O FI C IN A G G E N E RAL D DE P PL AN I FI C ACI ON A AGR AR I A
P r oy e cto P PR OAP A
La economía campesina en la última década
Conve Co nveni ni o M I N AG/GTZ - CEPES
L i ma, M ay ayo o del del 200 2001 1
La economía campesina en la última década Conve Co nveni nio o M I NAG/GTZ NA G/GTZ - CEPES
INDICE DE CONTENIDO I.
Introducción.
II:
Marco conceptual. conceptual. 2.1. 2.2.
III.
Los escenarios. 3.1. 3.2. 3.3. 3.4.
IV. IV.
En lo demográfico y espacial. En lo productivo productivo agrario. agrario. En lo económico. En lo social.
La fotografía (censal) de la economía campesina. 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5. 4.6. 4.7.
V.
Los problemas de partida. El enfoque de los mercados.
Perfil general de la pequeña producciòn rural. Dónde están y cuántos son los pequeños productores agropecuarios. Qué formas jurídicas jurídicas adoptan. adoptan. Qué recursos poseen y cuán pequeños son. Cómo usan las tierras. tierras . Qué producen producen y cómo lo hacen. Para quién producen.
Las tendencias tendenc ias relevantes relevant es (Una fotografía animada). animada) . 5.1. El agro peruano y los condicionantes naturales y regionales. 5.2. Espacios agrarios y espacios regionales. 5.3. Hacia una tipología de pequeños equeños productores productores rurales. rurales. 5.4. El tamaño de las explotaciones y otras relaciones significativas. significati vas. 5.5. ¿Cuán consistente es el autoconsumo?
La economía campesina en la última década Conve Co nveni nio o M I NAG/GTZ NA G/GTZ - CEPES
INDICE DE CONTENIDO I.
Introducción.
II:
Marco conceptual. conceptual. 2.1. 2.2.
III.
Los escenarios. 3.1. 3.2. 3.3. 3.4.
IV. IV.
En lo demográfico y espacial. En lo productivo productivo agrario. agrario. En lo económico. En lo social.
La fotografía (censal) de la economía campesina. 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5. 4.6. 4.7.
V.
Los problemas de partida. El enfoque de los mercados.
Perfil general de la pequeña producciòn rural. Dónde están y cuántos son los pequeños productores agropecuarios. Qué formas jurídicas jurídicas adoptan. adoptan. Qué recursos poseen y cuán pequeños son. Cómo usan las tierras. tierras . Qué producen producen y cómo lo hacen. Para quién producen.
Las tendencias tendenc ias relevantes relevant es (Una fotografía animada). animada) . 5.1. El agro peruano y los condicionantes naturales y regionales. 5.2. Espacios agrarios y espacios regionales. 5.3. Hacia una tipología de pequeños equeños productores productores rurales. rurales. 5.4. El tamaño de las explotaciones y otras relaciones significativas. significati vas. 5.5. ¿Cuán consistente es el autoconsumo?
VI:
Otras tendencias recientes que inciden sobre las economías campesinas. 6.1. Extensión y severidad de la pobreza rural. 6.2. Derechos de propiedad y mercados de tierras. 6.3. Entorno macroeconómico y dinámica productiva. 6.4 La pequeña agricultura comercial: comercial: crisis crisis y campesinización. campesinización. 6.5. Rentabilidad y articulación a mercados.
VII.
Elementos de balance y conclusiones.
VIII . Lineamientos generales de política. política. 8.1. Marco orientador. 8.2. Política sectorial agraria.
Referencias Bibliográficas. Bibliográficas. Anexo
INDICE DE CUADROS Y GRAFICOS Cuadros: Cuadro Nº 1: Niveles de pobreza según dominios. Cuadro Nº 2: PERÚ: CRECIMIENTO DEMOGRAFICO 1876-1993 Cuadro Nº 3: PERÚ: VARIACION ENTRE CENSOS DE TIERRAS AGROPECUARIAS Cuadro Nº 4: POBLACION CENSADA, URBANA, RURAL, Y TASA DE CRECIMIENTO EN LOS CENSOS DEL PRESENTE SIGLO. Cuadro Nº 5: RANKING DE POBLACION RURAL SEGUN DEPARTAMENTOS Cuadro Nº 6: RANKING DE PEA AGROPECUARIA SEGÚN DEPARTAMENTOS Cuadro Nº 7: RANKING DE ESPECIALIZACION AGROPECUARIA SEGÚN DEPARTAMENTOS (Nuevos soles constantes de 1979) Cuadro Nº 8: PERÚ: INDICADORES DE LA PEQUEÑA PRODUCCION AGROPECUARIA, 1994 Cuadro Nº 9: PERÚ: PEQUEÑAS UNIDADES AGROPECUARIAS* POR REGIONES NATURALES DEPARTAMENTALES** , 1994 Cuadro Nº 10: PEQUEÑAS UNIDADES AGROPECUARIAS* REGIONALES, 1994
POR DOMINIOS
Cuadro Nº 11: PEQUEÑOS PRODUCTORES AGROPECUARIOS POR CONDICION JURIDICA SEGUN TAMAÑO DE LAS U.A. Cuadro Nº 12: PERU: NUMERO DE UAs SEGÚN CATEGORIAS POR TAMAÑO 1972, 1984 Y 1994 (Estructura porcentual) Cuadro Nº 13: EXPLOTACIÓN AGRÍCOLA POR REGIONES DEPARTAMENTALES, 1994 Cuadro Nº 14: PERÚ: VARIACION ENTRE CENSOS DE TIERRAS BAJO RIEGO(Hectáreas) Cuadro Nº 15: PERÚ: SUPERFICIE AGRICOLA BAJO RIEGO Y EN SECANO, 1994 Cuadro Nº 16: PERÚ: SUPERFICIE BAJO RIEGO SEGUN REGIONES NATURALES, 1994 Cuadro Nº 17: PERÚ: DISTRIBUCION DE TIERRAS ESTANDARIZADAS DE LA PEQUEÑA PRODUCCION RURAL, SEGÚN REGIONES NATURALES, 1994.
Cuadro Nº 18: COEFICIENTES DE CONVERSION TIERRAS ESTANDARIZADAS / SIN ESTANDARIZAR Cuadro Nº 19: PERÚ: SUPERFICIE QUE NO SERA CULTIVADA POR CAUSA PRINCIPAL, 1994. Cuadro Nº 20: PRINCIPALES CULTIVOS DE LA PEQUEÑA PRODUCCION AGROPECUARIA Cuadro Nº 21: PERÚ: ESPECIALIZACION RELATIVA AGROPECUARIA SEGÚN PRINCIPALES CULTIVOS DE LA PEQUEÑA PRODUCCIÓN Cuadro Nº 22: PERÚ: ESTRATO TECNOLOGICO ALTO DE LOS PEQUEÑOS PRODUCTORES AGROPECUARIOS, 1994 (Porcentaje de uso con respecto al total de U.A.) Cuadro Nº 22-A: PERÚ: ESTRATO TECNOLOGICO MEDIO DE LOS PEQUEÑOS PRODUCTORES AGROPECUARIOS, 1994 (Porcentaje de uso respecto al total de U.A). Cuadro Nº 22-B: PERÚ: ESTRATO TECNOLOGICO BAJO DE LOS PEQUEÑOS PRODUCTORES AGROPECUARIOS, 1994 (Porcentaje de uso respecto al total de U.A.) Cuadro Nº 23: USO DE ELEMENTOS TECNOLOGICOS POR LAS PEQUEÑAS UNIDADES AGROPECUARIAS Cuadro Nº 24: Evolución de la producción por grupos de cultivos 1950-1998(Tasas de crecimiento) Cuadro Nº 25-A: PUNO SIERRA: PEQUEÑA PRODUCCION Y NIVELES DE AUTOCONSUMO POR CULTIVOS PRINCIPALES, 1994 Cuadro Nº 25-B PIURA COSTA: PEQUEÑA PRODUCCION Y NIVELES DE AUTOCONSUMO POR CULTIVOS PRINCIPALES, 1994 Cuadro Nº 26 :PROMEDIOS DE VARIABLES SELECCIONADAS, SEGÚN REGIONES Cuadro Nº 27: DESVIACION ESTÁNDAR DE VARIABLES SELECCIONADAS, SEGÚN REGIONES Cuadro Nº 28: POSICION DE LOS DEPARTAMENTOS SEGÚN DINAMISMO ECONOMICO Y AGROPECUARIO Cuadro Nº 29: MODERNIDAD AGRARIA REGIONAL SEGÚN REGIONES Cuadro Nº 30: PERÚ: ORDENES DE MAGNITUD DE UNA TIPOLOGIA PRIMARIA DE LOS PRODUCTORES AGROPECUARIOS, 1994. Cuadro Nº 31: SEGMENTOS DE LA AGRICULTURA PERUANA
Cuadro Nº 32: TIPOLOGÍA DE PEQUEÑOS PRODUCTORES RURALES SEGUN REGIONES DEPARTAMENTALES, 1994. Cuadro N° 33: NIVELES DE POBREZA 1994 - 1997 - 2000 Cuadro N° 34: EVOLUCION DEL GASTO PER CAPITA PROMEDIO Cuadro N° 35: DESIGUALDAD SEGÚN COEFICIENTE GINI Cuadro Nº 36: PROPIEDAD DE TIERRAS Y TITULACIÓN Cuadro Nº 37: CONTRATOS DE ARRIENDO ,APARCERÍA Y VENTA DE TIERRAS EN HUARAL (Porcentajes ) Cuadro Nº 38: IMPACTO SECTORIAL DEL MODELO Cuadro N° 39: IMPACTO DEL CRECIMIENTO EN LA REDUCCION DE LA POBREZA (Supuesto: Crecimiento del PBI percápita de 3% durante 5 años) Cuadro N° 40: ESTRUCTURA PRODUCTIVA DE LOS PRINCIPALES PRODUCTOS EN EL AÑO 1999, CON BASE 79 Y 94
Gráficos: Gráfico Nº 1: PERÚ: SUPERFICIE AGROPECUARIA SEGUN REGIONES NATURALES, 1994 Gráfico Nº 2 PERÚ: INDICADORES DE LA PEQUEÑA PRODUCCION AGROPECUARIA, 1994 Gráfico Nº 3-A: PERÚ: PEQUEÑA PRODUCCION RURAL SEGÚN REGIONES. % de Nº U.A. 1994 Gráfico Nº 3-B: PERÚ: PEQUEÑA PRODUCCION RURAL SEGÚN REGIONES. % de SUPERFICIE. 1994 Gráfico Nº 4: REGIMEN DE TENENCIA DE LA PEQUEÑA PRODUCCION AGROPUECUARIA, SEGÚN CENSOS Gráfico Nº 5: REGIMEN DE TENENCIA DE LA PEQUEÑA PRODUCCION AGROPUECUARIA: 1994 Gráfico Nº 6: PERÚ: PARTICIPACION DE LA PEQUEÑA PRODUCCION RURAL EN LA SUPERFICIE, 1994 Gráfico Nº 7: INDICES DE CALIDAD DE TIERRA, SEGÚN REGIONES NATURALES Y RANGOS DE TAMAÑO, 1994
Gráfico Nº 8: EXPLOTACION DE LOS PRINCIPALES CULTIVOS, 1994 Gráfico Nº 9: Relación entre el PBI percápita y el Coeficiente de localización departamental (1995) Gráfico Nº 10: Relación entre riego y tamaño de superficie Gráfico Nº 11: Relación entre riego y tecnología aplicada Gráfico Nº 12: Relación entre autoconsumo y tamaño de superficie Gráfico Nº 13: Relación entre autoconsumo y parcelas Gráfico Nº 14: Relación entre autoconsumo y tecnología aplicada Gráfico Nº 15: Evolución de la producción por grupos de cultivos Gráfico Nº 16: Términos de Intercambio de Principales cultivos
I.
INTRODUCCIÓN
La enorme importancia que ha adquirido la economía campesina en el universo agrario y rural peruano debe ser tomada en consideración para cualquier propuesta de desarrollo y diseño de políticas dirigidas hacia el campo. Ello obliga a contar con un conocimiento integral y actualizado de las características y evolución del sector socioeconómico de la pequeña producción rural. No obstante, la generación de ese conocimiento constituye todavía una tarea por realizarse, cuya complejidad y alcances demandará ciertamente la participación de diversos especialistas y disciplinas. Atendiendo a esta necesidad, el Ministerio de Agricultura, a través de la Oficina de Planificación Agraria (OPA) con su Proyecto “ Asesoría en Planeación Agraria: PROAPAGTZ”, y el Centro Peruano de Estudios sociales, suscribieron un convenio en febrero del año 2000 con el propósito de llevar a cabo un estudio sobre la situación de la economía campesina en la década de los noventa, de modo de desprender del mismo elementos y orientaciones básicas para el establecimiento de políticas. A tal fin se ha considerado como principal fuente de información existente el III Censo Nacional Agropecuario, realizado en 1994 luego de más de dos décadas del censo anterior de 1972. Asumiendo que el análisis del III CENAGRO proporciona una fotografía completa y relativamente reciente sobre la pequeña producción agropecuaria, el presente estudio ha procurado examinar a fondo esta fotografía, realizando los cortes y entradas necesarias en la información censal, en función del estrato de la pequeña producción, haciendo notar que, en general, los medios académicos y oficiales, han utilizado relativamente poco los resultados del último censo agropecuario, y menos todavía para el conocimiento de la economía campesina y la pequeña agricultura en el país. En el marco del presente estudio, se entiende por economía campesina a dos “tipos” de productores rurales: •
•
Familias campesinas con actividades productivas que se diversifican entre actividades agropecuarias y no agropecuarias, tanto dentro de la chacra como fuera de ella. Estas familias, cuya producción se destina principalmente al autoconsumo, se localizan particularmente en las áreas andinas, y la mayor parte de ellas pertenecen a comunidades campesinas. Una menor proporción se encuentra en la selva alta y baja, y sobre todo son colonos. Pequeños productores que utilizan fundamentalmente mano de obra familiar, cuentan con un importante grado de especialización agropecuaria y orientan su producción principalmente al mercado. Estos pequeños agricultores comerciales poseen áreas equivalentes hasta de diez hectáreas de tierras de cultivo bajo riego y se asientan sobre todo en la costa, en algunos valles interandinos y en la selva alta.
El estudio ha procurado abarcar todo el territorio, realizando en la medida de lo posible distinciones entre ámbitos geográficos. Algunas variables han sido trabajadas en el nivel nacional y para cada uno de los 25 departamentos que conforman el país. Otras se han procesado para Piura, Puno y San Martín, considerados representativos de las distintas condiciones geográficas, sociales y económicas del país.
El análisis censal referido a la pequeña producción rural se complementa con el uso de otras fuentes, como son las Encuestas Nacionales de Niveles de Vida (ENNIV) de los años 1994 y 1997 y las estadísticas que regularmente produce la Oficina de Información Agraria (OIA) del MINAG. Adicionalmente, el equipo responsable del estudio ha entrevistado y recogido datos y documentos de funcionarios del sector público agrario, universidades, colegios profesionales, organizaciones y gremios de productores agrarios en los tres departamentos arriba mencionados (Piura, Puno y San Martín). Los datos y material proporcionados por estos informantes calificados han permitido una visión más completa de la pequeña producción rural en estas zonas del país. Hay que precisar, desde el punto de vista metodológico, que el presente estudio ha procurado un acercamiento a algunos de los rasgos más importantes del mundo de la pequeña producción agropecuaria, tal cual aparecen fundamentalmente registrados por el censo agropecuario del año 1994. Es a partir de dicho acercamiento (la “fotografía censal”) que se ha buscado luego avanzar en la interpretación analítica de esos rasgos mediante el acopio de información complementaria y la formulación de hipótesis e inferencias que al final permitan, por un lado, redondear una visión de la situación de la economía campesina y las tendencias en curso; y, por otro, establecer pistas de investigación sobre problemas y temas específicos que deberán ser trabajados en el futuro. Debemos precisar que las limitaciones de recursos han hecho inevitable restringir el estudio sólo a los aspectos agrícolas. Sin desconocer la importancia de la producción pecuaria y de los recursos ganaderos para el estrato de la pequeña producción, hay que recordar, sin embargo, que tal como se han definido en el estudio (UA menores de 20 hectáreas), el 97% de las pequeñas UA se dedican a actividades agrícolas. Visto de otro modo: la mayor proporción de tierras (dos tercios) en manos del estrato de la pequeña producción son tierras de uso agrícola. El presente documento ofrece, en primer término, un marco conceptual en el que se asumen como punto de partida los problemas que envuelven a la economía campesina y la pequeña agricultura. Se destacan aquí la heterogeneidad característica del universo agrario y rural peruano y la presencia dominante de la pequeña producción. La pobreza es vista como un rasgo estructural propio de la economía campesina, con implicancias profundas y extendidas sobre el medio rural y el conjunto de la economía y la sociedad peruana. En este mismo capítulo se da paso luego a los principales enfoques con que los medios académicos y políticos abordan en la actualidad la problemática rural y específicamente la situación y perspectivas de la economía campesina. Las visiones mencionadas, cuyo carácter excluyente o complementario se discute, ponen el acento en las condiciones naturales, en las posibilidades del cambio técnico y en la naturaleza incompleta y distorsionada de los mercados rurales en economías como la nuestra. En el capítulo tercero se describen los diversos escenarios que enmarcan la problemática actual de la economía campesina. Por un lado está la situación demográfica y espacial en la que la creciente concentración urbana en las principales ciudades del país coexiste con una amplia mayoría de espacios y circunscripciones interiores (provincias y departamentos) con predominio de población rural. En lo social, se constata que estos mismos espacios representan las áreas de mayor concentración de pobreza en el país; y, en lo económico, existe en dichos ámbitos de hegemonía rural y extendida pobreza, una mayoría de población económicamente activa
dedicada a actividades agropecuarias. Finalmente, en lo productivo agrario, se muestra la relativa concentración de actividades agropecuarias existente en los diversos departamentos del país, y su relación con los fenómenos de primacía rural y pobreza. El capítulo siguiente se ocupa de examinar en detalle la situación de la economía campesina a partir de los datos del censo agropecuario. Esta “fotografía” es elaborada ordenando la información censal según los cortes de tamaño y entradas territoriales definidas por el estudio, considerando las variables estructura productiva, nivel tecnológico, acceso a recursos naturales, usos de la tierra y destinos de mercado. Debido a la importancia de los condicionamientos naturales, muchas de las variables han sido tratadas tomando como unidad de análisis la llamada “región departamental”, entendida como la región natural (costa, sierra o selva) comprendida en el territorio de cada departamento. El capítulo quinto está dedicado a explorar las relaciones significativas y tendencias que se dibujan a partir de la lectura de la información censal sobre la pequeña producción rural. Para ello formulamos algunas hipótesis generales cuya función es dar expresión concentrada a las percepciones que nos suscitan los datos y ordenar el razonamiento posterior. A partir de un marco conceptual explícito se procede luego a elaborar una tipología primaria de los productores rurales peruanos, adecuando para ello las variables e indicadores provistos por el censo agropecuario, lo cual nos permite presentar una cuantificación inicial a nivel de regiones. En el sexto capítulo se pasa revista a las otras tendencias que en los años recientes han incidido de modo apreciable sobre las economía campesinas y la pequeña agricultura. El énfasis está puesto en la severidad que ha adquirido la pobreza rural, en las dificultades para avanzar en la definición de los derechos de propiedad y en la situación de aguda crisis que agobia sobre todo al estrato de la pequeña agricultura comercial. El capítulo séptimo contiene un apretado balance y conclusiones desprendidas del estudio. Por último, en el capítulo octavo ordenamos una formulación inic ial de lineamientos de política agraria y rural.
II. MARCO CONCEPTUAL. 2.1. Los problemas de partida.
La heterogeneidad agraria y rural. El dato de partida en el universo agrario y rural del Perú es la heterogeneidad . La diversidad de características económicas, tecnológicas, sociales, políticas y culturales que podemos encontrar en la sociedad rural representa no solamente un desafío para su comprensión teórica, sino también una dificultad en el terreno de la formulación y aplicación de políticas. Ello explica el distinto – y a veces contraproducente - impacto que han tenido las medidas económicas implementadas por los distintos gobiernos a lo largo de nuestra historia republicana, las mismas que beneficiaban o perjudicaban a los diversos estratos de productores agrarios, dependiendo de su ubicación y particularidades. Tratándose del sector agrario y rural, resulta evidente que en la heterogeneidad mencionada inciden fuertemente, por un lado, la gran diversidad geográfica y ecológic a con que cuenta el país, y que está básicamente condicionada por la presencia de la cordillera de los Andes 1; y, por otro, los procesos sociales y económicos derivados de los patrones de crecimiento aplicados en las últimas décadas. La interacción existente entre los factores de orden natural y las condiciones socioeconómicas conduce –entre otros resultados- a una organización diferenciada del territorio que sirve de asiento a las actividades agrícolas desplegadas a lo largo y ancho del país2 . De ese modo se compensan (o amplían) las restricciones impuestas por el medio natural a las distintas regiones o espacios, y la diferenciación regional y espacial resultante viene a ser el “punto de llegada” o la expresión que cobra finalmente la heterogeneidad.
Diagrama Nº 1 Diversidad geográfica y ecológica Org. diferenc. del Territorio
Heterogeneidad Entorno socioeconómico
Elaboración: Agrodata - CEPES
Conviene detenerse algo más en las interacciones entre los factores naturales y los socioeconómicos. Aparecen aquí por lo menos dos dimensiones de importancia para el análisis:
1
“ El contraste inducido por el relieve de los andes...regala casi todos los procesos biológicos y las actividades humanas. En consecuencia, su influencia en la organización del espacio peruano es primordial” (INEI-ORSTOM, 1985:15). 2 “La estructura ‘fuerte’ que revelan las variables agropecuarias, así como las variables sociodemográficas es la cuatripartición del espacio de oeste a este: Costa, Sierra, Ceja de Selva y Selva” (ibid:52). (Subrayado del autor).
(i) Una primera es la referida a las relaciones entre la configuración geográfica de los espacios, el potencial de recursos, y las capacidades tecnológicas de la sociedad. En el caso de la agricultura, ciertamente es singular la mediación que ejerce el cambio técnico y sus posibilidades para aprovechar con mayor intensidad los recursos (sin necesidad de extender su frontera), remontando las limitaciones provenientes de la geografía. El conjunto de las transformaciones operadas en esta dirección, es decir, la incorporación del progreso técnico, constituye el tránsito de una agricultura extensiva a otra intensiva, proceso al que se reconoce gran significación en la historia de las sociedades modernas. Esta situación se ilustra con nitidez con lo que ocurre en las grandes regiones naturales del país y sus diferencias muy marcadas respecto a la dotación de recursos. La costa, por ejemplo, sólo posee el 7% de las tierras agropecuarias, contra el 64% de la sierra y el 28% de la selva. Pero a medida que se pasa a considerar recursos con mayor contenido tecnológico y social, propios de una mayor intensificación en el agro, se contrarrestan las desventajas iniciales de la costa. Así, al pasar de tierras agropecuarias a tierras agrícolas, más que se duplica su participación (llega al 16%); al considerar tierras de riego, se sextuplica (alcanza al 42%) (Ver Gráfico Nº 1). En cambio, respecto de la sierra, no habría que perder de vista que el paso a una agricultura intensiva, muchas veces no es soportado por algunos agroecosistemas de la región; revelándose, de ese modo, los límites del cambio tecnológico.
Gráfico Nº 1 PERÚ: SUPERFICIE AGROPECUARIA SEGUN REGIONES NATURALES, 1994 70.0%
% Tierras Agropecuarias % Tierras agrícolas % Tierras agríc. bajo riego
60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% Costa
Sierra
Selva
Fuente: III CENAGRO 1994 Elaboración: AgroData-CEPES
(ii) Una segunda dimensión es aquella que relaciona territorio y producción. Un enfoque sugerente para la teoría del desarrollo regional, destaca la forma en que las distintas actividades productivas aprovechan de manera diferenciada los atributos del espacio (Massey, 1990). Dentro de este patrón de relaciones cambiantes, la apropiación del territorio que realiza la actividad agrícola, y la vinculación que establece con éste, resulta bastante más estrecha, por cuanto “el espacio agrícola tiene la particularidad de ser a la vez producto de una actividad social y el medio indispensable para su reproducción” (Mazurek, 1999:6).
La presencia dominante de la pequeña producción. Frente a este contexto de heterogeneidad agraria y rural, decisivamente influida por la combinación de condiciones naturales y socioeconómicas, se agrega un factor adicional: el dominio numérico de la pequeña producción agropecuaria. Esta presencia creciente venía siendo registrada por todas las fuentes estadísticas de las últimas décadas, pero es particularmente evidenciada por el III CENAGRO llevado a cabo en 1994. La hegemonía de la pequeña producción rural es, en primer lugar, cuantitativa (Gráfico Nº 2). Pero hace falta saber el modo en que ésta se asocia también a factores de orden cualitativo. Se necesita conocer las características estructurales, potencialidades, limitaciones y procesos de permanencia o de cambio presentes en el estrato mayoritario de la pequeña producción rural; es decir, su situación y tendencias de largo plazo.
Gráfico Nº 2 PERÚ: INDICADORES DE LA PEQUEÑA PRODUCCION AGROPECUARIA, 1994 % sobre el total de agroexportaciones % sobre el VBP total agropecu ari o % sobre l a PEA agro pecuari a % sobre la PEA rural % sobre l a PEA total del paí s % sobre el total naci onal d e h ogar. % sobre el total de super. ag rop. paí s % sobre el total de U. A. s del paí s 0.0%
2 0. 0%
40 . 0%
6 0. 0%
8 0. 0%
100.0%
Fuente: INEI. Elaboración: AgroData-CEPES
Si se tiene en cuenta que en nuestro país la pobreza es uno de los problemas de fondo pasan a ser cruciales las interrogantes siguientes: ¿la pequeña producción rural es un espacio obligado de exclusión y pobreza? ¿O hay en el medio rural algún proceso que pueda calificarse de modernización, protagonizado por estratos de pequeños agricultores y campesinos? Puede asumirse que ambas situaciones se presentan en la agricultura peruana. Eso quiere decir que la heterogeneidad, visible a nivel del conjunto del sector agrario, también se reproduce al interior de la pequeña producción rural, de modo que coexisten el polo de la pobreza (en algunos casos, extrema) con el de la modernización y articulación ventajosa al mercado. Sin embargo, es posible constatar que es abrumadoramente mayoritario el sector de pequeños
productores rurales sumidos en la pobreza y exclusión3. Esta situación se expresa en que no alcanzan a desplegar plenamente sus capacidades como productores, su producción y productividad se mantienen en un bajo nivel, y sus ingresos son insuficientes; todo lo cual condiciona y reproduce un precario nivel de vida. De otro lado, confrontan limitaciones para acceder a derechos ciudadanos; y es precisamente esta reducida incorporación a la vida política y la débil o ausente organización y capacidad de presión sobre el Estado, lo que reproduce permanentemente la situación de pobreza y marginación en que se debaten. En síntesis, el heterógeneo mundo rural se encuentra dominado por la pobreza. Y en los espacios en que se verifican algunos procesos de crecimiento y modernización conducidos por sectores de grandes y medianos agricultores, la presencia de la pequeña producción en tales procesos dinámicos es por completo minoritaria o subordinada; y, en medio de la crisis actual, se ha tornado verdaderamente excepcional.
Cifras de la pobreza rural. Desde que se llevaron a cabo los primeros estudios sobre el tema, las cifras pusieron de manifiesto la gravedad del problema de la pobreza rural en el país. En los años setenta, un estudio que puede considerarse pionero (Web y Figueroa, 1975) muestra cómo en medio del crecimiento económico de entonces, al no haberse atacado las desigualdades en la distribución de ingresos, se mantenía sin solución la situación de pobreza de amplios sectores de la población, principalmente situada en el campo. Un trabajo de la CEPAL (Altimir, 1979), estimaba que para inicios de esa década, el 50% de la población peruana se encontraba por debajo de la línea de pobreza 4. La reforma agraria, con toda la importancia que revistió desde el punto de vista económico y social, tuvo sin embargo un impacto redistributivo muy limitado, dejando prácticamente inalterada la pirámide de ingresos y el panorama de la pobreza en la sociedad peruana. En el punto más bajo de la escala distributiva se encontraban los agricultores de subsistencia, es decir, las economías familiares campesinas localizadas sobre todo en el eje andino del país.
A partir de los años ochenta, la realización de las llamadas Encuestas Nacionales de Niveles de Vida (ENNIV) permiten conocer los grados de pobreza según ámbitos geográficos. Utilizando el método de la línea de pobreza, la primera ENNIV (1985-86) encuentra para el conjunto del país una mejora sustancial. No obstante, resultó claro que en los ámbitos rurales se ubicaban grandes bolsones de pobreza, pues en estas áreas la proporción de pobres excedía notoriamente los promedios nacionales. Particularmente, los niveles de pobreza extrema en la sierra y selva rurales duplicaban en ese período a los existentes en las zonas urbanas del país. En los años finales de los ochenta y los primeros de la década siguiente se produce un significativo deterioro en las condiciones económicas y sociales del país. La pobreza asciende a niveles no conocidos anteriormente bajo la influencia combinada de dos factores: (i) la aguda crisis signada por la hiperinflación y la violencia política que supuso graves efectos sobre el 3 ”Los estudios sobre la incidencia de la pobreza en las últimas décadas ofrecen un panorama muy preciso al respecto al respecto. Ver, por ejemplo, un recuento comentado de estos estudios en Elías, L. (1994). Un balance reciente sobre los diversos estudios y mediciones que muestran la dimensión de la pobreza rural se encuentra en Trivelli (1999). 4 De
acuerdo a las definiciones convencionales, se considera pobres a las familias cuyos ingresos les permiten solamente cubrir sus necesidades de alimentación, pero son insuficientes para otras necesidades básicas como vestido, educación y salud. Mientras que los pobres extremos son las familias con ingresos tan reducidos que no alcanzan ni siquiera a cubrir los requerimient os mínimos de alimentación al nivel de susbsistencia.
aparato productivo y el tejido social. El sector rural resultó particularmente golpeado por el desastre económico y fue, a la vez, el principal escenario de la guerra subversiva, todo lo cual destruyó las condiciones productivas de extendidas zonas, además de forzar el abandono y migración de amplios sectores de pobladores del campo; (ii) el segundo factor que agregó condiciones de dureza a la situación anterior fue el severo programa de estabilización aplicado a partir de 1990 que inevitablemente arrastró a la economía nacional a un fuerte proceso recesivo, impidiendo en lo inmediato la recuperación del empleo e ingresos en las áreas urbanas y rurales del país. Cabe añadir que la estabilización se llevó a cabo sin contar con un adecuado programa de compensación social para los sectores de menores ingresos de la población. La ENNIV de 1991 alcanzó a retratar esta dramática situación: a nivel nacional la pobreza se había elevado a 55% y la pobreza extrema a un 24%.; y aunque la encuesta no cubrió todas las áreas rurales del país, arrojó de todos modos que tres de cada cuatro hogares rurales de la sierra eran pobres, y más de la mitad se debatían en la pobreza extrema. En 1994, año de realización del III CENAGRO, la pobreza seguía siendo apreciablemente mayor a la existente en 1985, pero se habían logrado algunas mejoras respecto de 1991 bajo el impulso de la reactivación económica iniciada el año anterior. En efecto, el producto real por habitante, luego de haber alcanzado su punto más bajo en 1992 (con una caída acumulada mayor al 30% en el período 1988-1992), empieza a recuperarse, de modo que a nivel nacional los niveles de pobreza y pobreza extrema, según la ENNIV de 1994, descienden algunos puntos, situándose alrededor del 50% y 20%, respectivamente. Sin embargo la incidencia de la pobreza rural era significativamente mayor: la ENNIV daba cuenta de que en los ámbitos rurales de costa, sierra y selva, con cifras muy similares, la pobreza afectaba a las dos terceras partes de la población; por su parte, la pobreza extrema mostraba en la sierra y selva rural una presencia mayor (46%) frente al 32% de la costa rural.
Cuadro Nº 1 NIVELES DE POBREZA SEGÚN DOMINIOS (porcentajes)
Total Nacional Lima Metropolitana Costa Urbana Sierra Urbana Selva Urbana Costa Rural Sierra Rural Selva Rural
1986 41.6 27.4 42.1 36.4 48.2 50.0 49.2 68.0
Pobreza 1991 55.3 47.6 54.9 53.2 72.7 -
1994 49.6 37.6 48.9 41.6 38.9 66.3 68.3 69.7
Pobreza Extrema 1986 1991 1994 18.4 24.2 20.2 3.4 10.1 4.7 11.1 23.2 15.2 15.4 22.4 12.7 23.3 14.4 26.6 31.5 32.3 54.5 45.6 43.9 45.6
Fuente: Instituto Cuanto – ENNIV. 1986, 1991, 1994 Elaboración: AgroData-CEPES
Otras características importantes de la pobreza al interior del sector rural han sido reveladas por algunos estudios basados en la ENNIV de 1994. El de López y della Maggiora (1997) 5 encuentra que los trabajadores agrícolas sin tierras, los campesinos, y los pequeños agricultores, en ese orden, son los más afectados por la pobreza. Se concluye también que un mayor tamaño de la familia conduce a mayor pobreza, que los pobladores indígenas son los más propensos a ser pobres, y que la educación, percibida con uno de los medios más eficaces para combatir la pobreza, tiene mayor calidad y retornos en el caso de los trabajadores no agrícolas. Tal era el cuadro general de la pobreza al momento de ejecutarse el último censo agropecuario. En las dos décadas transcurridas desde el censo anterior, más allá de las oscilaciones cíclicas en el nivel de actividad del conjunto de la economía y de las distintas modalidades de crecimiento ensayadas, el fenómeno de la pobreza rural finalmente se ha erigido en un dato estructural de la economía y la sociedad peruana, cuyas características y magnitudes representan el más grande obstáculo y desafío para el desarrollo nacional.
El desequilibrio recursos -población. La exploración de la pobreza nos remite, en última instancia, a otro problema esencial. Hasta aquí hemos apreciado la estrecha relación entre los cambios en la situación de pobreza (urbana y rural) y el nivel de actividad inducido por el ciclo económico. Sin embargo, más allá de esta asociación , deben también advertirse algunas tendencias de largo plazo, que constituyen una suerte de telón de fondo del fenómeno de la pobreza en el Perú. Nos referimos al desequilibrio estructural entre los recursos disponibles para la actividad agropecuaria y el volumen creciente de población, cuyas necesidades básicas, sobre todo de alimentación, deben ser satisfechas por los recursos destinados al agro. En los países atrasados ha tenido considerable impacto sobre las condiciones de desarrollo el fenómeno conocido como “expansión demográfica” consistente en el acelerado aumento de la 5 Citado por Trivelli (1999).
población debido a la reducción de las tasas de mortalidad y al mantenimiento de altas tasas de natalidad (Vega-Centeno, 1993). En el Perú este proceso tuvo lugar a partir de la década del cuarenta y se prolonga hasta los años setenta, reflejándose en la evolución de las tasas de crecimiento poblacional registradas en los censos. No obstante que dichas tasas descienden en las últimas dos décadas, aún no ha se ha reducido lo suficiente el ritmo de natalidad en el país. Así, la tasa de crecimiento anual promedio del total de la población peruana en el último período intercensal 1981-1993 ha sido 2% (muy por debajo del 2.8% registrado en los años sesenta), pero el incremento habido de todos modos supera las 400 mil personas por año durante la década pasada. Ello quiere decir que hacia el final del próximo quinquenio (2000-2005) la población peruana se estará incrementando cada año en casi medio millón de personas, y a ese ritmo todavía puede duplicarse la población en un plazo de 30 años.
Cuadro Nº 2. PERÚ: CRECIMIENTO DEMOGRAFICO 1876-1993
Tasa bruta de natalidad (por mil) Tasa bruta de mortalidad (por mil) Tasa de crecimiento poblacional Población total (en millones)
1876 44.0 33.0 1.1 2.7
1940 45.0 27.4 1.8 6.4
1961 1972 1981 1993 45.4 42.0 37.6 27.6 15.9 13.2 11.2 6.9 2.9 2.9 2.6 2.0 10.2 13.9 17.8 22.6
Fuente: 1876 -1981: Tomado de Vega-Centeno (1993) 1993: INEI - Censo Nacional de Población y Vi vienda Elaboración: AgroData-CEPES
En contrapartida, el Perú tiene una de las proporciones de tie rra cultivable más bajas del continente. En los años de la más intensa expansión demográfica, alrededor del 3% del territorio nacional tenía aptitud cultivable, y ese ratio incluso desciende a 2.9% al inicio de los años setenta. En las décadas siguientes se expande la frontera agrícola (sobre todo por la incorporación de nuevas tierras cultivables en la selva), pero el ritmo de este proceso resulta muy reducido para compensar la dinámica demográfica. A ello hay que agregar que una alta proporción de tierras en el Perú se caracteriza por su baja fertilidad natural, suelos poco profundos, inestables y sometidos a erosión hídrica; agravándose esta situación por la deficiencia de los sistemas de drenaje en las partes bajas de los valles costeños e interandinos y en la selva amazónica. A estos procesos de erosión y salinización se suma, principalmente en la costa, la creciente urbanización de tierras agrícolas, muchas de ellas consideradas como las de mejor calidad en el país. Por todo eso no debe extrañar que el indicador (hectáreas agrícolas/habitante) altamente sensible frente a estas condiciones haya sufrido en el país un enorme bache al pasar de la década del sesenta al setenta (Ver Cuadro Nº 3). Por razones que cabría investigar, la frontera agrícola que registra el Censo Agropecuario de 1972 se contrae en más de 5%, precisamente en el mismo período en que la tasa de crecimiento poblacional (2.9) es la más alta que haya conocido el país en su historia. Este conjunto de procesos indica pues que en el Perú la brecha recursos -población siendo ya notable, muestra además en el largo plazo una tendencia a ampliarse, constituyéndose en uno de los factores estructurales que aporta mayor complejidad a las tareas del desarrollo y que se sitúa en la raíz de los proble mas de pobreza rural que venimos confrontando.
Cuadro Nº 3 PERÚ: VARIACION ENTRE CENSOS DE TIERRAS AGROPECUARIAS
1961 Superficie agropecuaria Superficie agrícola Pastos naturales Montes y bosques Has agrícolas/Habitante
17,722,044 3,897,372 8,819,461 1,997,288
1972 23,614,498 3,691,397 15,128,861 3,069,381
0.39
0.27
1994 35,381,813 5,476,976 16,906,470 9,053,706 0.24
Variación porcentual 1972/1961 1994/1972 33.2% -5.3% 71.5% 53.7%
49.8% 48.4% 11.7% 195.0%
-30.7%
-10.9%
Fuente: INEI - Censos Nacionales Agropecuarios 1961, 1972 y 1994. Elaboración: AgroData-CEPES
B. El enfoque de los mercados. La heterogeneidad y la pobreza prevalecientes en el sector rural y particularmente en los segmentos de la pequeña producción, estimula, como hemos visto en la sección anterior, la aparición de distintos enfoques que ponen el acento en la diversidad geográfica y ecológica, en la forma cómo estos condicionantes naturales son tratados por el desarrollo tecnológico, y en las interacciones entre el espacio natural y la organización socioeconómica. En las últimas décadas, las investigaciones sobre la realidad agraria y el sector rural peruano, por cuenta de las ciencias sociales, más una rica práctica de promoción de proyectos de desarrollo rural, han permitido identificar algunas interrogantes de fondo, que además hacen posible distinguir y ordenar a los diversos enfoques que se encuentran en la base. Simplificando, puede señalarse que estas interrogantes se refieren a si los problemas de la viabilidad y el atraso de la pequeña producción rural pueden atribuirse a: (i) una dotación limitada y baja calidad de los recursos naturales disponibles; (ii) una lenta y muy reducida capacidad de innovación tecnológica y modernización y (iii) el carácter incompleto y distorsionado, o simplemente la inexistencia de mercados rurales.
Determinismo ecológico e innovaciones tecnológicas. Cuando el acento ha sido puesto en la dotación y calidad de los recursos naturales disponibles como una fuente de restricciones casi insalvables para el desarrollo agrario y rural, entonces nos encontramos frente a una suerte de “determinismo ecológico”. Esta visión, se dejó notar con alguna fuerza sobre todo en la década del setenta y primeros años de los ochenta, en lo fundamental referida a las dificultades y escasa viabilidad de la agricultura serrana para insertarse provechosamente en el mercado. Se enfatizaba el papel de los condicionantes ecológicos (pobre calidad de tierras, dificultades ambientales, etc.) en la elección y uso de tecnologías y en los reducidos rendimientos obtenidos 6.
6
Un estudio muy completo y representativo de este enfoque es el de Caballero (1981), el mismo que relaciona este papel restrictivo del medio natural con la inevitable mercantilización de las economías campesinas serranas. Sostiene que la combinación de ambos procesos conduce a desventajas, pobreza y a un futuro bastante incierto de las economía campesinas. Similar apreciación respecto de la influencia determinante de las condiciones ecológicas sobre el nivel tecnológico y rendimientos de las economías campesinas se encuentra en Gonzáles de Olarte y Kervyn (1987).
En respuesta a este enfoque más bien pesimista sobre las posibilidades de las economías campesinas asentadas principalmente en la sierra, emergió posteriormente “un cauteloso optimismo respecto del agro andino” 7, centrado en las posibilidades de incorporar cambios técnicos en las economías campesinas. Dichos cambios permitirían levantar las restricciones provenientes del medio natural que pesan sobre la agricultura campesina. Estudios como el de Figueroa (1989) y Cotlear (1989) dirigen la atención a las condiciones del cambio técnico, y se preguntan acerca de los factores que posibilitan o impiden a las economías campesinas acceder a una base tecnológica suficiente para contrarrestar el determinismo de la ecología. Sus conclusiones revisten una gran importancia, desde el punto de vista de la formulación de estrategias y políticas para el desarrollo de una región tradicionalmente postergada como la sierra peruana: es posible el desarrollo de las economías campesinas, pues está a su alcance elevar la productividad, incorporando las innovaciones tecnológicas que ya se encuentran en uso por los campesinos líderes de sus comunidades. El impacto de apropiarse y difundir estas innovaciones sería altamente significativo en términos de ingresos y beneficios para el conjunto de la agricultura campesina. Destacan a su vez estos estudios el papel decisivo que tiene la educación para facilitar el acceso de los campesinos a las innovaciones consistentes básicamente en el empleo de semillas de mejor calidad y en la introducción de mejoras en la prácticas culturales y el uso de la tierra. Más recientemente, en la década del noventa, la aplicación desde el Ministerio de Agricultura del PRONAMACHCS8 ha suscitado elaboraciones y propuestas de política que retoman la importancia estratégica que para las economías campesinas más pobres reviste el manejo de los recursos naturales. Hacer frente con tecnologías adecuadas a los retos que imponen las dificultades ambientales y una dotación de recursos limitada en volumen y de baja calidad, es una condición para una incorporación exitosa de los pequeños agricultores al mercado y una vía concreta hacia el desarrollo agrario y rural9.
De vuelta a los mercados.
7 La
expresión corresponde a Iguiñiz (1994), quien, poniendo una especial atención en la situación de la agricultura serrana, realiza un balance de las distintas visiones con que se ha abordado el papel del agro nacional, y sus posibilidades en el contexto del ajuste llevado a cabo en el país. 8 El
Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos (PRONAMACHCS) como proyecto del MINAG data de la década del ochenta, y en estos años adquirió un mayor ámbito de acción, recursos y apoyo político, como uno de los instrumentos más destacados de la nueva presencia del Estado en la agricultura de la sierra peruana y en la atención de los campesinos más pobres del país. 9
Alfaro (1997) sistematiza las acciones desarrolladas por PRONAMACHCS a lo largo de la década y las asume como una verdadera estrategia de desarrollo rural. Su visión sobre la viabilidad de la pequeña agricultura y las economías campesinas viene a ser decididamente optimista; se basa, tanto en las posibilidades reales de transferirles tecnología que contribuya a romper las barreras puestas por las condiciones naturales restrictivas, como en la conformación, a partir de la acción del Estado, de una nueva institucionalidad volcada al desarrollo rural que acompañe al estrato de la pequeña producción rural mientras se desarrollan mercados rurales competitivos.
Uno de los giros más provechosos que se han operado en estos años en el terreno de las elaboraciones teóricas y políticas, es – digamoslo así- el “retorno” a los mercados como marco conceptual, relación social y categoría institucional, fuera de los cuales no es concebible el desarrollo en general y, por cierto, el desarrollo rural. En relación con ello se reconoce el papel de los mercados como (i) el mejor sistema de intercambio por implicar los más bajos costos de transacción; y (ii) el mejor sistema de asignación de recursos por los incentivos que genera. El enfoque de los mercados permite replantear el tema de la heterogeneidad y la pobreza rural bajo una perspectiva que es distinta pero que a la vez puede asimilar a las visiones centradas en las condiciones naturales (determinismo ecológico) y en la necesidad del cambio técnico. Al poner en relación el tema de la pobreza con los mercados, muchas veces han surgido en la reflexión y el debate de nuestros países las siguientes interrogantes: la persistencia y extensión de la pobreza en nuestras zonas rurales ¿es consecuencia de la integración a los mercados, o se debe a la débil articulación con estos? ¿son los mercados el origen de la exclusión que sufre la mayoría de productores y campesinos? En la búsqueda de respuestas, los estudios sobre la realidad agraria y el sector rural peruano advirtieron desde décadas atrás que la pobreza rural es un problema no de aislamiento de las economías campesinas respecto del mercado, sino más bien de su integración a él en condiciones de subordinación (Caballero, 1980). Más recientemente Gonzáles de Olarte (1994) enfatiza que la principal causa de la pobreza campesina se encuentra en su débil articulación en los mercados de bienes rurales y regionales. La oferta de los campesinos “es limitada e inelástica, y la demanda por sus bienes y trabajo no es muy grande en los mercados regionales donde participan” (op. cit.:331). Por su parte, Figueroa (1998) sostiene que las economías campesinas se encuentran en un equilibrio de bajo nivel, y en una perspectiva dinámica la consecuencia del escaso desarrollo de los mercados es la reproducción de la pobreza rural: “no hay un sistema desarrollado de mercado porque hay pobreza rural, y hay pobreza rural porque no hay mercados” (op. cit:119). Así pues, este enfoque precisa que es el escaso desarrollo de los mercados rurales lo que origina la mantención de la pobreza en el campo. En otros términos, los mercados a los que se busca articular a los campesinos para superar su pobreza, en muchos casos son mercados por crear o por completarse, o son aquellos cuyas imperfecciones deben ser subsanadas por la intervención del Estado. A partir de los nuevos desarrollos teóricos 10, puede sostenerse que mercados básicos para el desarrollo rural como son los de factores (tierras, aguas, bosques), acusan fallas en su funcionamiento cuando no están plenamente definidos los derechos de propiedad y carecen de un marco regulatorio adecuado. Tal es precisamente la situación en el Perú en donde no se ha completado el programa de ajuste estructural aplicado en el agro. Estas imperfecciones del mercado de factores dan lugar a altos costos de transacción y de información. De otro lado están los bienes y servicios críticos para el desempeño de la agricultura y que tienen características de bienes públicos. Estos son la infraestructura vial e irrigaciones, investigación básica y transferencia tecnológica, sanidad, educación, recolección y difusión de nueva economía institucional (NEI) que tiene en Coase (1960) una de sus
10 Se trata principalmente de la
primeras versiones. Posteriormente sus desarrollos más importantes se encuentran en Williamson (1987) y North (1993).
información11. Otro tipo de bienes, siendo privados, comportan marcadas externalidades 12 (por ejemplo, el manejo de agua de riego, control de plagas, conservación del medio ambiente y recursos naturales). La teoría predice que si la provisión de estos bienes (públicos o privados con externalidades) se deja libremente a los mercados, se generarán también imperfecciones y sesgos contra la eficiencia y la equidad. En otros casos hay simplemente falta de desarrollo o ausencia de mercados en el ámbito rural. Así ocurre con el mercado del crédito agrario, caracterizado por operar con información asimétrica, lo que dificulta enormemente los préstamos sobre todo a la pequeña producción. Recordemos que en el sector agrario peruano no existen mercados de seguros y mercados a futuro, no obstante el alto riesgo asociado a las actividades agropecuarias. Los mercados de trabajo en el campo denotan asimismo un carácter incompleto y distorsiones importantes. La liberalización de los mercados de productos e insumos agrícolas se ha producido pues en este contexto de mercados con imperfecciones, indefinición de derechos de propiedad, bienes públicos, externalidades, información incompleta y asimétrica. Si a ello se suma la desigual distribución de activos (capitales, tecnología y servicios) existente entre los productores del campo, es inevitable que los resultados sean una asignación ineficiente de recursos y una mayor desigualdad distributiva en el agro y en el conjunto de la sociedad. En tales condiciones los mercados no se comportan como igualadores de oportunidades sino como generadores de exclusión, y ello explica la permanencia de la pobreza como un componente central de la heterogeneidad rural.
Diagrama Nº 2 Competitividad Heterogeneidad
Mercados Rurales no desarrollados Exclusión
Pobreza
Elaboración: AgroData - CEPES Anotamos, de otra parte, que el enfoque de la articulación a los mercados rurales, entendidos éstos como una suma de relaciones sociales, puede significar también recuperar la visión de la diferenciación social al interior del campesinado (propio de la economía política clásica). Asimismo este enfoque se abre a la consideración de la dimensión regional y territorial de los intercambios y de la dinámica económica, cuestión que es propia de la teoría regional. En otro
11 Los bienes públicos cumplen con dos condiciones: (i) su consumo por unos individuos no reduce las posibilidades
de consumo de otros (no rivalidad) y (ii) una vez disponibles, no puede impedirse a nadie que acceda a su consumo (no exclusión). En rigor los bienes arriba señalados no son públicos puros pues tienen exclusión imperfecta, por lo que pueden ser considerados “mixtos”o semipúblicos. 12 Se producen externalidades
cuando las decisiones de un agente económico impactan positiva o negativamente sobre otros agentes. En tales casos los beneficios o costos de las decisiones no son internalizados.
plano, provee una explicación a las relaciones entre economía campesina y cambios tecnológicos, pues sitúa los problemas de demanda de conocimientos y asistencia técnica, práctica de innovaciones, etc. en contacto con la cuestión del dinamismo económico, del ambiente y disposición a innovar y a los incentivos provenientes de los mercados 13. Finalmente, el enfoque de los mercados permite reconocer y diferenciar el ámbito de acción del mercado y del Estado. Al poner el acento tanto en las virtudes como en las fallas de los mercados, contribuye a identificar las áreas en que se requiere una presencia estatal activa y la aplicación de políticas públicas; y aquellas otras en las que el mercado “lo puede hacer mejor”. Proporciona, por lo tanto, un criterio para orientar el alcance y el diseño de políticas.
III. LOS ESCENARIOS. La importancia de lo rural y lo agrario en el Perú puede ser medido de diversas maneras. Si bien algunos indicadores demográficos y productivos muestran que la población rural y la producción agropecuaria han perdido peso en el conjunto nacional, estas mismas variables, junto a otras, observadas desde el punto de vista territorial o espacial, señalan que se mantiene la preeminencia agraria y rural en el país. La mayoría de espacios interiores (provincias y distritos si se usa el criterio de circunscripción política) son predominantemente agrarios y rurales. Tales son los escenarios sin los cuales no podría explicarse lo que hemos llamado el dominio cuantitativo de la pequeña producción agropecuaria. A continuación, una breve revisión de estos escenarios.
A. En lo demográfico y espacial. En el último medio siglo el Perú ha transitado de ser un país con 2/3 de población rural a otro predominantemente urbano y costero: el 70% de la población vive ahora en las ciudades, y de los 18 mayores centros urbanos con más de 100 mil habitantes, 11 se encuentran en la costa. En términos gruesos se estima que el 2005 el 75% de la población será urbana y esa proporción alcanzará el 80% en el año 2010. En la actualidad el proceso migratorio campo-ciudad continúa, aunque ha reducido su intensidad y desde la década del ochenta se reorienta hacia ciudades de sierra y selva, a diferencia de lo ocurrido en los años cincuenta y sesenta donde Lima y las ciudades de la costa eran los principales puntos de destino. No obstante este proceso de ininterrumpida urbanización, la población rural ha continuado creciendo en el último medio siglo, a tasas ciertamente menores pero que no dejan de ser significativas. La población rural ha crecido solamente a un 0.9% anual promedio en el último período intercensal 1981-1993 (mientras la urbana lo ha hecho a un 2.8%) y ello ha supuesto que en este lapso la población rural pasa de 5.9 a 6.6 millones, incremento en términos absolutos 13 Tal es la línea de razonamiento que desarrolla Schultz (1975), y que en el Perú retoman los trabajos arriba citados
de Figueroa y Cotlear.
que supera al habido en las décadas anteriores. Por lo tanto, la imagen de estancamiento o más aún de un despoblamiento del campo en el Perú es inexacta (Aramburú, 1995).
Cuadro Nº 4 POBLACION CENSADA, URBANA, RURAL, Y TASA DE CRECIMIENTO EN LOS CENSOS DEL PRESENTE SIGLO. POBLACIÓN
CRECIMIENTO INTERCENSAL
AÑO TOTAL
URBANA
1940 6,207,967 2,197,133 1961 9,906,746 4,698,178 1972 13,538,208 8,058,495 1981 17,005,210 11,091,923 1993 22,048,356 15,458,599
RURAL
(números absolutos) URBANA RURAL
4,010,834 5,208,568 5,479,713 5,913,287 6,589,757
2,501,045 2,260,317 3,033,428 436,676
1,197,734 271,145 433,574 676,470
(tasa promed io) URBANA RURAL
3.7 5.1 3.6 2.8
1.2 0.5 0.8 0.9
Fuente: INEI. Censos Nacionales de 1940,1961,1972,1981 y 1993
Estos resultados revelan que, lejos de reducirse, la importancia demográfica de lo rural en el Perú se mantiene y, por consiguiente, sigue representando una fuente creciente de demandas económicas y sociales, y una presión importante sobre los recursos. El ranking departamental elaborado con base en el Censo de Población y Vivienda de 1993 indica que un tercio de los departamentos tienen alta ruralidad (la población rural es más de la mitad del total de la población) y casi todos se ubican en la sierra; en el otro extremo, pertenece a la costa el tercio de departamentos con una proporción de població n rural por debajo del promedio nacional. Un panorama similar se desprende observando la situación provincial. Al respecto, Valcárcel (1995) anota que “en múltiples zonas, el paisaje sigue siendo predominantemente rural; de las 189 provincias en que se halla dividido el país, 115 están por encima del 50% de población rural, y 34 superan el promedio nacional”.
Cuadro Nº 5 RANKING DE POBLACION RURAL SEGUN DEPARTAMENTOS Niveles de Ruralidad MUY ALTA RURALIDAD ALTA RURALIDAD
MEDIA RURALIDAD
BAJA RURALIDAD
Departamentos Cajamarca Huancavelica Apurimac Amazonas Huánuco Puno Cusco Ayacucho Madre de Dios Ancash Loreto Pasco San Martín Ucayali Junín La Libertad Piura Lambayeque Moquegua Ica Arequipa Tumbes Tacna Lima Callao
% Pob.Rural 75 74 65 64 61 61 54 52 43 43 42 41 39 35 34 31 30 23 17 17 14 12 10 3 0
Rango 75%
50%
30%
Promedio nacional
Fuente: INEI - Censo Nacional de Población y Vivienda 1993 Elaboración: AgroData-CEPES
B. En lo laboral. En términos agregados, el peso de la fuerza laboral ocupada en las áreas rurales del país, y particularmente en el sector agropecuario, se aproxima a las cifras que hemos mostrado en cuanto al peso de la población rural, respecto de la población total. Así, el 26% de la población económicamente activa (PEA) existente a nivel nacional se sitúa en la agricultura. Pero detrás de esta asignación de la PEA nacional hay dos cuestiones que se deben destacar. La primera es que el agro viene a ser el sector productivo que más fuerza laboral absorbe en el país, muy por encima de la minería (0.6%), y de la industria manufacturera (12%). La segunda, es que, a diferencia de los otras actividades productivas mencionadas, en donde la contribución al producto bruto supera ampliamente su participación en la PEA, en el caso de la agricultura la situación es radicalmente al revés: la proporción de PEA que ocupa triplica al porcentaje de su participación en el producto total de la economía. Ello está indicando el muy bajo nivel de productividad promedio de la mano de obra afincada en el agro.
Desde el punto de vista de la localización de la PEA agropecuaria a lo largo del territorio, salta a la vista la elevada semejanza existente entre la distribución o ranking departamental de la población rural y el correspondiente ranking de la PEA agropecuaria a nivel de departamentos 14. Esta correlación es especialmente estrecha en el caso del primer tercio de departamentos, todos predominantemente serranos (salvo Amazonas), pues se observa que los de mayor población rural son a la vez los de mayor presencia de fuerza laboral empleada en el agro.
Cuadro Nº 6 RANKING DE PEA AGROPECUARIA SEGÚN DEPARTAMENTOS Nivel de Proporción MUY ALTA PROPORCION ALTA PROPORCION
MEDIA PROPORCION
BAJA PROPORCION
Departamentos
% de PEA Agropecuaria
Rango 75%
Amazonas Huancavelica Apurimac Cajamarca San Martín Huánuco Ayacucho Cusco Puno Pasco Piura Ancash Ucayali Loreto Junín La Libertad Madre de Dios Lambayeque Moquegua Ica Aequipa Tacna Tumbes Lima Callao
65 65 63 60 52 51 51 45 44 38 37 36 36 34 34 31 25 22 21 20 17 14 12 4 1
50%
26%
Promedio Nacional
Fuente: INEI - Censo Nacional de Población y Vivienda 1993 Elaboración: AgroData-CEPES
La variable empleo, a la vez brinda otro criterio para confrontar el peso de lo rural en el Perú, más allá de las estimaciones basadas en la definición censal arbitraria y, por lo tanto, cuestionable 15. Si en lugar de la residencia, se utilizan indicadores de empleo y se define como 14
Estimando el coeficiente de correlación de orden tipo Spearman para ambos ordenamientos según población rural y PEA agropecuaria de los departamentos, se obtiene un valor 0.918, efectivamente muy alto. 15 Los censos consideran urbana a la población de centros mayores a dos mil habitantes.
distrito agrícola al que cuenta con más del 50% de la población ocupada trabajando en actividades agropecuarias, se encuentra que casi el 80% de los 1812 distritos y dos terceras partes de las provincias del país son rurales (Zapata, 1998).
C. En lo productivo. El escenario nacional en términos productivos es el de una elevada concentración de actividades agropecuarias en departamentos de distinto nivel de ruralidad. Dicho de otra forma, el peso relativo de la producción agropecuaria en cada uno de los departamentos muestra una asociación no muy alta con el peso de su población rural. De ese modo, se da el caso de algunos departamentos (sobre todo costeños) de baja ruralidad que tienen a la vez una alta localización de actividades agropecuarias. Esto viene a indicar que la alta heterogeneidad de la agricultura peruana tiene también expresión a nivel de las economías departamentales (y regionales) del país. Las diferencias en dotación de recursos naturales y factores productivos, dinamismo económico, productividad e institucionalidad son en algunos casos de gran magnitud, y condicionan el grado de desarrollo agrario de los departamentos y sus vocaciones productivas. Aplicando indicadores simples de localización productiva 16 encontramos básicamente tres estratos de concentración de la actividad agropecuaria. La ubicación actual de los departamentos en este ranking y la comparación con la situación de los mismos en las últimas décadas, permite identificar las siguientes tendencias: - En el nivel de alta localización agropecuaria se encuentran algunos de los departamentos más pobres del país: Apurímac, Huánuco, Cajamarca, todos con espacios predominantemente serranos, y Amazonas, Ucayali y Madre de Dios ubicados en la selva. En estos espacios el predominio relativo de la agricultura, obedece más que al desarrollo propio de este sector, a la ausencia o muy escaso desarrollo de otras actividades económicas (manufactura y servicios, principalmente). - En departamentos de la sierra sur como Ayacucho, Cusco y Puno, sigue siendo muy importante el peso de las actividades agropecuarias, pero hay una pérdida de localización relativa que refleja la prolongada crisis y sequías que han golpeado a estos espacios desde la segunda mitad de los ochenta. Cajamarca también muestra un proceso en la misma dirección aunque más moderadamente de modo que continúa con un alto nivel de localización. - Inversamente, otros departamentos describen desde la década pasada un acentuado curso de localización agraria. En la costa , es el caso de La Libertad que ha desarrollado nuevas capacidades asociadas a cultivos de agroexportación. En menor medida comparten esta situación Piura, Ica y Arequipa. En la selva destaca San Martín, cuya producción de arroz y maíz duro se ha expandido notablemente para abastecer el mercado interno. 16
El cociente de localización agropecuaria se define como la razón entre la participación porcentual del producto agropecuario del departamento en el producto total departamental, y la participación porcentual del producto agropecuario nacional sobre el producto total nacional. Calculando nuevamente el coeficiente de correlación tipo Spearman para los ordenamientos departamentales según presencia de población rural y –esta vez- según cocientes de localización, se encuentra el valor 0.750, menor al existente entre población rural y PEA agropecuaria.
Cuadro Nº 7 RANKING DE LOCALIZACION AGROPECUARIA SEGÚN DEPARTAMENTOS (Nuevos soles constantes de 1979)
ALTA LOCALIZACIÓN
BAJA LOCALIZACION
SIN LOCALIZACION
Departamentos Apurímac Amazonas Huánuco Cajamarca San Martín Ucayali Madre de Dios La Libertad Cusco Junín Huancavelica Ayacucho Ancash Puno Pasco Ica Piura Lambayeque Arequipa Tumbes Loreto Tacna Lima Moquegua
Coeficiente de localización
3.56 3.31 3.18 2.48 2.47 2.39 2.39 2.00 1.89 1.82 1.80 1.79 1.77 1.55 1.43 1.29 1.25 1.20 1.16 0.85 0.69 0.66 0.29 0.12
Fuente: INEI - Cuentas Regionales: Elaboración: AgroData-CEPES.
D. En lo social. En correspondencia con la significativa presencia rural y agraria observada en los escenarios demográfico, laboral y productivo del país, hay en el terreno de lo social un conjunto de actores e instituciones que, desde el campo, han establecido en estos años diversas formas de relación con el resto de la sociedad y el Estado. Las formas que adopta actualmente la dinámica social y política en el espacio rural peruano tienen que ver, básicamente, con la acción de instituciones que procuran ampliar el ejercicio de derechos y oportunidades de los pobladores rurales, tanto en el plano de la ciudadanía, como en el de la articulación al mercado.
Producida la reforma agraria y logrado el acceso a la tierra en los años setenta, se aceleró la diferenciación del campesinado y desde entonces adquiere creciente importancia la diversidad de intereses de comunidades campesinas, minifundistas parceleros, pequeños y medianos agricultores, comerciantes. etc. De otro lado, la reforma agraria, siendo una conquista histórica para el campesinado, hace desaparecer el más potente factor unificador del período anterior: la reivindicación por la tierra. En su reemplazo no ha aparecido ningún otro elemento con semejante capacidad de convocatoria unitaria y movilización 17. El predominio del mercado, las nuevas formas de la presencia estatal (programas de lucha contra la pobreza) ahora sólo estimulan respuestas locales, dispersas y fragmentadas en el campo, o con perspectivas regionales y nacionales incipientes. Hasta el momento ese ha sido el caso de las rondas y organizaciones de autodefensa, de las organizaciones de desplazados por la violencia, de los comités de productores, o de las comisiones y juntas de regantes. Todas estas organizaciones, con distinto grado de desarrollo y consolidación intentan dar cauce a las demandas sociales y económicas del campo. No obstante estas debilidades, es indudable que en este escenario ha adquirido renovada vigencia el enfoque referido a los derechos, a la promoción de la ciudadanía y el fortalecimiento de la institucionalidad rural (Vera y Monge, 1998). Todo lo cual es sumamente importante para reforzar las posibilidades de la pequeña producción agropecuaria frente a los desafíos de la apertura y la competitividad. En esa perspesctiva se constata que en la realidad presente, y con más fuerza aún hacia adelante, cobran protagonismo aquellos actores e instituciones que ofrecen las mejores condiciones para facilitar y ampliar el ejercicio de derechos: municipalidades rurales, comunidades campesinas y otras organizaciones sociales de base. El poblador rural es visto en su doble condición de productor que requiere instit uciones de fomento a la productividad e inserción ventajosa en los mercados, y de ciudadano que demanda canales institucionales para combatir la exclusión y el ejercicio pleno de derechos económicos, sociales y culturales. No puede dejar de destacarse que un actor clave para el desarrollo rural son las comunidades campesinas y nativas, cuya importancia cuantitativa se ha ampliado en los años recientes. Actualmente son casi 5700 comunidades que incorporan a más de dos millones y medio de personas, esto es el 40% de la población rural; poseen el 39.8% del total de tierras de uso agropecuario del país, principalmente pastos y áreas de aptitud forestal (más de la mitad de tierras de unidades agrícolas con extensiones superiores a las 50 hectáreas están bajo su control). Las comunidades campesinas se asientan en un amplio espacio geográfico principalmente de la sierra central y sur (60% del total de comunidades se encuentran en los departamentos de Puno, Cusco, Huancavelica, Apurímac y Ayacucho) y también en la costa norte del país. Aunque se mantiene el debate y es difícil generalizar respecto del papel de las comunidades, ha ganado terreno la percepción de que tales instituciones forman parte de las estrategias de sobrevivencia de los campesinos. Estos se ven en la necesidad de combinar el uso de diversas instituciones (la comunidad, en primer lugar, pero también el Estado y las ONGs) a fin de obtener lo que el mercado no les puede asegurar 18. 17 Diversos
analistas llaman la atención sobre el hecho que e el Perú el factor cultural y étnico no ha tenido la importancia que sí se le reconoce en países vecinos como Ecuador y Bolivia. 18 Gonzáles de Olarte (1994) es uno de los que con más claridad argumenta que los campesinos optan por el mercado
La función de las comunidades no es propiamente la de unidades de producción sino de coordinación de economías familiares y de manejo racional de recursos y del medio ambiente (sea en forma colectiva o individual). En especial se pone de relieve que las comunidades, lejos de representar instituciones “obsoletas”, en determinadas condiciones y a través del control colectivo de la tierra, todavía ofrecen a los campesinos algunas ventajas en términos de seguridad de la posesión y reducción de costos de transacción frente a los mecanismos ofrecidos por el mercado y el Estado (Kervyn, 1993).
IV. LA FOTOGRAFÍA CENSAL DE LA PEQUEÑA PRODUCCIÓN RURAL. En el presente capítulo procedemos a una revisión de las características más saltantes del sector de la pequeña producción rural, tal cual están retratadas en el momento en que se realiza el III Censo Nacional Agropecuario. Tomar al censo como una fotografía supone no perder de vista que los resultados a obtener de la información examinada dependerán finalmente del lente, es decir, de los enfoques conceptuales y la visión de desarrollo con que acometamos la lectura e interpretación de los contornos generales y rasgos específicos que resaltan en los datos censales 19. El III CENAGRO realizado en 1994 se sitúa a una buena distancia en el tiempo de los gigantescos cambios introducidos en el escenario rural y agrario peruano por la reforma agraria iniciada en 1969, y que sólo parcialmente alcanzaron a ser recogidos por el II Censo Agropecuario de 1972. El prolongado período transcurrido entre el segundo y el tercer censo (más de dos décadas) vino en parte a ser llenado por la Encuesta Nacional de Hogares Rurales (ENAHR) de 1984; sin embargo, las diferencias de metodología y de cobertura entre ambos eventos estadísticos (un censo versus una encuesta), dificultaron hasta cierto punto las comparaciones y, por lo tanto, las posibilidades de describir e interpretar con precisión los cambios ocurridos al pasar de la década del setenta a los años ochenta 20. De todos modos, al realizarse el III CENAGRO (1994) la turbulencia y secuela de los grandes cambios precipitados por la reforma agraria aún no habían concluido. La década del ochenta presenció el proceso de parcelación o desmembramiento de las grandes unidades asociativas creadas por la reforma agraria, y al ingresar a los noventa, en el marco del programa de ajuste estructural de orientación liberal, se decidió formalmente poner fin a la reforma agraria, restableciendo la propiedad privada y las reglas de mercado en el agro nacional. Puede presumirse razonablemente que por el escaso tiempo transcurrido entre el inicio de esta suerte cuando pueden participar competitivamente en él, o por soluciones colectivas y no mercantiles cuando se trata de asegurar la subsistencia y movilidad social. En este último caso el papel de la comunidad campesina es fundamental. 19 El
contenido de este capitulo es principalmente descriptivo, y dejamos para el capìtulo siguiente el necesario ejercicio interpretativo sobre lo aquí encontrado. 20 A pesar de ello, resultan sumamente útiles los análisis realizados a partir de la ENAHR, para comprender el sentido
general de los procesos muy cambiantes registrados en la economía y la sociedad rural del Perú en estas últimas décadas. Al respecto ver Portocarrero, J. (Editor): Los Hogares Rurales en el Perú (1987).
de “contrarreforma agraria” y el momento de realización del III CENAGRO, tampoco alcanzan a recogerse plenamente en éste los nuevos procesos originados por la liberalización. Pero el III CENAGRO sí alcanza a registrar los profundos cambios que se arrastran desde las décadas anteriores respecto a la estructura de propiedad y tenencia de la tierra; y, en consecuencia, constata con nitidez el incremento extraordinario y el dominio abrumador de la pequeña propiedad y producción en la estructura actual del agro peruano. Veamos cuáles son las principales características de este estrato productivo y social.
4.1. El perfil general de la pequeña producción rural. Los indicadores generales de la pequeña producció n agropecuaria muestran la importancia que este estrato ha alcanzado en el sector agrario y en el conjunto de la economía nacional (Cuadro Nº 8). De hecho, esta significación va mucho más allá de su peso numérico en el total de las unidades productivas (92.2%) o en el total de la superficie de uso agropecuario en el país (15.5%). Por el lado sociodemográfico, la pequeña producción rural involucra a más de un millón y medio de hogares que representan el 33% del total nacional de hogares del país. Tomando en cuenta que el tamaño promedio de los hogares rurales es mayor que el de los urbanos, eso quiere decir que más de un tercio de la población total nacional, depende para su reproducción de las actividades económicas y recursos en manos de los pequeños productores del campo. Con relación a la población económicamente activa (PEA) perteneciente al estrato de la pequeña producción, hay que considerar no solamente al total de productores individuales o personas naturales que conducen las pequeñas unidades agropecuarias, (un millón 565 mil) sino también a la mano de obra familiar no remunerada que constituye la fuerza laboral fundamental con la que se desenvuelve dicho sector. Este contingente de trabajo rural asciende según el censo a unas 266 mil pesonas, y aunque no recibe remuneración y no pasa por el mercado laboral rural viene a ser (junto a la tierra) el recurso económico clave de las economías familiares campesinas y de la pequeña agricultura, formando por ello parte de la PEA. Con todo eso la pequeña producción agropecuaria absorbe más del 95% del total de la PEA sectorial, más del 90% de la PEA total rural, y una cuarta parte de la PEA total del país. Esta última proporción indica la importancia realmente crucial de la pequeña producción rural respecto de la generación de empleo en la economía nacional. La participación en el total de la producción agropecuaria, siendo menor al peso mostrado en la PEA sectorial (lo que a su vez señala la existencia de problemas de productividad promedio en la mano de obra ocupada en la pequeña producción), es de todos modos muy importante y mayoritaria, y tiene que ver con la presencia de los pequeños agricultores y campesinos en la producción de los principales cultivos y crianzas del agro nacional en todas las regiones del país. Especial relevancia tiene la contribución de la pequeña producción al total de las exportaciones agropecuarias. Esta es también mayoritaria y aproximadamente del orden del 60% en los últimos años, lo cual supone haber contribuido con un monto de entre 350 y 400 millones de dólares a la generación de divisas een el país. No obstante, es evidente que la alta concentración de la producción exportable en unos pocos rubros (café, espárragos, cochinilla y algodón) supone una alta vulnerabilidad y riesgos frente a las cambiantes condiciones del
mercado mundial , lo que ya se ha puesto de manifiesto sobre todo con la caída de los precios internacionales del café y espárragos. Ello habrá de obligar a un cambio de dirección del evidente potencial agroexportador de la pequeña producción hacia una estructura más diversificada y con mejores perspectivas de mercado.
Cuadro Nº 8 PERÚ: INDICADORES DE LA PEQUEÑA PRODUCCION AGROPECUARIA, 1994 I. INDICADORES GENERALES. Número de pequeñas unidades agropecuarias % sobre el total de U.A.s del país Superficie total que poseen (hás.) % sobre el total de superficie agrop. del país
1,610,209 92.2% 5,482,347 15.5%
Hogares concernidos (miles)* % sobre el total nacional de hogares
1,565 32.9%
PEA concernida (miles) ** % sobre la PEA total del país % sobre la PEA rural % sobre la PEA agropecuaria
1,832 25.1% 92.6% 95.2%
% sobre el VBP total agrícola
71.5%
% sobre el total de agroexportaciones
59.9%
II. CARACTERÍSTICAS DEL PEQUEÑO PRODUCTOR AGROPECUARIO Número de productores individuales - Hombres - Mujeres Sociedades jurídicamente organizadas Grupos campesinos Comunidades campesinas y nativas Cooperativas
1,565,243 1,237,577 327,666 1,058 128 363 48
% de pequeños productores: - Sin ningún nivel de educación - Con algún nivel de educación primaria - Con algún nivel de educación secundaria - Con algún nivel de educación superior
21.2 59.4 14.6 3.5
% de analfabetismo de peq. productores: - En hombres - En mujeres
16.2 48.1
Fuente: INEI - III Censo Nacional Agropecuario (1994) y VI Censo Nac.de Vivienda (1993). Elaboración: AgroData-CEPES * Se asume que el número potencial de hogares del sector de la pequeña producción rural es igual al número de personas naturales que son productores individuales. ** Estimada como el número de personas naturales que son pequeños productores agropecuarios más el trabajo familiar no remunerado en el campo.
4.2.
¿Dónde están y cuántos son los pequeños productores agropecuarios?
El III CENAGRO da cuenta de la existencia en el Perú de un millón, 610 mil unidades agropecuarias que pueden considerarse pequeñas (según la definición asumida por el presente estudio). La distribución de esta pequeña producción rural en el territorio nacional guarda relación con la forma en que han evolucionado en cada una de las grandes regiones del país los procesos de tenencia y la disponibilidad de tierras. La distribución según dominios y regiones naturales es sumamente concentrada y desigual, encontrándose que el mayor número de pequeñas unidades agropecuarias está ubicado a lo largo de toda la sierra, pero especialmente en la sierra sur que absorbe casi la tercera parte del total nacional. Entre la sierra centro y sur abarcan más de la mitad de las unidades de pequeña producción, mientras que la selva sur está por debajo del 2% del total nacional y la costa sur no llega siquiera al 1%.
Gráfico Nº 3-A PERÚ: PEQUEÑA PRODUCCION RURAL SEGÚN REGIONES.(% de U.A. Sobre el total regional) 1994 Selva Sur Selva Centro Selva Norte Sierra Sur Sierra Centro Sierra Norte Costa Sur Costa central Costa Norte 40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Fuente: III CENAGRO 1994 Elaboración: AgroData-CEPES
Gráfico Nº 3-B PERÚ: PEQUEÑA PRODUCCION RURAL SEGÚN REGIONES.(% de superficie sobre el total regional) 1994 Selva Sur Selva Centro Selva Norte Sierra Sur Sierra Centro Sierra Norte Costa Sur Costa central Costa Norte 0%
10%
Fuente: III CENAGRO 1994 Elaboración: AgroData-CEPES
20%
30%
40%
50%
60%
En términos absolutos, las magnitudes son también muy dispares. A nivel de regiones departamentales, las áreas de sierra de Puno y Cajamarca, sobrepasan cada una las 150 mil pequeñas UA, y las de Cusco y Ancash exceden las 100 mil. En el otro extremo, la selva de Pasco y Puno están por debajo de las 5 mil pequeñas UA; Callao y la costa de Tacna y Moquegua tienen menos de 3 mil cada una, y todo el departamento de Madre de Dios en la selva, apenas supera las mil pequeñas UA. Desde el punto de vista intrarregional, en la mayoría de dominios (Ver Cuadro Nº 10) así como en las regiones departamentales de costa y sierra, las unidades de pequeña producción representan más del 90% del total regional. Se encuentran por debajo de este nivel (entre 70 y 90%) principalmente las áreas de selva; y en el caso de Pasco y Madre de Dios, la importancia interna de la pequeña producción se sitúa por debajo del 50% .
Cuadro Nº 9 PERÚ: PEQUEÑAS UNIDADES AGROPECUARIAS* POR REGIONES NATURALES DEPARTAMENTALES** , 1994 Región departamental Número de Rango U.A. 160,929 Más de PUNO SIERRA 152,809 100,000 CAJAMARCA SIERRA 120,079 CUSCO SIERRA 100,290 ANCASH SIERRA 86,288 Entre 50,000 JUNIN SIERRA 82,410 y 100,000 HUANCAVELICA SIERRA 80,103 PIURA COSTA 78,508 AYACUCHO SIERRA 75,933 HUANUCO SIERRA 69,148 LA LIBERTAD SIERRA 67,460 APURIMAC SIERRA 48,472 Entre 20,000 LORETO SELVA 47,208 y 50,000 SAN MARTIN SELVA 39,752 LIMA COSTA 38,643 LAMBAYEQUE COSTA 32,170 LIMA SIERRA 30,681 PIURA SIERRA 29,916 CAJAMARCA SELVA 29,852 AREQUIPA SIERRA 26,852 AMAZONAS SELVA 25,628 ICA COSTA 22,069 LA LIBERTAD COSTA 21,861 JUNIN SELVA 18,155 Entre 10,000 PASCO SIERRA 16,557 y 20,000 UCAYALI SELVA 15,177 CUSCO SELVA 13,933 AMAZONAS SIERRA 10,734 AREQUIPA COSTA 10,517 ANCASH COSTA 8,959 Menos de HUANUCO SELVA 7,592 10,000 MOQUEGUA SIERRA 6,828 TUMBES COSTA TACNA SIERRA 5,716 5,606 AYACUCHO SELVA 4,556 LAMBAYEQUE SIERRA 4,258 PASCO SELVA 3,958 CAJAMARCA COSTA 3,097 PUNO SELVA 2,465 TACNA COSTA 1,423 CALLAO COSTA 1,348 ICA SIERRA 1,144 M. DE DIOS SELVA 1,125 MOQUEGUA COSTA Fuente: INEI - III Ce nso Nacional Agropecuari o (1994 Elaboración: AgroData-CEPES * Definidas como UA menores de 20 hectáreas.
Cuadro Nº 10 PEQUEÑAS UNIDADES AGROPECUARIAS* POR DOMINIOS REGIONALES, 1994 Regiones SIERRA SUR SIERRA CENTRO SIERRA NORTE SELVA NORTE COSTA NORTE COSTA CENTRO SELVA CENTRO SELVA SUR COSTA SUR TOTAL NACIONAL
Número de U.A. 470,136 396,594 271,127 152,448 151,601 77,320 51,635 25,024 14,324 1,610,209
% del total % del total nacional regional 29.2% 92.97% 24.6% 95.71% 16.8% 93.85% 9.5% 81.30% 9.4% 97.37% 4.8% 96.77% 3.2% 70.78% 1.6% 72.65% 0.9% 96.44% 100.0%
Fuente: INEI - III Censo Nacional Agropecuario (199 4. Elaboración: AgroData-CEPES * Definidas como UA menores de 20 hectáreas.
La distribución territorial de la pequeña producción rural que hemos descrito se ha visto condicionada por los cambios en la frontera agrícola y en el régimen de tenencia ocurridos en cada una de las regiones naturales del país. En el caso de la selva, hemos señalado la menor presencia relativa del estrato de la pequeña producción en términos de número de unidades. Igualmente, en cuanto a la superficie, el peso de la pequeña producción rural es inferior al promedio nacional en los departamentos que son totalmente de selva (Loreto, Ucayali, Madre de Dios) y en las regiones selváticas de otros departamentos. Para comprender estas características de la selva hay que tomar nota de la intensidad y modalidades con que ha crecido la disponibilidad de tierras en esta región. Muy por encima del resto del país, la selva es la región que más crece en superficie agropecuaria: casi triplica su propia superficie agrícola (pasa de 605 mil hás. en 1972 a un millón 773 mil en 1994) y más que quintuplica su superficie de bosques. Con ello consolida su ubicación como la segunda región agraria del país desplazando definitivamente a la costa. La modalidad de este crecimiento ha sido dispar. En algunas colonizaciones el resultado ha sido la formación de unidades agropecuarias medianas o grandes. De hecho, esta ha sido la tendencia principal en el crecimiento agrario de la región desde hace más de dos décadas; y ya en los años ochenta se apreciaba que la formación de nuevas de UA mayores de 20 y 50 hectáreas, casi en todos los casos ocurría en la selva 21 . Hay, sin embargo, casos de crecimiento concentrado y con alta densidad en algunas zonas de selva alta con el consiguiente resultado de un crecimiento (desordenado) de pequeñas unidades y riesgos de deterioro de suelos. Por su parte, aunque ha venido creciendo menos que la selva, la sierra sigue siendo la principal región agraria 22, y ha mantenido también su característica de ser el principal espacio en que
21 Ver al respecto el análisis a partir de la ENAHR en Eguren (1987).
tradicionalmente se ha asentado la pequeña producción rural. Pero si bien es alta la presencia de la pequeña producción en términos de número de unidades, no lo es respecto a la superficie ocupada, sobre todo en las áreas serranas de los departamentos del centro y sur. Esto por el mayor peso que allí tienen las unidades mayores de 50 hás dedicadas a la ganadería, gran parte de las cuales están en manos de comunidades campesinas. La costa, en cambio, al mismo tiempo que ha sido la región de menor crecimiento en tierras durante el período intercensal 1972-1994, muestra en su interior un creciente peso de la pequeña producción rural, tanto en lo que se refiere a número de unidades (representan más del 95% en todas las áreas costeras del norte, centro y sur) como en lo relativo a la superficie ocupada. Esta situación, que el III CENAGRO viene a mostrar nítidamente, es consecuencia del extendido proceso de parcelación ocurrido desde los años ochenta en las antiguas cooperativas creadas por la reforma agraria. Recordemos que en la costa la reforma agraria afectó a las tierras de mejor calidad y que dos terceras partes de los fundos adjudicados se organizaron bajo formas asociativas. De manera que al parcelarse esas grandes extensiones, las nuevas pequeñas propiedades parcelarias han pasado a ser la forma de tenencia predominante en muchos valles costeños. En contrapartida, empieza a observarse en algunas zonas una tendencia de las unidades de mayor tamaño (medianas y grandes) a concentrar tierras de uso no agrícola 23 .
4.3. ¿Qué formas jurídicas adoptan los pequeños productores agropecuarios? Según el censo, la inmensa mayoría de los pequeños productores agropecuarios (un 97%) opera bajo la condición de “personas naturales”, es decir, trabajando por cuenta propia. Una proporción muy pequeña (2.5%) lo hace bajo la forma de “sociedades de hecho”, compartiendo con otras personas la conducción técnica y económica del predio, pero sin haber formalizado un contrato de validez jurídica. Es pertinente precisar que los pequeños productores individuales a su vez pueden o no estar organizados en las 5680 comunidades campesinas o las 1192 comunidades nativas registradas por el censo. Esta misma información permite establecer que del total de los pequeños productores, un 20 % son a la vez comuneros en la región de la costa; en la sierra esta proporción alcanza casi la mitad (45%), y en la selva un 13% pertenece a las comunidades nativas. De otro lado, el censo revela que las demás formas jurídicas de organización (sociedades anónimas, sociedades de responsabilidad limitada, cooperativas, etc.) son absolutamente minoritarias no solamente en el estrato de la pequeña producción, sino en el conjunto del agro nacional. Sin embargo, y esto es digno de subrayarse, la participación de los pequeños productores en las otras formas jurídicas es, desde todo punto de vista, sumamente importante. Así, además de constituir el 92% y el 90% del total de personas naturales y de las sociedades de hecho, al momento del censo también representaban cerca de los dos tercios del total de las 22
En el prolongado lapso entre los censos agropecuarios de 1972 y 1994, la sierra ha mostrado un crecimiento de 24% en tierras agrícolas y 12% en pastos, superando nítidamente al de la costa que creció al 8% y –5%, respectivamente. 23 Tal hecho ya había sido observado en el caso del valle de Ica por Vattuone (1993).
sociedades anónimas y sociedades de responsabilidad limitada, y casi la cuarta parte de las cooperativas. Incluso, y a pesar de que generalmente la s comunidades campesinas y nativas tienen grandes extensiones de tierras (por encima de las 50 hectáreas), la pequeña producción comprende también el 5.3% del conjunto de comunidades.
Cuadro Nº 11 PEQUEÑOS PRODUCTORES AGROPECUARIOS POR CONDICION JURIDICA SEGUN TAMAÑO DE LAS U.A. RANGO DE
TOTAL
CONDICIÓN JURÍDICA DEL PRODUCTOR
SUPERFICIE
U.A.
PERSONA NATURAL
TOTAL U.A. TOTAL PEQUEÑAS UA % PARTICIPACIÓN
1,754,298 1,610,209 91.8%
1,696,831 1,565,243 92.2%
43,445 39,053 89.9%
629 397 63.1%
1,008 661 65.6%
321 128 39.9%
6,872 363 5.3%
Menores de 0.5 hás De 0,5 a 4.9 hás. De 5.0 a 19.9 hás
213,069 1,015,273 381,867
206,947 987,350 370,946
5,036 24,294 9,733
49 233 115
54 401 206
10 72 46
15 211 17
SOCIEDAD SOC.RESP. SOCIEDAD GRUPO DE HECHO LIMITADA ANONIMA CAMPES.
COMUNIDADES
COOPERATIVAS 205 48 23.4%
Fuente: INEI - III Censo Nacional Agropecuario (1994). Elaboración: AgroData-CEPES
Al interior del estrato de pequeña producción, resulta ser el rango de 0.5 a 4.9 hectáreas (relativamente homogéneo) el que más formas jurídicas adopta, abarcando el 37%, 40%. 22.4% y 3.1% del total existente en el agro nacional de sociedades de responsabilidad limitada, sociedades anónimas, grupos campesinos y comunidades, respectivamente. Por el lado de la tenencia, la condición de propietario individual es ampliamente mayoritaria. Un millón ocho mil pequeños agricultores y campesinos se encuentran en esta condición, esto es aproximadamente dos de cada tres productores. En los casos de valles costeños en los que se observa un crecimiento en el número de propietarios, detrás de este incremento debe hallarse el impacto del proceso de parcelación de las cooperativas creadas por la reforma agraria. En un segundo lugar se ubica la situación de comunero con que cuentan cerca de 380 mil pequeños productores (más de la quinta parte del total de la pequeña producción, y cerca de un cuarto del total de unidades agropecuarias), sobre todo en la costa norte, la sierra centro y sur y las zonas de la selva ocupadas por las comunidades nativas. Las demás formas de tenencia tienen una significación considerablemente menor, incluyendo el arriendo y las llamadas formas mixtas (propiedad compartida). Llama la atención la presencia muy reducida del arrendamiento (apenas un 2.4%, respecto del estrato de pequeños productores y 2.2% respecto del total de UA), lo que estaría indicando que, en la época del censo, esta forma de transacción, propia de un mercado de tierras que empieza a activarse, aún no había cobrado mayor dinamismo. En otras zonas, sin embargo, la reducción de arrendatarios puede estar reflejando su conversión en propietarios a través de un mercado de tierras impulsado por el nuevo escenario de liberalización. En general, hay que decir que el régimen de tenencia de tierras que actualmente rige en el campo peruano ha sufrido modificaciones notables en las cuatro décadas transcurridas desde que se realizó en el país el primer censo agropecuario (1961). En esa época, previa a la reforma
agraria, al lado de los propietarios que representaban dos tercios del total de explotaciones y controlaban las tres cuartas partes de las tierras, la modalidad del arriendo involucraba a casi el 10% del total de unidades productivas y comprometía el 12% de la superficie. Estas últimas proporciones, referidas al arrendamiento son de tres a cinco veces más altas que las registradas en los censos posteriores, y constituyen una señal del dinamismo de las transacciones de tierras entonces existente. Además, el tamaño promedio de las parcelas objeto del arrendamiento era superior al promedio nacional, lo que indica que el mercado de arriendos giraba sobre extensiones agropecuarias de regular importancia. En contraste con ello, el peso de los comuneros registrado en 1961 era claramente minoritario (5%). El censo siguiente de 1972 registra – por lo menos en parte- las turbulencias de un proceso que afectó profundamente las tradicionales modalidades de tenencia. Se redujo el número de propietarios a algo menos de la mitad del total de unidades, pero se incrementa a 82% la superficie poseída, lo que da cuenta de la formación de grandes unidades resultantes del proceso de reforma. A la inversa, los arrendamientos, en número de unidades como en extensión concernida, se reducen a menos de la tercera parte de lo que eran antes de la reforma agraria. Finalmente el último censo de 1994, (cuyas cifras sobre tenencia hemos mencionado arriba) muestra que se restablece el nivel de propietarios a niveles cercanos al período pre-reforma, se incrementa extraordinariamente la modalidad de comuneros y, contrariamente a lo esperado por el proceso de liberalización, continúa deprimido el nivel de arrendamientos en número de unidades y más aún en términos de superficie (ésta no llega siquiera al 1%). Este último hecho es revelador de que las reducidas transacciones se hacen además sobre muy pequeñas extensiones; es decir, los pocos propietarios que deciden alquilar, lo hacen entregando solamente una fracción de sus tierras, aplicando probablemente una estrategia dirigida a complementar ingresos.
Gráfico Nº 4 REGIMEN DE TENENCIA DE LA PEQUEÑA PRODUCCION AGROPUECUARIA, SEGÚN CENSOS 70.0%
En propiedad En arrendamiento Comunal
60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% 1961
1972
1994
Fuente: III CENAGRO, 1994 INEI. Elaboración: AgroData-CEPES.
Por otro lado, son significativas las diferencias regionales que pueden observarse en las formas de tenencia, lo cual evidentemente, torna necesaria la realización de estudios específicos a nivel regional. Así, por ejemplo, en la costa, el departamento de Piura, cuya proporción de propietarios individuales es muy similar al existente en el nivel nacional, ostenta sin embargo una
presencia comunera mayor al promedio, y en contrapartida una inferior frecuencia de arrendamiento (apenas 2%), no obstante que se trata de una región relativamente moderna. Puno, un departamento característico de la sierra sur, en cambio tiene un nivel de propietarios bastante por encima del nacional, a costa de tener una menor incidencia de comuneros, y para esta región es insignificante el arrendamiento. Por último, el departamento selvático de San Martín, cuya agricultura ha mostrado un acelerado crecimiento y una fuerte mercantilización, prácticamente no tiene comuneros y entre los tres departamentos de este ejemplo, ostenta el más alto nivel de propietarios (85%) y 9% de pequeños productores que detentan tierras bajo arrendamiento, nivel que casi cuadruplica el promedio nacional. Más aún, dentro de los casos de arrendamiento, en el rango de productores de 0.5 a 4.9 hectáreas, esta modalidad de tenencia asciende hasta el 15%, 6 veces más que el nivel nacional.
Gráfico Nº 5 REGIMEN DE TENENCIA DE LA PEQUEÑA PRODUCCION AGROPUECUARIA: 1994 90.0% 80.0% 70.0%
En propiedad En arrendamiento Comunal
60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% PERU
PIURA
PUNO
SAN MARTIN
Fuente: III CENAGRO, 1994 INEI. Elaboración: AgroData-CEPES.
4.4. ¿Cuánta tierra poseen y cuán pequeños son? El activo principal es la tierra, la misma que, junto al trabajo familiar, constituye la condición esencial de reproducción de las economías campesinas y la pequeña agricultura 24. Pero, como hemos visto, este estrato posee una proporción del total de tierras, muy inferior a su propio peso numérico en el total de unidades agropecuarias en el país. Es evidente entonces que subsiste en nuestra sociedad un cuadro de concentración de la propiedad de las tierras, a pesar de que en el largo plazo la distribución de este recurso ha venido mostrando una tendencia cada vez más igualitaria, sobre todo a partir de la década de los setenta en que se aceleran las 24 Tal
es el enfoque clásico con el que la literatura sobre el tema rural caracteriza a las unidades productivas consideradas familiares o campesinas. Bajo un enfoque distinto, y analizando las características del problema distributivo en el país, Escobal et. al.(1998) considera a la tierra junto con la educación, como los principales “activos de los pobres”. La rentabilidad y complementación de estos activos con el acceso a bienes y servicios públicos es crucial para superar la pobreza. Asimismo, sostiene que el mayor tamaño familiar no constituye propiamente un recurso productivo; y que, por el contrario, una reducción en este tamaño impacta positivamente en la rentabilidad de sus activos.
adjudicaciones dispuestas por la reforma agraria. En efecto, el coeficiente de Gini muestra una evolución positiva, calculado para cada uno de los censos agropecuarios: 0.94 para 1961, 0.88 para 1972 y 0.50 para 1994 25. Este último valor recoge precisamente el impacto del proceso de parcelación llevado a cabo con gran intensidad desde los años ochenta en adelante. Hay que anotar que la distribución de tierras es muy distinta según se trate del conjunto de tierras agropecuarias o de las de uso agrícola. La distribución de las tierras agrícolas resulta más equitativa y por eso mismo reviste la mayor relevancia para el segmento de la pequeña producción, en donde el 97% de las unidades son agrícolas, ocupando los espacios de mayor concentración de tierras de cultivo, esto es los valles de la costa, el piso quechua de la sierra y la ceja de selva. Abundando, diremos que, según el censo, las dos terceras partes de las tierras en poder de las pequeñas unidades corresponden a las de uso agrícola; los pastos naturales pesan un 15%, los bosques 12% y otras clase de tierras un 7%. La reducción de la desigualdad distributiva de las tierras, ha tenido, sin embargo, una contraparte que, desde distintas ópticas, ha sido calificada como perjudicial para las posibilidades de desarrollo en el agro nacional. Se trata de la extrema fragmentación o minifundización 26, proceso detrás del cual se combinan diversos factores: la parcelación como salida a los problemas y conflictos suscitados en las grandes unidades establecidas por la reforma agraria; la presión demográfica, especialmente aguda en algunos valles de la costa y en la sierra sur del país; las ventas parciales que realizan algunos propietarios, etc. Pero el proceso de fragmentación de la tierra al parecer tiene un límite, y precisamente toca fondo comprometiendo a una parte de las explotaciones más pequeñas (minifundios). Estas unidades confrontan grandes pr oblemas y dejan de ser viables. Por lo tanto, se abre paso una cierta tendencia a la reconcentración: se entregan en venta, se arriendan o simplemente se abandonan. De hecho, algo de todo eso debe haber ocurrido en el país para que los predios menores de 1 hectárea aparezcan reduciéndose en más de 12% en el lapso que va entre los censos de 1972 y 1994 27 (Ver Cuadro Nº 12). En cambio, en todos los demás rangos de tamaño, crece el número de unidades, siendo consistentemente mayor este incremento en los tamañ os más altos, tendencia que corresponde en lo principal a la expansión de la frontera agropecuaria ocurrida en la selva a través de unidades medianas y grandes.
Cuadro Nº 12
25 Los
estimados han sido realizados por el Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE) y aparecen citados por Zegarra (1999). Para tierras estandarizadas, los coeficientes Gini correspondientes son 0.57 y 0.25 para 1972 y 1994, respectivamente. 26
Generalmente la literatura sobre la cuestión rural define como minifundios a las unidades cuya extensión es tan pequeña, y cuyos demás recursos son de tan baja calidad que no permiten el sostenimiento de una familia, por lo que ésta debe recurrir a otras fuentes de ingreso, principalmente el trabajo asalariado fuera del predio. 27
Esta misma tendencia ya aparece registrada por la ENAHR (Ver Eguren, 1984). Tras haberse reducido fuertemente (-28.4%) en la década del ochenta el número de unidades menores de 1 há, se recuperan parcialmente en los noventa, pero de todos modos hay una reducción neta en el período 1972-1994. El proceso inverso se verifica en los predios situados en el rango de 1 a 2 hás: se incrementan al pasar de los setenta a los ochenta, y caen ligeramente en los noventa; aunque el movimiento neto es un incremento registrado en el censo de 1994.
PERU: NUMERO DE UAs SEGÚN CATEGORIAS POR TAMAÑO 1972, 1984 Y 1994 (Estructura porcentual) Rangos de superficie Menos de 1 Ha. De 1 a 1.9 Ha. De 2 a 4.9 Ha. De 5 a 9.9 Ha. De 10 a 19.9 Ha. De 20 a 49.9 50 y más Total
1972 34.8% 18.8% 24.4% 11.0% 5.7% 3.4% 2.0%
1984 22.5% 23.1% 25.6% 13.5% 6.8% 5.6% 2.9%
1994 24.2% 18.9% 27.2% 14.1% 7.8% 4.8% 3.0%
100.0%
100.0%
100.0%
* No se consideraron las UAs sin tierra FUENTE: Censos Agropecuarios de 1972,1994 y ENAHR 1984 Elaboración: AgroData-CEPES.
Las diferencias que muestran las regiones y departamentos respecto de la distribución por tamaños de las unidades es una de las características más saltantes en la estructura agraria del país. El panorama general es que predominan las unidades agrícolas de menor tamaño en la costa y las zonas intermedias y bajas de la sierra centro y sur. En cambio, las de mayor tamaño están principalmente localizadas en la ceja de selva (asociadas a cultivos industriales como el café, cacao y frutales) y en la selva baja 28; también en aquellas zonas de la costa en donde predominan cultivos industriales cuya lógica de integración vertical demanda extensiones mayores y continuas. Considerando la superficie promedio de las unidades agrícolas, cuyo ratio nacional es 3.28 hectáreas, consistentemente todas las zonas de selva (salvo Loreto) se encuentran por encima de este promedio. Algunas regiones como Madre de Dios, y las áreas de selva de Pasco y Huánuco entre triplican y cuadruplican el promedio nacional; pues, como hemos ya anotado, en la selva el crecimiento de la superficie agropecuaria y de tierras de cultivo incorporadas excede al aumento del número de unidades de producción 29. En el otro extremo, el fenómeno de fragmentación de las explotaciones agrícolas ofrece un panorama regionalmente más combinado. La casi totalidad de las áreas de sierra se encuentra por debajo de las 3 hectáreas de promedio. Pero dentro de ellas, es notoria la presencia del minifundio (inferior a 2 hectáreas) a lo largo de la sierra centro y sur, regiones en las que el incremento de unidades sobrepasó largamente a una mínima expansión, y en algunas zonas contracción, de la superficie agrícola; pero también se hacen notar por su bajo promedio de
28 Las áreas de selva con mayor densidad de tierras de cultivos son en realidad zonas de colonización; pues, como es
sabido, la mayor parte del espacio amazónico está cubierto de bosques. Hay también alguna presencia de pastos cultivados en zonas dedicadas a la ganadería. Si se tiene en cuenta las tierras agropecuarias en general, que incluyen pastos y bosques, son los espacios amazónicos, más las zonas altas de la sierra, donde se ubican las unidades de mayor extensión. 29 Por cierto, en la selva alta se dan también procesos de formación de pequeñas propiedades y minifundios asociados
a una agricultura migratoria y la presión demográfica en algunas zonas conduce finalmente a la depredación de suelos y a un deterioro ambiental muy acentuado. Estos impactos que acompañan la expansión de la frontera agrícola en la selva se han venido produciendo crecientemente desde la década del ochenta.
explotación agrícola las regiones costa de Piura y Moquegua 30. El resto de regiones departamentales de costa y selva se sitúan alrededor del promedio nacional. Cuadro Nº 13 EXPLOTACIÓN AGRÍCOLA POR REGIONES DEPARTAMENTALES, 1994 REGIONES NATURALES DEPARTAMENTALES MADRE DE DIOS PASCO SELVA HUANUCO SELVA SAN MARTIN JUNIN SELVA LA LIBERTAD COSTA TACNA COSTA CUSCO SELVA UCAYALI CAJAMARCA SELVA AREQUIPA COSTA ANCASH COSTA AYACUCHO SELVA LAMBAYEQUE COSTA PUNO SELVA ICA COSTA ICA SIERRA AMAZONAS SELVA LA LIBERTAD SIERRA LIMA COSTA LAMBAYEQUE SIERRA CAJAMARCA COSTA LORETO HUANUCO SIERRA TUMBES PIURA SIERRA CAJAMARCA SIERRA HUANCAVELICA ANCASH SIERRA AMAZONAS SIERRA TACNA SIERRA AYACUCHO SIERRA MOQUEGUA COSTA PUNO SIERRA AREQUIPA SIERRA CUSCO SIERRA PIURA COSTA APURIMAC
30 La
Superficie agrícola promedio
Rangos
14.93 12.42 11.29 7.69 6.83 6.32 5.90 5.72 5.65 5.42 4.36 4.36 4.28 4.27 4.22 4.09 4.01 3.80 3.62 3.31 3.15 3.15 3.00 2.98 2.78 2.64 2.61 2.56 2.49 2.44 2.30 2.23 2.14 2.05 2.01 2.00 1.96 1.82
SUPERIOR AL PROMEDIO NACIONAL
INFERIOR AL PROMEDIO Y MAYOR DE 2 HAS
MENOR A 2 HAS.
provincia del Callao aparece con el más bajo promedio de explotación agrícola. Su situación es, sin embargo, muy singular por tratarse de un espacio de valle costeño prácticamente “arrinconado” por la expansión urbana de Lima Metropolitana, y con condiciones de modernización y rentabilidad inducidas por la cercanía de este gran mercado.
MOQUEGUA SIERRA JUNIN SIERRA LIMA SIERRA PASCO SIERRA CALLAO NACIONAL
1.80 1.78 1.77 1.65 0.87 3.28
Fuente: INEI - III Censo Nacional Agropecuario (1994). Elaboración: AgroData-CEPES
Similar imagen se proyecta si se considera el rango de tamaño entre 0.5 y 4.9 hás, considerado típico de la pequeña producción agrícola: una vez más, las regiones departamentales de la sierra centro y sur, más la regiones costa de Piura y Moquegua muestran que alrededor de la mitad de las UA con que cuentan pertenecen a este rango (Apurímac, y las áreas de sierra de Moquegua, Tacna y Pasco superan largamente el 50%). Agreguemos que en muchos valles de la costa este es el rango de tamaño que más debe haber crecido en número de unidades por efecto de la reestructuración de la propiedad; y en contrapartida debe haber disminuido el número de unidades y la posesión de tierras en los rangos mayores de 50 hás, en donde se situaban las antiguas cooperativas ahora parceladas. El panorama de la fragmentación que hemos descrito se complementa observando el número de parcelas que el censo retrata por rangos de tamaño, en el nivel nacional y regional. En todo el país son 5 millones 721 mil las parcelas manejadas por el universo total de unidades agropecuarias, lo que da un promedio de 3.3 parcelas por unidad, ligeramente menor al promedio que arroja el censo de 1972 (3.5 ). La dispersión regional alrededor de este promedio es muy grande, d e modo que se encuentra una vez más la sierra sur con cotas superiores a la media nacional (4 o más parcelas por unidad). Aquí debe subrayarse que en la región sierra del departamento de Puno, esta fragmentación alcanza cifras muy por encima del resto del país: 9.5 parcelas por unidad, y en el rango de unidades menores a 5 hectáreas se llega a registrar 11.1 parcelas. Este fenómeno tiene lugar sobre todo en las zonas circunlacustres del Titicaca, donde es evidente la alta densidad poblacional. Al otro lado de la distribución, las regiones de la selva acusan una muy escasa parcelación, con niveles entre 1.1. y1.2 parcelas por unidad
4.5
¿Cómo usan las tierras?
Nos referimos en esta sección al uso de las tierras exclusivamente agrícolas por parte de la pequeña agricultura y las economías campesinas. El primer dato relevante sobre el particular, referido por el censo es que, respecto de las tierras de cultivo, el acceso de la pequeña producción mejora apreciablemente si se le compara con su participación en las tierras agropecuarias en general. Desde un 15% de posesión de tierras agropecuarias, se multiplica por cuatro esta presencia en la posesión de tierras agrícolas, alcanzando a controlar 3.6 millones de hectáreas de estas tierras, de los cuales 1.6 millones se encuentran en el rango menor de 5 hectáreas y casi dos millones entre 5 y 20 hectáreas . Adelantemos que este acceso
del estrato de la pequeña agricultura mejora todavía más cuando se trata de las tierras de riego: tres de cada cuatro hectáreas de tierra irrigada se encuentran en posesión de la pequeña producción. Así pues, hay un creciente peso que adquiere la pequeña producción respecto de las diversas calidades de tierras (Gráfico Nº 6). Dicha tendencia progresiva requiere ser explicada31.
Gráfico Nº 6
PERÚ: PARTICIPACION DE LA PEQUEÑA PRODUCCION RURAL EN LA SUPERFICIE, 1994 80.0% 70.0% 60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% Tierras agropecuarias
Tierras agrícolas
Tierras bajo riego
Tierras estandarizadas
Fuente: III CENAGRO 1994 INEI. Elaboración: AgroData-CEPES
El riego y su distribución Una característica básica de las tierras agrícolas, es su disponibilidad de riego o su condición de secano. La evolución en el período intercensal (1972-1994) acusa un ritmo de incorporación de tierras de riego considerado inferior a lo que cabría esperar, dado el considerable monto de recursos invertidos en grandes proyectos de irrigación por parte del Estado, principalmente en la costa 32. Mientras las tierras agropecuarias y agrícolas ampliaron su frontera a una tasa promedio anual de 1.9 y 1.8%, respectivamente, la superficie bajo riego lo hizo solamente a 1.4% anual. Esta tasa supuso incrementar durante esas dos décadas en unas 450 mil hectáreas las tierras irrigadas, de las cuales algo más de 90 mil corresponden a la costa, el espacio privilegiado por la política de irrigaciones puesta en práctica por los sucesivos gobiernos desde los años sesenta en adelante. De todos modos, en los años noventa, el ratio tierras bajo riego/tierras agrícolas alcanza a 31.6% y se encuentra tres puntos por debajo del que arroja el censo de 1972.
Cuadro Nº 14 31 En el capítulo siguiente anotamos una hipótesis al respecto. 32 Un balance crítico de la rentabilidad de estos proyectos y los problemas existentes en el proceso de
puede hallarse en Tealdo (1995).
su ejecución
PERÚ: VARIACION ENTRE CENSOS DE TIERRAS BAJO RIEGO (Hectáreas) 1972 Superficie agropecuaria Suoperficie agrícola Superficie bajo riego Tierras riego/ agropecuarias Tierras riego/ agrícolas
23614498 3691397 1270402 5.4%
1994 Variación 1994/1972 1994 Acumulada Prom. anual 49.8% 35381813 1.9% 48.4% 5476976 1.8% 36.1% 1729067 1.4% 4.9%
34.4%
31.6%
Fuente: INEI - Censos Nacionales Agropecuarios 196 1, 1972 y 1994. Elaboración: AgroData-CEPES
Las magnitudes anteriores en realidad dan cuenta de una economía agraria peruana con una apreciable escasez del recurso riego. En este contexto resulta más significativo que el estrato de la pequeña producción se haya hecho de un espacio importante en el control de las tierras irrigadas. En efecto, para las pequeñas unidades el ratio tierras irrigadas/tierras agrícolas es 36.1%, más de cuatro puntos por encima del existente en escala nacional (Cuadro Nº 15). Aunque hay que decir, a continuación, que esa relativamente alta presencia de los pequeños productores acusa sesgos regionales muy pronunciados, siguiendo en forma inevitable los sesgos existentes a nivel del conjunto del sector agrario: la costa, como ha sido tradicional en el país, absorbe la mayor parte de los recursos y tierras irrigadas. Para percibir mejor el perfil regional de la distribución de las tierras bajo riego recordemos los grandes órdenes de magnitud asociados primeramente a las tierras de cultivo. El censo de 1994 muestra que si al total de tierras agrícolas existentes en el país lo dividimos en seis fracciones, tres de ellas (la mitad del total) corresponden a la sierra, dos sextas partes (un tercio del total) a la selva; y el último sexto a la costa . Esta última región, tiene pues menos tierras que atender, y puede por ello -y de hecho lo logra- cubrir con obras de riego una superficie proporcionalmente mayor.
Cuadro Nº 15 PERÚ: SUPERFICIE AGRICOLA BAJO RIEGO Y EN SECANO, 1994 RANGO DE SUPERFICIE
TOTAL SUPERFICIE AGRICOLA
BAJO RIEGO
EN SECANO
RATIO RIEGO/ SUPERF. AGRICOLA
2,309.19 20.38 943.07 1,345.74
36.1% 52.6% 40.8% 31.9%
1,069,582 102,985 676,193 290,404
49.4% 59.1% 51.7% 38.3%
SUPERFICIE (Miles de hectáreas)
Total pequeñas UA Menores de 0.5 Has. De 0.5 a 4.9 Has. De 5 a 19.9 Has.
3,613.22 43.03 1,592.76 1,977.43
1,304.03 22.65 649.69 631.69
UNIDADES AGROPECUARIAS
Total pequeñas UA Menores de 0.5 Has. De 0.5 a 4.9 Has. De 5 a 19.9 Has.
1,556,928 195,905 990,119 370,904
769,619 115,791 511,744 142,084
Fuente: INEI - III Censo Nacional Agropecuario (1994). Elaboración: AgroData-CEPES
Otro aspecto a tener en cuenta para evaluar la la situación y perspectivas de la pequeña producción frente al riego son los condicionantes regionales de origen natural (geográfico y ecológico). Ellos hacen que cada región natural en el Perú sea un mundo aparte respecto de las condiciones riego-secano. La costa, por sus condiciones climáticas y ausencia de precipitaciones debe necesariamente desarrollar sistemas de riego; en la sierra el problema son las irregularidades del régimen pluvial; y en la selva el agua es un recurso abundante que debe ser controlado. Sobre la base de esta disparidad natural se ha impuesto a lo largo de décadas, el conjunto de factores conocidos de carácter socioeconómico: estilos de crecimiento, patrones tecnológicos, prioridades políticas y formas de organización social. Como resultado de todo ello veamos el patrón de distribución espacial del riego captado por el censo agropecuario. Una primera imagen es la distribución por grandes regiones naturales de la superficie agrícola irrigada. Aquí los ratios confirman la primacía de la costa en la política y en la asignación de recursos públicos y privados para el riego: teniendo sólo una sexta parte del total de tierras de cultivo, reúne, en cambio, el 42% de las tierras irrigadas y ostenta un ratio de riego del 83%, casi el triple del de la sierra y doce veces el de la selva (Cuadro Nº 16). En escala de las regiones departamentales, la distribución correspondiente a la pequeña producción sigue esa misma pauta: resultan ampliamente dotados de riego los principales valles de la costa, con ratios superiores al 98% (salvo la costa de Piura que se encuentra relativamente postergada). En un siguiente rango se ubican las áreas serranas de los departamentos de la franja costera con ratios entre 40 y 70%. El resto de áreas serranas se encuentra por debajo del promedio nacional (32%), y en los últimos lugares (por debajo del 10% de ratio de riego) todos los departamentos de la selva y los ámbitos de sierra de Puno y Pasco.
Cuadro Nº 16
PERÚ: SUPERFICIE BAJO RIEGO SEGUN REGIONES NATURALES, 1994
Tierras agrícolas (has.) % respecto del total Tierras agrícolas bajo riego % respecto del total Ratio T. riego/ T. agrícolas Has agrícolas/habitante Has agríc.bajo riego/habitante
Costa
Sierra
Selva
Total
870,171 15.9% 726,749 42.0% 83.5% 0.08 0.07
2,833,797 51.7% 874,341 50.6% 30.9% 0.36 0.11
1,773,008 32.4% 127,978 7.4% 7.2% 0.54 0.04
5,476,976 100.0% 1,729,068 100.0% 31.6% 0.25 0.08
Fuente: INEI - III Censo Nacional Agropecuario (1994) y VI Censo Nac.de Vivienda (1993). Elaboración: AgroData-CEPES
El examen de la situación del riego viene a introducir el problema esencial de la calidad de las tierras. En un universo agrario muy heterogéneo, con dotaciones y calidades de recursos muy dispares, la cuestión de adoptar un criterio para homogenizar o estandarizar las tierras con fines analíticos o de comparación resulta muy importante. Ello permite formarse una idea más exacta del potencial agronómico y económico de los distintos espacios territoriales a la hora de formular políticas. Son dos los efectos transmitidos por el ejercicio de estandarización de tierras. Por el lado regional se consolidan las ventajas de los espacios de la costa. Por el lado de la estructura agraria, se confirma que, por lo menos, un sector de la pequeña producción comparte los beneficios del progreso técnico y de la capitalizació n de las tierras y ello otorga a este segmento potencialidades interesantes en una perspectiva de desarrollo agrario 33. Se encuentra que mientras por cada hectárea de tierras agropecuarias de la costa, existen 9 hectáreas en la sierra y 4 en la selva (todas sin estandarizar), al realizar la conversión a tierras homogenizadas, estas proporciones se modifican drásticamente, de modo que ahora por cada hectárea estandarizada de la costa se tiene 1.4 hectáreas en la sierra y 0.7 en la selva (Cuadro Nº 17). El salto que la estandarización le permite a la costa para nivelarse y superar a las demás regiones, es pues espectacular. Otra forma de apreciar estas disparidades regionales es decir que para cada hectárea estandarizada la costa necesita convertir 3 hectáreas sin estandarizar; la sierra necesita 18.6 y la selva 17.4 hectáreas (Cuadro Nº 18). Es muy importante hacer notar que cuando se examinan las tierras de la pequeña producción, si bien estas diferencias regionales se mantienen, se reduce considerablemente su magnitud. Esto viene a indicar que para el estrato de la pequeña producción la distribución interregional de tierras es relativamente menos heterogénea, lo cual es lógico, si se tiene en cuenta que una muy alta proporción de tierras (97%) en manos de los pequeños productores son tierras agrícolas, relativamente más homogéneas que las tierras agropecuarias en general (que incluyen pastos, bosques y otro tipo de tierras).
33 Ciertamente
que ello plantea, al mismo tiempo, el problema de saber qué pasa con el otro sector que no accede a dichos beneficios, lo cual nos remite a la cuestión de establecer una tipología de los pequeños productores del campo. Este tema lo abordamos en el capítulo siguiente.
Cuadro Nº 17 PERÚ: DISTRIBUCION DE TIERRAS ESTANDARIZADAS DE LA PEQUEÑA PRODUCCION RURAL, SEGÚN REGIONES NATURALES, 1994. Tierras agropecuarias (miles de hectáreas) Estandarizadas** Sin estandarizar Costa Sierra Selva Costa Sierra Selva TOTAL* Total pequeñas UA Menores de 0.5 Has. De 0.5 a 4.9 Has. De 5 a 19.9 Has.
862.61 602.65 5.67 261.63 335.36
1,220.74 774.61 14.03 397.45 363.14
575.31 256.68 0.17 65.78 190.73
2,604.36 777.34 6.97 324.62 445.75
22,694.10 3,360.78 43.09 1,435.67 1,882.03
10,010.54 1,322.22 0.59 257.14 1,064.49
Fuente: INEI - III Censo Nacional Agropecuario (1994). Elaboración: AgroData-CEPES * La suma vertical no coincide. ** No incluyen las U.A. abandonadas, las que no poseen tierras, montes y bosques, y toda otra clase de tierras..
Cuadro Nº 18 COEFICIENTES DE CONVERSION TIERRAS ESTANDARIZADAS/ SIN ESTANDARIZAR
TOTAL U.A. Total pequeñas UA Menores de 0.5 Has. De 0.5 a 4.9 Has. De 5 a 19.9 Has.
Costa
Sierra
Selva
3.02 1.29 1.23 1.24 1.33
18.59 4.34 3.07 3.61 5.18
17.40 5.15 3.45 3.91 5.58
Fuente: INEI - I II Censo Nacional Agropecuario (1 994). Elaboración: AgroData-CEPES
Aún así, siguen siendo importantes las diferencias entre costa, sierra y selva, al estandarizar las tierras de la pequeña producción. Pero además resulta evidente que estas diferencias tienden a hacerse más intensas cuando se consideran los distintos rangos de tamaño al interior del estrato de pequeños productores, encontrándose que es en el rango de 5 a 19.9 hectáreas donde aparecen más acentuadas las diferencias de calidad de tierras entre las regiones naturales del país. Un índice de calidad de las tierras, según regiones y rangos de tamaño puede observarse en el Gráfico No. 7 .
Gráfico Nº 7
INDICES DE CALIDAD DE TIERRA, SEGÚN REGIONES NATURALES Y RANGOS DE TAMAÑO, 1994. 1.00
Total Peq. U.A. menor de 0.5 Has 0.5 a 4.9 Has
0.80 0.60 0.40 0.20 0.00
Costa
Sierra
Selva
Fuente: III CENAGRO 1994 INEI. Elaboración: AgroData-CEPES
Las razones del descanso Otra opción de uso es dejar tierras en descanso que debe considerarse, atendiendo a las diferencias regionales y de tamaño, es dejar tierras en descanso. Sobre esta cuestión, el censo destaca tres principales razones expuestas por los pequeños productores para dejar de sembrar: falta de crédito, falta de agua y falta de mano de obra. Estos resultados guardan relación con los registrados en el censo anterior de 1972 y en la encuesta de hogares rurales de la década pasada, y confirman que en el largo plazo se han mantenido estos mismos factores, como elementos de perturbación en la actividad agropecuaria. Sin embargo, hay ahora un hecho singular: la liquidación del Banco Agrario y las dificultades para sustituirlo satisfactoriamente con las nuevas instituciones financieras creadas en el medio rural, han agudizado la secular escasez de créditos. Esta nueva situación se expresa en que a nivel nacional cerca de 350 mil hectáreas se han dejado de sembrar por ausencia de créditos (casi la mitad del total de tierras en descanso). De ellas, aproximadamente 90 mil hectáreas dejadas de sembrar corresponden a los pequeños productores. Estos mismos declaran en el censo haber dejado de sembrar unas 50 mil hectáreas por falta de agua. En el caso de las regiones departamentales, el crédito como causa más importante de no siembra es señalado principalmente por agricultores de la costa central (Lima) y de casi todos los departamentos de selva. Detrás de este resultado evidentemente se encuentra el alto grado de vinculación mercantil y la insuficiencia o ausencia de mecanismos crediticios informales que puedan suplir la reducida disponibilidad de crédito formal que afecta a todo el país. Debe aquí tenerse en cuenta que, sobre todo en la costa, una parte importante en la cartera de prestatarios del antiguo Banco Agrario ahora liquidado, estaba constituida por los pequeños productores en el rango de 5 a 20 hectáreas.
Cuadro Nº 19 PERÚ: SUPERFICIE QUE NO SERA CULTIVADA POR CAUSA PRINCIPAL, 1994. RAZONES DE NO SIEMBRA FALTA DE FALTA DE FALTA DE AGUA CREDITO MANO DE OBRA TOTAL U.A. Superficie % sobre el total no sembrado Menores de 0,5 has. Superficie % sobre el total no sembrado De 0,5 a 4,9 has. Superficie % sobre el total no sembrado De 10 a 19,9 has. Superficie % sobre el total no sembrado
130,315.49 18.3%
348,675.56 49.0%
104,498.97 14.7%
546.13 37.8%
252.98 17.5%
159.11 11.0%
26,733.69 28.2%
35,537.21 37.5%
10,755.20 11.4%
24,254.91 21.3%
54,385.78 47.8%
14,206.70 12.5%
Fuente: INEI - III Censo Nacional Agropecuario (1994). Elaboración: AgroData-CEPES
Respecto de la escasez del agua como razón principal para dejar sin uso o desemplear tierras, hay algunas regiones y valles en la costa (Ica es el más claro ejemplo, y también Moquegua) en donde éste es un factor realmente crítico que eleva costos y plantea dificultades técnicas de consideración. Adicionalmente, las áreas de sierra de los departamentos del sur, cuya agricultura es mayoritariamente de secano y son altamente vulnerables a las sequías, consignan también como razón principal la falta de agua
4.6 . ¿Qué producen y cómo lo hacen? El censo encuentra que el peso de la economía campesina en el total del producto agrícola del país es del orden del 70%. Seleccionando algunos de los cultivos con mayor presencia en cada una de las regiones, resulta que en la mayoría de ellos la participación de los pequeños productores es muy alta en términos de unidades agropecuarias. Se sitúa entre 91 y 97% en el caso de los cultivos principales de la sierra; en los de costa el rango está entre 85 y 90% (salvo el algodón que alcanza el 93%); y en la selva es algo menor pero de todos modos alto: entre 60 y 80%. Este mismo perfil se repite al examinar la participación en cuanto a superficie. Para los cultivos de sierra el peso de la economía campesina es siempre mayor; le sigue la costa, con el algodón a la cabeza, y en los de selva, destaca el café, en el que los pequeños productores responden por casi dos tercios de la superficie instalada (Cuadro Nº 20).
Cuadro Nº 20
PRINCIPALES CULTIVOS DE LA PEQUEÑA PRODUCCION AGROPECUARIA PORCENTAJE RESPECTO AL TOTAL NACIONAL NÚMERO SUPERFICIE DE U.A. (miles Has.) Arroz 76.0% 68.9% Papa 94.8% 84.3% Maíz amarillo duro 83.3% 72.1% Maíz amiláceo 97.2% 90.7% Frijol 88.9% 80.4% Yuca 78.6% 71.2% Algodón 93.2% 80.9% Quiniua 91.4% 79.6% Mango 91.1% 65.1% Limón 89.8% 70.6% Espárrago 85.9% 44.9% Cebada 95.5% 85.9% Kiwicha 92.6% 76.5% Tarhui 94.9% 82.2% Café 81.1% 63.3% Palmito 63.4% 49.0% Olluco 94.5% 81.7% Fuente: INEI - III Censo Nacional Agropecuario (1994). Elaboración: AgroData-CEPES
Especialización y Diversificación Un aspecto de absoluta importancia respecto de la estructura productiva de la economía campesina es el grado de especialización o diversificación al que se asocia. Conviene distinguir, sin embargo, cuándo estas categorías se aplican a los espacios o regiones, y cuándo se están refiriendo a los productores, puesto que los resultados pueden ser diferentes. En términos generales la costa persenta una estructura productiva mucho más diversificada que la sierra. En esta última región, en cambio, se encuentra una mayor especialización alrededor de productos como la papa, maíz amiláceo y trigo (INEI-ORSTOM, op. cit). Utilizando indicadores a nivel departamental hemos aproximado un ranking donde a cada departamento se asocia el cultivo en el que se encuentra relativamente más especializado (Cuadro Nº 21). Las vocaciones productivas que esta tabla describe, de algún modo, muestran además otros rasgos ilustrativos de la situación agraria de cada región. Observamos, por ejemplo, que un mismo departamento de costa (Ica) acusa alta especialización frente a dos cultivos altamente transables: espárragos, que por muchos años ha sido el producto estrella de nuestras exportaciones no tradicionales, y algodón, venido a menos como producto exportable, pero de gran importancia en el mercado interno para abastecer a la muy dinámica industria textil exportadora. Igualmente el algodón como transable sustituye importaciones. En cambio, la alta especialización que revelan los departamentos de sierra (Puno y Apurímac) se refieren a cultivos nativos, poco transables, de elevada presencia en el autoconsumo de las familias campesinas, y de reducida y lenta incursión en los mercados nacionales e
internacionales. En la selva San Martín aparece con alta especialización relativa en coca, un cultivo situado en el medio del conflicto del narcotráfico, y cuyas extensiones legales registradas por el censo, están siempre asediadas por la inestabilidad. Sorprende aquí que, pespecto del café, el principal producto de la selva alta y con fuerte orientación exportadora, las áreas productores acusen solamente una especialización media o baja. Es destacable, asimismo, que los cultivos de mayor participación en el PBI agrícola nacional como arroz, maíz amarillo, duro, algodón y papa, aparezcan asociados a bajos niveles de especialización relativa departamental. Ello quiere decir que su producción precisamente por ser cuantiosa se distribuye en un gran número de zonas del país, y que, por otro lado, estas zonas son relativamente diversificadas 34 . En resumen, la entrada por productos nos confirma la intensa diferenciación regional entre una costa volcada a los cultivos industriales y permanentes (frutales), la sierra básicamente dedicada a cultivos transitorios (papa y cereales nativos) y la selva combinando cultivos industriales (café, maíz amarillo) con otros permanentes y transitorios. En esta distribución dejan sentir su enorme influencia las condiciones ecológicas y la calidad de los suelos. Desde el punto de vista de los productores, junto a los factores ecológicos, cobran relevancia las condiciones socioeconómicas para determinar la orientación productiva. Ilustran bien esta situación el sector de colonos precarios en la selva, volcados a una
34 La papa constituye un caso especial. Junto con el maíz es muy alto su peso en la estructura productiva de la sierra.
Eso significa que esta región tiene una elevada especialización absoluta en papa. Mientras que, según los indicadores que hemos definido de especialización relativa , ningún departamento muestra un alto nivel, pues el cultivo está ampliamente distribuido en casi todo el país.
Cuadro Nº 21 PERÚ: ESPECIALIZACION RELATIVA AGROPECUARIA SEGÚN PRINCIPALES CULTIVOS DE LA PEQUEÑA PRODUCCIÓN NIVEL
CULTIVO/ DEPARTAMENTO
COEF. DE ESPECIALIZ.
ALTA ESPECIALIZACION
- Espárrago (Ica) - Quinua (Puno) - Coca (San Martín) - Algodón (Ica) - Maíz amiláceo (Apurímac)
5.06 4.84 2.69 2.40 2.30
MEDIA ESPECIALIZACION
- Yuca (Loreto) - Café (Amazonas) - Frijol (Amazonas) - Coca (Puno) - Yuca (Ucayali)
1.99 1.96 1.40 1.35 1.19
BAJA ESPECIALIZACION
- Espárrago (La Libertad) - Algodón (Piura) - Arroz (Lambayeque) - Frijol (Arequipa) - Maíz amilác.(Cajamarca) - Arroz (San Martín) - Quinua (Junín) - Café (Junín) - M. amarillo duro (La Libertad) - Frijol (Cajamarca) - M. amarillo duro (San Martín) - M. amarillo duro (Lima) - Papa (Huánuco) - Papa (Junín)
0.95 0.83 0.65 0.63 0.48 0.44 0.43 0.39 0.33 0.31 0.27 0.24 0.20 0.12
Fuente: INEI, Cuentas Regionales: PB I Departamental 1970-19 95. Elaboración: AgroData-CEPES. (Calculado para el año 1995) (*) Definido como la relación entre la participación de cada cultivo en el PBI dptal. Y la correspondiente participación a nivel nacional.
agricultura migratoria de cultivos transitorios en pequeñas extensiones; o los comuneros de la sierra, ligados a prácticas de rotación y otros usos colectivos que impiden, por ejemplo, dedicarse a cultivos permanentes. Pero uno de las causas más influyentes para decidir el grado de diversificación o especialización a nivel de los productores es el tipo de vinculación con los mercados. Si en el entorno existen grandes mercados (urbanos) y de fácil acceso, ello supone una demanda en expansión, que estimula una mayor especialización. Por ello es que tenemos en la costa la aparente paradoja de una diversificación regional (en comparación con la sierra, por ejemplo), al lado de una alta especialización de sus productores (en su mayoría, pequeñas y medianas unidades de agricultura comercial). En la sierra, la situación es a la inversa: como región prima la especialización, mientras que sus productores, en su gran mayoría economías campesinas, alejadas de los mercados o concurrentes a mercados restringidos, optan por diversificar su cédula de cultivos, fragmentar sus tierras y refugiarse en el autoconsumo.
Digamos también que algunas tendencias básicas relacionadas con el tamaño de las explotaciones son confirmadas cuando el análisis se hace a partir de los cultivos. Por ejemplo, la concentración minifundista en la sierra sur, se corresponde exactamente con la diversificación y la mayor incidencia de explotaciones de pequeña dimensión en los cultivos principales de la región: alrededor de 0.5 hectáreas o menos en quinua, cebada, olluco. Tratándose de la costa, con una estructura productiva más diversificada, se encuentra que los tamaños por parcela según cultivos son mayores (de 3 a 6 hectáreas) en el caso de los cultivos industriales, completamente articulados a los mercados (espárragos, algodón, frutales).
Gráfico Nº 8 TAMAÑO DE EXPLOTACION POR CULTIVOS PRINCIPALES, 1994 7.00 6.00 5.00 4.00 3.00 2.00 1.00 0.00 Espárrago
Algodón
Arroz
Café
Mango
Papa
Quinua
Fuente: III CENAGRO 1994 INEI. Elaboración: AgroData-CEPES
En relación a la distribución de riego según cultivos de la pequeña producción, para la mayor parte de ellos se reproduce también la tendencia a una mayor participación en las tierras de riego mientras menor es el tamaño de los predios. Esta relación inversa se hace más marcada para los cultivos de mayor integración mercantil como el algodón, maíz amarillo duro y café. Estratos tecnológicos La tecnología que incorporan las economías campesinas a su proceso productivo es otra fuente muy clara de diferenciación. El censo agropecuario informa con detalle acerca del uso de semillas, insumos químicos, mecanización y fuentes de energía empleados por las unidades agropecuarias. Con esa información hemos procedido a discriminar tres estratos tecnológicos según ese nivel de uso por parte de los distintos rangos de tamaño dentro de la pequeña producción rural. Los “paquetes tecnológicos” asignados a cada estrato son muy dispares, y reflejan la distinta frontera en la que se encuentran los grupos de pequeños productores que hacen uso (o que carecen) de estos insumos y equipos 35. A su vez, el porcentaje de uso de cada 35
Para fines analíticos estamos suponiendo que sobre todo entre los estratos alto y bajo hay una situación de mutua exclusión. Es decir, los elementos en uso por un estrato no son utilizados por el otro. En cuanto al estrato intermedio, asumimos que sus insumos y equipos son también utilizados por el estrato alto, pero no a la inversa. En cambio, es de suponer que existe superposición en el uso de abono orgánico y fertilizantes e insecticidas. El criterio es que los agricultores del estrato bajo usan en mucho mayor proporción el abono orgánico.
uno de los elementos nos sugiere un orden de magnitud respecto del número de productores que se encuentran en cada uno de estos niveles tecnológicos. Así, puesto que entre un 25 y 30% del total de productores agropecuarios del país son pequeños productores que declaran no usar ningún insumo y contar sólo con energía humana, deducimos que ese es el orden de magnitud del estrato tecnológico más bajo. En el otro extremo, entre un 15 y 20% del total nacional son pequeños agricultores que informan hacer uso de semillas mejoradas y alguna fuente de energía mecánica y/o eléctrica. Por lo tanto esta sería la dimensión del estrato tecnológicamente alto, dentro del cual hay un sector de punta de pequeños agricultores que que usa plenamente insumos más tractor de rueda, y que sólo representa entre el 0.5 y el 1% del total de productores del país. En el medio se encuentran los pequeños productores que, constituyendo alrededor del 50% del total nacional, combinan diversos elementos, entre los cuales, los agroquímicos representan la frontera que han logrado alcanzar. La acentuada diferenciación tecnológica existente en el país tiene, por supuesto, una amplia manifestación en escala regional. El Cuadro Nº 23 compara los niveles y magnitudes de tres regiones departamentales representativas de costa, sierra y selva. Es destacable que la costa de Piura tiene una capa superior (representada por el uso de semillas mejoradas y tractor de rueda) relativamente más grande que Puno y San Martín, y también por encima del promedio nacional, mientras que su estrato inferior(representado por el uso de energía sólo humana) es cercano a ese promedio. En la sierra de Puno, se adelgaza notoriamente el estrato alto, pero también el más bajo, a favor de un sector medio muy amplio y abigarrado. En San Martín se perfila, en cambio, un cuadro de polarización tecnológica mayor, en tanto el estrato inferior es considerablemente más numeroso (triplica el promedio nacional) y deja poco espacio al nivel intermedio. Detrás de ello debe encontrarse el crecimiento muy grande registrado en las dos últimas décadas bajo modalidades de colonización poco controladas, además del factor lejanía de los mercados y escasez o precariedad de las vías de transporte 36.
Cuadro Nº 22 PERÚ: ESTRATO TECNOLOGICO ALTO DE LOS PEQUEÑOS PRODUCTORES AGROPECUARIOS, 1994 (Porcentaje de uso con respecto al total de U.A.) RANGODE SUPERFICIE Total pequeñas UA Menores de 0.5 Has. De 0.5 a 4.9 Has. De 5 a 19.9 Has.
SEMILLAS Y/O PLANTONES MEJORADOS
USO PLENO DE INSUMOS
CULTIVADORA
16.8% 14.7% 16.2% 19.5%
1.0% 0.4% 0.9% 1.7%
0.7% 0.2% 0.7% 1.2%
TRACTOR DE RUEDA
0.4% 0.1% 0.2% 1.2%
ENERGÍA ELÉCTR. MEC. Y ANIMAL
16.8% 11.1% 17.2% 19.0%
Fuente: INEI - III Censo Nacional Agropecuario (1994). Elaboración: AgroData-CEPES
Cuadro Nº 22-A 36 En todo caso, la hipótesis que estudios específicos podrían intentar probar es la que afirma que en las regiones más
desarrolladas existe una mayor diferenciación interna en el nivel tecnológico, según los diversos tamaños de las UA.
PERÚ: ESTRATO TECNOLOGICO MEDIO DE LOS PEQUEÑOS PRODUCTORES AGROPECUARIOS, 1994 (Porcentaje de uso respecto al total de U.A). RANGODE SUPERFICIE Total pequeñas UA Menores de 0.5 Has . De 0.5 a 4.9 Has. De 5 a 19.9 Has.
FERTILIZ. QUÍMICOS
INSECTICIDAS
ENERGIA SOLO ANIMAL
39.4% 40.1% 40.9% 35.1%
41.5% 38.1% 42.6% 40.6%
54.1% 49.7% 56.9% 49.0%
Fuente: INEI - III Censo Nacional Agropecuario (1994). Elaboración: AgroData-CEPES
Cuadro Nº 22-B PERÚ: ESTRATO TECNOLOGICO BAJO DE LOS PEQUEÑOS PRODUCTORES AGROPECUARIOS, 1994 (Porcentaje de uso respecto al total de U.A.) RANGO DE SUPERFICIE ABONO ORGÁNICO Total pequeñas UA Menores de 0.5 Has. De 0.5 a 4.9 Has. De 5 a 19.9 Has.
57.1% 66.3% 59.5% 45.5%
NO USA INSUMOS
NO TIENE MAQUINARIA
ENERGIA SOLO HUMANA
24.2% 16.3% 23.1% 31.7%
96.0% 98.7% 96.8% 92.1%
29.1% 39.2% 25.9% 32.0%
Fuente: INEI - III Censo Nacional Agropecuario (1994). Elaboración: AgroData-CEPES
Cuadro Nº 23 USO DE ELEMENTOS TECNOLOGICOS POR LAS PEQUEÑAS UNIDADES AGROPECUARIAS DEPARTAMENTO PIURA COSTA PUNO SIERRA SAN MARTIN
SEMILLAS Y/O PLANTONES MEJORADOS
28.1% 7.5% 14.9%
TRACTOR DE RUEDA
0.46% 0.13% 0.66%
FERTILIZ. QUÍMICOS
ENERGIA SOLO HUMANA
56.0% 42.7% 15.8%
28.4% 25.8% 64.0%
Fuente: INEI - III Censo Naci onal Agropecuario (199 4). Elaboración: AgroData-CEPES
4. 7. ¿Para quién producen? En el capítulo segundo hemos presentado el enfoque de los mercados como el más apropiado para dar cuenta de los problemas y posibilidades que enfrenta el sector de la pequeña producción rural. Corresponde ahora percibir a estos mercados en su dimensión concreta, económica y territorial, y por lo tanto, en su conexión específica y directa con las economías campesinas.
Vistos así, los mercados son la inmediata puerta de salida que tienen los campesinos para su producción, y son por eso mismo, junto al ambiente natural y la ecología, el más poderoso estímulo y condicionante para dirigir el comportamiento del pequeño productor en uno u otro sentido. Vimos ya en la sección anterior cómo la relación de cercanía (o lejanía) respecto de los mercados induce una mayor o menor especialización y diversificación de la cédula de cultivos. Pero no es solamente un problema de distancia o localización. Siendo ese tema muy importante, sobre todo en escala local y regional., hay que detenerse también en la naturaleza de los mercados: ¿son de bienes finales o de insumos?, ¿de trabajo, tierras o dinero?. Por otro lado, interesa sobremanera el uso, destino económico y función social de los bienes transados por los pequeños productores en los mercados ¿son alimentos esenciales para el consumo directo?, ¿o son insumos básicos para los grandes complejos de transformación agroindustrial? ¿o simplemente la materia prima para alguna pequeña agroindustria rural o local?. La amplitud geográfica de los mercados a los que se dirige la producción de las economías campesinas es pues la otra cuestión decisiva: sea que se traten de mercados locales o restringidos, de mercados regionales o de alcance nacional (es decir de consumo interno masivo), o de mercados externos muy exigentes en calidad y oportunidad, así serán las señales e incentivos para organizar la producción, cambiar la cédula de cultivos, ampliar la oferta, tecnificarla , etc. Desde este último punto de vista, es tal la importancia para el conjunto del sector agrario de los distintos tipos de mercados, que prácticamente determinan una cierta “ tipología” o clasificación de agriculturas y de productos agrícolas en el país. Examinando desde este ángulo la heterogeneidad del agro peruano, Hopkins (1988) distingue entre productos agrícolas que se orientan al mercado interno, productos orientados al mercado externo, y los que se dirigen a mercados restringidos. Bajo este enfoque, el comportamiento agropecuario durante las últimas décadas y hasta mediados de los ochenta muestra el crecimiento sostenido de los cultivos para el mercado urbano, los altibajos de los orientados al mercado externo, y la caída de los del mercado restringido, salvo en los años recientes en que se verifica una notable recuperación. Esta evolución por sí misma ya ofrece una idea acerca del impacto recibido por la pequeña producción: hasta mediados de la década de los ochenta, la pequeña agricultura, responsable del abastecimiento alimentario nacional, recibió el formidable estímulo de la demanda interna. En los años siguientes se hizo cada vez mayor la competencia de alimentos importados y la relativa pérdida para los pequeños productores de granos, lácteos y carnes, principalmente, de una parte del mercado nacional. Las importaciones crecientes deben haber afectado también, aunque sea indirectamente, a alguna parte de los productos de mercado restringido o consumo local ofrecidos por las economías campesinas, por la cada vez mayor sustitución en los hábitos de consumo de la población rural.
Cuadro Nº 24 Evolución de la producción por grupos de cultivos 1950-1998 (Tasas de crecimiento) Años 1950-69 1970-76 1977-81 1982-85 1986-90 1991-98
Mercados Urbano 4.0 4.5 1.7 3.5 1.8 6.6
Restringido 0.5 -1.1 1.1 -2.8 -6.7 7.8
Externo 3.2 -1.3 6.3 8.2 -4.2 1.1
Fuente: 1950-1986: Hopkins y Figueroa (1988) 1986-1998: AgroData-CEPES
Este mismo proceso puede ser visto a través de otro criterio frecuentemente empleado para distinguir los estratos que componen el agro peruano: el de la transabilidad. Responder a la interrogante de cuán transable es la agricultura peruana tiene importancia para determinar en qué medida afectan a esta actividad las relaciones con el exterior, los movimientos de la tasa de cambio real y, en general, el diseño de las políticas agrarias. Las estimaciones realizadas coinciden en que el peso de los bienes transables respecto de los no transables viene creciendo desde los años 70, de modo que en esta década representan más del 80% del valor bruto de la producción agropecuaria. En esta tendencia destaca la creciente importancia de los importables (arroz, maíz amarillo duro, trigo, sorgo, soya, caña, leche, carnes y lana), frente a los exportables (algodón, café, fibra) y no transables (papa, maíz amiláceo, frijol grano y huevos). En el período 1970-90 los productos importables (asimilables a los orientados al mercado urbano interno) han crecido en casi 9% anual promedio, frente a un modesto 1.5% de los exportables y una reducción de 2% en los no transables (dirigidos a los mercados restringidos), principalmente por la menor presencia de la papa en la composición de la producción. En la década de los noventa, luego del bache de los primeros años del ajuste, destaca desde 1993 el acelerado crecimiento del café, el estancamiento de la fibra y el retroceso del algodón, por el lado de los exportables; crece extraordinariamente el arroz y en menor medida el maíz duro y el trigo, dentro de los importables; mientras que en los no transables se observa una fuerte recuperación de la papa desde 1993, y un desempeño moderado de los demás productos. Tal es el escenario global dentro del que se ha desenvuelto la relación de la pequeña producción con los mercados. Los efectos que ello pueda haber tenido en el conjunto del estrato y a nivel de cada región pueden apreciarse a través del censo en las cifras sobre destino de la producción, dentro de las cuales ocupa un lugar destacado la evolución del autoconsumo. El predominio del autoconsumo en la mayoría de pequeñas unidades es de evidencia abrumadora en las zonas de sierra y sobre todo en los rangos de menor tamaño, donde excede el 90% para la mayoría de cultivos, como lo muestra la situación del área serrana de Puno (Cuadro Nº 25-A). En cambio, distinta es la situación de los cultivos de costa, donde la
orientación mercantil es más importante como o refleja el caso de Piura (Cuadro Nº 25-B). Las cifras anteriores sugieren así que tiende a consolidarse regionalmente una modalidad diversa de relación con los mercados. Dada una estructura de cultivos, en un caso el autoconsumo se hace fuerte aunque no sustituye totalmente el contacto con los mercados. En el otro caso (de la costa), la presencia de cultivos cuya penetración mercantil se ha visto asegurada por procesos de largo plazo, el autoconsumo se torna absolutamente marginal o inexistente.
Cuadro Nº- 25-A PUNO SIERRA: PEQUEÑA PRODUCCION Y NIVELES DE AUTOCONSUMO POR CULTIVOS PRINCIPALES, 1994 SUPERFICIE DE
PUNO SIERRA AVENA GRA NO CAÑIHUA CEBADA GRANO MAIZ AMILACEO QUINUA TRIGO HABA OCA OLLUCO PAPA AVENA FORRAJERA
SUPERF. DE AUTOCONSUMO
PEQ. PRODUCCION SOBRE SUP. TOTAL
SOBRE SUPERF. TOTAL DEL CULTIVO
SOBRE SUPERF. DE PEQUEÑA PRODUCCIÓN
81.2% 74.8% 66.7% 86.7% 87.6% 79.7% 87.3% 94.7% 87.8% 86.2% 81.8% 57.9%
96.3% 96.1% 95.5% 97.9% 92.8% 96.5% 94.8% 97.6% 98.3% 54.6% 96.7% 96.8%
97.4% 97.5% 97.0% 98.6% 94.7% 98.5% 98.0% 98.3% 98.4% 53.4% 98.2% 97.3%
Fuente: INEI - III Censo Nacional Agropecuario (1994). Elaboración: AgroData-CEPES
Cuadro Nº 25-B PIURA COSTA: PEQUEÑA PRODUCCION Y NIVELES DE AUTOCONSUMO POR CULTIVOS PRINCIPALES, 1994 SUPERFICIE DE
SUPERF. DE AUTOCONSUMO
PEQ. PRODUCCION SOBRE SUPERF. SOBRE SUPERF. SOBRE SUP. TOTAL DEL DE PEQUEÑA TOTAL CULTIVO PRODUCCIÓN PIURA COSTA ARROZ MAIZ AMARILLO DURO MAIZ AMILACEO TRIGO PLATANO O GUINEO ARVEJA (AL VERJON) FRIJOL CAMOTE PAPA YUCA ALGODON CAÑA DE AZUCAR PARA A LCOHOL CAÑA DE AZUCAR PARA AZUCAR
86.7% 84.6% 95.7% 92.7% 95.2% 91.9% 92.1% 89.7% 77.3% 86.4% 94.7% 83.9% 95.4% 92.6%
Fuente: INEI - I II Censo Nacional Agropecuario (1994). Elaboración: AgroData-CEPES
27.0% 8.6% 26.6% 70.4% 89.3% 32.5% 81.9% 33.0% 50.4% 85.6% 67.5% 0.7% 79.7% 76.2%
28.9% 9.0% 27.1% 68.6% 88.8% 33.4% 81.7% 35.1% 36.2% 85.5% 66.3% 0.8% 79.5% 75.9%
V.
LAS TENDENCIAS RELEVANTES (Una fotografía animada).
En el presente capítulo proponemos líneas de interpretación respecto de las magnitudes descritas en el capítulo anterior; es decir, sobre la fotografía que el censo agropecuario nos transmite acerca de la pequeña producción. Se trata ahora de intentar darle “animación” a dicha fotografía, colocando la vasta información que ofrece el censo en un marco analítico suficientemente amplio y coherente, a fin de relacionarla con los procesos y tendencias en curso, cuya significación estimamos relevante para el universo agrario y rural peruano. Para tal propósito nos valemos de algunas hipótesis cuyo carácter general alude precisamente a procesos en el agro nacional respecto de los cuales existen determinadas evidencias provistas por diversos estudios y fuentes de información. La idea no es proceder a una prueba o verificación formal de esas hipótesis, sino documentarlas con las nuevas evidencias que sugieren los datos; a la inversa, utilizarlas también como instrumento analítico que arroje luz sobre los datos censales, los interprete o redefina, situándolos en un marco de mayor alcance. Esperamos construir, de ese modo, un cuadro interpretativo que refuerce algunas convicciones y ponga en duda otras; y, en todo caso, contribuya desde un punto de vista práctico, a dos finalidades: una, desprender la necesidad de investigaciones y estudios específicos sobre temas relativos a las economías campesinas y la pe queña agricultura, en el nivel regional y microeconómico; y, dos, ofrecer un mejor sustento para la elaboración de políticas sectoriales en el agro. Adicionalmente, otra consecuencia importante de las hipótesis planteadas, y de su vinculación con la información que proviene del censo, es la necesidad –y la posibilidad- de avanzar en la construcción de una tipología de los productores asentados en el heterogéneo espacio agrario y rural peruano. En este capítulo, hacemos explícito un marco conceptual que fundamenta la construcción tipológica y damos los primeros pasos en esa dirección. Obtenemos así lo que se ha denominado una “tipología primaria” de los productores agropecuarios en el Perú, cuya utilidad para orientar la formulación de políticas, y a la vez inducir la realización de nuevos estudios, nos parece asimismo evidente.
5.1 El agro peruano y los condicionantes naturales y regionales. Es obvia cualquier proposición referida a la influencia de los factores naturales sobre la actividad agropecuaria. El caso del Perú, sin embargo, resulta singular por la intensidad extraordinaria con que, al parecer, se producen estos condicionamientos. Así lo hemos adelantado en capítulos anteriores y en éste consolidamos esas percepciones en una hipótesis general que permita ahondar el análisis, y explorar más aún los datos que al respecto proporciona el censo agropecuario.
Hipótesis Uno. En la agricultura peruana existe un alto condicionamiento de los factores geográficos, ecológicos y espaciales sobre las modalidades de uso de los recursos, la estructura de producción y las posibilidades de articulación a los mercados. El peso de estos factores condicionantes es relativamente mayor
sobre el estrato de la pequeña producción agropecuaria. Pero este condicionamiento se produce finalmente a través de las estructuras espaciales o regionales, en las que se incorpora también la presencia de factores socioeconómicos. Así pues, la variable crucial, sobre todo para las pequeñas unidades agropecuarias, pasa a ser la pertenencia a determinados espacios o territorios, antes que su tamaño o alguna otra característica; haciéndose visible para el análisis la existencia de dinámicas muy diferenciadas a nivel regional y departamental. En efecto, si la hipótesis formulada es plausible, debemos esperar que algunos indicadores clave registrados por el censo acusen una fuerte variabilidad según regiones, la misma que sería más importante que, por ejemplo, la diferenciación existente en función del tamaño de las unidades agropecuarias. Una forma de apreciar lo anterior es comparar la dispersión que presentan determinadas variables según se midan en escala nacional o regional. Para ello hemos considerado aquellas especialmente representativas de las estructuras y dinámicas regionales: la superficie agrícola promedio, la concentración de minifundios y el número promedio de parcelas por unidad agropecuaria que aluden a la estructura de propiedad y tenencia de la tierra como el recurso más importante; incluimos también la proporción de la superficie agrícola bajo riego y un índice de dinamismo tecnológico37 a fin de captar las condiciones básicas propias de la esfera productiva; y finalmente, el coeficiente de autoconsumo que viene a representar el nivel de articulación (o de falta de articulación) de las unidades productivas respecto del mercado. Para todas estas variables hemos calculado por agregación los valores correspondientes al nivel nacional, a las regiones-dominios, y también para cada una de las denominadas regiones departamentales. En primer lugar encontramos que los promedios de las variables seleccionadas (Cuadro Nº 26), asociados a cada uno de los dominios regionales, adquieren órdenes de magnitud notablemente distintos. Así ocurre, por ejemplo, con los tamaños promedio de las unidades en el caso de los dominios de selva, bastante por encima del resto; o con la alta proporción de minifundios en los dominios sierra centro y sur; del mismo modo aparecen absolutamente diferenciadas las proporciones de riego, por un lado, en los dominios de costa, y en el otro extremo en los de selva; el coeficiente de autoconsumo es claramente superior en los tres dominios de sierra, como lo es el número promedio de parcelas por unidad, etc. En segundo término, el cálculo de la desviación estándar para las variables bajo examen nos muestra que en la generalidad de los casos, la varianza intrarregional (o intradominios) resulta menor que la interregional o la existente para el nivel nacional (Cuadro Nº 27) . Este resultado sugiere que efectivamente existe una homogeneidad relativa al interior de las regiones respecto de las condiciones que afectan el comportamiento de las variables examinadas; mientras que al pasar de una región (dominio) a otra, o al realizar el examen en escala nacional, se alteran de manera significativa esas condiciones y las variables se modifican sensiblemente.
Cuadro Nº 26
37 Construido
para cada una de las 43 regiones departamentales que distingue el censo nacional agropecuario, estandarizando con el método “Medira”, y ponderando cinco variables: asistencia técnica recibida, aplicaci ón de semillas mejoradas, utilización de fertilizantes, grado de tractorización, empleo de energía mecánica y eléctrica.
PROMEDIOS DE VARIABLES SELECCIONADAS, SEGÚN REGIONES DOMINIOS REGIONALES
COSTA NORTE COSTA CENTRO COSTA SUR SIERRA NORTE SIERRA CENTRO SIERRA SUR SELVA NORTE SELVA CENTRO SELVA SUR
SUPERFICIE AGRÍCOLA PROMEDIO
PROPORCIÓN MENORES 0.5 HAS
3.70 3.16 4.13 2.89 2.46 2.03 4.98 9.05 7.29
0.42% 0.78% 0.57% 0.40% 1.76% 1.96% 0.05% 0.02% 0.05%
PROPORCIÓN INDICE COEF. AUTOSUPERFICIERIEGO DINAMISMO CONSUMO TECNOLOG.
90.77% 99.41% 99.90% 28.89% 38.55% 56.93% 9.34% 0.25% 0.55%
1.30 1.55 1.77 1.05 1.14 1.12 1.08 1.11 1.03
17.76% 11.86% 18.48% 66.34% 68.38% 72.56% 38.00% 25.25% 25.82%
NÚMERO PROMEDIO PARCELAS
1.54 1.39 1.28 2.28 3.45 4.41 1.51 1.14 1.27
Fuent e: INEI - III Censo Nacional Agropecuario (1994). Elaboración: AgroData-CEPES
Cuadro Nº 27 DESVIACION ESTÁNDAR DE VARIABLES SELECCIONADAS, SEGÚN REGIONES SUPERFICIE AGRÍCOLA PROMEDIO
PROPORCIÓN MENORES 0.5 HAS
PROPORCIÓN SUPERFICIE RIEGO
INDICE DINAMISMO TECNOLOG.
COEF. AUTOCONSUMO
NÚMERO PROMEDIO PARCELAS
NACIONAL INTERREGIONAL
2.922 2.346
0.010 0.007
0.409 0.414
0.222 0.258
0.287 0.243
1.525 1.151
COSTA NORTE COSTA CENTRO COSTA SUR SIERRA NORTE SIERRA CENTRO SIERRA SUR SELVA NORTE SELVA CENTRO SELVA SUR
1.686 1.589 1.887 1.963 0.844 0.190 2.070 3.309 5.141
0.003 0.005 0.005 0.003 0.014 0.005 0.000 0.000 0.001
0.082 0.005 0.001 0.171 0.272 0.392 0.081 0.002 0.010
0.154 0.040 0.160 0.025 0.058 0.081 0.031 0.047 0.022
0.111 0.102 0.039 0.161 0.107 0.163 0.169 0.117 0.387
0.277 0.252 0.137 0.452 0.690 2.282 0.276 0.057 0.140
Fuente: INEI - III Censo Nacional Agropecuario (1994). Elaboración: AgroData-CEPES
De manera que la entidad regional deja sentir su influencia por lo menos sobre algunas variables de indudable importancia para la configuración del espacio agrario, las características y el desempeño de las unidades productivas en el campo 38. Interesa resaltar, sobre todo para fines de diseño de políticas, que este tipo de influencia empieza con el medio natural o piso ecológico, que define una frontera o conjunto factible de producción, fija las posibilidades o restricciones y determina una cierta especialización regional por cultivos, muy marcada en el Perú 39, a la que 38 En esta línea de razonamiento se sostiene que la agricultura peruana se asienta sobre una realidad espacial, donde
la característica fundamental es una disimetría consistente en la “cuatri partición del espacio de oeste a este: costa, sierra, ceja de selva y selva” (INEI-ORSTOM, 1998:52). Una expresión de esta disimetría, según los mismos autores, es la existencia de “paisajes agrícolas identificados: la franja costeña, valles importantes de sierra y colonizaciones de selva, donde predominan los cultivos; la sierra central y sur con altas punas con pastos, y la sierra norte y ceja de selva con una mayor presencia de bosques” (ibid: 60).
hemos hecho referencia en el capítulo anterior. Pero la instancia regional no se reduce solamente al condicionamiento ecológico, sino que comporta un conjunto más amplio. Así, la organización del territorio, la infraestructura disponible (vialidad, comunicaciones, riego, etc.) orienta la forma de apropiación de los recursos, modifica la calidad y valor económico de éstos (principalmente los suelos). En el plano tecnológico las regiones comportan grandes disparidades en las funciones de producción empleadas y en las posibilidades de incorporar progreso técnico. En el plano de los mercados, suponen un distinto grado y modalidades de inserción, habida cuenta de la gran diferenciación que exhibe el país en cuanto a tamaño y dinamismo de mercados urbanos (ciudades) , redes viales, costos de transporte, etc. Aparece aquí la categoría localización, de la que se derivan distintas rentas40, según las cuales los mercados premian (o castigan) espacialmente, y así favorecen o limitan la concentración de la actividad agrícola. La localización contribuye también a conformar la especialización productiva de las unidades agropecuarias (inicialmente dictada por factores ecológicos), en donde una cédula de cultivos debe tomar en cuenta los costos de transporte hacia los mercados. Esta última cuestión es crucial en nuestro país, dadas las grandes distancias y la difícil topografía del territorio.
5.2 Espacios Agrarios y Espacios Regionales. El conjunto de factores arriba mencionados alude pues a la existencia de espacios regionales agrarios, en los que la fuerte base ecológica o natural impide un predominio absoluto de las variables puramente económicas. Pero en vista de que los condicionantes naturales no son suficientes, los espacios agrarios en el Perú están a la espera de articularse con espacios económicos urbano-regionales, pues son estos conjuntos que incluyen la organización social y territorial, y las redes de ciudades y mercados, los que potencian las ventajas o compensan las debilidades de la estructura productiva agraria. La importancia de las entidades regionales, como canales de la influencia combinada de los factores naturales y socioeconómicos sobre el agro, puede percibirse asimismo mediante algunas variables e indicadores apropiados. Con ese fin hemos construido dos índices compuestos; el primero busca capturar los factores del dinamismo económico departamental 41 y 39 Hopkins
y Barrantes (1987) argumentan que, entre provincias representativas de condiciones naturales distintas (altitud) y distinto grado de articulación (cercanía) a mercados urbanos, el contexto natural y regional (o sea espacial) tiene mayor incidencia que el tamaño para decidir la estructura de cultivos. A nivel de distritos la conclusión de estos autores es contundente: las condiciones naturales ejercen una influencia predominante en la agricultura andina para decidir la estructura productiva (qué producir), subordinando a las variables económicas (tamaño) y espaciales (localización). 40 La localización es traducida como cercanía (o lejanía) a los mercados. Las rentas de localización se
refieren a las diferenciales de rentabilidad y, por lo tanto, de ingresos que se derivan de los distintos oportunidades y costos de conectarse a los mercados, además de las externalidades provenientes de la economía urbana, el tamaño de la demanda, etc Se distinguen de las rentas (ricardianas) basadas en el diferencial de fertilidades (calidad) de las tierras. 41 En el marco del presente estudio habríamos preferido construir estos índices para las regiones departamentales tomadas como unidad de análisis. Ello no fue posible por que en el sistema de cuentas nacionales del Perú, el mayor nivel de desagregación de las series del producto bruto interno (PBI) solo alcanza a los departamentos. El Indice de Dinamismo Económico Departamental (IDED) considera las siguientes variables, estandarizadas con el “Medira”: PBI departamental percápita, tasa promedio anual de crecimiento del PBI departamental en el largo plazo (19701995), y ratios por habitante de establecimientos industriales y comerciales, recaudación tributaria y colocaciones bancarias.
su desempeño en el largo plazo; el segundo índice considera las condiciones del dinamismo agropecuario departamental42. La ubicación relativa de los departamentos según el dinamismo alto, medio o bajo que exhiben, aparece en el Cuadro Nº 28 y permite observar que, con excepción de la situación atípica del departamento de Madre de Dios 43, no hay ningún espacio que ostente alto dinamismo económico y agropecuario al mismo tiempo. Los departamentos con mejor desempeño agrario (Arequipa, La Libertad, San Martín) sólo tienen un rendimiento medio por el lado económico. En las ubicaciones más postergadas por el lado económico general y sectorial agrario, aparecen siempre los departamentos del sur andino en los que parece haberse activado una suerte de retroalimentación perversa entre el escaso dinamismo de su economía urbana y la depresión crónica de sus agriculturas.
Cuadro Nº 28 POSICION DE LOS DEPARTAMENTOS SEGÚN DINAMISMO ECONOMICO Y AGROPECUARIO ALTO:
MEDIO:
BAJO:
IDAD IDED ALTO:
MEDIO:
Madre de Dios Arequipa La Libertad Junín San Martín Huánuco Ica
BAJO:
Loreto Amazonas Tumbes Lambayeque Pasco Piura
Lima Moquegua Cajamarca Cusco
Huancavelica Ancash Tacna Apurímac Ayacucho Puno
Fuente: Cuadros 4 .73 y 4.74 Elaboración: AgroData-CEPES
Otro tipo de asociación es el que puede establecerse entre el grado de “riqueza” departamental (medido a través del PBI global percápita, en ausencia de cuentas de Ingresos) y la concentración de la actividad agropecuaria en el departamento (medido mediante un cociente de localización). La curva descendente del Gráfico Nº 9 indica claramente la existencia de una relación inversa entre los niveles de riqueza y el carácter agrario de los departamentos. Los de mayor localización agraria (nuevamente el sur andino) resultan ser los de menor índice de
42
El correspondiente Indice de Dinamismo Agropecuario Departamental (IDAD) incluye las variables PBI departamental agropecuario percápita, tasa de crecimiento de largo plazo (1970-1995) del PBI agropecuario departamental, demanda de crédito agrario, incremento de tierras agrícolas entre censos agropecuarios. 43 Muestra un alto dinamismo económico a causa de un elevado PBI percápita, dada su reducida población; y un alto
dinamismo agropecuario por registrar un extraordinario incremento de superficie agrícola en el período entre censos.
riqueza 44. Por último, y a diferencia de los anteriores índices (IDED e IDAD) fuertemente influidos por las variables vinculadas al dinamismo de largo plazo de los departamentos, hemos construido otro indicador (IMAR) que procura reflejar más bien las características estructurales del agro a partir de las condiciones en que se desenvuelven las pequeñas unidades agropecuarias en las regiones departamentales45. La matriz del Cuadro Nº 29 señala que todas las regiones departamentales pertenecientes a la costa se ubican en un rango relativamente alto de modernidad agraria. Solamente dos zonas de la sierra acceden a esa ubicación, y el grueso de áreas serranas se encuentra en el nivel medio una parte, y en el nivel bajo, la otra. Las regiones departamentales de la selva se hallan todas en el nivel medio, salvo Pasco Selva. De esta manera encontramos un sesgo muy claro, según el cual, favorecen absolutamente a la costa diversas condiciones; unas relativas a la incorporación de técnicas (riego); otras, a la presencia numerosa de unidades con tamaño capaz de competir ventajosamente: la menor fragmentación de los predios; también se da en la costa la presencia de una mayor organización de los productores.
Gráfico Nº 9 Relación entre el PBI percápita y el Coeficiente de localización departamental (1995) 300.0
250.0
Lim
Are Tac
. l a 200.0 t p D C P l 150.0 a t o T I B P 100.0
Pas
Lor
Mdd
Lam Ica
Jun Lib
Piu Tum
Pun
Cus Hca Anc
Hco
Sma
Ama
Caj
Aya
50.0
Apu
0.0 0.0
0.5
Elaboración: AgroData-CEPES
1.0
1.5
2.0
2.5
Coeficiente de Localización
3.0
3.5 4.0 La línea, muestra la tendencia de a uste lineal
Estamos pues frente a una estructura agraria, regionalmente muy sesgada, en un contexto en el que, además, los factores influyentes de origen natural tienden a reproducir y amplificar la postergación sobre todo de las zonas de sierra.
Cuadro Nº 29 44
Una situación análoga se presenta a nivel internacional. Los países de mayor orientación agraria en su estructura productiva son los de menor ingreso por habitante. 45 Este Indice de Modernidad Agraria Regional (IMAR) combina de manera ponderada las siguientes variables para
la pequeña producción agrícola: proporción de superficie de riego, proporción de unidades entre 5 y 19.9 hectáreas (el rango típico de la pequeña agricultura comercial), la inversa del número promedio de parcelas, y la pertenencia de los productores agrarios a alguna organización.
MODERNIDAD AGRARIA REGIONAL SEGÚN REGIONES ALTO
MEDIO
BAJO
LIM-si MOQ-si LIB-si ANC-si PIU-si ICA-si CAJ-si HCO-si AYA-si LOR SMA AMA-se UCA JUN-se CAJ-se CUS-se HCO-se AYA-se PUN-se
AMA-si JUN-si CUS-si PAS-si HCA APU PUN-si
IMAR REGION NATURAL COSTA
SIERRA
SELVA
LIM-co MOQ-co ARE-co LIB-co TUM ANC-co TAC-co CAJ-co PIU-co ICA-co ARE-si TAC-s i
PAS-se
Elaboración: AgroData-CEPES
Hipótesis Dos. Frente al fuerte condicionamiento de los factores naturales, la pequeña producción agropecuaria tiene menos posibilidades de contrarrestarla mediante la incorporación del progreso técnico, debido a que los mercados rurales a los que se articula son imperfectos o incompletos, y por lo tanto los incentivos a la innovación son débiles o inexistentes. No obstante, y de manera aparentemente contradictoria con esta Hipótesis Dos, vimos en el capítulo precedente que, según los datos censales, la pequeña propiedad logra un acceso muy importante, por ejemplo, a las tierras de riego. Ello estaría significando que ha logrado absorber una de las formas más eficaces de progreso técnico (el riego) para superar las restricciones
impuestas por el medio natural. Tal proceso requiere entonces una explicación. En primer término, hay que reparar en la existencia de dos lógicas completamente distintas asociadas al fenómeno de la parcelación o fragmentación de tierras que multiplican la pequeña propiedad. En el caso de los valles de la costa e interandinos más ricos, la concentración de las actividades agrícolas convierte a estos espacios en zonas de gran atracción poblacional. La mayor presión demográfica impulsa la fragmentación de tierras que ya habían sido modernizadas y capitalizadas principalmente con obras de riego 46. Ciertamente que no debe sorprender que si esta región posee la menor proporción de tierras agrícolas y al mismo tiempo la mayor concentración poblacional, se produzca allí una creciente presión sobre los recursos agrarios. La proporción hás de tierra cultivable por habitante en la costa es extremadamente baja (0.08 hás), es decir cuatro veces menos de la existente en la sierra y 6.5 veces menos que en la selva. Con relación a la sierra la situación es distinta. Se produce una presión demográfica pero en un contexto de gran pobreza de recursos, evidente en algunas zonas (el altiplano puneño, por ejemplo). Además existe una racionalidad tras la división en parcelas que busca aprovechar las diferencias de pisos verticales, las variaciones de climas y la posibilidad de diversificar la cédula de cultivos con el fin de minimizar los riesgos y la incertidumbre provenientes de un medio tan diverso y a la vez tan vulnerable a los factores naturales (precisamente por la precariedad de los mercados y por el débil impulso tecnológico). Sin embargo, la otra cara de esta moneda es que la atomización de los predios comporta una pérdida de economías de escala para el uso de algunos recursos y procesos: manejo del agua y riego, posibilidades de fertilización y control de plagas, mecanización, etc. Volviendo al tema del riego y su relación con la fragmentación de las mejores tierras, hay que decir que estamos frente a una variable típica que muestra que el poder de influencia de los factores naturales y regionales subordina a otra variable muy frecuente en el análisis: el tamaño de las explotaciones. Así, el hecho de que mejore el acceso al riego para los rangos más pequeños (Ver el Cuadro Nº 15), no quiere decir que sea el tamaño la variable determinante, sino la pertenencia a una región. Aquí la relación tamaños-riego es importante pero subordinada a la relación regiones-riego. De donde resulta que hay una relación doble: por un lado el vínculo tierras de riego y tamaño, donde los pequeños tienen mejor acceso al riego en los espacios con buena calidad de tierras y alta densidad poblacional (Ver el Gráfico Nº 10); por otro lado, hay también, como ocurre en las áreas más pobres de la sierra y selva, una relación secano-tamaño, con casos de fragmentación extrema, , por ejemplo, en la vertiente oriental de los andes y el altiplano del sur, con la finalidad de aprovechar la variabilidad climática y enfrentar los riesgos. Gráfico Nº 10 Relación entre riego y tamaño de superficie 16.0 Mdd 14.0 e 12.0 i Hua-Se c i f r e 10.0 46 p La hipótesis de una recurrente tendencia a la fragmentación de las tierras de riego por la presión demográfica está u S mencionada también e 8.0 Smaen Hokins y Barrantes (op.cit). De otro lado, y tratándose de la costa, es ampliamente conocido d que o otro impulso de fragmentación provino de la crisis e inviabilidad de las unidades asociativas (cooperativas) que ñ 6.0 Lib-Co a su división forzó en parcelas Cus-Se Caj-Sey el paso a un régimen de tenencia individual. m a Anc-Co T Aya-Se
4.0
Ica-Si
Lim-Co
La presencia de “lo regional” también manifiesta su peso determinante en el caso de los niveles tecnológicos. Si asociamos las variables riego e índice de dinamismo tecnológico 47, siendo ambas resultado del condicionamiento regional, cabía esperar una asociación positiva, como efectivamente la muestra muestra el Gráfico Nº 11: las regiones regiones departamento en donde donde las unidades de la pequeña producción ostentan los índices tecnológicos más altos, poseen también las mayores prop propor orci cion ones es de tier tierra rass irr irrig igad adas as..
Gráfico Nº 11 Relación entre riego y tecnología aplicada 2.20 2.00
Are-Co
1.80 a d a c i l p a a í g o l o n c e T
Tac-Co
1.60 Ica-Co 1.40 1.20 1.00
Lam-Co Jun-Si
Tum
Hua-Se
Tac-Si
Ica-Si
Caj-Si
Uca
Aya-Si
0.80 0.60 0.0%
10.0%
20.0%
30.0%
Elaboración: AgroData-CEPES
40.0%
50.0%
Riego
60.0%
70.0%
80.0 %
Para su definición definición véasela Nota Nota No. No. 37.
100.0%
La línea, muestra la tendencia de ajuste lineal
5.3 Hacia una tipología de pequeños productores rurales.
47
90.0%
Hemos mencionado en el estudio que la heterogeneidad, como rasgo esencial del universo agrario y rural, se aplica también al estrato de la pequeña producción rural. El peso condicionante de los factores naturales y regionales acentúa aún más esta heterogeneidad. De allí la necesidad de construir sistemáticamente una tipología de los pequeños productores rurales (y del conjunto de productores agrarios), como herramienta analítica indispensable para acumular conocimientos y guiar la elaboración de políticas y acciones del desarrollo agrario. Se trata, por cierto, de fundamentar políticas diferenciadas, es decir, de discriminación positiva en favor del conjunto de pequeñas unidades agropecuarias que constituyen la enorme mayoría en el sector agrario nacional. A su vez, se considera que dichas políticas diferenciadas forman parte esencial de una estrategia dirigida a combatir la pobreza y la exclusión tan ostensible en los espacios rurales del país. En la presente sección abordamos esta construcción desde un marco que guarda consistencia con el enfoque de los mercados presentado en el Cap II. En otros términos, no es la diferenciación espacial -de base fundamentalmente natural- el soporte de la diferenciación tipológica de “agriculturas” y de productores agrarios que estamos proponiendo, sino un conjunto de criterios económicos y sociales: estructura de actividades y, por tanto, de ingresos; articulación a mercados, lógicas de comportamiento, etc. Como veremos, todos ellos pueden finalmente ser reunidos bajo la categoría articulación a mercados, tomada en su acepción más amplia.
Bases conceptuales conceptuales de una tipología de productores rurales. rurales. En el presente estudio se realiza una primera aproximación identificando dos tipos básicos al interior de la pequeña producción producción rural: (i) las economías campesinas campesinas que pueden pueden pertenecer o no a comunidades campesinas y nativas: y (ii) la pequeña agricultura familiar de carácter comercial. Mencionaremos sus características características distintivas, desde el punto punto de vista teórico, teórico, para luego identificar sus referentes empíricos, tal cual se encuentran en la información captada por el III CENAGRO. En este nivel de elaboración básica, cabe anotar los siguientes criterios: a. Como tipos de productores, la economía campesina y la pequeña agricultura comercial comparten el rasgo común de poseer como recursos productivos fundamentales la tierra y la mano de obra familiar. La combinación de ambos ambos factores es característica esencial de la 48 pequ pequeña eña produ producc cción ión rural rural , mientras que la presencia de relaciones salariales es poco significativa. b. Sin emba embarg rgo, o, la cate catego gorí ríaa esen esenci cial al de dist distin inci ción ón como como tipos de productores, productores , entre economía familiar campesina y pequeña agricultura es la diversificación de actividades en el caso de la primera, y la relativa especialización en el caso de la segunda. La razón que explica fundamentalmente la necesidad de diversificar actividades en el caso de las economías campesinas es que el potencial productivo proveniente de sus recursos básicos 48 Desde un enfoque centrado en las
distinto ntoss autor autores es coin coincid ciden en en en desta destacar car este este rasgo rasgo como como relaciones de producción , disti el definitorio para hacer de las economías campesinas un estrato de productores con identidad y características propias, y no como un simple remane remanente nte de un pasado pasado precapi precapitali talista sta,, condenad condenadoo a desapa desaparec recer. er. Ver Ver al respec respecto, to, Schejtman (1989) y Murmis (1991).
(cantidad y calidad de tierras) no asegura la reproducción de la familia y de la unidad prod produc ucti tiva va.. En otro otross térm términ inos os,, se está está alud aludie iend ndoo al tama tamaño ño de la expl explot otac ació iónn como como una referencia de partida (no es la única, pero es esencial). Este enfoque se adscribe a aquel de la economía política clásica que considera la diferenciación socioeconómica y las distintas racionalidades como el criterio básico de diferenciación campesina, y es el utilizado por Schejtman (op. cit.). c. Al diversificar sus actividades, actividades, más allá de las solamente solamente agrícolas o pecuarias, pecuarias, las economías economías campesinas campesinas desarrollan desarrollan modalidades de articulación articulación a mercados diversos y con intensidades a su vez distintas. Dado el peso que mantiene el autoconsumo, la integración al mercado de bienes agropecuarios no siempre ocupa el lugar principal; por otro lado la inserción en los mercados de bienes no agropecuarios tiende a ser creciente (esta es en realidad una hipótesis), como lo es también en los mercados laborales locales y regionales, aunque siempre con un carácter estacional. d. En correspondencia correspondencia con lo anterior, las economías economías campesinas campesinas tienen una estructura estructura de ingresos igualmente diversificada, en la que tendencialmente adquieren cada vez mayor peso los salarios extra-predio y las ventas de bienes y servicios no agropecuarios (artesanías y comercio, principalmente). e. La pequeña pequeñ a agricultura agricultura de naturaleza familiar familiar muestra algún algún grado de de especialización prod produc ucti tiva va,, orie orient ntaa su prod produc ucci ción ón bás básic icam amen ente te al al merc mercad ado, o, y lleg llegaa a utili utiliza zarr marg margin inal alme ment ntee mano de obra asalariada. Dada su racionalidad y organización, no llegan a constituir una agricultura de tipo empresarial. Sin embargo, por sus activos y capacidades, resulta razonable suponer que la pequeña agricultura familiar de carácter comercial posee algún pote potenc ncia iall de acum acumul ulac ació iónn y un cier cierto to marg margen en de viab viabil ilid idad ad en las las actual actuales es cond condic icio ione ness de ajuste y apertura de la economía. Representan un segmento productivo cuya importancia en la agricultura peruana viene a ser crucial precisamente por su ubicación intermedia y por su carácter transicional49, como unidades económicas con posibilidades de innovar técnicamente, generar excedentes, aproximarse a formas empresariales y, de ese modo, contribuir a mejorar significativamente el nivel de ingresos y bienestar de un vasto sector de familias del campo. f. La pequeña agricultura comercial, por su especialización en en actividades actividades agrícolas agrícolas y/o y/o pecu pecuar aria ias, s, mant mantie iene ne un unaa rela relaci ción ón más más esta establ blee con con el merc mercad adoo de bien bienes es e insu insumo moss agropecuarios. Sus ingresos monetarios incluyen un cierto nivel de excedentes que le perm permit iten en repr reprod oduc ucir ir sus sus con condi dici cion ones es y alg algún ún marg margen en de acumu acumula laci ción ón.. g. Desde el punto de vista de las lógicas lógicas de comportamiento comportamiento económico, económico, la literatura literatura sobre el tema abunda señalando que la pequeña producción rural, basada en mano de obra familiar opera con una racionalidad dirigida a maximizar ingresos para asegurar la reproducción 49
El término es utilizado por por Schejtman (op.cit.) para referirse al al sector intermedio ubicado entre el sector campesino y el capitalista. Estos “agricultores de transición” tendrían una capacidad de acumulación reducida y errática, empleando fuerza de trabajo asalariada de alguna significación. En el caso peruano, peruano, alguno algunoss autores, autores, como, como, por ejemplo, ejemplo, Figueroa Figueroa (1996 (1996), ), identifican identifican tambi también én a las formas de producción intermedia entre la economía campesina y la empresarial capitalista, señala señalando ndo que, que, depen dependie diendo ndo de de la dinámi dinámica ca económ económica ica y demogr demográfic áfica, a, tales tales unida unidades des “se “se moverá moveránn hacia formas formas de producción producción campesinas campesinas o hacia formas capitalistas”. capitalis tas”.
familiar y de la unidad productiva. En el caso de las economías campesinas, cuya dotación de recursos es más reducida y de menor calidad, es visible también la conducta especialmente dirigida a minimizar riesgos. Los anteriores elementos son suficientes para fundamentar una distinción neta entre economías campesinas y pequeña agricultura familiar desde el punto de vista teórico. Pero el problema se traslada luego a la identificación concreta-empírica de estas categorías, e incluso a su cuantificación, si este ejercicio aspira a tener efectos prácticos en el terreno del diseño y aplicación de políticas50. En consecuencia, se debe dar paso a criterios más bien operativos, cuidadosamente seleccionados que permitan tender un puente entre las categorías conceptuales y el uso de las variables e indicadores contenidos en los censos agropecuarios. A fin de posibilitar ese tránsito hacia una tipología empírica, en el presente estudio hemos incorporado al esquema teórico una tercera categoría a fin de permitir el uso de la información censal disponible. Se trata de la agricultura empresarial de corte capitalista, la misma que reposa sobre la relación social fundamental que se establece entre el capital y trabajo. Se distingue, en consecuencia, por el empleo de mano de obra asalariada, el uso de una dotación de capital relativamente alta, la incorporación de técnicas modernas y una racionalidad basada en maximizar ganancias.
La construcción empírica de una tipología de productores rurales. Para construir la tipología partimos de las dos categorías primarias situadas en los extremos del espectro socioeconómico: en un lado, la agricultura empresarial y, en el otro, las economías campesinas. Ambas categorías son tipos ideales, construcciones teóricas, cuyos referentes empíricos no siempre tienen fronteras claramente definidas. En efecto, asumimos que lo que existe en la realidad, y lo que alcanzan a reflejar los datos censales, son rangos con fronteras más bien difusas, gradaciones sucesivas situadas entre ambos polos, y en las que tienden a combinarse algunos rasgos con distinta intensidad. En esta amplia franja intermedia ubicamos al estrato de la pequeña agricultura comercial. Un primer paso de la construcción tipológica usando los datos censales ha sido, entonces, la selección de aquellas variables que en la mayor medida posible discriminen a las categorías extremas agricultura empresarial y economía campesina. Caben aquí algunas precisiones. Aunque conceptualmente las variables más apropiadas para identificar a las economías campesinas tendrían que haber sido las relativas a diversificación de ingresos; sin embargo, hemos optado por no utilizarlas como variables operativas, por cuanto la forma como las registra el censo agropecuario, no asegura que efectivamente permitan distinguir de modo inequívoco a las unidades consideradas economías campesinas de las otras (unidades empresariales o unidades de pequeña agricultura comercial no empresarial) 51.
50 Son
conocidas las dificultades con que han tropezado diversas experiencias en la elaboración de tipologías de productores rurales a partir de la información proporcionada por los censos agropecuarios en Am. Al respecto es ilustrativo el caso de México trabajado por Schejtman (op.cit.). Una propuesta metodológica sobre el particular puede encontrarse en Echenique (1992). 51 Algunas preguntas contenidas en la cédula censal, por estar formuladas de manera muy abierta, no pueden evitar superposiciones o ambiguedades. Por ejemplo, la pregunta relativa a si la unidad “obtiene ingresos suficientes para
Por ejemplo, es creciente la presencia de unidades con ingresos no agropecuarios generados dentro y fuera de los predios, tal como lo documenta FAO (1999). Para el caso peruano lo revelan así las Encuestas Nacionales de Niveles de Vida (ENNIV) desde 1985 en adelante, sugiriendo que no solamente ocurre este fenómeno de diversificación de actividades por razones de sobrevivencia (cosa que se da entre las economías campesinas minifundistas) sino también en lo que podríamos llamar “capas medias rurales” en donde las explotaciones agropecuarias son conducidas por personas con un cierto nivel de calificación, una dotación de activos importante y relaciones ventajosas con el resto de la economía. Otros estudios afirman que el proceso de ajuste en el campo se acompaña de cambios en la estructura productiva hacia cultivos que generan mayores ingresos o dejan tiempo libre para trabajo asalariado fuera de la unidad (INEI-ORSTOM, op. cit.). Todo ello torna indeterminado el criterio “diversificación de ingresos” para distinguir exclusivamente a las economías campesinas. En cambio, las variables respecto de las cuales es razonable suponer que permiten clasificar (sin intersecciones) y como dos subconjuntos radicalmente separados a la agricultura empresarial y a las economías campesinas son: (i) por una parte, el uso de mano de obra asalariada en forma permanente que sirve para definir a las unidades agropecuarias de carácter empresarial; (ii) el autoconsumo como el destino principal de la producción que permite identificar a las unidades consideradas economías campesinas. En el medio se ubican las unidades agropecuarias que por no contratar mano de obra asalariada permanente no son unidades empresariales; pero al mismo tiempo, siendo el mercado el destino principal de la producción, se diferencian de las economías campesinas. Este estrato intermedio corresponde, por lo tanto, al de la pequeña agricultura comercial no empresarial. Las estimaciones iniciales sobre esta tipología de productores con base en el censo agropecuario indican que el estrato de unidades que propiamente pueden considerarse economías campesinas incluye aproximadamente a unas 875 mil familias en las que el destino principal de su producción es el autoconsumo y han optado por diversificar sus actividades entre rubros agropecuarios y no agropecuarios a fin de complementar sus ingresos y asegurar su reproducción. Junto a éstas, es igualmente importante el conjunto de las pequeñas unidades de carácter familiar, que dirigen su producción principalmente al mercado: el estrato de la pequeña agricultura comercial no empresarial suma algo menos de 650 mil explotaciones menores de 20 hectáreas. Adicionalmente, el III CENAGRO de 1994 detecta la existencia de unas 38 mil pequeñas unidades agropecuarias con rasgos de funcionamiento empresarial pues contratan en forma permanente mano de obra asalariada y cuentan con acceso a riego. El Cuadro Nº 30 presenta los principales órdenes de magnitud asociados a esta tipología primaria. Es importante tener en cuenta que existe correspondencia entre la estimación realizada con la información censal y algunos cálculos realizados por otras instituciones (Cuadro Nº 31) 52. su sostenimiento” puede ser respondida negativamente no sólo por las unidades campesinas sino hasta por las empresariales dado el contexto de crisis generalizada que se vive en el agro nacional durante estos años. Por lo tanto, esa pregunta no otorga un criterio claro de distinción según tipos de productores. Similar situación se presenta respecto de interrogantes acerca de la diversificación de actividades y la necesidad de obtener ingresos fuera del predio.Es previsible que en las condiciones que prevalecían en el campo durante el momento del censo, haya una amplia franja de productores campesinos y agricultores comerciales que efectivamente diversificaron sus actividades para complementar ingresos. 52 La Asociación de Empresarios Agrarios (AEA) postula la existencia de diversos ‘’agros” con características muy diferenciadas en el país. Comparando las tablas de los cuadros 31 y 32 puede establecerse que: (i) la agricultura
Las referencias regionales que podemos asociar con la tipología mostrada son notables. En la costa del país la pequeña agricultura comercial mantiene una presencia dominante y su asentamiento organiza el mapa del agro costeño, sus potencialidades y problemas. En la sierra el panorama está dominado por las economías campesinas comuneras y no comuneras que tienen bajo su control una importante proporción de los recursos. La selva, por su lado, comparte una situación en que conviven la fragmentación de unidades campesinas junto a pequeñas, medianas y grandes extensiones de agricultura empresarial y comercial. A escala de las regiones departamentales, la tipología resultante para la pequeña producción rural, estimada con los datos censales, aparece en el Cuadro Nº 32.
empresarial de alta y mediana inversión de la tipología elaborada en base al censo es equivalente al segmento de agricultura intensiva, según la AEA; (ii) la pequeña agricultura empresarial, más la agricultura no empresarial transicional se equipara con el segmento de agricultura extensiva de la AEA, y (iii) la economía campesina es equivalente al segmento de agricultura de subsistencia de la AEA.
Cuadro Nº 30 PERÚ: ORDENES DE MAGNITUD DE UNA TIPOLOGIA PRIMARIA DE LOS PRODUCTORES AGROPECUARIOS, 1994. Productores (U.A)
Superficie promedio
Criterio básico
Otras características
I. Agricultura empresarial - De alta inversión
1,500
Más de 25 hás. M.O. asalariada
(agricultura intensiva)
permanente
Sujetos de crédito del sistema bancario Riego tecnificado.
- De mediana inversión
6,500
20-25 hás
M.O. asalariada Permanente
Acceso a riego.
- De baja inversión (Mediana agricultura)
15,000
20 hás
M.O. asalariada eventual
Acceso a riego
- Pequeña agricultura ( Baja inversión)
36,000
5 hás
M.O. asalariada permanente
Acceso a riego
650,000
1 - 2 hás
M.O. familiar +
El mercado es el destino principal de su producción. Principalmente secano.
II. Agricultura no empresarial Carácter transicional. - Pequeña agricultura mercantil
M.O. asalariada marginal III. Economías campesinas - Campesinos medios
450,000
- Campesinos pobres
423,000
M.O. familiar
Elauto consumo es el destino principal de su producción. Secano.
Menor a 1 há M.O. familiar
Elauto consumo es el destino principal de su producción. Secano.
1 - 2 hás
(minifundio) Fuente: INEI - III Censo Nacional Agropecuario (1994). Elaboración: AgroData-CEPES
Cuadro Nº 31 SEGMENTOS DE LA AGRICULTURA PERUANA Situación actual
Situación potencial
Agricultura intensiva Superficie (Hás) Producción (millones US$/año) Exportación (millones US$/año) Empleos directos
40,000 400 320 80,000
200,000 2,000 1,600 400,000
Agricultura extensiva Superficie (Hás) Producción (millones US$/año) Exportación (millones US$/año) Empleos directos
1´200,000 2,400 350 1´200,000 (precarios)
1´200,000 (mejoradas) 3,600 500 1´200,000 (adecuados)
Agricultura de subsistencia Poblaciòn involucrada (Hogares) Superficie de uso agrícola (Hás) Tamaño promedio de explotación*
420,000 200,000 Menos de 1 ha.
Fuente: Asociación de Empresarios Agrarios - AEA Elaboración: AgroData-CEPES * No considera pastos naturales.
Cuadro Nº 32 TIPOLOGÍA DE PEQUEÑOS PRODUCTORES RURALES SEGUN REGIONES DEPARTAMENTALES, 1994. REGIONES
TOTAL DE PEQ.
ECONOMÍAS
PEQUEÑA
PEQUEÑA
NATURALES
U.A. CON TIERRA
CAMPESINAS
AGRICULTURA
AGRICULTURA
COMERCIAL
EMPRESARIAL
DEPARTAMENTALES AMAZONAS SELVA AMAZONAS SIERRA ANCASH COSTA ANCASH SIERRA APURIMAC AREQUIPA COSTA AREQUIPA SIERRA AYACUCHO SELVA AYACUCHO SIERRA CAJAMARCA COSTA CAJAMARCA SELVA CAJAMARCA SIERRA CUSCO SELVA CUSCO SIERRA HUANCAVELICA HUANUCO SELVA HUANUCO SIERRA ICA COSTA ICA SIERRA JUNIN SELVA JUNIN SIERRA LA LIBERTAD COSTA LA LIBERTAD SIERRA LAMBAYEQUE COSTA LAMBAYEQUE SIERRA LIMA COSTA LIMA SIERRA LORETO MADRE DE DIOS MOQUEGUA COSTA MOQUEGUA SIERRA PASCO SELVA PASCO SIERRA PIURA COSTA PIURA SIERRA PUNO SELVA PUNO SIERRA SAN MARTIN TACNA COSTA TACNA SIERRA TUMBES UCAYALI
AGRÍCOLA
12,549 26,243 10,386 99,403 67,039 10,364 27,869 5,573 76,600 3,876 29,445 148,288 15,141 118,433 78,514 8,934 75,494 24,516 1,324 21,719 84,854 21,514 68,497 36,881 4,505 36,991 30,944 48,202 1,134 1,012 7,480 4,212 16,274 67,033 30,296 3,091 154,388 46,827 2,412 5,625 6,220 16,490
Fuente: INEI - III Censo Nacional Agropecuario (1994). Elaboración: AgroData-CEPES
10,618 7,481 543 71,074 50,337 1,408 16,082 237 56,783 771 6,091 99,744 13 1,135 57,850 2,028 50,763 6,059 835 2,078 44,903 1,899 36,780 4,999 2,678 3,866 15,071 16,699 948 200 4,976 1,355 9,701 19,741 18,234 245 143,149 15,988 509 2,508 357 5,901
1,299 18,644 9,326 26,653 16,128 7,344 9,769 4,980 18,961 3,039 22,760 46,943 14,495 115,312 19,578 6,538 23,429 17,079 481 18,950 38,818 18,133 31,070 28,974 1,800 28,739 15,130 31,076 157 727 2,380 2,735 6,147 44,138 11,649 2,788 10,456 28,999 1,490 3,003 5,548 10,313
632 118 517 1,676 574 1,612 2,018 356 856 66 594 1,601 633 1,986 1,086 368 1,302 1,378 8 691 1,133 1,482 647 2,908 27 4,386 743 427 29 85 124 122 426 3,154 413 58 783 1,840 413 114 315 276
5.4. El tamaño de las explotaciones y otras relaciones significativas. El énfasis puesto en la primacía de los factores naturales y regionales, ha significado subordinar a la variable tamaño. Sin embargo, al momento de plantear una tipología de los productores rurales, hay que precisar qué importancia le asignamos al tamaño de las explotaciones. Señalemos que, en el marco del presente estudio, la variable tamaño ha servido desde el inicio para acotar dentro del universo agrario, un subconjunto de unidades que tienen en común un rango de extensión. La idea ha sido que, dado ese rango definido como de pequeña producción (inferior a 20 hectáreas de secano o su equivalente a 10 hectáreas bajo riego), se examine la influencia de otros factores, tal como lo hemos intentado en las páginas precedentes. Sin embargo, tratándose de la construcción de una tipología, la variable tamaño tiende a adquirir una importancia directa, al punto que algunos estudios o autores frecuentemente la emplean como criterio definitorio (y a veces exclusivo) de los tipos de productores. Es más, para los enfoques que no admitían la existencia de una racionalidad y carácterísticas distintivas de las economías campesinas, la diferencia significativa entre éstas y la agricultura empresarial era precisamente la distinta dotación de factores y recursos; es decir, el tamaño de las tierras bajo control de las unidades. Se postulaba pues una identificación esencial entre unidades “pequeñas” y economía campesina. En el caso nuestro, es otro conjunto de variables, ligadas principalmente a la articulación con los mercados, el que se ha utilizado para la tipología propuesta, admitiendo que un mismo tamaño puede ser compatible con distintos tipos de productores rurales (campesinos o empresariales) , sobre todo si existe gran heterogeneidad en la calidad de las tierras. Dicho eso, puede ahora retornarse al examen de la variable tamaño de explotación vista como una estratificación interna al universo de la pequeña producción. Una primera consideración tiene que ver con las unidades de menor extensión, los minifundios. Aunque convencionalmente se asume que el límite superior de las unidades minifundistas se sitúa alrededor de las dos hectáreas (algunos estudios lo extienden has tres hectáreas), en el presente estudio hemos utilizado para diversas variables el rango “menor a 0.5 hectáreas”. Es decir, una especie de “minifundio absoluto” en el cual la inmensa mayoría de unidades deben compartir las características de ser, por una parte asiento de economías familiares campesinas; y, por otra, ser incapaces de sostener a dichas familias. Adelantemos también que para estas unidades hemos encontrado una clara convergencia en algunos resultados: el tamaño más pequeño se acompaña de un mayor autoconsumo, una mayor fragmentación en parcelas, una mayor diversificación productiva, y menores niveles tecnológicos 53. El siguiente rango de 0.5 a 4.9 hectáreas incluye ciertamente a los minifundios mayores de 0.5 y menores de 2 hás, y a otros no minifundistas. Se caracteriza de todos modos por el predominio de la lógica campesina, que coexiste con el sector más bajo y precario de la pequeña agricultura comercial. Es presumible que el típico proceso de diferenciación entre campesinos pobres (los más próximos al “minifundio absoluto”) y campesinos medios más cercanos al límite de las cinco hectáreas que debería estarse produciendo en condiciones normales, en realidad se haya debilitado e incluso truncado. En otros términos, suponemos que se ha dado paso a una especie 53 Sin
embargo, si se incrementa el tamaño más allá de cierto umbral, una misma extensión puede coexistir con patrones tecnológicos muy diferenciados. Esto es, el tamaño se vuelve ambiguo o indiferente frente a los niveles tecnológicos (Hopkins yBbarrantes, op. cit.)
de “igualación hacia abajo” entre las distintas fracciones campesinas, forzada por la dura crisis que atraviesa el agro nacional. Por último, el rango de 5 a 19.9 hectáreas viene a ser el grupo más disperso y heterogéno. El tramo de 5 a 9.9 hectáreas contiene a la fracción más típica de la pequeña agricultura comercial de carácter familiar; mientras que en el estrato más amplio de 10 a 20 hectáreas coexiste una combinación muy heterogénea de capas de pequeña agricultura comercial, muy diferenciadas en cuanto a niveles tecnológicos, productividades y articulación a mercados, y en cuyo cuyos extremo superior las unidades son prácticamente de mediana producción y con rasgos empresariales.
5.5. ¿Cuán consistente es el autoconsumo? La interrogante tiene sentido, sobre todo si tenemos en cuenta que hemos asumido al autoconsumo como la categoría definitoria de las economías familiares campesinas. Veamos ahora de qué manera el autoconsumo es interferido o potenciado por la interacción con otras variables o factores. De ese modo tendremos una idea de la forma en que se consolidan o evolucionan las economías campesinas hacia más altos niveles de integración mercantil Señalábamos líneas arriba que en los rangos más pequeños hay, aparentemente, un comportamiento consistente respecto a determinadas variables, una de las cuales es el autoconsumo. Efectivamente, un examen de la asociación entre las variables tamaño de los predios y niveles de autoconsumo, tomando como unidad de obervación las regiones departamentales del país, muestra con nitidez una relación inversa (Gráfico Nº 12) . En las regiones donde hay mayor presencia de unidades pequeñas o minifundios (sierra sur) resulta mucho más alta la proporción de autoconsumo, evidenciando que el tamaño, es decir, la dotación de los recursos, si no excede algún umbral, en la generalidad de los casos no es capaz de sostener una relación ventajosa con los mercados y, en consecuencia, se impone la estrategia de consumir la propia producción como fuente de ingresos de sobrevivencia.
Gráfico Nº 12
Relación entre autoconsumo y tamaño de superficie 16.00 Mdd 14.00 12.00
i c i f r e 10.00 p u s e 8.00 d o ñ a 6.00 m a T
Hua-Se
Sma Jun-Se Caj-Se
4.00 Tum
Uca Ica-Si
Lim-Co
Lor
2.00 0.00 0.0%
Pun-Si
Apu
10.0%
20.0%
30.0%
40.0%
50.0%
Autoconsumo Elaboración: AgroData-CEPES
60.0%
70.0%
80.0%
90.0%
100.0%
La línea, muestra la tendencia de a uste lineal
Otra variable muy asociada al tamaño y a las estrategias de sobrevivencia campesina es la fragmentación, representada por el número promedio de parcelas en cada unidad productiva. Aquí cabe esperar que las tendencias a una mayor fragmentación, propias de la necesidad de optimizar el uso de los distintos pisos, climas y posibilidades de diversificación productiva, se corresponda positivamente con la orientación al autoconsumo. Ello quiere decir que de manera conjunta se desvian del mercado, en parte por lo menos, las decisiones de producción (diversificación) y las del consumo (en la propia unidad). Tal tendencia es confirmada nuevamente por el registro correspondiente a las regiones departamentales (Gráfico Nº 13), donde se aprecia que las áreas de sierra, tanto en el sur (claramente Puno y Ayacucho), pero también en el centro (Lima) y norte (Piura) reúnen en un mismo “paquete” estratégico diversificación, fragmentación y autoconsumo.
Gráfico Nº 13
Relación entre autoconsumo y parcelas 10.00 Pun-Si 9.00 8.00 7.00 s 6.00 a l e c r 5.00 a P
Moq-Si
Lim-Si
4.00
Aya-Si
3.00 2.00
Piu-Si Lim-Co Hua-Se
1.00 0.00 0.0%
10.0%
20.0%
30.0%
Ama-Se
Lor
40.0%
Mdd
50.0%
Autoconsumo Elaboración: AgroData-CEPES
60.0%
70.0%
80.0%
90.0%
100.0%
La línea, muestra la tendencia de a uste lineal
En cuanto a la relación entre autoconsumo y tecnología aplicada, dada la forma en que hemos operativizado esta última variable como un indíce de nivel tecnológico que combina indicadores de técnicas más bien modernas y articuladas al mercado, la asociación que hallamos según los datos censales, es negativa, según lo confirma la pendiente descendente de la curva en el Gráfico Nº 14. Otra vez la segmentación regional se hace patente, agrupando en un extremo a las regiones de costa y algunas de selva, con alto índice tecnológico, cercanía a mercados urbanos y bajos niveles de autoconsumo; mientras que las regiones de sierra ratifican que las técnicas utilizadas por la mayoría de sus unidades agropecuarias son menos compatibles con las exigencias del mercado, y más adaptadas a la producción diversificada y consumo dentro de la propia unidad.
Gráfico Nº 14
Relación entre autoconsumo y tecnología aplicada 2.00
Are-Co
1.80
Tac-Co
1.60
Lib-Co
1.40 a 1.20 í g o l o 1.00 n c e T 0.80
Ica-Co Lam-Co
Tum Jun-Se
Caj-Se
Lor
Aya-Si
Pun-Si
0.60 0.40 0.20 0.00 0.0%
10.0%
20.0%
30.0%
40.0%
50.0%
60.0%
70.0%
80.0%
90.0%
100.0%
Autoconsumo Elaboración: AgroData-CEPES
La línea, muestra la tendencia de a uste lineal
VI. OTRAS TENDENCIAS RECIENTES QUE INCIDEN SOBRE LAS ECONOMÍAS CAMPESINAS. En el presente capítulo exploramos algunas otras tendencias, registradas en estos últimos años y que se han proyectado hasta hoy con una mayor incidencia sobre las economías campesinas. Hay que reparar en que la década de los noventa se ha caracterizado por cambios sustanciales en el manejo económico y en las políticas de lucha contra la pobreza, pero también por la presencia, en este segundo quinquenio, de fenómenos naturales de gran envergadura (El Niño) y choques externos (crisis rusa y asiática), con fuerte impacto sobre la economía nacional. En esas condiciones resulta difícil discriminar qué cambios pueden atribuirse a las políticas aplicadas, a los factores naturales o a la presión externa. Aún así, es posible detectar la evolución y tendencias en aquellas variables más estrechamente relacionadas con los cambios, nueva situación y retos que actualmente tienen frente a sí las economías campesinas. Estas grandes tendencias se refieren a la pobreza, los derechos de propiedad y los mercados de tierras, la dinámica productiva, la articulación a los mercados y las actuales condiciones de la crisis agraria.
6.1.
Extensión y severidad de la pobreza rural.
La tendencia social de mayor significación en el país durante los últimos años de los noventa es la extensión y permanencia que ha alcanzado la pobreza en el medio rural. En el momento presente, éste sigue siendo el principal problema que aflige a la sociedad y economía peruanas, lo que se refleja con claridad por diversos indicadores. La información disponible 54 con posterioridad al censo agropecuario revela la existencia de períodos muy marcados en cuanto a niveles de pobreza, tanto en el medio urbano como en el rural. A partir de 1993 y hasta 1997, la economía ingresa a una fase de crecimiento en donde uno de los sectores de mayor dinamismo fue el agropecuario. Como consecuencia, en esta etapa los índices de pobreza y pobreza extrema disminuyen algunos puntos, cuestión que queda reflejada en los resultados de la ENNIV de 1997. Pero al mismo tiempo se mantienen las notables diferencias regionales puestas de manifiesto en las encuestas anteriores, de modo que los sectores más pobres de la población permanecen concentrados en el campo y en especial en la sierra rural, donde por sus características se ubica la mayor parte de unidades de economía campesina. En cambio, zonas que también registraron en años anteriores problemas de pobreza como la costa, la sierra urbana y Lima Metropolitana, presentan en este período una cierta evolución favorable. Deducimos que, aún en el contexto de un retroceso general de la pobreza en el país, la tendencia predominante fue que los niveles de desigualdad se incrementaron precisamente en los años de mayor expansión económica, por cuanto las mejoras favorecieron a aquellos sectores (urbanos) con acceso a una mayor calidad de educación y otros servicios. Asimismo, 54 Las
dos últimas ENNIV aplicadas por el Instituto Cuánto en los años 1997 y 2000.
por el lado del gasto público, la mayor inversión en infraestructura, salud y educación se concentró en las áreas urbanas(Banco Mundial 1998), de modo que cerca del 70% de los logros en estos campos se dieron en las ciudades. En suma, durante los años 94-97, el 80% de la reducción de la pobreza provino de Lima Metropolitana y de las ciudades de la sierra del país. En cuanto a las tendencias de los años recientes, desde 1998 en adelante, se combinaron el Fenómeno El Niño (uno de los más fuertes registrados en el país) y los efectos de una severa crisis internacional, viéndose la economía nacional lanzada a una profunda y prolongada recesión, de la que aún no se recupera completamente. El impacto en términos de pobreza se ha conocido recientemente, y ha significado revertir en gran medida los avances habidos en el período precedente. La última Encuesta Nacional de Niveles de Vida (ENNIV 2000) concluye que la pobreza ha aumentado notablemente con respecto a 1997 en que se realizó la encuesta anterior. Ese año los pobres eran un 50.7% de la población, aproximadamente 12 millones 200 mil personas. Ahora en el 2000, la pobreza sube a 54.1%, es decir casi 13 millones 900 mil, lo que significa que en los tres últimos años el número de pobres en el Perú ha aumentado en un millón 700 mil personas. De estos nuevos pobres, 900 mil, o sea más de la mitad se ubican en Lima Metropolitana, mientras que en las zonas rurales, la pobreza ha aumentado a menor velocidad, pero de todos modos ahora dos de cada tres pobladores rurales son pobres. Existen actualmente cerca de 4 millones 700 mil pobres rurales, es decir, 140 mil más que hace tres años.
Cuadro N° 33 NIVELES DE POBREZA 1994 - 1997 - 2000 Porcentaje de pobreza
Número de pobres
Porcentaje de pobreza extrema
Número de pobres extremos
TOTAL PAIS 1994 1997 2000 LIMA METROPOL. 1994 1997 2000 AREAS RURALES 1994 1997 2000
53.4% 50.7% 54.1%
12,031,669 12,190,395 13,882,976
19.0% 14.7% 14.8%
4,280,931 3,534,493 3,797,931
42.4% 35.5% 45.2%
2,746,234 2,473,762 3,388,644
5.5% 2.4% 4.7%
356,233 167,240 352,359
65.5% 64.8% 66.1%
4,362,907 4,457,644 469,736
36.2% 31.9% 30.1%
2,411,255 2,194,426 2,199,044
Fuente: Instituto Cuánto, ENNIV 2000 Elaboración: AgroData-CEPES.
Respecto de la pobreza extrema, la encuesta muestra también que en el mismo período 19972000 prácticamente se ha mantenido en el mismo nivel. Sin embargo, en número de personas, los pobres extremos han aumentado en más de 260 mil en todo el país, ubicándose en la capital la mayor parte de esos nuevos pobres extremos. Cierto es que según la ENNIV en el año 2000
ha disminuido en los ámbitos rurales el número de pobres extremos en más de 50 mil personas; sin embargo, los mismos datos de la encuesta permiten deducir que ello es resultado del incremento de las donaciones de alimentos. Es más, si no se recibieran esas donaciones que proceden del exterior, el número de pobres extremos aumentaría en 650 mil personas. Algo similar puede afirmarse respecto de una franja muy importante de los pobladores rurales considerados no pobres. Las dos últimas ENNIV señalan que el ingreso promedio de los no pobres es relativamente bajo y, por lo tanto, cercano a la línea de pobreza (solamente el doble para el sector rural en su conjunto y un 75% mayor en el caso de la sierra rural), lo cual da una idea de lo precaria que resulta esta situación de “no pobreza” rural. En síntesis, el nuevo salto que ha dado la pobreza mostrado por esta reciente encuesta, viene a significar que lo que el país ganó en el período 1994-1997 se ha perdido con creces en el período 1997-2000. Pero la tendencia no solamente indica que hay más pobres en el país, sino que éstos son ahora más pobres que antes, pues se ha ampliado la brecha entre la línea de pobreza y el gasto de los pobres. En 1997 era de 16.6% y ahora es de 18.6%. En el medio rural, el gasto promedio de los hogares pobres pierde un 6% y el de los pobres extremos un 10%. Lo grave aquí es que los pobres extremos rurales ya tenían un nivel absoluto de gasto extraordinariamente reducido (0.78 dólares promedio diario por persona) y éste se ha continuado deteriorando55
Cuadro N° 34 EVOLUCION DEL GASTO PER CAPITA PROMEDIO DIARIO EN DOLARES POR SEGÚN AREAS DE ESTUDIO
TOTAL Lima Metropolitana Resto Urbano Area Rural
1994 1.33 1.60 1.48 1.06
Pobres 1997 1.34 1.64 1.55 1.06
2000 1.25 1.54 1.36 1.00
NIVELES DE POBREZA
Pobres Extremos 1994 1997 2000 0.79 0.80 0.72 0.76 0.80 0.93 0.75 0.85 0.87 0.70 0.76 0.78
Nota: Los valores están expresados en dólares americanos de mayo del 2000. Fuente: Instituto Cuánto. Encuesta Nacional de Niveles deVida 1994-1997-2000. Elaboración: AgroData-CEPES
Digamos, de paso, que uno de los mecanismos más eficaces por los cuales la pobreza se transmite desde las ciudades hacia el campo es el menor consumo de alimentos y, en consecuencia, la caída de la demanda dirigida a los productores rurales. La ENNIV 2000 calcula que, en estos tres últimos años, el gasto en alimentos se ha reducido en más de 16%, y este fenómeno alcanza a todos los sectores sociales. Por eso el derrumbe muy claro de los precios y
55
La evolución de la pobreza a nivel de América Latina muestra un patrón similar. Aunque en los años recientes el mayor incremento de pobreza se verifica en las áreas urbanas, y el número absoluto de pobres urbanos supera al de los rurales, “la pobreza más dura y persistente se mantiene en las áreas rurales” (Echenique, 1998 :3-4). Se señala asimismo que el crecimiento del PBI agrícola y la discriminación positiva a favor del agro pueden reducir la pobreza rural en términos absolutos y relativos, pero estos beneficios del crecimiento se siguen concentrando en los campesinos más ricos.
de los ingresos que reciben actualmente los agricultores. En términos de distribución de ingresos y gastos de la población, no obstante la enorme importancia del tema, es sumamente escasa la información disponible en el país. Utilizando como indicador el coeficiente de Gini, la última ENNIV confirma también que, tras haberse producido una cierta mejora en 1997, la desigualdad en la distribución de gastos, se ha incrementado hacia el año 2000. Con ello aparece revirtiéndose la tendencia de largo plazo hacia una mayor igualdad que mostraban algunos estudios 56. A nivel de áreas geográficas, las tendencias son similares, siendo destacable que en las áreas rurales la desigualdad resulta menor, pero eso mismo está indicando que la extensión de la pobreza uniformiza hacia abajo la situación de los hogares rurales. En otros términos, hacia el fin del siglo, el problema esencial de la pobreza en las zonas rurales (y en el país en su conjunto) es más un problema de reducidos ingresos promedio, que un problema de desigualdades en la distribución 57, aunque ésta haya desmejorado en los años recientes.
Cuadro N° 35 DESIGUALDAD SEGÚN COEFICIENTE GINI Area Geográfica TOTAL Lima Metropolitana Resto Urbano Rural
1994 0.392 0.363 0.374 0.371
Año 1997 0.386 0.384 0.332 0.312
2000 0.403 0.404 0.37 0.326
Nota: Gasto percápita a precios de Lima con base en el año 2000 Fuente: Instituto Cuánto - ENNIV 1991-2000
¿De qué sirven las políticas públicas? La magnitud de la pobreza al ingresar el país a la década del 90 puso claramente de manifiesto la necesidad de políticas públicas para hacer frente a este problema. Las actuales tendencias al incremento y acentuación de la pobreza rural demandan un balance de las políticas, programas y proyectos aplicados en este período. Durante estos años, el conjunto del gasto que puede calificarse de “social” se ha situado alrededor del 40% del total del gasto público. Pero los programas de carácter permanente referidos a la provisión de servicios educación y salud, representando más de las cuatro quintas partes del gasto social total presupuestado anualmente, han tendido a asignarse según la distribución poblacional, en lugar de utilizar otros criterios más directamente relacionados con la incidencia de la pobreza. Por ello se acusan dos sesgos marcados: solamente un tercio de lo gastado en educación y salud llega a los dos quintiles más pobres de la población; y, simultáneamente, al sector rural solamente se dirige el 30% en promedio.
56
Por ejemplo, el de Escobal, Saavedra y Torero (1998).
57
(ibid: 13-15).
Por otro lado, los programas de alivio a la pobreza dirigidos a ámbitos y poblaciones específicas con carácter temporal, han tendido en este período a mostrar una relativa mejor concentración en los estratos más pobres y en el medio rural. Destacan aquí el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA), el Fondo de Compensación y Desarrollo (FONCODES); y, por su orientación exclusiva al sector rural en la sierra, el Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos (PRONAMACHCS). Distintas evaluaciones realizadas por organismos internacionales, por encargo del gobierno y por consultoras privadas coinciden básicamente en algunos de los criterios que a continuación se señalan. a. PRONAA: Destina algo menos de la mitad de sus recursos al área rural; es decir, en una proporción superior al peso de la población rural. De allí que la asistencia alimentaria que proporciona se haya vuelto un factor decisivo, en cuya ausencia el nivel de pobreza extrema en el campo sería mayor en tres puntos porcentuales (se elevaría de 14 a 17%). Su funcionamiento se basa en mapas de pobreza y prioriza las variables relativas a desnutrición. No obstante, hay que subrayar la naturaleza puramente asistencial de este programa, lo que está revelando que en el cuadro de opciones estratégicas que el gobierno asumió contra la pobreza rural, el asistencialismo ha pasado a constituir, sino el único, el más importante instrumento puesto en práctica en el campo. Las evaluaciones comprueban que no es un programa de superación sostenible de la pobreza sino de contenció n de su agravamiento. b. FONCODES: Es un instrumento más complejo que busca aliviar la pobreza actuando como un fondo de inversión en proyectos de infraestructura social, infraestructura . económica y en proyectos directamente productivos. Incluye además algunos programas de asistencia. Los dos criterios básicos que orientan su acción son (i) la demanda de los propios usuarios traducidas en iniciativas de proyectos (ii) un esfuerzo de focalización basado en la construcción de mapas de pobreza. La concepción y desempeño de FONCODES en sus primeros años fue positivamente evaluada por organismos internacionales como el Banco Mundial, considerándosele una experiencia esencialmente exitosa y susceptible de replicarse en otros países con situaciones semejantes de pobreza. No obstante, hay que mencionar algunos problemas detectados en la operación del Fondo. En primer lugar fue inevitable un sesgo hacia proyectos de infraestructura social, teniendo en cuenta que éstos comportan menores exigencias técnicas y más bajos costos. En segundo término, se evidenció una tendencia a discriminar a los núcleos más pobres del sector rural, pues estos son los que menos condiciones tienen para organizarse y presentar proyectos. Finalmente respecto de la focalización y la metodología, alguna de las variables utilizadas para calificar el nivel de pobreza tendieron a generar sesgos no deseables (por ejemplo, la variable tipo de techo de la vivienda, a la que se le otorgó un gran peso, favorece a los espacios urbanos de costa, en donde por el clima predominan techos precarios). El Proyecto para la Focalización de la Inversión Social (PROFINES) que se constituye en 1996 busca corregir estos sesgos, pero termina en cierta forma consagrándolos, pues su metodología para asignar los recursos privilegia los centros de mayor concentración poblacional, en desmedro de las zonas rurales que se caracterizan por su dispersión, lo que dificulta la aplicación de los programas.
c. PRONAMACHCS: Por sus líneas de acción viene a ser un programa exclusivamente rural. Basado en una concepción de manejo de recursos naturales en el ámbito de pequeñas cuencas hidrográficas, busca ampliar y mejorar la capacidad productiva rural a través de la recuperación y construcción de pequeña infraestructura de riego, acciones de conservación de suelos y agua, más una línea de reforestación. Las ideas clave de este programa son la transferencia de tecnologías accesibles para las economías campesinas familiares; y la formación de comités a nivel de microcuencas para la gestión y manejo de proyectos en sus ámbitos. Otro elemento derivado de su acción es la creación de empleo temporal asociado a obras de infraestructura y rehabilitación. Más allá de lo importante que ha resultado el componente de transferencia de capacidades y tecnología conservacionista a las economías campesinas pobres de la sierra, se han evidenciado algunos problemas de sostenibilidad de los proyectos, sobre todo en los casos de interferencia de acciones asistenciales (alimentos por trabajo, donaciones). Se constata además que en el último período el programa no ha podido escapar a los sesgos clientelistas en la distribución de sus recursos.
Elementos de un balance de la política social. A modo de balance de las tendencias registradas en la política social del último quinquenio, habría que destacar lo siguiente: a) Diversos estudios sobre el tema58 coinciden en hacer notar como un rasgo saltante la ausencia de una estrategia y una política de alcance general que coordine el conjunto de acciones llevadas a cabo por diversos organismos estatales durante este período. La descoordinación y sectorización de proyectos y programas ha introducido indeseables efectos de duplicación, superposición e ineficiencias, inclusive al interior de un mismo sector de la administración pública. Esas mismas evaluaciones muestran que el impacto de proyectos coordinados es mayor que el de ejecutarlos por separado. No puede afirmarse entonces que que haya existido en sentido estricto una política social dirigida a combatir la pobreza en los medios urbano y rural, sino un conjunto de acciones generalmente dispersas, de diverso carácter e impactos. b) Los programas en ejecución, en general adolecen de un vacío en su concepción: no fomentan la autonomía, la participación y la capacidad de decisión de los propios pobladores y sus organizaciones de base. Por lo tanto, no muestran capacidad de reproducir dinámicas orientadas a superar las raíces de la pobreza, y con frecuencia terminan siendo vulnerables a mecanismos de manipulación política y clientelar. c) La tendencia de los últimos años ha sido una creciente brecha entre la magnitud del problema de la pobreza y los instrumentos de política social utilizados. Más allá de los logros indudables en materia de infraestructura, transferencia tecnológica y generación de empleo temporal de Foncodes, Pronamachcs, el programa de caminos rurales, etc., en general no hay una estrategia de lucha contra la pobreza que asegure la sostenibilidad de los esfuerzos y la maximización de retornos de los recursos invertidos. 58
Ver, al respecto, el mencionado trabajo de Trivelli (1999).
El tema de la sostenibilidad es crucial pues no solo se trata de asistir a los pobres, sino de que la transición a la no pobreza sea consistente y perdurable en el tiempo. Sin embargo, se observa que hoy predomina la tendencia contraria: precariedad de los logros y un gran número de pobladores “en el filo de la navaja”, pues estadísticamente son no pobres, pero social y productivamente no han cnsolidado su alejamiento de la pobreza. De modo que un cambio en el entorno, y una reducción o retiro de los programas de asistencia puede dar lugar a un retroceso significativo. d) La dimensión regional para concentrar recursos en la lucha contra la pobreza y lograr impactos en escala significativa no está siendo adecuadamente aprovechada. La heterogeneidad geográfica y regional existente en el país condiciona a la pobreza en términos de magnitudes y características diferenciadas. Frente a ello el esquema político vigente no considera la gestión descentralizada regional y local en el diseño y manejo de programas y proyectos. Aunque debe reconocerse que PROFINES ha procurado incorporar la presencia de estos criterios, a fin de promover y aprovechar capacidades locales para identificar necesidades, priorizar programas y concertar su ejecución con los actores Sociales.
6.2. Derechos de propiedad y mercados de tierras. Una segunda gran tendencia que afecta la situación de las economías campesinas en estos años es la referida a los derechos de propiedad y la dinámica del mercado de tierras en el país. Recordemos como antecedente que al ingresar a los años noventa, el paso a un modelo de economía de mercado significó acelerar la tendencia a la liberalización del marco jurídico de la propiedad, visible desde el inicio de los ochenta. La apertura del mercado de tierras constituye una de las transformaciones más trascendentes que se ha producido en el Perú en el marco del ajuste estructural de estos años. Desde el punto de vista normativo, el DL 653 de 1991, la nueva Constitución Política de 1993 y finalmente la Ley de Tierras 26505 de 1995 han completado el desplazamiento radical del régimen impuesto por la reforma agraria de 1969. El sentido fundamental de los cambios operados radica en que mientras según la antigua reforma agraria el derecho de posesión y el uso productivo de la tierra eran las categorías fundamentales, el actual marco jurídico le ha devuelto la primacía al derecho de propiedad . El reconocimiento de la propiedad privada ha sido extendido inclusive al ámbito de las comunidades campesinas permitiéndose la titulación colectiva e individual Del Castillo (1997). Sin embargo, la reforma institucional y el desarrollo del mercado de tierras no pueden progresar si no se tienen perfectamente definidos y asignados esos derechos de propiedad. El gobierno, reconociendo la importancia del tema, anunció una meta de titulación de un millón de predios en el año 2000, mediante la acción del Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural (PETT, creado en 1993), encargado de entregar títulos de propiedad y registrar los predios rurales en el país. Para tener una idea de las dimensiones del problema de la titulación rural en el Perú puede recurrirse a las propias cifras del censo agropecuario. Cerca de un 80% de la extensión total de
tierras no se encontraba saneado legalmente, sea por carecer de títulos de propiedad o por falta de inscripción registral. En términos de parcelas, el 42% de éstas no tiene títulos de propiedad; y respecto de las comunidades campesinas, aunque el 73% afirma contar con los títulos respectivos, sólo el 53% declara haberlo registrado. Cuadro Nº 36 PROPIEDAD DE TIERRAS Y TITULACIÓN
Total de Unidades Agropecuarias Total de Parcelas Conducidas por sus Propietarios Tienen Título de Propiedad Tienen Título Registrado Están por registrar No tienen Título de propiedad Parcelas Comunales Fuente: III CENAGRO –1994. Elaboración: AgroData-CEPES.
(en miles) 1,745,773 5,718 4,094 2,350 971 1,379 1,729 15
Dificultades y contradicciones del proceso. Es precisamente en este campo de la definición de derechos de propiedad y la titulación correspondiente, donde los avances producidos por la política gubernamental no han tenido el ritmo deseado, a pesar de los esfuerzos realizados por el Estado a través del PETT. Más aún, se han emitido algunas señales que contradicen la tendencia dominante hacia la desregulación. Mencionemos las principales dificultades con que ha tropezado el proceso de titulación. a) La excesiva fragmentación de los predios rurales que ha ocurrido en el país y de la que dan cuenta los datos censales. La forma desordenada en que se llevó a cabo la división de las tierras ha significado, además de perder economías de escala, la elevación extraordinaria de los costos de transacción en el mercado de tierras. El saneamiento físico y legal de las parcelas y la elaboración de los catastros se ha tornado un proceso complejo e inevitablemente lento, sobre todo en las zonas del sur andino donde existe una muy grande proliferación de minifundios y el número de parcelas por unidad agropecuaria se sitúa entre 5 y 10. b) Otro desafío con el que el país arriba al año 2000, es la necesaria y difícil coexistencia del renovado mercado de tierras con las comunidades campesinas, que representan la más antigua e importante institución del mundo rural peruano. Hay que tomar nota de que, respecto de las comunidades, la Ley de Tierras abre la opción de titulación individual, de modo que el reconocimiento de derechos a los comuneros propietarios o posesionarios permita su venta, alquiler o hipoteca, si la comunidad así lo decide. De ese modo se promueve la incorporación de las tierras comunales al mercado. Eso explica el reclamo insistente de que el Estado ponga atención no solamente en la titulación de predios individuales privados, sino también en el saneamiento de las
propiedades de comunidades campesinas y nativas, tanto desde el punto de vista colectivo como individual. La asignación de derechos de propiedad en el espacio comunero es un proceso complejo que envuelve problemas tanto en lo relativo a la propiedad colectiva de cada comunidad (conflictos con comunidades vecinas o con terceros) como a la titulación individual de las familias comuneras que se encuentran en posesión de parcelas y a quienes les interesa confirmar estos derechos. Deben por ello revisarse los dispositivos legales y procedimientos que actualmente traban el proceso y que en la práctica han significado estimular la titulación individual de las comunidades de costa y bloquearla en el caso de las comunidades de la sierra. c) Una consecuencia del sesgo arriba mencionado respecto de las comunidades campesinas, consistente en promover la titulación individual solamente en la costa, ha sido el dar curso a ciertas normas y procedimientos que en sí mismos contradicen las garantías a la propiedad existentes en el marco constitucional y legal del país. Tal ha sido el caso, por ejemplo, de la aplicación de normas sobre abandono de tierras comunales a favor de terceros que han sido apreciadas como perjudiciales para los intereses de las comunidades de la región costera del norte del país. d) Los puntos anteriores permiten afirmar que en los últimos años se ha hecho visible un desfase entre los problemas señalados y el marco institucional diseñado para enfrentarlos. No solamente no existe la certeza de que el Proyecto PETT efectivamente esté cumpliendo las metas de titulación ofrecidas 59, sino que en algunas zonas los títulos que entregó fueron rechazados por la autoridad registral por hallarse imperfectos. Para evitar que este desfase se profundice, hace falta un rediseño institucional, abierto a la participación de los propios interesados (en este caso las comunidades campesinas, y demás productores organizados) pero también a las universidades, ONGs y otras instituciones de la sociedad, que difundan las ventajas de la titulación y promuevan modalidades innovativas. Las posibilidades de que las comunidades campesinas den curso a la titulación colectiva sin excluir la titulación individual es un tema que debe explorarse cuidadosamente (Ver en recuadro el caso de Puno).
Las trabas en el mercado de tierras. Además de los problemas específicos en el proceso de titulación, existen otros que afectan directamente al mercado de tierras, frenando su dinamismo y afectando la valoración de las parcelas. Anotemos los temas que merecen un examen detenido: a) El carácter y funcionamiento mismo del mercado de tierras. Distintos analistas anotan que en la economía nacional se da un contexto de mercados rurales imperfectos, con altos costos de transacción e información, presencia de externalidades negativas, e inequidad en la distribución de activos y de poder político60. Ello plantea dudas respecto de que, en las actuales condiciones de la economía peruana, la liberación del mercado de tierras pueda por sí sola impulsar el esperado proceso de reasignación de este factor productivo, colocándolo en manos de los agricultores e inversionistas con mayor capacidad de darle un uso más 59
Alguna información reciente difundida por el PETT respecto de metas y avances en títulación y registro de predios, presenta ciertas imprecisiones de conceptos e inconsistencias numéricas. Al respecto, ver por ejemplo, las cifras en el reportaje aparecido en AgroNoticias Nº 247 de julio del 2000. 60 Véanse, por ejemplo, Zegarra (1996), Escobal (1995), Figueroa (1998), Alvarado (1994).
productivo y eficiente. Constatar estas dificultades, debiera entonces conducir a una política deliberada de promoción de este mercado. b) El marco normativo del mercado de tierras aún no termina de completarse. No obstante el tiempo transcurrido desde la promulgación de la Ley de Tierras, aún no concluye su reglamentación. Quedan pendientes puntos de importancia como el relativo al impuesto a la adquisición de propiedades superiores a las 3 mil hectáreas, cuestión que en opinión de sectores del empresariado es clave para tomar decisiones de inversión. c) Los derechos de propiedad del agua, el otro factor productivo básico de la actividad agropecuaria, no se encuentran claramente asignados. En este caso existe un marco institucional de los recursos hídricos de carácter provisorio y con derechos de propiedad aún por definirse. Esta situación traslada hacia el mercado de tierras altos costos de transacción, frena la expansión de la frontera agrícola al elevar los costos de construcción de infraestructura, y restringe el funcionamiento del mercado de tierras en las áreas bajo riego (Zegarra, 1996). Por último, los problemas de regulación del uso del agua y la falta de un adecuado sistema de drenaje provoca la salinización de suelos principalmente en los valles de la costa, con la consiguiente pérdida de fertilidad y baja de rendimientos. Todo ello concluye reflejándose en menores cotizaciones en el mercado de tierras. d) Inciden también sobre el mercado de tierras el escaso desarrollo existente en un mercado estrechamente relacionado como es el de mano de obra. Sobre el particular es plausible la hipótesis de que la debilidad (o inexistencia en algunas zonas) de los mercados laborales en el campo impone restricciones en el largo plazo al dinamismo del mercado de tierras y a las posibilidades de cambios en la estructura productiva agraria del país. La persistencia de las unidades de pequeña producción que operan con mano de obra familiar limita la formación de mercados de trabajo y frena la tendencia a mayores transacciones de tierras que permitan alcanzar tamaños mayores de explotación y el aprovechamiento de economías de escala en la actividad agropecuaria. e) Otro factor adverso al desarrollo del mercado de tierras son las imperfecciones del mercado de crédito rural y su marcado sesgo en contra de la pequeña producción parcelaria (visible sobre todo a partir de la desaparición del Banco Agrario en 1991). Esta situación apunta más bien a excluir a los pequeños productores del mercado y favorecer un proceso de concentración de la propiedad. Bajo el supuesto de que a partir de determinado tamaño de explotación se facilita el acceso al crédito, los mercados financieros rurales debieran jugar, a la larga, un papel dinamizador del mercado de tierras en el país. f) En suma, tomando en consideración las fallas y altos costos de transacción provenientes de los mercados relacionados, más la situación recesiva que se ha agudizado en los últimos años, no puede extrañar que el dinamismo del mercado de tierras esté por debajo de lo esperado. Algunos estudios específicos sobre el tema muestran que incluso en valles de la costa, con agricultura relativamente moderna y altos índices de titulación, se observa solamente un limitado dinamismo del mercado de tierras, (Ver por ejemplo, el Cuadro No. 37 relativo al valle de Huaral) con la mayor parte de las transacciones de tipo bilateral, es decir, realizadas por fuera del mercado (Alvarado, 1994). g) La actual estructura de propiedad sumamente fragmentada y los elevados costos de transacción que ello supone operan como barreras de entrada a los inversionistas que
desean adquirir extensiones a partir de una cierta dimensión. Prevalecen por ello, sobre todo en el agro costeño contratos de carácter temporal, es decir alquiler o aparcería (los pequeños propietarios en su mayoría prefieren alquilar sus tierras y ellos mismos emplearse como peones), en lugar de compra-venta. Finalmente, sea que la oferta de tierras se realiza como arriendo o como venta, el principal factor que la explica es la necesidad de liquidez por parte de los agricultores, acentuada por las cada vez más duras restricciones del mercado de crédito61. Cuadro Nº 37 CONTRATOS DE ARRIENDO APARCERÍA Y VENTA DE TIERRAS EN HUARAL
(Porcentajes )
Campaña Campañas anteriores Campaña 1991/92 Campaña 1992/93
Arriendo
Aparcería
Período
Venta
19.8 12.1 26.4
26.4 16.5 25.3
1980-1985 1986-1990 1991-1993 Sin información
1.1 4.4 5.5 1.1 12.1
TOTAL Fuente : Tomado de UGAZ , F (SEPIA VI, 1997)
61
Aunque los estudios que hemos tomado como referencia (Alvarado, 1994 y 1996), Ugaz (1997), Trivelli y Abler (1997) no son totalmente actualizados, tenemos en cuenta que la situación que ellos muestran corresponde a años de alto crecimiento de la economía en su conjunto y del sector agropecuario en particular. Desde entonces la recesión y las mayores dificultades para el crédito agrario deben haber introducido mayores dificultades aún al dinamismo del mercado de tierras.
PUNO: Luces y sombras de la titulación. Por muchas razones, el departamento de Puno puede considerarse un laboratorio que pone a prueba los alcances y limitaciones del proceso de titulación y registro de la propiedad rural. En este espacio, de vocación agropecuaria indiscutible, y con uno de los mayores potenciales en papa, cultivos andinos y crianza de alpacas, casi no existen ya las empresas asociativas que en su momento se formaron bajo la inspiración de la reforma agraria, una de las más radicales del continente. Como ocurre en todo el país, se ha generalizado la pequeña propiedad, sea que ésta forme parte de las más de 1200 comunidades campesinas existentes, o que pertenezca, como unidad familiar, a las llamadas “parcialidades” del departamento. El PETT-Puno tiene frente a sí un panorama no exento de complicaciones. Tres situaciones distintas esperan ser resueltas por la titulación. Primero las tierras de propiedad individual cuya fragmentación es una de las más altas del país. El PETT empezó este año a trabajar los catastros en tres distritos encontrando una extraordinaria dispersión en el tamaño de los predios (desde 10 metros cuadrados hasta 7 hectáreas) y en el número de las parcelas en posesión de cada unidad (de 1 a 11, aunque se reporta una familia que posee 80 parcelas). En segundo lugar, están las tierras originarias de las comunidades campesinas, en las que no existen mayores conflictos y eso explica el importante avance logrado en su saneamiento y titulación. Por último se tiene a las tierras que fueron objeto de adjudicación por la reforma agraria, constituyeron la base de las empresas asociativas e ingresaron luego, en la década del ochenta, a una reestructuración sumamente cuestionada por los campesinos. La aritmética de las expectativas, reclamos y denuncias campesinas es así: las comunidades poseen dos millones de hectáreas de tierras originarias. Un tercer millón les ha sido readjudicado luego de haberse reestructurado las empresas asociativas. Pero ha quedado sin asignación definitiva otro millón cien mil hectáreas, sobre las cuales siguen operando unas pocas empresas que aún no culminan el cambio de modalidad. Estas tierras han ingresado a un proceso informal de parcelación, con procedimientos que, según las organizaciones campesinas, favorecen indebidamente a exfuncionarios de las empresas, desconociéndose los derechos de los verdaderos socios. De allí su exigencia de que el PETT intervenga y culmine ordenadamente la asignación de esas tierras. Frente a este problema existen, por ejemplo, en la provincia de Melgar demandas y propuestas específicas de los jóvenes que han procesado un retorno al campo desde las ciudades. Reclaman su derecho a la tierra y al trabajo, pero además manejan otra visión, y poseen recursos y formación (capital humano) superiores a sus padres. Por lo tanto están en capacidad de hacer producir la tierra con mayores ventajas. Fenómeno interesante éste que contradice la vieja tendencia a la migración sin retorno sobre todo de los jóvenes que son el sector más calificado de las familias campesinas.
6.3. Entorno macroeconómico y dinámica productiva. Otra tendencia de gran importancia que que ha venido condicionando decisivament decisivamentee a las economías economías campesinas es el contexto macroeconómico y las modalidades de crecimiento aplicadas en el país país a lo lo lar largo go de esto estoss año años. s. La diná dinámi mica ca prod produc ucti tiva va indu induci cida da po porr el el mod model elo, o, part partic icul ular arme ment ntee en en el caso del sector agropecuario, representa el dato fundamental que ha incidido fuertemente sobre el desempeño y perspectivas de los pequeños productores rurales. Veamos los elementos prin princi cipa pale less de de est estee con condi dici cion onam amie ient ntoo eco econó nómi mico co y pro produ duct ctiv ivo. o.
Modelo económico y agricultura. El dato de partida es la relación entre el entorno económico y político general, el modelo económico y la agricultura. Por un lado, es evidente que la mejora del contexto general traducido en una mayor seguridad (por la derrota del terrorismo), la construcción de una mejor infraestructura (caminos rurales, principalmente) y el logro de la estabilidad macroeconómica prep prepar arar aron on las las condi condici cion ones es para para reto retoma marr el crec crecim imie ient ntoo a parti partirr del año año 1993 1993 . Adic Adicio iona nalm lmen ente te mejora el clima con lo que el sector agrario ingresa a un ciclo de recuperación productiva que se extiende extiende hasta 1997. Por otro lado, al interior de la estabilidad lograda lograda aparecen factores factores macroeconómicos macroeconómicos adversos para para el agr agro. o. Dive Divers rsos os anál anális isis is han han mos mostr trad adoo que que la estr estruc uctu tura ra de prec precio ioss rel relat ativ ivos os cons consis iste tent ntee en en el tipo de cambio atrasado, tasas de interés y tarifas de servicios públicos altas, y salarios deprimidos, castiga la rentabilidad de las actividades transables. El agro peruano es mayoritariamente mayoritariamente transable y sufre en particular los efectos negativos del atraso cambiario y los salarios reducidos que reflejan una demanda urbana en contracción o, por lo menos, poco dinámica. La distribución de inversiones en la economía a lo largo de estos años confirma que el modelo ha dado lugar a una estructura de incentivos y de precios relativos que impacta de manera diferenciada diferenciada en la rentabilidad de las actividades económicas. económicas. Resultaron así favorecidos favorecidos los sectores basados en recursos naturales abundantes y de calidad (minería, hidrocarburos y pesc pesca) a);; igua igualm lmen ente te serv servic icio ioss (no (no transa transabl bles es)) de tel telec ecom omun unic icac acio ione ness y elec electr tric icid idad ad.. Se dina dinami mizó zó asimismo la construcción bajo el impulso de la inversión pública, al punto que esta actividad, junt juntoo con los sect sector ores es prima primari rioo expor exporta tado dore res, s, pudo pudo conv conver erti tirs rsee en el motor motor de la react reactiv ivac ació iónn operada en el país en el período 1993-1995. En el resto de actividades productivas, algunos segmentos agrícolas, manufactureros y de servicios se beneficiaron relativamente de la reactivación, mientras que la mayor parte de ramas, subramas y empresas de dichos sectores (denominados "transables") han seguido confrontando problemas derivados de la competencia de importaciones abaratadas por el retraso cambiario, deudas con elevados intereses, y sobrecostos de diverso tipo (Cuadro No. 38). El freno al crecimiento observado durante 1997 y la franca recesión a la que ha ingresado la economía nacional desde 1998, no ha hecho sino acentuar las brechas sectoriales en cuanto a crecimiento y rentabilidad.
Cuadro Nº 38
IMPACTO SECTORIAL DEL MODELO SECTORES ECONOMICOS ECONOMICOS . Minería Minería Alta Rentabilidad
. Hidrocarburos Hidrocarburos . Servicio Público . Pesca
Media Rentabilidad
. Turismo . Construcción
. Agroindustria
. Manufactura Manufactura Baja o nula Rentabilidad . Agricultu Agricultura ra
CARACTERISTICAS CARACTERISTICAS Transable exportable (alta calidad natural y bajo valor agregado) Transable exportable (sustituye importaciones) importaciones) No Transable (carácter monopólico) Transable exportable (vulnerable al clima, bajo valor agregado) Transable exportable (alto generador de empleo) No Transable (alto generador de empleo, muy dependiente del gasto público) Transable exportable (potencialmente (potencialmente competitiva competitiva y alta generación de empleo) Transable Transab le importable importabl e (presión de sobrecostos y competencia de importaciones) Transable en su mayor parte (vulnerable al clima, competencia de importaciones y precios al productor deprimidos)
Elabor Elaboraci ación ón prop propia. ia.
En medio de estas dificultades que afectan al conjunto de la economía, destaca el hecho de que el sector agropecuario ha sufrido con mayor intensidad a partir de 1997 las consecuencias de un gran desastre natural (El Niño) y el desplome de la demanda interna causada por la recesión. Ello explica que en la actualidad ostente uno de los mayores índices de morosidad bancaria, existan en curso un gran número de trámites de ejecución de garantías y remate de tierras que afectan principalmente a pequeños agricultores, y que durante tres campañas agrícolas consecutivas la escasez de financiamiento y los bajos precios en chacra hayan debilitado en extremo al estrato de la pequeña producción.
Modalidades de crecimiento y pobreza rural. Usualmente se ha considerado que las relaciones entre la política macroeconómica y la situación de pobreza son solamente solamente “indirectas”. El aspecto principal de este enfoque es asumir que las condiciones macroeconómicas ofrecen el piso básico de estabilidad para acometer con éxito políticas de alivio a la pobreza. Más recientemente se ha reparado en que el entorno macroeconómico, al inducir determinadas modalidades y composición sectorial del crecimiento, condicionan también las posibilidades de combatir la pobreza. En efecto, comprueba ciertas estrategias de crecimiento apoyadas en unos sectores económicos más que en otros , dan lugar a resultados sustancialmente distintos en cuanto a reducción de la pobreza.
Estimados del Banco Mundial62 indican que bajo el supuesto de un crecimiento de 3% en el prod produc ucto to per percá cápi pita ta,, soste sosteni nido do dur duran ante te 5 años años,, se obte obtend ndrí rían an dis disti tint ntos os efe efect ctos os de de redu reducció cciónn de de la la pobr pobrez ezaa segú segúnn cuál cuáles es sean sean los los sect sector ores es qu quee lide lidera rann el crec crecim imie ient nto, o, o cuál cuáles es los los espa espaci cios os regionales que son principalmente estimulados para crecer (Cuadro No. 39). Asimismo, difieren radicalmente los impactos sobre la pobreza dependiendo de si el crecimiento se acompaña o no de un proceso de redistribución.
Cuadro N° 39 IMPACTO DEL CRECIMIENTO EN LA REDUCCION DE LA POBREZA (Supuesto: Crecimiento del PBI percápita de 3% durante 5 años) SECTORES / REGIONES DINAMICOS
REDUCCION DE LA POBREZA EXTREMA
Servicios 6% en Agro - Construc Cons trucción ción Lima 6% Areas rurales Crecimiento Crecimiento sin redistribución redistribución Crecimiento con redistribución
-25.0% -50.0% -50 .0% -22.0% -47.0% 0.0% -62.0%
Fuente: Banco Mundial (1998), Citado por Trivelli (1999)
Resultados semejantes se encuentran en Francke (1996), donde un crecimiento del orden del 5% del PBI, pero liderado por los sectores primario exportadores apenas reducen la pobreza en un 2.7%; mientras que, en el otro extremo, un crecimiento igual entre todos los sectores con fuerte redistribución reduce la pobreza en casi 7%. La conclusión de estos estimados, remarcan la responsabilidad de la política macroeconómica, cuyas opciones respecto a modalidades de crecimiento no son en ningún caso neutrales respecto a un esfuerzo de superación de la pobreza. Ello equivale a señalar que en este terreno existe una fuerte intersección entre política económica y política social. Las perspectivas inmediatas en el caso peruano son que si el período siguiente estará signado por la continuación de la recesión que habrá de golpear en la economía urbana al sector construcción, y en la rural a la agricultura (crisis financiera más contracción de la demanda interna y caída de precios), es prev previs isib ible le qu quee la po pobr brez ezaa en luga lugarr de redu reduci cirs rsee se incr increm emen ente te.. Igua Iguall conc conclu lusi sión ón pu pued edee adelantarse respecto del perfil regional del crecimiento: la nueva estructura del PBI, por el cambio de base al año 1994, 1994, implica un producto con mayor mayor presencia del sector servicios y concentrado más en Lima que en provincias. En este escenario no cabe esperar entonces impactos positivos sobre la situación de la pobreza rural en las provincias.
Dinámica por cultivos. La dinámica productiva del sector agropecuario y de las economías campesinas en particular, muestra en estos años diferencias importantes a nivel de cultivos. Utilizando la clasificación 62
Citados por Trivelli (1999).
empleada en el Cap. III del presente estudio, que distingue cultivos volcados al mercado urbano (transables que compiten con productos importables), cultivos dirigidos a mercados restringidos (no transables), y los orientados al mercado externo (transables exportables), encontramos que en estos tres rubros se ha dado una recuperación significativa a partir de la campaña 1993-1994, de modo que para todo el período posterior al censo agropecuario (1994-1999) el crecimiento promedio anual supera al registrado en el largo plazo durante las dos décadas anteriores (197089). Las tendencias principales son las siguientes: a) Los cultivos dirigidos al mercado urbano en el largo plazo venían creciendo a un promedio entre 2 y 2.5% principalmente por la expansión de las áreas de arroz y de maiz amarillo duro. En los difíciles años iniciales de los noventa que corresponden al ajuste, este grupo de cultivos continuó creciendo prácticamente a la misma tasa, explicada por que la producción avícola mantuvo su crecimiento y mejoró la del maíz amarillo duro. En el período correspondiente a la segunda mitad de los noventa, todos los cultivos importantes para el mercado urbano experimentan una mejora de rendimientos y un fuerte crecimiento en la producción, de modo que el conjunto registra una tasa cercana al 7%. Llama la atención aquí que en los últimos tres años que coinciden con la presencia de El Niño y sus secuelas, además de los impactos de la recesión, se siga registrando crecimiento y a tasas altas en estos cultivos. Más allá de los cuestionamientos que suscitan estas cifras, lo cierto es que, aún cuando sea real, se trata de un crecimiento que no ha beneficiado a los productores agropecuarios en términos de ingresos y rentabilidad, debido a que el entorno macro se tornó adverso. b) En cuanto a los cultivos no transables del agro nacional, orientados a mercados restringidos y locales, y principalmente generados por las economías campesinas más pobres del país, se observa una caída tendencial en el largo plazo, la misma que se extiende hasta los años del ajuste. Desde 1993 es notoria la recuperación sobre todo en la papa, el más importante cultivo del agro nacional. De manera que en el período post-censo el crecimiento del conjunto de no transables alcanza al 5% impulsado en mayor medida por la mayor producción de papa, maíz amiláceo y dentro de las crianzas, la carne de ovino. c) El grupo de cultivos exportables es el que mayores pérdidas registra en el largo plazo, y el que a su vez muestra una recuperación más moderada en estos años posteriores al ajuste. En estos resultados ha sido determinante el retroceso que aún continúa en el cultivo del algodón y la crisis prolongada de la caña de azúcar, en la que solamente ahora se aprecia una cierta recuperación.
Gráfico N° 15
Evolución de la producción por grupos de cultivos: 1970-1999 10.0 6.0 e j a t n e c r o P
2.0 -2.0 -6.0
Urbano Restringido Exportación
-10.0 -14.0 1970-89
1990-93
1994-99
Fuente: Minag-OIA Elaboración: A roData-CEPES
d) Un aspecto de enorme importancia en cuanto a las cifras del producto agropecuario es el que se relaciona con el cambio de año base (de 1979 a 1994) para la medición del PBI global y sectorial. Los efectos de esta modificación son verdaderamenta sustanciales para el sector agropecuario. En primer lugar, por que vienen a revelarnos que el agro nacional es más pequeño y más pobre de lo que suponíamos. Midiendo el PBI con el antiguo año base, la actividad agropecuaria pesaba entre un 12 y 13% del producto nacional. Con el cambio de base esta participación se reduce al 7.8%; es decir, el producto agropecuario es realmente un tercio menor que el supuesto. Otra consecuencia importante es que, al mostrar la nueva estructura del PBI global un mayor peso del sector servicios en desmedro de las actividades productivas, la mayor presencia de los servicios en Lima conduce a que en la capital aprezca concentrada la mayor proporción del producto nacional. En otros términos, las economías regionales, en las que es mayor la importancia del sector agrario, aparecen relativamente más debilitadas. El centralismo económico y productivo ha resultado mayor que el que conocíamos. Ello está indicando asimismo que se reduce la significación económica y social del estrato de la pequeña agricultura y de las economías campesinas, cuya presencia es dominante en los espacios rurales del interior del país.
Cuadro N° 40
ESTRUCTURA PRODUCTIVA DE LOS PRINCIPALES PRODUCTOS EN EL AÑO 1999, CON BASE 79 Y 94 Producto Alfalfa Plátano Caña de azúcar Espárrago Yuca Papa Maíz amiláceo Algodón rama Maíz amarillo d. Arroz cáscara Café
Base 1979 Base 1994 Participac. % Participac. % 2.7 6.6 1.9 3.1 2.2 3.2 1.3 1.6 1.9 2.2 8.9 9.3 1.4 1.4 2 1.6 3.2 2.5 10.8 5.3 7.5 3.5
Variac. % 144.4 63.2 45.5 23.1 15.8 4.5 0.0 -20.0 -21.9 -50.9 -53.3
Fuente: OIA-MInag Elaboración: AgroData-CEPES
6.4.
La pequeña agricultura comercial: crisis y campesinización.
La pequeña agricultura comercial (no empresarial), tal cual la hemos definido en el Cap IV de este estudio, viene a ser el estrato más heterógeneo de cuantos conforman el sector agrario peruano. En primer término pertenecen a él, sectores de pequeños propietarios que tradicionalmente han cultivado la tierra en el país, sobre todo en los valles de la costa, y en mucho menor proporción en la sierra y selva. También deben haberse incorporado grupos campesinos embarcados en un curso de movilidad ascendente largamente procesado en décadas de relativa modernización en el campo. Pero los contingentes más recientes y numerosos que concurren a engrosar este estrato provienen del desmontaje de la reforma agraria que, al dividir cooperativas y otras entidades asociativas creadas en los años setenta, convierte en pequeños propietarios parceleros a una enorme masa de agricultores –una vez más- principalmente en la costa. Otra corriente la constituyen los pequeños cultivadores que protagonizan en las últimas décadas los procesos de colonización agrícola en la selva, alrededor de cultivos alto potencial industrial y de mercado. Anotamos las principales tendencias que afectan a este estrato productivo. a) Por su origen diverso, por su ubicación intermedia y naturaleza transicional, la pequeña agricultura comercial ha estado siempre colocada en el cruce de diversos procesos. Y recientemente sufre de modo intenso las tensiones resultantes del ajuste y reformas económicas ejecutadas en el país desde inicios de la década del noventa. Ello porque –y éste tal vez sea el rasgo que más convenga retener- dada su alta integración al mercado sin tener al mismo tiempo los recursos, relaciones y organización que sí posee, por ejemplo, la mediana y gran agricultura, el estrato de la pequeña se torna sumamente vulnerable a las crisis y perturbaciones del modelo económico. El sector de los pequeños agricultores mercantiles es también sumamente sensible y dependiente de la provisión de bienes y servicios públicos relativos a infraestructura, asistencia técnica, sanidad e información de mercados.
b) Es dable suponer entonces que, luego del período 1993-1996, de relativa estabilidad y crecimiento, el escenario económico muy negativo de los últimos años ha erosionado sobremanera las potencialidades del estrato de la pequeña agricultura comercial. En efecto, el impacto combinado de El Niño y la prolongada recesión que inmediatamente después se precipitó sobre la economía nacional han originado pérdidas de producción, acumulación de deudas y descapitalización en amplios segmentos de pequeños productores del campo a lo largo y ancho del territorio nacional. Asumimos que se ha producido un impacto especial precisamente sobre la pequeña agricultura comercial, no solamente por sus condiciones desventajosas de articulación al mercado, sino porque no se ha visto acompañada suficientemente por estrategias y políticas agrarias dirigidas desde el Estado. c) Es notorio que a lo largo de la década, las políticas y la acción del sector público agrario se han orientado principalmente al apoyo asistencial y transferencias dirigidas al estrato de campesinos minifundistas, por un lado; y por otro a la aplicación de incentivos para la mediana y gran agricultura empresarial. Ello ha generado un vacío importante en la provisión y calidad de los bienes y servicios públicos de importancia crucial para el desempeño de la pequeña agricultura comercial. Tal deficiencia se ha hecho más evidente y perjudicial en el actual período de crisis recesiva que afecta al sector agropecuario y al conjunto de la economía nacional. d) Presumimos que, como reacción a la crisis actual y a los vacíos en las políticas públicas, el estrato de la pequeña agricultura comercial, siendo el más golpeado, desarrolla estrategias defensivas que configuran un proceso que podría calificarse de “campesinización”. Aludimos con este término a una transición descendente llevada a cabo por pequeños agricultores mercantiles que se desplazan a formas de comportamiento propios de las economías campesinas: diversificación de actividades como estrategia de sobrevivencia, incremento del autoconsumo, incursión en el mercado de trabajo para obtener salarios, etc 63. Este movimiento defensivo va a contracorriente de la transición que normalmente se esperaría desde los pequeños productores mercantiles, hacia agricultores empleadores de mano de obra, con capacidad de generación de excedentes y de capitalización. Para que se verifique este proceso ascendente tendría que darse una situación gene ral de estabilidad, expansión económica y rentabilización de la actividad agropecuaria. Es obvio que en el Perú no se satisface actualmente esta condición. Resumimos lo hasta aquí expuesto sobre la pequeña agricultura comercial bajo la forma de una hipótesis general.
Hipótesis Tres. Frente a la crisis económica y al vacío fundamental de las políticas agrarias, el estrato de la pequeña agricultura comercial ha visto deteriorarse sus condiciones de producción y reproducción, con efectos de descapitalización, caída de ingresos y rentabilidad. En respuesta, ha iniciado un proceso defensivo de 63 Del
mismo modo como los pequeños agricultores transicionales han frenado y revertido su proceso y están volviendo a la situación de campesinos, así también puede suponerse que, en medio de la crissis, muchos de los anteriormente campesinos se encuentran en una transición a proletarios y a informales urbanos. Esta sería la descampesinización”.
campesinización consistente en incrementar su autoconcumo, diversificar sus actividades como fuentes adicionales de ingresos, y/o empleo asalariado fuera del predio. Este proceso significa revertir la transición de la pequeña agricultura comercial hacia un estadio superior de agricultura empresarial, y su consecuencia es el empobrecimiento y erosión de las capas medias rurales que se ven forzadas a una estrategia de sobrevivencia y no de acumulación, lo cual debilita a su vez a las economías regionales de las que forman parte.
6.5.
Rentabilidad y articulación a mercados.
Puede afirmarse, sin lugar a dudas, que el núcleo de la actual crisis agraria, que afecta sobre todo a la pequeña agricultura comercial, es una marcada tendencia a una perder rentabilidad. Los antecedentes de esta situación se remontan a los años finales de los ochenta. Tras alcanzar su punto más alto en los años 1987-88, se precipitó la caída de los precios recibidos por los productores a partir del proceso hiperinflacionario de 1989-90, mientras que el ajuste llevado a cabo en los años siguientes los ha mantenido deprimidos. a) El hecho de que en estos últimos años no se hayan recuperado los niveles de precios reales agrícolas de la década pasada, ha afectado sobre todo a los cultivos que se orientan a los mercados alimentarios urbanos y a los denominados mercados restringidos o de carácter local, generados por la pequeña producción agropecuaria. Estas pérdidas de rentabilidad y de ingresos en el segmento mayoritario de la agricultura nacional vienen a reflejar que los mayores costos de las políticas de ajuste han recaído sobre el campo, impidiendo un mayor dinamismo, capitalización y tecnificación de la pequeña agricultura en el país. Habiendo advertido que la estructura resultante de los precios relativos no tiende a rentabilizar a la actividad agropecuaria, hay que añadir que el ajuste de los precios relativos es lento y costoso para el agro, por su menor capacidad para trasladar los mayores costos a precios, en un contexto de apertura externa (Gonzáles de Olarte, 1997). b) La reducción de los precios relativos agrícolas (medida por el ratio precios en chacra/ precios al por mayor) fue significativa (-16%) en los tres primeros años del ajuste 1990-92. En los tres años siguientes se recupera notablemente el crecimiento del producto agrícola; sin embargo, los precios relativos apenas crecen algo más de 1% (Gráfico No. 16) . Existe coincidencia entre los analistas en que buena parte de estos resultados desfavorables se deben al atraso experimentado por el tipo de cambio, lo que afecta a los bienes transables agrícolas. También influyeron los altibajos mostrados por la demanda agregada, con impacto negativo sobre los precios reales de los bienes agrícolas no transables. De otro lado, muchos productos que inicialmente eran considerados no transables (el caso típico es la papa y demás cultivos andino) terminaron viendo deprimidos sus precios por la presión de los sustitutos importados. De este modo, y por distintas vías, se ha tendido a reforzar el efecto de pérdida de rentabilidad del sector agrario. Y aunque existen segmentos productivos modernos (volcados a nichos externos atractivos o a mercados urbanos estables) que escapan a este fenómeno general, la mayor parte del sector, con sus actuales niveles de rentabilidad, difícilmente
podrá convertirse en un espacio capaz de atraer inversiones.
Gráfico n° 16
TERMINOS DE INTERCAMBIO : Arroz, Maíz AD, Papa y Algodón: 1990 - 2000
200.0 ) 0 0 1 = 0 9 9 1 e c i d n I (
150.0 100.0 Arroz Maíz A.Duro Papa Algodón
50.0 1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000*
Fuente: INEI; MINAG-OIA. E l a b o r a c i ó n : A g r o D a t a - C E P E S.
* a mayo 200 0
c) Una variable cuya importancia es crucial para las formas de articulación de la pequeña producción al mercado, son los costos de transacción en que incurren pequeños agricultores y campesinos. No obstante, el tema recién empieza a concitar la atención de analistas e investigadores que procuran aportar un conocimiento específico de estos costos a nivel de mercados regionales y locales, como una forma de fundamentar políticas diferenciadas para el sector agrario. Un estudio pionero al respecto (Escobal, 2000) examina los factores que determinan las estrategias de vinculación al mercado de los productores agrarios y evalúa la importancia de los costos de transacción en las decisiones de los hogares rurales. El estudio (realizado en áreas rurales de Huancavelica) estima que en esta zona los costos de transacción equivalen al 50% del valor de venta y se encuentran fuertemente influidos por el estado de la infraestructura de conexión con los mercados (caminos rurales, principalmente). Los costos de transacción son un 60% más altos para los productores que se conectan al mercado por caminos de herradura, frente a los que lo hacen por vías carrozables. Además de la distancia a los mercados y el costo del transporte, se destaca la importancia de otros factores como la experiencia del productor, el carácter y estabilidad de sus relaciones con los demás agentes que comercia y el costo de obtener información relevante para sus transacciones. d) No obstante que el entorno macro ha sido en general desfavorable al sector agropecuario, resultan destacables algunos esfuerzos de integración ventajosa a los mercados, llevados a cabo por pequeños agricultores y campesinos en distintos puntos del país. Con ello se refuerza la tendencia a una mayor heterogeneidad en la economía campesina, pues al lado
del crecimiento de la pobreza y del proceso de campesinización en importantes segmentos de la pequeña agricultura comercial, otros segmentos aparecen logrando viabilidad frente a las condiciones del mercado. Ciertamente son casos numéricamente muy reducidos (casi excepcionales) pero su importancia radica en que muestran una constelación de factores o una singularidad de procesos sobre los cuales vale la pena reflexionar y analizar cuán replicables son El examen de estos casos que pueden considerarse exitosos 64 revela que en todos ellos se ha manifestado la presencia de los siguientes factores: (i) el desarrollo de la calidad del producto y la conversión de esta calidad en un criterio de diferenciación; (ii) el acceso a mercados con mayor estabilidad de precios, y por tanto de ingresos a los productores; (iii) la incursión en modalidades de agricultura de contrato con la agroindustria, y la capacidad para estabilizar estas relaciones; (iv) el acceso a crédito y asitencia técnica en condiciones razonables y oportunas; (v) la capacidad de los pequeños productores para organizarse y elevar su poder de negociación.
64
Ver, por ejemplo, el balance sobre las posibilidades de la pequeña producción en las condiciones de mercado elaborado por Ágreda (1999), y las demás ponencias sobre este tema presentadas al SEPIA VII.
VII. ELEMENTOS DE UN BALANCE Y CONCLUSIONES. Resumimos un balance y conclusiones generales que arroja el estudio: 1. El Censo Nacional Agropecuario de 1994 retrata en esencia problemas y realidades estructurales presentes desde décadas atrás y que fueron también revelados cuando se llevaron a cabo los censos anteriores de 1961 y 1972. Los recursos agropecuarios (tierras de cultivo, pastos y bosques) se distribuyen regionalmente según patrones definidos por las grandes áreas naturales del país; sus modalidades de uso, dictadas por los estilos de crecimiento habidos por lo menos desde los años cincuenta, han conformado un espacio agrario y rural sumamente heterogéneo, con grandes desafíos por resolver. 2. Con fines de desarrollo, la heterogeneidad que marca al universo agrario y rural del Perú, debe ser vista esencialmente como la diversidad de territorios organizados y entidades regionales, en las que, en un marco de interacción entre los factores de orden natural y económico social, es posible introducir cambios técnicos, socialmente dirigidos, para remontar los condicionamientos restrictivos impuestos por el medio geográfico y natural. Este es uno de los mayores retos que emergen de la situación retratada por los censos agropecuarios. 3. El desafío anterior se torna tanto más urgente en la medida en que se extiende y agudiza en el país, y particularmente en su ámbito rural, el problema de la pobreza. Sobre todo si en el origen de éste problema se encuentra un desequilibrio estructural entre recursos (básicamente tierras de cultivo) y población. Esta creciente brecha, puesta además en un contexto de lento crecimiento –cuando no estancamiento- de la productividad agrícola en el largo plazo y de un proceso hasta ahora indetenible, de degradación y pérdida de los suelos escasos, configura una tendencia no sostenible en el tiempo. 4. Por el lado regional, las sucesivas fotografías censales desde los años sesenta en adelante, sugieren una dinámica en donde la sierra sigue manteniendo su primacía cuantitativa como el espacio que alberga la mayor extensión de tierras agropecuarias y el mayor número de unidades agropecuarias pequeñas y grandes. La costa proyecta la imagen de una región que crece selectivamente en aquellos recursos que incorporan progreso técnico y comportan mayor calidad (tierras de riego, infraestructura), mientras que la selva es la región del crecimiento explosivo pero desordenado de frontera y unidades agropecuarias, reclamando por la casi inexistente atención de las políticas del Estado. Desde el punto de vista cuantitativo éstas décadas afirman la emergencia de la selva como la segunda región agraria del país, luego de la sierra. 5. En el escenario estructural descrito, el dato que ponen de manifiesto los censos agropecuarios, y singularmente, el último de 1994, es la presencia creciente y dominante de la pequeña producción agropecuaria. Este estrato socioeconómico reproduce en su seno las características de heterogeneidad propias del escenario agrario y rural del país; pero al mismo tiempo aparece mayoritariamente inmerso en el paisaje económico y social de la pobreza. De modo que heterogeneidad y pobreza rural pasan a tener una expresión muy marcada en la realidad de la pequeña producción.
6. A primera vista, la hegemonía cuantitativa de la pequeña producción, no es una ventaja sino la expresión de un problema. Sin embargo, y esto es también otra dimensión claramente revelada por el censo, la pequeña producción agropecuaria dispone de recursos, comporta potencialidades y exhibe un dinamismo productivo y organizacional, perfectamente utilizables para una propuesta de transformación agraria y rural. En cuanto a acceso a recursos, por ejemplo, es destacable la forma en que el estrato de la pequeña producción mejora su participación al pasar de tierras agropecuarias a tierras agrícolas y de allí a tierras bajo riego. Coincidentemente, la conversión de tierras agropecuarias en general a tierras estandarizadas, otorga ventajas ostensibles a la pequeña producción. Lo anterior equivale entonces a sostener que existen importantes márgenes de viabilidad en el interior del sector de la pequeña producción; los mismos que, a su vez, pueden contribuir a otorgar sostenibilidad a un proyecto de desarrollo, incluyente en lo social, además de eficiente y modernizante en lo económico y tecnológico. 7. Plasmar lo anterior requiere de un enfoque que, desde el punto de vista analítico, sea lo suficientemente comprensivo; y, por el lado práctico, permita pasar con fluidez a la formulación de estrategias y políticas. El estudio ha sugerido que el enfoque de los mercados ofrece posibilidades, tanto para considerar los problemas de la dotación y calidad de los recursos, del papel de las innovaciones técnicas y de la dimensión territorial (regional) de los procesos agrario y rural. Este enfoque reconoce el carácter incompleto y distorsionado de los mercados rurales; y propugna la necesidad de un importante terreno de intervención eficiente del Estado para favorecer el desarrollo de los mercados en el campo, regular su actuación y compensar sus fallas. 8. El estudio llevado a cabo muestra que en el escenario rural la situación es bastante más compleja que la existencia simple de una dicotomía entre un polo de modernidad (constituido por la agricultura mediana y grande) y otro de tradicionalidad (representado por la pequeña agricultura y las economías campesinas). La heterogeneidad ya mencionada del mundo de la pequeña producción le permite ostentar una diversidad de estadios tecnológicos, formas productivas y de uso de los recursos, además de modalidades de articulación a mercados, que ameritan un examen específico, muy en relación con los condicionantes naturales y regionales que se encuentran en su origen. En especial, debe subrayarse la presencia de orígenes y lógicas distintas en el proceso de fragmentación de la propiedad que da lugar a la multiplicación de pequeñas unidades agropecuarias en todas las regiones del país. En unos casos opera la presión poblacional sobre las mejores tierras, lo cual explica la alta presencia del estrato de pequeña producción en el acceso a tierras de riego, sobre todo en la costa. En otros casos, como el de la sierra y algunas colonizaciones de selva, la fragmentación se produce en un contexto de pobreza y escasez de recursos (secano) dando lugar a pequeñas unidades precarias y escasamente dotadas. 9. El tamaño es una variable importante, pero en las condiciones del universo agrario y rural del Perú aparece subordinada a la influencia de otros factores de carácter regional (pertenencia a un determinada región y piso ecológico, acceso a riego, conexión y dinamismo de mercados) para determinar qué producir, cómo hacerlo y a qué mercados o destinos orientar la producción. Si bien es cierto que puede admitirse la existencia de un tamaño eficiente (aquel que puede manejar una familia), la determinación de ese óptimo para el desempeño de la agricultura familiar y campesina, depende del entorno. De donde volvemos a los condicionantes naturales y regionales.
10. Uno de los argumentos principales del estudio es que el peso de lo espacial y regional es decisivo en el Perú. Por lo tanto, esta visión territorializada debe ser el fundamento de las políticas diferenciadas dirigidas al sector agrario y rural. Por ello tales políticas diferenciadas en lo fundamental vienen a ser políticas regionales. Por otro lado, la necesidad de conectar y potenciar los espacios agrarios a través de los espacios regionales, debe conducir a la formulación de políticas sectoriales agrarias de carácter descentralizado, a través del cauce institucional provisto por los gobiernos locales y gobiernos regionales dotados de legitimidad democrática y capacidad de gestión. Lo anterior equivale a decir que las actuales políticas y programas por cultivos (o crianzas) aplicados por el MINAG, para ser eficaces deben ser puestos y subordinados a una dimensión regional. El alcance regional de estas políticas puede ser útil como un marco normativo general, pero no puede sustituir la especificidad y las condiciones de aplicación propias de las regiones. 11. La visión espacial y regional que se postula, además de situar el desarrollo agrario y rural en su dimensión territorial (con implicancias políticas relativas a la descentralización, fortalecimiento de gobiernos locales y formación de gobiernos regionales) contiene un enlace con el enfoque de los mercados. Así, el tratamiento de los mercados deja de ser puramente institucional y microeconómico y pasa a ser también territorial/regional y mesoeconómico. La creación y expansión de mercados locales y rurales significa al mismo tiempo ampliar las posibilidades de articulación, y densificación del espacio económico con eje en la pequeña agricultura y las economías campesinas, como actores que principalmente pueblan el espacio rural. En la medida en que se desarrollen estos mercados, se multiplican las oportunidades e incentivos para que la pequeña producción incorpore innovaciones técnicas que le permitan vencer las restricciones puestas por el medio natural y el entorno ecológico. 12. La diversidad de estructuras y relaciones con el conjunto de la economía y la sociedad, en que se desenvuelve el estrato de la pequeña producción, hacen imprescindible la elaboración de una tipología de los pequeños productores rurales en el Perú. Al hacerlo con base en los datos del Censo de 1994, se encuentra que las categorías básicas de esta tipología primaria (economías campesinas, pequeña agricultura comercial y pequeña agricultura empresarial) tienen un perfil claramente sesgado de distribución regional. La pequeña agricultura empresarial y comercial domina nítidamente el espacio costeño, es importante en la selva y asoma minoritariamente en la sierra. Las economías campesinas tienen su asiento privilegiado en la sierra (centro y sur, principalmente) y en los últimos años crece su presencia en la selva. 13. En general, las variables y categorías relacionadas con esta tipología muestran un comportamiento consistente. Por el lado del tamaño, el rango menor de 0.5 hás (minifundios “absolutos”) y el que se ubica entre 0.5 y 4.9 hás, como era de esperarse aparecen ampliamente dominados por las economías campesinas. La categoría “autoconsumo”utilizada para definir a dichas economías campesinas, se muestra estrechamente asociada con el tamaño: a las unidades más pequeñas corresponden niveles de autoconsumo mayores. En el rango de 5 a 19.9 hás, prevalecen las unidades típicas de pequeña agricultura comercial, en combinación con una fracción de pequeñas unidades de agricultura empresarial que, contra lo esperado, alcanzan una proporción relativamente alta. 14. Las tendencias respecto del autoconsumo dan señales de la forma como esta categoría se enlaza estrechamente con otras variables (tamaño, localización), conformando patrones de
comportamiento de pequeñas unidades fuertemente territorializados en determinadas regiones. Esto contrarresta o anula la influencia de otras variables como la cercanía a los mercados, o alternativamente activa mercados sólo de naturaleza muy restringida. Tal parece ser la fuerza de las economías campesinas, que disponen de esa manera de estrategias de sobrevivencia a las que recurren con tanta mayor frecuencia e intensidad, cuanto mayores son las alteraciones y desequilibrios causados en el funcionamiento de los mercados y de la economía en general. Pasadas estas crisis, es de suponer que hay una cierta recomposición de las relaciones con el mercado y que, de un modo casi natural, el autoconsumo retrocede mientras dura la fase expansiva hasta que el ciclo se renueve otra vez. En esa perspectiva cobran importancia extraordinaria las condiciones de articulación de los pequeños productores al mercado y los factores que determinan costos de transacción más o menos elevados para esos productores. Se advierte aquí la necesidad de acciones más enérgicas y sostenidas para avanzar en el saneamiento y asignación de derechos de propiedad, la dotación de infraestructura para conectarse a los mercados (caminos rurales) y el acceso de los productores a información relevante para tomar decisiones. 15. Las principales tendencias observables en el país y que afectan directamente al estrato de la pequeña producción rural en los años recientes, colocan en primer lugar otra vez el problema de la pobreza, que ha recrudecido claramente bajo la presión de la actual crisis económica. En este escenario cobran importancia los enfoques que no solamente relacionan la pobreza con el desbalance de largo plazo población –recursos, sino también con las modalidades de crecimiento por las que ha optado el país. El haber crecido durante los años 90 bajo el liderazgo de la minería y los servicios, en desmedro de las actividades productivas más intensivas en mano de obra (como el agro y la construcción) no ha permitido reducciones sostenibles de los niveles de pobreza. Ello arroja un reto a las políticas macroeconómicas y las estrategias de crecimiento. 16. La pequeña agricultura comercial guarda una singular relación con el resto del sector agrario y con el conjunto de la economía nacional. Se trata de un sector que puede calificarse de capas medias rurales que, por lo menos en teoría, puede llegar a constituir la base de un empresariado agrario de pequeña dimensión, pero con capacidad de arrastre y positivo efecto multiplicador en la modernización, generación de empleo y el logro de importantes equilibrios en lo económico, social y político en la sociedad rural peruana. Sin embargo, su ubicación intermedia y carácter transicional lo han hecho especialmente vulnerable a las condiciones del ajuste y liberalización, y a las oscilaciones del entorno macroeconómico; así como muy sensible a la la eficacia (o ausencia) de las política sectorial agraria. 17. En el actual contexto de liberalización, donde se exacerba la importancia de las ventajas competitivas y los recursos de base territorial, las políticas públicas y el papel compensador del Estado se han aplicado de manera sesgada en el país. En la costa donde predomina en número la pequeña agricultura comercial, las políticas sin embargo, han tendido a favorecer principalmente a la mediana y gran agricultura. Algo similar ha ocurrido en la ceja de selva. En la sierra, el eje de la acción estatal ha sido más bien el apoyo asistencialista a los agricultores más pobres (minifundistas) con un impacto que merecería analizarse con detenimiento, pero que en todo caso evidencia ser insuficiente para compensar las desventajas espaciales y socioeconómicas de la región.
18. Este contexto de políticas públicas ha generado un vacío importante en relación al estrato intermedio de la pequeña agricultura comercial, es presumible que un número importante de estas unidades, bajo la presión de la crisis, endeudamiento, descapitalización y pérdida de rentabilidad, haya dado curso a una estrategia defensiva de “descampesinización” asumiendo comportamientos similares a los propios de economías campesinas (autoconsumo, diversificación de actividades, asalariamiento fuera del predio). Al hacerlo estarían revirtiendo la tendencia a una transición superior (hacia formas empresariales), y se estaría erosionando una base social y económica muy importante del agro nacional, con altos costos en producción, empleo, generación de divisas y uso ineficiente de recursos que son escasos en el país. 19. No obstante este entorno relativamente adverso, resultan destacables los intentos y experiencias de incorporación ventajosa al mercado emprendidos por algunos pequeños agricultores y campesinos en distintos puntos del país, lo cual refuerza la el panorama de heterogeneidad asociado al universo de la pequeña producción rural. Tiende a confirmarse que los factores de éxito de estos pequeños productores tienen que ver con la calidad de sus productos,la estabilidad de precios, la capacidad de establecer relaciones de coordinación vertical con la agroindustria, el acceso al crédito y la asistencia técnica y finalmente la capacidad de organización. 20. Desde el punto de vista político puede afirmarse que la cuestión campesina y de la pequeña agricultura no representa actualmente una prioridad de las capas dirigentes de la nación ni una preocupación importante de la sociedad nacional. Al igual que otros sectores sociales y productivos, los campesinos y agricultores han perdido importancia frente a quienes detentan el poder, conducen la economía y asignan los recursos. En este cuadro general de debilidad y de reducida capacidad de presión, se complica la relación de la pequeña producción rural con la economía en general y se dificulta su inserción en los mercados. El resultado es alejarse aún más de la ruta del desarrollo.
VII. PROPUESTA DE ORIENTACIONESDE POLÍTICA. 7.1. Lineamientos generales. En el marco del presente estudio una propuesta de lineamientos generales de política debe atender dos temas identificados al momento de pasar revista a la situación de la pequeña producción rural en el país: (i) la necesidad de establecer políticas diferenciadas que discriminen claramente en favor de las economías campesinas, y (ii) la pertinencia de formular políticas territorializadas, es decir , regionales. Agreguemos que la forma de lograr que las política sectoriales cobren ambos atributos (diferenciadas y territoriales) requiere no solamente definir principios orientadores, y áreas de política, sino también, y de manera especialmente cuidadosa, los instrumentos correspondientes, el marco institucional y ejecutores responsables. En esta sección, y en congruencia con el carácter del estudio, avanzamos solamente hasta identificar un marco orientador y las más importantes áreas de políticas.
A. Marco Orientador. 1. Correcciones y estabilidad macroeconómica. Existe amplio consenso en que no son sostenibles las políticas sectoriales mientras no se haya alcanzado un equilibrio en las principales variables macroeconómicas, principalmente por el lado monetario y fiscal. Sin embargo, hay que hacer notar que pueden ser alcanzadas distintas situaciones de equilibrio en la economía con efectos diversos y hasta contrapuestos respecto de los sectores productivos. En parte es lo que ha venido sucediendo a lo largo de la década pasada, en la que las principales cuentas e indicadores macro registraban un equilibrio estable (tasa de inflación, tipo de cambio, reservas internacionales, etc.) pero alrededor de una estructura de precios relativos incapaz de rentabilizar a los sectores productores de transables. Expresan esta situación el tipo de cambio por debajo de la paridad (atrasado), una tasa de interés excesivamente alta frente a los estándares internacionales, y por lo tanto, desincentivadora de proyectos potencialmente rentables; y tarifas de servicios públicos por encima del promedio internacional. En tales condiciones el crecimiento ha mostrado un sesgo en contra de los sectores transables. Respecto de los impactos en el agro nacional, hay que recordar que la mayoría de rubros productivos tiene ya el carácter de transables (exportables e importables) o directamente sustitutos de transables. Por lo que cabe decir que en medida importante el entorno macroeconómico, a pesar de su equilibrio no ha dejado de registrar un sesgo en contra del agro. Por cierto, puede discutirse si tal sesgo ha sido o no suficientemente compensado con medidas específicas como las sobretasas y las compras estatales de algunos productos, por ejemplo. En consecuencia, las orientaciones básicas que el agro y los demás sectores productivos esperarían en el terreno macroeconómico son: -
El restablecimiento de los equilibrios y su estabilidad en el largo plazo.
- El inicio de una corrección gradual, alineando los precios relativos básicos en dirección a una mayor rentabilización de los productos transables, incluidos, por supuesto, los agrarios. Esta demanda es clave en el momento actual en que, dada la brecha fiscal acumulada en el último período, se esperan los ajustes necesarios.
2. Acción selectiva del Estado. El logro de un nuevo equilibrio macroeconómico, más inclinado a favorecer a los sectores productivos ya delimita un campo de intervención del Estado. El siguiente campo a ocupar es el de las políticas sectoriales y aquellas otras de carácter transversal y con gran impacto en la competitividad de los sectores productivos y empresas. Las políticas tecnológicas, de infraestructura y medio ambiente, son ejemplos de esto último. En suma, se trata de defnir criterios y establecer políticas y programas de competitividad sectorial y empresarial Se comprueba, sin embargo, que los medios académicos y políticos del país se encuentran lejos todavía de generar un consenso alrededor de la necesidad de las intervenciones del Estado. Cierto es que la fundamentación teórica de dichas intervenciones se refiere a la existencia de fallas del mercado (el caso de bienes públicos y externalidades). Este debate reviste importancia crucial para el sector agrario y cabría la necesidad de conducirlo hasta el final a fin de precisar cuáles son los bienes públicos a ser provistos, las externalidades y los costos de transacción a ser reducidos y cuál es su referencia espacial o territorial. Como principio orientador hay que adecir además, que la intervenció n estatal selectiva debe basarse en la subsidiariedad respecto del mercado y el sector privado; esto es, intervenir solamente cuando el mercado no garantiza un resultado mejor.
3. Desarrollo rural. Por su amplitud y complejidad, el desarrollo rural excede las posibilidades, atribuciones y recursos de un solo sector de la administración del Estado. Por lo tanto es un campo de políticas multisectoriales, que debe además ser territorializado con participación de los gobiernos locales y las instancias desconcentradas de nivel regional (en el futuro debieran ser los gobiernos regionales). De otro lado, el desarrollo rural es también el terreno propicio para la aplicación de políticas diferenciadas, cuya especificidad reside en los instrumentos a emplearse, la población objetivo a la que se dirige, y el marco institucional apropiado en que se desenvuelve. La garantía de que estas políticas, por su carácter singular y objetivos específicos, sean eficaces reside en una amplia participación de la propia población y sus organizaciones, tanto en la fiscalización de los programas como en la ejecución de algunos de ellos. En síntesis, los criterios que deben tenerse en cuenta son: -
Intersectorialidad , con el fin de ordenar y dotar de racionalidad y eficiencia al
conjunto de programas y proyectos que hoy se realizan en condiciones de duplicación, falta
de coordinación y superposición visible entre distintos ministerios y otros organismos públ públic icos os.. Un esqu esquem emaa inte inters rsec ecto tori rial al racio raciona nall tend tendrí ríaa qu quee tener tener un unaa instan instanci ciaa coordi coordina nado dora ra del más alto nivel, esto es la Presidencia del Consejo de Ministros, como garantía de que efectivamente todas las instancias concernidas trabajarán bajo una dirección unificada. Los ministerios involucrados cumplirían funciones ejecutoras a través de programas o proyectos especiales. -
Focalización , con la finalidad de que la aplicación de los recursos y los beneficios
de los programas llegue efectivamente a quien los necesita. Tal propósito con el que nadie expresa desacuerdo, es sin embargo difícil de cumplir. Diversas evaluaciones realizadas al respecto muestran un sensible retroceso en los logros de focalización que habían alcanzado los programas sociales. -
, buscando impactos permanentes en las condiciones de vida de la Sustentabilidad poblac población ión rura rural,l, lo cual cual supo supone ne gira girarr haci haciaa acci accion ones es y proy proyec ecto toss más más cent centra rada dass en la prom promoc oció iónn de capa capaci cida dade dess y gener generac ació iónn de empl empleo eo,, que que en el sim simpl plee apoy apoyoo asist asisten enci cial alis ista ta.. En todo caso si hubiera necesidad de continuar estos programas no deben confundirse en absoluto con los volcados a la promoción productiva y el empleo.
-
Descentralización , en el sentido de distribuir poder de decisión y manejo de los
recursos a fin de manejarlos del modo más cercano a la población. En este aspecto es fundamental la acción protagónica de los gobiernos locales a los cuales se les debe transferir determinados programas, recursos y capacidades de gestión.
4. Política sectorial agraria. Los presentes lineamientos distinguen netamente las políticas sectoriales dirigidas a crear condiciones de competitividad en los agentes económicos y productores del sector, de la política general de desarrollo rural, que obligadamente debe combinar promoción productiva y apoyos, en un marco transectorial y con ejecutores especiales como vimos arriba. Por lo tanto, en el caso de la política sectorial agraria, y su entidad conductora, el Ministerio de Agricultura, cabe postular: -
en las áreas y funciones relacionadas con la provisión de Un a ne n eta espe especial cial ización los bienes y servicios servicios públicos públicos cruciales cruciale s para el desarrollo agrario. Además, por cierto, del ejercicio de las competencias normativas y reguladoras que le caben como órgano del Estado, y las funciones de promoción productiva y empresarial en el agro.
-
U na adecuaci ón or gáni ca como consecuencia de lo anterior, en la que el MINAG
debe conservar exclusivamente exclusivamente las instancias instancias y órganos órganos encargados encargados de las funciones señaladas (provisión, normación, regulación, promoción), debiendo desprenderse de los actuales proyectos y programas orientados a las acciones de asistencia contra la pobreza. -
Una Un a des descentr centr aliz ali zación ación funcional fu ncional,, de modo de distinguir con claridad por un lado,
las funciones normativas o de gobierno, que requieren una alta calificación y visión estratégica; y, por otro lado, las funciones ejecutivas correspondientes básicamente a las
funciones de provisión, y que requieren igualmente una alta especialización técnica y prof profes esio iona nal.l. Los Los camb cambio ioss org organ aniz izac acio iona nale less más más impo import rtan ante tess en en el el sec secto torr púb públi lico co agra agrari rioo son son entonces fortalecer los actuales Organismos Públicos Descentralizados (INIA, SENASA, INRENA y CONACS), primero como núcleos altamente calificados para producir estrategias y políticas institucionales de largo y corto plazo en los campos de su competencia; paralelamente reforzar reforzar las capacidades de los órganos desconcentrados desconcentrados de estos OPDs. para realizar las funciones de ejecución de programas programas y proyectos. Estos órganos contribuirán contribuirán a formar una masa crítica de capacidades capacidades técnicas e institucionales a disposición de los futuros gobiernos regionales cuando madure el proceso de descentralización. -
Una Un a de descentr centr aliz ali zación ación ter ter r itor ial, ial , Referida a que la actual estructura del MINAG
debe reforzar significativamente las capacidades y recursos humanos y materiales de las actuales Direcciones Direcciones Regionales Agrarias. Estas instancias deben estar en condiciones condiciones de conducir la política regional agraria y las acciones en sus correspondientes ámbitos, en interacción con los productores y demás actores económicos e institucionales de las regiones. En tanto logren estas capacidades, constituirán la masa crítica que requerirán los futuros gobiernos regionales regionales para su gestión. Las Agencias Agrarias deben pasar por el mismo proceso, pensando en las ámbitos microrregionales y aspirando a constituirse en las secretar secret arías ías técnicas de futuros consejos consejos de desarrollo desarrollo microrregional. microrregional.
B. Areas de política sectorial agraria. Presentamos algunos lineamientos según áreas de política dirigidas al sector agrario. Las áreas de política que pueden identificarse con el nuevo contexto y misión que corresponden al MINAG son (i) políticas que se coordinan con el entorno macroeconómico, (ii) políticas de impulso a las reformas estructurales pendientes en el sector, (iii) políticas dirigidas al desarrollo de los mercados rurales y aall fomento fomento de la productividad productividad..
1. Políticas que se articulan con el manejo macroeconómico. macroecon ómico. Muchas políticas que interesan decisivamente al sector constituyen áreas de intersección con la polí políti tica ca macr macroe oeco conó nómi mica ca.. La cond condic ició iónn de efic eficac acia ia de estas estas po polí líti ticc as es que que en ell seno seno del del gobierno funcionen eficazmente instancias con la suficiente jerarquía, regularidad y flexibilidad para para comp compat atib ibil iliz izar ar las las orie orient ntac acio ione ness macr macroe oeco conó nómi mica cass y los los inte intere rese sess espe especí cífi fica came ment ntee sectoriales. Las políticas principales principales en este est e campo campo son: son: - Política ti ca comer comer cial : sobr sobre etasas tasas arance aran celar lar ias y acuerdos acuer dos de de la OM O M C.
La experiencia recogida estos años y las evaluaciones realizadas permiten concluir que el sistema de sobretasas arancelarias no ha sido eficaz como instrumento de protecció n (no ha inducido mejores precios al productor) ni como medio de estabilización de los precios internacionales. Sobre el punto, la orientación principal propuesta es reducir la dispersión actualmente existente en los niveles de sobretasas y converger a una sobretasa única de 10%, revisando la actual cobertura de productos y derivados que actualmente se acogen a los bene benefi fici cios os del del sis siste tema ma,, a fin fin de de amp ampli liar arla la y uni unifo form rmiz izar ar crit criter erio ioss en en los los caso casoss nec neces esar ario ios. s.
De otro lado el MINAG debe completar en plazos breves los estudios para implantar un régimen de bandas de precios similar al existente en los países de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), a fn de armonizar con ellos las políticas comerciales y facilitar la integración. El tema relativo a los Acuerdos sobre Agricultura en el marco de la OMC, significa para el país la posibilidad de encontrar los canales de negociación más apropiados y ventajosos. Una opción que se tiene al frente es la negociación conjunta en el marco de la Comunidad Andina de Nacio Nacione ness qu quee requ requer erir iráá prev previa iame ment ntee la máxi máxima ma armo armoni niza zaci ción ón po posi sibl blee de las las po polí líti tica cass comerciales de los países andinos y coordinar posiciones en cuanto a aranceles, nivel y volumen de contingentes arancelarios, aplicación de salvavaguardias especiales, ayudas internas a la agricultura y subsidios a las exportaciones. - Polí Pol ítica ti ca de tri tr i butació butaci ón agrar agr arii a.
Su propósito es generar un cuadro consistente de incentivos para el el sector agrario. Dentro de ello, el primer asunto pendiente es la aplicación efectiva del DL 885 o ley de Promoción del Sector Agrario, luego de la la incorporación de las actividades agroindustriales en sus beneficios. El otro punto pendiente se refiere al régimen tributario general para el agro. Al respecto, considerando las características heterogéneas del sector y el alto grado de informalidad en que único, cuyas tasas e incidencia sobre los distintos opera, la propuesta es establecer un tributo único, segmentos de agricultores se establecería en función de las extensiones poseídas, así como un factor de ponderación de otras variables significativas ( calidad de tierras, localización, rendimientos, rendimientos, ventas, etc.) - Polí Pol í tica ti ca de fi nanciamiento nanci amiento agrario. agrar io.
En el muy corto plazo debiera concentrarse en aplicar eficientemente las medidas de rescate financiero recientemente aprobadas. Las propuestas de carácter estructural respecto del financiamiento agrario van por el lado de fortalecer las Cajas Rurales mediante líneas de apoyo de COFIDE, y lograr la adecuación del marco normativo y regulador del sistema bancario y financiero, a las condiciones y características del sector agrario. Se plantea también la constitución y funcionamiento con apoyo del Estado de un Fondo de Garantía y de modalidades de seguro contra riesgos. Hacia adelante se plantea el diseño de un Banco de Desarrollo para el sector rural con part partic icip ipac ació iónn del del Esta Estado do,, y po porr par parte te del del sec secto torr pri priva vado do la fusi fusión ón de las las act actua uale less Caj Cajas as Rura Rurale less y la presencia de las organizaciones de productores. Asimismo la creación de un Fondo de Inversión con mecanismos flexibles que permitan permitan bancar los proyectos rentables rentables de la pequeña pequeña agricultura.
2. Impulso a las reformas estructurales pendientes en el sector. Se asume que el país deberá marchar a la instauración plena de un Estado de Derecho caracterizado por la existencia de un marco legal y jurídico estable y la presencia de un poder judi judici cial al inde indepe pend ndie ient nte, e, efic eficie ient ntee y conf confia iabl ble. e. En ese caso, las prioridades que en este nivel debiera asumir el MINAG son:
- L ey de Ti erras y su r eglamento.
Completar el Reglamento de la Ley 26505, sobre todo definiendo los mecanismos de aplicación del impuesto que grava a las adquisiciones de tierras mayores de 3 mil hectáreas. La falta de precisiones en este punto es considerada por los potenciales inversionistas como un desincentivo para ingresar al sector. Adecuación del marco normativo que regula el uso por parte de las empresas mineras y de hidrocarburos de tierras de aptitud agrícola y de propiedad de comunidades campesinas . Se trata de propiciar una relación equilibrada y equitativa que, por un lado, no reduzca el flujo de inversiones mineras que requiere el país, y por otro encauce estos capitales a modalidades de explotación eficientes y sostenibles, con una retribución equitativa a los propietarios de las tierras. - Derechos de propiedad y titul ación de predios rurales.
Un primer problema se relaciona con la forma discriminatoria conque se ha tratado el caso de comunidades de la costa y sierra. Frente a estas últimas el reglamento de la ley de tierras y sobre todo la actitud del gobierno han sido de un paternalismo innecesario, dejándoles prácticamente fuera del mercado. En cambio, frente a las comunidades de la costa, la actitud ha sido la de forzar un proceso de titulación individual, violentando incluso derechos de propiedad consagrados en la Constitución, usando figuras de abandono de tierras en favor de terceros, o formas de expropiación incompatibles con el ordenamiento jurídico. Tales excesos deben corregirse como parte de una política consistente y transparente que se espera del MINAG. Adecuar y mejorar la eficacia de los instrumentos actualmente utilizados para la titulación (el proyecto PETT y el sistema registral de predios rurales). Ello haría frente a la complejidad del proceso de titulación por la fragmentación de la tierra en el espacio andino y la presencia de formas comunales de propiedad. Formalización de acuerdos con las comunidades campesinas para que éstas, con el apoyo técnico necesario de instituciones privadas especializadas elaboren su propio catastro comunal y procedan al saneamiento de la propiedad colectiva en primer término, y luego a la individualización de la propiedad en los casos en que democráticamente la comunidad lo decida. Suscripción de convenios con Universidades, ONGs y demás instituciones con capacidades para intervenir eficientemente en el proceso. - Ley de Aguas.
Definir la legislación sobre aguas y la creación de una nueva institucionalidad para el manejo de los recursos hídricos en el país se ha convertido en la piedra de toque de la voluntad política que el gobierno está dispuesto a desplegar respecto a las reformas. El debate sobre el tema avanzó hasta establecer una cierta convergencia alrededor de la figura jurídica de la concesión en lugar de la propiedad del recurso. Sobre esa base corresponde al MINAG la iniciativa de fomentar el más amplio debate nacional sobre el proyecto de ley de aguas con plazos definidos, y luego acelerar su correspondiente aprobación por el Congreso Nacional.
Acelerar y garantizar la ejecución eficiente de los proyectos de rehabilitación, mantenimiento y construcción de la infraestructura de riego, actualmente en manos de los usuarios, de modo de reducir los costos de exclusión y facilitar la operación futura de un mercado de derechos de concesión. Reforzamiento institucional de las juntas de usuarios y comisiones de regantes que operan a lo largo de todo el país. Al respecto debe buscarse el consenso necesario e introducir las modificaciones apropiadas en la reglamentación de las Juntas de Usuarios. El convenio en vigencia con el Banco Mundial para capacitación de los usuarios debe merecer el máximo apoyo del MINAG. - L ey Forestal.
Propiciar un amplio debate nacional y difusión de la Ley Forestal recientemente aprobada, con la finalidad de adecuar su reglamentación y eventualmente introducir los cambios más apropiados respecto a extensión de las concesiones y demás incentivos para rentabilizar la actividad dentro de un marco de uso sostenible de los recursos. Generar el marco jurídico necesario para ofrecer las más completas garantías para inversiones de largo plazo que contemplen la asociación de comunidades campesinas, propietarias de grandes extensiones de aptitud forestal en la sierra, con potenciales grandes inversionistas. Los intentos realizados hasta hoy en este terreno no han fructificado por los altos costos de transacción relativos al cumplimiento de contratos en el largo plazo.
3. Políticas dirigidas a los mercados y al fomento de la productividad. - I nvestigación, tr ansferencia de tecnología y extensión.
Formular un plan de largo alcance con objetivos y metas definidas, y asumir dentro de él las funciones ligadas a investigación básica y aquellas otras en las que las economías de escala y plazos de maduración no incentivan la participación privada. Dentro de ese esquema es que deberán tomarse las decisiones más adecuadas para administrar las estaciones experimentales que posee el INIA en todo el país. Con ello el MINAG debe emitir la señal de que el Estado está dispuesto a retomar sus responsabilidades en materia de investigación y extensión, precisando su propio rol y el del sector privado en esta actividad, en un marco de necesaria complementariedad. Establecer una red que articule los esfuerzos de universidades, empresas, centros privados de investigación y los productores. Esta línea podrá realizarse tanto en escala nacional y regional; utilizando incentivos de mercado para premiar la calidad de los proyectos. Se espera que este proceso reciba un impulso adicional cuando haya madurado el proceso de regionalización y las instancias locales y regionales cuenten con mayor autonomía y recursos para conducir sus propios planes. Reactivar con carácter de emergencia un sistema de extensión, utilizando las capacidades y recursos humanos existentes fuera del sector público a nivel de regiones y localidades, en
coordinación con las asociaciones de productores y comisiones de regantes. Este servicio tendría un carácter transitorio en función de las campañas agrícolas, hasta que madure el proyecto PIIEA cuya proyección orgánica y con carácter de largo plazo es necesario apoyar. - Sanidad agropecuaria.
Potenciar al máximo el SENASA como eje de la política de sanidad agropecuaria por parte del MINAG. Esta entidad ha mostrado la competencia y calificaciones necesarias para conducir las acciones sanitarias y de prevención en el agro nacional, sin embargo, los recursos a disposición de este organismo apenas le permiten una cobertura muy limitada frente a la dimensión de los problemas de sanidad animal y vegetal en escala nacional. Completar el marco legal de actuación del SENASA armonizándolo con las tendencias vigentes actualmente en el ámbito internacional. La nueva ley de sanidad agropecuaria debe precisar las atribuciones y mecanismos con los que SENASA será responsable de prevenir y controlar el ingreso de plagas y enfermedades desde el exterior actuando con la autoridad suficiente para imponer, cuando se justifique, restricciones sanitarias al comercio. De ese modo se superarán los conflictos de interpretación y competencias con INDECOPI. Apertura y puesta a punto de los mecanismos de participación y coordinación con las organizaciones de productores para programas de control y erradicación son sumamente importantes. En esa misma línea, una política muy provechosa del MINAG sería el diseño de esquemas para delegar a empresas e instituciones privadas las funciones de ejecución en materia sanitaria, reservándose SENASA el papel de normación, supervisión y monitoreo. Reforzar las capacidades de certificación del SENASA logrando su reconocimiento en el mercado internacional. - Comercialización interna.
La comercialización es uno de los cuellos de botella más complejos que enfrenta el agro nacional. La liberalización de los mercados de productos e insumos en muchos casos no conduce a los resultados eficientes buscados por la interferencia de una estructura de comercialización distorsionada que descarga sus mayores costos sobre el productor. Tampoco es una solución sostenible en el largo plazo para mejorar los precios al productor, la intervención del Estado con su capacidad de compra para programas de asistencia a través del PRONAA. Las líneas principales de política son: Modernización de la infraestructura de comercialización para productos perecibles, principalmente la red de mercados mayoristas en las principales ciudades del país, teniendo en cuenta que los costos operativos con los que trabaja la actual red son sumamente elevados, con altos márgenes de mermas y pérdidas para los agricultores, y reducidos o nulos márgenes de competencia. Constitución y funcionamiento de la bolsa de productos requiere de una acción más firme y decidida del MINAG, para poner en operación un mecanismo de alto beneficio para los productores de no perecibles. - I nformación.
Apertura y el acceso indiscriminado de los productores e investigadores a la información. Transparencia del sistema respecto a metodologías y coberturas de modo de recuperar la confiabilidad respecto de ese flujo de informació n, hoy bastante afectada. Impulsar desde el MINAG (junto con el Ministerio de Pesquería, por ejemplo) la pronta constitución de un organismo especializado en prevención climática, con capacidad de hacer seguimiento y pronósticos razonables sobre el tema. Ampliar la producción estadística a las áreas de oportunidades de inversión, relaciones laborales, empleo e ingresos rurales, e información de mercados para la toma de decisiones. Con estas líneas se busca reducir la brecha importante entre el equipamiento e infraestructura que ha logrado reunir el sistema de información agraria del MINAG y la calidad y cobertura de los productos estadísticos que genera..
- Promoción de exportaciones.
El eje de la política debe ser superar la ausencia del MINAG en este campo de tareas que contrasta enormemente con el potencial agroexportador en rubros tradicionales y no tradicionales que posee el agro peruano. Las líneas fundamentales se refieren a: Aplicar un sistema equilibrado e inteligente de ayudas a las agroexportaciones (dentro de los marcos de la OMC). Fomento a la organización de los productores, y el apoyo a la captación de mercados internacionales, y el desarrollo de capacidades de negociación, en coordinación con PROMPEX. Esta sería una de las políticas de mayores frutos para incrementar sustancialmente la capacidad exportadora del agro nacional.
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