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GUÍA RÁPIDA

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PROCESOS DE

ACCIÓN POPULAR Y COMPETENCIAL

GAC E TA

constitucional

GUÍA RÁPIDA Nº 6 PROCESOS DE ACCIÓN POPULAR Y COMPETENCIAL PRIMERA EDICIÓN DICIEMBRE 2008 2550 Ejemplares

© Gaceta Jurídica S.A. PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN TOTAL O PARCIAL DERECHOS RESERVADOS D.LEG. Nº 822

HECHO EL DEPÓSITO LEGAL EN LA BIBLIOTECA NACIONAL DEL PERÚ 2008-11508 LEY Nº 26905 / D.S. Nº 017-98-ED ISBN: 978-603-4002-93-7 REGISTRO DE PROYECTO EDITORIAL 31501220800692 DIAGRAMACIÓN DE CARÁTULA Martha Hidalgo Rivero DIAGRAMACIÓN DE INTERIORES Luis Briones Ramírez

GACETA JURÍDICA S.A. ANGAMOS OESTE 526 - MIRAFLORES LIMA 18 - PERÚ CENTRAL TELEFÓNICA: (01)710-8900 FAX: 241-2323

Federico G. Mesinas Montero

E-mail: [email protected]

Juan Manuel Sosa Sacio

Imprenta Editorial El Búho E.I.R.L. San Alberto 201 - Surquillo Lima 34 - Perú

Yolanda Soledad Tito Puca Renzo Ivo Cavani Brain

Director

Coordinador

Colaboradores

PRESENTACIÓN

En la presente guía se analizan dos procesos constitucionales que hoy en día cuentan con un interesante desarrollo en la jurisprudencia nacional, no obstante ser menos frecuentes en la práctica que otros de estos procesos. Nos referimos al proceso de acción popular y al competencial, cuyas funciones son de especial relevancia para el sustento del orden constitucional y democrático. Con el primero, como lo señaló la STC Exp. Nº 045-2004-PI/TC, se realiza el control abstracto de constitucionalidad y legalidad de las normas de jerarquía infralegal y la competencia para conocerlo corresponde al Poder Judicial. El segundo sirve para dirimir los conflictos que se suscitan sobre las competencias y atribuciones asignadas directamente por la Constitución o las leyes orgánicas, que no son pocos, que delimiten los ámbitos propios de los poderes del Estado, los órganos constitucionales, los gobiernos regionales o municipales (RTC Exp. Nº 00006-2005-CC). No obstante, se trata de dos de los ámbitos menos explorados en la doctrina procesal constitucional de nuestro medio. La guía rápida del proceso de acción popular y del proceso competencial que presentamos a la comunidad jurídica es la más completa y útil publicación informativa editada a la fecha para conocer los alcances de estas figuras procesal-constitucionales. Es una obra de carácter operativo que combina el estudio teórico-normativo de las figuras o temas contenidos en la regulación del Código Procesal Constitucional con la información jurisprudencial relevante (tanto del Tribunal Constitucional como de las cortes judiciales y entes administrativos), casos prácticos, cuadros sinópticos, modelos de demandas y escritos y demás elementos que provean al lector de un amplio bagaje de herramientas aplicativas. Es una 5

PROCESOS DE ACCIÓN POPULAR Y COMPETENCIAL

obra única en su tipo que permite un conocimiento integral de los alcances de estos poco estudiados procesos constitucionales. La presente publicación no se restringe a transcribir la regulación del Código Procesal Constitucional sobre los procesos de acción popular y competencial, sino que analiza la problemática observada en la práctica, a partir de los diversos criterios jurisprudenciales, principalmente del Tribunal Constitucional. En el caso de la acción popular, sin embargo, se ha efectuado una extensa y minuciosa búsqueda de fallos judiciales que desarrollen los diversos alcances de la figura, hecho inédito en publicación peruana alguna. Luego, con la sola revisión de esta obra, el lector accede fácilmente a toda una experiencia en el manejo de estas figuras legales. Por todo lo señalado, es un placer presentar a nuestros lectores la Guía rápida de procesos de acción popular y competencial, publicación especializada de Gaceta Jurídica, que estamos seguros será de mucha utilidad operativa para quienes acudan a ella y que complementa la relevante información brindada mes a mes por Gaceta Constitucional, la única revista en nuestro medio especializada en el análisis multidisciplinario de las sentencias del Tribunal Constitucional y demás información constitucional relevante.

FEDERICO G. MESINAS MONTERO Coordinador General de Gaceta Constitucional

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PROCESO DE

ACCIÓN POPULAR

CAPÍTULOS

GENERALIDADES

CAPÍTULO

1 1.

GENERALIDADES

Concepto

La acción popular es un proceso constitucional que sirve como mecanismo de defensa de la Constitución mediante el cual se pretende la expulsión del sistema jurídico de una norma (o parte de ella) subsidiaria a la ley, que atenta contra preceptos constitucionales o legales y se ejerce a través de los órganos jurisdiccionales del Estado. Este proceso puede ser comparado por analogía con el de inconstitucionalidad. 2.

Antecedentes

Hurgar en los orígenes de este instituto puede remontarnos, como mencionan algunos autores(1), hasta el Derecho Romano; así se menciona que el Digesto autorizaba a cualquiera del pueblo (quisque di populo) a ejercitar acciones de carácter penal en asuntos de interés de la comunidad, definiéndose como aquella acción que protege el derecho del pueblo. Ese mismo carácter sancionador sobre los deberes de función puede verse en la Constitución peruana de 1920 (artículo 157) y en la Carta de 1933 (artículo 231).

(1)

GARCÍA TOMA, Víctor. “La acción popular”. En: Gaceta Jurídica. Tomo XI, Lima, noviembre 1994, p. 81-A.

9


Sin embargo, la acción popular como garantía constitucional recién puede apreciarse en nuestro ordenamiento jurídico en el artículo 133 de la Constitución de 1933, donde se señaló que se ejercitaba ante el Poder Judicial contra los reglamentos, resoluciones y decretos de carácter general que infringieran la Constitución y las leyes, sin perjuicio de la responsabilidad política de los ministros. A pesar de ello, el ejercicio de esta disposición era imposible pues no existía norma procesal que la desarrolle. Esta norma procesal aparece en el artículo 7 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (Ley Nº 14605) donde se estableció que la acción popular se ventilaría en la vía ordinaria como proceso de puro Derecho. Con una mejor precisión, el artículo 295 de la Constitución de 1979 extiende los alcances de esta garantía constitucional hacia los reglamentos y normas administrativas, resoluciones o decretos de carácter general que expidan el Poder Ejecutivo, los gobiernos regionales y locales y demás personas de Derecho Público. Luego, la Ley Procesal de la Acción Popular (Ley N° 24968) en su primera disposición final deroga el artículo 7 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, regulando entonces el procedimiento a seguir en conjunto con el artículo 200.5 de la Constitución de 1993, esto hasta la vigencia del actual Código Procesal Constitucional, norma que integra en un solo cuerpo legal todas las leyes procesales –hasta ese momento– dispersas sobre garantías procesales de la libertad y sobre protección de la jerarquía normativa. 3.

Finalidad como proceso constitucional

Al interponer la demanda de acción popular, prima facie, no se persigue la tutela de intereses subjetivos, sino la defensa de la jerarquía normativa de la Constitución y las leyes. Sin embargo, aun cuando se trata de un proceso fundamentalmente objetivo, es decir, un proceso en el que se realiza un juicio de compatibilidad abstracta entre dos fuentes de distinta jerarquía –de un lado, la Constitución y/o la ley (como parámetros), y del otro, los reglamentos, las normas administrativas y las resoluciones de carácter general (como las fuentes sometidas a control)–, también se puede afirmar que este proceso tiene una dimensión subjetiva, en la medida que son fines esenciales de todos los procesos constitucionales garantizar la 10

GENERALIDADES

primacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales, tal y como se señala en el artículo II del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional. En este sentido, y como lo afirmó el Tribunal Constitucional, son constantes las ocasiones en las que el juez constitucional, a efectos de evaluar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas, debe tener en cuenta los supuestos concretos en los que estas han sido o pueden ser aplicadas. Esta afirmación evidencia que a dicha dimensión objetiva la acompaña una subjetiva. Así, no puede soslayarse que aunque el control concentrado de las normas tiene una finalidad inmediata, depurando del ordenamiento a aquellas disposiciones que contravengan el principio de jerarquía normativa, tiene como fin mediato impedir su aplicación, es decir, impedir que estas puedan generar afectaciones concretas (subjetivas) a los derechos fundamentales de los individuos. Por ello, como lo ha señalado en su jurisprudencia el Tribunal Constitucional(2), es deber del juez constitucional tener presente que el proceso orientado por antonomasia a defender la supremacía de la Constitución (para el proceso de inconstitucionalidad y aplicable al de acción popular), siempre tendrá también, en última instancia, la vocación subjetiva de preservar los derechos fundamentales de las personas. 4.

Su relación con el proceso de inconstitucionalidad

Su finalidad común, preservar la supremacía de la Constitución y la jerarquía normativa consagrada en esta, convierte a los procesos de inconstitucionalidad y de acción popular en figuras análogas, aunque con algunas diferencias como veremos más adelante. Por estos puntos comunes, los artículos 75 al 83 del Código Procesal Constitucional contienen las disposiciones generales aplicables a los procesos de acción popular y de inconstitucionalidad, existiendo sobre todo similitud en la admisibilidad y procedencia de las demandas.

(2)

STC Exp. N° 0020-2005-PI/TC y Exp. Nº 0021-2005-PI/TC (acumulados) ff. jj. 16-18.

11


Por ello, a entender de César Landa Arroyo, desde el punto de vista sustantivo, la acción popular está estrechamente vinculada con el proceso de inconstitucionalidad, en la medida en que su objeto también es asegurar el orden constitucional objetivo, además del legal; pero examinando las normas inferiores a la ley(3). 5.

El control previo de las normas infralegales

La legislación anterior –la Ley Procesal de la Acción Popular (Ley N° 24968)– permitía el control previo de constitucionalidad de los reglamentos y normas administrativas y contra las resoluciones y decretos de carácter general que expiden el Poder Ejecutivo, los gobiernos regionales y locales y demás personas de Derecho Público. Así, podemos ver cómo en su artículo 5 se regulaba la procedencia contra “normas aprobadas mas no publicadas”. Es decir, en ese momento resultaba admisible la demanda de acción popular, contra las normas formalmente aprobadas pero que no eran publicadas oficialmente, y siempre que del conocimiento extraoficial de estas se prevea que lesionan o amenazan con lesionar el orden constitucional y/o legal o contravengan el principio de jerarquía normativa. En dicha disposición también se preveía que si se subsanaba el contenido de la norma, antes de su publicación, quedaba sin efecto la demanda. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que esta figura ya no es procedente en la regulación del proceso de acción popular contenida en el Código Procesal Constitucional vigente, tal vez por la poca aplicación práctica de dicha disposición. Al respecto, como bien señala César Landa, existía la posibilidad material de que, a modo preventivo, cualquier ciudadano inicie una acción popular, pero valga precisar no existía ley que obligue a las autoridades administrativas a la prepublicación de las normas a dictarse.

(3)

12

LANDA ARROYO, César. Teoría del Derecho Procesal Constitucional. Palestra, Lima, 2004, p. 148.

CAPÍTULO

2 •

LEGISLACIÓN BÁSICA

Constitución Política de 1993 “Artículo 200.- Son garantías constitucionales: (…) 5.

La Acción Popular, que procede, por infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen.

(…)”. •

Código Procesal Constitucional, Ley Nº 28237 El Título VI del Código (artículos 75-83) contiene las reglas generales aplicables a los procesos constitucionales de inconstitucionalidad y de acción popular, sobre todo lo referido a la finalidad, la procedencia de la demanda, aspectos vinculados con la interpretación constitucional y efectos de la decisión. El Título VII del Código (artículos 84-97) está dedicado a regular específicamente el proceso de acción popular. Contiene normas sobre la legitimación, competencia, formalidades vinculadas a la demanda, el procedimiento, medidas cautelares y el pronunciamiento de la Sala. 13


•

Decreto Supremo Nº 017-93-JUS, Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial El artículo 14 está referido al control difuso de constitucionalidad en el Poder Judicial. La vigésimo octava disposición final y transitoria señala que la Sala Especializada en lo Contencioso-Administrativo de la Corte Suprema es competente para conocer de los procesos de acción popular. El artículo 40 y siguientes, así como la vigésimo sétima disposición final y transitoria se refieren a la competencia de las salas superiores, las que, dependiendo de la materia y alcance de la norma, conocen en primera instancia las demandas de acción popular según lo previsto en el Código Procesal Constitucional.

14

CAPÍTULO

3

NORMAS OBJETO DE CONTROL

La acción popular procede contra normas de menor jerarquía que contravienen la Constitución o las leyes, expedidas por cualquier autoridad del Poder Ejecutivo, gobiernos regionales y locales, y demás personas de Derecho Público. Según el artículo 76 del Código Procesal Constitucional dichas normas, que eventualmente pueden resultar inconstitucionales, son las siguientes: 1.

Los reglamentos

Son el conjunto de reglas que rigen una actividad. Vienen dados por la facultad reglamentaria que está confiada al Poder Ejecutivo en diferentes niveles y jerarquías (gobierno central, gobiernos regionales y locales); con lo cual proliferan infinidad de reglamentos en todas las áreas. 2.

Las normas administrativas

Es la regla o criterio que rige las relaciones jurídicas en la Administración Pública.

15


3.

Las resoluciones de carácter general

Vienen a ser los actos o decisiones emitidas por la autoridad administrativa en ejercicio de sus funciones. Respecto a las “resoluciones de carácter general”, Eloy EspinosaSaldaña(4) considera que por constatación en la realidad (y no por coherencia conceptual) esta alusión a las resoluciones debe estar referida más bien a los decretos(5), pues en rigor son estas las disposiciones de carácter general. Las resoluciones son más bien preceptos con efectos individuales, o por lo menos, individualizables. A entender de algunos autores, esta enumeración de normas que proviene de una lectura del texto constitucional y del Código Procesal Constitucional no debe hacer creer que estamos frente a tres objetos de control distintos (reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general); tal sería una interpretación equivocada. En ese sentido, Morón Urbina(6) considera que en todos los casos estamos frente a un solo fenómeno: el reglamento. Pues no existen normas administrativas ni resoluciones de carácter general que no sean reglamentarias ni tampoco existen normas administrativas que puedan ser singulares pues son, por antonomasia, generales(7). Entonces, siguiendo esta línea de interpretación, las normas objeto de control por la acción popular son las “normas reglamentarias” y, según nos explica Morón Urbina, estas provienen de la potestad administrativa para

(4) (5) (6)

(7)

16

ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, Eloy. Código Procesal Constitucional, proceso contencioso administrativo y derechos del administrado. Palestra, Lima, 2004, p. 87. El artículo 200.5 de la Constitución de 1993 si hace referencia expresa a los decretos de carácter general como norma objeto de control de la acción popular. MORÓN URBINA, Juan Carlos. “Aportes para el estudio del nuevo régimen de la acción popular en el Código Procesal Constitucional”. En: El Derecho Procesal Constitucional Peruano. Estudios en homenaje a Domingo García Belaúnde. José Palomino Manchego (Director). Tomo II, Grijley, Lima, 2005, p. 1095. El autor fundamenta que esta equivocación se dio porque aparentemente se entendió que nominalmente los reglamentos eran las normas expedidas por el Presidente de la República, y que las demás normas administrativas y resoluciones de carácter general no fueron considerados reglamentos sino simplemente preceptos generales.

NORMAS OBJETO DE CONTROL

emitir declaraciones unilaterales de voluntad de las entidades públicas con efectos normativos jurídicos generales y directos. Respecto a las características(8) de la potestad reglamentaria de la Administración tenemos que: -

Posee fundamento constitucional: por tanto no es necesario que cada ley indique al Poder Ejecutivo su competencia para reglamentarla.

-

Es unilateral: por ello el Poder Ejecutivo puede emitir un reglamento sin que nadie se lo solicite o indique.

-

Emana de un órgano actuando en función administrativa.

-

Posee naturaleza normativa: efectos generales e impersonales. Ello puede ser hacia el interior de la Administración (como son los reglamentos en materia presupuestal que emite el Ministerio de Economía y Finanzas) o externo (los dirigidos a la ciudadanía en general).

4.

Otros aspectos relevantes sobre el control de las normas A)

Las subespecies de la norma reglamentaria

Si tomamos como punto de referencia al reglamento como la norma a controlar, debe tenerse en cuenta que hay subespecies en función del organismo y órgano que lo emite, situación que se deriva –en mayor o menor medida– del nivel de descentralización del Poder Ejecutivo. En atención a ello, la doctrina(9) ha señalado que, según la materia, los reglamentos pueden ser: a)

(8) (9)

Reglamentos nacionales aprobados por el Poder Ejecutivo: los ministerios, los órganos desconcentrados (direcciones nacionales o generales) y los organismos públicos descentralizados.

MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 1095. Idem.

17


b)

Reglamentos que provienen de organismos autónomos: como los emitidos por Superintendencia de Banca y Seguros y AFP, el Banco Central de Reserva o la Contraloría General de la República.

c)

Reglamentos emitidos por los gobiernos municipales: decretos de alcaldía.

d)

Reglamentos regionales.

Adviértase que dentro de cada categoría descrita existen también grados de jerarquía los cuales deben respetarse. Así, se señala que “dentro de los reglamentos nacionales predominarán los reglamentos aprobados por el ministro y el Presidente de la República, respecto a los que apruebe una Dirección General de un ministerio, y sobre los que apruebe un organismo público descentralizado”(10). B)

Las sentencias del Tribunal Constitucional

En esta parte es importante anotar, como considera Landa Arroyo(11), que el control de los decretos, reglamentos y demás normas administrativas no solo debe hacerse en relación con la Constitución y la ley, sino también con las sentencias del Tribunal Constitucional, en la medida que estas hayan estimado o desestimado la inconstitucionalidad de una ley. Esto explicaría la existencia del artículo 80 del Código Procesal Constitucional donde se ordena a los jueces la suspensión del trámite de los procesos de acción popular sustentados en normas respecto de las cuales se ha planteado demanda de inconstitucionalidad ante el Tribunal hasta que este expida la sentencia definitiva.

(10) (11)

18

MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 1095. LANDA ARROYO, César. Ob. cit., p. 148

CAPÍTULO

4

TIPOLOGÍA DE INFRACCIONES CONSTITUCIONALES

El artículo 75 del Código Procesal Constitucional establece que la infracción a la jerarquía normativa de la Constitución y las leyes puede ser tanto por la forma como por el fondo; parcial o total; y, directa o indirecta. En este punto es interesante anotar las reflexiones de Morón Urbina al respecto, pues según la tipología de las infracciones constitucionales la afectación supone dos situaciones concretas: que un reglamento atente contra la Constitución; o, que un reglamento atente contra una ley (ya sea por la forma o por el fondo; parcial o total; y, directa o indirecta). Es aquí donde advierte que, en virtud de las disposiciones constitucionales contenidas en el artículo 118 –que señala que los reglamentos no pueden desnaturalizar o transgredir una ley– y el artículo 51 –referido al principio de supremacía normativa–, no podemos escindir entre reglamento ilegal y reglamento constitucional. Es decir, todo reglamento vulneratorio de la ley será a su vez inconstitucional por vía indirecta. Aunque sí considera que es posible identificar un supuesto de reglamento que pueda ser inconstitucional, sin ser necesariamente ilegal. 1.

Infracciones constitucionales por la forma o por el fondo A)

Infracción constitucional por la forma

Una infracción constitucional de forma se configura en tres supuestos: 19


a)

Cuando se produce un quebrantamiento del procedimiento previsto para la emisión de la norma, es decir, que no ha respetado las normas que la Constitución o la ley han establecido para su producción. Como sería el caso de un edicto dado por un concejo distrital pero que no es ratificado por el concejo provincial; un decreto supremo expedido sin el voto del consejo de ministros cuanto esté exigido así por la ley.

b)

Cuando ha regulado una materia que ha sido reservada para otro tipo de norma u otra específica fuente formal del Derecho.

c)

Cuando ha sido expedida por un órgano constitucional o legalmente incompetente. Por ejemplo un decreto de alcaldía aprobado por quien carece jurídicamente de la condición de alcalde.

B)

Infracción constitucional por el fondo

La infracción por el fondo se produce cuando la norma cuestionada contraviene derechos, principios, normas o valores reconocidos por la Constitución o por la ley o con relevancia constitucional o legal. Es decir, cuando resulta atentatoria no de las normas procedimentales o del iter de expedición de dicha norma reglamentaria, sino de las normas sustanciales reconocidas en la Constitución y/o en la ley. 2.

Infracciones constitucionales parciales o totales

La totalidad o parcialidad de las infracciones constitucionales no se encuentra referida a un quantum de la fuente afectada (la Constitución o la ley), sino de la fuente lesiva (reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general). Por lo que se deberá analizar el contenido dispositivo y el contenido normativo para ver cuánto de la norma afecta la Constitución o la ley. A)

Infracción constitucional parcial

Una norma es parcialmente inconstitucional o ilegal cuando solo una fracción de su contenido contraviene la norma suprema o la ley. En este

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TIPOLOGÍA DE INFRACCIONES CONSTITUCIONALES

último supuesto, cuando la invalidez recaiga en el contenido dispositivo (texto lingüístico del precepto), se dejarán sin efecto las palabras o frases que se consideren inválidas. Por otro lado, si dicha invalidez reside en su contenido normativo, es decir, en alguna de las interpretaciones atribuidas a la disposición cuestionada, todo órgano del Estado estará impedido de aplicar los sentidos interpretativos declarados inconstitucionales o ilegales. B)

Infracción constitucional total

Una norma infralegal es totalmente inconstitucional o ilegal cuando todo su contenido dispositivo o normativo es contrario al texto constitucional o legal. 3.

Infracciones constitucionales directas e indirectas. El bloque de constitucionalidad A)

Infracción constitucional directa

Este tipo de infracción se comprueba a través de la confrontación de la norma cuestionada con la disposición constitucional o legal que sirve de parámetro, es decir, que queda verificada sin necesidad de apreciar, previamente, la incompatibilidad de la norma enjuiciada con alguna(s) otra(s) norma(s). Aquí calzan aquellos supuestos en los que el parámetro de control de constitucionalidad o legalidad se reduce únicamente a la Constitución o a la ley respectivamente. B)

Infracción constitucional indirecta

A contrario sensu, la infracción indirecta es aquella que para su comprobación no solo basta confrontarla con la disposición constitucional o legal; sino que por el carácter abierto de las disposiciones constitucionales es necesario que se les confronte con una norma que pertenezca al parámetro de constitucionalidad o de legalidad. Es decir, incorpora al parámetro otras normas además de la propia Constitución o la ley que se dice vulnerada. Esto se configura con una norma (“norma interpuesta”) a la que la Constitución o la ley o norma de rango infralegal le encomendó establecer los límites para la producción de otra norma de igual o inferior jerarquía normativa. 21


Para ello se utiliza la técnica de interpretación contenida en el artículo 79 del Código Procesal Constitucional, que si bien solo hace referencia expresa a la labor del Tribunal Constitucional, debe ser aplicada también para el proceso de acción popular. En dicho artículo se establece que las normas que forman parte del parámetro son las que determinan la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales conforme a la Constitución y la ley. Entonces, hablamos de vulneración “indirecta” porque la invalidez constitucional o legal de la norma impugnada no puede quedar acreditada con un mero juicio de compatibilidad directo frente a la Constitución o la ley, sino que debe verificarse primero su disconformidad con una norma perteneciente al parámetro de constitucionalidad. En todo caso, será el Poder Judicial el que establezca con claridad qué normas forman parte del “bloque” en cada caso concreto, para saber si estamos ante una infracción indirecta.

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CAPÍTULO

5

CAUSALES DE IMPROCEDENCIA

En el proceso de calificación de la demanda, la acción popular no procede en los siguientes casos: -

Cuando es interpuesta después de transcurridos cinco años contados a partir de la fecha de publicación de la norma impugnada (artículo 87, CPConst.). Como se aprecia, se trata de la prescripción de la acción. Así, se sanciona la falta de cuestionamiento a la norma y se otorga seguridad jurídica respecto a la vigencia posterior de esta. No obstante ello, permanece vigente la posibilidad de que los jueces ejerzan control difuso.

-

Cuando se interpone la demanda de acción popular contra una norma respecto de la cual ya se ha emitido un pronunciamiento sobre el fondo, basada en la misma infracción (artículo 82, último párrafo, CPConst.). Al respecto, estamos ante un supuesto de cosa juzgada. En este caso debemos precisar que no solo deberá declararse improcedente la demanda si existe otra sentencia de acción popular que se pronuncie sobre el fondo, sino también si hay sentencias de inconstitucionalidad o sentencias vinculantes del Tribunal Constitucional que se hayan pronunciado sobre el fondo de lo pretendido. 23


24

CAPÍTULO

6 1.

LEGITIMIDAD PARA OBRAR

Legitimidad para obrar activa

La legitimidad para obrar o legitimatio ad causam es la cualidad emanada de la ley para requerir una sentencia favorable, situación que coincide en la mayoría de los casos con la titularidad de la relación jurídico-sustancial; ahora bien, en la acción popular la legitimidad para obrar activa es aformal y material, por los sujetos facultados para presentar una demanda. Viene a ser una legitimidad para obrar popular, abierta y amplia, pues puede ser incoada por “cualquier persona”, en ese sentido el artículo 84 del Código Procesal Constitucional habilita a cualquier ciudadano a formular su pretensión sobre la materia de este proceso constitucional(12), a diferencia del proceso de inconstitucionalidad donde solo pueden accionar una lista cerrada de sujetos determinada en la propia Carta Magna. Cabe señalar que por disposición expresa de la Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo (Ley N° 26520, artículo 9, inciso 2) el Defensor del Pueblo está facultado, en el ejercicio de sus funciones, para interponer la demanda de acción popular en tutela de los derechos constitucionales y fundamentales de cualquier persona.

(12)

En la legislación anterior (Ley N° 24968) la legitimación se regulaba en el artículo 4, disponiendo que podrán interponer demanda de acción popular: 1. Los ciudadanos peruanos en el ejercicio pleno de sus derechos. 2. Los ciudadanos extranjeros residentes en el Perú. 3. Las personas jurídicas constituidas o establecidas en el Perú, a través de sus representantes legales. 4. El Ministerio Público de conformidad con la facultad que le confiere el inciso 1 del artículo 250 de la Constitución (de 1979).

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A)

Representación judicial por abogado

Las partes pueden otorgar facultades generales de representación al abogado patrocinante. Siguiendo al artículo 80 del Código Procesal Civil, en el escrito de demanda, el interesado o su representante pueden otorgar o delegar al abogado las facultades generales de representación a que se refiere el artículo 74 del mismo código(13). En estos casos no se requiere observar las formalidades del artículo 72(14), pero sí que se designe el domicilio personal del representado y su declaración de estar instruido de la representación o delegación que otorga y de sus alcances. Además téngase en cuenta que el artículo 290 de la Ley Orgánica del Poder Judicial(15) considera implícitas las facultades de representación del abogado, aun cuando su cliente no se las haya otorgado expresamente, de ese modo, en los procesos sin necesidad de la intervención de su patrocinado, el abogado puede presentar, suscribir y ofrecer todo tipo de escritos, con excepción de aquellos para los que se requiere poder especial con arreglo a ley. En esa lógica, también se señala que el abogado no requiere poder especial para interponer medios impugnatorios en representación de su cliente, según se desprende de la disposición autoritativa contenida en el mismo artículo. 2.

Legitimidad para obrar pasiva

Esta viene a ser la otra cara de la legitimidad para obrar, la que se refiere al demandado, en ese sentido, la demanda de acción popular se interpone contra el órgano emisor de la norma objeto del proceso. Si dicha norma fue expedida con participación de más de un órgano emisor, se demandará al de mayor jerarquía. Si se trata de órganos de igual nivel jerárquico la demanda se dirige al primero que suscribe el texto normativo. En el caso de normas dictadas por el Poder Ejecutivo se

(13)

(14) (15)

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Código Procesal Civil.- Artículo 74.- La representación judicial confiere al representante las atribuciones y potestades generales que corresponden al representado, salvo aquellas para las que la ley exige facultades expresas. La representación se entiende otorgada para todo el proceso, incluso para la ejecución de la sentencia y el cobro de costas y costos, legitimando al representante para su intervención en el proceso y realización de todos los actos del mismo, salvo aquellos que requieran la intervención personal y directa del representado. Poder por escritura pública o por acta ante el juez del proceso. Artículo modificado por el artículo único de la Ley Nº 26624, publicada el 20 de junio de 1996.

LEGITIMIDAD PARA OBRAR

debe demandar al ministro que la refrenda y si fuesen varios al que haya firmado en primer término. 3.

La defensa del Estado

El procurador público ejercita la representación y defensa en los procesos del sector al que pertenece o de la entidad dependiente de dicho sector; en general, este actúa en calidad de demandante, demandado, denunciante, denunciado o parte civil, pudiendo prestar confesión en juicio en representación del sector o ministerio, convenir en la demanda, desistirse de ella o transigir en el proceso. En cumplimiento de su trabajo guarda relaciones de coordinación y cooperación con el Consejo de Defensa Judicial del Estado y da cuenta de la situación de los procesos y acciones judiciales en defensa de sus derechos e intereses, rindiendo anualmente un informe de su gestión. Conforme al artículo 7 del Código Procesal Constitucional, la defensa del Estado o de cualquier funcionario o servidor público la asume el procurador público que corresponda, o el representante legal que el funcionario o servidor designe sin perjuicio de que los funcionarios demandados puedan intervenir por propio derecho; sin embargo, la no participación de cualesquiera de estos no invalida ni paraliza el procedimiento. Este mismo artículo del Código Adjetivo faculta al procurador público para que, antes de que el proceso constitucional sea resuelto en primera instancia, ponga en conocimiento del titular de la entidad su opinión profesional motivada cuando considere que se afecta el derecho constitucional invocado en el petitorio de la demanda, artículo que también encajaría para el supuesto de los procesos de acción popular si tenemos en cuenta la doble dimensión de los procesos constitucionales. Cabe tener en cuenta que se ha derogado el segundo párrafo de este artículo(16), el que establecía que las instituciones públicas con rango constitucional podían actuar directamente, sin la intervención del procurador público. Este párrafo también contemplaba la posibilidad de que las entidades con personería jurídica propia actuasen directamente.

(16)

Ley N° 28946, publicada el 24 de diciembre de 2006, deroga el segundo párrafo del artículo 7 del Código Procesal Constitucional.

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CAPÍTULO

7 1.

COMPETENCIA E INSTANCIAS

La competencia negada al Tribunal Constitucional

La Constitución de 1993 no señala de manera expresa el órgano competente que conoce de la acción popular, dejando dicha tarea a la ley. Como señalamos antes, el Código Procesal Constitucional aborda esta materia en su artículo 85, señalando que es función exclusiva del Poder Judicial, optando por mantener la competencia regulada por la legislación anterior. Ante esta decisión del legislador, algunos juristas nacionales(17) han cuestionado el porqué no es el Tribunal Constitucional el órgano encargado de conocer el proceso de acción popular, pues “resulta incongruente que la acción popular siga siendo competencia de la justicia ordinaria, cuando es a la jurisdicción constitucional a quien le corresponde la función del control constitucional y eventualmente legal; en este sentido, la acción popular, si bien podría tramitarse en sede judicial, debería, en última instancia, ser resuelta en sede constitucional, a fin de integrar las decisiones judiciales dentro de la supremacía de interpretación de la Constitución, a cargo del Tribunal Constitucional”(18); argumento razonable que lograría concentrar para conocimiento de ese colegiado los

(17)

(18)

LANDA ARROYO, César. Ob. cit., p. 150. En el mismo sentido: HUERTA GUERRERO, Luis. “Proceso de acción popular”. En: La Constitución comentada. Análisis artículo por artículo. Tomo II, Gaceta Jurídica, Lima, 2006, pp. 1101 y 1102. LANDA ARROYO. César. Ob. cit., p. 150.

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procesos en defensa de la legalidad constitucional, más aún si la reguación actual insiste con iniciar el trámite en una Sala de la Corte Superior para luego ser apelada y elevada a la Corte Suprema, lo cual en opinión de Espinosa-Saldaña(19) no se justifica, pues interponer este tipo de demandas a nivel de Corte Superior y luego recargar a la Corte Suprema con este tipo de casos no ayuda en su tarea de tribunal casatorio. 2.

Reglas de competencia

Si bien todos los jueces cuentan con jurisdicción –esto es, aquella potestad que les es delegada por el Estado para conocer y resolver conflictos–, no todos los órganos jurisdiccionales son competentes para conocer de cualquier asunto. Se conoce a la competencia como la aptitud del juzgador para conocer de un determinado asunto y que nace de la ley; en ese sentido, el artículo 85 del Código Procesal Constitucional señala cuál es el juez competente para conocer de la demanda de acción popular. La competencia para conocer dicho proceso corresponde exclusivamente al Poder Judicial, de la siguiente manera: -

Cuando la norma impugnada es de carácter regional o local es competente la sala de turno que corresponde, por razón de la materia, de la Corte Superior del Distrito Judicial al que pertenece el órgano emisor de la norma cuestionada de inconstitucionalidad o ilegalidad.

-

En los demás casos, es decir cuando las normas son dictadas por el Gobierno central, es competente la Sala de la Corte Superior de Lima que corresponda.

A diferencia del proceso de inconstitucionalidad, en el que existe instancia única ante el Tribunal Constitucional, para el caso de la acción popular existen dos instancias. Así, en apelación, corresponde la competencia

(19)

30

ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, Eloy. Ob. cit., p. 95.

COMPETENCIA E INSTANCIAS

a la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de la República. 3.

Impedimentos del juzgador

El juez se debe abstener de conocer el proceso cuando concurran las causales de impedimento contenidas en el artículo 305 del Código Procesal Civil(20), esto a modo de asegurar una decisión imparcial y fundada en Derecho. Las causales de impedimento al juez para dirigir un proceso son(21): 1.

Que haya sido parte anteriormente en este;

2.

Que él o su cónyuge o concubino tengan parentesco dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o de adopción con alguna de las partes o con su representante o apoderado o con un abogado que interviene en el proceso;

3.

Que él o su cónyuge o concubino tienen el cargo de tutor o curador de cualquiera de las partes;

4.

Que haya recibido él o su cónyuge o concubino beneficios, dádivas de alguna de las partes, antes o después de empezado el proceso, aunque ellos sean de escaso valor;

5.

Que haya conocido el proceso en otra instancia, salvo que haya realizado únicamente actos procesales de mero trámite;

El impedimento previsto en la segunda causal solo se verifica cuando el abogado ya estaba ejerciendo el patrocinio de la causa. Está prohibido al abogado asumir una defensa que provoque el impedimento del juez.

(20) (21)

Aclárese que el inciso 6 del artículo 305 del CPC fue derogado por el artículo 2 de la Ley Nº 29057, publicada el 29 junio de 2007. El artículo 305 del CPC fue modificado por el artículo único de la Ley Nº 28524, publicada el 25 de mayo de 2005.

31


Si se presenta una de estas causales el juez deberá declarar su impedimento, puesto que si intencionalmente no se abstiene –o lo hace cuando no concurre una de ellas– incurre en responsabilidad disciplinaria y penal. Por otro lado, la figura de la recusación no se admite para los procesos constitucionales. Esta facultad –de la que gozan el demandante y el demandado– para solicitar que el juez se aparte del conocimiento de la causa debido a que peligra la objetividad del recusado no está permitida en este tipo de procesos, en consideración a que “es un proceso especialmente sumario y pensado para la pronta y eficaz defensa de los derechos constitucionales no se permite la recusación del juez, debido a las dilataciones que su permisión podría generar”(22).

(22)

32

CASTILLO CÓRDOVA, Luis. Código Procesal Constitucional. Tomo II, Palestra, Lima, 2006, p. 944.

CAPÍTULO

8

TRÁMITE DEL PROCESO

El proceso de acción popular se tramita conforme a las disposiciones pertinentes del Código Procesal Constitucional (artículos 75 al 97). El trámite es el siguiente: 1.

Trámite de primera instancia A)

Postulación de la demanda

La demanda de acción popular se presenta por escrito y debe reunir los siguientes datos y anexos como requisitos mínimos (artículo 86, CPConst.): -

La designación de la sala ante la cual se interpone.

-

El nombre, identidad del demandante y su domicilio legal y procesal.

-

La denominación precisa y el domicilio del órgano emisor de la norma materia de la demanda.

-

La expresión de la norma objeto de la demanda.

-

Dentro del petitorio debe incluirse la indicación de la norma o normas constitucionales y/o legales que se suponen contravenidas por la que es objeto del proceso. 33


-

La exposición de los fundamentos de la pretensión.

-

La firma del demandante o de su representante o de su apoderado y la del abogado.

-

Copia simple de la norma objeto del proceso precisándose el día, mes y año de su publicación.

A la demanda se deben acompañar copias suficientes de esta y de los documentos que se adjuntan, así como los recaudos que exige la ley(23). El proceso de acción popular, como todo proceso constitucional, debe ser tramitado con preferencia en relación con los demás procesos judiciales que tenga a su cargo la Sala competente. Por ello, la tramitación debe ser diligente y expeditiva, bajo responsabilidad, y en ningún caso la presentación de la demanda podrá ser rechazada por el personal administrativo del despacho judicial (artículos 13 y 42, CPConst.). Asimismo, téngase en cuenta que en virtud de la quinta disposición final del Código Procesal Constitucional, los procesos constitucionales se encuentran exonerados del pago de tasas judiciales. B)

Plazo para interponer la demanda

El artículo 87 del Código Procesal Constitucional regula el plazo para la interposición de la demanda, aquí puede verse como, por el paso del tiempo, se pierde el derecho de ejercer una acción, sin que ello signifique que los jueces no puedan hacer uso de su facultad del control difuso. A diferencia de la anterior, en la actual legislación no existe diferencia de si se trata de normas violatorias de la Constitución o violatorias de la ley; el plazo para interponer la demanda de acción popular prescribe

(23)

34

Debe tenerse en cuenta el artículo 425 del Código Procesal Civil, en ese sentido se adjuntará la copia legible del documento de identidad del demandante y, en su caso, la de su representante, apoderado, así como el poder para demandar o representar.


a los cinco años(24) contados desde el día siguiente de publicación de la norma cuestionada. El vencimiento del plazo prescriptorio y el control difuso Vemos que en el artículo 100 del Código Procesal Constitucional, al tratar el proceso de inconstitucionalidad, se establece claramente que una vez vencido el plazo para interponer la demanda no se afecta la facultad conferida a los jueces para ejercer el control difuso de la constitucionalidad de las normas, contenido en el artículo 51 y en el segundo párrafo del artículo 138 de la Constitución. Esto es posible gracias a que estamos en un sistema mixto de control normativo y, siguiendo la misma lógica, estamos de acuerdo en que, aunque esta disposición no se haya sido prevista expresamente para la acción popular, sí puede ser aplicada(25). Es decir que –en vía incidental dentro de un proceso judicial cualesquiera– en caso de conflicto entre una norma constitucional y otra legal, así como de una norma legal y una norma administrativa, los jueces prefieren la norma superior sobre toda otra norma de rango inferior; o sea, podrán inaplicar normas administrativas contrarias a la Constitución y a la ley, vencido el plazo prescriptorio(26). C)

Desistimiento

Desistir es ceder, abdicar, renunciar, apartarse de algo. Cuando hablamos de desistimiento en un proceso constitucional nos referimos a la conducta del demandante dirigida a renunciar a la pretensión plateada por él en su demanda. Si bien este aspecto no está regulado en el Código Adjetivo, debe entenderse que el demandante no puede desistirse, pues la demanda de acción popular no está dirigida a promover la defensa de intereses particulares, sino a promover la tutela de un interés general a través de la defensa de la constitucionalidad y/o legalidad de las normas infralegales, por ello una

(24) (25) (26)

Para el proceso de inconstitucionalidad el plazo prescriptorio es de seis años contados a partir de la publicación de la norma (artículo 100, Código Procesal Constitucional). HUERTA GUERRERO, Luis. Ob. cit., p. 1100. LANDA ARROYO, César. Ob. cit., pp. 149 y 150.

35


vez admitida a trámite la demanda y habilitada la competencia de la Sala correspondiente queda inexorablemente constituida la relación jurídicoprocesal(27). D)

Calificación de la demanda

Si bien es cierto que la demanda no puede ser rechazada por el personal administrativo del juzgado, el Código obliga a los jueces a calificar liminarmente la demanda, es decir, que verifiquen el cumplimiento de los requisitos de forma (de lo contrario se declarará su inadmisibilidad) o de fondo (cuyo incumplimiento genera la improcedencia). Una vez interpuesta la demanda, la Sala correspondiente se pronuncia sobre su admisibilidad, dentro de un plazo máximo de cinco días (artículo 88, CPConst.). En caso se resuelva la inadmisibilidad de la demanda, se precisará el requisito incumplido y el plazo para subsanarlo. Si se declara improcedente la demanda, y la resolución fuese apelada, se notificará al demandado (artículo 88, CPConst.). E)

Emplazamiento y publicación de la demanda

Según se señala en el artículo 89 del Código Procesal Constitucional, la resolución que admite la demanda se publica, junto con una relación sucinta de los hechos de la demanda, por una sola vez en el diario oficial El Peruano, si la demanda se promueve en Lima o, en todo caso, en el medio de comunicación escrito oficial de publicidad del distrito judicial que corresponda. Asimismo, la sala corre traslado al órgano emisor de la norma impugnada (artículo 89, CPConst.), en ese sentido: -

(27)

36

Si dicha norma ha sido expedida con la participación de más de un órgano emisor se notifica al de mayor jerarquía.

Un pedido de desistimiento y de retiro de firma de la demanda en un proceso de inconstitucionalidad fue atendido por el Tribunal Constitucional con esa fundamentación, criterio que resulta aplicable a los procesos de acción popular. Cfr. STC Exp. N° 0005-2003-AI/TC.


-

Si se trata de órganos de igual nivel jerárquico, la notificación se dirige al primero que suscribe el texto normativo.

-

Si la norma ha sido emitida por el Poder Ejecutivo, el emplazamiento se hará por intermedio del ministro que la refrenda; si fuesen varios, por el que haya firmado en primer término.

-

Si el órgano emisor ha dejado de operar, corresponde notificar al órgano que asumió sus funciones.

F)

Contestación de la demanda

El llamado “auto admisorio” además de ser la resolución que contiene la admisión a trámite de la demanda, es el auto que contiene los siguientes actos: el traslado de la demanda y el emplazamiento al demandado, además de concederle un plazo para que este se pronuncie sobre la demanda planteada en su contra. El plazo para contestar la demanda es de diez días, contados a partir de su fecha de notificación al órgano emisor y deberá contener los mismos datos y anexos pertinentes de la demanda (artículo 91, CPConst.). G) Requerimiento de antecedentes

Asimismo, la Sala puede, de oficio, ordenar en el auto admisorio que el órgano emisor remita, junto con la contestación, el expediente conteniendo los informes y documentos que dieron origen a la norma cuestionada, dentro de un plazo no mayor de diez días improrrogables, contados a partir de la fecha de notificación de dicho auto con el que se corre traslado de la demanda, bajo responsabilidad. La Sala dispondrá las correspondientes medidas de reserva pertinentes para los documentos y expedientes que así lo requiera (artículo 90, CPConst.). H) Acumulación de procesos

Esto se refiere a la tramitación de dos o más procesos que han sido iniciados por separado. La orden de acumulación puede ser a pedido de parte o de oficio con la finalidad de evitar pronunciamientos jurisdiccionales contradictorios. 37


Así, si existe una pluralidad de personas que han ejercido separadamente su derecho de acción y el juzgador lo hubiese prevenido, a pedido de parte o de oficio podrá ordenar la acumulación de los procesos cuando estos sean conexos, es decir, cuando se trate de demandas que contienen sustancialmente el mismo petitorio. El órgano jurisdiccional ordena o desestima la acumulación de procesos mediante resolución. Este auto –que concede o deniega la acumulación– no podrá ser impugnado en ningún caso. I)

Vista de la causa

La Sala señalará día y hora para la vista de la causa dentro de los diez días posteriores a la recepción de la contestación o vencido el plazo para contestarla. En la vista de la causa, las partes o sus abogados pueden formular informes orales o alegatos escritos; en este último caso se leerá el documento en la audiencia. A la vista de la causa, las partes pueden presentar su informe oral (artículo 92, CPConst.). Es importante recordar que los abogados de las partes pueden informarse del expediente por la oficina de secretaría, hasta tres días antes de la vista de la causa. J)

Sentencia

La Sala emite sentencia dentro de los diez días posteriores a la fecha de la vista de la causa. Contra la sentencia de la sala procede el recurso de apelación que se interpondrá dentro del quinto día, y será conocido por la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de la República. K) Consulta

Siguiendo a la ley procesal anterior, el artículo 95 del Código Procesal Constitucional contempla con precaución que si no se interpone recurso de apelación contra la sentencia que ampara la demanda, de todos modos los autos se elevan en consulta obligatoria a la Sala de Derecho 38


Constitucional y Social de la Corte Suprema, a efectos de obtener la ratificación o confirmación de lo resuelto en la sentencia. La consulta se absolverá dentro de los cinco días posteriores a la recepción del expediente sin trámite previo. L)

Recurso de apelación

La pluralidad de la instancia no es solamente un principio y derecho de la función jurisdiccional, sino también una manifestación implícita del derecho constitucional que tiene toda persona al debido proceso, consagrado en el artículo 139, inciso 6, de la Constitución. Al apelar una sentencia, no solo estamos frente un trámite de apelación de cualquier resolución, sino que por tratarse de una resolución que pone fin al proceso, se nos abren las puertas de una segunda instancia, buscándose un nuevo examen de la decisión tomada con respecto de la pretensión contenida en la demanda. Presentación del recurso por el abogado Vale mencionar que para la interposición del recurso de apelación en un proceso judicial, el abogado patrocinante no requiere poder especial, según se extrae del artículo 290 de la Ley Orgánica del Poder Judicial(28); allí se señala que sin necesidad de la intervención de su cliente, el abogado puede interponer recursos impugnatorios en representación de su patrocinado, esto adquiere mayor sentido en estos casos que tratan de la defensa de derechos al interior de un proceso constitucional. Sin embargo, aunque esta representación judicial del abogado resulte implícita conforme la LOPJ, en casos referidos a otros procesos constitucionales el Tribunal Constitucional señaló que para considerar que el abogado efectivamente representa a los impugnantes –y no cuenta con delegación de poder expreso–, es necesario que sea el abogado que firmó el escrito de demanda, lo que debe tenerse en cuenta. M) Medidas cautelares

Una medida cautelar tiene como finalidad asegurar provisionalmente los efectos de la decisión jurisdiccional definitiva y la neutralización de

(28)

Artículo modificado por el artículo único de la Ley Nº 26624, publicada el 20 de junio de 1996.

39


los perjuicios irreparables que podrían ocasionarse durante el proceso; y si bien la tutela cautelar no se encuentra contemplada expresamente en la Carta Magna, el Tribunal Constitucional ha señalado que dicha tutela cautelar se constituye en una manifestación implícita del derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 139, inciso 3, de la Constitución. Con ello, se llega a afirmar que la medida cautelar tiene una “finalidad constitucional” concluyendo que no existiría ni debido proceso ni Estado Constitucional de Derecho ni democracia, si una vez resuelto un caso por la autoridad judicial, resultase imposible el cumplimiento de la decisión adoptada por esta, dado que existen procesos que por su duración, aunque tramitados dentro de los respectivos plazos pueden constituir un serio peligro para eficacia del Derecho; señalando que se trata de un “instrumento del instrumento” parafraseando a Calamandrei. En la opinión del jurista César Landa Arroyo, la contracautela es un aspecto aún no considerado respecto a las medidas cautelares en el proceso constitucional, pues, como se sabe, la tutela cautelar se otorga siempre que la demanda se haya interpuesto “para evitar que se cause un daño, satisfacer una necesidad urgente o evitar perjuicios” por ello considera que esta debe concederse aunadas a fianzas patrimoniales, de modo que se disuada los recursos obstruccionistas dentro de la justicia constitucional(29). Esta observación resulta importante como aporte a la praxis, pues como se sabe en los procesos constitucionales no es común que se conceda una medida cautelar solicitándose una caución al solicitante; ello debe ser considerado por los magistrados ya que tiene como finalidad asegurar (al afectado con la medida) el pago por los daños que pueda causar la ejecución de la medida cautelar si fuese el caso. Si bien este instituto proviene de la Teoría General Proceso(30), el Tribunal Constitucional señala que cuando se trata de procesos constitucionales la tutela cautelar debe ser leída desde la Constitución, pues de lo contrario estaríamos ante una medida cautelar vacía de contenido constitucional sustantivo, propia de un modelo de Estado de Derecho formalista y ritualista, donde el legislador regulaba los procesos de forma abstracta, avalorativa y neutral frente a la Constitución.

(29) (30)

40

LANDA ARROYO, César. Ob. cit., p. 144. CALAMANDREI, Piero. Introducción al estudio sistemático de las providencias cautelares. Editorial Bibliográfica Argentina, Buenos Aires, 1945; ref. por la STC Exp. N° 00023-2005-AI/TC.


En el caso específico de la acción popular, se trata de una medida cautelar de innovar (es decir que cambia la situación de hecho existente antes de la petición); la solicitud de la medida solo procede una vez expedida sentencia estimatoria de primer grado, lo cual quiere decir que los efectos de la sentencia de primera instancia no son inmediatos. El contenido de la resolución que admite la medida cautelar se limita a la suspensión de la eficacia de la norma, considerada vulneratoria por el referido pronunciamiento (artículo 94, CPConst.). En todo lo no previsto expresamente en el CPConst. para la medida cautelar se da paso a la figura de la aplicación supletoria de lo dispuesto en el Título IV de la Sección Quinta del Código Procesal Civil. 2.

Trámite de segunda instancia A)

Vista de la causa e informe oral

Recibidos los autos por la Sala de la Corte Suprema, esta correrá traslado por el plazo de cinco días simultáneos y señalará día y hora para la vista de la causa, la que se llevará a cabo dentro de los cinco días posteriores a la recepción de la absolución del traslado. En dicho acto, las partes o sus abogados pueden formular informes orales (artículo 93, CPConst.). El pedido de informe oral a la vista de la causa se formula al presidente de la Sala por el abogado patrocinante o la parte que solicite informar sobre hechos. En ningún caso los abogados intervinientes pueden causar el aplazamiento de la vista señalada, pudiendo ser sustituidos en cualquier momento, hasta en el mismo acto del informe oral por otros. La vista de la causa solo se suspende por no conformarse Sala. En tal caso, ese mismo día el presidente dispone una nueva designación para que dicha vista se lleve a cabo dentro de los cinco días hábiles siguientes. Incurre en responsabilidad el magistrado que sin causa justificada ocasiona la suspensión de la vista.

41


Los abogados están obligados a absolver las preguntas y aclaraciones que deseen hacerles los magistrados en el curso de sus informes. El presidente de la Sala llama al orden al informante que exceda los límites del respeto y de la decencia, o si incurre en disgresiones ajenas a los hechos controvertidos, o se excede en el tiempo señalado para el informe. B)

Multas

La Sala puede imponer multas a cualquier persona, investida o no de función pública, que incumpla los requerimientos de comportarse con sujeción a lo dispuesto en el artículo 109 del Código Procesal Civil. Este artículo se refiere a los deberes de las partes, abogados y apoderados: -

Proceder con veracidad, probidad, lealtad y buena fe en todos sus actos e intervenciones en el proceso;

-

No actuar temerariamente en el ejercicio de sus derechos procesales;

-

Abstenerse de usar expresiones descomedidas o agraviantes en sus intervenciones;

-

Guardar el debido respeto al juez, a las partes y a los auxiliares de justicia;

-

Concurrir ante el juez cuando este los cite y acatar sus órdenes en las actuaciones judiciales; y

-

Prestar al juez su diligente colaboración para las actuaciones procesales, bajo apercibimiento de ser sancionados por inconducta con una multa no menor de tres ni mayor de cinco Unidades de Referencia Procesal (URP).

42


Los actos efectuados con manifiesto propósito dilatorio o que se asimilen a cualquiera de los casos previstos en el artículo 112 del Código Procesal Civil serán sancionados con una multa no menor de diez ni mayor de cincuenta URP. Dicha sanción no excluye la responsabilidad civil, penal o administrativa que pudiera derivarse del mismo acto. En el mismo sentido, la Ley Orgánica del Poder Judicial dispone que los magistrados sancionan a los abogados que formulen pedidos maliciosos o manifiestamente ilegales, falseen a sabiendas la verdad de los hechos, o no cumplan los deberes en dicha ley. Las sanciones pueden ser de amonestación y multa no menor de una (01) ni mayor de veinte (20) Unidades de Referencia Procesal, así como suspensión en el ejercicio de la profesión hasta por seis meses. Las sanciones son comunicadas a la Presidencia de la Corte Superior y al Colegio de Abogados del Distrito Judicial respectivo. En la Corte Superior de Justicia de Lima es el Área de Ejecución de Multas de dicha Corte quien se encarga de las labores destinadas a la ejecución del cobro de multas(31). C)

Sentencia de segunda instancia

La Sala de la Corte Suprema dictará sentencia dentro de los diez días posteriores a la vista de la causa, no procediendo contra aquella recurso de casación. En todo caso, deben resolverse en un plazo máximo improrrogable de tres meses calendario, sin perjuicio de la normativa procesal expresa que señale un plazo menor, especialmente en las acciones de garantía(32). Esta sentencia será publicada íntegramente al día siguiente de su expedición en el mismo medio de comunicación en el que se publicó el auto admisorio. Dicha publicación no sustituye a la notificación de las partes (artículo 96, CPConst.). D)

Costos del proceso y demandas temerarias

El artículo 97 del Código Procesal Constitucional señala que de ser estimada la demanda, los costos serán asumidos por el Estado. Como se

(31) (32)

Resolución Administrativa N° 107-2006-CED-CSJLI/PJ. Artículo 131 del TUO de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

43


sabe, en los procesos constitucionales el Estado solo puede ser condenado al pago de costos. Pero al mismo tiempo, el Código prevé obligaciones para los potenciales demandantes en una acción popular, pues si la demanda resulta infundada o improcedente, el juez podrá imponerle el pago de los costos, siempre que se haya considerado que incurrió en manifiesta temeridad. Para aquello no expresamente regulado en el Código Procesal Constitucional, los costos se imponen conforme a los artículos 410 al 419 del Código Procesal Civil que resultan de aplicación supletoria en estos casos.

44

CAPÍTULO

9

CONTENIDO Y EFECTOS DE LA SENTENCIA FUNDADA

Las sentencias tienen autoridad de cosa juzgada, por lo que vinculan a todos los poderes públicos y son inimpugnables (artículo 82, CPConst.). De otro lado, la declaratoria de inconstitucionalidad o ilegalidad de una norma impugnada por vicios formales no obsta para que esta sea demandada posteriormente por el fondo, siempre que se interponga dentro del plazo de cinco años (artículo 82, CPConst.). Las sentencias declaratorias de inconstitucionalidad o de ilegalidad, en todo o en parte, de una norma dejan sin efecto a esta desde el día siguiente al de su publicación, por lo que tienen efectos generales (artículo 81, CPConst.). Las sentencias fundadas podrán determinar la nulidad con efecto retroactivo de las normas impugnadas. En tal supuesto, la sentencia determinará sus alcances en el tiempo (artículo 81, CPConst.). Esto sí resulta ser diferente en los procesos de inconstitucionalidad donde siguiendo el esquema clásico la norma no tiene efectos retroactivos, en cambio en la acción popular el juez, al determinar la nulidad con efectos retroactivos, debe especificar sus alcances en el tiempo. Las sentencias que declaran la ilegalidad o inconstitucionalidad no permiten revivir procesos fenecidos en los que se haya hecho aplicación de las normas declaradas inconstitucionales, salvo que se trate de procesos en los que se ha aplicado normas penales o tributarias (artículo 83, CPConst.). 45


También se declarará la inconstitucionalidad o la ilegalidad de aquella norma que por conexión o consecuencia resulte vinculada a la norma cuestionada, aunque ello no forme parte del petitorio constitucional (artículo 78, CPConst.). El juez constitucional puede fundar la sentencia de declaración de inconstitucionalidad o ilegalidad en la infracción de cualquier norma constitucional o legal, aunque esta no haya sido invocada expresamente ni en la demanda ni en el transcurso del proceso (artículo VIII del Título Preliminar, CPConst.). La sentencia que declara fundada la demanda impondrá los costos que el juez establezca, que los asumirá el Estado. Si la demanda fuere deses-timada, este podrá ordenar al demandante que asuma los costos cuando estime que incurrió en manifiesta temeridad (artículo 97, CPConst.). La declaración de ilegalidad o inconstitucionalidad de una norma no implica que las disposiciones legales que ella hubiera derogado recobren vigencia (artículo 83, CPConst.). Para que ello suceda se requerirá que la Administración disponga la vigencia de dichas normas infralegales derogadas.

46

CAPÍTULO

10 1.

ALGUNOS CASOS RELEVANTES DE ACCIÓN POPULAR

Exp. Nº 500-04 Sentencia del 30 de setiembre de 2004 de la Segunda Sala Civil de Lima Norma cuestionada: Decreto Supremo N° 028-2003-AG (artículo 6)

La Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), organización representativa de los Pueblos y Comunidades Indígenas de la Amazonía Peruana interpone demanda de acción popular contra el Ministerio de Agricultura y la Presidencia del Consejo de Ministros pues considera que la norma cuestionada es inconstitucional en cuanto encarga a la Comisión Nacional de Pueblo Andinos Amazónicos y Afroperuanos (CONAPA) que actúe como tutor provisional para representar a los pueblos indígenas o grupos étnicos en aislamiento voluntario y contacto inicial Kugapakori, Nahua, Nanti y otros, lo cual contraviene los artículos 502 al 563 del Código Civil. La Sala evalúa la personalidad jurídica que tienen las comunidades campesinas y nativas, la cual tiene sustento constitucional, tal y como se señala en el artículo 89 de la Constitución Política del Perú, entendiendo que una norma como la cuestionada desconoce la identidad de estos pueblos y sus derechos como sujetos de derecho al igual que cualquier otra persona jurídica, siendo autónomos y libres, por ende, de ejercer por sí sus derechos o delegar representación. Lo contrario sería darles un trato 47


de “menor de edad” lo cual resulta a todas luces ilegal e inconstitucional, por lo que declaran fundada la demanda de acción popular, la que al subir en consulta a la Corte Suprema fue confirmada al estimar que el término “tutela provisional” es una institución atípica en nuestro ordenamiento civil, más aún si ello significaría un supuesto especial de incapacidad absoluta lo cual –y esto es resaltante, pues agrega que– vulneraría el derecho de estos pueblos a la igualdad y al derecho a la identidad étnica y cultural previstos en los incisos 2 y 19 del artículo 2 de la Constitución. 2.

Exp. Nº 2102-2006 Arequipa Sentencia del 18 de mayo de 2007 de la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República Norma cuestionada: Decreto de Alcaldía N° 003-2004-MPA

Se trata de un caso de infracción constitucional por la forma, pues, la norma que se cuestiona establece una serie de sanciones pecuniarias y no pecuniarias por la actuación de los “llamadores” o “jaladores” de los hospedajes, restaurantes y distintas agencias en la ciudad de Arequipa, pues considera que ello hostiga a los turistas y fomenta otro tipo de proposiciones. Sin embargo, dicha norma resulta ser ilegal pues conforme al artículo 46 de la Ley Orgánica de Municipalidades mediante un Decreto de Alcaldía no se puede establecer sanciones, sino que solo corresponde hacerlo mediante una Ordenanza Municipal. Y si bien la sentencia en comentario, acepta y reconoce la facultad de las municipalidades para reglamentar sanciones pecuniarias y no pecuniarias, señala también que estas deben estar ajustadas a sus atribuciones conforme están conferidas en la Constitución y en la Ley Orgánica de Municipalidades. Por lo que declararon fundada la demanda de acción popular presentada por Elny Huamaní Gutiérrez con la Municipalidad Provincial de Arequipa.

48

ALGUNOS CASOS RELEVANTES DE ACCIÓN POPULAR

3.

Exp. Nº 2319-2006 Cajamarca Sentencia del 18 de mayo de 2007 de la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República Norma cuestionada: Resolución Municipal Nº 12-2002-MPSC

Se presenta demanda de acción popular contra la Municipalidad Provincial de Santa Cruz, pues emitió la resolución municipal alegada, la cual entre sus consideraciones indica que no existe derecho de propiedad inscrito a favor de terceros en los Registros Públicos de la propiedad Inmueble y resuelve la inscripción en estos de una cantera, la Tuna Blanca de Santa Cruz, a favor de la propia Municipalidad, y señala allí también que dicha cantera sea explotada para la extracción de piedra a usarse en las obras planificadas y ejecutadas por este Gobierno Municipal. La demanda es declarada improcedente en primera instancia por considerar la Corte Superior que la norma cuestionada es una de carácter particular, sin embargo la sentencia es apelada para consideración de la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema. En dicha instancia, se señala que la acción popular tiene como objeto el control de la constitucionalidad de normas de carácter general, como reglamentos, cualquiera sea el órgano emisor, salvo el Reglamento del Congreso que tiene rango de ley; y normas administrativas y resoluciones de carácter general, como son las que expiden los órganos que tienen autonomía por mandato constitucional y a los cuales se les faculta a regular materias que son propias de su competencia. Asimismo, precisa que el artículo 76 del Código Procesal Constitucional claramente señala que la demanda de acción popular procede contra normas de carácter general y lo que se pretende en este caso es cuestionar una resolución administrativa que no tiene carácter general, sino que por su alcance y contenido tiene carácter particular, y por ello no se encuentra dentro de la naturaleza del proceso de acción popular, confirmado la sentencia venida en grado, declarando improcedente la demanda.

49


4.

Exp. Nº 2725-2006 Lima Sentencia del 17 de enero de 2008 de la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República Norma cuestionada: Decreto Supremo Nº 008-2002-IN

En una sentencia final y definitiva, la Corte Suprema de Justicia falló a favor de eliminar la tasa de 29 nuevos soles por tramitación de pasaporte según lo establecía el Decreto Supremo Nº 008-2002-IN, con lo que la demandante ASPEC (Asociación Peruana de Consumidores y Usuarios) lograra que el costo de emisión de este documento se haya visto reducido ostensiblemente. En síntesis, se venía cobrando por la emisión del pasaporte a los ciudadanos tres tributos: -

Una tasa de US $ 15.

-

Otra tasa llamada “Derecho de Trámite” de S/. 27 (0.83% de la UIT).

-

Impuesto llamado a favor de la Niñez Desamparada US $ 40.

Dicha sentencia, que declara inconstitucional el Decreto Supremo Nº 008-2002-IN, señala claramente que este establece “indebidamente una sobretasa de 29 nuevos soles para la tramitación del pasaporte”. Por lo que a partir de ahora existe una reducción del 40% en el costo del pasaporte.

50

CAPÍTULO

11

CUADROS PARA EL ANÁLISIS

Pese a que en nuestro país la existencia de la acción popular como herramienta de control constitucional es de larga data, este proceso no es de uso extendido en comparación con otro tipo de procesos constitucionales. En general podemos decir que aún se carece de información sobre el procedimiento, de modo que ello impulse su aplicación; asimismo, no existen datos sobre el uso que le dan los operadores del Derecho a este instituto y sobre la respuesta de los tribunales. Del mismo modo, a diferencia de las sentencias recaídas en los procesos de inconstitucionalidad o de conflicto de competencia –dadas por el Tribunal Constitucional y que están disponibles en su página web– no hay un banco de información fácilmente accesible que nos permita verificar cuál es el modo en que el Poder Judicial viene sentenciando y cuál es el tipo de demandas que presentan los abogados. Por eso, como parte de esta guía les brindamos no solo algunas sentencias de acción popular para su lectura y análisis, sino también la posibilidad de constatar a través de los siguientes cuadros, cuál ha sido el nivel de empleo de la acción popular en los últimos tiempos. Al respecto, a pesar de su importancia (es un proceso que defiende la supremacía normativa) vemos que es un proceso bastante relegado, no obstante que se trata de uno de gran relevancia por ser de tipo concentrado, abstracto, en vía principal y con efectos generales.

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PROCESOS DE ACCIÓN POPULAR Y COMPETENCIAL CUADRO 1 Cuadro general de sentencias emitidas por las Cortes Superiores y la Corte Suprema publicadas en el diario oficial El Peruano (Periodo de búsqueda: setiembre 2007 - setiembre 2008) Órgano emisor

Fundada o fundada en parte

Infundada

Improcedente

Sin pronunciamiento sobre el fondo

Totales

Corte Suprema

7

19

5

2

33

Corte Superior

0

1

1

1

3

Totales

7

20

6

3

36

CUADRO 2 Detalle de las sentencias emitidas por la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de la República publicadas en el diario oficial El Peruano (Periodo de búsqueda: setiembre 2007 - setiembre 2008) Publicación

N° Expediente

Norma cuestionada

Fallo

Setiembre 2007

1599-2006 Lima

Decreto Supremo 117-2001-PCM

Confirma INFUNDADA

Setiembre 2007

1068-2006 Moquegua

Acuerdo Consejo Regional 0562005-CR/GRM

Confirma FUNDADA

Setiembre 2007

2102-2006 Arequipa

Decreto de Alcaldía 003-2004-MPA

Confirma FUNDADA

Setiembre 2007

2247-2006 Lima

Decreto Supremo 127-2004-EF

Confirma INFUNDADA

Setiembre 2007

1285-2006 Lima

D.S. 039-2000-MTC D.S. 009-99-MTC

Confirma FUNDADA EN PARTE

Setiembre 2007

2319-2006 Cajamarca

Resolución Municipal 12-2002MPSC

Confirma IMPROCEDENTE

Setiembre 2007

1750-2006 Lima

Decreto Supremo 003-2004-MTC


Diciembre 2007

2500-2006 Lima

Decreto Supremo 056-2005-RE

Confirma INFUNDADA

Diciembre 2007

2666-2006 Lima

D.S. 017-2004-ED, R.M. 0574-2004ED

Confirma INFUNDADA

Diciembre 2007

2677-2006 Lima


Confirma INFUNDADA

Diciembre 2007

2890-2006 Lima

Resolución Suprema 122-2004-EF

Confirma INFUNDADA

Diciembre 2007

319-2007 Lima

Directiva 002-2003/CCO-INDECOPI

Confirma INFUNDADA

Febrero 2008

190-2007 Lima

Decreto Supremo 024-2001-JUS y otros

Confirma INFUNDADA

Febrero 2008

402-2007 Tacna

Ordenanza Municipal 0019-2003CR/GRP

Revoca: de infundada a IMPROCEDENTE

Febrero 2008

488-2007 Lima

Decreto Supremo 009-2004-MTC

Confirma INFUNDADA

Febrero 2008

731-2007 Lima

Decreto Supremo 057-2000-AG

Revoca: de fundada a INFUNDADA

Febrero 2008

494-2007 Lima

D.S. 013-2004-IN, R. S. 0630-2004IN/PNP y otros

Carece de objeto pronunciarse sobre el fondo: sustracción de la materia

Febrero 2008

3155-2006 Lima

Resolución Administrativa 159-2005CE-PJ

Confirma INFUNDADA

Febrero 2008

40-2007 Lima

D.S. 010-2005-ED R.M. 0491-2005ED, D.S. 002-2006-ED


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CUADROS PARA EL ANÁLISIS

Febrero 2008

868-2007 Arequipa

Ordenanza Municipal 005-2005MDSP

Confirma infundada(33) entendiéndose como IMPROCEDENTE

Febrero 2008

1069-2007 Lima


Confirma INFUNDADA

Febrero 2008

1195-2006 Lima

Decreto Supremo 002-2003-SA

Confirma FUNDADA

Marzo 2008

1847-2007 Huánuco

Resolución 004-2006-CE-UDH Resolución 001-2006-R-AV-UDH

Confirma INFUNDADA

Agosto 2008

1130-2007 Lima



Agosto 2008

1182-2007 Lambayeque

Decreto de Alcaldía 006-2002MPF7A


Agosto 2008

1346-2007 Lima

Decreto Supremo 016-2005-DE/ MGP

Confirma FUNDADA

Agosto 2008

1740-2007 Lima

D.S. 124-2005-EF y Contrato de Concesión


Agosto 2008

2275-2007 Lima

D.S. 002-2005-AG, R.M. 0052-2005AG

Confirma INFUNDADA

Agosto 2008

181-2008 Lima

Decreto Supremo 043-2005-EM

Confirma INFUNDADA

Agosto 2008

693-2008 Apurímac

Ordenanza Regional 005-2007-CRAPURÍMAC

Confirma INFUNDADA

Agosto 2008

2548-2007 Lima


Confirma INFUNDADA

Agosto 2008

2382-2007 Lima

Resolución Jefatural 284-2005INDECI

Confirma INFUNDADA

Agosto 2008

2515-2007 Lima

Resolución Administrativa 182-2004CE-PJ

Confirma INFUNDADA

CUADRO 3 Sentencias emitidas por las Salas Superiores del Poder Judicial publicadas en el diario oficial El Peruano (Periodo de búsqueda: setiembre 2007 - setiembre 2008) Publicación

N° Expediente

Norma cuestionada

Fallo

Abril 2008

692-2006 4ª Sala Civil de Lima

Decreto Supremo 008-2006-A6

IMPROCEDENTE

Julio 2008

2712-2005 5ª Sala Civil de Lima

Decreto Supremo 010-2002-IN


Julio 2008

055-06-AP 1ª Sala Laboral Lima


INFUNDADA

(33)

(33)

La sentencia recaída en el Exp. N° 868-2007 Arequipa confirma la sentencia que declara infundada la demanda, pero entendiéndose como improcedente, por lo que se ha contado como una de improcedencia.

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MODELOS

MODELO

1

DEMANDA DE ACCIÓN POPULAR

Exp.: Sec.: Escrito Nº 1 Cuaderno principal Sumilla: Demanda de acción popular SEÑOR PRESIDENTE DE LA SALA CIVIL DE LA CORTE SUPERIOR DE LIMA AAA AAA, identificado con D.N.I. ........, con dirección domiciliaria en Av. .............................. y BBB BBB, identificado con D.N.I. ........, con dirección domiciliaria en Av. .............................., ambos con domicilio procesal en la casilla ..... del Dpto. de Notificaciones del Colegio de Abogados de Lima; a Ud. atentamente decimos: Que, recurrimos a su despacho a fin de interponer la presente demanda de acción popular contra la Resolución Jefatural Nº ..... expedida por el Jefe de la Oficina Regional de los Registros Públicos de .........., a quien se notificará en ............................................., a fin de que se deje sin efecto el referido dispositivo legal por contravenir la Constitución, atendiendo a los siguientes fundamentos de hecho y de derecho: I. FUNDAMENTOS DE HECHO: 1. Con fecha ............ el Jefe de la Oficina Regional de los Registros Públicos de .........., expidió la Resolución Jefatural Nº ........., por la cual impone el pago de la suma de S/. ........ por concepto de copias certificadas de títulos archivados. 2. Como puede apreciarse, la disposición impugnada contiene una imposición de carácter tributario que constituye una flagrante trasgresión al artículo 74 de la Constitución Política que establece que los tributos se crean, modifican o derogan exclusivamente por ley o decreto legislativo en caso de delegación de facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo.

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3.

Como quiera que la imposición tributaria antes referida ha sido creada por medio de un dispositivo infralegal, que no es ninguno de los contemplados por el artículo 74 de la Constitución, nos vemos obligados a interponer la presente demanda de acción popular.

II. FUNDAMENTOS DE DERECHO: 1.

El proceso de acción popular.- Conforme lo dispone el numeral 6 del artículo 200 de la Constitución Política, la acción popular procede contra las normas de menor jerarquía, como reglamentos y resoluciones de carácter general que contravienen la Constitución o las leyes. Como quiera que en este caso se trata de una resolución jefatural que viola la Constitución, por regular una materia reservada a normas con rango de ley, la presente demanda resulta procedente.

2.

Normas legales para crear tributos.- Conforme lo dispone el artículo 74 de la Constitución Política, los tributos se crean, modifican o derogan exclusivamente por ley o decreto legislativo en caso de delegación de facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo.

3.

De ahí que, por lo que en el caso, habiéndose creado un tributo por medio de una norma no contemplada en el artículo constitucional citado, este debe ser declarado inconstitucional.

POR TANTO: A Ud., Sr. Presidente, solicito admitir la presente demanda, tramitarla de acuerdo a su naturaleza y en su oportunidad declararla fundada, ordenando se deje sin efecto la norma impugnada. Lima, ....... de ...................... de ......

58

______________________

_______________

FIRMA DEL ABOGADO

FIRMA

MODELOS

MODELO

2

DEMANDA DE ACCIÓN POPULAR

Exp.: Sec.: Escrito Nº 1 Cuaderno principal Sumilla: Acción popular SEÑOR PRESIDENTE DE LA SALA LABORAL DE LA CORTE SUPERIOR DE LIMA AAA AAA, identificado con D.N.I. ........, con dirección domiciliaria en Av. .............................., con domicilio procesal en la casilla ..... del Dpto. de Notificaciones del Colegio de Abogados de Lima; a Ud. atentamente digo: Que, recurro a su despacho a fin de interponer la presente acción popular contra la Resolución Ministerial Nº ..... expedida por el Ministro de .............., don ................, a quien se notificará en ............................................., para que se deje sin efecto el referido dispositivo legal por ser inconstitucional e ilegal, atendiendo a los siguientes fundamentos de hecho y de derecho: I. FUNDAMENTOS DE HECHO: 1.

Con fecha ............ el Ministro de ............., expidió la Resolución Ministerial Nº ........., estableciendo que la jornada laboral obligatoria para los trabajadores del Sector Público es de doce horas diarias, y de setenta y dos horas semanales.

2.

Como puede apreciarse, la norma impugnada contiene una disposición que constituye una trasgresión al artículo 25 de la Constitución Política que establece que la jornada de trabajo en general es de ocho horas diarias o cuarenta y ocho horas semanales, como máximo; además, contraviene lo señalado en la Ley Nº .............., la que complementa lo señalado en la Carta Magna.

3.

Como quiera que esta regulación de la jornada de trabajo se efectúa por medio de una resolución ministerial que contradice tanto a la Constitución como a la Ley Nº ..........., siendo un dispositivo

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de menor jerarquía, interponemos la presente demanda de acción popular. II. FUNDAMENTOS DE DERECHO: 1.

El proceso de acción popular.- Conforme lo dispone el numeral 5 de artículo 200 de la Constitución Política, la demanda acción popular procede contra las normas de menor jerarquía, como reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general que contravienen la Constitución o las leyes. Como quiera que en este caso se trata de una resolución ministerial que viola la Constitución y la Ley Nº .............., la demanda de acción popular a que se refiere el artículo constitucional citado, resulta procedente.

2.

Regulación de la jornada de trabajo.- Conforme lo dispone el artículo 25 de la Constitución Política, la jornada de trabajo es de ocho horas diarias o cuarenta y ocho horas semanales como máximo, dicha disposición se complementa con lo establecido por la Ley Nº .................

3.

De ahí que en el presente la resolución impugnada vulnera la constitución y la ley, pues regula la jornada de trabajo estableciendo condiciones diferentes a las previstas por la Constitución y la Ley. En consecuencia, solicitamos se declare su inconstitucionalidad. POR TANTO:

A Ud., Sr. Presidente, solicito admitir la presente demanda, tramitarla de acuerdo a su naturaleza y en su oportunidad declararla fundada, ordenando se deje sin efecto la norma impugnada. Lima, ....... de ...................... de ......

______________________ FIRMA DEL ABOGADO

60

_______________ FIRMA

JURISPRUDENCIA RELEVANTE


Derecho a la igualdad: el término “usuario” en el régimen legal del uso de aguas

1

Expediente A.P. 807-2006(1) Lima Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República

SENTENCIA Lima, dos de agosto del dos mil seis. VISTOS; por sus fundamentos; y, CONSIDERANDO además: PRIMERO: Que, conforme se establece en el inciso 5) del artículo 200 de la Constitución Política del Estado, la acción popular como acción de control judicial sobre los actos normativos generales de la Administración Pública, procede por infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, siendo finalidad de la misma que el órgano jurisdiccional declara su inconstitucionalidad o ilegalidad. SEGUNDO: Que asimismo, el artículo 76 Código Procesal Constitucional aprobado por Ley número 28237, precisa que la acción popular procede contra los reglamentos y normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso. TERCERO: Que, la naturaleza jurídica de la acción popular, es la de ser una acción de control constitucional de orden abstracto, equiparable a la acción de inconstitucionalidad, distinguiéndose de aquella en cuanto a su objeto y foro; por ende, dicho control es de orden objetivo pues resulta irrelevante el derecho particular afectado del actor, al no ser necesaria la relación o nexo de causalidad entre el hecho denunciado y el derecho afectado, pues cualquiera se encuentra facultado para interponerla, dada la legitimación abierta que la caracteriza, tal como se encuentra prevista en el artículo 84 del Código Procesal Constitucional; en tal sentido, para accionar no hay necesidad de un interés indirecto, por cuanto lo tutelable es la legalidad y constitucionalidad del sistema normativo.

(1)

Sentencia publicada en el diario oficial El Peruano, el 23 de noviembre de 2006.

63


CUARTO: Que, en el caso de autos los demandantes cuestionan la inconstitucionalidad y/o legalidad, en primer lugar, del artículo 1 del Decreto Supremo número 057-2000-AG que aprueba el Reglamento de Organización Administrativa del Agua, publicado el ocho de octubre del dos mil, en el extremo que solo considera usuario de agua a toda persona natural o jurídica que hace uso de agua bajo régimen de licencia, no comprendiendo como usuario al agricultor que hace uso de agua con fines agrarios en el régimen de permiso; y en segundo lugar, del artículo 1 del Decreto Supremo número 035-2003-AG publicado el quince de setiembre del dos mil tres, que incorpora la sexta disposición complementaria al Reglamento de Organización Administrativa del Agua, en el extremo que exige la autorización de la autoridad local de aguas para que participen los usuarios que se encuentran registrados en el régimen de permiso y que sea aprobado previamente por acuerdo de asamblea general de junta de usuarios. QUINTO: Que en lo concerniente al primer extremo de la demanda: el artículo 28 de la Ley General de Aguas aprobada por el Decreto Ley número 17752, establece que los usos de las aguas se otorgan mediante cualquiera de los tres regímenes que a continuación se indica: a) permiso, b) autorizaciones o c) licencias; seguidamente, el artículo 29 de la misma ley regula el otorgamiento por la autoridad de aguas de los permisos, el artículo 30 el otorgamiento por la Dirección Regional respectiva en el caso de las autorizaciones, y finalmente el artículo 31 prevé el caso del otorgamiento y la extinción de la licencia para el uso del agua. SEXTO: Que en consecuencia, al contemplarse en la ley los regímenes descritos para el uso de las aguas, la norma reglamentaria debe desarrollarla mediante supuestos de hecho, que observen sus disposiciones sin recortarlas o restringirlas, como sucede en el presente caso cuando la norma reglamentaria pretende considerar como usuario solo a la persona natural o jurídica que hace uso del agua bajo el régimen de licencia y no de permiso o de autorización, como se encuentra previsto en la ley. SÉTIMO: Que en cuanto al segundo extremo de la demanda, debe advertirse que el artículo 59 del Decreto Legislativo Nº 653 - Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario señala que los usuarios de aguas se inscribirán en el respectivo padrón para poder hacer uso de las aguas y pagar las tarifas de agua por unidad de volumen. OCTAVO: Que en consecuencia, al requerírsele solo a los usuarios del agua bajo el régimen de permiso, que para participar en la Comisión de Regantes debe haber un acuerdo previo de la junta de usuarios, la norma reglamentaria que incorpora la sexta disposición complementaria al Reglamento de Organización Administrativa del Agua, no solo deviene en ilegal, sino que también propicia un accionar discriminatorio, ya que en ese

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contexto, tal requerimiento no es necesario para los usuarios del agua bajo el régimen de licencia o de autorización, contraviniéndose flagrantemente el inciso 2 del artículo 2 de la Constitución Política del Estado que consagra el derecho a la igualdad, entendiéndose tal igual que en el presente caso en que la participación de los usuarios de agua de permiso deben ser tratados de la misma manera que aquellos usuarios de agua de otros regímenes. Por tales consideraciones: CONFIRMARON la sentencia apelada de fojas ciento veintiocho, su fecha siete de julio del dos mil cinco, que declara FUNDADA la demanda y en consecuencia deja sin efecto el artículo 1 del Decreto Supremo Nº 057-200-AG en la parte que establece que para los efectos del Reglamento de Organización Administrativa del Agua se denomina usuario de agua a toda persona natural o jurídica que hace uso del agua bajo el régimen de licencia y que se encuentre registrado en el respectivo Padrón de Usos de agua, y el artículo 1 del Decreto Supremo número 035-2003-AG, que incorpora la sexta disposición complementaria al Reglamento de Organización Administrativa del Agua, en el extremo que dispone que la autoridad local de aguas autorizará mediante resolución administrativa, que los usuarios de agua, de una o más comisiones de regantes de una junta de usuarios, que se encuentran registrados bajo el régimen de permiso y que se encuentren al día en el pago de la tarifa por uso de agua, voten en las elecciones y puedan postular a cargos directivos y delegados de organizaciones de usuarios de agua, previa solicitud, en ese sentido, de la junta de usuarios correspondiente, sustentada en acta de acuerdo de su asamblea general; en los seguidos por Julio Manuel Miyamoto Saito y otro; DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el diario oficial El Peruano conforme a ley; en los seguidos con el Procurador Público encargado de los asuntos del Ministerio de Agricultura; sobre acción popular; y los devolvieron. SS. VÁSQUEZ CORTEZ; GAZZOLO VILLATA; PACHAS ÁVALOS; SAHUA JAMACHI; SALAS MEDINA

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Reconocimiento de las comunidades nativas como personas jurídicas y su derecho a la identidad cultural

2

Expediente N° 500-04(2) Corte Superior de Justicia de Lima Segunda Sala Civil de Lima

RESOLUCIÓN N° 10 Lima, treinta de setiembre de dos mil cuatro. VISTOS; interviniendo como Vocal Ponente el señor Martínez Asurza, resulta de autos que por escrito de fojas 41 a 74, la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), organización representativa de los Pueblos y Comunidades Indígenas de la Amazonía Peruana, inscrita en la Partida N° 1107275 del Registro de Personas Jurídicas de la Oficina Registral de Lima, interpone acción popular contra el Ministerio de Agricultura y la Presidencia del Consejo de Ministros, a fin de que declare la ilegalidad y/o inconstitucionalidad del artículo 6 del Decreto Supremo N° 028-2003-AG publicado el 26 de julio del 2003 en el diario oficial El Peruano, cuanto encarga a la Comisión Nacional de Pueblo Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (CONAPA) la actuación como tutor provisional para representar a los pueblos indígenas o grupos étnicos en aislamiento voluntario y contacto inicial Kugapakori, Nahua, Nanti y otros, por contravenir los artículos 502 al 563 del Código Civil, referido a la tutela como acción supletoria de amparo; corrido traslado de la demanda, por escrito de fojas 181 a 189, el Procurador Público a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Agricultura contesta la demanda según los fundamentos que expone en su escrito respectivo; y vencido el término de ley, el estado de la causa es el de expedir sentencia, oído el informe oral, con lo opinado en dictamen fiscal de fojas 160 a 166; y CONSIDERANDO: PRIMERO: De conformidad con el artículo 89 de la Constitución Política del Perú, “Las comunidades campesinas y las nativas tienen existencia legal y son personas jurídicas. Son autónomas en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y administrativo, dentro del marco que la ley establece: “El Estado respeta la identidad cultural de las comunidades campesinas y nativas”; SEGUNDO: Bajo dicho esquema constitucional, no cabe imponer un órgano de derecho público como es la Comisión Nacional de Pueblo Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (CONAPA) sobre los grupos indígenas o grupos étnicos en aislamiento voluntario y contacto inicial Kugapakori, Nahua,

(2)

66

Resolución publicada en el diario oficial El Peruano, el 1 de diciembre de 2006.


Nantí y otros, bajo la figura sui géneris de la tutela provisional, pues ello significaría desconocer la identidad de estos pueblos como sujetos de derecho al igual que cualquier otra persona jurídica, autónomos, y libres por ende, de ejercer por sí sus derechos o delegar representación; TERCERO: De conformidad con el artículo 502 del Código Civil “Al menor que no esté bajo la patria potestad se le nombrará tutor que cuide de su persona y bienes”; CUARTO: Por ello, el hecho de que cuando a través de uno de sus órganos (CONAPA) se autoatribuya la representación de un conjunto de personas agrupadas como los grupos indígenas o grupos étnicos en aislamiento voluntario y contacto inicial desconoce flagrantemente el derecho de estos pueblos de obrar y delegar representación, y se les discrimina dándoles un trato legal (...) [de] menores de edad, lo cual resulta a todas luces ilegal e inconstitucional; QUINTO: Si bien, el Estado tiene especiales motivos para proteger dichos pueblos en aislamiento voluntario y contacto inicial, ello no debe vulnerar el derecho que tienen como conjunto étnico y como suma de individualidades, de autodeterminarse, de ejercer sus derechos por sí o delegarlos si lo creen conveniente, es decir, a recibir por sí un trato igual ante la ley y sin ningún tipo de “tutor provisional” representante legal (…); por cuyos fundamentos y administrando justicia a nombre de la Nación FALLARON declarando FUNDADA la demanda de acción popular interpuesta por la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), de fojas 41 a 74, y en consecuencia, inconstitucional el artículo 6 del Decreto Supremo N° 028-2003-AG publicado el 26 de julio del 2003 en el diario oficial El Peruano, en cuanto encarga a la Comisión Nacional de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (CONAPA) la actuación como tutor provisional para representar a los pueblos indígenas o grupos étnicos en aislamiento voluntario y contacto inicial Kugapakori, Nahua, Nantí y otros, en los seguidos por la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana - AIDESEP contra el Ministerio de Agricultura y otro, sobre acción popular; MANDARON una vez que la presente quede consentida y ejecutoriada[(3)], sea publicada en la página web del diario oficial El Peruano; y los devolvieron. SS. MAC RAE THAYS; ECHEVARRÍA GAVIRIA; MARTÍNEZ ASURZA

(3)

Sentencia confirmada por la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República, publicada en el diario oficial El Peruano, el 10 de octubre de 2006.

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Principio de irretroactividad de la ley

3

Expediente A.P. 1449-2005(4) Lima Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República

SENTENCIA Lima, veintiséis de octubre de dos mil cinco. VISTOS; dado cuenta en la fecha; y CONSIDERANDO: PRIMERO: Es materia de grado la sentencia obrante a fojas cincuentiuno, su fecha quince de julio de dos mil cuatro, expedida por la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declara fundada en parte la demanda incoada por SEDAPAR sociedad anónima y, en consecuencia, declara inaplicable el Decreto Supremo número 055-2002-AG respecto del periodo comprendido entre enero de dos mil uno hasta el treintiuno de octubre de dos mil dos; e infundada la demanda respecto del periodo comprendido entre el primero de noviembre de dos mil dos hasta diciembre de dos mil tres. SEGUNDO: Conforme aparece del escrito obrante a fojas cinco SEDAPAR sociedad anónima interpone acción popular contra el Ministerio de Agricultura con la finalidad que se declare inaplicable el Decreto Supremo número 0552002-AG por ser contrario a los artículos 51 y 103 de la Constitución y al artículo III del Título Preliminar del Código Civil. TERCERO: El artículo 51 de la Constitución Política del Estado establece que “La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado”. El segundo párrafo del artículo 103 de la citada Carta Política establece que “Ninguna ley tiene fuerza ni efecto retroactivos, salvo en materia penal, cuando favorece al reo”. El citado párrafo prohíbe la aplicación retroactiva de la ley, es decir, aplicarla a hechos ocurridos antes de que ella entre en vigor. CUARTO: Pues bien. Por Decreto Supremo número 055-2002-AG, publicado en el diario oficial El Peruano el treintiuno de octubre de dos mil dos,

(4)

68

Sentencia publicada en el diario oficial El Peruano, el 17 de junio de 2006.


se estableció, en vía de regularización, la tarifa por uso de agua superficial con fines no agrarios por categorías, correspondiente al año dos mil uno, en nuevos soles por metro cúbico, de acuerdo a lo detallado en el artículo 1 de la citada norma. Asimismo, se estableció la tarifa de uso de agua superficial con fines no agrarios por categorías, correspondiente al año dos mil dos, en nuevos soles por metro cúbico, de acuerdo a lo detallado en el artículo 2 de la misma norma. Finalmente, se estableció la tarifa de uso de agua superficial con fines no agrarios por categorías, correspondiente al año dos mil tres, en nuevos soles por metro cúbico, de acuerdo a lo detallado en el artículo 3 del citado decreto supremo. QUINTO: El artículo 200 inciso 5) de la Constitución Política del Estado establece que “Son garantías constitucionales: (...) 5) La acción popular, que procede, por infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen”. Luego, el artículo 2 de la Ley Procesal de la Acción Popular número 24968, recogido por el artículo 75 del Código Procesal Constitucional, establece que “El proceso de acción popular tiene por finalidad el control jurisdiccional de la constitucionalidad y legalidad de las normas a que se refiere el artículo precedente [reglamentos y normas administrativas, resoluciones y decretos de carácter general que expiden el Poder Ejecutivo, los Gobiernos Regionales y Locales y demás personas de derecho público], a través de la declaración y ejecución de inconstitucionalidad o legalidad, en todo o parte de las mismas”. SEXTO: De lo expuesto precedentemente se llega a la conclusión que el citado decreto supremo contraviene –en parte– el principio de irretroactividad de la ley, pues pretende se aplique a periodos comprendidos antes de su entrada en vigencia. Consecuente con lo anterior, la citada norma resulta inaplicable al periodo comprendido entre enero de dos mil uno al treintiuno de octubre de dos mil dos (fecha de publicación del decreto supremo submateria), siendo aplicable únicamente a partir del día siguiente de su publicación, esto es, desde el primero de noviembre de dos mil dos a diciembre de dos mil tres. DECISIÓN: Por las consideraciones anotadas: CONFIRMARON la sentencia obrante a fojas cincuentiuno, su fecha quince de julio de dos mil cuatro, expedida por la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, en el extremo apelado, que declara FUNDADA EN PARTE la demanda incoada por SEDAPAR sociedad anónima, en consecuencia declara INAPLICABLE el Decreto Supremo número 055-2002-AG respecto del período comprendido entre enero de dos mil uno hasta el treintiuno de octubre de dos mil dos; en los seguidos por don (sic) SEDAPAR sociedad anónima contra el Ministerio de Agricultura, sobre acción popular; MANDARON se publique la presente resolución en el

69


diario oficial El Peruano, conforme lo dispone la cuarta disposición final de la Ley número 28237; y los devolvieron. SS. VÁSQUEZ CORTEZ; CARRIÓN LUGO; ZUBIATE REINA; GAZZOLO VILLATA; LEÓN RAMÍREZ

70


Ilegalidad por la forma: las sanciones no se establecen por decreto de alcaldía

4

Expediente A.P. 2102-2006(5) Arequipa Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente Corte Suprema de Justicia de la República

SENTENCIA Lima, dieciocho de mayo de dos mil siete. VISTOS; por sus fundamentos; y CONSIDERANDO: PRIMERO: La recurrente expone como agravio que al emitir el Decreto de Alcaldía, materia de la acción, lo ha hecho en el ejercicio regular de sus funciones y de acuerdo a ley, y sostiene que la actuación de los “llamadores” o “jaladores” de los hospedajes, restaurantes y distintas agencias, hostiga a los turistas y fomenta otro tipo de proposiciones. SEGUNDO: El artículo 76 del Código Procesal Constitucional prescribe que procede acción popular contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso. TERCERO: En el presente caso, la acción popular se sustenta en infracción formal, pues mediante Decreto de Alcaldía no se puede establecer sanciones, ya que ello solo corresponde hacerlo mediante una ordenanza municipal, siendo de observancia el artículo 46 de la Ley Orgánica de Municipalidades. CUARTO: En consecuencia, al establecerse mediante el Decreto de Alcaldía submateria una serie de sanciones pecuniarias y no pecuniarias, se concluye que estas formalmente exceden y transgreden su objeto. La Municipalidad demandada está facultada para reglamentar las sanciones pecuniarias y no pecuniarias, ajustadas a sus atribuciones conferidas en la Constitución y en la Ley Orgánica de Municipalidades, mediante una ordenanza municipal. En consecuencia CONFIRMARON la sentencia apelada contenida en la resolución número veintiuno, obrante a fojas ciento cuarenta y seis, de fecha

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Sentencia publicada en el diario oficial El Peruano, el 2 de setiembre de 2007.

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treinta y uno de julio de dos mil seis, que declara FUNDADA la demanda de acción popular, y, en consecuencia, se declara inconstitucional e ilegal por la forma el Decreto de Alcaldía N° 003-2004-MPA, de fecha cuatro de marzo de dos mil cuatro; con lo demás que contiene; en los seguidos por doña Elny Huamaní Gutiérrez con la Municipalidad Provincial de Arequipa sobre proceso de acción popular; DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el diario oficial El Peruano; y los devolvieron. Vocal ponente Sánchez Paiva SS. SÁNCHEZ-PALACIOS PAIVA; HUAMANÍ LLAMAS; GAZZOLO VILLATA; FERREIRA VILDOZOLA; SALAS MEDINA

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La acción popular tiene como objeto el control de normas de carácter general

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Expediente A.P. 2319-2006(6) Cajamarca Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República

SENTENCIA Lima, dieciocho de mayo de dos mil siete. VISTOS; por sus fundamentos; y CONSIDERANDO: PRIMERO: Viene en apelación la sentencia de fojas ciento cincuenta y cinco, su fecha once de agosto del dos mil seis, en el extremo impugnado que declara improcedente la demanda constitucional de acción popular, interpuesta por el impugnante Abdón Cotrina Hernández. SEGUNDO: El actor mediante la presente demanda pretende se declare nula y sin efecto la Resolución Municipal número 12-2002-MPSC de fecha tres de marzo del dos mil dos, por haber transgredido y violado el artículo 66 de la Constitución Política del Estado, y el artículo II del Título Preliminar de la Ley General de Minería Texto Único Ordenado - Decreto Supremo número 014-92EM. TERCERO: La referida Resolución Municipal número 12-2002-MPSC, entre sus consideraciones indica que, no existe derecho de propiedad inscrito a favor de terceros en los Registros Públicos de la Propiedad Inmueble y resuelve en su artículo 1, la inscripción en los Registros Públicos de la Propiedad Inmueble de la Cantera Tuna Blanca de Santa Cruz a favor de la Municipalidad Provincial de Santa Cruz, en base a los linderos y extensión anotados en el cuarto considerando y en su artículo 2, que la cantera Tuna Blanca de Santa Cruz, sea explotada para la extracción de piedra a usarse en las obras planificadas y ejecutadas por este Gobierno Municipal”. CUARTO: El demandante en su escrito de apelación arguye como fundamentos, que el a-quo ha incurrido en error, al declarar improcedente la presente demanda de acción popular, por considerar que la resolución cuestionada es una norma de carácter particular, cuando de su propio texto consta que se trata de una norma de carácter general.

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Sentencia publicada en el diario oficial El Peruano, el 3 de setiembre de 2007.

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QUINTO: El artículo 76 del Código Procesal Constitucional, claramente señala que la demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o en su defecto cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución y la ley, según sea el caso. SEXTO: Por tanto, la acción popular tiene como objeto el control de la constitucionalidad de normas de carácter general, como reglamentos, cualquiera sea el órgano emisor, salvo el Reglamento del Congreso que tiene rango de ley; y normas administrativas y resoluciones de carácter general, como son las que expiden los órganos que tienen autonomía por mandato constitucional y a los cuales se les faculta regular materias que son propias de su competencia. SÉPTIMO: Estando a la naturaleza de la acción popular, la pretensión incoada en la demanda no se encuentra enmarcada en ninguna de las alternativas señaladas en el considerando precedente, pues, lo que la recurrente pretende es cuestionar una resolución administrativa, que no tiene carácter general, sino que por su alcance y contenido tiene carácter particular, y por ello no se encuentra dentro de la naturaleza de la acción de garantía invocada. Por lo que la recurrente puede hacer valer sus derechos, según manifiesta le han sido vulnerados, utilizando las acciones y los medios impugnatorios que le franquea la ley y no a través de la presente acción constitucional. Por las razones expuestas: CONFIRMARON la sentencia apelada de fojas ciento cincuenta y cinco, su fecha once de agosto del dos mil seis, en el extremo que declara IMPROCEDENTE la acción popular interpuesta por don Abdón Cotrina Hernández; DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el diario oficial El Peruano conforme a ley; en los seguidos contra la Municipalidad Provincial de Santa Cruz del departamento de Cajamarca; y los devolvieron. Señor vocal ponente Salas Medina. SS. SÁNCHEZ PALACIOS PAIVA; HUAMANÍ LLAMAS; GAZZOLO VILLATA; FERREIRA VILDOZOLA; SALAS MEDINA

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Constitucionalidad y legalidad del Reglamento de la Ley de Trabajo de la Enfermera(o)

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Expediente N° 055-2006-AP(7) Primera Sala Laboral de la Corte Superior de Justicia de Lima

RESOLUCIÓN Exp. N° 55-2006-AP En los seguidos por Clínica Ricardo Palma S.A. contra el Ministerio de Salud sobre acción popular, la Primera Sala Laboral de la Corte Superior de Justicia de Lima, ha dispuesto que se notifique lo siguiente: Resolución s/n: Lima, veintidós de abril de dos mil ocho. VISTOS: En audiencia pública de fecha ocho de abril del dos mil ocho; con el informe oral del Dr. Jorge Alberto Seminario Castillo abogado patrocinante de la demandada y la réplica del Dr. Javier Ricardo Dolorier Torres, abogado de la parte demandante e interviniendo como vocal ponente el señor Vocal Fernando Montes Minaya; resulta de autos, que corriente a fojas 108 a 168, la administradora de la CLÍNICA RICARDO PALMA S.A. interpone demanda de acción popular en contra del MINISTERIO DE SALUD a efectos de que se declare la inconstitucionalidad e ilegalidad del literal f) del artículo 11 del Reglamento de la Ley del Trabajo de la Enfermera (o) aprobado por Decreto Supremo N° 004-2002-SA, dispositivo legal que contraviene el artículo 51, numeral 2), 16) del artículo 2, numeral 8) del artículo 118 de la Constitución Política del Estado, artículo 1 y literal e) del artículo 9 de la Ley de Trabajo de la Enfermera; funda su acción en las citas legales que hace mención y en el hecho que el legislador no ha precisado claramente el ámbito de aplicación subjetivo del literal f) del artículo 11 del Reglamento de la Ley del Trabajo de la Enfermera (o) propiciando que se venga aplicando en forma indistinta las diversas bonificaciones por realización de guardias tanto en el Sector Público, como en el Sector privado sin tomar en consideración las evidentes diferencias existentes entre ambos sectores, por lo que el legislador debió establecer una regulación diferenciada frente a situaciones abiertamente distintas; así en el Sector Público, tal como se desprende del Decreto Supremo N° 051-97-PCM, existe una escala remunerativa: Enfermera VIII (S/. 42.50), Enfermera VII (S/. 40.63), Enfermera VI (S/. 39.64), Enfermera V (S/. 38.69), Enfermera IV (S/. 37.70) que resulta (09) veces lo establecido en

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Sentencia publicada en el diario oficial El Peruano, el 26 de julio de 2008.

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el sector privado, en cuyo ámbito, no existe el concepto denominado remuneración principal y se abona un monto remunerativo mínimo denominado remuneración mínima vital ascendente a la actualidad de S/. 500.00 nuevos soles; que al imponerse desproporcionadas bonificaciones por guardias realizadas en el sector privado se afecta su derecho constitucional a la propiedad, de esta forma con la finalidad de garantizar la legalidad de su actuación el legislador debió prever que la imposición de bonificaciones por guardias en el régimen privado debía atender a un criterio de idoneidad; en tal caso el texto reglamentario de la Ley del Trabajo de la Enfermera (o) aprobado por Decreto Supremo N° 0042002-SA transgrede y desnaturaliza la Ley del Trabajo de la Enfermera (o), norma con rango de ley que en su artículo 1 establece que dichas disposiciones serán aplicables en el Sector Privado en lo que no sea contrario o incompatible con dicho régimen; que en el literal e) del artículo 9 de la Ley Nº 27659 Ley de Trabajo de la Enfermera (o) solo se ha señalado el derecho de las enfermeras (os) a percibir una remuneración en forma equitativa como retribución al trabajo efectivamente desarrollado durante las guardias programadas, resultando necesario establecer si los porcentajes son aplicables solo para el sector público o son extensivos al régimen privado; las disposiciones normativas reglamentarias resultan abiertamente contrarias a la señalada en la ley y en la propia naturaleza jurídica de las disposiciones del tercer nivel jerárquico, no se ha precisado si las bonificaciones establecidas corresponden al régimen público o privado, las bonificaciones por trabajo en guardia se calculan en función a la remuneración principal, concepto exclusivo para el sector público por lo que correspondía al reglamento diferenciar con claridad las disposiciones reglamentarias aplicables a cada sector; admitida que fuera la demanda, mediante resolución de fecha 22 de diciembre del 2006 se corrió traslado a la emplazada, quien la contesta en los términos que expone de fojas 192 a 194, negando y contradiciendo la demanda en todos sus extremos; a mérito de lo dispuesto en el artículo 90 del Código Procesal Constitucional mediante Resolución N° 04 de fecha 13 de abril del 2007 obrante a fojas 195 el Colegiado requiere a la emplazada a efectos de que cumpla con adjuntar los informes y documentos que dieron origen a la norma objeto del presente proceso; siendo que mediante Oficio remitido con fecha 26 de junio del 2007 de fojas 246 se acata dicho mandato, glosando copias certificadas a fojas 225 a 245; y habiéndose cumplido con el procedimiento establecido para el trámite de conformidad con el Código Procesal Constitucional el estado de la causa es el de emitir sentencia; y; CONSIDERANDO: PRIMERO: Que, el artículo 205, numeral 5 de la Constitución Política del Estado concordado con el artículo 75 y siguientes del Código Procesal Constitucional establece que la acción popular procede por infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, siendo que esta infracción puede ser, directa o indirecta, de carácter total o parcial, y tanto por la forma como por el fondo: SEGUNDO: Que conforme se desprende de la demanda obrante a fojas 108 a 168, la acción popular se interpone contra el literal

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f) del artículo 11 del Reglamento de la Ley del Trabajo de la Enfermera (o) aprobado por Decreto Supremo N° 004-2002-SA, publicado en el diario oficial El Peruano con fecha 22 de junio del 2002 al no haberse establecido claramente el ámbito de aplicación de las bonificaciones por guardias lo cual ha motivado que dicho dispositivo se venga aplicando en forma indistinta tanto en el régimen público como privado contraviniendo la supremacía Constitucional, el principio de igualdad, la propiedad, la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas y el ámbito de aplicación dispuesto en la Ley 27669; TERCERO: Que, con fecha 16 de febrero del 2002 se publica en el diario oficial El Peruano la Ley N° 27669 - Ley del Trabajo de la Enfermera (o), dispositivo que en su artículo 1 señala que “La presente ley norma el ejercicio profesional de la enfermera (o) colegiada (o) en todas las dependencias del Sector Público nacional, así como en el Sector Privado, en lo que no sea contrario o incompatible con el régimen laboral de la actividad privada. De ser el caso, se aplicará la norma o condición más beneficiosa para la enfermera (o)” por lo que de lo antes acotado se precisa que dicho dispositivo resulta aplicable sin restricciones al régimen de la actividad pública, y en cuanto al régimen privado siempre y cuando no colisione con las normas de dicho sector; CUARTO: Que, en el literal e) del artículo 9 de la ley se establece el derecho de la enfermera (o) a “…percibir una remuneración equitativa y actualizada sobre la base de un escalafón salarial proporcional a la jerarquía científica, calidad, responsabilidad y condiciones de trabajo que su ejercicio demanda. Las guardias diurnas y nocturnas cualquiera sea su modalidad serán remuneradas”, no obstante a efectos de la ejecución de sus disposiciones con fecha 22 de junio del 2002 se publica en el diario oficial El Peruano el Reglamento de la Ley del Trabajo de la Enfermera (o) aprobado por Decreto Supremo N° 004-2002-SA, el cual sobre el mismo ámbito de aplicación expresado por el artículo 1 de la ley regula detalladamente en su artículo 11, literal f) la naturaleza jurídica, modalidades y porcentajes de la bonificación asignada al trabajo en guardia facilitando pueda determinarse el monto de dicho derecho remunerativo; QUINTO: Que, a pesar de que en el artículo 24 de la Constitución Política del Estado se emplea el término remuneración en forma indistinta para referirse a la retribución abonada por el trabajo efectuado tanto en el régimen público como privado, cabe señalar que las remuneraciones en el régimen laboral público son fijadas por el Estado de acuerdo con sus disposiciones presupuestarias; mientras que para los trabajadores adscritos al régimen laboral privado puede fijarse libremente la cuantía por el empleador o por acuerdo entre trabajadores y empleadores a través de las convenciones colectivas, siendo que en todo caso, el monto no puede ser menor a la remuneración mínima vital fijada legalmente en atención a los índices de inflación y productividad empresarial; SEXTO: Que, asimismo, tal como se desprende del Decreto Legislativo N° 276 la remuneración de los funcionarios y servidores públicos estará constituida por el haber básico (de acuerdo a su nivel), las bonificaciones (personal, familiar y diferencial) y los beneficios (asignación por 25 o 30 años, aguinaldos y compensación por tiempo de servicios);

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mientras que de acuerdo al Decreto Legislativo N° 728 en el régimen laboral privado se abona una remuneración básica y complementaria con distinta denominación; SÉPTIMO: Que, en el reglamento materia de cuestionamiento se ha establecido que el trabajo de guardia resulta una actividad diurna o nocturna realizada por la enfermera (o) por necesidad del servicio correspondiéndole actividades múltiples y/o diferenciadas de las realizadas en jornadas ordinarias, sin exceder de 12 horas”, denominado “bonificación” al beneficio a otorgarse por dicho trabajo, y consigna como base de cálculo la “remuneración principal” estableciendo: Guardia diurna ordinaria 1.5 remuneración principal; Guardia nocturna ordinaria 2.0 remuneración principal; Guardia diurna ordinaria en domingos y feriados 2.5 remuneración principal; Guardia nocturna ordinaria domingos y feriados 3.0 remuneración principal y Guardia comunitaria ordinaria, 1.5 remuneración principal; consecuentemente, al haberse fijado por el propio Estado, en vía de interpretación restrictiva cabe señalar que la retribución por guardias se limita a beneficiar únicamente a aquellos trabajadores enfermeras (os) pertenecientes al régimen de la actividad pública; OCTAVO: Que, el maestro Rafael Bielsa señala que el reglamento resulta una “… norma de carácter general y abstracta generadora de derechos, tan igual como la ley, con la cual creen algunos autores que forman un todo”, por lo que habiéndose analizado el bloque de constitucionalidad respectivo se precisa que la disposición materia de cuestionamiento en el presente proceso no transgrede los parámetros establecidos en la Ley Nº 27659 - Ley de Trabajo de la Enfermera (o), como tampoco afecta los principios de igualdad ante la ley, propiedad y supremacía constitucional establecidos en la Carta Magna; por lo que administrando justicia a nombre de la Nación DECLARARON INFUNDADA la acción popular de fojas 108 a 168 promovida por la administradora de la CLÍNICA RICARDO PALMA S.A. contra el MINISTERIO DE SALUD; HÁGASE SABER. Publíquese la resolución por una sola vez en el diario oficial El Peruano, debiendo la Secretaría de sala oficiar a dicha entidad para tal efecto con el contenido de la sentencia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 96 del Código Procesal Constitucional. SS. MONTES MINAYA; NUE BOBBIO; SERPA VERGARA. SEC. Paz Cama.

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PROCESO

COMPETENCIAL

CAPÍTULOS

CAPÍTULO

1

GENERALIDADES

Empecemos mencionando que la mayoría de las normas y características del proceso competencial estuvieron ya previstas por la derogada Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, bajo la denominación de conflicto atípico. En efecto, como se referirá más adelante, solo unas pocas (pero no menos importantes) modificaciones fueron insertadas en el texto del Código Procesal Constitucional respecto de la regulación anterior. En todo caso, debemos reconocer que el Código Procesal Constitucional consiguió una verdadera sistematización al establecer disposiciones generales para un grupo de procesos constitucionales según sus características particulares, desarrollar principios generales del Derecho Procesal Constitucional y, principalmente, darle a los procesos constitucionales un adecuado tratamiento procesal, siguiendo los lineamientos fundamentales de la Teoría General del Proceso. 1.

Objeto del proceso competencial 1.1. Actos impugnables

El artículo 109 del Código Procesal Constitucional nos brinda un primer alcance respecto del ámbito en que el proceso competencial actúa:

85


“Artículo 109.- Legitimación y representación.- El Tribunal Constitucional conoce de los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución o las leyes orgánicas que delimiten los ámbitos propios de los poderes del Estado, los órganos constitucionales, los gobiernos regionales o municipales, y que opongan: 1.

Al Poder Ejecutivo con uno o más gobiernos regionales o municipales;

2.

A dos o más gobiernos regionales entre sí; o

3.

A los poderes del Estado entre sí o con cualquiera de los demás órganos constitucionales, o a estos entre sí.

Los poderes o entidades estatales a que actuarán en el proceso a través de sus titulares. Tratándose de entidades de composición colegiada, la decisión requerirá contar con la aprobación del respectivo pleno”. Cabe advertir que en esta sección solo trataremos lo concerniente al objeto del proceso competencial, no a las reglas de legitimidad procesal ni representación, que serán ampliamente desarrolladas más adelante. Así, la norma extraída del primer párrafo del artículo faculta al Tribunal a conocer los conflictos de competencia o atribución entre las entidades estatales que se mencionan, siempre y cuando dicho conflicto sea mediando afectación de las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución o por las leyes orgánicas que delimiten los ámbitos de actuación de los poderes del Estado, órganos constitucionales o gobiernos municipales o regionales. De esta manera, no será procedente una demanda competencial que verse sobre un conflicto de competencias o atribuciones establecidas por un decreto legislativo o un reglamento. Sin perjuicio de lo expresado líneas más adelante, debemos recalcar que el Tribunal Constitucional, a través de su jurisprudencia, ha distinguido el conflicto de competencias y el conflicto de atribuciones, según el órgano estatal que la ejerza. Así, cuando el conflicto verse sobre gobiernos regionales o municipales, será uno de competencias, y cuando se

86

GENERALIDADES

enfrenten poderes y órganos constitucionales entre sí, el conflicto será de atribuciones. Ahora bien, ¿a través de qué actos se vulneran competencias o atribuciones? La respuesta es sencilla: a través cualquier tipo de acto de poder. Es decir, la afectación puede producirse tanto mediante una omisión, una simple resolución o bien por una norma con rango de ley. No obstante ello, el acto de poder que puede impugnarse a través del proceso competencial no es cualquiera. Nos explicamos. Cuando se habla de acto de poder, nos referimos a aquellas manifestaciones de entidades estatales que generan obligatoriedad en su cumplimiento respecto de los sujetos a quienes va dirigido. En cuanto a su clasificación, es pacífico admitir que los actos de poder pueden ser actos legislativos, administrativos y jurisdiccionales. Un grave error sería fundamentar esta clasificación según el poder del Estado que lo emita, a saber, el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo o el Poder Judicial, respectivamente. Y es un error porque el criterio para diferenciar los actos de poder no radica en qué órgano lo expida, sino en las características intrínsecas de cada acto. Así, el Congreso no solo puede generar actos legislativos –aunque es el órgano por excelencia para hacerlo– sino también administrativos; el Poder Judicial también puede expedir actos administrativos (sobre todo a través de su Consejo Ejecutivo); y el Poder Ejecutivo tiene facultades legislativas como son los decretos leyes, los decretos legislativos y los decretos de urgencia. Asimismo, el Poder Judicial, a través de la doctrina jurisprudencial emanada de los plenos jurisdiccionales, puede generar actos legislativos. Por otro lado, la creación de actos de poder no está reservada solo a los poderes del Estado, sino a otros órganos, como por ejemplo los gobiernos municipales (actos legislativos y administrativos) y el Tribunal Constitucional (actos jurisdiccionales). Entonces, ¿cuál de los tres actos puede impugnarse vía proceso competencial? La respuesta a esta pregunta es una sola: los actos administrativos. La primera razón para arribar a esta conclusión es que los actos legislativos tienen su propia vía de impugnación cuando contravienen las leyes (si la norma impugnada es de nivel secundario) o la Constitución (si se trata de normas de nivel primario o secundario). La vía idónea, por 87


consiguiente, será el proceso de acción popular y el proceso de inconstitucionalidad, respectivamente. Por otro lado, dadas las especiales características de los actos jurisdiccionales, por ser los que en último grado resuelven conflictos de intereses con carácter de exclusividad e inmutabilidad, su impugnación (si estuviere prevista) está reservada según un sistema impugnatorio y de jerarquías previamente establecido. De esta manera, sin perjuicio de desarrollarlo más adelante, no es posible que el proceso competencial constituya una vía de impugnación de actos jurisdiccionales en general ni mucho menos de sentencias con autoridad de cosa juzgada. La segunda razón es que existe norma expresa al respecto. En efecto, el artículo 113 del Código Procesal Constitucional establece que: “La sentencia del Tribunal (…) resuelve, en su caso, lo que procediere sobre las situaciones jurídicas producidas sobre la base de tales actos administrativos (…)”. (Las cursivas son nuestras). No hace falta más que una interpretación literal para afirmar que son solo los actos administrativos los que son pasibles de ser impugnados a través del proceso competencial y que, a su vez, estos pueden manifestarse en disposiciones, resoluciones o actos(1), así como una interpretación a contrario sensu para negar tal posibilidad respecto de los actos legislativos y jurisdiccionales. Por consiguiente, solo cuando a través de disposiciones, resoluciones o actos (manifestaciones de actos administrativos) se

(1)

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La norma que regula los efectos de la sentencia de un proceso competencial prescribe que la afectación a las competencias o atribuciones materia de la demanda se produce por medio de un acto administrativo. A continuación, la misma norma describe las distintas formas con las que suele externalizarse el acto administrativo afectante (resoluciones, disposiciones o actos). En síntesis, en sede nacional, el instrumento agresor de la competencia de un órgano que da origen a un proceso competencial es siempre un acto administrativo, y sus formatos pueden ser resoluciones, disposiciones o actos. Lo descrito significa que la norma analizada está dejando fuera del ámbito de protección del proceso competencial al acto jurisdiccional. Y no se trata de una interpretación aislada o un descuido del legislador. Como fácilmente se puede colegir, la función jurisdiccional es la manifestación exclusiva y excluyente de un poder del Estado, del mismo modo que la función legislativa corresponde esencialmente al Congreso. Siendo así, sus decisiones no pueden ser discutidas en términos de un ámbito competencial distinto. Un acto jurisdiccional, como una sentencia, o un acto legislativo, como una ley, pueden ser declarados ineficaces por falta de validez procesal o esencial; es decir, porque no se respetó el escrupuloso procedimiento para su creación o porque su contenido es contrario a la Constitución. Sin embargo, ninguna de esas opciones cabe tramitarse en un proceso competencial. MONROY GÁLVEZ, Juan. “Poder Judicial vs. Tribunal Constitucional”. En: ¿Guerra de las Cortes? A propósito del proceso competencial entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial. Cuadernos de análisis y crítica a la jurisprudencia constitucional, N° 4, Palestra, Lima, 2007, pp. 17-18.

GENERALIDADES

afectan competencias o atribuciones asignadas por la Constitución o las leyes orgánicas, el proceso competencial será la vía idónea(2). 1.2. Bloque constitucional y validez de actos estatales

La sentencia recaída en el Exp. N° 0013-2003-CC/TC del proceso competencial seguido por la Municipalidad Distrital de Pachacamac contra la Municipalidad Provincial de Huarochirí, es particularmente relevante para la determinación de los parámetros concernientes al proceso competencial. Si bien al emitirse la sentencia el Código Procesal Constitucional aún no se encontraba vigente, los aspectos desarrollados en la sentencia mencionada son perfectamente aplicables a su regulación. A) El parámetro del bloque de constitucionalidad El Tribunal desarrolla la importancia del bloque de constitucionalidad que, comprendiendo las disposiciones constitucionales y legales pertinentes, constituye un marco normativo que establece la organización, estructura, fines y, sobre todo, las competencias (o atribuciones) de los poderes y órganos del Estado. Por consiguiente, es el bloque de constitucionalidad el que delimita el actuar de dichos sujetos, el cual no podrá ser vulnerado por disposición, resolución o acto alguno sin que incurra en ilegitimidad. El Tribunal define el bloque de constitucionalidad así: “La competencia hace referencia a un poder conferido por la Constitución y demás normas del bloque de constitucionalidad para generar un acto estatal. Las normas del bloque de constitucionalidad son aquellas que se caracterizan por desarrollar y complementar los preceptos

(2)

Ello está reconocido expresamente por el Tribunal cuando afirma que “[e]l presupuesto del conflicto [de competencia] lo constituyen las decisiones que adopte alguno de los órganos constitucionales (conflicto positivo) o la omisión deliberada de actuaciones (conflicto negativo), afectando competencias o atribuciones que la Constitución y las leyes orgánicas confieren a otro órgano. Dentro del término decisiones debemos entender que están comprendidas las resoluciones y en general los actos administrativos que se emitan” (Exp. Nº 00001-2000-CC/TC, f. j. 1). Por ello, disentimos de la opinión formulada por Carlos Mesía R., quien, citando a Pérez Royo, afirma que el proceso competencial solo procederá mediando una controversia acerca de la titularidad de una competencia ejercida a través de una disposición de fuerza de ley o a través de una resolución o simple acto administrativo. MESÍA RAMÍREZ, Carlos. Exégesis del Código Procesal Constitucional. Tercera edición, Gaceta Jurídica, Lima, 2007, p. 735.

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constitucionales relativos a los fines, estructura, organización y funcionamiento de los órganos y organismos constitucionales, amén de precisar detalladamente las competencias y deberes funcionales de los titulares de estos, así como los derechos, deberes, cargas públicas y garantías básicas de los ciudadanos. En principio, dicho concepto alude a la aptitud de obrar político-jurídica o al área de facultades de un órgano u organismo constitucional, lo cual conlleva a calificar la actuación estatal como legítima o ilegítima en función de que el titular responsable de aquel hubiese obrado dentro de dicho marco o fuera de él. La competencia deviene en la atribución de autoridad otorgada para generar una manifestación de poder. Su otorgamiento no solo comprende el ejercicio de disposición, sino también el límite de su uso como potestad. En ese contexto, el Estado, a través de uno de sus órganos u organismos constitucionales puede manifestar válidamente, fruto de una competencia imperativa o discrecional –según lo dispongan la Constitución o las normas del bloque de constitucionalidad–, su voluntad política”(3). B) Parámetros de validez de los actos estatales En la sentencia referida, el Tribunal estableció una serie de lineamientos para la validez de los actos estatales, cuya confluencia evaluará para anular o no la disposición (que, recordemos, solo podrá ser un acto administrativo) impugnada en el proceso competencial. Los parámetros establecidos por el Tribunal son cinco: el personal, material, temporal, territorial y procesal(4). Carlos Mesía los explica de la siguiente manera: “-

(3) (4)

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En lo personal: si es que el acto estatal ha sido realizado por los operadores o agentes del poder político que se encuentran facultados para realizarlo en nombre y representación del Estado.

STC Exp. N° 0013-2003-CC/TC (Fundamento 10.5). Ídem.

GENERALIDADES

-

En lo material: si el contenido del acto estatal no solo tiene lugar por quien está autorizado a ejercerlo, sin que responde a un contenido que es el constitucionalmente correcto (legislar, administrar, ejecutar, resolver conflictos, controlar, fiscalizar).

-

En lo temporal: si el acto estatal es ejecutado por el órgano que lo produce durante el tiempo que estaba facultado para ello (órbita de validez de las atribuciones en el tiempo).

-

En lo territorial: si el acto estatal es producido por quien, teniendo en cuenta el territorio, estaba facultado para ello (órbita de validez de las atribuciones en el espacio).

-

En lo procesal: si el acto estatal tiene lugar sin quebrantamiento de las formas o los procedimientos para su producción (respeto del iter político-jurídico administrativo)”.(5)

Por otro lado, el Tribunal también estableció factores condicionantes para el ejercicio de la competencia (o, de ser el caso, la atribución) de los órganos estatales. Estos factores son la indelegabilidad, la taxatividad, la razonabilidad y la proporcionalidad:

(5)

“-

La indelegabilidad: verificación de si el acto estatal puede o no ser objeto de transferencia, cesión o encargo, o si, por el contrario se trata de una competencia que debe ser ejercida directamente.

-

La taxatividad: comprobar si la competencia está limitada a lo expresamente conferido, sin posibilidad de ampliación. La comprobación tiene lugar mediante una interpretación restrictiva de la competencia (competencia reglada, no discrecional).

-

La razonabilidad: examinar si existe conformidad entre los hechos que motivan la producción del acto estatal y lo que se deriva de él. Ello implica que el Tribunal compruebe si existe una relación, además de lógica, ajustada a los valores de la

MESÍA RAMÍREZ, Carlos. Ob. cit., p. 730.

91


Constitución, entre la situación motivante, lo que se desea con la expedición del acto estatal y el medio empleado. Se debe verificar la existencia de una razonabilidad cuantitativa como cualitativa. La primera hace referencia a la magnitud de los resultados y su grado de proporcionalidad en sentido numérico, dinerario, aritmético, etc. La razonabilidad cualitativa, en cambio, sopesa si el reparto de deberes, facultades, privilegios, servicios, derechos ha tenido lugar con respecto del principio rector de la igualdad. -

(6)

92

La proporcionalidad: constatar si existe una adecuada correspondencia entre el hecho generador del acto estatal y el efecto logrado (necesidad de comprobar coherencia y equilibrio entre la causa generatriz del acto estatal y su resultado). La proporcionalidad supone un grado de previsibilidad de los resultados a partir de los hechos que motivan la aprobación del acto estatal”(6).

MESÍA RAMIREZ, Carlos. Ob. cit., p. 731.

CAPÍTULO

2 •

LEGISLACIÓN BÁSICA

Constitución Política del Perú “Artículo 202.- Corresponde al Tribunal Constitucional: (…) 3.

•

Conocer los conflictos de competencia, o de atribuciones asignadas por la Constitución, conforme a ley”.

Código Procesal Constitucional El Título IX del Código Procesal Constitucional (artículos 109-113) contiene las reglas procesales aplicables al proceso competencial.

•

Ley Orgánica del Tribunal Constitucional “Artículo 2.- Competencia El Tribunal Constitucional es competente para conocer de los procesos que contempla el artículo 202 de la Constitución. (…)”. “Artículo 3.- Atribución exclusiva En ningún caso se puede promover contienda de competencia o de atribuciones al Tribunal respecto de los asuntos que le son propios de acuerdo con la Constitución y la presente Ley. El Tribunal resuelve de oficio su falta de competencia o de atribuciones”.

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•

Reglamento normativo del Tribunal Constitucional “Competencia Artículo 5.- Corresponde al Tribunal Constitucional: (…) 3.

Conocer los conflictos de competencia o de atribuciones asignadas por la Constitución, conforme a Ley; (…)”

“Primera.- Las resoluciones finales y las resoluciones aclaratorias de las mismas, recaídas en los procesos constitucionales, serán enviadas, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la fecha de su expedición, al diario oficial El Peruano para su publicación gratuita, dentro de los diez días siguientes a su remisión. La publicación debe contener la sentencia o resolución y las piezas del expediente que sean necesarias para comprender el derecho invocado y las razones que el Tribunal Constitucional tuvo para conceder o denegar la pretensión. Las sentencias recaídas en los procesos de inconstitucionalidad y competencial se publican en el diario oficial dentro de los tres días siguientes al de su recepción. En su defecto, el Presidente del Tribunal Constitucional ordenará que se publiquen en uno de los diarios de mayor circulación nacional, sin perjuicio de las responsabilidades a que hubiere lugar. Las sentencias que se refieren a normas regionales u ordenanzas municipales se publican, además, en el diario en que se publican los avisos judiciales de la respectiva jurisdicción y en carteles fijados en lugares públicos. La omisión o la demora en la publicación por el diario oficial El Peruano será puesta en conocimiento del Ministerio Público, para los fines de ley. El Pleno del Tribunal dispondrá, asimismo, que las resoluciones que expida, con excepción de los decretos, sean publicadas en su portal electrónico, sin perjuicio de la notificación a las partes”.

94

CAPÍTULO

3 1.

CONFLICTOS DE COMPETENCIA Y ATRIBUCIÓN

Distinción entre el conflicto de competencias y el de atribuciones

Adelantamos que el Tribunal Constitucional distinguió el conflicto de competencias del conflicto de atribuciones. Así, mientras en el primero los gobiernos municipales y regionales son los partícipes; en el segundo, son los poderes del Estado y los órganos constitucionales los que entran en conflicto. La razón de dicha distinción la explica el Tribunal en los términos siguientes: “[e]l término competencia es utilizado cuando el conflicto verse sobre los gobiernos regionales o municipales, de acuerdo con la lectura de los artículos 191, 192 y 197 de la Constitución, así como lo dispuesto en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley de Bases de la Descentralización, en tanto que puede entenderse por atribuciones a las posibilidades jurídicas de actuación que la Constitución y las normas que la desarrollan, confieren a los poderes y órganos constitucionales del Estado”(7).

(7)

STC Exp. N° 0013-2003-CC/TC. Este fragmento fue extraído de MESÍA RAMÍREZ, Carlos. Ob. cit., pp. 731-732. A continuación, el autor afirma que podría decirse que el conflicto de competencia se produce cuando la distribución de funciones conlleva una descentralización territorial del poder (reparto vertical). En cambio el conflicto de atribuciones se presenta cuando el enfrentamiento es entre órganos constitucionales (reparto horizontal). Idem, p. 732.

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Como se puede apreciar, la distinción efectuada por el Tribunal es solo una cuestión terminológica, con la finalidad de que se identifique la competencia o, de ser el caso, la atribución, con el órgano a que se refiera. 2.

Modalidades del conflicto competencial (o de atribuciones)

El Código Procesal Constitucional reconoce dos tipos de modalidades del conflicto de competencias o atribuciones: el conflicto positivo y el negativo. Como puede desprenderse de su denominación, en el conflicto positivo el órgano emite disposiciones o resoluciones o realiza actos que generan el conflicto, puesto que otro órgano también se considera competente para adoptar dichas decisiones. Por el contrario, en el conflicto negativo dos o más órganos rehúyen de manera deliberada la realización de actuaciones(8). Esta distinción está contemplada en el artículo 110 del Código: “Artículo 110.- Pretensión.- El conflicto se produce cuando alguno de los poderes o entidades estatales a que se refiere el artículo anterior adopta decisiones o rehúye deliberadamente actuaciones, afectando competencias o atribuciones que la Constitución y las leyes orgánicas confieren a otro. Si el conflicto versare sobre una competencia o atribución expresada en una norma con rango de ley, el Tribunal declara que la vía adecuada es el proceso de inconstitucionalidad”. Sin embargo, el Tribunal reconoció una tercera modalidad del conflicto de competencias y atribuciones, a la cual denominó, en un primer momento, conflicto por omisión en cumplimiento de acto obligatorio. Esta nueva tipología, si bien se deriva del conflicto negativo, se diferencia del mismo en tanto un órgano que no realiza deliberadamente una actuación a la que está obligado por la Norma Fundamental o por su ley

(8)

96

Cfr. MESÍA RAMÍREZ, Carlos. Ob. cit., p. 739; ABAD YUPANQUI, Samuel. Derecho Procesal Constitucional. Gaceta Jurídica, Lima, 2004, p. 125.


orgánica, afecta las competencias o atribuciones de otro órgano constitucional. De esta manera no se presenta el mismo supuesto bajo el cual se concibió el conflicto negativo, pues el Tribunal no establece la titularidad de la competencia o atribución –puesto que no hay disputa entre dos o más órganos–, sino buscará compelir al órgano renuente a cumplir con las disposiciones constitucionales o legales pertinentes. Así, el Tribunal define esta tercera modalidad de conflicto así: “[S]i bien es cierto que los típicos conflictos positivo y negativo de competencia pueden dar lugar al proceso competencial, también lo es que cuando el artículo 110 del CPConst. establece que en este pueden ventilarse los conflictos que se suscitan cuando un órgano rehúye deliberadamente actuaciones afectando las competencias o atribuciones de otros órganos constitucionales, incorpora también en su supuesto normativo a los conflictos por omisión en cumplimiento de acto obligatorio, pues no cabe duda de que cuando un órgano omite llevar a cabo una actuación desconociendo las competencias constitucionales atribuidas a otro órgano constitucional las ‘afecta’. No se trata pues de la disputa por titularizar o no una misma competencia, sino de aquella que se suscita cuando, sin reclamarla para sí, un órgano constitucional, por omitir un deber constitucional o de relevancia constitucional, afecta el debido ejercicio de las competencias constitucionales de otro”(9). Además de ello, en una sentencia reciente el Tribunal modificó su orientación jurisprudencial y creó una cuarta modalidad de conflicto de competencias: el conflicto constitucional por menoscabo de atribuciones constitucionales. Sobre esta modalidad y la decisión que la motivó nos referiremos a continuación. 3.

La STC Exp. N° 0006-2006-CC/TC y la desnaturalización del proceso competencial

No es nuestro propósito realizar un análisis extenso sobre la sentencia mencionada(10). En todo caso, resulta de gran utilidad para nuestro

(9) (10)

STC Exp. N° 0005-2005-CC/TC, f. j. 23. Al respecto existen ya muchos estudios. Una compilación de ellos puede encontrarse en: ¿Guerra de las Cortes? Ob. cit.

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propósito demarcar los principales lineamientos que ella establece, tanto los aspectos generales de esta, los fundamentos por los cuales se llegó a esa decisión y una breve crítica de nuestra parte. 3.1. Lineamientos generales del proceso competencial entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial

-

El Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (Mincetur) interpuso demanda competencial contra el Poder Judicial, argumentando que diversos órganos pertenecientes a este poder habían inaplicado normas cuya constitucionalidad se encontraba ratificada por el Tribunal Constitucional, en lo concerniente al uso de máquinas tragamonedas y actividades de los casinos. La consecuencia de esta inaplicación fue una serie de sentencias adversas al MINCETUR, que ya habían adquirido autoridad de cosa juzgada al momento de la demanda competencial. Por tanto, las pretensiones fueron las siguientes: a) que se determine si el Poder Judicial puede declarar inaplicables normas que regulan las actividades de los casinos de juego y máquinas tragamonedas, cuando la constitucionalidad de dichas normas ha sido ratificada por el Tribunal; y, b) que se declare la nulidad de las resoluciones que afectan distintas normas legales y, de manera genérica, la nulidad de “todos aquellos supuestos que, sin haber sido contemplados en esta relación, originan conflictos de competencia entre el Poder Judicial y el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (Mincetur)”. Las atribuciones afectadas, según el demandante, fueron las consagradas en el artículo 118, inciso 1 y el artículo 118, inciso 9 de la Constitución(11).

-

Es así que el Tribunal incluyó el conflicto constitucional por menoscabo de atribuciones constitucionales como una nueva modalidad de conflicto que puede ser tutelado por el proceso

(11)

98

Constitución Política del Perú Artículo 118.- Corresponde al Presidente de la República. 1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución y los tratados, leyes y demás disposiciones legales. (...). 9. Cumplir y hacer cumplir las sentencias y las resoluciones de los órganos jurisdiccionales. (...).


competencial(12). Asimismo, desarrolló una subdivisión de esta modalidad en tres supuestos distintos: a) conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto, b) conflicto constitucional por menoscabo de interferencia; y, c) conflicto constitucional por menoscabo de omisión. El Tribunal desarrolló estas categorías de la siguiente manera: “En el conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto, cada órgano constitucional conoce perfectamente cuál es su competencia. Sin embargo, uno de ellos lleva a cabo un indebido o prohibido ejercicio de la competencia que le corresponde, lo que repercute sobre el ámbito del que es titular el otro órgano constitucional. En el conflicto constitucional por menoscabo de interferencia, las competencias de los órganos constitucionales están enlazadas a tal punto que uno de ellos no puede ejercer la suya sino (sic) tiene la cooperación o la actuación de la competencia que le pertenece a otro. En el conflicto constitucional por menoscabo de omisión, uno de los órganos omite ejercer su competencia produciéndose, como consecuencia de ello, una atrofia o imposibilidad de ejercicio de la competencia del otro órgano constitucional, solo que, en este caso, la omisión funcional no es condición indispensable para el ejercicio de la competencia o atribución del otro órgano constitucional”(13). Como podemos apreciar, el criterio para la creación de estos nuevos supuestos es exactamente el mismo para el conflicto por omisión en

(12)

(13)

Esta modalidad, debemos reconocerlo, se encuentra reconocida por el Tribunal Constitucional español. Así, por lo que respecto al tipo de vicio denunciable, el conflicto de competencia no es solo un mecanismo de reivindicación de potestades, sino que permite reaccionar también frente a actuaciones que menoscaben o limiten el ejercicio de las competencias propias aunque no supongan estrictamente una invasión en las competencias propias (STC 11/84, entre otras), siempre y cuando esas actuaciones tengan efectos jurídicos y no solo fácticos, y esos efectos sean actuales y no hipotéticos (STC 195/01) PÉREZ TREMPS, Pablo. Los procesos constitucionales. La experiencia española. Palestra, Lima, 2008, p. 107. No obstante ello, hasta donde tenemos conocimiento, el Tribunal Constitucional español jamás llegó tan lejos como su par peruano, al punto tal de anular o dejar sin efecto siquiera sentencias con autoridad de cosa juzgada. STC Exp. Nº 006-2006-CC/TC (Fundamento 22).

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cumplimiento de acto obligatorio; es decir, no se trata de establecer la titularidad de la competencia o atribución (porque ya se encuentra perfectamente establecida), sino controlar la forma cómo un órgano ejercita la competencia o atribución constitucional conferida(14).

(14)

(15)

-

El Tribunal, en este caso, declaró que había un conflicto de atribuciones por menoscabo, pues constató que el Poder Judicial a través de la expedición de una serie de sentencias había causado un detrimento en las atribuciones constitucionales del Poder Ejecutivo. Reiteramos que la finalidad del control de este tipo de conflicto no es delimitar las atribuciones de dos órganos que pugnan o rehúsan ejercitarlas, sino que resulta ser un verdadero cuestionamiento de cómo un órgano ejerce o deja de ejercer su atribución; por consiguiente, el examen radicó en la manera cómo diversos órganos del Poder Judicial desempeñaron su función jurisdiccional(15).

-

De esta manera, se declaró fundada la demanda y dispuso la nulidad de una serie de sentencias, así como la suspensión de los efectos de otras que, a criterio del Tribunal, se encontraban viciadas de inconstitucionalidad por contravenir los precedentes sentados por este órgano en sentencias anteriores.

“Es por ello que el Tribunal Constitucional precisa, a través de la presente sentencia, que también cabe hablar, dentro de los tipos de conflictos de competencia y de atribuciones, de un conflicto constitucional por menoscabo, según el cual, junto a la configuración subjetiva se añade otra, objetiva, más amplia, que atañe no solo a la titularidad o pertenencia de la competencia, sino al modo como, sustancial y procesalmente, esta se ejerce. En tal supuesto, lo que es materia de controversia es el hecho de cómo una atribución cuya titularidad no se discute está siendo ejercitada; siempre que en la ilegítima modalidad del ejercicio pueda ser derivada, una lesión del ámbito de las atribuciones constitucionales ajenas, un impedimento o un menoscabo (...)”. STC Exp. N° 0006-2006-CC/TC (Fundamento 23). “Que, dicho sea de paso, fue considerada como ilegítima. En efecto, “[l]a sentencia en este caso no tiene como contenido principal determinar la titularidad de las atribuciones del Poder Ejecutivo o del Poder Judicial, pues ambos entes han actuado en el marco de sus atribuciones constitucionales; antes bien, lo que se hará será declarar la nulidad de aquellos actos en este caso jurisdiccionales viciados de ilegitimidad constitucional por haber sido dictados desconociendo las sentencias del Tribunal Constitucional Exp. N° 0009-2001-AI/TC y el precedente vinculante establecido en el Exp. N° 4227-2005-AA/TC, y que causan un detrimento en las atribuciones constitucionales del Poder Ejecutivo. En esta forma de decisión, los efectos de la sentencia trascienden a las partes legitimadas en el proceso competencial” STC Exp. N° 0006-2006-CC/TC (Fundamento 58).

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3.2. Fundamentos del Tribunal Constitucional para declarar fundada la demanda

Para anular las sentencias (o suspender los efectos de otras), el Tribunal recurrió a una serie de fundamentos que pasamos a detallar a continuación: -

El Tribunal reitera que las sentencias que recaen en un proceso de inconstitucionalidad equivalen a una norma con rango de ley, por lo que tienen “fuerza de ley, cosa juzgada y vinculan a todos los poderes públicos”(16). Así, la sentencia de inconstitucionalidad tiene efectos erga omnes, por el carácter general que estas poseen, y ello lleva al Tribunal a considerarlas como normas legales.

-

El Tribunal señala que sus sentencias son fuente de Derecho, puesto que su interpretación sobre las disposiciones constitucionales se encuentran tan íntimamente vinculadas con la Constitución que, a fin de cuentas, ignorar lo establecido en alguna de sus decisiones equivale a ignorar la Norma Fundamental misma(17). En este sentido, refiriéndose a sus sentencias, el Tribunal afirma lo siguiente: “[s]on concreciones de la Constitución que se incorporan en el sistema de fuentes, son parámetros jurídicos para evaluar la legitimidad constitucional de los actos legislativos, administrativos e, incluso, jurisdiccionales. Su omisión o desvinculación por parte de cualquier poder del Estado u órgano constitucional acarrea, prima facie, su nulidad. Ello es precisamente lo que determina, en el presente caso, la ilegitimidad de las resoluciones

(16) (17)

STC Exp. N° 0006-2006-CC/TC (Fundamento 39). “Por ello, cuando el Poder Judicial aduce autonomía e independencia para justificar su desvinculación de las sentencias del Tribunal Constitucional, en realidad con ello no solo se está poniendo en cuestión tales ejecutorias, sino que también se está desligando de la Constitución misma, al ser aquellas, finalmente, una concreción de esta. Es también importante recordar, respecto a la pretextada independencia, que, como toda atribución constitucional, está sujeta a límites o, lo que es lo mismo, no puede interpretarse en términos absolutos. El juez ordinario no puede ampararse en su independencia para desvincularse de las sentencias del Tribunal Constitucional, pues ello significaría, en último término, una vulneración de la propia Constitución”. STC Exp. N° 0006-2006-CC/TC (Fundamentos 45 y 46).

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estimatorias de amparo y cumplimiento expedidas por el Poder Judicial; lo que finalmente causa un detrimento en las atribuciones del Poder Ejecutivo ya aludidas supra” (18). -

(18) (19)

Finalmente, el Tribunal incorpora la categoría de la cosa juzgada constitucional para legitimar la declaración de nulidad de sentencias con autoridad de cosa juzgada. Así, la cosa juzgada constitucional recaerá sobre aquella sentencia que, además de contener sus requisitos de existencia y validez y de pronunciarse sobre el fondo, se encuentra acorde con los principios constitucionales, que respete los derechos fundamentales y, sobre todo, que no desconozca las interpretaciones realizadas por el Tribunal Constitucional y sus precedentes vinculantes. Ello quiere decir que la verdadera cosa juzgada es la cosa juzgada constitucional, por lo que la actuación del Tribunal, al declarar nulas diversas sentencias que adquirieron cosa juzgada (que vendría a ser judicial, sin ningún tipo de validez para el Tribunal) no vulnera el principio de la cosa juzgada consagrado en el artículo 139, inciso 2 de la Constitución(19). Las sentencias anuladas, entonces, no adquirieron cosa juzgada constitucional puesto que, a criterio del Tribunal, desconocieron las interpretaciones y los precedentes establecidos por dicho órgano en las sentencias Exp. N° 00092001-AI/TC y Exp. Nº 4227-2005-AA/TC.

STC Exp. N° 0006-2006-CC/TC (Fundamento 62). Constitución Política del Perú Artículo 139.- Son principios y derechos de la función jurisdiccional: (...) 2. La independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional. Ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones. Tampoco puede dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada ni cortar procedimientos en trámite ni modificar sentencias ni retardar su ejecución (...) (...). Al respecto, véanse los fundamentos 68, 69, 70 y 71 de la sentencia en comentario.

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CAPÍTULO

4 1.

PROCEDENCIA DE LA DEMANDA COMPETENCIAL

Admisibilidad, procedibilidad y estimación de la demanda

Cuando se habla de procedencia o requisitos de procedencia de la demanda, se alude al examen liminar que realiza el juez, con la finalidad de verificar la correcta configuración de la relación jurídico-procesal. Este examen, en términos técnicos, se denomina calificación de la demanda. Así, el Código Procesal Constitucional, como su par en materia civil, ha distinguido el pronunciamiento sobre la validez de la relación procesal –que genera una resolución de admisión de la demanda– del pronunciamiento sobre el fondo de ella –que conllevará a la expedición de una sentencia estimatoria o desestimatoria–. La importancia de estos dos pronunciamientos radica en que si la relación procesal se encuentra viciada (sea porque no se ha agotado la vía administrativa previa, porque hay una falta de legitimidad para obrar o porque el demandante es un incapaz), el juez no podrá emitir un pronunciamiento válido sobre el fondo y, si lo hace, su sentencia estará viciada con nulidad. Por ello, la calificación de la demanda se realiza antes del contradictorio, es decir, antes de correr traslado al demandado, para que cualquier vicio que el juez pueda detectar se subsane sin mayor dilación o, si es insubsanable, declare la improcedencia liminar de la demanda y la conclusión del proceso. Obsérvese que este examen anterior al pronunciamiento sobre el fondo es tan importante que, luego de la calificación de la demanda por parte del juez, el demandado tiene la posibilidad de

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cuestionar la relación procesal a través de las excepciones, lo cual facultará al juez a examinar nuevamente la validez del proceso instaurado(20). 2.

Aplicación supletoria del Código Procesal Civil

El artículo IX del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional dispone que, supletoriamente, se aplicarán las disposiciones pertinentes de los códigos procesales en tanto no contrarien los fines de los procesos constitucionales(21). Así, queda claro que la normativa afín aplicable por excelencia es el Código Procesal Civil y, por ello, una gran cantidad de disposiciones, tales como los requisitos de competencia, las excepciones o la intervención de terceros, pueden ser aplicadas en los procesos constitucionales. Así también, las disposiciones relativas a la admisibilidad y procedencia podrán ser empleadas, siempre y cuando no contravengan la finalidad de los procesos constitucionales ni afecten su óptimo desarrollo. De igual manera, tal como se ha mencionado líneas arriba, el examen de los presupuestos procesales y las condiciones de la acción también será determinante para una correcta configuración de la relación jurídico-procesal y, por lo tanto, para la emisión de un pronunciamiento válido sobre el fondo. Cabe mencionar que no todos los requisitos que el Código Procesal Civil exige para la admisibilidad y procedencia de la demanda serán aplicables para los procesos constitucionales. En efecto, requisitos como el monto del petitorio, la tasa judicial o la copia del acta de conciliación

(20)

(21)

A pesar de no compartir la división del proceso por etapas, a aquella comprendida entre la interposición de la demanda y el auto de saneamiento procesal se le conoce como postulatoria porque, sencillamente, se postula la relación procesal, es decir, se establecen las partes y sujetos procesales, se ofrecen todos los medios probatorios, se determina la pretensión, la vía procedimental, etc., en suma, se determinan las reglas de juego. Por ello, los esfuerzos del juez se orientan a establecer la base en un primer control de los requisitos de admisibilidad y procedencia de la demanda. Una de las causas más importantes del desprestigio de la justicia civil se originan en el considerable número de procesos que, luego de un penoso y largo transcurso, acaban en una decisión que no resuelve el conflicto, sino que simplemente exige que se vuelva a iniciar el proceso subsanándose los vicios cometidos. MONROY GÁLVEZ, Juan. “La postulación del proceso en el Código Procesal Civil”. En: La formación del proceso civil peruano. Segunda edición, Palestra, Lima, 2004, p. 264. Código Procesal Constitucional Artículo IX.- Aplicación supletoria e integración En caso de vacío o defecto de la presente ley, serán de aplicación supletoria los códigos procesales afines a la materia discutida, siempre que no contradigan los fines de los procesos constitucionales y los ayuden a su mejor desarrollo. En defecto de las normas supletorias citadas, el juez podrá recurrir a la jurisprudencia, a los principios generales del Derecho Procesal y a la doctrina.

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están descartados de plano, pero causales de improcedencia de la demanda tales como la falta de interés para obrar, la indebida acumulación de pretensiones o la falta de legitimidad para obrar sí serán materia de aplicación supletoria. Corresponde ahora efectuar la distinción entre requisitos de admisibilidad y de procedencia, lo cual puede ser explicado en sentido inverso: si se incumple un requisito de admisibilidad, la sanción será que el juez no admita la demanda, pero otorgará un plazo al demandante para la subsanación de la omisión o defecto (inadmisibilidad de la demanda). En cambio, si existe una omisión o defecto de un requisito de procedencia, el juez no admitirá la demanda y dará por concluido el proceso (improcedencia de la demanda). En nuestro sistema procesal constitucional, esta última resolución solo podrá ser impugnada vía recurso de apelación. Cabe resaltar, asimismo, que en los casos de una resolución de inadmisibilidad, si trascurre el plazo sin subsanación alguna o esta se realiza dentro del plazo, pero defectuosamente, los efectos serán los mismos que la improcedencia (rechazo de la demanda). En consecuencia, la distinción entre la declaración de inadmisibilidad y de improcedencia será la posibilidad o no de subsanar el defecto u omisión del requisito incumplido por el demandante al interponer su demanda, por lo que es pacífico afirmar que la inadmisibilidad se declara cuando los requisitos son de forma, y la improcedencia, cuando son de fondo. Algunos ejemplos (aplicables en materia constitucional, por cierto) de inadmisibilidad serían la falta de firma del letrado (salvo en el proceso de hábeas corpus), la omisión de adjuntar poder en caso exista representación procesal voluntaria o la imprecisión del petitorio. Por otro lado, algunos supuestos de improcedencia podrían ser una indebida acumulación de pretensiones (por ejemplo, una pretensión subordinada que verse sobre una indemnización en el amparo), que una demanda de acción popular se presente ante un juez especializado, o que cualquier ciudadano sea el demandante en un proceso de inconstitucionalidad. Como puede apreciarse, mientras que en los primeros ejemplos la omisión o el defecto sí son pasibles de ser subsanados, en los últimos ejemplos no existe manera que la demanda pueda prosperar ni que exista un pronunciamiento válido sobre el fondo.

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Es por ello que al formular una demanda a fin de dar inicio a un proceso constitucional, confluirán los requisitos de admisibilidad y procedencia propios de cada vía procedimental establecida en el Código Procesal Constitucional, conjuntamente con las disposiciones en materia civil que puedan ser aplicables, ubicadas en la sección de postulación del proceso del Código Procesal Civil(22). 3.

Admisibilidad y procedencia de la demanda competencial

Una vez delimitada la diferencia entre admisibilidad y procedencia de la demanda, corresponde ahora aplicar estas instituciones al proceso competencial. Al respecto, existe una serie de disposiciones especiales de este procedimiento, sobre todo respecto de la legitimidad para obrar activa y pasiva (requisitos de procedencia) y los anexos que la demanda deberá contener (requisitos de admisibilidad). Reiteramos que estas disposiciones deben complementarse con los requisitos de admisibilidad y procedencia del Código Procesal Civil. 3.1. Legitimidad para obrar

Es sabido que la legitimidad para obrar, como condición de la acción, responde a aquella identidad entre las partes de la relación jurídico-material y las partes de la relación jurídico-procesal; es decir, los protagonistas del conflicto deben ser los mismos de la controversia(23). Así, si A y B celebran un contrato del cual surge una relación jurídica obligatoria, cuya prestación es incumplida por B, entonces A deberá demandar el cumplimiento o la resolución del contrato solo a B. Si A demanda a C, existirá una falta de legitimidad para obrar en el demandado (vicio en la relación

(22) (23)

Las normas materia de comentario abarcan desde el artículo 424 hasta el 427 del Código Procesal Civil. La doctrina nacional define la legitimidad para obrar como la adecuación correcta de los sujetos que participan en la relación jurídico-procesal. Esta idoneidad en la conexión lógica entre ambas relaciones es la legitimidad para obrar. Dicho más simplemente, es empezar un proceso o seguirlo, haciendo participar como parte demandante a la persona o todas las personas que deben tener tal calidad, y como parte demandada a la o las personas que les corresponda tal calidad. El cumplimiento de este requisito, aparentemente sencillo, constituye uno de los retos más difíciles de enfrentar en el ejercicio forense. MONROY GÁLVEZ, Juan. “Conceptos elementales de proceso civil”. En: La formación..., Ob. cit., p. 232.

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procesal), por lo que la demanda deberá ser declarada improcedente y el proceso nulo. Tal como hemos expuesto, el objeto del proceso competencial es resolver los conflictos sobre competencias y atribuciones establecidas por la Constitución y las leyes orgánicas, por lo que solo los órganos que son afectados por las disposiciones de dichos cuerpos normativos podrán ser los legitimados procesalmente para actuar en el proceso. Con buen tino, el Código Procesal Constitucional establece cuáles pueden ser los únicos legitimados, tanto activa como pasivamente, en el proceso competencial(24). Estos sujetos son los siguientes: • • • • • • • • • • • • • •

(24)

Poder Ejecutivo Poder Legislativo Poder Judicial Gobiernos Regionales Gobiernos Municipales Defensoría del Pueblo Contraloría General de la República Superintendencia de Banca y Seguros Jurado Nacional de Elecciones (JNE) Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) Consejo Nacional de la Magistratura Ministerio Público Banco Central de Reserva

Código Procesal Constitucional Artículo 109.- Legitimación y representación.- El Tribunal Constitucional conoce de los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución o las leyes orgánicas que delimiten los ámbitos propios de los poderes del Estado, los órganos constitucionales, los gobiernos regionales o municipales (...). Como se puede apreciar, el legislador no ha confeccionado una lista de los legitimados para obrar tal como la hemos presentado; sin embargo, esta debe ser considerada como taxativa, atendiendo a que hace referencia solo a los poderes del Estado, los gobiernos municipales y regionales y los órganos constitucionales autónomos reconocidos por la Constitución.

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Dicho de otro modo, los únicos sujetos que podrán ser demandantes o demandados en un proceso competencial son los poderes del Estado, cualquier gobierno regional o municipal o cualquier organismo constitucional autónomo(25). Ello se justifica en tanto una demanda competencial puede incoarse solo si se produce, como hemos mencionado líneas arriba, un conflicto positivo o negativo de competencia o atribución, producto de una afectación a la competencia o atribución asignada por la Constitución o las leyes orgánicas. Por consiguiente, un proceso competencial podrá tener como partes a cualquier poder del Estado contra otro poder del Estado, gobierno municipal o regional o cualquier organismo constitucional autónomo; a cualquier gobierno municipal o regional contra otro gobierno municipal o regional u organismo constitucional autónomo; o estos entre sí(26)(27). A contrario sensu, cualquier otro órgano que no sea un poder del Estado, gobierno municipal o regional o un organismo constitucional autónomo no se encuentra legitimado para promover un proceso competencial ni tampoco legitimado para ser parte demandada. 3.2. Representación procesal

El artículo 112 del Código Procesal Constitucional, que regula sobre el procedimiento del proceso competencial, remite a las disposiciones

(25) (26)

(27)

De ahí la improcedencia de la demanda cuando no se trata de un poder del Estado, gobierno municipal o regional u órgano constitucional. Al respecto, ver RTC Exp. N° 0004-2005-CC/TC. Código Procesal Constitucional Artículo 109.- Legitimación y representación (...) 1) Al Poder Ejecutivo con uno o más gobiernos regionales o municipales; 2) A dos o más gobiernos regionales, municipales o de ellos entre sí; 3) A los poderes del Estado entre sí o con cualquiera de los demás órganos constitucionales, o a estos entre sí. (...) Cabe indicar que ni la Ley N° 26435 (artículos 46 y 47) ni el Código Procesal Constitucional (artículos 109 y 110) mencionan en forma expresa a la totalidad de los sujetos legitimados. Sin embargo, si nos atenemos a la división funcional del poder contenida en la Constitución comprendería a los tres poderes clásicos Ejecutivo, Legislativo y Judicial, a los órganos constitucionales autónomos (...), así como a los diversos gobiernos locales y regionales. No incluimos al Tribunal Constitucional pese a ser un verdadero órgano constitucional pues al estar encargado de resolverlo se convertiría en juez y parte. ABAD YUPANQUI, Samuel. Ob. cit., pp. 176-177.

108


del proceso de inconstitucionalidad, en lo que fuera aplicable(28). De esta manera, salvo las disposiciones especiales del proceso competencial, el iter procedimental del proceso de inconstitucionalidad será el aplicable; así, consideramos que las reglas de representación o los anexos de la demanda, en suma, los requisitos de admisibilidad y procedibilidad serán los pertinentes en cuanto fueran aplicables. Sin perjuicio de desarrollarlo más adelante, las disposiciones respecto del plazo para correr traslado de la demanda y para contestarla, así como lo referente a la audiencia, también deberán ser tomadas de lo regulado para el proceso de inconstitucionalidad. Por otro lado, el artículo 109 in fine del Código Procesal Constitucionalidad establece que “los poderes o entidades en conflicto actuarán en el proceso a través de sus titulares. Tratándose de entidad de composición colegiada, la decisión requerirá contar con la aprobación del respectivo pleno”. Ahora bien, el artículo 99 del mismo cuerpo normativo establece una serie de reglas sobre la representación procesal legal, es decir, aquella representación procesal impuesta por la ley, respecto de cada órgano legitimado para actuar como parte en el proceso de inconstitucionalidad(29). La pregunta que surge de inmediato es la siguiente:

(28)

(29)

Código Procesal Constitucional Artículo 112.- Admisibilidad y procedencia Si el Tribunal Constitucional estima que existe materia de conflicto cuya resolución sea de su competencia declara admisible la demanda y dispone los emplazamientos correspondientes. El procedimiento se sujeta, en cuanto sea aplicable, a las disposiciones que regulan el proceso de inconstitucionalidad. El Tribunal puede solicitar a las partes las informaciones, aclaraciones o precisiones que juzgue necesarias para su decisión. En todo caso, debe resolver dentro de los sesenta días hábiles desde que se interpuso la demanda. Código Procesal Constitucional Artículo 99.- Representación Procesal Legal Para interponer una demanda de inconstitucional el Presidente de la República requiere del voto aprobatorio del Consejo de Ministro. Concedida la aprobación, designa a uno de sus ministros para que presente la demanda de inconstitucionalidad y lo represente en el proceso. El ministro designado puede delegar su representación en un Procurador Público. El Fiscal de la Nación y el Defensor del Pueblo interponen directamente la demanda. Pueden actuar en el proceso mediante apoderado. Los congresistas actúan en el proceso mediante apoderado nombrado al efecto. Los ciudadanos referidos en el inciso 5) del artículo 203 de la Constitución deben actuar con patrocinio de letrado y conferir su representación a uno solo de ellos. Los Presidentes de Región con acuerdo del Consejo de Coordinación Regional o los alcaldes provinciales con acuerdo de su Concejo actúan en el proceso por sí o mediante apoderado y con patrocinio de letrado.

109


cuando el artículo 109 in fine habla de “actuar a través de sus titulares”, ¿excluye la representación voluntaria en el proceso competencial? Nosotros consideramos que no puede aceptarse esta interpretación, puesto que no guarda coherencia que en el proceso de inconstitucionalidad se permita la representación voluntaria (dependiendo del demandante), y que en el proceso competencial se restrinja la representación solo a sus titulares. Así, no hay razón por la cual en un proceso competencial instaurado por un gobierno municipal, este no pueda actuar mediante apoderado (puesto que es el titular de la entidad), pero en un proceso de inconstitucionalidad sí(30). A esta conclusión llegamos a través de una interpretación sistemática de las normas contenidas en los artículos 109, 112 y 99 del Código Procesal Constitucional. Así, si el Poder Ejecutivo es el demandante en un proceso competencial, será el Presidente de la República el titular de este, pero podrá delegar representación en un ministro y este, a su vez, podrá hacerlo en un procurador público. Si el demandante es el Poder Judicial, el titular será el Presidente de la Corte Suprema de Justicia de la República, pero ello no obstará que la representación recaiga en el procurador público para estos asuntos. En la misma línea, si se tratare, por ejemplo, del Ministerio Público, la Defensoría del Pueblo o la Superintendencia de Banca y Seguros, los titulares serán la Fiscal de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Superintendente, respectivamente; y cada de uno de ellos podrá valerse de un apoderado para actuar en el proceso. Nótese que no puede ignorarse la disposición del artículo 109 in fine, en el sentido de que los poderes del Estado y las otras entidades actuarán a través de sus titulares; lo que pretendemos sostener tan solo es que no hay ningún impedimento para que ellos deleguen representación en sus procuradores.

(30)

Para interponer la demanda, previo acuerdo de su junta directiva, los colegios profesionales deben actuar con el patrocinio de abogado y conferir representación a su decano. El órgano demandado se apersona en el proceso y formula obligatoriamente su alegato en defensa de la norma impugnada, por medio de apoderado nombrado especialmente para el efecto. Aunque es necesario diferenciar que en el proceso de inconstitucionalidad el demandante es el alcalde mismo, y no el gobierno municipal; a diferencia del proceso competencial, en donde la legitimada es la persona jurídica. En cambio, cuando se trata de la legitimidad para obrar pasiva, tanto la demanda de inconstitucionalidad como la competencial deberán dirigirse contra el gobierno municipal, como órgano emisor de la norma impugnada, en un caso, y como el órgano que generó un conflicto de competencia, en el otro.

110


Por otro lado, no resulta problemática la representación de órganos de composición colegiada. El artículo 109 in fine también dispone que “tratándose de órganos de composición colegiada, la decisión requerirá contar con la aprobación del respectivo pleno”. Así, el pleno del ente colegiado –como por ejemplo el Jurado Nacional de Elecciones o el Consejo Nacional de la Magistratura– designará al titular que lo representará a lo largo del proceso competencial. Finalmente, se puede emplear el mismo criterio expuesto, tanto para los órganos colegiados como para los que no lo son en los supuestos de legitimidad para obrar pasiva, es decir, cuando el órgano en cuestión sea el demandado. 3.3. Plazo de prescripción

La caducidad y la prescripción son dos instituciones procesales que se hacen valer normalmente en el ámbito de un proceso. A pesar de que la diferencia entre ambas categorías es muy clara, la gran mayoría de operadores jurídicos desconoce el correcto empleo de ambas, aunque a ello coadyuva la imprecisa tecnicidad del Código Civil en materia procesal. Así, el Libro VIII del Código Civil regula las disposiciones referentes a la prescripción y la caducidad (aunque estas deberían encontrarse en el Código Procesal Civil), y establece que los efectos de la prescripción son la extinción de la acción mas no del derecho(31); y los efectos de la caducidad son, por el contrario, la extinción tanto de la acción como del derecho(32). Cabe anotar que cuando el Código Civil, en estas dos disposiciones, hace referencia a la acción, debe entenderse que es la pretensión la categoría sobre la cual recae la prescripción y la caducidad. Asimismo, el derecho que la caducidad extingue es el derecho material, como por ejemplo el derecho de crédito. Tecnicismos de lado, las definiciones que contiene el Código Civil diferencian con claridad el ámbito sobre el cual ambas instituciones

(31) (32)

Código Civil Artículo 1989.- La prescripción extingue la acción pero no el derecho. Código Civil Artículo 2003.- La caducidad extingue el derecho y la acción correspondiente.

111


despliegan sus efectos. Solo a manera de precisión, podemos afirmar que la prescripción, al extinguir la pretensión sí deja a salvo el derecho material, sin embargo lo deja desprotegido, sin que se pueda tutelar procesalmente(33). Por el contrario, la caducidad incide particularmente en el derecho material, y como correlato de ello, la pretensión que pueda ejercerse sobre dicho derecho debe correr la misma suerte(34). Ahora bien, el artículo 100 del Código Procesal Constitucional establece que el plazo para interponer la demanda de inconstitucional es de seis años desde la publicación de la norma impugnada(35). En consecuencia, dado que no existe disposición alguna en la sección correspondiente al proceso competencial, deberá entenderse que la demanda competencial deberá presentarse también dentro de los seis años de la eficacia de la disposición, resolución o acto que contravenga la competencia o atribución asignada por la Constitución o las leyes orgánicas. A esta interpretación se llega, nuevamente, a través de la remisión establecida en el artículo 112 del Código y teniendo en cuenta, además, que el Tribunal Constitucional nada ha dicho al respecto.

(33)

(34)

(35)

¿Qué se puede hacer con un derecho que no puede hacerse valer en un proceso? Nada, sin duda. Un derecho material sin tutela procesal equivale casi a no tener derecho. Así, esta situación es la más clara demostración de la intrínseca instrumentalidad del derecho procesal respecto del derecho material, pero también de la trascendental importancia del proceso respecto de la concreción de los derechos materiales en la realidad. No obstante ello, hay casos en los que, una vez producida la prescripción, aún existirá tutela procesal. Es el caso, por ejemplo, del amparo. Como se sabe, la pretensión se extingue a los 60 días desde el acto que amenazó vulnerar o vulneró el derecho constitucional que se quiere hacer valer. Por ello, si se presenta una demanda en el día 61, esta será declarada improcedente, pero no por ello el derecho quedará desprotegido: este podrá tutelarse por otras vías, pero no a través del amparo (cfr. CAIRO ROLDÁN, Omar. “¿Prescripción o caducidad? La limitación temporal en el proceso de amparo”. En: Justicia constitucional y proceso de amparo. Palestra, Lima, 2005, p. 241 y ss.). No será el caso, por ejemplo, de una víctima en un accidente de tránsito, que interpone una demanda indemnizatoria luego de 2 años y un día. Dicha demanda será declarada improcedente y no existirá tutela procesal alguna para su derecho; por consiguiente, ello equivaldrá casi a no tenerlo. Es válido afirmar que existe una suerte de correlatividad entre la extinción del derecho y la extinción de la pretensión. En efecto, ¿qué tutela procesal puede haber sobre un derecho extinto? Si no hay nada qué tutelar, el proceso será inservible, pues este solo existe para salvaguardar la eficacia de los derechos materiales. Código Procesal Constitucional Artículo 100.- Plazo prescriptorio La demanda de inconstitucionalidad de una norma debe interponerse dentro del plazo de seis años contado a partir de su publicación, salvo el caso de los tratados en que el plazo es de seis meses. Vencidos los plazos indicados, prescribe la pretensión, sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 51 y por el segundo párrafo del artículo 138 de la Constitución.

112


Finalmente, es encomiable que el artículo 100 del Código haya establecido expresamente que el plazo al que hace referencia es uno de prescripción y no de caducidad. 3.4. Causales de inadmisibilidad e improcedencia de la demanda competencial

La distinción entre requisitos de admisibilidad y procedencia que hemos hecho mención líneas arriba ha sido reconocida en los artículos 103 y 104 del Código Procesal Constitucional. Si bien estos artículos se ubican entre las disposiciones que regulan el proceso de inconstitucionalidad, también serán aplicables al proceso competencial. Así, el artículo 103 establece lo siguiente: “Artículo 103.- Inadmisibilidad de la demanda.- Interpuesta la demanda, el Tribunal resuelve su admisión dentro de un plazo que no puede exceder de diez días. El Tribunal resuelve la inadmisibilidad de la demanda, si concurre alguno de los siguientes supuestos: 1)

Que en la demanda se hubiera omitido alguno de los requisitos previstos en el artículo 101; o

2)

Que no se acompañen los anexos a que se refiere el artículo 102.

El Tribunal concederá un plazo no mayor de cinco días si el requisito omitido es susceptible de ser subsanado. Si vencido el plazo no se subsana el defecto de inadmisibilidad, el Tribunal, en resolución debidamente motivada e inimpugnable, declara la improcedencia de la demanda y la conclusión del proceso”. Puede apreciarse que el legislador, con buen criterio, ha distinguido los supuestos de inadmisibilidad e improcedencia de la demanda competencial. Así, se establece que el Tribunal declarará la inadmisibilidad de la demanda si se incumple con alguno de los requisitos del artículo 101 o 102 del Código. El primero de estos artículos hace referencia a los datos mínimos que la demanda deberá contener, tales como la identidad

113


del demandante, domicilio, apoderado, etc.(36). Por otro lado, el segundo establece un requisito especial de admisibilidad dependiendo de cuál sea el órgano que demanda(37). Tal como se ha mencionado, existen divergencias entre el proceso de inconstitucionalidad y competencial en cuanto a la parte demandante. En efecto, mientras que en el segundo es el Poder Ejecutivo como órgano el que actúa, en el primero se trata del Presidente de la República como persona natural. Lo mismo sucede con el Fiscal de la Nación y el Defensor del Pueblo, respecto del Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo, respectivamente. Está claro que si el Presidente de la República o el Fiscal de la Nación interpone una demanda competencial por sí mismo, esta deberá ser declarada improcedente. En consecuencia, debe diferenciarse el órgano como persona jurídica del titular del mismo al que hace mención el artículo 109 del Código. Asimismo, siempre en base a la remisión del artículo 112 del Código, consideramos que si demanda el Poder Ejecutivo o cualquier gobierno

(36)

(37)

Código Procesal Constitucional Artículo 101.- Demanda.- La demanda escrita contendrá, cuando menos, los siguientes datos y anexos: 1) La identidad de los órganos o persona que interponen la demanda y su domicilio legal y procesal. 2) La indicación de la norma que se impugna en forma precisa. 3) Los fundamentos en que se sustenta la pretensión. 4) La relación numerada de los documentos que se acompañan. 5) La designación del apoderado si lo hubiere. 6) Copia simple de la norma objeto de la demanda, precisándose el día, mes y año de su publicación. Está claro que esta norma debe aplicarse al proceso competencial, por lo que la mención respecto de la norma impugnada propio de la demanda de inconstitucionalidad (incisos 2 y 6) debe dejarse de lado. Código Procesal Constitucional Artículo 102.- Anexos de la demanda.- A la demanda se acompañan, en su caso: Certificación del acuerdo adoptado en Consejo de Ministros, cuando el demandante sea el Presidente de la República; Certificación de las firmas correspondientes por el Oficial Mayor del Congreso si los actores son el 25% del número legal de congresistas; Certificación del Jurado Nacional de Elecciones, en los formatos proporcionados por el Tribunal, y según el caso, si los actores son cinco mil ciudadanos o el uno por ciento de los ciudadanos del respectivo ámbito territorial, conforme al artículo 203, inciso 5) de la Constitución; Certificación del acuerdo adoptado en la Junta Directiva del respectivo Colegio Profesional; o Certificación del acuerdo adoptado en el Consejo de Coordinación Regional o en el Concejo Provincial, cuando el actor sea Presidente de Región o Alcalde Provincial, respectivamente . No es difícil advertir que los incisos 2, 3 y 4 no podrán aplicarse pues no son dichos sujetos los legitimados en un proceso competencial. Respecto de los incisos 1 y 5 nos remitimos a lo expresado más adelante.

114


regional o municipal, deberá cumplirse con los mismos requisitos de admisibilidad de los incisos 1 y 5 del artículo 102. Nos explicamos. En el proceso de inconstitucionalidad, si el demandante es el Presidente de la República será requisito de admisibilidad la presentación del acuerdo adoptado en Consejo de Ministros; mientras que si la demanda es interpuesta por el presidente de región o el alcalde provincial, se deberá adjuntar la certificación del acuerdo adoptado en el Consejo de Coordinación Regional o en el Concejo Provincial, respectivamente(38). Ahora bien, consideramos que no debe haber una distinción en este sentido entre el proceso de inconstitucionalidad y el proceso competencial puesto que, si bien son procesos cuyo objeto es diferente, la importancia que los órganos legitimados (en tanto personas jurídicas compuestas por personas naturales) decidan interponer una demanda competencial con base en la decisión de sus más altos funcionarios es idéntica para ambos procesos. Este será el caso de los tres poderes del Estado, de los Gobiernos Regionales y Municipales, del Jurado Nacional de Elecciones y del Consejo Nacional de la Magistratura, pero no será así en el caso de la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Superintendencia de Banca y Seguros, la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), el Registro Nacional de Registro y Estado Civil (Reniec), el Ministerio Público y el Banco Central de Reserva, en tanto de la norma no se desprende que no puedan interponer directamente la demanda. “Artículo 104.- Improcedencia liminar de la demanda.- El Tribunal declarará improcedente la demanda cuando concurre alguno de los siguientes supuestos:

(38)

1)

Cuando la demanda se haya interpuesto vencido el plazo previsto en el artículo 100;

2)

Cuando el Tribunal hubiere desestimado una demanda de inconstitucional sustancialmente igual en cuanto al fondo; o

Ver RTC Exp. N° 0003-2005-CC/TC (Admisibilidad). Así, si un alcalde o presidente de un gobierno regional no adjunta la certificación del Concejo Provincial o Consejo de Coordinación Regional, respectivamente, la demanda será declarada inadmisible. Al respecto, ver RTC Exp. N° 0003-2005-CC/TC (Inadmisibilidad); RTC Exp. N° 0002-2005-CC/TC (Inadmisibilidad).

115


3)

Cuando el Tribunal carezca de competencia para conocer la norma impugnada. En estos casos, el Tribunal en resolución debidamente motivada e inimpugnable declara la improcedencia de la demanda”.

Como se ha visto líneas arriba, el plazo de prescripción de la pretensión en el ámbito de un proceso competencial debe ser igual al regulado para el proceso de inconstitucionalidad, conforme a la remisión del artículo 112 del Código. Así, si se presenta la demanda competencial después de trascurridos seis años desde la publicación de la disposición o la ocurrencia del acto que genera conflictos de competencia o atribución, esta deberá ser declarada improcedente. La segunda causal especial de improcedencia merece un mayor desarrollo. Este supuesto se presenta cuando el Tribunal Constitucional desestimó una demanda de inconstitucionalidad –es decir, ya tuvo oportunidad de pronunciarse sobre la constitucionalidad de una norma impugnada, pronunciándose en sentido afirmativo– y, luego, recibe una demanda sustancialmente igual a esta en cuanto al fondo. Al respecto es importante la distinción entre un pronunciamiento sobre la forma y sobre el fondo. Así, mientras el primero se refiere a una dilucidación respecto de la relación jurídico-procesal, lo cual generalmente conlleva a una declaración de inadmisibilidad o improcedencia de la demanda, el segundo implica una valoración de los medios probatorios, es decir, una decisión sobre la materia controvertida. Así, mientras en un caso el juez dice que no es competente, que el demandado no debió ser emplazado o que la pretensión ya prescribió, en el otro caso dice si se debe o no dinero, quién es el propietario de un inmueble o si existe la obligación de indemnizar. Por consiguiente, la causal de improcedencia de la demanda de inconstitucionalidad bajo comentario será empleada cuando el Tribunal ya se haya pronunciado sobre el fondo respecto de una demanda sustancialmente igual a la actual. Es decir, el Tribunal declarará improcedente una demanda que contenga una pretensión similar a una que haya sido desestimada con anterioridad. Ello se justifica, puesto que si el Tribunal ha manifestado que una norma con rango de ley se encuentra acorde con la Constitución (y desestima, por lo tanto, la demanda de 116


inconstitucionalidad), las futuras demandas cuya pretensión sea la derogación de dicha norma por estar afectada de inconstitucionalidad deben ser rechazadas de plano. Recordemos que el plazo para interponer una demanda de inconstitucionalidad es bastante largo, así como son varios los legitimados para hacerlo. Sin embargo, lo relevante es determinar si esta disposición puede ser aplicable al proceso competencial, es decir, si el Tribunal podrá declarar la improcedencia liminar de la demanda competencial cuando haya desestimado una que haya versado sobre el mismo asunto. Al respecto, debemos tener en cuenta lo siguiente: a)

El supuesto planteado es que un órgano haya pretendido que la disposición, resolución o acto realizado por el órgano demandado sea anulado por incompetencia o falta de atribución, y que dicha demanda haya sido desestimada. Es decir, el Tribunal ha afirmado que la disposición, resolución o acto cuestionado sí se encontraba dentro de la competencia o atribución del órgano demandado. Entonces, en caso de que se interponga una demanda sustancialmente igual en cuanto al fondo, ¿el Tribunal deberá declarar la improcedencia de la demanda?

b)

Es importante también señalar que, dado que el conflicto derivado del irregular ejercicio de la competencia o la atribución asignada por la Constitución o las leyes orgánicas puede adoptar diversas modalidades, más de un órgano puede verse afectado por la disposición, resolución o acto impugnado. Por dar un ejemplo, cuando el Poder Ejecutivo rehúye deliberadamente de alguna obligación a su cargo, uno o más órganos del Estado pueden verse afectados. De esta manera, es plausible que distintos demandantes interpongan diferentes demandas impugnando la misma disposición, resolución o acto, es decir, con pretensión idéntica o similar (o, si se prefiere, demandas sustancialmente iguales).

c)

Por último, es muy importante resaltar que esta causal de improcedencia es especial porque, en realidad, se trata de una cuestión de fondo y no de forma. En efecto, en términos procesales la estimación o desestimación de la demanda hace referencia 117


exclusivamente al pronunciamiento sobre el fondo de la litis. No obstante ello, a pesar de que la exposición de motivos no lo indica, consideramos que esta disposición permite aligerar la carga procesal del Tribunal y, asimismo, está inspirada en la confianza respecto de la uniformidad de las decisiones de dicho Colegiado. En consecuencia, una vez realizadas las atingencias correspondientes, es preciso determinar si el Tribunal podrá declarar improcedente una demanda competencial cuya pretensión sea sustancialmente igual a una sobre la cual se ha pronunciado antes, y dicho pronunciamiento haya sido uno desestimatorio. Así, nuestra opinión es que esta causal sí es pasible de ser aplicada vía la remisión contemplada en el artículo 112 del Código, puesto que, como se ha dicho, tanto el proceso de inconstitucionalidad como el competencial están diseñados para salvaguardar la jerarquía normativa de la Constitución, con la finalidad de que ninguna ley, norma, disposición o resolución contravenga sus mandatos. Por consiguiente, no encontramos razón alguna para no aplicar esta causal de improcedencia en el ámbito del proceso competencial. Finalmente, respecto de la aplicación de la tercera causal de improcedencia enunciada en el artículo 104 del Código al proceso competencial, no hay duda alguna que cuando el Tribunal sea incompetente para conocer el conflicto de competencia o atribución –como sería el caso de que esta asignación no provenga de la Constitución o alguna ley orgánica–, la demanda deberá ser declarada improcedente. Sin embargo, consideramos que esta conclusión se obtiene del examen de la competencia como presupuesto procesal, y no de la aplicación vía remisión. 4.

Demanda competencial y proceso de inconstitucionalidad

Hasta el momento, hemos hecho sucesivas referencias al proceso de inconstitucionalidad, tanto porque este y el proceso competencial se orientan bajo una misma finalidad –la consagración de la supremacía normativa de la Constitución–, así como por la consabida remisión del artículo 112 del Código Procesal Constitucional. Sin embargo, queda claro que el objeto de cada proceso es completamente distinto; así, a diferencia del proceso competencial, a través del proceso de inconstitucionalidad se 118


demanda la derogación total o parcial de una norma con rango de ley que contravenga las disposiciones constitucionales. Es conveniente, sin embargo, reconocer que pueden existir situaciones en las que el demandante, considerándose vulnerado en su competencia o atribución, el objeto de impugnación sea una norma con rango de ley o una norma infralegal, lo cual podría colisionar con el objeto de tutela del proceso de inconstitucionalidad o del proceso de acción popular, respectivamente. El Código regula este supuesto de la siguiente manera: “Artículo 110.- Pretensión.- (…) Si el conflicto versare sobre una competencia o atribución expresada en una norma con rango de ley, el Tribunal declara que la vía adecuada es el proceso de inconstitucionalidad”. Recordemos que si la disposición, resolución o acto impugnado que vulnera la competencia o atribución se funda en un cuerpo normativo que no sea la Constitución o las leyes orgánicas, la demanda competencial deberá ser declarada improcedente. Asimismo, dicha disposición, resolución o acto puede ser solamente un acto administrativo, dejando fuera del objeto de tutela las normas legales (por ser actos legislativos)(39). Ahora bien, de todas aquellas disposiciones que pueden ser impugnadas a través del proceso competencial, el Código excluye las normas con rango de ley, puesto que el control de constitucionalidad de estas debe darse vía el proceso de inconstitucionalidad. Asimismo, no solo las normas con rango de ley están excluidas sino todo acto legislativo en general, en tal sentido, se debe entender que las normas de nivel secundario (v. gr. reglamentos, decretos supremos) tampoco pueden ser impugnadas

(39)

Para precisar qué actos pueden ser impugnados a través del proceso competencial, Mesía Ramírez recurre al tratadista y juez constitucional de España Pablo Pérez Tremps para sustentar su posición. Así, este último afirma que “[m]ientras que en el control de constitucionalidad el objeto que da lugar al control de la interpretación debe ser necesariamente una norma con fuerza de ley, en el conflicto de competencia puede ser un simple acto, resolución o cualquier disposición de carácter general”. PÉREZ TREMPS, Pablo, citado por MESÍA RAMÍREZ, Carlos. Ob. cit., p. 740. Lamentablemente, dado que no se condice con nuestra legislación, esta opinión no puede ser tomada en cuenta si se pretende realizar un estudio del proceso competencial en el Perú. En efecto, al hacer referencia a un acto, resolución o cualquier disposición de carácter general se excluye necesariamente al acto administrativo, por carecer de dicha característica. Sin duda, una involuntaria y poco feliz referencia.

119


vía proceso competencial, puesto que su impugnación debe realizarse a través del proceso de acción popular. Así, cuando el Tribunal detecta que la impugnación versa sobre normas legales, declara que la vía correspondiente es el proceso de inconstitucionalidad (o el proceso acción popular de ser el caso) y determina la improcedencia de la demanda(40).

(40)

Ver RTC Exp. N° 0002-2007-CC/TC (Improcedencia); RTC Exp. N° 0001-2005-CC/TC (Improcedencia); RTC Exp. N° 0001-2007-CC/TC (Improcedencia); STC Exp. N° 0013-2003-CC/TC.

120

CAPÍTULO

5 1.

DEL PROCEDIMIENTO

Proceso competencial y recurso de reposición

El proceso competencial se ventila ante el Tribunal Constitucional en grado único, al disponerlo así el artículo 109 del Código ab initio(41). Así, como cualquier proceso judicial, el proceso competencial se inicia a través de la interposición de una demanda, habrá una contestación y, eventualmente, una audiencia. Ahora bien, el Tribunal, como director del proceso, puede adoptar diversas resoluciones a efectos de su tramitación las cuales pueden ser decretos, autos y, de ser el caso, sentencias. A continuación realizaremos una sucinta diferenciación entre estos actos procesales según nuestra legislación procesal. Los decretos son conocidos como las resoluciones de mero trámite, que sirven para el impulso del proceso. Por otro lado, los autos implican un razonamiento lógico-volitivo del juez (en este caso, el Tribunal) los cuales, por decirlo de alguna manera, resuelven “algo”, como por ejemplo la admisión de una demanda, la declaración de rebeldía, la fundabilidad de una excepción(42) o de una nulidad. Por último, la sentencia es

(41)

(42)

Código Procesal Constitucional Artículo 109.- Legitimación y representación. El Tribunal Constitucional conoce de los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución o las leyes orgánicas (...). Al respecto, es necesario precisar que una sentencia siempre resuelve el fondo de la controversia y nunca la forma. En efecto, la resolución que declara fundada una excepción perentoria (sea el efecto de esta simple o complejo) siempre será un auto, así como la resolución que la declara infundada. Por otro lado, la resolución que declara la inadmisibilidad o improcedencia de la demanda sea por la razón que

121


aquella resolución que resuelve el conflicto, con la cual da por concluido un grado; es, pues, el acto procesal emitido por el órgano jurisdiccional más importante del proceso. La importancia de esta clasificación de las resoluciones es que permite una mejor sistematización de los actos procesales que el juez genera y vincularla con el sistema impugnatorio. En efecto, al contar con una serie de recursos y remedios en nuestra normativa, se hace indispensable conocer con cuáles se pueden impugnar los diferentes tipos de resoluciones, si es que nos consideramos agraviados con ellas. Así por ejemplo, mientras la mayoría de autos y sentencias pueden impugnarse con el recurso de apelación o nulidad (que es un remedio con fines recursivos), solo algunas sentencias podrán ser impugnadas con el recurso de casación o con el recurso de agravio constitucional, y la contestación de demanda –y no el recurso de apelación– será la impugnación procedente contra el auto admisorio de esta. Asimismo, como es evidente, las sentencias o los autos que ponen fin al proceso que hayan quedado consentidos no podrán ser impugnados. Por otro lado, el recurso de queja solo procede contra algunos autos que deniegan la concesión de un recurso. ¿Y qué sucede con los decretos? Dichas resoluciones solo podrán ser impugnadas a través del recurso de reposición que resulta ser muy particular, en tanto es el mismo juez quien resuelve el recurso, a diferencia de otros recursos tales como la apelación o la casación cuya resolución recae en el juez superior. Ello se justifica en tanto los decretos son resoluciones de trámite cuyo error o vicio puede ser fácilmente resuelto por el órgano que lo cometió por lo que, en términos de economía procesal, resulta contraproducente que el recurso sea resuelto por un órgano superior. No obstante lo antes expuesto, ello no se aplica en casos en los que el proceso se tramita ante un único grado. Esta opción legislativa está fundamentada en el prestigio del órgano al que se le confiere el proceso, así como la particularidad de su objeto. Así, por ejemplo, la derogación de normas con rango de ley (proceso de inconstitucionalidad) y la anulación de actos administrativos por vulnerar disposiciones constitucionales

fuere en el estado procesal en que corresponde expedir sentencia no puede ser considerada como tal, a pesar de que comúnmente se le denomina sentencia inhibitoria.

122

DEL PROCEDIMIENTO

respecto de las competencias y atribuciones asignadas (proceso competencial) son materias muy importantes cuyo conocimiento está reservado solo al Tribunal Constitucional. En este sentido, ¿qué hacer cuando, a través de un decreto o un auto expedido en un proceso de grado único, una parte se siente agraviada? Partiendo de la premisa que la decisión con que finalice dicho proceso es irrevisable, ¿qué sucede con otras resoluciones? Respecto de los decretos parecería no haber problema, pues la naturaleza de este recurso sí lo permite; pero respecto de los autos, que solo pueden ser apelados, ¿podría concluirse que los autos son inimpugnables? La respuesta es negativa. En la regulación del proceso de inconstitucionalidad se reconoce expresamente que contra los decretos y los autos procede el recurso de reposición(43) y, por la remisión establecida en el artículo 112 del Código, la anterior disposición se aplica al proceso competencial. 2.

Plazos del procedimiento

Los plazos que rigen la tramitación del proceso competencial son los mismos del proceso de inconstitucionalidad, a través de la norma de remisión contenida en el artículo 112 del Código. Así, los plazos aplicables son los siguientes:

(43)

(44)

•

La admisión de la demanda debe resolverse en no más de 10 días(44).

•

Expedido el auto admisorio, el Tribunal concede a la parte demandada treinta días para contestar la demanda.

Código Procesal Constitucional Artículo 121.- Carácter inimpugnable de las sentencias del Tribunal Constitucional. (...) Contra los decretos y autos que dicte el Tribunal, solo procede, en su caso, el recurso de reposición ante el propio Tribunal. El recurso puede interponerse en el plazo de tres días a contar desde su notificación. Se resuelve en los dos días siguientes. Lo anterior no afecta el derecho a recurrir a los tribunales y organismos internacionales constituidos según tratados de los que el Perú es parte. Código Procesal Constitucional Artículo 103.- Inadmisibilidad de la demanda. Interpuesta la demanda, el Tribunal resuelve la admisión dentro de un plazo que no puede exceder de diez días. (...)

123


•

Contestada o no la demanda, el Tribunal la tendrá por contestada o declarará la rebeldía del demandado, respectivamente. En la misma resolución fijará la fecha para la vista de la causa en los siguientes diez días(45).

•

El Tribunal dictará sentencia dentro de los treinta días luego de la vista de la causa(46).

Asimismo, debe tenerse en cuenta la disposición especial contenida en el artículo 109 in fine del Código, en el sentido de que el Tribunal deberá dictar sentencia dentro de los sesenta días desde que se interpuso la demanda, para lo cual deberá adaptar los plazos del proceso de inconstitucionalidad a fin de que se cumpla con el plazo máximo(47). 3.

Medida cautelar y suspensión de proceso afín

Las medidas cautelares en el proceso competencial resultan una innovación respecto de la normativa anterior(48). En efecto, el artículo 111 establece lo siguiente: “Artículo 111.- Medida cautelar.- El demandante puede solicitar al Tribunal la suspensión de la disposición, resolución o acto objeto de conflicto. Cuando se promueva un conflicto constitucional con motivo de una disposición, resolución o acto cuya impugnación estuviese pendiente ante

(45)

(46)

(47)

(48)

Código Procesal Constitucional Artículo 107.- Tramitación.- El auto admisorio concede a la parte demandada el plazo de treinta días para contestar la demanda. (...). Con su contestación, o vencido el plazo sin que ella ocurra, el Tribunal tendrá por contestada la demanda o declarará la rebeldía del emplazado, respectivamente. En la misma resolución el Tribunal señala fecha para la vista de la causa dentro de los diez días útiles siguientes. Las partes pueden solicitar que sus abogados informen oralmente. Código Procesal Constitucional Artículo 108.- Plazo para dictar sentencia.- El Tribunal dicta sentencia dentro de los treinta días posteriores de producida la vista de la causa. Código Procesal Constitucional Artículo 112.- Admisibilidad y procedencia.- (...) El Tribunal puede solicitar a las partes las informaciones, aclaraciones o precisiones que juzgue necesarias para su decisión. En todo caso, debe resolver dentro de los sesenta días hábiles desde que se interpuso la demanda. Cfr. ABAD YUPANQUI, Samuel y otros. Código Procesal Constitucional. Comentarios, exposición de motivos, dictámenes e índice analítico. Palestra, Lima, 2004, p. 90.

124

DEL PROCEDIMIENTO

cualquier juez o tribunal, este podrá suspender el procedimiento hasta la resolución del Tribunal Constitucional”. Tal como se puede apreciar, el artículo precedente contempla dos aspectos distintos: la medida cautelar que puede solicitarse y la posibilidad de la suspensión del proceso (o procedimiento) cuyo objeto sea la impugnación de la disposición, resolución o acto que es también objeto de un proceso competencial. Resolvamos ambos temas por separado. En primer lugar, es importante resaltar que de la redacción de la norma se desprende que solo podrá solicitarse una medida cautelar de suspensión de los efectos de la disposición, resolución o acto materia de impugnación, esto es, una medida cautelar de tipo innovativa. Esta decisión está plenamente justificada pues solo por ley puede limitarse el empleo de medidas cautelares(49), en tanto constituyen el instrumento más eficaz a través del cual se garantiza la eficacia del proceso. En efecto, una medida cautelar es aquella resolución que posibilita que la eficacia de la decisión final en un proceso no se vea truncada por el transcurso del tiempo entre el inicio y el fin de la controversia; en otras palabras, se busca asegurar que la resolución que componga la litis surta realmente sus efectos(50). En ese sentido, al solicitar una medida cautelar de suspensión de los efectos de la disposición, resolución o acto impugnado, el demandante busca que dicha situación no le genere un perjuicio irreparable al momento de la emisión de la sentencia; es decir, que la sentencia estimatoria del Tribunal (que reivindica la competencia o atribución vulnerada, o compele al órgano renuente a ejercerla) se plasme efectivamente en la realidad. Por otro lado, no es ocioso recordar que para la concesión de esta medida cautelar, el demandante deberá acreditar los presupuestos de otorgamiento de esta, a saber: la verosimilitud del derecho, el peligro en la demora y la adecuación(51).

(49) (50) (51)

Como es el caso de las medidas cautelares en el proceso de inconstitucionalidad, las cuales están expresamente prohibidas (artículo 105 del Código). De ahí que a la tutela cautelar se le conozca también bajo la denominación de tutela asegurativa. La contracautela (rectius: caución) no es un presupuesto de otorgamiento de la medida cautelar, sino un presupuesto de ejecución. La determinación de la caución que el juez impone al demandante por los daños y perjuicios que puedan irrogarse en caso la sentencia le sea adversa, se lleva a cabo luego del examen de los presupuestos de otorgamiento antes referidos. Cfr. MONROY PALACIOS, Juan José. “Una interpretación errónea: a mayor verosimilitud, menor caución y viceversa. Apuntes críticos sobre los presupuestos para el otorgamiento y para la ejecución de la medida cautelar”. En: Revista Peruana de Derecho Procesal. Vol. VIII, Palestra, Lima, 2005, pp. 237-263.

125


En segundo lugar, respecto de la suspensión de procesos o procedimientos cuyo objeto sea la impugnación de la disposición, resolución o acto que también se ventila en un proceso competencial ante el Tribunal Constitucional, el Código autoriza a los jueces o tribunales ante los cuales se tramitan dichos procesos o procedimientos a suspenderlos hasta la decisión del órgano colegiado. La importancia de esta norma radica en que si existe la posibilidad de que jueces, tribunales u órganos administrativos decisorios apliquen alguna disposición o resolución que podría ser anulada por el Supremo Intérprete de la Constitución, se generen daños en virtud de tal aplicación. En este sentido, puede afirmarse que la finalidad de la norma es impedir que el acto o la disposición asumida por un órgano, pueda causar vulneración de un derecho subjetivo que se está ventilando en la vía ordinaria, particularmente la administrativa, o por medio del proceso de amparo (52). Nótese que la norma se refiere a procedimientos cuyo objeto es el mismo que el del proceso competencial, es decir, la impugnación de la norma. Ello podría llevarnos a pensar que la opción de la suspensión solo puede aplicarse en aquellos procesos o procedimientos en los que se cuestione la validez o eficacia de la disposición, resolución o acto (puesto que impugnar equivale a atacar, cuestionar). Sin embargo, la cita precedente nos aclara el panorama en el sentido de que la suspensión también puede ser empleada cuando la disposición, resolución o acto materia de impugnación en un proceso competencial es relevante para la decisión en el caso concreto, en tanto existen probabilidades de vulnerar un derecho subjetivo al aplicarse una disposición que puede ser declarada nula por inconstitucional. Finalmente, debe tenerse en cuenta que la norma sub examine no contiene un mandato, sino reconoce una solución que los órganos de inferior jerarquía pueden adoptar; en otras palabras, la suspensión del proceso o del procedimiento puede darse si el juez, tribunal u órgano administrativo decisorio así lo considera pertinente.

(52)

No puede dejar de reconocerse, por cierto, que la incorporación de la adecuación como el tercer presupuesto de otorgamiento de la medida cautelar a nuestro Derecho se dio con el novedoso planteamiento propuesto por el mismo profesor MONROY PALACIOS, en su libro Bases para la formación de una teoría cautelar. Comunidad, Lima, 2002, p. 186 y ss. MESÍA RAMÍREZ, Carlos. Ob. cit., p. 743.

126

DEL PROCEDIMIENTO

4.

De la finalización del procedimiento

En el capítulo precedente se ha comentado que, en caso se declare la inadmisibilidad de la demanda y no se subsane el vicio o, de otro lado, se declare la improcedencia de la demanda, el proceso será declarado nulo y se le dará por concluido. Sin embargo, cuando el proceso concluya con un pronunciamiento sobre el fondo, nos encontraremos frente a la expedición de una sentencia, que será estimatoria si ampara la demanda en todos sus extremos o algunos de ellos, o desestimatoria si la declara infundada. Dicha sentencia, sea cual fuere la decisión contenida en ella es inimpugnable, es decir, no puede ser atacada por haber sido emitida por el Tribunal Constitucional. Por otro lado, no existe (ni puede existir) ningún grado jerárquicamente superior a este órgano, al ser el Supremo Intérprete de la Constitución. Por último, debe tenerse en claro que la solicitud de aclaración no podrá alterar el fondo de la decisión ni mucho menos el Tribunal podrá valerse de estas solicitudes para modificar aspectos sustanciales de la decisión. Estas ideas están reconocidas en el artículo 121 del Código Procesal Constitucional(53).

(53)

Código Procesal Constitucional Artículo 121.- Carácter inimpugnable de las sentencias del Tribunal Constitucional.- Contra las sentencias del Tribunal Constitucional no cabe impugnación alguna. En el plazo de dos días a contar desde su notificación o publicación tratándose de las resoluciones recaídas en los procesos de inconstitucionalidad, el Tribunal, a oficio o a instancia de parte, puede aclarar algún concepto o subsanar cualquier error material u omisión en que hubiese incurrido. Estas resoluciones deben expedirse, sin más trámite, al segundo día de formulada la petición. Contra los decretos y autos que dicte el Tribunal, solo procede, en su caso, el recurso de reposición ante el propio Tribunal. El recurso puede interponerse en el plazo de tres días a contar desde su notificación. Se resuelve en los dos días siguientes. Lo anterior no afecta el derecho a recurrir a los tribunales y organismos internacionales constituidos según tratados de los que el Perú es parte.

127

CAPÍTULO

6 1.

EFECTOS DE LA SENTENCIA COMPETENCIAL

Precisiones necesarias acerca de la autoridad y eficacia de la sentencia

Respecto de la sentencia competencial es conocida la diferencia entre autoridad y efectos de la sentencia, categorías que fueron diferenciadas muchos años atrás y que no deben confundirse(54). Por un lado, autoridad hace referencia a la esencia misma de la sentencia, a una cualidad de sus efectos; por otro lado, la eficacia implica la incidencia de la sentencia en la realidad, es decir, el cómo aterriza en el mundo empírico, y de qué manera sus preceptos se ven reflejados en el conflicto que busca componer. Se admite que las autoridades de la sentencia son la imperatividad y la cosa juzgada. La primera, como su denominación indica, es la intrínseca obligatoriedad en su cumplimiento, por provenir de un órgano jurisdiccional; por otro lado, la segunda es aquel envoltorio que protege a la sentencia que la haya adquirido de cualquier tipo de impugnación o modificación. De esta manera, como hemos afirmado en varias oportunidades, el proceso competencial posee un único grado, pues se tramita ante el Tribunal Constitucional; por ello, la sentencia que finalice con la controversia adquirirá cosa juzgada en forma automática.

(54)

Cfr. LIEBMAN, Enrico T. Eficacia y autoridad de la sentencia. Depalma, Buenos Aires, 1944.

129


2.

Contenido de la sentencia

Corresponde examinar ahora el contenido de la sentencia en un proceso competencial, es decir, sobre qué aspectos debe pronunciarse el Tribunal al solucionar de manera definitiva el conflicto de competencias o atribuciones que detectó. “Artículo 113. La sentencia del Tribunal vincula a los poderes públicos y tiene plenos efectos frente a todos. Determina los poderes o entes estatales a que corresponden las competencias o atribuciones controvertida y anula las disposiciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia. Asimismo resuelve, en su caso, lo que procediere sobre las situaciones jurídicas producidas sobre la base de tales actos administrativos. Cuando se hubiera promovido conflicto negativo de competencias o atribuciones, la sentencia, además de determinar su titularidad, puede señalar, en su caso, un plazo dentro del cual el poder del Estado o ente estatal de que se trate debe ejercerlas”. De este artículo se desprenden, en consecuencia, una serie de normas que analizamos una por una. 2.1. Límites subjetivos de la sentencia competencial

En ciencia procesal se admite que la cosa juzgada es erga omnes; y la sentencia, inter partes. Ello quiere decir que la cosa juzgada, como inmutabilidad de los efectos de la sentencia, tiene reconocimiento político en el ordenamiento jurídico en tanto su autoridad brinda su protección, en forma definitiva, a la decisión que resuelve la controversia. Por el contrario, la sentencia, como norma para el caso en concreto, solo puede vincular a las partes por ser estas quienes han actuado en el proceso. El tema al que nos estamos refiriendo se conoce como límites subjetivos de lo juzgado. Queda claro que la sentencia, al ser inter partes, garantiza el derecho de defensa de quienes podrían verse afectados con la sentencia, pero que, sin embargo, no actuaron en el proceso. Ello debe considerarse como regla general, sujeta a excepciones en las que la eficacia de la sentencia sí 130

EFECTOS DE LA SENTENCIA COMPETENCIAL

podrá trascender a terceros. En efecto, por disposición legal expresa, los límites subjetivos de la sentencia competencial no se circunscriben solo a las partes del proceso, sino también a los poderes y órganos del Estado; y como toda excepción, esta debe encontrarse plenamente justificada para apartarse de la regla general. La razón radica en que el proceso competencial, como se dijo en el primer capítulo, fue concebido para consagrar la primacía de la Constitución, en tanto busca que se respeten las competencias y atribuciones que ella establece. Y al designar al Tribunal Constitucional para que, en grado único, determine cuáles son dichas competencias y atribuciones (titularización) y suprima aquellos actos que las contravinieron, la sentencia que expida debe ser eficaz no solo para las partes procesales, sino también para todos los órganos públicos(55). Ello resulta comprensible puesto que, así como la sentencia de inconstitucionalidad, la sentencia recaída en un proceso competencial también goza de efectos generales en tanto que, al delimitarse el ámbito de actuación de los poderes del Estado y los órganos constitucionales, se realiza una verdadera distribución de poderes según lo normado en la Constitución (y en las leyes orgánicas). 2.2. Pronunciamiento sobre las competencias y atribuciones en la sentencia competencial

Del tenor del artículo 113 del Código se desprende que, cuando el Tribunal estima una demanda en un proceso competencial por conflicto positivo, la sentencia deberá contener necesariamente: Titularización de la(s) competencia(s) o atribución(es) por las que las partes del proceso pugnan. Anulación del acto administrativo, sea en su modalidad de disposición, resolución o simple acto.

(55)

Cfr. MESÍA RAMÍREZ, Carlos. Ob. cit., pp. 746-747.

131


Asimismo, si así lo considerara, el Tribunal puede pronunciarse respecto de las situaciones jurídicas creadas por la aplicación de la disposición viciada con incompetencia. En efecto, la eficacia de los actos administrativos impugnados en un proceso competencial es completa salvo que se haya obtenido una medida cautelar de suspensión de los efectos (supra, 12) y, evidentemente, pueden generarse modificaciones en las situaciones jurídicas o crear nuevas que, a la postre, serían producto de un acto nulo. En vista de ello, el Código le concede amplias facultades al Tribunal, respecto de su declaratoria de nulidad, para adecuar su sentencia en la realidad. Por otro lado, en caso del conflicto negativo, no cabrá anulación de acto alguno ni mucho menos el pronunciamiento sobre las situaciones jurídicas generadas. De esta manera, en caso estime la demanda, el Tribunal deberá pronunciarse sobre la titularidad de la competencia o atribución rehusada por los órganos parte del conflicto y, además, podrá establecer un plazo para que el órgano al cual se le atribuyó la competencia o atribución la ejercite (artículo 113, in fine)(56).

(56)

Cfr. MESÍA RAMÍREZ, Carlos. Ob. cit., p. 733.

132

MODELOS

MODELO

1

DEMANDA COMPETENCIAL

Exp.: Escrito Nº 1 Cuaderno principal Sumilla: Demanda compentecial SEÑOR PRESIDENTE DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PODER JUDICIAL, con domicilio en Av. .............................., debidamente representado por……, procurador de asuntos jurídicos del Poder Judicial, identificado con D.N.I. N° …………..; a Ud. atentamente digo: Que, recurrimos a su despacho a fin de interponer la presente demanda competencial contra la Superintendencia de Banca y Seguros (en adelante SBS), a fin de que se declare la nulidad y, por tanto, se deje sin efecto jurídico alguno las siguientes resoluciones: • Resolución SBS N° 606-2008/SBS, publicada en el diario oficial El Peruano el 9 de agosto de 2008. • Resolución SBS N° 607-2008/SBS, publicada en el diario oficial El Peruano el 9 de agosto de 2008. Sustentamos nuestra pretensión en los siguientes fundamentos de hecho y de derecho. I. FUNDAMENTOS DE HECHO: 1.1. Con fecha ............ la SBS expidió la Resolución SBS N° 606-2008/ SBS, publicada en el diario oficial El Peruano el 9 de agosto de 2008. En dicha Resolución se establecía que …………………….. 1.2. Por otro lado, con fecha …………….. se expidió la Resolución SBS Nº 607-2008/SBS, publicada en el diario oficial El Peruano el 9 de agosto de 2008, dispuso que…. .

135


II. SOBRE LA PROCEDENCIA DE LA DEMANDA COMPETENCIAL Tal como dispone el artículo 109 del Código Procesal Constitucional, las partes en un proceso competencial solo pueden ser los Poderes del Estado, los órganos constitucionales autónomos y los gobiernos municipales y regionales. Por esta razón, el Poder Judicial está legitimado para actuar en este proceso. Asimismo, el artículo 113 del Código Procesal Constitucional prevé que solo los actos administrativos pueden ser impugnados en un proceso competencial, atendiendo que los actos legislativos tienen su propia vía procedimental (el proceso de acción popular y de inconstitucionalidad dependiendo del rango de las leyes), y que la impugnación de los actos jurisdiccionales está regulado en el sistema impugnatorio que la norma procesal ha diseñado. Por esta razón, en tanto las resoluciones impugnadas son actos administrativos, el Tribunal Constitucional es competente para resolver el presente conflicto competencial; y el proceso competencial, la vía procedimental idónea para la tramitación de la presente pretensión. Como lo ha precisado el Supremo Tribunal de su Presidencia en la sentencia recaída en el expediente…………., cuando el conflicto versa entre Poderes del Estado o entre un Poder del Estado y un órgano constitucional autónomo o entre estos, se trata de un conflicto de atribuciones. Por otro lado, el conflicto que debe ser resuelto por el Colegiado responde a un conflicto constitucional por menoscabo de atribuciones constitucionales en sentido estricto, puesto que…………… . III. SOBRE LA FUNDABILIDAD DE LA DEMANDA COMPETENCIAL 1.1. Los actos administrativos expedidos por la SBS vulneran y menoscaban las atribuciones otorgadas por la Constitución. En efecto, el artículo 139 inciso… de la Norma Fundamental establece que……………. . 1.2. En tal sentido, la SBS se ha extralimitado en las atribuciones que la Constitución y su Ley Orgánica le otorgan, perjudicando las atribuciones que el Poder Judicial ostenta. Asimismo, … . IV. FUNDAMENTOS DE DERECHO: Nuestra pretensión se encuentra sustentada en los siguientes fundamentos de derecho: •

Artículo 109 y ss. del Código Procesal Constitucional.

V. ANEXOS Adjuntamos a la presente demanda los siguientes anexos: (…).

136

MODELOS

POR TANTO: A Ud., Sr. Presidente, solicito admitir la presente demanda, tramitarla de acuerdo a su naturaleza y, en su oportunidad declararla fundada, ordenando se deje sin efecto los actos impugnados. Lima, ....... de ...................... de ......

FIRMA DEL ABOGADO

FIRMA

137


MODELO

2

DEMANDA COMPETENCIAL

Escrito Nº 1 Cuaderno principal Sumilla: Demanda competencial SEÑOR PRESIDENTE DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL AAAAAAA, Presidente del Gobierno Regional de XXXXXX, con domicilio en Av. .............................., debidamente representado por……, procurador de asuntos jurídicos del Gobierno Regional de XXXXXX, identificado con D.N.I. Nº …………..; a Ud. atentamente digo: Que, recurrimos a su despacho a fin de interponer la presente demanda competencial contra el Gobierno Regional de YYYYYYYYY, a fin de que se declare la nulidad y, por tanto, se deje sin efecto jurídico el acuerdo de Consejo Regional N° 0000FF-FF-YY, que establece los recursos hídricos de los ríos ……. Sustentamos nuestra pretensión en los siguientes fundamentos de hecho y de derecho. I. FUNDAMENTOS DE HECHO 1.1. Con fecha ............ el Gobierno Regional de YYYYYYYYY adoptó el acuerdo de consejo regional N° 0000FF-FF-YY, publicado en el diario oficial El Peruano el 6 de julio de 2007. En dicha ordenanza se pretende regular el aprovechamiento de las aguas de los ríos…… que se encuentran bajo la competencia territorial del Gobierno Regional de XXXXXX II. PROCEDENCIA DE LA DEMANDA El artículo 109 del Código Procesal Constitucional señala que los gobiernos regionales pueden ser parte de los procesos competenciales. Por esta razón, el Gobierno Regional de XXXXXX está legitimado para actuar en este proceso.

138

MODELOS

Asimismo, el artículo 113 del Código Procesal Constitucional prevé que solo los actos administrativos pueden ser impugnados en un proceso competencial, atendiendo que los actos legislativos tienen su propia vía procedimental (el proceso de acción popular y de inconstitucionalidad dependiendo del rango de las leyes), en tal sentido corresponde impugnar a través de esta vía el Acuerdo de Consejo Regional N° 0000FF-FF-YY, que invade competencias del Gobierno Regional de XXXXXXX. III. SOBRE LA FUNDABILIDAD DE LA DEMANDA COMPETENCIAL 1.1. El acuerdo de consejo adoptado por el Gobierno Regional de YYYYYYYYY vulnera las competencias constitucionales del Gobierno de XXXXXX. En efecto, según los artículos 191 y 192 de la Constitución…………. Asimismo, de acuerdo con la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales …….. 1.2. En tal sentido, el Gobierno Regional de YYYYYYYYY se ha extralimitado en sus competencias, invadiendo las de nuestro gobierno regional. IV. FUNDAMENTOS DE DERECHO Nuestra pretensión se encuentra sustentada en los siguientes fundamentos de derecho: •

Artículo 188 y ss. de la Constitución Política del Perú.

•

Artículo 109 y ss. del Código Procesal Constitucional.

V. ANEXOS Adjuntamos a la presente demanda los siguientes anexos: (…). POR TANTO: A Ud., Sr. Presidente, solicito admitir la presente demanda, tramitarla de acuerdo a su naturaleza y, en su oportunidad declararla fundada, ordenando se deje sin efecto los actos impugnados. Lima, ....... de ...................... de ......

FIRMA DEL ABOGADO

FIRMA

139

ESQUEMA

INTERPOSICIÓN DE LA DEMANDA COMPETENCIAL ANTE EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

(DIEZ DÍAS HÁBILES)

PRONUNCIAMIENTO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SOBRE LA ADMISIBILIDAD O INADMISIBILIDAD DE LA DEMANDA

INADMISIBLE LA DEMANDA: AUTO CONCEDIENDO PLAZO PARA SUBSANAR DEFECTO

TRASLADO

VISTA CAUSA E INFORME ORAL

(DIEZ DÍAS HÁBILES)

(TREINTA DÍAS HÁBILES)

DE LA

Y ALEGATO

APERSONAMIENTO

SI NO SUBSANA DEFECTO: RESOLUCIÓN QUE DECLARA IMPROCEDENTE LA DEMANDA

(TREINTA DÍAS HÁBILES)

SENTENCIA QUE RESUELVE LA CONTROVERSIA COMPETENCIAL

REMISIÓN

(CUARENTIOCHO HORAS DE EXPEDIDA)

DE LA SENTENCIA AL DIARIO OFICIAL EL PERUANO

(TRES DÍAS DE RECIBIDA)

EN EL DIARIO OFICIAL EL PERUANO

PUBLICACIÓN DE LA SENTENCIA

1

(CINCO DÍAS HÁBILES)

ESQUEMA PROCESO COMPETENCIAL

143


Caso Banco Central de Reserva del Perú contra la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones

1

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL (Extractos) Exp. N° 0005-2005-CC/TC-LIMA (Fecha de publicación en la página web del Tribunal Constitucional: 20/04/2006)

(…) IV. FUNDAMENTOS §1. Delimitación del petitorio 1. El Banco Central de Reserva del Perú (BCR) ha interpuesto una demanda de conflicto competencial contra la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (SBS), solicitando que se declare que es competente para emitir opinión previa en los procedimientos iniciados ante la SBS con el propósito de autorizar la transformación de la sucursal de una empresa del sistema financiero del exterior en una empresa constituida en el Perú; y que, consecuentemente, se declare la nulidad de la Resolución SBS N° 655-2004, mediante la cual se autorizó la transformación del CITIBANK N.A. Sucursal de Lima en Citibank del Perú S.A., en tanto que en dicho procedimiento no se solicitó su opinión. Solicita, asimismo, que la referida declaración de nulidad solo surta efectos a partir del momento en el que, previa opinión del BCR, la SBS dicte una nueva resolución sustituyendo a la anterior y mediante la cual deje a salvo los contratos y operaciones que Citibank del Perú S.A. haya celebrado con terceros. 2. Es preciso que antes de considerar una evaluación sobre el fondo del asunto, este Tribunal se detenga en el análisis de tres cuestiones de orden formal: la primera, referida al supuesto de una indebida representación procesal del demandante; la segunda, referida a la verificación de los presupuestos procesales inherentes al proceso competencial; y, en tercer lugar, definir las normas que integran el bloque de constitucionalidad en el presente caso.

147


V. ANÁLISIS DE LAS CUESTIONES DE FORMA §2. La representación procesal del demandante 3. La demandada, en atención a lo previsto en el artículo 109 del Código Procesal Constitucional (CPConst.)(1), solicita que se declare improcedente la demanda interpuesta por el BCR, pues considera que esta debió ser interpuesta por el titular de esta entidad, que es el mismo Directorio del BCR o, en todo caso, su Presidente; y el acuerdo de demandar [debió ser] adoptado por el Pleno del Directorio. Esto por disposición constitucional –artículo 86 de la Constitución–, en cuanto prescribe sobre la titularidad del BCR que este “es gobernado por un Directorio de siete miembros”. (...). Asimismo, el artículo 8 de su Ley Orgánica prescribe que el Directorio del Banco Central de Reserva es su más alta autoridad institucional. En base a tal premisa, sostiene que: El Gerente General del Banco Central de Reserva no puede interponer válidamente la presente demanda porque NO HAY TÍTULO PROCESAL QUE LO HABILITE COMO REPRESENTANTE DEL BCR EN EL PROCESO COMPETENCIAL. Hacemos presente la circunstancia descrita, porque consideramos MUY GRAVE que se tramite un proceso competencial (...) cuando NO HAY NINGÚN ACTO PROCESAL mediante el cual el TITULAR de dicha entidad constitucional haya manifestado alguna objeción competencial en contra de [la SBS]. 4. Al respecto, este Tribunal ha tenido ocasión de señalar que si bien el Derecho Procesal Constitucional constituye un ordenamiento complejo de naturaleza adjetiva debido a la naturaleza del ordenamiento sustantivo a cuya concretización sirve –la Constitución–, debe ser interpretado e integrado atendiendo a la singularidad que este presenta respecto al resto del ordenamiento jurídico(2). En efecto, siendo la Constitución una Norma Fundamental abierta, encuentra en el Derecho Procesal Constitucional y, específicamente, en el CPConst. un instrumento concretizador de los valores, principios y derechos constitucionales, de manera tal que, en última instancia, estos informan el razonamiento y la argumentación del juez constitucional, por lo que el principio de dirección judicial del proceso (artículo III del Título Preliminar del CPConst.) se redimensiona en el proceso constitucional, en la medida en que la jurisdicción constitucional no es simple pacificadora de intereses de contenido y alcance subjetivos, sino del

(1)

(2)

Artículo 109 CPConst.- “(...). Los poderes o entidades estatales en conflicto actuarán en el proceso a través de sus titulares. Tratándose de entidades de composición colegiada, la decisión requerirá contar con la aprobación del respectivo pleno”. RTC Exp. Nº 0026-2005-AI (Fundamento 15).

148


orden público constitucional en conjunto. Con relación a la Constitución, la jurisdicción constitucional no actúa ni puede actuar como un órgano neutro, sino, por el contrario, como su principal promotor. 5. Como bien aprecia Pedro de Vega: “(...) so pena de traicionarse los objetivos últimos de la justicia constitucional, no se pueden acoplar a ella algunos de los principios y mecanismos del procedimiento civil ordinario. Piénsese, por ejemplo, en el principio de justicia rogada (da mihi facto dabo tibi jus). No se comprendería que a la hora de declarar anticonstitucional una determinada ley, el juez constitucional –y en virtud del principio inquisitivo, contrario al de la justicia rogada– no indagara más allá de las pruebas aportadas por las partes para contemplar el problema desde todos los ángulos y puntos de vista posibles”(3). 6. Con relación a lo expuesto, Augusto Morello, citando jurisprudencia de la Corte Suprema argentina, y tras advertir que respecto de la adecuada administración de justicia, dicha entidad debe actuar como un órgano “interesado”, manifiesta que: “Por más vueltas que demos a las cosas, lo medular de la función de juzgar (...) es la de que el juez está obligado a buscar la verdad observando las formas sustanciales del juicio, pero sin verse bloqueado por ápices procesales, y realizando los derechos de manera efectiva en las situaciones reales que, en cada caso, se le presentan, conjugando los enunciados normativos con los elementos fácticos del supuesto en juzgamiento (Fallos, 56:428 y 441; 302:1611)”(4). 7. Todos los procesos constitucionales (incluyendo aquellos orientados a la tutela de derechos fundamentales) gozan de una dimensión objetiva orientada a preservar el orden constitucional como una suma de valores institucionales. En consecuencia, en todos los procesos constitucionales subyace una defensa del orden público constitucional, expresado en que el Estado se disgrega en múltiples centros de poder equilibrados, tal como sucede en el caso del BCR y la SBS. Estos órganos constitucionales se encuentran (o deben encontrarse) equilibrados entre sí por un sistema de frenos y contrapesos, que es lo que hace al poder manejable por el Derecho.

(3) (4)

DE VEGA, Pedro. Estudios políticos constitucionales. Universidad Autónoma de México, México D.F., 1987, p. 306. MORELLO, Augusto. Admisibilidad del recurso extraordinario. Librería Editora Platense - AbeledoPerrot, Buenos Aires, 1997, p. 1.

149


Es por ello que, tal como lo señala el artículo III del CPConst., el juez constitucional goza de una razonable valoración en la adecuación de toda formalidad a los fines de los procesos constitucionales, de manera tal que, en ningún caso, la supremacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales (artículo II del Título Preliminar del CPConst.) quede subordinada al respeto de las formas por las formas. 8. Lo expuesto, desde luego, no supone en modo alguno que las disposiciones del CPConst. puedan ser desconocidas por los jueces constitucionales. Significa tan solo que ellas deben ser interpretadas y/o integradas “desde” y “conforme” a la Constitución, de modo tal que resulte optimizada la finalidad sustantiva de los procesos constitucionales (artículo II del Título Preliminar del CPConst.). 9. Por estos motivos, por ejemplo, el Tribunal Constitucional desestimó la solicitud del Gobierno Regional de Huánuco de declarar improcedente la demanda de inconstitucionalidad planteada contra las Ordenanzas Regionales Nºs 015-2004-CR-GRH y 027-2005-E-CR-GR, por una supuesta falta de legitimidad para obrar y representación insuficiente de la Procuraduría Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros(5). Por esos mismos motivos, el Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de delimitar razonablemente la legitimidad de los colegios profesionales para activar la jurisdicción concentrada de este Tribunal para el control de constitucionalidad de las normas con rango de ley(6). Y por esas razones, en fin, este Colegiado ha permitido, en aplicación del principio de socialización, que personas que no son parte, pero que cuentan con un legítimo interés objetivo en el proceso, hagan uso de la palabra en la audiencia pública(7). 10. Es en atención a los principios y criterios procesales expuestos que el Tribunal procede a evaluar la solicitud de improcedencia planteada por la demandada. 11. Cuando el artículo 109 del CPConst. establece que “los poderes o entidades estatales en conflicto actuarán en el proceso a través de sus titulares”, tiene por propósito que quede plenamente manifestada la voluntad de los órganos constitucionales de dirimir el conflicto constitucional en sede de este Colegiado. Es así que, si no ha sido el propio titular del BCR quien ha suscrito la demanda de conflicto competencial, la formalidad podría quedar subsanada si del análisis de otros hechos sustantivos y procesales se advierte que dicha voluntad resulta indubitable.

(5) (6) (7)

STC Exp. Nº 0020-2005-PI / 0021-2005-PI (acumulados), Fundamentos 1, 2 y 3. RTC Exp. Nº 0005-2005-AI. STC Exp. Nº 0002-2005-AI, Fundamentos 12 a 20 y punto 3 de su parte resolutiva.

150


12. En efecto, a fojas 16 de autos, obra copia certificada del Acuerdo de fecha 9 de junio de 2005, a través del cual el Directorio del BCR conviene en autorizar la presentación de la demanda en contra de la SBS. De esta forma, a juicio de este Colegiado, no existe duda respecto de la voluntad de la institución, formalizada por su propio Directorio, de cuestionar jurisdiccionalmente determinados actos llevados a cabo por la SBS. 13. Por su parte, el artículo 38 del Decreto Ley N° 26123 –Ley Orgánica del BCR (LOBCR)– establece entre las atribuciones y deberes del Gerente General del BCR, la de ejercer su representación legal. 14. De manera que, al despejarse la controversia respecto a la voluntad de demandar del BCR, así como respecto de la capacidad jurídica de su Gerente General para expresar la voluntad jurídica de la entidad, este Colegiado no encuentra mérito para cuestionar la continuidad del proceso a partir de una interpretación literal del artículo 109 del CPConst. 15. La razón por la que no cabe en este caso una lectura textual del artículo 109 del CPConst., desde luego, no descansa ni podría descansar en el simple voluntarismo de este Tribunal. Si así fuese, este Colegiado consumaría la ejecución de un acto que, justamente, está llamado a combatir. La causa por la que no existe posibilidad de estimar la solicitud de improcedencia de autos, reside precisamente en lo expuesto en los fundamentos 4 a 10 supra, de conformidad con el mandato previsto en el artículo III del Título Preliminar del CPConst., en virtud del cual el juez constitucional tiene la obligación de adecuar toda exigencia formal prevista en el Código al logro de los fines de los procesos constitucionales, es decir, a garantizar la primacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales, según reza el artículo II del Título Preliminar del CPConst. 16. En consecuencia, corresponde desestimar la solicitud de improcedencia de la demanda por supuesta falta de representación del BCR. §3. ¿El petitorio del demandante puede ser dilucidado en un proceso competencial? 17. El demandante refiere que la omisión de su opinión antes de autorizar la transformación de una sucursal de empresa domiciliada en el extranjero a empresa domiciliada en el Perú, supone una vulneración de una competencia constitucional. En concreto, refiere: “el BCR tiene una competencia específica, fijada por las normas que integran el ‘bloque de constitucionalidad’, para emitir su opinión previa cada vez que se organice una nueva empresa financiera en nuestro país. Ello es

151


así, porque el BCR debe evaluar y apreciar la creación de esta nueva entidad financiera, desde la perspectiva de la preservación de la estabilidad monetaria del país, que constituye nuestra finalidad”. 18. Por su parte, la demandada señala que en el presente caso no existe propiamente un conflicto de competencia, porque no se trata ni de un supuesto en el que dos órganos constitucionales se consideran competentes para ejercer una misma función (conflicto positivo) ni tampoco de uno en el que ambos se consideren incompetentes para tales efectos (conflicto negativo). 19. El Tribunal comparte parcialmente el criterio de la demandada, pues, en efecto, el presente caso no se trata de un conflicto positivo de competencia, en tanto el BCR y la SBS no se encuentran en disputa por el ejercicio de una misma competencia, ni tampoco de uno negativo típico, ya que tampoco resulta que alguno de estos órganos constitucionales se encuentre rehuyendo el ejercicio de una competencia que la Constitución o las leyes orgánicas le hayan asignado. Sucede, sin embargo, que el proceso competencial no solamente se reduce a estas dos categorías típicas de fórmulas conflictivas, pues en él, prima facie, es posible también que se ventilen los denominados conflictos por omisión en cumplimiento de acto obligatorio, que si bien son una variante de conflicto negativo no se identifican con su versión clásica. 20. Tal como señala Gómez Montoro: “En primer lugar, con la denominación conflicto negativo se suele aludir en el ámbito de los conflictos jurisdiccionales a aquellos casos en los que dos órganos se declaran incompetentes para satisfacer la pretensión de un particular. (...). Pero de conflicto negativo se habla también en aquellos supuestos en los que la controversia es planteada no por un particular afectado, sino por otro órgano. La legitimación de este órgano para plantear el conflicto puede derivar a su vez, bien de un interés propio –cuando la inactividad de un órgano impide o hace ineficaz el ejercicio por otro órgano de sus propias competencias, lo que suele ser relativamente habitual en los casos en que el ejercicio de una función requiere la concurrencia de dos o más órganos–, bien de un interés objetivo en que cada órgano ejerza sus competencias –y entonces se atribuye legitimación a un órgano con independencia de que se vea o no afectado por la inactividad de otro–. El conflicto se presenta en estos casos como una típica disputa interorgánica”(8). Para continuar señalando que:

(8)

GÓMEZ MONTORO, Ángel. El conflicto entre órganos constitucionales. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1992, p. 405.

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“La actuación de un órgano aparece en esos casos como un deber cuya omisión incide en la competencia de los otros órganos (obstaculizando su ejercicio o impidiendo el perfeccionamiento del acto). (...). Esas hipótesis pueden producirse fundamentalmente en los casos en que el ejercicio de una competencia requiere la autorización o el dictamen previo de otro órgano (...) y puede suceder que en un caso concreto se discuta si la materia sobre la que versa el acto se incluye o no entre las que requieren la autorización o el dictamen, produciéndose así un conflicto que puede ser resuelto mediante la interpretación de la Constitución o de la ley orgánica correspondiente”(9). 21. Ello, en efecto, es lo que acontece en el presente caso, pues la cuestión controvertida se centra en que mientras para el demandante recabar su opinión resulta obligatorio antes de que la SBS autorice o deniegue la transformación de una sucursal de empresa domiciliada en el extranjero en empresa domiciliada en el Perú, la demandada considera que, en dichos casos, tal opinión no resulta necesaria. 22. Desde luego, el hecho de que la doctrina haya reconocido a los conflictos por omisión en cumplimiento de acto obligatorio, como una variante de conflicto negativo de competencias, no autoriza, sin más, a que este Tribunal se considere competente para conocerlos, pues ello debe derivar de una razonable interpretación del artículo 202,3, de la Constitución, que concede competencia a este Tribunal para conocer los conflictos de competencias y atribuciones, y, más específicamente, del artículo 110, del CPConst., que, de conformidad con aquel, ha regulado el objeto de la pretensión en el proceso competencial. Este artículo establece: “El conflicto se produce cuando alguno de los poderes o entidades estatales a que se refiere el artículo anterior adopta decisiones o rehúye deliberadamente actuaciones, afectando competencias o atribuciones que la Constitución y las leyes orgánicas confieren a otro (...)”. 23. De este modo, si bien es cierto que los “típicos” conflictos positivo y negativo de competencia pueden dar lugar al proceso competencial, también lo es que cuando el artículo 110 del CPConst. establece que en este pueden ventilarse los conflictos que se suscitan cuando un órgano rehúye deliberadamente actuaciones “afectando” las competencias o atribuciones de otros órganos constitucionales, incorpora también en su supuesto normativo a los conflictos por omisión en cumplimiento de acto obligatorio, pues no cabe duda de que cuando un órgano omite llevar a cabo una actuación desconociendo las competencias constitucionales atribuidas a otro órgano constitucional, las “afecta”. No se trata

(9)

GÓMEZ MONTORO, Ángel. Ob. cit., pp. 409-410. En el mismo sentido, Vide BERMEJO VERA. “La función resolutoria de los conflictos constitucionales negativos por parte del Tribunal Constitucional”. En: Revista Española de Derecho Administrativo. N° 26, 1980, p. 364.

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pues de la disputa por titularizar o no una misma competencia, sino de aquella que se suscita cuando, sin reclamarla para sí, un órgano constitucional, por omitir un deber constitucional o de relevancia constitucional, afecta el debido ejercicio de las competencias constitucionales de otro. Y, justamente, en este último supuesto se encuentra el presente caso: el BCR no acusa a la SBS de haberse arrogado la competencia de emitir una opinión previa a la autorización o denegación de la transformación de una sucursal de empresa financiera extranjera en una empresa constituida en territorio peruano, sino de desconocer que dicha competencia existe; y, consecuentemente, acusa a la SBS de haber afectado sus competencias constitucionales al omitir solicitarle la referida opinión previa. 24. Este Colegiado estima que más allá de las implicancias del caso entre el Banco Central de Reserva y la Superintendencia de Banca y Seguros en torno a la autorización de transformación del CITIBANK N.A. Sucursal de Lima en Citibank del Perú S.A., lo fundamental del proceso consiste en dilucidar si existe o no conflicto de competencia en los casos solicitados de transformación de una sucursal de una empresa del sistema financiero del exterior en una empresa constituida en el Perú. 25. En consecuencia, en atención a la función pacificadora de los conflictos entre órganos constitucionales, inherente al proceso competencial, y a partir de una razonable interpretación del artículo 110 del CPConst., que contribuye a adecuar toda previsión procesal a las finalidades de los procesos constitucionales (artículo III del Título Preliminar del CPConst.), el Tribunal Constitucional considera que este proceso es la vía para dilucidar la presente materia controvertida. 26. Sin embargo, a diferencia de los conflictos positivos y negativos de competencia, en los que la relevancia constitucional es consubstancial a la litis, en los casos de conflictos en torno a los alcances del ejercicio de una determinada atribución o competencia, dicha relevancia no puede darse por sobreentendida, razón por la cual, antes de poder ingresar al fondo del asunto, corresponde determinar si el asunto reviste entidad constitucional. §4. Determinación del parámetro de control (bloque de constitucionalidad) en la presente causa 27. El demandante manifiesta que el fundamento normativo de su competencia para emitir una opinión previa en los supuestos en los que sucursales de empresas financieras constituidas en el extranjero se transforman en empresas constituidas en el Perú, se encuentra, de un lado, en el artículo 24, i), de la LOBCR, en cuanto establece que es competencia del BCR: “Emitir la opinión que compete al Banco en los casos señalados en la Ley General de Instituciones Bancarias, Financieras y de Seguros”; y, de otro,

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en el artículo 21 de la LOSBS, que dispone que a efectos de autorizar o denegar las solicitudes de organización de empresas del sistema financiero, la SBS debe remitir la información pertinente al BCR, de modo tal que este, previamente, emita una opinión sobre el particular”. 28. Al respecto, la demandada señala que: “la asignación al Directorio [del BCR] de la función de emitir los dictámenes que competen al Banco en los casos señalados en la Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros (Ley N° 26702), no convierte a esta en una fuente de competencias constitucionales del BCR, porque esta NO ES LA LEY ORGÁNICA DEL BCR (...). [E]s absolutamente consistente afirmar que la Constitución prescribe que la Ley Orgánica del BCR establece las competencias constitucionales de esta institución. Pero cosa muy distinta en que se afirme que también prescribe que se puede reconocer CARÁCTER CONSTITUCIONAL a funciones del BCR que le hayan sido establecidas en leyes distintas a su Ley Orgánica. Esto último es inaceptable” (sic). 29. De este modo, la demandante, a partir de un análisis textual del artículo 84 de la Constitución, en el que se prevé que, además de las competencias directamente asignadas por la Constitución al BCR, este es también competente para ejercer las funciones que señala “su” ley orgánica, considera que el bloque de constitucionalidad en el presente caso solo podría estar constituido por la Constitución y la LOBCR, y no por normas a las que esta última se remita, ni menos aún por normas formalmente ajenas a la configuración estructural del BCR. 30. Al respecto, este Tribunal discrepa del criterio de los demandantes, toda vez que el principio de unidad estatal y jurídica del ordenamiento proyectado desde la propia Constitución (artículos 43 y 51, respectivamente) impide que las competencias constitucionales de los órganos previstos en ella sean determinadas sobre la base de una lectura tan rígida y positivista de sus disposiciones. 31. En efecto, tal como ha sido establecido por este Tribunal en la STC 0013-2003-CC/TC, el bloque de constitucionalidad está integrado por aquellas normas que: “se caracterizan por desarrollar y complementar los preceptos constitucionales relativos a los fines, estructura, organización y funcionamiento de los órganos constitucionales, amén de precisar detalladamente las competencias y deberes funcionales de los titulares de estos, así como los deberes, cargas públicas y garantías básicas de los ciudadanos(10).

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STC Exp. Nº 0013-2003-CC/TC (Fundamento 10.5).

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Ese es el sentido del artículo 79 del CPConst., cuando establece que: “Para apreciar la validez constitucional de las normas [`y de los actos´, cabría agregar a partir de una adecuada comprensión de la naturaleza y fines de los procesos constitucionales], el Tribunal Constitucional considerará, además de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona”. 32. Es por ello que este Colegiado ha advertido que incluso, en determinadas circunstancias, cabe incorporar en el bloque de constitucionalidad leyes distintas de las orgánicas (Vide STC Exp. Nº 0020-2005-PI / Exp. Nº 0021-2005-PI –acumulados–; Fundamentos 69 a 71). 33. En consecuencia, atendiendo a la singular articulación en el ejercicio de las competencias del BCR y la SBS, este Tribunal, como supremo intérprete de la Constitución (artículo 201 de la Constitución y 1 de la LOTC), considera razonable y necesario entender que en el presente caso, el bloque de constitucionalidad está integrado por la Constitución, la LOBCR y la LOSBS. En particular, los artículos 84 y 87 de la Constitución; 24, i), de la LOBCR, y los artículos 12 y 21 de la LOSBS. 34. Definida la posibilidad de ventilar la materia controvertida en un proceso competencial, así como las normas que integran el bloque de constitucionalidad, este Tribunal procederá a revisar el fondo del asunto. (…)

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Caso Poder Ejecutivo (Ministerio de Comercio Exterior y Turismo) contra el Poder Judicial

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SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL (Extractos) Exp. N° 0006-2006-PC/TC-LIMA (Fecha de publicación en la página web del Tribunal Constitucional: 22/03/2007)

(…) III. MATERIAS CONSTITUCIONALMENTE RELEVANTES El Tribunal Constitucional estima que, para la resolución de la presente controversia, será necesario responder las siguientes cuestiones de relevancia constitucional: 1) ¿El ejercicio de la función jurisdiccional, por parte del Poder Judicial, puede afectar las competencias o atribuciones de otros poderes del Estado u órganos constitucionales? 2) ¿Cuál es la competencia o atribución del Poder Ejecutivo afectada ilegítimamente por el Poder Judicial en ejercicio de la función jurisdiccional? IV. FUNDAMENTOS §1. Delimitación del petitorio de la demanda 1. Del análisis de la demanda y de los demás actuados se aprecia que el demandante pretende que el Tribunal Constitucional se pronuncie sobre la presunta afectación de las atribuciones constitucionales reconocidas al Poder Ejecutivo por los artículos 118, incisos 1 y 9, y 121 y 128 de la Constitución(11), y, como consecuencia, (1) determine si el Poder Judicial tiene la facultad de declarar inaplicables normas legales que regulan la actividad de juegos de casinos y máquinas tragamonedas, cuya constitucionalidad ha sido ratificada por el Tribunal Constitucional en reiterados pronunciamientos; y (2) declare la nulidad de las resoluciones judiciales dictadas que contravienen dichos pronunciamientos. 2. No obstante, antes de resolver la cuestión de fondo, este Colegiado considera conveniente, en primer lugar, pronunciarse sobre las excepciones propuestas por el demandado; y, en segundo lugar, realizar algunas consideraciones de relevancia constitucional.

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Fojas 14 de la demanda.

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§2. Sobre las excepciones propuestas por el demandado (…) §3. Presupuestos del proceso competencial 6. En sentencia anterior(12) el Tribunal Constitucional ha señalado que, para que se verifique la presencia de un conflicto de competencias o de atribuciones, debe concurrir un elemento subjetivo y otro objetivo. Así, se ha señalado que el elemento subjetivo implica que los sujetos involucrados en el conflicto cuenten con legitimidad para obrar, siendo estos los órganos constitucionales, poderes del Estado y gobiernos locales o regionales por expresa disposición hoy del artículo 109 del Código Procesal Constitucional. Es decir, se trata de un caso de legitimidad especial. 7. Mientras que, de acuerdo al elemento objetivo, la materia del conflicto debe tener una dimensión constitucional, es decir, deberá tratarse de competencias o atribuciones derivadas de la Carta Fundamental o, prima facie, de las leyes orgánicas respectivas, quedando, de este modo, fuera de la competencia de este Tribunal cualquier conflicto de materia administrativa o de otra índole, ya sea porque no existe coincidencia de sujetos o porque se advierte falta de materia constitucional. Se reconoce, así, una reserva de jurisdicción constitucional de los conflictos de competencia a favor del Tribunal Constitucional. 8. En el caso de autos el elemento subjetivo se configura plenamente pues se trata de dos Poderes del Estado cuya legitimación para actuar dentro de un proceso competencial viene reconocida directamente por la Constitución (artículo 200, inciso 3) y por el artículo 109 del Código Procesal Constitucional, según el cual: “(...) el Tribunal Constitucional conoce de los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución o las leyes orgánicas que delimiten los ámbitos propios de los poderes del Estado, los órganos constitucionales, los gobiernos regionales o municipales, y que opongan: (...) 3) A los poderes del Estado entre sí o con cualquiera de los demás órganos constitucionales, o a estos entre sí (...)”. 9. En lo que toca al elemento objetivo, el demandante señala que las atribuciones afectadas por el Poder Judicial son las previstas en los artículos 118, incisos 1 y 9, y 121 y 128 de la Constitución. Frente a tal aserto, el demandado estima que no existe un conflicto de naturaleza constitucional por dos razones: 1) porque es evidente que las atribuciones previstas a favor del Poder Ejecutivo en las disposiciones constitucionales antes mencionadas no precisan

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STC Exp. Nº 0013-2003-CC/TC (Fundamento 10).

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ser reconocidas a través de un proceso competencial; 2) porque el supuesto conflicto se daría en virtud de una ley ordinaria y no a una de naturaleza constitucional o ley orgánica. 10. El Tribunal Constitucional disiente de las afirmaciones del demandado. De primera intención debe recalcarse que la jurisprudencia de este Colegiado distingue entre conflicto constitucional de competencias y conflicto constitucional de atribuciones. Así, mientras el primero está relacionado con el gobierno nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales (de acuerdo con los artículos 191, 192 y 197 de la Constitución, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley Orgánica de Municipalidades y Ley de Bases de la Descentralización), el segundo tiene que ver con las posibilidades jurídicas de actuación que la Constitución y las normas que la desarrollan confieren a los poderes del Estado y a los órganos constitucionales(13). 11. La comprobación de la presencia del elemento objetivo en el proceso competencial, si bien tiene como punto de partida lo que las partes del proceso señalan, le corresponde al Tribunal Constitucional dada su condición de instancia suprema y única de resolución de los conflictos constitucionales de competencias y de conflictos constitucionales de atribuciones. Por ello si bien el demandante hace mención a las atribuciones del MINCETUR previstas en las Leyes Nºs 27153 y 27796, que regulan la explotación de los Juegos de Casino y Máquinas Tragamonedas, el Tribunal Constitucional aprecia que, en estricto, el conflicto constitucional gira en torno a las atribuciones previstas en el artículo 118, incisos 1 y 9 de la Constitución. §4. Atribuciones constitucionales y ejercicio de la función jurisdiccional 12. La determinación de los elementos objetivo y subjetivo en el presente proceso competencial no significa, de por sí, que exista una afectación de las atribuciones reconocidas al Poder Ejecutivo por el citado artículo 118, incisos 1 y 9 de la Constitución. Necesario es, primero, determinar, de manera general, si el ejercicio de la función jurisdiccional, por parte del Poder Judicial, puede afectar las atribuciones de otros poderes del Estado u órganos constitucionales; y, en el supuesto afirmativo, esclarecer si, en el presente caso, el ejercicio de la función jurisdiccional, por parte del Poder Judicial, afecta las atribuciones del Poder Ejecutivo –más específicamente, del MINCETUR–. 13. En cuanto a lo primero, cabe señalar que la Constitución prevé que “[l]a potestad de administrar justicia emana del Pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a través de sus órganos jerárquicos con arreglo a la Constitución y a las leyes” (artículo 138 de la Constitución). Esta disposición concuerda con lo

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establecido en el artículo 45 de la Norma Suprema; y ello es así porque uno de los principios fundantes de todo Estado Constitucional de Derecho es aquel según el cual el poder del Estado emana del Pueblo, aunque es bueno siempre reiterar que el ejercicio de ese poder se realiza dentro de las limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen. 14. La potestad de impartir justicia por el Poder Judicial le ha sido asignada por la Constitución, por la voluntad popular, aun cuando los jueces no sean elegidos directamente por medio de sufragio directo –salvo los jueces de paz, que son designados por elección popular (artículo 152 de la Constitución)–. Sin embargo, el ejercicio de dicha facultad requiere que se realice dentro de un marco de observancia y plenario respeto de los derechos fundamentales, de los principios y valores constitucionales y de las atribuciones de otros poderes u órganos constitucionales del Estado. 15. Uno de esos principios constitucionales que el Poder Judicial debe respetar, como todo Poder del Estado y todo órgano constitucional, es el de separación del poder, reconocido en el artículo 43 de la Constitución. Este principio no debe ser entendido en su concepción clásica, esto es, en el sentido que establece una separación tajante y sin relaciones entre los distintos poderes del Estado; por el contrario, exige que se le conciba, por un lado, como control y balance entre los poderes del Estado –checks and balances of powers– y, por otro, como coordinación y cooperación entre ellos. Esto explica el hecho de que si bien la Constitución establece que ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones (artículo 138, inciso 2), dimana de ella también la prescripción de que el Poder Judicial no ha de turbar, ilegítimamente, el ejercicio de las atribuciones de otros poderes del Estado. 16. En tal línea puede predicarse entonces que así como la atribución de ejercer la potestad legislativa está reservada al Poder Legislativo –motivo por el cual puede oponer su reserva de ley a los actos administrativos y resoluciones judiciales que la invadan–, por igual razón la jurisdicción judicial no puede sustituir a los actos administrativos y a los actos de gobierno del Poder Ejecutivo. Esto, como es evidente, no impide que el Poder Judicial ejerza su atribución constitucional de impartir justicia, lo que se configura también como una reserva jurisdiccional inmune a los actos políticos; esta indemnidad, no obstante, no ocurre frente a la jurisdicción constitucional, a tenor del artículo 202, inciso 3 de la Constitución, pues ella es la encargada de examinar los conflictos de competencia y atribuciones, a fin de que no se produzcan superposiciones o menoscabos de las atribuciones constitucionales entre los poderes del Estado. 17. En la jurisprudencia del Tribunal Constitucional se ha distinguido, hasta ahora, tres clases de conflictos de competencias. Mientras el conflicto constitucional positivo se produce cuando dos o más poderes del Estado u órganos

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constitucionales se disputan, entre sí, una competencia o atribución constitucional, el conflicto constitucional negativo se da cuando dos o más poderes del Estado u órganos constitucionales se niegan a asumir una competencia o atribución constitucional. 18. Junto a ellos se ha advertido también el conflicto por omisión en cumplimiento de acto obligatorio, que se configura cuando un órgano omite llevar a cabo una actuación desconociendo las competencias o atribuciones constitucionales reconocidas a otro poder del Estado u órgano constitucional, a la par que las afecta. En este no se trata, pues, de la disputa por titularizar o no una misma competencia o atribución, sino de la que se suscita cuando, sin reclamar competencia para sí, un órgano constitucional, por omitir un deber constitucional o de relevancia constitucional, afecta el debido ejercicio de las competencias o atribuciones constitucionales de otro(14). 19. Esta reseña no agota el catálogo de las formas en las que puede manifestarse un conflicto constitucional. En efecto, más allá de lo previsto en el artículo 110 del Código Procesal Constitucional: “en los conflictos de atribuciones entre poderes del Estado, el recurrente puede aducir que sus atribuciones son perturbadas por un acto o comportamiento que se considere ilegítimo del demandado y que le ocasione un perjuicio, o bien por interferir en su esfera de competencias, o por impedir ejercitar atribuciones propias, o por obstaculizar la eficacia de sus actos, o turbar su independencia como poder del Estado”(15). 20. En este tipo de conflicto podemos encontrar que en el ejercicio de su función jurisdiccional el Poder Judicial afecte las atribuciones que la Constitución reconoce a otros poderes del Estado u órganos constitucionales. Tal situación ha sido también prevista en la doctrina, precisándose que: “serían competencia de la Corte aquellos conflictos relativos a atribuciones jurisdiccionales, producidos cuando un poder del Estado considera que un órgano jurisdiccional pretende definir una relación de la que se deriva una lesión a su esfera de atribuciones. En ese sentido, estaría incluida no solo la casación y la magistratura ordinaria, sino también las jurisdicciones especiales”(16). Sería así en el supuesto que el Poder Judicial pretendiese perturbar la facultad del Congreso de la República de indagar, a través de las comisiones de

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STC Exp. Nº 0005-2005-CC/TC (Fundamento 23). TRUJILLO RINCÓN, María. Los conflictos entre órganos constitucionales del Estado. Publicaciones del Congreso de los Diputados, Madrid, 1995. p. 156. TRUJILLO RINCÓN, María. Ob. cit., p. 162.

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investigación o de cualquier otra comisión dotada de tal facultad, de acuerdo con el artículo 97 y 139 inciso 2 de la Constitución, o también si interfiriese en las atribuciones que la Constitución (artículo 118) le reconoce al Poder Ejecutivo. 21. En estos casos, es evidente que el conflicto de atribuciones no se configura como una disputa por una competencia o atribución entre poderes del Estado u órganos constitucionales –conflicto constitucional positivo–, como una negativa a asumir competencias o atribuciones –conflicto constitucional negativo–, o como un conflicto por omisión en cumplimiento de acto obligatorio; antes bien: “el conflicto de atribuciones entre poderes puede surgir también por el hecho de que un poder, sin invadir la esfera de competencias de otro poder, por el modo ilegítimo en que obra en la esfera de sus competencias, turbe su actividad y le impida desarrollar, en todo o en parte, la actividad que le compete”(17). 22. Se trata aquí de un tipo de conflicto que se ha venido a denominar como conflicto constitucional por menoscabo de atribuciones constitucionales. Puede este clasificarse en: a) conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto; b) conflicto constitucional por menoscabo de interferencia; y, c) conflicto constitucional por menoscabo de omisión. En el conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto, cada órgano constitucional conoce perfectamente cuál es su competencia. Sin embargo, uno de ellos lleva a cabo un indebido o prohibido ejercicio de la competencia que le corresponde, lo que repercute sobre el ámbito del que es titular el otro órgano constitucional. En el conflicto constitucional por menoscabo de interferencia, las competencias de los órganos constitucionales están enlazadas a tal punto que uno de ellos no puede ejercer la suya sino tiene la cooperación o la actuación de la competencia que le pertenece al otro. En el conflicto constitucional por menoscabo de omisión, uno de los órganos omite ejercer su competencia produciéndose, como consecuencia de ello, una atrofia o imposibilidad de ejercicio de la competencia del otro órgano constitucional, solo que, en este caso, la omisión funcional no es condición indispensable para el ejercicio de la competencia o atribución del otro órgano constitucional. 23. Es por ello, que el Tribunal Constitucional precisa, a través de la presente sentencia, que también cabe hablar, dentro de los tipos de conflictos de competencia y de atribuciones, de un conflicto constitucional por menoscabo, según el cual, junto a la configuración subjetiva se añade otra, objetiva, más

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GÓMEZ MONTORO, Ángel. El conflicto entre órganos constitucionales. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1992. p. 148.

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amplia, que atañe no solo a la titularidad o pertenencia de la competencia, sino al modo como, sustancial y procesalmente, esta se ejerce. En tal supuesto, lo que es materia de controversia es el hecho de cómo una atribución –cuya titularidad no se discute– está siendo ejercitada; siempre que en la ilegítima modalidad del ejercicio pueda ser derivada, una lesión del ámbito de las atribuciones constitucionales ajenas, un impedimento o un menoscabo, tal como también lo reconoce la doctrina constitucional atinente(18). §5. Análisis del caso concreto 24. Habiéndose determinado, en abstracto, la posibilidad de que el ejercicio de la función jurisdiccional por parte del Poder Judicial genere un conflicto constitucional por menoscabo de atribuciones, corresponde plantear la siguiente cuestión: ¿el ejercicio de la función jurisdiccional del Poder Judicial, en el presente caso, afecta las atribuciones del Poder Ejecutivo previstas en el artículo 118, inciso 1 y 9 de la Constitución? 25. Al respecto, el demandante sostiene que el Poder Judicial, a través de sus diferentes instancias, viene adoptando decisiones que afectan las esferas de las competencias y atribuciones del Poder Ejecutivo, específicamente del MINCETUR(19). Por su parte, el demandado afirma que no ha adoptado decisiones que lesionen las atribuciones del MINCETUR, que su actuación ha sido la de dar solución a un conflicto intersubjetivo suscitado en cada caso particular, donde el MINCETUR salió desfavorecido, lo cual en modo alguno puede afectar sus competencias y atribuciones(20). 26. A juicio del Tribunal Constitucional, en el presente caso se configura un conflicto de atribuciones por menoscabo, en el cual el Poder Judicial a través del ejercicio de su función jurisdiccional, ilegítimo, como habrá de verse, ha producido un detrimento en las atribuciones constitucionales del Poder Ejecutivo, tales como la de cumplir y hacer cumplir las leyes (artículo 118, inciso 1) y cumplir y hacer cumplir las sentencias y resoluciones jurisdiccionales (artículo 118, inciso 9); ello mediante el pronunciamiento estimatorio de sendas demandas de amparo y de cumplimiento, tal como consta en autos de fojas 27 a 302. 27. En el presente caso, dada la peculiar configuración de este tipo de conflicto, no cabe recurrir al test de la competencia, pues no está en juego la

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“A questa configurazione soggettiva se ne è tuttavia aggiunta una oggettiva, più amplia, riguardante non la spettanza della competenza ma il modo di esercizio (sostanziale o procedurale) di essa. In tal caso, ciò che é controverso é come un potere –della cui titolaritá non si discute– viene esercitato, sempre che dall’illegittima modalità di esercizio possa essere derivata una lesione dell’ambito delle altrui attribuzioni costituzionali, un impedimento, una menomazione (...)”. ZAGREBELSKY, Gustavo. La giustizia costituzionale. Il Mulino, Nuova edizione, Bologna, 1988. p. 339. Fojas 1 del expediente. Fojas 650 del expediente.

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determinación de la titularidad de atribuciones de un poder u órgano constitucional del Estado. En todo caso, el principio de jerarquía (de las sentencias del Tribunal Constitucional con respecto a las resoluciones del Poder Judicial en materia de los procesos constitucionales) es el que se muestra como el más idóneo para determinar la legitimidad de los actos jurisdiccionales que estarían menoscabando algunas de las atribuciones constitucionales del Poder Ejecutivo. 28. Esto, conviene enfatizar, no convierte al Tribunal Constitucional en parte en el presente proceso constitucional ni tampoco comporta la sustitución de las facultades y deberes que, como parte legitimada, le corresponden al Poder Ejecutivo. La consideración de las sentencias y de los precedentes vinculantes como parámetro de legitimidad y validez constitucionales de las resoluciones del Poder Judicial, por tanto, no compromete ni pone en cuestión la imparcialidad e independencia de este Colegiado ni tampoco su condición de instancia única y suprema de resolución de los procesos de conflicto de competencias o de atribuciones, tal como dispone el artículo 202, inciso 3 de la Constitución. 5.1. Afectación de la atribución constitucional del Poder Ejecutivo de cumplir y hacer cumplir las leyes 29. Es cierto, como ya se ha señalado supra, que la Constitución (artículo 138) reconoce al Poder Judicial la atribución de ejercer la función jurisdiccional. Pero no se puede negar que dicho ejercicio, para que sea constitucionalmente legítimo, debe estar dentro del marco constitucional establecido. Dicho esto cabe precisar que el Congreso de la República había dictado la Ley Nº 27153, que regula la explotación de los juegos de casino y máquinas tragamonedas. 30. Esta ley fue cuestionada en su conformidad con la Ley Fundamental a través de una demanda de inconstitucionalidad(21). El Tribunal Constitucional declaró fundada en parte la demanda y, con ello, la inconstitucionalidad de los artículos 38, inciso 1, 39, primera y segunda disposición transitoria y, por conexidad, el artículo 1 de la Ley Nº 27232, refrendando la constitucionalidad de sus demás disposiciones. Esta sentencia, posteriormente, mereció la intervención del legislador a través de la Ley Nº 27796, a fin de proveerla de la conformidad reclamada. 31. El Tribunal Constitucional, en dicha sentencia, estableció un precedente vinculante(22), cuyo tenor es el siguiente: “al haberse confirmado la constitucionalidad del artículo 17, y la tercera y décima disposiciones transitorias de la Ley N° 27796; de la tercera

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STC Exp. Nº 009-2001-AI/TC. STC Exp. Nº 4227-2005-AA/TC (Fundamentos 43 y 44).

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Disposición Complementaria y Final del Decreto Supremo N° 009-2002/ MINCETUR; de la primera, segunda y tercera disposiciones finales de la Resolución de Superintendencia N° 014-2003/SUNAT, y de la Resolución de Superintendencia N° 052-2003/SUNAT, en aplicación del primer párrafo del artículo VI del Código Procesal Constitucional –que resulta también de aplicación en aquellos casos en los que este Colegiado desestima la solicitud de ejercer el control difuso contra norma, por no encontrar en ella vicio alguno de inconstitucionalidad–, dichos preceptos resultan de plena aplicación en todo tipo de procesos, quedando proscrita su inaplicación por parte de los jueces en ejercicio del control difuso de constitucionalidad de las normas. 44. Ordena a todos los poderes públicos y, en particular, a las cortes judiciales del país, bajo responsabilidad, cumplir en sus propios términos lo resuelto por este Tribunal en materia del impuesto a la explotación de los juegos de casino y máquinas tragamonedas”. 32. Siendo así, al Poder Ejecutivo le corresponde ejercer su atribución constitucional de hacer cumplir, efectivamente, la Ley Nº 27153, modificada por la Ley Nº 27796. Es verdad que la Constitución ha establecido que todos tenemos el deber de respetar, cumplir y defender la Constitución y el ordenamiento jurídico de la nación (artículo 38), pero es igualmente cierto que la atribución constitucional de hacer cumplir las leyes es una facultad que la Constitución le ha reservado de manera exclusiva, pero no excluyente, al Poder Ejecutivo. Por lo que ningún poder del Estado, órgano constitucional o particular puede afectar esta atribución constitucional. 33. La potestad del Poder Ejecutivo de exigir el cumplimiento de la ley antes mencionada es indiscutible, no solo porque tal atribución le viene dada, inequívocamente, por la Constitución, sino también porque la comentada es una norma vinculada con aspectos tributarios cuyo ámbito de regulación desborda el plano de mera legalidad y repercute en diversos aspectos fijados por el orden constitucional, tales como la salud pública, la moral y la seguridad pública. En efecto, la finalidad de la Ley Nº 27153 (artículo 1) es: “regular la explotación de los juegos de casino y máquinas tragamonedas a fin de proteger a la ciudadanía de posibles perjuicios o daños que afecten la moral, la salud y seguridad pública; así como promover el turismo receptivo; y establecer el impuesto a los juegos de casino y de máquinas tragamonedas”. 34. Esta atribución constitucional del Poder Ejecutivo se ve reforzada por la propia Ley Nº 27153, modificada por la Ley Nº 27796, la cual prevé que su cumplimiento se encarga (artículo 24) a la Dirección Nacional de Turismo –entidad adscrita al MINCETUR y, finalmente, al Poder Ejecutivo–, previsión que se despliega en las facultades de autorizar, fiscalizar,

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supervisar e imponer sanciones en el ámbito de la explotación de juegos de casino y máquinas tragamonedas. De ahí que la estimación, ilegítima, de las demandas de amparo y de cumplimiento por parte del Poder Judicial, en el ejercicio de su función jurisdiccional, comporta un menoscabo de la atribución del Poder Ejecutivo para cumplir y hacer cumplir las leyes que la Constitución le reconoce. 5.2. La afectación de la atribución constitucional del Poder Ejecutivo de cumplir y hacer cumplir las resoluciones y sentencias de los órganos jurisdiccionales 35. En cuanto a la atribución constitucional de cumplir y hacer cumplir la sentencias y resoluciones de los órganos jurisdiccionales, en el Poder Ejecutivo reposa la obligación de hacer cumplir la sentencia del Tribunal Constitucional 009-2001-AI/TC y el precedente vinculante establecido en la sentencia 42272005-AA/TC, tal como expresamente lo prevé el artículo 118, inciso 9 de la Constitución. Sin embargo, esta atribución, al igual que la prevista en el artículo 118, inciso 1, se ha visto menguada por la inconstitucional tutela de determinadas demandas de amparo y de cumplimiento por parte de algunos jueces del Poder Judicial, en abierto desconocimiento de la eficacia normativa de las sentencias constitucionales emitidas. 36. Así, respecto a la sentencia 009-2001-AI/TC, es de provecho resaltar que si la Constitución reconoce al Tribunal Constitucional como el órgano de control de la Constitución y de la constitucionalidad de las leyes (artículo 201) y le ha reservado la posición de ser, en algunos procesos constitucionales, instancia final de fallo y, en otros, instancia única (artículo 202), entonces sus sentencias no pueden ser desconocidas por los demás poderes u órganos constitucionales del Estado e, incluso, por los particulares. 37. Particularmente, las sentencias que recaen en los procesos de inconstitucionalidad tienen efectos erga omnes, fuerza vinculante y calidad de cosa juzgada. Por ello, la interpretación que realiza el Tribunal Constitucional prevalece sobre cualquier otra; es decir, se impone a la interpretación que puedan realizar otros poderes del Estado, órganos constitucionales e incluso los particulares, si se parte de la premisa jurídica de la pluralidad de intérpretes de la Constitución. Tal como lo ha establecido este Colegiado en resolución anterior: “la Constitución debe ser interpretada desde una concepción pluralista, la cual debe proyectar sus consecuencias en el derecho procesal constitucional. Una consecuencia de ello es la apertura del proceso constitucional a la pluralidad de ‘partícipes’ en la interpretación del texto supra. La apertura del proceso constitucional a una pluralidad de intérpretes de la Constitución optimiza un enriquecimiento de los puntos de vista que el

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Tribunal Constitucional, en cuanto supremo intérprete de la Constitución, ha de considerar para examinar un proceso de inconstitucionalidad”(23). 38. De otro lado, el control constitucional de las leyes, más allá del examen de compatibilidad, formal o material, de una ley con la Constitución, cumple también otras funciones trascendentales para un Estado Constitucional de Derecho. Particularmente es pertinente poner de relieve la función pacificadora y ordenadora del Tribunal Constitucional, según la cual las sentencias que este expida y queden firmes, considerando su posición de instancia única en el control abstracto de constitucionalidad, son irrecurribles: “en el orden jurídico interno, de conformidad con el artículo 205 de la Constitución Política del Perú y, en ese sentido, deben ser actuadas en sus propios términos por todos los poderes públicos y, singularmente, por los órganos de la jurisdicción ordinaria. Pero, al mismo tiempo, constituye cosa juzgada material, impidiendo que la misma controversia constitucional pueda proponerse nuevamente, poniéndose así en cuestión la función pacificadora de restablecer el orden jurídico constitucional asignada a este Tribunal, al mismo tiempo que los principios de seguridad y certeza jurídicas”(24) (subrayado agregado). 39. Debe puntualizarse, asimismo, que las sentencias de inconstitucionalidad de una norma legal emitidas por el Tribunal Constitucional tienen una triple identidad: fuerza de ley, cosa juzgada y vinculan a todos los poderes públicos. La afirmación de que la sentencia de inconstitucionalidad de una ley, por su carácter de cosa juzgada, tiene efectos vinculantes u obligatorios para los poderes públicos, se deriva del carácter general que produce los efectos derogatorios de su sentencia. Ello se refrenda con la Constitución (artículo 204), que señala que: “la sentencia del Tribunal que declara la inconstitucionalidad de una norma se publica en el diario oficial. Al día siguiente de la publicación dicha norma queda sin efecto”. y con el artículo 82 del Código Procesal Constitucional, que dispone que: “Las sentencias del Tribunal Constitucional en los procesos de inconstitucionalidad (...) vinculan a todos los poderes públicos”. 40. Esto quiere decir que el carácter vinculante de las sentencias del Tribunal Constitucional genera consecuencias que van más allá de los efectos de la cosa juzgada formal, toda vez que su observancia es no solo para las partes del proceso, sino también para los poderes y órganos constitucionales y para los casos futuros similares, debido a lo dispuesto en el fallo de la sentencia y

(23) (24)

RTC Exp. Nº 0025-2005-AI/TC y 0026-2005-AI/TC (Fundamento 23). STC Exp. Nº 0003-2005-AI/TC (Fundamento 3).

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también a sus fundamentos y consideraciones –ratio decidendi–. Ya en sentencia anterior, el Tribunal ha señalado que: “las sentencias no solo comprenden el fallo (o parte dispositiva), sino que lo más trascendente en un Tribunal que suele identificarse como ‘supremo intérprete de la Constitución’ (artículo 1 de la LOTC), son precisamente las ‘interpretaciones’ que se ubican en la parte de la justificación del fallo. Como se ha observado, dentro de la motivación hay que ubicar la denominada ratio decidendi –o ‘hilo lógico’ del razonamiento de los jueces–, que comprende en los sistemas del common law tanto el principio de derecho como el hecho relevante considerado por el juez (holding), como también las denominadas obiter dicta o razones subsidiarias. Son las razones decisivas para el caso las que vinculan, mas no las consideraciones tangenciales o de aggiornamento (obiter dicta)”(25). 41. Es necesario precisar, por ello, que las sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional vinculan, en el marco de un proceso de inconstitucionalidad, no solo respecto al decisum o fallo de la sentencia, sino también respecto a los argumentos –ratio decidendi– que constituyen su fundamentación(26). Y es que, a diferencia de los obiter dicta –que pueden ser considerados como criterios auxiliares o complementarios–, la ratio decidendi constituye, finalmente, la plasmación o concreción de la actividad interpretativa del Tribunal Constitucional y, dada su estrecha vinculación con el decisum, adquiere también, al igual que este, fuerza vinculante para los tribunales y jueces ordinarios, tanto si se declara la inconstitucionalidad de la norma como si, por el fondo, se la desestima(27). 42. Es por ello que el artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional establece que: “(...) Los jueces no pueden dejar de aplicar una norma cuya constitucionalidad haya sido confirmada en un proceso de inconstitucionalidad o en un proceso de acción popular. Los jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional”. De igual modo, el artículo VII precisa que: “Las sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de cosa juzgada constituyen precedente vinculante cuando así lo exprese la sentencia, precisando el extremo de su efecto normativo. Cuando el

(25) (26) (27)

Por todos, STC Exp. Nº 4119-2005-PA/TC (Fundamento 12); también STC Exp. Nº 0024-2003/AI/TC. STC Exp. Nº 6167-2005-PHC/TC (Fundamento 2). STC Exp. N° 0012-2005-PI/TC (Fundamento 4).

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Tribunal Constitucional resuelva apartándose del precedente, debe expresar los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan la sentencia y las razones por las cuales se aparta del precedente”. 43. Como consecuencia lógica de ello, los tribunales y jueces ordinarios no pueden contradecir ni desvincularse de las sentencias del Tribunal Constitucional, bajo riesgo de vulnerar no solo los principios de supremacía y fuerza normativa de la Constitución, sino también el principio de unidad, inherente a todo ordenamiento jurídico. Aún más, si así fuera se habría producido un efecto funesto: la subversión del ordenamiento constitucional en su totalidad, por la introducción de elementos de anarquía en las relaciones entre el Tribunal Constitucional y el Poder Judicial. 44. Es importante enfatizar que, frente a la fuerza vinculante de las sentencias dictadas dentro del control abstracto de las normas, los jueces ordinarios no pueden recurrir a la autonomía (artículo 138 de la Constitución) y a la independencia (artículo 139, inciso 2) que la Constitución les reconoce para desenlazarse de ella. Porque si bien es verdad que la Constitución reconoce al Poder Judicial autonomía e independencia, esto no significa que le haya conferido condición de autarquía. Autonomía no es autarquía(28). Y es que, en un Estado Constitucional Democrático, los poderes constituidos no están por encima de la Constitución, sino que están sometidos a ella. 45. Por ello, cuando el Poder Judicial aduce autonomía e independencia para justificar su desvinculación de las sentencias del Tribunal Constitucional, en realidad con ello no solo está poniendo en cuestión tales ejecutorias, sino que también se está desligando de la Constitución misma, al ser aquellas, finalmente, una concreción de esta. Es también importante recordar, respecto a la pretextada independencia, que, como toda atribución constitucional, está sujeta a límites o, lo que es lo mismo, no puede interpretarse en términos absolutos. 46. El juez ordinario no puede ampararse en su independencia para desvincularse de las sentencias del Tribunal Constitucional, pues ello significaría, en último término, una vulneración de la propia Constitución. Ello pone en evidencia, además, los límites constitucionales de la facultad de ejercer el control difuso que reconoce el artículo 138 de la Constitución. En definitiva, uno de los límites del ejercicio del control difuso judicial lo constituyen las sentencias y los precedentes vinculantes de este Colegiado, pues tal como se ha señalado anteriormente: “al momento de evaluar si les corresponde ejercer el poder-deber de aplicar el control difuso contra una determinada ley (artículo 138 de la

(28)

STC Exp. Nº 0002-2005-PI/TC (Fundamento 36).

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Constitución), todos los jueces y magistrados del Poder Judicial, bajo las responsabilidades de ley, se encuentran en la obligación de observar las interpretaciones realizadas por el Tribunal Constitucional que tengan conexión manifiesta con el asunto (...)”(29). 47. De ahí que sea necesario precisar que la incardinación de la independencia del juez, dentro del ordenamiento constitucional, exige entenderla, necesariamente, en conexión con otros principios y bienes que la Constitución tutela; su desconexión con la interpretación de la Constitución que haya realizado el Tribunal Constitucional, por tanto, resultaría claramente inadmisible y supondría una indudable violación de la supremacía jurídica constitucional. Y ello porque la calificación de última ratio de lo que es o no constitucional radica en el Tribunal Constitucional, como supremo intérprete de la Constitución. 48. De otro lado, en cuanto al incumplimiento del precedente vinculante dictado en la sentencia 4227-2005-AA/TC, es menester indicar que también se ha afectado la atribución constitucional del Poder Ejecutivo de cumplir y hacer cumplir las resoluciones de los órganos jurisdiccionales, tal como lo señala la Constitución en su artículo 118, inciso 1. En este caso, la ilegitimidad constitucional de la estimación de las demandas de amparo y de cumplimiento por parte del Poder Judicial, en detrimento del Poder Ejecutivo, es aún más notoria. 49. En efecto, el Tribunal Constitucional, tal como lo señala en el propio precedente, ya había advertido que: “en sede judicial se vienen dictando sentencias –que han adquirido la calidad de firmes– en materia del impuesto a la explotación de los juegos de casino y máquinas tragamonedas, que infringen el segundo párrafo del artículo VI del Código Procesal Constitucional y la primera disposición general de la Ley Orgánica de este Tribunal, en virtud de los cuales los jueces y tribunales tienen la obligación de interpretar y aplicar las leyes y toda norma con rango de ley, y los reglamentos respectivos, según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por este Colegiado en todo tipo de procesos, bajo responsabilidad”(30) (subrayado agregado). 50. Por eso mismo dispuso que tal sentencia, “constituye precedente vinculante. En consecuencia, al haberse confirmado la constitucionalidad del artículo 17, y la tercera y décima disposiciones transitorias de la Ley N° 27796; de la tercera disposición complementaria y

(29) (30)

STC Exp. Nº 0019-2005-AI/TC (Fundamento 66). STC Exp. Nº 4227-2005-AA/TC (Fundamento 42 ).

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final del decreto supremo N° 009-2002/MINCETUR; de la primera, segunda y tercera disposiciones finales de la Resolución de Superintendencia N° 014-2003/SUNAT, y de la Resolución de Superintendencia N° 0522003/SUNAT, en aplicación del primer párrafo del artículo VI del Código Procesal Constitucional –que resulta también de aplicación en aquellos casos en los que este Colegiado desestima la solicitud de ejercer el control difuso contra norma, por no encontrar en ella vicio alguno de inconstitucionalidad–, dichos preceptos resultan de plena aplicación en todo tipo de procesos, quedando proscrita su inaplicación por parte de los jueces en ejercicio del control difuso de constitucionalidad de las normas. 44. Ordena a todos los poderes públicos y, en particular, a las Cortes Judiciales del país, bajo responsabilidad, cumplir en sus propios términos lo resuelto por este Tribunal en materia del impuesto a la explotación de los juegos de casino y máquinas tragamonedas” (subrayado agregado). 51. No se niega, como ya se señaló, que los jueces son independientes y autónomos en el ejercicio de la función jurisdiccional. Pero su actuación será constitucional solo si respetan las relaciones entre los poderes del Estado y los órganos constitucionales. Más aún, en las relaciones entre el Tribunal Constitucional y el Poder Judicial, en materia de procesos constitucionales, existe una relación de grado inferior de este con respecto a aquel, por hecho de que el Tribunal Constitucional es instancia final de fallo ante las resoluciones denegatorias del Poder Judicial en los procesos constitucionales de hábeas corpus, amparo, hábeas data, cumplimiento (artículo 200, inciso 2 de la Constitución) e instancia única en el proceso de inconstitucionalidad y en el proceso competencial. 52. Por eso mismo, si el constituyente, en nuestro ordenamiento, ha decidido consagrar al Tribunal Constitucional como guardián de los derechos fundamentales y órgano supremo “de control de la Constitución” (artículo 201), entonces, si bien no es el único intérprete, a él le corresponde decir la última palabra de lo que es o no constitucional, y ningún poder u órgano constitucional puede contradecirlo o desvincularse de sus decisiones, sino a costa de poner en cuestión nuestro sistema de justicia constitucional y el sistema democrático mismo. De ahí que: “(...) puesto que prácticamente toda cuestión jurídico-constitucional puede ser planteada de alguna manera al Tribunal Constitucional (...) su interpretación tiene, como consecuencia de la fuerza vinculante de las sentencias del Tribunal Constitucional para todos los órganos del Estado, tribunales y poderes públicos (...) una importancia extraordinaria. Los Tribunales Constitucionales deciden sobre el derecho constitucional de manera vinculante en última instancia y por tanto con autoridad. Esto es diferente en estados sin justicia constitucional. En estos la clarificación determinante de las normas constitucionales

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es practicada por otros órganos constitucionales (Parlamento, Jefe de Estado)”(31). Dado que en nuestro ordenamiento jurídico existe un sistema de justicia constitucional, un juez, si es leal a la Constitución y a la ley, jamás puede ir en contra de los valores democráticos y del respeto de la Constitución y de su interpretación. 53. El respeto por el precedente establecido en la sentencia 4227-2005-AA/ TC del Tribunal Constitucional, en relación con el Poder Judicial, se concretó en la Resolución de Jefatura N° 021-2006-J-OCMA/PJ, de fecha 13 de marzo de 2006(32), en la cual se dispuso que: “todos los órganos jurisdiccionales de la República, bajo responsabilidad funcional, den cabal cumplimiento a los precedentes vinculantes señalados por el Tribunal Constitucional en sus sentencias dictadas en los Expedientes (...) N° 4227-2005-AA/TC (...)”. Aunque, poco después el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, a través de un comunicado de fecha 4 de abril de 2006, que por cierto no tiene carácter jurídico y carece de efectos legales, pretendió desconocer los efectos normativos de dicho precedente (artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional), recurriendo a una inconstitucional interpretación de la independencia jurisdiccional de los jueces del Poder Judicial (artículo 146, inciso 1 de la Constitución). 54. Todo ello muestra que la estimación de las demandas de amparo y de las demandas de cumplimiento por parte Poder Judicial desconociendo los efectos normativos de las sentencias aludidas supra, menoscaba la atribución constitucional que la Constitución (artículo 118, inciso 9) le reconoce al Poder Ejecutivo; en otros términos, se ha configurado una mengua en las atribuciones constitucionales del primero con respecto a las atribuciones constitucionales de este último, por lo que es necesario, ahora, que se determine, para el presente caso, los efectos de la sentencia atendiendo a la particularidad de este tipo de conflicto de atribuciones. (…)

(31) (32)

STERN, Klaus. Derecho del Estado de la República Federal Alemana. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1987, p. 289. Publicado en el diario oficial El Peruano, el 4 de abril de 2006.

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Caso Municipalidad Distrital de Surquillo contra la Municipalidad Distrital de Miraflores

3

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL (Extractos) Exp. N° 00003-2007-PC/TC-LIMA (Fecha de publicación en la página web del Tribunal Constitucional: 16/01/2008)

(…) III. MATERIAS DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL a.

Análisis de los presupuestos del conflicto competencial y del rol que en ese marco corresponde a este Tribunal Constitucional.

b.

La relevancia del territorio, como elemento esencial de las municipalidades, y la atribución de competencias por razón de territorio.

c.

Los bienes públicos, su tratamiento, y el supuesto de la mutación demanial.

d.

Los mercados: su calificación como bienes públicos y la privatización de los mismos.

e.

La aplicación del test de competencia.

f.

Las competencias constitucionales asignadas a las municipalidades, en relación a la administración de sus bienes, y en especial de los servicios públicos locales en el ámbito de su jurisdicción territorial.

g.

Definición de la correspondencia de la titularidad, para el ejercicio legítimo de las competencias constitucionales en conflicto.

h.

Acerca de la competencia para la privatización de los mercados públicos.

IV. FUNDAMENTOS § 1. CUESTIONES PRELIMINARES 1.

Delimitación del petitorio de la demanda 1. La demandante solicita como pretensiones

- Se determine la correspondencia de competencia territorial exclusiva a favor de la demandante, para el ejercicio de las atribuciones consagradas en los artículos 194, y 195 incisos 3 y 5 de la norma constitucional; solicitando, en este marco de atribución de competencia territorial, dos cuestiones adicionales:

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1. De manera general, que dicha competencia territorial pueda ser ejercida sobre los bienes de dominio público existentes como parte de la demarcación territorial de la demandante, y; 2. De manera específica, que igual competencia territorial pueda ser ejercida sobre el Mercado de Abastos N° 1. - Se declare la nulidad del acuerdo de Concejo emitido por la demandada, al tratarse de un acto viciado de incompetencia, y que ello se dé como consecuencia de declararse fundadas las pretensiones reseñadas, citadas precedentemente. 2. Pronunciamiento sobre la solicitud de medida cautelar 2. En cuanto a la medida cautelar solicitada por la demandante, es necesario evaluar los elementos esenciales de toda medida cautelar; en primer lugar, en relación al fumus boni iuris (apariencia del derecho), en el caso de autos, la pretensión cautelar para ser estimada requiere a priori la definición por parte de este Colegiado respecto de a quién (demandante o demandada) corresponde ejercer las competencias constitucionales cuya titularidad se reclama. En consecuencia, no se configura la apariencia del derecho. 3. En segundo lugar, es necesario evaluar el perículum in mora (peligro en la demora); si bien la demandada ha emitido el Acuerdo de Concejo que aprueba la privatización del Mercado de Abastos N° 1 y la conformación de un Comité de Privatización, no es menos cierto que la sentencia que emita este Colegiado “(...) vincula a los poderes públicos y tiene plenos efectos frente a todos. Determina los poderes o entes estatales a que corresponden las competencias o atribuciones controvertidas y anula las disposiciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia (...)(33)”; en esa medida consideramos que tampoco se evidencia el elemento de peligro en la demora, dado que –en caso así correspondiera y de acuerdo con lo expuesto– la reversibilidad del acto es aún viable. 4. Finalmente, y con respecto al elemento de la adecuación (uso de medida adecuada a los fines perseguidos), el fin perseguido mediante la instauración del conflicto competencial es que este Tribunal defina a quién corresponde el ejercicio legítimo de las competencias constitucionales reclamadas. De autos se evidencia que el contenido en la pretensión cautelar (que es la suspensión provisional de los efectos del Acuerdo de Concejo N° 032-2007-MM y de todo acto de disposición que pueda darse sobre los bienes de dominio público) no es adecuado para los fines perseguidos, pues los actos de disposición no constituyen impedimento alguno para que este Tribunal se pronuncie acerca de la titularidad para el ejercicio de las competencias constitucionales invocadas.

(33)

Artículo 113 del CPConst.

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5. En consecuencia, por los fundamentos esgrimidos, este Colegiado se pronuncia por la improcedencia de la medida cautelar solicitada. 3. Acerca de las excepciones planteadas por la demandada 6. La demandada propuso las excepciones de: (i) Falta de legitimidad para obrar de la demandante; (ii) Litispendencia; y de (iii) Representación defectuosa e insuficiente de la demandante. 7. En el caso de autos, la demandante tiene legitimidad para obrar, en la medida en que la relación material del conflicto se ha producido entre dos gobiernos municipales que se afirman como titulares de las competencias constitucionales reseñadas en el Fundamento 1. Tal legitimación para el caso materia de análisis concuerda con lo dispuesto en el artículo 109 del CPConst. La Municipalidad Distrital de Surquillo considera que la Municipalidad Distrital de Miraflores ha emitido un acto (Acuerdo de Concejo N° 032-2007-MM ) viciado de incompetencia en términos constitucionales. En tal sentido, nos encontramos ante una relación jurídica procesal, de índole constitucional, válidamente instaurada. 8. Con relación a la excepción de litispendencia, tal como este Tribunal Constitucional ha expresado, “Precisamente sobre la base de esta especificidad del Derecho Procesal Constitucional es pertinente indicar que el competencial es un proceso constitucional autónomo respecto de otros procesos judiciales o constitucionales, y (...) orientado predominantemente a la tutela del orden constitucional objetivo, el cual se asienta en los principios de redistribución territorial del poder –división vertical– y en el de separación tanto de poderes como de órganos constitucionales –división horizontal–, sin que ello implique omitir la presencia de la dimensión subjetiva. Condicionar la resolución del presente proceso competencial a lo que se resuelva en los procesos (...) a los que hace referencia el demandado, implicaría que este Colegiado abdique de su función de ser el órgano encargado del control constitucional, según establece el artículo 201 de la Constitución y, en particular, de la tutela de los fines de los procesos constitucionales previstos en el artículo II del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional(34)”. Qué duda cabe, la finalidad de los procesos ordinarios dista mucho de la función de defensa del ordenamiento constitucional que se persigue en un proceso constitucional como el conflicto competencial. En consecuencia, la excepción de litispendencia queda descartada. 9. Respecto de la última excepción planteada por la demandada, de representación defectuosa, este Colegiado considera que el tenor del Acuerdo de

(34)


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Concejo N° 044-2007-MDS(35) es suficiente para dar cumplimiento al requisito exigido para los procesos de conflicto competencial, requisito previsto en el artículo 109 in fine del CPConst. 10. Absueltas las excepciones planteadas, corresponde a este Tribunal abocarse al análisis de fondo de la materia en el presente conflicto competencial. 4. Análisis de los presupuestos del conflicto competencial 11. La Constitución Política ha establecido que “Corresponde al Tribunal Constitucional: (...) 3. Conocer los conflictos de competencia, o de atribuciones asignadas por la Constitución, conforme a ley” (artículo 202). Y, el Código Procesal Constitucional (en adelante, CPConst.) ha reconocido en el Título Preliminar, numeral III, como fines de los procesos constitucionales; “(...) garantizar la primacía de la Constitución (...)”. Adicionalmente, el CPConst. señala, en referencia a la pretensión en el Proceso Constitucional de Conflicto Competencial, que “El conflicto se produce cuando alguno de los poderes o entidades estatales a que se refiere el artículo anterior adopta decisiones (...), afectando competencias o atribuciones que la Constitución y las leyes orgánicas confieren a otro. (...)” (artículo 110). 12. Consideramos relevante y pertinente precisar que los procesos constitucionales de conflictos competenciales y su tipología han sido materia de pronunciamiento por parte de este Tribunal. Así, se ha señalado que los conflictos competenciales pueden ser típicos o atípicos. Entre los conflictos competenciales típicos, cabe mencionar los conflictos competenciales positivos y negativos. El “(...) conflicto constitucional positivo se produce cuando dos o más poderes del Estado u órganos constitucionales se disputan, entre sí, una competencia o atribución constitucional; el conflicto constitucional negativo se da cuando dos o más poderes del Estado u órganos constitucionales se niegan a asumir una competencia o atribución constitucional(36)”. En cuanto a los conflictos competenciales atípicos, este Tribunal ha tratado, en primer término, el (i) conflicto constitucional por menoscabo de atribuciones constitucionales, indicando que “Puede este clasificarse en: a) conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto; b) conflicto constitucional por menoscabo de interferencia; y, c) conflicto constitucional por menoscabo de omisión. En el conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto, cada órgano constitucional conoce perfectamente cuál es su competencia. Sin embargo, uno de ellos lleva a cabo un indebido o prohibido ejercicio de la competencia que le

(35) (36)

Fojas 20 del expediente. STC Exp. Nº 00006-2006-CC/TC (Fundamento 17).

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corresponde, lo que repercute sobre el ámbito del que es titular el otro órgano constitucional(37)”. Y, en segundo término, los (ii) conflictos por omisión en cumplimiento de acto obligatorio, indicando que “(...), si bien es cierto que los ‘típicos’ conflictos positivo y negativo de competencia pueden dar lugar al proceso competencial, también lo es que cuando el artículo 110 del CPConst. establece que en este pueden ventilarse los conflictos que se suscitan cuando un órgano rehúye deliberadamente actuaciones ‘afectando’ las competencias o atribuciones de otros órganos constitucionales, incorpora también en su supuesto normativo a los conflictos por omisión en cumplimiento de acto obligatorio, pues no cabe duda de que cuando un órgano omite llevar a cabo una actuación desconociendo las competencias constitucionales atribuidas a otro órgano constitucional, las ‘afecta’. No se trata, pues, de la disputa por titularizar o no una misma competencia, sino de aquella que se suscita cuando, sin reclamarla para sí, un órgano constitucional, por omitir un deber constitucional o de relevancia constitucional, afecta el debido ejercicio de las competencias constitucionales de otro(38)”. 13. “(...), el conflicto se identifica como un contraste entre dos o más órganos surgido al afirmar (o negar) estos recíprocamente su competencia para actuar sobre una determinada materia y cuya resolución corresponde a un ente superior. (...), el conflicto se define como un tipo de controversia jurídica que se distingue de las demás, tanto por sujetos (son autoridades dotadas de poderes públicos) como por el objeto (que es la competencia para realizar un acto determinado). Aparece así el término ‘conflicto’ unido al concepto de ‘competencia’(39). El conflicto se presenta en la medida en que “uno de los órganos considera el comportamiento del otro ilegítimo, al violar las reglas competenciales, y lesivo, al invadir la propia esfera de atribuciones(40)”. 14. En el caso de autos, se trata de dos gobiernos locales (Municipalidad Distrital de Surquillo y Municipalidad Distrital de Miraflores), los que afirman tener las competencias constitucionalmente atribuidas a los gobiernos locales, específicamente en relación a que: a) “Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia” (artículos 194); y b) “Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo. Son competentes para: (...) (3).

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STC Exp. Nº 00006-2006-CC/TC (Fundamento 22). STC Exp. Nº 00005-2005-CC/TC (Fundamento 23). TRUJILLO RINCÓN, María Antonieta. Los conflictos entre órganos constitucionales del Estado. Publicaciones del Congreso de los Diputados, Madrid, 1995. p. 59. TRUJILLO RINCÓN, María Antonieta. Ob. cit., p. 60.

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Administrar sus bienes y rentas (...); (5) Organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos locales de su responsabilidad” (artículo 195 incisos 3 y 5). Es importante resaltar que, en el caso que nos convoca, los entes en conflicto son órganos de gobierno que se caracterizan por ostentar personería jurídica de derecho público. 15. Respecto de los presupuestos que deben concurrir en los procesos constitucionales de esta naturaleza, este Colegiado se ha pronunciado(41) y ha establecido la existencia de un elemento subjetivo que implica que los sujetos involucrados en el conflicto competencial ostenten la legitimidad especial establecida en el artículo 109 del CPConst.; es decir, que se trate de poderes del Estado, órganos constitucionales, gobiernos regionales o municipales; y, de otro lado, la existencia de un elemento objetivo; es decir, que la materia objeto del conflicto tenga sustento constitucional o en las leyes orgánicas que correspondan. 16. Con referencia al conflicto competencial planteado, y en relación a los elementos antes señalados, como presupuestos propios de este proceso constitucional, debemos indicar lo siguiente: •

Configuración del elemento subjetivo

Es de observarse que, en el conflicto competencial de autos, el elemento subjetivo queda plenamente configurado, en la medida en que, en concordancia con lo previsto por el artículo 109 numeral 2 del CPConst., el conflicto competencial instaurado se presenta entre dos gobiernos municipales (ambos sujetos legitimados para ser parte en el proceso constitucional competencial), y es cada uno de ellos el que se reconoce como titular legítimo –por razones contrapuestas– para el ejercicio de las competencias municipales cuestionadas. •

Configuración del elemento objetivo

En el caso bajo análisis se trata, en efecto, de un conflicto a propósito de las competencias constitucionales plasmadas en los artículos 194 y 195 incisos 3 y 5 de la norma fundamental, referidas específicamente a la competencia municipal territorial y al ejercicio de autonomía en esta materia; así como a la competencia asignada a los gobiernos municipales para administrar sus bienes y rentas, y para organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos locales de su responsabilidad. Es necesario señalar que al oponer el conflicto competencial de autos a dos gobiernos municipales, en el que ambos se afirman como titulares de las competencias constitucionales esbozadas, se trata de un típico conflicto positivo

(41)

STC Exp. Nº 0006-2006-PC/TC (Fundamentos 6, 7, 8, 9, 10 y 11).

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de competencias, y dicha cuestión deberá ser dilucidada por este Colegiado, debiendo definir a cuál de los órganos en conflicto corresponde ejercer la(s) competencia(s) constitucional(es) reclamada(s). 17. En el proceso constitucional instaurado, el acto que la demandante considera ilegítimo e invasor de competencias, es el Acuerdo de Concejo aprobado y emitido por la demandada, a efectos de proceder a la privatización del Mercado de Abastos N° 1, disponiéndose la conformación de un Comité Especial de Privatización para tal objetivo. Se afirma: “En relación a los actos que pueden ser objeto del conflicto (...) que cualquier acto lesivo, cualquier comportamiento puede dar origen a un conflicto, teniendo escaso relieve la forma que presente este acto (...)(42)”. 18. La definición por parte de este Tribunal Constitucional sobre a quién corresponde la titularidad de las competencias reclamadas, acarreará –en su caso– la anulación o no del acto o disposición cuya incompetencia se argumenta, lo que será consecuencia lógica de la determinación que se haga con relación al reparto competencial y a la titularidad correspondiente. Se dice que “(...) La competencia se configura como un poder-deber; y por ello como algo indeclinable; cuando el órgano titular ejerce alguna de las facultades que integran su competencia, no lo hace por un interés propio sino para el cumplimiento de los fines normativamente determinados (...)(43)”. 19. Habiéndose configurado en el conflicto competencial instaurado los presupuestos requeridos (elemento subjetivo y elemento objetivo), este Tribunal se encuentra habilitado para realizar el análisis que le permita determinar a quién corresponde ejercer legítimamente las competencias constitucionales reclamadas. § 2. CONCEPTOS CONSTITUCIONALES RELEVANTES 1.

El territorio como elemento esencial de los gobiernos locales, en tanto delimitador de competencias

20. Los gobiernos locales tienen como uno de sus elementos esenciales el territorio, que es la superficie física sobre la que se asienta una municipalidad que ejerce ius imperium local en ese espacio, al cual nos referiremos en detalle por ser de trascendencia para la absolución del caso que nos convoca. 21. Se considera que el territorio municipal está conformado por el espacio geográfico en el que el municipio despliega y ejerce su poder. El principio

(42) (43)

Ob. cit., p. 158. GÓMEZ MONTORO, Ángel. El conflicto entre órganos constitucionales. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1992. p. 262.

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de descentralización del Estado es el fundamento que subyace al concepto de territorio municipal que se desprende de lo dispuesto en el artículo 189 de la Constitución. Para efectos jurídicos y políticos, no basta el mero espacio geográfico asignado, sino que este requiere de un procedimiento preestablecido, a fin de que dicho suelo pueda constituirse en una circunscripción territorial. 22. Este procedimiento ha sido establecido en la LOM, que señala “Las municipalidades provinciales y distritales se originan en la respectiva demarcación territorial que aprueba el Congreso de la República, a propuesta del Poder Ejecutivo (…)” “artículo III del Título Preliminar”. 23. Este Colegiado ha tenido oportunidad de pronunciarse respecto de la importancia de la circunscripción territorial de los gobiernos locales, como parámetro que permita regular sus respectivas competencias. En tal sentido, ha precisado: “(...), las competencias que corresponden a una autoridad municipal deben ser ejercidas dentro de la circunscripción territorial correspondiente; de lo contrario, se llegaría al absurdo de pretender que los actos administrativos de una entidad municipal puedan vincular y obligar a las demás corporaciones municipales, más aún cuando el artículo 194 de la Constitución no distingue entre un gobierno municipal y otro, sean de rango provincial o distrital, debido, justamente, al ámbito territorial dentro del que cada uno de ellos puede hacer uso de sus atribuciones(44)”. En esa línea, la LOM, en el artículo 124 citado en el apartado anterior, ha establecido el tipo de relaciones que deben establecer los gobiernos locales entre sí, esencialmente de respeto mutuo de sus competencias y gobierno. 24. Adicionalmente, el Tribunal Constitucional ha indicado que “Las municipalidades son definidas como gobiernos locales que ejercen su competencia en la circunscripción de las provincias y distritos del Estado, y tienen una pluralidad de tareas las cuales les son asignadas atendiendo a lo siguiente: a) Competencia por territorio. Según esta, las municipalidades, sean provinciales, distritales o delegadas, cuando ejercen sus atribuciones normativas, administrativas o económicas, solo deben referirse a las circunscripciones geográficas para las cuales han sido elegidas (esto se conoce como la jurisdicción) (...)(45)”. 25. Así, claro está que los gobiernos municipales ejercen sus competencias en el ámbito territorial (competencia territorial) que les corresponde de acuerdo a ley; de lo contrario se daría una invasión ilegítima del ámbito competencial asignado. Cada gobierno municipal ejerce autonomía en el marco de sus competencias.

(44) (45)

STC Exp. Nº 015-2003-AI/TC (Fundamento 4). STC Exp. Nº 3283-2003-AA/TC (Fundamento 11).

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26. La demandada afirma: “Cuando el Decreto Ley N° 11058 que crea el distrito de Surquillo, con parte del territorio del Distrito de Miraflores, el mercado de abastos y otros inmuebles de nuestra propiedad, a pesar de estar dentro de su jurisdicción no les pertenecen, (...)(46)”. Así, el Mercado de Abastos N° 1, desde la creación del distrito de Surquillo, pertenece a la jurisdicción territorial de aquella, y por tanto su gobierno local ha venido ejerciendo competencias sobre dicho inmueble en ese contexto. (…) § 3. ANÁLISIS DEL CONFLICTO COMPETENCIAL 1.

Aplicación del test de competencia a. Presupuestos del test de competencia

46. Tal como señaláramos en líneas precedentes, corresponde a este Tribunal definir a quién corresponde el ejercicio de las competencias constitucionales demandadas en este conflicto competencial, y para efectos de que el conflicto planteado sea resuelto, es necesario realizar una labor de interpretación constitucional y delimitar así la titularidad de las competencias. Procederemos a continuación a la aplicación del test de competencia. 47. Este Colegiado ha definido en materia del test de competencia que “De conformidad con dicho test, en primer lugar se debe analizar el principio de unidad. Luego, se debe ingresar propiamente en el análisis del principio de competencia, relacionado con la lista de materias pormenorizada previstas en la Constitución y en el bloque de constitucionalidad. (...)(47)”. •

Principio de unidad

48. La Constitución prescribe que “(...) El Estado [peruano] es uno e indivisible (...). Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de la separación de poderes” “artículo 43”. Respecto al principio de unidad del Estado, el Tribunal Constitucional ha afirmado que “El Estado de nuestro país es unitario, (...). (...); por más descentralización que exista, el gobierno no puede dejar de ser unitario. (...)”. Para no dejar dudas al respecto se ha señalado que “el territorio de la República está integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, en los términos que establece la Constitución y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado y de la Nación(48)” (subrayado agregado).

(46) (47) (48)

Contestación de la demanda (Fundamento 7, p. 17) STC Exp. Nº 0020-2005-PI/TC y Exp. Nº 0021-2005-PI/TC (acumulados). STC Exp. Nº 0002-2005-AI/TC (Fundamento 44).

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49. Con relación a la descentralización, este Tribunal considera que: “Para (...) entender correctamente el proceso de descentralización, (...), es necesario reconocer que cualquier tipo de análisis que se realice de las autonomías que se les reconoce con el subsecuente reparto de competencias, debe respetar (...), la unidad del Estado peruano como marco que guíe el proceso, (...)(49)”. 50. El artículo 189 de la Norma Fundamental establece que “El territorio de la República está integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, en los términos que establece la Constitución y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado y de la Nación”. 51. Así, el territorio nacional se divide –entre otros– en distritos, y dentro de cada distrito corresponde ejercer gobierno a las municipalidades distritales respetando el ámbito jurisdiccional asignado, y en cada uno de los actos que se realice, debe subyacer el interés de velar por el principio de unidad del Estado. 52. En el caso de autos, se trata de dos municipalidades que fungen de sujetos del conflicto competencial; que reclaman ser titulares –simultáneamente– de dos competencias constitucionalmente previstas (artículos 194 y 195 numerales 3 y 5), y es a este Colegiado a quien le corresponde definir cuál de las municipalidades es la titular para el ejercicio legítimo de las competencias constitucionales. No debemos perder de vista que ambos órganos se encuentran en el mismo nivel de la división territorial estatal, que es el nivel local, no existiendo jerarquía entre ambos órganos. 53. En línea con el principio de unidad del Estado, lo relevante es que el servicio de mercados sea brindado con independencia de quién ostente la propiedad del bien inmueble a nivel registral, materia, además, que no corresponde a este Tribunal determinar. 54. El Estado peruano es unitario y descentralizado; se conforma por entidades descentralizadas en las que cada una de ellas ostenta autonomía, en lo político, económico y administrativo, dentro de la jurisdicción territorial que les corresponde. La jurisdicción territorial define en qué porción del territorio del Estado las municipalidades ejercen autonomía. El territorio es uno de los elementos esenciales de los gobiernos locales. •

Principio de competencia

55. A efectos de establecer el parámetro de control (bloque de constitucionalidad) en aras de la interpretación constitucional que generará la plataforma

(49)

STC Exp. Nº 00002-2005-AI (Fundamento 41).

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sobre la cual se realice el control. Este Colegiado considera oportuno citar los mandatos constitucionales, así como las disposiciones previstas en la Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante, LOM)(50), que se concatenan para efectos de contar con un parámetro de control adecuado en las materias que son relevantes para resolver el conflicto que nos convoca. Si bien la Norma Fundamental ha previsto un listado de competencias asignadas a los gobiernos locales, es la LOM la norma que desarrolla in extenso tales disposiciones constitucionales. 56. En aplicación del bloque de constitucionalidad, parámetro de control para la interpretación constitucional, corresponde a este Colegiado interpretar las competencias respecto de las cuales se ha planteado el conflicto, a la luz no solo de la norma fundamental, sino que se debe incorporar a dicho bloque las disposiciones pertinentes de la LOM, tal como lo señaláramos. 57. Sobre las competencias constitucionales cuya titularidad se discute en el presente conflicto competencial, la Constitución expresa que “Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia (...)”. “Artículo 194”. La demandante afirma(51) que, como consecuencia de la afectación que la demandada realiza respecto de la competencia territorial de la que se considera titular, se le han afectado sus competencias constitucionales, tanto para administrar sus bienes y rentas “artículo 195, numeral 3”, como para organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos locales que están bajo su responsabilidad “artículo 195, numeral 5”. Dicho mandato constitucional es corroborado por lo dispuesto en la LOM “artículo II del Título Preliminar”. 58. En cuanto a los servicios públicos locales, en línea con lo previsto en la Constitución “artículo 195, numeral 5”, la LOM prevé que “los gobiernos locales (...) promueven la adecuada prestación de los servicios públicos locales y el desarrollo integral, sostenible y armónico de su circunscripción” “artículo IV del Título Preliminar de la LOM”. Así, queda claro que los gobiernos locales tienen a su cargo que los servicios públicos locales que pertenecen a su circunscripción territorial, sean brindados en forma adecuada. 59. En cuanto a bienes y rentas de las municipalidades, la Constitución atribuye a los gobiernos locales competencias para administrarlos “artículo 195 numeral 3”, y además ha indicado que los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles, y que los bienes de uso público pueden ser concedidos a particulares para su aprovechamiento económico” “artículo 73”. En esa línea, la

(50) (51)

Ley N° 27972 “Ley Orgánica de Municipalidades”, publicada en el diario oficial El Peruano el 27 de mayo de 2003. Demanda (fojas 105 del expediente).

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LOM ha previsto qué debe entenderse por bienes y rentas de las municipalidades, y las características especiales que ostentan los bienes de dominio público de las municipalidades. Así, “Los bienes, rentas y derechos de cada municipalidad constituyen su patrimonio. El patrimonio municipal se administra por cada municipalidad en forma autónoma, con las garantías y responsabilidades de ley. Los bienes de dominio público de las municipalidades son inalienables e imprescriptibles (...)” “artículo 55 LOM”. Además, es la LOM la que ha enumerado como bienes de las municipalidades: “(...) 1. Los bienes inmuebles y muebles de uso público destinados a servicios públicos locales. (...) 2. Los edificios municipales y sus instalaciones y, en general, todos los bienes adquiridos, construidos y/o sostenidos por la municipalidad (...)” “artículo 56 LOM”, dotando así de contenido a la disposición constitucional. 60. En la medida en que, tal como se ha señalado en los fundamentos 26 y 40, supra, el Mercado de Abastos N° 1 constituye un servicio público que pertenece al ámbito de jurisdicción territorial de la demandante, tal como lo afirma incluso la demandada; más aún cuando la LOM ha establecido que se entiende por bien municipal aquel inmueble de uso público destinado a un servicio público local (en el caso de autos, el servicio público de Mercados), así como los edificios municipales y sus instalaciones que hubieran sido adquiridos, construidos y/o sostenidos por la Municipalidad, como es el caso de la Municipalidad de Surquillo respecto del Mercado de Abastos N° 1. 61. En consecuencia, al haber operado una mutación demanial (ver fundamento 33, supra) en la medida en que el bien de dominio público que ha servido como soporte al servicio público de mercados, fue trasladado a la jurisdicción de la municipalidad demandante desde su creación, corresponde a ella la administración de este bien inmueble a través del que se brinda el servicio público ya referido. Se produjo, por tanto, una redistribución tácita de competencias en este extremo. Con esto, el Tribunal Constitucional no pretende pronunciarse sobre la titularidad de la propiedad inscrita en los Registros Públicos, sino sobre la titularidad de dominio público para la administración del Mercado de Abastos N° 1. 62. Este Colegiado, ha expuesto en los fundamentos 35 y 37, supra, sobre la naturaleza y el fin públicos que persigue el bien público que sirve de soporte a la prestación del servicio público de mercados, y que sobre él opera. 63. La privatización de los mercados públicos pertenecientes a las municipalidades fue regulada por normativa legislativa específica, y tal como la Norma Fundamental prevé, es factible que los bienes de uso público sean concedidos a particulares para su mejor aprovechamiento económico “artículo 73 in fine”. Este Colegiado considera que tal decisión y la ejecución de tal proceso están inmersas y forman parte de las competencias constitucionales asignadas a las municipalidades para administrar sus bienes y rentas, así como para administrar,

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reglamentar y organizar los servicios públicos de su localidad, en el marco de la competencia territorial que corresponda. 64. La LOM ha consignado un precepto para regular las relaciones entre las municipalidades. Así: “Las relaciones que mantienen las municipalidades entre ellas son de coordinación, de cooperación o de asociación para la ejecución de obras o prestación de servicios. Se desenvuelven con respeto mutuo de sus competencias y gobierno”. “artículo 124 LOM”. De modo que la ley ha previsto los mecanismos institucionales para afrontar en común la privatización de los mercados públicos de ser el caso. 65. Este Tribunal ha logrado definir que el Mercado de Abastos N°1: (i) es un bien de servicio público por la finalidad pública que persigue; (ii) que se encuentra en la jurisdicción territorial asignada a la municipalidad demandante(52); (iii) que se ha dado una mutación demanial, en la medida en que el bien público que sirve como soporte al servicio público de mercados, fue incorporado a la jurisdicción de la demandante desde su creación; (iv) que la privatización constituye un acto de gobierno que, como tal, compete adoptar a la municipalidad que legítimamente ejerce competencias respecto de dicho bien público; y que (v) las municipalidades deben mantener respeto mutuo de las competencias que a cada una corresponde ejercer, así como del gobierno. 66. En consecuencia, consideramos –luego de la labor interpretativa constitucional realizada y de la aplicación del test de competencia– que el ejercicio de las competencias constitucionales reclamadas en el presente conflicto competencial –respecto del Mercado de Abastos N° 1 en tanto bien de servicio público– le corresponde, en forma legítima, a la municipalidad demandante. 67. Finalmente, como ya se ha establecido, los bienes de dominio público materia del proceso constitucional instaurado están ubicados y pertenecen a la jurisdicción territorial de la Municipalidad Distrital de Surquillo, y es ella la legítima titular de las competencias constitucionales reclamadas. (…)

(52)

Cuestión sobre la que no hay controversia, dado que la municipalidad demandada así lo reconoce.

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Caso Poder Judicial contra Poder Ejecutivo

4

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL (Extractos) Exp. N° 00004-2004-CC/TC-LIMA (Fecha de publicación en la página web del Tribunal Constitucional: 07/02/2005)

(…) FUNDAMENTOS (…) V. Análisis del caso concreto 11. En relación al petitorio de la presente acción, los demandantes han solicitado en el presente conflicto de competencia lo siguiente: a)

Que se reafirme que es competencia del Poder Judicial presentar su proyecto de presupuesto al Poder Ejecutivo.

b)

Que se reafirme que es competencia del Poder Judicial sustentar ante el Congreso de la República el proyecto de presupuesto que presentó al Poder Ejecutivo.

c)

Que se determine que no es competencia del Poder Ejecutivo modificar el proyecto de presupuesto que le presenta el Poder Judicial.

d)

Que se declare la nulidad de la parte correspondiente al presupuesto del Poder Judicial contenida en el “Proyecto de Ley Anual de Presupuesto del Sector Público para el año 2005” presentado por el Poder Ejecutivo ante el Congreso de la República.

e)

Que, como consecuencia de la nulidad y de la determinación de la competencia solicitadas, se ordene la inclusión en el “Proyecto de Ley Anual de Presupuesto del Sector Público para el año 2005”, del proyecto de presupuesto del Poder Judicial, que remitió este Poder del Estado al Poder Ejecutivo el día 27 de agosto de 2004.

12. Como lo señalamos en nuestra resolución del 10 de noviembre de 2004, recaída en la solicitud de medida cautelar presentada por el Poder Judicial en el presente proceso, la contienda de competencia planteada por el Poder Judicial ingresó al Tribunal Constitucional en la tarde del jueves 21 de octubre de 2004 y fue admitida a trámite el 25 del mismo mes y año, corriéndose traslado al Presidente del Consejo de Ministros, para su respectiva contestación, por el plazo legal de treinta días hábiles que vencía en fecha posterior a la de

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remisión de la autógrafa de la Ley Anual de Presupuesto del Sector Público para el año 2005 al Poder Ejecutivo, conforme al segundo párrafo del artículo 80 de la Constitución, esto es, el 30 de noviembre de 2004. Por tanto, la demanda se presentó cuando el trámite para la aprobación de la referida Ley de Presupuesto había comenzado. Del mismo modo, la contestación de la demanda se efectuó el 9 de diciembre de 2004, cuando dicho proyecto de ley ya había sido aprobado y su autógrafa había sido remitida al Presidente de la República, para su promulgación. El 21 de diciembre de 2004, mediante la Ley N° 28427, se publicó en el diario oficial El Peruano la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Ejercicio Fiscal 2005. 13. Por tanto, respecto de los dos últimos puntos del petitorio –señalados en los literales d) y e) del Fundamento N° 11, supra– ha operado la sustracción de la materia. Sin embargo, el hecho de que se haya aprobado la Ley de Presupuesto para el ejercicio fiscal 2005, bajo el supuesto de que el Poder Ejecutivo fijó un tope para el presupuesto del Poder Judicial, no impide que este Tribunal Constitucional conozca sobre el fondo del conflicto, porque la demanda del Poder Judicial cuestiona con carácter general la decisión del Poder Ejecutivo, durante los últimos años, de determinar el presupuesto del Poder Judicial que, en opinión del demandante, afecta la competencia que le reconoce el artículo 145 de la Constitución para presentar su presupuesto al Poder Ejecutivo, sin que este último lo modifique, y sustentarlo ante el Congreso de la República. En consecuencia, este Tribunal Constitucional solo se pronunciará sobre los tres primeros puntos del petitorio. VI. El artículo 145 de la Constitución y la competencia en controversia 14. El artículo 145 de la Constitución dispone que el Poder Judicial presenta su proyecto de presupuesto al Poder Ejecutivo y lo sustenta ante el Congreso. 15. El demandante alega que el ejercicio de esta competencia requiere que el Poder Ejecutivo incluya en el proyecto de Ley Anual de Presupuesto del Sector Público el proyecto de presupuesto que el Poder Judicial le remite. Añadiendo que el hecho de que el Poder Ejecutivo pueda variar el proyecto del Poder Judicial y presentar al Congreso uno sustituto, conduciría al absurdo de que, en su oportunidad, el Poder Judicial sustente ante el Congreso de la República un proyecto ajeno. 16. Por su parte, el Poder Ejecutivo ha sostenido que no existe norma constitucional que consagre el principio de autonomía presupuestaria del Poder Judicial. En consecuencia, niega que el artículo 145 de la Constitución consagre la competencia aducida por el Poder Judicial. Para fundamentar dicha tesis afirma que durante los últimos años el Poder Judicial ha tenido la aspiración de que su proyecto de presupuesto sea incluido sin modificaciones por el Poder Ejecutivo en el proyecto de Presupuesto General del Sector Público que se

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envía al Congreso. Añade que en ningún momento del debate en el Congreso Constituyente Democrático se aceptó la propuesta presentada por el Poder Judicial de que su presupuesto sea enviado al Congreso sin modificaciones, de manera que tal planteamiento no fue acogido en la Constitución de 1993. 17. Del mismo modo, sostienen que en el proyecto de reforma constitucional del año 2002 el Poder Judicial insistió nuevamente con la propuesta de que su proyecto de presupuesto debía ser incorporado en sus propios términos en el proyecto de presupuesto del Sector Público, y que la misma propuesta fue presentada por la Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia (CERIAJUS) en su proyecto de reforma constitucional relativo al Poder Judicial. Por ello, consideran que estos hechos prueban que: “la autonomía presupuestaria del Poder Judicial” no fue recogida en la Constitución de 1993. 18. El Tribunal Constitucional no comparte la argumentación del Poder Ejecutivo. Y es que, si bien el debate constituyente es una de las herramientas para la interpretación jurídica, pues permite conocer las diversas posiciones sobre un determinado tema y cuál fue la tesis que prevaleció, no es menos cierto que cuando una norma es aprobada, y la Constitución no escapa a esta regla, dicha norma adquiere autonomía respecto de sus creadores y, por tanto, conforme a ella, corresponde a los intérpretes determinar el alcance, contenido y perfil exacto de cada una de sus disposiciones. 19. Al respecto, este Colegiado ha sostenido que la: “(...) norma, es sabido, una vez promulgada y publicada, adquiere lo que se ha dado en llamar vida propia. Se desliga de la intención de su creador y adquiere vigencia autónoma, ubicándose en el contexto legislativo coexistente, frente a los futuros intérpretes y a las situaciones del porvenir” (Exp. N° 0002-2001-AI/TC, Fundamento N° 2). En tal sentido, si bien reconocemos la pluralidad de intérpretes jurídicos con relación a la Constitución, también reafirmamos el lugar privilegiado que ocupa el Tribunal Constitucional para efectuar una interpretación de la Constitución con carácter jurisdiccional y, sobre todo, vinculante para los Poderes del Estado, órganos constitucionales, entidades públicas, privadas y para los ciudadanos. 20. De otro lado, el demandante manifiesta que, a diferencia de lo estipulado en los artículos 160, 162 y 178 de la Constitución, que disponen que el Ministerio Público, la Defensoría del Pueblo y el Jurado Nacional de Elecciones sustentan su proyecto de presupuesto ante el Poder Ejecutivo, el artículo 145 de la Constitución no impone tal condición al Poder Judicial. Sobre ello el Tribunal Constitucional considera que, en efecto, de las normas constitucionales citadas se advierte un trato distinto para el Poder Judicial. 21. Adicionalmente, el Tribunal Constitucional advierte la incoherencia entre el artículo 80 de la Constitución y las disposiciones referidas en el

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Fundamento N° 20, supra; y, además, la omisión en dicho artículo de consignar al Presidente del Tribunal Constitucional y al Presidente del Consejo Nacional de la Magistratura, que presiden órganos constitucionales autónomos, y que por ello sustentan sus respectivos presupuestos ante el Congreso solo por mandato legal. Consecuentemente, el fallo técnico constitucional debe también precisar que en el texto del artículo 80 de la Constitución se enumere a los funcionarios que tienen atribución para sustentar sus presupuestos ante el Congreso de la República. 22. Por las consideraciones expuestas, es posible, a partir del artículo 145 de la Constitución, determinar si la Constitución consagra, o no, la competencia alegada a favor del Poder Judicial. Por tanto, ¿debe el Poder Ejecutivo respetar el presupuesto que le presenta el Poder Judicial, no modificarlo e incorporarlo al proyecto general del presupuesto del Estado y remitirlo al Congreso de la República para su discusión y aprobación final? Para responder ello es necesario efectuar un análisis sobre la participación que, según la Constitución, tienen los Poderes del Estado en el proceso de elaboración de la Ley de Presupuesto. VII. Los principios de separación y colaboración de poderes en la participación de los Poderes del Estado en el proceso de elaboración de la Ley de Presupuesto 23. Conforme a los artículos 3 y 43 de la Constitución, la República del Perú se configura como un Estado Democrático y Social de Derecho, y su gobierno se organiza según el principio de separación de poderes. Al respecto, hemos expresado que: “La existencia de este sistema de equilibrio y de distribución de poderes, con todos los matices y correcciones que impone la sociedad actual, sigue constituyendo, en su idea central, una exigencia ineludible en todo Estado Democrático y Social de Derecho. La separación de estas tres funciones básicas del Estado, limitándose de modo recíproco, sin entorpecerse innecesariamente, constituye una garantía para los derechos constitucionalmente reconocidos e, idénticamente, para limitar el poder frente al absolutismo y la dictadura” (Exp. N° 0023-2003/AI, Fundamento N° 5). 24. Sin embargo, la separación de poderes que configura nuestra Constitución no es absoluta, porque de la estructura y funciones de los Poderes del Estado regulados por la Norma Suprema, también se desprende el principio de colaboración de poderes. Al respecto, encontramos una colaboración de poderes cuando el artículo 104 de la Constitución establece que el Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre materia específica y por el plazo determinado establecidos en la ley autoritativa. Del mismo modo, existe una colaboración de poderes cuando el artículo 129 de la Constitución dispone que el Consejo de Ministros en pleno, o los ministros por separado, pueden concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates con las mismas prerrogativas que los parlamentarios, salvo

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la de votar si no son congresistas. Ocurre lo mismo con las normas constitucionales relativas al proceso de elaboración de la Ley de Presupuesto. 25. En efecto, el procedimiento legislativo de aprobación de la Ley de Presupuesto está sujeto al siguiente trámite: 25.1. La remisión del proyecto de Ley de Presupuesto por el Presidente de la República al Congreso, dentro de un plazo que vence el 30 de agosto de cada año, y que debe estar efectivamente equilibrado, conforme lo dispone el artículo 78 de la Constitución. 25.2. La elaboración del dictamen de la Comisión de Presupuesto del Congreso de la República que, previo análisis en sesiones públicas, es presentado al Pleno para su debate en el plazo previsto en el artículo 81-c de su Reglamento. 25.3. La sustentación por el Ministro de Economía y Finanzas, ante el Pleno del Congreso, del pliego de ingresos y, por cada ministro, de los respectivos pliegos de egresos, así como por el Presidente de la Corte Suprema, el Fiscal de la Nación y el Presidente del Jurado Nacional de Elecciones, según el artículo 80 de la misma Carta; y por los otros titulares de pliegos en la forma prevista por otras disposiciones constitucionales y legales; en debate que se inicia el 15 de noviembre. 25.4. La remisión de la autógrafa de la Ley de Presupuesto al Poder Ejecutivo hasta el 30 de noviembre, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 80 de la propia Constitución. 26. Como puede advertirse, amparado en la colaboración de poderes es que se desarrolla el proceso de elaboración y aprobación de la Ley de Presupuesto. Al respecto, comprobamos que, por un lado, la iniciativa legal corresponde al Poder Ejecutivo y al Ministro de Economía y Finanzas la sustentación ante el pleno del pliego de ingresos del presupuesto; y, por otro, que corresponde al Congreso de la República su aprobación. 27. Sin embargo, si bien el principio de colaboración de poderes está presente en el proceso de elaboración de la Ley de Presupuesto, la Constitución otorga preeminencia al Congreso de la República en esta materia. En efecto, este Tribunal debe destacar que, conforme al artículo 45 de la Constitución, el poder emana del pueblo y, conforme al principio representativo consagrado en el artículo 43 de la misma norma, concordante con el artículo 77 y a los incisos 1) y 4) del artículo 102 de la Constitución, corresponde al Congreso de la República, aprobar el Presupuesto de la República, salvo el caso previsto en el segundo párrafo del artículo 80 de la Constitución. En consecuencia, es el Poder Legislativo, en representación del pueblo, quien tiene la última decisión, pues le

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corresponde determinar cómo se distribuyen los montos y la asignación de las partidas que, en definitiva, son los recursos del pueblo. 28. Ahora bien, en lo que respecta al principio de separación de poderes, también presente en la elaboración de la Ley de Presupuesto, el artículo 94 de la Constitución dispone que el Congreso de la República gobierna su economía y sanciona su presupuesto. Por tanto, además de la preeminencia que tiene el Congreso de la República en el proceso de elaboración de la Ley de Presupuesto, por cuanto es el órgano que lo aprueba, la Constitución también le reconoce autonomía presupuestaria. Es decir, de los tres Poderes del Estado, en rigor, el único que goza de autonomía presupuestaria es el Congreso de la República, porque incluso el Poder Ejecutivo está sujeto a la decisión del Legislativo. 29. Con relación al Poder Ejecutivo, el artículo 78 de la Constitución prescribe que el Presidente de la República detenta la iniciativa legislativa para los efectos de la aprobación de la Ley de Presupuesto. Por otro lado, en el supuesto de que la autógrafa de la Ley de Presupuesto no sea remitida al Poder Ejecutivo hasta el 30 de noviembre, entra en vigencia el Proyecto de este, que es promulgado por decreto legislativo, según lo dispone el segundo párrafo del artículo 80 de la Constitución. Asimismo, según el citado artículo, el Ministro de Economía y Finanzas sustenta, ante el Pleno del Congreso, el pliego de ingresos. 30. Como puede observarse, de las normas citadas en el párrafo precedente, se concluye que el Poder Ejecutivo concentra importantes competencias relacionadas con la elaboración de la Ley de Presupuesto, que incluso pueden llegar al nivel del Congreso de la República, pues, por mandato del artículo 80 de la Constitución, puede convertirse en legislador presupuestal. En tal sentido, estos dos Poderes del Estado son actores privilegiados para determinar el presupuesto del sector público, pero no son los únicos. VIII. La participación del Poder Judicial en el proceso de elaboración de la Ley de Presupuesto 31. El Poder Judicial, en el Estado peruano, administra justicia y cumple la función esencial de controlar el poder; es decir, fiscaliza al Poder Legislativo y al Poder Ejecutivo, conforme al segundo párrafo del artículo 138 de la Constitución. Para poder cumplir con esta función, encomendada por la Constitución, es que el inciso 2) del artículo 139 de la Norma Suprema consagra el principio de independencia judicial frente a los Poderes del Estado, órganos constitucionales, entidades públicas y privadas, y ciudadanos en general. Al respecto, y en lo que toca al principio de separación de poderes y la función jurisdiccional, hemos establecido que dentro de: “(...) la función jurisdiccional merece una especial atención, toda vez que constituye la garantía última para la protección de la libertad de las personas frente a una actuación arbitraria del Poder Ejecutivo o el Poder Legislativo” (Exp. N° 0023-2003/AI, Fundamento

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N° 7). En esta oportunidad, este Colegiado añade que la función jurisdiccional también constituye una garantía contra las actuaciones arbitrarias de los particulares. 32. Asimismo, el Tribunal Constitucional ha sostenido que: “(...) a efectos de precisar los alcances y contenidos del mandato constitucional que nos define como una República Democrática, este Tribunal considera que la eliminación de toda práctica violenta y autoritaria no solo debe limitarse a la vida política, sino también abarcar la convivencia social y todos los ámbitos de la vida de los ciudadanos; por ello, es de suma importancia enfatizar que en nuestro régimen constitucional solo debe imperar el diálogo y los medios pacíficos para resolver los conflictos” (Exp. N° 1027-2004-AA/TC, Fundamento N° 13). Está fuera de duda que el Poder Judicial es el órgano estatal que tiene como principales funciones resolver los conflictos, ser el primer garante de los derechos fundamentales y ejercer el poder punitivo del Estado, canalizando las demandas sociales de justicia y evitando que estas se ejerzan fuera del marco legal vigente. 33. En doctrina que este Colegiado hace suya, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha establecido que una de las características básicas de la sociedad democrática es la confianza que los tribunales deben inspirar a los ciudadanos (mutatis mutandis, Caso Piersack contra Bélgica, Sentencia de 1 de octubre de 1982, Fundamento N° 30). En tal sentido, el Tribunal Constitucional remarca que otro de los elementos que, conforme al artículo 43 de la Constitución, nos configuran como una República Democrática, es la independencia judicial, necesaria para inspirar la confianza de los ciudadanos en los tribunales. 34. El Tribunal Constitucional considera que, teniendo en cuenta el diseño de las relaciones de los Poderes del Estado desarrolladas por la Constitución a partir del principio de separación de poderes, para que el Poder Judicial pueda cumplir adecuadamente con sus funciones básicas y las obligaciones que se derivan del artículo 139 de la Constitución –de tal forma que el Estado peruano pueda configurar un sistema de justicia que garantice la vigencia de los derechos humanos y un adecuado servicio al usuario del sistema, y de este modo generar la confianza necesaria de los ciudadanos en los Tribunales–, es indispensable que se mantenga la independencia del Poder Judicial frente a los otros Poderes del Estado. 35. Dichos mandatos constitucionales determinan que el Poder Judicial también participe en el proceso de elaboración de la Ley de Presupuesto. Para estos efectos, la Constitución establece, en el artículo 145, que el Poder Judicial presente su proyecto de presupuesto al Poder Ejecutivo y lo sustente ante el Congreso de la República y, conforme al artículo 80 de la misma norma, que sea el Presidente de la Corte Suprema quien sustente el pliego correspondiente al Poder Judicial.

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36. En torno a ello, el Poder Ejecutivo alega que la incorporación del proyecto del Poder Judicial en el proyecto general de presupuesto sin que el Ejecutivo lo modifique, vulneraría el principio de unidad presupuestal reconocido por el artículo 77 de la Constitución y violaría la exclusividad que le corresponde al Poder Ejecutivo, conforme al primer párrafo del artículo 78 de la Constitución. El Tribunal Constitucional no comparte dicha tesis. Al respecto, se debe tener en cuenta que, a tenor del artículo 94 de la Constitución, el Congreso de la República gobierna su economía y sanciona su presupuesto. Del mismo modo, el artículo 79 de la norma suprema dispone que sus representantes no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto. 37. Como puede advertirse, estas últimas normas constitucionales permiten que el Congreso de la República pueda, eventualmente, aumentar su presupuesto, y no por ello podemos afirmar que se vulnera el principio de unidad presupuestal o la exclusividad del Ejecutivo en la elaboración y presentación del proyecto general de presupuesto, ya que el Poder Ejecutivo y el Congreso de la República tendrán que financiar el eventual exceso en su presupuesto con sujeción a los límites que impone la propia Constitución. Lo mismo puede afirmarse con relación al Poder Judicial, porque en última instancia lo que plantea la Constitución, respecto al tema presupuestario, es que los Poderes del Estado concierten una equitativa asignación de los recursos públicos a través de todo el proceso presupuestario, tanto en la etapa de formulación del proyecto general –que deberá presentar el Ejecutivo– como en el momento de discusión y posterior aprobación por parte del Congreso de la República. 38. Asimismo, el Poder Ejecutivo sostiene que detenta la facultad exclusiva y excluyente en la programación y formulación del Proyecto de Ley Anual de Presupuesto del Sector Público, argumentando que el Proyecto de Ley de Presupuesto constituye el medio más adecuado de que dispone el Poder Ejecutivo para determinar cuál es la orientación y la dirección que desarrolla la política económica del país, tomando en cuenta sus necesidades, prioridades y el equilibrio presupuestario. Esta afirmación en parte es cierta, pues, conforme al inciso 3) del artículo 118 de la Constitución, corresponde al Presidente de la República dirigir la política general del gobierno. 39. Al respecto, debe precisarse que si bien la Constitución reconoce la exclusividad del Poder Ejecutivo en la iniciativa legal para presentar el proyecto de ley de presupuesto, es decir solo él es el habilitado para iniciar el procedimiento legislativo que culminará con la aprobación del proyecto de ley, esto no quiere decir que no exista una previa coordinación y negociación, propia de un sistema democrático, a los efectos de determinar los montos y las asignaciones presupuestarias que corresponden a los diferentes organismos estatales.

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40. De otro lado, el Tribunal Constitucional considera que la política general del gobierno y la formulación del presupuesto están limitadas por los parámetros que fija la propia Constitución, en los términos señalados en los Fundamentos Nºs. 9, supra, y 41 y 42, infra. En tal sentido, debe quedar establecido que el Poder Judicial, como Poder del Estado, no está sujeto a una determinada política general de un gobierno determinado, sino a las obligaciones que la Constitución le asigna directamente. Por ello, corresponde al Poder Judicial, en cuanto a sus funciones y con base en la independencia que le es consustancial, fijar autónomamente sus objetivos institucionales que, obviamente, tienen un componente presupuestario. La garantía de la independencia del Poder Judicial también se manifiesta a través del rol que debe cumplir en el proceso presupuestario puesto que, de no ser así, se corre el riesgo de su sometimiento al gobierno que le toque dirigir el Poder Ejecutivo. 41. Por lo expuesto, este Colegiado considera que cuando el artículo 145 de la Constitución dispone que el Poder Judicial presenta su proyecto de presupuesto al Poder Ejecutivo y lo sustenta ante el Congreso, la Constitución está habilitando al Poder Judicial para que participe en el proceso presupuestario presentando su proyecto de presupuesto al Poder Ejecutivo sin que este último lo modifique, para su integración al proyecto general de presupuesto y posterior sustentación ante el Congreso de la República, puesto que, dada su condición de Poder del Estado y atendiendo a las funciones que debe cumplir y al lugar que ocupa en la configuración de nuestro sistema democrático, le corresponde, al igual que el Poder Ejecutivo, sustentar directamente su presupuesto ante el Congreso de la República para su aprobación o modificación, dentro de los límites que la propia Constitución impone, ya que esta competencia es garantía de su independencia; de no ser así, tal garantía se convertiría en ilusoria. IX. Límites que impone la Constitución a la actuación de los Poderes del Estado para la elaboración de la Ley de Presupuesto 42. Las normas constitucionales de las que hemos extraído los principios constitucionales presupuestarios, Fundamento N° 9, supra, imponen límites a los Poderes del Estado para la formulación y elaboración del Proyecto de Presupuesto que presenta el Ejecutivo, haciendo uso de la facultad de iniciativa en esta materia, y al propio Congreso de la República, para su aprobación. En efecto, el artículo 77 de la Constitución prescribe que el presupuesto es anual; que su estructura contiene dos secciones: gobierno central e instancias descentralizadas; que se asigna equitativamente los recursos públicos; y que su programación y ejecución responde a los criterios de eficiencia de necesidades sociales básicas y de descentralización. Por su parte, el artículo 78 de la Constitución dispone que el proyecto presupuestal debe estar efectivamente equilibrado; que no pueden cubrirse con emprestitos los gastos de carácter permanente; y que no puede aprobarse el presupuesto sin partida destinada al servicio de la deuda pública. A su turno, el artículo 79 de la Constitución establece que los

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representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto. 43. El Tribunal Constitucional considera que no solo los Poderes Legislativo y Ejecutivo están vinculados por estas limitaciones, sino también el Poder Judicial, al momento de formular su proyecto de presupuesto. El cumplimiento de las normas constitucionales delimitan los parámetros y los principios constitucionales prespuestarios con los cuales se debe elaborar el proyecto y la Ley de Presupuesto también vinculan al Poder Judicial, el cual, con base en el principio de colaboración de poderes, deberá formular su proyecto en coordinación con el Poder Ejecutivo, a fin de determinar los montos fijados a partir de los límites y principios impuestos por la Constitución, y garantizando la competencia que le reconoce el artículo 145 de la Constitución. 44. Para tal fin, es responsabilidad inexcusable del Poder Judicial plantear una propuesta de asignación de recursos económicos acorde con la realidad de la caja fiscal y con las posibilidades reales de una ejecución eficiente y eficaz. Asimismo, es indispensable que dicho Poder del Estado cuente con una política judicial que sirva de marco para la toma de decisiones por parte del Legislativo, en lo que se refiere a la asignación de recursos presupuestales. Es necesario advertir que, a pesar de habérsele asignado al Poder Judicial, en el pasado, importantes recursos para la reforma del sistema de administración de justicia, a la fecha dicho proceso es percibido objetivamente por la ciudadanía como notoriamente deficiente. 45. Consecuentemente, el Tribunal Constitucional considera que para el adecuado ejercicio de la competencia que el artículo 145 de la Constitución le reconoce al Poder Judicial, es necesaria una ley mediante la cual se establezcan los mecanismos especiales de coordinación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial, en lo relativo a la elaboración del presupuesto de este último con respecto a lo previsto en el artículo 145 de la Constitución, concordante con el principio de equilibrio financiero previsto en el artículo 78 del mismo cuerpo legal. 46. Del mismo modo, el Poder Judicial deberá formular una Política Judicial de corto, mediano y largo plazo, en donde se defina el conjunto de criterios conforme a los cuales se orientará la organización judicial para administrar justicia. Para tal efecto, se deberá identificar los fines generales y objetivos específicos; el inventario y evaluación de los medios y recursos para alcanzarlos; y la determinación de líneas de acción. Dicha política deberá ser el sustento técnico para la toma de decisiones del Poder Legislativo en cuanto a la aprobación de su presupuesto. Sobre esta base, el Poder Legislativo, atendiendo a la capacidad económica del país, podrá incrementar las partidas presupuestarias correspondientes a favor del Poder Judicial, a efectos de consolidar el proceso de reforma de la administración de justicia en el que se encuentra abocado. (…)

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BIBLIOGRAFÍA

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PÉREZ TREMPS, Pablo. Los procesos constitucionales. La experiencia española. Palestra, Lima, 2008.

199

ÍNDICE PRESENTACIÓN ............................................................................................................

5

PROCESO DE ACCIÓN POPULAR CAPÍTULO 1 GENERALIDADES 1. Concepto ...................................................................................................................

9

2. Antecedentes ............................................................................................................

9

3. Finalidad como proceso constitucional .....................................................................

10

4. Su relación con el proceso de inconstitucionalidad ...................................................

11

5. El control previo de las normas infralegales ..............................................................

12

CAPÍTULO 2 LEGISLACIÓN BÁSICA Legislación básica .....................................................................................................

13

CAPÍTULO 3 NORMAS OBJETO DE CONTROL 1. Los reglamentos ........................................................................................................

15

2. Las normas administrativas .......................................................................................

15

3. Las resoluciones de carácter general .......................................................................

16

4. Otros aspectos relevantes sobre el control de las normas .......................................

17

CAPÍTULO 4 TIPOLOGÍA DE INFRACCIONES CONSTITUCIONALES 1. Infracciones constitucionales por la forma o por el fondo .........................................

19

2. Infracciones constitucionales parciales o totales ......................................................

20

3. Infracciones constitucionales directas e indirectas. El bloque de constitucionalidad...

21

201


CAPÍTULO 5 CAUSALES DE IMPROCEDENCIA Causales de improcedencia ............................................................................................

23

CAPÍTULO 6 LEGITIMIDAD PARA OBRAR 1. Legitimidad para obrar activa ....................................................................................

25

2. Legitimidad para obrar pasiva ...................................................................................

26

3. La defensa del Estado ...............................................................................................

27

CAPÍTULO 7 COMPETENCIA E INSTANCIAS 1. La competencia negada al Tribunal Constitucional ....................................................

29

2. Reglas de competencia .............................................................................................

30

3. Impedimentos del juzgador .......................................................................................

31

CAPÍTULO 8 TRÁMITE DEL PROCESO 1. Trámite de primera instancia .....................................................................................

33

2. Trámite de segunda instancia ...................................................................................

41

CAPÍTULO 9 CONTENIDO Y EFECTOS DE LA SENTENCIA FUNDADA Contenido y efectos de la sentencia fundada ...........................................................

45

CAPÍTULO 10 ALGUNOS CASOS RELEVANTES DE ACCIÓN POPULAR 1. Exp. Nº 500-04 ..........................................................................................................

47

2. Exp. Nº 2102-2006 Arequipa .....................................................................................

48

3. Exp. Nº 2319-2006 Cajamarca ..................................................................................

49

4. EXP. Nº 2725-2006 Lima ...........................................................................................

50

202

ÍNDICE

CAPÍTULO 11 CUADROS PARA EL ANÁLISIS Cuadros para el análisis ............................................................................................

51

MODELOS MODELO 1. Demanda de Acción Popular.......................................................................

57

MODELO 2. Demanda de Acción Popular.......................................................................

59

JURISPRUDENCIAS

1. Derecho a la igualdad: el término “usuario” en el régimen legal del uso de aguas...

63

2. Reconocimiento de las comunidades nativas como personas jurídicas y su derecho a la identidad cultural ................................................................................................

66

3. Principio de irretroactividad de la ley .........................................................................

68

4. Ilegalidad por la forma: las sanciones no se establecen por decreto de alcaldía .....

71

5. La acción popular tiene como objeto el control de normas de carácter general .......

73

6. Constitucionalidad y legalidad del Reglamento de la Ley de Trabajo de la Enfermera (o) ..........................................................................................................................

74

BIBLIOGRAFÍA ...............................................................................................................

79

PROCESO COMPETENCIAL CAPÍTULO 1 GENERALIDADES 1. Objeto del proceso competencial ..............................................................................

85

CAPÍTULO 2 LEGISLACIÓN BÁSICA Legislación básica .....................................................................................................

93

203


CAPÍTULO 3 CONFLICTOS DE COMPETENCIA Y ATRIBUCIÓN 1. Distinción entre el conflicto de competencias y el de atribuciones ...........................

95

2. Modalidades del conflicto competencial (o de atribuciones) .....................................

96

3. La STC Exp. N° 0006-2006-CC/TC y la desnaturalización del proceso competencial ...............................................................................................................

97

CAPÍTULO 4 PROCEDENCIA DE LA DEMANDA COMPETENCIAL 1. Admisibilidad, procedibilidad y estimación de la demanda .......................................

103

2. Aplicación supletoria del Código Procesal Civil ........................................................

104

3. Admisibilidad y procedencia de la demanda competencial .......................................

106

4. Demanda competencial y proceso de inconstitucionalidad .......................................

118

CAPÍTULO 5 DEL PROCEDIMIENTO 1. Proceso competencial y recurso de reposición .........................................................

121

2. Plazos del procedimiento ..........................................................................................

123

3. Medida cautelar y suspensión de proceso afín .........................................................

124

4. De la finalización del procedimiento ..........................................................................

127

CAPÍTULO 6 EFECTOS DE LA SENTENCIA COMPETENCIAL 1. Precisiones necesarias acerca de la autoridad y eficacia de la sentencia ................

129

2. Contenido de la sentencia .........................................................................................

130

MODELOS MODELO 1. Demanda competencial ..............................................................................

135

MODELO 2. Demanda competencial ..............................................................................

138

204

ÍNDICE

ESQUEMA

Proceso competencial ...............................................................................................

143

JURISPRUDENCIAS 1. Caso Banco Central de Reserva del Perú contra la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones ...............................

147

2. Caso Poder Ejecutivo (Ministerio de Comercio Exterior y Turismo) contra el Poder Judicial ......................................................................................................................

157

3. Caso Municipalidad Distrital de Surquillo contra la Municipalidad Distrital de Miraflores..........................................................................................................................

173

4. Caso Poder Judicial contra Poder Ejecutivo .............................................................

186

BIBLIOGRAFÍA ...............................................................................................................

199

ÍNDICE.............................................................................................................................

201

205

Guia 6 Procesos de Accion Popular y Competencial.pdf

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