Joaquín Muñiz Coello - LAS FINANZAS PÜBLICAS DEL ESTADO ROMANO EN EL ALTO IMPERIO

HISTORIA 

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53 LAS FINANZAS PUBLICAS DEL ESTADO ROMANO DURANTE EL ALTO IMPERIO

f im m HISTORIA °^MVNDO ANTÎGVO

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 Esta historia obra de un equipo de cuarenta profesores profesores de va rias universidades españolas  preten  pre tende de ofrecer el último últ imo estado de las investigaciones y, a la vez ser accesible a lectores de di versos niveles culturales. culturales. Una cuidada selecci selección ón de textos de au tores antiguos mapas, ilustraciones cuadros cronológicos y orientaciones bibliográficas hacen que cada libro se presente con un doble valor  de modo que puede funcionar func ionar como como un capítu capítulo lo del conjunto más amplio en el que está inserto o bien como una monografía. monog rafía. Cada texto tex to ha sido redactado por por.. el especial especialista ista del tema, lo que asegura la calidad científica del proyecto.

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A. Caballos-J. M. Serrano , Sumer y Akkad. Epo ca Ti J. U rruela,  Eg ipto : Epoca nita e Imperio Antiguo. C. G. W agner,  Ba bilo nia .  Eg ipt o du ra nte nt e el J. Urru ela,  Egipt  Im pe rio ri o Me dio . hitit as. P. Sáez,  Lo s hititas. ipt o du ra nte nt e el F. Presed o,  Eg ipto  Im pe rio ri o N u ev o .  L os Pu eblos ebl os de l M ar  J. A lvar,  Los  y otro s m ov im ie n to s de pu eb los a fines del I I milenio. milenio. C. G. W agner,  As irí a y su imperio. C. G. W agner,  Lo s fenici fen icios os.. eos . J. M. Blázque z,  Lo s hebr eos. P eF. Presed o,  Eg ipto : Te rce r Penodo Intermedio y Epoca Sal ta. F. Presedo, J. M. Serran o,  La religión egipcia. J. A lvar ,  Lo s persas .

26. 26. 27. 28. 28.

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J. Fernánd ez Nieto,  L a gu erra err a de l Peloponeso. Peloponeso. J. Fernánd ez Nieto, Grecia en la primera mitad del s. IV. D . Plácido,  L a ci viliz vi liz ac ión ió n griega en la época clásica. J. Fernánd ez N ieto, V. Alon so,  Las  L as con diciones dicio nes de las polis en el s.  IV y su reflejo en los  pen sado sa dores res griegos. J. Fernánd ez N ieto,  E l m u n do griego y F Hipa F Hipa de Ma ce donia. M. A. R ab anal,  A le ja nd ro  M agno ag no y sus sucesores. A. Lo zano,  Las  L as m onar on arqu quías ías helenísticas. I: El Egipto de los  Lá gidas. gid as. A. Lozan o,  Las  L as mo narq na rquía uía s helenísticas. II: Los Seleúcidas. A. Lo zano,  As ia M en or he lenística. M. A. Rab anal,  La s m on ar quías helenísticas. helenísticas. II I: Grecia y  Ma ced onia. oni a. A. Piñ ero,  L a civ ilizaci iliz ación ón he lenística. ROMA

J. C. Bermejo,  E l m u n do del de l  Egeo en el I I mi lenio. len io. A. Lo zano,  L a E d a d Oscura. Oscu ra. J. C. Berm ejo,  E l m ito griego grie go  y sus inter pretaci pre tacione one s. col oniza izació ción n A. Loz ano,  L a colon gnegtf. J. J. Sayas,  Las  L as ciuda ciu dades des de JoJo nia y el Pelopone Peloponeso so en el perío do arcaico. R. López M elero,  E l estad es tado o es  par  p arta tano no has ta la época clásica. clásica. R. López Melero,  L a fo r m a ción ción de la democracia democracia aten ien se, I. El estado aristocrático. R. López Melero,  La  L a fo r m a ción de la democracia atenien se,  I I. D e Solón So lón a Clístenes. Clíst enes. D. Plácido, Cultura y relig religión ión en la Grecia arcaica. M. Picazo, Griegos y persas en el Egeo. nte cia.. D. Plácido,  L a Pen teco ntecia

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pu eb lo J. M artínez-Pinna,  E l pueb etrusco. J. M artínez-Pinna,  L a R om a  p rim ri m iti va . S. M ontero, J. M artínez-Pin du alism ism o pa tri cio -p le na,  E l dual beyo. S. M ontero, J. M artínez-Pinna,  L a con quista qu ista de Ita lia y la igualdad de los órdenes. pe río do de las pr iG. Fatá s,  E l perío meras guerras púnicas. F. M arco,  L a exp ans ión de  R o m a p o r el M ed iterr ite rrán áneo eo . D e  fi n es de la se gund gu nda a gue rra rr a P ú nica a los Gracos. J. F. Ro drígu ez Neila,  Lo s Gracos y el comienzo de las guerras civiles. M .a L. Sánch ez León ,  R e v u e l tas de esclavos en la crisis de la  Repúb  Re púb lica .

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C. González Ro m án,  L a R e  pú bl ic a Ta rdía: rdí a: cesarianos y  po mp eyan ey anos os.. J. M. Ro ldán , Ins titu cio ne s po líticas de la República romana. reli gión n ro m a S. M ontero ,  L a religió na antigua. J. Ma ngas,  Aug  A ug usto us to.. J. M angas, F. J. Lomas,  Lo s  Ju lio -C laud la ud ios io s y la crisis del 68.  L os Flavios. Flavio s. F. J. Lom as,  Los G. Ch ic,  L a din astía as tía de los  Anto  A nto nino ni no s. U. Espino sa,  Lo s Severos Sev eros . J. Fernández Ub iña,  E l Im p e rio Romano bajo la anarquía militar. J. M uñiz Coello,  La s fin fi n a n z a s  pú blica bli cass del d el estad e stad o rom r om an o d u rante el Alto Imperio. J. M. Blázqu ez,  Ag ricu ri cu ltu ra y minería romanas durante el  A lto lt o Im perio pe rio .  A rte sana sa na do y J. M. Blázqu ez,  Arte comerc comercio io durante el Alto Im  perio.  perio . J. M angas-R . Cid,  E l pa ganis ga nis mo durante el Alto Imperio. J. M. Santero, F. Gaseó,  E l cristiani cristianismo smo p rimitivo . G. Brav o,  Dio clec iano ian o y las re  fo rm a s a dm inis in istr trat ativ ivas as de l Im  perio.  perio . F. Bajo, Constantino y sus su ceso cesore res. s. La conversión conversión del Im  perio.  per io. R. San z,  E l pag p agan an ism o tardí tar dío o  y Ju lia no el A pósta pó sta ta. R. Teja,  La  L a época de los Va lentinianos y de Teodosio. D. Pérez Sánc hez,  Ev olu ció n del Imperio Imperio Rom ano de O rien te hasta Justiniano. Justiniano. G. Bra vo,  E l colona col ona to ba joim jo im- peria l.  R ev ue lta s in terna ter na s y G. Brav o,  Rev  pen  p en etra et ra do ne s bárba bá rba ras en el  Im pe rio ri o i A. Jimén ez de G arnica,  La desintegración del Imperio Ro mano de Occidente.

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A nt îg v o

ROMA

Director de la obra Julio Mangas Manjarrés

(Catedrático de Historia Antigua de la Universidad Complutense de Madrid)

Diseño y maqueta:

Pedro Arjona

«No está permitida la reproducción total o parcial de este libro, ni su tratamiento informático, ni la transmisión de ninguna forma o por cualquier medio, ya sea electrónico, mecánico, por fotocopia, por registro u otros métodos, sin el permiso previo y por escrito de los titulares del Copyright».

© Ediciones Akal, S.A., 1990

Los Berrocales del Jarama Apdo. 400 - Torrejón de Ardoz Madrid - España Tels. 656 56 11 -656 49 11 Fax: 656 49 95 Depó Depósi sito to Le gal:M .28007-1990 ISBN: 84-7600 274-2 (Obra completa) ISBN: 84-7600 654-3 (Tomo LUI) Impreso en GREFOL, S.A.

LAS FINANZAS PÜBLICAS DEL ESTADO ROMANO EN EL ALTO IMPERIO Joaquín Muñiz Coello

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Indice

..........................................................................................................................7 Las fue nte s do docu cu me ntal nt alee s y sus p r o b l e m a s .... ...................................................................................................................................... 7 Introducción

I. Los órganos de gobierno de la administración financiera altoimperial .........................................................................................................................9

1. El aerarium aerarium Saturni   durante el Alto Imperio. Sus funcionarios. Sus Su s c om p e te n c ia s ........... ................ ........... ............ ........... .......... ........... ........... .......... ........... ............ ........... .......... ........... ........... .......... ........... ............ ........... ....... 9 2. Los Lo s ingr in gree sos so s y los g a s t o s .......... ................ ........... .......... ........... ........... .......... ........... ............ ........... .......... ........... ........... .......... ........... ............ ......... ... 12 3. El aerarium aerarium m ilita re ........................................................................................................14 4. Los orígenes del  fi s c u s   ...................................................................................................16 5. Los Lo s pro pr o c ur ad or e s im pe ri al es .......... ................ ............ ........... .......... ........... ........... .......... ........... ............ ........... .......... ........... ........... .......... ......... 18 6. Los ingresos del  fi ............................................................................................ .................................................. ..... 20  f i s c u s   ............................................... 7. Los gastos del  fi ................................................................................................. ................................................... ..... 22  f i s c u s   ................................................... 8. El  pa  p a tr im o n iu m c a e sa r is   y la res res privata p rincipis ...............................................24 II. La recaudación tributaria .........................................................................................29

1. Los cens ce nsos os y su ela bo bora ra ción ci ón . Sus S us func fu nc io na rios ri os ...... ......... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ..... 29 2. Los intermediarios entre el estado y los contribuyentes ........................................ 32 3. Los problemas y la evolución del sistema recaudatorio .......................................35 III. Evolución de las finanzas públicas en el Alto Imperio .................................. 39

1. Los L os Ju lio li o -C la u d io s ............ ................. .......... ........... ............ ........... .......... ........... ........... .......... ........... ............ ........... .......... ........... ........... .......... ........... .......... 39 2. Los Fla F lavi vios os y los An A n to n in o s .......... ................ ........... .......... ........... ............ ........... .......... ........... ........... .......... ........... ............ ........... .......... ........ ... 41 3. Los Lo s Seve Se vero ross hast ha staa la cris cr isis is del siglo si glo m ...... ......... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ....45 .45 .......................................................................................... ............................................................................. ................................ 47 Bibliografía .............................................

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Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio

Introducción

Las fuentes documenta les y sus problemas Decía Tácito (Annales, x t i i ,  31,1), que era tradición debida a la dignidad del  pu  p u e b l o r o m a n o el e n c o m e n d a r a los lo s anales los sucesos resplandecientes y dejar los detalles a los diarios de la ciudad. Y en efecto, las fuentes litera rias nos informan sobre las grandes conquistas y anexiones, las guerras mantenidas por Roma contra toda cla se de enemigos, y nos dan toda clase de detalles sobre la vida y circunstan cias de aquellos personajes que se juz garon como protagonistas. Esta proli  j i d a d d e d a t o s n o s h a p e r m i t i d o conocer con bastante precisión la his toria militar de Roma y la biografía apasionada de bastantes de sus perso najes. Todo ello fue del gusto de los lectores de la época a quienes iban di rigidas estas historias, que les permitía sentirse identificados con los héroes artífices del engrandecimiento de su común patria. Por el contrario, nada de heroico o destacablc en sí mismo encierra la par ticipación del ciudadano en las tareas y cargas que permitieron al estado es cribir en política exterior sus páginas doradas. Y nadie duda que la gloria de Roma sólo fue posible al sustentarse en el dinero que aportaron sus ciuda danos y súbditos provinciales. Esto

fue lo cotidiano; aquello, las gestas militares, lo extraordinario. Si tenemos en cuenta que para el ciudadano romano el hecho tributario tuvo altas cognotaciones peyorativas y deshonrosas, es normal encontrar que fueran pocos los autores que se ocupa ran de ello en sus escritos. ¿Para qué narrar algo que, presente en la vida diaria, se consideró casi vergonzante y nada aportó a la exaltación del nacio nalismo del individuo o la patria? Es tos “detalles”, como Tácito exponía, fueron asunto como tantos otros in mersos en la vida del ciudadano, de los diarios de la ciudad. El resultado de estas valoraciones es que apenas contamos con fuentes lite rarias que informen sobre los temas fi nancieros, los recursos del estado, los sistemas de gastos e ingresos y la debi da y real part icip ació n que todos los ciudadanos tuvieron en la financiación de las cargas del estado. De lodo ello conocemos a través de escasas referen cias, esporádicas puntualizaciones, in directas alusiones, todo ello en contex tos ajenos al fenómeno económico y refiriendo de pasada a estos hechos, como necesarios para argumentar las l í n e a s m a e st r a s d e l os i m p o rt a n t e s asuntos políticos o bélicos, que son mayoría en los autores al uso. Mejor información nos proporciona el material epigráfico. A través de él

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 Ak al Hi sto ria d el Mu nd o A nti gu o

 po d em os co n o c e r la e s tr u c tu r a de c a r  gos y oficios que se creó para el servi cio financiero imperial; los tributos que administraron los funcionarios corres  po  p o n d i e n t e s ; las la s m o r a s , r e s c i s i o n e s y condonaciones fiscales que merecieron de una conmemoración lapidaria; las dificultades económicas que aquejaron a los municipios para cumplir con sus obligaciones fiscales, y las liberalida des que algunos proceres sufragaron, no sabemos bajo qué grado de volunta rismo, para paliar las crecientes necesi dades de sus conciudadanos. En fin, la epigrafía permite plantear estudios so  bre la s ocie oc ieda dadd y las re laci la cion on es s ocia oc iale less de cuantos ciudadanos romanos desem  peñ  p eñ aron ar on un pape pa pell ac tivo ti vo en las fi na nz as del estado. Un último material documental me rece aquí citarse. Las monedas romanas  pro  p ro ce d en te s de las ex ca v a cio ci o n es p e r m i

ten establecer repertorios de emisiones, motivos conmemorativos y ocasiones de los mismos, y, sobre todo, el estudio intrínseco de sus leyes, sus contenidos en cobre, plata y oro, su relación crono lógica en el contexto económico en que aparecen; todo ello proporciona valio sos datos para establecer las deprecia ciones, devaluaciones, etcétera, como reflejo de las crisis económicas, y en suma, información precisa de las ten dencias financieras de amplios períodos y el rumbo marcado por el estado en cada momento. Acaso fuese más deseable una mayor colaboración entre la investigación de la historia económica y la numismática, áreas estrechamente conectadas, pero que a mi juicio aún adolecen de la mu tua ignorancia que tanto los dedicados a uno y otro campo presentan de Jos re sultados de ambas ciencias.

Denario con la efigie de César divinizado y denario de Q. Q. Cepio Cepio Bruto

Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio

I. Los órganos de gobierno de la administración financiera altoimperial

Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio

I. Los órganos de gobierno de la administración financiera altoimperial

1. El aerarium Saturni durante el Alto Imperio. Sus funcionarios. Sus competencias El aerarium Saturni   fue el único órga no financiero de la República desde su creación a principios del siglo V a. de C. Situado en las traseras del templo de Saturno, al pie del Capitolio, su sede custodió el tesoro público del estado romano hasta el advenimiento del Prin cipado. El edificio, fechable hacia el 497 y restaurado de nuevo en el 42 a. de C., dio cobijo como archivo a toda la documentación generada por el go  bie  bi e r no r ep ub ubli lica cann o, ta nto nt o en los lo s asu as u ntos nt os financieros como en los de toda índole  polí  po líti ticc a, de sd e leye le yess a se nado na docc on onsu su ltos lt os.. El aerarium ven ía a ser, a fines fine s de la República, el centro de toda la docu mentación escrita generada por el esta do en su actividad de gobierno. La progresiva importancia del aera rium   como sostén e instrumento de la  polí  po líti ticc a se na tor to r ial ia l c u lm in a en el sigl si gloo i a.de C., coincidiendo con la máxima ampliación de los límites del Imperio. La complejidad y magnitud de las fi n a n z as d el e s t ad o o b l i gó a i r reformando continuamente las leyes que regulaban este organismo, para ir 

adecuándolo a las crecientes necesida des que las circunstancias históricas imponían. Ya en el 78 a. de C., como simbólico reflejo de este fenómeno, se constituye un nuevo edificio, próximo al del aerarium,  con objeto de custo diar en él la documentación relativa a los temas financieros del estado. A este  pr  p r i m e r e d i f i c i o , tabularium,   desde el Principado seguirán otros tabularia,  para  pa ra a r ch ivar iv ar c ua nto nt o s r e gist gi strr os pr o d u c í  an los diferentes sectores del estado, y aún en las provincias, como continua ción del ámbito de gobierno de todo el Imperio. AI frente de estos tabularia,   en el Imperio estuvieron los curatores tabu larum larum publicarum ,   sustituidos en el Ba  jo I m pe rio ri o  por  po r p r a e fe c ti   por lo que res  pe  p e c t a a los lo s s i t u a d o s en R o m a . En las la s  pr  p r ov i n c ias ia s , los tabularia,   como archi vos de las finanzas provinciales, se su  bo  b o rdi rd i na ro n, al p ar e cer, ce r, a la a utor ut orid idaa d de los magistrados financieros correspon dientes, trabajando mediante una plan tilla de auxiliares de rango inferior y normalmente afecta a la condición ser vil. Pero en este caso este desarrollo no debe adscribirse al aerarium,   sino al otro órgano financiero que surgiría con el Principado, el  fis  f is c u s ,   que vino a asi milar buena parte de la infraestructura de funcionamiento desplegada por e!

10 aerarium   durante

 A ka l Hi sto ria de l M un do An tig uo

los siglos republica

nos. Al frente del aerarium   y desde el si glo v a. de C. estaban los quaestores, magistrados inferiores sine imperio , en número de dos, ampliados a cuatro des de el 421, dos de ellos u r b a n i   y dos más desplazados como auxiliares de los cónsules, elegidos todos por los comi tia populi tributa.   A lo largo de la Re  púb  p úbli licc a se ob obss er va c óm o e sta st a m a gi s tr a  tura va ampliando el número de sus miembros, como secuela de la incorpo ración de nuevas provincias, hasta lle gar a sumar los cuarenta cuestores de época de César, si bien Augusto volve ría a fijar su número en veinte, siguien do lo dispuesto en la constitución silana, a través de su  L e x C o r n e l i a d e viginti viginti quaestoribus.   Desde Augusto ya no se modificaría ese número de magis trados, si bien acaso ello se debiera a la  pé  p é r d id a de c o m p e te n c ia s e inf in f l ue nc ia s que el aerarium   va a sufrir en el marco general de la política iniciada por Au gusto. En efecto, para cualquier programa  po  p o lí ti c o a d e s a r r o l l a r d e s d e e l p od er , sus artífices debían asegurarse el res  pa  p a ld o y p l e n a c o l a b o r a c i ó n de a e r a rium,   por lo que el control de éste se hacía imprescindible. Ya el dictador César, advertido de este hecho, introdu  jo  j o la pr im er a m od odif if ic a c ió n en la e s tr u c  tura de gobierno del aerarium,  al substi tuir a sus administradores tradicionales, los cuestores, por magistrados de rango superior, significando con ello la tras cendencia concedida a la administra ción y gerencia de ese tesoro público del pueblo romano. Así, en el 46, y an tes de partir para Hispania, los dos cuestores de Roma son reemplazados  por  po r do doss se nado na dore re s e x - pr et ore or e s c on tí tu tu  lo de  pr  p r a e fe c ti a e ra r i S a tu rn i. Muerto César, de nuevo volverían los cuestores a hacerse cargo del tesoro, si bien esta reinstauración del orden constitucional de nuevo Sería invalida da con la llegada de Octavio al poder. En el 28 a. de C. Octavio Augusto, pri mer emperador, vuelve a revitalizar la

fórmula de César y ordena al senado que nombre a dos ex-pretores para que, con título de  p r a e fe c ti ,   administren el aerarium   cada año. Cinco años más tarde, en el 23 a. de C., el  pr  p r in c e p s   da un primer paso efec tivo para desposeer al senado del con trol sobre el gobierno de este tesoro sena torial, al decidir que los administradores del aerarium   habrían de ser elegidos por sorteo. De esta forma, el órgano senato rial por excelencia ve enajenada su ca  pa c ida id a d de m an iob io b r a po polí lí tica ti ca al no c o n  tar con certeza con fieles colaboradores en la dirección de la fuente financiadora de su programa político. Los admi nistradores del a e r a r i u m ,   desde ese año, serán dos  pr  p r a e to r e s   en ejercicio, que entrarían en el el cargo el 1 de enero de cada año. Esta situación, que inclinaba la ba lanza del reparto del poder en Roma hacia el  p ri n c e p s ,   a costa de los legíti mos representantes de la República, se mantendrá hasta el gobierno de Clau dio. En el año 44 este emperador da un  pa so má s en el pr oc e so de as u n ci ón del control de los poderes públicos de la ya menguada administración senatorial. En una inteligente combinación de re sabios republicanistas, sólo superficia les, y pretensiones autoritarias, Claudio devuelve la dirección del aerarium a los antiguos cuestores. Pero estos cues tores serán elegidos directamente por el emperador, de entre los elegidos y nombrados cada año por el pueblo. Se aseguraba así, por un lado la plena ca  pa c it a c ió n de los lo s d ir ec to re s del de l teso te sorr o  pú  p ú b l i c o , al d e v o l v e r l o a s us a n t i g u o s administradores, y por otro, la total fi delidad y confianza de contar con cola  bor  bo r a do dorr es de su ide id e a rio ri o po líti lí ticc o de e n  tre los que dirigían tan vital organismo  púb  p úbli licc o. El control imperial del tesoro senato rial no necesitó de mayores medidas enajenadoras, como se demuestra de las escasas noticias que para época poste rior a Claudio tenemos sobre interven ción del  pr  p r in c e p s   en esta caja pública. El crecimiento y consolidación del otro

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Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio

tesoro del estado, el  f i s c u s ,   como el más importante órgano de finanzas en el régimen imperial, fue a costa de sus traer competencias y fuentes de ingre sos al aerarium   senatorial. Sólo algu nos retoques se sumaron a la política imperial de control fehaciente del órga no republicano, combinando medidas anteriores con otras implantadas en el reinado posterior a Claudio. Así, Nerón devolvió en el 56 la gerencia del tesoro a  p r a e fe c ti ,   expretores, tal como Au gusto mantuvo entre el 28 y el 23 a. de C., pero aplicando la experiencia de Claudio al reservarse el derecho de designar directamente a estos  pra  p ra e fe c ti a partir de ahora sólo responsables ante

el emperador, y eliminando, por tanto, lo azaroso del sistema de sorteo, vigen te entre el 23 a. de C. y el 4 4 d. C.  Nin  N in gú n otro ot ro c amb am b io hu bo en la e v o lución del aerarium   a lo largo de los si glos imperiales, y así fue por no ser ello necesario a los intereses del Princi  pad  p ado. o. N a d a te nía ní a ya qu quee v e r el te sor so r o senatorial del siglo ii d.C. con la pleni tud manifestada aún en los primeros años de Augusto. Completamente neu tralizado como órgano al servicio de un senado también domesticado, la histo ria del aerarium Saturni   pasa a un se gundo plano en los siglos imperiales, hasta constituir un débil destello de lo que fue en la etapa republicana. El mis-

Tabla de equivalencias y precios

Precios de esclavos, propiedades y es  pe  p e c tá c u lo s

1 aureus =  25 denarios (*-) = 100 sestercios (HS) = 400 a s s e s .

Un esclavo ordinario oscilaba entre los 4 y 8.000  HS, siendo inferior el precio tra tándose de una mujer. Pero un esclavo “de lujo” podía alcanzar los 700.000  HS. De la misma forma, un ludus gladiato rio salía entre 30 y 200.000  HS, según la calidad de los contendientes empleados, cuyos beneficios medios eran de 2.000  HS   H S  a 15.000. Los precios en Roma llegaban a cua druplicar los del resto de Italia. Así, un modesto apartamento no bajaba de los 2.000-4.000  HS   H S  de alquiler anual, y una casa de lo más modesto no se encontra ba a la venta por menos de 100.000  HS, cantidad con la que se podía adquirir una propiedad de tamaño medio, de tipo agrí cola, en Campania. Cualquier casa lujosa en Roma, con baños, jardines, etc., no bajaba de 3 mi llones de  HS. Finalmente, los gastos de enterra miento ordinario en Pompeya no solían superar los 200  HS, considerándose de gran lujo uno de 5.000, y las fuentes es critas recuerdan como cosa memorable el millón que para sus exequias gastó un liberto de la zona, fuera de toda medida  H S  si lo comparamos con los 200.000  HS  que costó el funeral de Nerón.

 A lg u n o s sala sa lari rios os

A fines del siglo i d. de C. un legiona rio percibía 1.200  H S  al año, 10.000 los centuriones y de 100.000 a 300.000  H S  los oficiales. Un pretoriano ingresaba unos 4.000  H S  por sus do servicios. Pero generalmente los donativa llegaban a triplicar los ingresos totales en todos los casos. Precios de alimentos y objetos de uso diario

1 litr litro o de vino vino ordinario costaba de 2 a 4 a s s e s . Si el vino era de Falerno su bía a 8-16 a s s e s . El litro de aceite se  H S . 1 m o d io vendía a unos 3  HS io ( u no no s ocho litros) de trigo ordinario costaba unos 3  HS,  HS , llegando a los 7 u 8  H S  si era candeal. Por 4  H S  podían tres personas co mer modestamente en la Pompeya flavia, durante un día, a base de queso, pan, vino y aceite. Por 1 as podían podían com prarse en en esa esa misma ciudad una olla, un plato o una lámpara. Una modesta túnica costaba  H S  y un mulo, 520  HS . 15  HS 

12 mo hecho observamos en sus antiguos administradores, los cuestores, que si  bien  bi en no l leg le g ar on a de sa par pa r ecer ec er , q u e d a  ron como simple escalón en la carrera de honores   públicos del rango senato rial. Totalmente desvirtuado, el cargo fue incluso adoptado por los emperado res para su servicio personal, al nom  br  b r a r de e n t r e e l l o s a d o s q u a e s t o r e s candidati principis,   que le acompaña  ban  ba n en sus de sp laz la z a m ie n t os y via vi a jes je s c o  mo meros auxiliares cajeros o pagado res. A fines del siglo iv d. de C. el aerarium populi romani   era sinónimo  poc  po c o más má s q ue de la ca ja mu nic ni c i pa l de la ciudad de Roma, a tal se había llegado en el recorte de sus competencias eco nómicas.

2. Los ingresos y los gastos Los ingresos del aerarium Saturni  pr  p r o c e d í a n de do s f u e n t e s de r e c u r s o s  pe  p e r f e c ta m e nt e d i f e r e nc ia d a s a lo l arg ar g o de la República. Por una parte estaban las rentas de los bienes de dominio del estado romano, existentes tanto en Ita lia como en las provincias, y por otra, los tributos directos y tasas impuestas a las provincias en su condición de súbditas de Roma. A estos ingresos, que podíamos estimar como regulares, hemos de añadir los extraordinarios o irregulares generados por los resulta dos de la política imperialista y belige rante del senado frente a otros pueblos de fuera de las fronteras. El senado, como órgano represen tante del pueblo romano, poseía en su nombre numerosos bienes muebles e inmuebles cuya explotación proporcio naba rentas ordinarias que iban a parar al aerarium.  Tanto en Italia como en las provincias existían importantes lo tes de agri pub lici, lici,   cuya asignación en régimen de arriendo o venta definitiva era objeto de una subasta dirigida por los censores. Asimismo, eran objeto de explotación los monopolios estata les como las minas de oro y plata, las

 Ak aI His tor ia de l M un do An tig uo

canteras y las salinas, encargándose de ello a particulares por cuyo arriendo el aerarium   ingresaba porcentajes pre viamente definidos sobre la base del cálculo de los beneficios. El programa de construcciones de obras públicas, desde templos a calza das, mercados, termas, etc., era objeto asimismo de una adjudicación median te subasta a cargo de los censores, per cibiéndose rentas por cuanto servicio  pú  p ú b li c o p a s a r a a s er e x p lo ta d o po r la iniciativa particular. Junto a estos  p u blica , ultro tributa   en las fuentes clási cas, fueron cada vez más importantes los ingresos del aerarium   en concepto de tributos recaudados en las provin cias. Al ser abolido en el 167 a. de C. el tributum ex censu   que gravaba las for tunas de los ciudadanos romanos, el aerarium   demostraba con ello una su ficiencia de recursos que hacía innece sario el apelar a los bienes de sus ciu dadanos. Este superávit estaba originado por las contribuciones fisca les extraídas de los territorios domina dos, lo que suponía una fuente cre ciente y regular de dinero hacia las arcas estatales, sin más garantía que la inapelable presencia de las legiones en las provincias. Los habitantes de estos territorios, en virtud de pasar de ser  pro  p ro p ie ta ri o s de su s u e lo a se r sus su s u s u  fructuarios, puesto que el senado se erigía en su nuevo propietario, paga  ba n un c a n o n o u n tr i b u to c u y a c o n  vertibilidad final estaba en relación, tanto con la riqueza o producción ge nerada en aquellos territorios, como en las exigencias presupuestadas por el senado. Así, había provincias que pagaban un tanto alzado cada año, para perío dos de cinco años o lustrum, stipen dium,   convertible a su vez en metales  pr e c i o s o s , n u m e r a r io o s u pl e m e nt o s en especies. Otras provincias, de econo mía preferentemente cerealista, sol ventaban sus débitos con una decuma o vicésima   del trigo o cebada cosecha da, yendo a satisfacer la fuerte deman-

Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio

D u p o n d i u s   del emperador 

Vitelio (69 d. C.)

d a q ue d e a q ue l p r o d u c t o s i e m p r e agobió a Roma. A veces las contribu ciones en metales se suplementaban con vicesimae,   y no estaba exenta de aplicación cualquier fórmula de pago que, adecuada a las circunstancias de cada región y circunstancia, repercu tiese favorablemente en ingresos para el aerarium. De esta forma, bosques, pastos y  pe  p e s q u e r í a s , o c u p a n t e s a q u e ll a s de i m   po  p o r t a n t e s e x t e n s i o n e s d e a g r i   en las  pr  p r o v i n c i a s , e r a n e x p l o t a d a s m e d ia n t e concesiones a particulares, por cuyo usufructo el aerarium obtenía un ca non o scriptura ( a g e r c o m p a s c u u s o s c r i p t u r a r i u s ). Con las reservas que implica cualquier intento de cuantificación de los ingresos del aerarium, dada la carencia de una documenta ción completa o al menos sucesiva en cuanto a períodos cronológicos, algu nos datos son significativos al respec to. A mediados del siglo i a. de C. el tributo de las Galias y de Egipto su  p o n í a u n t o t a l d e 8 0 . 0 0 0 . 0 0 0  H S  (sestercios), y en tiempos de Pompeyo, Plutarco nos cifra las rentas tota les del aerarium   para un año en unos trescientos cuarenta millones de ses tercios.

13 Es de suponer que la ascensión de Augusto al poder supuso el inicio del declive del aerarium   como órgano fi nanciero más importante del estado, como anteriormente establecimos. Las medidas políticas que los emperadores adoptaron para anular la influencia de esta caja como instrumento senatorial fueron acompañadas de otras medidas económicas encaminadas al mismo co metido. De esta forma, si a fines de la República los ingresos medios anuales del tesoro público, pese a los gastos de guerras de esos decenios finales del siglo i, eran del orden de los 400.000.000  HS,  H S, con Augusto la situación económica del aerarium,  lejos de gozar del tradi cional superávit, necesitó de una in yección de 150.000.000  H S   que el pro  pi  p i o e m p e r a d o r d i c e e n su p r o c l a m a  po  p o s t u m a h a b e r su m i n is tr a d o en un to to  tal de cuatro ocasiones. El declive de la caja senatorial tiene en la fecha de enero del año 27 a. de C. su primer paso cuando Augusto se asigna para su gobierno gran parte de las provincias del Imperio. Ello supo nía la pérdida de abundantes recursos financieros para el tesoro senatorial, aún cuando asimismo se redujeran los gastos de aquellas administraciones. Las rentas provinciales del senado quedaron reducidas a las procedentes de las pro vin cias de de Acay a, Asia, África, Bética, Bitinia, Creta-Cirene, Chipre, Sicilia, Narbonense y Macedo nia, mientras que el resto del Imperio y las nuevas anexiones que en el curso de los siglos posteriores se irían pro duciendo, a costa de los actuales pro tectorados y monarquías clientes, pa saron a contribuir en las arcas creadas  po  p o r el P r i n c i p a d o h a s t a t o ta li z a r a l r e  dedor de la veintena de provincias, en época de Augusto. Los gastos imputables al aerarium aumentaron desde la llegada al poder de Augusto y hasta la asunción por és te de parte de los mismos, por cuanto no hubo paralelismo en la transferen cia de ingresos con la transferencia de nuevos gastos originados a partir del

14 nuevo régimen. La equiparación de in gresos-gastos no llegaría al aerarium en el Imperio hasta la plena puesta en marcha y funcionamiento de la nueva estructura económica del Principado. Antes de Augusto, el aerarium su  fragaba el mantenimiento del ejército, en sus pagas o stipendia  -término éste que designaría desde época primitiva a las recaudaciones hechas con el fin de cubrir los sueldos militares, y por ex tens te nsió iónn lue l uego go sinón si nónimo imo de tributo— tri buto—, y suministros de legiones y flota; las obras públicas, la organización de es  pec  pe c tác tá c ulos ul os r egul eg ular ar es, es , los gastos de la administración del estado -fondos pa ra los magistrados provinciales y mer cedes   y avituallamiento a la cohors apparitor ia -,   organización del culto, tropas de Roma y defensa de la ciu dad, entre los gastos más importantes. Acaso Acas o la· la· partid par tidaa más relevante relevante desde el siglo i a. de C. fue la destinada a  fi  f i um en ta tion ti on e s, dona do nativ tiva a y congiaria, que en el Principado llegaran a supo ner una enorme carga económica para las arcas imperiales, pero que no podiían entenderse fuera del populismo desarrollado a partir de la actuación de los Gracos a fines del n a. de C. Con Augusto el mantenimiento de las 25 legiones en activo, más los su ministros de avituallamiento en cam  paña  pañ a de los socii —tropas tr opas auxili auxi liare aress de los aliados itálicos y provinciales-, el tiansporte y la flota suponían unos 240.000.000  IIS  anuales , según cálcu cálc u  II S  anuales, los aproximados. A esto habría que añadir unos 35.000.000  HS   de gastos de las cohortes urbanae   y el cuerpo de 9.000 preteríanos de Roma. Los repar tos de trigo sumaron durante el gobier no de Augusto 60.000.000  HS,  que be neficiaron a 200.000 ciudadanos, número en que quedó fijado los recep tores de estas distribuciones. Si uni mos estos dispendios a la carga que supuso para el tesoro senatorial el asu mir los gastos de funcionamiento del nuevo régimen imperial, muy pródigo en obras públicas y espectáculos en los primero momentos de consolida

 A ka l H isto ria de l M un do An tig uo

ción, se explica fácilmente que el défi cit crónico al que estuvo abocado no  pudi  pu diee ra se r e n ju g a d o ni aún aú n c on a qu quee l fondo tradicional de reserva, aerarium sanctius,  que se nutría con el producto de la vicesima libertatis,   o 5% sobre el importe de las manumisiones de esclavos. Por la vía de los hechos, el a e r a rium Saturni   quedaba supeditado a las subvenciones de los emperadores co mo fórmula de existencia. Ni aún en sus provincias asignadas gozó del ex clusivo monopolio del aprovechamien to de sus recursos. A lo largo de los si glos altoimperiales, observamos cómo a través de decisiones imperiales que reorganizan el estatuto jurídico de al gunos territorios, de creaciones de nuevas tasas por el  fis  f is c u s ,   o por la me ra acumulación de intereses -legados, herencias, donaciones, confiscacio nes-, la presencia de las finanzas im  pe r ial ia l es va e x t e n di é nd o s e po r l as p r o  vincias senatoriales, hasta el punto de ser, si no de iure, sí de fac fac to,   la admi nistración del  p r i n c e p s   la verdadera destinataria y beneficiaría de las rentas de todo el Imperio. A finales del siglo ii d. de C. podía resultar paradójico que la provincia senatorial de Bética fuese la más rentable a los intereses imperiales en Hispania.

3. El aera ae rariu rium m militare El licénciamiento de las legiones en activo suponía una perentoria necesi dad para descargar de gastos al ya abultado abultado presu puesto milit ar de dell esta  do. Pero al mismo tiempo, la existen cia de miles de veteranos cuya vida había transcurrido en filas, con la in cierta expectativa de reincorporarse a la sociedad con algún medio de vida que les permitiera hacerlo, planteaba un serio problema al estado, toda vez que era impensable suponer que el mercado de trabajo que ofrecía la es tructura económica romana pudiera absorberlos sin dificultades. Todo esto

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Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio

además en una Roma donde ya el pro  b l e m a p r i n c i p a l y c o t i d i a n o e r a el mantenimiento del gran número de desocupados que poblaban sus calles. Sin duda Augusto tuvo muy presen te el cúmulo de problemas que el li cénciamiento masivo de legionarios de los ejércitos de Mario, Sila o César ocasionó a la República. Problemas que aún coleaban, nunca resueltos a satisfacción de las partes, y que de al guna forma habían contribuido a crear la situación óptima en la que él había tomado el poder. En este contexto de  pr  p r e v is ió n es c u a n do en el añ o 6 d. de C. decide Augusto colaborar con el se nado en la asistencia económica al sol dado veterano que, tras cumplir su lar go servicio en el ejército, se licenciaba con la perspectiva de acceder a algún medio de vida, ya mediante la tradi cional parcela agrícola, ya con la dis  po sic si c ió n de a lg ún di ne r o qu e le p e r m i  tiera emprender la aventura de reincorporarse a la vida civil. Se constituye, por tanto, una caja de  pr e v is i ó n e c o n ó m ic a , el aerarium mi litare,   con cuyos fondos se entregaba al veterano una cantidad en razón de sus años de servicio y méritos bélicos. Esta caja recibía inicialmente un fon do de 170.000.000  H S   a cargo de la fortuna personal del propio empera dor, al objeto de atender las primeras necesidades, y vista la penuria del a e ra r a r i u m S a t u r n i .   S u l i q u i d e z f u t u ra quedaba asegurada al asignársela las rentas de dos vectigalia , uno de ellos creado expresamente para este fin. Se trataba de la antigua centesima rerum venalium , 1% del importe de todas las transacciones mercantiles realizadas en los mercados, y la nueva vicésima hereditatium, 5 %   del valor de todas las herencias transmitidas entre ciuda danos romanos, a partir de un importe mínimo que, en tiempos de Trajano, acaso por la exte nsa nómina de sus sus eventuales contribuyentes, acaso por resultar suficiente los ingresos del otro vectigal   para sus fines, se situaba en un valor patrimonial tan restringido

La obra de Augusto

“En cuatro ocasiones tuve que asistir al aerarium   con mi propio dinero, transfi riéndole ... 150.000.000 HS,  y en el con sulado de Marco Lépido y Lucio Arruntio, transferí de mi patrimonium   170.000.000 H S  al aerarium militare, militare,  que fue instituido por mi consejo para crear un fondo para los soldados que habían completado veinte o más años de servicio”. (Res Gestae Divi Augusti,   Ed. Loeb

Classical Library, transi, by F. W. Shipley)

“(Augusto) legó al pueblo romano 40.000.000 HS,  3.5000.000 H S   a las tri bus, 1.000 a cada uno de pretorianos, 500 a cada uno de los soldados de las cohortes  y 300 a cada legionario. Ordenó que estas cantidades se hicieran efecti vas al contado, pues las tenía retenidas como fondos de reserva en su tesorería. Otorgó además otros muchos legados pero de cuantía muy diferente, algunos ascendían a 20.000 HS.  Fijó para el pa go de estos legados un año como máxi mo. Se excusaba de que su fortuna per sonal no fuese mayor y hacía constar que sus herederos no percibirían más de 150.000.000 HS,  pues aunque según de cía en los últimos veinte años hubiese in gresado 4.000.000.000 H S   procedentes de los testamentos de sus amigos, no obstante había invertido esta cantidad casi íntegramente, así como las dos he rencias de sus padres, en favor del esta do.... El tercero (rollo de testamento) contenía un inventario de los recursos del imperio, consignando en él cuántos soldados había en filas y sus respectivos puestos de destino, las sumas disponi bles en el aerarium  y el fiscus  y a cuenta de los tributos pendientes aún de parte de su pago. Citaba también el nombre de los libertos y esclavos a quienes podía exigirse exigirse que rindieran rindieran cuentas ”. (Suetonio,  Au  A u g u s tu s ,   101, 2-3, trad, de M. Bassols de Climent, Ed. Alma Ma ter, Barcelona, 1964)

16 como era el de valor igual o superior a 100.000  HS . Como el aerarium Saturni,   al que en principio se asimiló, el aerarium militare   estaba dirigido por un c o l l e gium   de tres ex-pretores, electos al  pr  p r in c ip i o p o r so r t e o, l u e g o p o r d e s i g  nación imperial, con título de  p r a e  f e c t i   con cargo de duración trienal. Hay motivos para pensar que la nueva caja estuvo ubicada cerca del templo de Saturno, en el templo de la Con cordia, inaugurado por Tiberio para este fin en el año 10, cuando aún rei naba Augusto. Aunque no poseemos testimonios al respecto, la estructura de funciona miento del a e r a r i u m m i l it it a r e   sería muy similar a la del aerari aerarium um Saturni , disponiendo de archivos en los tabula ria   situados en lugar anejo, y del co rrespondiente cuerpo de auxiliares ne cesario para el funcionamiento interno de este nuevo organismo de las finan zas del Imperio.

4. Los orígenes del  fis  f iscc u s El término  f i s c u s   designa en primer término “cesta o esportilla de mimbre” destinada a contener dinero, y por ex tensión, el capital en metálico de cual quier ciudadano romano. Durante la República se empleaba el término  f i s cus cu s   en la estructura estatal para refe rirse al dinero que todo gobernador re cibía del senado para sufragar los gastos de administración de la provin cia a la que marchaba destinado. Co mo al parecer estos fondos, durante  ba  b a s t a n t e t i e m p o , n o r e q u i r i e r o n u n a  ju  j u s t i f i c a c i ó n u l t e r i o r de s u g a s t o , al término del oficio -no ocurría así con los dineros generados por la recauda ción tributaria-, era habitual que las sumas percibidas por este concepto se mezclasen con la fortuna particular del magistrado, de modo que finalmente se administrasen indistintamente. En este contexto establecido por la

 Ak al His to ria de l M un do An tig uo

costumbre, cuando Augusto en el 27 a. de C. asume el control directo de bue na parte de las provincias del Imperio, en su calidad de procónsul, recibió co mo cualquier otro gobernador un pre supuesto de gastos a cargo del a e r a rium,  que pasó a ser ingresado en cada uno de los  fi  f i s c i   que, lógicamente, que daron constituidos en cada provincia. La duración del imperium   recibido co mo procónsul, primero temporal, lue go de por vida, más la acumulación de  po  p o d e r y a u to r id a d qu e s u p o n í a el n ú  mero de provincias administradas si multáneamente, fueron los factores que determinaron el fortalecimiento del fi  f i s c u s   del emperador, hasta llegar a constituirse, en principio, en una enti dad económicamente tan fuerte como el aerarium   por la cantidad de recur sos acumulados.  No p a re c e, p o r tan ta n to, to , a c ep ta b le p e n  sar que la creación del  fi  f i s c u s ,   sus orí genes, sea un hecho producto de un acto jurídico ex novo, como sí ocurrió  pa  p a r a a l g u n a s o t r a s i n s t i t u c i o n e s d e l Principado. Más bien se presenta co mo resultado de la prominencia alcan zada por su usufructuario, el  pr  p r in c e p s , en los años que transcurrieron hasta la asunción total total del pode r del estado. estado. El poder de Augusto fue detonante del poder económico de su  fi  f i s c u s   pri vado. El problema se planteará a la hora de la necesaria delimitación entre lo público y lo privado, conceptos és tos que marcharon unidos en los pri meros decenios del nuevo régimen, y que evolucionando en perfecta simbio sis acabarían por ser redefinidos, avanzado ya el período de los JulioClaudios. Durante gran parte de su vida, Au gusto consideró su actividad de go  bi  b i e r n o c o m o un p e r í o d o t r a n s i t o r i o , necesario para asentar de manera defi nitiva la paz en el Imperio. Transcurri do este período, de nuevo los poderes asumidos personalmente por él, serían devueltos al senado y la República quedaría reinstaurada. Así lo manifes tó públicamente en algunas ocasiones

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Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio

y a este sentido dado a su papel políti co responde la ausencia de directrices concretas en materia financiera, que resultaran un plan completo de abor dar una alternativa financiera total, pa ralela a la que el aerarium   representa  ba pa r a la a dm in is tr a c ió n se na to ria ri a l. Si su posición era transitoria en el dominio del estado, no cabía por tanto articular una administración financiera institucional nueva, ya que cumplida su tarea de servicio a Roma, Augusto devolvería al aerarium aerarium Saturni   las ple nas competencias en todos los asuntos económicos del gobierno. Sólo cabía establecer, durante el tiempo en que a su juicio y con consentimiento del se nado sus servicios fueran necesarios, unos mínimos mecanismos de colabo ración en las tareas del estado, que evitasen un vacío de poder y de la ad ministración, sobre todo en aquellas  pro  p ro v in c ia s c uy uyaa di re c c ión ió n ha bía bí a r e c a í  do en su persona. Así, y en tanto se volvía a la reins

tauración de la República, Augusto ad ministró las provincias imperiales des de el 27 mediante legados, según los usos aplicados desde Pompeyo, y en el  pl  p l a n o e c o n ó m i c o , l im i t á n d o s e a l i g e  ras mejoras en los sistemas de recau dación tributaria, a través de su  fi s c u s  pa rt ic u la r , p o r lo q u e n a d a h a bí a qu quee impidiese la identificación del estado con su persona. Cuando Augusto se enzarzó en la laboriosa tarea de buscar un sucesor, estaba claro que en los planes del  p r i n c e p s   el retorno a la República cuando menos era ya una promesa cu y o c u m p l i m i en t o y a n o s e j u z g a b a dentro de lo posible, en los últimos años que le restaban en el poder. No nos es posible afirmar si, en estos últi mos años de gobierno, Augusto ya ha  bía  b ía to m a d o c o n c i e n c ia s ob obrr e la r e p e r  cusión del régimen por él instaurado en vida política de la Urbs, y las difi cultades que surgirían para sus suceso res al intentar la vuelta a la constitu

Foro de las corporaciones de Ostia

18 ción republicana. En cualquier caso, nada hizo Augusto durante su gobier no que le identificase como contrario a la devolución de los poderes al sena do, pero al mismo tiempo, su fórmula transitoria de administrar el estado, de manera personal, por rechazar todo  pr  p r o g r a m a su sti st i tu t o r i o de la e s t r u c tu r a existente, sería adoptada por sus suce sores y elevada a la categoría institu cional, pasando este peculiar modo de gobierno a identificarse con el postu lado político del Principado. Cuando Tiberio accede al trono, re cibía de Augusto un conjunto de pro vincias que proporcionaban enormes sumas de dinero cada año, y que iban a parar a su  fi  f i s c u s   de Roma. F i s c u s que al morir Augusto ya contaba con un superávit de 100.000.000  H S   y que el sucesor de Tiberio, Cayo, recogería con 2.700.000.000  H S .  Tiberio, por tanto, hereda como  p r in c e p s e l  fi  f i s c u s de Augusto y a su vez Cayo lo recibe con máximos fondos de Tiberio. Supo nen estos pasos una primera desvincu lación de los bienes del estado, ingre sados en el  fi  f i s c u s ,   de la persona que los administra, el emperador, a cuya muerte tales fondos no son considera dos como personales o particulares, si no como institucionales. Pero parece ser opinión generalizada que no fue si no hasta Claudio, mediado el siglo i, cuando el  f i s c u s   q u eedd ó pl p l e n aam mente consagrado como la caja imperial del estado romano en contraposición al aerarium Saturni   como caja del sena do. Claudio daría un paso adelante en la configuración de la administración financiera con centro en el  fi  f i s c u s ,   ade cuando el modelo augusto a los com  ple  pl e jos jo s c o m e tid ti d os a d e s e m p e ñ a r en los dominios del emperador por todo el Imperio. De este modelo pasamos aho ra a hablar.

5. Los procuradores imperiales Anteriormente habíamos puesto de

 Ak aI His to ria de l M un do A nt igu o

manifiesto que Augusto se abstuvo de organizar una estructura financiera que viniera a asumir las competencias del aerarium.  Pero en tanto se retornaba a la normalidad republicana, era necesa rio atender las necesidades cotidianas que el gobierno de un Imperio plantea  ba. En e ste st e c o n te x to d e n o in te r f e re n  cia con la institución senatorial, el em  p e r a d o r , a r i s t ó c r a t a q u e s o b r e v i e n e con poder soberano, a la hora del go  bie  bi e r n o se insp in spii ra en la tr a di c i ón o c o s  tumbre de los de su casta. Y así como los ricos senadores de la República tienen a su servicio cierto número de secretarios, libertos o esclavos, que di rigen los asuntos y administran su pa trimonio, así el César, sin ser excep ción a la regla, utiliza su personal  pa  p a r t i c u l a r p a r a a d m i n i s t r a r los lo s d o m i  nios y bienes que, bajo su dirección como  pr  p r in c e p s ,   se reparten por todo el Imperio. Dominios que a mediados del si glo i se repartían en 31 provincias y  pr  p r o te c to r a d o s, y p a t r i m o n i o q ue s u p o  nía el conjunto de las recaudaciones tributarias, pertenecientes ahora al  f i s cus.   Durante los Julio-Claudios serán los libertos imperiales quienes dirijan los distintos servicios financieros y administrativos que irán creándose en el incipiente organigrama de la admi nistración imperial. Desde los Flavios y sobre todo con los Antoninos, sin re legar definitivamente a los libertos, se incorporarán los equites   a los distintos  pu  p u e st o s del de l s e r v ic io im p e ria ri a l , p r o p o r  cionando a sus actuaciones una mayor  p r o f e s i o n a l i d a d y e s p e c i a l i z a c i ó n , dentro de una burocracia cada vez más compleja y aún insuficiente para res  po  p o n d e r a las la s c r e c i e n t e s d e m a n d a s del de l estado.  No  N o p a r e c e q u e s e a a n t e s d el f i n a l del siglo II cuando podamos hablar de una administración imperial consoli dada en todos sus servicios, con un número no inferior a 200 puestos espe cializados y distribuidos en escalones  je  j e r á r q u i c o s , c u y o s a n t e c e d e n t e s m ás  pr  p r im it i v o s de sde sd e l ue go no s re m o n ta n a

Las finanza finanza s públicas del Estado romano en el Alto Imperio

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Augusto. Parece que ya con Augusto radores. No de otra forma podíamos se inició la articulación de un organi esperar que se actuara en una organi grama de los funcionarios adscritos a zación administrativa surgida del pe los distintos servicios imperiales. Es culiar concepto que cada emperador tos funcionarios, que lo fueron a partir tenía de la tarea de gobierno y del es de recibir un salario determinado por tado. Con tales premisas, la costumbre el servicio desempeñado, se integraron  pr  p r o v o c a r í a la i n s t i t u c i o n a l i z a c i ó n del de l a lo largo del siglo i en tres escalas de sistema a finales del siglo n. finidas según los emolumentos perci El nivel superior de puestos a de  bi do s po r sus su s a c t i v i d a d e s . A sí, sí , y c on sempeñar por los servidores imperia el título administrativo de  p r o c u r a to r , les, los trecenarios, abarcaba un limi expresión antigua que venía a definir tado número de servicios. Suponían el al ciudadano con poder delegado que codiciado final de cualquier carrera de cuida o dirige los asuntos de otro, en honores   ejercida junto al emperador, y, este caso el  p r i n c e p s , quedaron consti  por  po r su pu e s t o, e r a n c a r go goss e j e r c i do doss en tuidos tres grupos de procuradores, Roma. Consistían en las  pr  p r a e fe c tu r a e  po r cu yo yoss se r vic vi c ios io s re c i b ie r o n 60 . 00 000, 0, de la Annona, de Egipto, de las flotas 100.000 y 200.000  H S  al año. La ca  sitas en Misena y Rávena, y del  p r a e tegoría otorgada al servicio, ya fuera torium   de la ciudad. También tenía es ejercido en la corte imperial o en Ro te rango el  pr  p r o c u r a to r a ra tio ti o n ib u s , d i ma, ya en las provincias donde aquella rector del  f i s c u s   central de Roma y corte tenía intereses, decidía la ads auténtico ministro de la hacienda im cripción en uno u otro de los niveles  peri  pe rial al.. De Dell a rationibus   dependían to existentes. dos los procuradores generales de las Finalmente, cuando fueron los  pr o v i n c ia s im p e r ia le s , q u e en no m b re equites   quienes de modo general ocu del César dirigían los asuntos econó  pa r on la m a y o r ía de ios io s p u e s t o s c i v i  micos y financieros de sus regiones. les, la escala de ingresos quedó com Su nivel era ducenario si la provincia  p l e t a d a c o n un n i v e l s u p e r i o r , el estaba dotada de un legado de rango trecenario (300.000  H S ) ,  reservado pa consular, y centenario si aquel lo era ra los principales servicios centrales de rango pretorial. Eran asimismo du de la administración económica impe cenarios (200.000  HS)  H S)   todos los pro rial. Quedó de esta forma configurada curadores que estaban al frente de al una auténtica carrera administrativa gún servicio centralizado en Roma, ya que para los equites  venía a suponer la ejercido en la cancillería del empera satisfacción de unas aspiraciones dor -eran los ab epistulis latinis, ah surgidas para emulación del c u r s u s epistulis graecis, a cognitionibus, a honorum   de los senadores. studiis, a libellis, a consiliis, a cubi Es necesario decir que la estructura culo,   etcétera,- ya en los departamen de salarios según los servicios en don tos financieros y económicos imperia de se desempeñaba el puesto, a excep l e s . L o s m á s i m p o rt a n t e s d e e s t o s ción del nivel superior, no fue nunca últimos eran los servicios que admi algo inalterable, y un examen detenido nistraban cada uno de los impuestos de las fuentes epigráficas, fundamen  pe  p e r t e n e c i e n t e s al  fi  f i s c u s -  pr  p r o c u r a t o r  tales para este apartado de la historia v i c e s i m a e h e r e d i t a t i u m o 5%   de las socioeconómica de Roma, nos muestra herencias,  p r o c u r a to r v ic e s im a e li b e r que cada emperador hizo los cambios tatis o 5 %   sobre las manumisiones, que consideró oportunos, ya fuese por  pr  p r o c u r a to r p o r to r ii ,   o tasas entre el 2 la importancia cobrada por un deter y el 5%   del valor de todo producto en minado servicio, como por el deseo tránsito - o de los los que de pendían los imperial de premiar de modo especial  pr o c u r a d o r e s p r o v in c i a le s a s ig n a d o s a a sus favoritos y más íntimos colabo cada uno de estos tributos en sus dis-

20 tritos, y que tenían rango sexagenario (60.000  H S )   cuando la provincia era de rango pretorial, o centenario (100.000  H S )  si era consular o su ju risdicción comprendía a varias provin cias pretoriales a un tiempo. Cada fuente de ingreso que revertía en la caja imperial era administrada  por  po r un p r o c u ra d o r co n cr e to . El  p r o c u r a t o r h e r e d i t a t i u m   administraba los legados y herencias donadas al  p r i n ceps,   pudiendo generarse servicios es  pe  p e c íf i co s c u a n d o la m a g n i t u d del de l p a  trimonio a administrar lo recomendaba -tal ocurría con el kalendarium Vegetiani   -, situación que podía repetirse en el servicio del  p r o c u r a to r a d b o na damnatorum,   bienes confiscados a los reos, reos, -c om o en el caso de dell  p r o c u r a tor ad bona Plautiani-. Un  p r o c u r a tor ad bona caduca o vacantia   admi nistraba los bienes legados en herencia sin heredero legítimo conocido. Finalmente, la fortuna pri vada del emperador era administrada  po  p o r un  p r o c u r a to r p a tr im o n ii ,   del que más adelante hablaremos, a cuyas ór denes estaban los diversos procurado res que administraban este mismo ser vicio en las provincias. De la misma forma, los servicios que implicaban una fuente de gasto a cargo de las arcas imperiales estaban d i r i g i d o s p o r l os c o r r es p o n d i e n t e s  pr oc ur ad or e s . El su m in is tr o d e l a c a s a imperial o de la ciudad de Roma - r a tionis tionis castrensi castrensis, s, a fru m en to -,   la rea lización de obras pública s a cargo del  fi  f i s c u s - o p e r u m p u b l ic o r u m - ,   la cele  br ac ió n p e r i ó d i c a de ju e g o s - l u d i m a t u t i n i , l u d i m a g n i - ,   o espectáculos gladiatorios - f a m i l i a r u m g l a d i a t o r i a r u m - ,   el mantenimiento de los silos de Roma o Italia - h o r r e o r u m , a n n o nae Ostiae-,   el cuidado de los regis tros censuales ecuestres - a c e n s i b u s - , y otros muchos. Prácticamente no hu  bo ser se r vic vi c io a d e s e m p e ñ a r qu quee no e s t u  viera cubierto con un intendente espe cializado en el mismo. Una más extensa plantilla de subal ternos y colaboradores formaban la

 Ak a! Hi sto ria de l M un do An tig uo

lista de integrantes de cada servicio. En un rango superior actuaron los subprocuratores o adiutores procura t o r i s ,   n o r m al m e n t e s e xa g e n a r i o s , y ios subpraefecti o adiutores praefecti, en el escalón superior del cursus.  Por debajo y sin aparente estructuración  je  j e r á r q u i c a e ra n le g ió n los lo s dispensato res, curatores, exactores, arkarii, serv i , c o n t r a s c r i p t o r e s , s c r i b a e ,   etc...,

que atendían en cada una de las pres taciones originadas por la gestión del servicio.

 fi s c u s 6. Los ingresos del  fis Examinemos ahora qué ingresos eran administrados por el  fi s c u s   y cuál era la procedencia de los mismos. En prin cipio debemos agrupar las diversas fuentes de ingresos según fuesen de carácter regular u ordinario, generados de las distintas rentas imperiales, o con carácter extraordinario, sujetos,  por  po r ta nto, nt o, a m ú lti lt i p le s v a r ia c io n e s c a u  sadas tanto por su naturaleza, como  po  p o r e sta st a r su j eto et o s las la s má s de las la s o c a s i o  nes a una decisión imperial. Los ingresos regulares u ordinarios  pr  p r o c e d í a n de la s re nt a s y e x p lo ta c ió n de los dominios y bienes asignados a la administración imperial. Así, eran rentas imperiales los tributos directos e indirectos que pagaban los ciudada nos de las provincias y los ciudadanos romanos, tanto los domiciliados en  pr  p r o vi n c ia s i m p e r ia le s c om o en las la s s e  natoriales. Entre los tributos directos, los principales eran herederos de las antiguas contribuciones republicanas, como el stipendium   o las d e c u m a e o vicesimae,   si bien ahora se recaudaban en virtud bien de una contribución te rritorial, tributum soli,   la fórmula más extendida, bien de una contribución  pe  p e r s o n a l, tributum capitis,   afecto sólo a algunas áreas del Imperio. Los tribu tos en especie, decumae o vicesimae, conservaron la misma entidad, e inclu so fue ampliado el número de provin cias que debían efectuar sus pagos en

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Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio

Pórtico del del Macellum  de Pompeya

tal modalidad, dada la voracidad cerealística que caracterizó a la ciudad de Roma a lo largo de los siglos im  pe  p e r ia le s . Los tributos indirectos -vectigalia-, afectaban a todos los ciudadanos ro manos ya de Italia, ya de las provin cias, y tendían a incrementar sus re caudaciones como consecuencia de la  pr  p r o m o c ió n ju r íd i c a qu quee p e r i ó d i c a m e n  te dosificaban los emperadores entre las provincias más romanizadas. Los  p o r t o r i a   gravaban el tráfico de mer cancías entre ciudades, distritos y pro vincias. La vicésima hereditatium   y la v i c e s i m a l i b e r t a t i s   gravaban con un 5% las herencias a partir de cierta cuantía, y las manumisiones de escla vos, allí donde se producían. La cente sima rerum venalium   imponía una contribución del 1% sobre los precios de venta de cualquier producto de los mercados. La quinta et vicesima re rum venalium mancipiorum   afectaba a

las ventas de esclavos en los merca dos; Cayo añadió otro vectigal   más a la actividad económica, gravando a los minoristas por sus puestos con un vec tigal tigal ansarii et foric ula rii pro merca lium;   asimismo, toda venta en subasta

de productos, que incluía la participa ción de un  p r a e c o   o pregonero, desde  b i e n e s d e c o n s u m o a s e r v i c i o s e n arriendo, estaba gravada con la cente sima auctionum   o 1% de las ventas o arriendos efectuados. De menor enti dad fue la q u a d r a g e s s i m a l it i t iu iu m o 2,5% de gravamen sobre el importe de los litigios, y de alcance desconocido nos han llegado noticia de algunos otros vectigalia,   que son buena prueba de la grotesca actitud de algunos em  pe r a d o r e s e n su pa r a n o i a r e c a ud a t o r i a -vectigal lenocinii   de Cayo, o vectigal urinae de Vespasiano-. E l fi  f i s c u s   imperial obtenía en el Alto Imperio ingresos extraordinarios pro cedentes de la explotación de sus mo

22 nopolios en Italia y las provincias, así como de las contribuciones que en vir tud de una decisión imperial podían ser impuestas a los distintos sectores de la sociedad en todo el Imperio. La importación de productos considera dos como de lujo, de lejanas zonas de Oriente, podían venir gravadas con ta sas de hasta un 30%, o estar definiti vamente monopolizadas por el empe rador. El  f i s c u s i u d a i c u s ,   s e g ú n algunas opiniones, se creó exclusiva mente para recaudar el impuesto del comercio de dell balsamum , y según otras, esta misión la asumió el  fi  f i s c u s a sia si a titi cus,   mientras que aquel simplemente se limitó a apropiarse de los 2 dracmas que cada judío pagaba al templo en Jerusalén. La explotación de las minas de oro y plata era atribución del correspon diente  pro  p ro c u ra to r m e ta ll o r u m , que ad ministraba los ingresos procedentes de estas actividádes, una vez adjudicadas en arriendo mediante subasta a la ini ciativa particular. Salinas, canteras, y el cinabrio eran asimismo monopolios de ingresos extraordinarios cuya cuan tía dependía de las condiciones más o menos ventajosas logradas por los  pr oc ura ur a do dorr es en las la s c o ntr nt r a ta s de a d j u  dicaciones de su explotación. Periódicamente al principio, casi anualmente desde el siglo fi, se recau daba el aurum coronarium,  contribu ción a entregar por los grupos sociales más fuertes de Roma, o por las ciuda des y provincias de forma colectiva, con motivo de la coronación de cada nuevo emperador, y después, con oca sión del aniversario de esta efeméride de manera que se constituyó como contribución regular y ordinaria. Era siempre una cantidad en metales pre ciosos y suponía un recurso fácil para  pal  p alia iarr n e c es ida id a d e s im p e r i os a s del de l  f i s cus cu s   en momentos de penuria. De im  port  po rtaa ncia nc ia c r ec ie nte nt e f ue el i n g re so p r o  cedente de los legados testamentarios, herencias, donaciones, bienes de con denados en tribunales imperiales o  bien  bi enes es sin un be n e f i c ia r io d e f in id o l e 

 A ka l H ist ori a de l M un do An tig uo

galmente, así como los  p e c u li a   de los siervos y libertos imperiales, que con figuraron rentas de muy diversa índo le, que el  fi  f i s c u s   administraba por todo el Imperio. Por su carácter circunstancial, estos ingresos no podían estar sujetos a una  pr  p r e v i s i ó n p r e s u p u e s t a r i a , p o r lo q u e de forma paulatina iban constituyendo un patrimonio cuya rentabilidad irre gular fue preocupación de los empera dores. Por ello no es extraño ver cómo en ocasiones hubo tentación no disi mulada de regularizar las aportaciones de estas rentas o de aumentar su nú mero, a costa del uso y abuso arbitra rio de la presión por parte del empera dor, sobre los eventuales donantes. Tiberio o Domiciano utilizaron en nu merosas ocasiones los tribunales para confiscar fortunas que pasaban a su  fi  f i s c u s ,   y es proverbial la peligrosa re acción que algunos Césares mostraban cuando de ciertos patrimonios testa m e n t a ri o s n o re c i b í a n un “ r e g al o ” adecuado o proporcional a la alta dig nidad de su persona, como “volunta rio” destinatario.

 fi s c u s 7. Los gastos del  fis Pese a la enorme cuantía que supuso el capítulo de ingresos del  fi s c u s   altoim pe  p e r i a l , m u y s u p e r i o r sin si n d u d a a la de los mejores momentos económicos de la República, no fue la situación de su  pe r á vit vi t la tóni tó nicc a ha b itua it ua l en el Alto Al to I m   peri  pe rio. o. A tal ta l es i ng ngrr esos es os c o r r es po pond nd ier ie r on gastos similares, y la búsqueda de nue vas fuentes recaudatorias fue preocupa ción que pasó a primer plano en la polí tica imperial, acentuada desde la llegada lleg ada al poder po der de los Antón ino nos. s. Con las características peculiares de cada momento, tres grandes capítulos consumieron cuantos recursos generó la hacienda pública imperial. Ejército,  bu  b u r o c r a c i a y li b e r a li d a d e s p u e d e n s er en síntesis los tres sectores en que se movió el gasto público durante todo el Imperio.

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Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio

El capítulo militar englobaba toda la actividad desarrollada por el ejérci to ya en períodos de paz, ya en tiem  pos  po s de c a m p a ña , qu e d e sd e el s iglo ig lo 11 fueron para desgracia de las arcas pú  bli  bl i c a s m á s a m pl io s qu e los lo s p r im e r o s . Los sueldos de los legionarios, centu riones y equites   oficiales fueron pron to asumidos por ¿[fiscus,   descargando de ello a un aerarium   incapaz de hacer frente a tal gasto, en virtud por un la do de ser mayoría las provincias per tenecientes a la administración del emperador las que albergaban la tro  pa , y p o r o t r o , c o m o g a r a n t í a de la  pl  p l e n a a d h e s i ó n d e l e s t a m e n t o m i l it a r al  p r in c e p s   que les pagaba. El capítu lo de suministro y pagas de un ejérci to que a lo largo del Alto Imperio po cas veces tuvo menos de 25-30 legiones en pie de guerra, además de los auxilia   correspondientes, era car ga más que suficiente para cualquier  pr  p r e s u p u e s to p úb lic li c o . Pero además debe añadirse desde el  pr  p r o p io A u g u s t o la in s t itu it u c i o n a li za c i ó n di reparto de donativa , cantidades en tregadas a los legionarios, centuriones y e q u i t e s ,   en proporción de simple, doble y triple cantidad, en concepto en  pr inc in c ip io de r e c o m p e n s a po r se r vic vi c ios io s  bri  b ri lla ll a n te s, pe r o en la pr á c tic ti c a c o m o s o   born  bo rn o y a f i a n z a m i e n to de a p o yo s y l e  altades al emperador reinante, frente a cualquier otro candidato o conspira ción contra el régimen. El donativum   pasó de ser recompen sa a iniciativa voluntaria del otorgante a exigencia ineludible y regularmente exigida que cualquier emp erador debía debía afrontar si deseaba continuar siéndolo. Su cuantía pronto rebasó la del propio salario y aún creció a ritmo geométri co a lo largo del Imperio, por la latente necesidad de mejorar los comportamien tos que en este tema había demostrado los antecesores. En el siglo m prácticamente la elec ción de uno u otro candidato al trono era objeto de una subasta al mejor d o nativum,   ofertado por los candidatos. En los dos primeros siglos, el donati

vum vu m   y

los stipendia   militares suponían  bu  b u e n a pa rt e del ga sto st o del de l e jé r c it o y el capítulo más gravoso de los asumidos  p o r e l  f i s c u s ,   sobre todo cuando se abrieron las hostilidades en los frentes del Rin, Danubio y Oriente, situación de lo más frecuente desde Trajano. En contexto muy análogo al del donativum,  el capítulo de las liberali dades consumió grandes recursos fi nancieros de las arcas públicas, y no  pa  p a r e c e qu e n in gú n e m p e r a d o r de b ie ra s u s t r a er s e a e l l a s , p o r c u a n t o e s t a evergética actividad era clave para ganarse el apoyo popular al régimen, y por lanto de ella dependía la conso lidación del César de turno. Como el senador que diariamente revalida con su filantropía y liberalidad la adhe sión y reverencia de sus clientes e in feriores a costa de repartos de bienes o dinero, así actuó en esencia el Prin cipado con el pueblo de Roma y aún en las provincias, a modo de volunta rio y adicional coste de la propaganda del régimen. El sistema de fr u m e n ta ti o n e s ,   repar tos de trigo gratuito o a bajo precio, y de congiaria,   repartos de vino y acei te, heredado de la República, reciben respaldo imperial y aún son ampliados desde la llegada al poder de los Césa res. La necesidad de conectar en todo momento con la plebe como medio de  pr  p r e c a u c i ó n p o l í t i c a , la i m p o s i b i l i d a d de prescindir de este apoyo en caso de riesgo en el sistema, el fuerte incre mento de la población de la Urbs, con secuencia del feroz capitalismo practi cado, generador a su vez de masas de desocupados, el mero prurito propa gandístico, etc., todas éstas fueron cir cunstancias que favorecieron una si tuación en la que le fi s c u s ,   a través de la  A n n o n a ,   asumía la alimentación diaria de un mínimo de 200.000 ciudadanos. Por citar a Augusto, en su testamento  pol  p olít ític icoo de cla cl a r ó h a b e r g a s ta do en trig tr igoo  pa  p a r a r e p a r t o s y e n c o n g i a r i a , 12.000.000 X (den.) y 14.000.000 X respectivamente. Los cálculos realiza dos sobre el coste que para el  fi  f i s c u s

24 supuso este doble concepto hasta el si glo ni, no bajan de 1.732.000.000 X. Se explica así la ampliación del núme ro de provincias frumentarias observa da en el primer siglo de Principado. Finalmente, el tercer gran apartado de gastos fue capítulo que alcanzó su máximo desarrollo a finales del siglo n i . E n e f e c t o , c u an d o D i oc l e c i a n o asumió el poder no menos de 200.000 funcionarios articulaban los s e r v i ci o s e n q u e l a ad m i n i s t r a c i ó n imperial estaba constituida, desde la  je  j e r a r q u í a p r o c u r a t o r i a l , q u e e n t i e m   po s de M a r c o A u r e l i o c o n o c í a h a s t a 124 denominaciones específicas, has ta los últimos empleados y s e r vi v i ddoo  res, todos a expensas del  fi  f i s c u s .   D e s  de mediada la segunda centuria será cuando el sector de la burocracia to me importancia como fuente de gas tos públicos, y desde el siglo III,  po  p o r su continuo incremento, pasará a ser causa del anquilosamiento e inefica cia funcional del aparato administra tivo del estado. Junto a estos gastos principales, el  fi  f i s c u s   altoimperial sufragó el coste de otros capítulos cuyas cuantías variaron según las prioridades observadas en cada gobierno imperial. Las obras pú  blic  bl ic a s en I ta lia li a o p r o vi n c ia s inc in c l u ye ro n la construcción de numerosos templos, anfiteatros, teatros, circos, arcos, ter mas, calzadas, acueductos y el mante nimiento y reparación de los existentes. Actuaciones todas ellas perfectamente conmemoradas en miliarios y dedica ciones epigráficas. La magnitud de es tas obras obligó en muchas ocasiones al fi  f i s c u s   a ir delegando en provincias y ciudades la iniciativa constructora, q u e d an d o p r á ct i c a m e n t e re d u c i d a a Roma e Italia la actividad desplegada en este sentido. El mantenimiento del culto de los distintos dioses oficiales de Roma y  pr  p r o v i n c i a s , m á s l a p u e s t a e n m a r c h a del nuevo servicio del culto imperial, abría un capítulo de gastos de liturgia, festividades, sacrificios, donaciones y  ju  j u e g o s pú b li c o s e n h o n o r de lo s ti tu l a 

 Ak aI Hi sto ria de l M un do An tig uo

res de los templos que, junto con el coste de una extensa clase sacerdotal, exigía considerables dispendios a las arcas del estado. Finalmente, y en un apartado que  po  p o d r í a m o s h a b e r i n c l u i d o d e n t r o de l  pr  p r o g r a m a p r o p a g a n d ís t ic o y de p o p u  larización del régimen, la celebración de espectáculos en la ciudad de Roma durante numerosos días al año, en los que además se aprovechaba para com  bi  b i n a r la p ro p ia c e l e b r a c ió n con co n el r e   pa  p a r t o de s p o r t u l a e , congiaria   y otras fórmulas de prodigalidad, exigía todo ello grandes cantidades de dinero que desde luego ningún emperador renun ció a emplear.  L u d i M a g n i, lu d i s a e c u l a r e s , l u d i g l a d i a t o r i u m , etc..., que comprendían desde carreras de carros hasta simples exhibiciones de anima les exóticos, pasando por la construc ción de enormes y costosos artificios  pa  p a r a l l e g a r a s i m u l a r ba ta ll a s na v a l e s (naumachias), se repartían durante to do el año y era excepcional el mes en que no había varios días dedicados a congregar a la plebe en torno a estas celebraciones. A pesar de contar con la financia ción de ediles, cuestores y  fl  f l a m i n e s  pa r a m uc h o s de es tos to s e s pe c t á c ul os , el  pr  p r o pi o  p r in c e p s   asumió el coste de la mayoría de ellos, revalidando en fas tuosidad y dispendio, en lógica actitud de quien se situaba en la cúspide del  po  p o d e r en toda to da R o m a . La combinación de los ingresos y los gastos a lo largo del Alto Imperio definieron la política financiera, llena de altibajos, seguida por los empera dores y de cuya evolución y pormeno res nos ocuparemos en otro capítulo de este trabajo.

 p a t r i m o n i u m 8. El  pa caesaris  y la res privata priv ata  pr  p r inc in c ipis ip is La primera mención que poseemos del  p a tr im o n iu m   aparece en el testamento

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Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio

 po  p o lít lí t ic o de Au g u sto st o ( Re  R e s G e sta st a e D ivi iv i  A u g u st i ), y hace referencia a su fortuna  pe r so n a l a ún c u a n d o de f o r m a tan ta n i n  concreta, que estamos muy lejos aún de definir adecuadamente el pleno sentido de este término. El problema estriba en cuál fue la diferenciación real entre  fi  f i s c u s ,   tesoro imperial que administraba todas las rentas del nuevo régimen del Princi  pa do do,, y el  p a tr im o n iu m , expresión que venía a designar aquellas propiedades y sus rentas que de manera particular revertían en el emperador como miembro de la familia reinante. Y es

gusto convirtió de hecho al  fis  f is c u s   en el tesoro público del Principado, pero en las fuentes literarias no se relega por ello aquella condición de uso personal y  pr  p r i v a d o qu e el  fi  f i s c u s   tuvo en origen. Por ello el fis  f is c u s  era el fi s c u s  de Augus to, “su”  fis  f is c u s ,   su tesoro personal, aún cuando sea a un tiempo el del estado. Y en los mismos términos se mani fiestan los textos cuando mencionan el  pa  p a tr im o n iu m ,   por lo que la actual in vestigación se encuentra con dificulta des para analizar y definir las esferas de funciones y alcances jurisdicciona les que cada uno de estos órganos eco-

 A u r eu s  de Trajano

 p r o b l e m á t i c a la c u e s t i ó n p o r q u e si otorgamos un lógico carácter público al  fi  f i s c u s   y un carácter privado ai  p a trimonium,   cómo circunstancias diferenciadoras, al examinar las noticias que sobre ambos poseemos esta consi deración de base no encuentra ratifi cación. Ya vimos anteriormente cómo el concepto de  fi  f i s c u s   tenía unas raíces  pe  p e r so n a l e s , pr iv a d as , c o m o f o n do s a d  ministrados por su propietario, ya el  pr  p r o c ó n su l de un a pr o v in c i a , ya en e ste st e caso por el emperador. La evolución del régimen que se instaura con Au-

nómicos,  fi  f i s c u s y p a tr im o n iu m ,   tuvie ron a lo largo del Principado. Veamos, no obstante, un resumen del estado actual de nuestros conocimien tos en que la polémica se plantea, se gún los términos por todos aceptados. El  pa  p a tr im o n iu m   particular imperial,  p a t r i m o n i u m c a e s a r i s ,   existe desde Augusto como antes quedó señalado. Parece que este órgano financiero en globaba todos los dominios e intereses econ ómico s, así como las las rentas que de su explotación se derivaban, perte necientes al emperador reinante. Estos  bie  bi e ne s p r o ce dí a n a su vez ve z de la f ortu or tunn a

26 familiar, como miembro ésta del esta mento económico más fuerte del censo romano, y resultaban sensiblemente acrecentados por la condición de poder ostentada por su titular, el  p r i n c e p s , dueño de los designios del estado. En su calidad de fortuna imperial, el  pa  p a tr im o n iu m c a e s a r is   se engrosaba por los legados, donaciones y herencias que muchos senadores y equites   tenían a gala en instituir, tanto en vida como en las disposiciones testamentarias. Capítulo importante en este sentido era la libre disposición que el emperador tenía, como patrono y señor, de los  p e culia   o bienes de sus libertos y escla vos, como le estaba permitido a cual quier miembro de su clase. Pero se daba la circunstancia de que el empera dor era el mayor propietario de escla vos del Imperio. Con relación a este tipo de ingresos, hemos de volver a páginas anteriores cuando enumeramos los legados y do naciones de entre las fuentes de ali mentación del  fis  f is c u s .   Las donaciones, testamentos, legados, ¿pasaron al  f i s cus,  caja imperial del estado, o al  p a trimonium,  caja privada del emperador reinante? Ambas posibilidades nos son confirmadas en las fuentes y en ello ra dica la clave del problema:  fi  f i s c u s y  p a trimonium  como cajas particulares, aún cuando otras referencias al primero lo contemplen además como caja imperial del estado. Estas evidentes posiciones antagóni cas de las fuentes han movido a algu nas tendencias actuales a reconsiderar la situación desde una nueva perspecti va. Así,  pa  p a tr im o n iu m   vendría a desig nar a todas las propiedades, dominios, monopolios, rentas tributarias provin ciales y contribuciones recaudadas en virtud del derecho que asistía a los em  pe  p e r a d o r e s c or no a d m i n i s t r a d o r de las la s fuentes económicas a él asignadas. P a t r i m o n i u m   tendría así una acepción globalizadora, de abarcár cuanto por derecho le correspondía al  pr  p r in c e p s , y una cognotación relativa al modo parti cular, privado, personal en que dichos

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 bie  bi e ne s eran er an y de b ía n se r ad m inis in is tra tr a do s. En esta perspectiva el concepto  f i s cus cu s   viene a complementar al del  p a tr i monium,   al ser aquel la caja, el tesoro concreto a donde iban a parar todos aquellos ingresos en metálico del  p a tr i m o n i u m . F i s c u s   sería el instrumento operativo de ingresos y pagos, sin senti do de no existir el  pa trim tr im o n iu m . F iscu is cu s sería a  pa  p a tr im o n iu m   lo que el aerarium S a t u r n i   a los tributa, ultro tributa y vectigalia,   o sea, las fuentes de ingresos y el órgano material que los contiene.  No  N o ob obst staa nte, nt e, no p ar e ce qu quee se acla ac lare re la cuestión con esta reducción del pro  ble  b lem m a a la rein re inte terr pre pr e taci ta ción ón de los té r m i nos. Quede hasta aquí esta sugerente e hipotética visión del tema. La documentación existente nos per mite situar en tiempos de Claudio el momento en que el servicio del  p a tr i monium   quedó regulado bajo una es tructura administrativa diferenciada y aparte de la del  fi s c u s ,   en la que hasta ese momento se englobaba. Aparecen así los  p r o c u r a t o r e s p a t r i m o n i i ,   con rango ducenario y de condición liberta en los primeros momentos, para adscri  birs  bi rsee al c e nso ns o ec ues ue s tre tr e a part pa rtir ir del de l sigl si gloo II del Imperio. De ellos dependerán en última ins tancia los procuradores del  p a t r i m o nium caesaris   en cada una de las pro v i n c i as d o n de el e m pe r a d o r t e n í a intereses, de rango sexagenario en la mayoría de los casos. Una provincia constituirá excepción a este esquema organizativo. La provincia de Egipto era  prop  pr opie iedd ad p ar tic ti c ula ul a r del e m p e r a d or r e i nante desde su constitución en el año 30 a. de C. Por ello su gobierno estaba asignado a una  pr  p r a e fe c tu s A eg y p ti, ti ,   lega do personal del emperador en el país, y su régimen financiero era diferente al del resto del Imperio. Las rentas fiscales de Egipto eran administradas por el idiologos,   versión helénica de lo que representaba el  p r o curator patrimonii   en cualquier otra re gión del Imperio. Pero su rango era du cenario, como el titular de los servicios centrales del  p a t r i m o n i u m   de Roma.

Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio

Muestra del carácter particular que los emperadores otorgaron a esta provincia es el hecho de que, desde Augusto, nin gún senador podía viajar al país sin  pe  p e r m is o im pe ri al , al i gu gual al qu e el p r o   pie  p ie ta r i o de un do m in i o t er r itor it or ia l ve la  po  p o r c o n tr o l a r a tod to d os los lo s vi si ta n te s al mismo. Durante el siglo ii se confirma la dualidad de cajas imperiales,  fi  f i s c u s y  pa  p a tr im o n iu m ca e sa ris, ri s,   prosiguiendo és ta última su expansión a todas las pro vincias del Imperio, reflejo evidente de la presencia de los intereses particula res del  pr  p r in c e p s   en todos los territorios. Esta perfecta configuración administra tiva no obsta para que a la hora de pre cisar qué gastos y que ingresos iban a una y otra caja, como antes estableci mos, nos resulte muy difícil delimitar lo. El emperador gastó tanto del  fis  f is c u s como del  p a t r i m o n i u m   para afrontar necesidades públicas y necesidades pri vadas, indistintamente. No hubo asomo de escrupulosidad a la hora de consig nar los gastos según el órgano que los asume. El volumen alcanzado por las rentas atribuidas al emperador y su  p a t r i m o nium  debió ser motivo que llevó a Septi mio Severo a fines del siglo 11  a afrontar una nueva estructuración interna de to dos los servicios financieros del estado. Parece que la política de confisca ciones realizada por este emperador so  bre  br e las f ortu or tuna nass de sus su s adve ad ve r sar sa r io s, los bona damnatorum,   proporcionaron no al  fi s c u s   sino al  pa  p a tr im o n iu m   un poten cial económico suficiente como para desdoblar su administración. En primer lugar Severo sustituye al  fi  f i s c u s   como órgano receptor de los bienes confisca dos a los condenados por tribunales im  pe r ia le s, po porr el  pa  p a tr im o n iu m c a e s a ri s. Pero estos bienes, muy abundantes du rante su gobierno, desde Severo no irán a parar a la res fam iliaris, al  p a tr im o nium   que los englobaba junto con los  bie  bi e nes ne s de la cor co r on ona, a, sino si no q ue será se ránn c o n  tabilizados como propiedad personal del emperador, Septimio Severo, e irán,  por  po r tant ta nto, o, a su res res privata ,   con indepen

27 dencia de aquellos otros que eran ina lienables de la corona y los Severos. Para regular esta disposición, Septi mio Severo instituye como caja nueva e individualizada la  R e s P r iv a ta P r in c i  p i s o  Ra  R a tio ti o P r iv a ta ,   con los ingresos  pr  p r o c e d e n t e s de la s c o n f i s c a c i o n e s y aquellos otros que, de otras fuentes, los emperadores puedan asignarse en el fu turo, y cuyo titular era Septimio Severo como emperador reinante, y el  p a t r i monium caesaris,   con las rentas de los  bie  bi e nes ne s de la fa mil mi l ia de los lo s Seve Se verr os, os , c o  mo anteriormente se configuraba, pero en claro detrimento de su volumen por no incluir los bienes del  pr  p r in c e p s . La administración del nuevo servicio y la nueva configuración de la hacienda imperial queda documentada en la epi grafía. Las rentas públicas del estado siguieron estando organizadas en el f i s cus,   cuyo máximo responsable siguió siendo el a rationibus, rationalis   desde Marco Aurelio, de rango trecenario. La nueva  R e s P r iv a ta   fue puesta bajo la dirección de un  pro  p ro c u r a to r rei re i pri p ri v a ta e , de rango similar al a rationibus,   y que durante los siglos bajoimperialcs adop taría los títulos de magister rei privatae y comes privatarum   finalmente. Todos sus titulares fueron del censo ecuestre. Por último, desde principios del siglo ni el  pa  p a trim tr im o n iu m c a e sa ris ri s   es rebajado a mero departamento secundario de la  Re  R e s P ri v a ta ,   desapareciendo los equites de su dirección y pasando ésta a manos de los libertos imperiales con categoría centenaria, e incluso sexagenaria, se gún los vaivenes políticos de cada mo mento. Tales pueden ser los términos en que quede planteado el estudio de estos ór ganos financieros, en tanto no aumente la documentación al respecto. Docu mentación que, en cualquier caso, pa rece que con bastante seguridad proce derá del  M o n s T e s t a c c i o ,   auténtico archivo de muchas de las actividades que en provincias desarrollaron tanto el  fi  f i s c u s   como las rationes privatae de los emperadores del final del siglo 11 y siglo III.

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Retrato de muchacha romana (siglo II d. C.)

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II. La recaudación tributaria

1. Los censos y su ela  bo  b o r a c i ó n . S u s f u n c i o n a  rios Las actividades censuales parece que fueron tan remotas como la génesis del  pr  p r o p i o e s t a d o r o m a n o , y la tr a d ic ió n historiográfica romana que cristaliza en la analística del siglo iii a.de C. no du da en atribuir a Servio Tulio la confec ción del primer censo de Roma, ya en la monarquía. Independientemente de la veracidad de este dato, no cabe duda que la existencia de un censo se consi dera elemento inseparable de la activi dad financiera del estado, sin el cual re sultaba imposible concebir una mínima operatividad al aerarium Saturni. En el 443 a. de C. la confección de los censos fue competencia asumida  p o r l o s c e n s o r e s y p l a n i f i c a d a , al  pr inci in cipi pio, o, para pa ra pe r íodo ío do s de c inc in c o años añ os,,  po  p o r lo qu quee el té r m i no lustrum   venía a nombrar los períodos entre una y otra actividad censual. Lógicamente, la es tructura de funcionamiento del censo republicano estuvo pensada para un ámbito de actuación limitado a Roma y la  La  L a tiu ti u m .   Posteriormente este ámbito se amplió al resto de las regiones de Italia a medida que la península pasó a estar bajo el control del senado.

La incorporación de provincias  pla  pl a n te ó un c ie rt o v ac ío c o n s tit ti t uc i o n a l de lo relativo a su tratamiento censual, quedando de manifiesto la invalidez de los esquemas censuales planeados  par  pa r a un a re gi ó n c o m o It alia al ia , y la n e c e  sidad de arbitrar nuevas fórmulas que, adecuadas al marco cultural de cada  pro  p ro vin vi n cia ci a , pe r m i t ie r a n al aerarium e x  traer de aquéllas sus rentas tributarias. Esto fue tarea que nunca acabó de configurarse a lo largo de toda la Re  pú  p ú b l i c a , en la m e d i d a en qu e se i ba n incorporando nuevos territorios y era  pr  p r e c i s o a r ti c u l a r n u e v o s in s t r u m e n to s de recuento de bienes y personas, co mo distintos eran los pueblos, econo mías y culturas de los ocupantes de esos territorios. Los largos períodos de guerra exte rior y luchas internas que caracteriza ron el último siglo republicano dieron al traste con las condiciones de un mí nimo de rigor en las tareas censuales, y éstas quedaron en suspenso durante muchos años, defecto éste que por otro lado fue endémico en el siglo anterior, sobre todo por lo que respecta a la ac tuación en provincias.  No  N o es p or ta nto nt o g ra tui tu i to a f ir m a r qu quee los censos provinciales de la Repúbli ca fueron mal hechos, sin la exhaustividad de los observados para Italia.

30 Carecieron de continuidad en la actua lización de datos y sólo en contadas ocasiones coincidieron con la apertura del lustrum   en Roma. En la mayoría d e l o s ca s o s l as p r o v i nc i a s fu e r o n censadas al consumarse su conquista o anexión, y estos resultados se dieron  po  p o r v á li d o s d u r a n t e de c e ni o s . En es ta actitud hemos de ver por un lado la in capacidad del senado por asumir fe hacientemente y con regularidad tan inmensa tarea como el censo consti tuía, y por otro lado, la indiferencia del poder público ante los abusos que tal situación generaba, si a pesar de todo los tributos seguían afluye ndo a sus arcas. Con censos mal hechos y escasos, las recaudaciones fueron injustas y fi nalmente la protesta de los provincia les se convirtió en leitmotiv   que acom  pa  p a ñ a r á al s e n a d o h a s ta la c r i s i s fi na l de la República. Augusto comprendió la necesidad de organizar este campo como paso  pr ev io al s a n e a m ie n to de la e c o n o m í a del estado, tras 30 años de ausencia de actualización en las fuentes de ingre sos del erario público. Desde Actium el Imperio Romano será organizado en cuatro zonas, asignadas a cuatro de sus colaboradores, al objeto de proceder al censo y catastro de habitantes ciudada nos y bienes, distribuidos por provin cias que, junto con el censo ya realiza do en Italia  —le x I u li a m u n ic ip a li s , al  pa  p a r e c e r y se gú n las la s úl ti m as te or ías ía s , del de l  pr  p r o p i o A u g u s t o y no de C é s a r - , p r o   po  p o r c io n a r á n un c o m p le to p a n o r a m a de los recursos del Imperio. Oriente fue terminado en el 31 a.de C. por Zenodotus; Occidente concluyó sus tareas en el 27 bajo la dirección de Didymus; el Norte fue asignado a Theodotus y finalizados sus recuentos en el 25, y el Sur, de Polycletus, hacia el 2-3 d. C. Datos extraídos de aquellos resultados sirvieron a Agrippa para confeccionar su mapa del Imperio. En concreto, sabemos que las Galias fue ron censadas en el 27 a. de C., 12 a. de C. y 14 d. de C. bajo Druso y Germá

 A ka l H isto ria d e l M un do An tig uo

nico éstas dos últimas veces, y luego con Domiciano y Nerva. Judea fue in cluida en el censo de Siria del año 6 d. de C. y las Hispanias recibirían visitas de legados censores en los últimos años de Augusto y desde luego, tras la concesión del ius latii   por Vespasiano, hacia 73/4. La actuación de Augusto y sus su cesores en la elaboración de los censos  pa rt í a de u na situ si tuaa c ión ió n du duaa l, o c a s io n a  da por las distribución de las provin cias del Imperio entre las del senado y las del emperador, como administrado res de las mismas. Las provincias im  pe  p e r i a le s , a q u e ll a s de m á s d if íc i l c o n  trol o de muy reciente anexión, no solían disponer de una estructura cen sual indígena previa, por lo que la ac tuación en ellas tuvo que partir de cero y su normalización no fue un hecho hasta pasados varios decenios. Por el contrario, las provincias senatoriales cuyo censo era asumido por el propio emperador en ocasiones extraordina rias, como censor maximus   (más tarde  pe  p e r p e tu u s ) ,   solían identificarse con re giones ya muy romanizadas, de amplia tradición de gobierno en la República, y con un pasado histórico de plena ci vilización en donde la existencia de avanzados sistemas de recuento en al gún caso tenía raigambres milenarias. El Principado asumió y adecuó a sus intereses aquellas fórmulas cen suales ya existentes y las utilizó de modelo para aquellas otras regiones de nueva incorporación, susceptibles de responder positivamente a esta im  pl a n ta c ió n . Lo s c a s o s de Sic Si c ili il i a, A sia si a o Egipto, donde el censo era cada ca torce años y su práctica, secular, eran excepciones al resto del Imperio. La confección del censo tenía como cometido el registro de todos los ciu dadanos romanos domiciliados en pro vincias, y la contabilización de todos los agri   existentes en las mismas, así como los propietarios, usufructuarios o colonos. La lista de los ciudadanos en provincias proporcionaba el núme ro de sujetos tributarios de los impues

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Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio

tos afectos a la condición de cives romani.  Esta lista incluía sus bienes in muebles cuantificados en tierras, ga nados, pastos, minas, pesquerías, etcétera, y las rentas ponderadas de las mismas, en el período censual com  pr  p r e n d id o. Los habitantes de cada provincia no ciudadanos romanos eran censados en su eventual condición de propietarios, usufructuarios o colonos de tierras de cultivo, consignándose además cuan tas otras propiedades constituían sus fortunas y fueran susceptibles de im  pue  p ue sto. st o. Si los lo s da tos to s del de l c e n s o de S i c i  lia fueron ejemplo aplicable a otras re giones, podemos considerar como aceptable que en las provincias de cla ra riqueza económica agraria, el censo de los agri  hacía distinción de tierras según su uso, extensión y rendimien tos medios. Se consignaban las parce las según estuviesen destinadas a vi des, olivos o cereal, registrando la extensión mínima y máxima, número de vides o cepas y árboles, y cuantías cosechadas en los últimos años. Pastos y bosques eran asentados en apartados distintos, así como el número de cabe zas de ganado, especies y, al menos en E g i p t o , c a so e xt r e m o d e s d e l u e g o , conjunto de aperos y bestias de tiro o carga destinadas a la labranza. El registro de todos estos datos su  po  p o n í a u n a a r d u a l a b o r q u e de f o r m a honorífica presidía el el em perador como censor máximo del Imperio. La direc ción concreta de la elaboración del censo en cada provincia o a veces, grupos de provincias, era encargada al legado que, con rango pretorial o con sular según la provincia, gobernaba el territorio en nombre del emperador. Como la confección del censo era ta rea encomendada cada cierto número de años, no parece que fuera necesaria la configuración de un servicio perma nente a cargo de un procurador perma nente, por lo que tal función se añadía de manera específica y en el momento de ejecutarse al gobernador ordinario de la provincia, y así se constata en la

  SVLLAE· SENNIF, REMOA REMOA ROEN ROE N TARI TAR I O

Estela del argentarius Sulla

epigrafía ( legatus augusti pro praetore ad census accipiendos, aut censibus accipiendis).

EI censor provincial coordinaba la labor de cierto número de auxiliares que eran los que, distribuidos por los distritos, conventos o departamentos territoriales en que las provincias se estructuraban, efectuaban realmente el trabajo directo de la recopilación de los datos.  A d iu to r e s , c e n si to re s, c u r a tores, tabularii, scribae, librarii, con-

32 trascriptores,  etc...,

son las distintas denominaciones del personal adscrito a las tareas censuales. La unidad cen sual desde la que se iniciaba el regis tro era la ciudad o municipio, en don de uno de los dos magistrados superiores sumaba a su título ordinario, d u o v i r ,  el de quinquennalis   como determinativo de la tarea a realizar que, al menos en este primer escalón del censo, solía conservar la periodicidad de los cinco años o quinquennium.  Las comunida des sin estatuto jurídico romano eran asumidas para el censo por los munici  pios  pi os o c o l o ni as en c uy uyoo s te r ri tor to r i os se asentaban. Los datos recopilados en el territo rio del municipio eran archivados en el tabularium   conventual o de distrito, situado en la capital del mismo, y co  pia  pi a de todo to doss ello el loss i ba f i n a l m e n te al ta bularium   provincial y de allí a Roma, donde se contenían todos los registros económicos relativos a todos los re cursos del estado en sus provincias. Finalizado el censo se procedía a la actualización de los débitos fiscales a recaudar en cada uno de los capítulos impositivos y demás tasas de las pro vincias. Las nuevas cuantías tendrían vigencia hasta la siguiente revisión censual y su delimitación o fijación era resultado del promedio estableci do para el último quinquenio, en cuanto a los impuestos que gravaban las cosechas.

2. Los intermediarios entre el estado y los contribuyentes En la República la explotación de los servicios y rentas del estado era una de las competencias asumidas por los cen sores. El sistema empleado era el de las adjudicaciones de estos servicios y ren tas,  pu  p u b lic li c a   en la terminología, a las ini ciativas particulares, mediante una venta en subasta al mejor postor de cada una de estas contratas ( locatio censoria).

 Ak aI Hi sto ria de l M un do An tig uo

Los particulares adjudicatarios de la subasta, que recibían el nombre de  p u blicani   por ser los usufructuarios de un  pu  p u b lic li c u m ,   entregaban por adelantado la totalidad o parte importante del benefi cio o renta a explotar como deposita rios de la confianza del estado, aña diendo una cuota de lucro propio al montante final en que las contratas se habían ajustado. Así se construyeron templos, termas, vías, anfiteatros, cloa cas y se suministró al ejército y la flota durante siglos, sin que la desventaja que para el estado pudiera suponer de sentenderse en bastante medida del óp timo aprovechamiento y control de sus recursos fuese superior a la ventaja que suponía el ahorro de gastos de per sonal para la recaudación y la disponi  bi  b i l id a d r á p id a de li q u i d e z en el a e r a rium.

La incorporación de territorios a la República aumentó las fuentes de in gresos del estado y las recaudaciones tributarias se sumaron al conjunto de  p u b li c a   que debían ser objeto de ad  ju  j u d i c a c i o n e s m e d i a n te la s u b a s ta c e n  soria. Pero la magnitud de los nego cios a explotar fue desde estas incorporaciones provinciales, en el si glo ni a. de C., muy superior a las su  ba s t a s q u e te n ía n lu g a r a nt es de la e x   pa  p a n s i ó n i m p e r i a l i s t a del de l s e n a d o . P or ello, el arriendo de cobranzas tributa rias que abarcaban provincias muy ri cas suponía grandes desembolsos e inversiones para estos  p u b li c a n i,   que adecuándose a los tiempos se consti tuían en s o c i e t a t e s   de varios miem  br os en d o n d e l a a p o r ta c ió n de c a p i ta l delimitaba la proporción del benefi cio a percibir. Las societates publicanorum   de los dos últimos siglos de la República ju garon un papel muy importante no sólo en las finanzas del estado sino también en la marcha política del senado, en donde formaron auténticos grupos de  pr e s ió n q ue m e di a tiz ti z ar on los plan pl anee s exex  pa  p a ns ion io n ista is ta s del de l go gobb ier ie r no no.. Má s de un unaa guerra y más de una anexión territorial tuvo su origen en la prevalencia de los

Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio

intereses financieros de estas corpora ciones particulares, a través de los equites   en otros casos, ambos suficien temente fuertes como para lograr medi das estatales que, presentadas como en interés del pueblo romano, sólo lo eran de sus fortunas. Pero los problemas de dependencia del aerarium   de estos financieros no fueron los únicos que a la larga se plan tearon, por más que en el siglo I no era exagerado hablar de una mediatización del gobierno a las decisiones de estos grupos. Junto a esta carencia de auto nomía, estaban los problemas que el  pr  p r o p i o s i s t e m a de a r r i e n d o a c a r r e a b a entre los contribuyentes provinciales, objetos de la acción de los publicanos. Los abusos, las injusticias, los desórde nes públicos, las auténticas esquilmas, la arbitrariedad en la fijación de pagos y cuantías, los procedimientos opreso res en las recaudaciones, todo esto, uni do a la realidad de unos impuestos mal diseñados y peor censados, y a la falta de interés cuando no real connivencia de los gobernadores provinciales con los publicanos, había ocasionado y oca sionaba a fines del siglo i a. de C. pro testas, revueltas e incluso guerras y asesinatos de enviados senatoriales sin que Roma desease abordar de una vez y en profundidad las raíces del problema. Las fuentes clásicas son prolijas en de talles de este auténtico vicio y motor del deterioro del sistema, no por detec tado y denunciado en innumerables ocasiones, heredado intacto como pro  bl  b l e m a p e n d i e n t e p a r a el P r i n c i p a d o . Recordemos tan sólo los casos de C. Verres y Sicilia y de P. Rutilio y los pu  blic  bl icaa no noss de Asia. Asi a. En efecto, cuando Augusto llega al  po  p o d e r el s ist is t e m a f isc is c a l re p u b li c a n o ya no proporcionaba tantos beneficios co mo resentimientos, que entre los pro vinciales crecía hacia Roma por sufrir los abusos de los publicanos y goberna dores venales en las labores exactivas. Había que supervisar a los publicanos y  pr e ve n ir las la s a r b itr it r a r ie d a d e s de los lo s g o   bern  be rn ado ad o re s, de m o do q ue n o fu er a este es te

33 antiguo y delimitado problema el que diera al traste con la paz instaurada tan a duras penas en todo el Imperio. Ya César abordó de primera mano el asunto de las recaudaciones dando las  pr im e ra s m ed id a s p ar a a c o ta r sus su s atr at r i  buci  bu ci on onee s, aun au n qu quee no es difí di fíci cill ver ve r e n su intención el deseo de neutralizar las in fluencias políticas de estos poderosos grupos, incompatibles con la figura de un dictador del estado, más que el ser vir a los intereses de los provinciales. El problema de los publicanos será contrarrestado a lo largo del Alto Impe rio, pues es en ese período cuando se fraguó y consolidó una administración civil propia que fue paulatinamente sustituyendo, por un lado a los gober nadores en sus funciones económicas, y  por  po r otr ot r o, a a q ue ll o s p a r tic ti c u la r e s en la explotación de los recursos económicos del estado. Augusto da un primer paso al colocar al frente de algunos servicios a personal de su máxima confianza. Los impuestos directos de las provin cias imperiales serán recaudados bajo la dirección de los procuradores gene rales, que además percibirán un salario anual por tal función, de modo que no se propiciara la obtención de un lucro  por  po r la l abo ab o r de se m pe ñ a d a , c o m o su c e  día con la tradicional justificación de concebir los los cargos como honores no remunerados. El mismo destino tendrá la recauda ción de los vectigalia   de las provincias imperiales y senatoriales, y a lo largo del siglo i el régimen de los procura dores irá incorporándose a la dirección de todas las demás fuentes de ingresos que el estado disponía en todas las  pr  p r o v in c ia s . El p r o c e s o de s u s t i tu c i ó n fue lento y realmente no podemos dar lo por terminado hasta el siglo m. En época de Marco Aurelio aún se citan algunas sociedades de publicanos en la explotación de algunas tasas, pero és tas ya nada tenían que ver con las po derosas organizaciones del último si glo republicano. Los publicanos del Alto Imperio ya no reciben contratas que les adjudica-

34 ran el cobro de grandes bloques de tri  but  b utos os,, en un unaa o vari va rias as p r o v in c i a s. Al subdividirse las contratas a subastar en varias concesiones, el volumen del ne gocio baja proporcionalmente y de la misma manera serán inferiores los be neficios a obtener de las mismas. Así, los capitales necesarios fueron menores y las sociedades se disolvieron o dismi nuyeron en número de integrantes, por no ser necesarias grandes aportaciones. Los grupos financieros potentes perdie ron interés en invertir en negocios de volumen moderado y desviaron sus ac tividades a otras esferas más rentables, como la banca y el préstamo, o las in versiones comerciales, quedando en las adjudicaciones tributarias los grupos menores, por tanto fácilmente controla  bles  ble s p or el esta es tado do.. Tuvieron, no obstante, cierta impor tancia los publicanos que arrendaron a lo largo del Alto Imperio la explotación del  po  p o r to r iu m   en las provincias danu  bia  b ia n a s , y los lo s q u e se a d j u d i c a r o n los lo s cuatro vectigalia  más importantes de la  pr o vin vi n c ia de A f ric ri c a (quattuor publica  pro  pr o vinc vi nc ia e A fr ic a e ), siempre bajo la vi gilancia y supervisión del procurador correspondiente y acaso como prueba de que, al menos en estos casos, la uti lización del sistema tradicional era más rentable que el nuevo. El nuevo sistema de percepción que conllevaba la administración de los  pr ocur oc uraa do dorr e s, en r e al idad id ad era er a un unaa a pli pl i  cación del antiguo sólo que sin las la cras que lo aquejaron. El procurador  pr  p r o v i n c i a l y lo s p r o c u r a d o r e s de los lo s impuestos indirectos también recurrie ron al sistema de concursos para la ad  jud  ju d ica ic a c ión ió n de las la s r e nta nt a s y serv se rvic icio ios. s. P e ro la entidad de las contratas era de tal magnitud que difícilmente podía serrentable su explotación para más de uno, dos o tres interesados. Los adjudi catarios, cuya integridad moral y sol vencia económica debían ser demostra das y valoradas positivamente por el correspondiente procurador, recibían el nombre de conductores,   y su actividad era plenamente fiscalizada por el inten

 Ak a l Hi sto ria de l M un do An tig uo

dente imperial de cuyo servicio depen día la contrata. Sólo en Africa parece que las loca tiones conductoribus   (adjudicaciones a conductores) tuvieron cierta entidad, como la epigrafía evidencia, pero ello debió venir obligado por las peculiares circunstancias de las rentas, propieda des y economía de la zona, así como la Los recaudadores del tributo:

“A Crispino, promagistro   de los dos tri butos, q u a d r a g e s s i m a   del portorium y vicésima   de la libertad de las provincias de Asia, Ponto, Bitinia, Galatia, Capadocia, Pisidia, Lycaonia, Panfilia, Licia, Arme nia M inor,... inor,...”” (,L’Ann L’Ann ée Epigraphique,  1924, nQ80, del 104-114 d.C.) “A Venus, Menophilo, siervo de los s o los cuatro impue stos de África, África, c ii de los hizo el voto con ánimo contento”. ( L’Année Epigraphique,  1900, n9 126). “A Tito Flavio Germano, hijo de Tito, cu rador del triunfo del emperador felicísi mo Marco Aurelio Comodo Antonino Augusto Pío Germánico, distinguido con un muy destacado sacerdocio, pon tífice menor, procurador de la vigésima de las herencias, procurador del patri monio, procurador de los grandes jue gos, procurador de los juegos matuti nos, procurador del presupuesto destinado a las vías que han de trazar se en las dos partes de la ciudad, pro curador de la vigésima de las herencias en Umbría, Tuscia, Piceno y región de Campania, procurador de los alimenta en Lucania, Bruttios, Calabria y Apulia, curador....de los edificios, de las obras públicas... edil, duovir, flamen de Au gusto divinizado, duovir quinquenal, pa trono de la colonia, Cerdo, su liberto a su incomparable patrono, con sus hijos Maximino, Germano y Rufino Flavio, distinguidos como caballeros, Lucio Va lerio Aries, liberto del mercado de es clavos de Zabda”. CIL XV 2922, de Praeneste.

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Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio

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abundancia de latifundios pertenecien tes al  pa  p a tr im o n iu m   imperial. En la ma yoría de las provincias la subasta de re caudaciones y servicios fue a parar a individuos que, sólo en muy contadas ocasiones, vieron rentabilidad en el constituir sociedades, con uno o dos so cios más, dada la escasa envergadura y las muchas cortapisas que desde la ad ministración provincial envolvían a la contrata subastada. Pese a este sistema de concurso a los  par  p arti ticu cula la res, re s, la m a y o r par pa r te de las la s pr in  cipales rentas tributarias provinciales fue exactada por las propias plantillas de auxiliares y subalternos de las ofici nas de los procuradores, apelando en el  pr o c e so a los lo s s e r v ic io s f i n a nc ie r os de los municipios como responsables de los tributos de sus territorios, cada vez más comprometidos en las cuotas de  pa rtic rt icip ipaa c ión ió n del  fis  f is c u s  de Roma.

3. Los problemas y la evolución del sistema recaudatorio La sustitución de los publicanos en las recaudaciones supuso una importante mejora en los procedimientos percep tivos, y de ello sin duda se beneficia ron todos los súbditos del Imperio. Pe

ro la corrupción y los abusos, si bien disminuyeron, no desaparecieron del sistema y siguieron reproduciéndose aunque ahora vinculados a los procu radores y gobernadores de las provin cias. Cuando Galba era gobernador de la  pr  p r o vi n c ia Ci ter te r io r, las la s ra p iñ as y s a q u e  o s c o m e t i d o s p o r l o s p r o c u ra d o r e s  pro  pr o v in c ia le s e r a a sun su n t o qu e e s ta b a a la orden del día. Con Tiberio, Domiciano y Trajano se nos documentan juicios contra gobernadores venales que se  ja c ta b a n de h a b e r se e n r iq u e c id o a c o s  ta de la esquilma de las fortunas de los súbditos tributarios. Y es de suponer que estos hechos eran cotidianos en otras zonas del imperio pese al mutis mo que en este tenor mantienen las fuentes escritas. La realidad era que el nuevo siste ma civil del Principado sólo había cambiado de individuos, pero la es tructura de funcionamiento seguía siendo básicamente la misma de la época anterior, por lo que la posibili dad de repetición de situaciones injus tas en las exanciones quedaba abierta de nuevo, aunque sus protagonistas fueran ahora los agentes imperiales. En el siglo π se creó la figura del a d v o c a t u s f i s c i ,   especie de abogado defensor de los intereses del  fi  f i s c u s en los litigios interpuestos contra él por 

36 los ciudadanos provinciales. Parece que tal institución se hacía necesaria dado el número de conflictos legales que la actuación fiscal provocaba en los territorios a su cargo. Acaso el principal problema fue la  pr o pi a e xt e ns ió n del de l im p e r io R o m a n o en la que debían desarrollarse las ope raciones exactoras. Pese al continuo aumento de funcionarios adscritos a los servicios fiscales, el incremento del territorio a administrar fue supe rior a las posibilidades de los órganos financieros del estado. Con un ámbito  ju  j u r i s d i c c i o n a l q u e a b a r c a b a d e s d e el río Tajo al río Tigris en Mesopotamia, cualquier mecanismo que implicase un control quedaba incapacitado para ob tener rendimientos de las operaciones  b u r o c r á t i c a s . E s t o s u p o n í a u n t o t a l descontrol de las actividades financie ras en gran parte de las zonas, que se acentuaba proporcionalmente a la leja nía de Roma. La monarquía centraliza da y centralizadora del Principado no  po d ía m í n im a m e n te r e s p o n d e r c o n e f i  cacia a las necesidades de un imperio de tal envergadura. Los procesos recaudatorios se hacían cada vez más arduos y lentos, y el continuo aumento de la burocracia de agentes imperiales no sólo no servía  pa ra a s e g u r a r los lo s c o b r o s y p a g o s, sino si no que lejos de agilizar las operaciones, c o n c eb i d a é s t a d e f i r m a p i r a m i d a l , añadía más obstáculos a los ya exis tentes. En el siglo m esta burocracia tenía semiparalizado el funcionamien to de las finanzas imperiales y su úni co servicio era el de aumentar con su coste aún más el déficit del estado. La inoperatividad del sistema hizo asunto corriente la incapacidad de co  bra  b ra r d é b ito it o s f i s c a l e s y las la s d e u d a s t r i   bu tar ta r ia s a u m e n t a r on c on gr a v e p e r j u i cio del  f i s c u s ,   d e s b o r d a d o p o r l o s gastos. Los emperadores comenzaron a condonar deudas atrasadas de varios años, presentando los cronistas este hecho como una nueva muestra de la divina munificiencia, cuando no serían  po  p o c o s lo s c a s o s e n q u e e n r e a l i d a d

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existían pocos mecanismos capaces de hacer efectivo el cobro de aquellas deudas. Esta costumbre se hizo norma y pronto todo cambio de emperador era esperado por las provincias como momento oportuno de las ansiadas am nistías fiscales, sin que la crítica situa ción del tesoro moviera a los nuevos gobernantes a negarse a tal muestra de generosidad ante su pueblo. Desde la segunda mitad del siglo π los períodos de guerras se hicieron ca da vez más largos y frecuentes. Ello aumentó los gastos y por ende, las ne cesidades estatales de mayores ingre sos tributarios. La guerra ocasionó además una crisis en las economías de las regiones afectadas, y el comercio se fue ralentizando en su normal de senvolvimiento. La población laboral sufrió fuertes mermas de sus contin gentes por las continuas levas y, junto a los efectos directos de la guerra en los campos, la agricultura se fue em  po  p o b r e c i e n d o p a u la ti n a m e n t e . A esto se unió la continua devalua ción monetaria, con fuertes deprecia ciones del numerario circulante y fuertes subidas de precios en una inflacción de cuyas causas, los órganos financieros imperiales o no pudieron relacionar con sus consecuencias, o  pr  p r e f ir ie r o n o m i t ir l a s po r la e sp e r a n z a del rápido beneficio que la devalua ción oficial producía a las arcas del estado. El hecho es que la actividad económica se debilitó y la descon fianza en la moneda propició la bús queda y retorno a viejas alternativas. Los municipios comenzaron a de  pa  p a u p e r a r s e y p r o n t o m o s t r a r o n i n c a   pa  p a c i d a d de a f r o n t a r sus su s p a g o s o r d i n a  rios. Frente a ello, el  f i s c u s   aacc t u ó redoblando su opresión tributaria y a r b i t ra n d o m e d i da s p a r a g a r a nt i z a r las recaudaciones. Los agentes civi les, incapaces de hacer frente a la ca da vez más manifiesta hostilidad de unos contribuyentes exhaustos, dieron  pa  p a s o a los lo s a g e n t e s m il i t a r e s. Colletion e s , s t a t i o n a r i i y  f r u m e n t a r i i , que hasta ese momento eran cuerpos de

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Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio

tropas al servicio de las legiones para tareas complementarias de apresa miento de criminales, bandoleros, de sertores o .tareas de espiona je, pa sa ron a encargarse de recaudar por la fuerza de la coacción y las armas to do lo necesario al avituallamiento del ejército en su paso a las zonas en campaña. El paso de la legión por las provin cias comenzó a constituir situaciones de auténtica calamidad pública para los municipios directamente afecta dos. Estos sufrieron las consecuen cias de las requisas de las cosechas, ganados, animales de tiro e incluso  pr  p r o d u c t o s m a n u f a c t u r a d o s , e n s u ma , todo cuanto fuera susceptible de ser necesitado por la legión en marcha al frente militar. Se consagraba así la sustitución de los cobros en moneda  po  p o r lo s c o b r o s e n p r o d u c t o s p r i m a  rios, no sujetos a devaluaciones, que dando militarizado el proceso como

garantía de su efectividad y descon fianza en la eficacia de los procedi mientos normales. Las haciendas municipales fueron intervenidas por los curatores reipublicae   y aun las inversiones realizadas  po r el c apit ap itaa l del de l m un i c ip i o no q u e d a  ron exentas de una intervención a car go de otros agentes como los curatores kalendarii.   Como único medio de asegurarse el funcionamiento de los servicios imprescindibles, el estado in tervino y dirigió la actividad económi ca en aquellas parcelas fundamentales como eran el suministro y transporte de trigo a los ejércitos y la ciudad de Roma. Las cuantías tributarias de las villas fueron asignadas a los miembros de las curias locales con responsabilidad final del pago en las fortunas particu lares de los decuriones, pero a medida que avanzó el siglo m el estado recu rriría cada vez más a los sistemas de

Termopolio de Herculano

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contribuciones extraordinarias, cuyo monto total comenzó a ser superior al de los ordinarias, y como demostradas las únicas eficaces en la obtención de recursos. A mediados del siglo m el  fis  f is c u s ya no era el principal órgano perceptor de tributos, ya que había quedado supcra-

do por la prefectura del pretorio, servi cio que centralizó todos los sistemas de requisa, confiscación y recaudación de tributos en especie, y que manifes taba la clara tendencia militarizadora que desde los Severos se impuso en los tradicionales servicios fiscales.

Tributos Tributos y cuestiones fis cales: cales:

el Imperio se desharía si las rentas de que se sostenía la república se veían disminuidas; porque si se suprimían los derechos de portazgo, se pediría luego la abolición de los tributos. Por otra par te, la mayoría de las sociedades de re caudación de impuestos habían sido constituidas por cónsules y tribunos de la plebe, cuando todavía no estaba em botada la libertad del pueblo romano; el resto se había dispuesto luego de ma nera que se se com pensaran la cuenta de de ingresos y los gastos necesarios. Des de luego que había que moderar la co dicia de los publicanos, no fuera que al go tolerado sin quejas por tantos años se convirtiera en motivo de resentimien to a causa de nuevas intemperancias”. (Tácito,  An Ed. Gredos, Gred os,  A n n a les le s ,   χ , 50, Ed. trad. José L. Moralejo, Madrid, 1980).

“Aunque el pueblo estaba descontento del impuesto de la centesima rerum venalium   establecida tras las guerras civi les, Tiberio declaró que ese era el sos tén del aerarium militare". (Tácito,  A n n a le s ,   I, 78, Ed. Gredos, trad. José L. Moralejo, Madrid, 1979). “(Cayo) condonó a Italia el impuesto de la ducentessima auctionum   (0’5% de las ventas en pública subasta)”. (Suetonio, Caligula,   16, 3. trad, por M. Bassols de Climent, Ed. Alma Mater, Barcelona, 1964). “La herencia pequeña y escasa que dará libre de la carga de la vicésima  y si el heredero agradecido así lo quiere, podrá dedicarse toda ella a los gastos del sepulcro, toda ella a los gastos del funeral; no habrá allí quien espíe ni censure. Todo el que venga a heredar una módica cantidad, podrá tenerla sin preocupaciones y disfrutarla tranquilo. La vicésima   ha quedado de tal modo re glamentada que sólo se corre el riesgo de incurrir en ella cuando se está en la opulencia”. (Plinio el Joven, Panegírico de Trajano,   40, 1-2, Ed. A. D’Ors, Madrid, 1955). “Aquel mismo año (58 d. C.), ante re petidas reclamaciones del pueblo que protestaba de los excesos de los publi canos, dudó Nerón si ordenar la supre sión de todos los impuestos, haciendo al género humano el más hermoso de los dones. Pero su primer impulso, no sin antes alabar profusamente su gran deza de ánimo, lo contuvieron sus con sejeros de más edad, advirtiéndole que

“(Dedicado por) el senado romano y el pueblo al emperador César Trajano Adriano Augusto, hijo del divino Trajano Pártico, nieto del divino Nerva, pontifex máximo, en su segunda potestad tribu nicia, segundo consulado, el primero y único de todos los emperadores que canceló 900.100.000 H S   adeudados al fiscus,   por esta liberalidad que beneficia no sólo a los ciudadanos de su tiempo, sino a sus descendientes”. CIL VI 967, del 118 d.C. “Marco Aurelio condonó todas las deudas pendientes para con el fiscus o el aerarium   por un período de 40 años, en adición a los 15 años de Adriano y ordenó que todos los registros de estas deudas fueran quemados en el foro”. (Dio Cassius Cocceianus, LXXI, 32,2, Ed. Loeb Class., transi. E. Cary, 1969).

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Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio

III. Evolución de las finanzas públicas en el Alto Imperio.

1. Los Julio-Claudios Ya vimos en capítulos anteriores la  pol  p olít ítii ca au g us ta re la tiv ti v a a la a d m i n is  tración financiera del estado. Fruto de ella fue la aparición de nuevos orga nismos que sentaron las bases de los  pr  p r o g r a m a s e c o n ó m i c o s d e los g o b i e r  nos posteriores. Tiberio fue severo y estricto ejecu tor de las ideas políticas de su prede cesor en materia económica. No em  pr e n d i ó n u e v a s r e f o r m a s y c o n s i d e r ó suficientes las ya iniciadas por Augus to. El balance de su gobierno da como resultado un incremento de los ingre sos públicos y una contención de los gastos, ya de por sí considerables. Pa ra ello no parece que se excediera en las imposiciones tributarias sino que, antes bien, prefirió aumentar los in gresos saneando la pureza de los me canismos recaudatorios. Buen admi nistrador, como el mismo Tácito, su habitual detractor, le reconoce, no du dó en condenar a procuradores y go  be  b e rn a d o re s c uy uyaa ve n a li d a d fu e r a p u e s  ta de manifiesto en los tribunales. Limitó la actuación de las legiones a los frentes abiertos que heredase de Augusto, no emprendiendo nuevas aventuras militares de incierto resulta do y que supusiesen nuevas cargas pa

ra el estado. Incrementó los ingresos  pr  p r o c e d e n t e s de l os bona damnatorum, resultado del régimen de terror instau rado en la segunda parte del reinado, y su actitud restrictiva hacia un au mento de las partidas destinadas a  fr u m e n ta ti o n e s , d o n a ti v a y congiaria, así como a ampliar el programa de obras públicas y espectáculos a la ple  be, le v ali al i ó e n a j e n a r s e el r e sp a ld o de sus coetáneos. Los resultados de esta política de auténtica estabilización financiera, en el marco del programa político hereda do de Augusto, darían sus frutos a su muerte. Dejó 2.700.000.000  H S   a su sucesor, mientras que él mismo tan só lo había recibido unos cien millones de Augusto. Las finanzas de Cayo muestran el reverso de la política de Tiberio. En tan sólo tres años de gobierno este em  pe  p e r a d o r d e s p i l f a r r ó tod to d os l os re c ur sos so s del estado, abandonando la vigilancia de los mecanismos recaudatorios ins taurada por Tiberio, como inexcusable  pri  pr i nc ipi ip i o de b u e n g o bie bi e r n o. Do bló bl ó los donativa y elevó los congiaria y R o  ma disfrutó de espectáculos tan sun tuosos como nunca se hubiera visto. Y ni siquiera la creación de extravagan tes y anecdóticos tributos, ni la siste mática política de confiscaciones, lo-

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Sextercio de Galba

graron paliar la bancarrota en que a su muerte quedaron sumidos el  fi  f i s c u s   y el aerarium.

Cuando Claudio accede al poder, el saneamiento de la hacienda pública se  pr  p r e s e n t a b a c o m o p r im e r a e i n e x c u s a   ble  b le la b or de es tad ta d o. S i g u ie n do las la s lí n e  as del ideario del fundador del régi men, aprovecha para dar cuerpo a la organización de éste mediante los pro curadores, como embrión del nuevo servicio civil de la administración. Asume gran parte del control de la ca  ja  j a se na to r ia l y la d e sc a r ga del ga st o de las  fr u m e n ta ti o n e s ,   hasta ahora de en tre sus competencias, transfiriéndolas a la  An  A n n o n a ,   regida por un  pr  p r a e fe c tu s imperial. Hacia la mitad de su reinado la ha cienda debió estar ya equilibrada, tras el marasmo en que Cayo la había su mido, como se demuestra del progra ma de obras públicas que ahora se ini cia y en las que Claudio gastó no menos de 400.000.000  H S .  Es posible que el buen funcionamiento que intro dujo en la administración del  fi  f i s c u s , creando servicios especializados en cada una de las fuentes de ingresos,

sea justificativo del ligero superávit fi nanciero con que el tesoro se encontró a su muerte en el año 54. El gobierno de Nerón tuvo una pri mera parte que llegó a ser considerada época aúrea en la historia de la Ciudad (quinquennium (quinquennium Neronis),  por la estabi lidad y buen funcionamiento de las fi nanzas imperiales y su clara repercu sión en el desarrollo urbanístico de Roma y otras ciudades itálicas. Los in gresos aumentaron y los gastos queda ron en los límites de la época de Clau dio, y Roma vivió una expansión económica como no volvería a disfru tar ni en los mejores tiempos del siglo II . Pero a partir de la década de los se senta esta tendencia positiva se trunca,  pa  p a r a le l a m e n t e a los lo s c on f lic li c to s d o m é s  ticos que comenzaron a surgir en la corte, seguramente motivados por el cambio sufrido en la personalidad de este último de los Julios. Un régimen  ba  b a s a d o en ú l t i m a i n s t a n c i a en la v o  luntad mudable de un individuo estaba condenado a sufrir los embates que afectaran al mismo. Del 60 al 69 se abandona la política de moderación en los gastos públicos y comienzan a crecer sin freno las par tidas destinadas a las liberalidades im  pe ria ri a les le s . N o de ot r a fo rm a se c on c e b ía la conjuración de los intentos desesta  bi  b i l i z a d o r e s sino si no a b a s e de r e a s e g u r a r la compra de las voluntades populares. En este contexto se repartió un donati vum vu m   de 400  HS   H S   por cabeza a la plebe; se suprimió la antigua V et XX rer. ven. man,   aunque sólo de manera for mal, pues tal gravamen pasó ahora a afectar a los compradores, que vieron incrementados así los precios de venta de esclavos, y aún Nerón estuvo a  pu  p u n t o de a b o l i r t o d o s los lo s vectigalia  pa ra a c a b a r c o n las la s p r o t e s t a s qu quee los lo s abusos en las recaudaciones genera  ban.  ba n. A u n q u e su s c o n s e j e r o s f i n a n c i e  ros le hicieron desistir de tal medida, que acarrearía la ruina del estado, no dejaba esta actitud de ser muestra de la incapacidad y renuncia a atajar los vicios que habían ido atenazando al

Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio

sistema recaudatorio. Vicios que ya venían de antiguo, actualización de viejos problemas republicanos, pero que volvían a la luz por el paulatino abandono que de las riendas del Impe rio manifestó Nerón desde el año 60. Cu C u a n ddoo e l  f i s c u s   n o p u d o hhaa c e r frente a los exorbitantes gastos de un e m p e ra d o r de s e q u i l i b r a do , s e e c h ó mano al fácil recurso, ya utilizado por Tiberio y Cayo, de las confiscaciones a supuestos adversarios políticos y conspiradores, y por vez primera y sentando con ello un nefasto preceden te que todos los emperadores del siglo ni sufrirían, a la devaluación de la mo neda de oro, aureus,  y plata, clenarius, en un 10%, para el desahogo temporal de un fi  f i s c u s  en bancarrota.

2. Los Flavios y los Antoninos Cuando tras la guerra civil del 69 Ves  pa  p a s i a n o a c c e d e al p o d e r , se e n c o n t r ó con una situación muy similar por el desorden y anarquía, a la que Augusto heredó tras la batalla de Actium. Sue tonio cifra en 40.000.000.000  H S  l a cantidad que el  fi  f i s c u s   necesitaba para situar al estado en los niveles mínimos que hiciese posible una labor de go  bier  bi erno no.. Hijo de recaudadores fiscales, Ves  pa s ia no e m p r e n d e rá el sa n e a m ie n to de la hacienda pública legada de los Julio-Claudios, aplicando un programa económico que no dejó parcela por rentabilizar ni provincia del Imperio excluida de contribuir proporcional mente a las cargas del estado. Sin du da, la labor financiera de Vespasiano dejó saneadas por muchos decenios las  bas  b asee s e c o n ó m i c a s qu e nu tr ie r o n al te  soro público. En el plano de los órganos centrales de las finanzas públicas, se vigorizó su rendimiento con la creación institucio nal de tres nuevos  fi  f i s c i  provinciales, el asiaticus, el alexandrinus y el iudaicus,  que completaban la red de  f i s c i

41  pr  p r o v i n c i a l e s q u e , es n u e s t r o pa re c e r, debía ya existir para todas las provin cias del Imperio. Redujo el excesivo gasto público derogando gran parte de las medidas arbitradas por Nerón, co mo fueron las numerosas exenciones e inmunidades fiscales, y la moderación a los límites fijados por Tiberio en cogiaria y donativa. Avaro y escrupuloso en las recau daciones, programó sus mayores ren dimientos sin necesidad de aumentar las cuotas tributarias, sino que, cono ciendo perfectamente de los excelen tes resultados que daba la vigilancia e intervención en los procedimientos exactores, se aplicó en controlar la pu reza del sistema. Los tributos en trigo de las provincias senatoriales fueron canalizados a la  An  A n n o n a   imperial para las fr u m e n ta t io n e s ,   descargando de es ta hipoteca fiscal a las provincias im  per  p er ia le s. A m p li ó la lis li s ta d e c o n t r i b u  yentes de los impuestos de los cives romani,   promocionando a Hispania al disfrute del ius latii,   con un programa que, si bien tenía efectos fiscales in mediatos, preveía el pleno beneficio del rango municipal a la vuelta de ge neraciones. Posiblemente obtuvo dinero en abundancia de la venta de numerosas  pr  p r o p ie d a de s de los lo s J u li o - C la u di os , a sí como de la venta de las tierras ocupa das ilegalmente ( subseciva ) en épocas anteriores, estabilizando la moneda de  pl  p l a t a y o r o e n los lo s p e s o s f i j a d o s p o r  Ne rón. ró n. Al fina fi nall de su g ob obie ie rn o, las la s ar  cas públicas ingresaban una media anual no inferior a 1.200.000.000  HS,  H S, de los que tan sólo el 10% correspon dían a los tributos indirectos. Los últi mos años fueron ya de pleno superávit económico, y así lo evidencia la conti nuidad de un programa de obras públi cas que ahora se emprende, tras el pa réntesis que supuso la estabilización del tesoro. El trienio de Tito fue insuficiente  pa ra el de sa r r o l l o de un a po polí lí tic ti c a e c o  nómica, y por lo demás, un cúmulo de circunstancias adversas, externas al es

42 tado, impidió prolongar la buena posi ción en que Vespasiano había dejado a la hacienda pública. Junto a la munificiencia que para Tito resalta Suetonio, no aventajada por ninguno de sus pre decesores, abriendo su gobierno con grandes celebraciones en Roma, el es tado tuvo que destinar todos sus fon dos a paliar los efectos de tres catás trofes que asolaron Italia. Por un lado, la erupción del Vesubio, que borró del mapa las ciudades de Pompeya, Her culano y Stabiae. Luego un incendio que asoló Roma durante tres días y  po s ter te r ior io r me nt e , un unaa e p id e m ia qu e tuvo tu vo una virulencia sin precedentes. Dema siadas calamidades para un gafado em  p e r a d o r de c u a r e n t a y un a ñ o s , q u e moría el 13 de Septiembre del año 81, a ios dos años y dos meses de haber sucedido a su padre. Domiciano heredó la severa meticu losidad y buena capacidad como admi nistrador de su padre Vespasiano. Su gobierno se enraizó en el ideario polí tico de éste, de quien fue perfecto eje cutor de sus planteamientos económi cos. Del 81 al 92 Domiciano lleva a cabo una moderada política financiera,  ba s a da en g a r a n t i z a r el p e r f e c t o f u n  cionamiento de los mecanismos fisca les implantados en las provincias. El déficit de Tito quedó pronto paliado como manifiesta la continuación de las obras públicas emprendidas por Ves  pas  p asia iano no.. Los Lo s c ua tr o ú l ti m o s añ os de su vida, del 92 al 96, nos retrotraen a los últimos tiempos de Tiberio, y Roma volvió a sufrir las consecuencias del cambio patológico de la conducta de su máximo gobernante. En esos años se incrementaron las confiscaciones  pr o c e de nte nt e s de los bona damnatorum , típico en estas situaciones.  No  N o pa r e c e , no o b s t a n te , q ue el I m   pe  p e r i o , ni s i q u i e r a I t a l i a , a c u s a r a l o s  pr ob le m a s int in t e rno rn o s del de l r é g im e n, a c as o  po  p o r se r cu a tr o a ño ñoss in su fi ci e nt es c o m o  par  p ar a d ar al tr as te c on la dc a ba da o r g a  n i z a ci ó n a d m i ni s t r a t i v a c r e a d a p o r Vespasiano. A la muerte del empera dor en el 96, la hacienda pública debió

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estar equilibrada y puede ello ser un síntoma de la incipiente independencia que la estructura financiera del Princi  pa  p a d o ib a a d o p t a n d o , r e s p e c t o a la s cambiantes actitudes de su primer res  po  p o n s a b l e . A c a s o é s t a se a la h e r e n c i a más importante legada por los Flavios a sus sucesores del siglo II.  N e r v a a p e n a s p u d o e n d o s a ñ o s  pla  p la n t e a r s i q ui er a un p r o g r a m a de c o n  trol del gasto público, aunque otras medidas de este emperador ponen en duda la sinceridad de aquella iniciati va. Su propagada austeridad no con cuerda con la creación de nuevas fuen tes de gastos públicos, como fue la  I n s t i t u t i o A l i m e n t a r i a   de Italia, por mucha justificación social que la sos tuviera, al al am par ar con los bajos réd i tos de préstamos agrarios a huérfanos y viudas de los municipios itálicos. Esta misma tendencia filantrópica  pr  p r e si de bu e n a p ar te de los r ein ei n a do s de los Antoninos, acaso como superficial contrapunto a la creciente demanda de recursos a los ciudadanos, de una ha cienda cada vez más agobiada para asumir todos los proyectos imperiales. Trajano inaugura la época de los em  pe  p e r a d o r e s f r ug ugaa le s y a u ste st e ro s del de l sigl si gloo II, actitud ésta más impuesta por las circunstancias que por un voluntaris mo político. La guerra y la administra ción se llevaron gran parte de los in gresos públicos y aún éstos resultaron insuficientes en la medida en que se abrían nuevos frentes militares. A cambio de esta paulatina hipote ca del estado, Trajano dio un paso más en el saneamiento de los meca nismos fiscales, único método de pre servar los ingresos y mantener la paz y el orden entre los súbditos. Incre mentó los límites exentos de la vicési m a h e r e d i t a t i u m   y de los legados y herencias, renunciando a exigir el a u rum coronarium.   Pese al buen funcio namiento de las instituciones y a la re nuncia de algunos ingresos como los citados, más simbólicos que sustan ciales, la sombra del déficit preocupó al emperador hasta su muerte, no pu-

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diendo evitar el recurso a la devalua ción monetaria, un 15% en el denario,  par  p ar a pa lia li a r los lo s m o m e n t o s a dv er sos so s . Adriano representa un esfuerzo más en conciliar la doble imagen del esta do imperial, la faceta del estado filan trópico y promotor de liberalidades  par  p ar a el p u e b lo, lo , y la f ac e ta del de l e s t a d o cada vez más severo en sus exigencias tributarias y exactoras. Difícil misión que requirió la búsqueda de nuevas fuentes de ingresos, al objeto de no castigar más las tradicionales. En esta doble actitud, las finanzas de Adriano  pr  p r e s e n t a n la e v o l u c i ó n i n c o n g r u e n t e de dos actitudes antagónicas: conti nuación del evergetismo y la prodiga lidad, y aprovechamiento al máximo de todas las fuentes económicas sus ceptibles de generar ingresos que pa liaran el agobio del  fi s c u s . En el primer plano, Adriano condo nó débitos fiscales de los municipios  po  p o r v a l o r de 9 0 0 . 0 0 0 . 0 0 0  H S ,   pero activó la recaudación de tasas olvida das y envió a las ciudades con hacien das en crisis a agentes interventores (ic u r a t o r e s r e i p u b l i c a e ) .   Perdonó el aurum coronarium   a Italia y lo redujo en provincias, gastando mucho dinero en obras públicas por todo el Imperio. En el segundo plano, Adriano profe sionalizó al máximo la estructura pro curatoria! a cargo de los equites, c o  mo garantía del pleno rendimiento  pe  p e r c e p tiv ti v o . R e v i s ó los lo s c e n s o s del I m   pe ri o c a da qu in c e a ño ños, s, e n c a r g a n d o de tal misión a sus procuradores, y pare ce que fueron creados nuevos impues tos, medidas que en conjunto lograron un equilibrio en el tesoro al final de su vida, pero con una estructura de gastos militares tan onerosa que difí cilmente podría ser mantenida por sus sucesores. Antonino Pío representa el último  pe r í od o de a p og e o e c o n ó m ic o y e q u i  librio de las finanzas del estado. Si Ti  be ri o fue fu e el fiel fi el e j e c u to r de los p o s t u  lados de Augusto, Antonino recoge la labor de saneamiento heredada de Adriano y se limita a utilizar los frutos

del esfuerzo político desplegado por su antecesor en pro de la estabilidad de la hacienda. Su reinado no se oscurece con gran des aventuras bélicas y, por unos años la voraz máquina de guerra permitió un respiro a las arcas públicas. Mode rado en sus gastos, frugal y austero hasta el punto de cubrir con su propio La crisis financiera del año 33 d. de C.:

“De ahí surgió una escasez de numera rio, al reclamar a un tiempo todas las deudas y porque habiendo sido tantas las condenas seguidas de subastas de bienes, la plata amonedada estaba re tenida por el fiscus o el aerarium.  Ante ello, el senado había prescrito que ca da cual invirtiera en tierras de Italia los 2/3 del dinero prestado. Ahora bien, los acreedores reclamaban la totalidad y no resultaba decente para aquellos a quienes se reclamaba el hacer men guar su crédito, ... Las medidas que se habían arbitrado como remedios -la venta y la compra- se tornaban contra producentes puesto que los prestamis tas se habían guardado todo el dinero para comprar tierras. A la abundancia de ventas siguió la caída de los precios... El desfondamiento de los pa trimonios familiares estaba dando al traste con la dignidad y la reputación, cuando el César prestó su ayuda repar tiendo por las bancas 100.000.000 HS, autorizándose su préstamo sin intere ses durante tres años, si previamente el deudor ofrecía al aerarium   del pueblo romano una garantía del doble en pre dios. Así se restauró el crédito y poco a poco se encontraron también presta mistas particulares”.

(Tácito,  Arm  A rm a les, le s,   VI, 17, Ed. Gredos, trad. José L. Moralejo, Madrid, 1979).

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dinero particular los cada vez más  f i s c u s , frecuentes descubiertos del  fi Antonino Pío logra mantener el mis mo nivel de munificencia de sus pre decesores. En nueve ocasiones distri  buyó  bu yó dine di nero ro y trig tr igoo por po r un va lor lo r tota to tall de 800 denarios por cabeza, y muchos débitos tributarios de tiempos de Adriano fueron cancelados, en una ini ciativa que poco a poco se fue institu

cionalizando. Como Adriano, veló por las haciendas locales, reconociendo el importante papel que para la hacienda estatal el apoyo de los municipios re  pres  pr es e nta nt a ba. ba . Tanta moderación en el gasto públi co y, sobre todo, la fortuna de disfrutar de largos períodos de paz e inactividad en los frentes fronterizos, hicieron de este emperador el último de los que, al

Moneda de Maximino Daia

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morir dejaban el tesoro en franco su  per  pe r ávit áv it.. Marco Aurelio no podía comenzar su gobierno con mejor augurio. Al acceder al trono disponía de 2.700.000.000  HS  en el fi s c u s ,   cantidad igual a la que Ti  be ri o le gó a C a yo yo.. Pe r o el r e in a do de Marco Aurelio presenta un empeora miento significativo de la situación fi nanciera. Guerras en las principales fronteras, terremotos desoladores en las  pro  p rovi vinc ncia ia s, pe río rí o do doss de ha m br e s se g ui ui  dos de largos años de peste en Roma e Italia, riadas, etc., fueron funesto con trapunto de los dorados años de Anto nino Pío. Pese al continuo recorte de los gas tos en palacio, la casi cancelación de espectáculos financiados por la corona y la ausencia casi total de un programa de obras públicas, la hacienda imperial tuvo grandes problemas para atender sus necesidades. Comenzó a fallar el cumplimiento fiscal de los municipios y las más ricas provincias mostraron síntomas alarmantes de agotamiento económico. Sin este apoyo, las finan zas del estado entraron en la curva ha cia la bancarrota. Pese a un fuerte incremento del nú mero de funcionarios adscritos a las tareas recaudatorias, los ingresos no aumentaron y el estado comenzó a su frir los efectos adicionales de la exce siva burocratización de sus mecanis mos. En el 178 el emperador decretó una gran cancelación de deudas al f i s c u s   y al a e r a r i u m ,  no como muestra de filantropía sino por la real imposi  b i l i d a d de c o b r a r l a s . L a c o r t e t u v o que recurrir a la venta de parte de sus  bie  b ie n e s p a r a a l l e g a r d in e r o a las la s arc ar c a s. A pesar de todo, durante su gobierno s e r e p a r t i e r o n 7 0 0 . 0 0 0 . 0 0 0  H S  e n congiaria.   Actitudes anacrónicas co mo ésta justifican que al morir Marco Aurelio dejara el  fi  f i s c u s   completamen te vacío. Comodo no fue el emperador que unas finanzas públicas en crisis nece sitaban en la Roma de finales del siglo II. Completamente ajeno a las tareas de

gobierno, acaso por consciencia de su incapacidad para frenar el rápido ca mino hacia el caos económico, Comodo se limitó a desplegar una po lítica doméstica en franca disposición de consumir los últimos recursos del estado. Volvieron los grandes espectá c u l o s a R o m a , r e m em o r á n d o s e co n nostalgia los años dorados de Claudic o Nerón, y hasta 10 nuevos procurado res fueron creados para dirigir 10 nue vos tipos de juegos públicos instaura dos ahora. Para sufragar los costes del despilfarro y boato de la corte, no se dudó en inventar nuevas contribucio nes que agravasen las cargas ya asumi das por los únicos grupos sociales sol ventes. Así, los senadores tuvieron que  pag  p ag a r 2 áu re os p or m i e m b r o f am ili il i a r y año, y los decuriones de los munici  pios  pi os,, 5 d ena en a rio ri o s. De nuevo se recurrió a las confisca ciones, a la venta de honores   y por su  pue  p ue sto st o a la de v a l u ac ió n de la m on ed a, que ya había sufrido rebajas en su ale ación de oro o plata con Adriano y Marco Aurelio (10%). Pero los inme diatos efectos positivos de estas deva luaciones cada vez fueron más cortos, en una situación económica en la que la inflación, producto de las sucesivas devaluaciones, marcaba una clara de  pr e c ia c ió n de la m o n e d a y el p a u la ti n o retorno a valores más seguros como eran los productos agrícolas. Tan sólo la estabilidad de los gastos militares al existir paz en las fronteras frenó, de momento, el avance hacia la ruina del estado.

3. Los Severos hasta la crisis del siglo m Desde Septimio Severo el denario su fre continuas devaluaciones que cul minan en el 260, en que aquella mo neda era ya mero cobre con un baño de plata. El recrudecimiento de las guerras hizo necesarios más ingresos  p a r a m a n t e n e r a l o s a l r e d e d o r d e 200.000 soldados en armas, que, dis

46 tribuidos en 33 legiones, suponían un coste anual de unos 1.200.000.000 de narios. La política de confiscaciones a sus adversarios allegó importantes re cursos al nuevo órgano financiero,  R e s P r i v a t a , pero aún así fue insufi ciente para equilibrar los gastos de la  po  p o d e r o s a m á q u i n a de g u e rr a de l e s t a  do. Nuevos impuestos fueron levados y el recurso cada vez más utilizado de apelar a las contribuciones extraordi narias narias acabó por sembrar el pánico en tre las ciudades del Imperio. La desconfianza en la moneda trajo a un primer plano la validez de los pa gos en especie, y el anquilosamiento  pr  p r o g r e s i v o de la b u r o c r a c i a de l e s t a  do, cada vez menos operativa y más descontrolada, dio paso a la aplica ción de los sistemas de requisas, sobre todo como justificación del suministro de las legiones en campaña. Cuando las fuentes de ingresos tradicionales mermaron sus rendimientos, el empe rador no vaciló en exigir contraparti das de servicios y prestaciones perso nales ( m u ñ e r a ) a los ciudadanos del Imperio. Cualquier fórmula se dio por válida si demostraba su eficacia a los intereses del fi s c u s . Con Caracalla los gastos del estado volvieron a amenazar bancarrota. De nuevo la moneda fue devaluada tras una estabilización artificial de la mis ma, al crearse el antoninianus,   mone da de plata que pasaba a valer 2 dena rios de los antiguos, aún cuando su contenido en plata fuese tan sólo 2/3 del denario neroniano. El a u r e u s y a sólo tenía 1/3 de su contenido original de oro. Todo ello aceleró la espiral inflacionista, la subida de precios y la  pé  p é r d i d a de c o n f i a n z a e n la m o n e d a , e n  pe  p e r ju ic io del de l p o d e r a d q u is it i v o de los lo s ciudadanos. Los tributos tradicionales fueron doblados en sus tasas tradicionales - l a s vicesimae libertatis y hereditatium   pasaron a ser d e c u m a e -   y el a u rum coronarium   y otras contribucio nes extraordinarias fueron exigidas regularmente, pasando a ser de hecho

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ingresos ordinarios. Se recaudó una annona   en trigo o vestidos y manufac turas en Egipto - a n a b o l i c a e s p e c i e s  pa  p a r a los lo s ga s to s m il ita it a r e s. El número de contribuyentes de tri  bu  b u to s a f ec tos to s a la c o n d ic ió n d e c i u d a  danos romanos se amplió al máximo, al conceder Caracalla en el 212 la c i vitas   a todos los habitantes del Impe rio, a excepción, parece ser, de aque llos súbditos que tenían la condición de dediticii.   Se puso enorme celo en asegurar la recaudación utilizando pa ra ello, junto a los procuradores, a la misma tropa legionaria, con lo que la tarea perceptora fue cada vez más una misión de despojo y rapiña institucio nalizada. La responsabilidad de la re caudación tributaria en cada munici  pio  pi o y en c a d a d i s t r i t o fu e a s ig n a d a a los d e c e m p r i m i ,   en Occidente, deca p r o t i e   en Oriente, que designaba un censo de las diez primeras fortunas de cada villa, cuyas responsabilidades consistían en tener que cubrir las dife rencias fiscales entre el quantum   orde nado a recaudar y lo realmente recau dado. El h o n o s   de las magistraturas municipales pasó a convertirse en un m u n u s ,   al responder los decuriones con sus patrimonios particulares de cualquier déficit público, y cada vez se hizo más difícil configurar los cua dros dirigentes de la ciudad provin cial, por ausencia, cuando no huida, de los candidatos. A pesar de todo, Caracalla no dejó de repartir frecuentes donativa   e in crementos de sueldos a las legiones. El caos financiero se hizo crónico y ninguno de los emperadores que si guieron, Macrino, Heliogábalo o Ale  ja  j a n d r o S e v e r o p u d i e r o n h a c e r n a d a , más que buscar los recursos para el diario sostenimiento de la corte, aban donando prácticamente cualquier polí tica financiera, por imposibilidad de aplicar la misma en las circunstancias vigentes. El Imperio quedaba abocado a la Gran Crisis que, gestada en el úl timo siglo, cubriría las décadas cen trales del siglo ni.

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