…, incluso, su prisión efectiva hasta por un plazo de seis meses renovables), mas no aludía, ni tan siquiera con el nomen iuris de la “actuación de sentencia impugnada” o con otro nombre como “ejecución provisoria” o “provisional”, etc. Se debería, en este extremo, concluir que, visto desde una interpretación histórica o exegética, en puridad, no existe la figura procesal de la actuación de sentencia; siendo así, mal haría un juez en aplicarla. Sin embargo, como ha señalado Domingo García, “hoy se admite que el legislador histórico tiene muy poca competencia, y a lo larga, tal vez ninguna, sobre todo cuando se extiende el tiempo entre la dación de la norma y el momento en que se interpreta”70. Cabe pues, resaltar aquí, parafraseando el pensamiento norteamericano, que la idea del originalismo71 del C.P.Const. resulta determinante, en el sentido que sus autores, no optaron por delinear, por lo menos en el proceso de amparo, la figura de la actuación de sentencia impugnada. No obstante, al lado de la interpretación histórica o de la voluntad del legislador, hoy en la teoría de la interpretación se habla de la “voluntad de la ley”, que es, ciertamente distinta de la “voluntad del legislador”. Nos explicamos, en la voluntad del legislador prima lo que quiso históricamente el autor de la norma; mientras que la voluntad de la ley es la norma que tiene vida propia, independientemente de su interpretación histórica u originalista. En buena cuenta, cuando hablamos de la voluntad del legislador y la voluntad de la ley estamos hablando del binomio interpretación histórica frente a la literal, o la interpretación originalista frente a la textualista, o la interpretación estática frente a la dinámica72. En tal perspectiva, habría que auscultar ya, en este extremo, si acaso más que la voluntad del legislador, el peso que hoy tiene la disposición normativa pertinente del art. 22 habilita una interpretación identificada como la voluntad de la ley; en tanto se le puede asignar una interpretación distinta a lo que quisieron sus autores. En este contexto, podría interpretarse, desde el punto de vista de la norma, 70

GARCÍA BELAUNDE, Domingo. “La interpretación constitucional como problema”, en Derecho Procesal Constitucional. Vol. IV. 4° ed. Eduardo Ferrer MacGregor Coordinador. Porrúa. Colegio de Secretarios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. México. p. 3421

71

BELTRÁN, Miguel. Originalismo e interpretación. Dworkin vs. Bork. Civitas. Madrid. 1989.

72

SÄGUÉS, Néstor Pedro. Teoría de la Constitución. Astrea. Buenos Aires. 2001. pp. 164 y ss.

179

Gerardo Eto Cruz sumado a la técnica de la concordancia intra-sistemática, que sí es posible que el juez, en la praxis y bajo ciertas condiciones y presupuestos, admita la figura procesal de la actuación de sentencia impugnada. En realidad, nos encontramos aquí frente a lo que Guastini denomina, como la técnica de la “interpretación correctora en general”, en tanto esta interpretación se presenta como “corrección” de la voluntad legislativa, puesto que se da por hecho que el legislador siempre dice exactamente lo que pretende y se mantiene, por ello, que la interpretación literal es la más respetuosa con la intención del legislador. Sin embargo, una interpretación correctora normalmente atribuye a un texto normativo no su significado literal más inmediato, sino un significado distinto. Al respecto, Guastini es más explícito cuando habla sobre la intención del legislador en el marco de la interpretación correctora restrictiva. En efecto, aquí se presentan dos variantes notables que nos resultan útiles para entender una posible interpretación distinta a lo que hoy han establecido los autores del Código: a) En una primera variante del argumento, la intención del legislador se identifica con la voluntad del legislador histórico, “de carne y hueso”, por así decirlo; esto es, con la voluntad de los hombres que históricamente participaron activamente en la redacción y aprobación del documento normativo de que se trate. La averiguación de la voluntad del legislador no puede valerse más que de los llamados “trabajos preparatorios”. b) En una segunda variante del argumento, la intención del legislador se identifica no ya con la voluntad del legislador histórico, “de carne y hueso”, sino con una más impalpable, “voluntad de la ley”, considerada en abstracto: la ratio legis. Por otro lado, Guastini expresa que para descubrir la voluntad de la ley hay que atender exclusivamente al texto de la propia ley (o, a lo sumo, al texto de la ley y a las circunstancias sociales que la han ocasionado) y no, a los trabajos preparatorios. Desde este punto de vista, en efecto, los trabajos preparatorios reflejan no la “objetiva voluntad de la ley”, sino sólo los “subjetivos modos de entenderla de los legisladores”. En otras palabras, esta estrategia argumentativa desempeña esencialmente la función de desacreditar, por irrelevante el uso de los trabajos preparatorios como instrumento para atribuir significado al texto normativo de que se trate73. 73

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Agrega más contundente el Prof. Guastini lo siguiente: “naturalmente apelar a la voluntad de la ley como cosa distinta de la (relativamente) concreta voluntad del legislador, y especialmente cuando se trata de leyes recientes, no es más que un modo de eludir, dejar de lado o sabotear la política jurídica perseguida por los órganos

La Sentencia Constitucional en el Perú Admitida así una eventual existencia de la actuación de sentencia impugnada incorporada en el proceso constitucional del amparo peruano, lleva a suscribir esta segunda variante; en tanto, es lícito y factible encontrar una interpretación que fluye incluso del propio texto normativo del Código Procesal Constitucional. Veámoslo en acápite aparte. XI. LAS DISPOSICIONES Y NORMAS VINCULADAS A LA ACTUACIÓN DE SENTENCIA IMPUGNADA: LAS ORILLAS CONTRAPUESTAS Un breve análisis del C.P.Const. lleva a ubicar preceptos claves, para determinar la posibilidad de que el juzgador admita eventualmente, y bajo ciertas restricciones la tutela de urgencia del amparo, disponiendo la ejecución provisional de sentencia, hasta en tanto el superior jerárquico la confirme, o en su caso la revoque. Por lo pronto, el Código ha establecido en el numeral 17 los contenidos y requisitos mínimos aplicables a los cuatro procesos que forman parte, como querría Mauro Capelletti, de la jurisdicción constitucional de la libertad. Y luego, a cada proceso constitucional le ha otorgado un tratamiento específico. Así, el art. 34 prescribe los contenidos y medidas que debe tener una sentencia fundada en Hábeas Corpus, lo propio en el numeral 55 se regula la sentencia fundada en amparo y que en parte ha de entenderse aplicable al Hábeas Data. Y finalmente, en el art. 72 se prescribe el contenido de la sentencia fundada en proceso de cumplimiento. En lo que respecta al proceso constitucional de amparo, el Código le ha dotado de un tratamiento por partida doble. Veamos: El art. 22, sumillado preliminarmente por sus propios autores como de “actuación de sentencias”, constituye un conjunto de disposiciones aplicables a los cuatro procesos constitucionales de la libertad. Y en el primer párrafo se encuentran dos disposiciones. La primera expresa lo siguiente: “La sentencia que cause ejecutoria en los procesos constitucionales se actúa conforme a sus propios términos por el juez de la demanda”. Aquí estamos ante un fallo que tiene la condición de firme, esto es, que ya es inimpugnable. No está hablando aquí la norma de una sentencia de primera instancia que puede ser recurrible, se trata del supuesto de una sentencia que “ha causado ejecutoria”. Y en este contexto es lógico que dicho fallo, “se actúe conforme a sus propios términos por el juez de la delegislativos, sustituyéndola por la política jurídica del intérprete”. (Cfr. GUASTINI, Ricardo. Estudios sobre la interpretación jurídica. Traduc. Marina Gascón y Miguel Carbonell. UNAM. México. 1999. pp. 31,33 y 34).

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Gerardo Eto Cruz manda.” Esta disposición normativa del primer párrafo del art. 22 guarda conexidad con el art. 17, incisos 4 y 5, pues lo que el juez ejecutor está realizando es disponer que se cumpla con lo que ha quedado firme. Igualmente el citado precepto 22 en la primera disposición normativa, no es más que lo que prescribe el art. 59: “la sentencia firme que declara fundada la demanda debe ser cumplida dentro de los dos días siguientes de notificada”. Es decir, la disposición normativa prima facie del art. 22 que in verbis expresa “La sentencia que cause ejecutoria en los procesos constitucionales se actúa conforme a sus propios términos por el juez de la demanda”, es un apéndice y por lo tanto guarda conexidad con esta otra norma ubicada en el art. 59: “la sentencia firme que declara fundada la demanda debe ser cumplida dentro de los dos días siguientes de notificada”. Ahora bien, la verdadera norma, donde presuntamente se reconoce la existencia de la ejecución de sentencia impugnada está ubicada en el segundo párrafo del art. 22. Allí se aprecia lo siguiente: “La sentencia que ordena la realización de una prestación de dar, hacer o no hacer es de actuación inmediata.” ¿Qué tipo de sentencia debe actuarse inmediatamente? Es aquí donde el arcano de la norma deberá ser develado y al mismo tiempo rellenado de contenido por el Juez. Puesto que si se trata de lo que se indica en la primera parte del art. 22, no tiene sentido; toda vez que la executio de todo fallo es su destino final, a fin de obtener una tutela satisfactoria, y no en su forma provisional, sino definitiva. De acuerdo a la voluntad del legislador cabría aquí, formular la exégesis que la sentencia que ordena la realización de una prestación, es la sentencia firme que se indica en su primer párrafo (“la sentencia que cause ejecutoria…”). Y como hemos señalado, esta parte del art. 22, guarda conexidad con el art. 59 del Código. Hasta aquí no se presentaría ningún problema, y primaría la tesis negativa de la no existencia de la actuación de sentencia impugnada. Sin embargo, el problema se presenta cuando en el citado art. 59, la disposición normativa deslinda frontalmente con lo que dice el art. 22. En efecto, la redacción empieza así: “Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 22 del presente Código, la sentencia firme que declara fundada la demanda debe ser cumplida dentro de los dos días siguientes de ser notificada”. Con esta redacción el panorama cambia completamente, puesto que, a diferencia de lo que opina Luis Sáenz Dávalos74, nosotros estimamos que 74

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SAENZ SAVALOS, Luis. “Las innovaciones del Código Procesal Constitucional en el proceso constitucional de amparo”, Op. cit, pp. 136-137.

La Sentencia Constitucional en el Perú el primer párrafo del art. 22 trata strictu sensu de la ejecución de sentencia firme, ya inimpugnable. Empero, el segundo párrafo del art. 22 no regula la ejecución de sentencia firme, de allí que se entiende la frase “Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 22...” Quiere esto decir, a fin de tocar puerto, que bajo esta singladura, bien estaría legitimado un juez, para disponer, al hilo del segundo párrafo del art. 22, en concordancia con el art. 59, ab initio, una medida provisional de actuación de sentencia impugnada, hasta en tanto se defina en segunda instancia. Por tanto, entre la voluntad del legislador –que era por donde habíamos comenzado esta parte- y la voluntad de la ley; aquella prohíbe, pero esta permite, la figura procesal que motiva este ensayo. XII. ¿Ante qué tipo de actuación de sentencia nos encontramos? Como quiera que estamos virtualmente ante un enigma normativo y que, como bóveda en clave debe ser abierto por el TC cuando le asigne un contenido interpretativo a la existencia o no de esta institución procesal; de nuestra parte, nos ubicamos entre quienes consideran de que sí existe dicha figura; pero que debe ciertamente ser utilizada con prudencia y mesura y diríamos en términos casi excepcionales; y que debe ser el TC el que establezca los supuestos en donde se actúe una sentencia en primer grado. En tal sentido, bien puede apelarse a la técnica de las sentencias con efectos normativos; y así como ha establecido las pautas para la procedencia, por ejemplo, de los procesos de cumplimiento75; lo propio podría establecer el Colegiado Constitucional los supuestos para su procedencia. Con todo, no está de más desarrollar los criterios tipológicos de esta figura y tomando aquí en versión libre a Osvaldo Alfredo Gozaíni76, bien podrían detectarse las siguientes modalidades dependiendo de que la actuación o ejecutabilidad de la sentencia de primer grado, esté supeditada a la facultad del juez (potestad discrecional), o del impulso previsto por el Código (que puede, a su vez, ser de oficio o a pedido de parte). a) Actuación de sentencia ope legis; cuyo eje característico radica en que está normado o previsto en el Código, por lo que el órgano jurisdiccional debe disponer dicha actuación y no limitar su procedencia. b) Actuación de sentencia ope iudicis; se caracteriza en que ya no se trata de una obligación que emana de la norma; pues aquí el instituto no 75

Vid las STC 0417-2005-AA/TC y STC 0168-2005-PC/TC.

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GOZAÍNI, Osvaldo Alfredo. “La ejecución provisional en el proceso civil”, Op. cit. p. 89.

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Gerardo Eto Cruz se regula; empero la actuación de la sentencia depende del criterio discrecional del juez y aplicando ciertos parámetros de razonabilidad y proporcionalidad y según las circunstancias del caso, el juez juzga la naturaleza irreversible del derecho reclamado. c) La modalidad mixta; aquí Gozaíni sostiene que este modelo atenúa las distancias entre la norma y los poderes del juez; pero es menester advertir sobre ciertas inconsistencias y algunas dudas sobre cuando procesar y aplicar uno u otro criterio. d) La actuación de sentencia resuelta de oficio; que en puridad es excepcional y que opera en la legislación procesal francesa; puesto que en todas las demás, la regla es que la actuación sea a pedido de parte. e) La actuación de sentencia impugnada puede ser parcial o total; según su ejecución se dirija al cumplimiento absoluto de la parte principal de la sentencia, según fuere de hacer, de dar o de no hacer; y como anota Gozaíni, salvo el tema de los costos, costas, etc. Tentativamente bien puede irse diseñando una modalidad que puede identificarse como mixta; esta tipología podría aplicarse bajo ciertas condiciones y presupuestos que el caso amerite y siempre que se solicite a pedido de parte, reuniendo un mínimo de presupuestos como son entre otros el grave riesgo de la irreparabilidad del derecho fundamental en juego; o la grave repercusión para el justiciable de la dilación que genera la impugnación de la sentencia; incluso el examen que el propio juez puede hacer sobre la prosperabilidad del recurso de apelación; en fin, estos y otros presupuestos más podrán ser diseñados por una reforma a propósito de los tres años que habrá de cumplir nuestro C.P.Const. en diciembre de este año 2007; y estimamos que es preferible que los aspectos procesales sean aclarados o decantados por el legislador antes que por una inflexión que, a futuro, pueda diseñarle el TC, lo que ello no obsta a que el Colegiado Constitucional le dote, incluso de ciertas pautas que deben tener presente los operadores intérpretes frente a una eventual regulación o no de este instituto. Con todo, el tema no está cerrado y estimamos que convocará a más de una reflexión sobre una futura regulación o sobre una aclaración de su existencia normativa.

Trujillo – Perú, 11 de febrero de 2007 Festividad de la Virgen de Lourdes

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Actuación Inmediata de la Sentencia en el Proceso de Amparo: Fundamento, Objetivos y Presupuestos Procesales Por: Jose Miguel Rojas Bernal1* SUMARIO: I. Introducción. II. La actuación inmediata de la sentencia y su relación con el derecho fundamental a la tutela jurisdiccional efectiva. III. La actuación inmediata en el proceso de amparo: posibilidades y límites. 3.1. ¿Qué es lo que se espera de la actuación inmediata en el amparo? 3.2. ¿Qué es lo que no se espera de la actuación inmediata en el amparo? IV. La actuación inmediata y sus presupuestos procesales: revisión de algunos conceptos controvertidos. V. A modo de conclusión.

“El caso, para el juez y para la ciencia jurídica, es esencialmente un acontecimiento problemático que plantea la cuestión de cómo responder al mismo, de cómo resolverlo en términos jurídicos. Para el derecho, por tanto, el caso no es algo que deba ser simplemente registrado, sino algo que debe ser resuelto” (Gustavo Zagrebelsky, en El derecho dúctil)

I. INTRODUCCIÓN Una de las novedades más importantes que trajo consigo la codificación procesal constitucional en nuestro país –si la comparamos con la normativa precedente–, es aquella que se encuentra regulada en el segundo párrafo del artículo 22 del Código Procesal Constitucional (C.P.Const.). Esta disposición introduce la figura de la actuación inmediata de la sentencia en el proceso de amparo2, en virtud de la cual el juez de primera

Egresado de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Auxiliar en Abogacía del Tribunal Constitucional.

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Dicho párrafo señala: “La sentencia que ordena la realización de una prestación de dar, hacer o no hacer es de actuación inmediata.” Debe señalarse que la Ley 23506

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Jose Miguel Rojas Bernal instancia puede dar eficacia a la sentencia estimatoria por él emitida, independientemente de la apelación que haya interpuesto la parte vencida. No obstante ello, lo cierto es que la confusa redacción de la norma3, aunada a las omisiones en las que ella incurre, ha ocasionado que los operadores jurídicos abriguen más dudas que certezas en relación a la vigencia y aplicabilidad de esta institución procesal, incluyendo, desde luego y en primer término, a los propios jueces constitucionales.4 Ello explica bien por qué la virtualidad de esta norma ha permanecido tanto tiempo entrampada en medio de acalladas controversias académicas y de prácticas judiciales cautelosas. Es sabido, sin embargo, que los vacíos o imperfecciones en Derecho Procesal Constitucional son, antes bien que vallas insuperables, situaciones que el Tribunal Constitucional se encuentra llamado a corregir o comno contemplaba ninguna norma sobre la ejecución de sentencias en los procesos de la libertad, mientras que la Ley 25398 sólo introdujo algunas reglas secundarias (Cfr. Cairo Roldán, Omar: “El Tribunal Constitucional y la ejecución de las sentencias de los procesos constitucionales de tutela de los derechos”, en Palestra del Tribunal Constitucional. Revista mensual de jurisprudencia, Lima, Año 2, N.º 2, febrero de 2007, p. 499). 3

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La confusión se presenta al contrastar el segundo párrafo del artículo 22 con el primero, que alude a la “sentencia que causa ejecutoria” (lo que podría entenderse como “sentencia firme”), duda que se confirma al concordar el artículo 22 con el 59, que comienza diciendo “sin perjuicio de lo establecido en el artículo 22”. Un recuento de las posturas doctrinales en torno a la interpretación de estas normas puede encontrarse en Eto Cruz, Gerardo: “¿Existe actuación de sentencia impugnada en el Código Procesal Constitucional Peruano?”, en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo y Arturo Zaldívar Lelo de Larrea (coordinadores): La ciencia del Derecho Procesal Constitucional. Estudios en Homenaje a Héctor Fix-Zamudio, México, UNAM, IMDPC, Marcial Pons, 2008, Tomo V-Juez y Sentencia Constitucional, pp. 347 y ss. En realidad, xisten algunas contadas excepciones a nivel del Poder Judicial, como la resolución de fecha 29 de diciembre de 2005 (EXP. 4989-2005), emitida por la Cuarta Sala Civil de la Corte Superior de Lima, que confirmó una resolución expedida por el Sexagésimo Juzgado Civil de Lima que contenía la orden de actuación inmediata de la sentencia de primer grado en un proceso de amparo (Cfr. Cairo Roldán, Omar: “El amparo y la tutela de urgencia: instituciones en el Perú y en el Derecho Comparado”, en Palestra del Tribunal Constitucional. Revista mensual de jurisprudencia, Lima, Año 3, N.º 2, febrero de 2008, p. 150), así como también la resolución de 13 de julio de 2005 (EXP. 2005-306), emitida por el Juez Especializado en lo Civil de Chanchamayo, que se pronunció en el mismo sentido (Cfr. Hurtado Reyes, Martín: Tutela jurisdiccional diferenciada, Lima, Palestra, 2006, pp. 524-525).

La Sentencia Constitucional en el Perú plementar a través de su jurisprudencia5, en el afán de perfeccionar los procesos constitucionales. Ciertamente, este parece haber sido el telón de fondo de una reciente decisión del Tribunal –recaída en el EXP. N.º 06072009-PA/TC–, en la cual se desarrollan con algún grado de detalle las condiciones de aplicación de la figura procesal in comento.6 Desde ya, conviene advertir que una sentencia de estas características tendrá que enfrentarse a dos obstáculos de no poca importancia: por un lado, la inexperiencia de los jueces constitucionales en esta materia –con lo cual no podemos descartar algunos inevitables costos de aprendizaje–, y por el otro, la desbordante realidad de los casos concretos, cuyos infinitos matices –como es obvio suponer– no han podido ser recogidos in totum por la referida sentencia. El presente trabajo parte de la premisa de que el reforzamiento de algunos conceptos, así como la revisión de algunas posturas doctrinales, puede contribuir de algún modo –cuando menos, primario– a aclarar este panorama. En esa línea, nuestra labor comenzará por 1) identificar el fundamento que la actuación inmediata optimiza en el amparo, para luego 2) poner de manifiesto los objetivos (directos e indirectos) que ella intenta materializar en los hechos, señalando por tanto 2.1.) sus ventajas y potencialidades, pero también 2.2.) sus posibles riesgos y limitaciones; finalmente 3) nos detendremos a analizar algunos de los presupuestos procesales más importantes que han sido enumerados en la referida sentencia, señalando por último 4) algunas reflexiones conclusivas. II. LA ACTUACIÓN INMEDIATA DE LA SENTENCIA Y SU RELACIÓN CON EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA TUTELA JURISDICCIONAL EFECTIVA A efectos de contextualizar el debate, proponemos al lector la revisión de los siguientes casos prácticos: 5

De hecho, suele señalarse que la “autonomía procesal” del Tribunal Constitucional se activa no sólo frente a las “lagunas conscientes” que son dejadas por el legislador, sino también cuando una competencia ya le ha sido otorgada, pero la ley no prevé el procedimiento para llevarla a cabo, o lo hace en forma deficiente (Rodríguez Patrón, Patricia: “La libertad del Tribunal Constitucional Alemán en la configuración de su derecho procesal”, en Revista Española de Derecho Constitucional, Madrid, Año 21, N.º 62, mayo-agosto 2001, p. 140).

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Pese a existir algunos pronunciamientos previos que reconocen explícitamente esta figura (Cfr. STC N.º 5994-2005-PHC/TC, fundamento 3; STC N.º 4878-2008-PA/TC, fundamento 56; y STC N.º 5287-2008-PA/TC, fundamento 28), esta es la primera vez que el Tribunal trata este tema con mayor exhaustividad.

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Jose Miguel Rojas Bernal Caso 1.- Imaginemos que una persona es despedida arbitrariamente de su puesto de trabajo. Supongamos que, a tal efecto, el empleador inventó una causa justa de despido que en los hechos nunca existió (por ejemplo, faltas injustificadas). Ante ello, el trabajador interpone un proceso de amparo solicitando su reposición, y al cabo de unos meses, logra obtener una sentencia de primer grado que le es favorable. Los efectos de la decisión, sin embargo, quedan suspendidos en virtud de la apelación interpuesta por el empleador. Caso 2.- Pasemos, ahora, a un supuesto donde esté comprometido el derecho a la educación. Digamos que un escolar es expulsado de su colegio por haber desaprobado más cursos de los permitidos, cuando, en realidad, el verdadero motivo es que las autoridades del centro educativo no desean tener en sus instalaciones a un niño con discapacidad física. Los padres del alumno presentan una demanda de amparo, la que al cabo de cierto tiempo es estimada por el juez de primera instancia. Sin embargo, como el director del colegio decide apelar la sentencia, los efectos de ésta quedan suspendidos, producto de lo cual el niño pierde el año escolar. Caso 3.- Finalmente, pongamos el ejemplo de un aspirante a fiscal en algún distrito judicial de nuestro país. Imaginemos que el órgano encargado de evaluar a los candidatos niega la participación de nuestro aspirante por el solo hecho de ser invidente. Al constatar la manifiesta arbitrariedad de esta exclusión, un juez de primera instancia decide declarar fundada la demanda de amparo incoada por el afectado, ordenando su participación en los exámenes programados. No obstante, como el procurador del órgano emplazado apela la sentencia, la decisión heroica del juez a quo queda paralizada. Finalmente, cuando la Sala confirma la apelada, ya no hay nada que hacer: el concurso ha terminado y los nuevos fiscales ya asumieron sus funciones. Estos casos hipotéticos –aunque no por ello de imposible ocurrencia– demuestran con solvencia que algunas veces las decisiones justas en el amparo pueden quedar en el plano de las “buenas intenciones” debido al empleo de un mecanismo al que la ley suele otorgar efecto suspensivo, como es el recurso de apelación7. En algunos casos (como en 1), la suspensión es injusta por tener efectos dilatorios (es decir, por diferir la justicia para otro 7

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De hecho, esto es lo que sucede con el recurso de apelación en los procesos civiles, conforme al artículo 368, inciso 1 del Código Procesal Civil. Un caso de excepción, sin embargo, es el señalado en el artículo 566º, referido al proceso de alimentos. Por su parte, el recurso de casación conserva también su efecto suspensivo, dado que la reforma de mayo del año pasado (Ley 29364) no acogió la propuesta de modificación del artículo 393º del Código, que proponía que dicho recurso no debía suspender la ejecución de las sentencias de condena.

La Sentencia Constitucional en el Perú momento), pero en otros casos (como en 2 y 3) la situación se torna más grave porque la inejecutabilidad deviene en definitiva e irreversible (con lo cual, la justicia se convierte en un espejismo). La innegable posibilidad de que estas situaciones se produzcan en sede de amparo es motivo suficiente para preguntarnos si acaso el peso de la apelación no debiera distribuirse entre las partes de una forma más realista o equitativa, atendiendo a las decisiones que el juez vaya tomando en el curso del proceso8. A ello parece referirse, precisamente, el profesor Marinoni, cuando señala que si se quiere que el proceso sea un instrumento verdaderamente ético, entonces resulta inevitable que éste deba estar dotado de un mecanismo de anticipación de tutela que permita la “distribución racional del tiempo en el proceso”.9 No puede haber duda que uno de esos mecanismos a los que alude Marinoni es la actuación inmediata de la sentencia, a través de cuya aplicación, el juez de primera instancia decide tutelar el derecho cierto, actual y evidente del demandante (cuyo respaldo es una sentencia que así lo acredita), en lugar del derecho incierto, no vigente y simplemente afirmado del demandado (quien sólo cuestiona una decisión que le es adversa). Una visión tal de la justicia, desde luego, se contrapone abiertamente al esquema clásico del proceso, laxo y garantista, que reservaba la ejecución para las decisiones finales e inimpugnables, y en su lugar, postula la idea de una justicia episódica o escalonada (o de victorias parciales) basada en los “índices de probabilidad de éxito” atribuibles a las partes. A pesar de todo, la distribución racional del tiempo no parece ser un imperativo que se derive de algún derecho fundamental, o no necesariamente. Al menos, así lo reconoce la doctrina cuando señala que 8

Y es que, como señala Marinoni, cuando ya existe una sentencia estimatoria de primer grado, el tiempo en el proceso se convierte en algo que perjudica al actor que tiene la razón y beneficia al demandado que no la tiene. En efecto, basta mirar con atención las estrategias que normalmente se construyen al interior de un proceso, para comprobar que mientras el demandante pretende siempre la alteración de la realidad empírica, el demandado procura contrariamente el mantenimiento del status quo. Desde luego, inicialmente ambas pretensiones valen lo mismo y miden sus fuerzas en la litis en condiciones de igualdad. Sin embargo, una vez emitida una primera sentencia que favorece al actor, las cosas no son ni pueden seguir siendo las mismas: de alguna manera, el mantenimiento del status quo pierde sentido, mientras que su alteración, en cambio, cobra innegable actualidad (Marinoni, Luiz Guilherme: “La necesidad de distribuir la carga del tiempo en el proceso”, en Themis, Lima, N.º 43, 2001, p. 49).

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Marinoni, Luiz Guilherme: op. cit., p. 49 (énfasis agregado).

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Jose Miguel Rojas Bernal la figura de la actuación inmediata se mueve dentro los confines de la libre configuración del legislador10, lo cual quiere decir que ella podría no estar prevista en nuestro ordenamiento jurídico, o estarlo con severas restricciones, sin que en ningún caso se llegue a afectar derecho fundamental alguno.11 Por nuestra parte, nosotros añadiríamos que la actuación inmediata, además de ser un derecho de configuración legal, es también parte de lo “constitucionalmente posible o deseable”12, lo que es tanto como decir que su vigencia normativa (sin estar exigida ni prohibida por la Constitución) contribuye o podría contribuir a la optimización de uno o más derechos fundamentales (los que, en cambio, resultan plenamente exigibles). A criterio del Tribunal, ese derecho que la actuación inmediata optimiza es el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, o para ser más exactos, el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales, que entiende como parte del contenido de aquél.13 Sin embargo, tan importante como identificar el derecho garantizado por una institución procesal, es procurar que su regulación legal (o, en este caso, jurisprudencial) facilite realmente la consecución de dicho objetivo. De otra forma, su previsión normativa no sólo sería inútil, sino además, potencialmente contraproducente. A tal fin, conviene tener bien delimitados aquellos propósitos concretos a los que se endereza la actuación inmediata, para así entonces, establecer los presupuestos y reglas procesales que habrán de observar los operadores jurídicos al momento de su aplicación. Abordaremos estas cuestiones por separado.

10 El Tribunal Constitucional español, por ejemplo, ha señalado que el derecho fundamental a la ejecución no comprende a la ejecución provisional de resoluciones judiciales, cuya utilización, cuando es reconocida por el legislador, conforma un simple derecho subjetivo del litigante que haya resultado vencedor en el primer grado jurisdiccional, carente absolutamente de relevancia constitucional (Cfr. STC español N.º 5/2003, de 20 de enero, y 312/2006, de 8 de noviembre). 11 Evidentemente, ello no sucede cuando la actuación inmediata en el amparo se encuentra prevista expresamente en la Constitución, como es el caso de Colombia (artículo 86º, segundo párrafo de la Constitución colombiana) y de Bolivia (artículo 126º, apartado IV de la Constitución boliviana). 12 La distinción entre lo constitucionalmente necesario, imposible y posible pertenece a Alexy, Robert: “Epílogo a la Teoría de los Derechos Fundamentales”, en Revista Española de Derecho Constitucional, Madrid, N.° 66, 2002, p. 22. 13 STC N.º 0607-2009-PA/TC, fundamentos 44 al 50.

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La Sentencia Constitucional en el Perú III. LA ACTUACIÓN INMEDIATA EN EL PROCESO DE AMPARO: POSIBILIDADES Y LÍMITES El fundamento de la actuación inmediata es algo distinto de los objetivos específicos que con ella se quieren alcanzar. Lo deseable, desde luego, es que entre ambos conceptos exista una relación instrumental de fin a medio, pero para que ello ocurra, se requiere primero tener bien claro en qué consisten ambos extremos. Por lo pronto, ya hemos dicho que el fundamento de la actuación inmediata es la distribución racional del tiempo en el proceso: esto es, la optimización del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva. Toca ahora precisar, sobre la base de esta premisa, cuáles serían esos resultados cuya conformación podemos exigir a esta institución procesal, y cuáles otros, por el contrario, son meros despropósitos. En lo que respecta al Tribunal, éste ha identificado, cuando menos, tres fines de la actuación inmediata, a saber: i) “conjurar daños irreparables”, ii) “evitar el abuso procesal de la institución de la apelación”; y iii) “(re) asignar al juez de primera instancia un rol protagónico y estratégico en la cadena de protección de los derechos fundamentales”.14 Analicemos la verosimilitud de estos objetivos. 1.1. ¿Qué es lo que se espera de la actuación inmediata en el amparo? • Reducir el número de apelaciones injustificadas Varios autores presentan, como una de las bondades de la actuación inmediata, la supuesta reducción que ella opera sobre el número de apelaciones injustificadas. La idea que está detrás de esta afirmación es la siguiente: si el vencedor de la primera fase puede ejecutar lo decidido, la parte vencida no tendrá interés en apelar la sentencia, como quiera que ello no le permitirá suspender su eficacia. A su vez –se agrega– esta reducción redunda en una mejora sustancial en la calidad de trabajo de los órganos revisores15, como quiera que su carga procesal se ve disminuida considerablemente. A nuestro parecer, esta afirmación es algo apresurada y bastante cuestionable, y ello por varios motivos. En primer lugar, no se ve qué podría hacer desistir a la parte vencida de apelar de la sentencia, si con ello no tiene nada qué perder y sí, en cambio, mucho qué ganar. En efecto, es pro14 STC N.º 0607-2009-PA/TC, fundamento 60. Cabe precisar que, en este punto, el Tribunal se apoya en lo señalado por Monroy Gálvez, Juan: “La actuación de la sentencia impugnada”, en Revista Peruana de Derecho Procesal, Lima, Tomo V, junio del 2002, p. 218. 15 Monroy Gálvez, Juan: op. cit., p. 219.

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Jose Miguel Rojas Bernal bable que la parte vencida en el amparo esté convencida de que el recurso tiene altas probabilidades de ser estimado por el órgano revisor. Pero aún si no las tuviera, es obvio que el demandado igual apelaría, en la medida en que nuestro ordenamiento no contempla ninguna sanción por la interposición de apelaciones “con bajo grado de prosperabilidad” (lo que, ciertamente, no es lo mismo que “apelaciones manifiestamente infundadas”) y, además, porque la apelación es la única vía que tiene el demandado para revertir el resultado adverso de la primera instancia.16 En segundo lugar, conviene resaltar que esta tesis parte de la falsa o indemostrada premisa de que los litigantes apelan siempre con fines meramente dilatorios, es decir, reclamando a sabiendas algo que no les corresponde. Esto, por supuesto, es querer entrar ya en la esfera de la subjetividad de las partes. Por lo demás, es seguro que una forma más directa (y por tanto, más efectiva) de conjurar prácticas dilatorias al interior del proceso consistiría en diseñar una instancia de apelación con plazos más cortos (o estableciendo materias que no sean apelables), pero de ninguna manera acudiendo a la figura de la actuación inmediata, cuyos fines van por otros cauces. Finalmente, y en tercer lugar, no podemos negar que, una vez que la decisión de primer grado comienza a ser ejecutada, el demandado puede tener más incentivos para apelar la sentencia que para no hacerlo, en la medida en que esa victoria parcial del demandante le signifique un costo más alto que el simple costo de apelar. En definitiva, la apelación como dato estadístico no es un obstáculo que la actuación inmediata esté llamada a contrarrestar, en la medida en que la apelación (incluido la injustificada) no es algo per se reprochable.17 En realidad, lo cuestionable es que este recurso tenga efectos suspensivos, pero esta ya es otra discusión. 16 Un interesante estudio de estos factores, aunque referido al caso español, puede verse en Ramos Romeu, Francisco: “¿Reduce realmente la ejecución provisional la interposición de recursos injustificados?”, en Indret. Revista para el análisis del derecho, Barcelona, N.º 385, octubre de 2006, pp. 6-10. Disponible en: http://www.indret. com/pdf/385_es.pdf (consultado: 11/05/2010) 17 Por lo demás, como señala Federico Carpi, la experiencia enseña que una

suficiente aproximación de las decisiones a la realidad y la verdad, muy a menudo, no se puede conseguir con un primer pronunciamiento, sino que progresivamente, por corrección de los resultados obtenidos en este primer experimento. Citado por Silva Álvarez, Óscar: “La ejecución provisional de las sentencias”, en Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, Valparaíso, N.º XXXI, 2º semestre de 2008, p. 381. Disponible en: http://www.indret.com/pdf/385_es.pdf (consultado: 11/05/2010)

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La Sentencia Constitucional en el Perú • Evitar la configuración de daños irreparables En su famoso estudio sobre las medidas cautelares, Piero Calamandrei distingue dos tipos de “peligro en la demora” en tanto presupuesto procesal para el dictado de esta clase de medidas: por un lado, el peligro de infructuosidad, frente al cual la cautelar busca suministrar los medios para conseguir que la futura sentencia se produzca en condiciones técnicas más favorables (función de aseguramiento), y por el otro, el peligro de tardanza de la providencia principal, en cuyo caso la cautelar trata de acelerar provisoriamente la satisfacción del derecho, ya que el peligro es la prolongación del estado de insatisfacción del derecho (función satisfactoria).18 Cuando se afirma que la actuación inmediata busca evitar la configuración de daños irreparables, se está pensando en este segundo supuesto; es decir, en el peligro de que el paso del tiempo (el que requiera la sustanciación de la segunda instancia) ocasione que el daño al derecho del demandante se convierta en irreversible. Es obvio que este tipo de peligros puede presentarse en el proceso de amparo. De hecho, dos de los supuestos arriba señalados (los casos 2 y 3) son un claro ejemplo de ello, de la misma forma como lo serían los supuestos de amparo por amenaza. Sin embargo, de allí a afirmar que el riesgo de daño irreparable constituye un fin de la actuación inmediata, en realidad hay un gran trecho. Efectivamente, el riesgo de daño irreparable es un elemento posible en la actuación inmediata, pero no llega a ser un elemento determinante19. Da lo mismo que exista como que no. De cualquier forma, parece claro que la función de la actuación inmediata en el proceso no es ni “preventiva” ni “de urgencia”, por la sencilla razón de que ella no se dirige a conjurar riesgos inciertos, sino a ejecutar un derecho cierto reconocido en una sentencia. Ahora bien, es probable que el argumento del daño irreparable sí tenga alguna utilidad, pero en un sentido inverso; es decir, cuando permite aseverar que en aquellos casos donde no existe riesgo de daño irreparable, no procedería la actuación inmediata. Así por ejemplo, resultaría legítimo preguntarse si existe alguna urgencia o premura para ejecutar una sen18 Calamandrei, Piero: Introducción al estudio sistemático de las providencias cautelares, Buenos Aires, Editorial Bibliográfica Argentina, 1945, pp. 71 y ss. 19 En el mismo sentido, Caballol Angelats, Lluís: La ejecución provisional en el

proceso civil, Barcelona, Bosch, 1993, p. 89, quien señala que el periculum in mora se convierte en un motivo posible, pero no necesario, para determinar la procedencia de la ejecución provisional.

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Jose Miguel Rojas Bernal tencia de primer grado que favorece a un organismo público o a la propia Administración.20 De la misma forma, el argumento del daño irreparable podría ser de recibo cuando es alegado, no por la parte demandante, sino por el propio juez al despachar de oficio la actuación inmediata (tal como se analizará más adelante). • Revalorizar la primera instancia Finalmente, es común afirmar que la actuación inmediata implica un cambio en la mentalidad de los operadores jurídicos, y particularmente, del juez de primera instancia, que es aquel que cuenta con mayores posibilidades para conocer los aspectos fácticos y jurídicos del conflicto que es objeto del proceso21 y que, por lo tanto, se encuentra en condiciones inmejorables para dictar un fallo justo y, por eso mismo, inmediatamente ejecutable. El empoderamiento del juez a quo en el amparo es, sin duda, un efecto necesario del régimen de actuación inmediata. Sin embargo, es innegable que esa transferencia de poder conlleva también una cuota similar de responsabilidad y preparación (lo que compromete ya la acción estatal en materia de formación de los jueces), así como la colaboración de los órganos jurisdiccionales superiores a quienes aquel empoderamiento “afecta”. En cualquier caso, parece evidente que la conformación de una justicia de primera instancia de calidad es tanto un presupuesto de evaluación previa, como un objetivo a alcanzar, con la implementación del régimen de actuación inmediata, siendo esto algo cierto en cualquier sistema procesal.22 20 Este es el parecer del profesor Pedro Grández, quien considera que en la ac-

tuación inmediata debe ponderarse no sólo la naturaleza de las pretensiones, sino también la calidad de los actores del proceso constitucional en cuestión. Por tanto –postula el autor–, la tutela brindada por el amparo debería restringirse tratándose de procesos constitucionales que se entablen entre entes públicos o en el caso de una sentencia estimatoria favorable a la Administración contra un particular (por afectación, por ejemplo, del derecho a la tutela judicial efectiva), toda vez que las entidades públicas sí podrían esperar una sentencia definitiva para ejecutarla sin mayor inconveniente (Grández Castro, Pedro: “La ejecución de las sentencias en los procesos de tutela de los derechos: las lecciones de la Corte Suprema Norteamericana”, en Palestra del Tribunal Constitucional. Revista mensual de jurisprudencia, Lima, Año 2, N.º 12, diciembre de 2007, pp. 635-636).

21 Monroy Gálvez, Juan: op. cit., p. 218. 22 Al respecto, son reveladoras las conclusiones de Ramos Romeu, quien de-

muestra que la baja calidad de las sentencias de primer grado genera el aumento de los recursos impugnatorios, pues aumenta también el número de

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La Sentencia Constitucional en el Perú 1.2. ¿Qué es lo que no se espera de la actuación inmediata en el amparo? No menos importante que esclarecer los fines de la actuación inmediata, es dar cuenta de los problemas que ella genera (o podría generar) en el ámbito de los intereses del demandado. Por lo pronto, la sentencia del Tribunal ha puntualizado que la actuación inmediata no implica una violación del derecho del demandado a la pluralidad de instancias (o a su efecto suspensivo), en tanto esta facultad está suficientemente garantizada con el requisito de la no irreversibilidad de la medida.23 Sin embargo, al igual que ésta, existen otras varias objeciones que se alzan en contra de la actuación inmediata, las cuales podemos resumir de la siguiente manera: i) Hay muchas sentencias incorrectas que se ejecutan24, con lo cual la actuación inmediata puede dar al vencedor inicial más de lo que legítimamente le corresponde.25 ii) La actuación inmediata causa daños y perjuicios al demandado cuando la sentencia de primer grado es finalmente revocada26, conceptos cuya cuantificación y satisfacción resultan problemáticas. iii) La actuación inmediata permite insolvencias del demandante, sean éstas voluntarias o involuntarias, en cuyo caso si la sentencia es finalmente revocada, será imposible que aquél devuelva lo indebidamente percibido.27 iv) La actuación inmediata causa gastos procesales inútiles en aquellos casos en que, como consecuencia de la revocación, tenga que volverse todo hacia atrás.28

casos en que una apelación es rentable (lo que, a su vez, sucede porque la probabilidad de revocación es alta). De manera que, si el número de sentencias de primer grado erróneas siguiera aumentando, eventualmente el mundo “sin ejecución provisional” podría ser mejor –aunque, ciertamente, podría decirse lo contrario si empeorara la calidad de la apelación–. (Ramos Romeu, Francisco: “¿Es deseable favorecer la ejecución provisional?”, en Latin American and Caribbean Law and Economics Association (ALACDE) Annual Papers, Berkeley Program in Law and Economics, UC Berkeley, pp. 19-20. Disponible en: http://escholarship.org/uc/item/3rd0h287, (consultado: 11/05/2010)). 23 STC N.º 0607-2009-PA/TC, fundamento 59. 24 Ramos Romeu, Francisco: “¿Es deseable favorecer …”, op. cit., p. 6. 25 Monroy Gálvez, Juan: op. cit., p. 206. 26 Ramos Romeu, Francisco: “¿Es deseable favorecer …”, op. cit., pp. 3-4. 27 Ibidem, p. 4. 28 Ibidem, p. 5.

195

Jose Miguel Rojas Bernal v)

La actuación inmediata causa injusticias, pues al desincentivar la interposición de los recursos, deja al sistema sin los mecanismos que permiten prevenir los errores judiciales29, siendo evidente por lo demás que aquella función disuasoria no distingue a los recursos injustificados de aquellos que no lo son. vi) La actuación inmediata crea inseguridad jurídica y más litigios, pues los recursos (que dicha institución desalienta) generan precisamente aquella jurisprudencia que ayuda a despejar la incertidumbre legal.30 vii) La actuación inmediata implica una afectación a la presunción de inocencia, así como al principio de coherencia. Es innegable que los daños que la actuación inmediata puede generar en la esfera de la parte vencida –y que en esta lista se entremezclan con los daños al propio sistema de justicia– constituyen razones más que atendibles para brindar al demandado alguna clase de protección o defensa en el trámite de dicha institución procesal. Sin embargo, no puede olvidarse que la posibilidad de verse afectado por un daño es una circunstancia recíproca para ambas partes (es decir, para el demandante y para el demandado).31 En efecto, mientras el demandante puede verse dañado al no ejecutarse la sentencia de primer grado, el demandado podría serlo al sufrir esa ejecución. En ambos casos, ciertamente, ese daño puede correr el riesgo de convertirse en irreparable, hipótesis en la cual, es razonable pensar que nos encontraríamos frente a un verdadero conflicto trágico. Estas reflexiones, en realidad, nos devuelven al punto inicial de este trabajo, es decir, a la pregunta de cómo debería repartirse el costo del tiempo en el proceso cuando ya existe una sentencia estimatoria de primer grado. Ahora que ya conocemos cuáles son esos costos para el demandado, restaría agregar que la actuación inmediata es también un espacio para la ponderación de derechos en el caso concreto. Esta, sin embargo, es ya una cuestión atinente a los presupuestos procesales que dicha institución debe satisfacer, asunto al que nos dedicamos seguidamente.

29 Ibidem, p. 6. 30 Idem. 31 Ibidem, p. 4.

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La Sentencia Constitucional en el Perú III. LA ACTUACIÓN INMEDIATA Y SUS PRESUPUESTOS PROCESALES: REVISIÓN DE ALGUNOS CONCEPTOS CONTROVERTIDOS La sentencia del Tribunal ha optado por configurar un modelo mixto de actuación inmediata en el amparo32. Esto quiere decir que el juez reserva para sí un cierto grado de discrecionalidad al momento de evaluar si concede o no la actuación solicitada. Sin embargo, como veremos más adelante, en realidad este margen de acción se reduce al análisis de dos conceptos clave: la proporcionalidad y la no irreversibilidad. De otro lado, salta a la vista que el Tribunal haya descartado toda forma de control sobre la resolución que ordena la actuación inmediata, así como de aquella que la deniega. Al respecto, es evidente que la intención ha sido dotar al sistema de la agilidad que se requiere, evitando los incidentes que puedan obstruir su normal desenvolvimiento.33 A continuación, analizaremos por separado los presupuestos procesales que, a nuestro juicio, son los más relevante dentro de todos aquellos que la sentencia menciona, a saber: la no irreversibilidad de la medida, la proporcionalidad, la contracautela, el otorgamiento a pedido de parte, y finalmente, la relación con la medida cautelar. • La no irreversibilidad de la medida, o la imposibilidad de sacrificar el derecho del demandado Como siempre existe la posibilidad de que el recurso de apelación sea estimado (y que, por tanto, tenga que volverse las cosas al estado anterior), resulta imprescindible cuidar que la actuación inmediata no genere una situación irreversible o inmodificable. De otra manera, no se podría hablar de ponderación, sino en cualquier caso de sacrificio del derecho a la pluralidad de instancias, a favor de la eficacia de una sentencia, lo que sería inconstitucional.34 En esa dirección, la sentencia del Tribunal ha establecido que, de ser irreversible, la actuación inmediata no debe prosperar. Naturalmente, la verificación de la no irreversibilidad exige al juez una labor de prognosis (léase, de anticipación) acerca de todas aquellas consecuencias que se van a producir con la realización de las actividades ejecuti32 STC N.º 0607-2009-PA/TC, fundamento 63. 33 Sin embargo, no se puede descartar que ante una orden judicial de actuación inmediata manifiestamente irrazonable o desproporcionada, pueda interponerse un proceso de amparo, al igual como sucede con el control constitucional de las medidas cautelares, cuando éstas no satisfacen el requisito de la proporcionalidad (Cfr. STC N.º 1209-2006-PA/TC, fundamento 53). 34 Grández Castro, Pedro: op. cit., p. 631.

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Jose Miguel Rojas Bernal vas necesarias, para extraer las pertinentes conclusiones acerca de si la modificación de la realidad que se generará podrá ser paliada en el hipotético caso de revocación, total o parcial, de la resolución recurrida.35 Así por ejemplo, si la sentencia de primera instancia ordenara que un alumno vuelva a su centro de estudios, o que un trabajador se reincorpore a su puesto de trabajo, sería perfectamente posible ordenar la actuación inmediata, pues en uno y otro caso las cosas podrían volver a su estado anterior: el alumno podría ser nuevamente retirado del colegio, así como el trabajador, de su puesto de trabajo. En cambio, si la sentencia ordenara la publicación de una nota rectificatoria a un medio de comunicación, es obvio que tal publicación no podría “revertirse” en el futuro, con lo cual la actuación inmediata no procedería. Como se puede apreciar, el juicio de la no irreversibilidad es básicamente un juicio cualitativo, que se orienta a evitar que la actuación inmediata se convierta en una tutela satisfactoria definitiva. • La proporcionalidad de la medida, o la exigencia de ponderación en la actuación inmediata Con todo, aún si la pretendida actuación aprobara el test de no irreversibilidad, es necesario además que aquélla aparezca como una medida razonable o proporcional en atención a las características del caso concreto. De otra forma, la actuación inmediata no estaría siendo definitiva, pero sí excesiva o irracional. Al respecto, el Tribunal ha señalado que, al momento de evaluar la solicitud, el juez deberá tener en cuenta también “el daño o perjuicio que puede causarse a la parte demandada, ponderando en todo caso, el derecho de éste (sic) a no sufrir una afectación grave en sus derechos fundamentales y el derecho de la parte demandante a no ser afectada por la dilación del proceso.” El juicio de proporcionalidad, como es evidente, no es un juicio cualitativo, sino cuantitativo. Ello quiere decir que, en la ponderación realizada por el juez del amparo, habrá de primar la consideración de los daños (y la entidad de los mismos) que se ciernen sobre las partes del proceso, para lo cual tendrá que sopesar los siguientes dos elementos: 35 Pérez Del Blanco, Gilberto: “La reversibilidad de las prestaciones como presupuesto de la ejecución provisional en el proceso contencioso-administrativo español”, en RIEDPA. Revista Internacional de Estudios sobre Derecho Procesal y Arbitraje, N.º 1, abril de 2009, pp. 8-9. Disponible en: http://www.riedpa.com/COMU/documentos/RIEDPA1095.pdf (consultado 11/05/2010)

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La Sentencia Constitucional en el Perú i)

ii)

El beneficio que genera el despacho de la actuación inmediata al vencedor de la primera instancia (o a la inversa, el perjuicio que le genera su denegatoria) El perjuicio que genera el despacho de la actuación inmediata a la parte vencida en la primera instancia.

Cabe resaltar que el test de proporcionalidad en la actuación inmediata es particularmente importante cuando el derecho declarado en la sentencia compromete a uno o varios colectivos de personas. Así, por ejemplo, si la sentencia de amparo ordenara la paralización de un proyecto minero que afecta el hábitat de una comunidad nativa, en principio no habría problema para ejecutar inmediatamente esta decisión, pues el daño (presumiblemente económico) que se generaría a la empresa sería inferior al daño que la no ejecución podría generar en la vida y salud de los miembros de ese colectivo. El caso sería otro, en cambio, si la sentencia autorizara la comercialización de un medicamento cuyos efectos secundarios son desconocidos, o la importación de vehículos que podrían afectar el medio ambiente o la seguridad de las personas, pues en estos casos el potencial daño colectivo es de mayor entidad que el que afecta a la parte interesada. Desde ya, cabe aclarar que la cuantificación de los daños a efectos de decidir si se ordena o no la actuación solicitada, en modo alguno implica un proceder antojadizo o discriminatorio. Ya hemos dicho que el objetivo de esta ponderación consiste en brindar una respuesta adecuada y lo más cercana posible a la realidad de cada caso concreto. De cualquier manera, es evidente que ello exige al juez un mayor esfuerzo argumentativo orientado a justificar su decisión sobre la actuación solicitada, sea ésa estimatoria o denegatoria. • Actuación inmediata y contracautela: un requisito controvertido El Tribunal ha señalado que, para despachar la actuación inmediata, el vencedor de la primera instancia no tiene la obligación de otorgar contracautela. Sin embargo, ha hecho una excepción tratándose de pretensiones con algún contenido patrimonial, en cuyo caso queda a criterio del juez si solicita o no dicha garantía, agregando que en cualquier caso deberá observarse el principio de proporcionalidad. En el ámbito de las medidas cautelares, se entiende por contracautela a aquella garantía que debe prestar el solicitante con miras a un futuro y eventual resarcimiento de los daños y perjuicios causados por la medida. A su vez, se pone especial énfasis en que la contracautela no es un 199

Jose Miguel Rojas Bernal requisito de procedencia, sino un requisito especial para la actuación de la medida.36 Si llevamos este concepto al ámbito de la actuación inmediata, podemos afirmar que la contracautela cumple en realidad una doble función: por un lado, una función aseguradora (es decir, dirigida a hacer responsable al ejecutante de los riesgos que asume por actuar la sentencia de primer grado) y una función disuasoria (en la medida en que, como consecuencia de lo anterior, el ejecutante se abstendrá de pedir “más de lo que le corresponde”). Ahora bien, a nuestro entender, el Tribunal ha ampliado el contenido de la contracautela para la actuación inmediata en el amparo. En efecto, al señalar que podrá exigirse el otorgamiento de contracautela “tratándose de pretensiones con algún contenido patrimonial”, el Tribunal sobreentiende que esta garantía no sólo cubre los eventuales daños y perjuicios ocasionados al demandado, sino también la devolución de lo indebidamente percibido. Desde luego, es razonable que la actuación inmediata que ordena la entrega de una suma de dinero tenga que estar respaldada por una garantía de este tipo. Sin embargo, esto que puede ser cierto en los procesos ordinarios, en el amparo viene a ser francamente la excepción. En efecto, como es sobradamente conocido, los procesos constitucionales de la libertad no están orientados a ordenar el pago de sumas de dinero, sino primordialmente a tutelar derechos fundamentales, para lo cual basta con reponer las cosas al estado anterior a la violación o amenaza. No obstante ello, es innnegable que algunas veces las sentencias constitucionales conllevan el pago de sumas monetarias por conceptos diversos (indemnizaciones, y con más frecuencia, gastos o reintegros de haberes no recibidos37) lo que puede ser relativamente común en amparos en materia laboral o pensionaria. Sólo en estos casos podría afirmarse que el amparo, si bien no versa sobre pretensiones patrimoniales, sí tiene un contenido patrimonial, lo que algo es distinto. Cabría, entonces, preguntarse: ¿se justifica en estos casos el otorgamiento de contracautela? En primer lugar, conviene aclarar que la sentencia del Tribunal establece que la contracautela es una facultad del juez, mas no una obligación. Más 36 Monroy Palacios, Juan José: Bases para la formación de una teoría cautelar, Lima, Comunidad, 2002, p. 200. 37 García Belaúnde, Domingo: “Ejecutabilidad de las sentencias constitucionales (notas de introducción)”, en Revista Peruana de Derecho Procesal, Lima, Tomo VIII, setiembre de 2005, p. 144.

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La Sentencia Constitucional en el Perú aún: una facultad regida por el principio de proporcionalidad. De más está decir que este margen de discrecionalidad se encuentra plenamente justificado pues el otorgamiento de una garantía, en algunos casos, podría generar daños importantes a la economía del solicitante o, en su caso, impedir su “acceso” a la actuación inmediata por motivos económicos (lo que sería grave tratándose de derechos tales como a la pensión o a la educación). Así pues, conviene entender que, sólo si no se configuran estos riesgos, el juez estaría habilitado para exigir la contracautela. Sin embargo, y en segundo lugar, cabe preguntarse si, aún en aquellos casos en los que no existan tales riesgos, sigue siendo lógico exigir una garantía. Al respecto, algunos autores –como Alessandro Raselli–, opinan que la actuación inmediata está expresamente autorizada por el juez y, en consecuencia, representa el ejercicio legítimo de una facultad jurídica38, razón por la cual no tendría que asegurarse indemnización alguna. Asimismo, se arguye que sería un contrasentido que el juez que manda actuar su propia sentencia solicite que se ofrezca una contracautela que permita aminorar los riesgos de la “incorrección” de su propio mandato.39 En realidad, la exigencia de contracautela en la actuación inmediata debiera ser entendida como un supuesto excepcional en el amparo, aunque la sentencia del Tribunal no lo diga así expresamente. Y es que si el proceso de amparo está destinado siempre a tutelar derechos fundamentales, no se ve cómo esa protección pudiera generar al demandado daños y perjuicios que luego deban resarcirse40 (y por tanto, garantizarse vía contracautela), o al menos tal posibilidad no resulta clara o contundente. Siendo ello así, resulta válido afirmar que, en la generalidad de los casos, la exigencia de contracautela puede convertirse en una suerte de denegatoria tácita de la actuación inmediata, con las graves consecuencias que ello puede traer consigo.41 38 Silva Álvarez, Óscar: op. cit., pp. 387-388. 39 Grández Castro, Pedro: op. cit., p. 364. A criterio del autor, la contracautela debiera recaer en todo caso en el juez, quien es “el dueño y señor de la decisión”. 40 En cualquier caso, si de identificar esos conceptos indemnizables se trata,

podría tomarse como referencia el criterio de Caballol Angelats, para quien el término “perjuicio irreparable” en el caso del ejecutado, tratándose de la actuación inmediata, admite cuatro significados: i) el perjuicio no indemnizable; ii) la imposibilidad de restituir aquello que se sustrajo del ejecutado; iii) la imposibilidad de alterar interinamente el disfrute de intereses jurídicos, dignos de una tutela especial en el ordenamiento; y iv) el daño desproporcionado (Caballol Angelats, Lluís: op. cit., pp. 168-184). 41 Otros autores proponen que las indemnizaciones por daños y perjuicios oca-

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Jose Miguel Rojas Bernal • El otorgamiento de la actuación inmediata: ¿de oficio o a pedido de parte? La sentencia del Tribunal señala también que, por regla general, la actuación inmediata será otorgada a pedido de parte. Sin embargo, el Tribunal añade que el juez podrá despacharla de oficio cuando exista el “riesgo de un perjuicio irreparable” para el demandante. Es evidente que el modelo de actuación inmediata “rogada” puede tener alguna explicación en el proceso civil, sede en la cual, en virtud el principio dispositivo, sólo las partes pueden disponer del derecho objeto de la litis. En atención a ello, se aduce que difícilmente podría haber una persona mejor preparada que el demandante para poder discernir en torno al grado de certeza y fundabilidad que tiene la decisión que lo favorece, así como para evaluar el grado de responsabilidad que está asumiendo al pedir la actuación inmediata42. Adicionalmente, se señala que, como quiera que la defensa es siempre cautiva, solicitar la actuación inmediata será siempre un deber del abogado que patrocina al demandante. Sin embargo, esta afirmación –cuya viabilidad es innegable en los procesos ordinarios43–, no sería de recibo (o al menos, no sin matices) en el plano de los procesos constitucionales de la libertad. En efecto, según el art. III del Título Preliminar del C.P.Const., en este tipo de procesos rige el principio publicístico, en virtud del cual el juez ostenta un rol protagónico sionados por la actuación inmediata, tratándose del amparo, deberían regirse por lo dispuesto en el Código Procesal Civil, cuya aplicación supletoria está habilitada en virtud del artículo IX del C.P.Const. Así por ejemplo, sería aplicable el concepto de indemnización como consecuencia del proceso (artículos 4º y 621º del Código Procesal Civil), aunque en este caso se requiere que el demandante haya actuado con mala fe. Igualmente, sería de aplicación el artículo 1969º del Código Civil, en cuyo caso los daños deberían ser liquidados incidentalmente en el mismo proceso de amparo y no en otro proceso, al igual como sucede con la medida cautelar (Villa García Vargas, Javier: La actuación de sentencia impugnada en el proceso de amparo, Tesis para optar por el Grado Académico de Magíster en Derecho Constitucional, PUCP, Lima, mayo de 2009, pp. 78-79). 42 Monroy Gálvez, Juan: op. cit., p. 218. Más aún, algunos autores señalan que la ejecución provisional de oficio no implica una violación directa del principio dispositivo, toda vez con ella sólo se atribuye eficacia a la resolución, de manera que lo que realmente afectaría al principio dispositivo sería que la parte no pudiera escoger si se actúan o no los efectos que la resolución produce (Caballol Angelats, Lluís: op. cit., p. 56). 43 Una excepción a esta regla, anotada por Monroy Gálvez, es el caso de Francia, país en el cual la actuación inmediata es de oficio, si el juez la considera necesaria y careciese de prohibición legal (Monroy Gálvez, Juan: op. cit., p. 211).

20022

La Sentencia Constitucional en el Perú en la conducción del proceso. De ahí que, prima facie, no habría ningún problema en que el juez de amparo actúe de oficio su propia sentencia.44 ¿Por qué, entonces, la sentencia exige el riesgo de irreparabilidad? Es decir, si el riesgo de irreparabilidad no está previsto como un requisito para la actuación inmediata a pedido de parte ¿por qué ha de estarlo cuando el juez actúa de oficio? A nuestro parecer, la actuación inmediata de oficio, tal cual la entiende el Tribunal, exige al juez de amparo fundamentar su decisión en algo más que en la simple aplicación del principio publicístico previsto en la ley (cuya invocación es importante, mas no suficiente). Se entiende así que la actuación de oficio de un juez (que, de alguna manera, es una forma de activismo o garantismo procesal) no puede dejar de estar justificada o motivada en alguna causa habilitante vinculada al caso concreto (so pena de caer en alguna variante del decisionismo, o en la afectación gratuita del principio de imparcialidad).45 Pues bien, el Tribunal ha asumido que esa causa habilitante es el riesgo de irreparabilidad para el derecho del demandante. Naturalmente, una actuación inmediata de oficio así configurada sólo podrá operar en supuestos extremadamente urgentes y perentorios, con lo cual su aplicación resulta prácticamente excepcional. De esta forma, la actuación inmediata en los casos “no urgentes” queda a discreción del interesado. Por eso resulta importante que las ventajas (y desventajas) de la actuación inmediata como herramienta disponible para los justiciables, sean ampliamente difundidas entre los operadores jurídicos a fin de que éstos, debidamente informados, puedan tomar la decisión que mejor se ajuste a sus intereses; tarea informativa en la cual, como es obvio suponer, el juez podría incursionar sin mayor problema. • Actuación inmediata y medida cautelar Por último, el Tribunal se ha referido a la relación que es posible establecer entre la medida cautelar y la actuación inmediata, señalando que una vez emitida la sentencia estimatoria de primer grado, el demandante podrá optar “alternativamente” entre una u otra medida (con lo cual, resulta 44 Así por ejemplo, algunos autores basan esta posibilidad en principios tales como el de dirección judicial del proceso e impulso de oficio, y en el de celeridad procesal (Árce Cárdenas, Yuliana: “La actuación inmediata de la sentencia impugnada en el Código Procesal Constitucional”, en Gaceta Constitucional, Lima, N.º 04, abril de 2008, pp. 94-95). 45 Por lo demás, la actuación inmediata de oficio no deja de generar algunos pro-

blemas, como por ejemplo, la pregunta sobre quién debiera ser el responsable de los eventuales daños que se generen a terceros (Villa García Vargas, Javier: op. cit., p. 66)

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Jose Miguel Rojas Bernal válido solicitar una medida cautelar teniendo como título una sentencia estimatoria de primer grado). Sin embargo, el Tribunal ha agregado que “la utilización de una excluirá la de la otra”.46 En relación a este punto, conviene precisar que tanto la medida cautelar como la actuación inmediata son instituciones procesales convergentes en la medida en que ambas se orientan a contrarrestar los “estragos” que ocasiona el paso del tiempo en el proceso. Ello, sin embargo, no anula las diferencias que existen entre ambas instituciones, las cuales resumimos en el siguiente cuadro: Medida cautelar

Actuación inmediata de la sentencia

Sus presupuestos procesales son: peligro en la demora, verosimilitud del derecho, adecuación (que incluyen la ponderación) y no irreversibilidad

Sus presupuestos procesales son: sentencia estimatoria de primer grado (con lo cual no se requiere de peligro en la demora ni verosimilitud del derecho), no irreversibilidad y proporcionalidad.

Es instrumental (busca garantizar la eficacia de un proceso principal)

Es autónoma (se le da el tratamiento de una ejecución definitiva, cumple una función satisfactiva aunque sujeta a lo que se decida más adelante)

Si se emite sentencia desestimatoria, la medida cautelar se mantiene vigente (art. 15 C.P.Const.)

Si la sentencia de segunda instancia revoca la apelada, la actuación inmediata puede seguir vigente (STC 0607-2009)

Puede adoptar la forma de medida de no innovar, pero también innovativa, aunque este último supuesto resulta cuestionable a nivel de la doctrina.

Es siempre coincidente con la pretensión del demandante.

No requiere contracautela

Requiere contracautela, tratándose de pretensiones dinerarias

Procede siempre a pedido de parte

Procede a pedido de parte. Y excepcionalmente, de oficio, cuando existe riesgo de irreparabilidad para el demandante.

Es provisional, en tanto se mantengan las condiciones bajo las cuales fue adoptada

Tiene vocación de permanencia

46 Cabe señalar que algunos autores –como Caballol Angelats– opinan que sí

cabe despachar ejecución provisional aunque la eficacia de un pronunciamiento de la resolución recurrida esté garantizada por una medida cautelar vigente (Caballol Angelats, Lluís: op. cit., p. 89).

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La Sentencia Constitucional en el Perú El recuento de estas características nos permite apreciar y comparar los pro y los contra que conlleva la utilización de una u otra medida, cotejo que resulta imprescindible si se trata de tomar decisiones estratégicas dentro del proceso. Así por ejemplo, podemos señalar que una ventaja importante de la medida cautelar es que ella puede emitirse antes de la sentencia de primer grado. La desventaja, sin embargo, es que dicha medida debe cumplir con dos requisitos de no fácil configuración (o cuando menos, de difícil probanza): la apariencia de buen derecho y el peligro en la demora (junto a la adecuación y a la no irreversibilidad). En contraste, la principal ventaja de la actuación inmediata es que la sentencia estimatoria es título suficiente, aunque imprescindible, para que proceda dicha figura procesal. No obstante, el inconveniente es que, tratándose de pretensiones con contenido patrimonial, se requiere prestar contracautela (aunque, como ya se dijo, estos supuestos son más bien excepcionales). Por lo demás, la intercambiabilidad que el Tribunal ha establecido entre medida cautelar y actuación inmediata es sumamente útil pues resulta obvio que, en algunos casos, puede ocurrir que el demandante sólo satisfaga los requisitos correspondientes a una medida, pero no los de la otra.47 En tal hipótesis, es evidente que el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva estaría más que garantizado. IV. A MODO DE CONCLUSIÓN Con toda seguridad, la paradójica existencia de fallos cuya eficacia es ilógicamente postergada (o que devienen inejecutables debido al momento en que son expedidos), pone en serios aprietos al sistema de justicia constitucional y termina por restarle la legitimidad que ésta requiere. De hecho, una orden que no es espontáneamente cumplida revela una crisis de autoridad. Pero una decisión judicial que no puede cumplirse debido a fallas en la estructura misma del proceso es un hecho inaceptable para cualquier Estado medianamente institucionalizado. En ese sentido, no es exagerado afirmar que el Estado democrático de derecho se somete a un “plebiscito de todos los días”48 en los estrados judiciales. 47 Así por ejemplo, puede suceder que una sentencia de primer grado no pue-

da ser ejecutada inmediatamente por no cumplir uno de los requisitos (por decir, la no irreversibilidad), pero que, en cambio, sí proceda dictarse una medida cautelar (en la medida que esta sea simplemente asegurativa del fallo principal, pero no coincidente).

48 STC N.º 015-2001-AI/TC, FJ. 13. La frase del Tribunal está referida al derecho a la

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Jose Miguel Rojas Bernal Al respecto, resulta sintomático que, para el común de la gente, uno de los problemas más graves que aqueja a nuestro sistema de justicia sea la demora en el proceso.49 Por supuesto, esta realidad no es ajena al proceso de amparo, cuya dilación en algunos casos adquiere dimensiones inaceptables, cuando no insólitas.50 En ese contexto, la conveniencia de utilizar mecanismos de tutela diferenciada al interior del proceso de amparo (tales como la medida cautelar o la actuación inmediata) esta más que justificada. Lo importante, en todo caso, es que la efectividad de esos mecanismos logre plasmarse en la realidad, para lo cual será necesario acentuar progresivamente la calidad de la “justicia de primera instancia”, y revisar, a modo de ensayo, la experiencia vivida en otros países que también han adoptado esta institución procesal en sus respectivos ordenamientos. Bibliografía utilizada Árce Cárdenas, Yuliana: “La actuación inmediata de la sentencia impugnada en el Código Procesal Constitucional”, en Gaceta Constitucional, Lima, N.º 04, abril de 2008. Alexy, Robert: “Epílogo a la Teoría de los Derechos Fundamentales”, en Revista Española de Derecho Constitucional, Madrid, N.° 66, 2002. Caballol Angelats, Lluís: La ejecución provisional en el proceso civil, Barcelona, Bosch, 1993. Cairo Roldán, Omar: “El Tribunal Constitucional y la ejecución de las ejecución de las resoluciones judiciales. 49 En una reciente encuesta a nivel de Lima Metropolitana, se considera que

uno de los principales problemas de la administración de justicia en el Perú, luego de “la corrupción existente en el Poder Judicial” (35%), es “el tiempo que se demoran los jueces para resolver un problema” (20%). Fuente: Evaluación y percepción sobre la justicia en el Perú. Estudio de Opinión en Lima Metropolitana-octubre de 2009, Instituto de Opinión Pública de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

50 Un caso extremo, aunque paradigmático, es el amparo resuelto en la STC N.º 27322007-PA/TC, cuya sustanciación demoró más de veinte años (Cfr. Cresci Vasallo, Giancarlo: “¿Constituye el proceso de amparo peruano un recurso rápido y sencillo en los términos de la Convención Americana sobre Derechos Humanos? Comentarios a la sentencia del Exp. N.º 2732-2007-PA/TC y un amparo interminable.”, en JusConstitucional, Lima, N.º 6, 2008, pp. 149-169). Más recientemente, puede revisarse a Abad Yupanqui, Samuel: “La reforma del proceso de amparo. Avances, problemas y agenda pendiente”, en Abad Yupanqui, Samuel y Pablo Pérez Tremps (coordinadores): La reforma del proceso de amparo: la experiencia comparada, Lima, Palestra, 2009.

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La Sentencia Constitucional en el Perú sentencias de los procesos constitucionales de tutela de los derechos”, en Palestra del Tribunal Constitucional. Revista mensual de jurisprudencia, Lima, Año 2, N.º 2, febrero de 2007. ………………………. “El amparo y la tutela de urgencia: instituciones en el Perú y en el Derecho Comparado”, en Palestra del Tribunal Constitucional. Revista mensual de jurisprudencia, Lima, Año 3, N.º 2, febrero de 2008. Calamandrei, Piero: Introducción al estudio sistemático de las providencias cautelares, Buenos Aires, Editorial Bibliográfica Argentina, 1945. Eto Cruz, Gerardo: “¿Existe actuación de sentencia impugnada en el Código Procesal Constitucional Peruano?”, en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo y Arturo Zaldívar Lelo de Larrea (coordinadores): La ciencia del Derecho Procesal Constitucional. Estudios en Homenaje a Héctor Fix-Zamudio, México, UNAM, IMDPC, Marcial Pons, 2008, Tomo V-Juez y Sentencia Constitucional. García Belaúnde, Domingo: “Ejecutabilidad de las sentencias constitucionales (notas de introducción)”, en Revista Peruana de Derecho Procesal, Lima, Tomo VIII, setiembre de 2005. Grández Castro, Pedro: “La ejecución de las sentencias en los procesos de tutela de los derechos: las lecciones de la Corte Suprema Norteamericana”, en Palestra del Tribunal Constitucional. Revista mensual de jurisprudencia, Lima, Año 2, N.º 12, diciembre de 2007. Hurtado Reyes, Martín: Tutela jurisdiccional diferenciada, Lima, Palestra, 2006. Marinoni, Luiz Guilherme: “La necesidad de distribuir la carga del tiempo en el proceso”, en Themis, Lima, N.º 43, 2001. Monroy Gálvez, Juan: “La actuación de la sentencia impugnada”, en Revista Peruana de Derecho Procesal, Lima, Tomo V, junio del 2002. Monroy Palacios, Juan José: Bases para la formación de una teoría cautelar, Lima, Comunidad, 2002. Pérez Del Blanco, Gilberto: “La reversibilidad de las prestaciones como presupuesto de la ejecución provisional en el proceso contenciosoadministrativo español”, en RIEDPA. Revista Internacional de Estudios sobre Derecho Procesal y Arbitraje, N.º 1, abril de 2009. Disponible en: http:// www.riedpa.com/COMU/documentos/RIEDPA1095.pdf. Ramos Romeu, Francisco: “¿Es deseable favorecer la ejecución provisional?”, en Latin American and Caribbean Law and Economics Association (ALACDE) Annual Papers, Berkeley Program in Law and Economics, UC Berkeley. Disponible en: http://escholarship.org/uc/item/3rd0h287.

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Jose Miguel Rojas Bernal …………………………….. “¿Reduce realmente la ejecución provisional la interposición de recursos injustificados?”, en Indret. Revista para el análisis del derecho, Barcelona, N.º 385, octubre de 2006. Disponible en: http://www.indret.com/pdf/385_es.pdf. Rodríguez Patrón, Patricia: “La libertad del Tribunal Constitucional Alemán en la configuración de su derecho procesal”, en Revista Española de Derecho Constitucional, Madrid, Año 21, N.º 62, mayo-agosto 2001. Silva Álvarez, Óscar: “La ejecución provisional de las sentencias”, en Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, Valparaíso, N.º XXXI, 2º semestre de 2008. Disponible en: http://www.indret. com/pdf/385_es.pdf. Villa García Vargas, Javier: La actuación de sentencia impugnada en el proceso de amparo, Tesis para optar por el Grado Académico de Magíster en Derecho Constitucional, PUCP, Lima, mayo de 2009.

820082

209

Imagen: Tribunal Constitucional del Perú

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Aproximación a la dimensión subjetiva del Proceso de Inconstitucionalidad (A propósito de La Declaración de Inconstitucionalidad de Normas Derogadas) Por: Roger Rodríguez Santander* 1 SUMARIO: I. Ideas iniciales. II. Invalidez y derogación. III. La validez en el escenario de las tradiciones jurídicas. IV. La función de los hechos en la determinación del contenido de las normas. V. Para concluir.

I. IDEAS INICIALES La reciente expedición de la STC 0005-2007-PI que declara la inconstitucionalidad del artículo 1º de la Ley N.º 28934 —Ley que ampliaba excepcional y temporalmente la vigencia de la actual justicia militar policial—, ha vuelto a situar en el debate académico la posibilidad de que el Tribunal Constitucional (TC) declare la inconstitucionalidad de leyes derogadas. El referido artículo había sido derogado por la Ley N.º 29182 —Ley de organización y funciones del fuero militar policial— antes de la expedición de la aludida sentencia, a pesar de lo cual, el TC emitió un pronunciamiento de mérito, declarando su inconstitucionalidad2. *

Asesor Jurisdiccional del Tribunal Constitucional del Perú.

2

La posibilidad de declarar la inconstitucionalidad de una norma derogada no ha sido siempre aceptada por la jurisprudencia del TC. Por el contrario, existen resoluciones en las que la derogación de la norma ha sido el criterio necesario y suficiente para declarar la sustracción de la materia en el proceso de inconstitucionalidad. Es el caso de la STC 0019-1996-PI, FF. JJ. 1 - 4; STC 0020-1996-PI, F. J. único; STC 00211996-PI, F. J. único; STC 0024-1996-PI, F. J. 2, en relación con la impugnación del Decreto Legislativo N.º 808; RTC 0006-1997-PI, FF. JJ. 1 – 3; STC 0004-1998-PI, FF. JJ. 1 – 3; RTC 0006-1999-PI, FF. JJ. 1 – 2; STC 0015-2001-PI (acumulados), F. J. 3, en relación con la impugnación de los artículos 2º, 3º y 5º del Decreto de Urgencia N.° 055-2001; STC 0010-2002-PI, FF. JJ. 90, 111, 123 y 125, en relación con la impugnación de los artículos 6º del Decreto Ley N.º 25659, 15º de la Ley N.º 26671, y 12º f. y 18º del Decreto Ley N.º 25475, respectivamente; entre otras.

211

Roger Rodríguez Santander El punto neurálgico de la discusión se encuentra en la diferenciación de dos conceptos jurídicos que en más de una ocasión —sea legislativa, jurisprudencial o dogmáticamente— han pretendido ser considerados como intercambiables. Se trata de los conceptos de derogación e inconstitucionalidad de las normas jurídicas. Así por ejemplo, cabe recordar que en una compleja opción para sancionar la inconstitucionalidad de una ley, el artículo 301º de la Constitución de 1979 establecía lo siguiente: «El Tribunal comunica al Presidente del Congreso la sentencia de inconstitucionalidad de normas emanadas del Poder Legislativo. El Congreso por el mérito del fallo aprueba una ley que deroga la norma inconstitucional. Transcurridos cuarenta y cinco días naturales, sin que se haya promulgado la derogatoria, se entiende derogada la norma inconstitucional. El Tribunal ordena publicar la sentencia en el diario oficial». Como se observa, el artículo parece supeditar la sanción de inconstitucionalidad de una norma a su derogación, haciendo prácticamente imperceptible una distinción relevante entre estos dos fenómenos jurídicos. Por su parte, en el ámbito de la dogmática jurídica, por citar un caso emblemático, es conocida y constantemente analizada la relación que establecía el primer Kelsen entre las categorías de derogación y validez. A su juicio, la derogación era la denominación atinente a cómo una norma jurídica «puede eliminar completamente la validez de otra»3. Desde luego, entender en sus cabales alcances una afirmación como ésta, implicaría analizar con detalle el concepto de validez jurídica kelseniano, lo cual no sólo rebasaría los propósitos de este somero análisis, sino que supondría el inicio de una empresa de alcances enciclopédicos. Baste por ello extraer de tal afirmación una conclusión lógica: si para Kelsen la derogación elimina la validez de la una norma, entonces una norma derogada es una norma inválida, estableciéndose una sinonimia entre ambas categorías. Estas líneas tienen por objeto, en primer lugar, defender la tesis de que el TC lleva razón cuando, en el marco de un proceso de inconstitucionalidad, señala que la derogación de la norma que es objeto de control, no conlleva necesariamente la sustracción de la materia. En segundo lugar, utilizando como “pretexto” esta tesis, se buscará brindar algunos argu Un cambio de criterio, aún tímido, se produjo en la STC 0033-2004-PI, F. J. 4, y se consolidó en la STC 0004-2004-PI (acumulados), FF. JJ. 2 - 3; siendo seguido en la STC 0016-2005-PI, FF. JJ. 9 – 15; STC 0019-2005-PI, FF. JJ. 4 – 6; STC 0004-2007-PI, FF. JJ. 2 – 10; y la que justifica estas líneas. 3

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Cfr. Kelsen, H., La teoría pura del Derecho, traducción de R. J. Vernengo, UNAM, México, 1982, p. 68.

La Sentencia Constitucional en el Perú mentos a favor de la existencia de una dimensión subjetiva en el proceso de inconstitucionalidad, en el entendido de que debe ser abandonada la idea de que la aplicabilidad concreta de una norma no tiene nada qué decir en un proceso de naturaleza eminentemente abstracta. II. INVALIDEZ Y DEROGACIÓN Cuando se analizan aisladamente los distintos conceptos jurídicos, el riesgo de ingresar en debates excesivamente complejos es mínimo. Cuando se le consulta al operador del Derecho sobre la caracterización individual de categorías tales como la pertenencia a un sistema, la validez, la aplicabilidad, la eficacia, la vigencia, la nulidad o la derogación de una norma jurídica, generalmente, cabe arribar a respuestas suficientemente satisfactorias. El verdadero problema empieza a suscitarse cuando se busca poner en correlación tales categorías. Es allí cuando comienzan a observarse superposiciones e incluso contradicciones que permiten el surgimiento de dudas y preguntas de singular relevancia para la Teoría del Derecho. Como ha señalado Aguiló, «la auténtica dificultad está en intentar resolver con todas esas pequeñas piezas el “rompecabezas” del Derecho. A veces, uno tiene la impresión de que, se les dé la forma que se les dé, algunas piezas siempre quedarán “bailando”»4. Desde luego, responder a la pregunta de cuándo una norma jurídica es válida (o inválida), no escapa a esta gama de dificultades. Nino advierte que en relación con este concepto, se han podido distinguir hasta seis sentidos: a) validez entendida como su existencia; b) validez entendida como su fuerza obligatoria moral; c) validez de una disposición entendida como la existencia de otra disposición que declara que su aplicación es obligatoria; d) validez de una disposición entendida como el hecho de haber sido sancionada por una autoridad competente; e) validez entendida como su pertenencia a un sistema jurídico; y, f) validez entendida como su eficacia, es decir, como su general observancia o aplicación5. En línea similar, Delgado Pinto considera que el término validez encierra «un significado oscuro porque de acuerdo con el mismo validez designa una propiedad no bien definida de las normas jurídicas, algo que parece involucrar al mismo tiempo su existencia y su obligatoriedad»6, y cabe agregar, a veces también, su aplica4

Cfr. Aguiló, J., Sobre la derogación. Ensayo de dinámica jurídica, 2da. edición, Fontamara, México, 1999, p. 9.

5

Cfr. Nino, C., Introducción al análisis del Derecho, 11va. edición, Ariel, Barcelona, 2003, pp. 132 – 133.

6

Cfr. Delgado Pinto, J., «Sobre la vigencia y la validez de las normas jurídicas», en Doxa, N.º 7, 1990, p. 102, nota 1.

213

Roger Rodríguez Santander bibilidad, su vigencia, su eficacia, etc. Y el asunto puede hacerse aún más complejo cuando no se delimita correctamente el objeto de análisis (no es lo mismo analizar la validez de una norma jurídica que analizar la validez de un ordenamiento jurídico en su conjunto), su ámbito (no es lo mismo analizar la validez jurídica en el ámbito de un proceso de inconstitucionalidad seguido ante un TC de tradición europeo continental que hacerlo en el ámbito de un proceso que dirime un conflicto intersubjetivo de intereses seguido ante el Tribunal Supremo de los Estados Unidos), y el punto de vista del enfoque (no es lo mismo analizar el asunto desde la perspectiva de un participante que analizarlo desde la perspectiva de un observador). El ámbito de análisis en el que se pretende establecer aquí la pertinencia de diferenciar los conceptos de invalidez y derogación de una norma jurídica (no de un ordenamiento en su conjunto), es aquél en que se ha situado el razonamiento del TC, es decir, el de un proceso de inconstitucionalidad. En otras palabras, se pretende advertir lo conveniente que tal diferenciación resulta para la consecución de los fines últimos de los procesos constitucionales7. En cuanto a la perspectiva desde la que se realiza el enfoque, ésta será la de un juez constitucional, es decir, la un participante institucionalizado, que no está condenado a describir el Derecho existente, sino que tiene capacidad para interpretarlo y aplicarlo8. En un proceso de inconstitucionalidad, el análisis de validez de una norma legal supone un juicio de compatibilidad jerárquica tanto formal 7

De conformidad con el artículo I del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional (CPConst.), «[s]on fines esenciales de los procesos constitucionales garantizar la primacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales».

8

Se utiliza aquí la valiosa distinción terminológica entre participante y observador propuesta por R. Alexy. De acuerdo con ella, un participante es «quien en un sistema jurídico participa en una argumentación acerca de lo que en este sistema jurídico está ordenado, prohibido y permitido o autorizado», y un observador es «quien no pregunta cuál es la decisión correcta en un determinado sistema jurídico, sino cómo se decide de hecho en un determinado sistema jurídico» (Cfr. Alexy, R., El concepto y la validez del Derecho, traducción de J. Seña, 2da. edición, Gedisa, Barcelona, 2004, p. 31). Como reconoce el propio Alexy la distinción tiene base en la que antes realizara Hart entre el punto de vista interno y el punto de vista externo del Derecho (Cfr. Hart, H. L. A., El concepto de Derecho, 2da. edición, traducción de G.R. Carrió, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1977, pp. 110 - 113), y resulta de vital importancia, pues, como bien afirma Alexy, sólo con ella «puede comprenderse adecuadamente la normatividad del Derecho, tanto en sus peculiaridades como en su vinculación con la facticidad y con la moralidad» (Cfr. Atienza, M., Entrevista a Robert Alexy, traducción de M. Atienza, en: Doxa, N.º 24, 2001, p. 680).

421142

La Sentencia Constitucional en el Perú como material con las disposiciones constitucionales9. En ese sentido, la inconstitucionalidad de una norma implica su invalidez, determinada, en este caso, por la acción de la Constitución como norma paramétrica. No es de recibo, sin embargo, confundir la inconstitucionalidad de una norma con su nulidad, pues sólo existirá correspondencia entre estos dos supuestos, en los casos en los que la sentencia constitucional tenga efectos retroactivos sobre la capacidad regulativa de la norma impugnada, lo que sólo podría suceder si ella versa sobre materia penal o tributaria (art. 83º CPConst.). En los demás casos, la inconstitucionalidad declarada supone un caso de anulabilidad de la norma. La declaración de inconstitucionalidad de una norma jurídica, en consecuencia, ataca, por irregulares, los efectos de dicha norma (su aplicabilidad). En cambio, la derogación de una norma es una categoría del Derecho en la que no subyace un juicio de reproche jurídico. El propósito de la derogación es la de limitar en el tiempo la capacidad regulativa de una norma jurídica. La derogación expresa del tipo «Queda derogado el artículo x de la ley y», actúa sobre las formulaciones normativas (los textos jurídicos que son objeto de interpretación), limitando en el tiempo su capacidad de actuar como fuente de Derecho. Una derogación de tal tipo no necesariamente implica que muten los sentidos interpretativos atribuibles a las disposiciones del ordenamiento, motivo por el cual no implica necesariamente la incoherencia normativa. La derogación tácita actúa sobre los sentidos interpretativos atribuibles a las formulaciones normativas. Ello significa que cada vez que se produce una derogación tácita, mutan los sentidos interpretativos atribuibles a las disposiciones del ordenamiento como consecuencia de una incoherencia normativa regular, resoluble bajo el criterio de lex posterior utilizado por el intéprete-aplicador del Derecho. A diferencia de ello, la invalidez de una norma, es resultado de una incoherencia normativa resoluble bajo el criterio de lex superior, generándose la nulidad o anulabilidad de los efectos de las norma de menor rango. En tal sentido, mientras la derogación no responde a la necesidad de eliminar la aplicabilidad de una norma, sino a la de reemplazar regularmente dicha aplicación en el tiempo, la invalidez, por el contrario, es una figura que responde a la necesidad de mantener la autoridad de las normas de un concreto ordenamiento jurídico, despojando de aplicabilidad a las normas 9

Tal como ha señalado el TC, «La validez en materia de justicia constitucional (…) es una categoría relacionada con el principio de jerarquía normativa, conforme al cual la norma inferior (v.g. una norma con rango de ley) será válida sólo en la medida en que sea compatible formal y materialmente con la norma superior (v.g. la Constitución)» (Cfr. STC 0004-2004-PI —acumulados—, F. J. 2).

215

Roger Rodríguez Santander irregulares infraordenadas. En palabras de Aguiló: «La derogación es un fenómeno perfectamente regular cuyo fundamento no es otro que el de responder a la exigencia de dejar abierta la posibilidad del cambio dentro del sistema. Dicho en otras palabras, la derogación y el principio lex posterior responden a la exigencia de no dejar al sistema preso de la tradición (…). El principio de lex superior —y todas las formas de nulidad que en él se fundamentan— responde a una exigencia completamente diferente, por no decir opuesta. En virtud del principio de lex superior no se innova el sistema jurídico, sino todo lo contrario, se dan instrumentos para conservarlo. Todas las formas de nulidad responden a la idea de mantener, conservar la autoridad del Derecho»10. De ahí que sea correcto el siguiente criterio del TC: «…la declaración de inconstitucionalidad, a diferencia de la derogación, anula por completo la capacidad regulativa de las normas declaradas inconstitucionales. De ello se concluye que no toda norma vigente es una norma válida, y que no toda norma derogada se encuentra impedida de ser sometida a un juicio de validez pues, aun en ese caso, existen dos supuestos en los que procedería una demanda de inconstitucionalidad: a) cuando la norma continúe desplegando sus efectos, y, b) cuando, a pesar de no continuar surtiendo efectos, la sentencia de inconstitucionalidad puede alcanzar a los efectos que la norma cumplió en el pasado, esto es, si hubiese versado sobre materia penal o tributaria»11. Es por ello que, a diferencia de lo que sucedía con el artículo 301º de la Constitución de 1979, resulta bastante más adecuada la redacción del artículo 204º de la Constitución de 1993, en el extremo en que señala que «[l]a sentencia del Tribunal que declara la inconstitucionalidad de una norma se publica en el diario oficial. Al día siguiente de la publicación, dicha norma queda sin efecto» (cursiva agregada), pues, según quedó expuesto, lo que 10

Cfr. Aguiló, J., Sobre la derogación. Ensayo de dinámica jurídica, ob. cit. p. 97.

11

Cfr. STC 0004-2004-PI —acumulados—, F. J. 2. Debe tenerse en cuenta que aquí el TC utiliza el concepto de vigencia de una norma en el sentido de su pertenencia a un ordenamiento jurídico, y no en el sentido de su eficacia. En esa medida, esta afirmación del TC es plenamente compatible con la siguiente posición de Guastini: «Incluso las normas inválidas pertenecen al sistema. Por consiguiente, no es la validez sino algo menos que ella (grosso modo, la efectiva promulgación por parte de un órgano prima facie competente) lo que constituye condición suficiente de la pertenencia» (Cfr. Guastini, R., «Cinco observaciones sobre validez y derogación», en Discusiones, N.° 2, 2001, p. 60). Esta aclaración es pertinente, puesto que la mayoría de autores utilizan el concepto de vigencia como sinónimo de eficacia y no de pertenencia (por sólo citar un caso, ello ocurre en diversos pasajes del libro de J. Raz, Sobre el Derecho y la justicia, 3ra. edición, Eudeba, Buenos Aires, 2005).

621162

La Sentencia Constitucional en el Perú corresponde determinar para concluir si subsiste o no objeto de pronunciamiento en un proceso de inconstitucionalidad, no es si la norma se encuentra o no derogada, sino si continúa o no surtiendo efectos (si es aún aplicable). Sólo en el supuesto de que tales efectos ya no se verifiquen (de que la norma ya no sea aplicable a ningún supuesto de hecho) o de que no pueda nulificarse sus efectos retroactivamente, cabe concluir que en el proceso de inconstitucionalidad se ha suscitado la sustracción de la materia. Por lo demás, esta forma de abordar el asunto ya había sido planteada por el propio Kelsen: «Parece obvio que el tribunal constitucional sólo puede conocer las normas todavía en vigor al momento en que dicta su resolución. ¿Por qué anular una norma que ha dejado de estar en vigor? Observando con atención esta cuestión se advierte, sin embargo, que es posible aplicar el control de constitucionalidad a normas ya abrogadas. En efecto, si una norma general (...) abroga otra norma general sin efecto retroactivo, las autoridades deberán continuar aplicando la norma abrogada para todos los hechos realizados mientras se encontraba aún en vigor. Si se quiere evitar esta aplicación en razón de la inconstitucionalidad de la norma abrogada (...), es necesario que esta inconstitucionalidad se establezca de manera auténtica y que le sea retirado a la norma el resto de vigor que conservaba»12. Lo que en todo caso parece no haber advertido el creador de la teoría pura del Derecho, es que este modo de abordar el asunto, no resulta del todo compatible con la tesis, por él defendida, de que la derogación es un modo de eliminar la validez de las normas. No deja de resultar paradójico, sin embargo, que un proceso que clásicamente ha sido caracterizado como objetivo y abstracto, deba situar su punto de análisis en la aplicabilidad concreta de una norma para verificar si existe mérito para un pronunciamiento de fondo. Podría decirse que aquí se flexibiliza en cierto modo la referida abstracción. Esto resulta conveniente para aminorar los problemas que debe afrontar un proceso que por no encargarse de la dilucidación de hechos, usualmente debe analizar las normas con cierto margen de desinformación y, consecuentemente, sin poder formarse plena convicción sobre los alcances de su contenido normativo ni, por derivación, sobre sus supuestos de aplicabilidad. La razón de ello es sencilla de advertir si se tiene en cuenta que el análisis de los hechos también contribuye en la delimitación del contenido de las normas jurídicas. A continuación se realizará una breve alusión al distinto modo de en12

11 Cfr. Kelsen, H., La garantía jurisdiccional de la Constitución (la justicia constitucional), traducción de R. Tamayo y Salmorán, UNAM, México D. F., 2001, p. 70.

217

Roger Rodríguez Santander tender la validez de una norma jurídica en el marco de la jurisdicción constitucional abstracta (clásicamente de tradición europeo continental) y en el marco de la jurisdicción constitucional concreta (clásicamente de tradición anglosajona). Cabe advertir que se situará cada enfoque bajo una visión ortodoxa, lo que no impide reconocer que en la actualidad ambas perspectivas han alcanzado una variada gama de puntos de encuentro. Luego se analizará más concretamente cuál es la función que los hechos cumplen en la determinación del contenido de las normas. III. LA VALIDEZ EN EL ESCENARIO DE LAS TRADICIONES JURÍDICAS Es inevitable advertir que en la comprensión europeo continental de validez y en su desarraigo a los casos concretos o a la proyección subjetiva de las normas, hay un cierto apego a la logicidad que se considera debe caracterizar al fenómeno jurídico. La propia estructuración de órganos ad hoc para juzgar la validez de las leyes así parece indicarlo. Aunque indubitablemente una de las razones por las que Kelsen opta por concentrar el control de la constitucionalidad de las leyes en un órgano especial y no difuminarlo en el Poder Judicial, reside en el temor por la inseguridad jurídica que puede generar un modelo de control concreto en un sistema ajeno a la cultura del precedente13, la otra razón de tal decisión parece ser la confianza en un juicio lógico de compatibilidad de normas, llevado a cabo por un órgano que, de un lado, sea incompetente para valorar las motivaciones políticas del legislador en la promulgación normativa, y de otro, se encuentre desafecto a las valoraciones morales que inevitablemente surgen al conocer hechos específicos. Tal como ha referido Prieto, Kelsen propugna la creación de «un juez cuya tarea exclusiva y excluyente consistiría en verificar un juicio de compatibilidad lógica entre dos productos normativos acabados, sin quedar empeñado por ningún género de consideración fáctica que irremediablemente produce la contemplación de un concreto supuesto de hecho». En tal sentido, «el empeño por excluir cualquier ponderación de intereses o circunstancias de hecho se justifica por el deseo de hacer del control de constitucionalidad un juicio sobre la validez de las normas, no sobre su justicia o idoneidad para la satisfacción 13

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«Las imperfecciones y la insuficiencia de una anulación limitada al caso concreto son evidentes. Sobretodo la falta de unidad de las soluciones y la inseguridad que desagradablemente se hacen sentir cuando un tribunal se abstiene de aplicar un reglamento, o incluso, una ley por irregulares, mientras que otro tribunal hace lo contrario (...). La centralización del poder para examinar la regularidad de las normas generales, se justifica ciertamente en todos los aspectos (...).» (Cfr. Kelsen, H., La garantía jurisdiccional de la Constitución (La justicia constitucional), ob. cit., pp. 43 - 44).

La Sentencia Constitucional en el Perú de ciertos fines o ideales»14. Kelsen fue un extraordinario teórico de la formal sistemática normativa, pero lamentablemente no fue un tenaz teórico sobre su contenido, y por ende, tampoco sobre su interpretación. En cierto modo, la pureza de su teoría no sólo era dependiente de la separación metodológica entre Derecho y moral, en base a la cual cualquier contenido podía ser Derecho15, sino también de que el Derecho sea lo más determinado posible desde un punto material y de que no contenga más materialidad que la estrictamente necesaria16. Para Kelsen, dada su fuerte indeterminación, la realización jurídica de los principios «no tiene y no puede tener, en el proceso de creación de [D]erecho (…), el carácter de una aplicación del [D]erecho en sentido técnico», puesto que, desde su perspectiva, «no recubren nada más que ideología política corriente»17, que concedería a su intérprete la capacidad de significarla de cualquier manera. De ahí que reclamara que conceptos tales como los de justicia, equidad, libertad, igualdad o moralidad, quedaran al margen de las constituciones, pues temía que la jurisdicción constitucional dispusiera de un poder insoportable al utilizarlos como parámetro para enjuiciar las leyes de un Parlamento democrático18. Lo curioso es que Kelsen no considera que el mismo peligro derive de 14

Cfr. Prieto, L., Interpretación jurídica y creación judicial del Derecho, Palestra/Temis, Lima/ Bogotá, 2005, pp. 157 y 158, respectivamente.

15

Más claramente Kelsen señalará: «Una norma jurídica no vale por tener un contenido determinado; es decir, no vale porque su contenido pueda inferirse, mediante un argumento deductivo lógico, de una norma fundante básica presupuesta, sino por haber sido producida de determinada manera, y, en última instancia, por haber sido producida de la manera determinada por una norma fundante básica presupuesta. Por ello, y sólo por ello, pertenece la norma al orden jurídico, cuyas normas han sido producidas conforme a esa norma fundante básica. De ahí que cualquier contenido que sea, puede ser [D]erecho» (Cfr. Kelsen, H., Teoría pura del Derecho, traducción de R. J. Vernengo, Universidad Nacional Autónoma de México, México D.F., 1982, p. 205).

16

Este es un elemento que invita a pensar en las manifestaciones teóricas y no sólo metodológicas del positivismo kelseniano. Pensando en Kelsen (y en otros de similar escuela), Prieto afirma: «El positivismo consideró que allí donde finalizaba la determinación del Derecho y aparecían los márgenes de indeterminación sencillamente se alzaba el vacío jurídico y la subjetividad de los operadores jurídicos» (Cfr. Prieto, L., «Tribunal Constitucional y positivismo jurídico», en: Doxa, N.º 23, 2000, p. 194).

17

Cfr. Kelsen, H., La garantía jurisdiccional de la Constitución (La justicia constitucional), ob. cit., p. 79.

18

Cfr. Kelsen, H., La garantía jurisdiccional de la Constitución (La justicia constitucional), ob. cit., pp. 77 - 82.

219

Roger Rodríguez Santander la previsión en las constituciones de específicos derechos fundamentales. Ello se advierte cuando afirma que en caso de inclusión de los aludidos principios, «el límite entre estas disposiciones y las disposiciones tradicionales sobre el contenido de las leyes que se encuentran en las declaraciones sobre derechos individuales, se borrará fácilmente»19. Es evidente que el pensador austriaco no se detuvo lo suficiente en la exploración interpretativa de los derechos fundamentales, pues de haberlo hecho hubiese llegado a la actual pacífica conclusión de que su grado de indeterminación es también sumamente alto. Y probablemente, en dicho supuesto, para guardar coherencia con su doctrina, no hubiese tenido más remedio que reclamar también la no inclusión de los derechos fundamentales en las constituciones. Aunque no es seguro que hubiese llegado tan lejos. Si bien la posición kelseniana en torno a la exclusión de las disposiciones principiales de las constituciones o, en todo caso, del marco paramétrico de los tribunales constitucionales, no tuvo éxito20, la abstracción del juicio de validez propuesto, sí la tuvo. Durante muchos años, los tribunales constitucionales han tenido como competencia fundamental, el conocimiento del denominado proceso de inconstitucionalidad, en el que se enjuicia la validez constitucional de las leyes, con prescindencia de todo análisis de carácter fáctico. Esta perspectiva de la validez, es propia de una visión clásica europeo continental, en la que la validez normativa puede ser estudiada con prescindencia de su aplicabilidad, es decir, con prescindencia de su real incidencia en el ámbito subjetivo del individuo. Bajo la perspectiva anglosajona, en cambio, no existe pues posibilidad de escindir la validez e invalidez de las disposiciones, de su respectiva aplicabilidad o inaplicabilidad. Evidentemente, esta correspondencia responde a un concepto de Derecho esencialmente distinto al que se maneja en la tradición romano germánica. Ahumada Ruiz lo ha expresado de manera singularmente lúcida: «Cuando el [D]erecho se concibe como un sistema de normas cerrado y autorregulado, el papel del legislador en su edificación y de los teóricos de [D]erecho en su racionalización es central. Por el contrario, concebido como una herramienta, un instrumento para resolver conflictos de intereses, tanto más perfecto cuanto mejor se adapta a esa finalidad práctica, el [D] erecho no se entiende desconectado de la realidad sobre la que actúa, 19

Cfr. Kelsen, H., La garantía jurisdiccional de la Constitución (La justicia constitucional), ob. cit., pp. 80 – 81.

20

El manifiesto desatino de la propuesta terminó de hacerse evidente después de los execrables hechos que tuvieron lugar durante la segunda guerra mundial.

022202

La Sentencia Constitucional en el Perú sobre la que pretende influir y que permanentemente lo pone a prueba. El laboratorio del [D]erecho entonces está en los tribunales: el [D] erecho se pone a prueba se desarrolla y se transforma a impulso de concretos conflictos reales que reclaman solución. La obsesión por la certeza del [D]erecho y el afán de sistematización, tan evidentes en la construcción del civil law, son perfectamente comparables a la obsesión por la eficacia y la permanente preocupación por adecuar el [D] erecho a la cambiante realidad social [bridying the gap between law and society] característico de los sistemas de common law»21. De ahí que mientras en los sistemas de civil law el problema de la validez jurídica se enfoca en términos objetivos, absolutos y generales (la disposición debe o no debe de existir), en los de common law, se hace en términos subjetivos, relativos e individuales (la disposición debe o no debe ser aplicada). En otras palabras, mientras en los países de civil law la frontera entre las leyes válidas y las que no lo son busca establecerse de una manera inequívoca, el asunto es distinto en los países de common law, puesto que en estos ámbitos se asume que aquélla «es una frontera dinámica, continuamente sujeta a matizaciones y cuya racionalidad hace difícil recurrir a categorías que como la invalidez, nulidad, ineficacia, etc., sólo tienen sentido pleno cuando se predican de enunciados normativos abstractos»22. Una importante ventaja del entendimiento del Derecho de estilo anglosajón, frente a una ortodoxa visión europeo continental, se hace evidente cuando se tienen en cuenta el rol que desempeñan los hechos en la determinación del contenido de las normas jurídicas. IV. LA FUNCIÓN DE LOS HECHOS EN LA DETERMINACIÓN DEL CONTENIDO DE LAS NORMAS Muchas veces es sólo a la luz de un caso concreto que es posible advertir la existencia de una excepción a la aplicación de una norma (excepción que hasta entonces se mantenía implícita). Ello implica aceptar que en cier21

20 Cfr. Ahumada, M. A., «Stare decisis y creación judicial del Derecho (Constitucional)», en: REDC, Año 23, N.º 67, Enero – Abril 2003, p. 353. En sentido similar, Rubio Llorente ha señalado que para el common law, el Derecho «no es tanto un sistema cerrado de normas abstractas que sirven para orientar la conducta de los ciudadanos, y que el juez debe integrar e interpretar para dar solución al litigio, como un conjunto abierto de reglas concretas que dan directamente la solución a litigios definidos» (Cfr. Rubio Llorente, F., «La jurisdicción constitucional como forma de creación de Derecho», en: REDC, Año 8, N.º 22, Enero – Abril 1988, p. 14).

22

Cfr. Rubio Llorente, F., «La jurisdicción constitucional como forma de creación de Derecho», en: Revista Española de Derecho Constitucional, Año 8, N.º 22, Enero – Abril 1988, p. 19.

221

Roger Rodríguez Santander tos casos el contenido de las normas sólo termina de manifestarse cuando son puestas en confrontación con hechos concretos. En efecto, la determinación del contenido normativo de las disposiciones no es unidireccional, sino bidireccional, pues los hechos también contribuyen a formularlo. El contenido normativo del Derecho se alimenta de distintos elementos que van siendo recogidos en el camino que se proyecta de las disposiciones a los hechos, pero también por la vía, a veces más iluminada, que parte de los hechos y se proyecta hacia las disposiciones. Es decir, en la búsqueda del componente normativo definitivo del Derecho, disposiciones y hechos están en una relación de condicionamiento mutuo, bidireccional. El estudio de las disposiciones jurídicas que prescinde del análisis de su relación con los hechos, peca de una desafortunada abstracción, pues no sólo desatiende que «[l]as situaciones de hecho particulares no nos aguardan ya separadas las unas de las otras y rotuladas como ejemplos de la regla general cuya aplicación está en cuestión»23, sino también que la determinación del contenido normativo del Derecho encuentra parte de su delimitación interpretativa en el análisis de los hechos, y no en el simple campo etéreo de sus disposiciones. En tal sentido, aunque refiriéndose específicamente a la interpretación constitucional, Müller y Hesse llevan razón cuando afirman, respectivamente, que «[l]a relación entre realidad y Derecho no puede ser comprendida suficientemente ni en su universalidad jurídico-filosófica, ni basándose exclusivamente en los detalles de la metodología práctica para el tratamiento de cada caso. Antes bien, es preciso unir hermenéuticamente ambos puntos de vista»24, y que «“entender’ y con ello concretizar [la norma constitucional] sólo es posible desde un caso concreto. No existe interpretación constitucional independiente de los problemas concretos»25. En tal sentido, realidad y ordenamiento no pueden ser analizados 23

Cfr. Hart, H. L. A., El concepto de Derecho, ob. cit. p. 157.

24

Cfr. Müller, F., «Tesis acerca de la estructura de las normas jurídicas», traducción de L. Villacorta, en: REDC, Año 9, N.º 27, Septiembre – Diciembre 1989, p. 112. Y luego agrega: «Las normas constitucionales no aparecen en la práctica como juicios hipotéticos logificados, como órdenes idénticas a su tenor literal, sino como regulaciones que, además de los recursos metodológicos tradicionales, necesitan de numerosos elementos interpretativos procedentes de la realidad social normada, que no pueden extraerse mediante las reglas clásicas de la interpretación ni del precepto y de su génesis, ni del contexto sistemático de su significado» (p. 114).

25

Cfr. Hesse, K., Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepubik Deutschland, 20ma. edición, C. F. Müller, Heidelberg, 1995, p. 27.

22222

La Sentencia Constitucional en el Perú como dos compartimentos estancos26. Se trata, en todo caso, de dos ámbitos que sólo guardan entre sí una independencia relativa: una realidad que analizada detenidamente puede permitir ubicar propiedades determinantes en el contenido de las normas, pero que, a su vez, no puede actuar más allá de lo que las normas razonablemente permiten. A su modo, Zagrebelsky ha puesto en evidencia también esta virtualidad de la interpretación jurídica en la que el Derecho y la realidad se ponen en contacto en el marco de una ciencia jurídica necesariamente práctica. Refiere el autor italiano que «[l]a realidad, al ponerse en contacto con el principio, se vivifica, por así decirlo, y adquiere valor. En lugar de presentarse como materia inerte, objeto meramente pasivo de la aplicación de reglas, caso concreto a encuadrar en el supuesto de hecho normativo previsto en la regla —como razona el positivismo jurídico—, la realidad iluminada por los principios aparece revestida de cualidades jurídicas propias. El valor se incorpora al hecho e impone la adopción de “tomas de posición” jurídica conformes con él (al legislador, a la jurisprudencia, a la administración, a los particulares y, en general, a los intérpretes del derecho). El “ser” iluminado por el principio aún no contiene en sí el “deber ser”, la regla, pero sí indica al menos la dirección en la que debería colocarse la regla para no contravenir el valor contenido en el principio»27. En definitiva, quien crea que la interpretación jurídica guarda siempre una dirección en pendiente, y se proyecta de la interpretación abstracta de las normas hacia la realidad concreta, confía en exceso en la logicidad de las normas, en particular, y del Derecho, en general. Pero, asimismo, quien defienda que tal interpretación tiene una dirección en gradiente y se configura sólo en la realidad concreta para dar contenido 26

Tal como señala Engisch, hay un «ir y venir de la mirada judicial» desde las normas a los hechos y desde los hechos a las normas (Cfr. Engisch, K., Logische Studien zur Gesetzesanwendung, 2da. edición, Heildelberg, 1960, p. 15. Citado por K. Larenz, Metodología de la Ciencia del Derecho, 2da. edición, Ariel, Barcelona, 1980, p. 275), lo que constituye una manifestación del «círculo hermenéutico» (Cfr. Ibídem).

27

Cfr. Zagrebelsky, G., El Derecho dúctil, traducción de M. Gascón, 6ta. edición, Trotta, Madrid, 2005.p. 118. Esta reflexión de Zagrebelsky invita a realizar una atingencia. Es cierto que de acuerdo a ella lo fáctico en cierto modo parece alcanzar una autonomía normativa no condicionada por el ordenamiento positivo. No obstante, esta apariencia se desvanece cuando más adelante el autor puntualiza que en los ordenamientos jurídicos basados en principios, el paso del «ser» al «deber ser», «no depende de un valor reconocido a priori, como sucede para la doctrina del derecho natural, sino de normas de derecho positivo» (p. 119). Y el asunto termina de aclararse (y termina además de establecerse la relación con la interpretación bidireccional aquí planteada) cuando refiere que «[n]o se trata en lo absoluto de asignar a lo “fáctico” una prioridad sobre lo “normativo”, sino de mantener una concepción del derecho que permita que estos dos momentos no sean irrelevantes el uno para el otro, como, por el contrario, sucede en el positivismo» (p. 122).

223

Roger Rodríguez Santander a las normas, afecta el sentido mismo de la prescriptividad del Derecho, haciendo de éste pura sociología. En esa medida, puede concluirse que un juicio sobre la validez de una norma en el que no se toman en cuenta los hechos, es necesariamente un juicio incompleto, parcialmente desinformado, y, por derivación, probablemente erróneo. En ese sentido, nuevamente es correcta la siguiente apreciación de Zagrebelsky: «el “derecho viviente”, o sea, el derecho que efectivamente rige, no es el que está escrito en los textos, sino el que resulta del impacto entre la norma en abstracto y sus condiciones reales de funcionamiento. La jurisprudencia que se cierra al conocimiento de esta valoración más amplia de las normas, valoración que indubitablemente abre el camino a una visión de sociología jurídica, se condena a la amputación de una parte importante de la función de garantía del derecho en un ordenamiento determinado por principios»28. Esto parecería denunciar un cierto artificialismo en la separación que pretende realizarse entre hechos y Derecho en el proceso de inconstitucionalidad, que ha llevado a que se presenten ciertas distorsiones en su procedimiento o se reconozcan ciertas limitaciones en sus resultados. Así por ejemplo, es recordado el caso en el que el TC español se negó a brindar audiencia a unas personas en el desarrollo de una cuestión de inconstitucionalidad, argumentando que tratándose de un simple análisis objetivo de compatibilidad entre dos fuentes del Derecho, en el que no se ventilan derechos subjetivos, la solicitud de audiencia no tenía lugar. Resulta, sin embargo, que se trataba de una ley expropiatoria, y a quienes se negaba audiencia era a representantes del grupo económico expropiado29. Por otra parte, cuando se solicito al TC peruano que declarase la inconstitucionalidad de la ley que regulaba el impuesto a las transacciones financieras (ITF), por resultar supuestamente confiscatorio, el referido Tribunal debió reconocer que no tenía posibilidad de llevar a cabo un pleno juicio de validez sobre la ley, debido a que, si bien en el plano abstracto consideraba constitucionales tanto la base imponible, la materia imponible, como la alícuota fijadas en la norma, no podía descartarse que aún así la ley generara un efecto confiscatorio en determinadas personas, en atención a su reducida capacidad económica, aspecto que, desde luego, no podía ser analizado 28

Cfr. Zagrebelsky, G., El Derecho dúctil, ob. cit., p. 122.

29

Cfr. Autos del TC español 181/1986, F. J. 3; 46/1987, F. J. 2. Como se sabe, con posterioridad, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), consideró este razonamiento contrario al derecho fundamental al proceso equitativo y a la igualdad procesal, reconocido en el artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (Cfr. Caso Ruíz Mateos vs. España. Sentencia del 23 de junio de 1993).

422242

La Sentencia Constitucional en el Perú en un proceso de inconstitucionalidad. Siendo ello así, a pesar de que la demanda fue desestimada en este aspecto, el Tribunal se vio obligado a precisar en el fallo que «los jueces ordinarios mant[enían] expedita la facultad de inaplicar el ITF en los casos específicos que puedan ser sometidos a su conocimiento, si fuera acreditado el efecto confiscatorio del impuesto a la luz de la capacidad económica de los sujetos afectados»30. ¿Significaba esto que la ley era válida, pero eventualmente inaplicable? ¿Cómo puede comprenderse que una disposición pueda resultar inaplicada, a pesar de haberse rechazado una demanda de inconstitucionalidad en su contra? ¿No es cierto acaso que los jueces ordinarios están obligados a aplicar una ley que ha superado el juicio de validez realizado por el Tribunal Constitucional?31. Son éstas las paradojas y perplejidades que se presentan merced a la existencia de procesos en los que la validez de las normas debe ser apreciada al margen de la consideración de litigios concretos. En consecuencia, existen motivos para que una perspectiva extremadamente abstracta del proceso de inconstitucionalidad se encuentre cuestionada. En ese sentido, Zagrebelsky refiere, por ejemplo, que «toda concepción de la Constitución trae consigo una concepción del procedimiento, como toda concepción del procedimiento trae consigo una concepción de Constitución, [pues] no existe un prius ni un posterius, sino una implicación recíproca»; en consecuencia, las dos vocaciones del proceso constitucional (subjetiva y objetiva), son «mezclas que se hacen necesarias todas las veces en que la tutela primaria de uno de los dos intereses (subjetivo y objetivo) comporte el abandono o la violación del otro»32. Y es por ello correcto que el TC, en la misma línea, haya asumido el siguiente criterio: «…a la dimensión objetiva de los procesos de inconstitucionalidad acompaña una subjetiva. Y es que no puede olvidarse que aunque el control concentrado de las normas tiene una finalidad inmediata, que es defender la supremacía normativa de la Constitución, depurando el ordenamiento de aquellas disposiciones que la contravengan, tiene, como fin mediato, impedir su aplicación, es decir, impedir que éstas puedan generar afectaciones concretas (subjetivas) a los derechos fundamentales de 30

Cfr. STC 0004-2004-PI (acumulados), punto 2 de la parte resolutiva.

31

Por lo demás, esto tiene reconocimiento expreso en el ordenamiento jurídico peruano: «Los Jueces no pueden dejar de aplicar una norma cuya constitucionalidad haya sido confirmada en un proceso de inconstitucionalidad» (Artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional —Ley N.º 28237—).

32

Cfr. Zagrebelsky, G., «¿Derecho Procesal Constitucional?», en: Revista Peruana de Derecho Procesal, N.º IV, Diciembre 2001, pp. 402 y 404, respectivamente).

225

Roger Rodríguez Santander los individuos. Pudiendo, incluso, en determinados casos, declarar la nulidad de aplicaciones pasadas»33. V. PARA CONCLUIR Todo lo expuesto, desde luego, no supone defender la tesis de que el proceso de inconstitucionalidad debe encontrarse orientado, por antonomasia, a declarar la inconstitucionalidad de actos no normativos, como podría suceder en un proceso de amparo o de hábeas corpus. No es ése su objeto. Se ha tratado tan sólo de brindar algunas ideas preliminares orientadas a demostrar que no es de recibo que en el marco de un Estado Constitucional se considere todavía que un proceso de la relevancia del proceso de inconstitucionalidad deba desenvolverse únicamente en el plano etéreo del ordenamiento, con absoluta prescindencia del análisis de la realidad concreta. Una consecuencia de ello es abandonar la idea de que el juicio de validez desenvuelto en tales procesos es sólo un juicio de pertenencia (la norma debe o no seguir perteneciendo al orden jurídico), para reconocer que sobretodo se trata de un juicio de aplicabilidad (la norma debe o no seguir siendo aplicable). Si ello es así, no hay espacio para abrigar el mito conforme al cual la dilucidación de un proceso de inconstitucionalidad obliga al juez constitucional a dirigir la mirada a las alturas del ordenamiento, para reconocer que es preciso también situarla en los efectos concretos que actual o potencialmente despliega la norma sometida a juicio.

33

622262

Cfr. STC 0020-2005-PI / 0021-2005-PI (acumulados), F. J. 18. Cuando el TC alude a la posibilidad de que en un proceso de inconstitucionalidad se declare la nulidad de aplicaciones pasadas, hace referencia al artículo 83º del CPConst. en cuanto permite revivir procesos fenecidos con violación de los derechos fundamentales de las personas en materias que versen sobre materia penal o tributaria, lo que, bien entendido, puede conllevar a que en determinados casos excepcionales, en el marco de un proceso de inconstitucionalidad, pueda declararse la nulidad de sentencias emitidas al amparo de normas legales inconstitucionales.

Los Efectos Temporales de las Sentencias de Inconstitucionalidad Por: Javier Adrián Coripuna*1 SUMARIO:

Introducción.I. La eficacia temporal de las sentencias de inconstitucionalidad en Alemania, Austria, Italia y España. II. La eficacia temporal de las sentencias de inconstitucionalidad en el Perú. III. La relación entre Tribunal Constitucional y Legislador. La vacatio sententiae y el problema de la efectividad de la exhortación librada al Legislador. IV. La relación entre Tribunal Constitucional y Poder Judicial. La aplicabilidad en un caso concreto de una ley cuya declaratoria de inconstitucionalidad ha sido diferida. V. Conclusiones.



INTRODUCCIÓN

Uno de los problemas que afrontan hoy los Tribunales Constitucionales es sin duda, el determinar los efectos temporales de sus sentencias, básicamente de aquellas expedidas en los procesos de control de constitucionalidad de las leyes. El problema no consiste sólo en la dificultosa tarea de establecer adecuadamente el momento a partir del cual debe empezar a surtir efectos la inconstitucionalidad declarada, sino, como trasfondo de ésta, la no menos compleja tarea de ponderar entre la búsqueda de un efectivo control constitucional de las leyes y la protección de otros bienes o derechos constitucionales que se podrían ver afectados por la declaratoria de inconstitucionalidad. Tal problema también pone en evidencia la siempre difícil relación entre Tribunal Constitucional y Parlamento, así como, en menor medida, la del Tribunal Constitucional y Poder Judicial. Ello debido a que como consecuencia de los efectos temporales establecidos en las sentencias de *



Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Lima, del Centro de Educación Continua de la PUCP y de la Academia de la Magistratura. Asesor Jurisdiccional del Tribunal Constitucional.

227

Javier Adrián Coripuna inconstitucionalidad, en determinados casos se exigirá la participación de tales órganos (ya sea en la expedición de leyes o en la aplicación de leyes cuyos efectos de inconstitucionalidad han sido diferidos, respectivamente), situación que no siempre va a ser de fácil aceptación. En el primer caso, por ejemplo, es el Parlamento el órgano encargado de respetar determinados principios y criterios establecidos en la sentencias del Tribunal Constitucional, al expedir una nueva ley –alternativa a aquella declarada inconstitucional–, a lo que no siempre sucede siempre accede amparándose en su denominada “soberanía parlamentaria”. En el segundo caso, por ejemplo, es el Poder Judicial, el órgano encargado mediante los procesos ordinarios de interpretar la aplicabilidad de una ley que si bien ha sido declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional aún continúa vigente debido a una vacatio sententiae establecida por este último órgano. Son estos y otros problemas vinculados al tema general los que pretendemos examinar en esta oportunidad; para ello verificaremos brevemente el tratamiento normativo dado a los efectos temporales de las sentencias en diferentes ordenamientos jurídicos (Alemania, Austria, Italia y España), de modo tal que podamos apreciar una perspectiva comparada sobre la forma de cómo otros ordenamientos jurídicos han buscado solucionar algunos de los problemas planteados. En tal sentido, en un primer apartado, tocaremos brevemente el tratamiento dado a este tema en los precitados ordenamientos jurídicos para luego, en un segundo apartado, verificar la regulación establecida en el sistema jurídico peruano. Un tercer apartado, vinculado a los efectos temporales de la sentencia de inconstitucionalidad sobre el legislador. Un cuarto apartado, examinará los efectos temporales de la sentencia de inconstitucionalidad sobre los jueces ordinarios. Y finalmente, en el quinto apartado esbozaremos algunas conclusiones a las que arribamos luego de este estudio. I.

LA EFICACIA TEMPORAL DE LAS SENTENCIAS DE INCONSTITUCIONALIDAD EN ALEMANIA, AUSTRIA, ITALIA Y ESPAÑA

1.1. Alemania Conforme lo establece el artículo 31 de la Ley del Tribunal Constitucional Federal (LTCF), “Las decisiones del Tribunal Constitucional Federal vinculan a los órganos constitucionales de la federación y de los Lander, así como a todos los órganos judiciales y administrativos”. Asimismo, el artículo 78° de la misma ley establece que “Si el Tribunal Constitucional 822282

La Sentencia Constitucional en el Perú Federal llega al convencimiento de que el derecho federal es incompatible con la Ley Fundamental o el derecho de un Land es incompatible con la Ley Fundamental o con otras normas de la Federación, declara nula la ley. Si posteriores disposiciones de la misma ley son, por los mismos motivos, incompatibles con la Ley Fundamental o con otras normas de la Federación, el Tribunal Constitucional Federal (TCF) puede igualmente declararlas nulas”. En cuanto a las sentencias que declaran la nulidad de una norma o que ésta es incompatible con la Norma Fundamental, cabe precisar que conforme al mencionado artículo 31° la vinculatoriedad de las sentencias del Tribunal Constitucional Federal conlleva una prohibición de reiteración por parte del Legislador. En efecto, el Legislador “no puede volver a aprobar una norma declarada inconstitucional, ni puede repetir el error constitucional cometido”2. La declaración de nulidad contenida en el referido artículo 78° implica que la disposición considerada como inconstitucional resulta inválida desde el momento de su creación, por lo que debe entenderse que nunca existió.3 “La nulidad se retrotrae, pues, al momento de creación de la norma y, por ello, se define como nulidad ex tunc”4. Ahora bien, teniendo en cuenta que la nulidad de una ley va a originar graves efectos sobre la seguridad jurídica, el artículo 79.2 de la LTCF se encarga de limitar los efectos de la norma inconstitucional. Por tanto, en los casos de sentencias penales firmes basadas en una norma declarada inconstitucional, es posible reabrir el proceso y, en los demás casos, las decisiones firmes se mantienen, aunque no puedan ser ejecutadas.5 De otro lado, cabe precisar que cuando el TCF no declara la nulidad de la disposición que ha sido objeto de control, puede expedir una “declaración de incompatiblidad sin nulidad”. Este tipo de decisiones se justifica cuando a pesar de haberse identificado que la disposición controlada es contraria a la Constitución, no se declara la nulidad para evitar una situación jurídica insoportable. Conforme sostiene el Tribunal “la declaración de incompatibilidad se aplica cuando ´la inconstitucionalidad no es claramente circunscribible a una parte de la norma o cuando el legislador tiene 2

WEBER, Albrecht. “Alemania”. En: AJA, Eliseo. Las tensiones entre el Tribunal Constitucional y el Legislador en la Europa actual. Ariel, 1998. p.93.

3

La declaración de nulidad de la ley, atendiendo al principio general de que la ley, al no existir, no ha derogado el derecho anterior, tiene como consecuencia la reviviscencia del derecho derogado por la ley.

4

WEBER, Albrecht. Op.cit. p. 75.

5

Idem. p.75.

229

Javier Adrián Coripuna diversas posibilidades de remover la situación de inconstitucionalidad` (BVerfGE 90, 263, 276). Esto sucede principalmente cuando la limitación en vía legislativa de un derecho de libertad es en conjunto admisible pero en particulares condiciones contrasta con el principio de proporcionalidad y en estos límites es inconstitucional”.6 En general, la declaración de incompatibilidad no elimina la norma inconstitucional del ordenamiento y por tanto, formalmente, la norma continúa existiendo (BverfGE, 72, 9 (18)). Sin embargo, es importante mencionar que la ley cuestionada, hasta que surta efectos la declaración de inconstitucionalidad, no es aplicable. Los órganos judiciales no pueden decidir como si la ley existiese y deben suspender el juicio a la espera de una nueva ley que discipline la materia. Si el tiempo de espera es demasiado largo entonces el juez, basándose en la Constitución (de donde obtiene directamente las premisas de la decisión), debe resolver la cuestión.7 Lo expuesto en el parágrafo precedente, en cuanto a los efectos de la inaplicabilidad de la ley y la autorización excepcional para que el juez decida el caso, requiere de una mayor explicación. Precisamente, deben examinarse, entre otras, las consecuencias jurídicas de la declaración de incompatibilidad respecto de operadores jurídicos tales como los tribunales y los órganos de la administración.8 Para ello se parte de la constatación que entre el momento del pronunciamiento del Tribunal Constitucional Federal y la reforma de la ley por parte del legislador transcurre un periodo transitorio durante el cual se presenta el problema de cómo deben tratar los tribunales y la administración aquellos casos vinculados con la declaración de inconstitucionalidad. Al respecto, la reiterada jurisprudencia del TCF sostiene que la norma declarada inconstitucional es sometida al denominado “bloqueo de aplicación” (Anwendungssperre), cuyos efectos se retrotraen al momento en el que se ha verificado la colisión normativa. Como sostiene el TCF, la declaración de incompatibilidad “desde el punto de vista del derecho constitucional tiene el mismo efecto de la declaración de nulidad. La norma no puede ser más aplicada en la medida que resulte de la parte dispositiva de la sentencia y desde el momento en el cual la decisión viene pronunciada”.9 “Este bloqueo aplicativo inmediato vale mien6

Así en MAURER, H. Staatsrecht I. Munchen, Beck, 2005, 700 ss. En: Corte Constitucional de Italia, Servizio Studi, Effetti temporali delle sentenze della Corte Costituzionale, Marzo, 2007. p.198-199.

7

Idem.p.199.

8

FERONI G., Cerrina. Giurisdizione costituzionale e legislatore nella Reppublica federale tedesca: tipologie decisorie e Nachbesserungspflicht nel controllo di costituzionalita, Torino, 2002, p.212 y ss.

9

BVerfGE, 37,217(261; 55,100(110); 61,319(356); 72,278(279); 73,40(101).

023302

La Sentencia Constitucional en el Perú tras el legislador no haya emanado una nueva disciplina y es vinculante ya sea para los tribunales o para las autoridades administrativas. El bloqueo de aplicación representa como regla (…) la consecuencia jurídica principal de la declaración de incompatibilidad”.10 En cuanto al funcionamiento de la regla del “bloqueo de aplicación”, el TCF ha desarrollado algunas excepciones, pues parte de advertir que en algunos casos una fiel aplicación de éste, además de encontrarse en contradicción con la misma ratio de la declaración de incompatibilidad, puede conducir a resultados perversos. Así, por ejemplo, en el caso del “día de descanso”11, el TCF declaró la respectiva ley incompatible con el artículo 3,2 de la Norma Fundamental y suspendió la sentencia del Tribunal del Trabajo que había rechazado el pedido para que se conceda tal día de permiso (BVerfGE, 52, 369). Ello para mantener al recurrente la posibilidad de favorecerse por una eventual reglamentación legislativa del “día de descanso” que opere también para los hombres. En este caso la disciplina sobre el “día de descanso” no era per se inconstitucional sino sólo en la medida en que tal beneficio fuese limitado a las mujeres. Por tanto, era correcto que el beneficio fuese conservado a las mujeres en el tiempo transitorio, es decir, mientras que el legislador no hubiese decidido si tal ley debía ser extendida también a los hombres o en su lugar debía ser cancelada también para las mujeres.12 Otra de las sentencias del Tribunal Constitucional Federal en la que se verifica alguna peculiaridad en cuanto a sus efectos en el tiempo, es la denominada “sentencia apelativa”, mediante la cual el Tribunal considera que la norma controlada aún es constitucional en el momento de expedirse la sentencia, pero, sin embargo, cabe la posibilidad de que tal norma se convierta en inconstitucional en el futuro, por lo que en este caso se requiere la participación del legislador a fin de que dicte las leyes que eviten la inconstitucionalidad o la nulidad. Algunos temas en los que se ha aplicado este tipo de sentencia son: i) impuesto general a las ventas; ii) expulsión de las escuelas sin previsión legal; y iii) discriminatoria tributación del patrimonio.13 En el caso sobre la “pensión de viudedad”, el TCF sostuvo que “No se puede decir en la actualidad que las más rigurosas condiciones que 10

FERONI G., p.213.

11

Se trataba de un caso en el que se presentó un recurso constitucional por violación del principio de igualdad contra una ley de un Land que concedía a las mujeres trabajadoras con propio núcleo familiar –y no a los hombres– un día libre de trabajo al mes.

12

FERONI G., p.214.

13

WEBER, Albrecht. Op.cit., pp.80-81.

231

Javier Adrián Coripuna establece la legislación vigente para la pensión de un viudo en comparación con las exigidas para ser acreedor a una pensión de dicho tipo por la viuda en la Seguridad Social sean incompatibles con la Ley Fundamental. El legislador debe, sin embargo, esforzarse por encontrar una solución apropiada que excluya en el futuro una violación del artículo 3, apartado 2 y 3 de la L.F.”14 Al respecto, Schlaich sostiene que “La ley, sin duda constitucional en su origen, está actualmente en vías de ser inconstitucional, a la vista del cambio de papel de la mujer en la pareja y en la familia; será por tanto, necesario que se aborde la reforma de dicha cuestión, pero hay que dar al legislador el tiempo necesario para llevarla a cabo. El legislador habría podido remitirse a la constitucionalidad de la regulación existente a tenor de una anterior decisión del Tribunal, pero en la actualidad corresponde al legislador la misión constitucional de adecuar la regulación del tema a la nueva situación”.15 1.2. Austria El modelo austriaco instaurado en 1920 ha tenido algunas variaciones en los últimos años, sobre todo después de la reforma constitucional de 1975. Mediante el artículo 140.5 de la Constitución16 el denominado “legislador constitucional” ha reconocido al Tribunal Constitucional austriaco la facultad discrecional de fijar dicho plazo y de determinar su duración. En efecto, la invalidación de la ley produce normalmente efectos ex nunc (a futuro), los mismos que transcurren desde el día la publicación, salvo en los casos en los cuales el Tribunal Constitucional establece un término para la derogación. La previsión del término tiene por objeto conceder al legislador el tiempo suficiente para reparar la norma viciada y de evitar vacíos normativos, tiempo en el cual la norma ilegítima debe ser aplicada hasta el transcurso del término a excepción del caso que ha dado origen a la decisión.17 14

Rec.39,169. Citado por SCHLAICH, Klaus. “El Tribunal Constitucional Federal Alemán”. En: AA.VV. Tribunales Constitucionales Europeos y Derechos Fundamentales, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1984, p.200.

15

SCHLAICH, Klaus. Op.cit. p. 201.

16

Artículo 140.5.- El fallo del Tribunal Constitucional por el que se anule una ley como anticonstitucional, obliga al Canciller federal o al Gobernador regional competente a publicar sin demora la derogación. Se aplicará este precepto por analogía al caso de las sanciones interpuestas al amparo del párrafo 4. La anulación entrará en vigor el día de la promulgación, si el Tribunal Constitucional no hubiese fijado un plazo para la expiración de la vigencia. Dicho plazo no podrá exceder de un año.

17

HUPPMANN, Reinhild. “La giustizia costituzionale in Austria”. En: Luther J. y otros. Esperienze di giustizia costituzionale. Torino, 2000, Vol. I, pp.148 y ss.

23322

La Sentencia Constitucional en el Perú Una vez producida la invalidación ésta vincula a todas las autoridades judiciales y administrativas. La sentencia estimatoria actúa retroactivamente, en línea de principio, tan sólo en el caso que ha dado origen al control sobre la norma. “La jurisprudencia del Tribunal ha ampliado este efecto retroactivo que en un principio sólo beneficiaba al caso que ha dado origen al control, también a todos aquellos otros casos pendientes al inicio de la audiencia o de la Cámara de Consejo”.18 Asimismo, cabe mencionar que la segunda frase del artículo 140.7 de la Constitución reconoce al Tribunal la posibilidad de establecer “otra cosa” respecto de los efectos temporales de sus sentencias y “prescindir, por lo tanto, de la regla general de aplicación de la ley inconstitucional a todos los supuestos de hecho realizados (...) antes de su derogación, con la excepción del supuesto que dio origen al fallo. Ante la ausencia de una concreción de esta facultad atribuida al Tribunal Constitucional es evidente que faltan criterios claros para establecer distinciones en relación a la posible retroactividad de la sentencia. En determinadas circunstancias, dicha retroactividad podría llegar incluso hasta el extremo de que se equiparase de facto a una “declaración de nulidad” (ex tunc).19 Si el Tribunal no se pronuncia en un sentido específico, “junto a la abrogación de la ley se produce la reviviscencia de las fuentes abrogadas por la ley juzgada como inconstitucional. Cuales sean tales fuentes deberán ser precisadas con la publicación de la sentencia”.20 Finalmente, conviene mencionar que una de las transformaciones más importantes en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Austriaco tiene que ver con la extensión de la noción de Anlassfall21 que originariamente concernía a los efectos de la inconstitucionalidad sobre el “caso que había dado origen al pronunciamiento del Tribunal”. A partir de 1985, tal término se extiende a cualquier otro juicio pendiente ante el mismo Tribunal Constitucional al momento del debate o de la deliberación en Cámara de Consejo. Así por ejemplo, en la sentencia del 17 de marzo de 1988 la noción de Anlassfall viene posteriormente extendida en modo tal que estando previsto un plazo de un año, el Tribunal es18

Idem. p.150.

19 ����������������������������������������������������������������������������������� SCHAFFER, Heinz. “Austria, la relación entre el Tribunal Constitucional y el Legislador”. En: Aja, Eliseo. Las tensiones entre el Tribunal Constitucional y el Legislador en la Europa actual. Ariel, 1998., pp. 32-33. 20

HUPPMANN, R., op.cit., p.151.

21

En sistemas de control concentrado en los que existen procedimientos de naturaleza incidental, el Anlassfall puede ser entendido como aquel caso que dado origen a un pronunciamiento del Tribunal Constitucional.

233

Javier Adrián Coripuna tablece la retroactividad de su pronunciamiento en otros 25 Anlassfälle, todos pendientes al momento del debate.22 1.3. Italia A modo de premisa puede afirmarse que la Corte Constitucional italiana se ha dotado de un conjunto de mecanismos y tipos de decisión con el objeto de lograr su misión constitucional y de este modo romper la rigidez que le imponía tanto la cuestión de inconstitucionalidad sometida a su conocimiento, como las diferentes opciones adoptadas por el legislador. Las razones de tal actitud se encuentran, en “el temor a crear vacíos normativos (horror vacui) o situaciones normativas con resultados peores de los que deberían eliminar con la sentencia de inconstitucionalidad, sobre todo teniendo en cuenta la inercia del legislador, el respeto por el ámbito de discrecionalidad del legislador, la incidencia financiera de las decisiones (el coste de las sentencias)”, entre otras.23 En cuanto a la normatividad que rige la eficacia de las decisiones estimatorias y la modulación de los efectos en el tiempo, el artículo 136° de la Constitución italiana establece que “cuando la Corte declara la ilegitimidad constitucional de una ley o un acto con fuerza de ley, la norma deja de tener eficacia desde el día siguiente a la publicación de la decisión”. Asimismo, el artículo 30.3 de la Ley N.º 87 de 1953, precisa que “las normas declaradas inconstitucionales no pueden ser aplicadas desde el día siguiente a la publicación de la decisión”. Según se afirma, “en la actualidad es absolutamente pacífico en la doctrina y en la jurisprudencia que la disposición declarada inconstitucional no puede aplicarse en procesos futuros, en el juicio a quo ni en los pendientes, con excepción solamente de las denominadas relacionadas ya agotadas, esto es, las relativas a decisiones jurisdiccionales o bien a actos que, en general, ya han aplicado la disposición declarada ilegítima y que ya se han convertido en definitivos al ser firmes o no susceptibles de recurso alguno”.24 En cuanto a las sentencias desestimatorias de inconstitucionalidad expedidas en el procedimiento incidental descartando un determinado sentido 22

CERVATI, Angelo Antonio. Incostituzionalita delle leggi ed efficacia delle sentenze delle Corti Costituzionali Austriaca, Tedesca e Italiana. Quaderni Costituzionali, N.° 2, agosto 1989, p.275-276.

23

ROMBOLI, Roberto. “Italia”. En: Aja, Eliseo. Las tensiones entre el Tribunal Constitucional y el Legislador en la Europa actual. Ariel, 1998, pp. 108-109.

24

Ídem. p.119.

423342

La Sentencia Constitucional en el Perú interpretativo de la ley cuestionada o identificando otros sentidos interpretativos que resultan compatibles con la Constitución, cabe mencionar que la mayoría de la doctrina coincide en la ausencia de efectos erga omnes y que éstas “no vinculan en general a los jueces ordinarios a adoptar la interpretación que la Corte ha declarado conforme a la Constitución”25, aunque existe otro sector que estima que se deben aproximar los efectos de las sentencias de rechazo a los de las sentencias de acogimiento, relativizando éstos y extendiendo aquellos, por lo que las sentencias de rechazo también despliegan eficacia en todo el ordenamiento.26 En general, en cuanto a los efectos temporales de las sentencias, sostiene Paladin que al no contarse con previsiones constitucionales específicas como aquellas que operan en otros ordenamientos27, la Corte Constitucional ha empezado a moverse por propia cuenta y se ha servido fundamentalmente de tres técnicas decisorias:28 La primera, es la técnica del “doble pronunciamiento”. Conforme a ella, se asume un primer pronunciamiento que declara infundada o inadmisible la cuestión, pero en su motivación la Corte avisa previamente su orientación si se vuelve a plantear la cuestión, por lo que si en la siguiente oportunidad no se ha superado el vicio advertido, declara la respetiva anulación.29 La segunda, es la decisión “aditiva”. Al respecto, conviene precisar que en este caso no se está necesariamente frente a una decisión aditiva en el sentido de crear algo formalmente nuevo en el ordenamiento a nivel de legislación ordinaria, sino en el sentido de restringir –precisamente– los 25

DIAZ REVORIO, F. Javier. La interpretación constitucional de la ley. Palestra, Lima, 2003, p.153.

26

RUGGERI, A. Storia di un falso: l’efficacia inter partes delle sentenze di rigetto della Corte Costituzionale. Giuffre, Milán, 1990. Citado por DIAZ REVORIO, F. Javier, op.cit. p.154.

27

El artículo 282º de la Constitución de Portugal contiene una disposición según la cual el Tribunal Constitucional puede restringir el ámbito temporal de efectos de sus decisiones de estimación, cuando lo exijan razones concernientes a la certeza del derecho, a la equidad o a otros intereses públicos de excepcional relevancia.

28

PALADIN, Livio. “Considerazioni preliminari”. En: Corte Costituzionale. Effetti temporali delle sentenze della Corte Costituzionale anche con riferimento alle sperienze straniere. Giuffrè, 1989. pp.8 y ss.

29

Algunas críticas que se han formulado a este tipo de pronunciamiento son que: i) si la brevedad de la aplicación de una norma inconstitucional vale por sí misma para justificar su existencia; y ii) si con este tipo de pronunciamiento la Corte “no termina por hacer depender su jurisprudencia de eventualidades accidentales, que no depende de su voluntad, es decir, del hecho que la cuestión sea nuevamente propuesta, porque sólo en tal caso se podría arribar al doble pronunciamiento allí donde el vicio permanezca”. PALADIN, Livio. op.cit., p.9.

235

Javier Adrián Coripuna efectos temporales de la declaración estimatoria. En este caso existe sólo un único pronunciamiento, el cual contiene en la parte dispositiva de la sentencia estimatoria todo lo necesario para el fin que se pretende. A modo de ejemplo, puede mencionarse la sentencia 266 de 1988, vinculada al ordenamiento judicial militar de paz, en cuya parte dispositiva se declara la ilegitimidad constitucional de un determinado artículo de la Ley N.º 180 de 1981, “en la parte en la cual consiente que las medidas sobre el mismo artículo sean posteriormente adoptadas con el procedimiento indicado en la misma disposición”.30 La tercera, muy semejante a la declaración de incompatibilidad alemana, se denomina “decisión de declaración de incompatibilidad entre la norma legislativa impugnada y el parámetro constitucional invocado”. Sin embargo, en este caso no sigue a esta decisión un efecto inmediato de anulación que pueda servir a los interesados. A manera de ejemplo, conviene recordar la sentencia 497 de 1988, que fundamentándose en la sentencia 560 de 1987, declara la ilegitimidad constitucional de una determinada norma en la parte en la cual no prevé un mecanismo de adecuación del valor monetario indicado. Precisamente la falta de tal mecanismo es la razón por la cual la Corte Constitucional anula tal norma, pero establece que compete al legislador la adecuación del importe de la indemnización como determinado por la norma que se declara constitucionalmente ilegítima. 1.4. España Conforme a la normatividad española, las sentencias mediante las cuales el Tribunal Constitucional declara la inconstitucionalidad de una norma con fuerza de ley adquieren eficacia erga omnes desde el día siguiente de su publicación y tienen efectos retroactivos, en el sentido de que la nulidad de la norma debe entenderse desde su entrada en vigor31, salvo cuando se trate de “procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada”. Conforme al artículo 40° inciso 1 de la Ley Orgánica del Tri30

Para comprender mejor lo decidido en esta sentencia conviene citar el último párrafo de la parte considerativa: “La ilegitimidad constitucional del primer inciso del artículo 15 de la ley bajo examen, que aquí se va a declarar, derivada, precisamente, de la inercia legislativa prolongada por largo tiempo, no incide, se reitera, en ningún modo sobre lo que hasta ahora ha actuado en vía administrativa o jurisdiccional bajo el vigor de la mencionada norma ordinaria”.

31

Artículo 39, inciso 1 LOTC.- Cuando la sentencia declare la inconstitucionalidad, declarará igualmente la nulidad de los preceptos impugnados, así como, en su caso, la de aquellos otros de la misma Ley, disposición o acto con fuerza de Ley a los que deba extenderse por conexión o consecuencia.

623362

La Sentencia Constitucional en el Perú bunal Constitucional, tal límite cede cuando se trata de “procesos penales o contenciosos administrativos referentes a un procedimiento sancionador en que, como consecuencia de la nulidad de la norma aplicada, resulte una reducción de la pena o de la sanción o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad”.32 La sentencia 45/1989 marca un punto de inflexión entre dos posiciones asumidas por el Tribunal Constitucional español sobre la determinación de los efectos de las sentencias de inconstitucionalidad,33 desde una de aplicación más o menos estricta de las disposiciones de su Ley Orgánica, según la cual aquel no podía modular tales efectos, hacia otra según la cual sí le corresponde decidir según el caso concreto la modulación de los efectos de la inconstitucionalidad34. Declarada una vez la nulidad de la norma no puede seguir aplicándose a situaciones futuras como tampoco a aquellas que si bien tuvieron origen antes de la sentencia, no son todavía firmes. Como lo ha sostenido el Tribunal Constitucional, con la declaración de nulidad se persigue precisamente excluir “toda aplicación posterior de la disposición legal controvertida, privándola así del vestigio de vigencia que pudiera conservar”. (STC 196/1997 y STC233/1999). “Esta regla no parece que admita excepción, pues por mucho que se modulen las consecuencias de la nulidad, no 32

PAMIO, Verónica. “La Justicia Constitucional en España”. En: CELOTTO, Alfonso y otros. La Justicia Constitucional en Europa. Fundap, México, 2004. p.154.

33

GÓMEZ MONTORO, Ángel. “Comentario al artículo 39”. En: REQUEJO PAJES, Juan Luis. Comentarios a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. BOE, Madrid, 2001, p.583. En el mismo sentido, ROMBOLI, Roberto y otro. “La giustizia costituzionale in Spagna”. En: En: Luther J. y otros. Esperienze di giustizia costituzionale. Torino, 2000, Vol. II, p. 343.

34

STCE 25 de 1989: “En lo que toca a los efectos, hemos de comenzar por recordar que, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Orgánica de este Tribunal (art. 39. 1), las disposiciones consideradas inconstitucionales han de ser declaradas nulas, declaración que tiene efectos generales a partir de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» (art. 38.1 LOTC) y que en cuanto comporta la inmediata y definitiva expulsión del ordenamiento de los preceptos afectados (STC 19/1987, fundamento jurídico 6.º) impide la aplicación de los mismos desde el momento antes indicado, pues la Ley Orgánica no faculta a este Tribunal, a diferencia de lo que en algún otro sistema ocurre, para aplazar o diferir el momento de efectividad de la nulidad. Ni esa vinculación entre inconstitucionalidad y nulidad es, sin embargo, siempre necesaria, ni los efectos de la nulidad en lo que toca al pasado vienen definidos por la Ley, que deja a este Tribunal la tarea de precisar su alcance en cada caso, dado que la categoría de la nulidad no tiene el mismo contenido en los distintos sectores del ordenamiento. La conexión entre inconstitucionalidad y nulidad quiebra, entre otros casos, en aquellos en los que la razón de la inconstitucionalidad del precepto reside, no en determinación textual alguna de éste, sino en su omisión”. FJ 11.

237

Javier Adrián Coripuna resulta admisible que una norma declarada nula siga produciendo efectos y pueda seguir aplicándose por Jueces y Tribunales. De otro modo se difuminaría toda diferencia entre nulidad y derogación”.35 Si bien el supuesto común en las sentencias de inconstitucionalidad es la nulidad de la ley controlada, existen otros casos en los que la inconstitucionalidad no lleva aparejada la declaración de nulidad. Dentro de estos últimos tenemos a las denominadas sentencias interpretativas y a las sentencias de mera inconstitucionalidad. Las primeras, que parten de la distinción entre disposición y norma, resultan procedentes cuando una misma disposición admite diferentes sentidos interpretativos, algunos de los cuales pueden ser compatibles con la Constitución y otros no. Por ello, conforme al principio de interpretación conforme a la Constitución, así como a la presunción de legitimidad de la ley, debe evitarse la declaración de inconstitucionalidad de una disposición siempre que sea identificable un sentido conforme a la Constitución. Por tanto, la disposición impugnada sigue surtiendo efectos en el tiempo pero subordinada a la interpretación efectuada por el Tribunal Constitucional, ya sea que éste ha excluido en el futuro un determinado sentido interpretativo36 o que ha establecido un determinado sentido interpretativo conforme con la Constitución.37 Mediante las segundas, el Tribunal Constitucional opta por declarar la simple inconstitucionalidad sin adoptar ninguna medida para su reparación inmediata, fundamentándose en: i) la concurrencia de un interés general que exigía evitar la nulidad de la ley, a lo que podía sumarse que la ley ya hubiese agotado sus efectos; y ii) cuando pese a haberse apreciado la inconstitucionalidad el Tribunal difiere su eficacia hasta el momento en el que intervenga el legislador y de este modo se repare la inconstitucionalidad. II. LA EFICACIA TEMPORAL DE LAS SENTENCIAS DE INCONSTITUCIONALIDAD EN EL PERÚ En el caso peruano, conforme se desprende del artículo 204° de la Constitución38, la declaratoria de inconstitucionalidad de una ley no tiene efectos retroactivos, es decir, tal declaración no constituye un pronuncia35

GÓMEZ MONTORO, Ángel. op.cit., p.588.

36

Entre otras, STC 22/1981; STC 199/1987 y STC212/1996.

37

Entre otras, STC5/1982 y STC 105/2000.

38

Artículo 204º.- La sentencia del Tribunal que declara la inconstitucionalidad de una norma se publica en el diario oficial. Al día siguiente de la publicación, dicha norma queda sin efecto. No tiene efecto retroactivo la sentencia del Tribunal que declara inconstitucional, en todo o en parte, una norma legal.

823382

La Sentencia Constitucional en el Perú miento declarativo en el que precisamente sólo se declara la nulidad, sino un pronunciamiento constitutivo en el que se declara la anulabilidad de la ley, la misma que deja de surtir efectos a partir de su declaratoria de inconstitucionalidad. Como lo ha sostenido el Tribunal Constitucional, “[c]onstatada la invalidez de la ley, por su incompatibilidad con la Carta Fundamental, corresponderá declarar su inconstitucionalidad, cesando sus efectos a partir del día siguiente al de la publicación de la sentencia (…) que así lo declarase (artículo 204° de la Constitución), quedando impedida su aplicación a los hechos iniciados mientras tuvo efecto, siempre que estos no hubiesen concluido, y, en su caso, podrá permitirse la revisión de procesos fenecidos en los que fue aplicada la norma, si es que ésta versaba sobre materia penal o tributaria (…). En suma, la declaración de inconstitucionalidad, a diferencia de la derogación, anula por completo la capacidad regulativa de las normas declaradas inconstitucionales”.39 En otras palabras, la expresión “dejar sin efecto” refleja “la imposibilidad de aplicación presente y futura de la norma declarada inconstitucional, pero también su expulsión del ordenamiento jurídico”.40 A pesar de que la diferencia entre derogación y declaratoria de inconstitucionalidad es importante al momento de calificar una demanda, de modo que se pueda verificar si se ha producido la sustracción de la materia o no –que es el supuesto al que se refiere el aludido Exp. N.º 00042004-AI y sobre el que inicialmente había un comprensión errónea del 39

Expediente N.º 0004-2004-AI, FJ 2, Caso ITF. Asimismo, como consecuencias de lo expuesto, el TC agrega: “De ello se concluye que no toda norma vigente es una norma válida, y que no toda norma derogada se encuentra impedida de ser sometida a un juicio de validez pues, aun en ese caso, existen dos supuestos en los que procedería una demanda de inconstitucionalidad: a) cuando la norma continúe desplegando sus efectos, y, b) cuando, a pesar de no continuar surtiendo efectos, la sentencia de inconstitucionalidad puede alcanzar a los efectos que la norma cumplió en el pasado, esto es, si hubiese versado sobre materia penal o tributaria”. Asimismo, es importante destacar que tratándose de una norma tributaria, el segundo párrafo del artículo 81° del Código Procesal Constitucional establece que es el Tribunal Constitucional el que debe determinar, de manera expresa en la sentencia, los efectos de su decisión en el tiempo. Sin embargo, en nuestra doctrina existen opiniones discrepantes en cuanto a la aplicación de efectos retroactivos en materia tributaria. Así, Samuel Abad sostiene que el artículo 74º de la Constitución, párrafo final, “no autoriza la eficacia retroactiva de las decisiones del Tribunal. Ante una declaración expresa de la Constitución que no otorga efectos retroactivos a las sentencias del Tribunal (artículo 204º), no resulta fácil interpretar que un aislado dispositivo ubicado en un título distinto constituya una excepción a la regla general establecida. Creemos que esta excepción debió haber sido prevista por la Constitución”. ABAD YUPANQUI, Samuel. Derecho Procesal Constitucional. Gaceta Jurídica, 2004, p.166. 40

CARPIO MARCOS, Edgar. “El proceso de inconstitucionalidad en el Código Procesal Constitucional”. En: Proceso y Justicia N.º 5, abril 2005, p.62.

239

Javier Adrián Coripuna Tribunal41–, tal diferenciación también resulta importante para verificar los efectos temporales de la sentencia, pues una vez declarada la inconstitucionalidad de una ley van a ser distintos los efectos de la declaratoria si es que ésta es considerada como una “derogación de la ley”, o si es considerada como “inconstitucionalidad de la ley”. En cuanto a la diferenciación en el primer momento –la calificación de la demanda– se ha sostenido que “[a]unque al control abstracto de constitucionalidad de las normas le es inherente el interés objetivo de defensa de la supremacía normativa de la Constitución y no el interés subjetivo de aquellos que pueden ser víctimas de su aplicación, tal potencial o efectiva aplicación es el “factor inmanente” en todo control de la constitucionalidad, sea éste abstracto o difuso. La imbricación incesante entre la ley y la realidad fáctica, o (lo que es lo mismo), entre la ley y su aplicación, impone que sea la eficacia de la ley y no su vigencia el criterio que deba ser atendido al momento de determinar la existencia o no de objeto de enjuiciamiento en el proceso de inconstitucionalidad”42. En cuanto a la diferenciación en el segundo momento –la verificación de los efectos temporales de la sentencia– la aludida imbricación entre la ley y su aplicación también va a resultar de particular relevancia, pues si se considera la declaratoria de inconstitucionalidad como una “derogación de la ley” entonces se centrará nuestra atención en la «vigencia» de la ley, por lo que una vez declarada la inconstitucionalidad de ésta ya no va a surtir efectos en el futuro, quedando intactos los efectos de la ley respecto de aquellas situaciones iniciadas antes de la declaración de inconstitucionalidad. En cambio, si se toma en cuenta la declaratoria como lo que realmente es, una de «inconstitucionalidad» de la ley, entonces se centrará nuestra atención en la unión inescindible entre la ley y su eficacia, por lo que una vez declarada la inconstitucionalidad de la ley ésta no sólo no va a surtir efectos en el futuro, sino que se cortan los efectos de la ley respecto de aquellas situaciones iniciadas incluso antes de la declaración de inconstitucio41

“Conocidas son las dudas suscitadas tras la publicación de la sentencia 0010-2002, respecto a la legitimidad de los procesos a terroristas en los que participaron Jueces sin rostro, toda vez que en la referida sentencia, el TC en claro desatino no se pronuncio sobre el particular por haber sido derogadas las disposiciones que permitían la existencia de tales jueces, a pesar de que la decisión tenía la capacidad de invalidar los efectos que tales disposiciones cumplieron en el pasado. Este es claro ejemplo de la relevancia que tiene valorar los efectos de las disposiciones y no su vigencia, al momento de determinar la sustracción de la materia en los procesos de inconstitucionalidad”. RODRÍGUEZ S. Roger. “Proceso de inconstitucionalidad y Tribunal Constitucional. Algunos apuntes sobre su finalidad y su objeto de control”. En: Proceso y Justicia N.º 5, abril 2005, p.76.

42 RODRÍGUEZ S., Roger. op.cit. p.75.

024402

La Sentencia Constitucional en el Perú nalidad. Mediante la declaración de inconstitucionalidad, entendida en los términos antes expuestos, se elimina la operatividad formal y material de la ley incompatible con la Constitución, es decir, se elimina en su totalidad todo tipo de efectos que pudiera estar produciendo, así como aquellos que podrían producirse en el futuro, no sucediendo lo mismo con las situaciones jurídicas ya agotadas, salvo, claro está, cuando tales situaciones se refieran a materia penal o tributaria. Como se puede apreciar, la aludida verificación de los efectos temporales de las sentencias de inconstitucionalidad se ha realizado respecto de sentencias que declaran fundada la demanda de inconstitucionalidad. Por ello, conviene ahora preguntarse ¿cuáles serían los efectos temporales de aquellas sentencias que declaran infundada la demanda de inconstitucionalidad pero que contienen por ejemplo determinados sentidos interpretativos de la ley que resultan compatibles con la Constitución? o, en otros términos, ¿cuáles serían los efectos temporales de las sentencias interpretativas que declaran infundada la demanda de inconstitucionalidad43 –y por tanto, que la ley cuestionada es constitucional–, si el ya mencionado artículo 204° de la Constitución sólo hace referencia a la cesación de efectos de la norma declarada inconstitucional? Sobre el particular, estimamos que cuando el Tribunal Constitucional pese a declarar infundada la demanda de inconstitucionalidad, identifica determinados sentidos interpretativos de una ley o norma con rango de ley que resultan compatibles o incompatibles con la Constitución, estos resultan vinculantes para todos los operadores jurídicos, debiendo surtir los mismos efectos que la sentencia que declara fundada la demanda de inconstitucionalidad. En efecto, conforme se desprende del artículo 201° de la Norma Fundamental, la propia naturaleza de “órgano de control de la Constitución”, le confiere a todas las sentencias del Tribunal Constitucional la vinculatoriedad necesaria para que tal función de control pueda realizarse efectivamente. Por tanto, ya sea que se declare fundada o infundada una demanda de inconstitucionalidadad, los operadores ju43

Para examinar la diversa tipología de las sentencias de inconstitucionalidad del Tribunal Constitucional peruano ver SAENZ DÁVALOS, Luis y otros. “Informe al Pleno del Tribunal Constitucional sobre el proyecto de ley que modifica algunas de sus funciones”. Gaceta del Tribunal Constitucional, N.° 1, enero-marzo, 2006. En este informe se sostiene que el Tribunal ha dictado los siguientes tipos de sentencias: 1) Interpretativas propiamente dichas (0004-1996-AI/TC, 0014-1996AI/TC, 0050-2004-AI/TC y 0019-2005-AI/TC); 2) reductoras (0015-2001-AI/TC y 0010-2002-AI/TC); 3) aditivas e integrativas (0006-2003-AI/TC y 0050-2004AI/TC) y 4) exhortativas y de mera incompatibilidad (0009-2001-AI/TC, 00102002-AI/TC y 0023-2003-AI/TC).

241

Javier Adrián Coripuna rídicos se encuentran en la obligación de respetar aquellos sentidos interpretativos contenidos en una sentencia del Tribunal Constitucional. A nivel legal, esta vinculatoriedad hacia “todas” las sentencias del Tribunal Constitucional se ve reforzada por disposiciones como aquella contenida en el artículo 82° del Código Procesal Constitucional, que establece que “Las sentencias del Tribunal Constitucional en los procesos de inconstitucionalidad (...) que queden firmes tienen autoridad de cosa juzgada, por lo que vinculan a todos los poderes públicos y producen efectos generales desde el día siguiente a la fecha de su publicación”. A continuación reseñaremos algunas sentencias del Tribunal Constitucional en las que destaca el tratamiento efectuado con relación a los efectos temporales de las sentencias de inconstitucionalidad. Previamente debemos mencionar que en los primeros años de efectivo funcionamiento del Tribunal, éste no ha tomado en consideración de modo destacado la diferente tipología de sentencias que sobre el tema han desarrollado otros Tribunales Constitucionales, sino que se ha ubicado en un esquema formalista en el que sólo se optaba por una sentencia estimatoria o una desestimatoria de la demanda de inconstitucionalidad44, sin mayor análisis sobre los efectos presentes, futuros o pasados de sus decisiones. Destacan entre otras las sentencias recaídas en los siguientes expedientes: a) 0007-96-I/TC, acumulado al 0017-96-I/TC, en el que se declara fundada en parte la demanda e inconstitucional el artículo 10º del Decreto Ley N.º 25967, destacando el fundamento 18 que establece lo siguiente: “En la medida que las transferencias de sistemas previsionales a la ONP, y el pago de las mismas se desarrollen en los términos expresados en la presente fundamentación, este Tribunal no considera que exista ninguna inconstitucionalidad; pero en el caso que las normas de creación, implementación y funcionamiento de la ONP, se apliquen para violentar los derechos adquiridos de los pensionistas, estamos ante violación flagrante de la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución” [resaltado agregado]; b) 0006-2000-AI/ TC, en el que se declara fundada en parte la demanda e inconstitucional el segundo párrafo de la Octava Disposición Complementaria y Transi44

24422

“Lo cierto es que el Tribunal Constitucional peruano ha operado como regla general en las antípodas del abanico de posibilidades de la declaración general de una ley como constitucional o no. Así, la justicia constitucional se ha limitado a declarar las demandas fundada –inconstitucional la ley– o infundada –constitucional la ley–; asumiendo un argumento judicial positivista que limita la Constitución a lo verdadero o lo falso, restándole la potencialidad que se consagra en ella, desarrollándola y promoviéndola a través de otro tipo de sentencias”. LANDA ARROYO, César. Tribunal Constitucional y Estado democrático, 2ª ed. Palestra, 2003, p.176.

La Sentencia Constitucional en el Perú toria de la Ley N.º 27308, “por discriminatorio (…) y ordena se conceda, a las empresas no comprendidas en este segundo párrafo, igual plazo para acceder al permiso de exportación que el concedido a las empresas comprendidas en el” [resaltado agregado]; c) 0010-2002-AI/TC, en el que se declara fundada en parte la demanda de inconstitucionalidad e inconstitucionales determinados extremos de los denominados decretos leyes antiterroristas dictados durante el gobierno de Alberto Fujimori, disponiendo, entre otros aspectos, que “exhorta al Congreso de la República para que, dentro de un plazo razonable, reemplace la legislación correspondiente a fin de concordar el régimen jurídico de la cadena perpetua con lo expuesto en esta sentencia en los fundamentos jurídicos N.os 190 y 194 así como establezca los límites máximos de las penas de los delitos regulados por los artículos 2º, 3º, incisos b) y c); y 4º, 5º y 9º del Decreto Ley N.° 25475, conforme a lo expuesto en el fundamento jurídico N.° 205 de esta sentencia. Finalmente, a regular la forma y el modo como se tramitarán las peticiones de nuevos procesos, a los que se refieren los fundamentos 229 y 230 de esta sentencia. Indica que esta sentencia no genera derechos de excarcelación para los procesados y condenados por la aplicación de las normas declaradas inconstitucionales en esta sentencia”; d) 0023-2003-AI/TC, sobre la justicia militar, en el que se declaran inconstitucionales determinadas normas del Decreto Ley N.º 23201 y además se exhorta “al Poder Legislativo para que, en un plazo no mayor de 12 meses, dicte la legislación que corresponda, de acuerdo con lo expresado en esta sentencia. Este tiempo será contado a partir de la publicación de esta sentencia en el diario oficial, vencido el cual, automáticamente los efectos de ésta tendrán plena vigencia”; e) 0030-2004-AI/ TC, sobre la actualización del porcentaje de aporte destinado al fondo de pensiones de los trabajadores del Sector Público y regula las nivelaciones de las pensiones del régimen del Decreto Ley Nº 20530, en el que se declara fundada la demanda e “inconstitucional el criterio porcentual de aportaciones establecido en el artículo 1° de la Ley N.° 28047, debido a que vulnera los principios de razonabilidad y proporcionalidad dentro de los alcances señalados en el fundamento 14 [y] PROPONE al Congreso de la República que, dentro de un plazo razonable y breve (antes de agosto de 2006, fecha en la que el monto de las aportaciones sube a 20%), reemplace legislativamente el criterio establecido en dicho artículo por un criterio de porcentaje de aportación escalonado” [resaltado agregado]; f) 0033-2004-AI/TC, sobre el anticipo adicional del impuesto a la renta (AAIR), en el que se declara “fundada la demanda de inconstitucionalidad contra la Quinta Disposición Transitoria y Final de la Ley N.° 27804 y el artículo 53° del Decreto Legislativo N.° 945, que incorpora el artículo 125° del Texto Único Ordenado de la Ley del Impuesto a la Renta, aprobado por Decreto Supremo N.° 054-99-EF” y que “Los referidos 243

Javier Adrián Coripuna dispositivos legales, declarados inconstitucionales, dejan de tener efecto desde la fecha en que fueron publicados” [resaltado agregado]. Asimismo, son de relevancia las siguientes sentencias: g) 0041-2004AI, sobre arbitrios municipales, en el que se declara “fundada la demanda e inconstitucionales las siguientes Ordenanzas (…)” y además se declara que “la presente sentencia surte efectos a partir del día siguiente de su publicación y, por consiguiente, no habilita la devolución o compensación de pagos efectuados a consecuencia de las Ordenanzas declaradas inconstitucionales, quedando a salvo aquellas solicitudes por pagos indebidos o en exceso originados en motivos distintos a la declaratoria de inconstitucionalidad (…) que los términos de esta Sentencia no habilitan la continuación de procedimientos de cobranza coactiva en trámite, ni el inicio de estos o cualquier otro tipo de cobranza relacionada con las Ordenanzas declaradas inconstitucionales”; h) 0053-2004-AI, también sobre arbitrios municipales, en el que se declara “1. Fundada la demanda de inconstitucionalidad de autos, respecto de las Ordenanzas (…) 3. Declarar que las reglas de observancia obligatoria, así como el fallo respecto a la no retroactividad en los efectos de esta sentencia, vinculan a todas las municipalidades del país. En consecuencia: Lo establecido en la presente sentencia surte efectos a partir del día siguiente de su publicación y, por lo tanto, no habilita la devolución o compensación de pagos efectuados a consecuencia de las Ordenanzas formalmente declaradas inconstitucionales o que presenten vicios de constitucionalidad. No obstante, quedan a salvo aquellas solicitudes por pagos indebidos o en exceso originados en motivos distintos a la declaratoria de inconstitucionalidad.     Declarar que los términos de esta Sentencia no habilitan en ningún caso la continuación de procedimientos de cobranza coactiva en trámite, ni el inicio de estos o de cualquier otro tipo de cobranza relacionada con las Ordenanzas formalmente declaradas inconstitucionales o que presenten vicios de constitucionalidad. No obstante, están habilitadas las cobranzas por los periodos impagos no prescritos: a) con base a ordenanzas válidas por periodos anteriores, reajustadas según el índice de precios al consumidor; o, en su defecto, de no existir norma anterior válida, b) con base a nuevas Ordenanzas, las que deberán emitirse de acuerdo al plazo dispuesto en el punto XIII, de la presente sentencia. Declarar que la regla respecto de las no devoluciones masivas, no alcanza a los procesos contra ordenanzas inconstitucionales por la forma o por el fondo, que ya se encontraban en trámite antes de la publicación de la presente sentencia.  Declarar que a partir de la publicación de la presente sentencia, la revisión de las controversias que pudieran presentarse en diversas municipalidades del país respecto al pago de arbitrios, deberá agotar la vía administrativa. Cumplido tal requisito, queda expedito el derecho de los contribuyentes 424442

La Sentencia Constitucional en el Perú para interponer acciones de amparo en los casos específicos de aplicación indebida de las reglas establecidas en esta Sentencia (…) 5. Exhortar al Congreso para que precise en la legislación que regula la producción normativa municipal, la forma como se ejerce el derecho constitucional de la participación ciudadana en el proceso de determinación y distribución del costo de arbitrios.”; i) 0018-2005-PI/TC, en el que se declara fundada la demanda de inconstitucionalidad contra la Ordenanza Provincial N.º 0472004-MPI y se precisa que “a partir de la publicación de la presente sentencia, los criterios vinculantes de constitucionalidad material desarrollados en el punto VIII, A, § 3 de la STC 0053-2005-PI/TC, si bien resultan bases presuntas mínimas, estas no deben entenderse rígidas en todos los casos, pues tampoco lo es la realidad social y económica de cada Municipio. De este modo, será obligación de cada Municipio, sustentar técnicamente, –en función de lo expuesto en los fundamentos 22 y siguientes–, aquellas otras formulas que adaptándose mejor a su realidad, logren una mayor justicia en la imposición”; j) 0019-2005-PI/TC, en el que se declara fundada la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley N.º 28658, en cuanto a la frase “y domiciliaria”, y consecuentemente: “Inconstitucional el extremo de la disposición que permite que el tiempo de arresto domiciliario sea abonado para el cómputo de la pena impuesta a razón de un día de pena privativa de libertad por cada día de arresto. Con relación al efecto en el tiempo de esta sentencia y a su aplicación a procesos en trámite: Ningún juez o magistrado de la República puede aplicar el precepto impugnado, por haber cesado en sus efectos. En tal sentido, de conformidad con los Fundamento 62 y 63, supra, las solicitudes de aplicación de la ley impugnada (en lo que a la detención domiciliaria se refiere) que todavía no hayan sido resueltas, deberán ser desestimadas, por haber cesado los efectos inconstitucionales de la ley impugnada. Del mismo modo, los jueces o magistrados que tengan en trámite medios impugnatorios o de nulidad en los que se solicite la revisión de resoluciones judiciales en las que se haya aplicado el precepto impugnado (en lo que a la detención domiciliaria se refiere), deberán estimar los recursos y declarar nulas dichas resoluciones judiciales, por no poder conceder efecto alguno a una disposición declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional. Precísese que la obligación de los jueces y magistrados de actuar de conformidad con lo reseñado en los fundamentos 62 y 63 supra, es exigible incluso antes de la publicación de esta sentencia en el diario oficial El Peruano, pues los criterios jurisprudenciales vertidos en relación con las sustanciales diferencias entre el arresto domiciliario y la detención judicial preventiva, imponen la aplicación del control difuso contra la ley impugnada”; y k) 00002-2006-AI, sobre el Código Tributario, en el que declara “inconstitucional la Disposición Transitoria 245

Javier Adrián Coripuna Única de la Ley N.° 28647” y que “La presente sentencia surte efectos a partir del día siguiente de su publicación, conforme a lo expuesto en el Fundamento Jurídico 37, supra”. Finalmente, conviene mencionar los siguientes casos; l) 0004-2006-PI/ TC, sobre la justicia militar, en el que se declaran inconstitucionales determinados extremos de la Ley N.º 28665, estableciendo además que “5. Disponer que la declaración de inconstitucionalidad de la Segunda, Cuarta y Quinta Disposición Transitoria de la Ley N.º 28665 surte efectos al día siguiente de la publicación de la presente sentencia. 6. Disponer, respecto del resto de normas declaradas inconstitucionales, una vacatio sententiae por un lapso de 6 meses contados a partir de la publicación de la presente sentencia, plazo que una vez vencido ocasionará que la declaratoria de inconstitucionalidad surta todos sus efectos, eliminándose del ordenamiento jurídico tales disposiciones legales. 7.    Declarar que el Ministerio Público puede ejercer las atribuciones que señala su Ley Orgánica para designar los fiscales con formación especializada que actúen ante la jurisdicción militar policial”; y ll) 0006-2006-PI/TC, también sobre justicia militar, en el que se declaró inconstitucionales otros extremos de la Ley N.º 28665 y además “5. Disponer, respecto de las disposiciones declaradas inconstitucionales, una vacatio sententiae que, indefectiblemente, vencerá el 31 de diciembre de 2006 y que será computada a partir de la publicación de la presente sentencia, plazo que, una vez vencido, ocasionará que la declaratoria de inconstitucionalidad surta todos sus efectos, eliminándose del ordenamiento jurídico tales disposiciones legales. 6. Precisar que el plazo de vacatio sententiae no debe servir solamente para la expedición de las disposiciones que el Legislador, en uso de sus atribuciones constitucionales, pudiera establecer, sino para que en dicho lapso se cuente con una organización jurisdiccional especializada en materia penal militar compatible con la Constitución”. III. LA RELACIÓN ENTRE TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y LEGISLADOR. LA VACATIO SENTENTIAE Y EL PROBLEMA DE LA EFECTIVIDAD DE LA EXHORTACIÓN LIBRADA AL LEGISLADOR Tomando en cuenta algunos de los casos del Tribunal Constitucional, seguidamente plantearemos un problema relacionado con los efectos temporales de la sentencia de inconstitucionalidad –básicamente cuando el Tribunal establece una vacatio sententiae en la que el Legislador no atiende la exhortación librada a éste–, el mismo que encierra otro problema de graves consecuencias como es la efectivi624462

La Sentencia Constitucional en el Perú dad de la justicia constitucional y consecuentemente el de la fuerza normativa de la Constitución. Si bien en algunos casos el Legislador ha respetado la vacatio sententiae y exhortación establecidos en una sentencia de inconstitucionalidad del Tribunal Constitucional, en otros no lo ha hecho, originando con ello la afectación de determinados bienes jurídicos constitucionales. En efecto, en cuanto a lo primero, el Legislador ha expedido leyes necesarias para reparar una situación de inconstitucionalidad, antes que surta efecto la respectiva declaratoria, como sucedió, por ejemplo, en el caso de la Legislación Antiterrorista (Exp. N.° 00010-2002-AI/TC), en el que, atendiendo a la exhortación efectuada por el Tribunal Constitucional, tan sólo a unos días de publicada la sentencia (4 de enero de 2003), el Parlamento expidió la Ley N.° 27913, que delegó facultades legislativas al Poder Ejecutivo (9 de enero de 2003), y éste, en poco más de 1 mes dictó un conjunto de decretos legislativos, que entre otras previsiones, regulaba los nuevos procesos penales a realizarse. En cuanto a lo segundo, el Legislador no ha atendido a la exhortación del Tribunal Constitucional ni observado la vacatio sententiae establecida en la sentencia del caso sobre la actualización del porcentaje de aporte destinado al fondo de pensiones de los trabajadores del Sector Público Nacional y regulación de las nivelaciones de las pensiones del régimen del Decreto Ley Nº 20530 (Exp. N.° 0030-2004-AI/TC), en el que declara inconstitucional “el criterio porcentual de aportaciones establecido en el artículo 1° de la Ley N.° 28047, debido a que vulnera los principios de razonabilidad y proporcionalidad”, y propone “al Congreso de la República que, dentro de un plazo razonable y breve (antes de agosto de 2006, fecha en la que el monto de las aportaciones sube a 20%), reemplace legislativamente el criterio establecido en dicho artículo por un criterio de porcentaje de aportación escalonado” [resaltado agregado]. Luego de transcurrir más de 1 año y 5 meses del aludido plazo el Legislador no ha expedido la respetiva ley, originando que las entidades administrativas apliquen discrecionalmente el respectivo porcentaje del aporte, perjudicándose de este modo los derechos de propiedad y a la seguridad social de un considerable número de pensionistas. De igual modo, en los casos de la Justicia Militar el Legislador no ha atendido la exhortación y vacatio sententiae establecida por el Tribunal Constitucional. En efecto, el Tribunal Constitucional ha expedido hasta tres sentencias sobre la Justicia Militar (0023-2003-AI/TC, 0004-2006-PI/ TC y 0006-2006-PI/TC), en las que además de haber declarado la inconstitucionalidad de determinadas disposiciones del Decreto Ley N.º 23201 y 247

Javier Adrián Coripuna Ley N.º 28665, ha establecido tres vacatio sententiae y ha diferido los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad (en el primer caso una vacatio de un año que vencía el 7 de enero de 2006, en el segundo una vacatio de seis meses, y en el tercero una vacatio que vencía el 31 de diciembre de 2006), por lo que ha exhortado al legislador para que en tales periodos de tiempo expida nuevas leyes que regulen la justicia militar en modo conforme con la Norma Fundamental. La modulación de los efectos temporales de la declaratoria de inconstitucional se ha justificado, según el Tribunal, en la necesidad de evitar un vacío normativo que por sí mismo generaría graves consecuencias en la administración de la justicia militar.45 Sin embargo, pese al tiempo otorgado, el legislador ha expedido la Ley N.º 28934 que amplía indefinidamente la vigencia de un modelo de justicia militar que precisamente fue identificado por el Tribunal Constitucional como incompatible con la Constitución, y se ha dado el caso que mediante la aludida Ley N.º 28665 (controlada mediante sentencias contenidas en los Expedientes N.ºs 0004-2006-PI/TC y 0006-2006-PI/TC) se han repetido contenidos del Decreto Ley N.º 23201 declarados inconstitucionales mediante la sentencia del Expediente N.º 0023-2003-AI/TC (contenidos tales con el nombramiento de los jueces militares directa o indirectamente por parte del Poder Ejecutivo o la existencia de un Ministerio Público propio de la Justicia Militar pese a que no existe habilitación constitucional para tal efecto, entre otros). Al respecto, teniendo en cuenta como se aborda este tipo de problemas en el sistema constitucional alemán, cabe precisar que la vinculatoriedad de las sentencias del Tribunal Constitucional expedidas en procesos de inconstitucionalidad, la misma que en nuestro caso se desprende de los artículos 201° y 204° de la Norma Fundamental y del artículo 82° del Código Procesal Constitucional, entre otras previsiones, así como los efectos de cosa juzgada que tienen tales sentencias, conllevan una prohibición al Parlamento de volver a legislar los contenidos claramente identificados como inconstitucionales por el Tribunal Constitucional.

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Conforme sostiene el Tribunal Constitucional en el Exp. N.° 0004-2006-PI/TC, “la declaración de inconstitucionalidad de las respectivas disposiciones, de surtir efectos al día siguiente de su publicación en el diario oficial, ocasionaría las siguientes consecuencias, entre otras: - Los órganos de la jurisdicción militar simplemente no podrían funcionar. - Las fiscalías penales militares policiales no podrían funcionar.-  No existirían órganos legítimos que tramiten los respectivos procesos judiciales de la jurisdicción militar.- Los procesados que se encontraran sufriendo detención judicial preventiva deberían ser puestos inmediatamente en libertad.- En suma: paralización total del sistema de justicia militar”. Fundamento 179.

La Sentencia Constitucional en el Perú Asimismo, debe tomarse en consideración, como lo menciona el Tribunal Constitucional, citando a Franco Modugno, que “circunscribir los efectos «naturales» de los pronunciamientos de inconstitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional constituye una necesidad que deriva de su rol institucional: ´eliminar las leyes inconstitucionales del ordenamiento, pero sin producir situaciones de mayor inconstitucionalidad, sin que los resultados de su juicio sean todavía más perjudiciales para el ordenamiento. Toda la historia de las sentencias interpretativas, desestimatorias y estimatorias, de las manipulativas, aditivas o sustitutivas, está allí para demostrarlo. El horror vacui, el temor a la laguna, a menudo es justificado por la advertencia que el posterius puede resultar más inconstitucional que el prius. El temor a la laguna acude por tanto, a valores constitucionales imprescindibles. No obstante, sin querer renunciar, por otra parte, a la declaración de inconstitucionalidad, un remedio a veces eficaz, en determinadas circunstancias, puede ser aquel de la limitación de sus efectos temporales”.46 Por tanto, la decisión del Tribunal Constitucional de diferir los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad no debe ser tomada como una carta libre y de plazo indefinido para el legislador, sino como la identificación de una situación de emergencia cuya solución requiere de la urgente actuación del Poder Legislativo, actuación que no implica en modo alguno la subordinación a las decisiones del Tribunal Constitucional, sino más bien, la determinación por parte del Tribunal Constitucional que es el Legislador el órgano idóneo para reparar la situación de vulneración de bienes jurídicos de tal relevancia como son los derechos fundamentales u otros bienes constitucionales. IV. LA RELACIÓN ENTRE TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y PODER JUDICIAL. LA APLICABILIDAD EN UN CASO CONCRETO DE UNA LEY CUYA DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD HA SIDO DIFERIDA En este extremo plantearemos otro problema relacionado con los efectos temporales de la sentencias de inconstitucionalidad, esta vez uno vinculado a los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad que ha sido diferida por un determinado periodo de tiempo, respecto de los jueces ordinarios. En efecto, la pregunta que se plantea inmediatamente es ¿qué debe hacer un juez ordinario, en un caso concreto, al que se le ha pedido que inaplique una ley que a su vez ha sido declarada como incompatible con la Norma Fundamental por el Tribual Constitucional pero cuyos efectos de inconstitucionalidad han sido diferidos por un periodo de un año por ejemplo? 46

Expediente N.° 0004-2006-PI/TC Fundamento 176.

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Javier Adrián Coripuna En general, cabe precisar que cuando el Tribunal difiere los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad por un determinado periodo, autoriza implícitamente que la ley inconstitucional siga surtiendo efectos durante tal lapso de tiempo. Sin embargo, creemos que, excepcionalmente, si en un caso concreto un juez del Poder Judicial verifica las consecuencias que se pueden producir en cuanto a la grave afectación de los derechos fundamentales del procesado, entonces puede inaplicar dicha ley en ese caso específico. Esto último no afecta la sentencia de inconstitucionalidad del Tribunal Constitucional que ha diferido los efectos de ésta, pues cuando este Alto Tribunal estima tal modulación de los efectos lo hace, normalmente, con el objeto de evitar las graves consecuencia que en general produciría la declaratoria de inconstitucionalidad si es que ésta se hace efectiva en el momento de ser publicada en el diario oficial, por lo que tratándose de supuestos concretos el juez ordinario es el que debe evaluar con la mayor rigurosidad la gravedad de la afectación de los derechos fundamentales del procesado por parte de la respectiva ley. Este ha sido también el razonamiento del Tribunal Constitucional en algunos casos. Así por ejemplo, en el Expediente N.º 6081-2005HC/TC, sostuvo que “Es preciso indicar que si bien el Tribunal Constitucional, en la precitada sentencia [0023-2003-AI/TC], moduló los efectos de la misma, estableciendo una vacatio sententiae de un año a partir de su publicación en el diario oficial, no impide que emita pronunciamiento en el marco de un proceso constitucional de la libertad, aplicando control difuso respecto de las normas que se cuestionan. La referida vacatio tiene por efecto prolongar la vigencia de las normas declaradas inconstitucionales, mas no impedir que los jueces, en todo tipo de procesos, de conformidad con lo establecido en el artículo 138° in fine de la Constitución, puedan efectuar un control concreto de constitucionalidad de las mismas” (fundamento 5). Es importante resaltar que tal aplicación del control difuso constituye una situación excepcional, justificada por la grave afectación de un derecho fundamental en un caso concreto. Por el contrario, si se aplica de modo general, desvirtuaría la decisión del Tribunal Constitucional que ha diferido los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad precisamente con la finalidad de evitar las graves consecuencias que se produciría si tal inconstitucionalidad surte efecto inmediatamente.

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La Sentencia Constitucional en el Perú V. CONCLUSIONES Primera. Las decisiones de los Tribunales Constitucionales influyen en la realidad social en la cual funcionan y, por ende, en la vida diaria de un país; por lo tanto, no pueden desinteresarse de aquellas consecuencias concretas de sus pronunciamientos, de los efectos reales que van a producir estos. Los Tribunales Constitucionales no están creados sólo para verificar la compatibilidad o incompatibilidad de una ley con la Constitución, sino para realizar y actualizar los derechos, principios y valores constitucionales. Segunda. La utilización de la diferente tipología de sentencias de inconstitucionalidad en cuanto a sus efectos temporales no puede ser realizada sin tomar en consideración el sistema de justicia constitucional del cual proviene, la regulación de las relaciones entre el Tribunal Constitucional y poderes tales como el Poder Legislativo y Poder Judicial, así como el orden político imperante en los diferentes ordenamientos, entre otros aspectos.47 Tercera. La normatividad existente en cuanto a los efectos temporales de las sentencias de inconstitucionalidad es escasa y, en todo caso, insuficiente para abordar los complejos problemas que la práctica plantea, lo que exige que sean los Tribunales Constitucionales los órganos encargados de implementar los mecanismos necesarios para lograr tanto la efectividad de la justicia constitucional como la Supremacía Normativa de la Constitución. Cuarta. En el caso peruano, mediante la declaración de inconstitucionalidad, entendida en los términos antes expuestos, se elimina la operatividad formal y material de la ley incompatible con la Constitución, es decir, se elimina en su totalidad todo tipo de efectos que pudiera estar produciendo, así como aquellos que podrían producirse en el futuro, no 47

Al respecto, son importantes las expresiones de Domingo García Belaúnde, las mismas que si bien se enmarcan en la construcción del Derecho Procesal Constitucional, son de la mayor utilidad en nuestras conclusiones: “(…) hay que construir el derecho procesal constitucional. El problema es fácil y difícil a la vez. Fácil pues las grandes categorías ya están hechas y dichas, y además existen numerosos afinamientos en la doctrina de los últimos años. Difícil pues las figuras procesales, los actores y los que resuelven los conflictos en materia constitucional, son distintos, no son los mismos, y generalmente cambian de país a país, o de grupos de países a otro grupo de países (…) Igual podríamos decir del control de constitucionalidad de las leyes. De ahí la imposibilidad de hacer un tratamiento parejo, uniforme, que pueda ser válido para diversas latitudes (…) los modelos constitucionales dependen de la historia y de la política, mucho más que de otros factores. Los intereses en juego son grandes y, además, hay que tener presentes la realidad y la experiencia de cada país (…)” (resaltado agregado).GARCÍA BELAUNDE. Domingo. Derecho Procesal Constitucional, Temis, Bogotá, 2001, pp.23-24.

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Javier Adrián Coripuna sucediendo lo mismo con las situaciones jurídicas ya agotadas, salvo, claro está, cuando tales situaciones se refieran a materia penal o tributaria. Quinta. En el caso peruano, cuando el Tribunal Constitucional, pese a declarar infundada la demanda de inconstitucionalidad, identifica determinados sentidos interpretativos de una ley o norma con rango de ley que resultan compatibles o incompatibles con la Constitución, estos resultan vinculantes para todos los operadores jurídicos, debiendo surtir los mismos efectos que la sentencia que declara fundada la demanda de inconstitucionalidad. Sexta. En el caso peruano, la vinculatoriedad de las sentencias del Tribunal Constitucional expedidas en procesos de inconstitucionalidad –que se desprende de los artículos 201° y 204° de la Norma Fundamental y del artículo 82° del Código Procesal Constitucional, entre otras normas–, así como los efectos de cosa juzgada que tienen tales sentencias, conllevan una prohibición al Parlamento de volver a legislar los contenidos claramente identificados como inconstitucionales por el Tribunal Constitucional. Séptima. En el caso peruano, la decisión del Tribunal Constitucional de diferir los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad no debe ser tomada como una carta libre y de plazo indefinido para el legislador, sino como la identificación de una situación de emergencia cuya solución requiere de la urgente actuación del Poder Legislativo, actuación que no implica en modo alguno la subordinación a las decisiones del Tribunal Constitucional, sino más bien, la determinación por parte del Tribunal Constitucional que es el Legislador el órgano idóneo para reparar la situación de vulneración de bienes jurídicos de tal relevancia como son los derechos fundamentales u otros bienes constitucionales. Octava. En el caso peruano, cuando el Tribunal difiere los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad por un determinado periodo, autoriza implícitamente a que la ley inconstitucional siga surtiendo efectos durante tal lapso de tiempo. Sin embargo, si en un caso concreto un juez del Poder Judicial verifica las consecuencias que se pueden producir en cuanto a la grave afectación de los derechos fundamentales del procesado, entonces puede inaplicar dicha a ley en ese caso específico.

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III Sentencia Constitucional y Derecho Internacional

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Imagen: Tribunal Constitucional del Perú

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El Valor Jurídico de la Interpretación y de Las Sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Por: Jorge León Vásquez*1 SUMARIO: I. Introducción. II. El valor jurídico de la interpretación de la CIDH en el ordenamiento interno. III. La fuerza vinculante de las sentencias de la CIDH. IV. Conclusión

I. INTRODUCCIÓN Sólo en democracia los derechos y libertades fundamentales pueden desplegar plenos efectos y tener una adecuada protección cuando éstos son amenazados o vulnerados por actos u omisiones de los poderes públicos e, inclusive, de los particulares. De ahí que todo Estado constitucional y democrático asume el deber primordial de garantizar la plena vigencia de los derechos humanos, tal como dispone el artículo 44º de la Constitución. Este deber constitucional del Estado exige, como es evidente, el diseño e implementación de un sistema interno de protección de los derechos y libertades reconocidos en la Constitución. En nuestro ordenamiento jurídico el Tribunal Constitucional (TC), como «órgano de control de la Constitución», es instancia final de fallo en los procesos constitucionales de tutela de derechos. Pero la protección de tales derechos y libertades no se agota en el ordenamiento interno, porque la propia Constitución deja abierta la posibilidad de recurrir a la jurisdicción internacional de protección de derechos humanos. *

Asesor Jurisdiccional del Tribunal Constitucional. Egresado de la Maestría en Derecho con Mención en Derecho Constitucional de la Escuela de Graduados de la PUCP. Docente del Postítulo en Derechos Fundamentales y del Postítulo en Derecho Procesal Constitucional, PUCP-2007.

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Jorge León Vásquez En ese sentido existen tres disposiciones constitucionales que son claves al momento de integrar el sistema interno de tutela de derechos con el sistema internacional de protección de los mismos: primero, el artículo 56º-1 de la Constitución que otorga rango constitucional a los tratados internacionales sobre derechos humanos; segundo, el artículo 205º que constituye la vía de acceso al sistema internacional de protección de derechos humanos; y, tercero, la Cuarta Disposición Final y Transitoria (CDFT) de la Constitución, que incorpora el principio de interpretación constitucional de los derechos fundamentales conforme con el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. En la medida que la primera de las disposiciones citadas constituye la base sobre la cual el Estado peruano asume determinadas obligaciones internacionales de derechos humanos, la finalidad del presente trabajo se centra más bien en analizar dos temas: uno, la interpretación que realiza la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) de la Convención Americana de Derechos Humanos (la Convención) y su valor jurídico en nuestro ordenamiento interno; y dos, la fuerza vinculante de las sentencias de la CIDH, es decir, el problema de su cumplimiento por parte del Estado peruano; todo ello a partir de la jurisprudencia del TC peruano. II. EL VALOR JURÍDICO DE LA INTERPRETACIÓN DE LA CIDH EN EL ORDENAMIENTO INTERNO De la misma forma como una Constitución que no se interpreta es una Constitución «muerta», un TC que no interpreta es un TC inerte y, por tanto, absolutamente prescindible. La facultad para interpretar la Constitución es inherente a la naturaleza jurídica de todo TC, en correspondencia a que las disposiciones constitucionales que ésta alberga no siempre presentan la estructura de normas-regla, sino que mayoritariamente se manifiestan como normas-principio. Hay que considerar además la inevitable carga axiológica de la Constitución en la medida que en ella subyacen valores constitucionales como la dignidad de la persona humana, la democracia, la igualdad, el pluralismo, por ejemplo, cuyo margen de interpretación es aún mayor. Particularmente las disposiciones constitucionales que reconocen derechos fundamentales se caracterizan porque éstas son abiertas y normalmente no precisan sus contenidos y límites. En estos casos la actividad interpretativa del TC, como supremo intérprete de la Constitución, es necesaria para precisar el ámbito de protección de cada uno de los derechos, recurriendo a principios específicos de interpretación constitucio625562

La Sentencia Constitucional en el Perú nal, tales como el principio de unidad de la Constitución y el de concordancia práctica, básicamente. Por eso mismo, los métodos clásicos de interpretación jurídica son insuficientes cuando se pretende interpretar la Constitución cual si se tratara de una ley más en el sistema de fuentes. La especificidad de la Constitución y de las disposiciones que reconocen derechos fundamentales –y, por ende, también de la interpretación constitucional– hace que la actividad interpretativa del TC en relación con éstos últimos se enriquezca con la jurisprudencia de cortes o tribunales constitucionales de otras latitudes, y no sólo sobre derechos fundamentales sino también sobre otras instituciones del Derecho Constitucional, lo cual constituye la expresión de un diálogo jurisprudencial universal que redunda en la mejor protección de los derechos y libertades fundamentales. Pero la recurrencia a la jurisprudencia y a los materiales doctrinarios y normativos de otros sistemas jurídicos comparados no siempre es pacíficamente aceptada2. Si bien no es una posición extendida, no faltan objeciones. Esto ha dado lugar a que se identifiquen dos tesis, básicamente: la tesis universalista permite a las cortes y tribunales constitucionales recurrir a los materiales jurisprudenciales y normativos extranjeros al momento de interpretar el catálogo de los derechos fundamentales. Esta tesis se funda en reconocer que «en el Estado constitucional de nuestra etapa evolutiva la comparación de los derechos fundamentales se convierte en ‘quinto’ e indispensable método de la interpretación»3. La tesis aislacionista por su parte prohíbe a los jueces nacionales interpretar los derechos fundamentales, recurriendo a las decisiones de tribunales o cortes constitucionales extranjeros o de tribunales internacionales de los derechos humanos4. Nuestra Constitución no prohíbe a los jueces nacionales contar con los elementos dogmáticos y jurisprudenciales del Derecho comparado al momento de interpretar los derechos fundamentales que ella consagra. En coherencia con esto, el TC ha asumido la primera tesis. Sobre todo, en la hora 2

Vid. al respecto, el Discurso del profesor Gustavo Zagrebelsky pronunciado con ocasión de los cincuenta años de la Corte Constitucional italiana. En Justicia Constitucional, Revista de Jurisprudencia y Doctrina, Año II, N.º 3, enero-junio, Lima, 2006. pp. 391-394.

3

Häberle, Peter. El Estado Constitucional. México D.F.-Lima: UNAM-Fondo Editorial de la PUCP, 2001-2003. p. 162.

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Vid. la Ponencia de Antonin Scalia, magistrado del Tribunal Supremo de los Estados Unidos, dictada el 28 de mayo de 2007, con ocasión del X Aniversario de la Facultad de Derecho de la UPC.

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Jorge León Vásquez actual, se advierte que su desarrollo jurisprudencial muchas veces se ve influenciada por las sentencias y resoluciones de otras cortes o tribunales constitucionales5, particularmente de la CIDH. En algunas sentencias el TC se ha adherido a la tesis universalista de manera implícita. Así ha señalado que el principio de interpretación de los derechos fundamentales conforme con el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, «no se restringe sólo a los tratados en los que el Estado peruano sea parte (...), sino que comprende también a la jurisprudencia que sobre estos instrumentos internacionales se pueda haber expedido por los órganos de protección de los derechos humanos»6. En otras ocasiones el TC ha reconocido abiertamente la comparación jurídica como un método de interpretación constitucional, al señalar, por ejemplo, que «el artículo 4° del Protocolo 7 del Convenio Europeo de Derechos Humanos no es un instrumento internacional vinculante para el Estado peruano, pero que sirve para determinar el contenido constitucionalmente protegido del ne bis in idem en su vertiente procesal, tras asumirse la comparación como quinto método de la interpretación constitucional»7. De la misma forma lo ha hecho en otros casos en los que ha tenido la necesidad de recurrir a la normatividad y jurisprudencia extranjera en otras materias. Pero es en relación con la jurisprudencia de los tribunales internacionales de derechos humanos que cabe realizar algunas precisiones. En primer lugar, debemos reconocer que el valor jurídico de la interpretación de estos tribunales no es el mismo en todos los casos. Creemos que se puede distinguir dos grados de vinculación al respecto: una vinculación débil, por denominarlo de alguna manera, y una vinculación en sentido fuerte. La primera está referida a aquellos supuestos en que el TC, como en el ejemplo citado antes, invoca la interpretación del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de un Convenio internacional en el cual el Estado peruano no es parte, lo que ciertamente no impide su consideración, más aún si el propio TC ha reconocido a la comparación jurídica como un método de interpretación constitucional. En todo caso, lo que legiti5

Así por ejemplo, en la STC 7624-2005-PHC/TC (FJ 8) el TC apela a la sentencia dictada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el Caso Kenmache, a fin de considerar como un parámetro de determinación de la razonabilidad del plazo de detención la «diligencia especial» con la que debe proceder un juez penal en la tramitación del proceso.

6

STC 4587-2004-AA/TC (FJ 44).

7

STC 3360-2004-AA/TC (FJ 4); STC 729-2003-HC/TC (FJ 5); STC 002-2005-AI/TC (FJ 45); STC 0027-2005-AI/TC (FJ 34); 0042-2004-AI/TC (FJ 26).

825582

La Sentencia Constitucional en el Perú ma y justifica el acogimiento de esta interpretación es su contribución a la mejor protección de un específico derecho fundamental; pero no se podría invocar para restarle eficacia y mucho menos para desconocerlo. La vinculación fuerte, en cambio, tiene su fundamento constitucional en la CDFT de la Constitución, la misma que señala: «[l]as normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú» 8. Con mayor precisión el Código Procesal Constitucional en su artículo V reconoce que «[e]l contenido y alcances de los derechos constitucionales protegidos por los procesos regulados en el presente Código deben interpretarse de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos, los tratados sobre derechos humanos, así como de las decisiones adoptadas por los tribunales internacionales sobre derechos humanos constituidos según tratados de los que el Perú es parte». De la CDFT de la Constitución y de la disposición citada del Código Procesal Constitucional se derivan dos sentidos normativos: (1) que el órgano interno que interpreta las disposiciones constitucionales de derechos fundamentales lo haga de conformidad con dichos instrumentos internacionales; (2) que el órgano interno que interpreta las disposiciones constitucionales de derechos fundamentales lo haga de conformidad con la interpretación que de dichos instrumentos internacionales haya realizado la CIDH.

8

Esta disposición constitucional es similar al artículo 10.2 de la Constitución española de 1978, la misma que señala: “(...) 2. Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce, se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España”. Sobre este artículo, la doctrina española se ha planteado las siguientes interrogantes: 1) ¿Los tratados a los que alude el precepto son sólo aquellos cuyo objeto directo es el reconocimiento y protección de los derechos humanos o también aquellos otros que sin regular con carácter general esta materia contengan preceptos que incidan en los derechos fundamentales y libertades a que alude el artículo 10.2 CE? 2) ¿Debe darse la misma fuerza interpretativa a que obliga el artículo 10.2 CE a las decisiones de los órganos que instituyen estos tratados para garantizar los derechos que en ellos se reconocen? 3) ¿Deben constituir también parámetro interpretativo otros textos con relevancia jurídica que emitan organizaciones internacionales en las que España esté integrada aunque estos textos no tengan naturaleza de tratado?. Cfr. DE CARRERAS, Francesc. «Función y alcance del artículo 10.2 de la Constitución». En Revista Española de Derecho Constitucional, Año 20, N.º 60, setiembre-diciembre, Madrid, 2000. p. 328.

259

Jorge León Vásquez El primer supuesto referido da lugar a que el órgano jurisdiccional interno interprete directamente los instrumentos internacionales de derechos humanos de los que el Estado peruano es parte, para determinar el contenido y límites de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución. Así, el TC precisa el contenido esencial del derecho a un juicio sin dilaciones indebidas, reconocido en el artículo 139º-3 de la Constitución, interpretando directamente el principio de plazo razonable al que hacen referencia los artículos 7.5 y 8.1 de la Convención. Entiende que éste tiene como finalidad «impedir que los acusados permanezcan largo tiempo bajo acusación y asegurar que ésta se decida prontamente. (…) En consecuencia, el derecho a que el proceso tenga un límite temporal entre su inicio y fin, forma parte del núcleo mínimo de derechos reconocido por el sistema internacional de protección de los derechos humanos, y, por tanto, no puede ser desconocido»9. Aquí el TC se erige como intérprete directo –y no a través de la interpretación de la CIDH– de la Convención. El segundo supuesto obliga al órgano interno que interpreta las disposiciones constitucionales de derechos fundamentales hacerlo de conformidad con la interpretación que de dichos instrumentos internacionales haya realizado la CIDH. Aquí la interpretación de la CIDH, al tener un reconocimiento constitucional y legal, no puede ser soslayada al momento de interpretar el contenido y los límites de los derechos y libertades fundamentales. El TC ha sido claro a este respecto. Reconoce que la CDFT de la Constitución contiene «una adhesión a la interpretación que, de los mismos, hayan realizado los órganos supranacionales de protección de los atributos inherentes al ser humano y, en particular, el realizado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, guardián último de los derechos en la Región»10. En ese sentido, ha señalado que «[e]l mandato imperativo derivado de la interpretación en derechos humanos implica, entonces, que toda la actividad pública debe considerar la aplicación directa de normas consagradas en tratados internacionales de derechos humanos, así como en la jurisprudencia de las instancias internacionales a las que el Perú se encuentra suscrito»11.

9

STC 549-2004-HC/TC (FJ 4).

10

STC 0217-2002-HC/TC (FJ 2).

11

STC 2798-2004-HC/TC (FJ 8); vid. también STC 1417-2005-AA/TC (FJ 7).

026602

La Sentencia Constitucional en el Perú La consideración obligatoria de la interpretación realizada por la CIDH no puede limitarse únicamente a las sentencias en los cuales el Estado peruano ha sido demandado, sino que se extiende también a la totalidad de las sentencias que la misma haya dictado. Pero es necesario precisar que en aquellos casos en los cuales el Estado parte ha concurrido ante la competencia contenciosa de la CIDH como demandado la vinculación alcanza tanto de la parte resolutiva de la sentencia como a la ratio decidendi. A diferencia de esto, en los supuestos en que el Estado peruano no ha sido parte demandada, es evidente que la parte resolutiva de la sentencia no lo vincula, lo cual no quiere decir, sin embargo, que los órganos jurisdiccionales internos omitan los fundamentos esenciales de la sentencia, al momento de interpretar el catálogo de derechos y libertades que la Constitución del Estado reconoce. Con todo queda claro que, según lo dicho por el TC, «[l]a cualidad constitucional de esta vinculación derivada directamente de la CDFT de la Constitución, tiene una doble vertiente en cada caso concreto: a) reparadora, pues interpretado el derecho fundamental vulnerado a la luz de las decisiones de la Corte, queda optimizada la posibilidad de dispensársele una adecuada y eficaz protección; y, b) preventiva, pues mediante su observancia se evitan las nefastas consecuencias institucionales que acarrean las sentencias condenatorias de la CIDH, de las que, lamentablemente, nuestro Estado conoce en demasía. Es deber de este Tribunal y, en general, de todo poder público, evitar que este negativo fenómeno se reitere. En suma, por imperio del canon constitucional que es deber de este Colegiado proteger, se deriva un deber adicional para todos los poderes públicos; a saber, la obligatoria observancia tanto de los tratados sobre derechos humanos ratificados por el Perú, como de la interpretación de ellos realizada en todo proceso por los tribunales internacionales constituidos según tratados de los que el Perú es parte»12. Una cuestión final que puede plantearse es si existe una relación de jerarquía entre la interpretación del TC con la de la CIDH, al convertir la Constitución a aquél en un intérprete directo de los instrumentos internacionales de derechos humanos de los que el Perú es parte. Consideramos que más que proponer una relación de jerarquía puede hablarse más bien de una relación de coordinación e integración, al tener como finalidad ambos sistemas la protección de la dignidad de la persona humana y de sus derechos y libertades13. 12

STC 02730-2006-AA/TC (FJ 13-14).

13

LANDA, César. «Implementación de las decisiones del Sistema Interamericano de Derechos Humanos en el ordenamiento constitucional peruano». En su obra, Cons-

261

Jorge León Vásquez Bajo la impronta de esta tesis el TC postula, de un lado, que «es necesario entender al Derecho internacional como un Derecho de integración sobre la base de la responsabilidad internacional de los Estados. Así, en función de dicha responsabilidad no se postula la derogación automática de las normas internas, en caso de conflicto con sus obligaciones en el plano internacional, ni el desconocimiento de estas últimas en el orden nacional, sino su armonización e integración»14. En cuanto a la interpretación ha señalado que no corresponde plantear «una relación de jerarquización formalizada entre los tribunales internaciones de derechos humanos y los tribunales internos, sino (…) una relación de cooperación en la interpretación pro homine de los derechos fundamentales»15. En el plano práctico, la tesis de la coordinación o de la integración de las decisiones del TC con las de la CIDH comporta una relación de ida y vuelta, de diálogo jurisprudencial como ya lo hemos dicho entre los órganos jurisdiccionales internos y los tribunales internacionales. Y esto se ha dado tanto del TC con respecto a la CIDH como también a la inversa. Es el caso, por ejemplo, de la sentencia expedida por ésta en el Caso Cinco Pensionistas vs Perú16. Lo cual expresa una viva interacción entre la CIDH y los órganos jurisdiccionales internos, al ser «un ingrediente fundamental en el proceso de traducir en los procesos jurídicos e instituciones al interior de los países los desarrollos jurídicos e institucionales internacionales en materia de derechos humanos»17. III. LA FUERZA VINCULANTE DE LAS SENTENCIAS DE LA CIDH Cuando la CIDH dictó la sentencia de reparaciones en el Caso Loayza Tamayo vs Perú, una Sala de la Corte Suprema de Justicia, con fecha 14 de junio de 1999, dictó una sentencia en la cual se arrogaba la facultad de «revisar» el fallo de la CIDH. En el Caso Castillo Petruzzi y otros vs Perú18 la sentencia de la Corte fue declarada «inejecutable» por el Consejo Supremo de Justicia Militar; hecho que, como se ha advertido, no tiene precedentes en la historia del sistema inte-

titución y fuentes del Derecho. Lima: Palestra Editores, 2006. p. 125. 14

STC 00679-2005-AA/TC (FJ 35).

15

STC 02730-2006-AA/TC (FJ 15).

16

Sentencia de 28 de febrero de 2003, fundamento 103.

17

GARCÍA-SAYÁN, Diego. «Una viva interacción: Corte Interamericana y tribunales internos». En La Corte Interamericana de Derechos Humanos: Un Cuarto de Siglo: 1979-2004. San José de Costa Rica: CIDH, 2005. pp. 325 y ss.

18

Sentencia de 30 de mayo de 1999.

26622

La Sentencia Constitucional en el Perú ramericano de derechos humanos19. Sólo en democracia y luego de la caída del régimen dictatorial de Fujimori, el Estado peruano dio cumplimiento pleno a lo decidido por la Corte; además de declarar la nulidad de la Resolución Legislativa N.º 27152, que permitió el retorno del Estado peruano a la competencia contenciosa de la CIDH. Aunque, como es evidente, no tiene punto de comparación con los casos anteriores propio de las dictaduras, ante la sentencia dictada por la CIDH, hace algunos meses, a propósito del Caso del Penal Miguel Castro Castro vs Perú20, el Estado peruano ha expresado abiertamente su discrepancia con la sentencia y ha planteado un recurso de interpretación de la misma21, en ejercicio de lo previsto en el artículo 67 de la Convención que dispone: «(...) [e]n caso de desacuerdo sobre el sentido o alcance del fallo, la Corte lo interpretará a solicitud de cualquiera de las partes (...)». Consideramos, por ello, pertinente realizar algunas consideraciones en torno a la fuerza vinculante de las sentencias de la CIDH. En el ordenamiento jurídico peruano, el TC es el órgano jurisdiccional de cierre del sistema interno de protección de los derechos de las personas, de conformidad con el artículo 202º-2 de la Constitución del Estado. Sin embargo, como ya se dijo, la protección de los mismos no se agota en el ordenamiento interno, toda vez que la Constitución deja abierta la posibilidad de recurrir a la jurisdicción internacional de protección de derechos humanos. De esa manera, la disposición constitucional 205º prevé que «[a]gotada la jurisdicción interna, quien se considere lesionado en los derechos que la Constitución reconoce puede recurrir a los tribunales u organismos internacionales constituidos según tratados o convenios de los que el Perú es parte». Lo que convierte al artículo 205º de la Constitución en una cláusula de cierre nacional del sistema interno de protección de los derechos humanos y, al mismo tiempo, en una cláusula de apertura internacional para acceder al sistema interamericano de protección de los derechos humanos. Esta disposición constitucional, en su manifestación de cláusula de apertura, sólo adquiere pleno sentido en tanto y en cuanto el Estado peruano, como parte de la Convención, cumpla con sus obligaciones internacionales ya sea para garantizar los derechos y libertades reconocidos en ella o 19

FAÚNDEZ LEDESMA, Héctor. El Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos. Aspectos institucionales y procesales. San José de Costa Rica: Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 3.ª edición revisada y puesta al día, 2004. p. 915.

20

Sentencia de 29 de noviembre de 2006.

21

Vid. Diario El Comercio, edición de 23 de enero de 2007, sección política.

263

Jorge León Vásquez ya para adoptar las medidas correspondientes para que los mismos sean efectivamente realizados, tal como disponen los artículos 1º y 2º de la Convención, respectivamente. La obligación internacional para que el Estado peruano cumpla las sentencias de la CIDH se deriva de los principios pacta sunt servanda y de bona fide, según el cual «[t]odo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe», tal como dispone el artículo el artículo 26º de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, y su artículo 27º que prevé: «[u]na parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado». Ello se complementa con lo señalado en el artículo 68.1 de la Convención al prever que «[l]os Estados Partes en la Convención se comprometen a cumplir la decisión de la Corte en todo caso en que sean partes». En concordancia con esto, el artículo 115º del Código Procesal Constitucional ha previsto que «[l]as resoluciones de los organismos jurisdiccionales a cuya competencia se haya sometido expresamente el Estado peruano no requieren, para su validez y eficacia, de reconocimiento, revisión, ni examen previo alguno. (...)». Este artículo, contrariamente a lo que se podría creer, no implica un menoscabo en la soberanía del Estado peruano, pues es en el pleno ejercicio de la misma que asume la obligación internacional de cumplir la Convención y, por ende, las sentencias de la CIDH. Un Estado parte de la Convención no puede escudarse en su soberanía cuando se trata de la protección de los derechos humanos, pues sólo una concepción instrumental de aquélla al servicio de la persona humana y de su dignidad, puede justificar cualquier forma de ejercicio del poder. Se ha señalado por ello que soberanía no significa hoy poder absoluto del Estado, en la medida que se funda en la autodeterminación de la persona humana como elemento central de su dignidad y de su papel activo como ciudadano en el Estado constitucional y democrático y en la comunidad política en el que actúa22. Constituiría una contradicción que el artículo 205º de la Constitución reconozca una cláusula de apertura del sistema internacional de protección de los derechos humanos y, al mismo tiempo, no garantice 22

426642

HELLER, Hermann. La soberanía. México D.F.: Fondo de Cultura Económica, 2.a edición, 1985. pp. 223 y ss.; KOTZUR, Markus. «La soberanía hoy. Palabras clave para un diálogo europeo-latinoamericano sobre un atributo constitucional moderno». En Peter Häberle y Markus Kotzur. De la soberanía al Derecho constitucional común: palabras clave para un diálogo europeo-latinoamericano latinoamericano. México D.F.: UNAM, 2003. pp. 111-112.

La Sentencia Constitucional en el Perú el cumplimiento de los fallos de los tribunales internacionales a cuya competencia contenciosa se encuentre sometido el Estado peruano. Una vez concluido el proceso internacional el Estado condenado debe realizar todos los actos que correspondan para dar efectivo cumplimiento a su decisión23. Desde esta perspectiva, el cumplimiento de las sentencias de la CIDH forma parte del contenido del derecho fundamental de acceso a la justicia internacional, que se deriva de los artículos 205º y 139º-3 de Constitución. En esa medida el incumplimiento por parte del Estado peruano de las sentencias de la CIDH constituye, es verdad, una omisión de las obligaciones internacionales en tanto Estado parte de la Convención. Pero es igualmente cierto que dicho incumplimiento también lo es de la propia Constitución, particularmente del artículo 44º que impone el deber del Estado de «garantizar la plena vigencia de los derechos humanos». Deber constitucional que precisamente se incumple cuando la fuerza vinculante de las sentencias de la CIDH es condicionada o simplemente cuando se las desconoce abiertamente. Aún cuando el artículo 65º de la Convención señala que «[l]a Corte someterá a la consideración de la Asamblea General de la Organización en cada período ordinario de sesiones un informe sobre su labor en el año anterior.  De manera especial y con las recomendaciones pertinentes, señalará los casos en que un Estado no haya dado cumplimiento a sus fallos», ello no es suficiente para garantizar el cumplimiento de las sentencias de la CIDH. Sin embargo, la inexistencia en la Convención de un mecanismo coactivo para el cumplimiento de las sentencias de la CIDH, de hecho, no priva a éstas de su fuerza vinculante para el Estado parte. Puede decirse por eso que el cumplimiento de las sentencias de la CIDH depende en mucho del grado de compromiso del Estado parte de la Convención con el respeto y garantía de los derechos humanos, y con el propio sistema democrático. IV. CONCLUSIÓN Es evidente que la interpretación de la CIDH tiene un valor jurídico vinculante y el cumplimiento de sus sentencias es obligatorio. Tal como ha señalado el TC «las obligaciones relativas a la interpretación de los de23

SALMÓN, Elizabeth. «Los aspectos internacionales del nuevo Código Procesal Constitucional: una necesaria y prometedora coincidencia». En Cathedra, Espíritu del Derecho, Revista de los Estudiante de Derecho de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Año XI, N.º 12, Lima, 2006. p. 111.

265

Jorge León Vásquez rechos constitucionales no sólo se extiendan al contenido normativo de la Convención strictu sensu, sino a la interpretación que de ella realiza la Corte a través de sus decisiones»24. Pero el Derecho Internacional de los Derechos Humanos no tiene muchas posibilidades de realizarse si es que los Estados parte en los instrumentos internacionales de protección de derechos humanos, en general, y en la Convención, en particular, no asumen un sólido compromiso con respecto a la protección de los derechos humanos25. Mientras tanto, la integración jurisprudencial entre los tribunales internacionales y los órganos jurisdiccionales internos viene contribuyendo a fortalecer el sistema de protección interno y supranacional de los derechos humanos, por cuanto tienen un objetivo común al cual apuntan: la protección de la persona humana, su dignidad y los derechos y libertades que le son inherentes.

Lima, julio de 2007

24

STC 02730-2006-AA/TC (FJ 8).

25

LANDA, César. Tribunal Constitucional y Estado Democrático. Lima: Palestra editores, 3.ª edición corregida y aumentada, 2007. p. 867.

626662

IV

Apéndice

268

Informe al Pleno del Tribunal Constitucional sobre Los Proyectos de Ley que modifican algunas de sus funciones

Luis Saénz Dávalos Edgar Carpio Marcos Roger Rodríguez Santander Vanessa Tassara Zevallos

Lima, abril de 2010

270

SUMARIO I. INTRODUCCIÓN II. EL DERECHO CONSTITUCIONAL Y SU INTERPRETACIÓN 2.1 Las peculiaridades de la Constitución como norma jurídica 2.2 La jurisdicción constitucional como elemento de fortalecimiento del Estado Constitucional 2.3 Los criterios o estándares de interpretación constitucional III. UNA APROXIMACIÓN A LA TIPOLOGÍA DE SENTENCIAS INTERPRETATIVAS DESDE EL DERECHO COMPARADO 3.1 Las sentencias interpretativas propiamente dichas 3.2 Las sentencias aditivas e integrativas 3.3 Las sentencias aditivas de principio 3.4 Las sentencias sustitutivas 3.5 Las sentencias de mera incompatibilidad 3.6 Las sentencias exhortativas IV. LAS SENTENCIAS INTERPRETATIVAS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PERUANO 4.1 Sentencias interpretativas propiamente dichas A) STC 0004-1996-AI B) STC 0014-1996-AI C) STC 0011-2003-AI D) STC 0009-2004-AI E) STC 0042-2004-AI F) STC 00502004-AI / 0051-2004-AI / 0004-2005-PI / 0007-2005-PI / 0009-2005-PI (acumulados) G) STC 0008-2005-AI H) STC 0019-2005-PI I) STC 00142007-AI J) STC 0024-2007-PI K) STC 0025-2007-PI L) STC 0002-2008PI AL) STC 0002-2009-PI M) STC 0006-2009-PI 4.2 Sentencias reductoras A) STC 0015-2001-AI / 0016-2001-AI / 0004-2002-AI (acumulados) B) STC 0010-2002-AI C) STC 0009-2004-AI 4.3 Sentencias sustitutivas A) STC 0023-2007-PI 4.4 Sentencias aditivas e integrativas A) STC 0015-2001-AI / 0016-2001-AI / 0004-2002-AI (acumulados) B) STC 0006-2003-AI C) STC 0050-2004-AI / 0051-2004-AI / 0004-2005-PI / 0007-2005-PI / 00092005-PI (acumulados) D) STC 0014-2007-PI 4.5 Sentencias exhortativas y de mera incompatibilidad A) STC 0009-2001-AI B) STC 0010-2002-AI C) STC 0001-2003-AI / 0003-2003-AI (acumulados) D) STC 0023-2003-AI E) STC 0030-2004-AI F) STC 0008-2005-AI G) STC 0020-2005-AI / 0021-2005AI (acumulados) H) STC 0004-2006-AI I) STC 0006-2006-AI J) STC 00142007-AI K) STC 0016-2007-AI L) STC 0002-2008-PI AL) STC 0013-2009PI V. CONCLUSIONES VI. BIBLIOGRAFÍA

I. INTRODUCCIÓN Con fecha 20 de enero de 2006, se presenta en el Departamento de Trámite Documentario del Congreso de la República, el Proyecto de Ley N.º 14321/2005-CR, rotulado “Proyecto de Ley que propone garantizar el principio de separación de poderes y la seguridad jurídica en los procesos de inconstitucionalidad”. Fundamentalmente, son dos las modificaciones legislativas que el proyecto contiene: a) Una primera orientada a impedir que el Tribunal Constitucional (TC) pueda expedir sentencias interpretativas (en cualquiera de sus 271

Proyectos de ley que modifican algunas de sus funciones distintas modalidades) en los procesos de inconstitucionalidad. En tal sentido, se propone que el fallo de la sentencia se deba limitar a confirmar la constitucionalidad de la ley o a dejarla sin efecto (ex modificación del artículo 81º-A del Código Procesal Constitucional —CPConst.—). b) Una segunda dirigida a negar la condición de supremo intérprete de la Constitución al TC (ex modificación del artículo 1º de la Ley N.º 28301 —Orgánica del Tribunal Constitucional—). La motivación central que sustenta el proyecto consiste en considerar que el TC, supuestamente, se viene excediendo en sus atribuciones, al utilizar en los procesos de inconstitucionalidad las llamadas sentencias interpretativas, en sus diversas manifestaciones (propiamente dichas, aditivas, reductoras, sustitutivas, exhortativas, etc). Se afirma que dicho proceder no se encuentra dentro de las atribuciones que la Constitución concede al TC, motivo por el cual resulta necesario proscribirlo. Con la misma motivación, el 23 de marzo de 2010 el Grupo Parlamentario Fujimorista, a iniciativa del Congresista Víctor Rolando Sousa Huanambal, presentó el Proyecto de Ley Nº 3930/2009-CR titulado “Proyecto de Ley que modifica e incorpora artículos a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y modifica el Código Procesal Constitucional, sobre competencia del Tribunal Constitucional, efectos de las resoluciones y prohibiciones y deberes de los magistrados”. Dicha iniciativa de ley contiene en esencia lo siguiente: a) En primer lugar, una modificación que busca eliminar el carácter de supremo intérprete de la Constitución al TC (ex modificación del artículo 1º de la Ley N.º 28301 —Orgánica del Tribunal Constitucional—). b) En segundo lugar, una modificación que delimita la actuación del TC en los procesos de control abstracto concibiéndolo como un legislador negativo en sentido estricto. Asimismo, frente a las deficiencias legislativas propone que éstas se pongan en conocimiento del Congreso para que dentro de un plazo razonable se dicten las medidas correctivas del caso (ex modificación del artículo 2º de la Ley N.º 28301 —Orgánica del Tribunal Constitucional—). c) En tercer lugar, una precisión en el artículo 13º de la Ley N.º 28301 —Orgánica del Tribunal Constitucional— sobre las prohibiciones que deben observar aquellas personas que ejerzan el cargo de Magistrado del Tribunal Constitucional.

27722

La Sentencia Constitucional en el Perú d) En cuarto lugar, incorpora a la Ley Orgánica del TC los artículos 13º-A y 15º-A a través de los cuáles regula las incompatibilidades y los deberes funcionales de los Magistrados del Tribunal. e) En quinto lugar, propone modificaciones a diversos artículos del Código Procesal Constitucional, las mismas que se detallan a continuación: 1. Se delimita el parámetro interpretativo para los jueces a principios establecidos en el texto constitucional y a los criterios jurisprudenciales únicamente vinculantes (ex modificación del artículo VI del Título Preliminar). 2. Se precisa que los efectos de las sentencias emitidas por el TC se producen desde el día de su notificación (ex modificación del artículo 14º). 3. Se prohíbe al TC que vía interpretación modifique contenidos o sentidos normativos. Asimismo, se ordena que cuando se advierta deficiencias legislativas se ponga en conocimiento al Congreso de éstas para que dentro de un plazo razonable se dicten las medidas correctivas del caso (ex modificación del artículo 79º). 4. Se establece que no sólo respecto de las normas tributarias declaradas inconstitucionales el TC debe precisar en la sentencia los efectos de su decisión en el tiempo, sino también respecto de las normas penales (ex modificación del artículo 81º). 5. Finalmente, se hace la precisión en el artículo 121º que tratándose de las aclaraciones se podrá subsanar cualquier error material u omisión siempre que indiscutiblemente se desprendan del razonamiento considerativo de la sentencia. A continuación se procede a realizar un estudio en torno a los alcances de las iniciativas legislativas referidas. Para tales efectos, será preciso aproximarse a las peculiaridades de la Constitución como norma jurídica y su interpretación, para luego realizar un análisis de lo que han significado las sentencias interpretativas del TC para la consolidación del Estado Constitucional, tanto a nivel comparado como interno. Finalmente, se señalan las conclusiones del estudio. II. DERECHO CONSTITUCIONAL E INTERPRETACIÓN 2.1 Las peculiaridades de la Constitución como norma jurídica • La Constitución es la norma jurídica suprema del Estado. Dicha supremacía normativa se encuentra reconocida en sus dos vertientes por el propio texto constitucional: tanto aquella objetiva, conforme

273

Proyectos de ley que modifican algunas de sus funciones

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a la cual la Constitución preside el ordenamiento jurídico (artículo 51º1), como aquella subjetiva, en cuyo mérito ningún acto de los poderes públicos (artículo 45º2) o de la colectividad en general (artículo 38º3) puede vulnerarla válidamente. La Constitución preside el ordenamiento jurídico, no sólo desde un punto de vista formal (tal como lo propuso Kelsen), es decir, en ella no sólo se encuentran las reglas de producción jurídica que toda norma del ordenamiento deberá respetar para ser formalmente válida, sino también, y más importante aún, las disposiciones, principios y valores materiales que determinan la validez sustantiva de las leyes. Una Constitución es la expresión de un sistema fundacional que a diferencia de las leyes ordinarias, no aspira a una episódica existencia o eventual sustitución, sino a la plena consolidación de sus postulados. Nadie puede ignorar tan importante línea de raciocinio. Además de su sustancia jurídica, la Constitución tiene una incuestionable esencia política. En ella se proyectan dos principios: el principio político de soberanía popular y el principio jurídico de supremacía constitucional. Una Constitución es la síntesis de una diversidad de opciones valorativas fruto de la decisión consensuada que caracteriza a todo Poder Constituyente. Dado que la Constitución es la norma sobre la que se instituye la totalidad del sistema jurídico, a ella corresponde la tarea de armonizar el ordenamiento con sujeción a determinados valores generales (función articuladora). De lo contrario, el ordenamiento jurídico, sería una multiplicidad de islas normativas sin unidad ni coherencia. Las disposiciones de la Constitución, siendo todas fundamentales, tienen diverso alcance jurídico. Así, algunas se encuentran expresadas a modo de reglas capaces de subsumir de modo inmediato diversas conductas en su supuesto normativo4. Otras (la mayoría),

1

Artículo 51º.- La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. (...).

2

Artículo 45º.- El poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen. (...).

3

Artículo 38º.- Todos los peruanos tienen el deber de (...) respetar, cumplir y defender la Constitución (...).

4

Artículo 2º 24 f).- Nadie puede ser detenido sino por mandato escrito y motivado del juez o por autoridades policiales en caso de fragrante delito. (...).

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La Sentencia Constitucional en el Perú por el contrario, se encuentran expresadas a modo de principios5, inmediatamente vinculantes también, pero susceptibles de ser concretizados, sea a través de su desarrollo legislativo, de la labor del intérprete, o de ambos. Las disposiciones que reconocen los derechos fundamentales, aunque por sí solas vinculantes, requieren también de esa labor concretizadora. En suma la Constitución no es una norma acabada, sino, por el contrario, abierta e incompleta. Por lo que los valores y principios que la inspiran, requiere de una labor de permanente concretización. 2.2 La jurisdicción constitucional como elemento de fortalecimiento del Estado Constitucional • El carácter vinculante de la Constitución, no derivó de la sola aparición de las primeras Constituciones escritas. Mientras el juez fue considerado como “la boca que pronuncia las palabras de la ley” (Montesquieu), la soberanía recaía en el Parlamento, y el contenido de la ley carecía de límites jurídicos. • A partir del momento en que la jurisdicción reconoce la fuerza normativa de la Constitución y asume que su lealtad a la ley se desvanece cuando ésta contraviene los postulados constitucionales, sucumbe el principio de soberanía parlamentaria y se consolida el principio de supremacía constitucional. Esta verdad elemental niega mérito a las tesis que pretenden sostener que el Poder Legislativo es superior al Poder Jurisdiccional. Entre los Poderes Legislativo y Jurisdiccional, no existen relaciones de jerarquía, sino de complementación y equilibrio en la ejecución de sus respectivas competencias. • Es por ello que el artículo 45º de la Constitución dispone que el poder del Estado emana del pueblo y todo aquel que lo ejerce lo debe hacer con las limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen. En consecuencia, velar por el respeto de la supremacía de la Constitución y la plena vigencia de los derechos fundamentales (artículo 2º del CPConst.), no son funciones que competan de modo privativo al Congreso de la República, sino que la comparten in suo ordine todos lo poderes públicos. 5

Artículo 1º.- La defensa de la persona humana y le defensa de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado. Artículo 43º.- La República del Perú es democrática, social, independiente y soberana. (...). Artículo 58º .- La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de mercado. (...).

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Proyectos de ley que modifican algunas de sus funciones • De ahí que el artículo 38º prevea el poder-deber de los jueces de preferir la Constitución a las leyes, en caso de que exista incompatibilidad entre ambas (control difuso); y de ahí que los artículos 200º 4, 201º, 202º 1, 203º y 204º hayan regulado el proceso de inconstitucionalidad ante el TC, confiriendo a éste la capacidad de expulsar del ordenamiento jurídico las leyes viciadas de inconstitucionalidad (control concentrado). Las sentencias emitidas en tales procesos tienes efectos generales, vinculan a todos los poderes públicos y adquieren calidad de cosa juzgada (artículos 81º y 82º del CPConst.). • Este poder de la jurisdicción constitucional (control difuso y concentrado de las leyes) conlleva el deber de los jueces de comprender el mensaje normativo tanto de la Constitución como de las leyes a través de la interpretación, a efectos de determinar la compatibilidad o incompatibilidad entre ambas. • El principio de separación de poderes, recogido en el artículo 43º de la Constitución, busca asegurar que los poderes constituidos desarrollen sus funciones con arreglo al principio de corrección funcional, es decir, sin interferir con las competencias de otros, pero, a su vez, entendiendo que todos ejercen una función complementaria en la consolidación de la fuerza normativa de la Constitución, como Norma Suprema del Estado (artículo 51º). Todo juez se encuentra vinculado por la ley, en la medida de que sea compatible con la Constitución. Pero también todo poder (incluido el Parlamento), se encuentra vinculado por la sentencia constitucional, que, en última instancia, tiene la obligación de desconocer los dictados de la ley, en salvaguarda de la Constitución del Estado. • Sin embargo, dado que al Parlamento asiste legitimidad democrática directa como representante de la Nación (artículo 93º), el juez tiene el deber de presumir la constitucionalidad de las leyes, de modo tal que sólo pueda inaplicarla (control difuso) o dejarla sin efecto (control concentrado), cuando su inconstitucionalidad sea manifiesta, es decir, cuando no exista posibilidad alguna de interpretarla de conformidad con la Constitución. No se trata de una mera deferencia con el Legislativo, sino de la necesidad de preservar la unidad del ordenamiento proyectada desde su Norma Suprema. • De este modo, la jurisdicción constitucional es el elemento de equilibrio que garantiza el no retorno al absolutismo parlamentario, en el que, so pretexto de representar a “la mayoría”, se culmina por instaurar el dominio autocrático, frente a quienes que, ajenos al poder, no participan de los idearios del gobierno de turno. Por 627762

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eso Hans Kelsen señaló que sólo con una consolidada justicia constitucional se garantiza el control y equilibrio de los poderes en función del respeto de los derechos fundamentales de todos los gobernados y la defensa de la supremacía normativa de la Constitución (artículo II del Título Preliminar del CPConst.). Sin duda la jurisdicción no puede legislar desde un punto de vista formal, es decir, no tiene la capacidad de creación jurídica ex novo dentro del marco constitucional, pues dicha competencia ha sido reservada constitucionalmente al Congreso (artículos 90º y 102º 1) y, en su caso, al Poder Ejecutivo, a través del dictado de decretos legislativos (artículo 104º) o decretos de urgencia (artículo 188º 19). Sin embargo, dado que la sentencia constitucional conlleva una función interpretativa (concretizadora) de la Constitución y las leyes, es también fuente de derecho, pues permite definir con carácter vinculante y efectos generales los alcances normativos de sus disposiciones. Por ello, cuando los artículos 138º, 201º, 202º 1, 204º, establecen el control difuso y concentrado de constitucionalidad de las leyes, no reservan a la jurisdicción constitucional solamente garantizar el respeto por la Constitución, sino también promocionar y proyectar su postulado normativo (artículos 38º y 45º de la Constitución). Al comprender que la Constitución es la norma jurídica suprema y que como tal puede ser interpretada, se comprende también que la jurisdicción constitucional no es solamente la negación o afirmación de la legislación, sino también su necesario complemento. Dicho de otro modo, la jurisdicción constitucional es una colaboradora del Parlamento, no su enemiga. Si bien entre los órganos constitucionales no existe una relación de jerarquía, al interior del Poder Jurisdiccional sí existe una jerarquía constitucional, pues aún cuando todo juez se encuentra obligado a preferir la Constitución frente a las leyes (artículo 138º de la Constitución) y, consecuentemente, facultado a interpretarla, el Poder Constituyente ha establecido que el contralor, por antonomasia, de la constitucionalidad es el TC (artículo 201º de la Constitución). En efecto, si es a través de los procesos constitucionales (artículo 200º) que se garantiza jurisdiccionalmente la fuerza normativa de la Constitución, y el TC es el encargado de dirimir en última (en el caso de las resoluciones denegatorias expedidas en los procesos de amparo, hábeas corpus, hábeas data y cumplimiento) o única instancia (procesos de inconstitucionalidad y competencial), tales pro277

Proyectos de ley que modifican algunas de sus funciones cesos (artículo 203º), resulta que al interior del Poder Jurisdiccional —llamado a proteger en definitiva (artículos 138º, 200º a 204º) la supremacía normativa de la Constitución (artículos 38º, 45º y 51º)— el TC es su órgano supremo de protección (artículo 201º), y, por ende, su supremo intérprete. No el único, pero sí el supremo. • Es por ello que así lo tiene estipulado actualmente el artículo 1º de su Ley Orgánica —Ley N.º 28301—. Y es por ello que el artículo VI del Título Preliminar del CPConst., luego de recordar el poder-deber de inaplicar las leyes contrarias a la Constitución (artículo 138º de la Constitución), establece que no pueden dejar de aplicar una norma cuya constitucionalidad haya sido confirmada por el TC en un proceso de inconstitucionalidad y que deben interpretar y aplicar las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos, según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el TC. Éstas no son creaciones ex novo del legislador del CPConst., sino concretizaciones de una interpretación conjunta de los artículos 138º, 201º y 203º de la Constitución. • No se trata de desconocer la independencia y autonomía del Poder Judicial, reconocidas en el artículo 139º 2 de la Constitución, sino de aceptar que ninguna garantía conferida a un órgano constitucional, tiene su última ratio en la protección del poder público en sí mismo, sino en asegurar la plena vigencia de los derechos fundamentales como manifestaciones del principio-derecho de dignidad humana (artículo 1º de la Constitución). Y es que cuando se busca jerarquizar la judicatura, de modo tal que determinados criterios dictados por el TC resulten vinculantes para todos los jueces, no se viola la independencia del órgano judicial, sino que, simplemente, se consolida el derecho a la igualdad en la aplicación del ordenamiento jurídico (artículo 2º 2); máxime si es a partir del reconocimiento de su supremacía normativa que la Constitución busca asegurar la unidad y plena constitucionalidad del sistema jurídico y su consecuente aplicación (artículos 38º, 45º y 51º de la Constitución). • De esta manera, deriva de la propia Constitución que al TC corresponda la interpretación suprema de la Constitución. Pretender que corresponda al Congreso dicha función, supondría reinstitucionalizar el principio de soberanía parlamentaria, en desmedro de la supremacía normativa de la Constitución, garantizada por el equilibrio que supone reconocer que dicha labor interpretativa reside en el Poder Jurisdiccional, y su manifestación suprema, en el TC. 827782

La Sentencia Constitucional en el Perú 2.3 Los criterios o estándares de interpretación constitucional • La interpretación es inherente a la labor del operador jurídico, al extremo de que hoy se reconoce que no existe posibilidad de aplicar una norma jurídica, sin previamente (consciente o inconscientemente) haber interpretado (“descifrado”) su texto. • Siendo los guardianes últimos de la Constitución, los jueces constitucionales son los principales intérpretes de su contenido. Siendo la interpretación constitucional una de las distintas variantes que asume la interpretación jurídica en general, tiene características que la diferencian del resto. Se trata, evidentemente, de reparar en las particulares características que acompañan a la Norma Fundamental y en los criterios hermenéuticos que tales características conllevan, lo que no es un asunto academicista o meramente dogmático como consideran algunos, sino el punto clave que determina las diferenciadas líneas de comportamiento entre el juez ordinario y el juez constitucional; entre la interpretación de la ley y la interpretación de la Constitución. • El juez constitucional utiliza como elementos de discernimiento jurídico los valores materiales que la propia Constitución incorpora y cuyo proceso de concretización no puede ser visto desde la perspectiva formal propia del positivismo a la que parece rendir homenaje los proyectos de ley referidos en este informe. • Si conceptos como Estado democrático de Derecho, dignidad de la persona, soberanía popular, forma republicana de gobierno, entre muchos otros, tuviesen que ser manejados dentro de una perspectiva “matemática”, como la que en su día propugnaron las corrientes positivistas, no habría cabida para los jueces constitucionales. Bastaría con que el Parlamento aprobara “leyes de interpretación auténtica”, hechas a su medida y antojo, para que cada concepto constitucional quedara inmediatamente precisado. Sin embargo, en tal caso el Parlamento dejaría de ser un poder constituido, para convertirse en un poder absoluto, pues se encontraría exento de control. • Así como el intérprete constitucional está obligado a conocer las características que acompañan a toda Constitución, también debe conocer los estándares o criterios de razonamiento que acompañan a todo proceso hermenéutico que involucre la aplicación de la Norma Fundamental. Aunque son diversos estos criterios, se suele coincidir, en que los principales son los siguientes6: 6

Al respecto puede consultarse Hesse, Konrad (1992) Escritos de Derecho Consti-

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Proyectos de ley que modifican algunas de sus funciones a) La presunción de constitucionalidad de las leyes es una máxima que obliga al interprete a preservar la ley dada por los legítimos representantes del pueblo (artículo 93º de la Constitución). De ahí que se deba reservar la declaratoria de inconstitucionalidad únicamente para aquellos casos en los que, agotada la metodología interpretativa, no sea posible interpretar la ley de conformidad con la Constitución. Toda norma debe presumirse como compatible con la Carta, a menos que se demuestre lo contrario y sea su desaparición el único camino destinado a preservar la constitucionalidad del ordenamiento. No se trata, por consiguiente, de declarar inconstitucionales las normas por el sólo hecho de que prima facie aparezcan como inconstitucionales, sino de evitar la sanción de invalidez hasta donde constitucionalmente resulte posible. Como se verá luego, esta línea de razonamiento es la que permite recurrir al uso de sentencias interpretativas, pues es mediante ellas que los jueces constitucionales pueden salvar la constitucionalidad de la norma, apelando a interpretaciones aditivas, sustitutivas reductoras, etc., sin que ello signifique exceso o contrafuero alguno. b) Los criterios de unidad de la Constitución y de concordancia práctica se encuentran íntimamente ligados. El primero exige interpretar la Constitución en su integridad y no de forma aislada. El segundo exige que se analicen los contenidos constitucionales de forma tal que resulte optimizado su ámbito normativo, sin “sacrificar” ninguno de sus postulados, y tendiendo en cuenta que, en última instancia, toda disposición constitucional se encuentra orientada, directa o indirectamente, a asegurar la plena vigencia de los derechos fundamentales, como manifestaciones del principio-derecho de dignidad humana (artículo 1º de la Constitución). c) La previsión de consecuencias: Es uno de los criterios que más justifica la existencia de sentencias interpretativas. Con dicha regla no se trata de otorgar un sentido determinado a la sentencia de acuerdo con los efectos o consecuencias que se puedan generar (no se trata de fallar conforme a las consecuencias), sino de no desconocerlas, evitando, hasta donde sea posible, los alcances eventualmente negativos que esta pueda desencadenar para el orden constitucional. Como veremos más adelante, es sorprendente que el proyecto analizado, tucional. 2da. Ed. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, pp. 33-54. También puede revisarse la STC recaída en el expediente Nº 5854-2005-AA, caso Pedro Andrés Lizana Puelles.

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La Sentencia Constitucional en el Perú postule indirectamente la irresponsabilidad absoluta del TC en la expedición de sus sentencias. d) El criterio de preferencia por los Derechos Humanos, busca privilegiar toda interpretación que favorezca los derechos de la persona o contribuya a su fortalecimiento. Buena parte de las sentencias interpretativas se sustentan en esta premisa, procurando salvar las normas impugnadas, siempre que existan fórmulas interpretativas, compatibles con los derechos fundamentales. e) El criterio de “fórmula política” permite que toda construcción jurisprudencial responda a la ideología de valores democráticos depositada en la Constitución. No se trata naturalmente de una lectura política de la Norma Fundamental, sino de su análisis a partir de las premisas valorativas en las que esta se sustenta y que, como es evidente, requieren de una perspectiva amplia, opuesta a toda visión de corte formalista. La jurisdicción constitucional y la interpretación constitucional son el medio y fin jurídico más adecuado para limitar los excesos poder político. III. UNA APROXIMACIÓN A LA TIPOLOGÍA DE SENTENCIAS INTERPRETATIVAS DESDE EL DERECHO COMPARADO • Sin perjuicio de las diversas razones de relevancia constitucional que justifican el dictado de las sentencias interpretativas y que precisaremos cuando abordemos cada una de sus modalidades, en atención a lo expuesto hasta el momento, los fundamentos de la constitucionalidad de las sentencias interpretativas, pueden quedar resumidos del siguiente modo: 1) La Constitución es la norma jurídica suprema del Estado, tanto desde un punto de vista objetivo estructural (artículo 51º), como subjetivo (artículos 38º y 45º). Consecuentemente, es interpretable, pero no de cualquier modo, sino asegurando su proyección y concretización, de manera tal que los derechos fundamentales por ella reconocidos, sean verdaderas manifestaciones del principio-derecho de dignidad humana (artículo 1º de la Constitución). 2) El carácter vinculante de las disposiciones constitucionales queda asegurado, en definitiva, por la jurisdicción constitucional, a través de los procesos constitucionales (artículo 200º), los que son resueltos en instancia única o definitiva por el TC (artículo 203º), razón por la cual éste es el supremo intérprete de la Constitución. Por ello, la jurisdicción constitucional es imprescindible para el equilibrio de poderes en el Estado Constitucional. Sin 281

Proyectos de ley que modifican algunas de sus funciones ella, existe el inminente riesgo de que el principio de supremacía constitucional culmine destruido por una pretendida soberanía parlamentaria. 3) Siendo que los jueces se encuentran directamente vinculados por la Constitución (artículo 45º, 138º y 201º), la concretización de los preceptos constitucionales no es privativa de la ley, sino también del intérprete, motivo por el cual, aunque con alcances distintos, la sentencia constitucional es también fuente de derecho, en sentido positivo y no sólo negativo. 4) El reconocimiento de que al Parlamento asiste la legitimidad directa del pueblo (artículo 93º de la Constitución), el deber de concebir al ordenamiento jurídico como una proyección unitaria y armónica de los valores constitucionales (artículo 51º de la Constitución) y el deber de la jurisdicción constitucional de actuar “con las limitaciones y las responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen” (artículo 45º de la Constitución), exigen que la sentencia constitucional, no sólo sea una afirmación o negación de la ley, sino también su complemento, de modo tal que, por vía de la interpretación constitucional, se evite, en la medida de lo posible, la expulsión de la ley del ordenamiento; máxime si de ello se pueden derivar inconstitucionalidades mayores a aquella en la que incurre la ley impugnada. 3.1 Las sentencias interpretativas propiamente dichas •

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Con ellas, los tribunales constitucionales (de España, Alemania, Colombia, Perú, e incluso la Corte Suprema Federal de los Estados Unidos) no declaran la inconstitucionalidad de una disposición legislativa si es que entre las diversas opciones interpretativas que de ésta se puedan derivar, existe cuando menos una que permita que la ley pueda ser interpretada conforme con la Constitución. Su fundamento último se encuentra en el principio de constitucionalidad de las leyes en tanto premunidas de la legitimidad directa de la que está investido el Parlamento, como representante de la Nación (artículo 93º de la Constitución), al que ya se ha hecho alusión. De acuerdo con éste, el carácter normativo de la Constitución no se hace efectivo sólo anulando una ley que sea incompatible con ella, sino, en general, interpretando y aplicando las leyes y reglamentos, de conformidad con la Norma que preside el ordenamiento jurídico (artículo 51º de la Constitución).

La Sentencia Constitucional en el Perú • De ahí que el empleo de las sentencias interpretativas no se haya concebido como una exclusividad de parte de los tribunales constitucionales, sino también constituya una exigencia para los jueces ordinarios, quienes sólo podrían ejercer el control difuso de constitucionalidad de las leyes (artículo 138º), en la medida de que no exista posibilidad de interpretarla conforme a la Constitución. Así, por ejemplo, lo han sostenido explícitamente los tribunales constitucionales de Alemania, Italia, España, Colombia, entre otros. • Las sentencias interpretativas constituyen la expresión de una autorrestricción de los tribunales constitucionales, pues mediante ellas se evita declarar la anulabilidad de una opción legislativa adoptada conforme al principio democrático. • Un límite funcional practicado por algunos tribunales (como el italiano), tiene que ver con la autorrestricción para hacer vinculantes criterios de interpretación de la ley que resulten compatibles con la Constitución, habida cuenta que la interpretación de la legislación ordinaria es, prima facie, una tarea que corresponde constitucionalmente a los tribunales de justicia ordinarios, y no al Tribunal Constitucional (en Italia, por ejemplo, se ha considerado que las leyes deben ser interpretadas conforme al “diritto vivente” formulado por los jueces). • Una crítica a las sentencias interpretativas formulada en la exposición de motivos de los proyectos de ley es que éstas contribuyen a la inseguridad jurídica, pues de ellas no se desprende con claridad su efecto normativo. Sin perjuicio de que se trata de una critica al modo de emplearlas y su fundamento mismo, debe precisarse aquellos problemas se han pretendido solucionar desde una doble perspectiva. En el caso de las sentencias interpretativas formalmente desestimatorias, incorporando los criterios de interpretación conforme en la parte dispositiva de la sentencia (España, Italia, Alemania, Colombia, Perú), con el objeto de dar mayor publicidad a los alcances interpretativos de la decisión. En el caso de las sentencias interpretativas formalmente estimatorias, precisando en la parte dispositiva de la sentencia, los sentidos interpretativos inconstitucionales (Italia, Colombia, Costa Rica. Perú), de manera que éste quedan expulsadon del ordenamiento jurídico. Es justo además advertir que en el caso del TC peruano, a efectos de precisar los alcances normativos de la sentencia interpretativa, en la parte dispositiva no sólo se incluye una remisión a los fundamentos 283

Proyectos de ley que modifican algunas de sus funciones jurídicos pertinentes, sino que se reitera expresamente su contenido normativo vinculante. 3.2 Las sentencias aditivas e integrativas • Las sentencias aditivas tienen su origen en la justicia constitucional italiana, cuyo uso suele normalmente retrotraerse a la Sentencia 168 de 1963. Su formulación está muy vinculada a la reacción de la Corte Constitucional frente al incumplimiento por parte del legislador de sus exhortaciones para introducir imprescindibles modificaciones a la legislación. • Mediante dichas sentencias se declara la inconstitucionalidad de una norma implícita (esto es, un sentido interpretativo) de carácter restrictivo o negativo, y al hacerlo, surge otra norma (sentido interpretativo) de significado opuesto (extensivo o positivo) en la disposición, de manera que después del juicio de constitucionalidad, la disposición tiene un alcance normativo mayor al que tenía antes del proceso. • Suelen ser empleadas cuando los tribunales constitucionales advierten que en una determinada disposición legislativa, el legislador omitió algo que debió estar presente para que la disposición pueda considerarse compatible con la Constitución. • Al no declararse la inconstitucionalidad de la disposición en su totalidad, sino sólo de aquello que ha omitido incluir, se evita despojar del beneficio a quienes originalmente estuvieron incluidos en su supuesto normativo, incorporando quienes se encuentran en un supuesto sustancialmente análogo. • Por ello, el fundamento normativo constitucional de dichas sentencias, se encuentra en los principios de igualdad (artículo 2º 2 de la Constitución) y de razonabilidad (artículo 200º, in fine, de la Constitución). • Es el caso, por ejemplo, de aquellos supuestos en los que se repara la discriminación normativa generada por no haber incluido entre los beneficiarios de la norma a personas que se encuentran en una posición sustancialmente análoga a los que sí lo están. Al declarar que esa omisión de la ley resulta inconstitucional, se extiende el contenido normativo de la disposición impugnada a un supuesto de hecho no previsto o contemplado originalmente por el legislador, pero que era preciso que estuviera, a fin de no resultar incompatible con la Constitución.

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La Sentencia Constitucional en el Perú • En algunos caso la posibilidad de cubrir la omisión discriminatoria en la que ha incurrido el legislador, deriva de la integración por analogía del ordenamiento jurídico. En estos casos, las sentencias son denominadas también sentencias integrativas o, en palabras de Vezio Crisafulli, sentencias de “rime obbligate” (rima obligada). • De este modo, el dictado de estas sentencias no deriva de una valoración discrecional de los tribunales constitucionales, sino de la proyección de los principios de igualdad (artículo 2º 2 de la Constitución), razonabilidad (artículo 200º in fine de la Constitución) y de unidad constitucional del ordenamiento jurídico (artículo 51º de la Constitución). • Dentro de los límites que existen para dictar este tipo de sentencias se encuentra el de evitarlas cuando la ley impugnada tenga como contenido un tipo penal, a efectos de evitar una afectación del principio de legalidad penal (artículo 2º 24 d). Tal límite, desde luego, no opera cuando la interpretación realizada tiene por efecto reducir los alcances de lo prohibido (sentencias reductoras), es decir, cuando se practica in bonan parte. • El uso de las sentencias aditivas, no es exclusivo de la Corte italiana. Éstas también han sido dictadas por el Tribunal Constitucional español (STC 11/1981; 103/1983, 116/1987, 142/1990, 3/1993, entre otras). En América Latina, esta modalidad de sentencias son frecuentemente empleadas por la Sala Constitucional de Costa Rica, particularmente, en aquellos casos en los que conocen de demandas de inconstitucionalidad por omisión. También han sido recepcionadas en la jurisprudencia de la Corte Constitucional de Colombia. • Ninguno de estos tribunales ha requerido de habilitación legal para su uso, pues como ha quedado expuesto, la necesidad de su empleo viene impuesta por las propias disposiciones constitucionales (en el caso peruano, los artículos 2º 2, 45º, 200º y 51º, principalmente). • En España, el “Proyecto de Ley Orgánica por la que se modifica la Ley Orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional”, del 25 de noviembre de 2005, pretende regular el uso de estas sentencias que hace muchos años pertenecen al inventario jurisprudencial del este Tribunal. El artículo 39.3 de dicho proyecto, establece que cuando el Tribunal advierta que la “insuficiencia normativa” determina la inconstitucionalidad de una disposición, concedará al legislador un plazo para 285

Proyectos de ley que modifican algunas de sus funciones que realice las modificaciones (integraciones) que correspondan, al termino del cual, si éstas no se hubiesen practicado, el propio tribunal procederá a subsanar la insuficiencia. Como se observa, lejos de significar una proscripción en su uso, la disposición del proyecto de ley español ha culminado por reconocer la constitucionalidad, legitimidad y necesidad de este tipo de sentencias. 3.3 Las sentencias aditivas de principio • La diferencia entre la sentencia aditiva “clásica” y la aditiva “de principio” es la siguiente: Mediante la primera, como se ha visto, ante una omisión en la disposición que se considera inconstitucional, el Tribunal colma la laguna mediante una norma que integra a la disposición, de manera que una vez que la disposición sale del juicio de constitucionalidad, la integración normativa practicada en la sentencia es plenamente aplicable. En tanto que en las sentencias aditivas de principio, la omisión considerada inconstitucional no viene precisada de modo particular, pues la Corte considera que existe una pluralidad de formas u opciones con las cuales la laguna podría ser suplida, correspondiendo su elección, por tanto, al legislador. Sin embargo, ello no impide que la Corte destaque, de manera general, un principio que el legislador deberá tener en cuenta al momento de legislativamente integrar la disposición en aquello que se ha considerado inconstitucionalmente omitido. • Como ha expresado la Corte Constitucional italiana en la Sentencia 109/1986, “una decisión aditiva es consentida, como ius receptum, solo cuando la solución adecuadora no sea el fruto de una evaluación discrecional, sino consecuencia necesaria del juicio de constitucionalidad, en el que la Corte proceda, en realidad, a realizar una extensión lógicamente necesitada e implícita en la potencialidad interpretativa del contexto normativo en el cual se inserta la disposición impugnada. En cambio, cuando se adviertan una pluralidad de soluciones, derivadas de varias posibles evaluaciones, la intervención de la Corte no es admisible, correspondiendo la relativa elección únicamente al legislador”. 3.4 Las sentencias sustitutivas • Mediante ellas se declara que la disposición legislativa no es inconstitucional en su totalidad, sino en una de las formulaciones lingüísticas que contiene. Es decir, se considera que la disposición es inconstitucional en cuanto prevé una cosa determinada, 628862

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debiendo haberse previsto otra cosa para que sea constitucionalmente conforme. Las sentencias sustitutivas tienen la propiedad de constituir sentencias formalmente estimatorias de carácter parcial, pues invalidan un fragmento de la disposición y, al mismo tiempo, tras la declaración de dicha inconstitucionalidad, la disposición deviene reconstruida con la introducción de una norma nueva, esto es, de un sentido interpretativo que originalmente había sido excluido. Por ello, en el fondo, una sentencia sustitutiva no es otra cosa que una combinación de un supuesto de inconstitucionalidad por omisión y una declaración de inconstitucionalidad (parcial) pura y simple. Un examen analítico de la estructura del fallo de esta sentencia permite identificar 2 partes diferentes. Por un lado, un contenido anulatorio, mediante el cual se declara inválida una parte de la disposición; y de otro, un contenido reconstructivo, mediante la cual la disposición aparece con un contenido que lo torna compatible con la Constitución. La expedición de estas sentencias, así como la otras, que en conjunto engloban aquello que en el derecho procesal constitucional italiano se ha venido en denominar “sentencias manipulativas”, no estuvo (ni está) previsto expresamente en la Constitución de Italia de 1948, ni tampoco en las normas que desarrollan las atribuciones de la Corte Constitucional. Y no por ello se ha considerado que éstas deberían prohibirse, al extremo que en 1997, la Comisión Parlamentaria para las reformas constitucionales, en sus sesiones del 3 y 4 de junio de 1997, observó que se debería efectuar una “tipificación de las sentencias de la Corte Constitucional”. Por lo demás, el uso de esta clase de sentencias no ha sido ajeno a otros tribunales constitucionales importantes, como puede ser la Corte Constitucional colombiana o la misma Sala Constitucional costarricense.

3.5 Las sentencias de mera incompatibilidad • Mediante esta modalidad de sentencias los tribunales constitucionales constatan que una disposición es incompatible con la Constitución, pero no sancionan su inconstitucionalidad, de modo que tiene que seguir siendo aplicada en cuanto ella resulte necesaria. Se trata en suma de llevar a cabo una ponderación entre los efectos inconstitucionales derivados de la expulsión del ordenamiento de la ley y la inconstitucionalidad en la que incu287

Proyectos de ley que modifican algunas de sus funciones

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rre su supuesto normativo, de manera tal que o se modulen los efectos temporales de la sentencia o, simplemente, no se sancione la inconstitucionalidad. El fundamento constitucional directo de este tipo de sentencias, se encuentra en el artículo 45º de la Constitución que establece que todo poder público, incluido, desde luego, el TC, debe ejercer sus funciones con las responsabilidades exigidas por la Constitución. Por otra parte, en cierto modo, la capacidad del TC de modular los efectos temporales de sus sentencias, tiene estrecha relación con la fuerza de ley de éstas, y con las similares (aunque no idénticas) consecuencias entre la derogación de la ley y su inconstitucionalidad, de modo tal que éstas pueden alcanzar un efecto retroactivo in bonan partem tanto en materia penal (artículo 103º de la Constitución) como tributaria (artículo 74º de la Constitución). El Tribunal Constitucional Federal alemán, ha justificado el uso de las sentencias de mera incompatibilidad cuando “con la declaración de nulidad, se podría crear una situación aún más lejana del orden constitucional, que con la vigencia de la reglamentación inconstitucional” (BVerfGE 87, 157; BVerfGE 90, 104), o cuando “el legislador tiene mayores posibilidades de eliminar la inconstitucionalidad” (BVerfGE 92, 186). Pocos meses después de dictada la primera sentencia de este tipo, en diciembre de 1970 se introdujo una reforma a la Ley del Tribunal Constitucional alemán, admitiendo su dictado, al preverse en su artículo §31.2 que: “En los casos del §13. 6, 11,12 y 14, la decisión del Tribunal Constitucional Federal tiene fuerza de ley. Esto se aplica también en los casos del §13.8, cuando el Tribunal Constitucional Federal declara la compatibilidad o la incompatibilidad, y la nulidad de una ley. En tanto que una ley sea declarada compatible o incompatible con la Ley Fundamental (...) o sea declarada nula, la decisión deberá ser publicada por el Ministerio Federal de Justicia en el Boletín Oficial Federal (...)” En tanto que en España, además de haber sido utilizada por su Tribunal Constitucional (STC 6/83, 83/84, 108/86, 13/1992, 69/1996, 96/1996), últimamente, el “Proyecto de Ley Orgánica por la que se modifica la Ley Orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional”, establece expresamente la validez de su uso al proponer que el artículo 39º de dicha Ley Orgánica del Tribunal Constitucional tenga la siguiente redacción: “Cuando la sentencia declare la inconstitucionalidad, declarará igualmente la nulidad de los precep-

La Sentencia Constitucional en el Perú tos impugnados o cuestionados. No obstante, motivadamente y para preservar los valores e intereses que la Constitución tutela, la sentencia podrá declarar únicamente la inconstitucionalidad o diferir los efectos de la nulidad por un plazo que en ningún caso será superior a tres años”. 3.6 Las sentencias exhortativas • Mediante ellas los tribunales constitucionales evitan declarar la inconstitucionalidad de la ley, y exhortan al Poder Legislativo para que éste realizase las modificaciones necesarias a efectos de salvar ciertas inconstitucionalidades. • Sin embargo, su uso no ha estado exclusivamente vinculado con las sentencias formalmente desestimatorias. En ocasiones, también lo han estado con sentencias estimatorias, en cuyo caso, al declararse la inconstitucionalidad de la disposición cuestionada, los tribunales constitucionales han dirigido determinadas recomendaciones al legislador, a fin de que éstas sean tomadas en cuenta en una posterior reglamentación de la materia. • En Alemania, su utilización surgió vinculada a una modalidad de sentencia denominada “todavía constitucional” (noch vereinbar), mediante la cual el Tribunal Federal Alemán declaraba que la disposición impugnada aún no se declaraba inconstitucional, pero que en un futuro inmediato podía serlo, si es que el legislador no cumplía con introducir las modificaciones exhortadas por éste. Se trata de una declaración de constitucionalidad de la ley “provisoria” o “temporal”, que de no mediar una reforma, puede devenir en una declaración de inconstitucionalidad “definitiva”. • A diferencia de las sentencias interpretativas, mediante las cuales el Tribunal elimina los sentidos interpretativos incompatibles con la Constitución, en esta clase de sentencias los efectos todavía no inconstitucionales permanecen integrados a la disposición. Debe tenerse en cuenta que las clases de sentencias que puedan englobarse dentro de las consideradas sentencias “manipulativas” o “atípicas”, no constituyen un tertium genus, una modalidad de “sentencias” que los tribunales constitucionales ex novo puedan haber creado en forma alternativa a las sentencias estimatorias y desestimatorias; y, por otro, que su clasificación en atención a criterios materiales, sólo tiene el propósito de medir el impacto que pronunciamientos de esta naturaleza causan en el ordenamiento jurídico.

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Proyectos de ley que modifican algunas de sus funciones Por tanto, su rechazo so pretexto de su adjetivización como “manipulativas” o, en su defecto, porque no se encuentran previstas por las leyes que regulan los efectos de las sentencias constitucionales, no pueden ser consideradas como críticas serias contra ellas, en primer término, porque las clasificaciones en las ciencias no pueden estimarse como verdaderas o falsas, sino como útiles o inútiles; y, en segundo lugar, porque en la medida que las sentencias manipulativas formalmente son estimatorias o desestimatorias, éstas no son ajenas al ordenamiento jurídico procesal que regula los efectos de las sentencias constitucionales. De ahí que en la experiencia comparada no se haya criticado su existencia, y se haya puesto especial interés, por el contrario, en precisar la oportunidad, intensidad y autorestricciones que los Tribunales Constitucionales deberían observar en su dictado. IV. LAS SENTENCIAS INTERPRETATIVAS Y EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PERUANO Como se ha apreciado en el estudio comparado, el dictado de sentencias interpretativas, prácticamente, tiene lugar desde el mismo inicio de funciones de los tribunales constitucionales. Por ello, a pesar de la reciente data del Tribunal Constitucional del Perú, su producción jurisprudencial muestra ya diversas sentencias interpretativas (incluso, aditivas, sustitutivas, reductoras, de mera incompatibilidad y exhortativas), cuya necesaria expedición se comprende más claramente si se toma en cuenta que el inicio de la principal etapa de su período de labores tuvo lugar luego de la caída del régimen dictatorial de Fujimori, autor de diversas leyes inconstitucionales generadoras de múltiples consecuencias jurídicas. A continuación se realizará un breve análisis de las sentencias interpretativas más relevantes dictadas por el TC, incidiendo sobre las distintas causas que justificaron constitucionalmente su adopción. 4.1 Sentencias interpretativas propiamente dichas A) STC 0004-1996-AI a) Disposición impugnada: En la STC 0004-1996-AI se analizó la impugnación, entre otras disposiciones, del artículo 4º de la Ley N.º 26637 que estipula: “Las Municipalidades (...) organizan y determinan los clubes de madres o comités del vaso de leche que se encargarán de la atención del programa.” Los demandantes considera029902

La Sentencia Constitucional en el Perú ban que dicho precepto vulneraba el derecho de asociación (artículo 2º 13 de la Constitución) de las personas que libremente quisieran constituir clubes de madres o comités del vaso de leche. b) Criterio del TC: -

El TC consideró que cuando precepto atribuye a las municipalidades la facultad de “organizar y determinar” los clubes de madres o comités del vaso de leche que se encargarán de la atención al programa, no está confiriéndoles la atribución de sustituirse a la iniciativa individual en la constitución de dichos clubes de madres o comités del vaso de leche; sino que solamente se está refiriendo a las atribuciones que se les ha confiado a dicho gobiernos locales, para establecer o reformar ciertas reglas, términos y condiciones a las que necesariamente se deberán de sujetar tales organizaciones.

c) Necesidad constitucional de adoptar una sentencia interpretativa: -

Si el Colegiado hubiese sancionado la aparente inconstitucionalidad del precepto por violar el artículo 2º 13 de la Constitución (derecho de asociación), sin compatibilizarlo por vía interpretativa con la Norma Fundamental, se habría paralizado el programa del vaso de leche, por ausencia de regulación al respecto, con la consecuente afectación del derecho y deber de los padres de alimentar a sus hijos (artículo 6º), el derecho a la salud de éstos (artículo 7º), entre otros bienes constitucionalmente protegidos. Desde luego, no se trató de una labor legislativa del TC, sino de la inherente función razonablemente creadora de toda labor interpretativa, la cual, dentro de los límites impuestos por el texto de la ley, depura su ámbito normativo para compatibilizarlo con la Constitución.

B) STC 0014-1996-AI a) Disposición impugnada: -

30 congresistas de la República impugnaron la Ley N.º 26530, que modifica el Decreto Legislativo N.º 346, dejando de prohibir expresamente la esterilización como método de planificación familiar.

b) Criterio del TC: -

El Tribunal interpretó que la ausencia de una prohibición expresa, no daba lugar indefectiblemente a la permisión del uso de la es-

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Proyectos de ley que modifican algunas de sus funciones terilización como método de planificación familiar, puesto que, en su criterio, los métodos que, como el de esterilización quirúrgica, suprimen toda la esperanza de concebir un ser humano, en realidad, impiden la programación y el espaciamiento de los nacimientos, motivo por el cual, desde un punto de vista técnico, no pueden ser considerados dentro de los métodos de planificación familiar. c) Necesidad constitucional de adoptar una sentencia interpretativa: -

En estricto, la norma no permitía expresamente la esterilización, motivo por el cual, sin mayor análisis, el Tribunal pudo declarar infundada la demanda por no desprenderse expresamente de la disposición aquello que los demandantes consideraban inconstitucionalidad, sin embargo, mediante una sentencia interpretativa, el Tribunal analiza el contenido normativo de la disposición a afectos de advertir la imposibilidad de que la esterilización pueda ser considerada como un método de planificación familiar, pues supondría contravenir el artículo 6º de la Constitución.

C) STC 0011-2003-AI a) Disposiciones impugnadas: -

El inciso f) del artículo 15º de la Ley Nº 27785 –Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República– que dispone que no corresponderá abrir investigación policial o indagatoria previa, así como solicitar u ordenar de oficio la actuación de pericias contables, en el caso que los informes generados de una acción de control cuenten con la participación del Ministerio Público y/o la Policía Nacional.

Así como la Sexta Disposición Final de la misma Ley, que establece que el Ministerio Público asignará una Fiscalía Provincial Ad Hoc para que participe coadyuvando al mejor cumplimiento del control gubernamental. b)

Criterio del TC:

-

El Tribunal interpretó que la expresión “no corresponderá abrir investigación policial o indagatoria previa”, así como la frase “solicitar u ordenar de oficio la actuación de pericias contables”, constituyen un mandato legal que debe entenderse como circunscrito al ejercicio de las atribuciones de los órganos que forman parte

29922

La Sentencia Constitucional en el Perú del Sistema Nacional de Control (vale decir, todas las actividades y acciones en los campos administrativo, presupuestal, operativo y financiero) y que no impide, en consecuencia, que el Ministerio Público posteriormente profundice o realice nuevas investigaciones y, mucho menos, que ejerza la titularidad de la acción penal. En lo que al cuestionamiento de la Sexta Disposición Final se refiere, el Tribunal entendió, en primer lugar, que “cuando se establece que “el Ministerio Público asignará una Fiscalía Provincial ad hoc para que en forma conjunta participen coadyuvando el mejor cumplimiento del control gubernamental”, no se está “incorporando” una Fiscalía Provincial, como una dependencia orgánica, a la Contraloría General de la República. El verbo “asignar”, en la acepción utilizada por el legislador, y a criterio interpretativo de este Colegiado, significa que el Ministerio Público designará, fijará y, en su caso, nombrará una Fiscalía ad hoc, para que la labor del control gubernamental se optimice. Precisamente porque se encarga al Ministerio Público la designación o fijación de esa Fiscalía ad hoc, ésta, orgánica y funcionalmente, es y debe considerarse como parte del órgano constitucional denominado Ministerio Público”. Y, en segundo lugar, “si el Poder Legislativo es competente para dictar la ley orgánica que regula la estructura y el funcionamiento del Ministerio Público (artículo 106° de la Constitución), es claro que también puede disponer la creación, en el seno del Ministerio Público, de una Fiscalía Especializada en el control gubernamental, sin que por ello se afecte la garantía institucional de la autonomía de dicho órgano constitucional”. c) Necesidad constitucional de adoptar una sentencia interpretativa: -

El Tribunal bien pudo desestimar la demanda sin mayor desarrollo, toda vez que no se evidencian los visos de inconstitucionalidad argumentados por la demandante. No obstante ello, el Colegiado interpreta las normas impugnadas a fin de dejar en claro que la autonomía reconocida constitucionalmente al Ministerio Público no resulta mellada.

D) STC 0009-2004-AI a) Disposiciones impugnadas: -

Los artículos 1º y 10º, entre otros, del Decreto de Urgencia Nº 0882000, que establece el procedimiento para la acreditación y pago de deudas a favor de propietarios o expropietarios de tierras que fueron afectados o expropiados durante la Reforma Agraria. 293

Proyectos de ley que modifican algunas de sus funciones b) Criterio del TC: -

-

En lo que se refiere al artículo 1º impugnado, éste regula el procedimiento para la acreditación y pago de las deudas pendientes a favor de los propietarios o expropietarios de tierras y demás bienes agrarios que fueron afectados o expropiados durante el proceso de Reforma Agraria. Al respecto, el TC apreció que el referido precepto adolece de técnica legislativa, toda vez que involucra a “propietarios” en un procedimiento cuyo objetivo central es pagar las deudas originadas como consecuencia del proceso de expropiación llevado a cabo durante la Reforma Agraria; pero que, sin embargo, este hecho no supone la existencia de una situación de inconstitucionalidad. Por tanto, sostiene que el término “propietario” no puede ser interpretado en el sentido de que “se incluye en el reconocimiento de deudas agrarias a quienes nunca fueron objeto de expropiación; antes bien, se refiere a aquellas personas que fueron objeto de una “expropiación parcial”, es decir, a quienes si bien todavía ostentan título de propiedad sobre parte de la tierra que les pertenecía durante la Reforma Agraria, strictu sensu, son también “expropietarios” de la parte de la tierra que les fue parcialmente expropiada y, por ello, son también acreedores de una indemnización justipreciada”. Y, en lo que respecta al artículo 10º demandado, el mismo que señala que: “la aceptación de los Bonos a que se refiere el Artículo 2 de la presente norma acarreará la renuncia y desistimiento automático, sin necesidad de ningún otro trámite, de cualquier proceso judicial y/o administrativo relacionado con el pago de deudas agrarias (…)”; el TC interpretó que la intención legislativa no es “excluir la posibilidad de recurrir al Poder Judicial para la determinación de cumplimiento de la obligación, ni tampoco incidir sobre los procesos que se encuentren en trámite [como sostiene el demandante], sino, simplemente, constituirse como una “alternativa” frente a ello, por la que el acreedor puede optar libremente por aceptarla o rechazarla”.

c)

Necesidad constitucional de adoptar una sentencia interpretativa:

-

Si el Tribunal se hubiera limitado a desestimar la demanda sin precisar cuál es el alcance normativo de los artículos 1º y 10º, de un lado, se hubiera comprendido dentro del ámbito de aplicación del Decreto de Urgencia Nº 088-2000 a cualquier persona que sea titular de tierras y bienes agrarios, y, de otro lado, se hubiera negado a los acreedores la posibilidad de tramitar en sede jurisdiccional el cumplimiento del pago de su deuda.

429942

La Sentencia Constitucional en el Perú E) STC 0042-2004-AI a) -

Disposición impugnada: Más de cinco mil ciudadanos demandan la inconstitucionalidad del artículo 54º del Decreto Legislativo Nº 776, Ley de Tributación Municipal, modificada por el Decreto Legislativo Nº 952. El tenor de dicho artículo preceptuaba lo siguiente: “El Impuesto a los Espectáculos Públicos no Deportivos grava el monto que se abona por concepto de ingreso a espectáculos públicos no deportivos en locales y parques cerrados con excepción de los espectáculos en vivo de teatro, zarzuela, conciertos de música clásica, ópera, opereta, ballet, circo y folclore nacional, calificados como espectáculos públicos culturales por el Instituto Nacional de Cultura. La obligación tributaría se origina al momento del pago del derecho a presenciar el espectáculo”. b) Criterio del TC: - El Tribunal estableció que el texto del artículo 54º de la Ley de Tributación Municipal –vigente al momento que se expide la sentencia– debía ser interpretado en el sentido que “las calificaciones que realice el Instituto Nacional de Cultura tienen naturaleza declarativa –mas no constitutiva– para efectos de la exoneración al pago del impuesto a los espectáculos públicos no deportivos. Es decir, que los espectáculos previstos, expresa y taxativamente, en dicha Ley están exonerados del pago de los impuestos a los espectáculos públicos no deportivos, no por decisión y calificación del Instituto Nacional de Cultura, sino en virtud a que dicha Ley así lo prevé expresamente. De ahí que el Instituto Nacional de Cultura no pueda extender la calificación de cultural –por analogía o por vía interpretativa– a otros espectáculos que no sean los que están previstos numerus clausus en el artículo 54 de la Ley de Tributación Municipal”. c) Necesidad constitucional de adoptar una sentencia interpretativa: - Si el TC hubiera declarado la aparente inconstitucionalidad del referido artículo 54º por afectación del principio de reserva de ley en materia tributaria, se habría desnaturalizado “la intención del legislador de promover determinadas manifestaciones culturales, a través de la exoneración del pago del impuesto a los espectáculos en vivo de teatro, zarzuelas, conciertos de música clásica, ópera, opereta, ballet, circo y folclore nacional”; así como también se habría limitado “el cumplimiento del deber del Estado con la Constitución cultural al hacer

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Proyectos de ley que modifican algunas de sus funciones depender su exoneración, en los hechos, de una calificación previa de “cultural” por parte del Instituto Nacional de Cultura. Órgano que si bien es competente para declarar qué es lo “cultural”, no lo es para configurar una exoneración tributaria”. F) STC 0050-2004-AI / 0051-2004-PI / 0004-2005-PI / 0007-2005-PI / 00092005-PI (acumulados) a) Disposición impugnada: -

El artículo 7º de la Ley N.° 28449 —Ley de aplicación de nuevas reglas pensionarias previstas en el Decreto Ley N.° 20530—. Dicho artículo, modificatorio del artículo 32º del Decreto Ley N.º 20530, establecía que la pensión de viudez sería otorgada al viudo “cuando se encuentre incapacitado para subsistir por sí mismo, carezca de rentas o ingresos superiores al monto de la pensión y no esté amparado por algún sistema de seguridad social.”

b) Criterio del TC: -

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El TC estableció que lo único que cabe exigir al viudo a efectos de que opte por una pensión de sobrevivencia, es haber dependido económicamente de la pensión de jubilación de su cónyuge fallecida. En consecuencia, consideró que la suma de exigencias prevista por la norma para otorgar la pensión de viudez al varón resultaba contraria al principio de proporcionalidad (artículo 200º de la Constitución). En base a tal premisa, el TC declaró la inconstitucionalidad del conector “y” previsto en la disposición, de forma tal que no pueda interpretarse que todos los supuestos previstos en dicha disposición deban cumplirse copulativamente a efectos de que la pensión sea otorgada, sino que deben ser considerados como criterios de evaluación a ser aplicados independientemente y en cada caso concreto, realizando una interpretación siempre en beneficio del pensionista y no de modo peyorativo o con el objeto de privarle de una pensión legítima. De este modo, en este apartado, la sentencia resultó parcialmente estimatoria, pues se declaró inconstitucional una palabra del texto de la disposición, con el propósito de que el dispositivo resultante pueda ser interpretado de conformidad con el principio de proporcionalidad, y, concretamente, con el derecho fundamental a la pensión (artículo 11º de la Constitución) del viudo.

La Sentencia Constitucional en el Perú c) Necesidad constitucional de adoptar una sentencia interpretativa: -

La declaración de inconstitucionalidad del precepto por prever exigencias desproporcionadas, hubiese dado lugar a que a los viudos no se les exija ninguna condición a efectos de acceder a una pensión de viudez, lo que hubiese generado una evidente afectación de las previsiones presupuestarias del Estado.

G) STC 0008-2005-AI a) -

Disposición impugnada: Más de cinco mil ciudadanos cuestionan, entre otros, el numeral 8 del artículo IV del Título Preliminar (cuyo texto establece, de un lado, que las relaciones individuales y colectivas del empleo público se rigen por los principios de igualdad de oportunidades sin discriminación, el carácter irrenunciable de los derechos reconocidos por la Constitución e interpretación más favorable al trabajador en caso de duda, y, de otro lado, que en caso de producirse colisión entre principios laborales que protegen intereses individuales y aquellos que protegen intereses generales, se debe procurar soluciones de consenso) y el inciso d) del artículo 16º (que señala que todo empleado público está obligado a percibir en contraprestación de sus servicios sólo lo determinado en el contrato de trabajo y las fuentes normativas del empleo público; y está prohibido recibir dádivas, promesas, donativos o retribuciones de terceros para realizar u omitir actos del servicio) de la Ley Nº 28175, Ley Marco del Empleo Público.

b) Criterio del TC: -

-

El TC considera que el numeral 8 del artículo IV del Título Preliminar debe ser interpretado en el sentido que “tratándose de relaciones de empleo público, individuales o colectivas, donde se encuentren en juego derechos constitucionales, la solución a la colisión de principios deberá efectuarse conforme al artículo 23.° de la Constitución, que establece que ninguna relación laboral puede limitar el ejercicio de los derechos constitucionales, ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador”. Y en lo que se refiere al inciso d) del artículo 16º el TC opina que este precepto, referido a las obligaciones de los empleados públicos, “sólo será constitucional en la medida que el contrato de trabajo y las fuentes normativas del empleo público, previsto en él, se apliquen a los empleados de confianza a que se refiere la ley, mientras 297

Proyectos de ley que modifican algunas de sus funciones que, para el caso de los servidores públicos sujetos a la carrera administrativa, sólo estarán sujetos a las fuentes normativas del empleo público, no siéndoles de aplicación la disposición referida al contrato de trabajo”. c) Necesidad constitucional de adoptar una sentencia interpretativa: -

El Colegiado sin mayor análisis pudo declarar infundada la demanda por no advertirse el contenido inconstitucional alegado por los accionantes, sin embargo, el Tribunal estima relevante analizar las disposiciones y dejar en claro cuál es el sentido interpretativo válido en el presente caso, toda vez que es el derecho al trabajo el que estaría en discusión.

H) STC 0019-2005-PI Aunque no se trató de una clásica sentencia interpretativa, este caso situó al TC en la necesidad de definir si es posible someter a un proceso de inconstitucionalidad a una ley derogada. a) Disposición impugnada: -

La Ley N.º 28568, que permitía abonar el tiempo de arresto domiciliario al cómputo de la pena impuesta, a razón de un día de pena privativa de libertad por cada día de arresto. Esta ley fue derogada dos días después de interpuesta la demanda de inconstitucionalidad en su contra. En atención a ello, la Procuraduría del Congreso de la República, solicitó que se declare la sustracción de la materia, pues, en su criterio, ya no existía objeto sobre el cual pronunciarse.

b) Criterio del TC: -

829982

El TC rechazó lo peticionado, recordando que la derogación de una norma no da lugar, necesariamente, al cese de sus efectos, pues éstos pueden continuar verificándose a través de su aplicación ultractiva, por ejemplo, en los proceso judiciales que iniciados mientras estuvo vigente. Recordó, en consecuencia, que la derogación es un figura sustancialmente diferente a la inconstitucionalidad, pues mientras ésta implica un juicio de invalidez, la primera no. De modo tal que mientras la declaración de inconstitucionalidad de una ley “aniquila” sus efectos (incluso de modo retroactivo si la norma hubiese versado sobre materia penal o tributaria), la derogación no necesariamente elimina los efectos de la disposición, los que, eventualmente, pue-

La Sentencia Constitucional en el Perú den continuar verificándose ultractivamente. Ello significa que con el propósito de determinar si se ha o no producido la sustracción de la materia en un proceso de inconstitucionalidad, al TC importa poco o nada si la disposición sometida a control ha sido derogada o no, siendo lo relevante determinar si aún surte efectos, o si los efectos que cumplió en el pasado pueden ser invalidados por la sentencia. c) Necesidad constitucional de adoptar el criterio descrito: -

Si bien es cierto la Ley N.º 28568 había sido derogada, muchos procesos que aún no gozaban de resolución judicial firme, habían sido iniciados a su amparo, motivo por el cual el TC tenía la posibilidad de impedir, mediante una sentencia estimatoria, que sus efectos inconstitucionales continúen verificándose en tales procesos, y que se desvirtúe la finalidad que la pena cumple en el Estado Constitucional. Por ello el fallo de la sentencia señaló que ningún juez o magistrado de la República podía aplicar el precepto impugnado, por haber cesado en sus efectos. En tal sentido, las solicitudes de aplicación de la ley impugnada que todavía no se encontraban resueltas, debían ser desestimadas, por haber cesado los efectos inconstitucionales de la ley impugnada. Del mismo modo, los jueces o magistrados que tenían en trámite medios impugnatorios o de nulidad en los que se solicite la revisión de resoluciones judiciales en las que se había aplicado el precepto impugnado, debían estimar los recursos y declarar nulas dichas resoluciones judiciales, por no poder conceder efecto alguno a una disposición declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional.

I) STC 0014-2007-AI a) Disposiciones impugnadas: -

Más del 25% del número legal de miembros del Congreso de la República demandan, entre otros, el artículo 3º (cuyo texto señala que “el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (SBS) y la Oficina de Normalización Previsional (ONP) desarrollarán una campaña de difusión a nivel nacional respecto de los alcances de la desafiliación, de los procedimientos que debe observar cada afiliado para culminar el trámite correspondiente y de las bondades de cada uno de los sistemas pensionarios existentes. Para tal fin, di-

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Proyectos de ley que modifican algunas de sus funciones chas instituciones deberán adecuar oficinas de consulta a nivel nacional. Esta campaña durará tres (3) meses, luego de los cuales se iniciará el procedimiento de desafiliación”) y el artículo 15º (que dispone que “el MTPE, en coordinación con la SBS y la ONP, aprueba y publica en el Diario Oficial El Peruano y en un diario de circulación masiva un “Boletín Informativo” sobre las características, las diferencias y demás peculiaridades de los sistemas pensionarios vigentes. Dicho Boletín debe incluir, como mínimo, la información sobre los costos previsionales, los requisitos de acceso a pensión, los beneficios y las modalidades de pensión que otorga cada sistema, y la información relacionada con el monto de la pensión”) de la Ley Nº 28991, Ley de Libre Desafiliación Informada, Pensión Mínima y Complementarias, y Régimen Especial de Jubilación Anticipada. b) Criterio del TC: -

A partir de una interpretación conjunta de los artículos 3º y 15º de la Ley Nº 28991 acorde con el artículo 65º de la Constitución, el Tribunal concluyó que “es obligación del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, de la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones, y de la Oficina de Normalización Previsional, hacer de conocimiento de los aportantes que una indebida, insuficiente y/o inoportuna información al momento de su afiliación a una AFP es causal de desafiliación del SPrP”. Por lo que, en consecuencia, “esta información deberá difundirse en la campaña informativa regulada por el artículo 3°, y deberá incluirse claramente en el “Boletín informativo” regulado por el artículo 15°”.

c) Necesidad constitucional de adoptar una sentencia interpretativa: - Para el TC es relevante establecer los deberes que se imponen de una adecuada interpretación del artículo 65 º de la Constitución. Por ello, precisa que la información con la que cuenten los aportantes obligatoriamente debe incluir el derecho a desafiliarse por haber sido pasibles de una indebida, insuficiente y/o inoportuna información. Y, en esa línea, declara este criterio interpretativo como uno de carácter vinculante para todos los poderes públicos y de alcance general, de conformidad con los artículos 81º y 82º del CPConst.

030003

La Sentencia Constitucional en el Perú J) STC 0024-2007-PI a) Disposición impugnada: -

La Ordenanza Regional N.º 003-2007- CR-GRM, que crea el Programa de Apoyo Alimentario Regional (PAAR) y establece para ello un régimen especial de pesca artesanal sobre el recurso anchoveta, tanto para consumo humano directo e indirecto; modificada, en sus artículos 2º a 5º, por la Ordenanza Regional N.º 005-2007-CR/GRM.

b) Criterio del TC: -

Para el Tribunal la Ordenanza Regional N.º 003-2007- CR-GRM cuestionada no resulta inconstitucional si sus disposiciones sobre implementación del Programa PAAR “se interpretan como la regulación de un régimen especial de pesca de anchoveta únicamente y exclusivamente para el consumo humano directo y dentro del Programa de Apoyo Alimentario PAAR”.

c) Necesidad constitucional de adoptar una sentencia interpretativa: -

El TC no es ajeno a la realidad socioeconómica del país, por ello considera legítima la preocupación del Gobierno Regional de Moquegua por el desarrollo social y económico de su región. En ese sentido, y en aras de que se cumpla con la obligación estatal de promover el bienestar de la sociedad, dispone que se conserve la iniciativa contenida en la ordenanza impugnada, estableciendo, para ello, la interpretación constitucional que se requiere para su subsistencia.

K) STC 0025-2007-PI a) Disposición impugnada: - b) -

El Decano Nacional del Colegio de Profesores del Perú demanda, entre otros, el artículo 65º de la Ley Nº 29062, Ley que modifica la Ley del Profesorado en lo referido a la Carrera Pública Magisterial. Criterio del TC: El Colegiado opina que la única interpretación que merece el penúltimo párrafo del referido artículo 65º es aquella que entiende que entre las entidades públicas a las que puede retornar, después de cinco año, el docente destituido por las causales previstas en los literales a) “causar perjuicio grave al estudiante y/o a la Institución 301

Proyectos de ley que modifican algunas de sus funciones Educativa”, d) “concurrir al centro de trabajo en estado de ebriedad o bajo los efectos de drogas”, e) “abandonar injustificadamente el cargo”, f) “haber sido condenado por delito doloso”, g) “falsificar documentos relacionados con el ejercicio de su actividad profesional” y h) “reincidir en faltas por las que se recibió sanción de suspensión” del artículo 36º de la Ley Nº 29062, no se encuentran las que prestan servicio público docente, ya que de no ser así se estaría afectando el contenido esencial del derecho fundamental a la educación. c) Necesidad constitucional de adoptar una sentencia interpretativa: -

Para el TC todas las causales comprendidas en el artículo 36º de la Ley Nº 29062 que originan la destitución del docente “denotan una ausencia absoluta de compromiso con el derecho fundamental a la educación y con su condición de presupuesto axiológico para alcanzar el desarrollo integral de la persona humana (…). En tal sentido, la efectiva vigencia del deber del Estado de proteger y promover el derecho fundamental a la educación (artículo 14º de la Constitución), exige no volver a situar en riesgo la estabilidad psíquica y somática del educando, ni la imagen e idóneo funcionamiento de las instituciones educativas, siendo preciso, en consecuencia, que personas cuya conducta ha resultado manifiestamente incompatible con estos valores constitucionales, no tengan oportunidad de ejercer nuevamente el cargo de profesores”. En consecuencia, es una tarea necesaria para el Colegiado dejar establecida la interpretación acorde al planteamiento delineado, ya que de no ser así el derecho fundamental a la educación podría verse afectado.

L) STC 0002-2008-PI a) Disposición impugnada: -

Ley N.º 29166, que aprueba normas complementarias a la Ley N.º 28222 y las reglas del empleo de la fuerza por parte de las Fuerzas Armadas en el territorio nacional.

b) Criterio del TC: -

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El TC encontró inconstitucionales diversas disposiciones de la Ley N.º 29166 por contravenir el principio de dignidad humana que inspira nuestra Constitución, así como también los artículos 137º, 165º y 166º. Sin embargo, el TC no sancionó dicha inconstitucionalidad

La Sentencia Constitucional en el Perú de modo literal, sino que interpretó las normas dándoles un sentido acorde con la Constitución. c) Necesidad constitucional de dictar una sentencia interpretativa: -

En el presente caso, la inconstitucionalidad e inseguridad que hubiera generado esta sentencia hubiese sido mayor que las inconstitucionalidades residentes en la Ley N.º 29166 demandada, por ello, el TC decide dictar una sentencia interpretativa para salvaguardar el orden constitucional.

LL) STC 0002-2009-PI a) Disposición impugnada: -

Cuarenta Congresistas de la República demandan el Acuerdo de Libre Comercio entre el Gobierno de la República del Perú y el Gobierno de la República de Chile, que modifica y sustituye el ACE Nº 38, sus Anexos, Apéndices, Protocolos y demás instrumentos que hayan sido suscritos a su amparo.

b) Criterio del TC: - El Tribunal considera que “el literal a) del artículo 2.2.º, sobre la “Definición específica del país”, del Capítulo 2.º “Definiciones Generales” del ALC PERÚ-CHILE, es constitucional en tanto que, interpretativamente, el concepto de “territorio continental, las islas, los espacios marítimos y el espacio aéreo bajo su soberanía (…)” se conciba de conformidad con el artículo 54º de la Constitución; es decir, que se entienda que la soberanía y jurisdicción que le compete al Estado peruano abarca al dominio marítimo que ejerce sobre las doscientas millas marinas adyacentes a sus costas, como parte del espacio territorial en el que se aplicará el Tratado de Libre Comercio con Chile”. - Para el TC el literal a) del artículo 11.10 del ALC PERÚ-CHILE no es inconstitucional siempre y cuando también se incorpore a la seguridad nacional (señalada en el artículo 70º de la Constitución) como uno de los supuestos jurídicos de expropiación dentro de la causal del “propósito público”. c) Necesidad constitucional de adoptar una sentencia interpretativa: -

En lo que al tema de integridad territorial del Estado peruano se refiere, aparentemente existía una antinomia sustantiva entre las 303

Proyectos de ley que modifican algunas de sus funciones disposiciones del ALC PERÚ-CHILE y de la Constitución, no obstante ello, si bien es cierto el Tribunal pudo declarar la inconstitucionalidad literal, también lo es que prefirió hacer una interpretación de los distintos significados de la norma impugnada a fin de rescatar la declaración interpretativa conforme al artículo 54º de la Constitución, ya que la voluntad de ambas partes (Perú y Chile) no es excluir espacios o ámbitos de sus territorios de la aplicación obligatoria del ALC. De otro lado, y en lo que al tenor del literal a) del artículo 11.10 del ALC PERÚ-CHILE importa, el Tribunal considera que si bien su contenido dispositivo (específicamente el término “propósito público”) adolece de precisión conceptual, ello no es suficiente para declarar su inconstitucionalidad. Para el Tribunal basta con que se le otorgue al término “propósito público” un sentido interpretativo que incorpore a la “seguridad nacional” como supuesto jurídico de expropiación, para que se produzca una lectura del Tratado compatible con el artículo 70º de nuestra Constitución. M) STC 0006-2009-PI a) Disposiciones impugnadas: -

La Fiscal de la Nación demanda los artículos 34º, inciso 15); 40º, incisos 5) y 8); 48º, inciso 12); 47º, incisos 5), 6) y 16); 87º; 88º; 103º y 104º de la Ley Nº 29277, Ley de la Carrera Judicial.

b) Criterio del TC: Se interpreta que “el concepto ‘lugar donde se ejerce el cargo’ previsto en el artículo 40º, incisos 5) y 6), no se asimila al de distrito judicial (concepto desarrollado en el artículo 34°, inciso 5), menos aún en el caso de conurbación, ni impide que el juez pueda tener más de un domicilio que goce de tutela constitucional, además que la prohibición de ausentarse del lugar donde ejerce su cargo sólo será válida en los horarios en que está laborando el juez, ya de manera regular o excepcional, como cuando está de turno. Asimismo, la falta grave prevista en el artículo 48º, inciso 12) de la Ley de Carrera Judicial sólo existirá en tanto y en cuanto el juez no fije como uno de sus domicilios el lugar donde ejerce su función jurisdiccional”. - Se interpreta que “la discreción prevista en el artículo 47º, inciso 5), entendida como parte del derecho a la información, no se aplica para los procesos ya concluidos, para los ámbitos de mero trámite del proceso, ni para los procesos no dirigidos por el juez;

-

430043

La Sentencia Constitucional en el Perú y que la prohibición de comentarios recogida en el artículo 47º, inciso 6), entendida como límite a la libertad de expresión, no se aplica para los procesos ya concluidos, ni para los procesos no dirigidos por el juez, ni tiene conexión alguna con otro en el cual éste intervenga. Cuando se hace referencia a procesos concluidos es que estos tienen autoridad de cosa juzgada, es decir, únicamente cuando se pueda atentar contra la moral, orden público, seguridad nacional y el derecho a la vida privada de las partes, siempre que dichos límites se enmarquen en el interés de la justicia”. - Se interpreta que las palabras del inciso 16) del artículo 47º, “improcedentes” y “manifiestamente ofensivas” que especifican las expresiones prohibidas para las resoluciones judiciales, son condiciones concurrentes. c) Necesidad constitucional de adoptar una sentencia interpretativa: -

El Tribunal considera oportuno hacer algunas precisiones interpretativas de algunos artículos impugnados de la Ley Nº 29277 a fin de que sean aplicados en clave constitucional.

4.2 Sentencias reductoras A) STC 0015-2001, 0016-2001, 0004-2002-AI (acumulados) a)

Disposición impugnada:

-

El artículo 1º del Decreto de Urgencia N.º 019-2001, el cual establecía: “Los depósitos de dinero existentes en las cuentas del Estado en el Sistema Financiero Nacional, constituyen bienes inembargables”.

b)

Criterio del TC:

-

El Tribunal concluyó que no todos los referidos depósitos podrían ser considerados de dominio público, por lo cual no todos eran inembargables. En tal sentido, el Tribunal considera que es inconstitucional el sentido interpretativo que se deriva de la disposición según el cual “todo” depósito de dinero existente en una cuenta del Estado en el Sistema Financiero Nacional constituye un bien inembargable (puesto que los depósitos que tengan calidad de bien de dominio privado son, a contrario sensu, embargables). Por tal motivo, el TC deja sentado que cuando la disposición referida establece que los depósitos de dinero existentes en las cuentas del Estado en el Sistema Financiero Nacional, constituyen bienes inembargables, 305

Proyectos de ley que modifican algunas de sus funciones debe interpretarse que tales depósitos de dinero son sólo aquellos que se encuentren afectos al servicio público. c) Necesidad constitucional de adoptar una sentencia reductora: -

Si el TC hubiese declarado sin más la inconstitucionalidad del precepto por permitir que las cuentas privadas del Estado resulten inembargables, el resultado hubiese sido que también la cuentas públicas hubiesen sido embargables, con la consecuente afectación de las previsiones presupuestarias del Estado.

B) STC 0010-2002-AI Fue la primera oportunidad en la que el TC expresamente advirtió la emisión de una sentencia manipulativa, fue con ocasión del análisis de constitucionalidad de los decretos leyes antiterroristas expedidos en el año 1992. En dicha oportunidad, el TC enfatizó que el fundamento y la legitimidad de uso de este tipo de sentencias radica en el principio de conservación de la ley y en la exigencia de una interpretación conforme a la Constitución, a fin de no lesionar el principio básico de la primacía constitucional; además, indicó que al dictar estas sentencias se deberá tener en cuenta el criterio jurídico y político de evitar en lo posible la eliminación de disposiciones legales, para no propender a la creación de vacíos normativos que puedan afectar negativamente a la sociedad, con la consiguiente violación de la seguridad jurídica. Por tales razones, el TC sostiene que dictar una sentencia interpretativa, además, aditiva, sustitutiva, exhortativa y estipulativa, no solamente es una potestad lícita, sino fundamentalmente constituye un deber, pues es su obligación la búsqueda, vigencia y consolidación del Estado Constitucional de Derecho. a) Disposición impugnada: -

El caso situó al TC en la necesidad de enjuiciar la constitucionalidad del tipo penal de terrorismo, previsto en el artículo 2º del Decreto Ley N.º 25475, y cuya validez había sido puesta en entredicho por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en repetidas ocasiones (Casos Loayza Tamayo, Castillo Petruzzi, Cantoral Benavides, entre otros).

b)

Criterio del TC:

-

El Colegiado realizó una interpretación sumamente restringida (reductora) de los alcances normativos de la disposición impugnada,

630063

La Sentencia Constitucional en el Perú específicamente de las frases “realiza actos”, “empleando materias”, “estragos o grave perturbación de la tranquilidad pública o afectar las relaciones internacionales o la seguridad de la sociedad y del Estado”, entre otras, de su texto. El Tribunal estableció que cualquier opción interpretativa que pretenda amplificar los alcances normativos de la disposición, tal como habían quedado definidos por la sentencia, resultaban proscritos por vulnerar el sub principio de lex certa conformante del principio de legalidad penal. Por otra parte, la disposición contenía una norma implícita de exclusión que apartaba la responsabilidad subjetiva del agente en la comisión del ilícito, tornándola exclusivamente objetiva. En tal sentido, con la sola declaración de inconstitucionalidad de esa norma implícita de exclusión, la responsabilidad subjetiva ingresaba en el contenido normativo de la disposición, reduciendo sus alcances y “constitucionalizándola”. Sin embargo, lo cierto es que tal declaratoria de inconstitucionalidad no podría ser adecuadamente justificada si no existiera alguna regla o principio en el ordenamiento que reserve la tipicidad penal para los casos de responsabilidad subjetiva en el agente, prohibiendo la responsabilidad objetiva. Dichos artículos eran el artículo VII del Título Preliminar y el artículo 12º del Código Penal. En consecuencia, si bien desde el punto de vista de los efectos generados en el ámbito normativo de la disposición, la sentencia es reductora, por la metodología utilizada por el Tribunal, es también una sentencia integrativa. c) Necesidad constitucional de adoptar una sentencia reductora: -

La declaración de inconstitucionalidad de la norma hubiese generado indefectiblemente la imposibilidad de enjuiciar los cientos de actos terroristas que tuvieron lugar desde 1992 en adelante.

En efecto, si se tiene en cuenta que de conformidad con el artículo 83º del CPConst., (como antes lo disponía el artículo 40º de la Ley N.º 26435), la declaración de inconstitucionalidad de una norma penal da lugar a la reapertura de los procesos en los que ésta haya sido aplicada, sin que puedan recobran vigencia las disposiciones legales que ella hubiera derogado, resulta que la nulidad de la norma penal inconstitucional, determina la imposibilidad de que los juicios reabiertos sean regulados por ella, dando lugar a la inevitable inexistencia de tipo penal aplicable a los delitos de terrorismo. Por ello, el TC tenía la obligación de agotar la metodología interpretativa aplicable a la disposición cuestionada y, consecuentemente, la tipología

307

Proyectos de ley que modifican algunas de sus funciones resolutiva a que da lugar, en procura de alcanzar la preservación del tipo penal en el ordenamiento jurídico. C) STC 0009-2004-AI a) Disposición impugnada: -

En esta sentencia se cuestionó, entre otras disposiciones, el artículo 9º del Decreto de Urgencia Nº 088-2000, el mismo que establece que “el plazo para acogerse a lo dispuesto en el presente Decreto de Urgencia es de treinta (30) días, computado a partir de la publicación de su Reglamento. Vencido dicho plazo, caducará definitivamente el derecho a acreditar acreencias por concepto de deudas provenientes de Reforma Agraria”.

b) Criterio del TC: -

El Tribunal advirtió que era en el segundo párrafo del referido artículo en que se planteaba la cuestión controvertida, toda vez que dicho texto tiene cuando menos dos sentidos interpretativos: “uno conforme al cual el derecho que caduca vencido el plazo previsto en la norma es aquel que permite acreditar la acreencia utilizando el procedimiento regulado por el decreto de urgencia impugnado; y otro en virtud del cual el derecho que caduca vencido el plazo previsto en la norma es aquel que permite acreditar la acreencia no sólo utilizando el procedimiento regulado en la norma, sino incluso un proceso ante el Poder Judicial”; y optó por la primera de las interpretaciones, toda vez que “la segunda restringe irrazonablemente el derecho previsto en el artículo 70° de la Constitución, conforme al cual toda persona tiene derecho a recibir a una indemnización justipreciada que incluya la compensación por el eventual perjuicio, como consecuencia de haber sido privada de su propiedad en un procedimiento expropiatorio”. 

c) Necesidad constitucional de adoptar una sentencia reductora: -

830083

El Tribunal, como órgano de control de la constitucionalidad, tenía la obligación de eliminar aquel sentido interpretativo que no resultara compatible con la Ley Fundamental.

La Sentencia Constitucional en el Perú 4.3 Sentencias sustitutivas A) STC 0023-2007-PI a) -

Disposición impugnada: El artículo 3º, entre otros, del Decreto de Urgencia Nº 033-2005 que aprueba el Cuadro de Equivalencias y Equiparaciones del Programa de Homologación aplicadas a los docentes nombrados en las categorías principal, asociado y auxiliar de las universidades públicas.

b) Criterio del TC: -

El Colegiado considera “que siendo el mandato de la Ley Universitaria la homologación en función de una escala proporcional entre docentes universitarios y jueces del Poder Judicial, no se encuentra la razón suficiente o coherencia interna en el Decreto de Urgencia para no aplicar la misma regla de homologación al 100% también para el caso de los profesores principales. En tal sentido, fijar como tope el 82% y no el 100% no constituye un acto de homologación sino más bien, un acto de evidente desnaturalización respecto del parámetro de constitucionalidad de la referida disposición”. Por tanto, “expulsa dicho porcentaje debiéndose entender que a los profesores principales a tiempo completo, les corresponde como remuneración el 100% de la remuneración básica que percibe un magistrado supremo del Poder Judicial en actividad, conforme lo ordena la Ley Universitaria”.

c) Necesidad constitucional de adoptar una sentencia sustitutiva: -

Si bien es cierto que las clasificaciones y condicionamientos del Cuadro de Equivalencias y Equiparaciones del Programa de Homologación que recogía el artículo 3º impugnado, no guardaba relación alguna con las materias objeto de regulación por un Decreto de Urgencia, deviniendo, por tanto, en inconstitucional. También lo es –como sostuvo el propio Tribunal– que “atendiendo a la importancia que tiene esta norma de cara a los fines que debe cumplir la universidad pública en el proceso de desarrollo del país, y tomando en cuenta además, la permanente postergación a que han sido sometidos los profesores universitarios a lo largo de los años de vigencia de la Ley Universitaria”, resulta conveniente realizar un análisis interpretativo que, de un lado, excluya todos aquellos contenidos normativos contrarios a la Constitución y a la Ley Universitaria que se desprenden del artículo 3º del Decreto de Urgencia 309

Proyectos de ley que modifican algunas de sus funciones Nº 033-2005 y, de otro, sustituya dicha disposición de acuerdo a lo previsto en la Ley Universitaria. 4.4 Sentencias aditivas e integrativas A) STC 0015-2001, 0016-2001, 0004-2002-AI (acumulados) a) Disposición impugnada: -

El artículo 1º de la Ley Nº 27684 que modifica el artículo 42º de la Ley Nº 27584, estableciendo que “las sentencias en calidad de cosa juzgada que ordenen el pago de suma de dinero, serán atendidas única y exclusivamente por el Pliego Presupuestario en donde se generó la deuda (…)”.

b) Criterio del TC: -

El Tribunal concluyó que con esta modificación “se limita irrazonablemente la fuente de donde pueden surgir los montos para cubrir las deudas estatales que provengan de sentencias judiciales. En efecto, al establecerse que “única y exclusivamente” dichos montos provendrán del Pliego Presupuestario en el que tuvo origen la deuda, se niega la posibilidad de afectar la existencia de partidas presupuestarias especiales comunes a todos los pliegos para cubrir las respectivas obligaciones”.

c) Necesidad constitucional de adoptar una sentencia aditiva: -

Si el TC hubiese declarado sin más la inconstitucionalidad de la modificación del artículo 42º de la Ley Nº 27584, se habría generado un vacío legal respecto a las fuentes en que se generan los montos para cubrir las deudas que el Estado tiene pendientes de pago. Por ello, el Tribunal decide eliminar el sentido interpretativo –además restrictivo- que se desprendía de la modificación aludida con la frase “única y exclusivamente” y opta por dejar vigente la nueva interpretación que surge del texto y que supone la posibilidad de afectar la existencia de partidas presupuestarias especiales comunes a todos los pliegos para cubrir las obligaciones estatales.

B) STC 0006-2003-AI a) Disposición impugnada: -

031103

Se impugnó el inciso j) del artículo 89° del Reglamento del Congreso, que regula el procedimiento de acusación constitucional seguido en el seno del Congreso de la República. Los demandantes (65 con-

La Sentencia Constitucional en el Perú gresistas) sostuvieron que dicho artículo resultaba inconstitucional en tanto no establecía el número de votos necesarios para acusar constitucionalmente a los funcionarios públicos enumerados en el artículo 99° de la Constitución, sea en un antejuicio político o en un juicio político, lo cual podría prestarse a aplicaciones inconstitucionales del precepto, permitiendo que la acusación sea aprobada con votaciones nimias. b) Criterio del TC: -

El TC consideró que el precepto vulneraba el principio de razonabilidad (artículo 200º de la Constitución), puesto que, a diferencia del procedimiento aplicable al levantamiento de la inmunidad parlamentaria, regulado en el artículo 16° del Reglamento del Congreso, no establecía el requisito de la mitad más uno del número legal de miembros del Congreso para levantar la prerrogativa funcional a que da lugar el antejuicio político, no obstante que, en lo que atañe al levantamiento del privilegio de los funcionarios estatales, tiene un objeto sustancialmente análogo. De esta manera, establecida la sustancial identidad entre el antejuicio político y la garantía funcional de la inmunidad parlamentaria, el Tribunal integró el ordenamiento jurídico para cubrir la omisión inconstitucional que suponía no haber establecido en el inciso j) del artículo 89º del Reglamento del Congreso la mínima votación necesaria para levantar la prerrogativa de antejuicio político.

No se trató, pues, de una subrogación en las funciones legislativas, sino de una integración de ordenamiento jurídico que venía impuesta por los principios de igualdad y de razonabilidad previstos en la Constitución (artículos 2º 2 y 200º, respectivamente) al cotejarse que la votación necesaria para levantar la prerrogativa de antejuicio político no podía ser otra más que aquella establecida para el levantamiento de una garantía funcional sustancialmente idéntica como la inmunidad parlamentaria. Por otra parte, respetando las competencias del legislador, el Colegiado, tras advertir que aún no se ha previsto en el ordenamiento la votación necesaria para aplicar las sanciones previstas en el primer párrafo del artículo 100° de la Constitución, en los casos de juicios políticos, exhortó al Congreso a estipular en su Reglamento dicha votación. Para tal efecto exhortó también a tener en cuenta que los artículos 157° y 161° de la Constitución establecen que para la remoción de los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura y del Defensor del Pueblo se requiere el voto conforme de los 2/3 del número legal de miembros del Congreso. 311

Proyectos de ley que modifican algunas de sus funciones Finalmente, al advertir que no existe en el ordenamiento un procedimiento ni votación calificada alguna para que el Congreso de la República pueda declarar vacante el cargo de Primer Mandatario por la causal prevista en el inciso 2) del artículo 113° de la Constitución, esto es, por su permanente incapacidad moral o física, el TC exhortó al Congreso a establecerlos. Para tales efectos, lo exhortó a establecer una votación no menor a la necesaria para sancionar en un juicio político (2/3 del número legal de miembros del Congreso, sin participación de la Comisión Permanente). En este extremo, en consecuencia, la sentencia fue exhortativa, pero a su vez, “aditiva de principio”, pues aunque el TC no procede a cubrir la omisión, establece el principio que debe observar el Congreso de la República al momento de hacerlo. c)

Necesidad constitucional de adoptar una sentencia integrativa y exhortativa:

-

Tras advertir la inconstitucionalidad por omisión en la que incurría la disposición impugnada al no prever la votación necesaria para levantar la prerrogativa funcional de antejuicio político a los funcionarios enumerados en el artículo 99º de la Constitución, el TC pudo limitarse a sancionar la inconstitucionalidad del precepto. Ocurre, sin embargo, que en tal supuesto nos hubiésemos topado con la inexistencia de una regulación del antejuicio político y, consecuentemente, ante la eventual aplicación inconstitucional de dicha institución por parte de determinadas mayorías congresales.

De otra parte, la inexistencia de una votación mínima necesaria para aplicar las sanciones previstas en el artículo 100º de la Constitución, a los funcionarios enumerados en su artículo 99º, suponía un serio riesgo para los derechos fundamentales de dichos funcionarios, quienes podrían haber sido despojados de su cargo con votaciones nimias. Desde luego, a efectos de evitar aplicaciones irrazonables del texto constitucional, dicha votación no podría ser menor a la prevista como necesaria para destituir a los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura y al Defensor del Pueblo (2/3 de número legal de congresistas, sin participación de la Comisión Permanente). Por otro lado, permitir que mediante votaciones no calificadas el Presidente de la República pudiese haber sido vacado de su cargo por la causal de incapacidad moral, hubiese dado lugar a supuestos absolutamente inaceptables en un Estado Constitucional, tales como que mientras que el Congreso necesite de la votación de más de la mitad de su número legal

231123

La Sentencia Constitucional en el Perú de miembros para remover a los ministros (responsables políticamente y no elegidos por el pueblo), mediante el voto de censura, sin embargo, no necesite sino una mayoría simple para remover al Presidente de la República (quien no tiene responsabilidad política y es elegido directamente por la voluntad popular), o que mientras los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura y el Defensor del Pueblo, pudiesen ser destituidos en un juicio político sólo por los 2/3 del número legal de miembros del Congreso, para vacar al Presidente de la República se requiera una votación menor. A propósito de ello, en la exposición de motivos del proyecto, se expone lo siguiente: “se cuestiona que el Tribunal, mediante la aplicación de estas sentencias, debate cuestiones, con o sin deseo, de naturaleza política, bajo el manto de una interpretación, dejando de lado la esencia del control constitucional, es decir, el control jurídico. La experiencia demuestra que ante la falta de regulación el Tribunal Constitucional no ha podido autolimitarse al momento de resolver asuntos estrictamente políticos. (...). En relación con lo antes señalado hay que recordar la votación supercalificada que exigió (...) para la vacancia del Presidente de la República en la sentencia sobre el Expediente 006-2003-AI/TC que era un tema de corte absolutamente político, que no era objeto de la demanda y que el Tribunal incluyó en su fallo de manera arbitraria.” En primer término, los creadores del proyecto se equivocan al señalar que existen instituciones reguladas por la Constitución de contenido “absolutamente político” y que, en consecuencia, se encuentran exentas de una valoración jurídica. La doctrina de las political questions se encuentra en franco retroceso desde que se comprendió que generar islas ajenas al control jurisdiccional, desemboca en la negación, cuando menos parcial, de la naturaleza jurídica de la Constitución. De ahí que hoy en día, simplemente, se acepte que acaso existen materias que por su especial relación con el campo de la decisión política merecen un control jurisdiccional atenuado, pero, en ningún caso, ausente. Por otra parte, cuando se señala que el Tribunal incurrió en un exceso al exhortar al Congreso a la fijación de la votación para la vacancia presidencial en no menos de 2/3 de número legal de miembros del Congreso, parece sugerirse que tal exhortación tiene fundamento en el mero voluntarismo del Tribunal, sin tener presente que ella venía impuesta por los artículos 157º y 161º de la Constitución. ¿O acaso se pretende que el Presidente de la República pueda resultar despojado del cargo con una votación menor a la exigida por la Constitución para el caso de los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura y el Defensor del Pueblo? No se trata pues de 313

Proyectos de ley que modifican algunas de sus funciones una exhortación fruto de la arbitrariedad, sino de la aplicación irrestricta del principio de razonabilidad (artículo 200º in fine de la Constitución). Por lo demás, la legitimidad de las exhortaciones al Congreso realizadas por el Tribunal, quedó evidenciada cuando pocas semanas después de la expedición de la sentencia, el Congreso, atendiendo a las referidas exhortaciones, modificó su Reglamento. Finalmente, cabe señalar que el hecho de que en la demanda no se haya invocado vicio alguno con relación al procedimiento para la vacancia presidencial, no era impedimento para que el Tribunal se ocupara del tema. La demanda de inconstitucionalidad no delimita el ámbito de pronunciamiento del Tribunal, sino solamente circunscribe un núcleo a partir del cual el Colegiado se encuentra en la obligación de defender el principio de supremacía constitucional, pudiendo incluso evaluar la constitucionalidad de toda disposición que tenga conexidad con la materia controvertida. Debe recordarse que en un proceso de inconstitucionalidad quienes gozan de legitimidad activa no activan la instancia constitucional en defensa de sus intereses subjetivos, sino con la finalidad de que el Tribunal defienda el interés público que subyace en la preservación de la constitucionalidad de ordenamiento jurídico. Lo dicho queda expuesto por el CPConst. en estos términos: “Artículo 78.- La sentencia que declare la ilegalidad o inconstitucionalidad de la norma impugnada, declarará igualmente la de aquella otra a la que debe extenderse por conexión o consecuencia.” “Artículo 106.- Admitida la demanda, y en atención al interés público de la pretensión discutida, el Tribunal Constitucional impulsará el proceso de oficio con prescindencia de la actividad o interés de las partes.(...).” C) STC 0050-2004-PI / 0051-2004-PI / 0004-2005-PI / 0007-2005-PI / 00092005-PI (acumulados) a) Disposición impugnada: -

El artículo 7º de la ley al artículo 35º del Decreto Ley N.º 20530, que permitía que la pensión de orfandad sea equivalente a un quinto (el 20%) de la pensión del causante.

b) Criterio del TC: -

431143

Distintas razones (como el derecho-deber de los padres de alimentar, educar y dar seguridad a sus hijos —artículo 6º de la Constitución—) llevaron al TC ha considerar inconstitucional esta

La Sentencia Constitucional en el Perú disposición. Sin embargo, era evidente que la declaración de inconstitucionalidad del precepto daría lugar a que los hijos de los causantes carezcan de una pensión de orfandad. El problema era el quantum, sin embargo, la obligatoriedad de la existencia de una pensión de orfandad, venía impuesta por el artículo 6º de la Constitución. Podía evitarse declarar la inconstitucionalidad del precepto, en la medida de que existiese otra disposición en el ordenamiento que regulase una pensión análoga a la pensión de orfandad con un quantum superior al 20% de la pensión del causante (sentencia integrativa). Y dicha disposición existía, pues el artículo 32º del Decreto Ley N.º 20530 regulaba la pensión de viudez que comparte una sustancial identidad con la de orfandad, en tanto ambas conforman las denominadas “pensiones de sobrevivencia” reguladas por el ordenamiento. Así, del artículo 32º del Decreto Ley N.º 20530, que disponía “La pensión de viudez se otorga de acuerdo a las normas siguientes: (...)”, el TC declaró la inconstitucionalidad de la frase “de viudez”, de forma tal que pueda interpretarse que la pensión regulada por el precepto no sólo era la de viudez, sino también la de orfandad (sentencia aditiva). c) Necesidad constitucional de adoptar una sentencia aditiva e integrativa: -

Era deber del TC evitar —en la medida de que la metodología hermenéutico-constitucional así lo permitiese— que tenga que ser el Congreso de la República el que remedie el vacío legislativo ocasionado por la declaración de inconstitucionalidad del precepto, pues hubiese existido el serio riesgo de afectar los derechos fundamentales de los hijos de los pensionistas fallecidos.

a) Disposición impugnada: -

El literal a) del artículo 34º del Decreto Ley N.º 20530, modificado por el artículo 7º de la Ley N.º 28449, que disponía lo siguiente: “Solamente tienen derecho a pensión de orfandad los hijos menores de dieciocho (18) años del trabajador con derecho a pensión o del titular de la pensión de cesantía o invalidez que hubiera fallecido. Cumplida esta edad, subsiste la pensión de orfandad únicamente en los siguientes casos: a) Para los hijos que sigan estudios de nivel básico o superior, hasta que cumplan los veintiún (21) años (...)”.

315

Proyectos de ley que modifican algunas de sus funciones b) Criterio del TC: -

Luego de aplicar el test de proporcionalidad a la disposición el TC advierte su inconstitucionalidad por no superar el sub principio de idoneidad. En efecto, si la finalidad primordial del precepto era que los hijos que sigan estudios básico o superior, puedan mantener el ingreso que les permita afrontar sus necesidades básicas, la medida que el legislador había adoptado para alcanzar ese fin no resultaba idónea, pues no se tomaba como referencia para el decaimiento de la pensión el momento en el que el hijo culminara sus estudios, sino la fecha en la que cumplía 21 años. En tanto en la gran mayoría de casos a la edad de 21 años aún no se han culminado los estudios superiores, la disposición no resultaba idónea para la consecución del fin que perseguía.

Por tal motivo, el TC declara la inconstitucionalidad de la frase “hasta que cumplan los veintiún (21) años” del precepto, adhiriendo a su supuesto normativo la posibilidad de que la pensión de orfandad para los hijos mayores de 18 años que sigan estudios de nivel básico o superior, pueda extenderse no hasta una edad determinada, sino hasta que culminen sus estudios, en la medida de que los afronten satisfactoriamente (sentencia aditiva). c) Necesidad constitucional de dictar una sentencia aditiva: -

La inconstitucionalidad no residía en el hecho de que se extienda el beneficio pensionario de los hijos hasta que culminen sus estudios superiores, sino en limitar dicho beneficio sólo hasta que cumplan 21 años. De ahí que a pesar de la inconstitucionalidad advertida, hubiese resultado perjudicial, declarar la invalidez de todo el precepto.

a) Disposición impugnada: -

El literal b) del artículo 55º del Decreto Ley N.º 20530, modificado por el artículo 7º de la Ley N.º 28449, que pretendía que la pensión de orfandad a los mayores de 18 años que seguían estudios los 18 años, sólo se otorgue a aquellos jóvenes que seguían estudios universitarios.

b) Criterio del TC: -

631163

El TC declaró inconstitucional la palabra “universitarios”, de modo tal que pueda interpretarse que el supuesto normativo de la dispo-

La Sentencia Constitucional en el Perú sición no sólo se extienda a aquellos que siguen estudios universitarios, sino a todo aquel que siga satisfactoriamente estudios superiores (sentencia aditiva). c) Necesidad constitucional de dictar una sentencia aditiva: -

Era preciso extender el alcance normativo de la disposición a todo aquel que siguiera estudios superiores con éxito (y no sólo a los universitarios), a efectos de evitar un trato diferenciado sin base objetiva, razonable y proporcional que lo justifique (artículo 2º 2 de la Constitución).

D) STC 0014-2007-AI a) Disposición impugnada: -

Ley Nº 28991, Ley de Libre Desafiliación Informada, Pensión Mínima y Complementarias, y Régimen Especial de Jubilación Anticipada.

b) Criterio del TC: -

Se declara inconstitucional “la omisión legislativa consistente en no haber incluido a la indebida, insuficiente y/o inoportuna información como causal de nulidad del acto de afiliación al Sistema Privado de Pensiones”. En consecuencia, y partiendo de lo establecido por el artículo 65º de la Constitución, el TC interpreta “que constituye causal de desafiliación del SPrP y de consecuente derecho de retorno al SpuP, la acreditación de que la decisión de afiliarse al SPrP fue consecuencia de una indebida, insuficiente y/o inoportuna información por parte de la AFP o de la Administración Pública”.

c) Necesidad constitucional de adoptar una sentencia aditiva: -

Como dice el propio TC en su sentencia, “la omisión en la que ha incurrido el legislador, ha terminado de hacerse evidente y significativamente lesiva de los derechos fundamentales a la información y a la pensión, luego de no haber incluido la causal de desafiliación ya aludida, a pesar de que este Tribunal, luego de ejercer su función de supremo intérprete de la Constitución, la había considerado como constitucionalmente vinculante. De ahí que el legislador, en este caso, ha incurrido en lo que este Colegiado ha denominado una omisión de aquello que había

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Proyectos de ley que modifican algunas de sus funciones sido “configurado jurisprudencialmente como vinculante”7. En este escenario, tras haber optado inicialmente por la exhortación deferente con el legislador que el ejercicio responsable la jurisdicción constitucional ab initio impone, pero sin haber merecido atención, el Tribunal juzga constitucionalmente necesario cubrir la omisión legislativa a partir del ejercicio de una interpretación concretizadora de la Constitución, de alcance general, y vinculante para todo poder público y privado, de conformidad con los artículos 81 ° y 82° del CPConst.”. 4.5 Sentencias exhortativas y de mera incompatibilidad A) STC 0009-2001-AI El efecto nulificante puede generar consecuencias de mayor imprevisión e inestabilidad que el mismo vicio de inconstitucionalidad residente en la disposición tributaria, motivo por el cual se hace preciso modular los efectos de la decisión en el tiempo, para cuyo cometido la tipología resolutiva brinda posibilidades de equilibrio. Es por ello que el artículo 81º del Código Procesal Constitucional (CPConst.), tal como lo hacía el artículo 36º de la derogada Ley N.º 26435, prevé que: “Cuando se declare la inconstitucionalidad de normas tributarias por violación del artículo 74 de la Constitución, el Tribunal debe determinar de manera expresa en la sentencia los efectos de su decisión en el tiempo. Asimismo, resuelve lo pertinente respecto de las situaciones jurídicas producidas mientras estuvo en vigencia.” a) Disposiciones impugnadas: -

Los artículos 38º1 y 39º de la Ley N.º 27153, que regulaban el impuesto por explotación de lo juegos de casinos y tragamonedas.

b) Criterio del TC: -

7

831183

El TC consideró inconstitucional el impuesto por su efecto confiscatorio y, consecuentemente, contrario al artículo 74º de la Constitución. Empero, el TC exhortó al Congreso de la República a cubrir el vacío legislativo ocasionado por la declaración de inconstitucionalidad, estableciendo (en evidente aplicación el artículo 38º y 40º del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado mediante Decreto Supremo N.º 135-99-EF) que, entre tanto, los montos pagaCfr. STC Nº 0006-2008-PI, FF. JJ. 43 y 44.

La Sentencia Constitucional en el Perú dos en exceso debían ser considerados como crédito tributario y, en su caso, compensados. En consecuencia, este es un ejemplo del uso legítimo de una sentencia exhortativa e integrativa o de rima obbligata, necesaria para que, de un lado, el Legislativo cubra el vacío normativo ocasionado por la declaración de inconstitucionalidad, y, de otro, se especifique la respuesta normativa del ordenamiento jurídico preexistente, para salvaguardar los derechos fundamentales de las personas afectadas por la aplicación de la disposición viciada mientras estuvo vigente. c) Necesidad constitucional de dictar una sentencia exhortativa e integrativa: -

De conformidad con el artículo 74º de la Constitución y el artículo 81º del CPConst. (antes artículo 36º de la Ley N.º 26435, el TC pudo declarar sin más la inconstitucionalidad del impuesto con efecto retroactivo; sin embargo, en atención a las diversas relaciones jurídicas celebradas a su amparo de su normativa, ello hubiese generado una inconstitucionalidad mayor. Por ello era preciso que el TC estableciera los criterios que permitirían eliminar los efectos inconstitucionales provisionalmente, mientras el Legislativa dictaba la ley respectiva, en atención a la exhortación realizada, lo que en efecto hizo días después.

a) Disposiciones impugnadas: -

La Primera Disposición Transitoria de la misma Ley N.º 27153, en concordancia con el artículo 1º de la Ley N.º 27232, que establecía un breve plazo de 200 días para adecuarse a lo previsto en ella. También la Segunda Disposición Transitoria que disponía un muy breve plazo para que los titulares de salas de bingo y discotecas, que a la fecha de publicación de la Ley N.º 27153 cuenten con autorización para la explotación de máquinas tragamonedas, puedan renovarla.

b) Criterio del TC: -

Dichos plazos fueron considerados inconstitucionales por el TC, por considerar que no era proporcional con la entidad, los costos y la envergadura de las nuevas condiciones impuestas, ex novo, en muchos de los casos, por la Ley N.° 27153 a todos aquellos que antes de su vigencia se encontraban explotando los juegos de casino y máquinas tragamonedas. En tal sentido, exhortó al Con319

Proyectos de ley que modifican algunas de sus funciones greso de la República a establecer un plazo que resulte razonable para tales efectos. c) Necesidad constitucional de dictar una sentencia exhortativa: -

Establecer un plazo no resultaba inconstitucional. Fue su irrazonable y desproporcionada brevedad la que resultaba inválida. Por ello, en pleno respeto por las competencias legislativas del Parlamento, resultaba plenamente pertinente exhortarle a establecer un plazo razonable, lo que finalmente ocurrió el 26 de julio de 2002, con la publicación de la Ley N.º 27796.

Es preciso señalar, sin embargo, que si el Congreso no hubiese expedido la norma respectiva, el quantum del plazo, aunque indeterminado, no hubiese sido indeterminable, puesto que la razonabilidad del tiempo transcurrido hubiese podido ser apreciada por los jueces en cada caso concreto. Dicho de otro modo, ante la inconstitucionalidad advertida por el TC, el incumplimiento de la exhortación por parte del Legislativo, hubiese dado lugar a que la irrazonabilidad de la duración del plazo originariamente previsto por la ley, fuese sustituido por un plazo razonable proyectado en aplicación del principio de razonabilidad previsto en el artículo 200º de la Constitución y determinado caso por caso por la judicatura. Así, ante la inercia del Congreso, la sentencia originalmente exhortativa se hubiera tornado en una sentencia interpretativa sustitutiva, “reemplazando” el plazo inconstitucional por un “plazo razonable”, como única forma de constitucionalizar el contenido normativo de la ley. Es esta la real valía de las denominadas sentencias interpretativas manipulativas, al permitir, a través del ejercicio hermenético aplicado a la disposición enjuiciada, adaptarla a la Constitución, pero bajo los límites del ordenamiento jurídico preexistente, tanto constitucional como legislativo. B) STC 0010-2002-AI a) Disposiciones impugnadas: - Los Decretos Leyes antiterroristas Nros. 25475 y 25659. b) Criterio del TC: -

032203

El TC consideró inconstitucionales diversas disposiciones de estos decretos leyes, por afectar el principio de legalidad penal, el debido proceso, etc. Sin embargo, el TC no sanciona inmediatamente su inconstitucionalidad, sino que declara una vacatio sententiae a efectos de permitir que el legislador democrático regulen en un

La Sentencia Constitucional en el Perú plazo breve y razonable, un cauce procesal que permita una forma racional de organizar la realización de un nuevo proceso para los sentenciados por los delitos de terrorismo y traición a la patria. c)

Necesidad constitucional de dictar una sentencia de mera incompatibilidad provisional y exhortativa:

-

El TC, de conformidad con el artículo 45º de la Constitución, está en la obligación de prever las consecuencias de sus decisiones y, por lo tanto, modular los efectos que sus decisiones generarán en el ordenamiento. En ese sentido, si bien el artículo 83º del CPConst., de conformidad con el artículo 103º de la Constitución, y tal como antes lo hacía el artículo 40º de la Ley N.º 26435, precisa que las sentencias declaratorias de inconstitucionalidad permiten revivir procesos penales en los que se haya hecho aplicación de normas inconstitucionales, no limita la posibilidad del TC de modular los efectos en el tiempo de su decisión. En atención a ello el TC cae en la cuenta de que adjudicar efectos inmediatos a la sentencia significaría una errónea ponderación entre los derechos subjetivos afectados como consecuencia de la aplicación de las normas sometidas a control y el derecho objetivo a la seguridad interna, el cual correría serio riesgo de vulneración al autorizar la inmediata libertad de numerosas personas procesadas y condenadas por el delito de terrorismo.

C) STC 0001-2003, 0003-2003-AI (acumulados) a) Disposición impugnada: -

El segundo párrafo del artículo 7º de la Ley Nº 27755 -Ley que crea el registro de predios a cargo de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos- que establece que los inmuebles cuyo valor de mercado no sea mayor de 20 UIT pueden ser inscritos mediante formulario registral legalizado por notario y no mediante escritura pública.

b) Criterio del TC: -

El TC declaró infundada la demanda por considerar, como ya lo había establecido en su Sentencia recaída en el Exp. Nº 0016-2002-AI/ TC, que “la inscripción registral del derecho de propiedad dota de una incuestionable seguridad jurídica al ejercicio de ese derecho”. No obstante, se cuida en advertir “que la garantía que reviste el 321

Proyectos de ley que modifican algunas de sus funciones título inscrito será meramente aparente si no se crean las condiciones razonables y suficientes para que el procedimiento previo a la inscripción esté provisto también de la suficiente seguridad jurídica, pues de lo que se trata es de que el registro sea fiel reflejo de la realidad jurídica extrarregistral”. Así pues, partiendo de esta premisa realiza el test de proporcionalidad respectivo y concluye “que la medida de permitir el acceso de los sectores de bajos recursos al registro de propiedad, mediante la reducción de los costos de transacción que supone la utilización del formulario registral legalizado por notario, en lugar de la escritura pública, es proporcional y razonable, pues, no obstante que ello genera un grado de sustracción en la garantía que la seguridad jurídica dispensa, el principio no se ve afectado en su contenido esencial, siendo todavía plenamente reconocible su funcionalidad dentro del ordenamiento jurídico”. c) Necesidad constitucional de dictar una sentencia exhortativa: -

Para el TC no resulta inconstitucional el uso del formulario registral legalizado por notario. Sin embargo, en salvaguarda del principio de seguridad jurídica que debe informar el Sistema Registral Nacional, establece algunos criterios para que sean seguidos obligatoriamente por el Poder Ejecutivo al momento de reglamentar el uso del referido formulario y se dote a este título de confiabilidad.

D) STC 0023-2003-AI d) Disposiciones impugnadas: El Código de Justicia Militar y la Ley Orgánica de la Justicia Militar. e) Criterio del TC: -

El TC encontró inconstitucionales diversas disposiciones de las referidas leyes, por contravenir el debido proceso, el derecho al juez natural, independiente e imparcial, entre otros muchos bienes constitucionales. Sin embargo, el TC no sancionó dicha inconstitucionalidad de modo inmediato, sino que concedió al legislador un plazo de 1 año para dictar la legislación modificatoria de conformidad con los criterios establecidos en la sentencia.

f)

Necesidad constitucional de dictar una sentencia de mera incompatibilidad provisional y exhortativa:

-

Sancionar la inconstitucionalidad de modo inmediato, hubiese dado lugar a la nulidad de todos los procesos seguidos ente la

232223

La Sentencia Constitucional en el Perú jurisdicción militar y, consecuentemente, a la verificación de un realidad imposible de ser manejada en forma pronta y eficiente por el Poder Judicial y el Congreso de la República. En suma, la inconstitucionalidad e inseguridad generada por la sentencia hubiese sido mayor que las inconstitucionalidades residentes en las leyes cuestionadas. El artículo 45º de la Constitución exige al TC asumir, sus competencias, con la responsabilidad que la Constitución exige. E) STC 0030-2004-AI a) Disposición impugnada: -

Más de cinco mil ciudadanos demandan la inconstitucionalidad del artículo 1º de la Ley Nº 28047, Ley que actualiza el porcentaje de aporte destinado al Fondo de Pensiones de los Trabajadores del Sector Público Nacional y regula las nivelaciones de las pensiones del Régimen del Decreto Ley Nº 20530.

b) Criterio del TC: -

El Tribunal declaró inconstitucional el criterio porcentual de aportaciones establecido en el referido artículo 1º de la Ley Nº 28047 por ser violatorio de los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad. No obstante ello, el Colegiado decidió declarar una vacatio sententiae a efectos de que el legislador promulgue la nueva norma que reemplace la inconstitucional y no quede un vacío en la regulación del porcentaje mensual de pago de pensión correspondiente al régimen pensionario del Decreto Ley Nº 20530. c) Necesidad constitucional de adoptar una sentencia de mera incompatibilidad provisional y exhortativa: - Constituye una obligación para el TC, de conformidad con el artículo 45º de la Constitución, el prever las consecuencias de sus fallos y modular los efectos que sus sentencias generarán en el ordenamiento jurídico. Por ello es que tendiendo en cuenta que la declaración de inconstitucionalidad del artículo 1º de la Ley Nº 28047 dejaría un vacío normativo susceptible de generar efectos nefastos en el funcionamiento del régimen pensionario del Decreto Ley Nº 20530, el TC dispone una vacatio sententiae en el presente caso.

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Proyectos de ley que modifican algunas de sus funciones F) STC 0008-2005-AI a) Disposición impugnada: - b) -

c) -

Más de cinco mil ciudadanos cuestionan diversos artículos de la Ley Nº 28175, Ley Marco del Empleo Público. Criterio del TC: El Colegiado decide exhortar al Congreso de la República para que en el plazo más urgente se expidan las leyes complementarias a la Ley Marco del Empleo Público. Necesidad constitucional de adoptar una sentencia exhortativa: El TC considera que es de vital importancia iniciar la uniformidad, equidad y modernización del empleo público, por ser éste un elemento fundamental para el adecuado funcionamiento de la Administración Pública.

G) STC 0020-2005, 0021-2005-AI (acumulados) a) Disposiciones impugnadas: -

El Presidente de la República demanda la Ordenanza Regional Nº 031-2005-GRC/CRC, promulgada por el Presidente del Gobierno Regional del Cusco y las Ordenanzas Regionales Nºs 015-2004-CRGRH y 027-2005-E-CR-GRH, promulgadas por la Presidenta del Gobierno Regional de Huánuco.

b) Criterio del TC: a.

b.

c.

432243

Se exhorta al Presidente de la República a reevaluar la política nacional e internacional antinarcóticos, de conformidad con los incisos 3) y 11) del artículo 118º de la Constitución, a efectos de que sea más eficiente y acorde al derecho y a la realidad nacional y regional. Se exhorta al Congreso de la República a incluir, en el más breve plazo posible, a la planta de la hoja de coca en la lista de cultivos reconocidos como Patrimonio Natural de la Nación, por la Ley N.º 28477. Se exhorta al Poder Ejecutivo, y, en particular, a DEVIDA, a adoptar todas las medidas necesarias para implementar, en el más breve plazo posible, el Programa de Desarrollo Alternativo previsto en el punto IV.C de la Primera Actualización de la Estrategia Nacional de Lucha contra las Drogas 2002-2007, aprobada por Decreto Supremo N.º 006-2005-PCM.

La Sentencia Constitucional en el Perú c) -

Necesidad constitucional de adoptar una sentencia exhortativa: En primer lugar, la exhortación que hace el TC al Presidente de la República en relación a la política nacional e internacional antinarcóticos, se funda, de un lado, en el deber estatal de diseñar una política eficiente contra el tráfico ilícito de drogas y, de otro, en que justamente las políticas diseñadas por el gobierno peruano no están dando los resultados esperados y tampoco se condicen con la realidad nacional y regional. En segundo lugar, el Colegiado exhorta al Congreso de la República para que se incluya a la planta de la hoja de coca en la lista de cultivos reconocidos como Patrimonio Natural de la Nación y, ello por cuanto, la planta de hoja de coca forma parte de la identidad cultural de los pueblos originarios del Perú, por lo que la falta de regulación de este reconocimiento no sólo podría afectar el derecho a la identidad cultural de muchos peruanos, sino también el derecho a la igualdad. Y, en tercer lugar, exhorta al Poder Ejecutivo para que a través de DEVIDA adopte las medidas necesarias a fin de implementar el programa de desarrollo alternativo, toda vez que el Estado busca esencialmente el desarrollo de las comunidades del país generando oportunidades de progreso y bienestar dentro de las dinámicas de una economía lícita y permanente.

H) STC 0004-2006-AI a) Disposiciones impugnadas: -

La Fiscal de la Nación demanda diversos artículos de la –ya derogada– Ley Nº 28665, Ley de organización, funciones y competencia de la jurisdicción especializada en materia penal militar policial.

b) Criterio del TC: -

El TC encontró inconstitucionales muchas de las disposiciones de dicha Ley, por contravenir los principios de unidad, exclusividad, imparcialidad e independencia de la función jurisdiccional. Sin embargo, el Tribunal no sancionó dicha inconstitucionalidad de modo inmediato, sino que dispuso una vacatio sententiae por un lapso de 6 meses contados a partir de la fecha de publicación de la presente sentencia en el diario oficial, y que el Congreso regularice normativamente dicha situación.

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Proyectos de ley que modifican algunas de sus funciones c) Necesidad constitucional de dictar una sentencia de mera incompatibilidad provisional y exhortativa: - Como lo expresó el propio Tribunal, “se ha podido observar [que] a lo largo de la presente sentencia, la referida ley, regula las diferentes funciones y competencias que tienen los órganos de la jurisdicción militar: La Sala Suprema Penal Militar Policial, el Consejo Superior Militar Policial, los Consejos Territoriales Penales Militares Policiales y los Juzgados Penales Militares Policiales. En ese sentido, si como ha sucedido en el caso de autos, el Tribunal Constitucional estima que los órganos jurisdiccionales de esta jurisdicción, así como las fiscalías penales militares policiales, no pueden estar compuestos, respectivamente, por jueces y fiscales que a su vez sean oficiales en actividad –en tanto subordinados al poder castrense– y que una Junta Transitoria no puede reemplazar al Consejo Nacional de la Magistratura en el nombramiento de los jueces y fiscales, entonces, la declaración de inconstitucionalidad de las respectivas disposiciones, de surtir efectos al día siguiente de su publicación en el diario oficial, ocasionaría las siguientes consecuencias, entre otras: [i] Los órganos de la jurisdicción militar simplemente no podrían funcionar, [ii]  Las fiscalías penales militares policiales no podrían funcionar, [iii] No existirían órganos legítimos que tramiten los respectivos procesos judiciales de la jurisdicción militar, [iv] Los procesados que se encontraran sufriendo detención judicial preventiva deberían ser puestos inmediatamente en libertad, y, [V] En suma: paralización total del sistema de justicia militar. No obstante, atendiendo a la responsabilidad que ha encomendado la Constitución a este Supremo Tribunal en los artículos 45°, 139º inciso 8, 201º y 202º y a fin de evitar situaciones de mayor inconstitucionalidad, es necesario diferir los efectos de la presente sentencia”. I) STC 0006-2006-AI a) -

b) -

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Disposiciones impugnadas: El Colegio de Abogados de Lima demanda diversos artículos de la –ya derogada– Ley Nº 28665, Ley de organización, funciones y competencia de la jurisdicción especializada en materia penal militar policial. Criterio del TC: El TC encontró inconstitucionales muchas de las disposiciones de dicha Ley, por contravenir los principios de independencia e imparcialidad de la función jurisdiccional, así como violar la garantía

La Sentencia Constitucional en el Perú institucional de la autonomía del Ministerio Público. No obstante ello, el Colegiado no sancionó dicha inconstitucionalidad de modo inmediato, sino que dispuso una vacatio sententiae, cuyo vencimiento alcanzaba al 31 de diciembre de 2006, y ordenó al Congreso para que emita la legislación pertinente y compatible con la Constitución sobre la organización jurisdiccional especializada en materia penal militar. c) Necesidad constitucional de dictar una sentencia de mera incompatibilidad provisional y exhortativa: - Al igual que en el caso de la Sentencia recaída en el Expediente Nº 0004-2006-AI, el Tribunal decidió suspender los efectos de su fallo por las consecuencias nefastas que se producirían en el sistema de justicia militar si es que se declaraba la inconstitucionalidad inmediata. J)

STC 0014-2007-AI

a) Disposición impugnada: - b) -

c) -

Ley Nº 28991, Ley de Libre Desafiliación Informada, Pensión Mínima y Complementarias, y Régimen Especial de Jubilación Anticipada. Criterio del TC: Se decide exhortar al Congreso de la República y a la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones para que, en el más breve plazo posible, emitan las normas dirigidas a que las pérdidas generadas como consecuencia del riesgo en la administración de los fondos privados de pensiones, sean asumidas también por el patrimonio de las AFPs, incluyendo un porcentaje de las comisiones que como retribución reciben. Necesidad constitucional de adoptar una sentencia exhortativa: El Tribunal considera que existen motivos de relevancia constitucional para que el legislador y organismos competentes como la SBS modifiquen el tratamiento normativo de las pérdidas generadas como consecuencia del riesgo en la administración de los fondos privados de pensiones. Dichos motivos son los siguientes: i) el deber del Estado de defender el interés de los usuarios del Sistema Privado de Pensiones; ii) el deber del Estado de velar porque al aportante se le asegure un quantum pensionario acorde con el principio-derecho de dignidad; y, iii) el principio de solidaridad que debe regir tomo sistema de seguridad social en un Estado Cons327

Proyectos de ley que modifican algunas de sus funciones titucional, a pesar de que en un Sistema Privado de Pensiones, a diferencia de lo que ocurre en un Sistema Público de Pensiones, la capitalización del fondo de aportes sea individualizada. K) STC 0016-2007-AI a) Disposiciones impugnadas: -

Decretos Legislativos Nºs 977 y 978, expedidos por el Poder Ejecutivo, que modifican parcialmente la Ley N° 27037, Ley de Promoción de la Inversión en la Amazonía.

b) Criterio del TC: -

El Tribunal determinó la inconstitucionalidad de la ley autoritativa, Ley Nº 28932, por vulnerar lo previsto en el último párrafo del artículo 79º de la Constitución y de las demás disposiciones legales conexas. Sin embargo, dispuso una vacatio sententiae para no generar un vacío legislativo y exhortó al Congreso para que legisle las materias reguladas por las disposiciones inconstitucionales.

c) Necesidad constitucional de adoptar una sentencia de mera incompatibilidad provisional y exhortativa: -

Teniendo en cuenta: i) que de acuerdo con lo establecido en el artículo 81º del CPConst., cuando se declare la inconstitucionalidad de normas tributarias por violación del artículo 74º de la Constitución, el TC tiene la obligación de señalar expresamente en su sentencia los efectos de su decisión en el tiempo; ii) que de conformidad con el artículo 45º de la Constitución, el Tribunal debe prever las consecuencias de sus fallos; y, iii) que el carácter inconstitucional de la ley autoritativa 28932 produce un vacío normativo que genera consecuencias económicas importantes; el Colegiado dispone una vacatio sententiae en el presente caso.

L) STC 0002-2008-PI a) Disposición impugnada: -

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Ley N.º 29166, que aprueba normas complementarias a la Ley N.º 28222 y las reglas del empleo de la fuerza por parte de las Fuerzas Armadas en el territorio nacional.

La Sentencia Constitucional en el Perú b) Criterio del TC: Se exhorta al Congreso de la República para que adopte, en un plazo de seis meses contados a partir de la fecha de publicación de la sentencia, una legislación que desarrolle el artículo 137º de la Constitución relativo al estado de emergencia y al estado de sitio, de acuerdo con el Fundamento N.º 31 de la sentencia. - Se exhorta al Congreso de la República para que adopte, en un plazo de seis meses contados a partir de la fecha de publicación de la sentencia, una legislación que desarrolle las situaciones bajo las cuales las Fuerzas Armadas pueden actuar para mantener el orden interno en situaciones no declaradas bajo estado de emergencia enmarcados en la lucha contra el narcotráfico, terrorismo y la protección de instalaciones estratégicas para el funcionamiento del país, de acuerdo con los lineamientos establecidos en los Fundamentos N.º 51 y 52 de la sentencia. - Se exhorta al Congreso de la República para que adopte, en un plazo de seis meses contados a partir de la fecha de publicación de la sentencia, una legislación referida al uso de la fuerza en situaciones contempladas en conflictos armados internos y en situaciones de tensiones internas, de acuerdo con los Fundamentos N.os 65 y 66 de la sentencia.

-

c) Necesidad constitucional de dictar una sentencia exhortativa: -

En cuanto a la primera exhortación señalada, el TC confirma que hasta la fecha no existe un marco regulatorio de los regímenes de excepción contemplados en el artículo 137º de la Constitución y que resulta relevante un desarrollo legal de la materia. Respecto a la segunda exhortación, ésta encuentra fundamento en el hecho de que el combate al narcotráfico, la lucha contra el terrorismo y la protección de instalaciones estratégicas para el funcionamiento del país, son situaciones específicas de singular gravedad que sí o sí requieren el apoyo de las Fuerzas Armadas. Finalmente, la tercera exhortación que hace el TC se funda en la prioridad de otorgarle un marco legal claro a las Fuerzas Armadas sobre su actuación y el uso de la fuerza.

LL) STC 0013-2009-PI a) Disposición impugnada: -

Más del 25% del número legal de miembros del Congreso de la República contra la Resolución Legislativa Nº 008-2007-CR, que modifica el segundo párrafo del artículo 25º del Reglamento del Congreso 329

Proyectos de ley que modifican algunas de sus funciones y establece que “en caso de proceso penal, si el Congresista ha sido suspendido en antejuicio político o se le ha impuesto mandato de detención, previo levantamiento de su inmunidad parlamentaría, y mientras estas situaciones duren, será reemplazado por el accesitario, previo acuerdo de la mitad más uno del número de miembros del Congreso. En tales casos, sus haberes serán depositados en una cuenta especial. Si es absuelto, le será entregada la suma acumulada y recobrará todos sus derechos. En caso de sentencia condenatoria por delito doloso, el monto depositado revertirá al presupuesto del Congreso”. b) Criterio del TC: - De un lado, el Tribunal declaró la inconstitucionalidad de la frase “previo acuerdo de la mitad más uno del número legal de miembros del Congreso” contenida en el segundo párrafo del referido artículo 25º por considerar que viola el artículo 176º de la Constitución, toda vez que “la voluntad del elector expresada en las urnas por votación directa no puede estar supeditada a la voluntad de la mayoría del Congreso de la República al momento de decidir si reemplaza o no al congresista suspendido temporalmente”. Y, de otro lado, aprovechó para recomendar al Congreso: - Que regule el ejercicio discrecional de la facultad parlamentaria para decidir si se suspende o no al Congresista sometido a proceso penal, en lo que a la duración de dicha suspensión se refiere. - Que regule la tramitación preferencial, exclusiva y rápida del proceso penal en el que se podrían encontrar involucrados los altos funcionarios a que se refiere el artículo 99º de la Constitución, en aras de que la incertidumbre judicial sea menos gravosa al estatuto del parlamentario y al desarrollo de las funciones institucionales del Congreso. - Que promueva una reforma urgente del tercer y quinto párrafo del artículo 100º de la Constitución, cuando establecen que “En caso de resolución acusatoria de contenido penal, el Fiscal de la Nación formula denuncia ante la Corte Suprema en el plazo de cinco días. El Vocal Supremo Penal abre la instrucción correspondiente” (tercer párrafo). “Los términos de la denuncia fiscal y del auto apertorio de instrucción no pueden exceder ni reducir los términos de la acusación del Congreso” (quinto párrafo).

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La Sentencia Constitucional en el Perú c) Necesidad constitucional de adoptar una sentencia exhortativa: -

Para el Tribunal, sus recomendaciones –aludidas supra– se traducen en tareas de relevancia constitucional pendientes de realizar por parte del Congreso, ya que afectan los principios que inspiran el Estado constitucional y democrático de Derecho, y, a su vez, pueden suponer violación de derechos fundamentales.

De este modo, a través de las sentencias interpretativas, en sus distintas modalidades y de un estudio detallado de la legislación preexistente, el TC pudo adecuar las normas impugnadas a los postulados de la Constitución política, sin afectar las funciones del legislativo, y asegurando la efectiva vigencia de los derechos fundamentales. Cabe precisar, sin embargo, que la responsabilidad del TC en el dictado de esta categoría de sentencias, no sólo queda evidenciada a partir de las razones específicas que las justificaron, sino también por un dato cuantitativo. En efecto, es posible que las sentencias interpretativas (en sus distintas modalidades) dictadas por el TC se agote en las que han sido analizadas (sólo 9). En todo caso, y sin duda exagerando, el número no ha superado las 15. Pues bien, durante todo el período de funciones del TC, incluyendo su época de cautiverio (30 de mayo de 1997 al 18 de noviembre de 2000), han ingresado 201 demandas de inconstitucionalidad, de las cuales han merecido sentencia 1758. Ello quiere decir que, en el peor de los casos, de todas las sentencias dictadas por el TC en los procesos de inconstitucionalidad hasta el momento, sólo un 8.57% han sido interpretativas (incluyendo todas sus variantes). No existe pues exceso alguno; ni cualitativo, ni cuantitativo. V. CONCLUSIONES 1) La Constitución es la norma jurídica suprema del Estado, tanto desde un punto de vista objetivo estructural (artículo 51º), como subjetivo (artículos 38º y 45º). Consecuentemente, es interpretable, pero no de cualquier modo, sino asegurando su proyección y concretización, de manera tal que los derechos fundamentales por ella reconocidos, sean verdaderas manifestaciones del principio-derecho de dignidad humana (artículo 1º de la Constitución). De conformidad con el artículo 45º de la Constitución, todos los poderes públicos, y no sólo el Parlamento, tienen el deber de ejercer sus competencias con la responsabilidad que la Norma Fundamental exige. 8

Fuente: Oficina de Planeamiento del Tribunal Constitucional.

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Proyectos de ley que modifican algunas de sus funciones 2) El principio de separación de poderes (artículo 43º de la Constitución), busca asegurar que los poderes constituidos desarrollen sus funciones sin interferir con las competencias de otros, pero, a su vez, entendiendo que todos ejercen una función complementaria en la consolidación de la fuerza normativa de la Constitución, como Norma Suprema del Estado (artículo 51º). Todo juez se encuentra vinculado por la ley, en la medida de que sea compatible con la Constitución. Pero también todo poder (incluido el Parlamento), se encuentra vinculado por la sentencia constitucional, que, en última instancia, tiene la obligación de desconocer los dictados de la ley, en salvaguarda de la Constitución del Estado. 3) Sin embargo, dado que al Parlamento asiste legitimidad democrática directa como representante de la Nación (artículo 93º), el juez tiene el deber de presumir la constitucionalidad de las leyes, de modo tal que sólo pueda inaplicarla (control difuso) o dejarla sin efecto (control concentrado), cuando su inconstitucionalidad sea manifiesta, es decir, cuando no exista posibilidad alguna de interpretarla de conformidad con la Constitución. No se trata de una mera deferencia con el Legislativo, sino además de la necesidad de preservar la unidad del ordenamiento proyectada desde su Norma Suprema (artículo 51º). 4) Siendo que los jueces se encuentran directamente vinculados por la Constitución (artículo 45º, 138º y 201º), su carácter vinculante queda asegurado por la jurisdicción constitucional, a través de los procesos constitucionales (artículo 200º), los que son resueltos en instancia única o definitiva por el TC (artículo 203º). Ello genera dos consecuencias: a) la concretización normativa de la Constitución no sólo se alcanza a través de la ley, sino también a través de la sentencia constitucional, vía la interpretación de la ley de conformidad con la Constitución, motivo por el cual la sentencia constitucional es también fuente de derecho en sentido positivo y no sólo negativo; y, b) la interpretación suprema de la Constitución es competencia del TC. 5) La jurisdicción constitucional es imprescindible para el equilibrio de poderes en el Estado Constitucional. Sin ella, existe el inminente riesgo de que el principio de supremacía constitucional culmine destruido por una pretendida soberanía parlamentaria. 6) El reconocimiento de que al Parlamento asiste la legitimidad directa del pueblo (artículo 93º de la Constitución), el deber de concebir al ordenamiento jurídico como una proyección unitaria y armónica 233323

La Sentencia Constitucional en el Perú de los valores constitucionales (artículo 51º de la Constitución) y el deber de la jurisdicción constitucional de actuar “con las limitaciones y las responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen” (artículo 45º de la Constitución), exigen que la sentencia constitucional, no sólo sea una afirmación o negación de la ley, sino también su complemento, de modo tal que, por vía de la interpretación constitucional, se evite, en la medida de lo posible, la expulsión de la ley del ordenamiento; máxime si de ello se pueden derivar inconstitucionalidades mayores a aquella en la que incurre la ley impugnada. 7) La Constitución normativa no sólo se hace efectiva cuando se expulsa del ordenamiento la legislación incompatible con ella, sino también cuando se exige que todos los días las leyes deban ser interpretadas y aplicadas de conformidad con ella (sentencias interpretativas); cuando se adecua (o se exige adecuar) a éstas a la Constitución (sentencias sustitutivas, aditivas, exhortativas); o cuando se impide que la Constitución se resienta sensiblemente por una declaración simple de inconstitucionalidad, no teniéndose en cuenta las consecuencias que ésta genera en el ordenamiento jurídico (sentencias de mera incompatibilidad). 8) El dictado de sentencias interpretativas (en todas sus modalidades) no ha significado que el Tribunal invada el ámbito de actuación que la Constitución ha otorgado al Legislador. Su utilización, como se ha visto, sólo se ha reservado para aquellos casos en los que su expedición no ponga en riesgo el principio de separación de poderes (artículo 43º de la Constitución). 9) Cada una de las distintas clases de sentencias interpretativas, encuentran su fundamento normativo en diversas disposiciones constitucionales. Así, por ejemplo, dado que en la generalidad de los casos las sentencias aditivas e integrativas, buscan reparar la desigualdad instituida como consecuencia de aquello que se ha omitido prescribir en la disposición sometida a control, el fundamento normativo para declarar la inconstitucionalidad de la omisión descrita, a efectos de entender incluido en el supuesto normativo de la disposición al grupo originalmente discriminado, se encuentra en artículo 2º 2 de la Constitución, que proclama la igualdad ante la ley y proscribe todo tipo de discriminación, en su artículo 200º in fine que reconoce el principio de razonabilidad, y en el artículo 51º que exige la unidad constitucional del ordenamiento jurídico. Por su parte, las sentencias de mera incompatibilidad, en las que el Tri333

Proyectos de ley que modifican algunas de sus funciones

10)

11)

a)

b)

c)

433343

bunal Constitucional modula los efectos de sus sentencias, tienen sustento en la fuerza de ley de dichas sentencias, prevista en el tercer párrafo del artículo 103º de la Constitución, y, en consecuencia, en los distintos efectos temporales que aquellas pueden alcanzar, sobretodo cuando versan sobre materias específicas, como la tributaria (artículo 74º) y penal (artículo 103º). Es indudable que si el TC no procediera de la forma descrita y por el contrario, se limitara a declarar la inconstitucionalidad de la norma, sin ningún tipo de ponderación o fórmula intermedia como la que ofrecen las referidas sentencias, el resultado sería mucho peor y entonces sí nos encontraríamos en el escenario de un Tribunal que con sus resoluciones fomentaría un verdadero clima de inseguridad jurídica, en nada favorable al Estado Constitucional de Derecho. Si a quienes propugnan el proyecto, les bastaba conque se hubiesen declarado inconstitucionales, por ejemplo, las normas que, años atrás, regulaban los procesos seguidos contra el terrorismo (STC 0010-2002-AI) o ante la jurisdicción militar (STC 0023-2003AI), es difícil imaginar el drama, en el que se hubiera colocado al Congreso de la República y al propio Poder Judicial. Tal vez esta sola reflexión sea suficiente para que se caiga en cuenta de la gravedad de cuanto suponen los Proyectos de Ley Nºs 14321/2005CR y 3930/2009-CR. En suma, la iniciativa que pretende que las sentencias dictadas por el TC en un proceso de inconstitucionalidad se sujeten a un modelo de tipo formal (estimatorias/desestimatorias), proscribiendo el dictado de sentencias interpretativas en sus distintas variantes, resulta inconstitucional por las siguientes razones: Contraviene los artículos 38º, 45º y 51º de la Constitución al desconocer su carácter de norma jurídica, y, consecuentemente, la posibilidad de que sea interpretada. Afecta el principio de presunción de constitucionalidad de las leyes, bajo cuyo imperio debe actuar la jurisdicción constitucional en atención a que el Congreso representa directamente a la Nación (artículo 93º de la Constitución). Al pretender que en ejercicio del control concentrado de constitucionalidad (artículos 200º 4, 201º 202º 1, 203º y 204º) el TC sea un órgano constitucional autómata incapaz de interpretar las disposiciones constitucionales y legales, se desconoce a la sentencia constitucional como fuente de derecho, no sólo negativa, sino también positiva o complementaria.

La Sentencia Constitucional en el Perú d) Vulnera el artículo 45º de la Constitución, por impedir que el TC ejerza sus competencias con las responsabilidades que la Constitución exige, dictando sentencias de mera incompatibilidad o exhortativas que impiden generar inconstitucionales mayores a aquella en la que incurre la ley dictada por el Congreso de la República. e) Contraviene el principio de seguridad jurídica, implícitamente reconocido en diversas disposiciones constitucionales, al pretender que el TC dicte sentencias declarando la inconstitucionalidad de la ley, sin atender a las diversas situaciones jurídicas que se pudiesen haber generado a su amparo f) Contraviene los artículos 2º 2 y 200º de la Constitución, al evitar que el TC pueda concretizar la proscripción de discriminaciones a través de sentencias aditivas. g) Afecta el artículo 51º de la Constitución que exige la unidad constitucional del ordenamiento, al pretender evitar que el TC, a través de sentencias integrativas, integre el ordenamiento jurídico de conformidad con la Constitución. Por su parte, las razones que fundamentan la iniciativa que pretende desconocer la condición del TC como supremo intérprete de la Constitución, también son inconstitucionales, por los siguientes motivos: a) Vulneran los artículos 138º, 201º y 203º de la Constitución, de cuya interpretación sistemática, se deriva que el TC es el supremo intérprete de la Constitución. b) Afecta el principio de supremacía normativa de la Constitución (38º, 45º y 51º), el principio de seguridad jurídica y el principio-derecho de igualdad en la aplicación del ordenamiento constitucional y legal (artículo 2º 2) al pretender que el Congreso de la República y el Poder Judicial, puedan apartarse de las interpretaciones vinculantes realizadas por el TC en todo tipo de proceso. VI. BIBLIOGRAFÍA 1. Henry J. ABRAHAM, The judicial process. An introductory analysis of the Courts of the United States, England and Frence, Oxford University Press, 1998. 2. Eliseo Aja (Editor), Las tensiones entre el Tribunal Constitucional y el legislador en la Europa actual, Editorial Ariel, Barcelona 1998. 3. Giovanni AMOROSO, “L´interpretazione ´adeguatrice´ nella giurisprudenza costituzionale, tra canone ermeutico e técnica di sindacato di costituzionalitá”, en Il Foro Italiano, V, 1998. 335

Proyectos de ley que modifican algunas de sus funciones 4. Tullio ASCARELLI, “Giurisprudenza costituzionale e teoria dell`interpretazione”, en Rivista di Diritto Processuale, 1957, pág. 351 y sgtes. 5. Rob BAKKER, “Verffassungskonforme Auslegung”, en AA.VV. Judicial control. Comparative essay on judicial review, Maklu-Nomos. Juridik, Blackstone, Schulthess, Amsterdam 1995. 6. Ginevra CERRINA FERONI, Giusdizione costituzionale e legislatore nella Repubblica federale tedesca. Tipologie decisorie e Nachbesserungspflicth nel controllo di costituzionalità, Giappichelli editore, Torino 2002. 7. Carlo COLAPIETRO, Le sentenze additive e sostitutive della Corte Costituzionale, Pacini editore, Pisa 1990. 8. Vezio CRISAFULLI, “Le sentenze `interpretative´ della Corte Costituzionale”, en Rivista Trimestrale di Diritto e Procedura Civile, 1967. 9. Augusto Martín DE LA VEGA, La sentencia constitucional en Italia, CEPC, Madrid 2003. 10. Francisco Javier DIAZ REVORIO, Las sentencias interpretativas del Tribunal Constitucional, Lex Nova, Valladolid 2001. 11. Víctor FERRERES COMELLA, Justicia Constitucional y Democracia, CEPC, Madrid 1997. 12. Tania GROPPI y Marco OLIVETTI (a cura di), La Giustizia Costituzionale in Europa, Giuffrè editore, Milano 2003. 13. Wiliam J. NARDINI, “Strumenti di self-restraint nella Corte Suprema degli Stati Uniti e nella Corte Costituzionale italiana”, en Giurisprudenza Costituzionale, Fasc. 1, 2000. 14. Antonio RUGGERI (a cura di), La motivazione delle decisioni della Corte Costituzionale, Giappichelli editore, Torino 1994. 15. Abraham SANCHEZ SANCHEZ, Sentencias interpretativas y control de constitucionalidad en Colombia, Ediciones Jurídicas Gustavo Ibañez, Bogotá 2005. 16. Klaus SCHLAICH, “Corte Costituzionale e controllo sulle norme nella Reppublica Federale di Germania”, en Quaderni Costituzionali, Nº. 3, 1982. 17. Jurgen SCHWABE, Cincuenta años de jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal Alemán, Ediciones Jurídicas Gustavo IbañezKonrad Adenauer, Bogotá 2003. 18. Christian STARCK, “Constitutional Review in the Federal Republic of Germany”, en 2 Notre Dame International Law & Comparative Law Journal, 81, 1984. 633363

La Sentencia Constitucional en el Perú 19. Gustavo ZAGREBELSKY, “La Corte Costituzionale e il legislatore”, en Paolo Barile y Stefano Grossi, Corte Costituzionale e sviluppo della forma di governo in Italia, Il Mulino 1982.

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Anexos

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Proyecto de Ley Nº 14321/2005-CR CONSIDERANDO: Que el numeral 2 del Artículo 102° de la Constitución Política del Estado establece que es atribución del Congreso de la República el dar leyes, así como interpretarlas, modificarlas o derogarlas. Que, de otro lado, se han advertido excesos en las sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional en numerosos procesos de inconstitucionalidad, que han producido sentencias manipulativas, aditivas, sustitutivas, integrativas, exhortativas, etc. en las cuales el citado órgano jurisdiccional ha rebasado sus atribuciones constitucionales que se limitan a dejar sin efecto las normas que hayan sido declaradas inconstitucionales, según lo prevé el artículo 204° de la Constitución. Que mediante las referidas sentencias el Tribunal Constitucional se ha convertido en legislador positivo, modificando y manipulando las normas legales, invadiendo de este modo el ámbito de competencias que la Constitución ha reservado a otros órganos constitucionales, vulnerando el principio de separación de poderes. Que, asimismo, la emisión de dichas sentencias genera inseguridad jurídica porque la interpretación o nueva norma no se ubica en el fallo de la sentencia sino en sus fundamentos, lo que las hace confusas y de difícil conocimiento para los jueces, abogados y la ciudadanía en general, produciéndose el desconocimiento generalizado de los criterios jurisprudenciales y la imposibilidad de hacer previsible la actuación de los órganos encargados de aplicar las normas legales. Que la facultad de dejar sin efecto las leyes y demás normas de similar jerarquía corresponde también al Tribunal Constitucional, como órgano de control de la constitucionalidad, cuando conoce las acciones de inconstitucionalidad promovidas ante su jurisdicción. Que, sin embargo, existen situaciones que se originan ante la derogación expresa de una norma por parte del Tribunal Constitucional, generándose vacíos o deficiencias normativas que sólo pueden ser corregidos a través de la expedición de otra norma a cargo de los órganos legitimados para ello conforme a la Constitución. 341

Anexos Que es necesario fortalecer las facultades que de suyo tiene el Tribunal Constitucional para proponer las iniciativas legislativas con carácter preferente que se requieran en resguardo del control constitucional que ejerce. Que, por otro lado, es necesario reformar el artículo 1° de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, Ley N° 28301, con el propósito de establecer claramente el sentido cabal de la norma jurídica y disponer tal cual enuncia la Constitución Política, que el “Tribunal Constitucional es el órgano de control de la Constitución.” Que, debe quedar claramente establecido que al estatuirse su calidad de órgano de control de la Constitución, no implica que nadie más pueda interpretar la Constitución Política. El Tribunal Constitucional no podría arrogarse la potestad única y exclusiva de determinar que deviene en constitucional o inconstitucional. Que, en este sentido, existe norma constitucional expresa, el cual es el artículo 138° de la Constitución, que manda que los jueces prefieran la Constitución frente a las normas de inferior categoría que sean incompatibles con ella. En este supuesto, nos encontramos ante una jurisdicción en materia constitucional asignada al Poder Judicial, en específico a través de sus magistrados Que, asimismo, el Congreso de la República tiene la potestad de interpretar la Constitución Política, a través de las denominadas Leyes de Interpretación, como atribución reconocida constitucionalmente a través del artículo 102° inciso 1 de la propia Carta Magna, así como la potestád de interpretar las demás las disposiciones infra constitucionales, a fin de adecuar o delimitar su sentido constitucional. Que, de esta manera la propuesta tienen por finalidad dejar librados todo problema de interpretación de la norma, evitándose conflictos en la aplicación de la misma por los poderes públicos como por los privados, al remitirse a disponer estrictamente el mandato contenido en la Carta Magna. Que, por las consideraciones expuestas, y en cumplimiento del artículo 750 del Reglamento del Congreso, desarrollamos los siguientes aspectos: I. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS Las “sentencias interpretativas” emitidas por el Tribunal Constitucional recaídas en los procesos de inconstitucionalidad vienen generando inseguridad jurídica porque no existe regulación aplicable para la emisión de dichas sentencias. Resolver esta situación es urgente, más aún si se recuer234423

La Sentencia Constitucional en el Perú da que en el Derecho Público a diferencia del Derecho Privado, lo que no está expresamente permitido no se puede hacer. La Constitución de 1993 establece en su artículo 201° que “el Tribunal Constitucional es el órgano de control de la Constitución”. Asimismo, el artículo 202° de la Carta Política dispone que corresponde al Tribunal Constitucional conocer en instancia única la acción de inconstitucionalidad. Finalmente el artículo 204° de la Norma Fundamental prescribe que la sentencia que declara la inconstitucionalidad de una norma se publica en el diario oficial. Al día siguiente de la publicación, dicha norma queda sin efecto. Es claro que nuestra Constitución no ha establecido entre las atribuciones del Tribunal Constitucional dictar sentencias manipulativas, aditivas, sustitutivas, reductoras, etc. al momento de resolver las demandas de inconstitucionalidad. Del mismo modo, ni la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional ni el Código Procesal Constitucional vigente han establecido disposición alguna relativa a la atribución del Tribunal Constitucional para emitir dichas sentencias “interpretativas”. Del ordenamiento jurídico constitucional vigente se puede concluir que el Tribunal Constitucional sólo tiene la atribución y el deber de eliminar las normas que no compatibilicen con la Constitución, facultad que se conoce en la doctrina como de “legislador negativo”. Cualquier otra opción transforma al Tribunal Constitucional en legislador positivo, lo que viola lo establecido en la Constitución y en su Ley Orgánica. Pese a la claridad del mandato constitucional en este sentido, el Tribunal Constitucional ha emitido sentencias interpretativas, como por ejemplo las recaídas en los Expedientes N° 001 0-2002-AIITC, 0006-2003-AIITC, 00092004-Al/TC y 0044 2004-Al/TC, las cuales han propiciado no sólo polémica sino confusión respecto del rol de este órgano encargado de confirmar la constitucionalidad de las normas, o de expulsarlas del ordenamiento cuando son incompatibles con la Constitución, debido a que en la práctica se observa que no hy regla para deducir cuándo han de emitirse dichas sentencias y los límites que el Tribunal Constitucional debe respetar. Incluso, en algunos casos el Tribunal Constitucional fuerza la interpretación del precepto para emitir dichas sentencias. Respecto de la oportunidad en que proceden estas sentencias y su legitimidad, dicho organismo se ha limitado a señalar (Exp. 010-2002 AI/ TC) “que el fundamento y la legitimidad de uso de este tipo de sentencias radica en el principio de conservación de la ley y en la exigencia de una interpretación conforme a la Constitución, a fin de no lesionar el principio 343

Anexos básico de la primacía constitucional; además, se deberá tener en cuenta el criterio jurídico y político de evitar en lo posible la eliminación de disposiciones legales, para no propender a la creación de vacíos normativos que puedan afectar negativamente a la sociedad, con la consiguiente violación de la seguridad jurídica” En consecuencia, el Tribunal Constitucional no sustenta cuál sería la norma legal o constitucional en la que se ampara al emitir dichas sentencias; indudablemente es porque no existe en nuestro ordenamiento constitucional ninguna norma que otorgue al Tribunal Constitucional tal atribución. Asimismo, en este tipo de sentencias frecuentemente la interpretación o norma nueva no figura en el fallo de la sentencia sino que éste s remite a los fundamentos juridicos de la misma, lo que las hace confusas y de difícil conocimiento para los jueces y abogados, sin contar los inconvenientes prácticos, y aun de seguridad jurídica, de esta técnica jurisprudencial. El efecto inmediato de lo señalado es que la emisión de dichas sentencias genera inseguridad jurídica porque es muy difícil que los operadores jurídicos y en general la ciudadanía comprendan la parte considerativa de las resoluciones que sustenta una sentencia interpretativa, produciéndose el desconocimiento generalizado de los criterios jurisprudenciales y la imposibilidad de hacer previcible la actuación de los órganos encargados de aplicar las normas legales. De otro lado, una de las características de este tipo de sentencias es que el Tribunal, mediante las sentencias interpretativas, comienza a ejercer una función legisladora en su vertiente positiva, de ahí que Abad Yupanqui (El valor de la jurisprudencia constitucional en el ordenamiento jurídico peruano) -haya señalado que en estas sentencias “se aprecia un claro deslinde con el modelo kelseniano, pues el Tribunal Constitucional no se limita a actuar como un legislador negativo anulando una ley, sino que opera como una especie de legislador positivo pues precisa -de modo vinculante- el contenido de la norma examinada” Como puede apreciarse, el Tribunal Constitucional al emitir esas sentencias se excede en el ejercicio de sus competencias, lo cual es necesario corregir. En este sentido Pibenari Domenech (Revista de Derecho Político N° 24) señala que “el TC en algunas ocasiones se extralimita, yendo más allá de su función interpretativa, con la facultad de declarar la inconstitucionalidad de las leyes, para erigirse en legislador positivo. Pues como el mismo Tribunal tuvo ocasión de precisar en uno de sus primeros pronunciamientos: “Puede el Tribunal establecer un significado de un texto y decidir que es conforme con la Constitución’ pero añadiendo seguidamente: “No puede en cambio tratar de reconstruir una norma que no esté debida434443

La Sentencia Constitucional en el Perú mente explícita en un texto, para concluir que ésta es la norma constitucional’: Asi la autolimitación del TC se constituye en la principal garantía de! respeto al legislador. “ Similar crítica se produce con mayor frecuencia en el caso de las sentencias que resuelven una inconstitucionalidad por omisión. Estas sentencias suelen ser utilizadas cuando el Tribunal determina que se ha vulnerado -el derecho a la igualdad al no considerarse a cierto sector dentro del precepto legal cuestionado. En tales casos el órgano encargado de analizar la constitucionalidad de la norma incluye al sector o grupo supuestamente discriminado dentro de la disposición cuestionada. Sin embargo, se trata de una función que no le corresponde al Tribunal Constitucional y por lo tanto, invade las funciones del legislador. Este problema lo advertimos claramente en el caso de las sentencias aditivas. En ese sentido, Diaz Revorio (Revista Española de Derecho Constitucional N° 61) ha afirmado que “desde luego, el problema fundamental que plantean las sentencias aditivas —que es común a la mayoría de los sistemas que las ha utilizado- es el de su legitimidad constitucional En efecto, al menos aparentemente estas decisiones pueden suponer una invasión de las competencias del legislador, pues al declarar la inconstitucionalidad de una omisión legislativa (o, más propiamente, de una norma implícita excluyente derivada del texto legislativo) producen un efecto de extensión de las consecuencias jurídicas establecidas en el precepto legal, a supuestos que el mismo no contempla”. Ello se agrava aún más al verificar la obligatoriedad de las normas legales vigentes y el carácter obligatorio y vinculante que tienen las sentencias de inconstitucionalidad, de ahí que Gascón (Revista Española de Derecho Constitucional N° 61) señala que teniendo en cuenta la fuerza vinculante de sus sentencias y la naturaleza “legisladora” de las mismas resulta que el Tribunal Constitucional se convierte en un auténtico legislador positivo, precisando o modificando el alcance de una determinada disposición. Por ello, es imprescindible que el Tribunal Constitucional reafirme su función de control de constitucionalidad al expulsar del ordenamiento jurídico las normas a las que le encuentre incompatibilidad con la Constitución, que es su parámetro de control y límite. Por ello “el segundo límite fijado al TC lo constituye la función que se le atribuye. Pues aunque la función de interpretar las normas y declarar la nulidad de éstas con fuerza de ley, es sin duda, como ya hemos tenido ocasión de argumentar, una auténtica creación de Derecho, ello no supone la potestad de crear disposiciones jurídicas. Ahí es donde la función creadora del TC limita con el poder constituyente y el legislador. Su competencia alcanza la interpre345

Anexos tación y expulsión de normas, pero no puede significar en ningún caso la emanación de disposiciones con fuerza de ley, reservada exclusivamente al legislador, y no puede, en definitiva, actuar como legislador positivo” (PIBENART DOMENECH. Revista de Derecho Político N° 24). Asimismo, las sentencias interpretativas distorsionan el principio de separación de poderes al establecer el Tribunal funciones que la Constitución ni la ley han dispuesto en su favor, como es el caso de crear nuevas normas jurídicas a través de las sentencias interpretativas. La función legisladora sólo corresponde al Poder Legislativo y ningún otro órgano o poder puede desempeñar esa función, salvo en los casos previstos en la Constitución, de tal manera que cualquier otro órgano, más aún si se trata de uno de rango constitucional, debe cumplir con las funciones que su Ley Orgánica le atribuye sin interferir dentro de la función legislativa. Por ello Huerta Guerrero (Lecturas sobre Temas Constitucionales 13) señala que “así como el intérprete de la Constitución no puede sustituir la labor del poder constituyente, tampoco le está facultado sustituir la de los poderes constituidos, en especial la labor del legislador ordinario. Esto significa que el intérprete constitucional no puede crear normas en el ordenamiento jurídico, pues de un lado, escaparía a su principal función, cual es otorgar un sentido a las normas contenidas en la Constitución, y de otro, invadiría un ámbito de competencia legislativa que la propia ley fundamental le ha otorgado a otro órgano constitucional’ Recuérdese que el contralor de la constitucionalidad de las normas es un legislador negativo, pudiendo excluir sólo las normas inconstitucionales del ordenamiento jurídico. Reiteramos, pues, que la función legislativa es de titularidad primigenia del poder legislativo y le está vedada a los demás órganos constitucionales que no tienen expresa atribución constitucional. Así, las sentencias interpretativas se alejan de lo dispuesto por el legislador creando, sin tener una base sólida que la respalde, normas jurídicas que por provenir de una sentencia de inconstitucionalidad son vinculantes para todos los poderes públicos sin que hasta el momento en nuestro ordenamiento juridico existan límites para la emisión de sentencias interpretativas, lo que genera problemas, como ya se destacó, cJe seguridad jurídica: “En suma, cabe decir que este tipo de sentencias no sólo no se corresponde con la tarea del Tribunal Constitucional —que no es la de legislar positivamente-, síno que además pueden ser (...) lesivas para la seguridad jurídica, ya que el TC no puede arbitrar las medidas que rmitan delimitar el alcance y los efectos de la nueva 634463

La Sentencia Constitucional en el Perú doctrina constitucional “para evitar que se desborden más allá de lo previsto y querido por esa interpretación constitucional”. El Tribunal es un órgano “torpe” para legislar positivamente, pues no puede — o no con la precisión que lo haría el legislador- establecer el régimen jurídico que permitiera limitar y acotar e! ejercicio de los derechos reconocidos en la sentencia. (GASCON ABELLAN. Revista Española de Derecho Constitucional. N° 41.) Algunas legislaciones se han preocupado en establecer, mediante normas legales, la regulación aplicable a las sentencias interpretativas, sin embargo este tipo de sentencias no se encuentra prevista ni en la Constitución ni en la ley peruana, ni en las de la mayoría de los países que tienen control concentrado de constitucionalidad, salvo en los ordenamientos jurídicos alemán y austríaco. Ello contribuye a desconocer cuáles son las atribuciones del Tribunal Constitucional al momento de emitir sentencias así como cuáles serán los criterios aplicables en un caso determinado. De otro lado, se cuestiona que el Tribunal, mediante la aplicación de estas sentencias, debate cuestiones, con o sin deseo, de naturaleza política, bajo el manto de una interpretación, dejando de lado la esencia del control constitucional, es decir el control jurídico. La experiencia demuestra que ante la falta de regulación el Tribunal Constitucional no ha podido autolimitarse al momento de resolver asuntos estrictamente políticos. Por ello resulta importante recalcar la experiencia norteamericana en cuanto al control de constitucionalidad: “Este activo rol de los jueces norteamericanos en el marco de la interpretación constitucional y la aplicación de la judicial review (revisión judicial de ¡a constitucionalidad de las leyes o de los actos de las autoridades realizados en cumplimiento de ellas), no se ha encontrado libre de críticas. Pero el sistema hafiodido mantenerse debido a diversos factores, entre ellos, la implementación de técnicas de autocontrol (self restrairit) diseñados por la propia judicatura, entre las cuales se encuentra, por ejemplo, excluir de su conocimiento algunas causas entendidas como political questions o asuntos políticos no justiciables.” (HUERTA GUERRERO. Lecturas sobre Temas Constitucionales 13) En relación con lo antes señalado hay que recordar la votación supercalificada que exigió el Tribunal Constitucional para la vacancia del Presidente de la República en la sentencia sobre el expediente N° 006-2003-AIITC que era un tema de corte absolutamente político, que no era objeto de la demanda y que el Tribunal incluyó en su fallo de manera arbitraria. Además, en dicha sentencia el Tribunal exhortó al Congreso a modificar el 347

Anexos artículo 1000 de la Constitución, lo cual no le corresponde porque no es juez de la Constitución sino de la constitucionalidad. Otro caso relevante lo encontramos en la sentencia recaída en el Expediente N° 0050-2004- A ITC y otros exp. acumulados, que resolvió diversas acciones de inconstitucionalidad interpuestas contra la Ley de Reforma Constitucional que modificó el régimen del Decreto Ley N° 20530 y contra la respectiva Ley de Desarrollo Constitucional. En este caso el Tribunal Constitucional emitió una sentencia interpretativa “reductora” y a la vez “aditiva”, eliminando palabras o frases de la mencionada Ley de desarrollo por considerar que vulneraba el derecho a la pensión, y agregando otras “para salvar su constitucionalidad”. Como se advierte, en dicha sentencia se utilizó este tipo de sentencias interpretativas que no se encuentran reguladas en la ley y que no encuentran aval en el ordenamiento constitucional y legal nacional. Por todo lo dicho, es evidente que el ordenamiento jurídico constitucional y legal vigente no autoriza al Tribunal Constitucional a emitir las diversas modalidades de sentencias interpretativas. Así, al encontrar que una norma es inconstitucional, sólo se encuentra facultado para emitir las sentencias de simple anulación de acuerdo con el carácter de legislador negativo que la propia Carta ha establecido y que el mismo Tribunal describe de la siguiente manera: “3.1. Las sentencias de simple anulación En este caso el órgano de control constitucional resuelve dejar sin efecto una parte o la integridad del contenido de un texto. La estimación es parcial cuando se refiere a la fracción de una ley o norma con rango de ley (un artículo, un párrafo, etc.); y, por ende, ratifica la validez constitucional de las restantes disposiciones contenidas en el texto normativo impugnado. La estimación es total cuando se refiere a la plenitud de una ley o norma con rango de ley; por ende, dispone la desaparición íntegra del texto normativo impugnado del ordenamiento jurídico. 4.1 La desestimación por rechazo simple: En este caso el órgano de control de la constitucionalidad resuelve declarar infundada la demanda presentada contra una parte o la integridad de una ley o norma con rango de ley. “(Exp. N° 0004-2004-CC/TC) Sin embargo, en esta sentencia el Tribunal Constitucional ha detallado nuevamente los tipos de sentencias interpretativas que desde su perspectiva son aplicables a la resolución de procesos de inconstitucionalidad, reafirmando su intención de continuar con estos cuestionables fallos, por lo que consideramos necesario precisar las atribuciones del Tribunal Constitucional en la emisión de las sentencias en los procesos de inconstitucionalidad. 834483

La Sentencia Constitucional en el Perú Finalmente, otro exceso cometido por el Tribunal Constitucional debido a la falta de normatividad para aplicar este tipo de sentencias lo encontramos en las sentencias aditivas, respecto de las cuales la crítica apunta a la indebida inclusión normativa que realiza el Tribunal. Al respecto GASCON ABELLAN señala que “las sentencias manipulativas, y en particular ¡as llamadas aditivas, llegan incluso más lejos, dado que incorporan una adición al propio enunciado normativo, lo que en opinión de F. Rubio “ha permitido al propio legislador negativo asumir la función de legislador a secas” en una indudable transgresión de sus límites competenciales, al menos tal y como fueron concebidos en el modelo originario.” Por todo ello, el añadir o adicionar supuestos o consecuencias necesarios para que la norma sea constitucional no es una opción viable. Si el Tribunal desea impulsar un tipo de modificación o corrección a la legislación vigente lo puede hacer sin exceder sus atribuciones mediante el ejercicio del derecho a la iniciativa legislativa establecida en el artículo 107° de la Constitución, ya que es claro que si el Tribunal Constitucional pudiese modificar normas ya no tendría razón de ser, la mencionada posibilidad de presentar proyectos de ley para modificar, derogar o crear leyes. Por otro lado, es necesario reformar el artículo 1° de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, Ley N° 28301, con el propósito de establecer claramente el sentido cabal de la norma jurídica y disponer tal cual enuncia la Constitución Política, que el “Tribunal Constitucional es el órgano de control de la Constitución.” El artículo 1° de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece: “

Artículo 1.- Definición

El Tribunal Constitucional es el órgano supremo de interpretación y control de la constitucionalidad. Es autónomo e independiente de los demás órganos constitucionales. Se encuentra sometido sólo a la Constitución y a su Ley Orgánica. El Tribunal Constitucional tiene como sede la ciudad de Arequipa. Puede, por acuerdo mayoritario de sus miembros, tener sesiones descentralizadas en cualquier otro lugar de la República.” Siguiendo la referida disposición legislativa, el Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional, aprobado por Resolución Administrativa N° 095-2004-P-TC, señala idéntico mandato en su artículo 1° del Título 1.1 1

Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional — Res. Adm. N° O95-2OO4-PTC El Tribunal Constitucional es el órgano supremo de interpretación y control de la Constitución. Es autónomo e independiente de los demás órganos constitucionales. Sólo está sometido a la Constitución y a su Ley Orgánica.

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Anexos Al respecto debemos mencionar que a nivel constitucional, la Carta Magna establece en el primer párrafo del artículo 201° lo siguiente: “ Artículo 201.- Tribunal Constitucional El Tribunal Constitucional es el órgano de control de la Constitución. Es autónomo e independiente.(...)” (resaltado nuestro) Es decir, la Norma Fundamental refiere el carácter de órgano de control de la Constitución y no hace mención de disposición alguna que establezca el carácter de órgano supremo de interpretación y control de la Constitución. En idéntica línea se plasmó el artículo 296° de la Constitución Política de 1979 cuando estableció con respecto al Tribunal Constitucional [en ese entonces denominado Tribunal de Garantías Constitucionales] lo siguiente: “ Articulo 296 - El Tribunal de Garantías Constitucionales es el órgano de control de la constitución. Se compone de nueve miembros. Tres designados por el congreso; tres por el poder Ejecutivo; y tres por la Corte Suprema de Justicia.” (resaltado nuestro). En este orden de ideas, debe quedar claramente establecido que al estatuirse su calidad de órgano de control de la constitución, no implica que nadie más pueda interpretar la Constitución Política. El Tribunal Constitucional no podria arrogarse la potestad única y excluciva de determinar que deviene en constitucional o inconstitucional. Esto ültimo, resulta por demás alejado de la realidad y debe quedar especificamente señalado. En idéntica postira se manifiesta el jurista Parcial Rubio cuando con respecto al articulo 201º de la Constitución Política y el carácter de órgano de control de la Constitución del Tribunal Constitucional señala lo siguiente: “No quiere decir que nadie más puede interpretar la Constitución o que sólo él pueda definir lo que es constitucional y lo que no. Por el contrario, en la medida de la Constitución es la norma suprema del Estado, cada persona y cada funcionario tiene que tomar en cuenta sus mandatos para definir si están o no actuando debidamente.”2 En este sentido, existe norma constitucional expresa, que es el articulo 138º de la Constitución, que manda que los jueces prefieran la Constitución frente a las normas de interior categoria que sean incompatibles con ella. en este supuesto, nos encontramos ante una jurisdicción en materia constitucional asignada al Poder Judicial, en especifico a través de sus magistrasdos realizando una labor de control e interpretación de la Constitución. 2

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RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitución Política de 1993. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 1999. Tomo VI. pag 128.

La Sentencia Constitucional en el Perú Asimismo, el Congreso de la república tiene la potestad de interpretar la Constitución Política, a través de las denominadas Leyes de Interpretación Constitucional, como atribución reconocida Constitucionalmente a través del Artículo 102º inciso 1 de la propia Carta Magna, asi como la potestad de interpretar las demás las disposiciones infraconstitucionales, a fin de adecuar o delimitar sus sentido Constitucional. Por otro lado, la propuesta que se presenta en lo que se refiere la necesidad de modificar en Artículo 1º de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional resulta acorde asi mismo con la modificación realizada por ley Nº 28642, al Artículo 5º de la Ley Nº 28237, Código Procesal Constitucional cuando establece lo siguiente Artículo 5º.- No proceden los procesos constitucionales cuando : (...) “8. Se cuestionen las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materias electorales, de referéndum o de otro tipo de consultas populares, bajo responsabilidad. Resoluciones en contrario, de cualquier autoridad, no surten efecto legal alguno. La materia electoral comprende los temas previstos en las leyes electorales y aquellos que conoce el Jurado Nacional de Elecciones en instancia definitiva.” (resaltado nuestro) Esto demuestra en consecuencia que el Jurado Nacional de Elecciones como órgano constitucional autónomo tiene la atribución de ser interprete y efectuar control de la Constitución en instancia definitiva en lo que a materia electoral se refiere. Incluso, aunque de diferente manera y en distinto nivel, como operadores jurídicos el Poder Ejecutivo y los demás órganos del Estado también toman en cuenta, e interpretan la Constitución al ejecutar sus atribuciones. Por otro lado no se puede desconocer el inevitable conflicto que se presenta en el caso que aunque el Código Procesal Constitucional, prescriba en el Artículo VI del Título Preliminar que “Los jueces no pueden dejar de aplicar una norma cuya constitucionalidad haya sido confirmada en un proceso de inconstitucionalidad o en un proceso de acción popular”, los jueces en aplicación del mandato constitucional del artículo 138° de la Carta Magna, pretendan emplear el control difuso ante una manifiesta inconstitucionalidad de una ley en un caso concreto.

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Anexos Este conflicto se daría necesariamente en primer lugar porque la Constitución Política no establece que el Tribunal Constitucional es el órgano supremo de interpretación y control de la Constitución. En segundo lugar, porque el Tribunal Constitucional realizaría el juicio de constitucionalidad de la ley en un proceso de inconstitucionalidad, que se caracteriza por ser de control abstracto y no para un caso concreto, el cual presenta numerosas cuestiones de hecho y de derecho particulares que podrían ameritar variar la decisión según el juez, al tiempo de realizar un control constitucional de la ley. En tercer lugar porque aunque sea la Ley N° 28237 la que prescriba que los Jueces están obligados a aplicar las leyes cuya constitucionalidad ha sido confirmada en un proceso de inconstitucionalidad, los jueces permanecerían inevitablemente facultados por la Norma Fundamental, que es la Constitución Política, para ejercer el control difuso e inaplicar una ley para el caso concreto tal como lo establece el artículo 138° en mérito de la supremacía de la normativa constitucional.3 En ese sentido queda señalado el problema existente.4 Cabe señalar que la iniciativa legislativa no pretende desmerecer o desconocer el rol del Tribunal Constitucional quien al ejercer las funciones de control constitucional cumple un triple rol cual es la función de valoración —tiene como finalidad el examen de constitucionalidad del texto legal sometido a jurisdicción constitucional en base a un canon valorativo constitucional-; la función pacificadora —expulsión de una norma legal del ordenamiento jurídico cuando es declarada inconstitucional-; y la función ordenadora —la decisión de eliminación tiene efectos que orientan a los aplicadores públicos y privados de las normas jurídicas. 3

Naturalmente el control difuso, como mecanismo para preservar el principio de supremacía constitucional, debe ser ejercido de manera apropiada. Ast,.-ieben verificarse en cada caso, según corresponda los siguientes presupuestos: a) Que en eJ proceso constitucional, el objeto de la impugnación sea un acto que constituya la aplicación de una norma considerada inconstitucional. b) Que la norma a inaplicarse tenga una relación directa, principal e indisoluble con la resolución del caso, es decir, que ella sea relevante en la resolución de la controversia. c) Que la norma a inaplicarse resulte evidentemente incompatible con la onstitución. Además deben ser elevadas las sentencias en consulta a la Sala Constitucional Social de la Corte Suprema conforme al articulo 14° de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

4

Este conflicto se dio efectivamente con anterioridad con respecto a la Acción de Amparo que interpuso la Cámara Peruana de Construcción CAPECO, contra la Ley de la Bolsa de Trabajo, Ley N° 25202, con el propósito de que se declare la inaplicabilidad de la misma para las empresas de las construcción agremiadas a dicha patronal, no obstante el Tribunal de garantías Constitucional había ya desestimado la inconstitucionalidad de tal norma promulgada en 1990. La resolución del Juez de Primera Instancia declaró fundado el amparo, el mismo que fue confirmado por la Corte Superior de Lima, que al no ser impugnada quedo sentada como cosa juzgada

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La Sentencia Constitucional en el Perú Por tales motivos la propuesta legislativa al modificar el artículo 1° de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, se limite a establecer tal cual lo dispone el mandato de la Constitución Política en su artículo 201° que “El Tribunal Constitucional es el órgano de control de la Constitución”, de tal manera que quede librado todo problema de interpretación de la norma, evitándose conflictos en la aplicación de la misma por los poderes públicos como por los privados, al remitirse a disponer estrictamente el mandato contenido en la Carta Magna. II. EFECTO DE LA VIGENCIA DE LA NORMA QUE SE PROPONE SOBRE LA LEGISLACIÓN NACIONAL La presente propuesta legislativa busca fortalecer el actuar del Tribunal Constitucional en lo referido a las labores de control constitucional que le toca desempeñar concordándola con las facultades exclúsivas que le corresponden al Poder Legislativo. En concreto, se propone incorporar como artículo 81-A en la Ley N° 28237, Código Procesal Constitucional, una norma que establezca que en las sentencias sobre procesos de inconstitucionalidad el Tribunal Constitucional sólo declara única y exclusivamente que la norma cuestionada trasgrede o no algún principio, precepto, derecho o prerrogativa previstos en dicho texto. En consecuencia, en tales procesos, el Tribunal Constitucional confirma la constitucionalidad .de la norma cuestionada o la deja sin efecto por incompatibilidad con la Constitución, es decir, que se limita a actuar como legislador negativo, que es la facultad que la Constitución le confiere y en ningún caso puede actuar como legislador positivo. Asimismo, se propone modificar el artículo 4° de la Ley N° 28301, Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, incorporando un segundo párrafo en el que se señala que dicho Tribunal identificará, en los procesos de inconstitucionalidad que conoce, los posibles vacíos normativos que ameriten la expedición de una nueva norma, debiendo proponer al órgano emisor, como consecuencia de ello, las iniciativas legislativas que juzgue pertinente. Por otro lado, se propone modificar el artículo 1° de la Ley N° 28301, Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, estableciéndose claramente que “el Tribunal Constitucional es el órgano de control de la Constitución”, de tal manera que quede librado todo problema de interpretación de la norma, evitándose conflictos en la aplicación de la misma por los poderes públicos como por los privados, al remitirse a disponer estrictamente el mandato contenido en la Constitución Política en su artículo 201°.

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Anexos III. ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO DE LA FUTURA NORMA LEGAL La presente iniciativa no origina costo alguno para el erario nacional, más bien propone mecanismos de control constitucional más eficientes respecto de la legislación vigente, que permitirán precisar el rol del Tribunal Constitucional en lo referido a las acciones de inconstitucionalidad que le corresponda resolver respetando el principio de separación de poderes y estableciendo claramente el carácter y rol del Tribunal Constitucional. El beneficio concreto se podrá percibir en un mejor y adecuado control de constitucionalidad de las normas, impidiendo vacíos o situaciones jurídicas que atenten contra la seguridad jurídica y el Estado Democrático y Constitucional de Derecho. Que, por lo expuesto se propone la siguiente fórmula legal: El Congreso de la República Ha dado la Resolución Legislativa siguiente: LEY PARA GARANTIZAR EL PRINCIPIO DE SEPARACIÓN DE PODERES Y LA SEGURIDAD JURÍDICA EN LOS PROCESOS DE INCONSTITUCIONALIDAD

ARTÍCULO 1.Incorporase como artículo 81-A de la Ley N° 28237, Código Procesal Constitucional, el siguiente texto: “ Artículo 81-A.- Prohibición de legislar positivamente mediante sentencias En las sentencias sobre procesos de inconstitucionalidad el Tribunal Constitucional sólo declara que la norma cuestionada, de acuerdo con los incisos 4) del Artículo 200° y 1) del Articulo 202° de la Constitución, trasgrede o no algún principio, precepto, derecho o prerrogativa previstos en dicho texto. En tales procesos, el Tribunal Constitucional confirma la constitucionalidad de la norma cuestionada o la deja in efecto por incompatibilidad con la Constitución. El Tribunal Constitucional sólo actúa como legislador negativo.”

ARTÍCULO 2.-

Adiciónase un segundo párrafo al articulo 40 de la Ley N° 28301, Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, con el siguiente texto:

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La Sentencia Constitucional en el Perú “Constituye función del Tribunal Constitucional en las acciones de inconstitucionalidad que conoce, identificar los posibles vacíos normativos que ameriten la expedición de una nueva norma, debiendo proponer al Congreso de la República, como consecuencia de ello, las iniciativas legislativas que juzgue pertinentes. El Congreso de la República dará trámite preferente a tales iniciativas.”

ARTÍCULO 3.Modificase el artículo 1° de la Ley N° 28301, Ley Orgánica del Tribunal

Constitucional, con el siguiente texto: “ Artículo 1.- Definición

El Tribunal Constitucional es el órgano de control de la Constitución. Es autónomo e independiente de los demás. órganos constitucionales. Se encuentra sometido sólo a la Constitución y su Ley Orgánica. El Tribunal Constitucional tiene como sede la ciudad de..Arequipa. Puede, por acuerdo mayoritario de sus miembros, tener sesiones descentralizadas en cualquier otro lugar de la República.

ARTÍCULO 4.-

Derógase todas las disposiciones normativas que se opongan a la presente ley. Lima, 20 de enero de 2006:

ANTERO FLORES ARAOZ E. Congresista de la República.

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356

Proyecto de Ley Nº 3930/2009-CR El Grupo Parlamentario Fujimorista, a iniciativa del Congresista Víctor Rolando Sousa Huanambal, en uso de las facultades conferidas por el artículo 107° de la Constitución Política del Perú y el inciso c) del artículo 22° del Reglamento del Congreso de la República; propone el Proyecto de Ley siguiente: EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA Ha dado la Ley siguiente: LEY QUE MODIFICA E INCORPORA ARTÍCULOS A LA LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y MODIFICA EL CÓDIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL, SOBRE COMPETENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, EFECTOS DE LAS RESOLUCIONES Y PROHIBICIONES Y DEBERES DE LOS MAGISTRADOS Artículo 1º.- Modificación de los artículos 1°, 2° y 13° de la Ley N° 28301, Ley Orgánica del Tribunal Constitucional Modifícanse los artículos 1°, 2° y 13° de la de la Ley N° 28301, Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en los siguientes términos-,

“Artículo V.- Definición

El Tribunal Constitucional es el órgano de control e interpretación de la Constitución. Es autónomo e independiente de los demás órganos constitucionales. Se encuentra sometido sólo a la Constitución y a su Ley Orgánica. El Tribunal Constitucional tiene como sede la ciudad de Arequipa. Puede, por acuerdo mayoritario de sus miembros, tener sesiones descentralizadas en cualquier otro lugar de la República.” “Articulo 2°.- Competencia El Tribunal Constitucional es competente para conocer de los procesos que contempla el artículo 202 de la Constitución. 357

Anexos El Tribunal se pronuncia únicamente sobre la materia v normas cuyo control constitucional se demanda, declarando su constitucionalidad o inconstitucionalidad. Cuando advierta alquna insuficiencia normativa que determine la inconstitucionalidad de alquna disposición lo pondrá en conocimiento del Poder Legislativo para que dentro de un plazo razonable dicte las medidas legislativas que correspondan. El Tribunal puede dictar reglamentos para su propio funcionamiento, así como sobre el régimen de trabajo de su personal y servidores dentro del ámbito de la presente Ley. Dichos reglamentos, una vez aprobados por el pleno del Tribunal y autorizados por su Presidente, se publican en el Diario Oficial El Peruano.” “Artículo 13°.- Dedicación exclusiva y prohibiciones La función de Magistrado del Tribunal es a dedicación exclusiva. 1.

2.

3. 4.

5. 6.

835583

Está prohibido a los magistrados del Tribunal: Desempeñar cualquier otro cargo público o privado y ejercer cualquier profesión u oficio, a excepción de la docencia universitaria a tiempo parcial hasta por 8 horas semanales de dictado de clases y en horas distintas de las que corresponden al despacho jurisdiccional del Tribunal; Defender o asesorar pública o privadamente, salvo en causa propia, de su cónyuge o conviviente, padres e hijos; v, en ningún caso, de usar las influencias de sus cargos; Afiliarse a organizaciones políticas; Aceptar de los litigantes o sus abogados, o por cuenta de ellos, donaciones, obsequios, atenciones, agasajos o sucesión testamentaria en su favor o en favor de su cónyuge o conviviente v parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad. lqual, prohibición se aplica en caso de ofrecimiento de publicaciones, condecoraciones, homenajes, agasajos, viajes o capacitaciones de cualquier persona o institución nacional o extranjera que tenga juicio en trámite ante el Tribunal. Ejercer labores relacionadas con su función fuera del recinto del Tribunal, con las excepciones de ley. Adquirir acciones o aceptar cargos o representaciones en empresas que tienen con el Estado contratos de obras, de suministro o de qprovisionamiento, o que administren rentas o prestan servicios públicos;

La Sentencia Constitucional en el Perú 7. Adquirir acciones o aceptar cargos o representaciones en empresas o instituciones privadas que, durante su cargo como magistrado del Tribunal, obtengan concesiones del Estado, así como en empresas del sistema bancario, financiero y de seguros supervisadas por la Superintendencia de Banca y Seguros; y, 8. Lo demás señalado por ley. Artículo 2°,- Incorporación de los artículos 13°-A y 15°-A a la Ley NC, 28301, Ley Orgánica del Tribunal Constitucional Incorpóranse los artículos 13°-A y 15°-A a la Ley N° 28301, Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en los términos siguientes: “Artículo 13°-A.- Incompatibilidades Los Magistrados del Tribunal tienen las mismas incompatibilidades de los Congresistas. Cuando concurriera causa de incompatibilidad en quien fuera designado como Magistrado del Tribunal, debe, antes de tomar posesión, cesar en el cargo o en la actividad incompatible. Si no lo hace en el plazo de diez días naturales siguientes a su designación, se entiende que no acepta el cargo.” “Artículo 15°-A.- Deberes Funcionales 1.

2. 3. 4. 5. 6.

7.

Son deberes de los Magistrados del Tribunal: Cumplir y hacer cumplir el principio de primacía de la Constitución Política del Perú y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales; Resolver los asuntos de su competencia con sujeción a la garantía del debido proceso y dentro de los plazos legales; Aplicar la norma constitucional correspondiente y los principios que de ella se deriven. Guardar absoluta reserva respecto de los asuntos en que interviene; Observar el horario de trabajo y en especial el que corresponde a las audiencias; Denegar liminarmente las peticiones maliciosas y los escritos y exposiciones contrarias a la dignidad de las personas, y poner el hecho en conocimiento del respectivo Colegio de Abogados; Tratar con respeto a los abogados y a las partes; 359

Anexos 8. Denunciar ante el Presidente los casos en que observen el ejercicio ilegal o indebido de la profesión; 9. Disponer la actuación de medios probatorios, siempre que sean indispensables para mejor resolver-, 10. Presentar declaración iurada de bienes y rentas al inicio del cargo, anualmente, al dejar el cargo y cada vez que sus bienes y/o rentas varíen en más de un veinte por ciento (20%)-, 11. Mantener conducta personal ejemplar, de respeto mutuo y tolerancia, y observar las normas de cortesía de uso común-, 12. Velar, a través de sus ponencias y la emisión de sus votos, por la correcta interpretación y el cabal cumplimiento de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, 13. Cuidar los bienes públicos que son puestos a su servicio y promover el uso racional de los bienes de consumo que les provee el Estado. Esta obligación incluye el deber de dar cuenta documentada de los gastos que importen sus viajes ofíciales o visitas al exterior con bolsa de viaje; 14. Presentar, luego de realizado un viaje oficial, un informe al Pleno sobre todo aquello que pueda ser de utilidad para el Tribunal Constitucional; v, 15. Lo demás señalado por ley.” Artículo Y.- Modificación de los artículos VI del Titulo Preliminar, 14°, 79°, 81 <> y 121 ° de la Ley N° 28237, Código Procesal Constitucional Modifícanse los artículos VI del Título Preliminar, 79°, 81’ y 121 ° de la Ley N° 28237, Código Procesal Constitucional, en los términos siguientes: “Artículo VI.- Control Difuso e Interpretación Constitucional Cuando exista incompatibilidad entre una norma constitucional y otra de inferior jerarquía, el Juez debe preferir la primera, siempre que ello sea relevante para resolver la controversia y no sea posible obtener una interpretación conforme a la Constitución. Los Jueces no pueden dejar de aplicar una norma cuya constitucionalidad haya sido confirmada en un proceso de inconstitucionalidad o en un proceso de acción popular. Los Jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos de conformidad con los preceptos y principios estableci036603

La Sentencia Constitucional en el Perú dos en el texto constitucional V los criterios jurisprudenciales vinculantes que resulten de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional.”

“Artículo 14°.- Notificaciones

Todas las resoluciones serán notificadas oportunamente a las partes y producen efectos desde el día de su notificación. Se exceptúa las actuaciones a que se refiere el artículo 9 del presente Código.” “Artículo 79°.- Principios de interpretación Para apreciar la validez constitucional de las normas el Tribunal Constitucional considerará, además de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona. En ningún caso el Tribunal, vía interpretación, podrá modificar el contenido normativo o sentido de los mismos. Cuando advierta alguna insuficiencia normativa que determine su inconstitucionalidad lo pondrá en conocimiento del Poder Legislativo para que dentro de un plazo razonable dicte las medidas legislativas que correspondan.” “Artículo 81°.- Efectos de la sentencia fundada Las sentencias fundadas recaídas en el proceso de inconstitucionalidad dejan sin efecto las normas sobre las cuales se pronuncian. Tienen alcances generales y carecen de efectos retroactivos. Se publican íntegramente en el Diario Oficial El Peruano y producen efectos desde el día siguiente de su publicación. Cuando se declare la inconstitucionalidad de normas tributarias por violación del artículo 74 de la Constitución y, de normas en materia penal, el Tribunal debe determinar de manera expresa en la sentencia los efectos de su decisión en el tiempo. Asimismo, resuelve lo pertinente respecto de las situaciones jurídicas producidas mientras estuvo en vigencia. Las sentencias fundadas recaídas en el proceso de acción popular podrán determinar la nulidad, con efecto retroactivo, de las normas impugnadas. En tal supuesto, la sentencia determinará sus alcances en el tiempo. Tienen efectos generales y se publican en el Diario Oficial El Peruano.”

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Anexos

“Artículo-921°.- Carácter inimpugnable de las sentencias del Tribunal Constitucional

Contra las sentencias del Tribunal Constitucional no cabe impugnación alguna. En el plazo de dos días a contar desde su notificación o publicación tratándose de las resoluciones recaídas en los procesos de inconstitucionalidad, el Tribunal, de oficio o a instancia de parte, puede aclarar algún concepto o subsanar cualquier error material u omisión en que hubiese incurrido, siempre que indiscutiblemente se desprenda del razonamiento considerativo de la sentencia. Estas resoluciones deben expedirse, sin más trámite, al segundo día de formulada la petición. Contra los decretos y autos que dicte el Tribunal, sólo procede, en su caso, el recurso de reposición ante el propio Tribunal. El recurso puede interponerse en el plazo de tres días a contar desde su notificación. Se resuelve en los dos días siguientes. Lo anterior no afecta el derecho de recurrir a los tribunales u organismos internacionales constituidos según tratados de los que el Perú es parte”.

Lima, Marzo de 2010

236623

La Sentencia Constitucional en el Perú

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Anexos EXPOSICIÓN DE MOTIVOS No cabe duda que desde la creación del Tribunal Constitucional con la Constitución Política de 1993, se ha desarrollado una importante doctrina jurisprudencia que ha contribuido al fortalecimiento del Estado de Derecho y al respeto de la supremacía constitucional. Sin embargo, no en todos los casos se ha constatado una acertada función de este órgano de control acorde con las atribuciones conferidas por la norma Constitucional, puesto que en los últimos años, con mayor notoriedad, se ha advertido excesos en el actuar de este organismo que se viene manifestando a través de la emisión de las denominadas sentencias “interpretativas-manipulativas”. En efecto, mediante este tipo de sentencias el Tribunal Constitucional ha emitido fallos que han ido más allá de declarar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas sometidas a su control, permitiéndose modificar el texto y/o sentido de las mismas; en algunos casos adicionando contenido normativo (sentencias aditivas), en otros reduciendo su ámbito de aplicación (sentencias reductoras) y en otros sustituyendo disposiciones legales (sentencias sustitutivas). Se trata en pocas palabras que el Tribunal Constitucional ha rebasado los límites constitucionales de sus propias facultades, avanzado arbitrariamente a auto-convertirse -cada vez más- en un “legislador positivo” y, apartándose, por el contrario, de la función que le es propia limitada a expulsar del ordenamiento jurídico los preceptos legales que se oponen a la Constitución, es decir a actuar como “legislador negativo”, conforme a la concepción originaria del sistema concentrado de control de la constitucionalidad postulado por Kelsen y que, el propio Dr. Guillermo Rey Terry ha destacado cuando, en su calidad de Presidente del Tribunal Constitucional, presentó la primera “Memoria Del Presidente Del Tribunal Constitucional”, sosteniendo que “Dentro del Estado de derecho la función de un Tribunal Constitucional es esencial ya que significa la posibilidad de actuar como un legislador negativo”1. Lo anterior nos indica, que existe un potencial problema de interferencia de funciones constitucionales en el que el Tribunal está incurriendo y que con urgencia se debe corregir, pues transgrede manifiestamente el principio de separación de poderes consagrado en el artículo 43° de la Ley Suprema, y resquebraja el mismo sistema constitucional que el propio Tribunal procura resguardar. Ejemplos de lo que venimos manifestando son muchos -y como prueba de ello anotamos a continuación diversos casos en los que se advierte con notoriedad que el referido Tribunal se ha extralimitado en 1

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fuente: http://www.te.gob.pe/audiencias/memoria.html

La Sentencia Constitucional en el Perú sus funciones emitiendo sentencias cuyos puntos resolutivos denotan actividad legislativa positiva. Veamos: Expediente N° 006-2003-Al Demandantes: 65 Congresistas Sumilla: Acción de inconstitucionalidad contra el Inc. j) del Artículo 89º del reglamento del Congreso de la República.

Nº 044-2004-AI Demandante: 34 Congresistas Sumilla: Acción de Inconstitucionalidad contra el Artículo 4º de la Ley Nº 1801 (Ley del Himno Nacional).

Parte Resolutiva

Comentarios

Ordena interponer la disposición impugnada conforme a los fundamentos 12 y 15 de la sentencia, los cuales disponen que el número mínimo de votos necesarios para aprobar una acusación constitucional por la presunta comisión de delitos cometidos en el ejercicio de las funciones contra los funcionarios enumerados en el Art. 99º de la Constitución, es la mitad más uno del número legal de miembros del Congreso sin participación de la Comisión Permanente.

La norma sometida a control constitucional no señalaba el número de votos que se requería para aprobar una acusación constitucional.

Declara inconstitucional la omisión en el Articulo 4º de la Ley Nº 1801, debiéndose adicionar la quinta estrofa de la versión original del Himno Nacional debida a la autoría de don José de la Torre Ugarte, conforme al fundamento Nº 21 de la sentencia.

La Ley Nº 1801 de 1913, que es la Ley que declara oficial e intangible la letra y música del Himno Nacional no incluyó como parte del mismo la quinta estrofa de la versión original de autoría de José de la Torre Ugarte.

Al establecer el TC un plazo para dicho asunto, añadió un contenido normativo al inc. j) del Reglamento del Congreso.

Al disponer el TC que se incorpore esta quinta estrofa al Himno Nacional, lo que hace es adicionar un texto normativo a la Ley N 1801 que no fue parte Del proceso de formación y promulgación de las leyes.

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Anexos Nº 050-2004-AI Demandante: Colegio de Abogados del Cusco y otros. Sumilla: Acción de Inconstitucionalidad contra la Ley de Reforma Constitucional Nº 28389 y la Ley Nº 28449, que modifican el régimen pensionario regulado por el Decreto Ley Nº 20530.

Declara inconstitucional la frase “hasta que cumplan los veintiún (21) años“ del literal a) del artículo 34º del Decreto Ley Nº 20530 y, dispone que en su lugar quede el siguiente texto: “Artículo 34.- Solamente tienen derecho a pensión de orfandad los hijos menores de dieciocho (18) años del trabajador con derecho a pensión o del titular de la pensión de cesantía o invalidez que hubiera fallecido (…)”. Declara inconstitucional el primer párrafo del artículo 35º del Decreto Ley Nº 28449 que establecía que “El monto máximo de la pensión de orfandad de cada hijo es igual al veinte por ciento (20%) del monto de la pensión de invalidez o cesantía que perciba o hubiera podido percibir el causante”, y en su lugar establece el siguiente texto: “Artículo 35.- En caso de fallecimiento de padre y madre trabajadores o titulares de pensión de cesantía o invalidez, la pensión de orfandad de cada hijo será igual al cuarenta por ciento (40%) del monto de la pensión más elevada” (…)

636663

El TC modifica, el texto del Art. 34º, literal a) y, el primer párrafo del Art. 35, con lo cual crea un nuevo contenido normativo al texto aprobado por el Congreso de la república y promulgada por el Poder Ejecutivo.

La Sentencia Constitucional en el Perú Nº 0019-2005-PI 1Demandante: 2 Más

del 25% del número legal de congresistas. Sumilla: Acción de inconstitucionalidad contra el Articulo Único de la Ley Nº 28568, que modifica el Artículo 47º del Código Penal, sobre computo de la prisión preventiva.

Nº 0014-2007 Demandante: Más del 25% del número legal de congresistas. Sumilla: Acción de inconstitucionalidad.

Declaro la inconstitucionalidad de la frase “y domiciliaria” y, con ello inconstitucional el extremo de la disposición que permite que el tiempo de arresto domiciliario sea abonado para el computo de la pena impuesta a razón de un día de pena privativa de libertad por cada día de arresto. Dispuso que los jueces y magistrados deberán actuar de conformidad con lo reseñado en los fundamentos 622 y 63³ incluso antes de la publicación de la sentencia en el Diario Oficial El Peruano.

En este caso el TC se pronunció sobre una norma derogada, cuando ello determina la inexistencia del objeto del proceso de inconstitucionalidad por sustracción de la materia.

Declara inconstitucional la omisión legislativa consistente en no haber incluido a la indebida, insuficiente y/o inoportuna información como causal de nulidad del acto de afiliación al Sistema Privado de Pensiones y, por ello, vía interpretación, establece que

Establece como regla de derecho vinculante (como ley) que, es causal de desafiliación la indebida, insuficiente y/o inoportuna información por parte de la AFP o de la Administración Pública.

El TC. Vulneró el Art. 204º de la Constitución y Art. 81º del Código Procesal Constitucional que disponen que las sentencias de inconstitucional producen efectos a partir del día siguiente de su publicación en el diario Oficial El Peruano.

2

“En consecuencia, por virtud del efecto vinculante de una sentencia del Tribunal Constitucional para todos los poderes públicos (artículo 82° del Código Procesal Constitucional), las solicitudes de aplicación de la ley impugnada (en lo que a la detención domiciliaria se refiere) que no hayan sido resueltas, deberán ser desestimadas, por haber cesado sus efectos inconstitucionales.”

3

Del mismo modo, los jueces o tribunales que tengan en trámite medios impugnatorios o de nulidad en los que se solicite la revisión de resoluciones judiciales en las que se haya aplicado el precepto impugnado (en lo que a la detención domiciliaria se refiere), deberán estimar los medios impugnatorios y declarar mulas dichas resoluciones judiciales, por no poder conceder efecto alguno a una disposición declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional.

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Anexos 34

Contra la Ley Nº 28991, Ley de libre desafiliación informada, pensiones mínimas y complementarias, y régimen especial de jubilación anticipada.

“Constituye causal de desafiliación del SPrP4 y de consecuente derecho de retorno al SpuP5. La acreditación de que la decisión de afiliarse al SPrP fue consecuencia de una indebida, insuficiente y/o inoportuna información por parte de la AP o de la Administración Pública”.

Nº 0002-2008-AI Demandante: 31 congresistas. Sumilla: Demanda de inconstitucionalidad contra la segunda parte del primer párrafo y el segundo párrafo del artículo 7º de la Ley Nº 291666 que establece las reglas del empleo de la fuerza por parte de las Fuerzas Armadas en el territorio nacional.

Esta causal no fue producto del debate y aprobación parlamentaria conforme lo manda la Constitución para la creación de las leyes.

Declara inconstitucional la segunda parte del segundo párrafo del Art. 7 de la Ley Nº 29166 que establece que: “En las situaciones descritas, (…) y en caso necesario, el personal militar puede hacer uso de la fuerza letal” y, en su lugar incorpora los principios de la Naciones Unidas para el uso de la fuerza letal.

En relación con el Art. 7º, el TC, por un lado sustituye un contenido normativo de la Ley con una disposición del derecho internacional y, por otro lado, añade al texto de la ley supuestos normativos nuevos, que no nacieron de la voluntad del legislador.

Dispone que la segunda parte del primer párrafo del Art. 7º quede redactado de la siguiente manera: “o en apoyo al control del orden interno en zonas no declaradas en estado de emergencia para los casos de narcotráfico, terrorismo y la protección de instalaciones estratégicas para el funcionamiento del país, en los términos establecidos en la Ley, hará uso de la fuerza (..)”. Declara inconstitucional la frase “capacidad del enemigo”.

Respecto al Art. 10º de la ley, pese a que esta disposición no había sido cuestionada por los demandante, el TC sustituye la formula legal dispuesta por el legislador por otro texto creado por dicho Tribunal.

E incorpora en su reemplazo el término “capacidad del grupo hostil” al artículo 10º de la Ley Nº 291666.

4

Sistema Privado de Pensiones

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Sistema Público de Pensiones.

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La Sentencia Constitucional en el Perú Conforme se puede apreciar de los casos resumidos en el cuadro superior, el Tribunal Constitucional viene realizando actividad “paralegislativa”, mediante la cual, so pretexto de realizar labor interpretativa, viene incorporando al ordenamiento jurídico nacional nuevas normas que no han sido producto del proceso formativo de las leyes. Si bien, la función de interpretación le es sustancial, éste debe respetar los límites de la interpretación conforme a la Constitución sin invadir ni arrebatar competencias que no les son propias. No se puede aducir “labor interpretativa” cuando ella genera transformación de textos legales con significados y contenidos normativos distintos a los de la voluntad del legislador. Sostener lo contrario significaría una confrontación a los conceptos constitucionales. Recordemos que la labor de interpretación ha de orientarse a mantener la seguridad jurídica y la vigencia del Estado de Derecho y por lo mismo se realiza sobre una norma preexistente con contenido predeterminado y nunca sobre supuestos no contemplados ni ideados por el órgano legislativo. Por ello, la interpretación no puede ir más allá del objeto y finalidades que el legislador ha incorporado en el tenor de la ley; y, en todo caso, si es que el supuesto normativo no se ajusta a los preceptos constitucionales o los viola, sea por acción u omisión, lo que cabe es declarar su inconstitucionalidad. A mayor abundamiento, cabe anotar lo que señala el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española respecto del significado de la palabra “interpretar”: explicar o declarar el sentido de algo. Como bien puede entenderse de dicho ilustrado referente, el vocablo “interpretar” alude, por un lado a “algo”, el cual indefectiblemente se entiende debe ser un supuesto o una circunstancia existente y, por otro lado señala que es sobre ese “algo” que se debe hacer la explicación o declaración. En este sentido, el Tribunal no puede interpretar libremente, sino debe estar limitado al propio marco constitucional y a sus principios de interpretación, particularmente a los de conformidad a la Constitución y conservación de la ley. En resumidas cuentas bajo directrices de forma y de contenido acordes con la Constitución Política del Estado. Por otro lado, el proyecto de ley se orienta a completar el marco normativo del Capítulo II de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional referido a: “Magistrados del Tribunal Constitucional”, a fin de regular con mayor precisión las prohibiciones e incompatibilidades que alcanzan a los magistrados de este organismo del Estado e, incluir los deberes funcionales de los mismos que, en el texto vigente de la referida ley orgánica se encuentran ausentes.

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Anexos Ahora bien, dentro de todo este orden de ideas, pasamos a sustentar cada una de las propuestas de modificación que plantea la iniciativa legislativa. MODIFICACIONES E INCORPORACIONES A LA LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Modificación al artículo V de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional TEXTO VIGENTE

PROYECTO DE LEY

El Tribunal Constitucional es el órgano supremo de interpretación y control de la constitucionalidad. Es autónomo e independiente de los demás órganos constitucionales. Se encuentra sometido sólo a la Constitución y a su Ley Orgánica. El Tribunal Constitucional tiene como sede la ciudad de Arequipa. Puede, por acuerdo mayoritario de sus miembros, tener sesiones descentralizadas en cualquier otro lugar de la República.

“Artículo 1°.- Definición El Tribunal Constitucional es el órgano de control e interpretación de la Constitución. Es autónomo e independiente de los demás órganos constitucionales. Se encuentra sometido sólo a la Constitución y a su Ley Orgánica. El Tribunal Constitucional tiene como sede la ciudad de Arequipa. Puede, por acuerdo mayoritario de sus miembros, tener sesiones descentralizadas en cualquier otro lugar de la República.”

Esta modificación se orienta a uniformizar la definición que sobre el Tribunal Constitucional establece la Constitución Política sin restarle la facultad de interpretación que le es necesaria para desarrollar su labor de control de la Constitución. Se trata de reproducir en la Ley Orgánica del Tribunal el concepto, naturaleza y finalidades que encomienda la Carta Magna a este Órgano, y por ello se elimina de la expresión “es el órgano supremo de interpretación” la palabra “supremo”. Esto responde a que dicha categoría de “supremo intérprete”, por un lado, no nace ni se deriva de la Constitución, y por otro que el Tribunal no es el único ni el exclusivo intérprete de la misma. En relación con lo primero, el artículo 201º de la Constitución dispone: “El Tribunal Constitucional es el órgano de control de la Constitución. Es autónomo e independiente (el subrayado es nuestro) Como bien puede apreciarse, la norma Constitucional no hace ninguna referencia ni se deduce de ella que el Tribunal Constitucional es el supremo intérprete de la misma, es más ni siquiera le concede la facultad de interpretar. En idéntico sentido su antecedente constitucional plasmado en el articulo 296° de la Constitución Política de 1979 establecía, en relación con este organismo (antes denominado Tribunal de Garantías Constitucionales), lo siguiente‑ 037703

La Sentencia Constitucional en el Perú “El Tribunal de Garantías Constitucionales es el órgano de control de la Constitución. Se compone de nueve miembros. (el subrayado es nuestro) Lo anterior nos indica que el diseño de la Constitución Histórica también se orienta a precisar que el Tribunal Constitucional solamente es el “órgano de control de la Constitución”. Sin embargo, siendo conscientes que no se puede hacer control constitucional sin interpretar, es que se mantiene la facultad de interpretación, pero no como la única ni excluyente ni como la suprema. Por ello es que se prescinde de la cualidad de “supremo intérprete”, pues conforme a norma expresa de la misma Constitución, existen otros intérpretes de ella. Así por ejemplo, el artículo 138° manda a los jueces que ante una incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, prefieran la primera, con lo cual los jueces están habilitados para realizar control constitucional (control difuso) y con ello realizar labores de interpretación que los lleven a determinar la constitucionalidad o no de las leyes en los casos en concreto que conocen. Asimismo, por disposición expresa de la Ley de Leyes, el Congreso tiene la potestad de interpretar la Constitución a través de las denominadas “Leyes de Interpretación Constitucional”, como atribución desprendida del artículo 102’ inciso 1 del Texto Constitucional, lo cual se refuerza con el mandato que contiene el inciso 2 de dicho artículo constitucional, mediante el cual el Congreso tiene la obligación de velar por el respeto de la Constitución y de las leyes y, es en esta función que éste puede y debe continuamente interpretar la Constitución, así lo hace por ejemplo cuando desaprueba proyectos de ley cuando acusa por infracción constitucional a los funcionarios que refiere el artículo 99° de la Constitucional. Un argumento complementario a lo anterior es que el Congreso representa la voluntad del pueblo, y por lo mismo, siendo el pueblo el titular del poder constituyente, aquél está políticamente legitimado para interpretar su voluntad que está plasmada en el Texto Constitucional. En suma, existen otros operadores jurídicos que tienen la facultad constitucional de interpretar la Norma Suprema y, por lo mismo hacer recaer la “suprema interpretación” en un solo organismo, es desconocer la legitimidad de los otros. No se trata de restarle atribuciones al Tribunal Constitucional, sino de perfilar la verdadera función que le corresponde según lo establecido por la Constitución Política del Estado y de reconocer en los otros intérpretes de la misma la equivalente legitimidad que les corresponde para realizar dicha tarea.

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Anexos

Modificación al articulo 2° de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional TEXTO VIGENTE

PROYECTO DE LEY

Articulo 2.- Competencia El Tribunal Constitucional es competente para conocer de los procesos que contempla el artículo 202 de la Constitución. El Tribunal puede dictar reglamentos para su propio funcionamiento, así como sobre el régimen de trabajo de su personal y servidores dentro del ámbito de la presente Ley. Dichos reglamentos, una vez aprobados por el pleno del Tribunal y autorizados por su Presidente, se publican en el Diario Oficial El Peruano.

Artículo 2°.- Competencia El Tribunal Constitucional es competente para conocer de los procesos que contempla el artículo 202 de la Constitución. El Tribunal se pronuncia únicamente sobre la materia y normas cuyo control constitucional se demanda, declarando su constitucionalidad o constitucionalidad. Cuando advierta alguna insuficiencia normativa que determine la inconstitucionalidad de alguna disposición lo pondrá en conocimiento del Poder Legislativo para que dentro de un plazo razonable dicte las medidas legislativas que correspondan. El Tribunal puede dictar reglamentos para su propio funcionamiento, así como sobre el régimen de trabajo de su personal y servidores dentro del ámbito de la presente Ley. Dichos reglamentos, una vez aprobados por el pleno del Tribunal y autorizados por su Presidente, se publican en el Diario Oficial El Peruano.”

Esta propuesta de modificación tiene por objetivo precisar el ámbito de competencia que tiene el Tribunal Constitucional conforme al mandato que le confiere la Constitución, el cual es el de actuar como legislador negativo. Hemos visto cómo en diversos casos el- Tribunal ha realizado actividad legislativa positiva, pronunciándose inclusive sobre materias no demandadas y peor aún sobre normas derogadas. Esta situación viene generando no sólo problemas jurídicos sino también de índole político que está alterando el equilibrio y armonía institucionales que debe imperar en el Estado de Derecho, donde es el legislador quien establece qué normas presiden el sistema jurídico-político y el juez constitucional quien declara su constitucionalidad o inconstitucionalidad. No es tarea de los tribunales el valorar los comportamientos y las decisiones de los supremos órganos políticos, en particular del legislador, respecto de los hechos y situaciones concretas, es necesario separar el juicio constitucional de la esfera de los comportamientos prácticos y de las valoraciones políticas del poder, reduciendo el control de constitucionalidad a

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La Sentencia Constitucional en el Perú una confrontación lógica “textual” entre parámetros normativamente definidos, de manera abstracta, a fin de que sus titulares no se vean condicionados a incursionar en las disputas políticas6.2 Por ello, el Tribunal no puede irrogarse atribuciones que no les son propias y, si dentro del proceso de control encuentra alguna deficiencia normativa, sólo le quepa advertirla y nada más, no puede imponer cuáles normas son las que las superarán o las que colmarán las omisiones legislativas7.3Esta tarea sólo le corresponde al Parlamento en su función de diseñar las opciones de oportunidad o conveniencia de las leyes. Si la norma está en el sistema, corresponde al Juez. (a todos los jueces) explicitaria,- si no existe, corresponde al legislador (sólo al legislador) crearla8.4 El comportamiento de legislador positivo que viene auto-asumiendo el Tribunal se torna aún más reprochable teniendo en consideración que no existe ningún sustento normativo, ni de carácter legal ni menos constitucional, que ampare la emisión de este tipo de sentencias. Esta práctica ha sido recogida de la doctrina extranjera, frecuentemente asumida por la Corte Constitucional de Italia y por el Tribunal Constitucional de España, países donde también han recibido fuertes críticas desde diversos sectores de la doctrina e incluso jurisprudenciales. Así por ejemplo, en España con motivo de la emisión de la sentencia del Tribunal Constitucional N° 5 222119929, los magistrados Alvaro Rodríguez Bereijo y José Gabaldón López cuestionaron, a través de votos disidentes, el papel de legislador positivo que en el referido caso se estaba irrogando dicho Tribunal, manifestando el primero de ellos que “no corresponde al Tribunal Constitucional, en su función exclusiva de legislador negativo, llevar a cabo 6

G. Volee: L’ingiustizia delle leggi, pág. 256. En: “La Tipología de las Sentencias Constitucionales con Efectos Fiscales” por Rubén Hernández Valle. Revista Española de Derecho Constitucional, Año 14Núm. 41. Mayo-Agosto 1994.

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Las omisiones legislativas se suelen definir como la abstención del legislador para desarrollar preceptos constitucionales. A diferencia de la laguna, la omisión se caracteriza por el incumplimiento de una obligación derivada de la Constitución (inconstitucionalidad por omisión), mientras que la laguna es un vacío (supuesto) no pensado por el constituyente y por lo mismo no tiene sustento normativo.

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Zagrebelsky: La Corte Costilitzimiale e il pág. 301. En: “La Tipología de las Sentencias Constitucionales con efectos Fiscales” por Rubén Hernández Valle. Revista Española de Derecho Constitucional, Año 14.Núm. 41. Mayo-Agosto 1994.

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“Sentencia del 11 de diciembre de 1992 donde el Tribunal Constitucional español estudia la cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 58 de la Ley de Arrendamientos Urbanos (L.A.1L), y establece que dicho artículo es inconstitucional en la medida en la que excluye del beneficio de la subrogación monis causa a quien hubiere convivido de ¡nodo material y estable con el arrendatario fallecido.

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Anexos esa extensión, ex Constitutione (con invocación incluso del derecho al disfrute de una vivienda del art. 47 C.E.) en lo referente a un particular contenido del régimen arrendaticio (el derecho a la subrogación) limitativo del derecho de propiedad del arrendador”. Por su parte el magistrado Gabaldón señaló: “(...)Yen el presente caso hay que agregar a ello una reflexión acerca de las consecuencias, distintas en uno y otro supuesto porque la extensión del beneficio de la continuidad en el contrato de arrendamiento exigiría para poder ser aplicada, una determinación expresa de sus requisitos, sin lo cual se originaría una clara situación de inseguridad. Y esta observación pone de manifiesto, una vez más, los límites de la función de este Tribunal, cuyo carácter de legislador negativo, autorizado inequívocamente para erradicar del ordenamiento los preceptos de Ley contrarios a la Constitución, presenta en cambio serías dificultades cuando se trata de llevar a cabo el efecto contrario, o sea el de extender una norma legal a casos no previstos en la misma y que exigiría, por su propia naturaleza, de una regulación que sólo al legislador corresponde. “ Como es de apreciarse, este problema se ha presentado no sólo en el caso del Perú, sino también en otros escenarios jurídicos donde tampoco existe regulación positiva que habilite a los Tribunales Constitucionales a emitir las denominadas sentencias “manipulativas”10.6(No obstante ello, es de precisar que en dichos países su aplicación jurisprudencia) está sujeta a limites, los que ni siquiera han sido observados por el Tribunal peruano. Entre estos límites se encuentran por ejemplo, que sólo será admisible la utilización de tales tipos de sentencias a aquellos supuestos en los que no sea posible ni realizar una interpretación conforme a la Constitución de la disposición legal impugnada, dada la claridad de su tenor literal, ni tampoco eliminarla por entero, al crear un vacío jurídico que pueda generar situaciones más inconstitucionales que aquella que intenta evitarse. Asimismo, no es posible emitirlas cuando sean varias las alternativas normativas viables para superar la cuestión de inconstitucionalidad. Frente a los cuestionamientos anotados líneas arriba y a los mayores límites que se vienen poniendo a la emisión de dicho tipo de sentencias, es que se está observando una marcha atrás y un retroceso de este actuar en los países donde justamente se han aplicado con mayor magnitud. Así por ejemplo, en España se ha presentado un proyecto de ley para modificar la Ley Orgánica 211979 del Tribunal 10 Información corroborado con ¡a información proporcionada por el Centro de Investigación. Análisis Temático y Estadística — CIAE del Congreso de la República del Perú en su informe N° 0l 012009-20 10 del 24 de setiembre de 2009.

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La Sentencia Constitucional en el Perú Constitucional del 25 de noviembre de 2005 y limitar el uso de dichas sentencias sólo para aquellos casos cuando el legislador, luego de ser exhortado por el Tribunal Constitucional, no cumpla con emitir las normas de integración correspondientes11.7Esto es una muestra que, ahora la tendencia se orienta a volver a concebir a los tribunales constitucionales conforme al modelo originario postulado por Kelsen, es decir como legisladores negativos. Es por ello que la propuesta de ley tiende a normalizar el verdadero rol del órgano de control de la Constitución y en caso advierta alguna insuficiencia normativa que determine la inconstitucionalidad de alguna disposición lo deberá poner en conocimiento del Poder Legislativo para que dentro de un plazo razonable dicte las medidas legislativas que correspondan. Cabe precisar que, se establece “dentro de un plazo razonable” en virtud que es más prudente que establecer un plazo fijo determinado, pues el tiempo que demandará integrar o subsanar una determinada insuficiencia normativa dependerá de cada caso en concreto y, además porque el “plazo razonable” ya es un concepto reconocido e incorporado en nuestra legislación nacional a través de la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política 12 y de los instrumentos internacionales de protección de derechos humanos13 así como aplicado en diversas sentencias del propio Tribunal Constitucional14.8910 En consecuencia, con esta fórmula, fijamos un punto intermedio entre la emisión de sentencias “manipulativas” por parte del Tribunal Constitucional y las omisiones legislativas o insuficiencias normativas en que puede incurrir el Legislador y, así aseguramos el respeto al principio de separación de poderes y la supremacía constitucional. 11 Dicho proyecto de ley propone: “que cuando el Tribunal advierta que la “insuficiencia normativa” determina la inconstitucionalidad de una disposición, concederá al legislador un plazo para que realice las modificaciones (integraciones que correspondan, al término del cual, si éstas no se hubiesen practicado, el propio tribunal procederá a subsanar la insuficiencia. 12 Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú. 13 ”Artículo 7.5 y 9.8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; artículo 9.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos 14 Expedientes Nos 549-2004-HC/TC, 4568-2005-PHC/TC- 3771-2004-1-1C/TC; 10912002-HUM, 2915- 004-HOTC, 0090-2004-AATC; entre otros.

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Anexos Modificación al artículo 13° de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional TEXTO VIGENTE

PROYECTO DE LEY

Artículo 13.- Dedicación exclusiva La función de Magistrado del Tribunal es a dedicación exclusiva. Le está prohibido desempeñar cualquier otro cargo público o privado y ejercer cualquier profesión u oficio, a excepción de la docencia universitaria, siempre que no afecte el normal funcionamiento del Tribunal. Los Magistrados del Tribunal están impedidos de defender o asesorar pública o privadamente, salvo en causa propia, de su cónyuge, ascendientes o descendientes.

Artículo 2°.- Dedicación exclusiva y prohibiciones La función de Magistrado del Tribunales a dedicación exclusiva. Está prohibido a los magistrados del Tribunal:

Les alcanzan, además, las mismas incompatibilidades de los Congresistas. Están prohibidos de afiliarse a organizaciones políticas.

1. Desempeñar cualquier otro cargopúblico o privado y ejercer cualquier profesión u oficio, a excepción de la docencia universitaria a tiempo parcial hasta por 8 horas semanales de dictado de clases y en horas distintas de las que corresponden al despacho jurisdiccional del Tribunal; 2. Defender o asesorar pública o privadamente, salvo en causa propia, de su cónyuge o conviviente, padres e hijos; y, en ningún caso, de usar las influencias de sus cargos;

3. Afiliarse a organizaciones políticas, Cuando concurriera causa de incompatibilidad en quien fuera designado 4. Aceptar de los litigantes o sus Abogados, o como Magistrado del Tribunal, debe, por cuenta de ellos donaciones, obsequios, antes de tomar posesión, cesar en el atenciones, agasajos o sucesión testamencargo o en la actividad incompatible. taria en su favor o a favor de su conyugue Si no lo hace en el plazo de diez días conviviente y parientes hasta el cuarto granaturales siguientes a su designación, se entiende que no acepta el cargo. do de consanguinidad o segundo de afinidad. Igual prohibición se aplica en caso de ofrecimiento de publicaciones, condecoraciones, homenajes, agasajos, viajes o capacitacionesde cualquier persona o institución nacional o extranjera que tenga juicio en trámite ante el Tribunal. 5. Ejercer labores relacionadas con su función fuera del recinto del Tribunal, con las excepciones de ley.

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La Sentencia Constitucional en el Perú 6. Adquirir acciones o aceptar cargos o representaciones en empresas que tienen con el Estado contratos de obras, de suministro o de aprovisionamiento, o que administren rentas o prestan servicios públicos; 7. Adquirir acciones o aceptar cargos o representaciones en empresas o instituciones privadas que, durante su cargo como magistrado del Tribunal, obtengan concesiones del Estado, así como en empresas del sistema bancario, financiero V de seguros supervisados por la superintendencia de Banca y Seguros; y, 8. Lo demás señalado por ley.

El texto actual del artículo 13° de la Ley Orgánica del Tribunal regula de manera incompleta las prohibiciones que deben observar los magistrados de dicho Tribunal, pues solo alude a tres aspectos y omite incluir otros, que están establecidos para funcionarios de su similar condición como son ‘los congresistas y vocales supremos. De conformidad con la Carta Magna, los miembros del Tribunal Constitucional tienen la condición, por un lado de altos funcionarios de la República (Artículo 39°) y por otro, la de ser funcionarios jurisdiccionales (Artículo 202°), a quienes, en virtud de lo primero les alcanza la misma inmunidad, prerrogativas e incompatibilidades que tienen los congresistas y, en atención a lo segundo. Se les exige los mismos requisitos que para ser vocal de la Corte Suprema (Artículo 20V). En este contexto, con el objeto de prevenir la ocurrencia de actos contrarios al correcto ejercicio de la función pública que tiene encomendado el Tribunal Constitucional, resulta necesario incorporar prohibiciones que orienten la conducta de sus magistrados hacia el desarrollo honesto y probo de sus funciones. Para ello se recoge, a través de una técnica legislativa precisa y ordenada, las prohibiciones que contempla el propio texto vigente del articulo 13° de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y se incorpora las otras que se ha establecido para los congresistas y vocales supremos en el Reglamento del Congreso y en la Ley de la Carrera Judicial, respectivamente. En tal sentido, no se está creando nuevas prohibiciones, sino que se está uniformizando con las que tienen los- funcionarios de su similar naturaleza. 377

Anexos Así, las prohibiciones establecidas en los numerales 1., 2. y 3 se derivan del actual artículo 13° de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, con las siguientes precisiones: - Al numeral 1: que, la docencia universitaria será a tiempo parcial hasta por un máximo de 8 horas semanales de dictado de clases y en horas distintas de las que corresponden al despacho jurisdiccional del Tribunal. Este contenido normativo se extrae del artículo 34° numeral 13 de la Ley de la Carrera Judicial (Ley N° 29277). Su objetivo es que la docencia universitaria, que es la única actividad adicional que se faculta desempeñar a los magistrados, no lo distraiga del ejercicio de sus funciones ni afecte el normal funcionamiento del Tribunal. - Al numeral 2: se le uniformiza con la regulación que contiene el artículo 40° numeral 1 de la Ley de la Carrera Judicial (defender o asesorar pública o privadamente, salvo en causa propia-, a su cónyuge o conviviente y a sus padres e hijos), así como se complementa la disposición con lo enunciado en el artículo 17° del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional (y, en ningún caso, de usar las influencias de sus cargos), con lo cual se pretende cerrar el círculo de influencias que pueda incidir en cualquier otro tipo de procesos. En cuanto a las prohibiciones que se introducen en los numerales 4., 5. y 8., éstas también se reproducen del artículo 40° numerales 2, 9 y 13 de la Ley de la Carrera Judicial, respectivamente, las que tienen por objeto reforzar las garantías para un comportamiento ético, transparente e imparcial de los miembros del Tribunal. Al numeral 4., se le adiciona las prohibiciones de aceptar condecoraciones, homenajes v agasajos con la finalidad de cerrar cualquier aspecto que pueda influenciar directa o indirectamente en las decisiones de los magistrados del Tribunal. Por último las prohibiciones que se anotan en los numerales 6 y 7 se desprenden del artículo 20° literal b) del Reglamento de Congreso, mediante las cuales se pretende evitar la generación de conflictos de intereses personales, laborales, económicos o financieros con el cumplimento de los deberes y funciones a su cargo como consecuencia de alguna participación o representación que pudiera tener el magistrado en alguna empresa que tenga causa pendiente ante el Tribunal. Pues bien, como es de advertirse, las modificaciones que se plantean a este artículo de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional se presentan en el marco de lo que conocemos como la Probidad Administrativa que alude al comportamiento correcto y transparente por parte de los funcionarios y servidores públicos- y con la finalidad de contribuir a 837783

La Sentencia Constitucional en el Perú eliminar la corrupción y de proyectar una imagen de corrección al interior del Estado. Incorporación del artículo 13°-A de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional La incorporación de este artículo es consecuencia de ordenar y diferenciar la regulación de las incompatibilidades de los magistrados del Tribunal respecto de las prohibiciones. Con tal propósito, se extrae, en sus mismos términos, la primera parte del tercer párrafo del artículo 13° así como el último párrafo del mismo para regularlo en otro articulado. En consecuencia, no se incorpora ningún contenido normativo nuevo, sino tan sólo, por técnica legislativa y efectos prácticos, se regula en un artículo independiente las prohibiciones y en otro las incompatibilidades. Incorporación del artículo 15°-A de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional Este artículo responde a la omisión advertida en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional respecto de los deberes funcionales que deben observar los magistrados de este Tribunal, pues la referida ley alude únicamente a sus derechos y prerrogativas más no señala sus deberes. Tal omisión legislativa conduce, por un lado, a un escenario amplio e indeterminado de la función pública que corresponde desempeñar a los miembros del Tribunal y, por otro, debilita la potestad del Estado y de la ciudadanía en general de controlar y verificar el debido acatamiento de las funciones que se ha encomendado a dichos magistrados. Ante tal imprevisión, surge la necesidad de desarrollar los deberes funcionales que conforme a la Constitución y las leyes les corresponde desempeñar. Para tal efecto, antes que proyectar un listado de nuevos supuestos normativos, recurrimos a lo que ya se encuentra previsto en el Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional, en cuyo artículo 19° se advierte una relación de deberes de estos magistrados. En este sentido, la presente propuesta legislativa se remite a elevar a rango de ley dicho contenido normativo, lo cual resulta más garantista y constitucional.

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Anexos MODIFICACIONES AL CÓDIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL

Modificación al artículo VI del Titulo Preliminar del Código Procesal Constitucional TEXTO VIGENTE

PROYECTO DE LEY

Artículo VI.- Control Difuso e Interpretación Constitucional. Cuando exista incompatibilidad entre una norma constitucional y otra de inferior jerarquía, el Juez debe preferir la primera, siempre que ello sea relevante para resolver la controversia y no sea posible obtener una interpretación conforme a la Constitución. Los Jueces no pueden dejar de aplicar una norma cuya constitucionalidad haya sido confirmada en un proceso haya sido confirmada en un proceso de inconstitucionalidad o en un de inconstitucionalidad o en - un proceso de acción popular. proceso de acción popular. Los Jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulten de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional.”

Artículo VI.- Control Difuso e Interpretación Constitucional Cuando exista incompatibilidad entre una norma constitucional y otra de inferior jerarquía, el Juez debe preferir la primera, siempre que ello sea relevante para resolver la controversia y no sea posible obtener una interpretación conforme a la Constitución. Los Jueces no pueden dejar de aplicar una norma cuya constitucionalidad haya sido confirmada en un proceso de inconstitucionalidad o en un de inconstitucionalidad o en - un proceso de acción popular. proceso de acción popular. Los Jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos de conformidad con los preceptos y principios establecidos en el texto constitucional y los criterios jurisprudenciales vinculantes que resulten de la resoluciones dictadas por el tribunal Constitucional”.

Esta propuesta de modificación complementa la reforma que se plantea al artículo 2° de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucionalidad a efectos de precisar los límites que debe considerar este organismo al momento de someter a su juicio una decisión constitucional. Este límite no puede ser otro que el propio marco constitucional, es decir las mismas normas supremas serán quienes le indiquen por qué ámbito desenvolverse y hasta dónde. De esta forma será dentro y no fuera del contexto constitucional donde se busque la solución a los conflictos constitucionales. En este sentido, la facultad del Tribunal de controlar la constitucionalidad de las leyes debe concebirse como un poder limitado y no como un “supra-poder” ni menos superpuesto a la actividad legislativa. Si la potestad de juzgar estuviera unida a la legislativa, el juez seria al propio tiempo legislador y juzgador de sus propios actos, lo cual conllevaría abusos de poder y se pondría en riesgo los derechos y libertades de las personas. 038803

La Sentencia Constitucional en el Perú Por ello, corresponde al Tribunal Constitucional actuar únicamente como legislador negativo, interpretando y decidiendo conforme a la Constitución, aún cuando las reflexiones políticas e intereses sociales exijan lo contrario, puesto que, es dentro y no fuera de la Constitución donde debe buscarse el remedío15.11 Ahora bien, a la luz de lo que establece el artículo Vil del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional se propone que sólo los criterios jurisprudenciales que tengan la naturaleza de vinculantes, declarados así por el Tribunal Constitucional, sean los que tengan efectos erga omnes y de obligatorio acatamiento por los operadores del derecho. Lo anterior se plantea con la finalidad de crear mayor seguridad jurídica al momento de aplicar e interpretar las leyes, pues son justamente los precedentes vinculantes los que se constituyen en parámetros normativos para la resolución de futuros procesos de naturaleza análoga. Los demás criterios jurisprudenciales son sólo parte de la doctrina jurisprudencial o doctrina constitucional que, si bien merecen tomarse en cuenta, no producen efectos vinculantes. La actual regulación que al respecto realiza el Código Procesal Constitucional señala: “Los jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional”. Lo dicho quiere decir que, conforme a la regulación vigente, los jueces se encuentran obligados a interpretar y aplicar las leyes conforme a todos los criterios interpretativos que realice el Tribunal en cualquiera de los procesos que resuelva, sean éstos inclusive de hábeas corpus, amparo, hábeas data, o cumplimiento que resuelven casos particulares y aún cuando no todos éstos contienen algún precedente vinculante. Esta situación genera por un lado, que los jueces se vean limitados a realizar el control constitucional que la propia Constitución les faculta (control difuso) y, por otro lado, riesgo de cumplimiento de muchos de dichos criterios por la abundancia y falta de publicación (en el Diario Oficial El Peruano) de muchas de las sentencias que emite el Tribunall6,12

15 En sentido similar` OTTO BACMOF en: Constitucional entre Derecho y Política. Universitas (Revista Alemana de Letras, Ciencia y Arte), Edición Trimestral en Lengua Española, VOL. ]V. Año 1966, N’ 2, Stuttgart/RO.B. 40/Alemania, Editor: Dr, H.W.Bâhr. 16 Según información proporcionada por el Tribunal Constitucional (Oficina de Planeamiento y Presupuesto), de julio de 1996 al 15 de octubre del año en curso. se han emitido 57,822 sentencias.

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Anexos Por ello, resulta conveniente precisar que sólo los precedentes vinculantes sean los que obliguen a los jueces al momento de aplicar e interpretar las leyes, puesto que son éstos los que se orientan a establecer una cierta certeza, uniformidad en la interpretación constitucional y la afirmación de la seguridad jurídica.

Modificación al artículo 14° del Código Procesal Constitucional TEXTO VIGENTE

PROYECTO DE LEY

“Artículo 14°.- Notificaciones Todas las resoluciones serán notificadas oportunamente a las partes, con excepción de las actuaciones a que se refiere el artículo 9 del presente Código.”

“Artículo 14°.- Notificaciones Todas las resoluciones serán notificadas oportunamente a las partes y producen efectos desde el día de su notificación. Se exceptúa las actuaciones a que se refiere el artículo 9 del presente Código.”

El objetivo de plantear esta modificación responde al carácter tuitivo y expeditivo que tienen los procesos constitucionales de la libertad (amparo, hábeas corpus, hábeas data y cumplimiento) que, exigen que las decisiones judiciales que se deriven de éstos surjan efectos inmediatamente sean puestos en conocimiento de las partes, esto en razón de que por medio se encuentra la tutela de derechos fundamentales. Por ello, se justifica que en el campo del derecho constitucional pueda hacerse una excepción respecto de la regla general que rige en el derecho civil o en el derecho penal que señala que “las resoluciones surgen efectos desde del día siguiente de su notificación”. Y es que las pretensiones que se discuten al interior de los procesos ordinarios y los constitucionales marcan las diferencias que hacen que estos últimos tengan preferencia no sólo en su tramitación sino también en su ejecución, conforme lo establece el propio artículo 13° del Código Procesal Constitucional que dispone que “Los jueces tramitarán con preferencia los procesos constitucionales [ …]” Por consiguiente, siendo consecuentes con la disposición antes referida y a efectos de dotar de mayor efectividad e inmediata protección a los derechos que se encuentran en juego en este tipo de procesos, surge la necesidad de disponer que los efectos de las resoluciones produzcan efectos desde el día de su notificación. Cabe precisar que esta regla que se incorpora al artículo 14° del Código Procesal Constitucional sólo regirá para los procesos de hábeas corpus, amparo, hábeas data y cumplimiento, pues dicho artículo se encuentra dentro del Título I del Código que hace referencia a las “Disposiciones Ge238823

La Sentencia Constitucional en el Perú nerales” de esta clase de procesos. Para los procesos de acción popular e inconstitucionalidad rige la regla del artículo 810 del Código que dispone que las sentencias recaídas en éstos producen efectos desde el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial El Peruano. La justificación para que en uno u otro tipo de procesos rijan reglas distintas para la producción de efectos de las notificaciones se sustenta en la diferente calidad de destinatarios sobre quienes recaerán los efectos vinculantes de las resoluciones judiciales. En los procesos de la libertad, los efectos son ínter partes, mientras que en los procesos orgánicos (acción popular e inconstitucionalidad) los efectos son erga hommes. En los primeros las resultas del proceso interesa y afecta sólo a las partes intervinientes en el proceso, mientras que en los segundos a todas las personas.

Modificación al artículo 79° del Código Procesal Constitucional TEXTO VIGENTE

PROYECTO DE LEY

Artículo 79º.- Principios de interpretación Para apreciar la validez constitucional de las normas el Tribunal Constitucional considerará, además de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona.

“Artículo 14°.- Notificaciones Todas las resoluciones serán notificadas oportunamente a las partes y producen efectos desde el día de su notificación. Se exceptúa las actuaciones a que se refiere el artículo 9 del presente Código.” Artículo 79º.- Principios de interpretación Para apreciar la validez constitucional de las normas el Tribunal Constitucional considerará, además de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona. En ningún caso el Tribunal, vía interpretación, podrá modificar el contenido normativo o sentido de los mismos. Cuando advierta alguna insuficiencia normativa que determine su inconstitucionalidad lo pondrá en conocimiento del Poder Legislativo para que dentro de un plazo razonable dicte las medidas legislativas que correspondan.”

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Anexos Esta propuesta de modificación también guarda relación con la que se plantea al artículo 2° de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y se da con las mismas finalidades de perfilar el rol del Tribunal de conformidad a la Constitución y de asegurar el principio de separación de Poderes del Estado. Las leyes deben darse conforme a las directrices de forma y de contenido que dispone la Constitución, esto es respetando las normas supremas y siguiendo el procedimiento de creación de las leyes: iniciativa legislativa, aprobación, promulgación y publicación. No pueden nacer a partir de un proceso interpretativo. A los sumo, el Tribunal puede exhortar al Congreso para que realice la modificación legislativa que requiere la norma cuestionada, pero nunca disponer cuál será la norma que complemente, reemplace o sustituya a otra. Cabe adicionar que, conforme lo señala el tratadista italiano C. Lavagna 17,13si la cuestión de legitimidad constitucionalidad requiere, de manera simultánea, la anulación de la ley impugnada y su sustitución (o cualquier otra modificación) por una nueva normativa, el Tribunal deberá rehusar su intervención creando una nueva norma, lo que implicaría, en última instancia, que el caso se resuelva con un pronunciamiento anulatorio puro y simple, es decir declarando su inconstitucionalidad. Cuando, en cambio, la pretensión de inconstitucionalidad se limita al aspecto aditivo-discrecional, el Tribunal deberá rechazar la cuestión en bloque, en cuanto lo solicitado no es competencia suya. En tal caso, el resultado será una sentencia de inadmisibilidad. (Los subrayados son nuestros). En consecuencia, se trata de reencausar las funciones y atribuciones que competen a cada uno de los Poderes del Estado acorde con los mandatos constitucionales, todo con miras a consolidar el Estado Constitucional de Derecho y mantener la armonía jurídico-política en el país. Modificación al artículo 8V’ del Código Procesal Constitucional El segundo párrafo del artículo 81º del Código Procesal Constitucional faculta al Tribunal determinar los efectos de su sentencia en el tiempo cuando se trate de normas tributarias, mediante el cual puede declarar su carácter meramente constitutivo con efectos para el futuro (ex nunc), o asignarle 17 En: Su11e Sentence Bella Corte Costitucionale, pág.149. (Extraído de “La Tipología de las Sentencias Constitucionales con Efectos Fiscales” por Rubén Hernández Valle. Revista Española de Derecho Constitucional, Año 14.Núni. 4l. Mayo-Agosto 1994).

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La Sentencia Constitucional en el Perú efectos retroactivos (ex tunc). Es más, le posibilitaría aplicar la denominada vacatio sententiael8,14la que incluso ya fue utilizada en algunos casos19.15 En dichos supuestos el Tribunal está obligado a precisar los alcances de su fallo determinando lo pertinente respecto de las situaciones jurídicas producidas cuando estuvo en vigor la norma o las que se producirán cuando se la deje sin efecto. Por ejemplo, el Tribunal podría disponer la obligación de devolver los tributos recaudados o aplicados mientras estuvieron en vigencia las normas tributarias declaradas inconstitucionales. Sin embargo, la norma omitió establecer dichas posibilidades cuando se trate de normas de naturaleza penal, no obstante existir mandato constitucional expreso (Artículo 103°) que establece que en dicha materia opera la retroactividad benigna de la ley y, a partir del cual se justifica que las decisiones del Tribunal por medio de las cuales se declara inconstitucional una norma penal puede tener efectos retroactivos respectos a los procesos en donde fue aplicada dicha norma. En este sentido, la presente modificatoria pretende corregir la omisión de la norma respecto de la materia penal y así facultar al Tribunal para que en estos casos también pueda modular los efectos en el tiempo de las sentencias. El fundamento para incorporar esta excepcionalidad reside en el delicado y elevado valor que tienen los bienes jurídicos que se comprometen en los procesos con contenido penal, tales como la libertad e integridad personales. Asimismo, para evitar que los vacíos o lagunas que produzca la norma que se deje sin efecto pueda implicar graves perjuicios o inconstitucionalidades mayores, como la que se habría producido si el Tribunal Constitucional no hubiera postergado los efectos de su sentencia emitida con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley N° 25475 (legislación antiterrorista). En este caso (de contenido penal), el Tribunal, moduló los efectos de su sentencia en el tiempo y dispuso una vacatio sententiae a fin que “el legislador democrático regule en un plazo breve y razonable, un cauce procesal que permita una forma racional de organizar la eventual realización de un nuevo proceso para los sentenciados por el delito de traición a la patria”20.16De no haberse dispuesto ello, las personas condenadas por el delito de traición a la patria (declarado inconstitucional) podrían haber salido en libertad y se hubiera generado notables problemas jurídico-sociales. 18 Es entendida como la postergación de los efectos de la sentencia o, el periodo en el que quedan suspendidos los efectos de una inconstitucionalidad ya declarada. 19 Expedientes Nos 0010~2002-A1, 0023-2003-Al/TC. 0006-2006/PI. 20 Expediente 010-2002-Al/TC, fundamento 230, primer párrafo.

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Anexos Sin embargo cabe anotar que, si bien en dicho caso, la decisión del Tribunal constituyó una “salida creativa” para evitar los problemas que hubiera generado la anulación inmediata de todos los procesos sobre traición a la patria y la excarcelación de los procesados y condenados por dicho delito, el Tribunal no contaba con sustento normativo que lo habilite para dicha actuación. Por ello, ante la deficiencia advertida en la regulación actual del artículo 81º del Código Procesal Constitucional y dotarle al Tribunal de las herramientas necesarias para solucionar los conflictos que se puedan generar de los efectos jurídicos en el tiempo de una declaratoria de inconstitucionalidad de una norma en materia penal, resulta necesario introducir una norma habilitante para ello como es la que plantea el presente proyecto de ley.

Modificación al artículo 121° del Código Procesal Constitucional TEXTO VIGENTE

PROYECTO DE LEY

Artículo 121°.- Carácter inimpugnable Articulo 121°.- Carácter inimpugnable de de las sentencias del Tribunal Constitu- las sentencias del Tribunal Constitucional cional Contra las sentencias del Tribunal Contra las sentencias del Tribunal Constitucional no cabe impugnación Constitucional no cabe impugnación AlguAlguna. En el plazo de dos días a contar na. En el plazo de dos días a contar desde desde su notificación o publicación tra- su notificación o publicación tratándose tándose de las resoluciones en los proce- de las resoluciones en los procesos de insos de inconstitucionalidad, el Tribunal, constitucionalidad, el Tribunal, de oficio o de oficio o a instancia de parte, puede a instancia de parte, puede aclarar algún aclarar algún concepto o subsanar cual- concepto o subsanar cualquier error maquier error material u omisión en que hu- terial u omisión en que hubiese incurrido. biese incurrido. Siempre que indiscutiblemente se desEstas resoluciones deben expedirse, sin prenda del razonamiento considerativo de más trámite, el segundo día de formula- la sentencia. da la petición. Estas resoluciones deben expedirse, sin Contra los decretos y autos que dicte el tribunal, sólo procede, en su caso, el recurso de reposición ante el propio Tribunal. El recurso puede interponerse en el plazo de tres días a contar desde su notificación. Se resuelve en los dos días siguientes:

más trámite, el segundo día de formulada la petición.

Contra los decretos y autos que dicte el tribunal, sólo procede, en su caso, el recurso de reposición ante el propio Tribunal. El recurso puede interponerse en el plazo de tres días a contar desde su notificación. Se Lo anterior no afecta el derecho a recurrir resuelve en los dos días siguientes: a los tribunales u organismos internacio- Lo anterior no afecta el derecho a recurrir a nales constituidos según tratados de los los tribunales u organismos internacionaque el Perú es parte. les constituidos según tratados de los que el Perú es parte.

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La Sentencia Constitucional en el Perú Lo que pretende esta propuesta de modificación es asegurar que el contenido y alcances de las resoluciones aclaratorias o de subsanación que emita el Tribunal a tenor de lo dispuesto en este artículo del Código Procesal Constitucional, guarden estricta correlación con el análisis y sentido de la resolución emitida. Se trata de evitar que so pretexto de aclarar o rectificar una determinada resolución se pretenda desvirtuar la naturaleza y efectos del fallo que, por seguridad jurídica, tiene el carácter de inimpugnable y definitivo. El contenido normativo de esta disposición en relación con la aclaración y subsanación encuentra sustento en el “error humano”, error que para dichos efectos sólo pueden tener la condición de “material”, esto es el error fáctico o de hecho, como por ejemplo el de tipeo o aritmético y, que es diferente al error de derecho que es aquél que, como bien apunta DÍEZPICAZO21,17incide sobre las disposiciones legales o reglas de derecho que rigen una determinada materia. En tal sentido, la potestad de aclaración y rectificación solamente debe aplicarse cuando exista precedentes argumentativos que determinen que la voluntad del juzgador se ha formado en un determinado sentido y que la equivocación u omisión cometida se produce al declarar o transmitir esa voluntad, es decir cuando se advierta un lapsus que da lugar a una discordancia entre lo que ha desarrollado el juzgador en su razonamiento considerativo y su declaración final al momento de resolver. Lo anterior, favorecerá además a la seguridad jurídica y fortalecerá el principio de la predictibilidad de las resoluciones judiciales. EFECTO DE LA VIGENCIA DE LA NORMA SOBRE LA LEGISLACIÓN NACIONAL De aprobarse la presente iniciativa legislativa se modificaría la Ley N° 28301, Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y, la Ley N° 28237, Código Procesal Constitucional, en lo relacionado con la competencia de¡ Tribunal Constitucional, los principios de interpretación constitucional y los efectos de la sentencia fundada en los procesos de inconstitucionalidad. Lo anterior se derivará en la consolidación del Estado Constitucional y Democrático de Derecho, pues tiende a normalizar el verdadero rol que le compete al Tribunal Constitucional según los parámetros que establece 21 Luis DIEZ-PICAZO, Fundamentos del Derecho civil patrimonial, vol. 1, Ed. Guitas. 4ta_ ed., 1993, pág. 180.

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Anexos la Constitución Política y a asegurar el respeto al esquema distributivo de facultades que corresponde a cada organismo del Estado dentro del diseño consagrado en el artículo 43° de la Carta Magna. La presente iniciativa no contraviene disposiciones constitucionales ni legales-, por el contrario, pretende hacer volver las cosas al estado normal del diseño constitucional de cada una de las instituciones, principios y derechos fundamentales. ANALISIS DE COSTO- BENEFICIO La implementación de la presente norma no genera costo alguno al erario nacional, ni de naturaleza presupuestaria ni de otra índole; más bien, a tenor de todo lo expuesto en la exposición de motivos, se traduce en una medida que favorecerá al equilibrio y armonía del orden constitucional.

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Informe al Pleno del Tribunal Constitucional

Actos Lesivos Homogéneos

Comisión Doctrina y Jurisprudencia Lima, 15 de Setiembre del 2008

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CONTENIDO PRIMERA PARTE: EJECUCIÓN DE SENTENCIAS EN LOS PROCESOS DE TUTELA DE DERECHOS FUNDAMENTALES 1. El derecho fundamental a la ejecución de sentencias 1.1 Contenido 1.2 Reconocimiento constitucional y jurisprudencia del Tribunal Constitucional 1.3 Reconocimiento internacional y jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 2. Contenido de la sentencia constitucional a ser cumplida 2.1 Marco legal 2.2 Jurisprudencia del Tribunal Constitucional 3. Problemas en materia de cumplimiento de sentencias 3.1 Falta de precisión sobre los alcances de la sentencia a cumplir 3.2 Omisión en la adopción de medidas coercitivas para el cumplimiento de sentencias 3.3 Incumplimiento del fallo por la parte demandada 3.4 Cumplimiento parcial 3.5 Cumplimiento en forma distinta a lo ordenado en la sentencia 3.6 Demora en el cumplimiento 3.7 Reiteración del acto calificado en una sentencia como lesivo de un derecho fundamental 4. Medidas coercitivas para hacer efectivo el cumplimiento de sentencias 4.1 Fundamentos 4.2 Medidas coercitivas previstas en el Código Procesal Constitucional 4.2.1 Multas 4.2.2 Destitución de funcionarios 4.2.3 Procedimientos administrativos

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Actos Lesivos Homogeneos 4.3 Opción dejada de lado a nivel normativo: el “arresto civil” 5. Responsabilidad penal por incumplimiento de sentencias 6. Mecanismos para supervisar la ejecución de sentencias emitidas en un proceso de tutela de derechos fundamentales 6.1 Proceso de cumplimiento y ejecución de sentencias 6.2 Proceso de amparo y ejecución de sentencias 6.3 Recurso de agravio constitucional y ejecución de sentencias 6.4 Informes de los juzgados de ejecución sobre el cumplimiento de las sentencias del Tribunal Constitucional SEGUNDA PARTE: REPRESIÓN DE ACTOS LESIVOS HOMOGÉNEOS 1. Definición 2. Estado de la cuestión a nivel normativo y jurisprudencial 3. Fundamentos de la institución 3.1 Evitar el desarrollo de nuevos procesos constitucionales 3.2 Garantizar la obligatoriedad de las sentencias ejecutoriadas 4. Presupuestos para conocer un pedido de represión de actos lesivos homogéneos 4.1 Existencia de una sentencia ejecutoriada a favor del demandante en un proceso constitucional de tutela de derechos fundamentales 4.2 Cumplimiento de lo ordenado en la sentencia de condena 5. Criterios para identificar un acto lesivo homogéneo 5.1 Elementos subjetivos 5.2 Elemento objetivo: homogeneidad del nuevo acto respecto a uno anterior 5.3 Manifiesta homogeneidad 5.4 Temporalidad 6. Relación y diferencia con otras instituciones procesales 6.1 Sentencia estimatoria ante el cese o irreparabilidad del acto lesivo 6.2 Estado de cosas inconstitucional 6.3 Sentencia ampliatoria

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La Sentencia Constitucional en el Perú 7. Procedimiento 7.1 Procesos constitucionales en los que se aplica 7.2 Juez competente 7.3 Plazo para presentar la solicitud 7.4 Trámite 7.5 Contenido de la resolución 7.6 Efectos inmediatos de la decisión 7.7 Recursos de impugnación 7.8 Competencia del Tribunal Constitucional TERCERA PARTE: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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PRIMERA PARTE: EJECUCIÓN DE SENTENCIAS EN LOS PROCESOS DE TUTELA DE DERECHOS FUNDAMENTALES La institución de la represión de los actos lesivos homogéneos se encuentra relacionada con la ejecución y el cumplimiento de las sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional, razón por la que, antes de precisar sus alcances, corresponde explicar algunos aspectos generales relacionados con el derecho fundamental a la ejecución de las sentencias emitidas en los procesos constitucionales. 1. El derecho fundamental a la ejecución de sentencias 1.1 Contenido La potestad jurisdiccional de impartir justicia se desarrolla mediante un proceso, que encuentra normalmente su terminación en una sentencia. De este modo, el derecho a la tutela judicial efectiva se concreta no sólo en la posibilidad de acceder al órgano jurisdiccional para que decida la situación jurídica planteada, sino en la emisión de una sentencia y su efectivo cumplimiento. Sólo cuando se cumple lo mandado por el juez se alcanza la plenitud funcional del proceso. El derecho a la ejecución de sentencias y resoluciones judiciales forma parte del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, reconocido en el inciso 3) del artículo 139º de la Constitución. También se encuentra reconocido en el segundo párrafo del inciso 2) del mismo artículo 139º, en el que se menciona que “ninguna autoridad puede (...) dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada (...) ni retardar su ejecución”. Este derecho no sólo garantiza la obtención de una respuesta judicial razonable y fundada en derecho, sino que incluye el derecho a que las sentencias y resoluciones judiciales se ejecuten en sus propios términos, pues los derechos o intereses de las personas reconocidos o declarados en una sentencia no serían efectivos sin la obligación correlativa de la parte vencida de cumplir las sentencias judiciales.

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Actos Lesivos Homogeneos Este derecho se concreta en que el fallo judicial pronunciado se cumpla en sus propios términos, de manera que la parte que ha obtenido la sentencia estimativa vea satisfecho su derecho. De este modo, el término ejecución habrá de entenderse en el sentido de cumplimiento, acatamiento, respeto o puesta en práctica del fallo de la sentencia. La satisfacción de este derecho tiene por finalidad que las sentencias y resoluciones judiciales no se conviertan en meras declaraciones de intención sin efectividad alguna. Ello obedece a que el ideal de justicia material consustancial al Estado Democrático y Social de Derecho que emerge de los principios, valores y derechos constitucionales, requiere una concreción, no sólo con el pronunciamiento judicial que declara o constituye el derecho o impone la condena, sino mediante su efectivización o realización material, que se logra mediante el cumplimiento de la sentencia en sus propios términos. Además, debe resaltarse que nuestro ordenamiento jurídico está fundamentado en la necesidad de asegurar el valor de la justicia. Por ello, el artículo 44º de la Constitución establece que entre los deberes primordiales del Estado se encuentra el de “promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia”. La capital importancia que para el interés público tiene el cumplimiento de las sentencias obliga a los jueces y tribunales a adoptar las medidas necesarias y adecuadas para garantizar la plena efectividad de los derechos fundamentales, lo mismo que a la parte vencida al cumplimiento oportuno de los fallos judiciales. En este sentido, Gonzáles Pérez señala que la prestación de justicia no sería efectiva si el mandato de la sentencia no fuera cumplido1. Por lo tanto, el derecho a la ejecución de sentencias constituye una manifestación del derecho a la tutela judicial efectiva y es, además, una cuestión de esencial importancia para dar efectividad a la cláusula de Estado Democrático y Social de Derecho, que implica, entre otras manifestaciones, la vinculación de todos los sujetos a la Constitución y a las decisiones que adoptan los órganos jurisdiccionales, no sólo juzgando, sino también haciendo ejecutar lo juzgado. Dado que la ejecución forma parte inescindible de la potestad jurisdiccional, son los propios jueces los que deben resolver si sus decisiones se han cumplido totalmente. En consecuencia, el derecho a la ejecución de sentencias exige que los propios órganos judiciales reaccionen frente a ulteriores actuaciones o comportamientos enervantes del contenido material 1

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GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. Manual de Derecho Procesal Administrativo. Madrid: Civitas, 2001, 3ra. edición, p. 425.

La Sentencia Constitucional en el Perú de sus decisiones, por lo que este derecho se satisface cuando el órgano judicial adopta las medidas oportunas y necesarias para llevar a efecto la ejecución del fallo. Si esas medidas se adoptan, el derecho a la ejecución de sentencias se habrá satisfecho, aunque si se adoptan con una tardanza excesiva e irrazonable, puede entenderse lesionado el derecho. Asimismo, el derecho a la ejecución de sentencias y resoluciones judiciales puede verse afectado cuando se adoptan, aunque sea con la mayor celeridad, medidas que no son eficaces para asegurar la ejecución. También si el órgano jurisdiccional desatiende el mandato de colaborar y promover la ejecución del fallo, y lo lleva a cabo con dilaciones indebidas por no haber tomado las medidas necesarias para asegurar la ejecución, estará incurriendo en una vulneración del derecho a la ejecución de sentencias y resoluciones judiciales. Así, durante la etapa de ejecución el órgano judicial ha de procurar ser lo menos formalista posible, siempre en aras de la finalidad perseguida, cual es que se ejecute la sentencia sin un rigorismo formalista, enervante, desproporcionado y no favorable a la efectividad de los derechos fundamentales. Por otra parte, el derecho a la ejecución de sentencias y resoluciones judiciales en sus propios términos busca tutelar el respeto a su firmeza y a la intangibilidad de las situaciones jurídicas en ellas declaradas. Ello quiere decir que las sentencias y resoluciones judiciales deben ser actuadas en sus propios términos, no pudiendo quedar librado su cumplimiento a la particular interpretación que de ella pudieran hacer las partes o a la que hagan los órganos encargados de su ejecución. De este modo, en la etapa de ejecución no pueden resolverse cuestiones que no hayan sido abordadas ni decididas en el fallo, por lo que los pronunciamientos dictados en ejecución se han de ajustar a las declaraciones que la sentencia contenga, es decir, que no modifiquen, ni alteren o decidan nuevos derechos, ni amplíen o reduzcan los términos de la resolución cuyo cumplimiento vincula a las partes y al propio órgano jurisdiccional. En el proceso de ejecución, por tanto, no puede debatirse de nuevo sobre el contenido de la sentencia que se ejecuta ni sobre la interpretación y consecuencias de su fallo, ya que es la propia sentencia la que marca el ámbito de lo que ha de ser ejecutado. Para ello, no sólo debe tenerse en cuenta la literalidad del fallo, sino que éste debe interpretarse de acuerdo con los fundamentos jurídicos de la sentencia y con las pretensiones del recurrente, es decir, dentro de su propio contexto.

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Actos Lesivos Homogeneos Esto obedece a que los resultados de un proceso no puedan ser atacados, es decir, que las decisiones judiciales que causen ejecutoria se convierten en inatacables, de modo que lo que antes fue litigioso pasa a ser inmutable e indiscutible en virtud del principio de la cosa juzgada. En consecuencia, el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva sólo se alcanzará cuando se ejecuten las sentencias y resoluciones judiciales, y, plenamente, cuando tal ejecución sea rápida y efectiva. El derecho a la ejecución de sentencias y resoluciones judiciales impone que el cumplimiento del fallo se efectué en sus propios términos, lo que evita el replanteamiento formal y material en el proceso de ejecución de los asuntos previamente debatidos en el proceso, es decir, que impide que se modifique lo ya resuelto y ordenado en la sentencia que se debe ejecutar. Este derecho, como ha sido visto, obliga al juez de ejecución a adoptar las medidas oportunas y necesarias para llevar a cabo el cumplimiento del fallo. 1.2 Reconocimiento constitucional y jurisprudencia del Tribunal Constitucional En reiterada jurisprudencia2, el Tribunal Constitucional ha señalado que el derecho a la ejecución de sentencias se encuentra contenido en el derecho a la tutela jurisdiccional, reconocido en el artículo 139º inciso 3) de la Constitución y en el inciso 2) del mismo artículo de la Constitución cuando menciona que “ninguna autoridad puede (...) dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada ( ...) ni retardar su ejecución”. Si bien dicha norma no hace referencia expresa a la efectividad de las resoluciones judiciales, el Tribunal ha señalado que esta cualidad se desprende de su interpretación de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos. Siguiendo a Rafael SARAZA JIMENA3, el Tribunal Constitucional ha señalado que el derecho a la tutela judicial efectiva despliega sus efectos en tres etapas: a) en el acceso al proceso y a los recursos a lo largo del proceso; b) en la instancia para que se dicte una resolución invocando fundamentación jurídica; y, c) en la etapa de ejecución de la sentencia. En tal sentido, el Tribunal Constitucional ha determinado que el derecho a la tutela jurisdiccional no sólo implica los derechos de acceso a la 2

Cfr. STC Nº 1042-2002-AA (6 de diciembre de 2002), STC Nº 1546-2002-AA (28 de enero de 2003), STC Nº 15-2001-AI, 16-2001-AI y 4-2001-AI –acumulados- (29 de enero de 2004), STC Nº 4080-2004-AC (28 de enero de 2005) y STC Nº 41192005-AA (29 de agosto de 2005).

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SARAZA JIMENA, Rafael. Doctrina constitucional aplicada en materia civil y procesal civil. Madrid: Civitas, 1994,

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La Sentencia Constitucional en el Perú justicia y al debido proceso sino también el derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales, para así garantizar que lo decidido por la autoridad jurisdiccional tenga un alcance práctico, se cumpla y no se convierta en una simple declaración de intenciones. El derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales constituye una concreción específica de la exigencia de efectividad que garantiza el derecho a la tutela jurisdiccional y que no se agota allí, pues por su propio carácter tiene una vis expansiva que se refleja en otros derechos constitucionales de orden procesal (v.gr. derecho a un proceso que dure un plazo razonable). El derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales garantiza que lo decidido en una sentencia se cumpla, y que la parte que obtuvo un pronunciamiento de tutela, a través de la sentencia favorable, sea repuesta en su derecho y compensada, si hubiere lugar a ello, por el daño sufrido. (F.J. 11 STC Nº 15-2001-AI, 16-2001-AI, 4-2001-AI). Si bien el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales garantiza que lo decidido en una sentencia o en una resolución judicial sea cumplido, el Tribunal ha señalado que quienes las dictan o resulten responsables de ejecutarlas, tienen la obligación de adoptar, según las normas y procedimientos aplicables -y con independencia de que la resolución a ejecutar haya de ser cumplida por un ente público o no-, las medidas necesarias para su estricto cumplimiento. A juicio del Tribunal Constitucional, tras el reconocimiento del derecho a la ejecución de las sentencias no sólo está el derecho subjetivo del vencedor en juicio, sino también una cuestión de capital importancia para la efectividad del Estado Democrático de Derecho que proclama la Constitución, pues cuando un tribunal de justicia emite una resolución y ésta adquiere la condición de firme, con su cumplimiento no sólo se resuelve un conflicto y se restablece la paz social, sino, además, en la garantía de su cumplimiento, se pone a prueba la sujeción de los ciudadanos y de los poderes públicos al ordenamiento jurídico (F.J. 13 STC Nº 15-2001-AI, 162001-AI, 4-2001-AI). Si las sentencias de los jueces no se cumplen, simplemente no podría hablarse de un Poder Judicial independiente, capaz de hacer valer su juris dictio con plena eficacia de lo que decide, y de este modo, los ciudadanos no tendrían un garante real para la protección de sus derechos. Debe resaltarse que el derecho a la ejecución de la decisión de fondo contenida en una sentencia firme, también supone su cumplimiento en tiempo oportuno. El derecho a obtener un pronunciamiento de fondo en un plazo razonable si bien ha sido precisado por el Tribunal Constitucional

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Actos Lesivos Homogeneos en el ámbito de afectación del derecho de libertad como consecuencia de un proceso penal, también ha considerado que el cumplimiento de la sentencia en un plazo razonable es extrapolable a todo tipo de procesos jurisdiccionales. Por otro lado, en la STC Nº 4119-2005-PA4 el Tribunal ha resaltado como un aspecto a tener en cuenta que los mecanismos de ejecución de sentencias varían tratándose de los procesos de control abstracto y de los procesos de tutela de la libertad. En este sentido, respecto a la ejecución de sentencias de los procesos de control normativo o abstracto, el artículo 204º de la Constitución señala que cuando se declare la inconstitucionalidad de una norma, la sentencia respectiva se publica en el diario oficial y al día siguiente de su publicación queda sin efecto. En la citada sentencia el Tribunal se planteó la pregunta de si las decisiones que desestimaban los procesos de inconstitucionalidad tenían algún efecto, sobre lo cual estableció que conforme al artículo 82º del Código Procesal Constitucional, las sentencias de los procesos de inconstitucionalidad que queden firmes tienen la autoridad de cosa juzgada, por lo que adquieren firmeza en forma automática. Sobre la ejecución de sentencias en los procesos de tutela de los derechos fundamentales, en el F.J. 3.2.3 de la STC Nº 4119-2005-AA-PA el Tribunal dejó establecido que la sentencia constitucional no puede ser comprendida ni analizada desde la teoría general del proceso, ni desde las teorías que estudian los efectos de las sentencias a partir de la perspectiva civil o penal, pues como decisión que interpreta con la máxima fuerza jurídica las disposiciones constitucionales tiene una posición de primer orden entre las decisiones del Estado Democrático de Derecho. Asimismo en el F.J. 36 de la citada sentencia se estableció que las sentencias del Tribunal Constitucional constituyen “cosa interpretada”, nombre que se le otorga a los efectos de las decisiones de las instancias supranacionales respecto de los estados sujetos a dicha jurisdicción. El efecto de la “cosa interpretada” de las decisiones del Tribunal se expresa de dos maneras: - Supone que ningún juez puede desatender las interpretaciones que realiza el Tribunal Constitucional conforme lo exige el artículo VI del Código Procesal Constitucional. - Los efectos de la cosa interpretada se proyectan no sólo a los jueces, sino a los terceros que llevan sus causas ante la justicia constitucional, 4

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Publicada el 9 de noviembre del 2006 en la página web del Tribunal Constitucional.

La Sentencia Constitucional en el Perú quienes podrán invocar tales interpretaciones y hacerlas valer como doctrina jurisprudencial del Tribunal. De otro lado, en el F.J. 3.2.5 de la STC Nº 4119-2005-PA se resalta que el Código Procesal Constitucional establezca mecanismos de cumplimiento de la sentencia constitucional y medidas de coerción, así tenemos: a) La inmutabilidad de las decisiones del Tribunal Constitucional (art. 121º Código). b) La competencia para la ejecución de las sentencias en los procesos constitucionales de la libertad está en manos del juez que recibió la demanda (art. 22º del Código). c) El principio de prevalencia de las sentencias constitucionales sobre cualquier otra decisión judicial, lo que tiene especial relevancia en el caso de decisiones que contienen condenas patrimoniales. d) El poder coercitivo de los jueces constitucionales incluye la posibilidad de establecer multas y ordenar la destitución del funcionario que se resista al mandato contenido en una sentencia. A través de su jurisprudencia, el Tribunal Constitucional ha señalado que el derecho a la ejecución de sentencias también tiene límites. Así por ejemplo, en el caso de las sentencias contra el Estado que contienen obligaciones de dar sumas de dinero, el Tribunal ha establecido en la STC Nº 15-2001-AI, 16-2001-AI y 4-2001-AI (acumulados) que es legítimo que el legislador pueda establecer cierto límites o restricciones al derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales firmes, en la medida en que éstas tengan una justificación constitucional (F.J. 15). Uno de estos condicionamientos a los que puede someterse el derecho a la ejecución de resoluciones judiciales, se relaciona con las exigencias que se derivan de la observancia del principio de legalidad presupuestaria del gasto público; en virtud del cual, el pago de las sumas de dinero ordenado por una resolución judicial firme, sólo podrá ser cumplido con cargo a la partida presupuestal correspondiente. En este sentido, como consecuencia del denominado principio de privilegio de la autotutela ejecutiva de la administración el cumplimiento de las sentencias condenatorias contra la administración ha de estar sujeto al cumplimiento de un procedimiento administrativo ante el órgano estatal deudor, siendo posible diferir la ejecución forzada, por un lapso razonable, de los bienes del Estado de dominio privado. A partir de lo señalado en esta sección, se pueden extraer las siguientes conclusiones sobre la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en materia de ejecución y cumplimiento de sentencias: • Cuando un tribunal de justicia emite una resolución y ésta adquiere 401

Actos Lesivos Homogeneos la condición de firme, con su cumplimiento no sólo se resuelve un conflicto y se restablece la paz social, sino que se pone a prueba la sujeción de los ciudadanos y de los poderes públicos al ordenamiento jurídico. • El Tribunal Constitucional ha optado por asignar la calidad de “cosa interpretada” a las sentencias que emite, pues supone que ningún juez puede desatender las interpretaciones que realiza, conforme lo exige el artículo VI y VII del Código Procesal Constitucional. • Los efectos de la “cosa interpretada” se proyectan no sólo a los jueces, sino a los terceros que llevan sus causas ante la justicia constitucional, quienes podrán invocar tales interpretaciones y hacerlas valer como doctrina jurisprudencial del Tribunal. 1.3 Reconocimiento internacional y jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos El cumplimiento de las sentencias está fuertemente ligado al derecho de acceso a la justicia, consagrado en los artículos 8º (Garantías Judiciales) y 25º (Protección Judicial) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

El artículo 8.1 de la Convención establece: “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”. Por su parte, el artículo 25º de la Convención dispone:

“1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la […] Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. 2. Los Estados Partes se comprometen: […] c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso”. Al analizar los artículos 8.1. y 25º, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que “la efectividad de las sentencias depende de su eje240024

La Sentencia Constitucional en el Perú cución. El proceso debe tender a la materialización de la protección del derecho reconocido en el pronunciamiento judicial mediante la aplicación idónea de dicho pronunciamiento”5. Asimismo, la Corte ha establecido que no basta con la existencia formal de los recursos sino que éstos deben tener efectividad, es decir, deben dar resultados o respuestas a las violaciones de derechos contemplados en la Convención. En este sentido, ha determinado que “no pueden considerarse efectivos aquellos recursos que, por las condiciones generales del país o incluso por las circunstancias particulares de un caso dado, resulten ilusorios. Ello puede ocurrir, por ejemplo, cuando su inutilidad haya quedado demostrada por la práctica, porque el órgano jurisdiccional carezca de la independencia necesaria para decidir con imparcialidad o porque falten los medios para ejecutar sus decisiones”6 (subrayado agregado). Por ello, la Corte considera que “para satisfacer el derecho de acceso a la justicia, no es suficiente con que en el respectivo proceso o recurso se emita una decisión definitiva, en la cual se declaren derechos y obligaciones o se proporcione la protección a las personas. Además, es preciso que existan mecanismos efectivos para ejecutar las decisiones o sentencias, de manera que se protejan efectivamente los derechos declarados. La ejecución de tales decisiones y sentencias debe ser considerada como parte integrante del derecho de acceso a la justicia, entendido éste en sentido amplio, que abarque también el cumplimiento pleno de la decisión respectiva. Lo contrario supone la negación misma de este derecho”7. En este sentido, la Corte Interamericana llegó a declarar la violación del artículo 25º de la Convención en el caso “Cinco Pensionistas” vs. Perú, al señalar que el Estado demandado, durante un largo período de tiempo, no ejecutó las sentencias emitidas por la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia del Perú8. La supervisión del cumplimiento de sus decisiones es una facultad inherente a las funciones jurisdiccionales de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, por lo que una vez que se ha pronunciado sobre el 5

Caso Baena Ricardo y otros. Competencia. Sentencia de 28 de noviembre de 2003. Serie C No. 104, párr. 73.

6

Cfr. Caso Las Palmeras. Sentencia de 6 de diciembre de 2001. Serie C No. 90, párr. 58; Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 31 de agosto de 2001, párrs. 111-113; y Caso del Tribunal Constitucional. Sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C No. 71, párrs. 89, 90 y 93.

7

Caso Baena Ricardo y otros. Competencia. Sentencia de 28 de noviembre de 2003. Serie C No. 104, párr. 82.

8

Cfr. Caso “Cinco Pensionistas”. Sentencia de 28 de febrero de 2003. Serie C No. 98, párrs. 138 y 141.

403

Actos Lesivos Homogeneos fondo y las reparaciones y costas en un caso que fue sometido a su conocimiento, resulta necesario que el Estado observe las normas de la Convención Americana sobre Derechos Humanos referidas al cumplimiento de las sentencias. Al respecto, el artículo 67º de la Convención establece que las sentencias de la Corte deben ser prontamente cumplidas por el Estado en forma íntegra, debido al carácter definitivo e inapelable que ostentan. Asimismo, el artículo 68.1 estipula que “[l]os Estados Partes en la Convención se comprometen a cumplir la decisión de la Corte en todo caso en que sean partes”. Asimismo, puede señalarse que el fundamento jurídico de la competencia de la Corte Interamericana para supervisar el cumplimiento de sus decisiones se encuentra en los artículos 33, 62.1, 62.3 y 65 de la Convención Americana, así como lo señalado en su artículo 29.a; lo que estipula el Estatuto de la Corte en su artículo 30, y lo que dispone el artículo 31.1 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969. De este modo, la obligación convencional de los Estados Partes de dar pronto cumplimiento a las decisiones de la Corte vincula a todos los poderes y órganos estatales, por lo que deben asegurar la implementación a nivel interno de lo dispuesto por el Tribunal en sus decisiones9. Y es que los Estados responsables tienen la obligación de cumplir con lo dispuesto en las decisiones del Tribunal y no pueden invocar razones de orden interno para no ejecutarlas. Si el Estado responsable no ejecuta en el ámbito interno las medidas de reparación dispuestas por la Corte, estaría negando el derecho de acceso a la justicia internacional. La obligación de cumplir lo dispuesto en las sentencias de la Corte corresponde a un principio básico del derecho sobre la responsabilidad internacional del Estado, respaldado por la jurisprudencia internacional, según el cual los Estados deben acatar sus obligaciones convencionales internacionales de buena fe (pacta sunt servanda) y, como ya ha señalado esta Corte y lo dispone el artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, aquéllos no pueden, por razones de orden interno, dejar de asumir la responsabilidad inter9

40044

Cfr. Caso Baena Ricardo y otros. Competencia. Sentencia de 28 de noviembre de 2003. Serie C No. 104, párr. 60; Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni Vs. Nicaragua. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 7 de mayo de 2008, considerando tercero y Caso de los Hermanos Gómez Paquiyauri Vs. Perú. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 3 de mayo de 2008, considerando tercero.

La Sentencia Constitucional en el Perú nacional ya establecida. Las obligaciones convencionales de los Estados Partes vinculan a todos los poderes y órganos del Estado10. En consecuencia, los Estados Partes en la Convención deben garantizar el cumplimiento de las disposiciones convencionales y sus efectos propios (effet utile) en el plano de su respectivo derecho interno. Este principio se aplica no sólo en relación con las normas sustantivas de los tratados de derechos humanos (es decir, las que contienen disposiciones sobre los derechos protegidos), sino también en relación con las normas procesales, tales como las que se refieren al cumplimiento de las decisiones de la Corte. Estas obligaciones deben ser interpretadas y aplicadas de manera que la garantía protegida sea verdaderamente práctica y eficaz, teniendo presente la naturaleza especial de los tratados de derechos humanos11. 2. Contenido de la sentencia constitucional a ser cumplida Hemos descrito en la sección anterior la importancia de la ejecución de sentencias como derecho fundamental y como parte de la tutela jurisdiccional efectiva. En el ámbito de los procesos constitucionales de tutela de derechos fundamentales, para el cabal cumplimiento de la sentencia respectiva se requiere que ésta reúna un conjunto de requisitos en cuanto a su contenido, de modo tal que se facilite la labor del juez al momento de ordenar el cumplimiento de lo decidido. Asimismo, el contenido de la sentencia resulta de especial importancia para la represión de los actos lesivos homogéneos prevista en el artículo 60º del Código Procesal Constitucional. Sólo si la sentencia 10

Cfr. Responsabilidad internacional por expedición y aplicación de leyes violatorias de la Convención (arts. 1 y 2 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-14/94 de 9 de diciembre de 1994. Serie A No. 14, párr. 35; Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua. Supervisión de Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 7 de mayo del 2008, considerando quinto, y Caso de los Hermanos Gómez Paquiyauri vs. Perú. Supervisión de cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 3 de mayo de 2008, considerando quinto.

11

Cfr. Caso Ivcher Bronstein Vs. Perú. Competencia. Sentencia de de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 24 de septiembre de 1999, párr. 37; Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua. Supervisión de Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 7 de mayo del 2008, considerando sexto, y Caso de los Hermanos Gómez Paquiyauri vs. Perú. Supervisión de cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 3 de mayo de 2008,, considerando sexto.

405

Actos Lesivos Homogeneos final establece de forma clara el acto lesivo que ha sido considerado como atentatorio de un derecho fundamental, se podrá identificar en forma rápida y sencilla si el mismo acto ha vuelto a llevarse a cabo. Por el contrario, si el acto lesivo no queda claramente determinado en la sentencia, ante la presunta comisión de un acto similar se presentará una dificultad para delimitar si existe homogeneidad entre el acto lesivo anterior y el nuevo. En atención a estas premisas es que en la siguiente sección se realizará una presentación general sobre el contenido de las sentencias que declaran fundada una demanda en los procesos de tutela de derechos fundamentales. Al respecto, es importante señalar en forma previa que en estos procesos las sentencias que se emiten son de condena. Sobre este tipo de decisiones, CARNELUTTI señala12: “(…) el fondo de la sentencia de condena es una verdadera y propia declaración de certeza y nada más: declaración de certeza de la relación jurídica, de la obligación y del derecho, y al mismo tiempo, de su violación, es decir, del hecho ilícito, sin lo cual no podría tener lugar la ejecución a que tiende la condena, vinculado el proceso de cognición al proceso ejecutivo. Hay que decir, en segundo lugar, que el contenido de la sentencia de condena no se detiene ahí; a esa declaración de certeza se agrega una orden dirigida a los órganos ejecutivos de que procedan a la ejecución”. Esta precisión sobre el tipo de sentencia que se emite en los procesos de tutela de derechos fundamentales resulta indispensable para comprender el contenido que debe estar presente en su parte resolutiva. 2.1 Marco legal El Código Procesal Constitucional aborda el tema del contenido de la sentencia en diversos artículos. En primer lugar debe mencionarse el artículo 17º, que es una norma general, aplicable a todos los procesos de tutela de derechos fundamentales (hábeas corpus, amparo, hábeas data y cumplimiento). Este artículo señala: “La sentencia que resuelve los procesos a que se refiere el presente título, deberá contener, según sea el caso: 1) La identificación del demandante; 2) La identificación de la autoridad, funcionario o persona de quien pro12

640064

CARNELUTTI, Francesco. Estudios de Derecho Procesal, Volumen II. Buenos Aires: Ediciones Jurídicas Europa-América, 1952, p. 203.

La Sentencia Constitucional en el Perú venga la amenaza, violación o que se muestre renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo; 3) La determinación precisa del derecho vulnerado, o la consideración de que el mismo no ha sido vulnerado, o, de ser el caso, la determinación de la obligación incumplida; 4) La fundamentación que conduce a la decisión adoptada; 5) La decisión adoptada señalando, en su caso, el mandato concreto dispuesto”. Asimismo, el Código establece otros artículos sobre el contenido de las sentencia, referidos a los procesos de hábeas corpus, amparo y hábeas data:

Proceso de Hábeas Corpus

Artículo 34.- Contenido de sentencia fundada La resolución que declara fundada la demanda de hábeas corpus dispondrá alguna de las siguientes medidas: 1) La puesta en libertad de la persona privada arbitrariamente de este derecho; o 2) Que continúe la situación de privación de libertad de acuerdo con las disposiciones legales aplicables al caso, pero si el Juez lo considerase necesario, ordenará cambiar las condiciones de la detención, sea en el mismo establecimiento o en otro, o bajo la custodia de personas distintas de las que hasta entonces la ejercían; o 3) Que la persona privada de libertad sea puesta inmediatamente a disposición del Juez competente, si la agresión se produjo por haber transcurrido el plazo legalmente establecido para su detención; o 4) Que cese el agravio producido, disponiendo las medidas necesarias para evitar que el acto vuelva a repetirse.

407

Actos Lesivos Homogeneos

Artículo 55.- Contenido de la Sentencia fundada La sentencia que declara fundada la demanda de amparo contendrá alguno o algunos de los pronunciamientos siguientes: 1) Identificación del derecho constitucional vulnerado o amenazado;

Proceso de Amparo

2) Declaración de nulidad de decisión, acto o resolución que hayan impedido el pleno ejercicio de los derechos constitucionales protegidos con determinación, en su caso, de la extensión de sus efectos; 3) Restitución o restablecimiento del agraviado en el pleno goce de sus derechos constitucionales ordenando que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de la violación; 4) Orden y definición precisa de la conducta a cumplir con el fin de hacer efectiva la sentencia. En todo caso, el Juez establecerá los demás efectos de la sentencia para el caso concreto.

Artículo 72.- Contenido de la Sentencia fundada La sentencia que declara fundada la demanda se pronunciará preferentemente respecto a: 1) La determinación de la obligación incumplida;

Proceso de Cumplimiento

2) La orden y la descripción precisa de la conducta a cumplir; 3) El plazo perentorio para el cumplimiento de lo resuelto, que no podrá exceder de diez días; 4) La orden a la autoridad o funcionario competente de iniciar la investigación del caso para efecto de determinar responsabilidades penales o disciplinarias, cuando la conducta del demandado así lo exija.

Como se aprecia, la norma general prevista en el artículo 17º del Código Procesal Constitucional debe ser complementada por las normas específicas señaladas en el cuadro, a fin de determinar aquello que corresponde ser establecido en una sentencia que declara fundada la demanda respectiva. Tales normas específicas se encuentran redactadas tomando en consideración los derechos protegidos a través de cada proceso y sus objetivos. Como elementos comunes, en toda sentencia estimativa corresponderá precisar, en su parte resolutiva, lo siguiente: i. El derecho identificado como amenazado o vulnerado. 840084

La Sentencia Constitucional en el Perú ii. El acto (acción u omisión) considerado como lesivo del derecho invocado. iii. El acto concreto que corresponde ser llevado a cabo por la parte demandada a fin de proteger el derecho amenazado o vulnerado. iv. Autoridad a la que corresponde llevar a cabo el mandato ordenado por el juez, sala o tribunal. v. El plazo en el que corresponde llevar a cabo el acto concreto a favor del derecho amenazado o vulnerado. vi. Las medidas coercitivas a aplicar en caso de incumplimiento de lo ordenado en la sentencia. vii. De ser el caso, la información que los juzgados de ejecución deben remitir al Tribunal Constitucional, a efectos de supervisar el cumplimiento de sus sentencias. Del contenido de las sentencias depende en gran medida su cabal ejecución y cumplimiento, por lo que es importante realizar una evaluación sobre si en su parte resolutiva se establecen en forma clara los aspectos antes mencionados. 2.2 Jurisprudencia del Tribunal Constitucional A efectos de realizar una presentación general sobre el contenido de las sentencias del Tribunal Constitucional que declaran fundada una demanda de tutela de derechos fundamentales, hemos seleccionado tres decisiones, cuyas partes resolutivas se aprecian en el siguiente cuadro: Sentencia

Contenido de la parte resolutiva HA RESUELTO 1.  Declarar FUNDADA  la demanda de amparo interpuesta por don Carlos Augusto Cancela Arias.

STC Nº 8766-2006-PA (FP: 29 de agosto del 2008)

2.  Ordenar a la Sociedad Mutualista Militar Policial proceda a aceptar la renuncia del demandante a dicha organización corporativa. 3.  Dispone que la Sociedad Mutualista suspenda todo tipo de descuentos que venga realizando al demandante como asociado, debiendo tomar como fecha de referencia la solicitud del 19 de mayo del 2003, y si en todo caso se han realizado los descuentos deberá proceder a la devolución.

409

Actos Lesivos Homogeneos

STC Nº 7130-2006-PA (FP 29 de agosto del 2008)

STC 4053-2007-HC (FP 28 de febrero del 2008)

HA RESUELTO Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, nula la Resolución de Superintendencia N° 559-2000/SBN y sus efectos. Por consiguiente, dispone que se mantenga en el pleno goce del derecho de propiedad a Inmobiliaria Constructora Urbanizadora Laderas de la Rinconada S.A., y a Arenera La Molina S.A., y sus copropietarios Germán, Felipe, Napoleón, Feliciano, Rosa Mercedes, Carmen, Alfredo y Luis Ernesto Aparicio Valdez, Carmen Rosa Valdez Vda. de Aparicio y otros; debiendo la Superintendencia de Bienes Nacionales abstenerse de disponer la cancelación del asiento de dominio de los demandantes dispuestas por la Resolución N° 559-2000/SBN. HA RESUELTO Declarar FUNDADA la demanda, nula la resolución de la Cuarta Sala Penal Especial de la Corte Superior de Justicia de Lima de fecha 23 de junio de 2006, en consecuencia ordena el cumplimiento del la Resolución Suprema Nº 0972006-JUS. HA RESUELTO

STC 284-2007-HD (FP 27 de febrero del 2008)

041104

1. Declarar FUNDADA la demanda de hábeas data. 2. Ordenar al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo que entregue al demandante, bajo el costo que suponga el pedido, la información relativa al Expediente N.° 1283 concerniente a su solicitud sobre calificación de su despido con el objeto de ser incorporado a los listados previstos en la Ley N.° 27803. Dicha información le deberá ser proporcionada en la forma en que se encuentre en el citado expediente.

La Sentencia Constitucional en el Perú HA RESUELTO

STC Nº 6534-2006-PA (FP 22 de febrero del 2008)

1.  Declarar FUNDADA la demanda de amparo. 2.   Declarar INAPLICABLE lo dispuesto en la Cláusula Novena del denominado Contrato Privado de Servicio de Facturación Individualizada, únicamente en la parte que establece: “SEDAPAL está facultada a rescindir el presente contrato y suspender el servicio de facturación individualizada, si el 25% del total de clientes del predio alcanza una morosidad mayor de dos meses (02) de deuda”. 3.  Ordenar a Sedapal que restituya el servicio de agua en el inmueble de propiedad del representado de la recurrente, ubicado en el Jr. Azángaro N.º 1045, departamento N.º 322, distrito del Cercado, provincia de Lima.

Como se aprecia, las sentencias del Tribunal Constitucional no presentan una redacción común en la parte resolutiva de aquellos fallos que declaran fundada la demanda. Asimismo, en estas decisiones no siempre se mencionan todos los aspectos que debería contener una sentencia, como el plazo en el que debería ejecutarse la medida que protege el derecho amenazado o vulnerado, o la medida coercitiva a aplicar ante un supuesto de incumplimiento. 3. Problemas en materia de cumplimiento de sentencias La ejecución de las sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional en el marco de procesos de tutela de derechos fundamentales puede enfrentarse a un conjunto de problemas, que impiden el cumplimiento de lo decidido. Al respecto, ABAD señala13: “(…) en el Perú, el incumplimiento de sentencias (de los procesos constitucionales) ha contado con diversas modalidades. Por un lado se han presentado casos en los que la autoridad se negaba a acatar la sentencia sin ninguna justificación; en otros alegaba carecer de presupuesto necesario para hacerlo o no contar con una plaza vacante –por ejemplo, si se trataba de la reposición de un empleado público-. También se han presentado casos en los cuales la autoridad aparentemente cumplía con la sentencia pero posteriormente reiteraba la misma agresión contra el demandante”. En esta sección se ofrece una breve descripción de los problemas relacionados con el cumplimiento de sentencias14. 13

ABAD YUPANQUI, Samuel. El proceso constitucional de amparo. Lima: Gaceta Jurídica, 2008, 2da. edición, p. 243.

14

Aquí se abordan problemas relacionados con el mandato concreto establecido en

411

Actos Lesivos Homogeneos 3.1 Falta de precisión sobre los alcances de la sentencia a cumplir Hemos señalado en la sección anterior que para la correcta ejecución de una sentencia, se requiere que ésta sea bastante clara y precisa en lo que se refiere al mandato a ser cumplido por la parte demandada. Si una sentencia no es clara respecto a este tema, lo más probable es que se generen dudas sobre el acto concreto que el juez de ejecución debe verificar que se lleve a cabo. Al respecto, es importante señalar que el artículo 121º del Código Procesal Constitucional permite presentar un pedido de aclaración o de subsanación respecto a una sentencia del Tribunal Constitucional, con el objetivo de aclarar algún concepto o de que se subsane alguna omisión en la que se haya incurrido. Tanto la aclaración como la subsanación pueden ser efectuadas de oficio o a instancia de parte. En términos generales, ambos recursos permiten a las partes de un proceso, y también al Tribunal, que se precise el contenido de la sentencia y del acto concreto que debe llevarse a cabo para proteger el derecho amenazado o vulnerado. 3.2 Omisión en la adopción de medidas coercitivas para el cumplimiento de sentencias Las sentencias que se emiten en los procesos de tutela de derechos fundamentales contienen un mandato de dar, hacer o no hacer. Se trata de sentencias de condena, que en atención a la protección urgente de los derechos fundamentales, no requieren el inicio de otro proceso para su ejecución. Por esta razón, para el cumplimiento de lo decidido el juez debe encontrarse facultado para aplicar medidas coercitivas, orientadas a lograr que la parte demandada cumpla con lo ordenado en la sentencia. A nivel nacional, el Código Procesal Constitucional ha previsto este tipo de medidas en su artículo 22º, cuyo análisis se realiza en una sección posterior del presente trabajo. Estas medidas coercitivas deben ser establecidas en la sentencia respectiva y, en caso de no obedecerse el mandato judicial, deben hacerse efectivas. Sólo de esta manera se fortalecerá el cumplimiento de las sentencias de condena. En consecuencia, la omisión por parte de las autoridades judiciales en establecer las medidas coercitivas para el cumplimiento de la sentencia y la una sentencia a favor de un derecho fundamental, por lo que este trabajo no comprende los problemas específicos relacionados con la inobservancia de los precedentes vinculantes del Tribunal Constitucional, que son sentencias en las que se establecen mandatos normativos de alcance general.

241124

La Sentencia Constitucional en el Perú falta de ejecución de las mismas ante supuestos de incumplimiento, constituye una situación que dificulta la ejecución de las sentencias de tutela de derechos fundamentales. 3.3 Incumplimiento del fallo por la parte demandada En este supuesto, lo ordenado en la sentencia sencillamente no se cumple, es decir, la parte vencida se abstiene de realizar lo ordenado por la autoridad jurisdiccional, no adoptando las medidas establecidas para proteger los derechos amenazados o violados. Así ocurre, por ejemplo, si en un proceso de hábeas corpus se dispone la libertad de una persona pero ésta se mantiene detenida; o en un proceso de amparo, si se ordena el pago de una pensión y éste no se lleva a cabo; o en un proceso de hábeas data, en el que se ordene la entrega de información y la misma no sea remitida al demandante. Ante tal situación, corresponde hacer efectivas las medidas coercitivas a las que se hizo referencia en la sección anterior. 3.4 Cumplimiento parcial En este supuesto, no se cumple en su totalidad lo ordenado en la sentencia respectiva. Así por ejemplo, si una persona que forma parte de una asociación no desea seguir integrándola puede presentar su renuncia. Si es forzado a continuar en la asociación se encuentra habilitado para presentar una demanda de amparo. En estos casos, al declararse fundada la demanda, el juez puede ordenar, no sólo que se acepte la renuncia del demandante sino también la devolución de aquellas cuotas que tuvo que pagar desde el momento en que presentó su renuncia a la asociación15. En estos casos, puede ser que la renuncia sea aceptada por la asociación demandada pero que no se proceda a la devolución de las cuotas pagadas con posterioridad a la fecha de presentación de la renuncia, situación que configuraría un cumplimiento parcial de lo ordenado en la sentencia. 3.5 Cumplimiento en forma distinta a lo ordenado en la sentencia Este supuesto se presenta cuando se ordena una determinada conducta para garantizar los derechos fundamentales, pero en el proceso de ejecu15

Cfr. STC Nº 3978-2007-PA y STC Nº 9149-2006-PA, ambas referidas a renuncias efectuadas a asociaciones conformadas por integrantes de la Policía Nacional del Perú.

413

Actos Lesivos Homogeneos ción se dispone el cumplimiento de tal conducta en un sentido diferente al ordenado en la sentencia. Al respecto, es importante señalar que, de acuerdo a lo previsto en el artículo 22º del Código Procesal Constitucional, la sentencia que se emita en los procesos constitucionales, “se actúa conforme a sus propios términos por el juez de la demanda”. El Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de conocer situaciones de este tipo. Así por ejemplo, en un proceso de amparo en el que dispuso que el cómputo de los intereses a pagar sobre un monto determinado se efectuara a partir de una fecha determinada, el Tribunal constató que durante la ejecución de sentencia, el cómputo respectivo se estaba llevando a cabo a partir de una fecha distinta. Al respecto señaló16: “Que en el presente caso, se aprecia que la Resolución Nº 3 de fecha 5 de octubre de 2006 de la Sexta Sala Civil de la Corte Superior de Lima, relativa al inicio del cómputo de los intereses, conlleva un desconocimiento y una modificación de lo dispuesto en la STC Nº 1020-200-AC, de fecha 25 de abril de 2003, pues ésta ha señalado expresamente en su fundamento 3.f que “la obligación económica a la que se refiere el decreto supremo objeto de reclamo [Decreto Supremo N° 007-99-EF, del 25 de enero de 1999], tampoco nació con dicha norma, sino que se retrotrae al Decreto Supremo N° 088-92-TC, de fecha 19 de febrero de 1992, y a diversas normas posteriores, que lo único que demuestran es que el Estado, en todo momento, ha venido prorrogando sucesivamente el cumplimiento de dicha obligación, y que la creación del requisito del acuerdo previo constituye, dentro de dicho contexto, una nueva forma de un cumplimiento de una obligación principal y prioritaria”. Así, la decisión de la Sala Superior, al ser contraria al propio sentido literal de la sentencia del Tribunal Constitucional impide que la ejecución de la misma se realice conforme a sus propios términos, tal como consagra el artículo 22º del CPConst”. Situaciones de este tipo demuestran la importancia de que la sentencia que declara fundada la demanda establezca en forma clara el mandato que tiene que ser llevado a cabo para proteger los derechos amenazados o vulnerados. 3.6 Demora en el cumplimiento Dado el carácter urgente de los procesos constitucionales, la sentencia que se emita a favor de la protección de los derechos amenazados o vulne16

41144

Resolución Nº 168-2007-Q, del 2 de octubre del 2007.

La Sentencia Constitucional en el Perú rados debe ser cumplida en forma inmediata, por lo que una demora en su cumplimiento, compromete, no sólo el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, sino también la tutela jurisdiccional efectiva. Sobre este tema, FERNÁNDEZ-PACHECO señala17: “El derecho a exigir que las sentencias se cumplan sin dilaciones indebidas, si bien no se confunde con el derecho a su ejecución, se encuentra en íntima relación con el mismo, pues es claro que el retraso injustificado en la adopción de las medidas afecta en el tiempo a la efectividad del derecho fundamental. Un derecho fundamental como es el de la tutela judicial efectiva en el que se integra el de obtener la ejecución de la sentencia, no puede quedar frustrado durante años por dificultades prácticas (…)”. En su jurisprudencia, el Tribunal Constitucional también ha precisado la relación entre la tutela jurisdiccional y la demora en el cumplimiento de las sentencias. En este sentido ha precisado18: “El derecho a la ejecución de la decisión de fondo contenida en una sentencia firme, también supone su cumplimiento en tiempo oportuno. (…) El plazo razonable no sólo debe entenderse referido al trámite que existe entre la presentación de una demanda y la decisión sobre el fondo, sino que resulta indispensable que dicho concepto se entienda también como una exigencia para lograr la efectividad del pronunciamiento judicial en un plazo que no debe exceder lo que la naturaleza del caso y sus naturales complicaciones de cumplimiento ameriten, sin que en ningún caso su ejecución se difiera por dilaciones indebidas. En consecuencia, toda dilación indebida que retarde innecesariamente el cumplimiento pleno de lo que mediante una sentencia judicial firme se ha ordenado, debe entenderse como vulneratoria del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva que la constitución reconoce”. A nivel de las sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional se pueden identificar casos en los que se ha producido una considerable demora en el cumplimiento de lo dispuesto por el Tribunal. Así por ejemplo, en la STC Nº 2273-2005-PA, del 20 de abril del 200619, el Tribunal declaró fundada una demanda de amparo presentada por una persona que buscaba el cambio de su nombre en su Documento Nacional de Identidad, de 17

FERNÁNDEZ-PACHECO MARTÍNEZ, María Teresa. La ejecución de sentencias en sus propios términos y el cumplimiento por equivalente. Madrid: Tecnos, 1996, p. 31-32.

18

STC Nº 4080-2004-PC, publicada el 26 de octubre del 2005 en la página web del Tribunal Constitucional, fundamentos 19 y 20

19

Publicada el 13 de octubre del 2006 en la página web del Tribunal Constitucional.

415

Actos Lesivos Homogeneos “Manuel Jesús” Quiroz Cabanillas a Karen Mañuca Quiroz Cabanillas. En el fallo respectivo, el Tribunal ordenó al Registro Nacional de Identificación y el Estado Civil (RENIEC): “otorgar a la parte demandante el duplicado de su Documento Nacional de Identidad con el nombre de Karen Mañuca Quiroz Cabanillas, pero manteniendo la intangibilidad de los demás elementos identitarios (llámese edad, sexo o lugar de nacimiento) consignados en la partida de nacimiento”. Recién en julio del 2008 se dio a conocer que la entidad demandada cumplió con la sentencia del Tribunal Constitucional. Por lo tanto, la demora en el cumplimiento de lo ordenado en una sentencia del Tribunal Constitucional constituye un problema relacionado con la ejecución de sus fallos. 3.7 Reiteración del acto calificado en una sentencia como lesivo de un derecho fundamental Este supuesto se relaciona con el objetivo del presente trabajo, por cuanto se refiere a aquellos casos en los que, a pesar de establecerse en una sentencia que determinado acto (acción u omisión) es contrario a los derechos fundamentales, la misma entidad, autoridad, funcionario o persona vuelve a reiterar esa conducta, con lo cual nuevamente tales derechos vuelven a ser afectados. Para hacer frente a esta situación, el Código Procesal Constitucional peruano ha previsto en su artículo 60º la posibilidad de solicitar –ante el juez competente- la represión de los actos lesivos homogéneos. 4. Medidas coercitivas para hacer efectivo el cumplimiento de sentencias Los problemas identificados en materia de ejecución de sentencias descritas en la sección anterior justifican la necesidad de establecer mecanismos que permitan el cabal cumplimiento de lo ordenado en las sentencias sobre procesos constitucionales de tutela de derechos fundamentales. En esta sección se abordará el tema de los fundamentos de los mecanismos coercitivos que pueden ser empleados en supuestos de incumplimiento o cumplimiento parcial de las sentencias sobre procesos constitucionales de tutela de derechos fundamentales, con la mención de aquellos que han sido acogidos en el Código Procesal Constitucional y de aquellos dejados de lado a nivel normativo.

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La Sentencia Constitucional en el Perú 4.1 Fundamentos Los procesos constitucionales previstos para la protección de derechos fundamentales, como procesos de condena, constan de una tutela declarativa y otra de ejecución. La primera se manifiesta con la sentencia que constata una amenaza o violación de un derecho fundamental y con la determinación de la conducta concreta –de dar, hacer o no hacer- que debe llevar a cabo el demandante para garantizar el derecho amenazado o vulnerado. La segunda –la tutela de ejecución- se concreta mediante la adopción de medidas coercitivas orientadas a que se cumpla con lo decido en la sentencia. Entre las medidas coercitivas más frecuentes en el derecho comparado se encuentran las multas y el denominado “arresto civil”. En consecuencia, un proceso de tutela de derechos fundamentales requiere necesariamente de la adopción de medidas coercitivas que permitan el cumplimiento de lo decidido. En caso contrario, no se estarían alcanzando sus objetivos. 4.2 Medidas coercitivas previstas en el Código Procesal Constitucional A nivel normativo, el Código Procesal Constitucional ha establecido tres medidas coercitivas: la imposición de multas, la destitución de funcionarios y el inicio de procedimientos administrativos. De conformidad con el artículo 22º del Código, estas medidas deben ser “incorporadas como apercibimiento en la sentencia, sin perjuicio de que, de oficio o a pedido de parte, las mismas puedan ser modificadas durante la fase de ejecución”. 4.2.1 Multas La finalidad de la multa es compulsoria, es decir, está destinada a presionar a la parte vencida o a quien corresponda a fin de que cumpla lo ordenado en el fallo. Esto obedece a que la multa es una manifestación de la facultad coercitiva que tiene los jueces, a fin de salvaguardar el principio de autoridad, insito en la posición de preeminencia que corresponde a los jueces y a lo ordenado por ellos durante el desarrollo del proceso. Por ello, cuando la parte o a quien corresponda no cumple el fallo de la sentencia o resolución judicial, ha de hacerse efectiva la multa compulsiva y progresiva hasta que cumpla lo ordenado y restituya las cosas al estado anterior a la violación de un derecho constitucional. 417

Actos Lesivos Homogeneos El Código Procesal Constitucional establece esta medida coercitiva de forma expresa. En este sentido, en su artículo 22º establece que para el cumplimiento de las sentencia en los procesos de tutela de derechos fundamentales, el juez se encuentra facultado para “hacer uso de multas fijas o acumulativas”. La multa es establecida discrecionalmente y puede ser reajustada o dejada sin efecto si durante la etapa de ejecución se demuestra que la renuencia en cumplir el fallo se encuentra justificada razonablemente. Se considera que la multa es progresiva porque no consiste en una suma fija que deba ser pagada por una sola vez, sino que se va generando paulatinamente y acumulando en determinados periodos de tiempo, mientras que subsista la desobediencia en cumplir lo ordenado por la sentencia. 4.2.2 Destitución de funcionarios Una medida que puede ser empleada para lograr el cumplimiento de una sentencia en materia de procesos constitucionales de tutela de derechos fundamentales, consiste en la destitución del funcionario renuente a cumplir con el mandato establecido para la protección del derecho fundamental amenazado o vulnerado. El Código Procesal Constitucional establece esta medida coercitiva de forma expresa. En este sentido, en su artículo 22º establece que para el cumplimiento de las sentencia en los procesos de tutela de derechos fundamentales, el juez se encuentra facultado para “incluso disponer la destitución del responsable”. El propio Código dispone que para la aplicación de esta medida coercitiva tendrá que evaluarse “el contenido específico del mandato” establecido en la sentencia y “la magnitud del agravio constitucional”. Se trata de dos aspectos que deben ser adecuadamente evaluados por la autoridad jurisdiccional, a efectos de tomar la decisión de destitución. En su jurisprudencia, el Tribunal Constitucional ha emitido sentencias en las que ha establecido la medida coercitiva de destitución. Así por ejemplo, en la STC Nº 4080-2004-PC, sobre materia previsional, estableció lo siguiente en la parte resolutiva de su decisión: “1. Declarar FUNDADA la demanda, adecuada por este Tribunal conforme a los fundamentos 2, 3 y 4, supra. 2.  Ordenar que la emplazada dé efectivo cumplimiento a la Resoluciones Directorales N° 00055 del 23 de enero de 2003 y N° 00460 del 18 841184

La Sentencia Constitucional en el Perú de marzo de 2003, pagando los intereses legales que correspondan al momento en que se ejecute la presente sentencia. 3.  Disponer, conforme al fundamento 23 de esta sentencia, que el Director de la Unidad de Gestión Educativa de Chincha cumpla con pagar una multa correspondiente a 10 Unidades de Referencia Procesal (URP), apercibiéndole, además, que de no dar efectivo cumplimiento a lo dispuesto en la presente sentencia en el término de 10 días de notificada la presente, deberá procederse a su destitución, notificando para el efecto a la Dirección que corresponda del Ministerio de Educación”. 4.2.3 Procedimientos administrativos El artículo 59º del Código Procesal Constitucional, referido al proceso de amparo, establece: “Si el obligado no cumpliera (lo ordenado en la sentencia) dentro del plazo establecido, el Juez se dirigirá al superior del responsable y lo requerirá para que lo haga cumplir y disponga la apertura del procedimiento administrativo contra quien incumplió, cuando corresponda y dentro del mismo plazo. Transcurridos dos días, el Juez ordenará se abra procedimiento administrativo contra el superior conforme al mandato, cuando corresponda, y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo”. Esta norma puede ser entendida como otra medida adicional a ser empleada por los jueces para el cumplimiento del mandato ordenado en la sentencia. El supuesto es la constatación por parte del juez del incumplimiento de ésta y la consecuencia es requerir al superior jerárquico del funcionario que exija el cumplimiento de lo decidido e inicie el respectivo procedimiento administrativo contra quien incumplió la sentencia. Lo que se espera con esta facultad del juez, es que el funcionario cumpla la sentencia como consecuencia de la orden que le es emitida por un superior jerárquico y por el inicio de un procedimiento administrativo en su contra. 4.3 Opción dejada de lado a nivel normativo: el “arresto civil” Una medida que existe en el derecho comparado para el cumplimiento de lo ordenado por un juez o tribunal es el denominado “arresto civil”, que consiste en una decisión judicial por medio de la cual se dispone la privación de libertad de una persona al verificarse el incumplimiento de un 419

Actos Lesivos Homogeneos mandato judicial dictado a favor de la otra parte. En el derecho anglosajón esta institución es conocida como la “civil contempt”, una modalidad del “contempt of court” 20. El Código Procesal Constitucional no contempla la posibilidad de acudir al “arresto civil” en caso de incumplimiento de sentencia, pero es importante recordar que esta medida estuvo recogida en el anteproyecto del Código, cuyo texto original del artículo 22º señalaba: “La sentencia que ordena la realización de una prestación de dar, hacer o no hacer es de actuación inmediata. Para su cumplimiento, y de acuerdo al contenido específico del mandato y de la magnitud del agravio constitucional, el Juez podrá hacer uso de multas fijas o acumulativas, disponer la destitución del responsable, o, incluso, su prisión civil efectiva hasta por un plazo de seis meses renovables. Cualquiera de estas medidas coercitivas debe ser incorporada como apercibimiento en la sentencia, sin perjuicio de que, de oficio o a pedido de parte, las mismas puedan ser modificadas durante la fase de ejecución (…). La prisión civil efectiva cesa inmediatamente después de acatado el mandato. Si dicho acatamiento sólo puede realizarse con la presencia del detenido, éste debe solicitar su libertad al juez, fundamentándola en su voluntad de realizar la actividad exigida y especificando el modo y tiempo en que cumplirá la misma”. Sobre los alcances del “arresto civil” y su importancia en relación a otras medidas coercitivas –como el caso de las multas-, es interesante mencionar la siguiente opinión de MARINONI21: “el juez civil solamente puede ordenar la pena de prisión en los casos en que otra modalidad ejecutiva no se muestra adecuada y el cumplimiento de la orden no exige la disponibilidad de patrimonio. Así, debe haber, de un lado, la evidencia que no existe ninguna modalidad ejecutiva capaz de dar efectividad a la tutela jurisdiccional y, de otro, la constatación que el uso de la prisión no dará lugar a la restricción de las libertades de quien no cumplió con la orden sólo por no poseer patrimonio. O mejor, en ese caso, la prisión estará garantizando la efectividad al derecho de tutela jurisdiccional sin violar el derecho de aquél que, por no poseer patrimonio, no pueda 20

La otra modalidad es la denominada “criminal contempt” se encuentra relacionada con “la obstrucción a la justicia y desprecio al tribunal o al proceso”. VALLDECABRES ORTIZ, María Isabel. Imparcialidad del juez y medios de comunicación. Madrid: Universidad Carlos III, 2002, p. 552-553.

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MARINONI, Luiz Guilherme. Tutela específica de los derechos. Lima: Palestra, 2008, pp. 89-90.

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La Sentencia Constitucional en el Perú ser obligado a cumplir la orden judicial, ni mucho menos penado por no haberla observado”. 5. Responsabilidad penal por incumplimiento de sentencias Una decisión del Tribunal Constitucional en la que se aprecia una referencia a la responsabilidad penal por el incumplimiento de sentencia es la STC Nº 2579-2003-HD, en la cual señaló (fundamento 21): “(...) a fin de que se respeten plenamente los pronunciamientos de esta naturaleza que de ahora en adelante se emitan, este Colegiado enfatiza que, si con posterioridad a la fecha de expedición de una sentencia de esta clase llegase al Tribunal o a cualquier órgano judicial competente un caso análogo, cuyos hechos se practiquen con fecha posterior a la de esta sentencia, aparte de que se ordene la remisión de copias de los actuados por violación del derecho constitucional concretamente afectado, también se dispondrá que se abra proceso penal por desacato de una sentencia del Tribunal Constitucional”22. El incumplimiento de sentencias firmes puede provenir de funcionarios públicos o de particulares, situación que determina un tratamiento penal diferente. a) Incumplimiento de sentencia por particulares Tratándose del incumplimiento de sentencias por particulares, nuestro Código Penal en su artículo 368º, tipifica el delito de Desobediencia o resistencia a órdenes del funcionario público, en los siguientes términos: “El que desobedece o resiste la orden impartida por un funcionario público en el ejercicio de sus atribuciones, salvo que se trate de la propia detención, será reprimido con pena privativa de libertad no mayor de 2 años”. Sobre el particular, debemos resaltar las características de este delito: a) El tipo penal sanciona dos tipos de conductas, por un lado la desobediencia que consiste en no hacer lo que se ordena, no acatar o no realizar lo mandado. Y por otro lado, la resistencia es una oposición al mandato u orden de un funcionario público; supone también la acción de trabar u obstruir el ejercicio legítimo de un funcionario público. b) La orden contra la que se dirige la desobediencia debe ser concreta y directa. Las órdenes no pueden ser vagas o genéricas. Debe resaltarse 22

En este punto, es preciso señalar que no se debe entender desacato como el tipo penal, ya derogado, sino como la omisión del cumplimiento de lo ordenado.

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que la orden o el mandato emitido por el funcionario público debe haber sido requerido para su cumplimiento; es decir, que debe haber una conminación previa contenida en una resolución y otra que haga efectivo el apercibimiento previo; vale decir el inicio del proceso penal. Este delito es de ejecución instantánea, vale decir que se consuma al vencerse el plazo para el cumplimiento de la orden. De tal suerte que si se cumple luego del vencimiento del plazo, el ilícito penal ya se habría consumado; sin embargo el cumplimiento tardío podría se considerado como factor atenuante. El bien jurídico protegido es la efectividad de las actividades funcionariales; es decir, el cumplimiento de las órdenes dadas por los funcionarios en el ejercicio de sus funciones. El sujeto activo recae en cualquier persona, siempre que sea destinatario de la orden y que esté legalmente a cumplirla. El sujeto pasivo es el Estado. Es un delito doloso.

De esta manera, los particulares se encuentran obligados a cumplir lo establecido en las sentencias firmes, en tanto existe un tipo penal que sanciona su incumplimiento o resistencia a acatar su contenido. Asimismo, cabe destacar que el ilícito penal se configura al vencimiento del plazo establecido en el requerimiento expreso emitido por el juez competente. b) Incumplimiento de sentencia por funcionarios públicos Respecto al incumplimiento de sentencia por funcionarios públicos, el Código Penal en su artículo 377º tipifica el delito de Incumplimiento de Obligación, señalando textualmente: “El funcionario público que, ilegalmente, omite, rehúse o retarde algún acto de su cargo, será reprimido con pena privativa de la libertad no mayor de dos años y con 30 a 60 días multa”. Este delito se caracteriza por los siguientes elementos: a) Los comportamientos tipificados están comprendidos por los siguientes verbos: omitir, rehusar y retardar. La omisión constituye un no hacer, es decir, no llevar a cabo los actos funcionariales que el funcionario está obligado a hacer según sus propias funciones. Rehusar significa negarse a hacer algo ante un previo requerimiento legítimo. 242224

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Finalmente, retardar es un cumplimiento diferido del acto debido sin justificación alguna. Por acto de cargo del funcionario público debe entenderse aquellos que son actos propios de la actividad funcionarial del sujeto activo. Cuando el tipo penal se refiere a que el funcionario público “ilegalmente” deja de cumplir sus funciones, se refiere a que el agente actuó omisivamente cuando pudiendo actuar no lo hace, sabiendo que está infringiendo lo dispuesto en la respectiva ley que norma sus funciones o en los dispositivos constitucionales. El bien jurídico protegido es el normal desenvolvimiento y funcionamiento de la administración pública, en cuanto oportunidad y eficacia en el cumplimiento de la función; la que debe estar asegurada contra la inercia y/o lentitud dolosa de los funcionarios públicos. El sujeto activo del tipo penal es el funcionario público a título singular o colegiado que se encuentre obligado a cumplir con el acto de función, y sea competente para tal fin. El sujeto pasivo es el Estado. Se trata de un delito de simple actividad, y se configura con dolo eventual, es decir, el conocimiento de la ilegalidad del acto omisivo.

En virtud a lo expuesto, podemos destacar que el tipo penal sanciona el incumplimiento, la omisión y el retardo de los actos de su cargo. Por ello, cualquier funcionario público competente para dar cumplimiento a una sentencia firme puede ser sujeto activo del delito previsto en el artículo 377º del Código Penal. c) Incumplimiento de sentencia por parte del juez El ex congresista Javier Diez Canseco, mediante el Proyecto de Ley Nº 12296/2004-CR, impulsó la propuesta para desarrollar el artículo 422º del Código Penal, que tipifica el delito de Negativa a Administrar Justicia, cuyo texto es el siguiente: “El juez que se niega a administrar justicia o que elude juzgar bajo pretexto de defecto o deficiencia de la ley, será reprimido con pena privativa de la libertad no menor de uno ni mayor de cuatro años”. El proyecto añadía los siguientes párrafos: “El juez o fiscal que injustificadamente no expidiera las resoluciones o dictámenes que corresponda en cada vía procedimental, dentro de los plazos que establecen las normas procesales o retarde los actos de desa423

Actos Lesivos Homogeneos rrollo de la actividad jurisdiccional, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de 2 ni mayor de 4 años. Si el retardo de actos que impulsan la actividad jurisdiccional proviene de parte de un miembro integrante de órganos auxiliares de justicia, la pena a imponerse no será menor de 2 ni mayor de 4 años”. El Proyecto en mención no fue aprobado. Sin embargo, consideramos necesaria la ampliación del tipo penal respecto al incumplimiento de sentencias judiciales, en especial las recaídas en los procesos constitucionales, toda vez que se trata de una tutela de urgencia. d) Legislación Comparada Sobre la responsabilidad penal por el incumplimiento de sentencias, es importante revisar experiencias comparadas, como el caso de Costa Rica y España. En el caso de Costa Rica, la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece lo siguiente: “Artículo 53.- Firme la sentencia que declare procedente el amparo, el órgano o servidor responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a su firmeza, la Sala se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Al mismo tiempo, mandará abrir proceso contra el culpable o los culpables, y, pasadas otras cuarenta y ocho horas, contra el superior que no hubiere procedido conforme con lo expuesto, salvo cuando se trate de funcionarios que gocen de fuero privilegiado, en cuyo caso se comunicará al Ministerio Público para lo que proceda. Artículo 54.- El cumplimiento de la sentencia que se dicte en el amparo no impedirá que se proceda contra el servidor, si los hechos u omisiones en que incurrió constituyeren delito, a cuyo efecto se testimoniarán las piezas necesarias y se remitirán al Ministerio Público. De las sanciones Artículo 71.- Se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo o de hábeas corpus, y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. 42244

La Sentencia Constitucional en el Perú Artículo 72.- Se impondrá prisión de seis meses a tres años, o de sesenta a ciento veinte días multa, a quien diere lugar a que se acoja un nuevo recurso de amparo o de hábeas corpus, por repetirse en daño de las mismas personas las acciones, omisiones o amenazas que fueron base de un amparo anterior declarado procedente.” Como se aprecia la legislación costarricense regula expresamente el incumplimiento de sentencia en materia de amparo y hábeas corpus. Así, tratándose del cumplimiento de sentencia en materia de amparo, precisa que el servidor u órgano que cometió el agravio constitucional debe cumplir la sentencia sin demora, caso contrario aunado a la responsabilidad administrativa (inicio de procedimiento disciplinario) se deberán remitir copias al Ministerio Público para el inicio de la acción penal. Asimismo, tratándose de órdenes impuestas en los procesos de amparo y habeas corpus que fueran incumplidas, la sanción a imponerse es prisión. Por su parte, tratándose de actos homogéneos, el artículo 72º antes descrito sanciona con pena privativa de la libertad de hasta 3 años a quien da lugar al nuevo proceso de amparo o de hábeas corpus. En el caso de España, el Código Penal de 1995 (Ley orgánica 10/1995, de 23 de noviembre) establece: “Artículo 410. 1. Las autoridades o funcionarios públicos que se negaren abiertamente a dar el debido cumplimiento a resoluciones judiciales, decisiones u órdenes de la autoridad superior, dictadas dentro del ámbito de su respectiva competencia y revestidas de las formalidades legales, incurrirán en la pena de multa de tres a doce meses e inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de seis meses a dos años. 2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, no incurrirán en responsabilidad criminal las autoridades o funcionarios por no dar cumplimiento a un mandato que constituya una infracción manifiesta, clara y terminante de un precepto de ley o de cualquier otra disposición general.” Como podemos observar la legislación española también ha tipificado como ilícito penal el incumplimiento de resoluciones judiciales por parte autoridades o funcionarios públicos; salvo que el mandato a cumplirse no se encuentre arreglado a ley. 425

Actos Lesivos Homogeneos d) Conclusiones • Si el incumplimiento de sentencia proviene de un particular, éste comete el delito de desobediencia o resistencia a órdenes del funcionario público, tipificado en el artículo 368º del Código Penal. • Si el incumplimiento de sentencia proviene de un funcionario público, no obstante que no se encuentra tipificado, como ocurre en España o Costa Rica, consideramos que tal conducta estaría incursa en el delito Incumplimiento de Obligación regulado en el artículo 377º del Código Penal. • No obstante lo señalado anteriormente, sería pertinente que se tipifique propiamente dicho como delito el incumplimiento de sentencia, conforme a la legislación comparada. 6. Mecanismos para supervisar la ejecución de sentencias emitidas en un proceso de tutela de derechos fundamentales Los problemas identificados en materia de cumplimiento de sentencias justifican la existencia de mecanismos que tengan por objetivo revertir esas situaciones. En esta sección se evaluará la posibilidad de acudir a otro proceso constitucional con dicho objetivo, así como la competencia del Tribunal Constitucional sobre esta materia. 6.1 Proceso de cumplimiento y ejecución de sentencias El Tribunal Constitucional ha establecido como línea jurisprudencial que para el cumplimiento de una sentencia no cabe acudir al proceso de cumplimiento, cuyo objetivo –de conformidad con el artículo 200º inciso 6º de la Constitución- es hacer frente a la inactividad de la administración en caso de incumplimiento de una norma legal o un acto administrativo. En caso de incumplimiento de una sentencia, corresponde a la magistratura ordinaria, en la fase de ejecución respectiva, la responsabilidad de ejecutarla en sus propios términos. A modo de ejemplo, se puede citar la STC Nº 2376-2003-AC23. En este caso, el Tribunal señaló que la demanda de cumplimiento presentada no era la vía idónea para demandar el cumplimiento de la resolución judicial emitida en un proceso de amparo por medio del que se le reconoció al demandante el goce de su pensión minera al amparo de la Ley N° 25009. Para el Tribunal, esta pretensión debía ser peticionada y ejecutada dentro del proceso en que dicha resolución fue emitida, sobre todo porque el fallo 23

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Publicada el 27 de julio del 2004 en la página web del Tribunal Constitucional.

La Sentencia Constitucional en el Perú judicial no podía ser equiparado a una norma legal o acto administrativo, pues la naturaleza de cada uno de ellos, así como la autoridad de la que emanan, son diferentes. No obstante lo expuesto, el Tribunal se pronunció sobre la actuación del magistrado de primera instancia, quien, en aplicación del artículo 139º, inciso 2) de la Constitución, tenía la responsabilidad de ejecutar la sentencia emitida, “en sus propios términos y sin dejar abierta la posibilidad que el órgano administrativo interprete la misma, desnaturalizando sus alcances y generando un estado de cosas inconstitucional que no se condice con las garantías de la administración de justicia, protegidas a través de la acción de amparo, e incluso permitiendo la afectación de la garantía correspondiente a la cosa juzgada”. Por ello, el Tribunal dejó a salvo el derecho del demandante para que, de no ejecutarse el reconocimiento de su pensión en los términos que la ley y la sentencia de amparo dispusieron, inicie las acciones legales pertinentes. En este sentido, si bien el Tribunal declaró improcedente la demanda de cumplimiento, estableció una serie de medidas a favor del demandante, por cuanto decidió: • Disponer que la sentencia emitida dentro del proceso de amparo que culminó a favor del actor sea ejecutada según sus propios términos, bajo responsabilidad funcional del juez ejecutor. • Poner en conocimiento de la Presidencia de la Corte Superior de Justicia de Ica, así como del Consejo Nacional de la Magistratura, la actuación del juez encargado de hacer cumplir la sentencia de amparo que reconoce derechos al accionante. • Remitir copias certificadas de la sentencia al Fiscal Provincial de turno para que adopte las medidas legales que correspondan. • Dejar a salvo el derecho de la parte accionante para que inicie las acciones legales pertinentes contra la entidad demandada (Oficina de Normalización Previsional), en caso no cumpla con liquidar la pensión en los términos dispuestos en la sentencia de amparo. Una decisión similar fue establecida en la Resolución del expediente Nº 710-2004-AC, del 19 de agosto del 200424. En consecuencia, el Tribunal Constitucional ha establecido como jurisprudencia vinculante que no cabe acudir al proceso de cumplimiento para exigir el cumplimiento de la sentencia expedida en otro proceso constitucional, interpretación que también puede ser extendida a las sentencias emitidas en cualquier otro proceso judicial. 24

Publicada el 31 de agosto del 2004 en la página web del Tribunal Constitucional.

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Actos Lesivos Homogeneos 6.2 Proceso de amparo y ejecución de sentencias El incumplimiento de una sentencia afecta el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, razón por la cual cabría, en principio, acudir a un proceso como el de amparo para exigir el cumplimiento de una resolución judicial. Sin embargo, si la sentencia que se incumple ha sido emitida en un proceso de amparo, no cabe acudir a otro proceso constitucional. Esta respuesta se justifica en la existencia de mecanismos coercitivos previstos en el Código para exigir el cumplimiento de la sentencia (multas, destitución y procedimiento administrativo). Al respecto, debe recordarse que una de las etapas de los procesos de tutela de derechos fundamentales es la de ejecución del mandato de dar, hacer o no hacer, por lo que acudir a otro proceso para conseguir aquello que es la esencia de un proceso de tutela de derechos, sería contravenir la razón de ser del primer proceso y lo en él decidido. En todo caso, si se presentase una demanda de amparo con este objetivo, sus resultados se limitarían a volver a ordenar al demandado –como se hizo en la fase de ejecución del primer proceso- que cumpla con la sentencia respectiva. Por ese motivo, llama la atención la STC Nº 4080-2004-AC25, en la que se declaró fundada una demanda de amparo –que inicialmente fue un proceso de cumplimiento- presentada ante un acto por medio del cual se solicitaba que se diese cumplimiento a lo ordenado un proceso de amparo. 6.3 Recurso de agravio constitucional y ejecución de sentencias Pueden presentarse situaciones de incumplimiento de sentencias o casos en los que se procede a dar cumplimiento a las mismas pero en forma distinta a lo ordenado por los órganos jurisdiccionales. Esto último puede ocurrir por diversos motivos, como por ejemplo, que la sentencia no haya sido clara al establecer el acto que debe llevarse a cabo para garantizar los derechos afectados o que exista una interpretación distinta a lo en ella ordenado. El Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de conocer casos en los que se han presentado problemas de este tipo. A fin de conocer y pronunciarse sobre las resoluciones judiciales que estarían tergiversando su mandato, ha habilitado el empleo del Recurso de Agravio Constitucional (RAC), previsto en el artículo 18º del Código Procesal Constitucional. 25

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Publicada el 26 de octubre del 2005 en la página web del Tribunal Constitucional.

La Sentencia Constitucional en el Perú Esta ampliación de los alcances del mencionado recurso ha sido acogida como jurisprudencia vinculante a través de la resolución 168-2007-Q/TC, del 2 de octubre del 2007, en la cual se señaló: “este Colegiado no puede permanecer indiferente ante los supuestos de incumplimiento de lo dispuesto en sus sentencias o de su ejecución defectuosa, que termina virtualmente modificando la decisión; frente a estas situaciones debería habilitarse la procedencia del recurso de agravio constitucional. Esto porque la invocación de tales vulneraciones requieren siempre de una verificación  por el Tribunal donde puedan acreditarse los alegatos escuchando al órgano judicial emplazado y permitiendo, al propio tiempo, una afirmación de su decisión por parte del Tribunal Constitucional. Por todo ello, resulta oportuno realizar un redimensionamiento del recurso de agravio constitucional, y con ello la reevaluación del criterio precedente de este Colegiado aplicable a casos como el presente, de forma que pueda optimizarse la legislación sobre los procesos constitucionales y los fines que la informan” (fundamento Nº 7). A partir de esta premisa, el Tribunal estableció algunos lineamientos aplicables para el trámite del nuevo supuesto de aplicación del recurso de agravio ante el incumplimiento de sus fallos durante la ejecución de sentencias, sustentado su posición en los principios de economía procesal y ausencia de formalismos, consagrados en el artículo III del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional. Tales lineamientos son:   • Primero. El recurso de agravio a favor del cumplimiento de las sentencias del Tribunal Constitucional tiene como finalidad restablecer el orden jurídico constitucional, el mismo que ha sido preservado mediante sentencia estimatoria del Tribunal en el trámite de un proceso constitucional. • Segundo. El Tribunal resolvería en instancia final para el restablecimiento del orden constitucional que resultó violado con la decisión del juez de ejecución, devolviendo lo actuado para que la instancia correspondiente dé estricto cumplimiento a lo declarado por el Tribunal Constitucional, en lo que se refiere al alcance y el sentido del principio de la eficaz ejecución de sus sentencias en sus  propios términos. • Tercero. El órgano judicial correspondiente se limitará a admitir el recurso de agravio constitucional, y corresponderá a este Colegiado dentro del mismo proceso constitucional, valorar el grado de incumplimiento de sus sentencias, cuando son desvirtuadas o alteradas de manera manifiesta en su fase de ejecución.

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Actos Lesivos Homogeneos En cualquier caso, el Tribunal tiene habilitada su competencia, ante la negativa del órgano judicial, a través del recurso de queja a que se refiere el artículo 19º del Código. En consecuencia, el Tribunal Constitucional ha establecido como jurisprudencia vinculante que tiene competencia para conocer los posibles problemas que puedan presentarse sobre el cumplimiento de sus fallos, habilitando la posibilidad de emplear el recurso de agravio constitucional. Cabe resaltar que esta atribución del Tribunal está referida a la verificación de sus propios fallos, mas no así respecto a los casos que culminan en el Poder Judicial. Sobre la base de esta habilitación, el Tribunal ha admitido recursos de agravio constitucional con la finalidad de verificar el correcto cumplimiento de sus sentencias. El conocimiento de estas causas debería permitir, asimismo, precisar algunos aspectos de índole procesal, como por ejemplo, si el recurso puede ser presentado, no sólo por el demandante, sino también por el demandado que discrepa de la forma cómo se está ejecutando la sentencia. 6.4 Informes de los juzgados de ejecución sobre el cumplimiento de las sentencias del Tribunal Constitucional A efectos de realizar un seguimiento sobre el cumplimiento de sus decisiones, podría considerarse necesario que el Tribunal Constitucional ordene en sus fallos que el juez de ejecución emita un informe sobre el cumplimiento del mandato establecido en sus sentencias para garantizar el derecho amenazado o vulnerado. A modo de ejemplo se puede citar la STC Nº 2488-2002-HC26, en donde se identificó que el Estado no había procedido a investigar la desaparición forzada de Genaro Villegas Namuche, afectándose de esta forma el derecho a la verdad. En la parte resolutiva de la sentencia, el Tribunal dispuso: “1. Declarar fundado el hábeas corpus, en el extremo materia del recurso. 2.  Disponer que el Ministerio Público inicie la investigación correspondiente por la desaparición de Genaro Villegas Namuche. 3.  Ordenar que el Juez de Ejecución dé cuenta a este Tribunal, cada seis meses, sobre el estado de las investigaciones” (resaltado nuestro). La opción por pedir informes únicamente al juez de ejecución se justifica en el carácter objetivo de esta autoridad para evaluar el cumplimiento de lo ordenado por el Tribunal Constitucional. Solicitar la misma informa26

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Publicada el 22 de marzo del 2004 en la página web del Tribunal Constitucional.

La Sentencia Constitucional en el Perú ción a la autoridad, funcionario o persona sobre la cual recayó la obligación de dar, hacer o no hacer, podría dar lugar a un informe parcializado, sin descartar que el demandante también quiera “informar” sobre su punto de vista en torno a la ejecución de la sentencia. Por estos motivos, limitar el pedido de información únicamente al juez de ejecución constituye una opción adecuada, siendo importante señalar que tal medida podría estar limitado a casos particularmente relevantes. SEGUNDA PARTE: REPRESIÓN DE ACTOS LESIVOS HOMOGÉNEOS En esta sección se abordarán los fundamentos de la represión de actos lesivos homogéneos, las características que debe reunir un acto sobreviviente para ser considerado como homogéneo a uno anterior, la relación entre esta institución y otras de similar alcance, así como el procedimiento a seguir frente a tales actos homogéneos. De forma previa, se presentará una definición y un estado de la cuestión sobre la forma en que la legislación procesal constitucional y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional han desarrollado los alcances de esta institución. 1. Definición La represión de actos lesivos homogéneos puede ser definida como un mecanismo de protección judicial de derechos fundamentales frente a actos que presentan características similares a aquellos que han sido considerados en una sentencia previa como contrarios a tales derechos. Así por ejemplo, si en cumplimiento de lo dispuesto en una orden judicial la policía detiene a una persona, pero ésta considera que no debió ser detenida, por cuanto la orden judicial está referida a una persona homónima, cabe la posibilidad de que inicie un proceso constitucional de tutela de sus derechos fundamentales. Si la demanda es declarada fundada por constatarse la situación de homonimia, pero con posterioridad la misma persona vuelve a ser detenida por la policía en base a la misma resolución judicial, no correspondería iniciar otro proceso constitucional, sino solicitar la represión del acto lesivo homogéneo. En este sentido, lo resuelto en un proceso constitucional de tutela de derechos fundamentales no agota sus efectos con el cumplimiento de lo dispuesto en la sentencia respectiva, sino que se extiende hacia el futuro, en la perspectiva de garantizar que no se vuelva a cometer una afectación similar del mismo derecho.

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Actos Lesivos Homogeneos 2. Estado de la cuestión a nivel normativo y jurisprudencial A nivel normativo, la institución de la represión de los actos lesivos homogéneos ha sido recogida en el artículo 60º del Código Procesal Constitucional (en vigencia desde el 1 de diciembre del 2004). El texto de este artículo, ubicado en el capítulo correspondiente al proceso de amparo, señala: “Artículo 60.- Procedimiento para represión de actos homogéneos Si sobreviniera un acto sustancialmente homogéneo al declarado lesivo en un proceso de amparo, podrá ser denunciado por la parte interesada ante el juez de ejecución. Efectuado el reclamo, el Juez resolverá éste con previo traslado a la otra parte por el plazo de tres días. La resolución es apelable sin efecto suspensivo. La decisión que declara la homogeneidad amplía el ámbito de protección del amparo, incorporando y ordenando la represión del acto represivo sobreviviente”. En la jurisprudencia del Tribunal Constitucional encontramos diversas decisiones en las que se ha hecho referencia a esta institución, tanto a nivel de sentencias, autos de improcedencia y recursos de queja. El siguiente cuadro es ilustrativo al respecto:

Número de identificación

Órgano

Fecha de publicación en página web

RTC Nº 5033-2006-PA/ TC (caso Víctor Roca Vargas)

Pleno

28 de noviembre del 2007

Sentencia

STC Nº 4909-2007-HC (caso Roberto Araujo Espinoza)

Primera Sala

26 de mayo del 2008

Sentencia

STC Nº 896-2008-PA (caso Vicente Walde Jáuregui)

Pleno

1 de setiembre del 2008

Tipo de decisión

Autos improcedencia

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de

La Sentencia Constitucional en el Perú A continuación reseñamos estas decisiones: a) Autos de improcedencia Los autos de improcedencia son aquellas decisiones del Tribunal Constitucional en las que no existe un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia, sino una resolución declarando improcedente la demanda o solicitud respectiva, al no cumplirse algún presupuesto procesal. El primer pronunciamiento del Tribunal Constitucional sobre la represión de actos lesivos homogéneos se produjo a través de la Resolución del expediente 5033-2006-PA/TC27, mediante la cual se declaró improcedente el pedido respectivo, por cuanto el Pleno del Tribunal consideró que éste debía ser formulado ante el juez de ejecución y no ante el propio Tribunal. Al respecto, hubo un voto singular sobre la materia, emitido por el magistrado Bardelli Lartirigoyen, en el que establecía que, en situaciones excepcionales, el Tribunal debía asumir competencia para conocer en forma directa los pedidos de represión de actos lesivos homogéneos28. b) Sentencias Identificamos como tales a aquellas decisiones del Tribunal Constitucional en las que existe un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia, declarando fundada o infundada la demanda respectiva. El segundo pronunciamiento del Tribunal sobre la represión de actos lesivos homogéneos se produjo mediante este tipo de decisión. Nos referimos a la STC 4909-2007-HC29. En este caso, la controversia se originó de la siguiente manera. Mediante sentencia de fecha 24 de enero de 2006, la Primera Sala Penal de Reos Libres de la Corte Superior de Justicia de Lima Norte declaró fundada una demanda de hábeas corpus a favor de Roberto Araujo Espinoza, disponiendo su ingreso a un mercado. Dicho mandato fue ejecutado por el juez de ejecución, habiendo sido reincorporado el favorecido en su puesto comercial. No obstante, en fecha posterior el recurrente acudió nuevamente al juez de ejecución argumentando que los emplazados originales estaban, a su entender, incumpliendo el mandato judicial, amenazando sus dere27

Publicada el 28 de noviembre del 2007 en la página web del Tribunal Constitucional.

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Las excepciones propuestas por Bardelli fueron: “a) Cuando el acto lesivo sobreviniente implique la inobservancia de la cosa juzgada de su sentencia y una ostensible inobservancia de su jurisprudencia y sus precedentes vinculantes. b)  Cuando el caso es de considerable relevancia constitucional y requiere la resolución del Tribunal a efectos de establecer doctrina jurisprudencial y precedentes vinculantes”.

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Publicada el 26 de mayo del 2008 en la página web del Tribunal Constitucional.

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Actos Lesivos Homogeneos chos constitucionales a la integridad personal y a la libertad de tránsito, pues sufría amenazas orientadas a que deje su puesto en el mercado. Ante la negativa del juez de ejecución de resolver esta controversia – pues argumentaba que ya se había ejecutado la sentencia- el demandante inició un nuevo proceso de hábeas corpus. Con fecha 20 de junio del 2007, el Quinto Juzgado Especializado Penal de Lima Norte declaró infundada la demanda, por considerar que no se había acreditado la amenaza a los derechos constitucionales invocados. El pronunciamiento de la segunda instancia fue declarar improcedente la demanda, por lo que el caso llega a conocimiento del Tribunal Constitucional. En su decisión, el Tribunal declaró infundada la demanda de hábeas corpus pues consideró que no existían elementos suficientes para considerar que existía una amenaza a los derechos del demandante. Sin embargo, identificó que en el presente caso la nueva demanda de hábeas corpus fue presentada contra “actos sobrevinientes y sustancialmente homogéneos a los declarados lesivos” en el anterior proceso de hábeas corpus, por lo que sobre tales hechos era innecesario dar inicio a un nuevo proceso constitucional, pues el juez competente para pronunciarse sobre ellos era el juez de ejecución de la sentencia emitida en el primer proceso. Otra decisión del Tribunal Constitucional sobre la represión de actos lesivos homogéneos se aprecia en la STC Nº 896-2008-PA30. Los hechos que motivaron este caso tienen sus antecedentes en la STC Nº 5156-2006PA31, en la que el Tribunal Constitucional declaró nulas las resoluciones del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM), por medio de las cuales se destituyó al magistrado Vicente Walde Jáuregui de su cargo de vocal supremo, ordenando al CNM emitir un nuevo pronunciamiento sobre la medida de destitución, con la debida motivación. Mediante la expedición de la Resolución N.º 066-2006-PCNM, de fecha 30 de noviembre de 2006, el CNM dio cumplimiento a la sentencia del Tribunal Constitucional, ante lo cual el Trigésimo Tercer Juzgado Civil de Lima declaró concluido el proceso de amparo. Sin embargo, el demandante Walde Jáuregui consideró que la nueva decisión del CNM contenía los mismos vicios identificados por el Tribunal en la STC Nº 5156-2006-PA, por lo que apeló la decisión del juez que declaró concluido el proceso, solicitando la represión de lo que a su consideración constituía un acto lesivo homogéneo. La Sala que conoció la apelación denegó su pedido, por lo que el caso subió a conocimiento del Tribunal 30

Publicada el 1 de setiembre del 2008 en la página web del Tribunal Constitucional.

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Publicada el 21 de setiembre del 2006 en la página web del Tribunal Constitucional.

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La Sentencia Constitucional en el Perú Constitucional a través del recurso de agravio constitucional, instancia que finalmente declaró infundado el recurso. Sobre esta sentencia es importante señalar que, si bien el Tribunal no hace referencia expresa a la represión de actos lesivos homogéneos, en el voto del magistrado Vergara Gotelli se precisa que éste fue el objetivo del reclamo del demandante contra la decisión del juez de ejecución de declarar por concluido el primer proceso. c) Recursos de queja De conformidad con el artículo 19º del Código Procesal Constitucional, el recurso de queja procede contra las resoluciones del Poder Judicial que deniegan el recurso de agravio constitucional. A través de la revisión de los recursos de queja se ha podido identificar que el recurso de agravio constitucional es empleado para que el Tribunal Constitucional se pronuncie respecto a los pedidos de represión de actos lesivos homogéneos, pues así lo mencionan de forma expresa los recurrentes en sus respectivos escritos. En otras ocasiones, aunque no se plantea de forma expresa este pedido, el Tribunal ha identificado que se trata de casos que permitirían analizar los alcances del artículo 60º del Código Procesal Constitucional. A modo de ejemplo se pueden mencionar las siguientes resoluciones del Tribunal Constitucional sobre el recurso de queja: • Resolución del expediente 149-2007-Q/TC32: En este caso una empresa presentó una demanda de amparo a efectos de que se le inaplique el Decreto de Urgencia Nº 140-2001, norma que posteriormente fue declarada inconstitucional mediante STC Nº 17-2004-PI33, lo que dio lugar a que su demanda sea declarada improcedente por sustracción de la materia. Sin embargo, con posterioridad al fallo del Tribunal se emitió el Decreto Supremo Nº 17-2005-MTC, que reiteró materialmente el contenido del anterior Decreto de Urgencia declarado inconstitucional. Por ello, la empresa demandante solicitó la represión de acto homogéneo, que a su entender estaría constituido por la aplicación del Decreto Supremo Nº 17-2005-MTC, pedido que fue declarado improcedente en el Poder Judicial, ante lo cual presentó un recurso de agravio constitucional, el cual fue denegado. Ante la denegatoria de este recurso, el Tribunal declaró fundado el recurso de queja, señalando en sus fundamentos que “dado que la empresa re32

Publicada el 2 de junio del 2008 en la página web del Tribunal Constitucional.

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Publicada el 17 de julio del 2005 en El Peruano.

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Actos Lesivos Homogeneos currente sostiene que mediante el Decreto Supremo Nº 17-2005-MTC se reproducen las disposiciones sometidas a control constitucional, tal situación mereció un análisis de fondo por parte del ad quem para verificar si, efectivamente, los derechos invocados en la demanda han sido vulnerados por el acto homogéneo denunciado” (fundamento 8). • Resolución del expediente 61-2008-Q/TC34: En este caso el Tribunal Constitucional consideró que la controversia planteada se relacionaba con la institución de la represión de actos lesivos homogéneos, por lo que consideró importante que el caso suba a su, en tanto el mismo “requiere de importantes precisiones”, a ser realizada “de forma progresiva, conforme se presenten nuevos recursos de agravio constitucional relacionados con este tema, en la perspectiva de perfilar el marco procesal que sea más conveniente para que los objetivos de la institución (…) se concreten adecuadamente”. • Resolución del expediente 172-2007-Q/TC35: Mediante la sentencia de fecha 2 de julio de 2003, emitida por la Sala Mixta de la Corte Superior de Justicia de Ucayali, se declaró fundada en parte la demanda de amparo presentada por el Sr. Lizandro Leveau Pezo contra la Universidad Nacional de Ucayali, respecto a la sanción de destitución que le fuera impuesta, y se ordenó la reposición en su cargo por haberse vulnerado su derecho al debido proceso. Con fecha 27 de abril de 2007 el recurrente solicitó el cumplimiento del mandato recaído en la sentencia precitada; sin embargo, su pedido fue desestimado en primera y segunda instancia por considerar que ya había sido ejecutado. Contra la resolución de segunda instancia el actor presentó recurso de agravio constitucional, reiterando que la sentencia que declaró fundada su demanda no había sido ejecutada, toda vez que, conforme manifiesta, “con fecha 20/05/2004, es decir a los tres días posteriores a la presunta reposición del recurrente se lleva a cabo una agresión similar […] y parecida a la que fue cuestionada con la acción de amparo, notificándose con una resolución de separación en el cargo, resolución que tienen fecha 13/05/2004, es decir antes de que se produzca mi reposición; pretendiendo de esa manera burlar los efectos de la acción de amparo […] por parte de los funcionarios de la Universidad, incumpliéndose la sentencia de acción de amparo” (fundamento 4). Ante la denegatoria del recurso de agravio constitucional, el Tribunal declaró fundado el recurso de queja por considerar que se había generado “una duda razonable respecto a la revisión del supuesto (previsto en el artículo 60º del Código Procesal Cons34

Publicada el 25 de junio del 2008 en la página web del Tribunal Constitucional.

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Publicada el 8 de setiembre del 2008 en la página web del Tribunal Constitucional.

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La Sentencia Constitucional en el Perú titucional); teniendo en consideración además que el recurrente posee una sentencia en segunda instancia estimatoria de su derecho al debido proceso, por lo que se hace necesario promover la prosecución del caso sub judice, a fin de determinar la competencia de esta instancia respecto de la situación antes advertida” (fundamento 6). En consecuencia, la tendencia del Tribunal Constitucional es admitir los recursos de queja que se presenten contra las resoluciones denegatorias de los recursos de agravio constitucional interpuestos contra las resoluciones que deniegan los pedidos de represión de actos lesivos homogéneos. Dependiendo de la decisión que adopte el Tribunal sobre su competencia para conocer casos relacionados con la represión de actos lesivos homogéneos, esta tendencia se mantendrá o modificará. 3. Fundamentos de la institución La represión de actos lesivos homogéneos encuentra su sustento, principalmente, en la necesidad de garantizar la obligatoriedad de las sentencias ejecutoriadas y evitar el inicio de un nuevo proceso constitucional frente a actos que de forma previa han sido analizados y calificados como lesivos de derechos fundamentales. A continuación se explica brevemente cada uno de estos fundamentos. 3.1 Evitar el desarrollo de nuevos procesos constitucionales Un primer fundamento de la represión de actos lesivos homogéneos, mencionado de forma expresa por el Tribunal Constitucional en su jurisprudencia, lo constituye la necesidad de evitar que las personas afectadas en sus derechos por un acto homogéneo a aquél calificado como inconstitucional en un primer proceso, tengan que dar inicio a uno nuevo para cuestionarlo. En este sentido el Tribunal ha señalado (STC 5033-2006-PA, fundamento 5): “(…) mediante la represión de actos homogéneos se busca evitar que los justiciables se vean obligados a interponer una nueva demanda de amparo, en caso se configure un acto (u omisión) sustancialmente homogéneo al declarado lesivo de derechos fundamentales en un proceso de amparo”. Al respecto, es importante señalar que el Estado se encuentra obligado a brindar a toda persona mecanismos de protección judicial rápidos y efectivos de derechos fundamentales. La represión de actos lesivos homogéneos forma parte de esos mecanismos, aunque no se emplea de forma directa frente a toda amenaza o violación de derechos fun437

Actos Lesivos Homogeneos damentales, sino frente a actos que presentan características similares en relación a aquellas acciones u omisiones calificadas como lesivas de tales derechos en una sentencia previa. Al no ser necesario el desarrollo de nuevos procesos constitucionales también se evita la existencia de decisiones contradictorias entre los órganos jurisdiccionales respecto a hechos que son homogéneos. En este sentido, se busca evitar que una persona que cuenta con una sentencia favorable, al acudir a otro proceso respecto a un acto lesivo homogéneo, se encuentre frente a una sentencia desfavorable. 3.2 Garantizar la obligatoriedad de las sentencias ejecutoriadas Los procesos de tutela de derechos fundamentales, una vez que han finalizado con un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia, adquieren la calidad de cosa juzgada. En este sentido, el artículo 6º del Código Procesal Constitucional establece: “En los procesos constitucionales sólo adquiere la autoridad de cosa juzgada la decisión final que se pronuncie sobre el fondo”. Como señala DEVIS ECHANDÍA, la institución de la cosa juzgada origina dos efectos: su inmutabilidad (efecto procesal) y su definitividad (efecto sustantivo). En este sentido afirma36: “El primero (la inmutabilidad) impone a los jueces (…) la prohibición de entrar a resolver sobre el fondo de las pretensiones que han sido materia de la sentencia y les otorga la facultad de paralizar la acción que se ejercite con desconocimiento de ello. El segundo otorga definitividad a la declaración de certeza contenida en la sentencia (…), haciéndola indiscutible en nuevos procesos, y por eso les otorga a las partes el mismo derecho y les impone igual obligación que el efecto procesal”. Sobre este tema, el mismo autor precisa que es importante distinguir entre los efectos de la cosa juzgada y los de las sentencias ejecutoriadas. En este sentido señala37: “Debe tenerse cuidado de no confundir la cosa juzgada con la ejecutoria de la sentencia. Ésta se cumple cuando no hay recursos pendientes por no otorgarlos la ley o por haber pasado el término para interponerlos, cualquiera que sea la sentencia; aquélla es una calidad especial que la ley 36

DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Teoría general del proceso. Aplicable a toda clase de procesos. Buenos Aires: Universidad, 2002, 3ra. edición, pp. 454 y 455.

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DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Ob. cit., pp. 426 y 456.

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La Sentencia Constitucional en el Perú les asigna a algunas sentencias ejecutoriadas. No hay cosa juzgada sin ejecutoria, pero sí ésta sin aquélla. Igualmente importa saber que toda sentencia ejecutoriada obliga a las partes y debe cumplirse voluntariamente o en forma coactiva, aun cuando no constituya cosa juzgada. Por consiguiente, es un error decir que la obligatoriedad de la sentencia sea un efecto de la cosa juzgada, pues lo es de toda sentencia ejecutoriada (…). Toda sentencia ejecutoriada tenga o no efectos de cosa juzgada, es imperativa u obligatoria y si impone condena es además ejecutable (…). Luego no se trata de efectos de la cosa juzgada. Esta tiene influencia en aquellos, pero en cuanto los convierte en inmutables y definitivos, al excluir una revisión en proceso posterior y prohibir la nueva decisión del fondo, en caso de que alguna parte pretenda desconocerla”. Al referirse a los fundamentos de la institución de la represión de actos lesivos homogéneos, el Tribunal Constitucional ha señalado que uno de ellos consiste en asegurar la plena eficacia de la cosa juzgada constitucional38. Sobre esta última, el Tribunal ha señalado39: “(…) lo que la Constitución garantiza, a través de su artículo 139º, inciso 240, es la cosa juzgada constitucional, la que se configura con aquella sentencia que se pronuncia sobre el fondo de la controversia jurídica, de conformidad con el orden objetivo de valores, con los principios constitucionales y con los derechos fundamentales, y de acuerdo con la interpretación que haya realizado el Tribunal Constitucional de las leyes, o de toda norma con rango de ley, o de los reglamentos y de sus precedentes vinculantes, como lo prescriben los artículos VI y VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, respectivamente. Sólo de esa manera un ordenamiento constitucional puede ga38

El Tribunal ha señalado en la STC Nº 5033-2006-PA, fundamento 5: “(…) mediante la represión de actos homogéneos (…) se pretende asegurar la plena eficacia de la cosa juzgada constitucional”.

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STC Nº 6-2006-CC (caso Poder Ejecutivo vs. Poder Judicial), publicada el 22 de marzo del 2007 en la página web del Tribunal Constitucional, fundamento 70.

40 2.

Este artículo señala: “Son principios y derechos de la función jurisdiccional: (…) La independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional. Ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones. Tampoco puede dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada, ni cortar procedimientos en trámite, ni modificar sentencias ni retardar su ejecución. Estas disposiciones no afectan el derecho de gracia ni la facultad de investigación del Congreso, cuyo ejercicio no debe, sin embargo, interferir en el procedimiento jurisdiccional ni surte efecto jurisdiccional alguno”.

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Actos Lesivos Homogeneos rantizar a la ciudadanía la certeza jurídica y la predictibilidad de las decisiones jurisdiccionales”. Tomando en consideración las diferencias entre los efectos de la cosa juzgada y de las sentencias ejecutoriadas, es más apropiado señalar que la represión de los actos lesivos homogéneos se sustenta en la necesidad de garantizar los efectos de éstas últimas antes que garantizar la cosa juzgada. 4.

Presupuestos para conocer un pedido de represión de actos lesivos homogéneos

Para que se pueda presentar un pedido de represión de actos lesivos homogéneos deben existir dos presupuestos, que en caso no se presenten daría lugar a la declaratoria de improcedencia de lo solicitado. 4.1 Existencia de una sentencia ejecutoriada a favor del demandante en un proceso constitucional de tutela de derechos fundamentales Sólo si existe una sentencia previa, en la que se ha establecido claramente el derecho afectado y el acto lesivo del mismo, y que ha adquirido la calidad de firme, podrá evaluarse si la acción u omisión que se produzca con posterioridad resulta homogénea. Como es obvio deducir, ante supuestos en los que se declara improcedente o infundada la demanda, no corresponde la posibilidad de solicitar –con posterioridad- la represión de actos lesivos homogéneos. La sentencia previa mediante la cual se declara fundada la demanda puede ser del Poder Judicial o del Tribunal Constitucional. 4.2 Cumplimiento de lo ordenado en la sentencia de condena Si el mandato de dar, hacer o no hacer establecido en una sentencia no se cumple, corresponde aplicar los mecanismos coercitivos previstos en el artículo 22º del Código Procesal Constitucional. Si una vez cumplido el fallo, se reitera el acto que fue considerado como lesivo de un derecho fundamental, recién corresponderá solicitar la represión de actos lesivos homogéneos. En este sentido, el cumplimiento de lo ordenado en una sentencia previa de condena constituye un presupuesto para dar inicio al procedimiento previsto en el artículo 60º del Código Procesal Constitucional. Al respecto, debe advertirse que en los casos en que luego de presentada la demanda cesó el acto lesivo o devino en irreparable el derecho fundamental, pero el juez emitió pronunciamiento sobre el fondo, en aplicación del segundo párrafo del artículo 1º del Código Procesal Cons044404

La Sentencia Constitucional en el Perú titucional, el mandato del juez no requiere un cumplimiento inmediato, pues tiene por objetivo advertir que determinadas conductas no pueden llevarse a cabo a futuro, siendo procedente en estos casos la represión de actos lesivos homogéneos. Algo similar ocurre en el caso que el Tribunal Constitucional haya declarado que una determinada situación lesiva de derechos fundamentales constituye un estado de cosas inconstitucional, por cuanto los efectos de su decisión sobre un caso concreto benefician a cualquier otra persona que se encuentre en similar situación. De producirse la afectación de un derecho, a través de la reiteración de una acción u omisión que ha sido calificada como un estado de cosas inconstitucional, la persona agraviada no tendría que dar inicio a un nuevo proceso constitucional (que es justamente lo que busca evitarse con la mencionada declaración) sino acudir a la represión de actos lesivos homogéneos (Ver al respecto la sección 6.2 Estado de cosas inconstitucional). 5. Criterios para identificar un acto lesivo homogéneo Luego de verificar el cumplimiento de los presupuestos mencionados en la sección anterior, corresponderá analizar si se está frente a un acto lesivo homogéneo. Para tal efecto deberá evaluarse la existencia de determinados elementos subjetivos y objetivos, el momento en que se produce el nuevo acto y su carácter manifiesto. Se trata de criterios generales, que corresponderán ser aplicados y verificados tomando en consideración las particularidades de cada caso que se presente. 5.1 Elementos subjetivos Aquí existen dos elementos a tomar en consideración. En primer lugar, las características de la persona o personas afectadas por el acto homogéneo. En segundo lugar, las características de la fuente u origen de este acto. a) Persona afectada El primer aspecto que debe ser evaluado por la autoridad jurisdiccional se relaciona con las características de la persona que presenta un pedido de represión de actos lesivos homogéneos, pues debe ser la misma que en el proceso constitucional que dio origen a la sentencia fue considerada como la persona afectada en sus derechos fundamentales, lo que refuerza la necesidad de que en el fallo respectivo que declara fundada la demanda se establezca claramente la identificación de la persona a favor de la cual se condena a alguien a realizar una prestación de dar, hacer o no hacer.

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Actos Lesivos Homogeneos En los casos en que la demanda que dio origen al proceso fue presentada en forma individual por una sola persona, no deberían existir mayores problemas para evaluar este requisito. Las principales dudas podrían presentarse en el caso de los denominados derechos difusos y colectivos (entendidos como derechos supraindividuales), así como en el caso de las demandas sobre actos individuales homogéneos (entendidos como derechos pluriindividuales). Si bien a nivel de la doctrina existen diferentes formas de denominar a estos tres tipos de situaciones, es posible encontrar algunas definiciones que permiten comprender sus alcances. En este sentido, sobre los derechos difusos y derechos colectivos (derechos supraindividuales) FERRER MAC-GREGOR señala41: “Puede sostenerse que (ambos tipos de derechos) comparten los mismos problemas jurídicos y se refieren a bienes indivisibles (aire, paisaje, medio ambiente sano, etc.). Su distinción fundamental consiste en que los primeros (intereses difusos) se entienden referidos no al sujeto como individuo sino como miembro de una conglomerado más o menos amplio, creándose una pluralidad de situaciones comunes; en cambio, los intereses colectivos atienden a colectividades o grupos limitados o circunscritos. Así, los miembros del conglomerado que tiene un interés difuso, son indeterminables o de muy difícil determinación; en tanto que los miembros del grupo portador del interés colectivo suelen ser fácilmente determinables. Parte de la doctrina y la legislación brasileña (…) los identifican según sus titulares se encuentran ligados por circunstancias de hechos (intereses difusos) o bien si pertenecen a un grupo, categoría o clase de personas ligadas entre sí o con la parte contraria debido a una relación jurídica base (intereses colectivos)”. El mismo autor menciona como un ejemplo de tutela de derechos difusos el caso de la contaminación ambiental del aire o del agua derivados de desechos arrojados por una fábrica, y como un ejemplo de derechos colectivos los problemas de la falta de higiene o de seguridad en una determinada fábrica o escuela. La posibilidad de acudir a los procesos constitucionales para la protección de los derechos difusos y colectivos ha quedado establecida en el artículo 40º del Código Procesal Constitucional, referido a la legitimación 41

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FERRER MAC-GREGOR, Eduardo. Juicio de amparo e interés legítimo: la tutela de los derechos difusos y colectivos. México D.F: Porrúa, 2003, p 12.

La Sentencia Constitucional en el Perú activa en los procesos de amparo42, y en el artículo 67º, referido a la legitimación activa en los procesos de cumplimiento43. En estos supuestos, la presentación de la demanda puede ser llevada a cabo por una persona o un grupo de personas, afectadas en sus derechos difusos o como integrantes del grupo que se ve afectado en sus derechos colectivos. La sentencia respectiva surtirá efectos respecto de “todos los demás integrantes de la colectividad que se encuentren en una posición idéntica al que ejercitó la acción correspondiente”44. Los efectos de la decisión, por lo tanto, vas más allá de la persona o grupo que presentó la demanda. Respecto a los actos individuales homogéneos (derechos pluriindividuales) FERRER MAC-GREGOR señala45: “los derechos individuales homogéneos se distinguen de los intereses supraindividuales (difusos y colectivos), en que aquellos son auténticos derechos individuales, privativos e indisponibles por terceros, pero que pueden existir en número plural y tener un origen fáctico común y un contenido sustantivo homogéneo. La tutela colectiva de los derechos esencialmente individuales descansa en dos notas básicas: a) su homogeneidad al tener origen común, es decir, al producirse de una misma fuente o causa; y b) su divisibilidad, al representar en realidad derechos personales que pueden ejercerse de manera individual, pero existe la posibilidad y conveniencia de la acción colectiva, teniendo resultados desiguales para cada participante”. En este supuesto, cada persona afectada en sus derechos en forma individual puede presentar la demanda respectiva. Los efectos de la sentencia alcanzan únicamente a la persona que presentó la demanda. Sin embargo, como ha sido explicado anteriormente, el Tribunal Constitucional ha considerado que en determinados casos, los efectos de la decisión sobre un caso particular pueden extenderse a otras personas en similar situación, previa declaración del acto lesivo de un derecho constitucional como un estado de cosas inconstitucional. 42

El tercer párrafo del artículo 40º del Código señala: ”Asimismo, puede interponer demanda de amparo cualquier persona cuando se trate de amenaza o violación del derecho al medio ambiente u otros derechos difusos que gocen de reconocimiento constitucional, así como las entidades sin fines de lucro cuyo objeto sea la defensa de los referidos derechos”.

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El segundo párrafo del artículo 67º del Código señala: “Tratándose de la defensa de derechos con intereses difusos o colectivos, la legitimación corresponderá a cualquier persona”.

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FERRER MAC-GREGOR, Eduardo. Ob. cit., p. 16.

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FERRER MAC-GREGOR, Eduardo. Ob. cit., p. 15.

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Actos Lesivos Homogeneos Tomando como premisas las definiciones expuestas se puede concluir que la represión de actos lesivos homogéneos puede ser invocada de la siguiente forma: • Por cualquier persona en el caso de los derechos difusos. • Por cualquier integrante del grupo en el caso de los derechos colectivos. • Por cualquier persona que se encuentre en una situación igual a la considerada como un estado de cosas inconstitucional, en el caso de los derechos individuales homogéneos. En consecuencia, a afectos de evaluar el primer criterio subjetivo para determinar cuándo se está frente a un acto lesivo homogéneo, se deberá considerar en primer lugar si éste afecta a la misma persona que presentó la demanda original que dio lugar al proceso constitucional y a la respectiva sentencia previa, siendo necesario estar atento a las particularidades que podrían presentarse en el caso de los derechos difusos, derechos colectivos y derechos individuales homogéneos. b) Origen o fuente del acto lesivo El segundo aspecto que debe ser evaluado por la autoridad jurisdiccional se relaciona con el origen o la fuente del acto respecto al cual se pide la represión por considerársele como homogéneo a uno anterior. En este sentido, el nuevo acto lesivo debe ser llevado a cabo por la misma entidad, autoridad, funcionario o persona que fue obligada a dar, hacer o dejar de hacer algo a través de la sentencia de condena establecida en un proceso constitucional. Al respecto es importante señalar que si bien en el proceso que dio lugar a la sentencia previa, la demanda puede haber estado dirigida a un funcionario en particular, el acto lesivo homogéneo puede producirse por un funcionario diferente al demandado, pero que forma parte de la misma institución demandada. Por ese motivo, al momento de evaluarse el origen o fuente del acto invocado como homogéneo, debe tomarse en cuenta si el mandato ordenado en la sentencia sólo podía ser cumplido por una determinada persona o si se trataba de un mandato que debía ser observado por toda una entidad en su conjunto.

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Sobre el origen o fuente del acto lesivo homogéneo, SAGÜÉS señala46: “Si se reitera exactamente el mismo acto lesivo, ejecutado por la misma demandada, la infracción encuentra remedio en una reiteración SAGÜÉS, Néstor Pedro. Derecho Procesal Constitucional. Acción de amparo. Buenos Aires: Astrea, 4ta. edición, 1995, pp. 462-463.

La Sentencia Constitucional en el Perú de lo ordenado en el mismo fallo. (…) (Un caso interesante es el) de la reiteración de la lesión, pero por otros agentes públicos. Si éstos se encuentran bajo la dependencia del condenado en el amparo, obvio es que la sentencia los comprende, y bastará con aplicarla respecto a ellos. En cambio, si se trata de sujetos ajenos a la repartición demandada, nos parece que no hay cosa juzgada para ellos (al no mediar identidad del sujeto), y por tanto, habría que articular un nuevo amparo para remediar el último acto lesivo”.

En similar dirección, RIVAS afirma47:

“(Un) problema se podría suscitar si la nueva agresión al derecho se da bajo las mismas formas, pero por intermedio de otro agente público u otra repartición distinta (…). Si se tratase de una situación como la descrita en la que interviniesen dependientes diversos de una autoridad común involucrada en el amparo anterior, tampoco es dudoso sostener que corresponde la utilización del fallo de amparo, conminando a su cumplimiento, pues lo decidido obliga tanto a los primitivos agentes ofensores como a sus superiores, y esa obligación se transmite de éstos a los que de ellos dependan, cualquiera que sea su grado o ubicación dentro de la administración; si por el contrario, el nuevo acto proviene de órgano o agente no integrante de tal esquema (por ejemplo, el primer acto lesivo cometido por dependientes del Poder Ejecutivo; el segundo por otros dependientes de una repartición autárquica), aparece faltando la identidad subjetiva que junto con las de causa y objeto, conforman la cosa juzgada; sin embargo, y si la causa de la repetición del obrar dañoso es la misma, la subordinación definitiva a un superior común que se da en todos los órdenes y aspectos de la administración, permite extender el efecto y mandato de la sentencia dictada”. Nuevamente aquí se vuelve a apreciar la importancia de que en el fallo respectivo que declara fundada la demanda se establezca claramente la identificación de la persona o entidad a la cual corresponde llevar a cabo una determinada conducta, a fin de garantizar el derecho amenazado o vulnerado, pues de este modo se facilita la labor del juez de ejecución que conozca la solicitud de represión de actos lesivos homogéneos.

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RIVAS, Adolfo Armando. El amparo. Buenos Aires: La Rocca, 2003, pp. 612-613.

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Actos Lesivos Homogeneos 5.2 Elemento objetivo: homogeneidad del nuevo acto respecto a uno anterior Luego de haber evaluado los elementos subjetivos, corresponde a la autoridad judicial analizar si el acto invocado como homogéneo presenta similares características respecto de aquél que dio lugar a la sentencia del proceso constitucional. A nivel normativo, el Código Procesal Constitucional ha hecho referencia a este criterio en el artículo 60º, en tanto señala que el acto lesivo debe ser “sustancialmente homogéneo” al declarado lesivo. Así por ejemplo, supongamos que a un trabajador permanente de una empresa privada se le comunica, mediante una carta simple, el cese del vínculo laboral, pero sin expresión de causa alguna. Ante esta situación, dicho trabajador presenta una demanda de amparo, la cual es declarada fundada, pues el Tribunal Constitucional ha señalado en su jurisprudencia vinculante que los despidos sin causa son inconstitucionales. En la sentencia respectiva se ordena la inmediata reposición del trabajador en su puesto laboral. Sin embargo, semanas después, el trabajador recibe una comunicación similar a la anterior, por medio de la cual se le vuelve a comunicar el cese de sus labores, sin que tampoco se exprese motivo alguno. En este caso, el cese del trabajador sin causa fue lo que dio origen a la demanda de amparo, mientras que un acto similar permite a la persona agraviada solicitar la represión de éste, por ser homogéneo al anterior. Otros ejemplos que pueden servir para ilustrar este punto son planteados por GARCÉS de la siguiente manera48: “Si dentro de una misma relación conflictiva entre dos sujetos se producen una serie de agresiones respecto de una mismo derecho constitucional, dichas agresiones, sean por acción o por omisión, pueden ser consideradas homogéneas en el sentido que pertenecen al mismo género constituido por un conflicto concreto. El lenguaje del Código Procesal Constitucional al referirse a los actos sustancialmente homogéneos alude a la unidad de hecho conflictual. Por ejemplo, si una autoridad ha agredido el derecho de reunión interrumpiendo el ejercicio que de éste hacían algunas personas, y dos días después impide que se inicie una reunión entre ellas, existe entre los actos unidad de conflicto a pesar de las diferencias en la acción de la autoridad. Los actos pertenecen al mismo género de las acciones 48

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GARCÉS TRELLES, Kenneth. “La tutela preventiva y el artículo 60º del Código Procesal Constitucional: La represión de actos homogéneos”, Proceso y Justicia. Revista de Derecho Procesal, Nº 5 (2005), p. 54.

La Sentencia Constitucional en el Perú agresivas de hecho y sustancialmente integran el mismo conflicto en vinculación al mismo derecho. Si luego las personas solicitan una autorización para reunirse y la autoridad se la deniega mediante una resolución administrativa, nos encontramos ya en un plano distinto en el cual el Estado actúa amparado en una formalidad legal y por medio de una comunicación escrita, sin perjuicio de la eventual inconstitucionalidad del acto”. Un aspecto importante a señalar es que no corresponde únicamente analizar las características del acto sino también las razones que dan lugar al mismo, pues pueden ser diferentes a las invocadas en un primer momento. SAGÜÉS señala al respecto49: “(…) si la accionada repite su conducta pero con otros fundamentos (v.gr. clausura nuevamente un local, pero invocando distintas razones a las alegadas para disponer el primer cierre), cabe entender que se está frente a un comportamiento no captado por la sentencia firme de amparo, y que por ello, habrá que plantear uno diferente”. Nuevamente aquí se manifiesta la importancia de que en la sentencia respectiva se establezca en forma clara cuál es el acto lesivo que ha sido identificado como violatorio de un derecho fundamental. 5.3 Manifiesta homogeneidad El carácter homogéneo del nuevo acto lesivo debe ser manifiesto, es decir, no deben existir dudas sobre la homogeneidad entre el acto anterior y el nuevo. En caso contrario, debería declararse improcedente la solicitud de represión respectiva, sin perjuicio de que el demandante inicie un nuevo proceso constitucional contra aquel nuevo acto que considera que afecta sus derechos fundamentales, pero que no ha sido considerado homogéneo respecto a un acto anterior. 5.4 Temporalidad Este criterio alude al tiempo durante el cual debería producirse el acto lesivo homogéneo, para proceder a solicitar su represión. El Código Procesal Constitucional no señala nada al respecto, por lo que surge la duda sobre si debe establecerse un plazo máximo durante el cual debería producirse el acto lesivo homogéneo, a fin de proceder con el trámite previsto en el artículo 60º, o si, por el contrario, no existe un plazo al respecto. 49

SAGÜÉS, Néstor Pedro. Ob cit., pp. 462-463.

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Actos Lesivos Homogeneos Si se opta por considerar que existe un plazo, el mismo deberá ser determinado y adecuadamente fundamentado. Debe tomarse en cuenta que si se establece un plazo, aquellos nuevos actos que se produzcan después de vencido el mismo sólo podrían ser objeto de cuestionamiento a través de un nuevo proceso constitucional, con los problemas que eso podría originar en el caso de sentencias contradictorias (una sentencia previa que declara fundada la demanda y una posterior que sobre un acto homogéneo se pronuncia por declararla infundada). A este tema debe agregarse que es altamente probable que transcurra un tiempo considerable entre lo decidido en una sentencia y el nuevo acto lesivo, lo que constituye un argumento adicional en contra de establecer un plazo. 6. Relación y diferencia con otras instituciones procesales Existen instituciones procesales que se relacionan con la represión de actos lesivos homogéneos, tales como la sentencia estimatoria ante el cese o irreparabilidad del acto lesivo y la técnica del estado de cosas inconstitucional. Pero asimismo, hay otras con las que presenta diferencias, como la denominada sentencia ampliatoria. A continuación presentamos una descripción sobre estas relaciones y diferencias. 6.1 Sentencia estimatoria ante el cese o irreparabilidad del acto lesivo Se entiende por cese del acto lesivo aquella situación por medio de la cual la acción u omisión que origina una amenaza o violación de un derecho fundamental deja de producirse por parte de quien la estaba llevando a cabo. Así por ejemplo, el Tribunal Constitucional tuvo oportunidad de conocer un caso en que la demanda fue presentada contra la difusión de afiches en delegaciones policiales, en los que aparecía la imagen del demandante y otras personas junto con la frase “Los más buscados”. En este caso, el acto lesivo cesó con el retiro de los mencionados afiches50. De otro lado, se entiende por irreparabilidad del acto lesivo aquella situación por medio de la cual no se pueden reponer las cosas al estado anterior a la amenaza o violación de un derecho fundamental. Así por ejemplo, el Tribunal Constitucional tuvo oportunidad de conocer el caso de una persona que buscaba postular a una alcaldía distrital, pero que fue objeto de una tacha, siendo impedido de participar en la contienda electoral. Al momento de resolverse el caso, el proceso electoral 50

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Resolución del Tribunal Constitucional N° 1631-2002-HC (caso Pedro Catalán Huisa), publicada el 19 de mayo del 2003 en la página web del Tribunal Constitucional.

La Sentencia Constitucional en el Perú ya se había llevado a cabo, por lo que no podían reponerse las cosas al estado anterior a la afectación de derechos constitucionales51. Si luego de presentada la demanda cesa o deviene en irreparable el acto lesivo, los órganos jurisdiccionales se encuentran facultados para emitir un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia, a fin de que tales actos no vuelvan a reiterarse en el futuro. Al respecto, el Código Procesal Constitucional señala lo siguiente en el segundo párrafo del artículo 1º: “Si luego de presentada la demanda cesa la agresión o amenaza por decisión voluntaria del agresor, o si ella deviene en irreparable, el Juez, atendiendo al agravio producido, declarará fundada la demanda precisando los alcances de su decisión, disponiendo que el emplazado no vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que motivaron la interposición de la demanda, y que si procediere de modo contrario se le aplicarán las medidas coercitivas previstas en el artículo 22º del presente Código, sin perjuicio de la responsabilidad penal que corresponda”. El Tribunal Constitucional ha aplicado este artículo en diversos fallos. A modo de ejemplo se puede citar la STC Nº 5490-2007-HC (caso Elvito Rodríguez Domínguez)52. En este caso, el demandante inició un proceso de hábeas corpus por considerar que el juez penal emplazado había vulnerado su derecho a la libertad personal al dictar contra su persona un auto de apertura de instrucción con mandato de detención, sin que concurran los requisitos establecidos en el artículo 135° del Código Procesal Penal. En el transcurso del proceso, el mandato de detención fue variado por el de comparecencia; sin embargo, el Tribunal Constitucional consideró que pese a haber cesado el acto lesivo, resultaba necesario proceder al reconocimiento del derecho fundamental invocado así como establecer que el agravio cometido contra el demandante por las autoridades que dieron cumplimiento a la orden de detención, constituyó un grave atentado contra los derechos constitucionales a la dignidad, al honor y a la presunción de inocencia. En este sentido, declaró fundada la demanda y ordenó a “los efectivos policiales de la la División de Estafas y otras Defraudaciones (DIRINCRI-DIVIEOD-D5) y (al) Juez del Quincuagésimo Sexto Juzgado Penal de Lima abstenerse de cometer actos similares al que motivó la presente demanda, bajo apercibimiento de aplicárseles las medidas coercitivas previstas en el artículo 22º del Código Procesal Constitucional”. 51

STC Nº 2366-2003-AA (caso Juan Espino Espino), publicada el 7 de abril del 2004 en la página web del Tribunal Constitucional.

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Publicada el 24 de marzo del 2008 en la página web del Tribunal Constitucional.

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Actos Lesivos Homogeneos En consecuencia, la decisión de un juez de declarar fundada una demanda respecto a un acto lesivo que ha cesado o devenido en irreparable, contiene un mandato para que el mismo acto no se repita en el futuro, siendo el objetivo de la sentencia prevenir la realización de un acto lesivo homogéneo. Si dicho acto ocurriese nuevamente, correspondería aplicar el procedimiento de represión previsto en el artículo 60º del Código Procesal Constitucional. La primera sentencia servirá de parámetro para evaluar si el acto que se produce con posterioridad es homogéneo. 6.2 Estado de cosas inconstitucional a) Definición y alcances El estado de cosas inconstitucional es una técnica que tiene por finalidad expandir los alcances de una sentencia recaída en un proceso de tutela de derechos fundamentales que, en principio, sólo tiene efectos para las partes que intervinieron en el proceso. En este sentido, los efectos de la sentencia que declara una determinada situación lesiva de derechos fundamentales como un estado cosas inconstitucional van a tener eficacia más allá de las partes que intervinieron en el proceso. El Tribunal Constitucional, en la STC Nº 2579-2003-HD53, ha señalado que mediante la declaración del estado de cosas inconstitucional se busca, en suma, extender los alcances inter partes de las sentencias a todos aquellos casos en los que de la realización de un acto u omisión se hubiese derivado o generado una violación generalizada de derechos fundamentales de distintas personas. Para que dicha declaración pueda realizarse es preciso que la violación de un derecho constitucional se derive de un único acto o de un conjunto de actos interrelacionados entre sí, que además de lesionar el derecho constitucional de quien interviene en el proceso en el que se produce la declaración del estado de cosas inconstitucional, vulnere o amenace derechos de otras personas ajenas al proceso. En el caso de actos individuales, esto es, que tengan por destinatarios a determinadas personas, la declaración del estado de cosas inconstitucional se declarará si es que se sustenta en una interpretación constitucionalmente inadmisible de una ley o una disposición reglamentaria por parte del órgano público. De ahí que, mediante esta técnica se busque evitar que, una vez declarada una situación como contraria a los valores, principios o dere53

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Publicada el 16 de abril del 2004 en la página web del Tribunal Constitucional.

La Sentencia Constitucional en el Perú chos constitucionales (estado de cosas inconstitucional), otros ciudadanos afectados por los mismos comportamientos violatorios tengan que interponer sucesivas demandas con el fin de lograr la misma protección frente al mismo acto. Por ello, una vez declarado el estado de cosas inconstitucional, se efectúa un requerimiento específico o genérico a uno o varios órganos públicos a fin de que, dentro de un plazo razonable, realicen o dejen de realizar la acción u omisión, per se, violatoria de derechos fundamentales, lo que surtirá efectos en la esfera subjetiva de personas ajenas al proceso constitucional en el cual se origina la declaración. En consecuencia, la sentencia no sólo se limita a vincular al sujeto responsable de la violación, sino que también le impone reglas de actuación a fin de que la afectación sistemática y prolongada de derechos fundamentales no vuelva a realizarse. En buena cuenta, es una técnica que también busca eliminar comportamientos inconstitucionales en la Administración Pública. De este modo, con la declaración de una situación determinada como estado de cosas inconstitucional, se generan una serie de responsabilidades hacia los órganos, instituciones o personas involucradas en los actos vulneratorios, permitiendo, de este modo, allanar el camino en la búsqueda y satisfacción de los derechos comprometidos. La realización de las medidas ordenadas puede incluir a una amplia gama de autoridades públicas que no intervinieron en el proceso, pero que se ven compelidas a adoptar una serie de medidas para dar por terminada la violación sistemática y reiterada de derechos fundamentales. b)

Experiencia comparada: el estado de cosas inconstitucional en la jurisprudencia de la Corte Constitucional de Colombia

La Corte Constitucional de Colombia ha empleado la técnica del estado de cosas inconstitucional respecto a casos en los que la afectación de derechos fundamentales, como consecuencia de una determinada situación, afectaba a un número importante de personas y las medidas a adoptar implicaba la acción de varias autoridades para hacer frente a problemas de carácter estructural. Como señala TOLE MARTÍNEZ54: “La Corte Constitucional, con el fin de buscar remedio a situaciones de vulneración de los derechos fundamentales que tienen una carácter gene54

TOLE MARTÍNEZ, Julián. “La teoría de la doble dimensión de los derechos fundamentales en Colombia. El estado de cosas inconstitucionales, un ejemplo de su aplicación”. En: Cuestiones Constitucionales, Nº 15 (julio-diciembre 2006), pp. 302-303.

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Actos Lesivos Homogeneos ral (en tanto que afectan a una multitud de personas) y cuyas causas son de naturaleza estructural (esto es, que generalmente la causa de la vulneración no se origina de manera exclusiva en la autoridad demandada y, por lo tanto, su solución exige la acción mancomunada de distintas entidades), (ha creado) la figura del estado de cosas inconstitucionales”. Reseñamos a continuación dos casos, uno relacionado con la población desplazada en este país como consecuencia de la violencia política, y otro relacionado con la situación de las personas privadas de libertad en los centros penitenciarios de Colombia. i) Sentencia T-153/98, del 28 de abril de 1998 En este caso, la Corte Constitucional de Colombia advirtió el estado de cosas inconstitucional que recaía en la situación de las personas privadas de libertad en los centros penitenciarios del país. Este pronunciamiento fue emitido como consecuencia de la demanda de tutela (amparo) interpuesta contra de Ministerio de Justicia y otras entidades involucradas en la materia, por no adoptar las medidas requeridas para solucionar la situación de hacinamiento en las que los demandantes se encontraban. Para resolver esta controversia, la Corte Constitucional verificó si realmente tales condiciones de hacinamiento se presentaban. En otros aspectos, confirmó que en una celda de 2 m x 2.5 m se encontraban un promedio de cinco a seis personas, que en muchos casos carecían de luz y ventilación, a la vez que tenían que soportar olores nauseabundos. De la información recabada, la Corte constató que la situación de hacinamiento desvirtuaba de manera absoluta los fines del tratamiento penitenciario. Ante la gravedad de las omisiones imputables a distintas autoridades públicas, la Corte declaró que “el estado de cosas que se presenta en las prisiones colombianas, descrito en (la) sentencia, es inconstitucional y exige de las autoridades públicas el uso inmediato de sus facultades constitucionales, con el fin de remediar esta situación” (fundamento 65). En este sentido, estableció la necesidad de solucionar los problemas que afectaban los derechos a la dignidad, vida, integridad personal, salud y otros de un número importante de reclusos, y cuyas causas se relacionaban con factores estructurales, siendo necesaria para su solución la acción mancomunada de distintas entidades estatales. ii) Sentencia T-025/2004, del 22 de enero del 2004 En este caso la Corte Constitucional de Colombia declaró el estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado, por cuanto 245524

La Sentencia Constitucional en el Perú un importante número de colombianos y colombianas se habían visto obligados a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su lugar de residencia y sus actividades económicas habituales, dado que su vida, integridad física, seguridad y libertades personales habían sido vulneradas o se encontraban directamente amenazadas, en razón a diversas circunstancias, tales como el conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de derechos humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario, entre otras. En este caso la Corte reiteró sus criterios para determinar cuándo corresponde declarar el estado de cosas inconstitucional. En este sentido señaló que éste se configura cuando se presenta una repetida violación de derechos fundamentales de una gran cantidad de personas, que podría dar lugar a una masiva presentación de demandas de tutela (amparo), originando una saturación de los despachos judiciales; y cuando la causa de esa vulneración no es imputable únicamente a una autoridad, sino que reposa en factores estructurales. A partir de esta premisa la Corte tomó en cuenta los siguientes aspectos para emitir su decisión: a) la vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afectaban a un número significativo de personas (contadas por miles); b) la prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos de la población desplazada, c) la no expedición de medidas legislativas, administrativas o presupuestales requeridas para evitar la vulneración de derechos, d) la existencia de un problema social cuya solución compromete la intervención de varias entidades, requiere la adopción de acciones complejas y coordinadas y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante. En consecuencia, la Corte declaró “la existencia de un estado de cosas inconstitucional en la situación de la población desplazada debido a la falta de concordancia entre la gravedad de la afectación de los derechos reconocidos constitucionalmente y desarrollados por la ley, de un lado, y el volumen de recursos efectivamente destinado a asegurar el goce efectivo de tales derechos y la capacidad institucional para implementar los correspondientes mandatos constitucionales y legales, de otro lado” (punto resolutivo Primero de la sentencia). Por lo tanto, los efectos de la sentencia no solo beneficiaban a los demandantes, sino a toda persona que se encontrase en calidad de desplazada como consecuencia de la violencia política.

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Actos Lesivos Homogeneos c) Jurisprudencia del Tribunal Constitucional del Perú La técnica del estado de cosas inconstitucional también ha sido empleada por el Tribunal Constitucional peruano, aunque no respecto a problemas de similar magnitud como en el caso colombiano. Tampoco en todos los casos en que ha sido empleado, como se verá a continuación, es posible encontrar elementos comunes que permitan identificar los perfiles o características propias de esta institución. Reseñamos a continuación tres sentencias del Tribunal sobre la materia. i) STC Nº 2579-2003-HD (caso Julia Arrellano Serquén)55 Esta fue la primera vez que el Tribunal Constitucional utilizó la técnica del estado de cosas inconstitucional. En este caso, el proceso fue iniciado por una ex magistrada del Poder Judicial que no fue ratificada por el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM), con la finalidad de que se ordene a esta entidad que le proporcione los siguientes documentos: a) copia del informe de la Comisión Permanente de Evaluación y Ratificación sobre su conducta e idoneidad en el cargo que ejercía como Vocal Superior Titular del Distrito de Judicial de Lambayeque; b) copia de su entrevista personal ante el CNM; y, c) copia del Acta del Pleno del CNM, que contiene la decisión de no ratificarla en su cargo. El CNM había denegado a la demandante el acceso a esta información, amparándose en una interpretación de los artículos 28º y 43º de la Ley Orgánica del Consejo, que establecía la reserva de aquella información relacionada con la evaluación de magistrados. Al respecto, el Tribunal señaló que la restricción prevista en la ley orgánica del CNM tiene por objeto preservar el derecho a la intimidad, personal y familiar del sometido a un proceso de ratificación; es decir, impedir que terceros puedan acceder a determinado tipo de información de interés exclusivo de la persona sometida a ratificación. En consecuencia, esta restricción arbitraria fue declarada como estado de cosas inconstitucional, y por ende, se señaló que no surtía efectos respecto al titular de los datos, por lo que la negativa del CNM para entregar los documentos solicitados resultaba lesiva a los derechos fundamentales de la demandante. Asimismo, el Tribunal advirtió que “en caso de llegar al Tribunal o a cualquier otro órgano judicial competente un caso análogo, cuyos hechos se practiquen con fecha posterior a la de esta sentencia, aparte de que se ordene la remisión de copias de los actuados por la violación del derecho constitucionalmente afectado, 55

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Publicada el 16 de abril del 2004 en la página web del Tribunal Constitucional.

La Sentencia Constitucional en el Perú también se dispondrá que se abra proceso penal por desacato de una sentencia del Tribunal Constitucional”. ii) STC N° 3149-2004-AC (caso Yarlequé Torres)56 El Tribunal Constitucional utilizó por segunda vez la técnica del estado de cosas inconstitucional en el proceso de cumplimiento iniciado por una profesora, con la finalidad de que se cumpla una resolución administrativa que disponía abonar a su favor la suma de S/. 2,624.72 por concepto de subsidios por luto y sepelio. Este mandato no había sido cumplido bajo el argumento de que la entidad demandada no manejaba un presupuesto ni era titular de un pliego presupuestal. Al respecto el Tribunal reiteró los fundamentos del caso Arellano Serquén sobre la finalidad del estado de cosas inconstitucional. En este sentido señaló: • Este Tribunal, “en el caso Arrellano Serquen contra el Consejo Nacional de la Magistratura, utilizó la técnica de la declaración del Estado de Cosas Inconstitucional, desarrollado de manera creativa por la Corte Constitucional colombiana, con el objeto de expandir los alcances de la sentencia en un proceso de tutela de derechos fundamentales con efectos, prima facie, inter partes, evitando que otros ciudadanos afectados por los mismos comportamientos violatorios tengan que interponer sucesivas demandas con el fin de lograr lo mismo” (fundamento 12). • Con la declaración de una situación determinada como contraria a los valores constitucionales (estado de cosas inconstitucional), “se generan una serie de responsabilidades de parte de los órganos, instituciones o personas concretas involucrados en los actos vulneratorios, permitiendo, de este modo, allanar el camino en la búsqueda y satisfacción de los derechos comprometidos” (fundamento 12). Respecto al caso específico, el Tribunal estableció que si bien el estado de cosas inconstitucional tuvo su origen en la necesidad de ampliar los efectos de una sentencia en el marco de la tutela de derechos fundamentales, “este Tribunal considera que similares argumentos respaldan la necesidad de expandir los efectos de una sentencia en un proceso de cumplimiento, siempre que se constate que similares resistencias a acatar las normas, o como ocurre en el presente caso, los actos administrativos, son tan insistentes que merecen una respuesta de tipo institucional y no sólo respecto del caso a la vista” (fundamento 13). 56

Publicada el 10 de octubre del 2005 en la página web del Tribunal Constitucional.

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Actos Lesivos Homogeneos En este sentido, el Tribunal consideró que el comportamiento renuente, sistemático y reiterado de los funcionarios del Ministerio de Economía y Finanzas, así como de las autoridades del Ministerio de Educación para atender los reclamos que se refieren a derechos reconocidos en normas legales sobre personal docente, configuraba un estado de cosas inconstitucional. A efectos de lograr los efectos a de esta declaración, el Tribunal dispuso que el Ministerio de Economía y Finanzas y el Ministerio de Educación adopten “las medidas correctivas en el más breve plazo y se establezca el debido procedimiento administrativo a que hubiera lugar a los funcionarios responsables (del incumplimiento) en el presente caso, así como en los casos similares (…) reseñados en la presente sentencia”. Como conclusión, en la parte resolutiva de la sentencia el Tribunal estableció que los “hechos que motivaron el presente caso, al haberse acreditado que forman parte de una práctica de renuencia sistemática y reiterada, constituyen situaciones o comportamientos contrarios con la Constitución que deben ser erradicados”. Asimismo decidió “notificar la presente sentencia (…) al Ministro de Economía y Finanzas y al Ministro de Educación, a efectos de que tomen las medidas correctivas en el más breve plazo posible respecto de las prácticas contrarias a la Constitución establecidas en la presente sentencia”. iii) STC N° 6089-2006-PA/TC57 En esta sentencia de amparo, el Tribunal Constitucional consideró que el Régimen de Percepciones del IGV era inconstitucional porque contravenía el principio de reserva de ley en materia tributaria, debido a que mediante una Ley se habilitó a la SUNAT para llevar a cabo su regulación. Si bien el Tribunal identificó que la norma era inconstitucional, y que diversas personas habían sido afectadas por la misma, consideró que los efectos de su decisión debían posponerse en el tiempo. Fue precisamente respecto a estos temas que hizo uso del estado de cosas inconstitucional. En este sentido señaló (fundamentos 62 y 63 de la sentencia): “Mediante la técnica de las sentencias prospectivas y cuando las circunstancias del caso lo ameriten, el Tribunal Constitucional modula los efectos de su fallo pro futuro o, lo que es lo mismo, lo suspende en el tiempo, con el objeto de que el Legislador o de suyo el Ejecutivo subsanen las situaciones de inconstitucionalidad detectadas en las normas evaluadas. La modulación de tales efectos, propia de un proceso de inconstitucionalidad, también es trasladable al proceso constitucional de amparo, cuando se haya detectado un estado de cosas inconstitucionales. 57

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Publicada el 11 de junio del 2007 en la página web del Tribunal Constitucional.

La Sentencia Constitucional en el Perú Detectada la inconstitucionalidad formal del Régimen de Percepciones del IGV, que evidentemente no solo atañe a la situación del demandante –interpartes– sino a todas las personas sujetas al Régimen, la razón fundamental que obliga a este Colegiado a aplicar este tipo de sentencias en este caso se sustenta en las implicancias negativas que podría generar un fallo con efectos inmediatos en el plan de lucha contra la evasión fiscal y en la propia recaudación del impuesto; más aún, considerando que en el estudio del caso no se han detectado vicios de inconstitucionalidad respecto a las cuestiones de fondo”. En consecuencia, en el punto resolutivo Nº 3 de la sentencia, el Tribunal señaló que “habiéndose detectado el estado de cosas inconstitucionales en lo referido al ámbito formal de la Reserva de Ley, los efectos de la presente sentencia se suspenden en este extremo, hasta que el Legislador regule suficientemente el Régimen de Percepciones IGV, en observancia del principio constitucional de Reserva de Ley, en un plazo que no exceda del 31 de diciembre del 2007”. d) Relación con los actos lesivos homogéneos La característica esencial de la declaración de una determinada situación como un estado de cosas inconstitucional consiste en extender los efectos de una decisión a personas que no fueron demandantes ni participaron en el proceso que dio origen a la declaratoria respectiva, en tanto se encuentran en la misma situación que fue identificada como inconstitucional. Como se ha podido apreciar en la mayoría de casos reseñados, la consecuencia de la declaratoria del estado de cosas inconstitucional implica que las autoridades competentes adopten medidas orientadas a proteger los derechos afectados. En caso esto no ocurra se estará ante un supuesto de incumplimiento de la sentencia constitucional. Así por ejemplo, si en inobservancia de lo dispuesto en la STC Nº 2579-2003-HD (caso Arellano Serquén), el CNM denegase información a otro magistrado no ratificado sobre su propio proceso de ratificación, éste tendría que solicitar la aplicación de medidas coercitivas para el cumplimiento de lo dispuesto por el Tribunal Constitucional en el citado fallo. En el supuesto que la declaratoria del estado de cosas inconstitucional implique que las autoridades no deben llevar a cabo determinadas acciones, por considerarse contrarias a los derechos fundamentales, si han dejado de realizarse (en cumplimiento de la sentencia) pero luego se vuelven a reiterar respecto a personas que no participaron en el proceso que dio lugar a la declaratoria del estado de cosas, éstas se encuentran habilitadas para acudir a la represión de actos lesivos homogéneos. 457

Actos Lesivos Homogeneos Al respecto es importante señalar que los casos en los que hasta el momento el Tribunal Constitucional ha empleado la técnica del estado de cosas inconstitucional, han estado relacionados con supuestos de omisión de actos obligatorios –no entregar información o no pagar una bonificación-, antes que con actos lesivos de derechos concretados a través de acciones. 6.3 Sentencia ampliatoria En el cuarto párrafo del artículo 59º del Código Procesal Constitucional se establece la facultad del juez de dictar una sentencia ampliatoria. Al respecto señala: “Cuando el obligado a cumplir la sentencia sea un funcionario público el Juez puede expedir una sentencia ampliatoria que sustituya la omisión del funcionario y regule la situación injusta conforme al decisorio de la sentencia. Para efectos de una eventual impugnación, ambas sentencias se examinarán unitariamente” (resalrado nuestro). Sobre este artículo, el Pleno del Tribunal Constitucional señaló lo siguiente en la STC Nº 4119-2005-PA58: “la segunda sentencia que tenga que expedirse, sea integrando o complementando la decisión recaída en el proceso constitucional, corresponde al mismo órgano que emitió la sentencia materia de ejecución, sin distorsionar el sentido de la fundamentación y el fallo de la primera sentencia firme, de modo tal que, en caso de que aquella sea impugnada, le corresponderá resolver el recurso a la instancia jerárquicamente superior”. Queda por determinar, a través de la jurisprudencia constitucional, mayores aspectos relacionados con las sentencias ampliatorias. En lo que se refiere a la relación de esta institución con la represión de actos lesivos homogéneos, puede afirmarse que se tata de instituciones con finalidades diferentes. Por un lado, la sentencia ampliatoria, tal como se encuentra prevista en el artículo 59º del Código Procesal Constitucional, busca que el juez, directamente, sustituya la conducta a la que se encontraba obligado el demandado en virtud de la sentencia estimatoria emitida en un proceso constitucional. Se trata, por lo tanto, de una institución relacionada con el cumplimiento de las sentencias ejecutoriadas. Por su parte, la represión de actos lesivos homogéneos busca que los efectos de una decisión judicial sobre un determinado acto lesivo, se extiendan a nuevos actos lesivos producidos con posterioridad al fallo, por lo que para su aplicación se requiere el cumplimiento de lo 58

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Publicada el 9 de noviembre del 2006 en la página web del Tribunal Constitucional.

La Sentencia Constitucional en el Perú dispuesto en la sentencia previa, sea mediante la aplicación de las medidas coercitivas o mediante la sentencia ampliatoria. 7. Procedimiento 7.1 Procesos constitucionales en los que se aplica La institución de la represión de actos lesivos homogéneos se encuentra prevista en el artículo 60º del Código Procesal Constitucional, en el Título correspondiente al proceso de amparo. Sin embargo, eso no significa que no pueda ser empleada en otros procesos constitucionales de tutela de derechos fundamentales. En el caso del proceso de hábeas data, el uso de esta institución puede llevarse a cabo en función al artículo 65º del mismo Código, de acuerdo al cual las normas sobre el proceso de amparo pueden ser aplicadas al proceso de hábeas data. En el caso del proceso de hábeas corpus, su aplicación es acorde con la misma finalidad que comparte con el proceso de amparo, cual es la defensa de derechos fundamentales a través de un proceso rápido y efectivo. Asimismo, existe una sentencia en la que el Tribunal admitió esta posibilidad (STC Nº 4909-2007-PA)59. Una situación diferente se presenta en el caso del proceso de cumplimiento, en el que se busca hacer frente a una omisión de la administración respecto a una norma legal o un acto administrativo, por cuanto el acto reclamado en estos procesos consiste en una omisión, por lo que la sentencia respectiva que declara fundada la demanda sólo se verá cumplida si se revierte la omisión identificada. En este sentido, mientras dure la omisión no se presenta un acto análogo sino que se incumple lo decidido en la sentencia, situación frente a la cual correspondería aplicar las medidas coercitivas destinadas al cumplimiento de lo decidido. Sin embargo, un supuesto diferente se presenta en los casos en que el acto administrativo o la norma legal establezcan un mandato que debe ser cumplido de forma periódica, por ejemplo, cada quince días o cada mes. En estos casos, si luego del fallo se cumple con el pago de algo ordenado por un acto administrativo o una ley, pero con posterioridad se vuelve a presentar la omisión, en este supuesto sí nos encontraríamos frente a una omisión que ha vuelto a reiterarse y que es contraria a lo decidido por el juez. Este supuesto sería aplicable, tanto a los amparos frente a omisiones como a los procesos de cumplimiento. 59

Publicada el 26 de mayo del 2008 en la página web del Tribunal Constitucional

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Actos Lesivos Homogeneos Por lo tanto, la institución de la represión de los actos lesivos homogéneos puede ser aplicada en todos los procesos constitucionales de tutela de derechos fundamentales y en el proceso de cumplimiento. En el caso de las omisiones, su procedencia dependerá del contenido del mandato ordenado en una norma legal o acto administrativo. 7.2 Juez competente La ejecución de una sentencia corresponde al denominado juez de ejecución, que como regla general es el juez que conoció en primera instancia la demanda que dio inicio al proceso constitucional. Es éste el que deberá verificar que se cumpla con el mandato final establecido en la sentencia de condena. Precisamente, en atención a su conocimiento sobre la medida que debe adoptarse para proteger el derecho amenazado o vulnerado, tendrá particular ventaja para evaluar si el nuevo acto invocado como homogéneo reúne las características a las que hemos hecho referencia anteriormente. A esto debe sumarse su carácter unipersonal, que le permite hacer una verificación más rápida de las características del nuevo acto. Por este motivo, la opción por asignar al juez de ejecución del proceso la competencia para conocer y pronunciarse sobre la represión de actos lesivos homogéneos constituye la más adecuada. Ésta ha sido la opción asumida por el Código Procesal Constitucional, en cual establece, en su artículo 60º, que: “Si sobreviniera un acto sustancialmente homogéneo al declarado lesivo en un proceso de amparo, podrá ser denunciado por la parte interesada ante el juez de ejecución”. La opción establecida en el Código Procesal Constitucional ha sido asimismo ratificada por el Pleno del Tribunal Constitucional, que además ha concordado el citado artículo 60º del Código con el artículo 22º del mismo cuerpo legal, referido a la actuación de sentencia. En este sentido ha señalado60: “(…) respecto del juez competente, a partir de las normas relativas a la ejecución de sentencias, es posible afirmar que en el ámbito de los procesos constitucionales de tutela de derechos, el juez de ejecución es el juez que conoció el proceso en primera instancia. En efec60

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Resolución del Tribunal Constitucional recaída en el expediente Nº 5033-2006-PA/TC, publicada el 28 de noviembre del 2007 en la página web del Tribunal Constitucional. Este criterio fue reiterado por la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, en la STC Nº 4909-2007-HC (caso Roberto Araujo Espinoza), fundamento 11.

La Sentencia Constitucional en el Perú to, el Código Procesal Constitucional regula la etapa de ejecución del proceso bajo el epígrafe de “Actuación de sentencia” (artículo 22°). En él se establece que la “sentencia que cause ejecutoria en los procesos constitucionales se actúa (...) por el juez de la demanda.” En ese sentido, una interpretación sistemática del artículo 60° del Código Procesal Constitucional y del artículo 22° del mismo cuerpo normativo, conduce a la conclusión de que el “juez de ejecución” viene a ser el juez que admitió la demanda y la resolvió en primer grado” –subrayado nuestro. Sin embargo, es importante anotar que esta misma decisión hubo un voto singular del magistrado Bardelli Lartirigoyen, en el que manifestó que, si bien compartía la opción por considerar, en principio, que el juez de ejecución era el competente para conocer este tipo de pedidos, estimaba que –en algunos supuestos- el Tribunal Constitucional se encontraba facultado para conocer de forma directa las solicitudes de represión de actos lesivos homogéneos. En este sentido señaló61: “Considero que el Tribunal Constitucional, en ejercicio del principio de autonomía procesal constitucional, tiene la potestad de establecer que, en determinados supuestos, puede el mismo constituirse en el “juez de ejecución”, al único efecto de conocer la pretensión de represión de acto lesivo homogéneo. Tal habilitación se da en atención a la dimensión objetiva del proceso de amparo. En tan sentido, el Tribunal puede conocer la pretensión de represión de acto homogéneo en los siguientes supuestos: a)  Cuando el acto lesivo sobreviniente implique la inobservancia de la cosa juzgada de su sentencia y una ostensible inobservancia de su jurisprudencia y sus precedentes vinculantes. b)   Cuando el caso es de considerable relevancia constitucional y requiere la resolución del Tribunal a efectos de establecer doctrina jurisprudencial y precedentes vinculantes. (…) En caso de que el Tribunal declarara improcedente el conocimiento de la pretensión de represión de acto homogéneo, ésta será remitida al juez de ejecución a efectos de su tramitación y resolución”. En consecuencia, tanto el Código Procesal Constitucional como la jurisprudencia del Tribunal Constitucional reconocen que son los jueces de ejecución de los procesos constitucionales los competentes para conocer los pedidos de represión de actos lesivos homogéneos. 61

Voto singular de la Resolución del Tribunal Constitucional recaída en el expediente 5033-2006-PA/TC, publicada el 28 de noviembre del 2007 en la página web del Tribunal Constitucional, fundamento 5.

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Actos Lesivos Homogeneos 7.3 Plazo para presentar la solicitud Aquí corresponde evaluar si debe existir un plazo para presentar la solicitud de represión de actos lesivos homogéneos, tema sobre el cual el Código Procesal Constitucional no se pronuncia. Tampoco lo ha hecho el Tribunal Constitucional. Al respecto caben dos opciones: aceptar que debe existir un plazo o considerar que no debería existir. a) Alternativa 1: Establecer un plazo A favor de esta opción podría invocarse que si existe un plazo para pedir la tutela de un derecho frente a un acto lesivo, asimismo debería existir un plazo para reprimir el acto lesivo homogéneo. La urgencia que da lugar al amparo asimismo debería estar presente en la represión de los actos homogéneos posteriores a la sentencia. De aceptarse la necesidad de contar con un plazo, surge la duda de cual sería éste. Al respecto, una primera opción podría ser considerar el mismo plazo que se establece para la interposición de la demanda. Finalmente, dado que el Código Procesal Constitucional no se ha pronunciado sobre la materia, surge la duda sobre si la opción a favor del plazo puede ser asumida por el Tribunal, a fin de determinar, vía jurisprudencial, cuál debe ser el mencionado plazo. Sobre esto no existe un pronunciamiento del Tribunal, pero es interesante anotar lo señalado por el magistrado Bardelli Lartirigoyen en un voto singular62: “Cuestión no establecida por el Código Procesal Constitucional es también el del plazo para instar ante el juez la represión del acto lesivo homogéneo. Un límite temporal de tal naturaleza resulta exigido por el principio de seguridad jurídica; sin embargo, la aplicación por analogía del plazo para la interposición de la demanda debe ser descartado debido al carcter restrictivo del derecho a la tutela jurisdiccional que supone tal operación de analogía; por ello, entiendo que es al legislador a quien compete el establecer tal plazo. Entre tanto, no habiéndose establecido plazo alguno por el citado Código, no debe establecerse jurisprudencialmente ninguno”.

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Voto singular de la Resolución del Tribunal Constitucional recaída en el expediente 5033-2006-PA/TC, publicada el 28 de noviembre del 2007 en la página web del Tribunal Constitucional, fundamento 4.1.

La Sentencia Constitucional en el Perú Sobre este tema, debe advertirse que la opción por el plazo no se aplicaría en los procesos de hábeas corpus, en los que no existe un plazo para presentar la demanda. b) Alternativa 2: No establecer un plazo En contra de la existencia de un plazo podría argumentarse, principalmente, objeciones de tipo procesal. En este sentido, si se produce un acto considerado como homogéneo pero se vence el plazo para solicitar su represión, el afectado tendría que dar inicio a un nuevo proceso constitucional, ante un juez distinto al de ejecución, con lo que es probable que puedan emitirse fallos contradictorios: primero uno en el que se declaró fundada la demanda y luego otro en el que –frente a un acto homogéneo- se emite un pronunciamiento diferente. c) Balance En consecuencia, sobre el plazo para presentar la solicitud de actos lesivos homogéneos, corresponde determinar: a) si debe existir un plazo para presentar la solicitud respectiva, b) en caso afirmativo, si ese plazo debe estar previsto en el Código Procesal Constitucional o puede ser establecido –transitoriamente- a través de la jurisprudencia. Asimismo, deberá determinarse qué posición deben asumir los jueces sobre este tema mientras no exista una definición sobre los aspectos que han sido mencionados en esta sección. 7.4 Trámite Dado que su objetivo es evaluar la homogeneidad entre el acto declarado inconstitucional en una sentencia y otro producido con posterioridad a ella, y no la resolución de una controversia compleja, el procedimiento de represión de actos lesivos homogéneos corresponde que sea breve y no sujeto a mayores etapas. Sobre este tema, el Código Procesal Constitucional señala lo siguiente: “Efectuado el reclamo, el Juez resolverá éste con previo traslado a la otra parte por el plazo de tres días”. De esta norma se desprende que, básicamente, lo que corresponde en este procedimiento es poner en conocimiento del juez el acto considerado como homogéneo, escuchar el punto de vista de la otra parte y proceder a evaluar si existe homogeneidad. 463

Actos Lesivos Homogeneos Una omisión del Código consiste en no haber previsto un plazo para la emisión de la decisión respectiva, lo que no debería ser considerado un obstáculo para emitir en forma rápida el pronunciamiento correspondiente. 7.5 Contenido de la resolución Siendo una de las finalidades de la represión de actos lesivos homogéneos proteger los derechos fundamentales que han vuelto a ser afectados, corresponde al juez: a) Determinar si el acto invocado es homogéneo a uno declarado con anterioridad como violatorio de un derecho fundamental, y b) ordenar a la otra parte que deje de llevarlo a cabo. Ambos aspectos deben quedar claramente establecidos en la decisión del juez. Sobre este tema, el Código Procesal Constitucional (artículo 60º) establece: “La decisión que declara la homogeneidad amplía el ámbito de protección del amparo, incorporando y ordenando la represión del acto represivo sobreviviente”. Los alcances de la primera sentencia, por lo tanto, se extienden al acto considerado como homogéneo. Esto incluye todas las medidas coercitivas previstas para hacer cumplir la sentencia original. 7.6 Efectos inmediatos de la decisión La sentencia en los procesos de tutela de derechos fundamentales debe ser actuada en forma inmediata, lo que es acorde con la protección judicial rápida y efectiva que debe existir en materia de amenaza o violación de estos derechos, sin perjuicio de que se interponga un recurso de apelación. Esta opción ha sido acogida por el artículo 22º del Código Procesal Constitucional. En el caso de la represión de actos lesivos homogéneos, en tanto busca hacer frente a un acto contrario a los derechos fundamentales, corresponde aplicar similar criterio, por lo que la decisión que declara que existe un acto homogéneo debe tener efectos inmediatos, sin perjuicio de que sea apelada. Esta opción ha sido acogida por el artículo 60º del Código, al establecer que “La decisión (sobre la represión de actos lesivos homogéneos) tiene efectos inmediatos sin perjuicio de que sea apelada”.

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La Sentencia Constitucional en el Perú 7.7 Recursos de impugnación A fin de garantizar la pluralidad de instancias y en atención al contenido de la decisión, que implica condenar a una persona a realizar una prestación de dar, hacer o no hacer, debe establecerse la posibilidad de impugnar la resolución que declara fundada la petición de represión de actos lesivos homogéneos El Código Procesal Constitucional acoge esta opción en su artículo 60º y establece que “la resolución es apelable sin efecto suspensivo”. 7.8 Competencia del Tribunal Constitucional Corresponde ahora analizar si el Tribunal Constitucional debe asumir competencia, como instancia de revisión, de los pedidos de represión de actos lesivos homogéneos. El Código no ha precisado este tema, y en la jurisprudencia del Tribunal no existe una posición al respecto. Al respecto caben dos posibilidades: aceptarla o negarla. a) Alternativa 1: Negar la competencia La opción por negar la competencia del Tribunal Constitucional para conocer en revisión las resoluciones sobre represión de actos lesivos homogéneos puede sustentarse en los fundamentos de este mecanismo, explicados anteriormente, cual es evitar acudir a un nuevo proceso constitucional, a fin de no atravesar por varias instancias, incluido el Tribunal Constitucional, para obtener la tutela de derechos frente a un acto homogéneo. En este sentido, reconocer la competencia del Tribunal implicaría que la represión de actos homogéneos se asimile a un proceso constitucional, en lo que se refiere al número de instancias que intervienen. Asimismo, un argumento contrario a esta competencia podría ser que no ha sido expresamente consagrada en el artículo 202º inciso 2º de la Constitución. b) Alternativa 2: Aceptar la competencia Esta opción puede sustentarse en la necesidad de que el Tribunal Constitucional verifique si sus sentencias son incumplidas a través de nuevos actos homogéneos. En este sentido, la competencia asignada por el artículo 202º inciso 2º de la Constitución respecto a los procesos de tutela de derechos fundamentales podría extenderse a la verificación del cumplimiento de las sentencias en sus propios términos –aspecto desarrollado en la primera parte de este trabajo-, así como a la verificación de la existencia de 465

Actos Lesivos Homogeneos actos lesivos homogéneos a aquellos que fueron declarados contrarios a los derechos fundamentales. En tanto la competencia del Tribunal estaría sustentada en la necesidad de verificar que sus fallos sean estrictamente observados, la misma estaría limitada a la represión de actos homogéneos relacionados con los casos que han sido de su conocimiento y sobre los que ha emitido un pronunciamiento sobre el fondo. Sólo sobre estos casos el Tribunal se encontraría en capacidad de evaluar la homogeneidad entre lo decidido en sus fallos y el nuevo acto. La vía procesal para que la revisión de la decisión del Poder Judicial sobre represión de actos lesivos homogéneos suba a conocimiento del Tribunal Constitucional lo constituye el recurso de agravio constitucional, que se presentaría contra la decisión de segunda instancia que declaró improcedente la solicitud de represión de actos homogéneos. En cuanto a los aspectos orgánicos, la revisión tendría que ser vista por la misma Sala que resolvió la demanda original, o de ser el caso, el Pleno de la institución. Tendría que definirse si cabe la posibilidad de una audiencia. Por último, la decisión final tendría que ser una resolución por medio de la cual se califica al nuevo acto como homogéneo a uno anterior, extendiéndole los efectos del fallo anterior. TERCERA PARTE: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Definición y fundamento del procedimiento de represión de actos lesivos homogéneos

1) La represión de actos lesivos homogéneos puede ser definida como un mecanismo de protección judicial de derechos fundamentales frente a actos que presentan características similares a aquellos que han sido considerados en una sentencia previa como contrarios a tales derechos. En este sentido, lo resuelto en un proceso constitucional de tutela de derechos fundamentales no agota todos sus efectos con el cumplimiento de lo dispuesto en la sentencia respectiva, sino que se extiende hacia el futuro, en la perspectiva de garantizar que no se vuelva a cometer una afectación similar del mismo derecho. 2) La represión de actos lesivos homogéneos encuentra su sustento en la necesidad de garantizar la obligatoriedad de las sentencias ejecutoriadas y evitar el inicio de un nuevo proceso constitucional

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La Sentencia Constitucional en el Perú frente a actos que de forma previa han sido analizados y calificados como lesivos de derechos fundamentales. Estado de la cuestión a nivel normativo y jurisprudencial 3) A nivel normativo, la institución de la represión de los actos lesivos homogéneos ha sido recogida en el artículo 60º del Código Procesal Constitucional (en vigencia desde el 1 de diciembre del 2004). Esta norma establece, entre otros aspectos, el trámite a seguir para solicitar la represión y los efectos de la decisión que se adopte, pero se requieren precisiones sobre temas adicionales, las que deben ser realizadas a nivel legislativo y/o jurisprudencial. 4) En la jurisprudencia del Tribunal Constitucional encontramos algunas decisiones en las que se ha hecho referencia a la represión de actos lesivos homogéneos, tanto a nivel de sentencias como de autos de improcedencia. 5) Asimismo, existe una tendencia del Tribunal Constitucional en admitir los recursos de queja que se presenten contra las resoluciones denegatorias de los recursos de agravio constitucional interpuestos contra las resoluciones que deniegan los pedidos de represión de actos lesivos homogéneos. Dependiendo de la decisión que adopte el Tribunal sobre su competencia sobre tales pedidos, esta tendencia se mantendrá o modificará.

Contenido de la sentencia que declara fundada una demanda y su relación con la represión de actos lesivos homogéneos

6) El contenido de una sentencia resulta de especial importancia para la represión de actos lesivos homogéneos prevista en el artículo 60º del Código Procesal Constitucional. Sólo si la sentencia final establece de forma clara el acto lesivo que ha sido considerado como atentatorio de un derecho fundamental, se podrá identificar en forma rápida y sencilla si el mismo acto ha vuelto a llevarse a cabo. Por el contrario, si el acto lesivo no queda claramente determinado en la sentencia, en el caso que se produzca un acto similar se presentará una dificultad para delimitar si existe homogeneidad entre el acto lesivo anterior y el nuevo. 7) Para el cumplimiento de las sentencias que se emitan en los procesos constitucionales de tutela de derechos fundamentales, se requiere que aquellas reúnan un conjunto de requisitos en cuanto a su contenido, de modo tal que se facilite la labor del juez al momento de ordenar el cumplimiento de lo decidido. Como elementos co467

Actos Lesivos Homogeneos munes, toda sentencia debe precisar en su parte resolutiva lo siguiente: a) el derecho identificado como amenazado o vulnerado, b) el acto (acción u omisión) considerado como lesivo del derecho invocado, c) el acto concreto que corresponde ser llevado a cabo por la autoridad demandada a fin de garantizar el derecho amenazado o vulnerado, d) la autoridad a la que corresponde llevar a cabo el mandato ordenado por el juez, sala o tribunal, e) el plazo en el que corresponde llevar a cabo el acto concreto a favor del derecho amenazado o vulnerado, f) las medidas coercitivas a aplicar en caso de incumplimiento de lo ordenado en la sentencia, y g) de ser el caso, la información que los juzgados de ejecución deben remitir al Tribunal Constitucional, a efectos de supervisar el cumplimiento de sus sentencias. 8) En términos generales, las sentencias del Tribunal Constitucional no presentan una redacción común en la parte resolutiva de aquellos fallos que declaran fundada la demanda, y en ellas no siempre se mencionan todos los aspectos que debería contener una sentencia, como el plazo en el que debería ejecutarse la medida que protege el derecho amenazado y vulnerado, o la medida coercitiva a aplicar ante un supuesto de incumplimiento. Esta situación puede limitar la eficacia de la represión de los actos lesivos homogéneos que se produzcan con posterioridad a la sentencia.

Presupuestos para conocer un pedido de represión de actos lesivos homogéneos

9) Para que se pueda presentar un pedido de represión de actos lesivos homogéneos deben existir dos presupuestos. En primer lugar, debe existir una sentencia ejecutoriada previa a favor del demandante en un proceso constitucional de tutela de derechos fundamentales. En segundo lugar, debe haberse procedido con cumplir lo ordenado en la sentencia de condena.

Criterios para identificar un acto lesivo homogéneo

10) Para analizar si se está frente a un acto lesivo homogéneo deberá evaluarse la existencia de determinados elementos subjetivos y objetivos, el momento en que se produce el nuevo acto y su carácter manifiesto. Se trata de criterios generales, que corresponderán ser aplicados y verificados tomando en consideración las particularidades de cada caso que se presente. 11) En cuanto a los elementos subjetivos, deberá evaluarse en primer lugar si el nuevo acto lesivo afecta a la misma persona que presentó la 846684

La Sentencia Constitucional en el Perú demanda original que dio lugar al proceso constitucional y a la respectiva sentencia previa, siendo necesario estar atento a las particularidades que podrían presentarse en el caso de los derechos difusos, derechos colectivos y derechos individuales homogéneos. En este sentido, la represión de actos lesivos homogéneos puede ser invocada: a) por cualquier persona en el caso de los derechos difusos, b) por cualquier integrante del grupo en el caso de los derechos colectivos, y c) por cualquier persona que se encuentre en una situación igual a la considerada como un estado de cosas inconstitucional, en el caso de los derechos individuales homogéneos. 12) El segundo elemento subjetivo que debe ser evaluado se relaciona con el origen o la fuente del acto respecto al cual se pide la represión por considerársele como homogéneo a uno anterior. En este sentido, el nuevo acto lesivo debe ser llevado a cabo por la misma entidad, autoridad, funcionario o persona que fue obligada a dar, hacer o dejar de hacer algo a través de la sentencia de condena establecida en un proceso constitucional. 13) Luego de haber evaluado los elementos subjetivos, corresponde analizar si el acto invocado como homogéneo presenta similares características respecto de aquél que dio lugar a la sentencia del proceso constitucional. A nivel normativo, el Código Procesal Constitucional ha hecho referencia a este criterio en el artículo 60º, en tanto señala que el acto lesivo debe ser “sustancialmente homogéneo” al declarado lesivo. 14) El carácter homogéneo del nuevo acto lesivo debe ser manifiesto, es decir, no debe existir dudas sobre la homogeneidad entre el acto anterior y el nuevo. 15) En cuanto al tiempo durante el cual debería producirse el acto lesivo homogéneo para proceder a solicitar su represión, ni el Código Procesal Constitucional ni la jurisprudencia del Tribunal Constitucional se pronuncian al respecto, por lo que surge la duda sobre si debe establecerse un plazo máximo durante el cual debería producirse el acto homogéneo, a fin de proceder con el trámite previsto en el artículo 60º del Código, o si, por el contrario, no existe un plazo al respecto. Relación y diferencia con otras instituciones procesales 16) Existen instituciones procesales que se relacionan con la represión de actos lesivos homogéneos, tales como la sentencia estimatoria ante el cese o irreparabilidad del acto lesivo y la técnica del estado de cosas incons-

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Actos Lesivos Homogeneos titucional. Pero asimismo, hay otras con las que presenta diferencias, como la denominada sentencia ampliatoria. 17) La decisión de un juez de declarar fundada una demanda respecto a un acto lesivo que ha cesado o devenido en irreparable, en aplicación del segundo párrafo del artículo 1º del Código Procesal Constitucional, contiene un mandato para que el mismo acto no se repita en el futuro, siendo el objetivo de la sentencia prevenir la realización de un acto lesivo homogéneo. Si dicho acto ocurriese, correspondería aplicar el procedimiento de represión previsto en el artículo 60º del mismo Código. La primera sentencia servirá de parámetro para evaluar si el acto que se produce con posterioridad es homogéneo. 18) Si como consecuencia de declarar una determinada situación como un estado de cosas inconstitucional, las autoridades competentes se ven obligadas por la sentencia respectiva a adoptar medidas orientadas a proteger los derechos afectados, en caso esto no ocurra se estará ante un supuesto de incumplimiento de la sentencia constitucional, ante lo cual corresponde aplicar las medidas coercitivas necesarias para alcanzar el cumplimiento de lo ordenado en el fallo. En el supuesto que la declaratoria del estado de cosas inconstitucional implique que las autoridades no lleven a cabo determinadas acciones, por considerarse contrarias a los derechos fundamentales, si han dejado de realizarse (en cumplimiento de la sentencia) pero luego se vuelven a reiterar respecto a personas que no participaron en el proceso que dio lugar a la declaratoria del estado de cosas, éstas se encuentran habilitadas para acudir a la represión de actos lesivos homogéneos. 19) La sentencia ampliatoria y la represión de actos lesivos homogéneos tienen finalidades diferentes. Por un lado, la sentencia ampliatoria, tal como se encuentra prevista en el artículo 59º del Código Procesal Constitucional, busca que el juez, directamente, sustituya la conducta a la que se encontraba obligado el demandado en virtud de una sentencia estimatoria emitida en un proceso constitucional. Se relaciona, por lo tanto, con el cumplimiento de las sentencias ejecutoriadas. Por su parte, la represión de actos lesivos homogéneos busca que los efectos de una decisión judicial sobre un determinado acto lesivo, se extiendan a nuevos actos lesivos producidos con posterioridad al fallo, siendo necesario para su aplicación el cumplimiento de lo dispuesto en la sentencia previa.

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La Sentencia Constitucional en el Perú Procedimiento 20) La institución de la represión de actos lesivos homogéneos se encuentra prevista en el artículo 60º del Código Procesal Constitucional, en el Título correspondiente al proceso de amparo. Sin embargo, pueda ser empleada en otros procesos constitucionales de tutela de derechos fundamentales y en el proceso de cumplimiento. 21) Tanto el Código Procesal Constitucional como la jurisprudencia del Tribunal Constitucional reconocen que son los jueces de ejecución de los procesos constitucionales los competentes para conocer los pedidos de represión de actos lesivos homogéneos. 22) Dado que su objetivo es evaluar la homogeneidad entre el acto declarado inconstitucional en una sentencia y otro producido con posterioridad a ella, el procedimiento de represión de actos lesivos homogéneos debe ser breve y no sujeto a mayores etapas. Básicamente, lo que corresponde en este procedimiento es poner en conocimiento del juez el acto considerado como homogéneo, escuchar el punto de vista de la otra parte y proceder a evaluar si existe homogeneidad. 23) Siendo finalidad de la represión de actos lesivos homogéneos proteger los derechos fundamentales que han vuelto a ser afectados, corresponde al juez: a) determinar si el acto invocado es homogéneo a uno declarado con anterioridad como violatorio de un derecho fundamental, y b) ordenar a la otra parte que deje de llevarlo a cabo. Los alcances de la primera sentencia, por lo tanto, se extienden al acto considerado como homogéneo. Esto debe incluir todas las medidas coercitivas previstas para hacer cumplir la sentencia original. 24) La sentencia en los procesos de tutela de derechos fundamentales debe ser actuada en forma inmediata, lo que es acorde con la protección judicial rápida y efectiva que debe existir en materia de amenaza o violación de estos derechos, sin perjuicio de que se interponga un recurso de apelación. Esta opción ha sido acogida por el artículo 22º del Código Procesal Constitucional. En el caso de la represión de actos lesivos homogéneos, en tanto busca hacer frente a un acto contrario a los derechos fundamentales, corresponde aplicar similar criterio, por lo que la decisión que declara que existe un acto homogéneo debe tener efectos inmediatos, sin perjuicio de que sea apelada. Esta opción ha sido acogida por el artículo 60º del mencionado Código. 25) A fin de garantizar la pluralidad de instancias y en atención al contenido de la decisión, que implica condenar a una persona a realizar una prestación de dar, hacer o no hacer, debe establecerse la posibi-

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Actos Lesivos Homogeneos lidad de impugnar la resolución que declara fundada la petición de represión de actos lesivos homogéneos. El Código Procesal Constitucional acoge esta opción en su artículo 60º. 26) Se debe determinar si debe existir un plazo para presentar la solicitud de represión de actos lesivos homogéneos, tema sobre el cual el Código Procesal Constitucional no se pronuncia. Tampoco lo ha hecho el Tribunal Constitucional. Al respecto corresponde determinar: a) si debe existir un plazo para presentar la solicitud respectiva, b) en caso afirmativo, si ese plazo debe estar previsto en el Código Procesal Constitucional o puede ser establecido – transitoriamente- a través de la jurisprudencia. Asimismo, deberá determinarse qué posición deben asumir los jueces sobre este tema mientras no exista una definición sobre los aspectos que han sido mencionados en esta sección. 27) Se debe determinar si el Tribunal Constitucional es una instancia de revisión de los pedidos de represión de actos lesivos homogéneos. Al respecto caben dos posibilidades: aceptar o negar esta competencia. En cada caso, deberá realizarse una interpretación del artículo 202º inciso 2º de la Constitución, en el que se establece cuáles son las competencias de la institución sobre los procesos de tutela de derechos fundamentales.

Anexos: (Incluidos en el CD)

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Jurisprudencia constitucional STC 4878-2008-PA • (Caso Viuda de Mariátegui e Hijos S. A.) STC 5287-2008-PA • (Caso Mario Lovón Ruiz-Caro)

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Addenda: Sentencias Constitucionales Relevantes

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Estructura de la Sentencia Constitucional Exp. Nº 0024-2003-AI [Acción de Inconstitucionalidad promovida por la Municipalidad Distrital de Lurín]. Fecha de Resolución: 10 de octubre de 2005 Fecha de Publicación en el Portal Oficial del TC: 31 de octubre de 2005

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL En Lima, a los 10 días del mes de octubre de 2005, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, Gonzales Ojeda, García Toma, Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia

ASUNTO Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la Municipalidad Distrital de Lurín contra de la Municipalidad Provincial de Huarochirí y la Municipalidad Distrital de Santo Domingo de Los Olleros, con el objeto que se disponga que corresponde al Poder Ejecutivo la atribución de proponer la demarcación territorial y al Congreso aprobar la misma.   ANTECEDENTES Con fecha 27 de noviembre de 2003, la municipalidad recurrente, representada por su Alcalde, don José Luis Ayllón Mini, interpone demanda de inconstitucionalidad contra la Municipalidad Provincial de Huarochirí y la Municipalidad Distrital de Santo Domingo de Los Olleros, con el objeto que se declare que a quien le compete aprobar o modificar la demarcación territorial es al Congreso de la República, conforme a la propuesta que alcance el Poder Ejecutivo, con lo que dicha atribución en modo alguno les corresponde a las emplazadas; en consecuencia, solicita que se declare nula la Ordenanza Municipal N.° 000011 aprobada en Sesión Ordinaria de Concejo de fecha 27 de agosto de 2003, mediante la cual se dispuso ratificar en todos sus extremos el ordenamiento territorial del Distrito de Santo Domingo de Los Olleros, conforme a la Descripción de Linderos y Medidas Perimétricas y el Cuadro de Datos Técnicos y Coordenadas Poligonales 475

Sentencias Constitucionales expresadas en la Memoria Descriptiva aprobada por Acuerdo de Concejo N.° 009-2000-MDSDLO, del 21 de diciembre de 2000, y ratificado por Ordenanza N.° 004-2003-MDSDO, del 31 de mayo de 2003.  Sostiene que la Ordenanza impugnada persigue de manera maliciosa y encubierta aprobar la demarcación territorial del Distrito de Santo Domingo de Los Olleros, puesto que ni la Constitución ni la Ley Orgánica de Municipalidades establecen a favor de estas últimas la facultad de fijar su ordenamiento territorial o determinar sus límites, dado que, conforme al inciso 7) del artículo 102° de la Constitución, es atribución del Congreso aprobar la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo. Asimismo que, si bien corresponde a las municipalidades aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial en el ámbito provincial, ello no autoriza a que se aprueben los límites del Distrito de Santo Domingo de Los Olleros en desmedro del Distrito de Lurín; de otro lado, expone que la Ordenanza bajo comentario parte de una premisa inválida, pues señala que el Distrito de Santo Domingo de Los Olleros fue creado por Ley del 4 de agosto de 1821 y está ubicado en la jurisdicción territorial de la Provincia de Huarochirí, lo que es falso pues dicha ley no creó el precitado distrito; añade, además, que este distrito carece de ley de creación y que lo que se pretende es aprobar fraudulentamente sus límites, cercenando el 60% del área total de la zona este del Distrito de Lurín. La Municipalidad Provincial de Huarochirí contesta la demanda a través de su Procurador Público, exponiendo que la Ordenanza N.° 000011 se limitó a ratificar el ordenamiento territorial del Distrito de Santo Domingo de Los Olleros de la Provincia de Huarochirí, con la descripción de los linderos y medidas perimétricas que fueron aprobados por Acuerdo de Concejo N.° 0009-2000-MDSDLO del 21 de diciembre de 2000 y ratificado por Ordenanza N.° 04-2003-MDSDLO del 31 de mayo de 2003, con lo que dicha norma ha sido dictada con arreglo a lo establecido en los artículos 40º y 79º de la Ley N.° 27972, Orgánica de Municipalidades, para lograr el ordenamiento del distrito y sin modificar la demarcación territorial, puesto que su territorio ya estaba delimitado. Añade que para evitar conflictos territoriales el 25 de julio de 2002 se publicó en el diario oficial la Ley N.° 27795, mientras que el 24 de febrero de 2003 se expidió su Reglamento, en la que se establece el procedimiento para los casos de conflicto territorial, siendo competente para resolver los mismos la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros y, agotado el procedimiento antes anotado, recién se puede recurrir al Tribunal Constitucional para interponer demanda de conflicto de competencia, con lo que la accionante no ha agotado la vía administrativa pertinente. 647764

La Sentencia Constitucional en el Perú   Por su parte, la Municipalidad Distrital de Santo Domingo de Los Olleros solicita que la demanda sea declarada infundada, en atención a lo previsto en el artículo 79º de la Ley Orgánica de Municipalidades, que establece que los gobiernos locales tienen facultades de organización sobre su espacio físico y el uso del suelo, para lo cual deben aprobar un plan de acondicionamiento territorial, por lo que considera que no hay exceso en el ejercicio de las atribuciones como se expone en la demanda.   FUNDAMENTOS Consideraciones previas  El Tribunal Constitucional, en aras de optimizar el despliegue y desarrollo de su actividad jurisdiccional, estima pertinente, antes de pronunciarse sobre la demanda de autos, precisar la estructuración interna y alcances de sus sentencias. Entonces, en lo que sigue, se determinará la naturaleza y forma de aplicación de sus precedentes vinculantes; las condiciones y efectos del cambio del precedente vinculante; y la utilización del precedente como forma de cubrir una laguna. Asimismo, se explicará, in genere, los efectos en el tiempo de las sentencias constitucionales en general.

Las sentencias en materia constitucional

Estas aluden a aquellos actos procesales emanados de un órgano adscrito a la jurisdicción especializada, mediante las cuales se pone fin a una litis cuya tipología se deriva de alguno de los procesos previstos en el Código Procesal Constitucional. Así, en los casos de los procesos de hábeas corpus, amparo, hábeas data y cumplimiento, el fin de su expedición apunta a proteger los derechos constitucionales, reponiendo las cosas al estado anterior a la violación o amenaza de violación de un derecho constitucional, o disponiendo el cumplimiento de un mandato legal o de un acto administrativo; en los casos de los procesos de acción popular e inconstitucionalidad su finalidad es la defensa de la Constitución frente a infracciones contra su jerarquía normativa; mientras que en los procesos competenciales tiene por objeto resolver los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución o la leyes orgánicas que delimitan los ámbitos propios de los poderes del Estado, los órganos constitucionales, los gobiernos regionales o municipales.  En suma, permiten cautelar la supremacía jerárquica de la Constitución y la vigencia plena de los derechos fundamentales de la persona. Por ende, rebasan con largueza la satisfacción de un interés particular o de 477

Sentencias Constitucionales beneficio de un grupo, ya que teleológicamente resguardan los principios y valores contenidos en la Constitución, que, por tales, alcanzan a la totalidad de los miembros de la colectividad política. Para el cumplimiento de dicho cometido, el Tribunal Constitucional considera necesario estipular que la estructura interna de sus decisiones se compone de los siguientes elementos: la razón declarativa-axiológica, la razón suficiente (ratio decidendi) la razón subsidiaria o accidental (obiter dicta), la invocación preceptiva y la decisión o fallo constitucional (decisum).  

Al respecto, veamos lo siguiente:

 La razón declarativa-axiológica es aquella parte de la sentencia constitucional que ofrece reflexiones referidas a los valores y principios políticos contenidos en las normas declarativas y telológicas insertas en la Constitución.   En ese sentido, implica el conjunto de juicios de valor concomitantes a la interpretación y aplicación de las normas técnicas y prescriptivas de la Constitución, que permiten justificar una determinada opción escogitada por el Colegiado. Ello a efectos de consolidar la ideología, la doctrina y hasta el programa político establecido en el texto supra.  La razón suficiente expone una formulación general del principio o regla jurídica que se constituye en la base de la decisión específica, precisa o precisable, que adopta el Tribunal Constitucional.   En efecto, esta se constituye en aquella consideración determinante que el Tribunal Constitucional ofrece para decidir estimativa o desestimativamente una causa de naturaleza constitucional; vale decir, es la regla o principio que el Colegiado establece y precisa como indispensable y, por ende, como justificante para resolver la litis.   Se trata, en consecuencia, del fundamento directo de la decisión; que, por tal, eventualmente puede manifestar la basa, base o puntal de un precedente vinculante.  La razón suficiente (la regla o principio recogida como fundamento) puede encontrarse expresamente formulada en la sentencia o puede ser inferida por la vía del análisis de la decisión adoptada, las situaciones fácticas y el contenido de las consideraciones argumentativas.  La razón subsidiaria o accidental es aquella parte de la sentencia que ofrece reflexiones, acotaciones o apostillas jurídicas marginales o aleatorias que, no siendo imprescindibles para fundamentar la decisión adoptada por el Tribunal Constitucional, se justifican por razones pedagógicas u orientativas, según sea el caso en donde se formulan.  847784

La Sentencia Constitucional en el Perú Dicha razón coadyuva in genere para proponer respuestas a los distintos aspectos problemáticos que comprende la materia jurídica objeto de examen. Ergo expone una visión mas allá del caso específico; por ende, una óptica global acerca de las aristas de dicha materia.   En efecto, en algunas circunstancias la razón subsidiaria o accidental aparece en las denominadas sentencias instructivas, las cuales se caracterizan por realizar, a partir del caso concreto, un amplio desarrollo doctrinario de la figura o institución jurídica que cobija el caso objeto de examen de constitucionalidad. La finalidad de estas sentencias es orientar la labor de los operadores del derecho mediante la manifestación de criterios que pueden ser utilizados en la interpretación jurisdiccional que estos realicen en los procesos a su cargo; amén de contribuir a que los ciudadanos puedan conocer y ejercitar de la manera más óptima sus derechos.  Al respecto, son ilustrativas las sentencias de los casos Eleobina Aponte Chuquihuanca [Expediente N.º 2663-2003-HC/TC] y Taj Mahal Discoteque [Expediente N.º 3283-2003-AA/TC].  En la primera de las citadas, de manera pedagógica se precisaron los alcances de los diferentes tipos de hábeas corpus; en tanto que en la segunda se determinó académicamente la procedencia o improcedencia de una acción de garantía con sujeción al tiempo de realización de los actos que requieren tutela constitucional.  Asimismo, el Tribunal Constitucional emplea la razón subsidiaria o accidental en aquellas circunstancias en donde, a través del proceso de conocimiento de una determinada materia constitucional, establece un criterio pro persuasivo o admonitorio sobre posibles determinaciones futuras en relación a dicha materia.  Este pronunciamiento, a modo de dicta, permite a los operadores jurisdiccionales y a los justiciables “predecir” o “pronosticar” la futura manera de resolver aquella cuestión hipotética conexa al caso en donde aparece manifestada.  Como bien expone Ana Magatoni Kerpel [El precedente constitucional en el sistema judicial norteamericano. Madrid: Mc Graw Hill, 2001, pág. 82] esta dicta tiene fuerza persuasiva.  Dicho “vigor convincente”, en razón del rango jerárquico de la autoridad que la emite, auspicia que se garantice que en el futuro las decisiones de los órganos jurisdiccionales jerárquicamente inferiores no sean revocadas; o que los justiciables puedan preveer las consecuencias de determinadas conductas dentro del marco de una eventual litis de naturaleza constitucional.  479

Sentencias Constitucionales Al respecto, puede citarse la sentencia del caso Eusebio Llanos Huasco [Expediente N.º 976-2001-AA/TC], en donde se expusieron las consideraciones del Tribunal Constitucional relacionadas con las modalidades de despido laboral que generarían readmisión en el empleo.   La invocación preceptiva es aquella parte de la sentencia en donde se consignan las normas del bloque de constitucionalidad utilizadas e interpretadas, para la estimación o desestimación de la petición planteada en una proceso constitucional.  La decisión o fallo constitucional es la parte final de la sentencia constitucional que, de conformidad con los juicios establecidos a través de la razón declarativa-axiológica, la razón suficiente, la invocación normativa y, eventualmente, hasta en la razón subsidiaria u occidental, precisa las consecuencias jurídicas establecidas para el caso objeto de examen constitucional.   En puridad, la decisión o fallo constitucional se refiere simultáneamente al acto de decidir y al contenido de la decisión.  El acto de decidir se encuentra justificado cuando se expone dentro de las competencias asignadas al Tribunal Constitucional; mientras que el contenido de la decisión está justificado cuando se deriva lógica y axiológicamente de los alcances técnicos y preceptivos de una norma perteneciente al bloque de constitucionalidad y de la descripción de ciertos hechos consignados y acreditados en el proceso constitucional.  En suma, la decisión o fallo constitucional constituye el pronunciamiento expreso y preciso, por medio del cual el Tribunal Constitucional estima o desestima el petitorio de una demanda de naturaleza constitucional. En ese contexto, en dicha decisión puede surgir una exhortación vinculante o persuasiva conforme a cánones establecidos en el caso Edgar Villanueva N. y 64 Congresistas de la República [Expediente N.º 0006-2003-AI/TC]. 

La jurisprudencia constitucional: el precedente constitucional vinculante

La noción jurisprudencia constitucional se refiere al conjunto de decisiones o fallos constitucionales emanados del Tribunal Constitucional, expedidos a efectos de defender la superlegalidad, jerarquía, contenido y cabal cumplimiento de las normas pertenecientes al bloque de constitucionalidad. En ese orden de ideas, el precedente constitucional vinculante es aquella regla jurídica expuesta en un caso particular y concreto que el Tribunal Constitucional decide establecer como regla general; y, que, por ende, de048804

La Sentencia Constitucional en el Perú viene en parámetro normativo para la resolución de futuros procesos de naturaleza homóloga. El precedente constitucional tiene por su condición de tal efectos similares a una ley. Es decir, la regla general externalizada como precedente a partir de un caso concreto se convierte en una regla preceptiva común que alcanzar a todos los justiciables y que es oponible frente a los poderes públicos. En puridad, la fijación de un precedente constitucional significa que ante la existencia de una sentencia con unos específicos fundamentos o argumentos y una decisión en un determinado sentido, será obligatorio resolver los futuros casos semejantes según los términos de dicha sentencia. La competencia del Tribunal Constitucional para determinar un precedente vinculante se encuentra sustentada en el Artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, el cual preceptúa que “(...) las sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de cosa juzgada constituyen precedente vinculante cuando así lo exprese la sentencia, precisando el extremo de su efecto normativo. Cuando el Tribunal Constitucional resuelva apartándose del precedente, debe expresar los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan la sentencia y las razones por las cuales se aparta del precedente”.   Condiciones del uso del precedente constitucional vinculante   La naturaleza del precedente tiene una connotación binaria. Por un lado, aparece como una herramienta técnica que facilita la ordenación y coherencia de la jurisprudencia; y, por otro, expone el poder normativo del Tribunal Constitucional dentro del marco de la Constitución, el Código Procesal Constitucional y la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.  En ese contexto, el uso del precedente se sustenta en las condiciones siguientes: a) Existencia de relación entre caso y precedente vinculante En ese sentido, la regla que con efecto normativo el Tribunal Constitucional decide externalizar como vinculante, debe ser necesaria para la solución del caso planteado. El Tribunal Constitucional no debe fijar una regla so pretexto de solución de un caso, si en realidad esta no se encuentra ligada directamente con la solución del mismo.  b) Decisión del Tribunal Constitucional con autoridad de cosa juzgada. 481

Sentencias Constitucionales La decisión del Tribunal Constitucional de establecer que un caso contiene reglas que se proyectan para el futuro como precedente vinculante se encuentra sujeta a que exista una decisión final; vale decir, que haya puesto fin al proceso. Más aún, dicha decisión final debe concluir con un pronunciamiento sobre el fondo; es decir, estimándose o desestimándose la demanda. La consagración de la cosa juzgada comporta que la decisión devenga en irrevocable e inmutable.  El establecimiento de un precedente vinculante no debe afectar el principio de respeto a lo ya decidido o resuelto con anterioridad a la expedición de la sentencia que contiene un precedente vinculante; vale decir, no debe afectar las situaciones jurídicas que gocen de la protección de la cosa juzgada. Por ende, no puede impedir el derecho de ejecución de las sentencias firmes, la intangibilidad de lo ya resuelto y la inalterabilidad de lo ejecutado jurisdicionalmente.  Dicha restricción también opera en el caso que el Tribunal Constitucional, al amparo de lo previsto en la parte in fine del artículo VII del Titulo Preliminar del Código Procesal Constitucional, resuelva apartarse de un precedente y sustituirlo por otro.  Lo anteriormente expuesto debe ser concordado con lo previsto en los artículos 74° y 103° de la Constitución, y 83° del Código Procesal Constitucional, cuando de por medio existe una declaración de inconstitucionalidad.  El cambio de precedente vinculante  La competencia para el apartamiento y sustitución de un precedente vinculante está sujeta a los tres elementos siguientes:  a) Expresión de los fundamentos de hecho y derecho que sustentan dicha decisión. b) Expresión de la razón declarativa-teológica, razón suficiente e invocación preceptiva en que se sustenta dicha decisión. c) Determinación de sus efectos en el tiempo.  Los presupuestos básicos para el establecimiento de un precedente vinculante El Tribunal Constitucional estima que dichos presupuestos son los siguientes:

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La Sentencia Constitucional en el Perú a)

b)

c) d)

e)

Cuando se evidencia que los operadores jurisdiccionales o administrativos vienen resolviendo con distintas concepciones o interpretaciones sobre una determinada figura jurídica o frente a una modalidad o tipo de casos; es decir, cuando se acredita la existencia de precedentes conflictivos o contradictorios. Cuando se evidencia que los operadores jurisdiccionales o administrativos vienen resolviendo en base a una interpretación errónea de una norma del bloque de constitucionalidad; lo cual, a su vez, genera una indebida aplicación de la misma. Cuando se evidencia la existencia de un vacío normativo. Cuando se evidencia la existencia de una norma carente de interpretación jurisdiccional en sentido lato aplicable a un caso concreto, y en donde caben varias posibilidades interpretativas. Cuando se evidencia la necesidad de cambiar de precedente vinculante.

En este supuesto, de conformidad con lo establecido en el Artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, el Tribunal Constitucional debe obligatoriamente expresar los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan la sentencia y las razones por las cuales se aparta del precedente. El precedente vinculante como forma de cubrir una laguna normativa  La función integradora del Tribunal Constitucional permite que, a través de la constitución de un precedente vinculante, se resuelvan las situaciones derivadas de un vacío normativo.  En ese orden de ideas, dicha función verificable mediante la expedición de un precedente vinculante se hace patente cuando, se acredita la ausencia absoluta de norma; cuando, a pesar de la existencia de prescripción jurídica, se entiende que esta se ha circunscrito a señalar conceptos o criterios no determinados en sus particularidades; cuando existe la regulación jurídica de una materia, pero sin que la norma establezca una regla específica para solucionar un área con conflicto coexistencial; cuando una norma deviniese en inaplicable por haber abarcado casos o acarrear consecuencias que el legislador histórico no habría establecido de haber conocido aquellas o sospechado estas; cuando dos normas sin referencia mutua entre sí –es decir en situación de antinomia indirecta– se contradicen en sus consecuencias jurídicas, haciéndose mutuamente ineficaces; cuando, debido a nuevas circunstancias, surgiesen cuestiones que el legislador histórico no tuvo oportunidad de prever en la norma, por lo que literalmente 483

Sentencias Constitucionales no están comprendidas en ella, aunque por su finalidad pudieran estarlo de haberse conocido anteladamente; y cuando los alcances de una norma perteneciente al bloque de constitucionalidad no producen en la realidad efectos jurídicos por razones de ocio legislativo. En relación con lo anteriormente expuesto, debe precisarse que la antinomia indirecta se entiende como la coexistencia de dos normas incompatibles, que tienen la misma validez jerárquica en el tiempo y en el espacio, pero que inspiran consecuencias jurídicas en fines o criterios ideológicos contrapuestos (interés público y seguridad jurídica de los particulares, etc.); en tanto que el ocio legislativo aparece como consecuencia de la omisión, inactividad, inacción o non facere por parte de un órgano con competencias legislativas, lo que implica el desobedecimiento al mandato de una norma perteneciente al bloque de constitucionalidad que hubiese establecido que el goce de un derecho o el ejercicio de una competencia queda supeditada a la expedición de una norma reglamentaria. Dicha omisión se constata por el vencimiento del plazo determinado para legislar complementariamente o por el transcurso del plazo razonable para ello.

La aplicación del precedente vinculante  El uso de los efectos normativos y la obligación de aplicación de un precedente vinculante depende de:  a) La existencia de similitudes fácticas entre el caso a resolver y aquél del que emana el precedente. b) La existencia de similitudes y diferencias fácticas; las que en el caso de estas últimas no justifican un trato jurídico distinto. Por ende, es factible que a través del razonamiento analógico se extienda la regla del precedente vinculante.

La eficacia prospectiva del precedente vinculante (prospective overruling) 

El Tribunal Constitucional puede disponer excepcionalmente que la aplicación del precedente vinculante que cambia o sustituya uno anterior opere con lapso diferido (vacatio sententiae), a efectos de salvaguardar la seguridad jurídica o para evitar una injusticia ínsita que podría producirse por el cambio súbito de la regla vinculante por él establecida, y que ha sido objeto de cumplimiento y ejecución por parte de los justiciables y los poderes públicos.

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La Sentencia Constitucional en el Perú  En efecto, la decisión de otorgar expresa y residualmente eficacia prospectiva es establecida por el Tribunal Constitucional, en aras de procesar constructiva y prudentemente la situación a veces conflictiva entre continuidad y cambio en la actividad jurisdiccional de naturaleza constitucional. La técnica de la eficacia prospectiva del precedente vinculante se propone, por un lado, no lesionar el ánimo de fidelidad y respeto que los justiciables y los poderes públicos mostrasen respecto al precedente anterior; y, por otro, promover las condiciones de adecuación a las reglas contenidas en el nuevo precedente vinculante.  Esta decisión de diferir la eficacia del precedente puede justificarse en situaciones tales como el establecimiento de requisitos no exigidos por el propio Tribunal con anterioridad al conocimiento y resolución de la causa en donde se incluye el nuevo precedente; la existencia de situaciones duraderas o de trato sucesivo; cuando se establecen situaciones objetivamente menos beneficiosas para los justiciables, etc. En atención a lo expuesto, el Tribunal Constitucional, al momento de cambiar de precedente, optará, según sean las circunstancias, por establecer lo siguiente:  a) Decisión de cambiar de precedente vinculante ordenando la aplicación inmediata de sus efectos, de modo que las reglas serán aplicables tanto a los procesos en trámite como a los procesos que se inician después de establecida dicha decisión. b) Decisión de cambiar de precedente vinculante, aunque ordenando que su aplicación será diferida a una fecha posterior a la culminación de determinadas situaciones materiales. Por ende, no será aplicable para aquellas situaciones jurídicas generadas con anterioridad a la decisión del cambio o a los procesos en trámite.  Este Colegiado ya ha tenido oportunidad de utilizar la técnica de eficacia prospectiva del precedente vinculante en el caso Juan Carlos Callegari Herazo [Expediente N.º 0090-2004-AA/TC], en donde se estableció con efecto diferido la aplicación de las nuevas reglas relativas al pase a la situación de retiro por causal de renovación de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional. Así, en dicho proceso, fijó lo siguiente: “Este Tribunal anuncia que con posterioridad a la publicación de esta sentencia, los nuevos casos en que la administración resuelva pasar a oficiales de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional de la situación de actividad a la situación de retiro por renovación de cuadros, quedarán sujetos a los criterios que a continuación se exponen: (...)”. 485

Sentencias Constitucionales  Cabe recordar que sobre dicha materia, la decisión de diferir la aplicación de las nuevas reglas tuvo como justificación el que hasta ese momento tanto el Poder Judicial como el Tribunal Constitucional habían declarado en innumerables sentencias que el pase a la situación de retiro por causal de renovación estaba sujeto a la regla de discrecionalidad. En ese contexto, los institutos castrenses, al amparo la sustituida regla, habían venido efectuando dichos procesos.   Los efectos de las sentencias constitucionales con o sin precedente vinculante De manera genérica, debe precisarse que el cumplimiento y ejecución de las reglas y decisiones contenidas en las sentencias expedidas por el Tribunal Constitucional pueden ser observados en función a los efectos personales o temporales que de ellos se derivan.  En cuanto a los efectos personales, estos pueden ser directos o indirectos.  Los efectos directos de la sentencia se producen para las partes vinculadas al proceso constitucional, frente al cual la sentencia expedida pone fin a la litis. Los efectos indirectos se producen para la ciudadanía en general y los poderes públicos. En ese contexto, los citados quedan “atados”, en su comportamiento personal o funcional, a las reglas y decisiones que una sentencia constitucional declare como precedente vinculante. En relación a los efectos en el tiempo, estos pueden ser irretroactivos, retroactivos o de aplicación diferida.  Como se ha referido anteriormente, la aplicación diferida se determina en una sentencia con vacatio setentiae; es decir, las consecuencias jurídicas de una decisión se suspenden durante algún tiempo, atendiendo a la necesidad de preveer las derivaciones políticas, económicas o sociales que ello alcance. Al respecto, no debe olvidarse que todo Tribunal Constitucional tiene la obligación de aplicar el principio de previsión mediante el cual se predetermina la totalidad de las “consecuencias” de sus actos jurisdiccionales. En ese sentido, los actos jurisdiccionales (tras la expedición de una sentencia) deben contener el augurio, la proyección y el vaticinio de una “mejor” realidad político-jurídica y la cancelación de un otrora “mal”. En ese contexto, el efecto diferido evita el hecho de corregir un mal creando otro mal, el cual es evitable por la vía de la suspensión temporal de los efectos de una sentencia con precedente vinculante.

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La Sentencia Constitucional en el Perú Los efectos diferidos se manifiestan en los denominadas sentencias exhortativas y en los casos de sentencias con precedente vinculante de eficacia diferida (prospective overruling). Respecto a la aplicación con efectos irretroactivos o retroactivos, cabe señalar lo siguiente: a) Las sentencias sobre demandas de inconstitucionalidad, cumplimiento y conflictos competenciales, en principio, se aplican con efectos irretroactivos; esto es, tienen alcances ex nunc.  b) Las sentencias sobre demandas de hábeas corpus, amparo y hábeas data se aplican con efectos retroactivos; ya que su objeto es reponer las cosas al estado anterior a la violación de un derecho constitucional; es decir, tienen alcances ex tunc. c) Las sentencias en los casos de procesos de inconstitucionalidad, en donde se ventile la existencia de violación de los principios constitucionales tributarios contenidos en el artículo 74° del texto supra, deben contener la determinación sobre sus efectos en el tiempo; e igual previsión debe efectuarse respecto de las situaciones judiciales mientras estuvo en vigencia la norma declarada inconstitucional. Entonces, cabe la posibilidad de que se establezca la aplicación del principio de retroactividad.  En consecuencia puede tener efectos ex tunc.  Al respecto, cabe recordar la decisión adoptada por el Tribunal Constitucional en relación a la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 38.1, 39°, Primera y Segunda Disposición Transitoria de la Ley N.° 27153 [Expediente N.° 009-2001-AI/TC], en donde de manera específica resolvió lo pertinente a las situaciones jurídico-tributarias producidas mientras estuvo en vigencia la citada ley. d) Las sentencias en materia constitucional no conceden derecho a reabrir procesos concluidos en los que se hayan aplicado normas declaradas inconstitucionales, salvo en materia penal o tributaria, conforme a lo dispuesto en los artículos 103° y 74° de la Constitución.  En ese contexto, éstas pueden tener efectos ex tunc.   Petitorio de la demanda de inconstitucionalidad 1.

Conforme a lo expuesto en el escrito de demanda, la pretensión de autos es que se determine que ninguna de las municipalidades emplazadas es competente para aprobar o modificar su circunscrip487

Sentencias Constitucionales ción territorial, pues esa atribución le corresponde al Congreso de la República; en consecuencia, la Municipalidad Distrital de Lurín solicita que se declare nula la Ordenanza Municipal N.° 000011, aprobada en Sesión Ordinaria de Concejo de fecha 27 de agosto de 2003, mediante la cual se dispuso ratificar, en todos sus extremos, el ordenamiento territorial del Distrito de Santo Domingo de Los Olleros, conforme a la Descripción de Linderos y Medidas Perimétricas y el Cuadro de Datos Técnicos y Coordenadas Poligonales expresadas en la Memoria Descriptiva aprobada por Acuerdo de Concejo N.° 009-2000-MDSDLO, del 21 de diciembre de 2000, y ratificado por Ordenanza N.° 004-2003-MDSDO del 31 de mayo de 2003.   Competencia del Tribunal Constitucional y adecuación del proceso 2.

3.

Debe precisarse que, en principio, el Tribunal Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia por mandato del inciso 3) del artículo 202º de la Constitución; no obstante, del petitorio de autos se advierte que la materia controvertida guarda relación con una competencia o atribución expresada en una norma con rango de ley, por cuya razón se dispuso que el proceso de autos sea tramitado como si de una acción de inconstitucionalidad se tratara, como se aprecia del contenido de la Resolución del Tribunal Constitucional de fecha 21 de abril de 2003. Por consiguiente, dado que el Tribunal Constitucional, por mandato del artículo 202º, inciso 1) de la Constitución, es competente para conocer de los procesos de inconstitucionalidad, corresponde que emita sentencia, por ser ese el estado del proceso.

  La competencia en asuntos de demarcación territorial 4.

5.

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El artículo 102º de la Constitución expresamente ha regulado, en su inciso 7), como una de las competencias del Congreso de la República, la de aprobar la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo, por lo que ninguna corporación municipal puede pretender ejercer dicha atribución, la que ha sido reservada de manera excluyente y exclusiva, por el legislador constituyente, al Poder Legislativo. La Ordenanza impugnada, en su Artículo Primero, expresa que su objeto es ratificar en todos sus extremos el Ordenamiento Territorial del Distrito de Santo Domingo de Los Olleros de la Provincia de Huarochirí; en tal virtud, aparentemente no habría ningún ejercicio

La Sentencia Constitucional en el Perú

6.

7.

irregular o usurpación de funciones por parte de la Municipalidad Provincial de Huarochirí, la que se habría limitado a reafirmar la circunscripción territorial que corresponde a la Municipalidad Distrital de Santo Domingo de Los Olleros. Sin embargo, no se aprecia en autos de dónde provienen los datos que se pretende ratificar, pues no existe documento que sustente la actuación de la emplazada, esto es, que detalle la circunscripción territorial de la Municipalidad Distrital de Santo Domingo de Los Olleros y, que por tanto, pueda ser sujeto de “ratificación” en los términos empleados en la Ordenanza impugnada. Aunque en la Ordenanza se haya hecho referencia al artículo 194º de la Constitución así como a los artículos II y 79º de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N.° 27972, dichas disposiciones no son habilitantes para que cualquier corporación municipal pueda realizar labores de delimitación territorial, puesto que ni la autonomía municipal, ni las acciones de saneamiento y ordenamiento del territorio, ni la implementación, organización y administración del plan de acondicionamiento territorial, son atribuciones que permitan el desarrollo de actividades de demarcación territorial. En todo caso, el atributo de la autonomía previsto en el artículo 194º de la Constitución, debe ejercerse dentro de la jurisdicción de cada una de las corporaciones municipales. Paso previo para el ejercicio de tal atribución, obviamente será que se haya determinado la circunscripción territorial que corresponde a cada gobierno local o regional, para evitar discrepancias o conflictos entre los distintos órganos políticos; caso contrario, de existir desavenencias entre ellos, estas serán resueltas de conformidad con el inciso 7) del artículo 102º de la Constitución. En consecuencia, se advierte que, por vía indirecta, la Municipalidad Provincial de Huarochirí trató de realizar lo que en la vía directa le estaba vedado, esto es, ejercer una potestad reservada para el Congreso de la República, pretendiendo “ratificar” un ordenamiento territorial determinado sin precisar previamente el documento que señale los límites o linderos de la jurisdicción municipal “ratificada”, por lo que la demanda debe ser amparada.

 Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

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Sentencias Constitucionales   HA RESUELTO  Declarar FUNDADA la demanda interpuesta; en consecuencia, INCONSTITUCIONAL la Ordenanza Municipal N.° 000011 aprobada por la Municipalidad Provincial de Huarochirí en Sesión Ordinaria de Concejo de fecha 27 de agosto de 2003, mediante la cual se dispuso ratificar en todos sus extremos el ordenamiento territorial del Distrito de Santo Domingo de Los Olleros. Por tal efecto, decláranse nulos los actos administrativos que se sustentan en ella o que contravengan la presente sentencia, tales como el Acuerdo de Concejo N.° 009-2000-MDSDLO del 21 de diciembre de 2000.   Publíquese y notifíquese.   SS. ALVA ORLANDINI BARDELLI LARTIRIGOYEN GONZALES OJEDA GARCÍA TOMA VERGARA GOTELLI LANDA ARROYO

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Ejecución de la Sentencia Constitucional Exp. Nº 4119-2005-AA [Acción de Amparo promovida por Roberto Renato Bryson Barrenechea contra el Trigésimo Segundo Juzgado Especializado en lo Civil de Lima]. Fecha de Resolución: 29 de agosto de 2005 Fecha de Publicación en el Portal Oficial del TC: 09 de noviembre de 2006

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL En Arequipa, a los 29 días del mes de agosto de 2005, reunido el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, Gonzales Ojeda, García Toma, Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia, con el fundamento de voto adjunto, del magistrado Vergara Gatelli I. ASUNTO Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Roberto Renato Bryson Barrenechea contra la resolución de la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República, de fojas 31 del segundo cuaderno, su fecha 18 de enero del 2005, que declaró improcedente la demanda de amparo de autos. II. ANTECEDENTES 1. Demanda Con fecha 23 de abril de 2004, el recurrente interpone demanda de amparo contra el Trigésimo Segundo Juzgado Especializado en lo Civil de Lima, a cargo de la juez Nilda Virginia Yllanes Martínez, con objeto de que se deje sin efecto la Resolución N.° 9, recaída en el Proceso N.° 48911-03, su fecha 26 de marzo del 2003, obrante a fojas 5 del primer cuaderno, que a su vez deja sin efecto la Resolución N.° 5, su fecha 26 de marzo del 2003, obrante a fojas 1 del primer cuaderno, donde se le requiere a la demandada Centro Latinoamericano de Asesoría Empresarial S.A. (CLAE) para que pague la suma ordenada en la sentencia de fecha 27 de diciembre de 1993. 491

Sentencias Constitucionales Aduce que se ha vulnerado su derecho a la ejecución de resoluciones judiciales, toda vez que la demandada ha aplicado retroactivamente a su caso la Ley N.° 26421, que establece, entre otras disposiciones, el orden de prelación de pago de las obligaciones contraídas por empresas disueltas por la Corte Suprema de Justicia de la República, estableciendo en el artículo 6.°, inciso b), la prohibición de persecución de ejecución de sentencias dictadas contra las empresas mencionadas, supuesto en el que se encuentra el susodicho CLAE. Considera el recurrente que la aplicación de la citada ley a su caso impide la ejecución de la sentencia dispuesta a su favor contra CLAE. 2. Sentencia de Primer Grado La Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, con fecha 30 de abril de 2004, rechaza liminarmente la demanda, señalando que si bien la Ley N.° 26421 se expide cuando ya había sido emitida la sentencia de fecha 26 de diciembre de 1993, es recién con la resolución de fecha 29 de diciembre de 2003, obrante a fojas 4 del primer cuaderno, que se le requiere formalmente a CLAE para que pague la suma adeudada. Aduce que en esta fecha ya se encontraba en plena vigencia la Ley N.° 26421 y que el proceso no ha sido irregular. A fojas 19 del segundo cuaderno, consta el apersonamiento de la Procuradora Pública a cargo de los asuntos judiciales del Poder Judicial, quien, sin embargo, no contesta la demanda, pero da cuenta de que ha sido debidamente notificada. A fojas 24 del segundo cuaderno, consta la opinión del representante del Ministerio Público, quien solicita que la apelada sea confirmada por la Corte Suprema, pues –según sostiene– la Ley N.° 26421, “por el contenido de sus normas”, es de naturaleza procesal, y por ello de aplicación inmediata, agregando que al momento en que el juez de ejecución declaró en suspenso la ejecución de la sentencia, la referida ley se encontraba vigente. 3. Sentencia de Segundo Grado La Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República, mediante resolución de fecha 18 de enero de 2005, obrante a fojas 31 ss. del segundo cuaderno, confirma la apelada por los mismos fundamentos, añadiendo que no se ha demostrado que el actor haya utilizado todos los medios impugnatorios contra la resolución cuestionada.

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La Sentencia Constitucional en el Perú III. FUNDAMENTOS §1. Precisión del petitorio de la demanda 1.





El objeto de la presente demanda es que se deje sin efecto la Resolución N.° 9 y que, en consecuencia, se inaplique el artículo 6.°, inciso b), de la Ley N.° 26421. Argumenta el recurrente que con la referida resolución judicial se viola el derecho a la cosa juzgada, reconocido en el artículo 139.º, inciso 2, de la Constitución, así como el principio constitucional de la irretroactividad de las leyes, consagrado en el artículo 103.°. Aquí interesa la Resolución N.° 9, de fecha 26 de marzo de 2004, emitida por el 32.° Juzgado Especializado en lo Civil de Lima, que declaró sin efecto el requerimiento de pago ordenado contra CLAE en la sentencia de fecha 27 de diciembre de 2003, emitida por el propio Juzgado. El fundamento central al emitir dicha decisión es que “La Resolución N° 5 de fecha 29 de diciembre de 2003, mediante la cual se requiere a la demandada CLAE cumpla con pagar la suma ordenada en la sentencia, ha sido dictada en contravención de la Ley antes citada”, disponiendo además que “el acreedor demandante deberá acogerse al orden de prelación en el cumplimiento de las obligaciones a cargo de las empresas declaradas en disolución (entiéndase CLAE) señalados en el artículo 1° de la Ley en mención, en la forma y con los requisitos que allí se señalan”. Por su parte, la Ley N.° 26421 establece en su artículo 6.° que “a partir de la fecha de publicación de la resolución de disolución y liquidación de las empresas a que se refiere la presente ley, está prohibido: a) iniciar contra éstas juicios o procedimientos coactivos para el cobro de sumas a su cargo; b) perseguir la ejecución de sentencias dictadas contra éstas; c) constituir gravámenes sobre alguno de sus bienes en garantía de las obligaciones que le respetan; d) hacer pagos adelantados o compensaciones o asumir obligaciones por cuenta de éstas, con los fondos o bienes que le pertenezcan y se encuentren en poder de terceros”.

2. De este modo las cuestiones que deben analizarse en el presente caso son las siguientes: a)

b)

Si la Ley N.° 26421 resulta aplicable al caso de autos. Es decir, si su aplicación no violenta el principio de prohibición de aplicación retroactiva de la Ley, previsto en el artículo 103.° de la Constitución. De resultar aplicable, si sus contenidos resultan compatibles con la 493

Sentencias Constitucionales

c)

Constitución; en concreto, con el principio de cosa juzgada previsto en el artículo 139.2 de la Constitución. Si la resolución judicial cuestionada, al aplicar la ley al caso materia de este proceso y dejar en suspenso la ejecución de la sentencia de la referencia, violó los derechos que alega el recurrente y, en consecuencia, resulta nula.

§2. CUESTIÓN PROCESAL PREVIA 2.1 Rechazo liminar de la demanda 3.

4.

5.

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Antes de resolver la cuestión de fondo, es necesario analizar un aspecto procesal que resulta fundamental. Ello en la medida en que las dos instancias judiciales han rechazado de plano la demanda, tras considerar que la Ley N.° 26421 dejaba en suspenso la sentencia cuya ejecución se solicitaba, mientras que el recurrente ha sostenido que la referida Ley no resultaba aplicable a su caso, puesto que había sido publicada con posterioridad a que la sentencia que ordenaba el pago de una suma de dinero a su favor por parte de CLAE ya había quedado consentida. En consecuencia, se debe determinar si la demanda debió admitirse a trámite y si, al no hacerlo, las instancias judiciales han incurrido en la causal de nulidad prevista en el artículo 20.º del Código Procesal Constitucional. Al respecto, la posición del Tribunal Constitucional es que la aplicación del segundo párrafo del artículo 20.º del Código Procesal Constitucional; esto es, la anulación de todo lo actuado tras constatarse que se ha producido un indebido rechazo liminar de la demanda en las instancias judiciales, sólo podría decretarse tratándose de la presencia irrefutable de un acto nulo; entendido como aquel (...) que, habiendo comprometido seriamente derechos o principios constitucionales, no pueden ser reparados (STC 0569-2003-AC/TC, FJ 4). En este sentido y conforme hemos señalado recientemente en la sentencia recaída en el Exp. N.° 4587-2004-AA/TC (FJ 15), La declaración de invalidez de todo lo actuado sólo resulta procedente en aquellos casos en los que el vicio procesal pudiera afectar derechos constitucionales de alguno de los sujetos que participan en el proceso. En particular, del emplazado con la demanda, cuya intervención y defensa pueda haber quedado frustrada como consecuencia precisamente del rechazo liminar.

La Sentencia Constitucional en el Perú 6.

7.

8.

9.

§3.

En el caso de autos, tal afectación no se ha producido, en la medida en que las partes involucradas, pese al rechazo liminar de la demanda por las dos instancias judiciales, han tomado conocimiento del trámite procesal de la demanda. Tal como consta en autos, a fojas 19, la Procuraduría Pública a cargo de los Asuntos Judiciales del Poder Judicial se apersona en el proceso mediante escrito de fecha 17 de noviembre del 2004, con lo que se constata objetivamente que la parte emplazada estuvo en la posibilidad de conocer del proceso y ejercer su derecho de defensa. De este modo, el Tribunal considera que si bien los jueces de las instancias precedentes debieron admitir la demanda, al no hacerlo, no se ha generado un supuesto de nulidad que amerite retrotraer el estado del proceso a la etapa de su admisión, pues ello podría resultar más gravoso aún para la parte que ha venido solicitando tutela urgente de sus derechos a través del proceso de amparo. Esta postura encuentra fundamento, además, en que en el caso de autos: a) en primer lugar, se recogen todos los recaudos necesarios para emitir un pronunciamiento sobre el fondo, y b) el rechazo liminar de la demanda no ha afectado el derecho de defensa de los emplazados, quienes fueron notificados, y si bien no participaron directamente, sí lo hicieron a través del procurador público encargado de los asuntos judiciales del Poder Judicial. En consecuencia y de conformidad con el tercer párrafo del artículo III del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, la exigencia de las formalidades previstas en dicho Código se debe adecuar a la consecución de los fines de los procesos constitucionales; es decir, la tutela de la supremacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos fundamentales (artículo II del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional). Resuelta la cuestión procesal, y antes de ingresar a analizar la pretensión de fondo, el Tribunal Constitucional estima pertinente hacer algunas consideraciones sobre el derecho a la ejecución de sentencias. EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA CONSTITUCIONAL

10. La ejecución de las sentencias judiciales constituye un asunto medular para la eficacia de los derechos fundamentales en el Estado constitucional y democrático, pero también para la definición del poder jurisdiccional de los jueces, como un auténtico poder independiente para hacer cumplir la Constitución y las leyes.

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Sentencias Constitucionales 3.1. Cuestiones generales 11. La ejecución de las sentencias constitucionales está directamente vinculada al modelo de organización de la justicia constitucional de un sistema jurídico determinado, y a las posibilidades, fácticas y jurídicas, de su actuación. Así, en ordenamientos donde el diseño y la organización de la justicia constitucional están debidamente articulados, y donde, además, existe una cultura de respeto a las instituciones democráticas, la ejecución de las sentencias se corresponde con los niveles de eficacia que las normas otorgan a las decisiones del máximo intérprete de la Constitución. En efecto, parece un hecho incontrastable que una decisión de la Corte Suprema Norteamericana, del Tribunal Federal Alemán, de la Corte Italiana o del Tribunal Constitucional Español, obliga a los poderes públicos de sus países respectivos, sin que pueda ponerse en cuestión su eficacia. 12. El problema de la ejecución de las sentencias constitucionales en estos escenarios no es el del mandato que emitan las Cortes o Tribunales en un caso particular. Es decir, no existe, en términos generales, un problema de efectividad de la orden concreta que emana del más alto Tribunal. Como se ha señalado, para el caso español, “(...) la autoridad del Tribunal induce al cumplimiento. Ningún poder público desea verse censurado –más allá de la censura que ya supone una sentencia estimatoria– por el Tribunal Constitucional por incumplir una sentencia”. En todo caso, las discusiones académicas y también prácticas, desde luego, surgen respecto de la forma en que vinculan estas decisiones; su capacidad para producir efectos en las instancias judiciales y, de manera especial, los contenidos vinculantes de las sentencias. Esto debido a que las sentencias no sólo comprenden el fallo (o parte dispositiva), sino que lo más trascendente en un Tribunal que suele identificarse como “supremo intérprete de la Constitución” (art. 1.º de la LOTC), son precisamente las “interpretaciones” que se ubican en la parte de la justificación del fallo. Como se observado1, dentro de la motivación hay que ubicar la denominada ratio decidendi – o “hilo lógico” del razonamiento de los jueces- , que comprende en los sistemas del common law tanto el principio de derecho como el hecho relevante considerado por el Juez (holding), como también las denominadas obiter dicta o razones subsidiarias. Son las razones decisivas para el caso las que vinculan, mas no las considera1

PEGORARO, Lucio La justicia constitucional. Una perspectiva comparada, Dykinson, Madrid 2004, pág. 112.

649964

La Sentencia Constitucional en el Perú ciones tangenciales o de aggiornamento (obiter dicta). 13. El problema de la ejecución, sin embargo, no sólo comporta un debate doctrinal, sino también y sobre todo un problema práctico. Esto es, la capacidad de la corte o el tribunal para poder llevar al terreno de los hechos la decisión expuesta en términos concretos en su fallo. Aquí es donde cobra especial relieve el tipo de organización de la justicia constitucional, al punto que hay opiniones que intentan describir el modelo mismo, a partir precisamente de la capacidad del Tribunal para ejecutar sus decisiones, abandonando, de este modo, el criterio tradicional, mediante el cual los modelos, o estaban más cercanos al modelo kelseniano (modelo concentrado) o, en todo caso, se ubicaban más próximos al control difuso al estilo de la Corte Norteamericana. Esta es la perspectiva que se ha sugerido, concluyéndose2 lo siguiente: A la luz de estas consideraciones puede ser útil clasificar los diversos sistemas de justicia constitucional en base a las técnicas y modalidades previstas para garantizar los derechos fundamentales. En este caso, es oportuno abandonar la tradicional clasificación entre sistemas difusos y concentrados, distinguiendo entre un modelo que se propone principalmente depurar los vicios de la ley y garantizar el equilibrio entre los poderes, y un modelo orientado directamente hacia la defensa de los derechos. 14. A partir de esto, resulta fácil persuadirse de que el efecto vinculante de las decisiones del Tribunal debe predicarse en este contexto, no sólo como se hacía hasta hace poco, respecto de los efectos anulatorios o no de las decisiones del máximo Tribunal sobre una ley en particular, sino también en referencia a las órdenes concretas dictadas por él en su rol de controlador de los actos del poder a través de los procesos constitucionales de la libertad. De este modo, el efecto vinculante de las decisiones debe generar mecanismos de actuación autónoma del Tribunal también en fase de ejecución, ya sea a través de los demás entes de la administración, ya sea a través de la propia organización judicial o, en su caso, del propio órgano en fase de ejecución de sus sentencias. 15. La conclusión a la que se arriba en esta dirección sugiere que la diferencia entre modelos de justicia constitucional ya no hay que buscarla en aquella clásica distinción estática que identificaba los 2 ROLLA, Giancarlo “El papel de la justicia constitucional en el marco del constitucionalismo contemporáneo”, VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, en :http://www.associazionedeicostituzionalisti.it/materiali/convegni/mexico200202/rolla.html

497

Sentencias Constitucionales







modelos concentrado o difuso, dependiendo de si el órgano se encontraba dentro o fuera del Poder Judicial, ni tampoco en función de la familia jurídica a que pertenece el sistema en el cual se ejerce dicho control (civil law o common law), sino más bien en función de las herramientas con que cuenta la Corte o el Tribunal en la etapa de actuación de sus propias decisiones. Esta constatación lleva también a considerar que la organización jurisdiccional que incorpora dentro del Poder Judicial al órgano de control de constitucionalidad de las normas y de los actos del poder público será siempre más expeditiva y eficaz; pero es también verdad que nada impide que en los modelos donde la función de tutela jurisdiccional de los derechos fundamentales la comparten el poder judicial con un tribunal autónomo, se establezcan mecanismos de coordinación para una mejor defensa de los derechos en la fase de ejecución, generándose una cadena de mandos entre las decisiones de la máxima instancia jurisdiccional y las instancias judiciales que actuarán la sentencia en estos casos. En este nuevo esquema de clasificación de los sistemas de justicia constitucional, unos mejor dotados que otros para afrontar la tutela de los derechos fundamentales, parece fundamental el estudio de los mecanismos que aseguren la mayor eficacia posible a las decisiones del Tribunal en el ámbito de su actuación como “jurisdicción constitucional de la libertad”3. De este modo, un primer aspecto a tener en cuenta es que los mecanismos de ejecución de las sentencias constitucionales varían, tratándose de los procesos de control abstracto, respecto de los mecanismos que han de ser necesarios en los procesos de tutela de las libertades. Así, mientras que en el control normativo abstracto el problema parece ubicarse en el ámbito de la eficacia (temporal, material, o normativa) de las sentencias estimatorias o desestimatorias4, en el caso de la tutela de los derechos, el problema suele presentarse más bien en el plano de los concretos actos dictados por la Corte o el Tribunal; es decir, se trata aquí del cumplimiento, en sus mismos términos, de las obligaciones de hacer o no hacer ordenadas en la sentencia. Veamos entonces los problemas que se presentan en cada uno de estos supuestos.

3

CAPPELLETTI, M. La jurisdicción constitucional de la libertad, México, 1961.

4

El problema de los efectos vinculantes de las sentencias desestimatorias aún suscita debates interesantes en la doctrina comparada. Véase al respecto la bibliografía citada en PEGORARO, ob. Cit. pág. 115.

849984

La Sentencia Constitucional en el Perú 3.2. Problemas de ejecución de las sentencias en los procesos de control normativo 16. En el proceso de inconstitucionalidad de la ley, la ejecución de la sentencia no ofrece mayores problemas. El efecto vinculante de las sentencias a que se refiere el artículo 204.° de la Constitución es, en este sentido, suficientemente preciso, estableciéndose que “(...) la sentencia del Tribunal que declara la inconstitucionalidad de una norma se publica en el diario oficial. Al día siguiente de la publicación, dicha norma queda sin efecto”. Menos clara es, en todo caso, la disposición que se refiere al mismo tema en el Código Procesal Constitucional, que prescribe en el artículo 81.º que “Las sentencias fundadas recaídas en el proceso de inconstitucionalidad dejan sin efecto las normas sobre las cuales se pronuncian; (...) producen efectos desde el día siguiente de su publicación”. Surge de este modo la pregunta de si las decisiones desestimatorias del Tribunal Constitucional en los procesos de inconstitucionalidad tienen algún efecto y, de ser así, si éstas pueden “ejecutarse”. El artículo 82.º del Código Procesal Constitucional pareciera dar alguna respuesta a esta interrogante, al establecer ya en términos más generales a las sentencias del Tribunal Constitucional en los procesos de inconstitucionalidad que queden firmes. Es decir, ya no en función de si son estimatorias o no. La firmeza de una decisión del Tribunal Constitucional es, en este sentido, automática, ya que como lo dispone el artículo 121.° del mismo Código “(...) contra las sentencias que tienen autoridad de cosa juzgada, por lo que vinculan a todos los poderes públicos y producen efectos generales desde el día siguiente a la fecha de su publicación”. El mismo efecto se otorga al auto a través del cual el Tribunal rechaza la demanda de inconstitucionalidad por haber sido interpuesta luego de vencido el plazo de 6 años que contempla el artículo 100.° del Código. 3.3. La “ejecución” de las interpretaciones del Tribunal Constitucional sobre la justicia ordinaria 17. Como ya hemos anunciado, no existe mayor problema en el marco jurídico actual respecto de la eficacia inmediata de la sentencia que se pronuncia por la inconstitucionalidad de una ley. La Constitución prevé, en estos casos, que la sentencia tiene efectos de anulación a posteriori, una vez publicada en el Diario Oficial (artículo 204.° de la Constitución). Podría presentarse supuestos de desacato sólo si alguna autoridad o funcionario se resiste a acatar lo dispues499

Sentencias Constitucionales to en una sentencia estimatoria del Tribunal y aplica, por ejemplo, una norma declarada inconstitucional. No obstante, este comportamiento ya no corresponde a la labor de vigilancia del Tribunal, pues el tema se colocaría de inmediato en los límites del Derecho penal (artículos 379.º y 418.º del Código Penal)5. Los problemas que sí preocupan al Tribunal Constitucional en materia de ejecución de sus decisiones se encuentran en todo caso en otra dimensión, por cierto, no menos preocupante. 18. En primer término, las decisiones de estimación parcial o las desestimaciones con interpretaciones que proscriben determinadas interpretaciones de las disposiciones sometidas a control por parte del Tribunal. En este caso, el artículo VI y VII del Código Procesal Constitucional establece que los jueces deben seguir los criterios interpretativos sentados por el Tribunal. La disposición, al ser una reproducción casi exacta del artículo 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial Español6, ha trasladado a nuestro entorno el debate que suscita en España la distinción entre interpretaciones de la ley y las interpretaciones de los preceptos y principios constitucionales realizados por el Tribunal Constitucional. En España, en efecto, un sector de la doctrina sólo confiere efectos vinculantes a las interpretaciones que realiza el Tribunal de los preceptos y principios constitucionales, dejando al juez ordinario la asignación de significados a las disposiciones contenidas en la Ley. Parece, no obstante, que el efecto vinculante, que sin duda tienen las interpretaciones del Tribunal en materia de derechos fundamentales, ayuda a esclarecer el ámbito de vinculación en este tipo de decisiones. Pero además, un buen sector de la doctrina se ha pronunciado resueltamente también sobre el carácter vinculante de las 5



6

050005

“Artículo 379.-Requerimiento indebido de la fuerza pública.- El funcionario público que requiere la asistencia de la fuerza pública para oponerse a la ejecución de disposiciones u órdenes legales de la autoridad o contra la ejecución de sentencia o mandato judicial, será reprimido con pena privativa de libertad no mayor de tres años. Artículo 418.- Prevaricato.- El Juez o el Fiscal que dicta resolución o emite dictamen, manifiestamente contrarios al texto expreso y claro de la ley, o cita pruebas inexistentes o hechos falsos, o se apoya en leyes supuestas o derogadas, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de tres ni mayor de cinco años.” El artículo 5.1 de la LOPJ establece: “La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico, y vincula a todos los Jueces y Tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las leyes y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos. (resaltado nuestro).

La Sentencia Constitucional en el Perú decisiones meramente interpretativas del Tribunal. En este sentido, se sostiene, por ejemplo, que “(...) cuando el Tribunal declara qué interpretación o interpretaciones son constitucionales y cuáles no, su decisión vinculará a todos los jueces y tribunales, y en la práctica tendrá efectos erga omnes”7. También en Italia es opinión ya pacífica a estas alturas que las “adiciones” o las “interpretaciones” producidas en el contexto del juicio de legitimidad constitucional, tienen implicancias y se introducen como “textos” o “disposiciones” en el ordenamiento jurídico y, en consecuencia, “haciéndose texto, el dispositivo de la sentencia constitucional inicia su viaje en paralelo con los demás textos”; es decir, tales decisiones del Tribunal constituyen fuentes de Derecho en nivel incluso superior al de la ley, pues se trata de “creaciones” en el marco de una reflexión de nivel constitucional8.



3.4. La ejecución de las sentencias en los procesos de tutela de los derechos 19. La dimensión actual de la justicia constitucional, que no se limita sólo a un juicio sobre la constitucionalidad de las leyes, sino que es al propio tiempo justicia tutelar de los derechos humanos, genera repercusiones importantes en el ámbito de la ejecución de la sentencia constitucional. A través de los procesos constitucionales de tutela de la libertad (Hábeas Corpus, Amparo, Hábeas Data), el Tribunal Constitucional genera órdenes a los poderes públicos y también a los particulares (el amparo contra particulares está previsto en nuestro ordenamiento, art. 200.2 de la Constitución). De este modo, la ejecución de la sentencia constitucional en este tipo de procesos supone la posibilidad de que la tutela ofrecida por el Tribunal Constitucional opere generando consecuencias fácticas en el ámbito de los derechos fundamentales. La ejecución es, por tanto, el instituto jurídico que permite que el discurso argumentativo del Tribunal cobre vida transformando un “estado de cosas” o situaciones concretas en el plano de los hechos. 20. La naturaleza especial de estos procesos supone, también, un distanciamiento del enfoque procesal convencional con que se suele 7

DÍAZ REVORIO, Javier, La interpretación constitucional de la ley. Las sentencias interpretativas del Tribunal Constitucional, Lima, Palestra, 2003, pág. 354.

8

BIN Roberto “La Corte constituzionale tra potere e retorica: spunti per la costruzione di un modello ermeneutico dei rapporti tra Corte e giudici di merito”; en La Corte costituzionale e gli altri poteri dello stato, a cura di A. Anzon y otros, Torino, 1994, pág. 15.

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Sentencias Constitucionales referir la doctrina a la ejecución de la sentencia ordinaria y su íntima vinculación al concepto de cosa juzgada. Como ha observado Blasco Soto9, “(...) el proceso constitucional no se define sólo acudiendo a los conceptos clásicos de litigio, acción y pretensión. La valoración de la discordancia entre Ley-Constitución excede lo que propiamente se entiende por función jurisdiccional, por lo que se exigen muchas cautelas a la hora de asumir plenamente el aparato conceptual de la cosa juzgada a la Sentencia Constitucional”. Por ello, este Colegiado estima conveniente, en este punto, primero desarrollar el marco teórico que permita delimitar las especiales características de las sentencias constitucionales, para luego analizar el distinto tratamiento que amerita, no sólo la sentencia constitucional en general, sino también las sentencias en cada uno de los procesos constitucionales. 3.4.1. Introducción: La sentencia constitucional como sentencia de condena y como sentencia constitutiva de derechos vía interpretación 21. Sabido es que en la clásica clasificación de las sentencias, éstas suelen identificarse en función del contenido de su parte dispositiva, esto es, si declaran un derecho o una situación jurídica preexistente a la sentencia (sentencias declarativas), si constituyen un derecho o una posición jurídica con relación a un objeto o situación (sentencias constitutivas) y si ordenan compulsivamente la realización de determinados actos establecidos en el proceso tras verificarse la transgresión del orden legal (sentencias de condena). 22. La condena es la consecuencia de la violación de un mandato o de una obligación. Couture sostiene que “La condena consiste, normalmente, en imponer al obligado el cumplimiento de la prestación, en comunicarle a que se abstenga de realizar los actos que se le prohíben, o en deshacer lo que haya realizado”10. La doctrina procesal ha propiciado en los últimos tiempos la desvinculación de estas categorías con las posibilidades de ejecución, recusando de este modo la afirmación según la cual sólo las sentencias de condena se ejecutan inmediatamente y en forma incluso forzada11, o aquellas 9

BLASCO SOTO, M. Del Carmen “Reflexiones en torno a la fuerza de cosa juzgada en la sentencia dictada en cuestión de inconstitucionalidad”, en REDC, N.° 41, Madrid, 2004.

10

COUTURE, Eduardo J. Fundamentos del Derecho Procesal Civil, 4.ª edición, Editorial B de F, 2002, pág. 260.

11

SATTA, Salvatore “Premesse generali alla dotrina de lla esecuzione forzata”, en Riv. Di Diritto Proc. Civ. Vol. 9, parte Primera, 1932, Págs. 333 ss.

250025

La Sentencia Constitucional en el Perú que dividían la secuela del proceso de la ejecución de la sentencia que emana del mismo. 23. Como anota Ayarragaray12, “(...) el proceso es una unidad; tiende a la tutela de los derechos”; no existe, por tanto, ninguna justificación para separar en dos momentos distintos el proceso de su ejecución. No obstante, si siguiéramos, aunque sea en sentido metodológico, la distinción propuesta, las sentencias que pronuncia el Tribunal Constitucional en los procesos para la tutela de los derechos fundamentales serían, prima facie, sentencias de condena que contienen un mandato ejecutivo y, por tanto, se trataría de decisiones que pueden ser objeto de ejecución forzosa. En este caso, la orden del juez constitucional está encaminada, como lo establece el artículo 1.º del Código Procesal Constitucional, a “(...) reponer las cosas al estado anterior a la violación o amenaza de violación de un derecho constitucional”, o, en todo caso, a obligar a la autoridad o poder público a cumplir “un mandato legal o un acto administrativo”. 24. La condena, en consecuencia, viene impuesta a partir de la verificación de que se ha violado o amenazado un bien o un derecho de naturaleza constitucional (arts. 5.1 y 38.° del mismo CPConst.). Si bien no es de conocimiento pleno, tratándose de un proceso de tutela urgente, es deber del órgano que otorga la tutela la constatación de los hechos que se alegan, a efectos de que lo que se exige posteriormente en etapa de ejecución no sea el producto de la arbitrariedad o del absurdo. No obstante, esta consideración preliminar de identificar las sentencias de tutela de derechos fundamentales como sentencias de “condena” sólo anuncia los problemas que se presentan respecto de la caracterización de las sentencias constitucionales y su ejecución. Una mirada más detenida demuestra que el juez constitucional no sólo “ejecuta” los mandatos de la Constitución referidos a los derechos fundamentales, sino que esta tarea es, a menudo, una ardua actividad de valoración interpretativa, de ponderaciones, en síntesis de “creación” y por tanto, en algún sentido, se trata también de sentencias constitutivas.

12

AYARRAGARAY, Carlos, Introducción a la ejecución de sentencia, Buenos Aires, 1943, pág. 51.

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Sentencias Constitucionales

Como lo ha puesto de relieve Spadaro,13 “quien interpreta crea”, y más aún tratándose del máximo Tribunal Jurisdiccional de un país. En tal sentido, “(...) quien está en posibilidades de establecer qué cosa significa la Constitución del Estado es, a todas luces, el órgano-sujeto que tiene el (mayor y más auténtico) poder en el Estado”. No se trata, por ello, de un órgano cualquiera que debe ejecutar aquello que es producto de la aplicación mecánica de la Constitución o de la ley. 25. En tal sentido, las sentencias del Tribunal Constitucional no son sólo actos retóricos o argumentativos en torno a la Constitución o la ley, sino también actos de auténtico poder jurisdiccional. Las sentencias constitucionales son, de este modo, piezas del orden jurídico y de los derechos, que, a partir de los casos concretos, permiten el desarrollo de los derechos frente a situaciones muchas veces no previstas en el propio ordenamiento constitucional. 26. En este sentido, refiriéndose a la importancia de la jurisprudencia constitucional en materia de derechos fundamentales y su efecto “constitutivo”, Alexy, para el caso alemán, refiere lo siguiente: “Hoy en día no se puede colegir lo que representan los derechos fundamentales a partir del sucinto texto de la Ley Fundamental, sino sólo a partir de los 94 volúmenes de Sentencias del Tribunal Constitucional Federal que hasta la fecha ha registrado en total su benéfica actividad desde el 7 de septiembre de 1951. Los derechos fundamentales son lo que son sobre todo a través de la interpretación”14. La interpretación es, pues, actividad, no de “descubrimiento” de algo preexistente, sino “atribución de significados”; lecturas actuales de textos que en muchos casos pueden ser bastante antiguos. 27. Por ello, establecer que las sentencias constitucionales son siempre sentencias de condena y, por consiguiente, ejecutables “forzosamente” por responder a dicha naturaleza, no sólo deja al margen una buena cantidad de decisiones del Tribunal desconociendo la labor creativa hermenéutica del máximo intérprete de la Constitución; sino que, además, no aporta elementos para un estudio de la 13

SPADARO, Antonino. “Las motivaciones de las sentencias de la Corte como técnica de creación de normas constitucionales”. En Palestra del Tribunal Constitucional, Lima, mayo de 2006, pg.

14

ALEXY, Robert. “Los derechos fundamentales en el Estado constitucional democrático”, en Neoconstitucionalismo(s), Traducción de Alfonso GARCÍA FIGUEROA, Edición de Miguel Carbonell, Editorial Trotta, 2003.

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La Sentencia Constitucional en el Perú



ejecución de la sentencia constitucional y la problemática que encierra su tratamiento. La ejecutabilidad de la sentencia constitucional no se desprende de la “naturaleza” de condena o de lo que ella represente, sino de la posición que le otorga el sistema constitucional a las decisiones del máximo tribunal jurisdiccional del país.

3.2.2. La sentencia constitucional en función del tipo de pretensión 28. Otra forma de presentar la misma clasificación es aquella que incide esta vez ya no en la decisión, sino en el tipo de pretensión que ha sido puesta a consideración del Tribunal. La clasificación entre demanda autodeterminada y heterodeterminada, que opera en el Derecho Procesal Civil, también podría trasladarse en términos similares a los procesos constitucionales, en base a la naturaleza del derecho invocado por el actor. 29. En consecuencia, el objeto del proceso determinará el tipo de respuesta del juez, que se pronunciará, consecuentemente, ya sea con una sentencia declarativa, constitutiva o de condena. De este modo y como se ha propuesto recientemente “(...) también en el proceso constitucional el objeto (es decir, la naturaleza del derecho violado) influye en el pronunciamiento del juez constitucional. En particular, se puede distinguir el caso en el que, para eliminar la situación de ilegitimidad, es suficiente la declaración de inconstitucionalidad del acto denunciado (por cuanto el objeto del proceso está representado por un derecho absoluto de primera o segunda generación); o bien cuando resulta necesaria una ulterior actividad “positiva” de parte del Estado (porque el objeto del proceso es, en este caso, un derecho considerado de prestación). En otras palabras, podemos distinguir dependiendo de si la sentencia sea o no self-executing respecto a la exigencia de tutela individual sobre la cual el proceso constitucional se ha puesto en movimiento”15. 30. Esta perspectiva tiene la virtud de poner en evidencia que los problemas reales respecto de la ejecución de las sentencias constitucionales no se situarían tanto en el cumplimiento de aquellas sanciones de actos u omisiones referidos a los derechos de libertad (entendida en sus dimensiones positiva y negativa), sino, sobre todo, en el de aquellas “prestaciones” de parte del Estado configuradas como 15

Bagni, Silvia. “Modelos” de justicia constitucional y defensa de los derechos. Un ensayo preliminar para una nueva clasificación”, traducción de Pedro Grández; en Justicia Constitucional, Año 1, N.º 2, Lima 2006, pág. 204.

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Sentencias Constitucionales “derechos de prestación”. Sin embargo, como ocurre con toda clasificación, esta perspectiva deja a salvo muchas otras variables que complican enormemente la ejecución de una decisión del máximo Tribunal, incluso tratándose de los llamados derechos de libertad o de defensa. Sucede así, por ejemplo, cuando el Tribunal tenga que “vigilar” el cumplimiento de una decisión basada en la protección de un derecho como el de asociación o de reunión. En ambos casos pueden presentarse situaciones de desacato o necesidades de “hacer” de parte del ente (público o privado) denunciado para garantizar el derecho en cuestión. 31. Por tanto, una clasificación que en abstracto dé cuenta de todos los supuestos en que se presentan situaciones de incumplimiento o de dificultad para el cumplimiento de las decisiones del Tribunal, parece no sólo difícil de encontrar, sino incluso hasta inconveniente para enfrentar el problema de la ejecución de la sentencia constitucional como teoría general. 3.2.3. La sentencia constitucional como orden privilegiada y como “cosa interpretada”. Sus efectos, su expansión a los terceros y la necesidad de complementar su actual regulación 32. Hasta aquí se ha llegado a la convicción de que la sentencia constitucional no puede ser comprendida ni analizada desde las perspectivas desarrolladas por la teoría general del proceso, ni desde las teorías que estudian los efectos de las sentencias a partir de la perspectiva civil o penal. La sentencia constitucional requiere, pues, no sólo de una teoría nueva que la fundamente, sino también de nuevas herramientas de actuación que abandonen la idea clásica de clasificación entre actos de declaración del derecho y actos de ejecución. Su dimensión como decisión que interpreta con la máxima fuerza jurídica las disposiciones constitucionales le otorga una posición de primer orden entre las decisiones del Estado Democrático de Derecho. Sus peculiaridades resultan por tanto: 1) Por la especial naturaleza de las pretensiones sobre las que se pronuncia (bienes indisponibles); 2) Por el valor y la fuerza que le otorga el sistema jurídico a sus interpretaciones (IV Disposición Final de la Constitución, arts. 1.° de su propia Ley Orgánica y VI del Código Procesal Constitucional), y 3) Por el poder extrapartes y su sometimiento sólo a la Constitución y 650065

La Sentencia Constitucional en el Perú su Ley Orgánica con que actúa el Tribunal. Al respecto, veamos lo siguiente: a)

Relevancia de objeto

33. La especial naturaleza de las pretensiones sobre las que se pronuncia el juez constitucional implica que sus decisiones, en muchos casos, pueden rebasar las propias alegaciones fácticas o jurídicas de las partes. En efecto, a partir de determinados hechos presentados por las partes, el Tribunal puede definir situaciones con implicancias no sólo para éstas, sino también para terceros. Esto sucede, por ejemplo, con las decisiones donde el Tribunal se pronuncia sobre un estado de cosas inconstitucional (Exps. 2579-2003-HD/TC y 31492004-AC/TC). Esto sucede al margen de la competencia conocida de los Tribunales Constitucionales con relación a la llamada inconstitucionalidad por conexión propia de los procesos de control normativo (art. 78.° del CPConst.) 34. De otro lado, también en los procesos constitucionales de la libertad, las propias normas de los procesos constitucionales hacen ahora referencia a esta dimensión de las decisiones del máximo Tribunal. Así, por ejemplo, el artículo 60.° del CPConst., según el cual el juez constitucional, en vía de ejecución, puede “homologar” los casos que se presenten con decisiones ya pronunciadas o por el propio juez o por el tribunal, a efectos de anular el trámite procesal y convertir la admisión de la demanda en ejecución de una sentencia anterior. Esto es impensable en otros procesos y sólo se justifica por la especial relevancia y urgencia con que deben ser respondidas las pretensiones en la vía constitucional. 35. La ejecución de este tipo de pronunciamientos supone, por ello, un serio reto para la justicia constitucional, que requiere equiparar al poder de decisión las competencias y poderes también en la fase de ejecución. Es decir, quien decide con tal fuerza y deja en manos de quien no tiene tal poder la ejecución de lo decidido, corre el riesgo de perder en esta fase lo logrado con la sentencia. La advertencia en este tramo está dirigida a otorgar potestades y competencias al juez de ejecución, similares a las que tiene el máximo Tribunal al momento de decidir. b)

Fuerza jurídica de las interpretaciones

36. Más que de “cosa juzgada”, que puede erosionar el concepto mismo de la sentencia constitucional, es conveniente referirse aquí a la

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Sentencias Constitucionales “cosa interpretada”, siguiendo el nomen iúris que suele otorgarse a los efectos de las decisiones de las instancias supranacionales respecto de los estados sujetos a dicha jurisdicción16. Tal dimensión puede evidenciarse a partir de la concepción de un Tribunal como Supremo Intérprete de la Constitución (art. 1.° de la LOTC). Por tanto, no conviene en muchos casos que sus decisiones se identifiquen con el valor de la cosa juzgada en los términos tradicionales, ya que ello a menudo implicaría una renuncia a que el Tribunal haga evolucionar su propia jurisprudencia, sometiéndose, por tanto, a “(...) una eliminación gratuita y absurda de las mejores posibilidades de un Tribunal Constitucional adaptando un texto constitucional a circunstancias y situaciones inevitablemente variables”17. Como lo pone de manifiesto Ruiz Miguel, “(...) el efecto de cosa interpretada es inseparable del problema del valor de la jurisprudencia como fuente de derecho”18. El efecto de cosa interpretada de las decisiones del máximo tribunal se expresa de dos maneras. Por un lado, supone que ningún juez puede desatender las interpretaciones que realiza el Tribunal Constitucional (TC) conforme lo exige el artículo VI del CPC; y, por otro, que los efectos de cosa interpretada se proyectan también no sólo a los jueces, sino a los terceros que llevan sus causas ante la justicia constitucional, quienes podrán invocar tales interpretaciones y hacerlas valer como doctrina jurisprudencial del Tribunal. 37. Esta dimensión de la sentencia constitucional en los procesos de tutela de los derechos y libertades resulta especialmente relevante, pues permite una función pedagógica y de protección no sólo subjetiva, sino también objetiva de los procesos constitucionales. Las interpretaciones del Tribunal valen acá ya sea como doctrina jurisprudencial o, llegado el caso y cuando así lo configure el propio Tribunal, también como precedente vinculante para todos los poderes públicos. La ventaja de considerar como cosa interpretada y no como “cosa juzgada” las decisiones del máximo Tribunal permite poner de relieve que es el propio Tribunal quien puede, atendiendo a nuevas circunstancias, volver a analizar un caso que ya ha sido decidido con pronunciamiento incluso sobre el fondo. Esto resulta especialmente 16

Véase en este sentido, RUIZ MIGUEL, Carlos. La ejecución de las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Tecnos 1997, Pág. 53 ss.

17

Cfr. Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA y Tomás R. FERNÁNDEZ, Curso de Derecho administrativo, Tomo II, 2da. Edición, Madrid, 1981, Pág. 174.

18

RUIZ MIGUEL, C. Op. Cit. Pág. 53

850085

La Sentencia Constitucional en el Perú relevante tratándose, por ejemplo, del control abstracto de normas, donde la sentencia desestimatoria parece no aconsejar un efecto de cosa juzgada en el sentido tradicional, puesto que si se defiende una posición en tal sentido, “(...) quedaría de algún modo petrificada la primera norma y el Tribunal Constitucional rígidamente vinculado a sus precedentes”19, incluso contra una tradición bastante arraigada en los sistemas del civil law, donde no rige el principio stare decisis y, por tanto, el concepto de precedente resulta bastante flexible. c)

Poder extrapartes y extraproceso

38. La configuración del proceso mismo queda sujeta, en buena parte, a la capacidad procesal del Tribunal para “fijarse” sus propios límites (piénsese en el principio iura nóvit curia o en las propias lecturas que suele hacer el Tribunal a partir de la narración propuesta por las partes). El Tribunal ha encontrado, en más de una ocasión, una pretensión distinta o, en algunos casos, incluso ha podido “convertir” un proceso de cumplimiento en amparo a efectos de dar “una mejor protección” al recurrente20. Estas “operaciones” procesales del Tribunal han encontrado apoyo en la doctrina de Peter Häberle21, quien se ha referido en feliz frase a la “autonomía procesal del TC”22, que ha permitido abrir el camino para una verdadera innovación de sus propias competencias. Esta capacidad para delimitar el ámbito de sus decisiones por parte del Tribunal tiene como presupuesto la necesidad de dotar de todo el poder necesario en manos del Tribunal para tutelar los derechos fundamentales más allá incluso de las intervenciones de las partes, pero sin olvidar que la finalidad no es una finalidad para el atropello o la restricción. Este “sacrificio de las formas procesales” sólo puede encontrar respaldo en una única razón: la tutela de los derechos, por lo que toda práctica procesal que se apoye en este andamiaje teórico para atropellar los derechos o 19

BLASCO SOTO, Op. Cit. Pág. 39

20

Cfr. Exp. 4080-2004-PC/TC, en esa ocasión el Tribunal desarrolló nada menos que el derecho a la ejecución de una sentencia a partir de la conversión de un proceso de cumplimiento en uno de amparo y sólo así pudo atender el derecho a la tutela judicial que, en el caso, había sido violado con el retardo en la ejecución de la sentencia.

21

Cfr. Entre otros, su trabajo “El Derecho procesal constitucional como derecho constitucional concretizado frente a la judicatura del Tribunal Constitucional”, en Nueve Ensayos y una lección jubilar, Palestra, Lima 2004, págs. 23 ss.

22

La más reciente invocación puede verse en el auto de admisión de un proceso de inconstitucionalidad (Exp. 0025-2005-PI/TC).

509

Sentencias Constitucionales para disminuir su cobertura debe ser rechazado como un poder peligroso en manos de los jueces. 3.2.4. Órdenes concretas a la administración 39. Como resulta obvio, las sentencias constitucionales hoy en día no sólo se dirigen a controlar al legislador, sino que buena parte de las decisiones del intérprete supremo de la Constitución se orientan al control de los actos del gobierno y de la administración en general. Este es, seguramente, el ámbito donde mayores dificultades tienen los justiciables para lograr la ejecución de las decisiones jurisdiccionales en general e incluso en los procesos constitucionales. En varias ocasiones han llegado, vía acción de cumplimiento, hasta el propio Tribunal, pretensiones que hacían referencia al incumplimiento de fallos judiciales. 40. Un caso representativo de las reticencias de la administración para cumplir con los pagos por obligaciones frente a los administrados lo constituye la sentencia del TC expedida en el Exp. N.º 3149-2004AC/TC. Se trataba de una acción de cumplimiento referida a la ejecución de una resolución administrativa que ordenaba el pago por concepto de “luto y sepelio” a favor de una docente conforme a lo establecido en la Ley del Profesorado. El trámite administrativo había concluido dando contenido líquido a lo que establece la Ley, pero la Administración, si bien “no se mostraba renuente”, no cumplía con el pago que se había ordenado. Si bien en este caso no se trataba de una sentencia judicial, lo relevante es que en el análisis el Tribunal advirtió que se trataba de una actitud constante de la Administración respecto al pago de deudas dinerarias. En tal sentido manifestó que: Este Tribunal considera que esta práctica constituye, además de un incumplimiento sistemático de las normas, una agresión reiterada a los derechos del personal docente. No es admisible, e incluso carece de toda racionalidad, si se tiene en cuenta que es el propio Estado, a través del presupuesto público, quien solventa los gastos de procuradores y abogados que acuden a los procesos a “defender” a los funcionarios emplazados con estas demandas, quienes en la mayoría de los casos, ante la irrefutabilidad de los hechos, se limitan a argumentar que “no existe presupuesto” o que, “teniendo toda la buena voluntad de cumplir con las resoluciones”, no obstante, los beneficiarios “deben esperar la programación de parte del Ministerio de Economía y Finanzas”. En otros casos, contra un elemental 051105

La Sentencia Constitucional en el Perú principio ético en el ejercicio de la abogacía, los “defensores” de la administración apelan a argucias procesales solicitando que se declaren improcedentes las demandas de cumplimiento alegando, entre otros reiterados formulismos, que no existe renuencia “debido a que se han hecho todas las gestiones sin tener respuesta favorable”, argumento que, lamentablemente, en más de una ocasión, ha prosperado ante los tribunales, dejando a los justiciables sin remedio legal que pueda solucionar su angustia de justicia, generando, en forma absolutamente comprensible, una actitud de total escepticismo, cuando no de repudio a todo el sistema de justicia. A esto debe agregarse que estos procesos, iniciados por el simple desacato de funcionarios renuentes y poco sensibles con los derechos de los ciudadanos, suponen buena parte de la carga procesal de los tribunales y, si llegan hasta instancia constitucional, significan un enorme despliegue de esfuerzo humano con cargo, una vez más, al presupuesto público. Esta práctica de funcionarios colocados en los más altos estratos de la burocracia del Estado supone también, por otro lado, un grave menoscabo a los fondos públicos, argumento que, paradójicamente, en más de una ocasión, se esgrime cuando los tribunales pronuncian sentencias amparando los derechos que la Constitución reconoce. (Fundamento jurídico 8). 41. La extensa cita se justifica en la medida en que pone de manifiesto la problemática que supone muchas veces “conminar” a la administración para que cumpla con los mandatos judiciales o de la propia administración, incluso como se observa en el caso. Aquí el TC resolvió emplazando a las más altas autoridades educativas, al establecer en la parte dispositiva de la sentencia lo siguiente: 1. Declarar FUNDADA la demanda de autos. 2. Ordenar a las autoridades directamente emplazadas, en este caso el Director de la Unidad de Gestión Educativa-Jaén y a quien aparece indirectamente emplazado, el Gerente Regional de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial del Gobierno Regional de Cajamarca, dar inmediato cumplimiento y en sus propios términos a la Resolución materia de la presente demanda. 3. Establecer que los hechos que motivaron el presente caso, al haberse acreditado que forman parte de una práctica de renuencia sistemática y reiterada, constituyen situaciones o comportamientos contrarios con la Constitución que deben ser erradicados. 4. Notificar la presente sentencia a través de la Secretaría General de este Colegiado, al Ministro de Economía y Finanzas y al Ministro 511

Sentencias Constitucionales de Educación, a efectos de que tomen las medidas correctivas en el más breve plazo posible respecto de las prácticas contrarias a la Constitución establecidas en la presente sentencia. 5. Ordenar al Ministerio de Educación que en el plazo de 10 días de notificada esta sentencia, informe a este Tribunal sobre las acciones tomadas respecto de las responsabilidades de los funcionarios involucrados en las prácticas aludidas. 6. Ordenar el pago de costos e intereses legales en ejecución de sentencia, conforme al Fundamento 17, supra. 42. Estos mandatos concretos de parte del Tribunal Constitucional dan cuenta de la urgencia de la actuación jurisdiccional en estos casos; pero, por otro lado, ponen de manifiesto la necesidad de contar con una decidida colaboración por parte de la administración, a efectos de hacer efectivas las decisiones no sólo del Tribunal Constitucional, sino también de toda sentencia judicial. En este sentido, cabe distinguir diversos tipos de órdenes concretas a la administración: a) Sentencias que contienen una obligación de “hacer”

Se trata de decisiones que obligan a la Administración a la realización de determinada acción concreta: El pago de una suma líquida ordenada en un procedimiento de cumplimiento, la reincorporación de un trabajador despedido inconstitucionalmente, la entrega de determinados medicamentos a un enfermo con Sida23, o el retiro de una antena de retransmisión de la azotea de una vivienda por afectar el derecho a la salud e integridad física24, etc. En todos los casos la orden debe ser precisa y no estar sujeta a condición o intermediación regulativa de parte de la propia Administración.

b)

Sentencias que ordenan abstenciones

43. En este caso la sentencia encuentra que determinadas acciones ponen en riesgo o afectan directamente algún derecho constitucional; la orden concreta debe orientarse, entonces, a detener dicha actividad de la Administración o incluso a impedir que se ponga en práctica algo ya decidido previamente a través de alguna orden de la propia Administración. Es el típico caso de los procesos de amparos promovidos por cobros inconstitucionales o desproporcionados de impuestos que tienen una orden concreta de ejecución de 23

Exp. 2945-2003-AA/TC.

24

Exp. 091-2004-AA/TC.

251125

La Sentencia Constitucional en el Perú una deuda tributaria, o las abstenciones ordenadas a los municipios para que dejen de cobrar arbitrios que no hayan sido previamente autorizados por el municipio provincial25, etc. c)

Sentencias que declaran la nulidad de actos administrativos

44. Se trata en este caso de una consecuencia práctica inapelable de las decisiones del máximo Tribunal. Muchas veces la reposición de un estado de cosas al momento anterior a la violación encuentra en su camino una decisión de la administración que sirve de sustento al acto que viola un derecho. En estos casos hay que entender que existe un pronunciamiento tácito sobre la nulidad del acto administrativo que lo autorizaba (v.g. el despido de un trabajador contenido en la una resolución administrativa sin un debido procedimiento). Estos actos administrativos son nulos de pleno derecho por ser contrarios a la Constitución, conforme al artículo 10.1 de la Ley N.° 27444 (Ley del Procedimiento Administrativo General). La competencia del Tribunal para declarar la nulidad de un acto administrativo fluye tanto de la máxima jerarquía normativa de la Constitución (art. 51.°), como también deber de todos los poderes públicos de respetarla (art. 38.°). 3.2.5. Mecanismos de cumplimiento de la sentencia constitucional y facultades de coerción 45. En la legislación de los procesos constitucionales, es muy escueta la regulación sobre la ejecución de las decisiones. Recientemente el Código Procesal Constitucional ha establecido determinados mecanismos de “presión” para el cumplimiento de las decisiones, entre los que cabe destacar los siguientes: a) La inmutabilidad de las decisiones del Tribunal Constitucional (art. 121.° del CP Const.) b) La competencia para la ejecución de las sentencias en los procesos constitucionales de la libertad está en manos del juez que recibió la demanda (art. 22.° del CPConst.) c) El principio de prevalencia de las sentencias constitucionales sobre cualquier otra decisión judicial. Esto tiene relevancia en el caso de decisiones que contienen condenas patrimoniales. d) El poder coercitivo de los jueces constitucionales incluye la posibilidad de ordenar el despido del funcionario que se resista al mandato contenido en una sentencia. 25

Exp. 3465-2004-AA/TC.

513

Sentencias Constitucionales 46. Llama la atención el hecho de que en la legislación administrativa (Ley N.° 27444) no se haya regulado la responsabilidad de la Administración o de los funcionarios a cargo de los entes públicos por el incumplimiento de sentencias judiciales. La regulación de la ejecución de las sentencias producidas en los procesos contenciosos parece, en este sentido, bastante más detallista y puede servir de pauta frente a los vacíos anotados. En esta dirección, el artículo 41.° de la Ley N.° 27584 ha establecido, entre otras cosas: a) La responsabilidad del personal al servicio de la Administración por el incumplimiento “intangible” de las sentencias judiciales. b) La individualización del funcionario con más alta jerarquía como responsable del cumplimiento de las decisiones judiciales. 47. Tratándose de decisiones que contienen obligaciones de dar sumas líquidas de dinero, el artículo 42.° establece: 1) la posibilidad de ejecución forzosa contra la Administración; 2) la actuación administrativa para lograr ampliaciones presupuestarias para atender las obligaciones que contiene una sentencia; 3) el inicio de oficio del trámite de ejecución forzosa conforme al artículo 713 ss. del Código Procesal Civil, modificado mediante Ley N.° 27684, de 16 de marzo de 2002 con el siguiente texto: Artículo 42.- Ejecución de obligaciones de dar suma de dinero

Las sentencias en calidad de cosa juzgada que ordenen el pago de suma de dinero, serán atendidas única y exclusivamente por el Pliego Presupuestario en donde se generó la deuda, bajo responsabilidad del Titular del Pliego, y su cumplimiento se hará de acuerdo a los procedimientos que a continuación se señalan (...). 48. Sin embargo, este párrafo del texto fue modificado luego del pronunciamiento del Tribunal Constitucional, que, al fallar en la sentencia recaída en los Expedientes Acumulados N.os 015-2001-AITC, 016-2001-AI-TC y 004-2004-AI-TC, publicada el 1-2-2004, declaró inconstitucional la expresión “única y exclusivamente” del presente artículo, quedando subsistente dicho precepto legal con la siguiente redacción: Las sentencias en calidad de cosa juzgada que ordenen el pago de suma de dinero, serán atendidas por el Pliego Presupuestario en donde se generó la deuda, bajo responsabilidad del Titular del Pliego, y su cumplimiento se hará de acuerdo con los procedimientos que a continuación se señalan (...).

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La Sentencia Constitucional en el Perú 49. La misma norma modificadora estableció un procedimiento en pro de la administración a la hora de hacer efectivo el cobro de sumas de dinero a consecuencia de sentencias judiciales. Así, el artículo 42.2 del texto modificado establece una suerte de potestad discrecional en el pago de las deudas, al establecer que “(...) el Titular del Pliego Presupuestario, previa evaluación y priorización de las metas presupuestarias, podrá realizar las modificaciones presupuestarias dentro de los quince días de notificada, hecho que deberá ser comunicado al órgano jurisdiccional correspondiente”. 50. Este Colegiado considera, en este punto, que es necesario que el legislador realice las modificaciones legislativas pertinentes a fin de atender la naturaleza del derecho fundamental que representa hoy en día el derecho a la ejecución de las decisiones judiciales en general y, en particular, de la sentencias constitucionales. En tal sentido, parece razonable que su cumplimiento no puede quedar librado al arbitrio de los funcionarios de la administración, tal como se lee de las disposiciones que se han recogido en el fundamento precedente. 1.3. Cuestiones específicas 51. Luego de analizar la trascendencia de la ejecución de la sentencia constitucional en la estructura del modelo de justicia constitucional que se ha configurado en nuestro país, conviene detenernos ahora en los aspectos más específicos de actuación de las sentencias en cada uno de los procesos constitucionales. 3.3.1. La ejecución de sentencias constitucionales en el ordenamiento peruano 52. En la ejecución de las sentencias recaídas en los procesos constitucionales de la libertad, el juez encargado debe actuar dentro del marco previsto en el Título Preliminar del Código Procesal Constitucional; especialmente debe observar los artículos II, V y VII, ya que, a diferencia de las sentencias recaídas en los procesos ordinarios, donde el juzgador resuelve una controversia que vincula únicamente a las partes en el proceso que fuere, con un efecto inter partes, ello no necesariamente ocurre en la sentencias emitidas dentro de los procesos constitucionales, donde si bien es cierto es posible identificar plenamente a las partes o, cuando menos, a la parte demandante, los efectos de sus sentencias muchas veces tienen un alcance mayor que las de los procesos ordinarios, pues no solo vinculan a quienes son parte material del mismo, sino también a los propios órganos 515

Sentencias Constitucionales







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de la administración de justicia, bien cuando actúan en sede ordinaria, bien cuando lo hacen en sede constitucional. Por consiguiente, si bien los jueces competentes para conocer de los procesos constitucionales de la libertad deben tener presente que los fines esenciales de este tipo de procesos no sólo son asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales, sino también garantizar la primacía de la Constitución (art. II TP del CPConst.), también deben tomar en cuenta que su responsabilidad no se agota con la emisión de una sentencia fundada en derecho o debidamente motivada, dentro de los alcances previstos en el artículo 139.5 de la Constitución, sino que, además, deben garantizar la plena ejecución de sus decisiones, puesto que de nada valdría una sentencia recaída en un proceso seguido con las garantías previstas en la Constitución y en los tratados vigentes sobre Derechos Humanos, si es que aquella no puede ser ejecutada. Más aún, dado que la actividad interpretativa de los jueces constitucionales está vinculada a los tratados suscritos por el Perú sobre Derechos Humanos y a la jurisprudencia de los tribunales internacionales constituidos según los tratados de los que el Perú es parte (art. V TP del CPC), así como a los precedentes vinculantes emitidos por el Tribunal Constitucional (art. VII TP del CPC); del mismo modo, debe resaltarse que la ejecución de las sentencias, en general, y la ejecución de las que hayan recaído en procesos constitucionales, en particular, constituyen una afirmación del Estado Social y Democrático de Derecho, y la afirmación y vigencia de la garantía reconocida en el artículo 139.2 de la Carta Fundamental. En este último caso, la aplicación de las sentencias recaídas en los procesos constitucionales de la libertad importa, también, la reafirmación de que el Estado peruano cumple con las obligaciones contraídas con la comunidad internacional, hecho por el cual el juez constitucional competente para ordenar y ejecutar el cumplimiento o la ejecución de las decisiones emitidas en los procesos constitucionales no es un mero tramitador de las decisiones de otras instancias, sino, principalmente, el garante de los derechos y las garantías previstas en nuestro ordenamiento constitucional, y el responsable por la protección oportuna y pronta de los derechos constitucionales conculcados. Para ello, el CPC ha otorgado las herramientas necesarias para que el juez ejecutor haga cumplir las sentencias emitidas en los procesos constitucionales, reglas que se detallan a continuación:

La Sentencia Constitucional en el Perú a)

Proceso constitucional de hábeas corpus

53. El artículo 34.º del CPC establece cuáles son los mandatos que puede ordenar el juez en una sentencia firme, en este tipo de procesos, tales como disponer la libertad de quien se encuentra irregularmente privado de ella (inciso 1), o que aquella continúe conforme a las disposiciones aplicables al caso, pudiendo ordenarse que se cambien las condiciones de detención, en el mismo centro de detención, en otro o bajo personas distintas a quienes la ejercían (inciso 1); o, si existe exceso en el plazo de detención legalmente establecido, que el afectado sea puesto a disposición del juez competente (inciso 3), o que cese el agravio de que se trate, adoptandose las medidas necesarias para que ello no vuelva a repetirse (inciso 4). Dicha sentencia debe ser ejecutada en forma inmediata, esto es, desde la fecha en que le es comunicada al emplazado por el órgano que emitió la sentencia, independientemente del trámite de devolución de actuados al juez que conoció del proceso en primera instancia; en todo caso, corresponderá a éste verificar el cumplimiento de la misma o, de ser el caso, ante el incumplimiento de ella, adoptar las medidas necesarias para la inmediata ejecución de lo ordenado. Cuando ello ocurra, el juez ejecutor debe adoptar las siguientes medidas: 1. Poner en conocimiento del Ministerio Público el incumplimiento a fin de que dicha entidad formule la denuncia pertinente, por el delito contra la libertad individual, dado que la sentencia que ordena el cese de la medida que restringe el derecho a la libertad individual, es manifiestamente contraria a la Constitución, pues afecta el derecho fundamental a la libertad individual y/o conexos, de manera ilegítima y arbitraria. 2. Solicitar el apoyo de la fuerza pública para personalmente constituirse en el lugar donde se encuentra el agraviado en el proceso de hábeas corpus, con el objeto de proceder a ejecutar lo ordenado en la sentencia, en los términos previstos en ella. 3. Disponer la ejecución de medidas complementarias e idóneas para el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia. En los casos citados, la medida adoptada debe estar debidamente sustentada y motivada. 54. La primera medida tiene su sustento en el artículo 8.º del CPC, el cual no sólo debe interpretarse en el sentido de que, de existir no solo indicios de la comisión de un delito verificada durante la tramitación del hábeas corpus, sino también durante la ejecución de la 517

Sentencias Constitucionales resolución recaída, no debe ignorarse que todo ciudadano está en la obligación de poner en conocimiento de la autoridad competente los hechos que podrían configurar un hecho delictivo, lo cual se desprende del artículo 38.º de la Constitución, dado que todos los peruanos tienen el deber de defender el ordenamiento jurídico, y donde la comisión de un delito constituye una afectación al orden jurídico establecido. Esta obligación es mayor si se trata del juez a quien le compete actuar o verificar la ejecución de las sentencias emitidas en procesos constitucionales. 55. La segunda medida se sustenta en los artículos 118.9 y 166 de la Constitución, debido a que existe la obligación del Presidente de la República de cumplir y hacer cumplir las leyes, de donde se deriva que aquel debe prestar y disponer los recursos necesarios cuando sean requeridos por las autoridades jurisdiccionales; amén de que la Constitución prevé como finalidad fundamental de la Policía Nacional del Perú la de mantener y restablecer el orden interno, así como la de prestar protección y ayuda a las personas y a la comunidad, garantizando el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio, por lo que le corresponde prevenir, investigar y combatir la delincuencia. Además, debe resaltarse que también son de aplicación a los procesos de hábeas corpus las reglas previstas para el proceso de amparo que a continuación se detallan; e incluso lo pertinente al supuesto previsto en el artículo 60.º del CPConst., relativo a la represión de actos homogéneos. b)

Procesos constitucionales de amparo, hábeas data y cumplimiento

56. Por disposición de los artículos 65.º y 74.º del CPC, el procedimiento para la ejecución de las sentencias recaídas en los procesos de amparo también es aplicable al trámite de ejecución de sentencias que pongan fin a los procesos de hábeas data y cumplimiento, respectivamente. En ese sentido, la primera regla establecida en el artículo precitado es que la sentencia firme que declara fundada una demanda debe ser cumplida dentro de los dos días siguientes a su notificación, plazo que puede ser duplicado cuando se trate de omisiones; esto es, cuando aquel que ha sido emplazado se encuentre en la obligación de seguir una conducta o realizar un acto o conjunto de actos, en la forma precisada en la sentencia.

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La Sentencia Constitucional en el Perú

Este artículo detalla expresamente el procedimiento a seguir en caso de incumplimiento, pudiendo el juzgador establecer los apercibimientos necesarios para la ejecución de las sentencias recaídas tanto en los procesos de amparo como en los de hábeas data y cumplimiento, tales como la imposición de multas fijas o acumulativas, o incluso disponiendo la destitución del responsable de la afectación de los derechos fundamentales; sanciones que incluso puede imponerse al superior del responsable que también incumpla lo ordenado en la sentencia cuando sea requerido para ello. Ambas herramientas son suficientemente persuasivas para obtener la ejecución de la sentencia, pero no pueden ser usadas discrecionalmente, sino que corresponde que la autoridad competente, en cada caso, cumpla con motivar y sustentar en forma adecuada sus decisiones, esto es, hacer mínimamente referencia a los requerimientos hechos así como a los apremios dispuestos. Igual que en el caso del proceso de hábeas corpus, la autoridad jurisdiccional debe hacer de conocimiento del Ministerio Público los hechos ilícitos que pudieran presentarse durante el trámite de ejecución de sentencia para los fines pertinentes (artículo 8.º CPC); e, igualmente, puede requerir el auxilio de la fuerza pública, para las diligencias que sean necesarias desarrollar con las garantías que aquella otorga. Especial mención merece el párrafo 4 del artículo 59.º, pues prevé la posibilidad de que, cuando el obligado a cumplir la sentencia sea un funcionario público, “(...) el juez puede expedir una sentencia ampliatoria que sustituya la omisión del funcionario y regule la situación injusta conforme al decisorio de la sentencia”. Para este Colegiado, la segunda sentencia que tenga que expedirse, sea integrando o complementando la decisión recaída en el proceso constitucional, corresponde al mismo órgano que emitió la sentencia materia de ejecución, sin distorsionar el sentido de la fundamentación y el fallo de la primera sentencia firme, de modo tal que, en caso de que aquella sea impugnada, le corresponderá resolver el recurso a la instancia jerárquicamente superior. 57. Distinto es el caso de una sentencia que haya sido expedida por el Tribunal Constitucional, dado que su decisión no puede ser objeto de recurso impugnativo alguno, por ser este órgano de control la última instancia en sede constitucional; en consecuencia, en este último supuesto, la decisión del Tribunal Constitucional, en caso de que se emita una nueva sentencia, deberá ser ejecutada en los términos que establezca el Supremo Intérprete de la Constitución. 519

Sentencias Constitucionales 3.3.2. Otras herramientas procesales para la ejecución de las sentencias constitucionales a) La represión de los actos homogéneos 58. El procedimiento está previsto en el artículo 60.º del CPC para aquellos casos en los que el que ha resultado vencedor en un proceso de amparo se vea nuevamente afectado en sus derechos fundamentales, por actos similares a los que ya fueron objeto de pronunciamiento en sede jurisdiccional, y siempre que los derechos constitucionales afectados sean sustancialmente los mismos. En estos casos, igualmente corresponde que el juzgador adopte las medidas previstas en el artículo 8.º del CPC y, de ser el caso, con el apoyo de la fuerza pública. b) El estado de cosas inconstitucional 59. El Tribunal Constitucional ha recurrido a esta directiva para dejar sentada una decisión con alcances generales cuando se ha verificado una práctica de renuencia sistemática y reiterada, que constituye una situación o comportamiento contrario a la Constitución (STC N.º 3149-2004-AC/TC), y que debe ser erradicado a fin de evitar una sistemática vulneración de los derechos fundamentales de un sector de la población. Para ello, el Tribunal Constitucional debe establecer, además, que el sustento del precitado estado, así como los fundamentos que permiten su superación, constituyan precedente vinculante, conforme lo dispone el artículo VII del Título Preliminar del CPC. Declarado el estado de cosas inconstitucional y establecidos los efectos perniciosos que se pretenden eliminar, corresponde que los jueces que conocen del proceso constitucional en el que se presenten situaciones análogas, emitan pronunciamiento conforme a la doctrina jurisprudencial establecida, debiendo entender que los actos impugnados –cuando ocurrieron luego de emitida la resolución que constituye precedente vinculante, o cuando, habiéndose notificado la misma, la autoridad competente no hubiera adoptado las medidas correctivas no sólo para que tales conductas o actos no vuelvan a repetirse, sino también para subsanar aquellas situaciones que se encuentran sometidas a revisión de una autoridad jurisdiccional– constituyen una voluntad renuente y atentatoria de los derechos ciudadanos de quienes han sido perturbados o perjudicados por la acción de la autoridad, entidad, funcionario o persona emplazada. 052205

La Sentencia Constitucional en el Perú



Igualmente, deberán tener en cuenta dicho precedente para evaluar situaciones análogas que se presenten respecto de autoridades, entidades, funcionarios o personas distintas a las que fueron emplazadas en el proceso en que se emitió el precedente. Corresponde, por consiguiente, que el juez ejecutor tome en cuenta las conductas de los obligados al momento de establecer los apremios y medidas que sean necesarias para lograr el cumplimiento de las resoluciones pendientes de ejecución, conforme ha quedado expuesto en la presente resolución, dependiendo del proceso constitucional del que se trate.

3.3.3. Apremios adicionales que pueden aplicar los jueces ejecutores 60. Los magistrados a quienes corresponde tramitar la ejecución de las resoluciones emitidas en procesos constitucionales podrán adoptar las medidas coercitivas necesarias para el cumplimiento de sus funciones, siempre que ellas no conlleven la afectación de los derechos fundamentales de los demandados o emplazados; en ese sentido, las medidas expresamente previstas en el CPC son las únicas legalmente aplicables a las partes. En todo caso, puede adoptar cualquiera que no implique la afectación de tales derechos, debiendo motivar siempre sus decisiones. Entre tales medidas puede disponerse la publicación en el diario oficial El Peruano, o en el encargado de las notificaciones y avisos judiciales de la localidad o el de mayor circulación, de extractos de la sentencia emitida, que permitan conocer el acto lesivo, el autor del mismo y el resultado del proceso, todo ello a cuenta de la parte interesada, y únicamente cuando ella lo solicite; igualmente, puede ordenar que se publique la sentencia o parte de ella, en forma visible, en las dependencias públicas de la localidad que se señalen, por el plazo que considere pertinente, para que la resolución sea de conocimiento general, permitiendo que la población pueda ejercer su derecho de analizar y criticar las resoluciones jurisdiccionales, previsto en el artículo 139.20 de la Constitución, aplicable también a las decisiones de los órganos que administran justicia en sede constitucional, en tanto desarrollan labores jurisdiccionales. 3.3.4. Apremios aplicables a los abogados de las partes 61. Conforme al artículo IX del Título Preliminar del CPC, en caso de vacío o defecto del precitado cuerpo normativo, son de aplicación

521

Sentencias Constitucionales supletoria a los procesos constitucionales los códigos procesales; en ese sentido, debe entenderse que su aplicación no sólo corresponde al proceso en sí, sino también en lo que respecta a la etapa de ejecución de las resoluciones que pongan fin al proceso. Por ello, este Colegiado considera que el juez constitucional, tanto durante el desarrollo del proceso como en la etapa de ejecución está en la obligación de verificar que los abogados de las partes cumplan los deberes establecidos en el artículo 109.º del Código Procesal Civil, en especial el establecido en el numeral 6), a efectos de colaborar con la etapa de ejecución de las sentencias26. Asimismo, deben ejecutar los actos que permitan determinar la responsabilidad patrimonial de estos, conforme lo establece el artículo 110.º de la norma precitada27. Y, principalmente, en lo que corresponde a la responsabilidad de los letrados, cuando su conducta no sea contraria a los fines del proceso, por actuar con temeridad o mala fe, debe hacer de conocimiento de las instancias pertinentes tales hechos, conforme se establece en los artículos 111.º y 112.° del mismo Código28.



26

Artículo 109.- Deberes de las partes, Abogados y apoderados.- Son deberes de las partes, Abogados y apoderados: 1. Proceder con veracidad, probidad, lealtad y buena fe en todos sus actos e intervenciones en el proceso; 2. No actuar temerariamente en el ejercicio de sus derechos procesales; 3. Abstenerse de usar expresiones descomedidas o agraviantes en sus intervenciones; 4. Guardar el debido respeto al Juez, a las partes y a los auxiliares de justicia; 5. Concurrir ante el Juez cuando este los cite y acatar sus órdenes en las actuaciones judiciales; y 6. Prestar al Juez su diligente colaboración para las actuaciones procesales, bajo apercibimiento de ser sancionados por inconducta con una multa no menor de tres ni mayor de cinco Unidades de Referencia Procesal.

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Artículo 110.- Responsabilidad patrimonial de las partes, sus Abogados, sus apoderados y los terceros legitimados.Las partes, sus Abogados, sus apoderados y los terceros legitimados responden por los perjuicios que causen con sus actuaciones procesales temerarias o de mala fe. Cuando en el proceso aparezca la prueba de tal conducta, el Juez, independientemente de las costas que correspondan, impondrá una multa no menor de cinco ni mayor de veinte Unidades de Referencia Procesal. Cuando no se pueda identificar al causante de los perjuicios, la responsabilidad será solidaria.



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Artículo 111.- Responsabilidad de los Abogados.Además de lo dispuesto en el artículo 110, cuando el Juez considere que el Abogado actúa o ha actuado con temeridad o mala fe, remitirá copia de las actuaciones respectivas a la Presidencia de la Corte Superior, al Ministerio Público y al Colegio de Abogados correspondiente, para las sanciones a que pudiera haber lugar. Artículo 112.- Temeridad o mala fe.Se considera que ha existido temeridad o mala fe en los siguientes casos:

La Sentencia Constitucional en el Perú

Además, también corresponde que el juez ejecutor ejerza las facultades disciplinarias y coercitivas previstas en los artículos 52.º y 53.º del Código Procesal Civil, siempre que aquellas no conlleven la afectación de los derechos fundamentales de los abogados y obviamente estén encaminadas en este punto a lograr que los sentencias no sean burladas por la actuación de las partes. El abogado es, en este sentido, un auxiliar de la justicia y un colaborador permanente para que las sentencias logren su eficacia en el plano de la realidad. 62. En todos los casos, igualmente las decisiones del juez ejecutor deben encontrarse debidamente motivadas, puesto que tal mandato no solo alcanza a las sentencias que deciden el fondo de las pretensiones de las partes, sino que, tal como se establece en el artículo 139.5 de la Constitución, dicha motivación incluye a todas las “resoluciones judiciales” y en “todas las instancias”, y desde luego a las que ordenan la ejecución de lo resuelto en el proceso. Desde luego, en los procesos constitucionales, la orden de ejecución es la propia sentencia y también así ocurre en buena parte de los procesos ordinarios, donde no hay necesidad siquiera de un requerimiento formal posterior, bastando la orden concreta que se consigna en la parte dispositiva de la sentencia. En tal sentido, el deber de motivar los actos de ejecución debe entenderse en este punto referido a las sentencias que requieren de cierta actividad de las partes o del juez de ejecución a efectos de determinar con precisión lo que se ha dispuesto en la sentencia. 3.3.5. Responsabilidad de los jueces ejecutores 63. Corresponde a las propias partes del proceso constitucional velar por la buena marcha del proceso constitucional y, en lo que respecta a la ejecución de las resoluciones firmes, deben formular sus pedidos, sin pretender afectar lo resuelto o dilatar su ejecución; en todo caso, 1. Cuando sea manifiesta la carencia de fundamento jurídico de la demanda, contestación o medio impugnatorio;

2. Cuando a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; 3. Cuando se sustrae, mutile o inutilice alguna parte del expediente; 4. Cuando se utilice el proceso o acto procesal para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos;

5. Cuando se obstruya la actuación de medios probatorios; 6. Cuando por cualquier medio se entorpezca reiteradamente el desarrollo normal del proceso; y

7. Cuando por razones injustificadas las partes no asisten a la audiencia generando dilación.

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como ya ha quedado expuesto, corresponde al juez ejecutor adoptar las medidas necesarias para la ejecución de lo ya resuelto. En caso de que los jueces ejecutores no cumplan con actuar diligentemente para ejecutar las decisiones firmes recaídas en los procesos constitucionales, las partes interesadas deberán poner estos hechos en conocimiento de las autoridades administrativas competentes –ODICMA, OCMA, Oficina de Control Interno del Ministerio Público, Consejo Nacional de la Magistratura, entre otras–, para que determinen si, en su actuación, el juez ejecutor ha incurrido en responsabilidad funcional, sea administrativa o penal, independientemente de otras que se deriven y cuyo ejercicio podría ser de acción privada.

4. El derecho a la ejecución de resoluciones judiciales como manifestación del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva 64. Tal como lo ha manifestado este Tribunal, el derecho a la ejecución de resoluciones judiciales es una manifestación del derecho a la tutela jurisdiccional reconocido en nuestra Constitución (artículo 139.º, inciso 3). Si bien nuestra Carta Fundamental no se refiere en términos de significado a la “efectividad” de la tutela jurisdiccional, resulta claro que la tutela jurisdiccional que no es efectiva no es tutela. En este sentido, el derecho al cumplimiento efectivo y, en sus propios términos, de aquello que ha sido decidido en el proceso, forma parte inescindible del derecho a la tutela jurisdiccional a que se refiere el artículo 139.3 de la Constitución. Esta obligación constitucional se desprende además de los convenios internacionales de los que el Perú es parte. En efecto, este Tribunal recuerda que el numeral 1) del artículo 25.º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone que Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo, rápido o cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. 65. En este sentido, este Colegiado ha establecido, en la sentencia recaída en el Exp. N.° 015-2001-AI/TC (acumulados), que El derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales no es sino una concreción específica de la exigencia de efectividad que garantiza el derecho a la tutela jurisdiccional, y que no se agota allí, ya que, por su propio 452245

La Sentencia Constitucional en el Perú carácter, tiene una vis expansiva que se refleja en otros derechos constitucionales de orden procesal (v. gr. derecho a un proceso que dure un plazo razonable, etc.). El derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales garantiza que lo decidido en una sentencia se cumpla, y que la parte que obtuvo un pronunciamiento de tutela, a través de la sentencia favorable, sea repuesta en su derecho y compensada, si hubiere lugar a ello, por el daño sufrido. Así mismo, como lo ha sostenido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el arret “Hornsby c/ Grecia”, sentencia del 13 de marzo de 1997, en criterio que comparte este Colegiado, el derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales forma parte de las garantías judiciales, pues “sería ilusorio” que “el ordenamiento jurídico interno de un Estado contratante permitiese que una decisión judicial, definitiva y vinculante, quedase inoperante, causando daño a una de sus partes (...)”29. 4.1. Límites del derecho a la ejecución de las sentencias 66. No obstante, es necesario precisar que si bien el derecho a la ejecución de resoluciones judiciales es un derecho fundamental, no es un derecho absoluto en su ejercicio. Por ello, en un Estado constitucional y democrático el ejercicio de los derechos fundamentales debe ser armonizado tanto con el ejercicio de otros derechos igualmente fundamentales así como con los valores y principios constitucionales reconocidos en nuestra Constitución. De ahí que las limitaciones a su ejercicio puedan provenir del ejercicio de otros derechos y de la propia actividad legislativa en el afán de preservar también la protección de otros bienes constitucionales. 67. En este sentido, este Colegiado ha establecido cuando menos dos límites a las restricciones de los derechos fundamentales. En primer lugar, un límite formal, en el sentido de que toda restricción a los derechos fundamentales sólo puede realizarse mediante ley del Congreso (principio de legalidad de las restricciones) y, en segundo lugar, un límite sustancial, en la medida en que las restricciones de los derechos fundamentales deben respetar el principio de proporcionalidad consignado en el artículo 200.° in fine de la Constitución.

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Sentencias Constitucionales 4.2. Limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales y exigencias del principio de reserva de ley, proporcionalidad y razonabilidad 68. El principio de reserva de ley exige que toda limitación a un derecho fundamental debe estar impuesta por una norma con rango legal. Así lo dispone el artículo 2.º, inciso 24, literal a), como también el artículo 30.° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos cuando establece que Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a las leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas. 69. Esta primera exigencia en el control de la limitación a los derechos fundamentales, sin embargo, sólo llega a complementarse materialmente si la limitación contenida en la Ley no resulta desproporcionada conforme a las finalidades constitucionales a las que intenta satisfacer el legislador. En este sentido ha sido exigencia de este Tribunal que las restricciones a los derechos fundamentales tienen que responder a parámetros de proporcionalidad y razonabilidad, lo que permite un análisis sustancial de los contenidos de la Ley con relación a su incidencia en los derechos fundamentales. 70. Tal como lo ha establecido este Colegiado, el test de proporcionalidad incluye, a su vez, tres subprincipios: idoneidad, necesidad y ponderación o proporcionalidad en sentido estricto. En cuando al procedimiento que debe seguirse en la aplicación del test de proporcionalidad, hemos establecido que la decisión que afecta un derecho fundamental debe ser sometida, en primer término, a un juicio de idoneidad o adecuación, esto es, si la restricción en el derecho resulta pertinente o adecuada a la finalidad que se busca tutelar; en segundo lugar, superado este primer análisis, el siguiente paso consiste en analizar la medida restrictiva desde la perspectiva de la necesidad; esto supone, como hemos señalado, verificar si existen medios alternativos al adoptado por el legislador. Se trata del análisis de relación medio-medio, esto es, de una comparación entre medios; el medio elegido por quien está interviniendo en la esfera de un derecho fundamental y el o los hipotéticos medios que hubiera podido adoptar para alcanzar el mismo fin. Finalmente, en un tercer momento y siempre que la medida haya superado con éxito los test o pasos previos, debe proseguirse con el análisis de la ponderación entre principios constitucionales en conflicto. Aquí rige la ley de la ponderación, según la cual “cuanto mayor es

652265

La Sentencia Constitucional en el Perú el grado de la no satisfacción o de la afectación de un principio, tanto mayor tiene que ser la importancia de la satisfacción del otro”30. §4. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO 71. Se aprecia de los documentos que obran en autos que por sentencia judicial (f.1), de fecha 27 de diciembre de 1993, se declaró fundada la demanda, por pago de suma de dinero, interpuesta por el demandante contra el Centro Latinoamericano de Asesoría Empresarial (CLAE). Dicha resolución fue declarada consentida mediante auto (f.3), de fecha 3 de marzo de 1994. No obstante, con fecha 30 de diciembre de 1994, se publicó en el diario oficial “El Peruano” la Ley N.º 26421, que establece el orden de prelación en que se deben cumplir las obligaciones a cargo de las empresas declaradas en disolución por la Corte Suprema de la República. 72. Precisamente, el recurrente cuestiona el hecho de que la mencionada Ley se le haya aplicado retroactivamente. No obstante que mediante resolución judicial (f.4) de fecha 29 de diciembre de 2003, se requirió formalmente al Centro Latinoamericano de Asesoría Empresarial (CLAE) para que pague la suma de dinero, a través de la resolución judicial de fecha 26 de marzo de 2004, se declaró fundado el recurso de reposición presentado por la empresa requerida, en aplicación del artículo 6.º, inciso b), de la Ley N.º 26421. 73. Planteadas así las cosas, una de las primeras cuestiones que se debe analizar es si resulta constitucional la aplicación, al caso concreto, de la Ley N.° 26421, a partir de la procedencia del proceso constitucional de amparo contra normas. Sobre el particular, el artículo 200.º, inciso 2, de la Constitución señala que Son garantías constitucionales: (...) 2) La acción de amparo que procede contra el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los demás derechos reconocidos por la Constitución, con excepción de los señalados en el inciso siguiente. No procede contra normas legales ni contra resoluciones judiciales emanadas de procedimiento regular. 74. Si bien de una primera lectura pareciera que la Constitución prohíbe la interposición de una demanda de amparo contra una nor30

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Sentencias Constitucionales ma legal, o de rango legal, ha sido este mismo Colegiado el que ha precisado que dicha restricción debe ser evaluada a la luz de otros preceptos también constitucionales; de modo que (...)el impedimento para plantear una demanda de amparo contra normas, previsto en el artículo 200.2 de la Constitución, debe ser interpretado bajo un criterio pro actione, de manera tal que, en ningún caso, la persona afectada o amenazada en sus derechos fundamentales por una norma autoaplicativa, se encuentre inerme e indefensa frente a ella31. 75. En tal sentido, a partir de una concepción sustancial de los derechos contenidos en la Constitución, ningún acto de los poderes públicos, incluida por cierto la Ley, puede interferir inconstitucionalmente en el ejercicio de los derechos fundamentales sin que pueda ejercitarse en su defensa mecanismos efectivos de garantía, como es en este caso el proceso de amparo. 76. Así lo ha sostenido este Colegiado en el Exp. N.º 07320-2005-AA/ TC, donde se estableció que (...) el inciso 2) del artículo 200º de la Constitución no contiene una prohibición de cuestionarse mediante el amparo leyes que puedan ser lesivas en sí mismas de derechos fundamentales, sino una simple limitación, que pretende impedir que, a través de un proceso cuyo objeto de protección son los derechos constitucionales, se pretenda impugnar en abstracto la validez constitucional de las normas con rango de ley. 77. En efecto, tal como lo tiene establecido este Colegiado en uniforme y reiterada jurisprudencia32, el denominado amparo contra normas resultará improcedente sólo si lo que se pretende mediante este proceso es cuestionar una norma heteroaplicativa, esto es, aquella cuya aplicabilidad no está directamente unida a su vigencia, sino que para que tenga plenos efectos requiere de actos legislativos o reglamentarios posteriores, sin cuya existencia la norma carecerá, indefectiblemente, de eficacia, esto es, de capacidad para alterar la realidad existente. Se trata en buena cuenta de normas que no crean peligros inminentes en la esfera de los derechos fundamentales, por lo que al no configurarse el supuesto exigido en el artículo 2.º del Código Procesal Constitucional (CPC), ni menos aún la existencia 31

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Además de las citadas precedentemente, Cfr. STC 0300-2002- AA y otros (acumulados), Fundamento 1; STC 2670-2002-AA, Fundamento 2; STC 0487-2003-AA, Fundamento 2; STC 2302-2003-AA, Fundamento 7; entre otras.

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La Sentencia Constitucional en el Perú actual de un acto lesivo de tales derechos, la demanda de amparo resulta improcedente. 78. Distinto es el caso de las denominadas normas autoaplicativas, o capaces de producir lesiones o amenazas latentes en la esfera de los derechos de modo automático, tras su aprobación por el Parlamento, tal como lo sostuvo este Colegiado: En este supuesto, cabe distinguir entre aquellas normas cuyo supuesto normativo en sí mismo genera una incidencia directa sobre la esfera subjetiva de los individuos (v.g. el artículo 1.º del derogado Decreto Ley N.º 25446: “Cesar, a partir de la fecha, a los Vocales de las Cortes Superiores de los Distritos Judiciales de Lima y Callao que se indican, cancelándose los Títulos correspondientes: (...)”), y aquellas otras que determinan que dicha incidencia se producirá como consecuencia de su aplicación obligatoria e incondicionada (v.g. el artículo 2.º del Decreto Ley N.º 25454: “No procede la Acción de Amparo dirigida a impugnar directa o indirectamente los efectos de la aplicación de los Decretos Leyes N.os 25423, 25442 y 25446.”). En el primer caso, el amparo contra la norma procederá por constituir ella misma un acto (normativo) contrario a los derechos fundamentales. En el segundo, la procedencia del amparo es consecuencia de la amenaza cierta e inminente a los derechos fundamentales que representa el contenido dispositivo inconstitucional de una norma inmediatamente aplicable33. 79. Ambos supuestos se encuentran previstos en el artículo 3.º del CPC, que dispone: “Cuando se invoque la amenaza o violación de actos que tienen como sustento la aplicación de una norma incompatible con la Constitución, la sentencia que declare fundada la demanda dispondrá, además, la inaplicabilidad de la citada norma”. 80. Ahora bien, en el presente caso lo que se cuestiona es la aplicación del artículo 6.º inciso b), de la Ley N.º 26421, el cual dispone la prohibición de ejecución de resoluciones contra las empresas disueltas por la Corte Suprema de Justicia de la República. Si bien la norma aparenta un nivel de abstracción y generalidad, en realidad regula con precisión el supuesto de hecho a que se refiere el caso. Es decir, en la medida en que CLAE es una institución disuelta por una Resolución de la Corte Suprema, el supuesto de hecho de la Ley es precisamente aquella empresa que ha sido requerida para que cumpla una sentencia que ordena abonar una suma de dinero a favor del recurrente. Su ámbito de aplicación incide, por tanto, de modo 33

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directo en la pretensión del recurrente, quien, a partir de la emisión del acto legislativo en cuestión, no podría cobrar su acreencia a CLAE por la interferencia producida por la Ley en cuestión. Se trata, entonces, de un supuesto donde el proceso de amparo resulta procedente para cuestionar la aludida Ley. Si ello es así, se debe determinar si la aplicación de la Ley N.º 26421, al presente caso, es o no constitucional. Al respecto, el Tribunal Constitucional precisa que en la resolución de una controversia en materia constitucional, en la cual está de por medio la tutela de derechos fundamentales, el juez constitucional asume un rol tutelar de tales derechos. Ello implica que en la resolución de un caso concreto no se debe limitar a la aplicación automática de la norma, si fuera el caso, al objeto de la controversia constitucional, sino que debe realizar un análisis integral de todos los elementos aportados por las partes. En el presente caso, la resolución judicial que declara fundado el recurso de reposición de la empresa requerida al pago de la suma de dinero y que es objeto de cuestionamiento por parte del demandante, se sustenta en la aplicación de la Ley N.º 26421, sin que se advierta mayor análisis jurídico. En tal sentido, la primera cuestión de relevancia constitucional que queda claramente establecida es la aplicación retroactiva de la Ley N.º 26421, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 30 de diciembre de 1994, no obstante que el artículo 103.º de la Constitución establece que “(...) La ley desde su entrada en vigencia se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes y no tiene fuerza ni efectos retroactivos; salvo en ambos supuestos, en materia penal cuando favorece al reo. (...)”. Si bien se ha señalado que el derecho a la ejecución de sentencias es un derecho relativo y no absoluto, ello no implica que las restricciones a su ejercicio estén sometidas a la absoluta discrecionalidad de los órganos constitucionales facultados para ello. En el presente caso, el demandante, luego de un proceso judicial regular, obtuvo el reconocimiento de su derecho al pago de una determinada suma de dinero, con fecha 26 de diciembre de 1993, resolución que fue declarada consentida el 3 de marzo de 1994, mucho antes de la entrada en vigencia de la Ley N.º 26421, del 30 de diciembre de 1994, y con lo cual adquirió la calidad de cosa juzgada, la que está garantizada en el segundo párrafo del artículo 139.º, inciso 2, de la Constitución. De otro lado, un segundo elemento jurídicamente relevante para el análisis y la resolución del caso que es objeto de controversia consti-

La Sentencia Constitucional en el Perú tucional es el hecho de que, a pesar de que la resolución que reconoce el derecho al pago de suma de dinero del recurrente quedó consentida con fecha 3 de marzo de 1994, es recién el 29 de diciembre de 2003 que se requiere formalmente el pago a la empresa demandada. En relación con esto, el demandante afirma que ello se debió a que el Juez ad hoc para el caso CLAE extravió el expediente, motivo por el cual desde el mes de marzo de 1994 no pudo ejecutar la resolución que le reconocía su derecho, hecho que, según el demandante (f.17) consta en la resolución de fecha 1 de setiembre de 2003, no ha sido desvirtuado ni contradicho por la emplazada en el proceso de amparo ni por el Procurador a cargo de los Asuntos Judiciales del Poder Judicial; es más, ha sido el propio demandante el que tuvo que reconstruir el expediente (f. 27). 85. En ese sentido, el Tribunal Constitucional estima que la aplicación del artículo 6.º, inciso b), de la Ley N.º 26421 al demandante es inconstitucional y, por ende, arbitraria, por vulnerar los artículos 103.º y 139.º, inciso 2, de la Constitución. Más aún si se considera que la Constitución también reconoce el derecho a la propiedad (artículo 70.º) y fomento, y garantiza el ahorro (artículo 78.º). Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú HA RESUELTO 1. 2.

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Declarar FUNDADA la demanda; Dejar sin efecto la resolución judicial de fecha 26 de marzo de 2004; en consecuencia, ordena que se cumpla la resolución judicial de fecha 29 de diciembre de 2003; Declarar inaplicable al presente caso el artículo 6.º, inciso b), de la Ley N.º 26421. Publíquese y Notifíquese. SS. ALVA ORLANDINI BARDELLI LATIRIGOYEN GONZALES OJEDA GARCÍA TOMA VERGARA GOTELLI LANDA ARROYO 531

Sentencias Constitucionales FUNDAMENTOS DEL VOTO DEL MAGISTRADO VERGARA GOTELLI Estando de acuerdo con el fallo pero no con los fundamentos del 03 al 09 y 84 y 85, emito el siguiente voto: 1. No hay vicio en las resoluciones inferiores y por tanto no hay nulidad; se trata en rigor procesal de un error en el juzgar que ha permitido el rechazo ab initio de la demanda, cuyo razonamiento sustentatorio el Tribunal Constitucional revoca, pudiendo así, como consecuencia, disponer la admisión a trámite de la demanda por el Juez de primer grado; empero, de acuerdo a la argumentación que este colegiado expone en los fundamentos 6), 7) y 8), por los que llama a un pronunciamiento sobre el fondo en razón de constituir lo actuado un proceso de urgencia, amén del tiempo transcurrido en su tramitación, considero también procedente la revisión fondal. 2. Considero menester agregar que en la sistemática acogida por el Código Procesal Civil Peruano el proceso de conocimiento en sus tres canales procedimentales concluye con la sentencia firme que pone término, definitivamente, a los cuatro primeros estadios de los cinco en que tradicional y dogmáticamente han sido considerados dichos pasos en el proceso ordinario, entregándosele al victorioso el título que dice precisamente de la sentencia con autoridad de cosa juzgada que le da la razón. La ejecución de esta sentencia (quinto estadio del proceso) entraña la ejecución del título, inalterable e inamovible, en atención a sus propios términos que son los términos de la sentencia que quedó en poder del victorioso como expresión de un derecho reconocido por el órgano jurisdiccional para ser realizado a su requerimiento a través del residual proceso de ejecución (de sentencia) estatuido en los artículos 688 y siguientes hasta el 692 y 713 hasta el 719 del citado Código, en el que se prevé limitadísimas expresiones de contradicción. El titular tiene, como derecho, el plazo de prescripción señalado en el inciso 1 del artículo 2001 del Código Civil, por lo que la ley 26421 resulta implicante con las disposiciones de la Constitución Política del Perú contenidas en los artículos 138 y 139, inciso 2, siendo por tanto dicha ley inaplicable al caso que trae el recurrente. SR. VERGARA GOTELLI

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Derecho a la Ejecución de las Resoluciones Judiciales Exp. Nº 0015-2001-AI/0016-2001-AI/0004-2002-AI [Acción de Inconstitucionalidad promovida por el Colegio de Abogados de Ica contra los artículos 1°, 2°, 3° y 5° del Decreto de Urgencia 055-2001, que establece el procedimiento para el pago de sumas de dinero ordenadas por mandato judicial en los procesos seguidos contra el Estado]. Fecha de Resolución: 29 de enero de 2004 Fecha de Publicación en el Portal Oficial del TC: 30 de enero de 2004

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL En Lima, a los 29 días del mes de enero de 2004, reunido el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Alva Orlandini, Presidente; Rey Terry, Aguirre Roca, Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda y García Toma, pronuncia la siguiente sentencia, con el fundamento singular, adjunto, del magistrado Aguirre Roca

ASUNTO Demandas de inconstitucionalidad interpuestas por el Colegio de Abogados de Ica y la Defensoría del Pueblo contra el Decreto de Urgencia N.° 055-2001, y demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Colegio de Abogados de Ica contra la Ley N.° 27684.

ANTECEDENTES

El Colegio de Abogados de Ica, con fecha 8 de noviembre de 2001, interpone demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1°, 2°, 3° y 5° del Decreto de Urgencia N.° 055-2001, norma que estableció el procedimiento para el pago de sumas de dinero ordenadas por mandato judicial en los procesos seguidos contra el Estado. Sostiene el demandante que tales dispositivos impiden al acreedor ejecutar al Estado, situación que también vulnera el principio de igualdad, dado que esta situación no se presenta cuando el Estado no es parte en los procesos. Agrega que la norma impug533

Sentencias Constitucionales nada vulnera el principio de independencia de la función jurisdiccional, porque la Constitución no le ha dado al Poder Ejecutivo, la facultad de crear procedimientos posteriores a las sentencias; y que el artículo 5° del texto impugnado viola el principio de irretroactividad de la ley, al establecer que el Decreto de Urgencia N.° 055-2001 es aplicable –inclusive– a los procesos que se encuentren en etapa de ejecución de sentencia. Por su parte, con fecha 12 de noviembre de 2001, el Defensor del Pueblo (e) interpone demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto de Urgencia N.° 055-2001, alegando que dicha norma atenta contra los derechos de igualdad ante la ley y de tutela judicial efectiva, al otorgar un privilegio irrazonable al Estado cuando este es emplazado judicialmente. Entiende que al persistirse en tratamientos excepcionales favorables a las entidades públicas, se convierte en ilusorio el derecho de los justiciables a una tutela judicial efectiva. Agrega que si bien el citado Decreto pretende establecer un procedimiento para hacer efectivo el cumplimiento de las sentencias judiciales emitidas contra el Estado, consagra reglas que podrían mantener una situación de desigualdad procesal cuando el Estado sea el obligado a acatar una sentencia. El Procurador Público a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Economía y Finanzas, mediante escritos de fecha 17 de abril de 2002, solicita que se declaren improcedentes las demandas presentadas por el Colegio de Abogados de Ica y la Defensoría del Pueblo, aduciendo que los artículos 2°, 3° y 5° del Decreto de Urgencia N.° 055-2001 fueron derogados por la Ley N.° 27684, publicada el 16 de marzo de 2002, y que es un principio de carácter presupuestal que los recursos públicos se destinen a los fines establecidos en la ley. Con fecha 9 de mayo de 2002, el Colegio de Abogados de Ica interpone nueva demanda de inconstitucionalidad, esta vez, contra la Ley N.° 27684, modificatoria de la Ley N.° 27584, solicitando que se declaren inconstitucionales sus artículos 1° y 2°, y que la presente se resuelva e integre con la demanda de inconstitucionalidad interpuesta precedentemente contra el Decreto de Urgencia N.° 055-2001. Fundamenta su demanda en las siguientes consideraciones: a) El artículo 1° de la Ley N.° 27684 ha sustituido al artículo 42° en sus 4 numerales de la Ley N.° 27584, que regula el Proceso Contencioso Administrativo, restituyendo al Estado el privilegio de condicionar el acatamiento de sentencias judiciales. b) El artículo 42.1, tal como ha quedado redactado según el dispositivo impugnado, resulta contrario al principio de independencia de la función jurisdiccional, puesto que condiciona el cumplimiento de 453345

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una sentencia a la disponibilidad presupuestal, limitando con ello la facultad jurisdiccional de hacer cumplir sus sentencias. Asimismo, considera que dicho privilegio estatal vulnera el principio de igualdad ante la ley, pues los particulares no gozan de él. Por último, resulta opuesto al principio de intangibilidad de la cosa juzgada, al reiterar el mismo criterio de la Ley N.° 26599 y la Disposición Transitoria Única de la Ley N.° 26756, que, en su momento, fueron dejadas sin efecto por el Tribunal Constitucional. El artículo 42.2 resulta violatorio del principio de independencia de la función jurisdiccional, pues pretende establecer una prioridad distinta a la sentenciada por el juez en materia de obligaciones. Asimismo, vulnera el principio de eficacia de la cosa juzgada, al dejar librada a la voluntad del obligado la decisión de habilitar o no la partida correspondiente. El artículo 42.3 vulnera igualmente el principio de independencia de la función jurisdiccional al establecer sobre el administrador la facultad de decidir la forma y el plazo para acatar una sentencia judicial. Es, además, contrario al principio de igualdad ante la ley, al señalar para la deuda pública interna un porcentaje de presupuesto que no es equitativo en relación con el que existe para la deuda pública externa. Por otra parte, resulta también incompatible con la prohibición constitucional de que no puede aprobarse presupuesto sin partida destinada al servicio de la deuda pública, pues con la fórmula utilizada se pretende que existan deudas que no han sido presupuestadas. El artículo 42.4 es opuesto al principio de igualdad ante la ley, porque el Estado y el ciudadano son tratados de forma distinta. Asimismo, resulta contrario a los principios de eficacia de la cosa juzgada, tutela jurisdiccional efectiva e independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional, ya que condiciona el cumplimiento del artículo 713° y siguientes del Código Procesal Civil. Finalmente, el artículo 2° de la norma impugnada viola el principio de cosa juzgada en materia constitucional, pues contraría la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

Admitida la demanda, el Congreso de la República la contesta negándola y contradiciéndola, con los siguientes argumentos: a) Que no es cierto que al modificarse el artículo 42° de la Ley N° 27584, mediante el artículo 1° de la norma impugnada, se haya restituido al Estado el privilegio de condicionar el acatamiento de sentencias judiciales, pues el mencionado dispositivo precisa que el pago se 535

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hace en el marco de las leyes anuales de presupuesto, y que, en todo caso, si dicho financiamiento fuera insuficiente, el titular del Pliego Presupuestario podrá realizar modificaciones respectivas, comunicándolo al órgano jurisdiccional correspondiente, con lo cual se ha incorporado en la ley la recomendación que hiciera el Informe Defensorial sobre “Incumplimiento de Sentencias por parte de la Administración Estatal”, aprobado por Resolución Defensorial N.° 62-98/DP. Que el mismo artículo 42° agrega que si el requerimiento judicial superase el financiamiento adicional obtenido a través de modificaciones presupuestarias, el titular del Pliego correspondiente, bajo responsabilidad, debe destinar hasta el 3% de los recursos ordinarios en el ejercicio presupuestal siguiente, debiendo el Ministerio de Economía y Finanzas deducir dicho porcentaje de los recursos asignados al pago de la deuda pública y la reserva de contingencia, coincidiendo con un criterio que también proponía la Defensoría del Pueblo. Que el Estado no puede limitar el pago de sus obligaciones a su disponibilidad presupuestaria lo demuestra el mismo artículo 42°, donde se precisa que una vez transcurridos seis meses de la notificación sin que el Estado haya iniciado el pago o se haya obligado al mismo según al procedimiento previsto, se puede recurrir a la ejecución de resoluciones judiciales conforme al Código Procesal Civil. Se trata, en todo caso, de una limitación temporal y razonable para que la Administración Pública obtenga los recursos necesarios para realizar el pago ordenado. Que la posición del demandante implica que las sentencias judiciales firmes deben ser ejecutadas en forma inmediata e indiscriminada contra los recursos del Estado, sin importar que ellos se encuentren destinados a fines socialmente relevantes, contraviniendo el principio de equilibrio presupuestal y de asignación equitativa de recursos. El artículo 2° de la norma impugnada tampoco vulnera la Constitución, pues se limita a restituir normas que no son inconstitucionales, o que, en todo caso, no han sido declaradas como tales por el Tribunal Constitucional.

Las dos primeras demandas (expedientes N.os 0015-2001-AI/TC y 0016-2001-AI/TC) se ven en Audiencia pública el 19 de agosto de 2002, y la tercera demanda (expediente N.° 004-2002-AI/TC, el 20 de agosto de 2002. 653365

La Sentencia Constitucional en el Perú Mediante Resolución de fecha 28 de enero de 2003, el Tribunal Constitucional dispone la acumulación de los Expedientes N.os 015-2001-AI/TC, 016-2001-AI/TC y 004-2002/AI/TC, por existir conexión entre ellos, pues, por un lado, las dos primeras demandas tienen por objeto que se declare la inconstitucionalidad, total o parcial, del Decreto de Urgencia N.° 055-2001, y por otro, en la última de ellas se solicita que se declare la inconstitucionalidad de la Ley N.° 27684 que, entre otras materias, restituye la plena vigencia del Decreto de Urgencia citado, con excepción de los artículos 2°, 3° y 5° que deroga. Finalmente, atendiendo al escrito del 20 de noviembre de 2003, del representante del Poder Ejecutivo, en el que solicita que se programe una nueva vista del último proceso, pues en la vista respectiva, él que no había participado, el Tribunal, a fin de no recortar el derecho de defensa del Poder Ejecutivo, decide llevar a cabo una nueva Audiencia pública de los tres procesos acumulados, la que se realiza el 10 de diciembre de 2003. FUNDAMENTOS 1.

Las partes solicitaron a este Tribunal un plazo prudencial para la expedición de esta sentencia, con miras a obtener una solución conciliatoria, la cual, transcurrido dicho lapso, no se ha producido. El Tribunal se aboca entonces a sentenciar las causas acumuladas.

§1. Disposición que restablece la vigencia de diversas disposiciones legales 2. El artículo 2º de la Ley N.º 27684 declara: “Retírase el inciso 8) de la Primera Disposición Derogatoria de la Ley N.° 27584 y, en consecuencia, declárase la plena vigencia de la Ley N.º 26756, con excepción de la Disposición Transitoria Única, declarada inconstitucional mediante sentencia del Tribunal Constitucional del 15 de marzo del año 2001; del Decreto de Urgencia N.º 019-2001 y del Decreto de Urgencia N.º 055-2001, con excepción de sus artículos 2, 3 y 5 que quedan derogados”. A su vez, el inciso 8) de la Primera Disposición Derogatoria de la Ley N.º 27584, retirado de las disposiciones derogatorias de la Ley N.º 27584, establecía:

“A partir de la vigencia de la presente Ley, quedan derogados: (...) 537

Sentencias Constitucionales 8) La Ley N.º 26756, el Decreto de Urgencia N.º 019-2001 y los artículos 2, 3 y 6 del Decreto de Urgencia N.º 055-2001”. De esta manera, se ha restablecido la vigencia de los artículos 1º, 2º y 3º de la Ley N.º 26756, de los artículos 1º, 2º, 3º y 4º del Decreto de Urgencia N.º 019-2001, y de los artículos 1º, 4º y 6º del Decreto de Urgencia N.º 055-2001. §2. Derogación de diversos artículos del Decreto de Urgencia N.º 0552001 y sustracción de la materia 3.

Habiendo sido derogados los artículos 2°, 3° y 5° del Decreto de Urgencia N.° 055-2001 por el inciso 8) de la Primera Disposición Derogatoria de la Ley N.º 27584, carece de objeto pronunciarse en torno a ellos, por haberse producido la sustracción de la materia.

§3. Determinación del petitorio 4.

5.



De las disposiciones que se encuentran vigentes del Decreto de Urgencia N.° 055-2001 (artículos 1°, 4° y 6°), las demandas interpuestas por el Colegio de Abogados de Ica y la Defensoría del Pueblo sólo han impugnado el artículo 1°, el cual establece que los recursos públicos no pueden ser destinados a fines distintos de los que establece la ley. La segunda demanda interpuesta por el Colegio de Abogados de Ica impugna el artículo 1° de la Ley N.° 27684, que modifica diversos numerales del artículo 42° de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo. En dicha demanda, también se impugna el artículo 2° de la Ley N.° 27684, pues se considera que al restablecer la vigencia de la Ley N.° 26756 (con excepción de su Disposición Transitoria Única), del Decreto de Urgencia N.° 019-2001, y del Decreto de Urgencia N.° 055-2001 (con excepción de sus artículos 2°, 3° y 5°), se restituye al Estado el privilegio de declarar inembargables los bienes que administra a título privado, y la prerrogativa de cumplir las sentencias que le ordenan el pago de adeudos, en la forma y el plazo que estime convenientes.



De esta forma, también han sido impugnados:

a)

La declaración de que sólo son embargables los bienes del Estado que se incluyan en la ley que se expida más adelante (artículo 2º de la Ley N.º 26756);

853385

La Sentencia Constitucional en el Perú b)

c)

La declaración de que los depósitos de dinero existentes en las cuentas del Estado en el Sistema Financiero Nacional constituyen bienes inembargables (artículo 1º del Decreto de Urgencia N.º 019-2001). La declaración de que los procesos judiciales en trámite deberán adecuarse a las disposiciones del Decreto de Urgencia N.º 019-2001 (artículo 3º del Decreto de Urgencia N.º 019-2001).

§4. El derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales como manifestación del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva 6.

7.

8.

9.



Evidentemente, cuando el legislador establece que mediante una ley se determinará cuáles son los bienes del Estado que pueden ser afectados por mandato judicial para el cumplimiento de sus obligaciones derivadas de un proceso judicial; y, al mismo tiempo, señala que entre tanto se dicte dicha ley, los depósitos de dinero se consideran inembargables, por lo que los procesos judiciales que se encuentran en trámite deberán adecuarse a las disposiciones que ya se encuentran en vigencia, está limitando el derecho de la parte vencedora en un juicio de poder ejecutar lo resuelto en un fallo que tiene la calidad de cosa juzgada. El problema, a juicio del Tribunal Constitucional, es determinar si con tal limitación se persigue satisfacer un bien del mismo rango que el derecho afectado. Y si así fuera, evaluar si dicha restricción afecta o no lo garantizado constitucionalmente por tal derecho. El derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales que han pasado en autoridad de cosa juzgada, es una manifestación del derecho a la tutela jurisdiccional, reconocido en el inciso 3) del artículo 139º de la Constitución. También se encuentra aludido en el segundo párrafo del inciso 2) del mismo artículo 139º, cuando se menciona que “ninguna autoridad puede (...) dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada (...) ni retardar su ejecución”. El derecho a la tutela jurisdiccional es un atributo subjetivo que comprende una serie de derechos, entre los que destacan el acceso a la justicia, es decir, el derecho de cualquier persona de promover la actividad jurisdiccional del Estado, sin que se le obstruya, impida o disuada irrazonablemente; y, como quedó dicho, el derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales. A diferencia de lo que sucede en otras constituciones, la nuestra no alude al derecho a la tutela jurisdiccional “efectiva”. Sin embargo, en modo alguno puede concebirse que nuestra Carta Fun-

539

Sentencias Constitucionales damental tan sólo garantice un proceso “intrínsecamente correcto y leal, justo sobre el plano de las modalidades de su tránsito, sino también (...) capaz de consentir los resultados alcanzados, con rapidez y efectividad” [STC Exp. N°. 010-2002-AI/TC]. 10. Precisamente, la necesidad de entender que el derecho a la tutela jurisdiccional comprende necesariamente su efectividad, se desprende tanto del artículo 8º de la Declaración Universal de Derechos Humanos como del artículo 25.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos. De acuerdo con el primero, “Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución o por la ley”. Conforme al segundo, “Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo, rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención (...)”. Como el Tribunal Constitucional ha recordado, tal derecho al recurso sencillo, rápido y efectivo esencialmente está referido a los procesos constitucionales de la libertad. Sin embargo, de ello no debe inferirse que tales exigencias (sencillez, brevedad y efectividad) se prediquen sólo en esta clase de procesos. Dado que en ambos instrumentos internacionales se hace referencia a los derechos reconocidos en la “ley”, tales características deben considerarse extensivas también a los denominados procesos judiciales ordinarios. 11. El derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales no es sino una concreción específica de la exigencia de efectividad que garantiza el derecho a la tutela jurisdiccional, y que no se agota allí, ya que, por su propio carácter, tiene una vis expansiva que se refleja en otros derechos constitucionales de orden procesal (v. gr. derecho a un proceso que dure un plazo razonable, etc). El derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales garantiza que lo decidido en una sentencia se cumpla, y que la parte que obtuvo un pronunciamiento de tutela, a través de la sentencia favorable, sea repuesta en su derecho y compensada, si hubiere lugar a ello, por el daño sufrido. Como lo ha sostenido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el arret “Hornsby c/ Grecia”, sentencia del 13 de marzo de 1997, el derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales forma parte de las garantías judiciales, pues “sería ilusorio” que “el ordena054405

La Sentencia Constitucional en el Perú miento jurídico interno de un Estado contratante permitiese que una decisión judicial, definitiva y vinculante, quedase inoperante, causando daño a una de sus partes (...)”. 12. El contenido constitucionalmente protegido de este derecho impone especiales exigencias a los sujetos pasivos del derecho, es decir, a los que se encuentran en principio vinculados y, en particular, a quienes participaron en calidad de partes en el proceso y, desde luego, al propio juez. Pero también lo está el Presidente de la República, a quien, en su condición de titular del Poder Ejecutivo, conforme establece el inciso 9) del artículo 118° de la Constitución, le corresponde “Cumplir y hacer cumplir las sentencias y resoluciones de los órganos jurisdiccionales”. Respecto de los jueces, el glosado derecho exige un particular tipo de actuación. Y es que si el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales garantiza que lo decidido en una sentencia o en una resolución judicial sea cumplido, es claro que quienes las dictan, o quienes resulten responsables de ejecutarlas, tienen la obligación de adoptar, según las normas y procedimientos aplicables -y con independencia de que la resolución a ejecutar haya de ser cumplida por un ente público o no- las medidas necesarias y oportunas para su estricto cumplimiento. 13. A juicio del Tribunal Constitucional, tras el reconocimiento del derecho a la ejecución de las sentencias no sólo está el derecho subjetivo del vencedor en juicio, sino también una cuestión de capital importancia para la efectividad del “Estado democrático de derecho” que proclama la Constitución. En efecto, tras los artículos 38º, 45º, 51º, 102,º inciso 2, 118º, inciso 1, y 138º de la Constitución, existe un mandato de sujeción de los ciudadanos y órganos públicos a la Constitución y a todo el ordenamiento jurídico. Dicha sujeción al ordenamiento jurídico, cuando se produce un conflicto, ordinariamente se procesa a través del Poder Judicial, en tanto que tercero imparcial. De ahí que cuando un tribunal de justicia emite una resolución, y ésta adquiere la condición de firme, con su cumplimiento no sólo se resuelve un conflicto y se restablece la paz social, sino, además, en la garantía de su cumplimiento, se pone a prueba la sujeción de los ciudadanos y de los poderes públicos al ordenamiento jurídico. El Estado democrático de derecho está, pues, sujeto a un plebiscito de todos los días. Y es difícil que pueda hablarse de la existencia de un Estado de derecho cuando las sentencias y las resoluciones 541

Sentencias Constitucionales

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254425

judiciales firmes no se cumplen. Como afirma el Tribunal Constitucional español, “Cuando este deber de cumplimiento y colaboración –que constituye una obligación en cada caso concreto en que se actualiza- se incumple por los poderes públicos, ello constituye un grave atentado al Estado de Derecho, y por ello el sistema jurídico ha de estar organizado de tal forma que dicho incumplimiento –si se produjera- no pueda impedir en ningún caso la efectividad de las sentencias y resoluciones judiciales firmes” (STC 67/1984). Por ello, en línea de principio, el Tribunal considera que cuando el obligado –sea un particular o el Estado- no cumple lo ordenado por la sentencia o la resolución judicial firme, el derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales autoriza al afectado con el incumplimiento a pedir del órgano jurisdiccional competente la adopción de las medidas y providencias necesarias para que se ejecute lo dispuesto. No obstante, cabe recordar que, como sucede con todos los derechos fundamentales, el de efectividad de las resoluciones judiciales tampoco es un derecho absoluto, es decir, que esté exento de condiciones, límites o restricciones en su ejercicio. Al margen de los requisitos y la presencia de una serie de circunstancias generales que la ley pueda prever, como puede ser que la ejecución deba llevarla adelante el órgano jurisdiccional competente; que se trate de una resolución firme; que la ejecución se realice respetando el contenido del fallo, etc., el Tribunal Constitucional considera legítimo que, tomando en cuenta al sujeto procesal vencido en juicio y, en concreto, cuando ese vencido en juicio sea el Estado, el legislador pueda establecer ciertos límites o restricciones al derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales firmes, en la medida en que éstas tengan una justificación constitucional. Uno de esos límites, derivado directamente de la Norma Suprema, lo constituye el mandato constitucional de que ciertos bienes del Estado, como los de dominio público, no pueden ser afectados, voluntaria o forzosamente. Ese fue el criterio implícitamente señalado por este Tribunal Constitucional en su sentencia recaída en el Exp. N.º 006-1996-AI/TC, en la que se dejó entrever que, de conformidad con el artículo 73º de la Constitución, tales resoluciones judiciales o las que se emitan para ejecutarlas, no pueden recaer sobre los denominados bienes de dominio público. Los montos que el Estado peruano debe pagar en ejecución de sentencias judiciales se originan, en su mayoría, en deudas previsio-

La Sentencia Constitucional en el Perú



nales o laborales, o en indemnizaciones por daños y perjuicios o en cuestiones comerciales. Las deudas de carácter previsional o laboral tienen solución especial y autónoma. Y entre las otras, cabe destacar, por su monto, a la de los bonos de la Reforma Agraria, que ha merecido en anterior oportunidad una sentencia de este Tribunal y que permanece aún –después de muchos años- impaga. Los fundamentos de esta sentencia se refieren y comprenden, entre otras materias, y en lo que fuere aplicable, a la deuda del Estado por los bonos de la Reforma Agraria.

§5. Artículo 1° del Decreto de Urgencia N.° 055-2001 18. El Tribunal Constitucional considera que no existen vicios de inconstitucionalidad en el artículo 1° del Decreto de Urgencia N.° 055-2001, el cual establece que los recursos públicos no pueden ser destinados a fines distintos de los que establece la ley. En efecto, mediante dicho dispositivo legal tan sólo se ha reproducido legislativamente el principio de legalidad presupuestaria, reconocido en el artículo 77° de la Constitución, según el cual la administración económica y financiera del Estado se rige por el presupuesto que anualmente aprueba el Congreso. En buena cuenta, los recursos del Estado sólo deben estar asignados a los fines que determine la ley previamente existente. Cabe advertir que es evidente que en el pasado no se ha respetado lo previsto en esta disposición, pues se han venido destinando diversos recursos del Estado a fines ajenos a los previstos en el orden presupuestal. Los funcionarios públicos que malversaron estos recursos son los causantes de la imposibilidad del Estado para cumplir sus obligaciones, entre ellas, las ordenadas por sentencias judiciales, y deben ser sancionados en el ámbito que corresponda, ya sea el administrativo, el civil o el penal, correspondiendo al Ministerio Público investigar y denunciar a los responsables de dichos actos ilícitos. §6. Artículo 2° de la Ley N.º 26756 y clase de bienes inembargables 19. El artículo 2º de la resucitada Ley N.º 26756 declara “Sólo son embargables los bienes del Estado que se incluyan expresamente en la respectiva ley”. 20. El Tribunal comparte las preocupaciones de los demandantes en torno a la interpretación y eventual aplicación que se le podría dar 543

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21.

22.

23.



24.

454445

a dicho precepto legal. En efecto, de una lectura literal de dicho precepto, pareciera desprenderse que no es la cualidad jurídica del bien del Estado lo que lo hace inembargable, sino, fundamentalmente, que este se no encuentre previsto en la ley futura. Una interpretación en ese sentido, es decir, que no repare en la naturaleza jurídica del bien del Estado, podría llevar a autorizar al legislador a excluir de entre esos bienes embargables a determinados bienes distintos de los denominados de dominio público, lo que sería evidentemente inconstitucional. De manera que el Tribunal Constitucional debe señalar que, al establecerse en el artículo 2° de la Ley N.° 26756 que “sólo son embargables los bienes del Estado que se incluyan en la respectiva Ley”, con ello no debe entenderse que es la sola exclusión de un determinado bien estatal de la ley futura lo que lo hace inembargable, sino, antes bien, su condición de bien de dominio público, lo que la ley se encargará de precisar. Hubiera sido más eficiente que el Congreso optase por “definir” con claridad el concepto de bien del Estado de uso privado en lugar de “enumerar” los bienes del Estado de uso privado. En todo caso, el Congreso decidió enumerar en una futura norma los bienes de dominio y uso privado del Estado, facultad que le es propia y que –en principio- encontramos conforme a la Constitución. La posibilidad de entenderse como inconstitucional el artículo 2° de la Ley N.° 26756, no se refiere tanto al tenor de la disposición, sino, esencialmente, al sentido interpretativo que de él se pueda inferir. En efecto, si nos atenemos a la distinción entre “disposición”, como enunciado lingüístico de un precepto legal, y “norma”, como sentido interpretativo que de la disposición se pueda derivar [STC Exp. N°. 00102002-AI/TC], la inconstitucionalidad no recae sobre la disposición en cuestión, sino, concretamente, en la omisión de haberse precisado que los bienes del Estado sobre los cuales puede recaer el embargo lo constituyen, en exclusiva, los considerados bienes de dominio privado. Por tales motivos, este Colegiado considera conveniente declarar la inconstitucionalidad de la palabra “sólo” del artículo 2° de la Ley N.° 26756, de forma tal que, en lo sucesivo, dicha disposición se interprete y aplique en este sentido: Los bienes del Estado que se incluyan en la futura ley y que, por el hecho de estar allí expresados, sean los únicos bienes que puedan ser embargables, lo serán porque tienen, o deberán tener, la condición de bienes de dominio privado.

La Sentencia Constitucional en el Perú 25. Es preciso insistir en que la inexistencia de una ley especial que determine qué bienes del Estado son embargables, no supone que el juez de ejecución y el órgano administrativo correspondiente no puedan dictar o ejecutar embargos sobre bienes del Estado. Por el contrario, la inexistencia de una ley especial que fije qué bienes son embargables, impone en ambos órganos públicos un deber especial de protección del derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales. En efecto, la procedencia del embargo sobre bienes del Estado, sean estos muebles o inmuebles, no debe tener más límite que el hecho de tratarse, o tener la condición, de bienes de dominio público, por lo que corresponde al juez, bajo responsabilidad, determinar, en cada caso concreto, qué bienes cumplen o no las condiciones de un bien de dominio privado y, por ende, son embargables. 26. En este sentido, ante el vacío de legislación que precise qué bienes estatales pueden ser embargados, el principio general es que al juez le corresponde pronunciar el carácter embargable de un determinado bien, analizando, en cada caso concreto, si el bien sobre el que se ha trabado la ejecución forzosa está o no relacionado con el cumplimiento de las funciones del órgano público, y si está o no afecto a un uso público. En ese particular contexto, convendría que la Corte Suprema de la República aplique el artículo 22° de la Ley Orgánica del Poder Judicial, precisando los principios jurisprudenciales que han de ser de obligatorio cumplimiento en todas las instancias judiciales. §7. Artículo 1° del Decreto de Urgencia N.° 019-2001 27. El artículo 1º del Decreto de Urgencia N.º 019-2001, declara:

“Los depósitos de dinero existentes en las cuentas del Estado en el Sistema Financiero Nacional, constituyen bienes inembargables”. 28. El problema respecto a este punto es determinar si el dinero del Estado existente en el Sistema Financiero Nacional constituye un bien de dominio público y, como tal, no embargable, según lo expresa el artículo 1° del Decreto de Urgencia N°. 019-2001. 29. Ya en la sentencia recaída en el Exp. N°. 006-1996-AI/TC, este Tribunal sostuvo que los bienes del Estado pueden ser públicos o privados. Los bienes poseídos por los entes públicos, a título público, son los comprendidos bajo el nomen de dominio público. Lo que hace que un bien del Estado tenga dicha condición es su afectación al servicio y uso públicos. 545

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El dominio público es una forma de propiedad especial, afectada al uso de todos, a un servicio a la comunidad o al interés nacional, es decir, que está destinada a la satisfacción de intereses y finalidades públicas y, por ello, como expresa el artículo 73º de la Constitución, tiene las características de bienes inalienables e imprescriptibles, además de inembargables. Los bienes que no están afectos al servicio público, al uso público o al interés nacional, incluyendo los depósitos de dinero, constituyen, prima facie, bienes de domino privado y, como tal, son embargables. 30. Ciertamente, determinar, en abstracto, qué depósitos de dinero del Estado existentes en el Sistema Financiero Nacional constituyen bienes de dominio público no es un asunto que, con generalidad, pueda precisar este Tribunal Constitucional en un proceso como el de inconstitucionalidad de las leyes. En cambio, lo que puede afirmarse es que no todos esos depósitos se encuentran afectos al servicio público. En efecto y como se mencionará luego, existen determinadas cuentas en el Sistema Financiero Nacional que no sólo no tienen la calidad de bien de dominio público, sino que se encuentran específicamente destinadas al cumplimiento de pago de las obligaciones estatales que surjan a consecuencia de la expedición de sentencias judiciales. Es el caso, por ejemplo, de las cuentas que por imperativo legal deben existir en los pliegos presupuestales para tales efectos (ver fundamentos Nos. 55 a 58, infra). 31. En este sentido, el Tribunal Constitucional considera que el artículo 1º del Decreto de Urgencia N.º 019-2001 sería inconstitucional en la parte de la disposición que no precisa que sólo tienen la condición de bienes inembargables, los que son de dominio público, es decir, los depósitos de dinero que resultan indispensables para el cumplimiento de los fines esenciales de los órganos del Estado o porque contribuyen con su funcionamiento. En otras palabras: el Tribunal considera que es inconstitucional el sentido interpretativo que se deriva de la disposición contenida en el artículo 1º del Decreto de Urgencia N.º 019-2001, según el cual “todo” depósito de dinero existente en una cuenta del Estado en el Sistema Financiero Nacional constituye un bien inembargable. 32. Tal problema de constitucionalidad puede ser resuelto expidiendo una “sentencia interpretativa reductora”, es decir, una sentencia sobre cuya base el ámbito de aplicación de la disposición quede reducido. Y es que en este caso, la inconstitucionalidad del artículo 1° del 654465

La Sentencia Constitucional en el Perú



§8.

Decreto de Urgencia N.º 019-2001 no reside en lo que omite, sino, por el contrario, en su amplio margen de alcance. Por tal motivo, el Tribunal Constitucional deja asentado que cuando la disposición referida establece que “los depósitos de dinero existentes en las cuentas del Estado en el Sistema Financiero Nacional, constituyen bienes inembargables”, debe interpretarse que tales “depósitos de dinero” son sólo aquellos que se encuentren afectos al servicio público. Así expuesto el problema, este extremo de la pretensión debe desestimarse. Artículo 3° del Decreto de Urgencia N.° 019-2001

33. Atendiendo a lo expuesto, este Tribunal no encuentra inconstitucional el artículo 3º del Decreto de Urgencia N.º 019-2001 cuando establece que “Los procesos judiciales en trámite deberán adecuarse a las disposiciones contenidas en el presente Decreto de Urgencia”, en tanto que, en el futuro, los jueces y tribunales, al resolver, de oficio o a instancia de parte, una solicitud destinada a embargar bienes del Estado, hagan una interpretación y aplicación del artículo 1º del Decreto de Urgencia y las demás disposiciones afines, de acuerdo con lo establecido en los fundamentos de esta sentencia. Entendida la referida disposición en el sentido interpretativo conforme a la Constitución, el Tribunal Constitucional considera que debe desestimarse este extremo de la demanda. 34. Debe tenerse presente que, en adelante, los órganos del Estado –y con ellos, sus autoridades y funcionarios- están en la obligación de dar cuenta, a solicitud del juez, de los fines que tienen los depósitos de dinero existentes en el Sistema Financiero Nacional y, en su caso, de cumplir los mandatos judiciales, respetándose el procedimiento señalado en la ley, conforme a los criterios que más adelante se exponen. §9. Artículo 1° de la Ley N.° 27684 35. Finalmente, queda por determinar si el artículo 1° de la Ley N.° 27684, cuestionado en la tercera demanda (Expediente N° 0042002-AI/TC) resulta, o no, contrario a la Constitución Política del Estado.Alcance de los precedentes del Tribunal Constitucio-

nal sobre la materia

36. Las anteriores sentencias del Tribunal Constitucional que tienen estrecha vinculación con la temática que ahora se aborda (recaídas 547

Sentencias Constitucionales en las causas Nos 006-96-AI/TC y 022-96-AI/TC), no contienen juicio alguno acerca de si es procedente o no limitar el cumplimiento de los mandatos judiciales que declaran obligaciones económicas sobre el Estado, so pretexto de no contarse con disponibilidad presupuestaria. 37. En aquellas oportunidades, el Tribunal Constitucional sólo se pronunció en el sentido de considerar que los bienes del Estado de dominio privado no pueden ser susceptibles de la misma protección de inembargabilidad que reciben los de dominio público. No ha existido hasta la fecha un enfoque integral de dicha problemática a efectos de determinar si puede considerarse inconstitucional, o no, el que las sentencias expedidas en procesos donde el Estado ha sido parte y en las cuales ha quedado obligado en términos económicos, puedan ser condicionadas en su ejecución o cumplimiento a la disposición de partidas presupuestales. Es en este mismo contexto que se plantea la impugnación de los artículos 1° y 2° de la Ley N.º 27684, lo que en realidad es el objeto central de la presente demanda. Principio de legalidad presupuestal, principio de autotutela ejecutiva de la administración estatal y derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales 38. Las disposiciones que pretendan condicionar el ejercicio del derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales deben ser aplicadas de conformidad a la Constitución y, por efectos del principio de optimización de los derechos fundamentales, deben interpretarse en el sentido que más favorezca al ejercicio del derecho. Precisamente, uno de los condicionamientos a los que puede someterse el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales, tratándose del Estado como sujeto procesal vencido en juicio, se relaciona con las exigencias que se derivan de la observancia del principio de legalidad presupuestaria del gasto público. 39. Dicho principio, que se deriva del artículo 77º de la Constitución Política del Estado, implica que el pago de las sumas de dinero ordenado por una resolución judicial firme, sólo podrá ser cumplido con cargo a la partida presupuestal correspondiente. En los alcances de dicho principio de legalidad presupuestaria se encuentra, por un lado, el origen del llamado privilegio de la autotutela ejecutiva de la administración, esto es, que el cumplimiento de las sentencias condenatorias contra la administración haya de estar sujeto al cumplimiento de un procedimiento administrativo ante el órgano estatal deudor; y, por otro, la posibilidad de diferir la 854485

La Sentencia Constitucional en el Perú ejecución forzada, por un lapso razonable, sobre los bienes del Estado de dominio privado.

Análisis de constitucionalidad

40. Este Colegiado considera que al haberse sustituido el artículo 42º de la Ley N.º 27584 por las disposiciones del artículo 1° de la Ley N.º 27684, que declara que “las sentencias en calidad de cosa juzgada que ordenen el pago de suma de dinero, serán atendidas única y exclusivamente por el Pliego Presupuestario en donde se generó la deuda (...)” (resaltado agregado), se limita irrazonablemente la fuente de donde pueden surgir los montos para cubrir las deudas estatales que provengan de sentencias judiciales. En efecto, al establecerse que “única y exclusivamente” dichos montos provendrán del Pliego Presupuestario en el que tuvo origen la deuda, se niega la posibilidad de afectar la existencia de partidas presupuestarias especiales comunes a todos los pliegos para cubrir las respectivas obligaciones. 41. Así pues, este Colegiado considera pertinente declarar la inconstitucionalidad de la expresión “única y exclusivamente” del artículo 42° de la Ley N.° 27584, modificado por el artículo 1° de la Ley N.° 27684, de manera tal que, en lo sucesivo, se interprete, tal como lo ha sugerido la Defensoría del Pueblo, que los fondos para cubrir las deudas estatales surgidas de resoluciones judiciales, no solamente pueden provenir del Pliego Presupuestal en donde se generó la deuda, sino también de partidas presupuestales comunes a todos los pliegos. Ello, desde luego, tampoco desvirtúa la posibilidad de que, previa aprobación del Ministerio de Economía y Finanzas, y en estricta observancia del principio de legalidad presupuestal, existan transferencias dinerarias de un pliego a otro con el propósito de honrar las deudas respectivas. 42. El artículo 1° del Decreto Supremo N.° 175-2002-EF, que establece que “las obligaciones de pago serán atendidas única y exclusivamente con cargo a la asignación del Pliego Presupuestal”, es conexo y concordante con el artículo 1° de la Ley N.° 27684. Este artículo 1° del Decreto Supremo 175-2002 resulta inconstitucional por los mismos fundamentos expuestos al comentar el artículo 1° de la Ley N° 27684, ya que reitera la expresión “única y exclusivamente”, declarada inconstitucional. 43. Sin perjuicio de lo expuesto, es claro que al haberse modificado el artículo 42° de la Ley N.° 27584 por las disposiciones del artículo 1° de la Ley N.° 27684, se ha regulado la actuación que deberán tener 549

Sentencias Constitucionales los órganos estatales ante la existencia de mandatos judiciales que ordenen el pago de dinero al Estado, en un doble sentido: por un lado, recordando la sujeción en la que se encuentran los órganos de la administración en su actuación (principio de legalidad administrativa); y, por otro, el principio de legalidad presupuestaria en el régimen jurídico del cumplimiento de las sentencias condenatorias de pago de sumas de dinero del Estado, declarando que tal pago se efectuará conforme a un procedimiento, cuyas reglas son: “42.1 La Oficina General de Administración o la que haga sus veces del Pliego Presupuestario requerido deberá proceder conforme al mandato judicial y dentro del marco de las leyes anuales de presupuesto. 42.2 En el caso de que para el cumplimiento de la sentencia el financiamiento ordenado en el numeral anterior resulte insuficiente, el Titular del Pliego Presupuestario, previa evaluación y priorización de las metas presupuestarias, podrá realizar las modificaciones presupuestarias dentro de los quince días de notificada, hecho que deberá ser comunicado al órgano jurisdiccional correspondiente. 42.3 De existir requerimientos que superen las posibilidades de financiamiento expresadas en los numerales precedentes, los pliegos presupuestarios, bajo responsabilidad del Titular del Pliego, mediante comunicación escrita de la Oficina General de Administración, harán de conocimiento de la autoridad judicial su compromiso de atender tales sentencias en el ejercicio presupuestario siguiente, para lo cual se obliga a destinar hasta el tres por ciento (3%) de la asignación presupuestal que le corresponda al pliego por la fuente de recursos ordinarios. El Ministerio de Economía y Finanzas y la Oficina de Normalización Previsional, según sea el caso, calcularán el tres por ciento (3%) mencionado en el párrafo precedente, deduciendo el valor correspondiente a la asignación para el pago del servicio de la deuda pública, la reserva de contingencia y las obligaciones previsionales. 42.4 Transcurridos seis meses de la notificación judicial sin haberse iniciado el pago u obligado al mismo de acuerdo a alguno de los procedimientos establecidos en los numerales 42.1, 42.2 y 42.3 precedentes, se podrá dar inicio al proceso de ejecución de resoluciones judiciales previsto en el Artículo 713 y siguientes del Código Procesal Civil. No podrán ser materia de ejecución los bienes de dominio público conforme al Artículo 73 de la Constitución Política del Perú.” 055505

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Todo ello con la finalidad de regular y, en su caso, limitar el derecho constitucional a la ejecución de las resoluciones judiciales cuando es el Estado el obligado a realizar determinadas prestaciones ordenadas mediante una sentencia judicial. De ahí que el Tribunal Constitucional considere que son dos los temas en los cuales debe centrar su análisis. Por un lado, el principio de legalidad presupuestaria, según el cual la ejecución de las sentencias que ordenen el pago de sumas de dinero al Estado deberá efectuarse conforme a la Ley Anual del Presupuesto (artículo 42.1); y, por otro, cuando esas previsiones presupuestarias resulten insuficientes, si el procedimiento contemplado en los artículos 42.2, 42.3. y 42.4 satisface los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Se ha alegado que a través de los artículos 42.1, 42.2 y 42.3 se ha establecido, a favor de los órganos estatales, la capacidad de poder disponer discrecionalmente el cumplimiento de las sentencias pasadas en autoridad de cosa juzgada. El Tribunal Constitucional no comparte dicho criterio. La necesidad de seguirse un procedimiento administrativo, con posterioridad a la expedición de la sentencia condenatoria contra el Estado, no constituye, per se, un privilegio que el Legislador haya creado ex novo, y sin sustento constitucional alguno a favor de los órganos estatales. Se deriva, por el contrario, de los alcances del principio de legalidad presupuestaria en los gastos de ejecución de las sentencias que ordenan el pago de sumas de dinero. Si bien una resolución judicial firme produce la exigibilidad de la obligación de pago de una suma de dinero determinada, ello no quiere decir que ésta sea inmediatamente ejecutable. Se deriva del principio de legalidad presupuestaria que la ejecución de las sentencias esté sujeta al seguimiento de un procedimiento previo, y en el caso de que ese procedimiento no satisfaga la deuda o demore el pago irrazonablemente, se pueda proceder a su ejecución forzada, pues sucede que la obligación de pago no podrá ser satisfecha si no existe el crédito presupuestario suficiente para cubrirla. De ahí que el cumplimiento de las resoluciones judiciales que determinen el pago de sumas de dinero a cargo del Estado se encuentre, en principio, reservado a esos órganos estatales, para que actúen de acuerdo con la ley del presupuesto y las asignaciones presupuestales previstas para su satisfacción. 551

Sentencias Constitucionales 48. El principio de autotutela ejecutiva de la administración en el cumplimiento de las sentencias que ordenan el pago de sumas de dinero al Estado debe entenderse, necesariamente, como una actividad de los órganos administrativos encaminada a la satisfacción de lo resuelto judicialmente. En el Estado Constitucional de derecho, la autotutela ejecutiva de la administración en el cumplimiento de las resoluciones judiciales es servicial e instrumental al cumplimiento de las sentencias, y se justifica de cara al principio de legalidad presupuestaria, como antes se ha indicado. 49. Con lo anterior, simplemente se quiere poner de relieve que el establecimiento de un procedimiento conforme al cual se deberán ejecutar las decisiones judiciales que ordenen el pago de sumas de dinero del Estado no es, per se, inconstitucional, y tampoco lo es que en la fijación de ese procedimiento, como lo han expresado los demandantes, se haya previsto una facultad discrecional de los órganos de la administración para cumplir o no las decisiones judiciales. 50. El principio de legalidad presupuestaria debe armonizarse con el de efectividad de las sentencias judiciales. La preservación del primero no justifica el desconocimiento o la demora irracional en el cumplimiento de las sentencias judiciales. En consecuencia, debe darse preferencia al pago de las deudas más antiguas y reconocerse los intereses devengados por demoras injustificadas del pago. 51. La eventual colisión entre el principio de legalidad presupuestaria y el principio de efectividad de las sentencias judiciales debe resolverse sobre la base de los test de proporcionalidad y razonabilidad, ponderando a cuál de esos principios debe dársele mayor peso y sin desconocer, sin embargo, la importancia del otro. 52. Por ello, en la medida en que el tema del pago de intereses que genere el retraso en la ejecución de la sentencia se encuentra previsto en el artículo 43º de la Ley N.º 27584, y que el artículo 44º de la misma ley ha establecido que se encuentran afectados de nulidad “los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias que se dicten con la finalidad de eludir el cumplimiento de éstas”, en lo que sigue el Tribunal centrará su atención en evaluar si el procedimiento establecido en los artículos 42.1, 42.2 y 42.3 es idóneo para garantizar el cumplimiento de las sentencias de pago de sumas de dinero del Estado. 53. En primer lugar, ha de expresar el Tribunal que no encuentra reparo constitucional alguno en la parte del artículo 42.1 de la ley im255525

La Sentencia Constitucional en el Perú pugnada, que declara: “La Oficina General de Administración o la que haga sus veces del Pliego Presupuestario requerido deberá proceder conforme al mandato judicial y dentro del marco de las leyes anuales de presupuesto”. Con dicha disposición simplemente se ha establecido, como una concreción del principio de legalidad en la actuación de los órganos administrativos, que las oficinas generales de administración o las que hagan sus veces, son los órganos en principio llamados a cumplir las resoluciones judiciales, y, en su segunda parte, como una concreción del principio de legalidad presupuestaria en la ejecución de pagar sumas de dinero, que ese cumplimiento de las sentencias ha de realizarse “conforme a las leyes de presupuesto”. No hay allí, como antes se ha expresado, autorización a tal órgano administrativo para que disponga libremente si cumple o no la decisión judicial, sino un mandato de cumplimiento dentro de los límites establecidos en la decisión judicial y la ley presupuestaria. 54. En segundo lugar, el Tribunal Constitucional tampoco considera que sea inconstitucional el artículo 42.2 de la ley impugnada, al establecer que “En el caso de que para el cumplimiento de la sentencia el financiamiento ordenado en el numeral anterior resulte insuficiente, el Titular del Pliego Presupuestario, previa evaluación y priorización de las metas presupuestarias, podrá realizar las modificaciones presupuestarias dentro de los quince días de notificada, hecho que deberá ser comunicado al órgano jurisdiccional correspondiente”. Y es que si bien pueden abrigarse dudas sobre la interpretación del verbo “poder” que se utiliza en dicho precepto legal, ya que dicha disposición podría interpretarse en el sentido de que mediante él el titular del Pliego Presupuestario queda facultado discrecionalmente para realizar las modificaciones presupuestarias y así poder satisfacer el mandato ordenado en la sentencia; en realidad, considera el Tribunal que no se ha establecido allí una facultad discrecional para que dicho funcionario cumpla o no con satisfacer la suma de dinero ordenada en la sentencia. En efecto, bien entendida la disposición, mediante ella se autoriza a realizar modificaciones presupuestarias, con el objeto de poder satisfacer lo ordenado por la decisión judicial. Tal autorización de la ley para que un órgano administrativo modifique el presupuesto de la institución, se deriva de los efectos del principio de legalidad en la actuación administrativa, así como en el ámbito presupuestal. 553

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En ese contexto, el verbo poder (“podrá” realizar las modificaciones (...)) no debe entenderse como que la ley otorga una facultad discrecional, sino como una autorización, para que, de existir partidas presupuestales, el funcionario administrativo necesariamente deba disponer de aquéllas para el cumplimiento de la sentencia, pese a que originalmente dicha partida estaba prevista para el cumplimiento de otras metas, y en la medida en que esa disposición de la partida no comprometa la continuidad en la prestación de los servicios públicos. 55. Asimismo, el Tribunal Constitucional tampoco considera que sea inconstitucional el artículo 42.3 de la ley, por establecer que “De existir requerimientos que superen las posibilidades de financiamiento expresadas en los numerales precedentes, los pliegos presupuestarios, bajo responsabilidad del Titular del Pliego, mediante comunicación escrita de la Oficina General de Administración, harán de conocimiento de la autoridad judicial su compromiso de atender tales sentencias en el ejercicio presupuestario siguiente, para lo cual se obliga a destinar hasta el tres por ciento (3%) de la asignación presupuestal que le corresponda al pliego por la fuente de recursos ordinarios. El Ministerio de Economía y Finanzas y la Oficina de Normalización Previsional, según sea el caso, calcularán el tres por ciento (3%) referido en el párrafo precedente, deduciendo el valor correspondiente a la asignación para el pago del servicio de la deuda pública, la reserva de contingencia y las obligaciones previsionales” (resaltado agregado). Dicha disposición se refiere al procedimiento que ha de cumplir el Estado en los casos en que se excedan las posibilidades de financiamiento. A juicio del Tribunal, no es inconstitucional, prima facie, que el legislador difiera el cumplimiento de la ejecución de la sentencia, porque en el año presupuestal no se cuente con la disponibilidad correspondiente, en la medida en que el legislador puede establecer condicionamientos constitucionales temporales y razonables al derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales, como antes se ha dicho. De más, está advertir que los aumentos anuales en el Presupuesto deben concordar con el monto y la naturaleza de las deudas exigidas judicialmente, otorgándose prioridad a las más antiguas y a las originadas en el trabajo, de modo que el 3% debe ser sólo un mínimo, pero no una cifra fija, señalada a fardo cerrado para todos los casos, y menos una cifra máxima. 455545

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No se descartan, además, las transacciones extrajudiciales o judiciales mediante las cuales el Estado pueda convertir con su acreedor o adjudicar en pago concesiones, terrenos eriazos, acciones u otros bienes o servicios, de común acuerdo con este. Corresponde al Congreso facilitar estas otras maneras de cumplir las sentencias judiciales, actualizando las normas sobre transacciones en las que es parte el Estado. Sobre el particular, debe tenerse presente que, siendo insuficientes para el cumplimiento de la obligación las instancias procedimentales previstas en los artículos 42.1 y 42.2, el compromiso para atender los pagos impagos surge desde el ejercicio presupuestario inmediatamente siguiente, debiendo ser cubierta la deuda hasta en un máximo de 5 años, conforme lo establece el artículo 16.5.a de la Ley N.° 28128 –Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2004. Esta última disposición ha derogado expresamente el segundo párrafo de la Séptima Disposición Final de la Ley N.° 27879 –Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2003, el cual, de haber permanecido vigente al momento de expedirse la presente sentencia, en aplicación del artículo 38° de la Ley N.° 26435 –Orgánica del Tribunal Constitucional-, hubiese tenido que ser declarado inconstitucional por conexión, toda vez que hacía indeterminado el plazo para el cumplimiento efectivo de las sentencias en contra del Estado, lesionando el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales, so pretexto de no contarse con disponibilidad presupuestal para satisfacerla. Desde luego, una cosa es condicionar p, mejor, reglamentar temporalmente el derecho a ejecutar una sentencia firme, y otra, bastante distinta, es que ese derecho a la ejecución quede postergado en el tiempo sine die. A juicio de este Colegiado, establecer un plazo máximo de 5 años para que el Estado cubra proporcionalmente la totalidad de una obligación declarada en una resolución judicial resulta razonable y, por ende, constitucional. Pero no es razonable ni constitucional el incumplimiento de sentencias judiciales que, teniendo ya más de 5 años de dictadas, no hayan sido presupuestadas conforme a la legislación vigente al tiempo de ser expedidas dichas sentencias; en consecuencia corresponde al Ministerio Público investigar si los funcionarios públicos que incumplieron con presupuestar las deudas del Estado procedieron o no dolosamente. Por otra parte, el procedimiento establecido no debe servir de herramienta para postergar sine die el cumplimiento de las sentencias judiciales contra el Estado, por lo que es procedente la vía de la 555

Sentencias Constitucionales ejecución forzosa mientras se incumpla el pago parcial o total de la obligación, aún cuando se haya iniciado el procedimiento, tal como se declara en los fundamentos Nos. 63 y 64, infra, sin que el interesado tenga que esperar los 5 años a que se refiere la ley. Podrían incurrir en responsabilidad, pues, los funcionarios públicos competentes que no hayan previsto en el Presupuesto el pago de las deudas sentenciadas del ente estatal correspondiente. Responsabilidad que eventualmente no es sólo de carácter administrativo, sino también de orden civil o penal. 56. El Tribunal tampoco considera que sea inconstitucional la parte del artículo 42.3 en que se ordena que, de existir requerimientos que superen las posibilidades de financiamiento, y con el compromiso de atenderse tales sentencias en el ejercicio presupuestal del año siguiente, la Oficina General de Administración se obligue ante el juez a destinar hasta un 3% de la asignación presupuestal que le corresponda al pliego por la fuente de recursos ordinarios. Tal porcentaje, en abstracto, y a la vista del procedimiento previo, no se presenta, a juicio del Tribunal, como irrazonable. 57. El Tribunal Constitucional observa, con preocupación que son sólo algunos sectores de la administración estatal los que cumplen con depositar los montos de las referidas previsiones presupuestales. En tal sentido, debe recordarse a los titulares de los respectivos pliegos presupuestales, la obligación que por imperativo legal les alcanza, siendo plenamente factible que los jueces ejecutores hagan valer la responsabilidad penal existente en dichos funcionarios públicos, en caso de que, pretendiendo ejecutar una sentencia judicial firme, no puedan recurrir a la cuenta bancaria a la que se ha hecho referencia, dada la inexistencia de la misma. 58. Debe tenerse en cuenta que, conforme a lo establecido en el artículo 43.3, la obligación del Estado de destinar hasta un 3% de la asignación presupuestal que le corresponda al pliego por la fuente de recursos ordinarios para cubrir la obligación de una sentencia judicial, surge, como es lógico, cuando dicha sentencia judicial ya existe y ha quedado firme. Pero, así vistas las cosas, podría resultar que el inicio del procedimiento estipulado para el pago de las obligaciones declaradas en resoluciones judiciales (artículos 42.1), sea de mero trámite, pues dada la inexistencia de partidas presupuestales previamente destinadas a tales efectos, lo cierto es que resultará bastante improbable que el vencedor en el juicio pueda hacerse cobro en dicho trámite inicial. Por tal 655565

La Sentencia Constitucional en el Perú motivo, este Colegiado recuerda que es importante para el adecuado afrontamiento de las eventuales sentencias que pudieran resultar adversas al Estado, el concepto de “recursos contingentes” o también denominado “de contingencias judiciales”, el cual se referiere a los recursos que debe presupuestar toda entidad pública, en atención a los procesos judiciales que, encontrándose ya iniciados, pudieran ocasionar finalmente una sentencia condenatoria contra el Estado. Dicho concepto ya ha sido aludido en el primer párrafo del artículo 16.5.a de la Ley N.° 28128. En efecto, dicho precepto refiere que “Los Pliegos Presupuestarios del Gobierno Nacional, que deban abonar sumas de dinero por efecto de sentencias judiciales en calidad de cosa juzgada, atenderán dichos requerimientos única y exclusivamente con los recursos que para tal efecto ha previsto la Ley N.° 27684 y sus normas modificatorias, los cuales se asignarán a la cuenta habilitada para la atención de la partida presupuestaria prevista para las contingencias judiciales de cada entidad” (resaltado agregado). Así las cosas, los órganos públicos deben habilitar cuentas no tan sólo una vez que existe una obligación cierta de pago, sino también para afrontar obligaciones que, aunque aún inciertas, son potenciales obligaciones futuras que deberá afrontar la entidad, a consecuencia de procesos judiciales en trámite (recursos contingentes). 59. Cabe advertir que el artículo 42.3 de Ley N.° 27584, modificado por el artículo 1° de la Ley N.° 27684, ha sido reglamentado por el artículo 2° del Decreto Supremo N.° 175-2002-EF, el cual, contraviniendo el mencionado artículo 42.3 , refiere que el monto destinado a afrontar las deudas surgidas de sentencias judiciales se origina solamente “con cargo a la Categoría del Gasto 5, Gastos Corrientes, en el Grupo Genérico 3, Bienes y Servicios, de la fuente de financiamientos de Recursos Ordinarios”. De esta manera, este Colegiado considera que esta norma afecta al principio de legalidad al que está sujeta toda disposición reglamentaria, al reducir, extra legem, el monto destinado a atender las deudas del Estado contenido en resoluciones judiciales, previsto en el artículo 42.3 de la Ley N.° 25684; por lo que considera inconstitucional el artículo 2° del referido Decreto Supremo. 60. Finalmente, ha de evaluarse la constitucionalidad o inconstitucionalidad del artículo 42.4 de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo. Dicho precepto legal declara:

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“Transcurridos seis meses de la notificación judicial sin haberse iniciado el pago u obligado al mismo de acuerdo a alguno de los procedimientos establecidos en los numerales 42.1, 42.2 y 42.3 precedentes, se podrá dar inicio al proceso de ejecución de resoluciones judiciales previsto en el Artículo 713 y siguientes del Código Procesal Civil. No podrán ser materia de ejecución los bienes de dominio público conforme al Artículo 73 de la Constitución Política del Perú”. 61. En primer término, el Tribunal ha de señalar que la ejecución forzada, como medio para el cumplimiento pleno de una sentencia que ordena la realización de una determinada prestación, una vez que se ha seguido un procedimiento de ejecución razonablemente impuesto por las exigencias del principio de legalidad presupuestal, se encuentra necesariamente garantizado por la Constitución. 62. Este Tribunal estima razonable que se haya previsto que “Transcurridos seis meses de la notificación judicial sin haberse iniciado el pago u obligado al mismo de acuerdo a alguno de los procedimientos establecidos en los numerales 42.1, 42.2 y 42.3 precedentes”, se pueda dar inicio al proceso de ejecución de resoluciones judiciales, conforme a las reglas del Código Procesal Civil. Se trata, en efecto, de una hipótesis en la que, dado el absoluto desinterés del Estado en cubrir el monto de la deuda, y transcurridos 6 meses desde la notificación de la resolución judicial, quien tenga una obligación judicialmente declarada pueda, a través de la ejecución forzosa, exigir su cumplimiento, con las limitaciones que se derivan del artículo 73° de la Constitución, esto es, que tal ejecución forzosa no pueda recaer sobre los bienes de dominio público. Dicha ejecución forzosa deberá realizarse conforme a las reglas del artículo 713° y siguientes del Código Procesal Civil. En tal sentido, en aplicación del artículo 716° de mismo cuerpo de leyes, el juez podrá trabar embargo sobre los bienes de dominio privado del Estado que juzgue conveniente. Debe quedar claro que si, a criterio de este Colegiado, en la etapa de ejecución forzada de las resoluciones judiciales, la judicatura goza de la potestad para determinar los bienes estatales de dominio privado sobre los que recaerá el embargo, ello se debe a que, no habiéndose dado inicio al procedimiento previsto para cubrir la deuda, se evidencia la inexistencia de cuentas habilitadas por el respectivo órgano público para afrontarla. No obstante ello, resulta claro que, en primer término, el juez deberá agotar la posibilidad de 855585

La Sentencia Constitucional en el Perú que dichas cuentas existan a efectos de cubrir el pago con ellas; y sólo corroborada su inexistencia, aplicar los embargos respectivos, sin perjuicio de determinar las responsabilidades administrativas y penales a que hubiere lugar. Entendido en la manera como antes se ha señalado, el artículo 42.4 es plenamente legítimo. 63. No obstante, cabe precisar que de la misma disposición se puede inferir otro sentido interpretativo. Este sería así: Si se ha iniciado el procedimiento establecido en los numerales 42.1, 42.2 y 42.3 de la ley impugnada, y pese a ello no se ha cumplido con satisfacer la prestación exigida por la sentencia, no cabe que se inicie un procedimiento de ejecución forzada, pues éste sólo está contemplado para el supuesto en el que no se hubiese seguido ninguna de las fases del procedimiento establecido en los numerales 42.1, 42.2 y 42.3 de la ley impugnada. 64. Evidentemente, si la disposición se interpretara de esta forma, implícitamente se habría introducido una hipótesis inconstitucional, pues se permitiría postergar sine die el cumplimiento de las sentencias. En tal sentido, aunque no resulta necesario (ni conveniente) expulsar del ordenamiento jurídico la disposición sub análisis, sí debe declararse la inconstitucionalidad del sentido interpretativo aludido en el fundamento precedente. En consecuencia, al aplicarse el artículo 42.4 de la ley impugnada, ésta no debe entenderse o aplicarse en el sentido de que, de haberse seguido el procedimiento señalado en los numerales 42.1, 42.2 y 42.3 de la ley impugnada, y aún manteniéndose incumplida la prestación ordenada por la sentencia, no es posible que se inicie el procedimiento de ejecución forzosa. Al contrario, si tales prestaciones no se cumplen, pese a las limitaciones contempladas, cabe que el vencedor pueda iniciar dicho procedimiento de ejecución forzosa, luego de superada la etapa prevista en el artículo 42.3, sin éxito en el cobro. 65. Tampoco puede considerarse constitucional una interpretación según la cual basta que el Estado haya iniciado el procedimiento previsto en el artículo 42° de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, para que el juez deba esperar los 5 ejercicios presupuestales a que hace alusión el artículo 16.5.a de la Ley N.° 28128 y, recién entonces ejecutar forzosamente la resolución judicial. El plazo máximo de 5 años que tiene el Estado para pagar el íntegro de una obligación contenida en una sentencia judicial, deberá ser atendido por el Juez ejecutor, siempre y cuando, iniciado el procedimiento previsto en el artículo 42° y durante toda su con559

Sentencias Constitucionales tinuidad, observe signos objetivos y razonables que evidencien que, no obstante los límites presupuestales, existe una verdadera y manifiesta voluntad por parte del órgano público de honrar la deuda respectiva. §10. El marco histórico-constitucional de la deuda pública y el deber estatal de cumplir con su pago 66. El Perú previó, desde su independencia, honrar la deuda pública. Así lo acredita el artículo 19° de las Bases de la Constitución Peruana, del 17 de diciembre de 1822, que dispuso literalmente: “La Constitución reconoce la deuda del Estado, y el Congreso establecerá los medios convenientes para su pago, al paso que vaya liquidándose”. La primera Constitución, de 1823, declaró que era facultad del Congreso (artículo 60°, inciso 8) “establecer los medios de pagar la deuda pública al paso que vaya liquidándose”. En términos similares, la Constitución de 1825 concedió a la Cámara de Tribunos la facultad de autorizar al Poder Ejecutivo para negociar empréstitos y adoptar arbitrios para extinguir la deuda pública (artículo 43º, inciso 3). Y las Constituciones de 1828 (artículo 48º, inciso 10), 1834 (artículo 51º, inciso 10), 1839 (artículo 55º, inciso 22), 1860 (artículo 59º, inciso 7), 1867 (artículo 59º, inciso 8), 1920 (artículo 83º, inciso 7) y 1933 (artículo 123º, inciso 8), declararon que era atribución del Congreso “Reconocer la deuda nacional, y fijar los medios para consolidarla y amortizarla”. La Constitución de 1979 (artículo 141º) dispuso que “El Estado sólo garantiza el pago de la deuda pública que contraen los gobiernos constitucionales, de acuerdo con la Constitución y la ley”. Dicho precepto está repetido en el artículo 75º de la Constitución de 1993. Las diversas disposiciones constitucionales, según se advierte, no hicieron diferencia alguna entre la deuda pública interna y la externa, de manera que una y otra tenían amparo en los textos respectivos. 67. La deuda pública externa, en franco incremento, es más o menos de conocimiento del país a través de la información que, periódica y oficialmente, proporciona el Banco Central de Reserva del Perú. El pago de esa deuda se programa en el Presupuesto de la República. Sin embargo, no hay ningún registro de la deuda interna, ni se conoce a cuánto asciende la devengada y exigible, ni la que pueda tener tal naturaleza en el futuro inmediato o mediato. 056605

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La historia no debe repetirse, sobre todo cuando ha causado inmenso daño a la población. Por ello, se insiste en que resulta imperativo e inexcusable que se abra un registro de tal deuda, en el que conste el origen, la preferencia legal para la amortización y el pago, así como todos los otros datos que permitan conocer con claridad las obligaciones asumidas por el Tesoro Público. Este Colegiado recomienda, en consecuencia, la creación de un registro de la deuda pública interna, así como de los plazos y condiciones para su amortización paulatina y su cancelación, dentro de las posibilidades fiscales; y sin desmedro de los servicios básicos que debe cumplir el Estado en cuanto a salud, educación, vivienda, saneamiento y seguridad.

§11. Responsabilidad solidaria de los funcionarios 68. Los presupuestos del Estado Social y Democrático de Derecho exigen, no sólo el cumplimiento de las sentencias judiciales por parte del Estado, sino también conocer el origen de las obligaciones, los motivos por los que no fueron canceladas oportunamente y la responsabilidad de los operadores estaduales que intervinieron en la generación de dicha obligación, razón por la cual, el Ejecutivo debe crear una Comisión especial para que analice las obligaciones ya referidas y establezca un Registro de la deuda interna. Es necesario establecer la responsabilidad solidaria de los funcionarios públicos con el Estado, respecto de los actos administrativos que dispongan, celebren o ejecuten. La impunidad penal y la irresponsabilidad civil han permitido que la República haya sido gobernada de manera inescrupulosa, especialmente en los períodos de facto, a pesar de que, previsoriamente, el artículo 15° de las Bases de la Constitución Peruana, dispuso que “Los que ejercen el poder ejecutivo y los ministros de estado son responsables in solidum por las resoluciones tomadas en común, y cada ministro en particular por los actos peculiares a su departamento” (resaltado agregado). Asimismo, la Constitución de 1823 (artículo 78º) indicó que “El Presidente es responsable de los actos de su administración” y (artículo 84º) que “Son responsables in solidum los Ministros por las resoluciones tomadas en común, y cada uno en particular por los actos peculiares de su departamento”. Las demás Cartas Políticas han mantenido el criterio de la responsabilidad solidaria de los ministros de Estado, pero en términos más o 561

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menos restringidos o ambiguos, que las han hecho inoperantes. En cuanto a otros funcionarios públicos, del mismo o de menor rango, la responsabilidad solidaria por los actos que ejercen en nombre del Estado es lamentablemente inexistente, salvo la que se deriva de los delitos que perpetren en agravio de la República. Es menester, por consiguiente, que se incorpore a la Constitución la norma que establezca la responsabilidad de los funcionarios públicos ante el Estado y la de éste y aquéllos en los casos en que causen perjuicios a terceros, sin perjuicio de legislarse, en plazo razonable, respecto a la responsabilidad civil solidaria de los funcionarios públicos y del Estado frente a terceros. Este Colegiado reitera que, por aplicación ultraactiva del artículo 307º de la Constitución de 1979, corresponde al Congreso decretar, mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de sus miembros, la incautación de todo o de parte de los bienes de los responsables del golpe de Estado de 5 de abril de 1992 y de quienes se hayan enriquecido al amparo de la usurpación para resarcir a la República de los perjuicios que se le hayan causado. Es pertinente exhortar al Congreso a efectos de que dicte la ley que regule el ejercicio de la acción pauliana contra los autores del Decreto Ley N.° 25418, en cuyo artículo 8° se dispuso dejar en suspenso la Constitución de 1979, violando así esa Carta Magna, y de todos los otros funcionarios, civiles, militares y policías, incursos en la responsabilidad de resarcimiento prevista en el referido artículo 307° de la anterior Constitución. De no aprobarse tal ley en un plazo razonable, los acreedores del Estado estarán autorizados para acogerse a las disposiciones pertinentes del Código Civil. Este Colegiado exhorta, asimismo, a la Fiscalía de la Nación para que, en ejercicio de las atribuciones previstas en los artículos 158°, 159° y 160° de la Constitución, formule las denuncias a que haya lugar por los delitos tipificados en los artículos 317° y 346° del Código Penal, que sancionan con pena privativa de la libertad no menor de ocho ni mayor de veinte años a quienes integran una agrupación ilícita que comete el delito contra los Poderes del Estado, contra los responsables del golpe de Estado del 5 de abril de 1992; acción penal que sólo prescribirá, de acuerdo con el artículo 80° del Código Penal, el 5 de abril de 2012.

La Sentencia Constitucional en el Perú §12. Informe de la Comisión Multisectorial encargada de estudiar y formular propuestas técnicas y normativa orientada a coadyuvar al cumplimiento de sentencias por parte de la Administración Estatal y de la Opinión Particular de la Defensoría del Pueblo 69. Al Tribunal Constitucional no le es ajeno que el Estado peruano no es precisamente un Estado rico, y que muchas veces no cuenta con los fondos necesarios para satisfacer los más elementales servicios públicos con idoneidad, eficiencia y calidad. Pero tal condición tampoco puede servir como un pretexto constitucionalmente suficiente como para autorizar el sacrificio del derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales, cuando existen otros medios y medidas que pudieran implementarse con el objeto de satisfacer las deudas ordenadas por sentencias firmes. Resulta alarmante que –según el informe de la Comisión Multisectorial encargada de estudiar y formular propuestas técnicas y normativa orientadas a coadyuvar al cumplimiento de sentencias por parte de la Administración Estatal, conformada mediante las Resoluciones Ministeriales N°. 238-2003-PCM y 317-2003-PCM“no se cuenta con un registro de todas las obligaciones del Estado pendientes de ejecución en virtud a sentencias en calidad de cosa juzgada, lo cual no permite calcular de manera cabal la magnitud del problema” (conclusión 2); que se desconozcan las razones por las que las entidades estatales se resisten a cumplir tales sentencias (conclusión 4); que existan vacíos en la normatividad vigente que permiten interpretaciones inconstitucionales en el cumplimiento de sentencias (conclusión 11); que el registro inmobiliario de los bienes del Estado a nivel nacional esté desactualizado y se desconozca la realidad patrimonial de cada entidad estatal y del Estado mismo: “como consecuencia de ello, no se puede establecer si todas las entidades públicas están realizado un uso efectivo de los bienes de su propiedad o sobre los que ejerzan algún otro derecho real, de tal modo que permita constituir un Fondo Patrimonial Estatal de disponibilidad restringida, para atender alternativamente el mandato de sentencias contra el Estado” (conclusión 13); que la mayoría de comisiones constituidas para solucionar el cumplimiento por el Estado de sentencias judiciales no hayan culminado sus trabajos quedando sus miembros impunes, y que no exista ley que regule el Régimen Jurídico de los Bienes del Estado (conclusión 15). 70. Dentro del conjunto de medidas sugeridas por la referida Comisión Multisectorial y por la Defensoría del Pueblo en su Opinión 563

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Particular del Informe Final antes citado, este Tribunal considera que varias de esas medidas merecen implementación administrativa o legislativa, adicionando, a su vez, otras medidas que estima importantes. A saber: Establecer un registro actualizado, público y transparente de las deudas que tiene el Estado, debido a sentencias judiciales firmes. Establecer un registro actualizado de los bienes del Estado, distinguiendo entre los que son de dominio público y aquellos que son de dominio privado. Crear programas de previsión de gastos para atender el cumplimiento de sentencias que puedan razonablemente ser desfavorables al Estado, desde el momento en que se dicte la sentencia de primera instancia. Sancionar sin omisión alguna a los funcionarios que no presupuesten oportunamente las deudas de su sector, derivadas de sentencias judiciales firmes, modificando el artículo 48° de la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado. Modificar el artículo 17° de la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado para destinarse un porcentaje razonable de la reserva de contingencia al pago de sentencias que hayan adquirido la calidad de cosa juzgada con posterioridad a la programación y formulación del presupuesto de cada año fiscal. Establecer legalmente que el gasto para el cumplimiento de sentencias es prioritario en la programación y formulación presupuestaria. Contemplar legalmente la posibilidad de sustituir la prestación ordenada en la sentencia, previa aceptación del deudor, ya sea mediante una indemnización, o adjudicación en pago, o compensación de créditos. Regular la posibilidad de fraccionar las prestaciones ordenadas por mandato judicial. Establecer la prelación en los pagos ordenados en sentencias judiciales desfavorables al Estado, considerando la antigüedad de las sentencias firmes irrazonablemente retrasadas en su ejecución. Establecer la responsabilidad penal, civil o administrativa en los casos de generación de deudas motivadas por razones dolosas, culpa inexcusable o arbitrariedad de funcionarios públicos.

La Sentencia Constitucional en el Perú §13. Independencia de la judicatura en el ejercicio de la función jurisdiccional y vinculación del juez a las leyes constitucionales 71. Finalmente, el Tribunal Constitucional observa con mucha preocupación que, cuando en ejercicio pleno e irrestricto de la función jurisdiccional, los jueces han efectuado el control judicial de constitucionalidad de las leyes y, en consecuencia, no aplicaron por inconstitucionales diversas disposiciones legislativas –muchas de las cuales han sido objeto de pronunciamiento en esta sentencia- el Estado ha iniciado acciones penales contra dichos magistrados, por la supuesta comisión del delito de prevaricato. Sobre el particular, el Tribunal Constitucional recuerda que cuando el artículo 418° del Código Penal sanciona el acto de dictar una resolución o expedir un dictamen “contrarios al texto expreso y claro de la ley”, evidentemente hace alusión a una ley constitucionalmente válida. Y es que los jueces y fiscales están obligados a aplicar la ley conforme a su texto claro y expreso, siempre que se encuentre conforme con la Constitución (y en esto los asiste toda sentencia del Tribunal Constitucional), y a no aplicarla en el supuesto contrario.

FALLO

Por los fundamentos expuestos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que la Constitución Política del Perú le confiere, Ha Resuelto 1. Declarar que carece de objeto pronunciarse sobre la validez de los artículos 2°, 3° y 5° del Decreto de Urgencia N.° 055-2001, por haberse producido la sustracción de la materia. 2. Declarar la inconstitucionalidad del artículo 2° de la Ley N.° 26756, en la parte que contiene el adverbio “Sólo”, quedando subsistente dicho artículo 2° con la siguiente redacción: “Son embargables los bienes del Estado que se incluyan expresamente en la respectiva ley”. 3. Declarar la inconstitucionalidad de la expresión “única y exclusivamente” del artículo 42° de la Ley N.° 27584, modificado por el artículo 1° de la Ley N.° 27684, quedando subsistente dicho precepto legal con la siguiente redacción: “Las sentencias en calidad de cosa juzgada que ordenen el pago de suma de dinero, serán atendidas por el Pliego Presupuestario en donde se generó la deuda, bajo responsabilidad del Titular del Pliego, y su cumplimiento se hará de acuerdo con los procedimientos que a continuación se señalan: (...)”. 565

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Desestimar las demandas en lo demás que contienen. Integrar al fallo los fundamentos Nos. 24 a 26, 32 a 34, 41, 42, 53 a 55, 58, 59, 62 a 65, 68, supra. Recomendar la creación de un registro de la deuda pública interna, conforme al fundamento N.° 67 de esta sentencia, así como la adopción de las medidas señaladas en el fundamentos Nos. 68 y 70 de esta sentencia, y otras análogas que permitan contar con una política estatal destinada al pago de la deuda interna. Publíquese en el diario oficial El Peruano y notifíquese. SS. ALVA ORLANDINI REY TERRY AGUIRRE ROCA REVOREDO MARSANO GONZALES OJEDA GARCÍA TOMA

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La Sentencia Constitucional en el Perú FUNDAMENTO SINGULAR DEL MAGISTRADO MANUEL AGUIRRE ROCA De acuerdo con la mayor parte de la fundamentación y del FALLO de la presente Sentencia, creo de mi deber dejar constancia, sin embargo, de dos precisiones, a saber: a) Que respecto de los fundamentos 64, 65 y concordantes, estimo necesario aclarar mi criterio en el sentido de que, interpretado el artículo 42.4 como se hace en el precitado fundamento 64, la regla respectiva no sólo sería inconstitucional, sino que debería ser expulsada del sistema u ordenamiento jurídico; y que lo mismo se aplica al plazo de los 5 años que aparece en el artículo 16.5.a de la Ley N.° 28128. En ambos casos, en suma, no puede privarse al acreedor del derecho de recurrir, pasados los 6 primeros meses correspondientes a los trámites administrativos, del derecho de recurrir a la ejecución forzada, aun cuando se haya respetado previamente el procedimiento de los artículos 42.1, 42.2 y 42.3, y haya dado el Estado signos claros de su voluntad de cumplir con la sentencia; y, b) Que, respecto del fundamento 68, corriente bajo el subtítulo de Responsabilidad solidaria de los funcionarios, y que, en verdad, no es materia, procesalmente hablando, de estos autos, también debo precisar que considero que, en principio, todas las normas de derecho son ultractivas, habida cuenta de que los hechos y actos ocurridos durante su vigencia, siguen siempre sujetos a ellas, de modo que la decantada ultraactividad del artículo 307° de la Constitución precedente, no es una excepción a la regla, sino sólo una manifestación de ella. Además, es necesario tener presente que las normas preconstitucionales (ya sean de rango legal, inferior al legal, o superior al legal, verbigracia, constitucional, como lo es el glosado artículo 307° –puesto que el mismo es parte de la Constitución del 79’ que, como se sabe, fue reemplazada por la actual de 1993, y, por tal motivo, respecto de ésta, es preconstitucional– están sujetas, en su ultraactividad y efectos, en general, al régimen resultante de la Constitución vigente. SR

AGUIRRE ROCA

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Exp. Nº 4080-2004-AC [Acción de Cumplimiento promovida por Mario Fernando Ramos Hostia contra la Unidad de Gestión Educativa de Chincha, representada por don Héctor Edilberto Sotelo Sotelo, para que cumpla con lo establecido en la Ley N.° 27648]. Fecha de Resolución: 28 de enero de 2005 Fecha de Publicación en el Portal Oficial del TC: 26 de octubre de 2005

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL En Lima, a los 28 días de enero de 2005, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, con la asistencia de los magistrados Bardelli Lartirigoyen, Gonzales Ojeda y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia   ASUNTO Recurso extraordinario interpuesto por don Mario Fernando Ramos Hostia contra la Resolución de la Segunda Sala Mixta de Chincha de la Corte Superior de Justicia de Ica, de fojas 137, su fecha 27 de setiembre de 2004, que declaró infundada la acción de cumplimiento de autos.   ANTECEDENTES Con fecha 15 de marzo de 2004, el recurrente interpone demanda de cumplimiento contra la Unidad de Gestión Educativa de Chincha, representada por don Héctor Edilberto Sotelo Sotelo, para que cumpla con lo establecido en la Ley N.° 27648, que modifica el artículo 42°, numeral 42.3, de la Ley N.° 27584, así como en los artículos 2°, 4° y 6° del D.S. N.° 157-2002-EF, y proceda a destinar el tres por ciento (3%) del presupuesto de sus recursos ordinarios para el pago de las sentencias en calidad de cosa juzgada. Refiere que en anterior acción de cumplimiento sobre materia diferente, mediante Resolución Judicial N.° 07 de fecha 25 de octubre de 2002, el Juez del Primer Juzgado Civil de Chincha ordenó a la entidad emplazada que cumpla con lo establecido en la R.D.R. N.° 0604-02, motivo por el cual la mencionada entidad educativa emitió las R.D. N.° 00055-03 y N.° 00460-03, otorgándole crédito devengado por las sumas de cuatro mil seiscientos sesenticinco nuevos soles con ochenticinco céntimos (S/. 4665,85) y cuatrocientos nueve nuevos soles con sesentinueve céntimos (S/. 409,69), respectivamente, sin que a la fecha se dé cumplimiento a tales mandatos.  La emplazada contesta la demanda manifestando que, efectivamente, la Resolución Judicial N.° 07 le ordena cumplir con lo referido en el R.D. 569

Sentencias Constitucionales N.° 604-02, aunque ésta en ningún momento ordena el pago de suma de dinero, de modo que no se cumpliría el supuesto que prescribe el artículo 42° de la Ley N.° 27684, en el sentido de que, “(...) las sentencias en calidad de cosa juzgada que ordenen el pago de suma de dinero serán atendidos única y exclusivamente por el Pliego Presupuestal en donde se generó la demanda”, puesto que no estamos aquí ante una obligación dineraria. El Procurador Público a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Educación propone la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa, y contesta la demanda señalando que la UGE Chincha viene cumpliendo con destinar el 3% de su presupuesto para el pago de las sentencias con calidad de cosa juzgada, y que en todo caso lo que origina el retraso del cumplimiento de esta obligación es la falta de disponibilidad económica financiera, ya que el pago de estas bonificaciones no estaban presupuestadas en el calendario de compromisos del período 2004, fecha en que el demandante reclamó el cumplimiento de las resoluciones, mediante remisión de carta notarial. El Juzgado Especializado en lo Civil de Chincha, con fecha 27 de mayo de 2004, declara infundada la demanda, por considerar que para acogerse a los procedimientos que establece el artículo 42° de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, debe haber un mandato jurisdiccional que ordene el pago de una suma líquida, ya que ni la R.D.R. N.° 604-02, ni la R.D. N.° 00055-03, ordenan el pago de una suma de dinero.  La recurrida confirma la apelada, bajo el fundamento de que, habiéndose determinado lo adeudado, su ejecución debe realizarse en la vía administrativa con arreglo a las normas contenidas en la Ley N.° 27444 o, en su defecto, debe recurrirse al órgano jurisdiccional vía la Acción Contenciosa Administrativa. FUNDAMENTOS 1.

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El recurrente manifiesta que su pretensión consiste en que se cumpla con lo establecido en la Ley N.° 27684, es decir, que se destine el 3% del presupuesto de los recursos ordinarios de la Unidad de Gestión Educativa de Chincha para el pago de las sentencias en calidad de cosa juzgada. Es decir, lo que el demandante realmente pretende es lograr la eficacia de una sentencia emitida en un proceso anterior sobre cumplimiento donde, de manera bastante clara, el Juez a quo ordenó que la emplazada Dirección Sub-Regional de Educación Paracas-Chincha cumpla “dentro del plazo de diez días con lo establecido en la Resolución Directoral N.° 0604, de fecha 14

La Sentencia Constitucional en el Perú de marzo de 2002” (Expediente N.° 2002-0264-141102JC01). Lo que la Resolución Administrativa en referencia ordenaba, era que se le reconozca un reintegro al recurrente “(...) conforme a la plaza y presupuesto analítico de personal a la época de ingreso al trabajo de Especialista Administrativo I fijo (..).”.  §1. Adecuación del petitorio y principio iura novit curia  2.

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Este Tribunal considera que lo que en el presente caso se encuentra en juego, más que la eficacia de determinada ley sobre asignación presupuestal para dar cumplimiento a las resoluciones judiciales, es en realidad la plena eficacia de la primera sentencia judicial que declaró fundada la pretensión del actor. Ello no obstante, no puede ventilarse en un proceso de cumplimiento, puesto que las decisiones judiciales para su ejecución no requieren de ninguna actuación adicional de la jurisdicción y deben cumplirse por su sólo mérito, conforme lo ha reiterando este Colegiado, entre otras, en la sentencia emitida en el Expediente N.° 0710-2004-AC/TC. En consecuencia, en aplicación del principio iura novit curia enunciado en el artículo VIII del Código Procesal Constitucional, este Colegiado entiende que en el presente caso, en correspondencia con los principios del proceso constitucional recogidos en el artículo III del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional (principios de dirección judicial del proceso y economía procesal), así como de suplencia de la queja deficiente recogida en nuestra propia jurisprudencia (Exp. N.° 0569-2003-AC/TC), resulta necesario adecuar el presente proceso a las reglas del proceso de amparo y resolver con arreglo a ellas. En efecto, conforme se ha establecido en jurisprudencia vinculante, “(...) a diferencia de los jueces ordinarios, quienes en la mayoría de los casos mantienen una vinculación rígida con la ley, el deber de suplir los actos defectuosos es exigible ineludiblemente en el caso del juez constitucional, debido al deber especial de protección de los derechos fundamentales que informa los procesos constitucionales”. (Exp. N.° 0569-2003-AC/TC, FJ.3). La finalidad de los procesos constitucionales no sólo es la defensa de concretos derechos subjetivos, sino también la tutela de los valores objetivos de la Constitución. Como antes lo ha señalado este Colegiado, los derechos fundamentales no sólo tienen una dimensión subjetiva [esto es, no valen sólo como derechos subjetivos], sino también una dimensión objetiva, puesto que constituyen el orden material de 571

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valores en los cuales se sustenta el ordenamiento constitucional (cf. STC N.os 0976-2001-AA/TC, 0964-2002-AA/TC, 0858-2003-AA/TC entre otras). Esta es quizá la nota más saltante en lo que hace a las diferencias entre Estado Liberal Decimonónico de Derecho y Estado Social y Democrático de Derecho: el valor objetivo de la Constitución, que en determinados supuestos opera incluso como límite o condicionante de las libertades y derechos individuales. En este contexto, el Juez constitucional constituye una especie de mediador entre estos valores constitucionales y los derechos y libertades que la misma norma garantiza, a efectos de lograr una prudente ponderación entre los mismos y hacer posible la democracia constitucional con plena eficacia y vigencia de los derechos fundamentales. El principio iura novit curia que recoge el Código Procesal Constitucional en su artículo VIII, a la luz de la situación mencionada, debe ser entendido como un atributo del Juez constitucional destinado a lograr una relación armónica entre los derechos cuya tutela le encomienda la Constitución a través del Derecho Procesal Constitucional y los propios valores que consagra la Carta Fundamental. El aforismo reza “El Tribunal conoce el Derecho” y, en el ámbito de la justicia constitucional, esto supone que el Tribunal debe amparar de la mejor manera las pretensiones sobre violaciones o amenazas a los derechos fundamentales. El “Tribunal conoce el Derecho” supone, en esta sede, la necesidad de prestar el mejor auxilio de la jurisprudencia y del derecho vigente en aras de salvaguardar, en los mejores términos, las alegaciones de violaciones a los derechos que las partes presentan a través de sus demandas. Podría recusarse que tal consideración pondría en riesgo otros principios del proceso como el dispositivo, que caracteriza a los procesos civiles, y según el cual son las partes las únicas que determinan los términos en que debe pronunciarse el Juez; o el de congruencia, a tenor del cual la decisión de un tribunal debe estar directamente vinculada a la pretensión planteada por las partes. Este Colegiado considera que tales principios, que inspiran el proceso civil, no pueden ser comprendidos en los mismos términos en los procesos constitucionales. En todo caso, el límite en la adecuación de las pretensiones al derecho aplicable se sujeta a la necesidad de defensa que debe operar irreductiblemente respecto de las alegaciones o causa petendi que han planteado las partes. Si en la adecuación del petitorio no se afecta el derecho de defensa de la parte emplazada, el Tribunal no habrá sobrepasado sus límites de actuación permitidos

La Sentencia Constitucional en el Perú por el ordenamiento jurídico. En tal sentido, se ha señalado anteriormente que “(...) cuando se trate del aforismo iura novit curia, este Tribunal, al aplicar el derecho a las cuestiones debatidas, buscará no alterar ni sustituir las pretensiones y hechos fácticos que sustentan la demanda y resulten acreditados en el proceso”. (Exp. N.° 05692003-AC/TC F.J. 9).  9. En el presente caso, la parte emplazada no ha negado en ningún momento los hechos alegados por el recurrente; y, aunque sustentados en una errada fundamentación jurídica, han sido objeto de contradicción. En consecuencia, la adecuación de los hechos alegados a la vía del proceso de amparo, no afecta el derecho de defensa o contradicción de la emplazada, pues simplemente se está aplicando el principio iura novit curia en los términos en que ha sido expuesto en los fundamentos precedentes.  10. Entonces, ajustándose a las reglas del proceso de amparo y adecuando la pretensión del actor a la finalidad que persigue, este Colegiado considera que su pronunciamiento debe establecer: a) si de la sentencia de fecha 25 de octubre de 2002, emitida por el Juzgado Civil de Chincha, puede deducirse el mandato que ahora exige el actor mediante la demanda de autos; b) si con el incumplimiento de la sentencia, así como de las resoluciones administrativas posteriores a la misma, afecta el derecho del recurrente a la tutela judicial efectiva en su dimensión de derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales, reconocido en la Constitución en el artículo 139°, inciso 3. §2. Cumplimiento de la sentencia mediante actos administrativos 11. Si bien la sentencia en el primer proceso de cumplimiento hace referencia a la Resolución Directoral N.° 0604, de 14 de marzo de 2002, resulta claro para este Colegiado que lo que allí se ordena es que la emplazada cumpla con hacer efectivo el pago de lo que resulte luego del recálculo del pago y reintegro, conforme a lo que se ordenó en la Resolución Administrativa correspondiente. En cumplimiento de dicha sentencia es que se emitieron las Resoluciones Directorales N.os 00055-03 y 00460-03 el 23 de enero de 2003 y 18 de marzo de 2003, respectivamente. En la primera de ellas, se determina otorgar crédito devengado al recurrente por diferencia de pagos pendientes “desde el 15 de febrero al 12 de julio de 2002”, liquidándose por dicho concepto la suma de S/. 4,665.85; mientras que mediante la segunda, se dispuso otorgar crédito devengado por 573

Sentencias Constitucionales diferencia de pago correspondiente al mes de mayo de 2001 por la suma de S/. 409.69. 12. La emplazada, en su escrito de contestación de demanda, aduce que las referidas resoluciones “(...) en ningún momento ordenan el pago de suma de dinero (...)” y que, por ello, no habría un mandamus exigible. Este Colegiado no comparte tal posición, no sólo porque asumiendo un exceso de formalismo se pretende desconocer la eficacia y el contenido de lo que en dichas resoluciones se ha dispuesto, sino porque en la base de las mismas se encuentra una decisión jurisdiccional emitida en un proceso judicial previo y cuyo cumplimiento se pretende, en el fondo, evadir. 13. En anteriores casos, similares al ahora examinado (Expedientes N.° 2376-2003-AC/TC y N.° 710-2004-AC/TC), este Colegiado había establecido que la acción de cumplimiento no era la vía idónea para demandar el cumplimiento de una resolución judicial, estableciendo de manera enérgica que corresponde a la magistratura ordinaria, en la fase de ejecución de la respectiva sentencia, “(...) la responsabilidad de ejecutar la sentencia emitida, en sus propios términos y sin dejar abierta la posibilidad que el órgano administrativo interprete la misma”. En esta oportunidad, no obstante, al haberse adecuado la pretensión del actor al cauce del proceso de amparo, es atinente esclarecer los alcances del derecho a la tutela judicial en fase de ejecución de las sentencias, a efectos de establecer si en el presente caso se han afectado, o no, alguno de las manifestaciones de este Derecho.  §3. Derecho a la ejecución de las sentencias como manifestación del derecho a la tutela judicial efectiva  14. El derecho a la tutela judicial efectiva está reconocido en nuestro ordenamiento constitucional en el artículo 139°, inciso 3, donde si bien aparece como “principio y derecho de la función jurisdiccional”, es claro tanto para la doctrina unánime como para la propia jurisprudencia de este Tribunal, que se trata de un derecho constitucional que en su vertiente subjetiva supone, en términos generales, un derecho a favor de toda persona de acceder de manera directa o a través de representante ante los órganos judiciales; de ejercer sin ninguna interferencia los recursos y medios de defensa que franquea la ley; de obtener una decisión razonablemente fundada en derecho; y, finalmente, de exigir la plena ejecución de la resolución de fondo obtenida. 457745

La Sentencia Constitucional en el Perú  15. Como lo ha precisado este Colegiado, “(...) el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales que han pasado en autoridad de cosa juzgada, es una manifestación del derecho a la tutela jurisdiccional, reconocido en el inciso 3) del artículo 139º de la Constitución. También se encuentra aludido en el segundo párrafo del inciso 2) del mismo artículo 139º, cuando se menciona que ninguna autoridad puede (...) dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada (...) ni retardar su ejecución”.( Sentencia emitida en el Expediente N.° 0015-2001-AI/TC, FJ 8).  16. El derecho a la ejecución de las decisiones jurisdiccionales resulta de especial relevancia no sólo por su manifestación de derecho de tutela judicial, sino porque constituye una garantía sine qua non para que pueda evidenciarse, en la práctica, el principio de independencia judicial, que conforme lo ha declarado este Tribunal no es sólo uno de los elementos “(...) que, conforme al artículo 43.° de la Constitución, nos configuran como una República Democrática”, sino que, además, resulta “(...) necesaria (o) para inspirar la confianza de los ciudadanos en los tribunales” (Expediente N.° 0004-2004-CC/TC, fj. 33). Si las sentencias de los jueces no se cumplen, simplemente no podría hablarse de un Poder Judicial independiente que es capaz de hacer valer su juris dictio con plena eficacia respecto de lo que decide, y de este modo, los ciudadanos no tendrían un garante real para la protección de sus derechos.  §4. El derecho a la ejecución de las sentencias como mandato a su cumplimiento pleno y oportuno  17. El cumplimiento pleno de lo establecido en una decisión judicial supone, por otro lado, la satisfacción real y efectiva, en tiempo oportuno, de lo decidido por el poder jurisdiccional. No es posible admitir como alegato que, si lo que se ordena mediante una sentencia judicial es la realización de uno o más actos administrativos previos a la asignación de un monto que se ha dejado de pagar, cuando correspondía hacerlo, y debido a que en la medida que en la sentencia no se ha ordenado el pago de una suma líquida, tal obligación no es atendible en la etapa de ejecución. Es como pretender que para el cumplimiento de las obligaciones de la administración, haya que pasar previamente por el Poder judicial, en una suerte de intermediación jurisdiccional permanente.  18. Esta forma de concebir las responsabilidades y obligaciones de parte de los funcionarios de la Dirección Sub-Regional de Educación 575

Sentencias Constitucionales Paracas-Chincha, resulta desde todo punto de vista reprochable, no sólo porque apelando a argucias formalistas pretende desconocer derechos con contenido constitucional como el aquí evaluado, sino porque, en perspectiva, distorsiona ante la sociedad la imagen del Estado democrático y como ya se ha afirmado, genera la desconfianza y el desaliento de los ciudadanos ante las instituciones. Este Tribunal considera que la construcción de una administración pública democrática, sensible a los derechos y abierta al diálogo ciudadano permanente, pasa necesariamente por un cambio radical de actitudes y de mentalidad de parte de los funcionarios públicos. La función pública debe ser asumida como un compromiso diario con los valores del Estado Social y Democrático de Derecho, el cual parte de comprender que el ejercicio de todo cargo público, desde la más alta magistratura encarnada en el cargo de Presidente de la República, está al servicio de la nación y de sus ciudadanos.  §5. Plazo razonable en la ejecución de las sentencias  19. El derecho a la ejecución de la decisión de fondo contenida en una sentencia firme, también supone su cumplimiento en tiempo oportuno. El derecho a obtener un pronunciamiento de fondo en un plazo razonable, ha sido precisado por este Colegiado como una “(...) manifestación implícita del derecho al debido proceso y la tutela judicial efectiva reconocidos en la Carta Fundamental (artículo 139º3 de la Constitución) y, en tal medida, se funda en el respeto a la dignidad de la persona humana”. (Expediente N° 0549-2004-HC/TC, F.J. 3). Si bien tal precisión se hacía en el ámbito de afectación del derecho de libertad como consecuencia de un proceso penal, este Tribunal considera que el derecho a una decisión sobre el fondo y al cumplimiento de la misma en un plazo razonable es extrapolable a todo tipo de procesos jurisdiccionales. El plazo razonable no sólo debe entenderse referido al trámite que existe entre la presentación de una demanda y la decisión sobre el fondo, sino que resulta indispensable que dicho concepto se entienda también como una exigencia para lograr la efectividad del pronunciamiento judicial en un plazo que no debe exceder lo que la naturaleza del caso y sus naturales complicaciones de cumplimiento ameriten, sin que en ningún caso su ejecución se difiera por dilaciones indebidas.  20. En consecuencia, toda dilación indebida que retarde innecesariamente el cumplimiento pleno de lo que mediante una sentencia judicial firme se ha ordenado, debe entenderse como vulnerato657765

La Sentencia Constitucional en el Perú ria del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva que la constitución reconoce. §6. Cumplimiento pleno de la sentencia en el presente caso 21. En el presente caso, la sentencia que ordenó que se haga un recálculo tanto del pago como del reintegro a favor del recurrente conforme a la Resolución Directoral Regional N.° 604 emitida por el Director Regional de Educación de Ica, data del 25 de octubre de 2002 y, a la fecha, según se ha constado tanto por la versión del recurrente como de la propia emplazada, no se le ha dado pleno cumplimiento. Tanto el Juez de primera instancia como la Segunda Sala Mixta de Chincha de la Corte Superior de Justicia de Ica, han estimado que en la referida sentencia pronunciada en el Expediente N.° 2002-0264, sobre acción de cumplimiento, no se ordena el pago de una suma líquida y, en consecuencia, aducen que: “(...) al haberse determinado en la vía administrativa el monto real del crédito a favor del actor; mediante las resoluciones que corren a fojas 2 y 3, respectivamente, ellas constituyen actos administrativos cuya ejecución debe hacerse valer en la vía prevista por la Ley N.° 27444 y/o en su defecto recurriendo al órgano jurisdiccional de acuerdo con el artículo 148° de la Constitución Política del Estado (...)”. 22. El Tribunal no comparte tal apreciación, puesto que no estamos aquí ante el incumplimiento de un acto administrativo puro y simple, sino, como ya se ha señalado, ante un mandato judicial que sólo puede considerarse cumplido a plenitud cuando el favorecido con dichos actos haya materializado a su satisfacción el contenido ordenado en las mencionadas resoluciones; es decir, para el caso de autos, ello recién ocurrirá cuando los montos recalculados hayan sido plenamente cancelados en su totalidad al recurrente, lo que no ha ocurrido aún, pese al tiempo transcurrido. Es necesario enfatizar, en todo caso, que los procesos judiciales no constituyen instancias para lograr declaraciones epistolares sin ningún contenido material. El cumplimiento de las sentencias sólo es pleno cuando en la realidad se produce el cambio de una situación jurídica o fáctica solicitada mediante la actuación de la jurisdicción. §7. Imposición de multa y apercibimiento al funcionario que desacata el cumplimiento de la sentencia 23. Toda vez que en el presente caso se advierte el incumplimiento reiterado no sólo de una decisión judicial, sino de las sucesivas 577

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resoluciones administrativas que establecieron el monto líquido que debe abonarse al recurrente, resulta de aplicación lo previsto en el artículo 22 del Código Procesal Constitucional referido a la aplicación de los apercibimientos que corresponde hacer al Juez constitucional para el efectivo cumplimiento de las sentencias en los procesos constitucionales. En consecuencia, analizando las graves consecuencias que tiene sobre el derecho a la efectividad de la tutela judicial el incumplimiento de pago por parte de la emplazada de los montos líquidos que han sido ordenados con base en una decisión judicial firme, este Colegiado considera que, a efectos de no ver burlado una vez más el cumplimiento de las decisiones judiciales, resulta necesario establecer como multa que deberá pagar el Director de la Unidad de Gestión Educativa de Chincha, el equivalente a 10 Unidades de Referencia Procesal, estableciéndose, además, que de no darse cumplimiento a lo dispuesto en las Resoluciones Directorales N.° 00055 del 23 de enero de 2003 y 00460 del 18 de marzo de 2003, en el término de 10 días hábiles luego de notificada la presente sentencia, se deberá proceder a la destitución del mencionado funcionario, tal como lo prevé el artículo 22° del Código Procesal Constitucional, pudiéndose, en todo caso, suspender la medida de multa si es que en la fase de ejecución el Juez constata que se ha dado cumplimiento a lo dispuesto en el término del quinto día de notificada esta sentencia. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

  HA RESUELTO 1. 2.

3.

857785

Declarar FUNDADA la demanda, adecuada por este Tribunal conforme a los fundamentos 2, 3 y 4, supra. Ordenar que la emplazada dé efectivo cumplimiento a la Resoluciones Directorales N.° 00055 del 23 de enero de 2003 y N.° 00460 del 18 de marzo de 2003, pagando los intereses legales que correspondan al momento en que se ejecute la presente sentencia. Disponer, conforme al fundamento 23 de esta sentencia, que el Director de la Unidad de Gestión Educativa de Chincha cumpla con pagar una multa correspondiente a 10 Unidades de Referencia Procesal (URP), apercibiéndole, además, que de no dar efectivo cumplimiento a lo dispuesto en la presente sentencia en el término de 10 días de notificada la presente, deberá procederse

La Sentencia Constitucional en el Perú a su destitución, notificando para el efecto a la Dirección que corresponda del Ministerio de Educación.  Publíquese y notifíquese.   SS.   BARDELLI LARTIRIGOYEN GONZALES OJEDA LANDA ARROYO

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Actuación Inmediata de La Sentencia Impugnada Exp. Nº 0607-2009-PA [Proceso de Amparo promovido por Flavio Roberto Jhon Lojas contra la Universidad Inca Garcilaso de la Vega]. Fecha de Resolución: 15 de marzo de 2010 Fecha de Publicación en el Portal Oficial del TC: 18 de marzo de 2010



SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 15 días del mes de marzo de 2010, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Mesía Ramírez, Beaumont Callirgos y Eto Cruz, pronuncia la siguiente sentencia. ASUNTO Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Flavio Roberto Jhon Lojas contra la sentencia de la Quinta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 234, su fecha 10 de septiembre de 2008, que declaró fundada, en parte, la demanda de amparo. ANTECEDENTES Con fecha 26 de julio de 2007, el recurrente interpone demanda de amparo contra la Universidad Inca Garcilaso de la Vega solicitando: • Que se le permita el ingreso al local de la Facultad de Derecho sin restricción alguna durante la época de exámenes parciales y finales, a pesar de no estar al día en sus pagos. • Que se le permita rendir todo tipo de evaluaciones y exposiciones sin necesidad de no estar al día en sus pagos, sin perjuicio de que como requisito para matricularse en el subsiguiente ciclo, se le exija el pago de dicha deuda con los intereses y moras que correspondan. El actor manifiesta que resulta desproporcional e irrazonable que ante la demora en el pago de sus obligaciones sea sancionado de una manera tan drástica, pues tal situación ocasionó que desapruebe los cursos en que 581

Sentencias Constitucionales se matriculó, y, por consiguiente, cuando se vuelva a matricular en los mismos cursos deberá pagar nuevamente por ellos. Agrega que en todo caso, ante su retardo en el cumplimiento del pago de su pensión, lo proporcional y razonable hubiera sido que se le retenga su certificado de estudios, o en su defecto, que se impida que se matricule en el ciclo subsiguiente hasta que su deuda haya sido cancelada con las penalidades y moras que, de ser el caso, correspondan. Asimismo cuestiona el hecho de que a pesar que la demandada es una entidad no lucrativa y tiene un superávit financiero, perjudique a sus alumnos de menores recursos, más aún cuando brinda un servicio público, razón por la cual, entiende vulnerado su derecho a la educación. La Universidad Inca Garcilaso de la Vega contesta la demanda señalando que no se le ha prohibido de manera permanente el ingreso a la Facultad al actor, ni ha indicado cuáles son los actos de cumplimiento obligatorio que ha cometido u omitido; y que su proceder tiene sustento en lo dispuesto en el artículo 6 de su Reglamento General de Estudios, según el cual, no se encuentra obligada a permitir el libre acceso a sus instalaciones ni a brindar el íntegro de los servicios educativos a quien no se encuentre al día en sus pensiones educativas. Asimismo, sostiene que ha celebrado un contrato sinalagmático con sus alumnos que se rige por lo previsto en el artículo 1402 del Código Civil; y que, por tanto, ante el incumplimiento del pago de las pensiones educativas, tiene el derecho a suspender la prestación a su cargo hasta que se satisfaga su contraprestación o se garantice su incumplimiento, tal como ha sido establecido en el artículo 1426 del Código Civil. En tal sentido, alega que no se está frente a un acto arbitrario en la medida que su conducta se encuentra respaldada por el artículo 62 de nuestra Carta Magna, los artículos 1402 y 1426 del Código Civil, y el artículo 6 del Reglamento General de Estudios. Asumir lo contrario importaría una transgresión a lo dispuesto en el artículo 62 de nuestra Constitución, que establece imperativamente que los términos contractuales no pueden ser modificados por leyes u otras disposiciones de cualquier clase. Solicita, en consecuencia, que la demanda sea declarada improcedente en virtud de lo dispuesto por el numeral 1) del artículo 5 y el artículo 38 del Código Procesal Constitucional, pues se trata de una controversia de origen contractual que debió ser ventilada en el fuero civil. Expresa, por otro lado, que resulta de aplicación la causal de improcedencia establecida en el numeral 2) del artículo 5 del Código Procesal Constitucional, debido a que existe otra vía idónea y específica para la protección 258825

La Sentencia Constitucional en el Perú de los derechos supuestamente vulnerados, como es el cumplimiento por parte del demandante de las normas administrativas de la Universidad o la suscripción de un fraccionamiento, con lo que se restituiría al demandante del goce de todos los servicios educativos a los que se ha obligado, incluido su derecho a rendir los exámenes correspondientes. En cuanto al fondo de la controversia aduce que amparar las pretensiones del demandante implicaría convalidar el ejercicio abusivo de un derecho, lo que se encuentra proscrito en virtud de lo establecido en artículo II del Título Preliminar del Código Civil y, a su vez, generaría un nefasto precedente que incentivaría la interposición de demandas similares, lo que originaría una situación caótica, que incluso podría paralizar sus actividades educativas. Sostiene, además, que lo pretendido por el demandante es que mediante la vía del amparo se modifique arbitraria y unilateralmente los términos contractuales a los que se ha obligado, desconociendo lo establecido en el artículo 62 de nuestra Carta Magna, lo que a su vez, perjudica los derechos de sus trabajadores, que dependen económicamente de ella. Agrega que el demandante ha tenido una conducta académicamente reprobable, pues de lo contrario, a la fecha de la interposición de la presente demanda ya hubiese terminado su carrera, y que, en todo caso, a los 26 años de edad se encuentra facultado para realizar cualquier actividad lucrativa a fin de sufragar sus estudios. Finalmente asevera que a pesar de que sus notas no fueron del todo satisfactorias y vivir en una zona residencial como La Molina, fue recategorizado. Sin embargo, perdió dicho beneficio debido a su bajo rendimiento académico. El Trigésimo Cuarto Juzgado Especializado en lo Civil de Lima, con fecha 13 de diciembre de 2007, declaró fundada la demanda considerando, que, por un lado, a pesar de haber cancelado lo adeudado más las correspondientes moras, se impidió el ingreso del demandante a la Facultad de Derecho, y por otro, que no resulta de aplicación la excepción de incumplimiento prevista en el artículo 1426 del Código Civil al caso de autos, pues las prestaciones no se cumplen instantáneamente. Y que, en todo caso, resulta de aplicación el artículo 2 de la Ley N.º 27665, Ley de Protección a la Economía Familiar que modifica la Ley N.º 26549, Ley de Centros Educativos Privados, toda vez que la evaluación de los alumnos en ningún caso puede estar supeditada a que se esté al día en sus pagos. La recurrida confirmó la apelada en el extremo referido a que no se impida el ingreso del actor a la facultad, a pesar de no encontrarse al día 583

Sentencias Constitucionales en sus pagos; y la revocó en el extremo relacionado a que se le permita rendir sus exámenes parciales y finales correspondientes, pues la educación universitaria tiene un costo que fue voluntariamente asumido por el demandante y debe ser cancelado, razón por la cual, ante su incumplimiento, únicamente resulta de aplicación el Reglamento General de Estudios en la medida que guarda concordancia con los artículos 23 y 103 de la Constitución. FUNDAMENTOS §1. Delimitación de la controversia 1.



Es objeto de revisión, a través del recurso de agravio constitucional, el extremo desestimado por la recurrida, y que, a juicio de este Tribunal, radica en determinar si corresponde ordenar a la Universidad Inca Garcilaso de la Vega que reprograme las evaluaciones que por falta de pago en sus pensiones educativas se impidió rendir al demandante. Respecto a esta pretensión cabe precisar que, conforme se advierte del escrito presentado por la Universidad Inca Garcilaso de la Vega, con fecha 02 de febrero de 2010, durante el transcurso de este proceso constitucional, el demandante ha culminado los doce semestres académicos en la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la referida Universidad, lo que ha producido la sustracción de la materia, por haber devenido el agravio en irreparable, conforme a lo establecido en el artículo 5, inciso 5 del C.P.Const. No obstante esta circunstancia procesal, debido a la trascendencia que el presente caso tiene sobre el derecho a la educación y la pertinencia del mismo para analizar el instituto de la “actuación inmediata de la sentencia de primer grado”, y dada la dimensión objetiva que también ostenta el proceso de amparo, este Tribunal estima pertinente ingresar a analizar estos dos aspectos del fondo de la controversia.

§2. Sobre la procedencia de la demanda 2.

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De autos se puede advertir que, en el caso, si bien se trata de un contrato de prestaciones recíprocas, no por ello se puede atribuir, sin más, a la presente controversia una naturaleza civil o contractual, que deba ser resuelta al amparo de las normas de Derecho Privado, en la medida que el servicio brindado por la demandada es considerado como un servicio público, el cual atiende a la prestación de un específico derecho social fundamental como el derecho a la educación. Lo

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3.



4.

1

que cabe en todo caso determinar es si al amparo de la facultad que tiene la Universidad para efectivizar el cumplimiento de la obligación contractual asumida por el recurrente de pagar mensualmente la pensión de estudios correspondiente, puede restringir el derecho ius-fundamental a la educación del demandante, en la forma de impedir a éste rendir sus exámenes y poder concluir satisfactoriamente su ciclo de estudios. Lo que hace, en el presente caso, escapar al problema planteado de la esfera del derecho civil es, por tanto, la especial consideración que tiene el servicio prestado por la universidad dada su naturaleza de bien ius-fundamental y su proyectada eficacia, por tanto, -aunque con especiales peculiaridades- incluso en las relaciones entre particulares. Como este Colegiado ha tenido ocasión de precisar en diversas oportunidades, la presencia o el ejercicio de un derecho fundamental en el orden privado no hace perder al mismo la calidad de tal, ni mucho menos su eficacia normativa o fuerza vinculante. Así, este Tribunal ha apreciado que: “La dignidad de la persona trae así consigo la proyección universal, frente a todo tipo de destinatario, de los derechos fundamentales, de modo que no hay ámbito social que se exima de su efecto normativo y regulador, pues de haber alguno, por excepcional que fuese, significaría negar el valor normativo del mismo principio de dignidad. En consecuencia, los derechos fundamentales vinculan, detentan fuerza regulatoria en las relaciones jurídicas de derecho privado, lo cual implica que las normas estatutarias de las entidades privadas y los actos de sus órganos deben guardar plena conformidad con la Constitución y, en particular, con los derechos fundamentales”1. La eficacia de los derechos fundamentales frente a particulares cobra, por otro lado, especial sentido en un contexto donde la presencia e importancia de la empresa privada en la vida económica y social del país es cada vez mayor, lo cual puede generar, además de grandes beneficios en atención al progreso material, serios peligros en el ejercicio de determinados derechos ius-fundamentales. En este marco, es también de especial preocupación la prestación que las empresas privadas brindan, hoy, de servicios considerados esenciales y que atienden necesidades básicas de la población, calificadas por nuestra Constitución como derechos fundamentales, como es el caso por ejemplo de la salud, la educación y las pensiones de cesantía. STC 06730-2006-PA/TC, FJ. 9.

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En este sentido, la eficacia frente a particulares no se proyecta sólo al ámbito de los clásicos derechos civiles y políticos, como el honor, la asociación o el debido proceso, sino que encuentra un particular terreno de desenvolvimiento en los denominados derechos económicos, sociales y culturales o derechos de segunda generación. En este sentido se ha pronunciado, por ejemplo, el profesor Gerardo Pisarello, quien ha manifestado significativamente que: “Frente a la creciente privatización de recursos y servicios que conforman el objeto de los derechos sociales, le incumbe más que nunca a los poderes públicos, si no ya la gestión directa de dichos recursos, la irrenunciable obligación de proteger los intereses de las personas en los mismos frente a afectaciones provenientes de agentes privados. Esta obligación exige ampliar el ámbito de aplicación de la llamada Drittwirkung constitucional, es decir, la posibilidad de vincular a los poderes sociales y económicos al cumplimiento, en materia de derechos sociales, a las obligaciones de respeto, promoción y no discriminación. Sobre todo, en situaciones de especial subordinación e indefensión de los destinatarios frente a prestadores privados (empleadores, proveedores de servicios públicos de salud, educación, agua potable, alimentos, electricidad, arrendadores de tierra o vivienda), así como en aquellas otras que, bajo el amparo de la Constitución, pudieran crearse por vía legal”2 (resaltado nuestro). 5. En dicho contexto, y a efectos de resolver la aplicación de la causal de improcedencia prevista en el artículo 5, inciso 1 del C.P.Const., esto es, con el objeto de determinar la naturaleza constitucional de la presente controversia, es necesario resaltar que en el presente caso, aún cuando inicialmente la relación entre la Universidad demandada y el recurrente del amparo, es una relación contractual regida por el Código Civil, la prestación o bien jurídico involucrado en dicha relación es el derecho a la educación superior del demandante, en una específica e importante dimensión como es la continuidad en la prestación educativa, libre de intervenciones arbitrarias o irrazonables. Baste por lo pronto, pues, constatar, a la luz de los elementos expuestos que el examen a realizar en el presente caso será uno de tesitura ius-fundamental. La determinación de la razonabilidad o proporcionalidad de la intervención efectuada por 2

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PISARELLO, Gerardo: “Del Estado social legislativo al Estado social constitucional: por una protección compleja de los derechos sociales”, en Isonomía, Nº 15, octubre del 2001, pp. 95-96.

La Sentencia Constitucional en el Perú la universidad demandada en el derecho a la educación del demandante, por medio de la prohibición de rendimiento de los exámenes, es una evaluación que deberá ser realizada a posteriori, cuando se examinen detenidamente las razones a favor o en contra de la razonabilidad de la decisión y, por tanto, los alcances del derecho a la educación en el presente caso. §3. Análisis del caso concreto 6.

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Según el criterio establecido por este Tribunal en la STC 04232-2004AA/TC, la educación posee un carácter binario en razón de que no sólo constituye un derecho fundamental, sino también un servicio público, dado que se trata de una prestación pública que explicita una de las funciones–fines del Estado, de ejecución por el propio Estado o por terceros bajo fiscalización estatal, y que, indudablemente, constituye, además de un elemento esencial en el libre desarrollo de la persona, un bien de trascendental importancia en la función social del Estado recogido en los artículos 13 y 14 de nuestra Carta Magna y que se vincula directamente con el fortalecimiento del sistema democrático y con el desarrollo económico y social del país. Así pues, de conformidad con el artículo 13 de nuestra Ley Fundamental, la educación “tiene como finalidad el desarrollo integral de la persona humana”, mientras que de acuerdo con su artículo 14 “promueve el conocimiento, el aprendizaje y la práctica de las humanidades, la ciencia, la técnica, las artes, la educación física y el deporte” y “(p)repara para la vida, el trabajo y fomenta la solidaridad”, por lo el Estado que se encuentra obligado a garantizar la continuidad del servicio y brindar un acceso efectivo para todos los habitantes del territorio nacional, en especial a los de menores recursos. De modo más específico, este Tribunal Constitucional ha establecido que la educación universitaria posee determinadas características que contribuyen de manera especial a alcanzar la formación profesional, distinguiéndola de aquella que se otorga en educación básica y en cualquier otro nivel superior de enseñanza. En este orden de ideas, a partir del artículo 18 de la Constitución ha indicado que: “[…] a la universidad le corresponde realizar el servicio público de la educación mediante la investigación, la docencia y el estudio, teniendo como funciones, entre otras, las de creación, desarrollo, transmisión y crítica de la ciencia, de la técnica, de las artes y de la cultura, así como las de difusión, valorización y transferencia del 587

Sentencias Constitucionales conocimiento para lograr una mayor calidad de vida, desarrollo económico y el fomento de la solidaridad, la ética y el civismo”3. 9. De lo anotado se evidencia entonces, que el derecho a la educación adquiere en el caso de la educación superior o universitaria una especial importancia, dadas las particulares características de la formación brindada en este nivel de estudios, que responden a la promoción y satisfacción de determinados bienes valiosos para el individuo y la comunidad. En dicho contexto, el Estado debe velar porque el desarrollo de las actividades indicadas se genere y desenvuelva satisfactoriamente, de modo tal que los estudiantes alcancen una formación profesional adecuada. 10. En este marco, al delinear el contenido del derecho a la educación, en el ámbito específico de la educación superior o universitaria, el Tribunal ha reconocido la existencia de determinadas garantías, en el ejercicio de este derecho y, por ende, determinadas obligaciones de quienes brindan este servicio. Así, ha señalado que: “Asimismo, es preciso destacar que el derecho fundamental a la educación universitaria no sólo garantiza, entre otros, el derecho de acceso a la universidad en condiciones de igualdad (previo cumplimiento de los requisitos que razonablemente se impongan al respecto), sino también el derecho a permanecer en ella libre de limitaciones arbitrarias mientras se desarrolle el estudio y la actividad de investigación, e incluso el derecho a la obtención del respectivo título universitario una vez cumplidos los requisitos académicos y administrativos correspondientes […]” 4 (resaltado nuestro). 11. En el ámbito del derecho a la educación en general y de la educación universitaria en particular, uno de los elementos esenciales en la configuración constitucional de este derecho es, pues, el derecho a permanecer en el centro de estudios sin interferencias irrazonables, que garantice justamente la finalidad a la cual está ligada el servicio educativo, esto es, el aprendizaje adecuado de los conocimientos y técnicas que la formación educativa provee. En el presente caso, justamente, el núcleo del problema constitucional planteado radica en determinar, como ya se dijo, si la interrupción de los estudios del demandante como medio para lograr el pago de la prestación educativa, se presenta como una interrupción razonable de la permanencia del demandante en la 3

STC 04232-2004-AA, fundamento 20.

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STC 04232-2004-AA, fundamento 21.

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La Sentencia Constitucional en el Perú universidad o si, por el contrario, deviene en una limitación arbitraria y desproporcionada y, por tanto, ilegítima por parte de la entidad emplazada. 12. Si bien en un sentido general puede decirse que la educación del estudiante universitario debe ser garantizada en cuanto a su continuidad, pues es obligación del Estado proveer el servicio de modo continuo; en el caso de que el servicio educativo sea brindado por particulares dicha obligación adquiere un matiz distinto, pues la prestación del servicio está ligada a un contrato de naturaleza privada donde el centro educativo –en este caso, la universidad- se obliga a brindar el servicio a cambio de una contraprestación económica. En este contexto, es necesario tener en cuenta que si bien la universidad privada lleva a cabo una actividad calificada como servicio público y que se orienta a la satisfacción de un derecho fundamental, no por ello dicha actividad deja de tener o pierde su cualidad primordial de actividad empresarial, garantizada por la libertad de gestión y empresa que todo ente privado de este carácter ostenta. En dicha línea, es preciso tener presente que cuando se aborda un problema de este tipo no sólo debe considerarse el carácter de derecho fundamental que ostenta el servicio educativo, sino que es preciso atender también al legítimo derecho de la entidad educativa privada de requerir la contraprestación dineraria correspondiente. Así lo ha entendido también la Corte Constitucional colombiana quien ha manifestado que: “La vocación de empresa orientada a la prestación de un servicio público, que cumple una función social y que materializa un derecho fundamental, impone que la realización de estas altas finalidades no se logre a costa del sacrificio de las legítimas expectativas de los establecimientos educativos particulares pues éstos están amparados por una libertad de gestión y de empresa que no puede desconocerse”5. 13. De lo que se trata entonces, en el presente caso, es de preservar el mayor equilibrio posible entre la continuidad del servicio educativo sin discriminación de ningún tipo como parte del contenido esencial del derecho a la educación y la potestad de la empresa privada de recibir la prestación dineraria a cambio. En la búsqueda de la forma de dicho equilibrio es importante tener en cuenta, por tanto, el principio de concordancia práctica que este Colegiado ha recogido 5

Sentencia T-388/01, de 17 de abril del 2001.

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Sentencias Constitucionales permanentemente como principio orientador de la interpretación constitucional. De acuerdo a éste, la solución brindada al caso debe optimizar en el mayor grado posible la virtualidad jurídica de los principios en juego, de modo que los derechos o principios constitucionales en conflicto mantengan, luego de la solución brindada, un determinado ámbito de vigencia. 14. En esta línea y a efectos de verificar si en el presente caso ha existido una intervención irrazonable en el derecho fundamental a la educación del demandante, este Colegiado considera necesario recurrir a un examen de proporcionalidad, de acuerdo a la constatación de los tres sub-principios o elementos que componen el test. En dicho sentido, es necesario verificar, en primer lugar, si la medida se presenta como idónea, esto es, si está encaminada al logro de aquel fin lícito que trata de tutelar. En esta línea, es evidente que el hecho de impedir rendir los exámenes al alumno moroso se presenta como una medida altamente protectora de la finalidad del cobro de la contraprestación dineraria, pues simplemente el estudiante que no pague a tiempo y en momento oportuno la pensión correrá el serio riesgo de perder el ciclo de estudios, con todos los perjuicios que ello le puede acarrear. El carácter marcadamente compulsivo que presenta la medida, sobre los intereses del discente refleja, pues, la alta efectividad de la norma contenida en el reglamento de la universidad sobre la interrupción del servicio educativo. En segundo lugar, en cuanto a la necesidad de la medida restrictiva del derecho a la educación, esto es, respecto a la existencia de otros medios menos lesivos del bien constitucional en juego que pudieran haberse empleado en el presente caso; es preciso tener en cuenta que si bien puede decirse que el cobro de la pensión adeudada en la vía civil es también una forma de cobrar lo adeudado y que, obviamente es menos lesiva al derecho a la educación que el impedimento de rendir los exámenes, hay que tener en cuenta también que esta “otra” medida no es igualmente idónea a la solución brindada por la universidad en aras a hacer efectivo el cobro de la pensión de estudios. En esta perspectiva, aún en este nivel no puede decidirse el conflicto ius-fundamental presentado, pues la otra medida existente para lograr el cumplimiento de la obligación contractual si bien es menos lesiva al derecho a la educación, en la práctica se presenta como poco idónea para lograr hacer efectivo el pago de la pensión adeudada, al punto de sacrificar casi por completo el cumplimiento efectivo de la contraprestación dineraria. 059905

La Sentencia Constitucional en el Perú



En lo que respecta al examen de proporcionalidad en sentido estricto, es decir en cuanto a la evaluación de la relación de proporción entre el grado de afectación del derecho afectado en relación con el grado de satisfacción del bien constitucionalmente protegido, se tiene que la medida de impedimento de rendir los exámenes por falta de pago de la pensión de estudios se presenta como una medida de intervención grave o fuerte en el derecho del estudiante a recibir de modo regular y continuo el servicio educativo, de forma tal que pueda acceder en términos adecuados a la formación universitaria brindada. Es evidente que el hecho de no poder rendir los exámenes, sean estos parciales, de unidad o finales, deja al estudiante en tal desventaja que difícilmente pueda considerarse que superaría satisfactoriamente el ciclo de estudios, con la consiguiente pérdida del tiempo invertido en los estudios adelantados, el registro desaprobatorio de las notas por causas no académicas y la interrupción del proceso de aprendizaje técnico y científico. Si a ello sumamos que, según el Reglamento de la Universidad emplazada, también se le impedía al estudiante moroso el ingreso al campus universitario, ello representa en la práctica una interrupción abrupta del ciclo de estudios, que afectaría gravemente la continuidad intrínseca al servicio educativo garantizada como un contenido básico del derecho a la educación. Frente a dicha afectación grave del derecho a la educación universitaria, en su dimensión de continuidad del servicio, el grado de protección o satisfacción de la libertad de empresa de la entidad universitaria demandada se refleja sólo como leve, en el entendido que la universidad no pierde el derecho ni una oportunidad adecuada para hacer efectivo el cobro de la contraprestación adeudada. En este contexto, no es de recibo el argumento según el cual la medida adoptada por la Universidad puede llegar a proteger de modo intenso la libertad empresarial, en tanto la continuidad del estudiante sin la contraprestación debida fomenta una cultura del “no pago” y deja en indefensión a la Universidad respecto al cobro de la deuda; y ello porque lo único que se está solicitando y que este Tribunal está evaluando es si el estudiante puede continuar estudiando y rindiendo sus exámenes de cara a superar el ciclo de estudios en curso. En dicha línea, la admisión de la permanencia del estudiante moroso durante el ciclo no supone el incumplimiento indefinido de su obligación contractual, sino sólo lo circunscribe a lo que dure el ciclo de estudios con el objeto de proteger la continuidad del servicio edu591

Sentencias Constitucionales cativo. Es difícil pensar que esta solución fomente una cultura del no pago, pues quien quiera seguir regularmente sus estudios y tenga posibilidad económica de hacerlo en una universidad privada, simplemente pagará su pensión de modo regular, pues de lo contrario haría acumular una deuda de modo innecesario. Por otro lado, no se deja a la universidad en indefensión frente a su pretensión de cobrar lo adeudado, pues tendrá el derecho de hacerlo en la próxima matrícula, como condición indispensable para registrar al alumno en el ciclo siguiente. No puede, por tanto, considerarse de cara a lo precedentemente expuesto, que la medida de impedimento del rendimiento de los exámenes al actor demandante se presente como proporcionada y, por ende, legítima frente a la pretensión de la universidad de cobrar la contraprestación adeudada por el servicio prestado. La importante valencia del bien jurídico-constitucional en juego, el cual resulta casi enteramente sacrificado en el presente caso, merced a la medida impuesta, frente a una afectación sólo leve de la actividad empresarial de la demandada, así lo justifica. La solución brindada a este problema constitucional se presenta, por otro lado, como la más equilibrada posible en aras a la protección de los dos bienes constitucionales en juego, pues ni se permite una interrupción abrupta del ciclo regular de estudios ni se deja en indefensión a la universidad frente al cobro de lo adeudado. Conviene aquí citar una decisión en sentido similar adoptada por nuestro par colombiano. La Corte Constitucional de Colombia, en una decisión del año 2001 estableció: “2.3. Una de las principales razones que justifican obligar a un plantel educativo privado a continuar prestando el servicio, a un estudiante cuyos padres o responsables no han cancelado sus obligaciones, es la magnitud del efecto nocivo que tiene sobre el menor la interrupción abrupta del proceso educativo. La especial protección de la que gozan los niños a la luz de la Constitución, impide que a la mitad del año lectivo, y por razones ajenas al ámbito académico, al menor se le suspenda su proceso formativo. Sin embargo, la misma razón que justifica que prevalezcan los derechos del niño sobre los del plantel, es la que justifica la solución contraria cuando ella no esté presente. En efecto, en la sentencia T-208 de 1996, la Sala Primera de Revisión consideró que cuando la interrupción del proceso educativo no sea abrupta, el plantel no estaría obligado a continuar prestando el servicio al menor. Ello ocurre cuando finaliza el año lectivo. Dice la sentencia, 259925

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“La Sala entiende que es completamente válida y legítima la decisión de cancelar el cupo a las niñas Alarcón Padilla y que esa medida no se tomó en detrimento del derecho a la educación de las menores porque, en contra de lo que quiso hacer ver el padre de las alumnas, el Gimnasio Santa Cristina de Toscana no las suspendió desde el mes de septiembre de 1995, sino que estuvo dispuesto a permitirles concluir el año lectivo, habiendo sido el padre quien las retiró del plantel. (…) Distinta sería la situación si se hubiese presentado una interrupción abrupta de la prestación del servicio educativo antes de finalizar 1995, ya que la determinación de impedirles culminar el curso habría afectado de manera grave el derecho a la educación de las menores, abocadas, sin miramiento alguno a sus específicas condiciones académicas, a perder definitivamente al año, habida cuenta de que les era difícil completar las etapas restantes en otro establecimiento. Una medida de tal índole entrañaría un sacrificio excesivo del derecho a la educación en aras de un interés patrimonial y por lo mismo, se revelaría desproporcionada”6. Por último, este Colegiado debe ser enfático en señalar que la solución brindada al caso sub-examine no debe interpretarse, en modo alguno, como una puerta de entrada al incumplimiento de las obligaciones y deberes que el propio estudiante asume con la universidad. Dentro de éstas, se encuentra claro está, el deber de estar al día en el pago de la pensión de estudios; obligación que debe apreciarse no sólo desde la perspectiva de una relación contractual privada de carácter económico, sino que debe considerarse dentro del contexto más amplio del deber de colaboración y cooperación que el estudiante tiene con la universidad, con la cual comparte no sólo un interés meramente pecuniario y de intercambio de contraprestaciones, sino un conjunto de relaciones más amplias que involucran la formación humanista y personal y que otorgan a la universidad su verdadera esencia de “comunidad académica”. Así, cuando el estudiante cumple adecuadamente su obligación de estar al día en el pago de la pensión no sólo asume y cumple la obligación contractual establecida, sino que cumple su deber de colaborar con la buena y adecuada marcha de la universidad. La exigencia de una educación de calidad, planteada a la universidad privada, debe corresponderse así con la exigencia del pago oportuno de las Sentencia T-388/01, de 17 de abril del 2001.

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Sentencias Constitucionales pensiones que, como parte de su compromiso con la comunidad universitaria, le corresponde al estudiante, máxime si la reclamada excelencia académica (profesores de nivel adecuado, infraestructura apropiada, bibliotecas y demás servicios) es sostenida, en gran medida, por los ingresos provenientes de las pensiones de estudios. 15. La educación es un bien preciado en muchos aspectos. En nuestros países, en vías de desarrollo, constituye no sólo parte primordial e inescindible de la formación personal, sino un medio –el más importante- para aspirar a una sociedad más justa e igualitaria. Allí donde la educación haya llegado con sus raíces de cultura y humanidad, de ciencia y tecnología, los hombres podrán declararse libres y más humanos, no sólo para luchar por su propia superación, sino para procurar soluciones colectivas que permitan a más personas disfrutar de los derechos que la Constitución recoge. En la tarea de hacer a la sociedad más humana y más justa, por medio de la educación, las empresas privadas juegan un rol trascendental. Ellas no deben perder nunca de vista que tienen frente a sí un derecho esencial para el desarrollo de todo ser humano y primordial para alcanzar la justicia que tanto reclaman nuestros países. Por ello, su labor no debe desarrollarse sólo en la búsqueda de un mero interés económico, sino que debe representar ese espíritu de solidaridad y humanidad que toda institución universitaria tiene como esencia misma de su función social y educativa. 16. En el presente caso, el actor justiciable pretendía la continuidad de sus estudios en el ciclo que venía cursando y, por ende, se le permita rendir sus correspondientes exámenes con el objeto de no perder tiempo valioso en su formación universitaria, lo que con el transcurso del tiempo ha devenido en irreparable, tal y como se expresó en el fundamento 1 supra. En este contexto, es necesario poner en evidencia una situación muy delicada en aras a lograr una efectiva protección del derecho fundamental invocado; así este Colegiado llama la atención respecto a una situación que en el curso de este proceso habría impedido justamente la consumación del acto lesivo alegado. Esta situación no es otra que la invocación que el recurrente hizo del cumplimiento de la sentencia de primer grado; solicitud que de ser aceptada hubiera impedido el perjuicio al que finalmente se sometió al demandante al prolongarse la decisión definitiva del amparo por varios meses. Por esta razón es que a continuación se abordará el tema de un instituto que se encuentra textualmente recogido en el Código, pero que no ha sido aún utilizado de cara a impedir los perjuicios ocasionados por la dilación del tiempo. 459945

La Sentencia Constitucional en el Perú §4. La actuación inmediata de sentencias estimatorias 17. Conforme se aprecia en autos, el Juez del Trigésimo Cuarto Juzgado Civil de Lima, quien conoció el presente proceso a nivel de primera instancia, omitió actuar conforme a las reglas establecidas imperativamente en el artículo 22 del Código Procesal Constitucional. En efecto, pese a que la sentencia emitida con fecha 13 de diciembre de 2007 tuvo un resultado estimatorio y, por tanto, obligaba a su actuación inmediata conforme al régimen procesal establecido en el citado artículo 22, el Juez constitucional permitió que la entidad demandada persistiera en su actitud so pretexto de haber perdido jurisdicción. 18. Así pues, este Tribunal considera necesario enfatizar que, a diferencia del modelo procesal que recogía la derogada Ley N.° 23506 y normas conexas, el Código Procesal Constitucional (C.P.Const.) –vigente desde el 1 de diciembre de 2004–, ha incorporado en su artículo 22, segundo párrafo, el régimen de actuación inmediata de sentencias estimatorias para los procesos constitucionales de la libertad. En consecuencia, y sin perjuicio de lo que habrá de decirse más adelante, el juez constitucional se encuentra habilitado en estos casos para ejecutar los mandatos contenidos en su sentencia estimatoria, independientemente de la existencia de mecanismos de acceso a la instancia superior. Por lo demás, este Tribunal ya ha tenido ocasión de decantarse por esta posibilidad –si bien incipientemente– en la sentencia recaída en el Expediente N.º 05994-2005-PHC/TC. 19. Sin embargo, toca ahora a este Colegiado precisar con mayor detalle los alcances de dicha figura procesal toda vez que, si bien el legislador ha reconocido positivamente su existencia, no ha hecho lo mismo en relación a sus presupuestos procesales; generándose así un vacío que este Tribunal está llamado a cubrir. 20. Teniendo a la vista dicho cometido, el Tribunal considera que la norma contenida en el artículo 22 del C.P.Const. ha de ser objeto de una “lectura desde la Constitución”, como norma procesal constitucional que ella es; ello en el entendido de que las disposiciones del C.P.Const. deben ser interpretadas y/o integradas “desde” y “conforme” a la Constitución, de modo tal que resulte optimizada la finalidad sustantiva a la cual se orientan los procesos constitucionales (artículo II del Título Preliminar del C.P.Const.). 21. De esta manera, al momento de desarrollar los presupuestos procesales que han de regir la procedencia de la actuación inmediata, una debida interpretación constitucional de los derechos en juego 595

Sentencias Constitucionales coadyuvará no sólo a encontrar el diseño que mejor se adecue a los fines que aquélla figura procesal tiene trazados –evitando así su desnaturalización–, sino que además le servirá de soporte conceptual al juez constitucional cuando éste haya de ponderar en los casos concretos. §4.1. Definición 22. Dentro del contexto del proceso civil, suele entenderse por “actuación inmediata de la sentencia estimatoria” (o “ejecución provisional”) aquella institución procesal a través de la cual se atribuye eficacia a una resolución definitiva sobre el fondo, pero carente de firmeza, cuyos efectos quedan así subordinados a lo que resulte del recurso interpuesto o por interponer. (CABALLOL ANGELATS, Lluís: La ejecución provisional en el proceso civil, Barcelona, Bosch, 1993, p. 47) 23. Como es sabido, la diferencia básica entre una resolución definitiva y otra firme radica en que respecto de ésta (resolución firme) no cabe, ya, esperar decisión judicial alguna. En cambio, una resolución definitiva está siempre sujeta a una posterior revisión pues existe la posibilidad de interponer contra ella un medio impugnatorio; recurso al cual, por lo demás, el ordenamiento procesal suele atribuir un “efecto suspensivo” de la adquisición de firmeza, ello en el entendido de que la sentencia definitiva es todavía un “trabajo incompleto” que no puede (o que no debe) ejecutarse. Este es, en buena cuenta, el sentido que cabe atribuir al clásico brocardo pendente appellatione nihil erit innovandum. 24. Dentro de este orden de cosas, pues, la institución procesal de la actuación inmediata se erige como excepción legal a la regla de la suspensión, en la medida en que ella denota la plena exigibilidad de los efectos (léase ejecución) de una resolución que aún no adquiere firmeza. 25. Sea como fuere, es obvio que una resolución definitiva no se convierte en firme como consecuencia de su ejecución provisional. Antes bien, los efectos de esa ejecución quedan siempre condicionados a lo que resulte del recurso efectivamente interpuesto o por interponer. De modo que, si la resolución de segundo grado confirma la resolución recurrida, esos efectos permanecerán; pero si la revoca, deberá restituirse todo lo percibido y revocarse cualquier efecto que se haya producido. (CABALLOL ANGELATS, Lluís: op. cit., pp. 52-53) 659965

La Sentencia Constitucional en el Perú 26. Con todo, reducir la problemática de la actuación inmediata al extremo de los recursos y sus efectos, de poco o nada serviría para los fines argumentativos que aquí se pretenden. En efecto, para este Tribunal dicha figura procesal admite otros tópicos de igual o mayor interés, máxime si es que prestamos atención al puesto que actualmente ocupa la actuación inmediata en el contexto del procesalismo contemporáneo como técnica de aceleración del proceso o de tutela urgente. §4.2. La actuación inmediata de la sentencia y su relación con las concepciones teóricas que existen sobre el proceso 27. Preliminarmente, puede afirmarse que aquello que se busca con la actuación inmediata no es otra cosa que brindar una tutela oportuna de los derechos fundamentales ante una situación manifiestamente injusta; ello toda vez que, mientras el acto lesivo suele producirse de manera inmediata, la restitución del derecho conculcado, en contraste, depende de que el juez constitucional, luego de un proceso en el que se resguarden los derechos de ambas partes, resuelva la controversia en sentido favorable al demandante. 28. Por esta razón, bien puede afirmarse que la actuación inmediata, junto a otras instituciones procesales como las medidas cautelares o las autosatisfactivas, comparte con ellas un objetivo común: impedir que la duración del proceso se convierta en una negación anticipada de tutela, sobre todo cuando resulta evidente que la razón le asiste al demandante y que la parte demandada, abusando de su derecho a la pluralidad de instancias, cuestiona lo resuelto en primer grado esgrimiendo argumentos manifiestamente impertinentes con la intención de dilatar innecesariamente la culminación del proceso. 29. Pero, bueno será enfatizar que la actuación inmediata, a pesar de contar con algunos antecedentes remotos, es primordialmente una institución procesal cuyo desarrollo doctrinario y jurisprudencial es de reciente data y se enmarca dentro del conflicto de ideologías que mueven hoy por hoy al proceso civil. 30. En efecto, obligado como estaba el juez del siglo XVIII a actuar en forma subordinada a la ley –sujeción que hallaba su causa en la desconfianza que la judicatura inspiraba al derecho liberal–, aquél terminaba siendo un “poder nulo” carente de imperium que no podía dar fuerza ejecutiva a sus decisiones. Ello explica bien por qué el derecho liberal limitaba los poderes del juez con relación a la sentencia condenatoria, definiendo taxativamente los medios de eje597

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cución disponibles y prohibiendo todo tipo de tutela fundada en la “verosimilitud” pues se identificaba al procedimiento ordinario clásico con el valor de la seguridad jurídica. No por otra razón la cosa juzgada, a la par que petrificar el contenido de la decisión judicial, terminó convirtiéndose en el requisito sine qua non para su ejecución, renovándose así el sentido del clásico principio nulla executio sine titulo. (MARINONI, Luiz Guilherme: Derecho fundamental a la tutela jurisdiccional efectiva, Lima, Palestra, 2007, pp. 22-32.) Sin embargo, como bien apunta Luiz Guilherme Marinoni, esa separación que el derecho procesal clásico solía efectuar en fase de ejecución entre sentencia condenatoria con autoridad de cosa juzgada y sentencia condenatoria recurrida nos sirve para concluir que “la doctrina clásica asoció la plenitud de la cognición –inclusive en la fase recursal– con el descubrimiento de la verdad, [por ello] acusó a la ejecución provisoria de ser una figura anormal.” (MARINONI, Luiz Guilherme: op. cit., p. 37.) Pues bien, para este Tribunal no pasa desapercibido que esta apelación al “dogma de la verdad” como un efecto dimanante del recorrido íntegro del iter procesal, denota una perspectiva teórica difícilmente compatible con el diseño del proceso en un Estado constitucional, pues ella toma al proceso como un fin en sí mismo y lo antepone a los derechos y valores que subyacen en su interior. Antes bien, este Colegiado entiende que todo análisis sobre la lógica del proceso en un Estado constitucional debe siempre partir de un enfoque finalista o instrumental del mismo que reivindique en cada caso la trascendencia del derecho o derechos materiales discutidos en su seno y la prevalencia de su eficaz protección. Por lo demás, sólo partiendo de un esquema conceptual tal, es que pueden quedar debidamente justificadas algunas hipótesis en las cuales la ejecución de una sentencia, aún provisional, aparece como una necesidad imperiosa de cara a la protección efectiva de los derechos involucrados en la litis.

§4.3. Actuación inmediata y proceso de amparo 35. Pero si lo anteriormente dicho resulta siendo cierto tratándose de la generalidad de los procesos, con mayor razón lo será tratándose de procesos constitucionales como el de amparo. En efecto, teniendo el proceso de amparo como fin primordial la protección de los

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La Sentencia Constitucional en el Perú derechos fundamentales recogidos en nuestra Constitución, parece correcto afirmar que la actuación inmediata se revela entonces como una herramienta de primerísimo orden para la materialización de aquella tutela urgentísima y perentoria que aquel proceso debe representar; lo que, a su vez, se halla en consonancia con aquel “recurso sencillo y rápido” para la defensa de los derechos al que alude el artículo 25.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 36. Ello explica bien por qué nuestro C.P.Const, junto a la jurisprudencia de este Supremo Intérprete, reconocen sendas instituciones procesales orientadas, desde diversos frentes, a hacer del proceso de amparo uno realmente “sencillo y rápido”, tal como ordena el citado tratado internacional. Entre ellas, cabe mencionar los principios procesales de carácter publicístico que lo informan (art. III CPConst), la cláusula de residualidad (art. 5.2 CPConst), la ausencia de etapa probatoria (art. 9 CPConst), el régimen flexible de la representación procesal (art. 40 del CPConst), el régimen de las medidas cautelares (art. 15 del CPConst), la institución de la represión del acto lesivo homogéneo (art. 60 del CPConst), la reconversión de procesos, entre otros. 37. Pero además, este Tribunal ya ha observado que la consagración de los procesos constitucionales en la Norma Fundamental otorga a éstos un especial carácter que los distingue nítidamente de los procesos ordinarios, cuando menos en cuatro aspectos: 1) Por sus fines, pues a diferencia de los procesos constitucionales, los ordinarios no tienen por objeto hacer valer el principio de supremacía constitucional ni siempre persiguen la protección de los derechos fundamentales; 2) Por el rol del juez, porque el control de la actuación de las partes por parte del juez es mayor en los procesos constitucionales; 3) Por los principios orientadores, pues si bien es cierto que estos principios, nominalmente, son compartidos por ambos tipos de procesos, es indudable que la exigencia del cumplimiento de principios como los de publicidad, gratuidad, economía procesal, socialización del proceso, impulso oficioso, elasticidad y de favor processum o pro actione, es fundamental e ineludible para el cumplimiento de los fines de los procesos constitucionales; y 4) Por su naturaleza, que es de carácter subjetivo-objetivo, pues no sólo protegen los derechos fundamentales entendidos como atributos reconocidos a favor de los individuos, sino también, en cuanto se trata de respetar los valores materiales del ordenamiento jurídico, referidos en este caso a los fines y objetivos constitucionales de tute599

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la de urgencia.” (STC 00023-2005-PI/TC, FJ. 10) Naturalmente, esta diferencia sustantiva que distingue a los procesos constitucionales de los ordinarios despliega importantes consecuencias en relación a las normas procesales que han de regirlos. Es por esa razón que el artículo IX del C.P.Const., a guisa de ejemplo, condiciona la aplicación supletoria de códigos procesales afines, en sede de procesos de la libertad, a dos tipos de límite: uno negativo y otro positivo; de manera que toda norma supletoria no sólo no debe contradecir los fines que persigue el amparo, sino que, además, debe coadyuvar al mejor desarrollo de los mismos. Más específicamente, este Tribunal ha reconocido en más de una oportunidad que en el proceso de amparo no se dilucida la titularidad de un derecho, como sucede en otros, sino sólo se restablece su ejercicio. Ello supone, como es obvio, que quien solicita tutela en esta vía tiene que acreditar, mínimamente, la titularidad del derecho constitucional cuyo restablecimiento invoca, en tanto que este requisito constituye un presupuesto procesal, a lo que se suma la exigencia de tener que demostrar la existencia del acto cuestionado. Dicho en otras palabras, el proceso de amparo constituye, en buena cuenta, un proceso al acto, en el sentido de que el juez no tiene tanto que actuar pruebas, sino juzgar, en esencia, sobre su legitimidad o ilegitimidad constitucional. Siendo ello así, resulta fácil advertir que el proceso de amparo se presenta más como un proceso de condena, antes que como uno de cognición o uno de declaración. En consecuencia, una sentencia de amparo de primer grado que declara fundada la pretensión del demandante ha de ser entendida, correctamente, como el resultado de una oportuna evaluación del derecho o derechos implicados en la litis, realizada además por el juez constitucional que se encuentra más familiarizado con los hechos del caso; decisión que, por ese motivo, merece ser ejecutada de inmediato. Por todas estas consideraciones, pues, parece claro que la actuación inmediata se proyecta como una herramienta eficaz para la consecución de aquellos fines que son inherentes y consustanciales al proceso de amparo.

§4.4. En el juego de la ponderación: el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva vs. el derecho a la doble instancia 42. Pero, adicionalmente, este Tribunal estima que una “lectura desde la Constitución” de la actuación inmediata como la que aquí se pro060006

La Sentencia Constitucional en el Perú pone implica también una invitación hacia la argumentación basada en la ponderación de derechos. 43. En ese sentido, este Colegiado advierte que, en la temática de la actuación inmediata aparecen contrapuestos, por un lado, el derecho de la parte demandante a quien el juez de primer grado ha dado la razón para hacer cumplir una decisión que le beneficia (lo que deriva de su derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, reconocido por el artículo 139.3 de la Constitución); y, por otra parte, el derecho del demandado a impugnar esa decisión ante una segunda instancia (facultad reconocida también por la Norma Fundamental en su artículo 139.6). a)

La actuación inmediata de la sentencia estimatoria como manifestación del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva

44. El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva constituye la reafirmación del carácter instrumental del proceso, en tanto mecanismo de pacificación social. En esa línea, dicha efectividad abarca no sólo aquellas garantías formales que suelen reconocerse en la conducción del proceso (lo que, en teoría, atañe más al derecho al debido proceso) sino que, primordialmente, se halla referida a la protección eficaz de las concretas situaciones jurídicas materiales, amenazadas o lesionadas, que son discutidas en la litis. 45. Por su parte, el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales –entendido como una de las dimensiones del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva–, garantiza que lo decidido en una sentencia se cumpla, y que la parte que obtuvo un pronunciamiento de tutela, a través de una sentencia favorable, sea repuesta en su derecho y compensada, si hubiere lugar a ello, por el daño sufrido. 46. Así las cosas, este Tribunal considera que una postura favorable a la ejecución de la sentencia estimatoria de primer grado en el amparo –en lugar de reservarla exclusivamente para la etapa final del proceso–, protege adecuadamente el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva del demandante, por dos órdenes de razones: 1) porque la sentencia de primer grado es ante todo una decisión obligatoria; y 2) porque esa decisión merece una ejecución acorde con el carácter perentorio y urgente que caracteriza al amparo. 47. En efecto, en cuanto a lo primero, merece destacarse que toda decisión judicial, al margen de su ubicación dentro del iter procesal, es siempre un acto imperativo emitido por un tercero imparcial a quien el Estado le reconoce esa potestad. (CABALLOL ANGELATS, 601

Sentencias Constitucionales Lluís: op. cit., pp. 76-77). Por eso, este Tribunal no comparte aquella opinión según la cual las resoluciones “simplemente” definitivas no son obligatorias, ni aquella otra que asume que las decisiones judiciales van adquiriendo madurez conforme transitan por las distintas instancias previstas legalmente. Antes bien, todas las resoluciones judiciales son obligatorias. De ahí que, aún en el supuesto de que dicho acto imperativo no haya de cumplirse como consecuencia del efecto suspensivo del medio de gravamen, ha de entenderse correctamente que “la relación se traba con la ejecución (executio), pero el acto no pierde autoridad ni suficiencia [de manera que] aún cuando el pronunciamiento fuera revocado, igual tiene vigencia e imperatividad.” (GOZAÍNI, Osvaldo Alfredo: “La ejecución provisional en el proceso civil”, en Revista Peruana de Derecho Procesal, T. III, diciembre de 1998, p. 88). 48. Y en segundo lugar, hay que poner de manifiesto que al cumplir una función básicamente satisfactiva, la actuación inmediata se halla en perfecta consonancia con el nuevo estado de cosas que se conforma una vez dictada la sentencia de primer grado favorable al demandante en el amparo. En efecto, en semejante contexto, resulta legítimo preguntarse: ¿quién debe soportar la pendencia del proceso por la articulación de un recurso: la parte que ya cuenta con una decisión o quien requiere la revisión? Pues bien, el instituto procesal de la actuación inmediata no hace otra cosa que asistir a quien ha demostrado, ante el juez de primer grado, merecer la protección jurisdiccional. (OTEIZA, Eduardo y Luis María SIMÓN: “Ejecución provisional de la sentencia civil”, en Derecho Procesal. XXI Jornadas Iberoamericanas, Fondo Editorial de la Universidad de Lima, Lima, 2008, pp. 525-526). 49. Todo lo dicho hasta aquí nos permite apreciar, en consecuencia, que la firmeza y la ejecución son dos conceptos perfectamente escindibles. En efecto, la institución la cosa juzgada, si bien garantiza que lo decidido en última instancia se cumpla en sus propios términos, no llega a erigirse como un requisito de inexorable cumplimiento para la ejecución de las sentencias judiciales, cuando de por medio se encuentra la defensa oportuna de los derechos fundamentales. En dichos casos, por tanto, la sentencia de condena recurrida debe ser entendida como un auténtico título de ejecución. (MORENO CATENA, Víctor: La ejecución forzosa, Palestra, Lima, 2009, pp. 139-140). 50. Y es que el cambio de paradigma que afronta hoy el derecho procesal –y que fuera reseñado supra–, afecta también a la noción de seguridad jurídica que es consustancial a la cosa juzgada, que 260026

La Sentencia Constitucional en el Perú por esa razón ha de entenderse en forma dinámica y flexible (antes que estática) y debe ser medida por la estabilidad de su finalidad, de modo que no se busque más el absoluto de la seguridad jurídica, sino la seguridad jurídica afectada con un coeficiente de garantía de realidad. (ALVARO DE OLIVEIRA, Carlos Alberto: “El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva desde la perspectiva de los derechos fundamentales”, en Derecho Procesal. XXI Jornadas Iberoamericanas, Fondo Editorial de la Universidad de Lima, Lima, 2008, p. 78). b)

El derecho a pluralidad de instancias y el efecto suspensivo de los recursos

51. La recurribilidad de las sentencias (o pluralidad de instancias) es un derecho reconocido en el inciso 6) del artículo 139º de la Constitución, y tiene por objeto garantizar que las personas, naturales o jurídicas, que participen en un proceso judicial tengan la oportunidad de que lo resuelto por un órgano jurisdiccional sea revisado por un órgano superior de la misma naturaleza, siempre que se haya hecho uso de los medios impugnatorios pertinentes, formulados dentro del plazo legal. (STC 3261-2005-PA/TC, FJ. 3). 52. Se trata, en estricto, de un derecho que nace a partir de una doble realidad: por un lado, la comprobación de la falibilidad humana, que en el ámbito judicial recae en la persona del juzgador, y por el otro, el hecho, consustancial a la pretensión de las partes de no aceptar la resolución que sea desfavorable a sus propios intereses. (SOLÉ RIERA, Jaume: “El recurso de apelación”, en Revista Peruana de Derecho Procesal, Lima, T. II, marzo de 1998, p. 573). 53. Por otro lado, es bueno remarcar que al igual que el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales, el derecho a la pluralidad de instancias forma parte del contenido complejo de otro derecho fundamental, como lo es el debido proceso. (Cfr. STC 0282-2004AA/TC, FJ. 4). 54. Asimismo, teniendo en cuenta lo señalado en la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución, cabe mencionar que el artículo 14°, numeral 5, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece que “toda persona declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior, conforme a lo prescrito por la ley”. Asimismo, la Convención Americana sobre Derechos Humanos consagra, en su artículo 8°, 603

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numeral 2, apartado h, “el derecho de recurrir el fallo ante juez o tribunal superior”. Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dejado sentado que la garantía del doble conforme (o doble instancia) no se circunscribe a la materia penal –como pareciera desprenderse de los citados instrumentos internacionales–, sino que también se extiende a materias extrapenales (civiles, laborales, fiscales o de cualquier otro carácter) (Caso del Tribunal Constitucional vs. Perú, Considerando 69.) En lo que se refiere al proceso de amparo, la pluralidad de las instancias ha sido prevista en el artículo 57 del C.P.Const., que habilita el recurso de apelación dentro del tercer día siguiente a la notificación de la sentencia. No obstante, este Tribunal considera que, a diferencia de lo que sucede con la actuación inmediata en relación al derecho a la tutela judicial efectiva, el efecto suspensivo de los recursos no forma parte del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la pluralidad de instancias. En efecto, todo recurso de apelación –como ya hemos señalado supra– tiene por contenido necesario la simple revisión de la decisión judicial por un órgano superior, pero en modo alguno conlleva un derecho similar a la estimación del recurso. Y es que, en buena cuenta, la subsanación del supuesto error impugnado constituye tan sólo un efecto probable, mas no de seguro cumplimiento, de los medios impugnatorios. En esa medida, pues, puede afirmarse que el régimen de efecto suspensivo de los recursos, al impedir la ejecución de la sentencia apelada, termina garantizando al demandado un resultado que es sólo contingente y aleatorio; lo que contrasta, en todo caso, con el derecho cierto del demandante que ha sido reconocido en la sentencia estimatoria de primer grado. En cualquier caso, este Tribunal estima que una medida igualmente adecuada al fin perseguido por el régimen de efecto suspensivo de los recursos, pero menos lesiva del derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales, podría consistir en la prohibición dirigida al juez de conceder toda aquella actuación inmediata que genere un estado de cosas tal que no pueda revertirse en el futuro, cuando se cuente con el pronunciamiento judicial que resuelve el recurso efectivamente interpuesto.

La Sentencia Constitucional en el Perú c) A modo de conclusión 60. Teniendo a la vista las consideraciones expuestas hasta aquí, este Tribunal no puede sino concluir que la actuación inmediata de la sentencia estimatoria constituye una institución procesal de suma importancia y utilidad para la efectiva concreción del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, como quiera que ella se dirige a conjurar daños irreparables, a evitar el abuso procesal de la institución de la apelación y a (re)asignar al juez de primera instancia un rol protagónico y estratégico en la cadena de protección de los derechos fundamentales. (MONROY GÁLVEZ, Juan: “La actuación de la sentencia impugnada”, en Revista Peruana de Derecho Procesal, tomo V, junio del 2002, p. 218). 61. Todo lo cual, sin embargo, no excluye que al momento de abordar el diseño de sus presupuestos procesales, se dispongan de los necesarios recaudos dirigidos a hacer de la actuación inmediata una figura procesal plenamente compatible con aquellos otros intereses que, en el marco de lo dispuesto por la Constitución, también resulta legítimo proteger. §4.5. Presupuestos de la actuación inmediata de las sentencias estimatorias 62. En ese sentido, este Tribunal no puede obviar que en la medida en que la actuación inmediata puede originar, en ciertos casos, determinadas situaciones injustas para el demandado, se hace necesario precisar cuál debe ser la interpretación constitucionalmente adecuada del artículo 22 del CPConst.; para lo cual, este Colegiado habrá de tener en cuenta tanto la naturaleza misma del proceso de amparo, en tanto vía de tutela urgente, así como también los derechos fundamentales de la parte emplazada. 63. Por ende, para la aplicación de la figura de la actuación inmediata de sentencia estimatoria de primer grado, el juez debe observar algunos principios y reglas procesales, como los que se mencionan a continuación: i. Sistema de valoración mixto:

Si bien la regla general debe ser la actuación inmediata de la sentencia estimatoria de primer grado, el juez conservará, empero, cierto margen de discrecionalidad para tomar una decisión ajustada a las especiales circunstancias del caso concreto. 605

Sentencias Constitucionales ii. Juez competente:

Será competente para resolver la solicitud de actuación inmediata y, de ser el caso, para llevarla a cabo, el juez que dictó la sentencia de primer grado.

iii. Forma de otorgamiento:

Si bien como regla general la actuación inmediata procederá a pedido de parte; ello no impide que el juez pueda ordenarla de oficio cuando exista el riesgo de un perjuicio irreparable para el demandante, ello, en virtud de la obligación del juez constitucional de proteger de modo efectivo los derechos constitucionales, conforme a lo dispuesto por el artículo II del Título Preliminar del C.P.Const.

iv. Sujetos legitimados:

Tendrá legitimación activa para solicitar la actuación inmediata el beneficiado con la sentencia estimatoria de primer grado o, en su caso, el representante procesal, según lo dispuesto por el artículo 40 del C.P.Const.

v. Alcance:

Por regla general, la actuación inmediata ha de ser otorgada respecto de la totalidad de las pretensiones estimadas por el juez a quo; sin embargo, el juez podrá conceder también la actuación inmediata de forma parcial, es decir, sólo respecto de alguna o algunas de las referidas pretensiones, cuando ello corresponda según las circunstancias del caso concreto y teniendo en consideración los presupuestos procesales establecidos en el punto viii. No serán ejecutables por esta vía los costos y costas del proceso, ni los devengados o intereses.

vi. Tipo de sentencia:

Podrá concederse la actuación inmediata de la sentencia estimatoria de primer grado, tanto de sentencias que no hayan sido apeladas pero que aún puedan serlo, como de sentencias que ya hayan sido apeladas. La actuación inmediata de la sentencia estimatoria de primer grado se entiende sólo respecto de sentencias de condena.

vii. Mandato preciso:

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La sentencia estimatoria de primer grado debe contener un mandato determinado y específico (mandato líquido), de acuerdo a lo

La Sentencia Constitucional en el Perú establecido por el inciso 4 del artículo 55 del C.P.Const., en el cual debe sustentarse el mandato contenido en la actuación inmediata. viii. Presupuestos procesales: 1.

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3.

No irreversibilidad: la actuación inmediata no debe generar un estado de cosas tal que no pueda revertirse más adelante; en caso contrario, no procederá la actuación inmediata. Proporcionalidad: no obstante que, por regla general, el juez debe conceder la actuación inmediata; al momento de evaluar la solicitud, éste deberá tener en cuenta también el daño o perjuicio que puede causarse a la parte demandada, ponderando en todo caso, el derecho de éste a no sufrir una afectación grave en sus derechos fundamentales y el derecho de la parte demandante a no ser afectada por la dilación del proceso; de manera que la actuación inmediata no aparezca en ningún caso como una medida arbitraria, irracional o desproporcionada. No será exigible el otorgamiento de contracautela. Sin embargo, de modo excepcional el juez puede solicitarla cuando las pretensiones amparadas posean algún contenido patrimonial, y siempre atendiendo a criterios de proporcionalidad.

ix. Apelación:

La resolución que ordena la actuación inmediata, así como aquella que la deniega, serán inimpugnables.

x. Efectos de la sentencia de segundo grado: 1.

2.

Si la sentencia de segundo grado confirma la decisión del juez a quo que se venía ejecutando provisionalmente, dicha ejecución se convertirá en definitiva. Si la sentencia de segundo grado revoca la decisión del juez a quo que se venía ejecutando provisionalmente, dicha ejecución provisional podrá seguir surtiendo efectos en tanto se mantengan los presupuestos en atención a los cuales fue inicialmente otorgada; lo que se justifica en la finalidad esencial de los procesos constitucionales que, de acuerdo a lo previsto en el artículo II del Título Preliminar del C.P.Const., es la vigencia efectiva de los derechos fundamentales.

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Sentencias Constitucionales xi. Relación con la medida cautelar:

Una vez emitida la sentencia estimatoria de primer grado, el demandante podrá optar alternativamente entre la actuación inmediata o la medida cautelar; sin embargo, la utilización de una excluirá la de la otra.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú   HA RESUELTO 1. 2.

3.

 

Declarar IMPROCEDENTE la demanda por haberse producido la sustracción de la materia. DISPONER que la Universidad Inca Garcilaso de la Vega tenga en cuenta los fundamentos 2 al 16 de la presente resolución respecto al derecho a la educación, a efectos de no volver a incurrir en vulneración de este derecho fundamental. DISPONER la notificación, por Secretaría de esta Sala del Tribunal, a Presidencia de cada Distrito Judicial del país, a efectos de que se tomen en cuenta los criterios expuestos en la presente sentencia, en la aplicación de la figura de la actuación inmediata de la sentencia estimatoria de primer grado, contenida en el artículo 22 del Código Procesal Constitucional. Publíquese y notifíquese. SS. MESÍA RAMÍREZ BEAUMONT CALLIRGOS ETO CRUZ

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Declaratoria del Estado de cosas Inconstitucional Exp. Nº 2579-2003-HD [Hábeas Data promovido por Julia Eleyza Arellano Serquén contra el Consejo Nacional de la Magistratura]. Fecha de Resolución: 06 de abril de 2004 Fecha de Publicación en el Portal Oficial del TC: 16 de abril de 2004

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL En Lima, a los 6 días del mes de abril de 2004, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, con la asistencia de los señores magistrados Alva Orlandini, Presidente; Bardelli Lartirigoyen y Gonzales Ojeda, pronuncia la siguiente sentencia   ASUNTO   Recurso extraordinario interpuesto por doña Julia Eleyza Arellano Serquén, Vocal Superior cesante del Poder Judicial, contra la resolución de la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lambayeque, de fojas 168, su fecha 21 de agosto de 2003, en el extremo que declaró improcedente la acción de amparo de autos respecto de la entrega de copias del informe de la comisión permanente de evaluación y ratificación.   ANTECEDENTES  Con fecha 5 de setiembre de 2002, la recurrente interpone acción de hábeas data contra el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM), con el objeto que se le proporcione la información denegada mediante la carta notarial de fecha 5 de julio de 2002, respecto a: a) el informe de la Comisión Permanente de Evaluación y Ratificación sobre la conducta e idoneidad en el cargo que ejercía la recurrente como Vocal Superior Titular del Distrito de Judicial de Lambayeque; b) la copia de la entrevista personal de la solicitante, realizada el día 31 de julio de 2001; y, c) la copia del Acta del Pleno del CNM, que contiene la decisión de su no ratificación en el cargo mencionado.   Alega que mediante Resolución N.° 159-2001-CNM, de fecha 17 de agosto de 2001, se decidió no ratificarla en el cargo que ejercía como Vocal 609

Sentencias Constitucionales Superior Titular del Distrito de Lambayeque, sin que se indiquen las razones ni motivos por las cuales el CNM adoptó dicha decisión.  La Procuradora Pública a cargo de los asuntos judiciales del Consejo Nacional de la Magistratura señala que la recurrente no puede acceder a dicha información porque el artículo 28° de la Ley N.° 26397 –Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura–, no lo permite, debido a que la norma prescribe la reserva respecto a las informaciones y deliberaciones que efectúen los miembros de dicho organismo. Agrega que la demandante no ha probado la supuesta afectación de sus derechos constitucionales protegidos por la acción de hábeas data.  El Tercer Juzgado Especializado en lo Civil de Chiclayo, con fecha 4 de febrero de 2003, declara fundada, en parte, la demanda, ordenando que el CNM cumpla con entregar a la demandante copias del acta de la entrevista personal de fecha 31 de julio de 2001, e improcedente el otorgamiento de copias del Informe de la Comisión Permanente de Evaluación y Ratificación sobre la conducta e idoneidad de la actora, y del Acta del Pleno del CNM que contiene la decisión de no ratificarla en el cargo desempeñado.   La recurrida confirma la apelada en el extremo que declara improcedente la entrega de copias del Informe de la Comisión Permanente de Evaluación y Ratificación y del Acta del Pleno del Consejo; y la confirma en el extremo que declara fundada en parte la demanda; revocándola, no obstante, en la parte que dispone que el CNM cumpla con entregar a la demandante copias del acta de la entrevista personal del 31 de julio de 2001, para reformarla y disponer que la entidad antes citada entregue copias del video de la entrevista personal de la demandante.   FUNDAMENTOS  §1. Petitorio 1.



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La recurrente pretende que la emplazada le proporcione: a) copia del informe de la Comisión Permanente de Evaluación y Ratificación sobre su conducta e idoneidad en el cargo que ejercía como Vocal Superior Titular del Distrito de Judicial de Lambayeque. b) copia de su entrevista personal, realizada el día 31 de julio de 2001; y, c) copia del Acta del Pleno del CNM, que contiene la decisión de no ratificarla en el cargo mencionado. A su juicio, la negativa de la emplazada para entregarle la información requerida viola su derecho de acceso a la información pública, reconocido por el inciso 5) del artículo 2° de la Constitución.

La Sentencia Constitucional en el Perú § 2. Competencia del Tribunal Constitucional 2.





De conformidad con el inciso 2) del artículo 202° de la Constitución Política del Perú, el Tribunal Constitucional es competente para conocer, en última y definitiva instancia, las resoluciones denegatorias de las acciones de hábeas corpus, amparo, hábeas data y acción de cumplimiento. En el caso, la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lambayeque confirmó la apelada, que desestimó la petición de que se le entregue las copias a las que se refiere los ordinales “a” y “b” del fundamento anterior. Asimismo, variando la apelada, que había dispuesto que se entregue copia del acta de la entrevista personal a la que fue sometida la recurrente, ordenó que se entregue copia del video de la referida entrevista. Respecto a este último extremo de la pretensión, la recurrente ha precisado, cuando interpuso su recurso extraordinario, que solicitó se le proporcione la “copia del acta de entrevista personal”. Por tanto, el Tribunal Constitucional es competente para conocer el fondo de la controversia.

§3. Derecho de acceso a la información pública  3.



A través del hábeas data se protege el derecho reconocido en el inciso 5) del artículo 2° de la Constitución. Dicho precepto constitucional dispone que “Toda persona tiene derecho a solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional”. En la STC N.° 0950-2000-HD/TC, este Tribunal precisó que “La Constitución Política del Estado ha consagrado en estos términos el derecho fundamental de acceso a la información, cuyo contenido esencial reside en el reconocimiento de la facultad de toda persona de solicitar y recibir información de cualquier entidad pública (...) no existiendo, en tal sentido, entidad del Estado o entidad con personería jurídica de derecho público que resulte excluida de la obligación de proveer la información solicitada. Pero es además otra característica del derecho en cuestión la ausencia de expresión de causa o justificación de la razón por la que se solicita la información; este carácter descarta la necesidad de justificar la petición en la pre-

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Sentencias Constitucionales tensión de ejercer otro derecho constitucional (v.gr. la libertad científica o la libertad de información) o en la existencia de un interés en la información solicitada, de modo tal que cualquier exigencia de esa naturaleza es simplemente inconstitucional (...)”. §4. Dimensión individual y colectiva del derecho de acceso a la información pública  4.

5.



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A su vez, en el Fundamento Jurídico N.° 10 de la STC N.° 17972002-HD/TC, este Tribunal sostuvo que “El derecho de acceso a la información pública... se encuentra estrechamente vinculado a uno de los contenidos protegidos por la libertad de información. Y al igual de lo que sucede con esta última, debe indicarse que el derecho de acceso a la información pública tiene una doble dimensión. Por un lado, se trata de un derecho individual, en el sentido de que garantiza que nadie sea arbitrariamente impedido de acceder a la información que guarden, mantengan o elaboren las diversas instancias y organismos que pertenezcan al Estado, sin más limitaciones que aquellas que se han previsto como constitucionalmente legítimas. A través de este derecho se posibilita que los individuos, aisladamente considerados, puedan trazar, de manera libre, su proyecto de vida, pero también el pleno ejercicio y disfrute de otros derechos fundamentales. Desde esta perspectiva, en su dimensión individual, el derecho de acceso a la información se presenta como un presupuesto o medio para el ejercicio de otras libertades fundamentales, como puede ser la libertad de investigación, de opinión o de expresión, por mencionar alguna (...)”.   En el Fundamento N.° 11 de la precitada sentencia, puntualizó que el derecho de acceso a la información también “(...) tiene una dimensión colectiva, ya que garantiza el derecho de todas las personas de recibir la información necesaria y oportuna, a fin de que pueda formarse una opinión pública, libre e informada, presupuesto de una sociedad auténticamente democrática (...)”. Desde este punto de vista, la información sobre la manera como se maneja la res pública termina convirtiéndose en un auténtico bien público o colectivo, que ha de estar al alcance de cualquier individuo, no sólo con el fin de posibilitar la plena eficacia de los principios de publicidad y transparencia de la Administración Pública, en los que se funda el régimen republicano, sino también para efectuar del mejor modo el control institucional sobre los representantes de

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la sociedad; y también, desde luego, para ejercer el control sobre aquellos particulares que se encuentran en la capacidad de poder inducir o determinar las conductas de otros particulares o, lo que es más grave, en una sociedad como la que nos toca vivir, su misma subordinación. El Tribunal Constitucional destaca, por principio, que el derecho de acceso a la información pública es consustancial a un régimen democrático. (De manera que éste) “(...) no sólo constituye una concretización del principio de dignidad de la persona humana” (art. 1° de la Constitución), sino también un componente esencial de las exigencias propias de una sociedad democrática, ya que su ejercicio posibilita la formación libre y racional de la opinión pública. La democracia, se ha dicho y con razón, es por definición el “gobierno del público en público” (Norberto Bobbio). Por ello, con carácter general, debe destacarse que la publicidad en la actuación de los poderes públicos constituye la regla general, y el secreto, cuando cuente con cobertura constitucional, la excepción. Y es que si el Estado democrático de derecho presupone la división de poderes, el respeto de los derechos fundamentales y la elección periódica de los gobernantes, ciertamente éste no podría asegurarse si es que no se permitiera a las personas poder ejercer un control sobre las actividades de los representantes del pueblo. Uno de los modos posibles de cumplir dicho principio y, con ello, las demandas de una auténtica sociedad democrática, es precisamente reconociendo el derecho de los individuos de informarse sobre la actuación de los órganos estatales y sus representantes.  

§5. El test judicial estricto y la protección de la dimensión colectiva del derecho de acceso a la información pública 6.

Asimismo, este Colegiado ha relevado que cuando el ejercicio del derecho de acceso a la información pública está destinado a contribuir con la formación de una opinión pública, libre e informada, éste ha de considerarse como una “libertad preferida”. Tal condición se ha precisado en el Fund. Jur. N.° 11 de la STC N.° 17972002-HD/TC: “(...) no quiere decir que al interior de la Constitución exista un orden jerárquico entre los derechos fundamentales que ella reconoce, en la cúspide del cual se encuentre o pueda encontrarse el derecho de acceso a la información u otros derechos que cuentan igualmente con idéntica condición. Y, en ese sentido, que una colisión de éste con otros derechos fundamentales [o con otros 613

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 7.

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bienes constitucionalmente protegidos] se resuelva en abstracto, haciendo prevalecer al que tiene la condición de libertad preferida. Evidentemente ello no es así. Todos los derechos constitucionales tienen, formalmente, la misma jerarquía, por ser derechos constitucionales. De ahí que ante una colisión entre ellos, la solución del problema no consiste en hacer prevalecer unos sobre otros, sino en resolverlos mediante la técnica de la ponderación y el principio de concordancia práctica”. No obstante, tratándose de una intervención legislativa sobre una libertad preferida, esta condición impone que el control sobre las normas y actos que incidan sobre ella no sólo se sujeten a un control jurisdiccional más intenso, a la luz de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, sino, además, que en ese control tenga que considerarse que tales actos o normas que sobre él inciden carecen, prima facie, de la presunción de constitucionalidad. Esta presunción se traduce en exigir al Estado y sus órganos la obligación de probar que existe un apremiante interés público por mantener en reserva o secreto la información pública solicitada y, a su vez, que con tal reserva se puede servir efectivamente al interés constitucional que la justifica. De modo que si el Estado no justifica dicha existencia, la presunción que recae sobre la norma o acto debe efectivizarse y, en esa medida, confirmarse su inconstitucionalidad; asimismo, ello implica que la carga de la prueba sobre la necesidad de mantener en reserva el acceso a la información ha de estar, exclusivamente, en manos del Estado. En el caso, la recurrente alega que no se le proporcionó información sobre el proceso de ratificación al que fue sometida. Así, puede colegirse que la dimensión del derecho de acceso a la información pública alegada como lesionada es la que este Tribunal ha calificado como “individual”. De manera que los actos realizados por la emplazada, y las disposiciones sobre las cuales ha sustentado su negativa de proporcionar los documentos reseñados en el Fund. Jur. N.° 1 de esta sentencia, habrán de evaluarse con el test de razonabilidad y, en su caso, el de proporcionalidad, y no bajo las reglas del test judicial estricto, que como antes se ha anotado, se practica sobre actos y normas que inciden sobre un derecho que tiene la condición de libertad preferida.

La Sentencia Constitucional en el Perú §6. Disposiciones que no restringen el derecho de acceso a la información relativa con el proceso de ratificación judicial y que han servido de sustento para denegar la petición 8.

Como se ha expuesto en los antecedentes de esta sentencia, el Consejo Nacional de la Magistratura sustenta su negativa a entregar la información requerida por la recurrente amparándose en la Ley N.° 26397, Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura (LOCNM), y, en particular, en lo dispuesto por sus artículos 28° [“Los consejeros deben guardar reserva respecto a las informaciones y deliberaciones que reciben y realicen con motivo de la evaluación de los candidatos”], 42° [“El Consejo lleva un registro de los resultados obtenidos en los procesos de evaluación para el nombramiento, ratificación y destitución de los Magistrados del Poder Judicial y miembros del Ministerio Público”] y, finalmente, en el 43° [“Es prohibido expedir certificaciones o informaciones de cualquier género a particulares o autoridades respecto a los datos contenidos en el registro; a excepción de lo dispuesto en el artículo 96° de la Constitución o de mandato judicial”]. 9. Por tanto, a fin de absolver los términos de la controversia constitucional, es preciso dilucidar las siguientes cuestiones: a) si dichas disposiciones, en realidad, constituyen un límite al ejercicio del derecho de acceso a la información pública; b) si así lo fuera, debe analizarse con el test judicial estricto aludido, si existen intereses constitucionalmente relevantes que justifiquen la limitación del derecho de acceso a la información pública. 10. Planteado de ese modo el problema, lo primero que debe indicarse es que, a juicio del Tribunal Constitucional, de todas las disposiciones invocadas por la emplazada para negar la entrega de la información solicitada, sólo una de ellas podría entenderse, por decirlo así, como una restricción del derecho. En efecto, el sentido y la finalidad de lo regulado en los artículos 28° y 42° de la LOCNM no puede considerarse como restricciones del derecho de acceso a la información pública. Y es que en el primero de los citados dispositivos sólo se alude a un deber que, por razón del cargo, se ha impuesto a quienes tienen la condición de consejeros del CNM, concerniente a guardar reserva respecto de las información y deliberaciones que reciben y realicen con motivo de la evaluación de los candidatos a ocupar cargos en el Poder Judicial y en el Ministerio Público. Se trata de un deber que se ha impuesto, por la propia naturaleza de la función que desarrollan, 615

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a los consejeros del Consejo Nacional de la Magistratura, y no propiamente al órgano constitucional, que es el sujeto pasivo del derecho de acceso a la información pública. El segundo exige al CNM la creación en su seno de un sistema de registro que contenga la información sobre los “resultados obtenidos” en materia de nombramiento, ratificación y destitución de magistrados del Poder Judicial y el Ministerio Público. Es decir, establece la obligación de organizar y mantener la información con la cual el CNM ejerce una competencia constitucional, como es la ratificación, nombramiento y destitución de magistrados.

 Ni el uno ni el otro, pues, limitan el derecho de la recurrente de acceder a la información solicitada. §7. Los alcances del artículo 43° de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura (LOCNM) 11. A juicio del Tribunal, entre las disposiciones invocadas por el CNM para no entregar la información requerida, la que aparentemente limita el ejercicio del derecho de acceso a la información pública es el artículo 43° de la LOCNM. Dicha disposición establece que:  

“Es prohibido expedir certificaciones o informaciones de cualquier género a particulares o autoridades respecto a los datos contenidos en el registro; a excepción de lo dispuesto en el artículo 96° de la Constitución o de mandato judicial”. 12. Uno de los primeros sentidos interpretativos de esta norma excluye del conocimiento público la información que se pueda encontrar almacenada en el denominado “registro” [que contiene los resultados obtenidos en los procesos de evaluación para el nombramiento, ratificación y destitución de los magistrados del Poder Judicial y miembros del Ministerio Público], a no ser que ésta sea solicitada por un congresista o lo disponga un mandato judicial. Cabe, por tanto, interrogarse si acaso la información que se mantiene en el “registro” no tiene el carácter de información pública. El segundo párrafo del artículo 10° del Decreto Supremo N.° 0432003-PCM, Texto Único Ordenado de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, establece que “(...) se considera como información pública cualquier tipo de documentación financiada por el presupuesto público que sirva de base a una decisión de naturaleza administrativa”. El Tribunal Constitucional considera que la exigencia de que la documentación se encuentre financiada por el presupuesto público es irrazonablemente restrictiva de aquello 61166

La Sentencia Constitucional en el Perú que debe considerarse como “información pública”. Lo realmente trascendental, a efectos de que pueda considerarse como “información pública”, no es su financiación, sino la posesión y el uso que le imponen los órganos públicos en la adopción de decisiones administrativas, salvo, claro está, que la información haya sido declarada por ley como sujeta a reserva. Evidentemente, las informaciones que se encuentren en el registro que menciona el artículo 42° de la LOCNM tienen esa naturaleza, es decir, constituyen “información pública”, pues sobre la base de ellas el CNM, además de otros criterios, adopta una decisión tan delicada como nombrar, ratificar o destituir magistrados del Poder Judicial.  13. No obstante, conviene precisar que el propósito del artículo 43° de la LOCNM no es tanto negar el carácter de “información pública” a la información que se mantiene en el “registro”, sino, esencialmente, disponer su confidencialidad, esto es, restringir el ejercicio del derecho de acceso a la información pública. El inciso 6) del artículo 17° de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, establece que “El derecho de acceso a la información pública no podrá ser ejercido respecto de lo siguiente: (...) 6°. Aquellas materias cuyo acceso esté expresamente exceptuado por la Constitución o por una Ley aprobada por el Congreso de la República”. Si así fuere, entonces, habría que analizar tal limitación bajo los alcances del test judicial estricto precisado en el Fundamento Jurídico N.° 4 de esta sentencia, es decir, “a la luz de los principios de razonabilidad y proporcionalidad”, partiendo del dato a priori de que la disposición que restringe “carece, prima facie, de la presunción de constitucionalidad” [STC N.° 1797-2002-HD/TC]. Como antes se ha mencionado, esta presunción de inconstitucionalidad se traduce en exigir del Estado y sus órganos la obligación de probar que existe un bien, principio o valor constitucionalmente relevante que justifique que se mantenga en reserva, secreto o confidencialidad la información pública solicitada y, a su vez, que sólo si se mantiene tal reserva se puede servir efectivamente al interés constitucional que la justifica. De manera que si el Estado no justifica la existencia del apremiante interés público para negar el acceso a la información, la presunción que recae sobre la norma o acto debe efectivizarse y confirmarse su inconstitucionalidad; y, consecuentemente, la carga de la prueba sobre la necesidad de mantener en 617

Sentencias Constitucionales reserva el acceso a la información ha de estar, exclusivamente, en manos del Estado.  14. En la contestación de la demanda, tanto la Procuradora Pública encargada de los asuntos judiciales del CNM, como el Presidente de este órgano constitucional, han sostenido que no entregaron la información requerida por la recurrente, acatando la prohibición que establece el artículo 43° de la LOCNM: ...la información en comento, ha sostenido el primero de los emplazados nombrados, no se encuentra disponible al libre tráfico informativo; siendo así al constar el carácter confidencial de la información y que por ende no se encuentra dentro del tráfico documentario, no se justifica que sea brindado a la demandante. A su vez, el Presidente del CNM ha sostenido que concordante con esta normatividad legal, el Reglamento de Evaluación y Ratificación de Jueces del Poder Judicial y Fiscales del Ministerio Público, establece que las grabaciones de las entrevistas, cuando se realicen, tendrán carácter reservado. Al margen de que este Colegiado más adelante analice si un acto realizado en público, como la entrevista a la que fue sometida la recurrente, pese a ello, y culminado el proceso de ratificación, pueda terminar después clasificada como confidencial, considera que ninguno de los argumentos expresados por los emplazados busca preservar fines constitucionalmente valiosos que sustenten la confidencialidad de la información. Evidentemente, no es constitucionalmente tolerable que una declaración de confidencialidad se legitime por el sólo hecho de ampararse en la ley. Los derechos constitucionales, como lo eran en el Estado legal de derecho, no valen en el ámbito de las leyes, sino a la inversa: las leyes valen en el ámbito de los derechos fundamentales [Herber Krüger]; de manera que si a través de una ley se limita el ejercicio de un derecho fundamental, tal restricción necesariamente debe sustentarse en un fin constitucionalmente valioso, además de presentarse como una medida estrictamente necesaria y adecuada para conseguir lo que se persigue alcanzar. Sin embargo, la ausencia de argumentos constitucionales destinados a justificar la limitación del derecho no debe necesariamente atribuirse a los emplazados. Después de todo, el CNM sólo se ha limitado a aplicar una disposición que pertenece a su Ley Orgánica, y por cuya condición es elaborada por el Congreso de la República. Es éste, en concreto, quien debería expresar esas razones, pues es el órgano legislativo quien, en principio, está facultado para realizar 861186

La Sentencia Constitucional en el Perú una ponderación sobre los intereses comprometidos con la declaración de confidencialidad. No obstante, dado que se trata de un proceso de hábeas data, y no de uno de inconstitucionalidad, es deber de este Tribunal, como juez de los derechos fundamentales, elucidar las probables razones que habrían servido al legislador para restringir el ejercicio del derecho en los términos que se han anotado.  15. Los fines constitucionales que el legislador habría buscado preservar esencialmente, se circunscriben, esencialmente, a los siguientes: En primer lugar, por los sujetos a los que se dirige la restricción de acceso a la información mantenida en el registro, esto es, particulares y autoridades, su objeto es preservar el derecho a la intimidad, personal y familiar del sometido a un proceso de ratificación. Es decir, impedir que terceros y autoridades, según sea el caso, puedan acceder a determinado tipo de información privativa del sometido a proceso de ratificación. Tal supuesto además se encuentra previsto, de modo general, como uno de los criterios a tomarse en cuenta por el inciso 5) del artículo 17° de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. En el caso, dado que quien peticiona la entrega de información es la propia persona sometida al proceso de ratificación, no se analizará si la restricción genérica tiene justificación constitucional. Es decir, no se dará respuesta a la siguiente interrogante: ¿todos los datos contenidos en el registro están protegidos por el derecho a la intimidad personal y familiar del sometido al proceso de ratificación? Sí, en cambio, cabe deslindar si dentro de los sujetos a los cuales está destinada la restricción no se encuentra el titular de los datos que se mantienen en el registro. La restricción ha de entenderse, en efecto, sobre “los particulares o a autoridades” distintos del titular de los datos, no pudiéndose realizar una interpretación extensiva del concepto “particulares”, utilizado por el artículo 43° de la LOCNM, y comprender, dentro de él, al sometido al proceso de ratificación. El criterio de interpretación extensiva de una disposición que restringe el ejercicio de un derecho constitucional, como el que ahora se discute, se encuentra vedado implícitamente por el principio general que se deriva del inciso 9) del artículo 139° de la Constitución, y está desarrollado por el artículo VI del Título Preliminar del Código Civil; asimismo, está precisado, de mejor forma aún y de modo categórico, por el artículo 18° de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, a tenor del cual los límites 619

Sentencias Constitucionales al derecho de acceso a la información pública “deben ser interpretados de manera restrictiva por tratarse de una limitación a un derecho fundamental”. 16. En ese contexto, el Tribunal Constitucional considera que es arbitrario que la demandada haya denegado a la recurrente:  a) La copia de la entrevista personal a la que fue sometida en el proceso de ratificación. Manifiestamente arbitrario, en un doble orden de razones: en primer lugar, porque es notorio que la entrevista a la que fue sometida fue de carácter de público, y si fue así, no hay razón alguna para que después ésta pueda ser considerada como “confidencial”. En segundo lugar porque, tratándose de una solicitud planteada por la misma recurrente, sobre un acto a la que ella fue sometida, no le era aplicable lo dispuesto por el artículo 43° de la LOCNM, que, como antes se señaló, constituye una limitación para que terceros o autoridades, salvo las excepciones que dicha disposición prevé, puedan acceder a tal información. Asimismo, el Tribunal Constitucional considera insuficiente que la recurrida, al revocar la apelada, haya previsto que sólo se entregue el vídeo de la entrevista, y no el acta que sobre tal acto público se hubiese levantado. Dado que se trata de información no sujeta a confidencialidad, corresponde que se entregue ambos.  b) La copia de la parte del acta del Pleno del Consejo Nacional de la Magistratura, que contiene la votación y acuerdo de no ratificación de la recurrente. La carencia de fundamento constitucional para denegar tal petición, además, es un hecho que el propio CNM ha replanteado, al modificar su posición original sobre el tema y autorizar su entrega, conforme se observa del Acuerdo N.° 514-2003, si bien respecto a una persona distinta a la recurrente.  17. Respecto de la petición de la recurrente para que también se le conceda copia del Informe de la Comisión Permanente de Evaluación y Ratificación, el Tribunal Constitucional considera que, dado que el artículo 41° de la LOCNM estipula que “El Consejo Nacional de la Magistratura actúa en plenario y en comisiones”, y además que dicha información se encuentra comprendida dentro del supuesto contemplado en el inciso 1) del artículo 17° de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información, el juez, en ejecución de sentencia, deberá apreciar si en el acuerdo de no ratificación de la recurrente se hace referencia al referido Informe de la Comisión Permanente 062206

La Sentencia Constitucional en el Perú de Evaluación y Ratificación. Si así lo fuera, el carácter confidencial de aquel informe habrá cesado, y deberá ordenarse que se entregue a la recurrente. §5. Estado de cosas inconstitucionales y efectos de la sentencia  18. Por su propia naturaleza, y a diferencia de lo que sucede con otra clase de remedios procesales constitucionales que tienen una marcada dimensión objetiva [como sucede con el proceso de inconstitucionalidad de las leyes y el conflicto entre órganos constitucionales], en el caso de los procesos constitucionales de la libertad (hábeas corpus, amparo y hábeas data), lo resuelto con la sentencia vincula únicamente a las partes que participan en él.   En efecto, de acuerdo con el artículo 8° de la Ley N.° 23506, la resolución final constituye cosa juzgada únicamente si es favorable al recurrente, aunque también “puede oponerse a quien pretendiera ejecutar o ejecutase igual agresión”. Y, de conformidad con el artículo 9° de la misma Ley N.° 23506, las sentencias “... sentarán jurisprudencia obligatoria cuando de ellas se puedan desprender principios de alcance general”, debiendo, en todo caso, observarse que, en concordancia con la Primera Disposición General de la LOTC, “Los jueces y tribunales interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos”.   Excepto el supuesto de que sobre una persona que haya obtenido una sentencia en su favor, un tercero pretenda o realice un acto similar de agravio, al que se refiere el artículo 9° de la Ley N.° 23506, lo normal es que la sentencia dictada en estos procesos sólo se pueda oponer al “vencido” en juicio. Si un tercero, en las mismas circunstancias, agraviada por el mismo acto, o como consecuencia de una interpretación contra constitutionem de una ley o una disposición reglamentaria, quisiera acogerse a los efectos del precedente obligatorio o a la doctrina constitucional sentada por este Tribunal Constitucional, no tendrá otra opción que iniciar una acción judicial e invocar en su seno el seguimiento de aquel precedente o de la doctrina constitucional allí contenida. Tal práctica, no prevista originalmente por el legislador, ha generado una serie de problemas en la justicia constitucional, que no han sido ajenas a este Tribunal. Ello se expresa, por un lado, en el incesante crecimiento del número de demandas destinadas a obtener 621

Sentencias Constitucionales similares términos de tutela y, de otro, en la consiguiente saturación y el eventual colapso de la justicia constitucional de la libertad. Para hacerle frente, en algunas ocasiones este Colegiado ha tenido que recurrir a ciertas instituciones del derecho procesal general, como la acumulación de procesos o la reiteración de jurisprudencia. Con el primero, controversias sustancialmente análogas, han sido resueltas mediante una sola sentencia. Y mediante la segunda, el Tribunal se ha ahorrado el deber de expresar sus razones sobre cada uno de los puntos controvertidos, para simplemente expresarlas por remisión. Sin embargo, el uso que este Tribunal ha hecho de ambas instituciones procesales ha contribuido muy escasamente a la solución de esta problemática, dado que para su activación es preciso que el afectado en sus derechos inicie también una acción judicial.  19. El problema, sin embargo, no es estrictamente procesal o se basa en razones de eficiencia en la prestación de la justicia constitucional. El Tribunal estima que esa práctica también contrae un problema que atañe a la propia naturaleza y el carácter vinculante que tienen los derechos fundamentales sobre los órganos públicos. En diversas oportunidades, en efecto, se ha advertido que, pese a existir una inveterada tradición jurisprudencial en determinado sentido, diversos órganos públicos han mantenido y, lo que es peor, continuado, la realización de actos considerados como lesivos de derechos constitucionales. ¿Cómo explicar tal situación? Seguramente, entre muchas otras opciones, debido al desconocimiento de aquellos criterios, pero también por la desidia o los efectos patrimoniales que se pudieran generar. En efecto, resulta muy cómodo para un órgano público argüir que tal o cual acto se justifica con el cumplimiento de una sentencia, antes que justificarlo con una decisión unilateral, por ejemplo alegando que se actúa de conformidad con los derechos fundamentales. En tal concepción subyace, evidentemente, un problema de comprensión del significado y valor de los derechos fundamentales en el Estado constitucional de derecho. Éste no es otro que asumir que tales derechos sólo vinculan porque existe una sentencia que así lo establece. La interpositio sententiae se convierte, así, en una condición del ejercicio pleno de los derechos fundamentales, y su ausencia, por decirlo así, determina que los derechos apenas si tengan un valor vinculante.

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Definitivamente no se puede compartir un criterio de tal naturaleza. Sin embargo, el Tribunal no sólo puede limitarse a condenar el desconocimiento del carácter vinculante de los derechos; es decir, la insensatez de que no se comprenda que, en particular, todos los órganos públicos tienen un deber especial de protección con los derechos fundamentales, y que la fuerza de irradiación de ellos exige de todos los operadores estatales que realicen sus funciones del modo que mejor se optimice su ejercicio. Es urgente, además, que adopte medidas más audaces que contribuyan a hacer aún más efectiva su función pacificadora de los conflictos de la vida constitucional. Por ello, dado que este Tribunal es competente para fijar las reglas procesales que mejor protejan los principios y derechos constitucionales, considera constitucionalmente exigible que se adopte la técnica del “estado de cosas inconstitucionales” que, en su momento, implementara la Corte Constitucional de Colombia, a partir de la Sentencia de Unificación N.° 559/1997. Ésta técnica, en un proceso constitucional de la libertad, comporta que, una vez declarado el “estado de cosas inconstitucionales”, se efectúe un requerimiento específico o genérico a un (o unos) órgano(s) público(s) a fin de que, dentro de un plazo razonable, realicen o dejen de realizar una acción u omisión, per se, violatoria de derechos fundamentales, que repercuta en la esfera subjetiva de personas ajenas al proceso constitucional en el cual se origina la declaración. Se trata, en suma, de extender los alcances inter partes de las sentencias a todos aquellos casos en los que de la realización de un acto u omisión se hubiese derivado o generado una violación generalizada de derechos fundamentales de distintas personas. Para que ello pueda realizarse es preciso que la violación de un derecho constitucional se derive de un único acto o de un conjunto de actos, interrelacionados entre sí, que además de lesionar el derecho constitucional de quien interviene en el proceso en el que se produce la declaración del estado de cosas inconstitucionales, vulnera o amenaza derechos de otras personas ajenas al proceso. Y, tratándose de actos individuales, esto es, que tengan por destinatarios a determinadas personas, la declaración del estado de cosas inconstitucionales se declarará si es que se sustenta en una interpretación constitucionalmente inadmisible de una ley o una disposición reglamentaria por parte del órgano público. 20. Una modulación de los efectos de las sentencias dictadas en el seno de estos procesos constitucionales de la libertad se justifica, como lo ha expresado la Corte Constitucional colombiana, “(...) en el deber de colabo623

Sentencias Constitucionales rar armónicamnte con los restantes órganos del Estado para la realización de sus fines. Del mismo modo que debe comunicarse a la autoridad competente la noticia relativa a la comisión de un delito [artículo 11° de la Ley N.° 23506], no se ve por qué deba omitirse la notificación de que un determinado estado de cosas resulta violatorio de la Constitución Política”.  “El deber de colaboración se torna imperativo si el remedio administrativo oportuno puede evitar la excesiva utilización de la acción de [amparo, hábeas corpus o hábeas data]. Los recursos con que cuenta la administración de justicia son escasos. Si instar al cumplimiento diligente de las obligaciones constitucionales que pesan sobre una determinada autoridad contribuye a reducir el número de causas constitucionales, que de otro modo inexorablemente se presentarían, dicha acción se erige también en medio legítimo a través de la cual la Corte realiza su función de guardiana de la integridad de la Constitución [artículo 201 de la Constitución] y de la efectividad de sus mandatos”. 21. De modo que, y a fin de que se respeten plenamente los pronunciamientos de esta naturaleza que de ahora en adelante se emitan, este Colegiado enfatiza que, si con posterioridad a la fecha de expedición de una sentencia de esta clase, llegase al Tribunal o a cualquier órgano judicial competente un caso análogo, cuyos hechos se practiquen con fecha posterior a la de esta sentencia, aparte de que se ordene la remisión de copias de los actuados por la violación del derecho constitucional concretamente afectado, también se dispondrá que se abra proceso penal por desacato de una sentencia del Tribunal Constitucional.  22. En el caso, si bien el CNM realizó un acto concreto de violación del derecho constitucional de la recurrente, éste se sustentó en una interpretación constitucionalmente incorrecta de una disposición legal que forma parte de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura. De ahí que, sin perjuicio de los alcances particulares del acto analizado en el presente caso, a fin de evitar que, fundamentándose en igual criterio interpretativo, puedan violarse derechos constitucionales de otras personas, el Tribunal Constitucional declara que el estado de cosas que originó el hábeas data es incompatible con la Constitución. FALLO  Por los fundamentos expuestos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que la Constitución Política del Perú le confiere,

 

462246

La Sentencia Constitucional en el Perú Ha resuelto

 

1. 2.

Declarar FUNDADA la acción de hábeas data. Ordena que se entregue a la recurrente: a) copia del Informe de la Comisión Permanente de Evaluación y Ratificación, referente a su conducta e idoneidad en el cargo que ejercía como Vocal Superior de la Corte Superior de Justicia de Lambayeque; b) copia del acta de la entrevista personal y copia del vídeo de la referida entrevista personal; y c) copia de la parte pertinente del acta de sesión del Pleno del Consejo Nacional de la Magistratura que contiene la decisión de no ratificarla en su condición de Magistrada del Poder Judicial. Declárese que el estado de cosas que originó el hábeas data, y que ha sido objeto de la controversia en este proceso, es contrario a la Constitución Política del Perú. Remítase, por Secretaría General del Tribunal Constitucional, la presente sentencia a los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, a fin de que en un plazo de 90 días hábiles a partir de la notificación de ésta, adopten las medidas necesarias y adecuadas a fin de corregir, dentro de los parámetros constitucionales, las solicitudes de entrega de información sobre el proceso de ratificación judicial. Prevéngase a los consejeros del Consejo Nacional de la Magistratura para que eviten volver a incurrir en las acciones u omisiones ilegítimas que originaron el presente proceso, de conformidad con lo expuesto en el Fundamento Jurídico N.° 21. Dispone que las medidas que se adopten se pongan en conocimiento del juez de ejecución de la sentencia, quien, al décimo (10) día hábil de culminado el plazo otorgado en la presente, informará a la Secretaría General del Tribunal Constitucional.

 3.

 4.

 5.

 6.

 

Publíquese y notifíquese.   SS.   ALVA ORLANDINI BARDELLI LARTIRIGOYEN GONZALES OJEDA 625

626

Exp. Nº 3149-2004-AC [Acción de Cumplimiento promovida por Gloria Marleni Yarlequé Torres contra el Director de la Unidad de Gestión Educativa de Jaén, para que se cumpla lo establecido en la Resolución Directoral de la Unidad de Gestión Educativa N.° 00794-2003-ED-JAEN]. Fecha de Resolución: 20 de enero de 2005 Fecha de Publicación en el Portal Oficial del TC: 10 de octubre de 2005

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL  En Lima, a los 20 días del mes de enero de 2005, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, con la asistencia de los magistrados Bardelli Lartirigoyen, Gonzales Ojeda y Vergara Gotelli, pronuncia la siguiente sentencia   ASUNTO  Recurso extraordinario interpuesto por doña Gloria Marleni Yarlequé Torres contra la sentencia de la Sala Mixta Descentralizada Permanente de Jaén de la Corte Superior de Justicia de Lambayeque, de fojas 88, su fecha 19 de julio de 2004, que declaró improcedente la acción de cumplimiento de autos.   ANTECEDENTES   Con fecha 24 de octubre de 2003, la recurrente interpone acción de cumplimiento contra el Director de la Unidad de Gestión Educativa de Jaén, solicitando el cumplimiento de la Resolución Directoral de la Unidad de Gestión Educativa N.° 00794-2003-ED-JAEN, de fecha 20 de junio 2003, que dispone abonar a su favor la suma de S/. 2,624.72 por concepto de subsidios por luto y sepelio.  El Director de la Unidad de Gestión Educativa de Jaén contesta la demanda alegando que si a la fecha no se ha hecho efectivo el pago reclamado por la actora, ello se debe a que la dirección a su cargo no maneja un presupuesto ni es titular del pliego.  El Procurador Público a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Educación propone la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa, y contesta la demanda señalando que si la Unidad de Gestión Educativa de Jaén aún no ha dado cumplimiento a la obligación contenida en la resolución materia de la demanda, es porque el pago de dichos beneficios no se encuentra presupuestado en el calendario de compromisos de pago correspondiente al año 2003, por lo que se debe esperar la aprobación del Ministerio de Economía y Finanzas para efectuarlo. 627

Sentencias Constitucionales El Primer Juzgado Especializado Civil de Jaén, con fecha 6 de abril de 2004, declaró improcedente la excepción propuesta y fundada en parte la demanda, al considerar que la resolución materia de cumplimiento contiene un mandato claro, concreto, preciso y específico que debe ser ejecutado según sus propios términos, por lo que su incumplimiento demuestra la renuencia de la autoridad. La recurrida, revocando la apelada, declaró improcedente la demanda, argumentando que el Director de la Unidad de Gestión Educativa de Jaén, solicitó al Presidente de la Región Cajamarca la ampliación del calendario de compromisos del mes de octubre de 2003 para atender el pago de los subsidios por luto y sepelio de la demandante y otros servidores públicos, sin que éste emitiera respuesta alguna. FUNDAMENTOS §1. Petitorio y agotamiento de la vía previa 1.

 2.

La recurrente solicita, el cumplimiento de la Resolución Directoral N.° 00794-ED-JAEN emitida por la Unidad de Gestión Educativa de Jaén con fecha 20 de junio de 2003, resolución que dispone se abone a favor de la demandante la suma de S/. 2,624.72 nuevos soles, por concepto de subsidios por luto y sepelio que le corresponde, conforme a Ley. Con la Carta Notarial de fojas 2 se acredita que la demandante ha cumplido con agotar la vía previa a que se refería el artículo 5°, inciso c), de la Ley N.° 26301, requisito hoy recogido en similares términos por el artículo 69° del Código Procesal Constitucional.

§2. Objeto del proceso de cumplimiento: renuencia y responsabilidad por el incumplimiento  3.

 4.

862286

El artículo 200°, inciso 6), de la Constitución establece que la acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. Por su parte el artículo 66°, inciso 1), del Código Procesal Constitucional establece que el proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme. En el presente caso, el funcionario directamente emplazado con la demanda alega que no es renuente a acatar la Resolución referida puesto que, conforme puede apreciarse en autos de fojas

La Sentencia Constitucional en el Perú

 5.

15 a 20, ha procedido a su gestión ante la Gerencia Regional de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial del Gobierno Regional-Cajamarca, sin que hasta la fecha se haya atendido el requerimiento. El Tribunal considera sin embargo, que dicho argumento antes que eximir de responsabilidad a las autoridades del sector, directa o indirectamente emplazadas con la demanda, pone de manifiesto una actitud insensible y reiterada de parte de los funcionarios del Gobierno Regional de Cajamarca respecto de los derechos de la recurrente. Este Colegiado ha constatado, además, a partir de los múltiples y similares procesos que llegan hasta esta instancia, que esta actitud de las autoridades y funcionarios del Sector Educación y del Ministerio de Economía y Finanzas se ha convertido en sistemática.

§3. Incumplimiento sistemático de las normas como afectación a la consolidación del Estado Social y Democrático de Derecho 6.

7.

Esta actitud de resistencia a acatar las disposiciones legales, que a la larga, genera desesperanza en los justiciables respecto de las soluciones que ofrece el Derecho, deslegitima el Estado Democrático ante los ciudadanos; asimismo, dada la cantidad de demandas de amparo o de cumplimiento a las que se ven obligados a recurrir las personas afectadas con estas práctica, dicha actitud se evidencia como sistemática por parte de los funcionarios de los sectores involucrados en este caso. Así, sólo en el año 2004 pueden citarse, entre otros muchos, los siguientes expedientes, que tratan básicamente de los mismos temas: 3159-2004-AC/TC; 2363-2004-AC/TC; 3157-2004-AC/TC; 20602004-AC/TC; 254-2004-AC/TC; 2653-2004-AC/TC; 3989-2004-AC/ TC; 2054-2004-AC/TC; 1997-2004-AC/TC; 2159-2004-AC/TC; 19972004-AC/TC; 2033-2004-AC/TC; 1151-2004-AC/TC. Todos los casos aludidos versan sobre dos temas recurrentes: 1) la exigencia de docentes que trabajan en distintos lugares del país del pago de un derecho por concepto de luto y sepelio, previsto en la Ley del Profesorado y su reglamento y; 2) el pago de bonificaciones por haber cumplido 20, 25 y 30 años de servicios como docentes, en aplicación del artículo 52° de la Ley N.° 24029 (Ley del Profesorado). En todos los casos, luego de una serie de trámites administrativos, los docentes conseguían un Resolución Administrativa que autorizaba el pago, para luego iniciar una verdadera batalla a efectos de hacer efectivo dicho pago. 629

Sentencias Constitucionales  8.

Este Tribunal considera que esta práctica constituye, además de un incumplimiento sistemático de las normas, una agresión reiterada a los derechos del personal docente. No es admisible, e incluso carece de toda racionalidad, si se tiene en cuenta que es el propio Estado, a través del presupuesto público, quien solventa los gastos de procuradores y abogados que acuden a los procesos a “defender” a los funcionarios emplazados con estas demandas, quienes en la mayoría de los casos, ante la irrefutabilidad de los hechos, se limitan a argumentar que “no existe presupuesto” o que, “teniendo toda la buena voluntad de cumplir con las resoluciones”, no obstante, los beneficiarios “deben esperar la programación de parte del Ministerio de Economía y Finanzas”. En otros casos, contra un elemental principio ético en el ejercicio de la abogacía, los “defensores” de la administración apelan a argucias procesales solicitando que se declaren improcedentes las demandas de cumplimiento alegando, entre otros reiterados formulismos, que no existe renuencia “debido a que se han hecho todas las gestiones sin tener respuesta favorable”, argumento que, lamentablemente, en más de una ocasión, ha prosperado ante los tribunales, dejando a los justiciables sin remedio legal que pueda solucionar su angustia de justicia, generando, en forma absolutamente comprensible, una actitud de total escepticismo, cuando no de repudio a todo el sistema de justicia. A esto debe agregarse que estos procesos, iniciados por el simple desacato de funcionarios renuentes y poco sensibles con los derechos de los ciudadanos, suponen buena parte de la carga procesal de los tribunales y, si llegan hasta instancia constitucional, significan un enorme despliegue de esfuerzo humano con cargo, una vez más, al presupuesto público. Esta práctica de funcionarios colocados en los más altos estratos de la burocracia del Estado supone también, por otro lado, un grave menoscabo a los fondos públicos, argumento que, paradójicamente, en más de una ocasión, se esgrime cuando los tribunales pronuncian sentencias amparando los derechos que la Constitución reconoce.

 §4. El ethos corporativo del Estado democrático como plasmación en la vida cotidiana  9.

063306

Todo ello hace necesario encarar este problema integralmente, y no sólo desde las respuestas aisladas por cada caso que se presenta ante este Tribunal, puesto que, pese a las múltiples sentencias emitidas, ésta practica se mantiene, en abierto desafío a la eficacia de los derechos que la Constitución reconoce. La construcción y con-

La Sentencia Constitucional en el Perú solidación del Estado Social y Democrático de Derecho en nuestro país requiere de una actitud comprometida de parte de todos los poderes públicos y, de manera especial, de quienes en nombre del Estado ejercen la función pública como delegación. Los funcionarios públicos, desde el que ostenta la más alta jerarquía encarnada en el cargo del Presidente de la República, conforme al artículo 39° de la Constitución, están al servicio de la Nación. Esto supone, ante todo, un compromiso de lealtad con los valores y principios sobre los que se asienta el Estado peruano, definido como Estado Social y Democrático de Derecho conforme a los artículos 3° y 43° de la Constitución. 10. El Estado Social y Democrático de Derecho constituye no sólo un conjunto de reglas de derecho a las que está supeditada la actuación del poder público, sino también un conjunto de actitudes, es decir, una cultura o, como lo sugiere Böckenförde, un “ethos”, que presupone “(...) determinados modos de comportarse (...) Estos modos de comportamiento, en los que se incorporan los principios y los criterios de ordenación de la democracia, constituyen el ethos de la democracia. Y este ethos no es otra cosa que la cultura política en la aquella vive y se apoya”  11. En esta línea de razonamiento es necesario recordar que el Estado Social y Democrático “(...) está sujeto a un plebiscito de todos los días (...)”1 o, como lo expresáramos en otra sentencia, es un imperativo que “(...) sus contenidos axiológicos se plasmen en la vida cotidiana (...)” 2 . Es decir, su concreción requiere de una colaboración permanente entre todos los poderes públicos y, de modo especial, de la Jurisdicción, poder premunido por excelencia de potestades y competencias para hacer realidad los mandatos de la Constitución y la ley en cada caso concreto. En este sentido dada la trascendencia del tema que se resuelve, se hará uso de las técnicas resolutivas y las facultades que la doctrina y el ordenamiento permiten, para dejar un mensaje claro a todos aquellos funcionarios o poderes públicos que no sólo desconocen el sistema legal imperante, sino que desalientan la de un modelo de convivencia civilizada a partir de la Constitución. La edificación de una cultura constitucional es también objetivo y compromiso de este Colegiado con la sociedad peruana, a la que debe su mandato. 1

Expedientes acumulados N.º 015-2001-AI/TC; 016-2001-AI/TC, y 004-2002-AI/ TC, Fundamento Jurídico N.° 13.

2

Exp. 008-2003-AI/TC, Fundamento Jurídico 13.d

631

Sentencias Constitucionales §5. La declaración del Estado de Cosas Inconstitucional como técnica para eliminar comportamientos anticonstitucionales en la administración pública  12. Este Tribunal en el caso Arrellano Serquen contra el Consejo Nacional de la Magistratura, utilizó la técnica de la declaración del Estado de Cosas Inconstitucional, desarrollado de manera creativa por la Corte Constitucional colombiana, con el objeto de expandir los alcances de la sentencia en un proceso de tutela de derechos fundamentales con efectos, prima facie, inter partes, evitando que otros ciudadanos afectados por los mismos comportamientos violatorios tengan que interponer sucesivas demandas con el fin de lograr lo mismo. Con la declaración de una situación determinada como contraria a los valores constitucionales (Estado de Cosas Inconstitucional), se generan una serie de responsabilidades de parte de los órganos, instituciones o personas concretas involucrados en los actos vulneratorios, permitiendo, de este modo, allanar el camino en la búsqueda y satisfacción de los derechos comprometidos. Así lo dejamos establecido en el caso Arrellano Serquén, precisando que: “(...) esta técnica, en un proceso constitucional de la libertad, comporta que, una vez declarado el “estado de cosas inconstitucionales”, se efectúe un requerimiento específico o genérico a un (o unos) órgano(s) público(s) a fin de que, dentro de un plazo razonable, realicen o dejen de realizar una acción u omisión, per se, violatoria de derechos fundamentales, que repercuta en la esfera subjetiva de personas ajenas al proceso constitucional en el cual se origina la declaración”. §6. Expansión de los efectos de la sentencia, también en un proceso de cumplimiento, por constatarse un Estado de Cosas Inconstitucional  13. Si bien tal desarrollo tuvo su origen en la necesidad de ampliar los efectos de una sentencia en el marco de la tutela de derechos fundamentales, reconociendo de este modo una dimensión objetiva a tales derechos como parte del orden jurídico constitucionalizado, este Tribunal considera que similares argumentos respaldan la necesidad de expandir los efectos de una sentencia en un proceso de cumplimiento, siempre que se constate que similares resistencias a acatar las normas, o como ocurre en el presente caso, los actos administrativos, son tan insistentes que merecen una respuesta de tipo institucional y no sólo respecto del caso a la vista.

263326

La Sentencia Constitucional en el Perú

Es verdad que el Proceso de Cumplimiento, como bien lo ha reconocido la doctrina3, no es propiamente un proceso para la tutela de verdaderos derechos fundamentales, pero no es menos cierto que la observancia y el acatamiento al sistema de fuentes del ordenamiento jurídico, donde deben incluirse, por cierto, las decisiones de este Colegiado, constituyen valores preeminentes de todo sistema democrático donde existe el gobierno del derecho y no de los hombres. En el proceso de cumplimiento, además de la atención de los derechos subjetivos en juego, existe un fundamento de importancia capital para la propia labor de este Colegiado, cual es la vigilancia de la “regularidad” en la vigencia del sistema jurídico en su integridad. La condición es, desde luego, que el mandamus sea concreto, líquido y actual, como lo ha reiterado este Colegiado, pero es evidente que, desde su dimensión objetiva, el Proceso de Cumplimiento constituye también un proceso para asumir la vigencia y defensa del sistema de fuentes que la Constitución encomienda a este Colegiado.  14. La expansión de los efectos de una sentencia más allá de las partes intervinientes en el litigio no debe causar mayor alarma, puesto que, tratándose de un Tribunal encargado de la defensa de la supremacía constitucional, es claro que sus decisiones -no sólo en los juicios abstractos de constitucionalidad, sino también en los casos concretos de tutela de derechos subjetivos- vincula a todos los poderes públicos. Las interpretaciones del Tribunal constituyen su jurisprudencia, que es fuente de derecho y vincula a toda la magistratura en los términos establecidos el artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional.   De otro lado, en sociedades como la nuestra, donde los postulados del Estado Social y Democrático, están, en muchos casos, pendientes de realizar, corresponde a este Tribunal, en gran medida, coadyuvar para concretarlos. Esto supone desde luego, una colaboración permanente con los demás poderes públicos “(...9 a fin de modificar una realidad social intolerable y contraria a los principios que informan el Estado Social de Derecho”4. En este sentido, este Colegiado 3

En este sentido también se pronuncia la Comisión de Profesores universitarios que elaboró el Código Procesal Constitucional. “La Comisión estima que la denominada acción de cumplimiento no es un proceso constitucional en sentido estricto, toda vez que no cautela derechos fundamentales o valores constitucionales, como puede ser el de la jerarquía normativa” Cfr. AA.VV. Código Procesal constitucional. Comentarios, exposición de motivos, dictámenes e índice analítico, Lima 2004, pg. 153

4

Vargas Hernández, Clara Inés, “La garantía de la dimensión objetiva de los derechos fundamentales y la labor del Juez Constitucional colombiano en sede de acción

633

Sentencias Constitucionales es también un agente de cambio para la plasmación de los postulados del Estado Social y Democrático de Derecho, labor que realiza a partir de los mensajes y del poder ordenador de su jurisprudencia.  15. En tal entendimiento dejamos establecido en el Expediente N.° 2579-2003-HD/TC, que mediante la declaración de Estado de Cosas Inconstitucional “(...) y a fin de que se respeten plenamente los pronunciamientos de esta naturaleza que de ahora en adelante se emitan, este Colegiado enfatiza que, si con posterioridad a la fecha de expedición de una sentencia de esta clase, llegase al Tribunal o a cualquier órgano judicial competente un caso análogo, cuyos hechos se practiquen con fecha posterior a la de esta sentencia, aparte de que se ordene la remisión de copias de los actuados por la violación del derecho constitucional concretamente afectado, también se dispondrá que se abra proceso penal por desacato de una sentencia del Tribunal Constitucional”.  16. Detallado este antecedente jurisprudencial en la sentencia ya aludida, este Colegiado encuentra, sobre la base de los hechos expuestos, que en el presente caso se ha configurado un Estado de cosas inconstitucional por constatarse de los comportamientos renuentes, sistemáticos y reiterados, de los funcionarios del Ministerio de Economía y Finanzas, así como también de las autoridades del Ministerio de Educación, a la hora de atender los reclamos que se refieren a derechos reconocidos en normas legales correspondientes al personal docente, como es en el presente caso la ejecución de una resolución que declara un derecho concedido en la Ley del Profesorado y su reglamento a todos los docentes en los supuestos claramente establecidos.   Pago de costos como sanción inmediata y reconocimiento de intereses legales  17. En el presente caso, al haberse incurrido en un comportamiento contrario a la Constitución en los términos expuestos en los fundamentos precedentes, se ha obligado a la recurrente a interponer una demanda ocasionándole gastos innecesarios que han incrementado su inicial afectación. En consecuencia, y sin perjuicio de las demás responsabilidades a que hubiera lugar, este Colegiado considera que corresponde el pago de costos conforme al artículo 56° del Código Procesal Constitucional, el mismo que deberá hacerse efectivo de tutela: El llamado estado de cosas inconstitucional”; En: Estudios Constitucionales, Revista del Centro de Estudios Constitucionales, Año 1, N° 1, Universidad de Talca, Santiago de Chile, 2003, pg. 207.

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La Sentencia Constitucional en el Perú en la etapa de ejecución de sentencia, donde además deberá efectuarse conforme a los artículos 1236° y 1244° del Código Civil, el abono de los intereses legales a partir de la fecha en que se determinó el pago de los derechos a la recurrente hasta la fecha en que éste se haga efectivo. La liquidación deberá realizarla el juez conforme a la tasa fijada por el Banco Central de Reserva en el momento de ejecutarse la presente sentencia.  18. A efectos de lograr los efectos a que se refiere la presente sentencia, de manera especial en el Fundamento 12, ésta deberá notificarse a los titulares del Ministerio de Economía y Finanzas y del Ministerio de Educación, a fin de que tomen las medidas correctivas en el más breve plazo y se establezca el debido procedimiento administrativo a que hubiera lugar a los funcionarios responsables en el presente caso, así como en los casos similares que han sido reseñados en la presente sentencia.  Por los fundamentos expuestos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú  

Ha resuelto

1. 2.

Declarar FUNDADA la demanda de autos. Ordenar a las autoridades directamente emplazadas, en este caso el Director de la Unidad de Gestión Educativa-Jaén y a quien aparece indirectamente emplazado, el Gerente Regional de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial del Gobierno Regional de Cajamarca, dar inmediato cumplimiento y en sus propios términos a la Resolución materia de la presente demanda. Establecer que los hechos que motivaron el presente caso, al haberse acreditado que forman parte de una práctica de renuencia sistemática y reiterada, constituyen situaciones o comportamientos contrarios con la Constitución que deben ser erradicados. Notificar la presente sentencia a través de la Secretaría General de este Colegiado, al Ministro de Economía y Finanzas y al Ministro de Educación, a efectos de que tomen las medidas correctivas en el más breve plazo posible respecto de las prácticas contrarias a la Constitución establecidas en la presente sentencia. Ordenar al Ministerio de Educación que en el plazo de 10 días de notificada esta sentencia, informe a este Tribunal sobre las acciones tomadas respecto de las responsabilidades de los funcionarios involucrados en las prácticas aludidas.

3.

4.

5.

635

Sentencias Constitucionales 6.

Ordenar el pago de costos e intereses legales en ejecución de sentencia, conforme al Fundamento 17, supra.

 

Publíquese y notifíquese   SS.   BARDELLI LARTIRIGOYEN GONZALES OJEDA

   

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VERGARA GOTELLI

Exp. Nº 5561-2007-PA [Proceso de Amparo promovido por la Oficina de Normalización Previsional (ONP) contra la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima]. Fecha de Resolución: 24 de marzo de 2010 Fecha de Publicación en el Portal Oficial del TC: 26 de marzo de 2010

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL En Lima, a los 24 días del mes marzo de 2010, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Vergara Gotelli, Presidente; Mesía Ramírez, Vicepresidente; Landa Arroyo, Beaumont Callirgos, Calle Hayen, Eto Cruz y Álvarez Miranda, pronuncia la siguiente sentencia

ASUNTO

 Recurso de agravio constitucional interpuesto por Oficina de Normalización Previsional (ONP) contra la resolución de la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República, de fojas 77, su fecha 28 de agosto de 2007, que declara improcedente la demanda de autos.   ANTECEDENTES  Con fecha 11 de agosto de 2005 la ONP interpone demanda de amparo contra los vocales integrantes de la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, señores Arnaldo Rivera Quispe, Alicia Gómez Carvajal y Rafael Teodoro Ugarte Mauny, solicitando que se declare inaplicable la sentencia de vista de fecha 10 de noviembre de 2004 expedida en el proceso de cumplimiento seguido con don Grimaldo Díaz Castillo. Sostiene que tal resolución afecta su derecho constitucional al debido proceso ya que ha vulnerado los principios de cosa juzgada y la prohibición de reforma en peor, al haberse pronunciado sobre un extremo que no ha sido materia del recurso de apelación. Con fecha 16 de noviembre, la Quinta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima declaró improcedente la demanda, por considerar que los procesos constitucionales no proceden cuando se cuestione una resolución firme recaída en otro proceso constitucional, siendo de aplicación el artículo 5° inciso 6 del Código Procesal Constitucional. Interpuesto el recurso de apelación, la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte 637

Sentencias Constitucionales Suprema confirmó la sentencia apelada tras establecer que en el caso de autos no existe afectación manifiesta al derecho al debido proceso o a la tutela judicial efectiva.

FUNDAMENTOS

I)

Delimitación del petitorio

1.

Conforme se desprende de autos, la entidad recurrente solicita que se declare la nulidad de la sentencia de vista dictada en un proceso de cumplimiento (Exp. N.° 2298-2004), en el que las instancias judiciales, tras establecer la renuencia por parte de la Oficina de Normalización Previsional (ONP) de acceder al pedido del recurrente, estimaron la pretensión planteada, ordenando a la institución recurrente, “cumpla con reajustar la pensión de jubilación del demandante Grimaldo Díaz Castillo”. Dicha decisión fue confirmada en segunda instancia, precisándose, además, que respecto de los intereses legales, debe estarse a lo establecido por la jurisprudencia de este Colegiado, ordenándose que dicho extremo también sea atendido. La ONP considera que la referida sentencia estimatoria afecta su derecho constitucional al debido proceso, ya que en uno de sus extremos, el referido a los intereses legales, se vulnera su derecho a la cosa juzgada y a la prohibición de reformatio in peius, pues se pronuncia sobre un tema que no había sido materia del recurso de apelación. Tal como se advierte de autos, el presente proceso constitucional de amparo cuestiona lo resuelto en un anterior proceso constitucional de cumplimiento. Sobre el particular, si bien de la lectura literal del artículo 5.6 del Código Procesal Constitucional esta posibilidad estaría, en principio, proscrita; no obstante, conforme lo ha precisado este Colegiado, “cuando el Código Procesal Constitucional se refiere en su artículo 5°, inciso 6), a la improcedencia de un proceso constitucional que cuestiona una resolución judicial firme recaída en otro proceso constitucional, esta disposición restrictiva debe entenderse referida a procesos donde se han respetado de modo escrupuloso el debido proceso y la tutela procesal efectiva en sus distintas manifestaciones, conforme al artículo 4° del mismo Código Procesal Constitucional, puesto que una interpretación que cierra por completo la posibilidad del amparo contra amparo sería contraria a la Constitución” (STC 3846-2004-AA/TC, fundamento 5). En tal sentido, este Colegiado dejó establecido, con carácter de precedente vinculante, que el “amparo contra amparo” solo resultaba



2.



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3.



4.



procedente de manera excepcional y por única vez contra una sentencia estimatoria de segundo grado, emitida por el Poder Judicial en el trámite de un proceso de amparo “donde se haya producido la violación manifiesta del contenido constitucionalmente protegido de los derechos fundamentales, o que haya sido dictada sin tomar en cuenta o al margen de la mejor protección de los derechos establecida en la doctrina jurisprudencial de este Colegiado, desnaturalizando la decisión sobre el fondo, convirtiéndola en inconstitucional” (STC 4853-2004-AA/TC, fundamento 39). No obstante, en el presente caso se tiene que las instancias judiciales, al momento de estimar la demanda de cumplimiento interpuesta contra la ONP, establecieron también la existencia de la obligación de cumplir el mandato legal exigido en la demanda, lo que como ha precisado la instancia de apelación, al expedir la resolución materia del presente proceso, en lo que respecta a los intereses legales reclamados, debe ampararse conforme a lo establecido para casos similares por este Colegiado. De ahí que, la Sala Civil emplazada, al haber ordenado que la ONP cumpla con reajustar la pensión de jubilación demandada, incluyendo los intereses legales que correspondan, no ha violado los derechos procesales que alega la recurrente y, al contrario, ha actuado en el marco de sus competencias y respetando los criterios jurisprudenciales vinculantes de este Colegiado, aplicables al caso en cuestión y de conformidad con lo establecido en el artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional. Por tanto, contrariamente a lo sostenido por la entidad recurrente en su demanda, los hechos a que ésta se refiere, antes que violaciones a sus derechos, constituyen, tal como se tendrá ocasión de demostrar infra, actos de permanente interferencia al cumplimiento de las decisiones judiciales, en los procesos constitucionales en los que resulta emplazada y vencida esta entidad encargada de la administración de los diferentes regímenes pensionarios. En atención a ello, este Colegiado, tras constatar la manifiesta falta de fundamentos de la demanda, considera pertinente dejar sentada su posición sobre el comportamiento que ha venido observando por parte de la ONP, en aras de colaborar con los demás entes públicos y en el marco de sus funciones de control constitucional, en especial sobre las entidades públicas cuyas funciones tienen directa vinculación con la atención de derechos fundamentales, como es el caso de la ONP. 639

Sentencias Constitucionales II)

La ONP en el marco de las exigencias que impone el derecho a un sistema eficiente de seguridad social

5.

Los artículos 10º y 11º de la Constitución establecen, el primero, “el derecho universal y progresivo de toda persona a la seguridad social”; y el segundo, la libertad de “acceso a prestaciones de salud y a pensiones, a través de entidades públicas, privadas o mixtas”. El artículo 11º de la norma fundamental precisa además que al margen de que dichas prestaciones se encuentren gestionadas por entidades públicas, privadas o mixtas, corresponde al Estado el deber de supervisar “su eficaz funcionamiento”. Dada la enorme trascendencia que tiene el sistema de gestión de los fondos destinados a la atención de los derechos previsionales, importa de manera especial que su gestión se realice con eficiencia y con los debidos controles, a efectos de no distorsionar su finalidad y garantizar, en todo momento, un acceso en las mejores condiciones y con la mayor cobertura posible. A partir de lo que prevé la Constitución en su artículo 10º, este Colegiado ha establecido que, “[…] la seguridad social (dentro de cuyo concepto, se entenderá incluido el servicio previsional de salud y de pensiones) es un sistema institucionalizado de prestaciones individualizadas, basado en la prevención del riesgo y en la redistribución de recursos, con el único propósito de coadyuvar en la calidad y el proyecto de vida de la comunidad. Su condición de sistema institucionalizado, imprescindible para la defensa y el desarrollo de diversos principios y derechos fundamentales, permite reconocer a la seguridad social como una garantía institucional” (STC 10063-2006-AA, fundamentos 13 a 15). Que el derecho a la seguridad social comporte un conjunto de derechos e instituciones, hace referencia a los dos ámbitos en que se proyecta, tanto como derecho subjetivo, como también como garantía institucional en su dimensión objetiva. En tanto garantía institucional, tenemos establecido que el sistema de seguridad social, constituye “[…]el soporte sobre el cual se cimenta el derecho fundamental a la pensión, las prestaciones de salud, sean éstas preventivas, reparadoras o recuperadoras –en atención a la oportunidad en que se brinden–”. (STC 09600-2005-AA, fundamentos 3 y 4). De este modo, las instituciones comprometidas con la gestión y administración general del sistema de la seguridad social y que tengan como responsabilidad la atención de los diversos aspectos que comportan los derechos previsionales y de salud, tanto en



6.

7.

8.

064406

La Sentencia Constitucional en el Perú cuanto al acceso como a la gestión de las prestaciones que correspondan conforme a cada régimen, están directamente vinculadas a la garantía y el deber especial de protección que corresponde al Estado, a tenor del artículo 11º de la Constitución. En tal sentido, cuando dicho precepto establece que el Estado “Supervisa asimismo su eficaz funcionamiento”, debe entenderse que corresponde al Estado determinadas actuaciones a efectos de evaluar y controlar que el accionar de dichas instituciones, públicas o privadas, esté arreglada no sólo a las normas que lo reglamentan, sino que constituyan en conjunto instituciones eficaces y adecuadas para el logro del objetivo último al que se dirigen, esto es, ser garantes del ejercicio y plena realización de auténticos derechos fundamentales como es el caso de la salud y las pensiones. 9. En dicha línea, se tiene establecido en jurisprudencia atinente que: “(…) el derecho fundamental a la pensión puede ser realizado a través de las entidades públicas y privadas. Entre las primeras se encuentra el Sistema Nacional de Pensiones, y tiene como institución central a la Oficina de Normalización Previsional. Las segundas constituyen el Sistema Privado de Pensiones, y básicamente tienen como exponente a las Administradoras de Fondos de Pensiones. Sin embargo, existen otros entes (como puede ser la Caja de Beneficios y Seguridad Social del Pescador) que si bien son privados, se encargan de administrar fondos pensionarios que cuentan con registro estatal. Este reconocimiento no se encuentra dado por la existencia de una fiscalización directa del Estado respecto a su actuación privada, sino básicamente porque, según la propia Norma Fundamental, está encargado de supervisar su eficaz funcionamiento. Es aquí donde la garantía institucional de la seguridad social asume una importancia capital, toda vez que se determinan con claridad las contingencias específicas con que cada régimen funciona o actúa” (STC 073212006-AA, fundamento 11). 10. Sin lugar a dudas, el control de “su eficaz funcionamiento” respecto del sistema de prestaciones de salud y de pensiones, corresponde al Poder Ejecutivo, conforme a lo que prevé el artículo 119º de la Constitución que establece que: “La dirección y la gestión de los servicios públicos están confiadas al Consejo de Ministros; y a cada ministro en los asuntos que competen a la cartera a su cargo”. No obstante ello, es claro también que en la medida que los servicios públicos, en muchos casos, se relacionan con la prestación de derechos básicos que la Constitución reconoce, el control del buen funcionamiento de dichos 641

Sentencias Constitucionales servicios públicos también corresponde, llegado el caso, a los entes jurisdiccionales, y en especial a este Colegiado. 11. Con relación a la gestión de los sistemas de pensiones a cargo del Estado, la Oficina de Normalización Previsional (ONP) tiene importantes funciones. Conforme a su Reglamento de Organización y Funciones, aprobado mediante Decreto Supremo N.° 027-2008-EF, la ONP tiene a su cargo la administración del SNP del Decreto Ley N.º 19990, así como del régimen del Decreto Ley N.º 18846, referido a Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, y otros regímenes previsionales que le sean encargados conforme a Ley. En esa línea, por disposición del artículo 9° del Decreto Ley N.º 25897, la ONP —al asumir las competencias en materia de pensiones del IPSS— tiene también a su cargo el otorgamiento de los Bonos de Reconocimiento en favor de los afiliados al Sistema Privado de Pensiones que hayan realizado aportes previos al Sistema Nacional de Pensiones. Asimismo, a partir del 1º de julio del 2008, la ONP pasó a administrar las pensiones derivadas del régimen del Decreto Ley N.º 20530, conforme a lo establecido en el Decreto Supremo N.º 1492007-EF modificado por el Decreto Supremo N.º 207-2007-EF. 12. Todo ello pone de manifiesto la enorme importancia que tiene esta entidad del Estado a la que se le ha confiado la gestión de los diferentes regímenes legales de seguridad social, entre ellos, los dos regímenes de mayor alcance como son los del Decreto Ley N.º 19990 y más recientemente el del Decreto Ley N.º 20530. De manera que el control sobre sus prácticas y la eficiencia con que administra los regímenes pensionarios que tiene bajo su competencia repercute en los sectores más vulnerables, constituidos por las personas que sufren accidentes de trabajo y enfermedades profesionales o las personas mayores que son a quienes corresponde recibir su pensión de jubilación y gozar de los demás derechos inherentes. 13. Sobre la práctica de esta entidad en los últimos años y sus sistemas de trabajo, la Defensoría del Pueblo, en el marco de sus funciones constitucionales, ha elaborado un detallado informe que será materia de análisis en esta sentencia (Informe Defensorial N.º 135: Por un acceso justo y oportuno a la pensión: Aportes para una mejor gestión de la ONP. Julio de 2008). Debe subrayarse que las deficiencias y graves interferencias con el acceso a los derechos pensionarios que en dicho informe defensorial se señalan, constituyen un llamado a la actuación urgente de los poderes públicos. No obstante, este Colegiado ha observado con preocupación 264426

La Sentencia Constitucional en el Perú



que, pese al tiempo transcurrido, no se han tomado las medidas correctivas que correspondían a la magnitud de las deficiencias que en aquel informe se denunciaron de manera documentada. Este Colegiado llama la atención sobre la falta de sensibilidad y la pasividad con que, en muchos casos, se suele asumir los grandes temas que comprometen la vigencia cotidiana de los derechos fundamentales. De este modo, el artículo 1º de nuestra Constitución que establece que “La defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado”, debe dirigir la agenda de las instituciones del Estado, pues si tal es el postulado, las cuestiones relativas a las preocupaciones de los más débiles y la protección de sus derechos fundamentales, por estar relacionadas directamente a la dignidad humana, en cuanto “fin supremo”, deben merecer especial preocupación y prioritaria atención por parte de los poderes públicos.

III) ONP, contratación de servicios jurídicos y actuación en los procesos judiciales 14. En el referido Informe Defensorial N.º 135, también se recoge la evaluación de los procesos de tercerización, como forma de gestión de los derechos previsionales. En el referido análisis se advierte que la ONP, entre los servicios que suele tercerizar, se cuenta la asesoría jurídica para la defensa en los procesos judiciales en que es parte. En la medida que los reclamos de los pensionistas, frente a la frecuente renuencia de la ONP de atender sus reclamos, terminan ante los estrados judiciales, cobra especial relevancia el análisis sobre la contratación de diversos estudios de abogados que, como se tendrá ocasión de confirmar, constituye en muchos casos una verdadera interferencia a las prestaciones que por derecho corresponde a los pensionistas y, en otros tantos casos, difiere la posibilidad de tutela oportuna que los órganos judiciales están obligados a brindar a todo justiciable a quien respalda el Derecho. 15. Por ello, este Colegiado llama la atención de los organismos públicos competentes, a efectos de que evalúen el proceder de la ONP frente a los reclamos de los pensionistas y la actuación de los estudios de abogados contratados por esta entidad del Estado. Ello debido a que en los últimos años, esta institución se ha convertido en el principal ente público emplazado con demandas de amparo o de cumplimiento, las mismas que, en un alto porcentaje, vienen siendo estimadas por las instancias judiciales o por este Colegiado, tras constatarse la evidente violación a los 643

Sentencias Constitucionales derechos constitucionales de que vienen siendo objeto los pensionistas por el proceder abiertamente inconstitucional de esta institución. 16. En su Informe N.º 135, la Defensoría del Pueblo advierte al respecto que “a diciembre del 2005 sólo había 60,063 expedientes judiciales en trámite, mientras que en el 2006 y el 2007 se presentaron 27,074 y 20,171 demandas, respectivamente”. Ello explicaría los elevados costos que la ONP está asumiendo en la contratación de estudios de abogados para su defensa judicial, conforme se puede apreciar en el siguiente cuadro. Gastos Principales

1995

2004

2005

2006

2007 (*)

Estudio de Abogados

221,813

12`595,211

21`479,549

17`178,718

14`010,482

Atención+ Calificación +Verifi cación+18846 +Bonos

1`338,987

24`400,100

23`207,192

24`715,249

26`788,865

Personal y obligaciones sociales

622,720

21`084,280

22`775,979

23`601,367

25`418,842



Fuente: www.onp.gob.pe Información General/ Estadísticas ONP/ Miscelánea / Ratios ONP Administradora 11. El cuadro permite comparar el gasto en estudios de abogados con los costos del personal y de la tercerización de servicios. (*) La información del año 2007 no estaba actualizada a diciembre. Las cifras del 2007 podrían ser mayores.1 Conforme al reporte de la Defensoría del Pueblo, “para el año 2008, la ONP ha previsto que gastará la suma de S/.14’880,624 por concepto de honorarios de estudios de abogados, conforme a la información proporcionada en su página Web (Ratios de ONP Administradora)”. 17. Para este Colegiado las cifras que ha reseñado la Defensoría del Pueblo muestran una situación que amerita, por lo menos, una revisión de los procesos de contratación de servicios de asesoría legal al interior de la ONP, pero de manera especial un control racional de la actuación de esta entidad a través de los procesos judiciales y, en especial, a través de los procesos constitucionales. 1

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Extraído del Informe Defensorial N.º 135, Pág. 25.

La Sentencia Constitucional en el Perú 18. El presente caso, por lo demás, pone de manifiesto una vez más que la contratación de estudios de abogados, como también ocurre con otros servicios de tercerización, no estaría siendo controlado adecuadamente, al menos con relación a la calidad del servicio2. A esta conclusión puede arribarse de la simple lectura de la demanda de autos. En efecto, en el punto 3, al fundamentar la supuesta violación al debido proceso, el abogado que suscribe la demanda sostiene: “El derecho a un debido proceso no está contemplado en forma explícita en el artículo 2º de nuestra Carta Magna, pero ello no impide que califique como un derecho constitucional, en virtud de lo contemplado en el artículo 3º del texto constitucional (…)” de este modo para el abogado que suscribe la presente demanda, es en base al artículo 3º de la Constitución, “que el derecho al debido proceso califica como derecho constitucional”, puesto que “el derecho a un debido proceso es un derecho implícitamente reconocido por la Constitución…”. Ello pone de manifiesto, en el presente caso, la discutible calidad de los servicios profesionales de los estudios que son contratados por la ONP, pues como es conocido, el debido proceso se encuentra explícitamente reconocido como derecho constitucional en el artículo 139.3 de la Constitución, que establece que “Son principios y derechos de la función jurisdiccional: 3) La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional.” 19. Quizá como consecuencia de ello, es que también la Defensoría ha podido constatar en su Informe que dichos estudios no conocen o no quieren reconocer en el ejercicio de su defensa de la ONP, los criterios jurisprudenciales del Tribunal Constitucional que resuelven conflictos con carácter vinculante para casos similares, “obligando de esta forma a que el asegurado o pensionista que busca el otorgamiento de un determinado derecho pensionario, y cuyo pedido se encuentra sustentado en la jurisprudencia constitucional de un caso idéntico al suyo, tenga que recurrir a un nuevo proceso judicial a fin de obtener una sentencia que se aplique a su caso concreto”. (Informe N.º 135 Pág. 142). 20. Por tanto, es posible concluir que la defensa que hace la ONP a nivel judicial en las contestaciones de demanda, en abierta contradicción de la jurisprudencia pensionaria vigente, desnaturaliza el objeto de la defensa judicial del Estado. 2

Al respecto puede verse los exámenes de evaluación que reporta la Defensoría en su Informe.

645

Sentencias Constitucionales

Esta situación, que conspira contra la ética de la profesión legal, pero que al mismo tiempo interfiere en el efectivo goce de los derechos pensionarios, debe ser valuada en esta ocasión por este Colegiado, a partir de un enfoque integral, esto es, tomando en cuenta las múltiples ocasiones en que se ha dado respuesta a la ONP respecto de situaciones de reiterado desacato a las decisiones de los órganos judiciales y, en especial, de este Tribunal, como también ocurre en el presente caso.

III.1. La jurisprudencia constitucional aplicable al caso de autos 21. En el presente caso la ONP interpone demanda de amparo porque considera que las instancias judiciales emplazadas, al estimar una anterior demanda de cumplimiento interpuesta en su contra por don Grimaldo Díaz Castillo, habría violado su derecho a la reformatio in peius. Esto debido a que la primera instancia habría desestimado el extremo referido al pago de intereses, mientras que la sentencia confirmatoria habría estimado este extremo pese que “la única que impugnó la citada decisión jurisdiccional fue la ONP…” (demanda punto E.1). En tal sentido, se arguye en la demanda que “lo que debió ser objeto de pronunciamiento en la instancia superior (Tercera Sala Civil de Lima) debió consistir únicamente respecto a la aplicación de la ley 23908 y pago de devengados, más no con relación a los intereses legales, ya que al no haber sido impugnado adquirió la calidad de cosa juzgada al haber operado el principio de preclusión procesal”. 22. No obstante, como se lee también en la demanda, la consideración que llevó a la Tercera Sala Civil a variar su criterio sobre el particular, fue el acatamiento de las decisiones de este Colegiado que en reiterada jurisprudencia sobre el particular había dispuesto que, para supuestos similares al de autos, también procedía el pago de intereses, en la medida que resultaban absolutamente determinables y su pago correspondía a un elemental criterio de justicia, pues los devengados no se pagaron por decisión unilateral de la ONP, contraviniendo normas de cumplimiento obligatorio. Esta renuencia no puede condicionar la interposición de nuevos procesos para reclamar como única pretensión el pago de intereses, pues a todas luces no podrían prosperar en la medida que serían pretensiones desligadas de una pretensión constitucional. De manera que este Colegiado concluye en este punto que cuando se trata de la aplicación de los criterios vinculantes del Tribunal Constitucional por 64466

La Sentencia Constitucional en el Perú parte de las instancias judiciales, no rige el principio procesal, propio de los procesos civiles, del quantum devolutum tantum apellatum, que establece la necesidad de congruencia entre el contenido de la apelación y el fallo de segunda instancia. 23. No debe perderse de vista, por lo demás, que el criterio invocado por la instancia judicial emplazada en el presente proceso tiene amplio respaldo jurisprudencial, notificado en múltiples ocasiones a la propia ONP, como resultado de procesos anteriores seguidos contra dicho organismo. De manera que el estudio de abogados encargado de la defensa de la ONP no pudo desconocerlos, sin incurrir en temeridad, y al margen de las responsabilidades contractuales que se generen como consecuencia de ello. Solo a guisa de ejemplo, los siguientes son procesos notificados a la ONP en los últimos años donde este Colegiado ha establecido con toda precisión la procedencia del pago de intereses en esta vía, respecto de pensiones o ajustes no pagados oportunamente; así, véase entre otras; STC 0065-2002-PA/TC, STC 8515-2006-PA/ TC, STC 3447-2007-PA, STC N.º 4845-2006-PA/TC, STC N.º 25902006-PA/TC, 1208-2007-PA/TC, 07627-2006-PA/TC, STC N.º 2672007-PA/TC, STC N.º 4975-2006-PA/TC, STC N.º 0605-2006-PA/ TC, STC N.° 0361-2006-PA/TC, STC N.º 10699-2006-PA/TC, STC N.° 09684-2006-PA/TC, STC 5730-2006-PA/TC, STC N.° 48172006-PA/TC, STC N.º 4790-2006-PA/TC, STC. N.º 04941-2006-PA/ TC, STC 2711-2006-PA/TC, STC N.° 02472-2006-PA/TC, STC N.° 02470-2006-PA/TC, STC N.° 6341-2006-PA/TC, STC N.º 4273-2006PA/TC, STC 07630-2006-PA/TC, STC N.º 6474-2006-PA/TC, STC N.° 6288-2006-PA/TC, STC 06125-2006-PA/TC, STC N.º 6060-2006PA/TC, STC N.° 05847-2006-PA/TC, STC N.° 05652-2006-PA/TC, STC N.° 05629-2006-PA/TC, STC N.° 05629-2006-PA/TC STC N.° 5402-2006-PA/TC, STC N.º 4874-2006-PA/TC, STC N.° 08648-2006PA/TC, STC N.° 05817-2006-PA/TC, STC N.° 05732-2006-PA/TC, STC N.° 02688-2006-PA/TC, STC N.° 2677-2006-PA/TC, STC N.° 05023-2006-PA/TC, STC N.° 02759-2006-PA/TC, STC N.° 34832006-AA, STC N.º 00381-2006-PA/TC, STC N.° 08849-2006-PA/ TC, STC N.º 08114-2006-PA/TC, STC N.º 6440-2006-PA/TC, STC N.° 07551-2006-PA/TC, STC 7013-2006-PA/TC, STC N.° 056752006-PA/TC, STC N.° 08664-2006-PA/TC, STC N.° 07665-2006-PA/ TC, STC N.º 5354-2006-PA/TC, STC N.° 04521-2006-PA/TC, STC N.° 2837-2006-PA/TC, STC 7010-2006-PA/TC, STC 7151-2006-PA/ TC, STC N.° 03853-2006-PA/TC, STC N.º 1842-2006-PA/TC, STC N.° 9253-2006-PA/TC, STC N.° 03435-2006-PA/TC, STC N.° 01257647

Sentencias Constitucionales 2006-PA/TC, STC 01090-2006-PA/TC, STC N.º 01802-2006-PA/ TC, STC N.° 7837-2005-PA/TC, STC N.° 06173-2005-PA/TC, STC N.° 1087-2004-PA/TC, STC N.º 3673-2004-PA/TC, STC N.º 44332006-PA/TC, STC N.º 01027-2006-PA/TC, STC N.° 05759-2006PA/TC, STC N.º 05349-2006-PA/TC, STC N.° 3906-2006-PA/TC, STC N.°02167-2006-PA/TC, STC 7792-2005-PA/TC, STC 012292006-PA/TC, STC N.º 7011-2006-PA/TC, STC N.º 1691-2006-PA/ TC, STC 07421-2005-PA/TC, STC N.° 09283-2005-PA/TC, STC N.º 7635-2005-PA/TC, STC N.º 4531-2006-PA/TC, STC N.º 06184-2006PA/TC, STC N.º 01394-2005-PA/TC, STC N.° 02599-2005-PA/TC, STC N.º 10038-2005-PA/TC, STC N.° 07700-2005-PA/TC, STC N.° 10309-2005-PA/TC, STC N.° 06743-2006-PA/TC, STC 07309-2005PA/TC, STC N.° 05811-2005-PA/TC, STC N.° 04266-2005-PA/TC, STC N.º 03999-2005-PA/TC, STC N.° 8588-2005-PA/TC, STC N.º 05532-2005-PA/TC, STC N.° 5157-2005-PA/TC, STC N.° 038092005-PA/TC, STC N.º 03995-2005-PA/TC, STC N.º 09918-2005PA/TC, STC N.º 09810-2005-PA/TC, STC N.º 07128-2005-PA/TC, STC N.° 07273-2005-PA/TC, STC N.° 1011-2005-PA/TC, STC N.° 6282-2005-PA/TC, STC N.º 06670-2005-PA/TC, STC N.° 045022005-PA/TC, STC N.º 3621-2005-PA/TC, STC 6529-2005-PA/ TC, STC 6510-2005-PA/TC, STC N.º 4284-2005-PA/TC, STC N.º 01609-2005-PA/TC, STC N.º 0336-2005-PA/TC, STC N.º 064812005-PA/TC, STC N.° 04286-2005-AA/TC, STC N.º 2367-2005PA/TC, STC N.° 1749-2005-PA/TC, STC N.° 03163-2005-PA/TC, STC N.° 6187-2005-PA/TC). 24. Más recientemente, este Colegiado ha reafirmado este criterio jurisprudencial al establecer, con carácter de precedente vinculante en la STC 5430-2006-PA/TC, que el juez constitucional, cuando estime una pretensión atendible en la vía del proceso de amparo, “deberá ordenar el pago de los referidos montos dejados de percibir y los intereses, y de no haberse demandado, de oficio, en aplicación del principio iuria novit curia, se deberá ordenar el pago de dichos conceptos, considerando la naturaleza restitutoria del amparo; sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 56 del Código Procesal Constitucional”. Este Colegiado considera que este criterio jurisprudencial es también el que se debe aplicar en el trámite de un proceso de cumplimiento. En tal sentido, cuando las instancias judiciales estimen una demanda de cumplimiento, luego de constatar la actuación renuente de la entidad pública con relación al cumplimiento de un acto o una norma, están en la obligación de incluir, por un elemental cri-

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La Sentencia Constitucional en el Perú terio de justicia, los devengados y los intereses a que hubiera lugar, como consecuencia de la actitud renuente de la entidad emplazada. 25. Constituye entonces un deber indiscutible de la defensa a cargo de los intereses de la ONP conocer estos criterios jurisprudenciales y, desde luego, acatarlos. En el mismo sentido, constituye también deber igualmente ineludible de los funcionarios de la ONP, bajo responsabilidad, desde el más alto cargo en su jerarquía organizacional, el acatar las decisiones judiciales y, en especial, las de este Colegiado, lo que impone la obligación de no seguir avalando demandas o escritos con la única intención de interferir en el disfrute oportuno de los derechos que corresponden a los pensionistas de los diferentes regímenes pensionarios y que hayan sido determinadas o por las leyes o por las decisiones judiciales, como ocurre en el presente caso. Una actitud renuente y reiterada de desacato a la ley y/o a las decisiones judiciales supone una clara afrenta al deber de protección de los derechos, encomendado por la Constitución a la ONP a través de los artículos 10 y 11, y constituye un supuesto claro de incumplimiento del mandato de “eficaz funcionamiento” que dimana del sistema de seguridad social a que se refiere el artículo 11º de la Norma Fundamental. 26. En consecuencia, el ejercicio de los abogados contratados por la ONP y de los funcionarios que la avalan en el presente proceso, constituye un acto de temeridad procesal que debe ser sancionado en el marco de las competencias de este Colegiado, conforme a la jurisprudencia al respecto y en el marco de lo establecido en el artículo 56º del Código Procesal Constitucional. Ello, como se ha adelantado, sin perjuicio de las responsabilidades civiles a que haya lugar por la manifiesta incompetencia en la prestación del servicio de asesoría a la ONP por parte del estudio contratado para el presente caso, responsabilidades que deben ser evaluadas por las instancias correspondientes. III.2.

Exhortación a los órganos competentes respecto de la actuación de la ONP

27. En tal sentido, este Colegiado considera que las situaciones descritas, relativas a la gestión de la ONP en los últimos años y, en especial, su accionar en los procesos judiciales frente a las reclamaciones de los pensionistas y jubilados de los diferentes regímenes pensionarios, merecen ser investigadas en las instancias correspondientes, ya sea por parte del propio Congreso de la República, en el marco de sus facultades a que se contrae el artículo 102.2 de la Constitu649

Sentencias Constitucionales ción, o por los órganos de Control de la Contraloría General de la República en el marco de sus funciones encomendadas en el artículo 82º de la Constitución, así como en su propia Ley Orgánica, de manera de controlar el uso de los recursos públicos en el pago de honorarios de abogados particulares y estudios que, en la mayoría de los casos, convierten el ejercicio de la abogacía y la defensa letrada en una suerte de fábrica de recursos y excepciones procesales que presentan a los despachos judiciales sin ningún escrúpulo ni control, pese a conocer de su evidente falta de sustento. Tales comportamientos irresponsables y contrarios a la ética profesional de la abogacía, resultan doblemente perniciosos. Por un lado, generan frustración y desasosiego en los pensionistas que no cuentan con los recursos para hacer frente a las “estrategias legales” del propio Estado, y por otro, abarrotan los despachos judiciales, distrayendo la atención que merecen los casos que realmente requieren la actuación inmediata y oportuna de los órganos jurisdiccionales en defensa de los derechos fundamentales. 28. De otro lado, las actuaciones judiciales de los abogados contratados por la ONP ponen también de manifiesto ante este Colegiado que la entidad recurrente viene utilizando los procesos constitucionales para desacatar sentencias constitucionales que tienen calidad de cosa juzgada, sin tener ningún fundamento jurídico que la ampare, por lo que las instancias judiciales encargadas de la ejecución de dichas sentencias deben utilizar las facultades coercitivas contenidas en los artículos 22º y 59º del Código Procesal Constitucional. Se tiene además que en el caso de autos la recurrente, al haber presentado una demanda de amparo con argumentos que claramente se contraponen a lo resuelto por este Colegiado en casos similares y de los que la referida entidad ha sido debidamente notificada, ha incurrido en temeridad procesal manifiesta, resultando de aplicación el artículo 56º del Código Procesal Constitucional. 29. En tal sentido, y conforme lo establece el artículo 292º de la Ley Orgánica del Poder Judicial, “Los Magistrados sancionan a los abogados que formulen pedidos maliciosos o manifiestamente ilegales, falseen a sabiendas la verdad de los hechos, o no cumplan los deberes indicados en los incisos 1), 2), 3), 5), 7), 9), 11), y 12) del artículo 288. Las sanciones pueden ser de amonestación y multa no menor de una (01) ni mayor de veinte (20) Unidades de Referencia Procesal, así como suspensión en el ejercicio de la profesión hasta por seis meses”. 065506

La Sentencia Constitucional en el Perú

Sobre el particular este Colegiado ha establecido que “(…) estas previsiones normativas no son sólo aplicables al ámbito de la jurisdicción ordinaria, sino también, y con mayor celo aún, al ámbito de la justicia constitucional, que en nuestro país corresponde prestarla tanto al Poder Judicial como a este Tribunal” (STC 8094-2005-PA/TC). 30. En el caso de autos, el abogado que presentó la demanda estaba obligado a conocer de las normas éticas y procesales, así como la propia jurisprudencia de este Colegiado que, como ha quedado dicho, había establecido en más de una oportunidad la procedencia del pago de intereses como consecuencia de devengados dejados de pagar en forma unilateral por la ONP, por lo que la articulación de un nuevo proceso constitucional para revisar indirectamente el criterio público de este Colegiado en este tipo de supuestos, constituye un abierto desacato a sus decisiones y configura un supuesto de temeridad procesal que debe ser sancionado conforme al artículo 292º de la Ley Orgánica del Poder Judicial. 31. En este punto, este Tribunal debe llamar la atención de las instancias judiciales para que ejerzan sus potestades disciplinarias, reprimiendo la mala fe y la temeridad procesal en el marco de sus atribuciones conforme a las normas procesales y a la Ley Orgánica del Poder Judicial. No es posible que nuestro país logre estándares mínimos en la protección de los derechos de los ciudadanos, sin una actitud de compromiso de parte de los abogados a quienes corresponde la defensa de los ciudadanos y también de las instituciones públicas, ya sea a través de las procuradurías o las defensorías de oficio, o también a través de contratos estatales de servicios profesionales con estudios o abogados independientes. Así también lo exige el artículo 1º del Código de Ética de los Colegios de Abogados del Perú, que precisa que “El Abogado debe tener presente que es un servidor de la justicia y un colaborador de su administración; y que su deber profesional es defender, con estricta observancia de las normas jurídicas y morales, los derechos de su patrocinado”, mientras que en el artículo 5º de este mismo instrumento normativo de la abogacía peruana, establece que, “El Abogado debe abstenerse del empleo de recursos y formalidades legales innecesarias, de toda gestión dilatoria que entorpezca el normal desarrollo del procedimiento y de causar perjuicios”. 32. En tal sentido, este Colegiado invoca a los entes del Estado, en particular a las más altas autoridades de la ONP y del Poder Ejecutivo, 651

Sentencias Constitucionales a efectos de que al evaluar el rendimiento o calidad del servicio profesional de los abogados y procuradores, no dejen de atender estos principios básicos de su actuación. El Estado no puede propiciar la defensa legal que no se sustente en un estricto comportamiento ético o que no esté basado en los deberes de lealtad, veracidad y justicia, principios de los que no puede desprenderse el ejercicio profesional de la abogacía en el marco de un Estado Constitucional de Derecho. Desde el Estado, no se puede pagar por recursos dilatorios o por entorpecer la justicia sin incurrir en un doble discurso o una doble moral, en la que por un lado se actúa para hacer cumplir la ley y, por otro, el propio Estado se convierte en violador de la ley y los derechos. Como se ha tenido ocasión de establecer en otra ocasión, “La construcción y consolidación del Estado Social y Democrático de Derecho en nuestro país requiere de una actitud comprometida de parte de todos los poderes públicos y, de manera especial, de quienes en nombre del Estado ejercen la función pública como delegación. Los funcionarios públicos, desde el que ostenta la más alta jerarquía encarnada en el cargo del Presidente de la República, conforme al artículo 39° de la Constitución, están al servicio de la Nación. Esto supone, ante todo, un compromiso de lealtad con los valores y principios sobre los que se asienta el Estado peruano, definido como Estado Social y Democrático de Derecho conforme a los artículos 3° y 43° de la Constitución” (STC 3149-2004-AC/TC). 33. Conviene preguntarse entonces en tono crítico: ¿resulta ético y jurídicamente amparable que el Estado haga padecer diariamente a los pensionistas regateando pensiones mínimas mientras, al mismo tiempo, contrata sin regateos los costosos servicios profesionales de estudios de abogados, cuya única finalidad, en el plano judicial, es oponerse con absurdos e infundados escritos a los reclamos de los jubilados?; ¿podemos seguir asistiendo a este espectáculo de escritos y excepciones procesales, los más carentes de fundamentos, que se reparten en los despachos judiciales con el aval irresponsable de las autoridades de la ONP, dilatando la comprensible expectativa de los pensionistas de acceder al goce de su derecho fundamental?

265526

La Sentencia Constitucional en el Perú III.2. Ampliación de los efectos de la presente sentencia y declaración de una situación de hecho inconstitucional, con relación a la contratación de servicios legales por parte de la ONP 34. Todo lo desarrollado supra debe ahora merecer una consideración de conjunto por parte de este Colegiado. Frente al accionar de la ONP, manifiestamente incompatible con los roles que se le encomienda desde la Constitución (en cuanto gestora de los derechos previsionales conforme lo prevén los artículos 10 y 11 de la Constitución), no basta una actuación aislada. Los poderes públicos, y en especial el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Economía y Finanzas, tienen la obligación de actuar de manera inmediata conforme a los lineamientos que corresponde a este Colegiado emitir en esta ocasión, y que responden a la necesidad de garantizar de la manera más eficaz los derechos de los pensionistas, directamente afectados con el accionar de la ONP, tal como ha quedado establecido en éste y otros casos. De ahí que resulte pertinente, en esta ocasión, utilizar una vez más la técnica de la declaración de una situación de hecho incompatible con la Constitución, esta vez con relación a la contratación de estudios jurídicos o abogados independientes para el patrocinio de los intereses de la ONP en los procesos en los que están en juego derechos de naturaleza constitucional. Por lo demás, se trata de dotar de efecto expansivo general a las consideraciones realizadas en esta ocasión, de manera que esta sentencia pueda ser invocada por otros pensionistas que en la fecha tengan procesos abiertos con similares pretensiones y en los que la ONP se resiste a acatar las decisiones judiciales. 35. El fundamento de este tipo de decisiones hay que ubicarlo en la doble dimensión y efecto que despliegan los derechos fundamentales, en tanto manifestaciones de los atributos que conciernen a cada persona, pero también en cuanto expresiones del sistema de valores y principios que vinculan, desde la Constitución, tanto a los poderes públicos como a la comunidad en su conjunto. Los hechos incorporados en un proceso constitucional constituyen situaciones fácticas que no puede dejar de ser percibidas como parte de una realidad que atañe no sólo a los sujetos intervinientes en un proceso, sino que en algunas ocasiones, como ocurre en el presente caso, su proyección aflictiva se expande más allá de las partes que actúan en el proceso en cuestión.

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Sentencias Constitucionales

Son éstas las situaciones que suelen ser analizadas a la luz ya no de la dimensión subjetiva de los derechos fundamentales, sino desde su faz objetiva, esto es, en cuanto mandatos de orden general que exigen actuaciones integrales por parte de los poderes públicos a quienes corresponde el aseguramiento y garantía de derechos; se trata, en buena cuenta, de proveer justicia no sólo a quienes se ven forzados a acudir a un proceso judicial para solicitar tutela a los órganos jurisdiccionales, sino también a todas aquellas personas que, estando en las mismas condiciones, sufren las mismas lesiones a sus derechos. 36. En el presente caso, los actos que se ha podido constatar no son aislados, sino que forman parte de una conducta sistemática de la ONP, amparada en normas reglamentarias que permiten y dan sustento a la tercerización de los servicios legales sin un mecanismo de control adecuado que garantice los derechos de los pensionistas. La constatación de que se trata de una actuación sistemática se desprende del copioso número de causas que se ha tenido ocasión de analizar a raíz del caso de autos. Un problema de estas dimensiones no puede ser afrontado sino con una actuación integral y con la colaboración de los demás poderes públicos involucrados. Es por ello que una sentencia como la aquí se pronuncia participa de este temperamento de colaboración con los demás poderes, a quienes corresponde la actuación inmediata para superar la serie de anomalías que aquí se han constatado y que deben ser removidas, en la medida que suponen una seria interferencia en el goce efectivo de los derechos de los pensionistas de los diferentes sistemas que administra la ONP. 37. Por otro lado, la expansión de los efectos de una sentencia más allá de las partes intervinientes en el litigio no debe causar mayor alarma, puesto que, tratándose de un Tribunal encargado de la defensa de la supremacía constitucional, es claro que sus decisiones -no sólo en los juicios abstractos de constitucionalidad, sino también en los casos concretos de tutela de derechos subjetivos- vinculan a todos los poderes públicos y no sólo a las partes involucradas, conforme lo establece el artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional. Esto supone, desde luego, una colaboración permanente con los demás poderes públicos en el marco de las competencias que corresponden a este Tribunal en cuanto garante último de los derechos fundamentales. Más todavía si en nuestro país, precisamente 465546

La Sentencia Constitucional en el Perú en esta materia, pese a que la Constitución plantea desde su primer artículo que es la persona humana y su dignidad el fin supremo de la Sociedad y el Estado, no obstante, con frecuencia la práctica de los poderes públicos no se condice con este mandato. Cuando ello ocurre resulta legítimo que un Tribunal encargado de la defensa de los derechos fundamentales, que tienen su fuente precisamente en esa dignidad humana, actúe de manera firme y decidida para reencausar la actuación de los poderes públicos; lo que constituye además un deber irrenunciable para garantizar la eficacia y vigencia de los derechos que se encuentren amenazados o conculcados. 38. A partir de tal comprensión, se ha dejado establecido en el Expediente N.° 2579-2003-HD/TC, que mediante la declaración de Estado de Cosas Inconstitucional “(...) y a fin de que se respeten plenamente los pronunciamientos de esta naturaleza que de ahora en adelante se emitan, este Colegiado enfatiza que, si con posterioridad a la fecha de expedición de una sentencia de esta clase, llegase al Tribunal o a cualquier órgano judicial competente un caso análogo, cuyos hechos se practiquen con fecha posterior a la de esta sentencia, aparte de que se ordene la remisión de copias de los actuados por la violación del derecho constitucional concretamente afectado, también se dispondrá que se abra proceso penal por desacato de una sentencia del Tribunal Constitucional”. 39. Siendo esto así y con base en jurisprudencia precedente, este Colegiado encuentra, sobre la base de los hechos expuestos, que en el presente caso se ha configurado una situación de hecho incompatible con la Constitución, específicamente la contratación de estudios y/o abogados para asumir la defensa de los intereses de la ONP frente a los reclamos de los pensionistas de los diferentes regímenes pensionarios que administra este Organismo Público Descentralizado correspondiente al Sector Economía y Finanzas. Dicho Estado de Cosas Inconstitucional afecta los derechos de los pensionistas y genera, al mismo tiempo, importantes asignaciones presupuestales que se destinan no sólo a la contratación de estos estudios de abogados, sino que las demandas, en muchos casos manifiestamente infundadas que presentan estos abogados, constituyen al mismo tiempo un porcentaje considerable en la carga de la justicia constitucional, convirtiéndose, por tanto, en un serio obstáculo para el acceso a la justicia constitucional de muchas otras personas que ven postergadas las respuestas a sus casos debido a que los órganos judiciales deben responder estas demandas de la ONP.

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Sentencias Constitucionales 40. En tal sentido, la declaración de un Estado de Cosas Inconstitucional, con relación a la contratación de estudios de abogados, y en general de profesionales encargados de la defensa de los intereses de la ONP mediante procesos judiciales, debe merecer una reestructuración integral, conforme a los considerandos de esta sentencia, a fin de impedir que en el futuro se vuelvan a presentar demandas con él único ánimo de dilatar la atención de los derechos de los pensionistas, sobre todo cuando respecto de tales derechos exista un criterio jurisprudencial establecido e inequívoco sobre la materia, ya sea de parte del Poder Judicial o de este Colegiado. 41. El mandato contenido en esta sentencia, referido a la reestructuración de los procesos de contratación de servicios legales para la defensa de los intereses de la ONP mediante procesos judiciales, no impide, desde luego, que el Congreso de la República o el propio Poder Ejecutivo, cada uno en el marco de sus competencias constitucionales, actúen de modo integral atendiendo a la necesidad de una reestructuración integral de todas las áreas de la ONP, a efectos de hacerla más eficiente y sensible a las importantes funciones que se le ha encomendado. Por los fundamentos expuestos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú HA RESUELTO 1. 2.

a)

b)

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Declarar INFUNDADA la demanda de amparo. Declarar, como un Estado de Cosas Inconstitucional, la participación temeraria, obstructiva y contraria a la jurisprudencia y precedentes de este Tribunal de la ONP en los procesos judiciales relacionados a los derechos pensionarios que administra; en consecuencia: ORDENA a las instancias judiciales que tienen en curso procesos en los que la pretensión esté referida al pago de intereses o devengados como consecuencia de la actuación renuente y unilateral de la ONP, apliquen los criterios jurisprudenciales de este Colegiado, dando por concluidos los procesos judiciales relacionados a reclamos de los pensionistas e imponiendo las medidas disciplinarias a que hubiera lugar a los abogados patrocinantes. ORDENA a la ONP para que en los próximos 3 días posteriores a la publicación de la presente sentencia, se allane o se desista de toda demanda constitucional que tuviera en curso y en el que la única pretensión esté referida a la misma materia de la presente demanda,

La Sentencia Constitucional en el Perú

c)

3.

4.

5.

6.

bajo apercibimiento para el titular del pliego de incidir en desacato a la autoridad judicial. ORDENA a la ONP dar inmediato cumplimiento a la sentencia expedida por la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima (Exp. N.º 2298-2004) a favor de don Grimaldo Díaz Castillo, bajo apercibimiento de solicitar la destitución del cargo de Jefe Nacional de la ONP de don José Luis Chirinos Chirinos, notificándolo para dicho efecto de manera personal en el domicilio de la referida entidad, de conformidad con lo previsto en el artículo 22º del Código Procesal Constitucional IMPONER a la entidad recurrente, por concepto de sanción por conducta temeraria y conforme a los fundamentos de esta sentencia, el pago de los costos procesales, que deberá liquidarse y establecerse en vía de ejecución. IMPONER a todos y cada uno de los abogados que autorizaron los escritos a lo largo del presente proceso el pago solidario de 20 URP por concepto de sanción por incumplimiento de los deberes propios del ejercicio profesional. El cumplimiento de este pago se deberá supervisar en etapa de ejecución por el Juez competente. DISPONER que la Defensoría del Pueblo, en el marco de sus competencias constitucionales, se encargue del seguimiento respecto del cumplimiento de la presente sentencia, informando al Colegiado en el término de 90 días y emitiendo, si así lo considerara pertinente, un Informe al respecto. DISPONER la notificación de la presente sentencia, a través de la Secretaría General de este Colegiado, a todas las instancias involucradas o referidas en el fallo para los fines pertinentes. Publíquese y notifíquese. SS. VERGARA GOTELLI MESÍA RAMÍREZ LANDA ARROYO BEAUMONT CALLIRGOS CALLE HAYEN ETO CRUZ ÁLVAREZ MIRANDA 657

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VI Indice Analítico de Sentencias

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Índice General

Contenido........................................................................................................ Presentación...................................................................................................... • Gerardo Eto Cruz I. VALOR Y EFICACIA DE LA SENTENCIA CONSTITUCIONAL....................................

1. Efectos de las sentencias constitucionales en el Perú................... • Domingo García Belaunde Y Gerardo Eto Cruz I. Introducción........................................................................................... II. Las sentencias constitucionales........................................................... 2.1 Definición.............................................................................................. 2.2 Estructura de las sentencias constitucionales.................................. 2.3 Clases de sentencias............................................................................ III. Lo que defienden las sentencias constitucionales............................ 3.1 Sentencias que tutelan la parte dogmática de la Constitución..... 3.2 Sentencias que tutelan la parte orgánica de la Constitución......... IV. Ejecución de sentencias constitucionales........................................... 4.1 Preliminares.......................................................................................... 4.2 Las sentencias constitucionales: ¿sentencias declarativas, constitutivas o de condena?................................................................ 4.3 Mecanismos de cumplimiento de la sentencia constitucional y facultades de coerción............................................ V. Ejecución de sentencias en Hábeas Corpus, Amparo y Hábeas Data........................................................................ 5.1. Ejecución de sentencias en Hábeas Corpus..................................... 5.2. Ejecución de sentencias en el Amparo y Hábeas Data................. 5.3. Las medidas coercitivas previstas para la ejecución de la sentencia............................................................... 5.4. Otras herramientas procesales para la ejecución de las sentencias en los procesos constitucionales de la libertad......................................................................................

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Indice Analítico de Sentencias 5.5. Apremios adicionales que pueden aplicar los jueces ejecutores............................................................................ 5.6. Apremios aplicables a los abogados de las partes......................... 5.7. Responsabilidad de los jueces ejecutores........................................ 5.8. Breve epílogo sobre la eficacia de las sentencias constitucionales de la libertad: La actuación de sentencia impugnada. La discreta posición del TC......................................... VI. Ejecución de sentencias de cumplimiento, constitucionalidad y acción popular.................................................. 6.1. Ejecución de sentencias en los procesos de cumplimiento 6.2. Efectos de las sentencias en el proceso de inconstitucionalidad................................................................... 6.3. Efectos de la sentencia de acción popular.................................. VII. Ejecución de obligaciones patrimoniales en los procesos constitucionales.................................................... 7.1. Cuando el obligado es un particular........................................... 7.2. Cuando el obligado es el Estado.................................................. 7.3. El caso de las costas y costos........................................................ VIII. Efectos personales de las sentencias constitucionales.................... IX. La sentencia dentro del sistema de fuentes peruano..................... 9.1. La jurisprudencia como fuente del Derecho 9.2. La jurisprudencia constitucional y el precedente vinculante como fuente del Derecho.......................................... 9.3. La posición del precedente vinculante dentro del sistema de fuentes................................................................. 2. La

ejecución de la sentencia constitucional..................................

• Pedro Grández Castro I. Delimitación del problema............................................................ II. Problemas de la ejecución de las sentencias en los procesos de control normativo..................................................................... 2.1. La “ejecución” de las interpretaciones del Tribunal sobre la justicia ordinaria........................................................... 2.2. El caso de las decisiones manipulativas-aditivas (Sentencias reductoras aditivas, sustitutivas)............................ 2.3. La “ejecución” de las sentencias exhortativas............................

266626

La Sentencia Constitucional en el Perú III. La ejecución de las sentencias en los procesos de tutela de derechos..................................................................... 3.1. Introducción: La sentencia constitucional como sentencia de condena, pero también como sentencia constitutiva de derechos vía interpretación.............................. 3.2. La sentencia constitucional en función del tipo de pretensión................................................................ 3.3. La sentencia constitucional como orden privilegiada y como “cosa interpretada”. Sus efectos, su expansión a los terceros y la necesidad de complementar su actual regulación................................................................... 3.4. Ejecución de sentencias contra la administración..................... 3.5. Mecanismos de cumplimiento de la sentencia constitucional y facultades de coerción..................................... IV. La ejecución provisional o “inmediata” de la sentencia................ 4.1. Principio de doble instancia y “ejecución inmediata”............... 4.2. Identidad propia, distinta a las medidas cautelares.................. 4.3. ¿Debe ofrecerse caución en los procesos constitucionales?........ 4.4. Presupuestos y requisitos.......................................................... V. Conclusiones y recomendaciones..................................................

3. Eficacia y cumplimiento de las sentencias del Tribunal Constitucional...................................................... • Carolina Canales Cama I. Presentación................................................................................... II. Problemas de relevancia constitucional........................................ 2.1. Validez y eficacia......................................................................... 2.2. Respecto a los supuestos de incumplimiento de las sentencias del Tribunal Constitucional............................ 2.3. Respecto a la insuficiente regulación legal sobre la materia: artículo 22° del Código Procesal Constitucional....... III. Las sentencias del Tribunal Constitucional................................... 3.1. Naturaleza del Tribunal Constitucional.................................... 3.2. La sentencia constitucional........................................................ 3.2.1 Naturaleza............................................................................. 3.2.2. Principios constitucionales vinculados.................................

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Indice Analítico de Sentencias 3.2.3 Efectos.................................................................................... IV. Mecanismos propuestos para la ejecución de las sentencias del Tribunal Constitucional y recomendaciones........................... 4.1. Órgano del Tribunal Constitucional encargado de la supervisión del cumplimiento de sus sentencias.............. 4.2. Dotar de mayores garantías al actual proceso de ejecución de las sentencias del Tribunal Constitucional........................... 4.3. Desarrollo y complemento de la regulación procesal en la materia a través de la jurisprudencia. La autonomía procesal constitucional....................................... V. A modo de conclusión...................................................................

4. ¿Existe actuación de sentencia impugnada en el Código Procesal Constitucional peruano?............................................ • Gerardo Eto Cruz I. Introducción................................................................................... II. Exordio conceptual: el ocaso del procesalismo clásico y la actual tutela de urgencia......................................................... III. La elaboración del Código Procesal Constitucional...................... IV. El texto definitivo del Código Procesal Constitucional................. V. ¿Cuándo empieza a hablarse de la existencia de la actuación de sentencia impugnada? VI. La posición de Domingo García Belaunde: la no existencia de la actuación de sentencia impugnada VII. Los planteamientos de la doctrina constitucional peruana: pros, contras y silencios en torno a la actuación de sentencia impugnada......................................... VIII. Una ojeada panorámica a la legislación comparada...................... IX. ¿Qué es lo que ocurrió en la Comisión que elaboró el Código Procesal Constitucional?.................................. X. Entre la voluntad del legislador y la voluntad de la ley................ XI. Las disposiciones y normas vinculadas a la actuación de sentencia impugnada: las orillas contrapuestas........................ XII. ¿Ante qué tipo de actuación de sentencia nos encontramos?........

5. Actuación inmediata de la sentencia en el proceso de amparo: fundamento, objetivos y presupuestos procesales..........................

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La Sentencia Constitucional en el Perú • Jose Miguel Rojas Bernal I. Introducción.................................................................................. II. La actuación inmediata de la sentencia y su relación con el derecho fundamental a la tutela jurisdiccional efectiva...... III. La actuación inmediata en el proceso de amparo: posibilidades y límites................................................................... 3.1. ¿Qué es lo que se espera de la actuación inmediata en el amparo?............................................................ 3.2. ¿Qué es lo que no se espera de la actuación inmediata en el amparo?............................................................ IV. La actuación inmediata y sus presupuestos procesales: revisión de algunos conceptos controvertidos.............................. V. A modo de conclusión...................................................................

II. SENTENCIA CONSTITUCIONAL Y PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD.......................................... 6.

Aproximación a la dimensión subjetiva del proceso de inconstitucionalidad..............................................................

• Roger Rodríguez Santander I. Ideas iniciales................................................................................. II. Invalidez y derogación.................................................................. III. La validez en el escenario de las tradiciones jurídicas.................. IV. La función de los hechos en la determinación del contenido de las normas.......................................................... V. Para concluir..................................................................................

7. Los efectos temporales de las sentencias de inconstitucionalidad.............................................................. • Javier Adrián Coripuna Introducción...................................................................................... I. La eficacia temporal de las sentencias de inconstitucionalidad en Alemania, Austria, Italia y España........................................... II. La eficacia temporal de las sentencias de inconstitucionalidad en el Perú................................................ III. La relación entre Tribunal Constitucional y Legislador. La vacatio sententiae y el problema de la efectividad de la exhortación librada al Legislador.........................................

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Indice Analítico de Sentencias IV. La relación entre Tribunal Constitucional y Poder Judicial. La aplicabilidad en un caso concreto de una ley cuya declaratoria de inconstitucionalidad ha sido diferida................... V. Conclusiones..................................................................................

III. SENTENCIA CONSTITUCIONAL Y DERECHO INTERNACIONAL..........................................

8. El valor jurídico de la interpretación y de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos................ • Jorge León Vásquez I. Introducción................................................................................... II. El valor jurídico de la interpretación de la CIDH en el ordenamiento interno............................................................ III. La fuerza vinculante de las sentencias de la CIDH....................... IV. Conclusión.....................................................................................

IV. APÉNDICE.................................................................................. 1. Informe al Pleno del Tribunal Constitucional sobre los Proyectos de Ley que modifican algunas de sus funciones............................................................... Anexos: - Proyecto de Ley Nº 14321/2005-CR, “Proyecto de Ley que propone garantizar el principio de separación de poderes y la seguridad jurídica en los procesos de inconstitucionalidad”............................ - Proyecto de Ley Nº 3930/2009-CR, “Proyecto de Ley que modifica el Código Procesal Constitucional, sobre competencia del Tribunal Constitucional, efectos de las resoluciones y prohibiciones y deberes de los magistrados”............................................................



CONTENIDO EN CD

- Jurisprudencia constitucional (sentencias interpretativas) Sentencias interpretativas propiamente dichas • STC 0004-1996-AI (Caso Ley N.º 26637, que modifica la administración del programa municipal del vaso de leche)

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La Sentencia Constitucional en el Perú • STC 0014-1996-AI (Caso Ley N.º 26530, referida a los métodos de planificación familiar) • STC 0011-2003-AI (Caso Ley N.º 27785, Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República ) • STC 0009-2004-AI (Caso Decreto de Urgencia N.º 088-2000, sobre pago de deudas a favor de los propietarios de bienes agrarios afectados durante la Reforma Agraria) • STC 0042-2004-AI (Caso Ley de Tributación Municipal, sobre el impuesto a los espectáculos públicos no deportivos) • STC 0050-2004-AI / 0051-2004-AI / 0004-2005-PI / 0007-2005-PI / 0009-2005-PI (acumulados) (Caso Ley N.º 28389, sobre la reforma constitucional del régimen pensionario) • STC 0008-2005-AI (Caso Ley N.º 28175, Ley Marco del Empleo Público) • STC 0019-2005-PI (Caso Ley N.º 28586, sobre el abono del tiempo de la detención domiciliaria para el cómputo de la pena) • STC 0014-2007-AI

(Caso Ley N.º 28991, Ley de Libre Desafiliación Informada)

• STC 0024-2007-PI (Caso Ordenanza Regional de Moquegua, que regula la actividad de pesca artesanal de anchoveta) • STC 0025-2007-PI (Caso Ley N.º 29062, que modifica la Ley del Profesorado en lo referido a la Carrera Pública Magisterial) • STC 0002-2008-PI (Caso Ley N.º 29166, que establece reglas de empleo de la fuerza por parte del personal de las Fuerzas Armadas) • STC 0002-2009-PI (Caso Acuerdo de Libre Comercio entre Perú y Chile)

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Indice Analítico de Sentencias • STC 0006-2009-PI (Caso Ley N.º 29277, Ley de la Carrera Judicial) Sentencias reductoras • STC 0015-2001-AI / 0016-2001-AI / 0004-2002-AI (acumulados) (Caso Decreto de Urgencia N.º 055-2001, que establece el procedimiento de pago de sumas de dinero ordenadas por mandato judicial en procesos seguidos contra el Estado) • STC 0010-2002-AI (Caso Legislación Antiterrorista) • STC 0009-2004-AI (Caso Decreto de Urgencia N.º 088-2000, sobre pago de deudas a favor de los propietarios de bienes agrarios afectados durante la Reforma Agraria) Sentencias sustitutivas • STC 0023-2007-PI (Caso Homologación de Docentes Universitarios de las Universidades Públicas) Sentencias aditivas e integrativas • STC 0015-2001-AI / 0016-2001-AI / 0004-2002-AI (acumulados) (Caso Decreto de Urgencia N.º 055-2001, que establece el procedimiento de pago de sumas de dinero ordenadas por mandato judicial en procesos seguidos contra el Estado) • STC 0006-2003-AI (Caso Reglamento del Congreso, sobre la mayoría simple para aprobar una acusación constitucional) • STC 0050-2004-AI / 0051-2004-AI / 0004-2005-PI /0007-2005-PI / 0009-2005-PI (acumulados) (Caso Ley N.º 28389, sobre la reforma constitucional del régimen pensionario) • STC 0014-2007-PI (Caso Ley N.º 28991, Ley de Libre Desafiliación Informada) Sentencias exhortativas y de mera incompatibilidad • STC 0009-2001-AI (Caso Ley N.º 27153, que regula la explotación de juegos de casino y máquinas tragamonedas)

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La Sentencia Constitucional en el Perú • STC 0010-2002-AI (Caso Legislación Antiterrorista) • STC 0001-2003-AI / 0003-2003-AI (acumulados) (Caso Ley N.º 27755, que crea el Registro de Predios a cargo de la SUNARP) • STC 0023-2003-AI (Caso Decreto Ley N.º 23201, Ley Orgánica de Justicia Militar y otros) • STC 0030-2004-AI (Caso Ley N.º 28047, que regula el porcentaje de aportes de los pensionistas del Decreto Ley N.º 20530) • STC 0008-2005-AI (Caso Ley N.º 28175, Ley Marco del Empleo Público) • STC 0020-2005-AI / 0021-2005-AI (acumulados) (Caso Ordenanza Regional del Cusco, que declara a la planta de hoja de coca como patrimonio cultural) • STC 0004-2006-AI (Caso Ley N.º 28665, Ley de Organización, Funciones y Competencia de la Jurisdicción Especializada en Materia Penal Militar Policial) • STC 0006-2006-AI (Caso Ley N.º 28665, Ley de Organización, Funciones y Competencia de la Jurisdicción Especializada en Materia Penal Militar Policial) • STC 0014-2007-AI (Caso Ley N.º 28991, Ley de Libre Desafiliación Informada) • STC 0016-2007-AI (Caso Decretos Legislativos N.º 977 y 978, que modifican la Ley de Promoción de la Inversión en la Amazonía) • STC 0002-2008-PI (Caso Ley N.º 29166, que establece reglas de empleo de la fuerza por parte del personal de las Fuerzas Armadas) • STC 0013-2009-PI (Caso Resolución Legislativa N.º 008-2007, sobre reemplazo del congresista suspendido por el accesitario)

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Indice Analítico de Sentencias 2. Informe al Pleno del Tribunal Constitucional sobre Actos Lesivos Homogéneos Anexos: - Jurisprudencia constitucional • STC 4878-2008-PA (Caso Viuda de Mariátegui e Hijos S. A.) • STC 5287-2008-PA (Caso Mario Lovón Ruiz-Caro)

V. ADDENDA: SENTENCIAS CONSTITUCIONALES RELEVANTES................................ 1. Estructura de la sentencia constitucional....................................... - STC 0024-2003-AI 2. Ejecución de la sentencia constitucional........................................ - STC 4119-2005-AA 3. El derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales como manifestación del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva......... - STC 0015-0016-2001-AI (acumulados) - STC 4080-2004-AC 4. Actuación inmediata de la sentencia impugnada.......................... - STC 0607-2009-PA 5. Declaratoria del estado de cosas inconstitucional - STC 2579-2003-HD - STC 3149-2004-AC - STC 5561-2007-PA

VI.

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ÍNDICE ANALÍTICO DE SENTENCIAS............................

Estudios Sobre la Sentencia Constitucional

Se terminó de imprimir en los Talleres Gráficos de © Editorial Adrus, S.R.L San José Nº 311, Of. 314 Arequipa - Perú Teléf. 054-227330 [email protected] en el mes de Agosto del 2010

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