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DEMOCRATIZACI6N Y OPOSICI6N PUBLICA
D ado un regimen donde la oposici6n al gobierno no puede organizarse abierta y legalmente en partidos politicos ni enfrentarse a el en elecciones libres e imparciales, j,que condiciones favorecen 0 estorban su transformaci6n en otro regimen que 10 permita? He aqui eltema obi eto de la presente ob ra. CO NCEPTOS Como quiera que el desarrollo de un sistema politico que facilite la oposici6n, la rivalidad y la competencia entre el gobierno y sus antagonistas es una faceta impor tante del proceso dernocratico , este libro se ocupa , necesariamente , de un aspecto de este proceso. A mi modo de ver , los procesos de democratizaci6n y de desarrollo de la oposici6n no SOn identicos, pero describir todas las diferencias existentes entre ambos nos lIevaria a adentrarnos en un tedioso atolladero semantico . Para evitar tal desvio permitaseme exponer someramente algunas de mis opiniones sin profundizar en su elaboraci6n ni insistir en su defensa. Para mi, el gobierno democratico se caracteriza fundamentalm ente por su continua aptitud para responder a las preferencias de sus ciudadanos, sin eslablecer diferencias politicas entre ellos. No es mi proposito ocuparme de las de rnas caracterfsticas que se req uieren para considerar estrictamente dem ocratico un sistema. Me gustaria reservar en este libro el term ino «democracia» para designar el sistema politico entre cuyas caracteris ticas se cuen ta su
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DEMOCRATIZACI6N Y orosrcrox PUBLI CA
LA POLIARQU1A
CUAD RO
no responda du rante un periodo de tiempo dado a las preferencias de sus ciudadanos sin distinciones politicas, todos ellos deben tener igualdad de oportunidad es para : 1. Formular sus preferencias. 2. 3.
Manifest ar publicame nte dichas preferencias entre sus partidarios y ante el gob ierno, individual y colectivamente.
Para tener la oport unidad de:
1 En mi libro A Pref ace to Democratic Theo ry , University of Chicago Press, Chicago , 1956, pp. 64-81, se ana lizan algunas de las relaciones mencionadas. Sobre este mismo terna vease tam bien Politics, Economics and Welfare, Harper , New York, 1953, capftulos 10 Y 11, por Robert A . DAHL Y Charles E . LINDBLOM. 2 En este libro las expresiones liberalizaci6n, rivalidad polltica , metodos politicos competitivos , debate publico y oposici6n publica se utilizan indistint amente para referirse a esta dime nsion, y los regimenes que en ella akanzan cotas muy alias se suelen denomiDar regfrnen es competitivos.
Se requieren las siguientes garantfas inftitucionales:
I.
Formu lar las preferencias:
Libertad de asociaci6n. Libertad de expresion, Libertad de voto . Libertad para que los lideres politicos compitan en busca de apoyo. 5. Diversidad de fuent es de inform acion,
II.
Manifestar las pre ferencias:
1. 2. 3. 4. 5.
Libert ad de asociaci6n. Libertad de expresion . Libertad de voto , Elegibilidad para la cosa publica. Derecho de los Iideres politicos a competir en busca de apoyo. 6. Diversidad de fuentes de infor maci6n. 7. Elecciones Iibres e impar ciales.
Recibir igualdad de trato por parte del gobierno en la ponderacion de las preferencias:
I. 2. 3. 4. 5.
lot. Prosiguiendo mi exposici6n voy a dar por sentado que las relaciones entre las ocho garantias y las tres condiciones basicas son tan evidentes que no necesitan mayor aclaraci6n t . A primera vista parece que podriamos utiJizar estas ocho caracterfsticas institucionales como escala teorica para contrastar los distintos regfrnenes politicos. Sin embargo un examen mas profundo pone de manifiesto que una interpretacion acertada seria la de considerar dos dimensiones teoricas, un tanto diferentes, de la democratizaci6n . 1. En el pasado y en el presente los regfrn enes divergen grandemente por la amplitud con que conceden abiertarn ente , aplican publicamente , y garantizan plenamente estas ocho oportunidades institucionales, cuando menos a algunos miembros del sistema politico que quieran oponerse al gobierno. De forma que una escala que refleje las ocho condiciones nos permitira comparar los distintos regfmene s de acuerdo con la amplitud con que facilitan la oposicion , el deb ate publico 0 la lucha politica 2 . Ahora bien , puesto que un regimen puede permitir que se Ie oponga una parte muy pequeiia 0 muy grande de la pobl acion , parece evidente que necesitamos una segund a dimensi6n.
1.1
Algunos requisitos para que se de fa democracia entre un gran ntlmero de habitantes
Recibir por parte del gob iemo igualdad de trat o: es decir , este no debe hacer discriminaci6n alguna por causa de l contenido 0 del origen de tales preferencias.
Para mi estas tres condiciones son fundam entales, au nque quiza no suficientes, ala existencia de la democracia , y para que se den entre el gran ruirnero de habitantes de que constan la mayoria de los Estadosnaciones actua les, las instituciones sociales de estos pafses deben gar antizar , cuando menos, las ocho clausulas que se describen en el cuadro
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III.
1. 2. 3. 4.
Libenad de asociaci6n. Libertad de expresi6n. Libert ad de voto. Elegibilidad para el servicio publico. Derecho de los lfdere s polit icos a compet ir en busca de apoyo. Sa. Derecho de los Ifderes politicos a luchar por los votos. 6. Diversidad de fuentes de informaci6n. 7. Elecciones libres e impa rciales. 8. Institu ciones que garanticen que la poUtica del gobierno dependa de los votos y dernas formas de expresar las preferencias.
2. En el pasado y en elpresent e los regfrnen es varian tambien segiin el rnimero de personas facultad as para partic ipar.en un plan o de mayor 0 menor igualdad, en el control y discusion de la politica del gobierno: Participar, es decir , tener voz en un sistema de debate publico . Una escala que expresara el derecho a participar en el debate publico . nos permitiria comparar los diferentes regfmene s de acuerdo con su capacidad de representacion, Asi, por ejemplo, el der echo a votar en elecciones fibres e imparciales reline las dos dimens iones. Cuando un regimen garantiza este derecho a algunos de sus ciudadanos,se abre a un debate publico mas amplio . Pero el regimen sera tanto mas represent ativo cuanto mayor sea eI numero de ciudadanos que gocen de este derecho. Estas dos dimensiones: el debate publico y la capacidad de represen-
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LA POLIARQU1A
DEMOCRATIZA06N Y OPOSICI6N POBLICA
En es te esquema la «De rnocracia» se situarfa en el angulo superior derecho . Pe ro co mo quiera qu e la democraci a compre nde mas dirnensiones que las expresadas en la figur a 1.2 y qu e, ami ente nder, no hay en la realidad ningun re gimen , de dimen si6n considerable , tot almente democratizado , pre fiero lIamar po liarq ufas a los sistemas act ua les mas pr6ximos al angulo superior derecho . Pued e decirse que toda modificaci6n de un regimen qu e conduzca h acia arriba y hacia la derecha , siguiendo por eje mplo la trayectoria 111, rep resenta un grado de democra tizaci6n. Asf, pues, cabria conside rar las poliarq ufas co mo regimen es relativamen te (pero no co mpletame nte) dernocraticos: 0, dicho de otra fo rma, las poliarqufas son sistemas sustancialmente libe ralizados y popul arizados, es decir, mu y representativ os a la vez que francamente abiertos al debate pu blico .
aum enten 0 reduzcan las o port unida des de debate publico . A I refe rirme a los sistemas que queda n de ntro de es te espacio central utilizare a veces los terrninos «proximo» 0 «casi»: en un regim en «proximo» al hegem 6nico hay mas oportunidades para el debate publico qu e en un reg imen de hegem onfa to tal; un regimen «cash>poliarquico puede se r bas ta nte
Libcriliuci6n (de lmle pUblico)
represent ativo , peru present ar, en cambio , restricciones mas severas para el debate publico que la poli arqufa total. 0 puede ofrece r oportunidades de discusi6 n pu blica semejantes a las de un a po liarquia plen a y ser, en cambio , menos representativa que esta 4 . La necesidad de em p lea r en este libro los ultirnos term ino s men cionados demuestra la utili dad de un a clasificaci6n ; la arbitrariedad de los limites entre «plena » y «casi» prueba 10 in adec uada qu e res ulta tod a clasificaci6n. Mie ntras estemos convenci dos de que los terrninos son medios utiles , aunq ue bas ta nte arbitrarios, de dividir el esq uema de la figura 1.2 , los conce ptos empleados nos servi ra n para los fines que perseguimos.
Poharq uias
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Hcge mo mas represema tivas
Hegemonias cerra das
Rcpresentacion (participatiOn)
FIGURA 1.2.
Liber alizacion , representaci6n y democratizaci6n .
Observaran que si bien he puesto nombres a los re gfmenes qu e esta n pr6ximos a los angulos, que da sin den ominar ni dividir el exteuso espacia que oc upa el centro de la figura . Este vacio nom inal refleja e n parte la tenden cia hist6rica a clasificar los regfmenes can las de nom inacio nes mas extremas, pero tam bien expresa mi pro pio deseo de evita r una terminologfaredunda nte . La falta de no mencl at ura no equivale, emp ero, a una ausenci a de regfme nes; 10 cierto es que quiza la gra n mayoria de los sistemas actuales queda n dentro de est a zona central. Muchos cam bios importantes en los regfmenes implican entrar 0 salir de est a zona cent ral, se gun que dich os regfmenes sea n mas 0 men os repres entati vos y
El problema de la terminolcgfa es formidable, ya que parece casi imposible encon-
trar palab ras usuales que no arrastren una pesad a carg a de ambigueda d y de excesiva significacion. Ellector debe ra tener bien present e que , basta donde me he sido posible, los ter minos qu e ut ilize a 10lar go de todo el libro se emplean 5610 en la acepci6 n indicada en los parrafos precedentes. SiD duda , alguno s lectores se resistiran a aceptar el termino «poliarqufa» como sustituto de democracia, perc es importante mantener la distinci6n entre la democracia, como sistema ideal , y los convenios institucion ales , que deben verse como una espe cie de aproxima ci6n imperfecta a1 idea l. La experiencia demuestra , creo yo, que cuando se empl ea e l mismo termino para ambas acepciones se introduce la con fusi6n y se hacen intervenir en el analisis argumentos qu e no son necesan amente pertinentes. En el Angulo opuesto , el termino «hegemonia» no es del todo satisfactorio: no obstante , en el significado que yo Ie he asignad o, la palabra ..hegemonico» me pare ce mas apro piad a que jerarqui co , monocratico , absoJutista, autocratico, despo dco, autoritario, tot alitario , etc. EI emp leo que hago del te rmino «debate» (contestation) en «de bate publico» (public contestation) entra dentro del uso corriente , aunque no frecuente , del ingles: en Ingles, contestation quie re decir «debati r», que significa hacer algun a cosa objeto de discusi6n , controver sia 0 litigio , y sus sin6n imos mas inmediatos son disputar, desafiar 0 rival izar . Sin em bargo ,la utilidad de dicho term ino me fue sugerida , en principio , por el ensayo «Aspectos de l debate» , de Bertrand de JOUVENEL , Government and Opposition, 1 [e nerc 19(6) . La acepcto n que JOUVENEL confiere a dicho termino es similar a la mfa, al igual que es identica la palabra francesa que utiliza en el original y que significa debas, objection, conflict, opposition. En Ia misma revista, sin embargo , Ghiu a I ONESCU , ..Contro l and Contestatio n in Some On e Party Slates», pp. 240-250, utiliza el vocable en su acepci6 n mas lirnitada, perc mas corriente, que riendo significar «el antisisrema, los postulados Msicos y perm anentes de tod a oposic i6n en el terreno de las diferencias de opini6n e ideologfa, fundamentales y dicotomicas» (p. 241). Evidentemente , esta es una acepci6n del conceptc mucho mAs restrictive que la que yo utilize en mi libro y que creo cs tam bien Is qu e J OUVENB L emplea en 8U ensayo.
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DEMOC RAT IZACION Y OPOSICION POBLICA
LA POLIAR Q u l A
REPLANTEAMIENTO DE LA PREGUNTA Podem os volver a plantear la pregunta que servia de introducci6n a este capitulo de la siguiente forma : 1. ~ Que condiciones aumentan 0 disminuyen las oportunidades de democratizaci6n de un regimen hegem6nico 0 casi hegem6nico? 2. Mas concretamente, ~qu e facto res aument an oportunidades de debate publico?
0
disminuyen las
3. Especificando aun mas, ~que factor es aumentan 0 disminuyen las oportunidades de debate publico en un regimen altam ente representativo como es la poliarquia? PUNTUALIZACIONES Asi pues, este libro trat a de las condiciones que hacen posible el desarrollo y la existencia de los sistemas de debate publico, y puesto que el debate publico es un aspecto de la dernocratizacion, esta obra se refiere , necesariamente, a la democratizaci6n , como ya indique al principio del capitulo. Pero es import ante no olvidar que la idea central dellibro excluye muchos temas significativos que en un estudio sobre la democratizaci6n deberian te nerse en cuent a. Resulta sumame nte iitil considerar que la democratizaci6n comprende ciertas transformaciones hist6ricas bien definidas. Una de elias es el transito de hegemonias y oligarquias competitivas a regfrnenes casi poliarquicos. Tal fue, en esencia , el proceso acaecido en el mund o occidental durante el siglo XIX . EI segundo, la modificaci6n de las cuasipoliarquias en poliarqu ias plenas, tuvo lugar en las tres decadas, mas 0 menos, que van desde finales del siglo XIX a la Primera Guerra Mundia!. EI tercero es la plena democratizaci6n de las poliarqulas. Este proceso hist6rico puede quiza fecharse en la epoca de rapido desarrollo del estado de prosperi dad democratica tr as la Gran Depre sion : interru mpido por la Segunda Guerra Mundial , el proceso pareee haber adquirido nuevos brios al final de la decada de 1960, bajo la forma de demandas cada vez mas insistent es, formuladas sobre todo por los jovenes, en favor de la democrat izaci6n de las instituciones sociales. Se consideraran aqui la primera y la segunda de estas tran sform aciones, pero no la tercera 5. Tenga exito 0 fracase, Ia tereera oleada de la
:'l En mi obra After the Revolution? Authority in a Good Society. Yale University Press , New Haven , 1970.
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demo cratizaci6n sera tan importante como las otras dos, pero como quiera que ocurrira unicament e en los paises rr.'as «avanzados» y contnhuird a modelar la form a de vida de estos parses duran te el siglo XXI, muchos de sus ciudadanos pensaran que esta ter eera ola es mas importante que ninguna otra . Sin embargo, la mayoria de los pafses distan todavla mucho de tener acceso a la tercera transform aci6n . De las 140 naciones que en 1969eran nominalmente indep endientes 1010 unas dos doeenas podian considerarse altamente comprenslV~s y tenlan sistemas de debate publico muy desarroll ado. Tal vez hubiera otra docena, 0 quiza alguna menos, que razonablemente podian considerarse casi poliarquias, en vias de alcanzar la poliarquia ple.na. Pues bien la tercera oleada tendra lugar en estas tres docenas de palses. Ala luz del analisis que sigue a continuaci6n parece muy remot a la posibilidad de que algunos sistemas que hoy no son poli~rqu las se superpo ngan u las instituciones de estas y, como prometen sus ideologos, lIeguen ? un tipo mas avanzado de demoeratizaci6n que I~ que hoy s~ da en los sistemas poliarquicos. Par a la mayoria de los pal~es son aphcabl.es, pues, el primer y segundo estadios de la dernocrat izacion , pero no asr el t~reero . EI tema centra l del presente Iibro es en realidad aun mas lirnitado que el analisis de estos dos estadios de la democratizaci~n. Me he referido hasta ahora a «regimenes» y a «sistemas de debate publico», pero todavia no he especificado a que nivel de forma de gobierno pueden ser cfectivos los regfmenes y el debate publico. Permltanme sUbra~ar, seguidarnent e, que el analisis que aqui se hace se ~efi ere a ~os regnnen es nacion ales, es decir , a los reglmenes tornados a mvel de pals,.o, s~ 10pre· fieren , de Estado legalmente independiente, 0 empleando a~~ termm~s menos exactos de nacion 0 naci6n-Estado. Parte de este analisis podna aplicarse a niv~les inferiores de la organizacion P?lftic~ y social: munici: pios, provincias, sindicatos, empresas mercantil es, iglesias y ?em aS, quiza alguna de estas consideraciones valga igualmente para las mSll~u ciones poHticas que hoy se form an a escala mas represent atrva todavia, como son las distintas organizaciones inte rnacionales, pero la argumentaci6n se desarrolla aquf referida concretamente a los regimenes nacionales. Y ello pudiera ser otr a grave ornision tratandose de un libro sob~e demoeratizaci6n incluso si se considera s610 el aspecto del debate publico , pues la observacion ocasional indica que los palses difieren entre sf por el mimero de personas que tienen la 0portumda? para el ?ebate y part icipan no s610 en los procesos de los gobiemos naclona~es , ~mo tambien en los diversos sub-organismos del gobierno y orgamzaciones nacionales. Pues bien, en la medida en que estas grandes diferencias en las caracterfsticas generales de las sUb-unidade~ nacionales se ~soclen con diferenci as en la naturaleza del regimen nacional (es decir, Slse trata, no, de una poliarquia), procurare incluirlas en este analisis,
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LA POLIARQUfA
DEMOCRATI ZACI6 N Y OPOSICI6 N PUBLICA
Sin embargo, no deja de ser razon able la insiste ncia en pro fundiza r mas en este exa rnen , ya que un a descripci6n total dc las oportunida des de participaci6n y debat e existe ntes en un pa ts exige, sin duda, una referen cia a las oport unida des que ofrecen las unidad es subna ciona les. EI extraordinario en sayo de Yugoslavia de pe rmi tir una base amp lia de a utogo biemo en las unidades su bnaciona les significa que las oportunida d es de part icipaci6n y debate son alii rnayor es, a pcsar de ser un regimen de un solo par ido, que por ejemplo las que se da n e n Br asil 0 Argentina . Co nside rar este tema en su inregri da d exigirla , pues , prestar .aten ci6n a todas las posibilidades qu e se indican en la figura 1.3, tanto mas que algunas de las criticas que recientemen te se hace n a la dernocratizaci6n incomplet a de las poliarquias afirman que mientras estas pu eden ser competitivas a nivel nacional, un a gran pr op orci6n de sus orga nismos subnaciona les , en especial las asociaciones privadas, son he gem6nicos u oligarquicos 6. Pero aunque sea mu y importan te lIevar la descripci6 n de un regimen nacional hasta las unid ades subnaciona les , inte nta r hoy el exa me n de un mimero suficiente de paises requerirfa, en mi opini6 n, un analisis tan
complej o y tr op ezaria con tal cumu lo de dat os que los resultados serian muy poco satisfactorios. Que duda cabe que se podrfan disponer las suborgan izaciones naci onales a 10 largo de las dos dimensiones que se ilustra n e n las figuras 1.1. y 1.2, pero el probl em a no se red uce a situa r pai scs en el espacio hipot etico que se sena la e n la figur a 1.3 . Entre otras cosas, dicho espacio se refiere a una sola de las dos dim en sion es, el debate publico , de mod o que se requeri rfa un procedimiento similar para la otra dim en sion pri ncip al: la pa rtici paci 6n. Es mas, aun dentro de un mismo pa is, las uriid ades subnacio na les difieren entre sf por las oportunidad es que ofrecen para el debate y la part icipaci6n. Por ejemplo , en muchos paises modernos estas oportunidades son mayores en los muni cipios que en los sind icatos, y mayores en los sindicatos qu e en las empr esas mercantiles. En consecue ncia, habrfa que descomponer las unidades subnaciona les en distint as categorfas: empresas me rcantil es , sindicato s, municipios, iglesias, instituciones educativas, etc. 7 . En la cta pa actua l esta s estipu lacio nes son , desgraciadamente, pun to men os qu e utopi cas, raz6n -mas de orden prag ma tico qu e te6rico-- por la cua l he decidido limit ar mi exame n al nivel nacion al.
Regimen Nacional Bajo
SUP U ESTOS
Alt o
Ordenaci6n hipotetica de los paises de acuerdo co n las oportu nidades de practicar e l debate publico .
Cua ndo los regimenes hegem 6n icos y las o ligarguias competitivas evo luciona n hacia la poli arqu fa aumen tan las oportunidades de parti cipaci6n y de debate autenticos, y, por con siguiente, el numero de individuos , grupos e intereses cuyas prefercncias hay que considerar al ejercer el poder politico. Vista desde la perspectiva de los que detentan el poder una transferma ci6n de este tipo impli ca nuevas posibilida des de conflicto, y consecuentemente sus portavoces (0 ellos mismos) pu ed en ser sustituidos por nuevos individuos, grupos e intereses. En cuanto a la oposici6n, su problem a es un a repli ca del probl em a que afec ta a los gobe rnantes . T oda tr an sformaci6n que ofrezca a los opositores al gobierno ma yores oportunidades para tr ad ucir sus met as e n actos po liticos respaldados por el Estado , impl ica la posibilidad de co nflicto co n los ind ividu os, grupos 0 intereses a los que de po ne n en ta l gobierno . De fo rma que cuant o mas ho ndo sea e l confl icto e ntre el gobierno y la oposici6n , ma yores seran las posibilidade s de que cada uno niegu e al otro la participaci6n efectiva en e l ejercicio de l poder politico . Dicho
(i veese especialmente Grant McCO.-..NElL , Private Power and American Democracy, Knopf, New York, 1966; Henry S. KARIa. 1M Decline 0/ American pluralism, Stanford University Press. Stanford, 1961; y, hasta ciertc punto, tlmbi6n Robert Paul WOLF, The Poverty of Liberalism, Beacon Press, Boston , 1968.
7 EIestudio ya clasico de SeymourMartin LIPSET, Martin A . TROWYJames S. COLE· Union Democracy, The Free Press. Glencoe, 1956, se centraen el case de un sindi ceto donde el grade de debate y de participacion es alto. Describir y explicar este caso de desviaci6n dentro del contexte de un pals fue una empresa de envergadura.
Alto
III
Baja
IV
Organizaciones subnacionales
II
I. Regfmene s tolalmente efiberalizados» 0 «competitivos». II. Compeunvos a nive t nacional, hegem o nicos en las organizaciones subnacionales. III. Cornpetitivos e n las organizaciones subnacio nales, hegem6nicos a nivel nacional . IV. Formes de gobie rno totalmente hegem6 nicas. FIGURA 1.3.
MAN,
