U.F.R. DE SCIENCES JURIDIQUES, ADMINISTRATIVES ADMINISTRATIVES ET POLITIQUES
L1- UP A Année universitaire 2012-2013
DROIT CONSTITUTIONNEL
Cours de M. Le Professeur Jean-Marie Denquin
DOSSIER DE TRAVAUX DIRIGES
2nd SEMESTRE
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SEANCES DE TRAVAUX DIRIGES TD n°1
La participation des citoyens à la vie politique
TD n°2
Elections et référendum L’exécutif sous la Vème République (I) :
TD n°3
La fonction présidentielle L’exécutif sous la Vème République (II) :
TD n°4
Le Premier ministre, le gouvernement, la cohabitation L’exécutif sous la Vème République (III) :
TD n°5
La responsabilité des gouvernants Le Parlement sous la Vème République (I) :
TD n°6
Organisation et procédure législative Le Parlement sous la Vème République (II) :
TD n°7
Le contrôle parlementaire La révision constitutionnelle
TD n°8
Le Conseil Constitutionnel (I) :
TD n°9
Organisation et contrôle de constitutionnalité Le Conseil Constitutionnel (II) :
TD n°10
Les méthodes du conseil constitutionnel La constitution et l’union européenne
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MODALITES DE CONTROLE DES CONNAISSANCES
Le droit constitutionnel enseigné en première année de D.E..U.G. correspond à l'unité fondamentale A.3 (UF A3). l/ Les conditions d'assiduité. Les étudiants disposent de 3 absences maximum. Au-delà, les étudiants ne pourront plus avoir le bénéfice du contrôle continu, même s'ils sont venus au partiel. Les étudiants absents plus de 3 fois sont donc considérés comme défaillants et devront se soumettre au contrôle terminal lors de la session de septembre. 2/ Le contrôle continu. Les étudiants devront satisfaire à l'exigence d'un minimum de 4 notes, 3 notes constituées par des travaux déterminés par le chargé de travaux dirigés, une note résultant d’un partiel organisé en amphithéâtre. Le partiel du second semestre comportera deux sujets au choix que les étudiants traiteront en trois heures. La Constitution de 1958 sera autorisée. Elle ne devra comprendre aucun ajout et / ou annotation . INDICATIONS BIBLIOGRAPHIQUES GENERALES
Outre les références bibliographiques figurant dans le document de travaux dirigés du premier semestre (fiche de TD, pp. 3-5), les étudiants pourront consulter la bibliographie suivante : AVRIL (P.), La V ème République. Histoire politique et constitutionnelle , PUF, Paris, 2 ème éd.1994. AVRIL (P.), Le régime politique de la V ème République, 1972. CARCASSONNE (G.), La Constitution, Seuil, Paris, 2004 (Collection Points). De GAULLE (Ch.), Discours et Messages, Plon, Paris, 1970, T. II et III. DEBRE (J.-L.), La Constitution de la V ème République, PUF, Paris, 1975. DENQUIN (J.-M.), La genèse de la V ème République, 1988. DENQUIN (J.-M.), La monarchie aléatoire, PUF, 2001. DUHAMEL (0.), La gauche et la V ème République, 1993. DUVERGER (M.), Les régimes semi-présidentiels, PUF, Paris, 1986. GEORGEL (J.), La V ème République: une démonarchie , LGDJ, Paris, 1990 (Collection Systèmes). GICQUEL (J.), Essai sur la pratique de la V ème République, LGDJ, Paris, 1977. GUCHET (Y.), La V ème République, Economica, 1994. JEAN (P.) La Constitution de la Ve république, réflexions pour un cinquantenaire, 2008, La Documentation Française, Paris LACHARRIERE de (R.), La V ème , quelle République ? 1983.
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LACOUTURE (J.), De Gaulle, Seuil, Paris, T. II (Le politique). LUCHAIRE (F.) et CONAC (G.), La Constitution de la V ème République, 1987. MENY (Y.), Le système politique français, Clef Montchrestien, dernière édition POMPIDOU (G.), Le nœud gordien. QUERMONNE (J.-L.), Le gouvernement de la France sous la V ème République. ROUVILLOIS (F.) Droit constitutionnel, La V ème République, Flammarion 2001. Code Constitutionnel Thierry Renou et Michel de Viliers, 2001. Le numéro spécial de la RDP, 40 ans de V ème République 1998. Le numéro spécial de la RDP, La VI ème République ?, 2002. La nouvelle Vème République, Pouvoirs, n°99, Le Seuil, 2001. La V ème République, permanence et mutations , La documentation française, n°300, 2001.
Pour une approche comparée : démocraties contemporaines, PUF, 3ème édition, mai 2004. LAUVAUX( P.) Les grandes démocraties
MENY (Y.) et SUREL (Y.) Politique comparée, les démocraties, Allemagne, Etats-Unis, France, Grande-Bretagne, Italie, Montchrestien, 7ème éd., nov. 2004.
Recueil de documents : en plus de documents signalés dans la fiche du 1 er semestre, vous pouvez consulter CATSIAPIS (J.) Le guide de la V ème République, Ellipses, 2004. Outre ces références, les sites intenet des institutions françaises regorgent de fiches, analyses et explications diverses. Nous ne saurions que trop conseiller aux étudiants de préférer ces sites à wikipedia. Sujets juin 2011 La dissolution sous la Vème république L'influence du fait majoritaire sur les pouvoirs du président de la République et du Premier ministre sous la Vème République. Sujets septembre 2011 La procédure de révision de la Constitution de 1958 vous parait-elle satisfaisante ? Le Sénat sous la Vème république
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FICHE N° 1 LA PARTICIPATION DES CITOYENS A LA VIE POLITIQUE ème
Les consultations consultations sous la la V
République
I/ DOCUMENTS REPRODUITS 1. Les modes de scrutin des élections en France 2. L’abstention aux élections législatives sous la Vème République 3. Les référendums sous la Vème République et leurs résultats. 4. Débat du 4 octobre 1962 relatif à l’utilisation de l’article 11 pour modifier la constitution. constitution. 5. Décision n°62-20 du Conseil constitutionnel du 6 novembre 1962, « Loi référendaire » 6. quelques éléments sur la Loi n° 2000-493 et plus généralement le problème de la parité 7. Exemple de paradoxe de vote 8. extrait du chapitre VII « l’extinction du référendum » par Olivier Duhamel in « Le Pouvoir Politique en France », PUF 9. Extrait de la synthèse du rapport du comité constitutionnel : les nouveaux droits du citoyen
II/ bibliographie Le Président de la République de la V ème République, République, Documents d’études, La Documentation française, 1993, n°1-6, pp. 7-15.
DOUBLET (Y-M), « L’argent des élections présidentielles », Pouvoirs, 1994, n°70, pp. 43-50. CAMBY (J.P.), Le Conseil constitutionnel, juge électoral, Dalloz, 1996, p. 235. Le Référendum, Revue Pouvoirs, n°77, 1996.
DENQUIN (J.M.), Le déclin du référendum sous sous la V ème République, RDP, 1998, pp 1582-1610. DENQUIN (J.-M.), « L’initiative du référendum : la décision de consulter le peuple du Second Empire à nos jours », in Le processus électoral. Permanences et évolutions. Actes du colloque réuni au Sénat le 22 novembre 2005, (B. Owen dir.), Studyrama, 2006, p. 81-91 DENQUIN (J.-M.), « Quelques réflexions sur l’idée de démocratie par le droit », Jus politicum, n°1, Dalloz, 2009, p. 19-29 DIEMERT (S.), Textes constitutionnels sur le référendum, Coll. Que sais-je ?, PUF, 1993. HAMON (F.) Le référendum, LGDJ, 1995 NUSS (P.), Référendum et initiative populaire en France, RDP, 2000, pp 1441-1494. Le référendum en Europe. Europe. Bilan et perspectives. perspectives. L’Harmattan, 2001.
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III/ NOTIONS A CONNAITRE Le régime représentatif, le fait majoritaire. Scrutin majoritaire, scrutin proportionnel, scrutin uninominal, scrutin de liste, vote utile. Alliance pré-électorale, postélectorale.
IV/ EXERCICES SUGGERES a) Le référendum en France b) A l’aide d’exemples pris en France et à l’étranger, comparez les notions de démocratie directe et de démocratie représentative *
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Document 1 : Les modes de scrutin des élections élection s en France 1. Elections municipales (dans le cadre de la commune) * Tous les six ans
* Le conseil général est renouvelé par moitié tous les trois ans * Suffrage universel direct, scrutin uninominal majoritaire à 2 tours, à raison d'un conseiller par canton.
* Suffrage universel direct pour désigner les membres du conseil municipal qui, à leur tour, éliront le maire (et ses adjoints) :
3. Elections régionales (dans le cadre de la région avec des sections départementales)
- communes de moins de 3 500 habitants : scrutin majoritaire plurinominal plurinominal à deux tours. - communes de 3 500 habitants et plus : scrutin proportionnel de liste à deux tours (sans aucune modification possible de la liste).
* Tous les six ans (à partir de 2004) * Pour élire les conseillers régionaux qui élisent à leur tour un président pour six ans
- Paris, Lyon et Marseille :
* Suffrage universel direct, au scrutin de liste à deux tours.
Scrutin proportionnel de liste à deux tours dans le cadre de secteurs électoraux. Les électeurs élisent en même temps un conseil municipal et des conseils d'arrondissement (selon les mêmes règles que pour les communes de 3 500 habitants et plus).
4. Elections législatives * Tous les cinq ans (mais l'Assemblée nationale peut être dissoute par le Président de la République ce qui provoque des élections anticipées)
2. Elections cantonales (dans le cadre du canton)
* Pour élire les 577 députés à raison d'un député par circonscription circonscription législative.
* Tous les six ans
* Suffrage universel direct, au scrutin majoritaire uninominal uninominal à deux tours.
* Pour désigner les membres du conseil général du département, qui élisent à leur tour, pour trois ans, un président. 6/92
5. Elections sénatoriales
* Suffrage universel direct, uninominal majoritaire majoritaire à deux tours.
* Tous les six ans * Pour élire les 346 sénateurs (348 en 2011) dans les départements, les territoires d'outremer et parmi les Français établis hors de France.
scrutin
7. Elections européennes * Tous les cinq ans * Pour désigner les 78 7 8 représentants français (sur 669) au Parlement européen de Strasbourg. A partir de 2004, l'élection aura lieu dans le cadre de huit circonscriptions regroupant des régions.
* Le Sénat est renouvelé par moitié tous les trois ans * Suffrage universel indirect, scrutin majoritaire à deux tours ou représentation proportionnelle selon le nombre de sénateurs à élire dans le département. Les électeurs sont, dans chaque département, les députés, les conseillers régionaux, les conseillers généraux et des délégués des conseils municipaux.
* Suffrage universel direct, scrutin de liste à un seul tour à la représentation proportionnelle. proportionnelle. 8. referendum * Procédure exceptionnelle par laquelle les citoyens sont appelés à se prononcer directement sur un projet de loi ou sur un projet de révision de la Constitution. Vote par oui ou par non à la majorité des suffrages exprimés.
6. Election présidentielle * Tous les cinq ans * Pour élire le Président de la République
Document 2 : l’abstention aux élections législatives depuis 1958 en % - 1er Tour - 2nd Tour en % - 1er Tour - 2nd Tour
1986* 21,5 -
1958 22,8 25,2
1962 31,3 27,9
1988 34,3 30,1
1993 30,8 32,4
1967 18,9 20,3
1997 32 28,9
1968 20 22,2
1973 18,7 18,2
2002 35,6 39,7 1978 16,8 15,1
2007 39,5 1981 29,1 24,9
* Scrutin proportionnel de liste dans le cadre départemental.
Document 3 : les référendums sous la Ve république et leurs résultats Un référendum est organisé afin de valider la politique d’autodétermination du général de Gaulle en Algérie. Le résultat est favorable au « oui » dans une proportion de près de 74,99 % des suffrages exprimés. L’abstention est assez faible puisqu’elle se limite à un taux de 26,24 %.
Neuf référendums ont été organisés sous la Ve République depuis l’adoption de la constitution de 1958, tous sur décision du chef de l’État et, pour la plupart, selon la procédure prévue à l’article 11 de la constitution. Seul le référendum du 24 septembre 2000 sur le quinquennat a été organisé en application de l’article 89 du texte constitutionnel.
2. Le référendum du 8 avril 1962
1. Le référendum du 8 janvier 1961
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Une nouvelle consultation référendaire, toujours sur le dossier algérien. Il s’agit cette fois d’autoriser le Président de la République à négocier un traité avec le futur gouvernement algérien. Derrière ces formules quelque peu complexes, le référendum a en fait pour but de faire approuver par les Français les accords d’Evian. Dans un climat de soulagement créé par la perspective de la fin de la guerre d’Algérie, les « oui » l’emportent avec 90,8 % des suffrages exprimés, alors même que le taux d’abstention n’est que de 24,66 %.
Un référendum est organisé afin de permettre la ratification du traité d’élargissement de la Communauté économique européenne . Les pays concernés sont le Danemark, la Norvège (qui finalement n’entrera pas dans la Communauté), l’Irlande et la Grande-Bretagne (dont l’entrée était refusée par le général de Gaulle). Le résultat est favorable à l’adhésion, dans une proportion de 68,31 % des suffrages exprimés. Mais le taux d’abstention est très Ceci s’explique élevé : 39,76 %. essentiellement par l’absence d’engagement décisif du chef de l’Etat, le faible intérêt des citoyens pour la question posée et la décision du Parti socialiste d’appeler à l’abstention.
3. Le référendum du 28 octobre 1962 Ce référendum porte sur une révision constitutionnelle constitutionnelle de très grande ampleur : l’élection du Président de la République au suffrage universel direct. La campagne est extrêmement agitée, les débats portant aussi bien sur le bien-fondé de la réforme que sur l’utilisation de l’article 11 de la constitution. Ce procédé est dénoncé par beaucoup comme une violation du texte fondamental. En effet, la procédure « normale » de révision des institutions est celle définie par l’article 89 de la constitution, qui nécessite au préalable une approbation de chacune des deux chambres. Or, les électeurs sont convoqués sur le fondement de l’article 11, sur proposition de l’Exécutif et donc sans aucun vote parlementaire qui aurait certainement été te mobilisation des négatif. En raison d’une for te différents partis en présence, le taux d’abstention est peu élevé (23,03 %). Les « oui » l’emportent finalement avec 62,2 % des suffrages exprimés.
6. Le référendum du 6 novembre 1988 Les électeurs sont appelés aux urnes pour adopter le nouveau statut de la NouvelleCalédonie, qui fait suite aux « accords de Matignon » entre l’Etat, le RPCR (Rassemblement pour la Calédonie dans la République) et le FLNKS (Front de libération nationale kanak et socialiste). Les résultats du vote sont très favorables au nouveau statut (79,99 % des suffrages exprimés). Mais le taux encore, est d’abstention, une fois particulièrement élevé, puisqu’il atteint 63,11 %. Ce chiffre s’explique par plusieurs éléments : le manque d’intérêt des Français pour le thème choisi, d’autant plus que les accords de Matignon laissaient présager un résultat positif, mais aussi la consigne d’abstention donnée par le RPR. 7. Le référendum du 20 septembre 1992
Les électeurs doivent se prononcer sur la création des régions et sur la réforme du Sénat. Le débat porte en réalité surtout sur le maintien ou non du général de Gaulle au pouvoir. En définitive, le « non » l’emporte avec 52,41 % des suffrages exprimés. e xprimés. En raison de l’enjeu politique majeur de la consultation, le taux d’abstention est le plus faible de tous les référendums organisés sous la Cinquième République : seulement 19,87 %.
Le référendum a pour objet la ratification du Traité sur l’Union européenne (communément appelé « traité de Maastricht) ». La campagne est extrêmement animée, animée, et le débat, de manière assez inattendue pour un sujet aussi ardu, passionne les Français. C’est à l’évidence ce qui explique le faible taux d’abstention enregistré à cette occasion (30,30 %) par rapport aux taux constatés lors des deux référendums précédents. Le « oui » l’emporte de justesse avec un taux de 51,04 % des suffrages exprimés.
5. Le référendum du 23 avril 1972
8. Le référendum du 24 septembre 2000
4. Le référendum du 27 avril 1969
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Les électeurs doivent se prononcer sur la réduction du mandat présidentiel à cinq ans, sans qu’aucune autre réforme constitutionnelle ne soit votée à cette occasion (c’est le « quinquennat sec »). Le « oui » l’emporte avec 73,21 % des suffrages exprimés. Mais le taux d’abstention est à nouveau très élevé et atteint 69,8 %. Ce faible taux de participation s’explique par la quasicertitude qu’avaient les électeurs d’une réponse positive, par l’absence d’engagement personnel du chef de l’État en faveur du « oui » et par le message brouillé qu’il avait exprimé quelques mois avant le référendum, puisqu’il excluait alors de réformer la constitution dans le sens du quinquennat.
États à avoir voté non). Le taux de participation au référendum s’élève à 69,37 %. Les électeurs se sont rendus aux urnes suite à une campagne animée, mais parfois confuse. Une grande partie des débats s’est focalisée en effet sur le bilan des politiques du gouvernement Raffarin – ce qui a desservi très largement le camp du « oui », de nombreux électeurs ayant voté « non » en réaction à la politique gouvernementale – , ou sur des thèmes juridiquement étrangers au référendum (comme la directive dite Bolkestein ou l’adhésion de la Turquie à l’Union européenne). Le référendum soulève par ailleurs de nombreuses contradictions au sein des partis en bouleversant les clivages politiques traditionnels. La victoire du « non » tient essentiellement à la mobilisation d’une partie de la gauche. Estimant les Français « directement concernés » par le sujet, le président de la République avait choisi en juillet 2004 de faire ratifier le traité par référendum. Il aurait pu aussi opter pour la voie parlementaire. Malgré le désaveu sévère des Français, et à la différence du général de Gaulle en 1969, Jacques Chirac remplace le chef de gouvernement, mais reste en fonction.
9. Le référendum du 29 mai 2005 Un référendum est organisé afin de permettre la ratification du traité établissant une constitution pour l’Europe. Pour la seconde fois dans l’histoire de la Ve République, le « non » l’emporte à un référendum avec 54,67 % des suffrages exprimés. La France, un des pays fondateurs de la construction européenne, devient ainsi le premier pays de l’Union européenne à rejeter le traité constitutionnel, avant les Pays-Bas le 1er juin 2005 (en 2007, ce sont toujours les deux seuls
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Document 4 : débat du 4 octobre 1962 relatif à l’utilisation de l’article 11 pour modifier la constitution La question qui nous est posée aujourd'hui est Intervention de M. Paul Reynaud
la plus grave qui ait été posée ici depuis la Guerre. La Constitution est en effet la base même de l'Etat et la première victime du coup de force contre elle, c'est le peuple; c'est lui qui est trompé.
Aujourd'hui, en face de la Constitution violée, comme l'a dit hier le Conseil d'Etat et comme le dira officiellement le Conseil constitutionnel, constitutionnel, je dis : non. Et je m'explique. Alors que la Constitution dit à l'Assemblée nationale: «Tu as la parole », je n'admets pas qu'un homme, quel qu'il soit, lui dise: «Je te la retire ».
En 1958, on a dit au peuple: «Tu peux voter cette Constitution, elle sera stable - ce qui est la qualité première d'une Constitution - car, pour la réviser, il faudra qu'un nouveau texte soit voté par les deux chambres du Parlement ».
Je ne ferai pas à l'Assemblée l'injure de démontrer que la Constitution est violée. Qu'il me suffise de lui dire que j'ai demandé à une haute autorité en matière de droit constitutionnel : «De tous les professeurs de la faculté de droit de Paris, y en a-t-il un seul qui ne pense pas que la Constitution est violée ? « Pas un seul », m'a-t-il répondu.
Et voici qu'après quatre ans seulement vous manquez à la parole donnée, vous supprimez d'un trait de plume la principale garantie de la stabilité: le débat contradictoire et public dans les deux assemblées, celui qui doit instruire le peuple et lui permettre de voter en connaissance de cause !
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Et vous voulez qu'il ait confiance dans les promesses que vous lui faites aujourd'hui? Vous ne mesurez pas combien il est malsain dans une démocratie que le pouvoir donne l'exemple de violer la loi et surtout la loi suprême, la Constitution. Constitution.
gouvernée par le Président de la République, ce qui fut accepté par les uns, toléré par les autres, en raison de la cruelle épreuve que la France subissait en Algérie.
Et pourquoi cet acte si grave? Le général de Gaulle nous l'a dit dans son allocution télévisée du 20 septembre, à laquelle je veux me référer - car elle est beaucoup plus complète que celle de tout à l'heure -: pour faire élire au suffrage universel, au terme de son mandat, soit luimême, soit un inconnu qui, pendant sept ans et le mandat est renouvelable - aura, je cite : «les responsabilités suprêmes », prendra «sur le rapport des ministres» - tel Louis XIV - et e t je cite encore: « toutes les décisions importantes de l'Etat» et qui, je cite de nouveau,: «dans les domaines essentiels de la politique extérieure et de la sécurité nationale» sera « tenu à une action directe ».
Or, dans tous les pays civilisés, le Parlement est considéré comme représentatif de la nation, avec ses qualités et ses défauts, avec ses diversités, ses contradictions même. Mais, lorsque les élus assemblés délibèrent et votent, ils sont investis de cette qualité éminente de représentants de la nation.
Le général de Gaulle avait un tel souci d'agir qu'il s'est défié du Parlement.
Je vous dis que pour nous, républicains, la France est ici et non ailleurs. Voilà le conflit. Admettre qu'il en soit autrement, c'est admettre la fin de la République. Le conflit entre le général de Gaulle et nous est là. Voilà ce qui l'a fait glisser sur la pente du pouvoir personnel. La tentation de faire élire le Président de la République par le suffrage universel vient de là.
[...] Ainsi donc, voilà un Président de la République, élu au suffrage universel, qui décidera de la vie ou de la mort de la France suivant qu'il fera une bonne ou une mauvaise politique militaire, militaire, une bonne ou une mauvaise politique étrangère.
Il avait renoncé à son projet, M. le Premier ministre me l'avait dit. Il avait renoncé à son projet lorsque, le 22 août, ce fut l'atroce attentat du Petit-Clamart. Petit-Clamart.
Cet inconnu tout-puissant ne sera responsable devant personne. L'Assemblée ? Il la congédiera à sa guise. Au-dessous de lui, les ministres. Pourront-:ils vraiment être responsables devant le Parlement d'une politique qui n'est pas la leur, qui est celle de leur maître intouchable? Les malheureux joueront le rôle qui était, à la cour de France, celui des menins que l'on fouettait lorsque le petit dauphin faisait des sottises.
Dans les jours qui suivirent, on prêta d'abord au Président de la République l'idée de faire nommer tout de suite un vice-président de la République pour assurer la succession. Puis l'émotion provoquée par l'attentat étant grande, on pensa en haut lieu qu'elle permettait de revenir au grand projet, esquissé, dès 1961, dans une conférence de presse; si les parlementaires protestent, on dira qu'ils sont inconsolables de la mort de la IVe République et qu'ils veulent revenir à leur vomissement. vomissement.
Mesdames, messieurs, on peut être partisan du régime présidentiel ou du régime parlementaire, mais je vous défie de trouver parmi les peuples du monde libre un seul citoyen qui accepte pour son pays un régime aussi extravagant et aussi dangereux.
Nous savons qu'aujourd'hui ceux qu'on traite d'hommes de la Quatrième, ce sont les républicains! La question, la seule question, la question précise qui vous est posée par la motion de censure est celle-ci: La Constitution est violée, le Parlement dépouillé. Je vous demande alors : allez-vous courber la tête et, fuyant le scrutin, allez-vous dire à voix basse: « Oui, je l'accepte» ? Nous, nous disons « Non ! »
Or le général de Gaulle veut enchâsser ce personnage, ce Président de la République élu au suffrage universel, dans la Constitution actuelle sans rien changer d'autre à celle-ci. Est-ce que notre Constitution est telle qu'elle puisse tolérer ce nouveau venu?
Quant à ceux qui vont murmurant avec des yeux effrayés: « Et, s'il s'en allait », je les prie
Aussi, depuis quatre ans, en dépit de l'article 20 de la Constitution, la France est-elle 10/92
Intervention de M. Georges Pompidou, Premier ministre
de réfléchir que cet effroi n'est justifié que dans la mesure où l'on se laisse aller à douter de la France. Ce n'est pas un patriotisme bien fort celui qui consiste à désespérer de tous les Français, sauf un ! [...]
Essayons, mesdames, messieurs, d'analyser notre Constitution. Constitution. A la base, il y a la souveraineté du peuple. L'article 2 définit le principe de la République: gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple.
Depuis 1789, les représentants du peuple, si décriés aujourd'hui, savent bien qu'ils ne sont, pris isolément, que des porte-parole modestes, précaires, faillibles, vilipendés souvent. Mais ils savent aussi aussi qu'ensemble ils ils sont la nation nation et qu'il n'y a pas d'expression plus haute de la volonté du peuple que le vote qu'ils émettent après une délibération publique.
Cette souveraineté ne peut être abdiquée. Autrement dit, le peuple ne peut en aucun cas s'en dessaisir dans des conditions telles qu'il lui soit impossible de s'en servir s'il le juge nécessaire. A une époque où la souveraineté, dans notre droit constitutionnel, s'exerçait uniquement par délégation au Parlement, c'est en vertu de ces principes que le pays a condamné le dessaisissement de 1940 au profit du maréchal Pétain. Dans notre Constitution, l'article 3 prévoit que le peuple exerce sa souveraineté par deux voies : par ses représentants et par le référendum. C'est à la lumière de cette règle générale que doivent être examinées les dispositions particulières, avec une double préoccupation, à savoir que le lieu des textes et leur interprétation ne puisse en aucun cas, ni les conduire à une paralysie absurde des institutions, ni vider telle ou telle disposition expresse de toute signification. signification. Or je dois dire que, à mon avis, l'interprétation que beaucoup ont donnée des articles 11 et 89 de la Constitution me paraît conduire fatalement à ces deux inconvénients majeurs.
C'est cette foi qui rassemble aujourd'hui, pour l'honneur de la République, des élus de toutes croyances et de toutes appartenances politiques... Des hommes opposés sur beaucoup de problèmes... ... ont constaté qu'ils ont cette foi commune et se sont réunis. Je ne puis m'empêcher de penser à une phrase qu'a écrite; je grand écrivain qu'est le général de Gaulle, dans Au fil de l'épée. Il a dit: « L'autorité ne va pas sans prestige, ni le prestige sans éloignement ». Aujourd'hui, malgré les ovations populaires, il doit constater que l'éloignement de toutes les élites ouvrières, intellectuelles et politiques crée le désert. Quant à nous, notre volonté de faire front pour la défense de la Constitution, c'est la conjuration de toutes nos traditions populaires et d'une longue tradition parlementaire.
Tout d'abord, le premier. Admettons, mesdames, messieurs, que le Président de la République, le Gouvernement, l'Assemblée issue du suffrage universel soient d'accord sur la nécessité de modifier telle ou telle disposition de la Constitution, il suffirait que le Sénat, assemblée à laquelle la Constitution Constitution n'a pas voulu permettre qu'elle pût s'opposer à l'aboutissement d'une loi, même ordinaire, il suffirait, dis-je, que le Sénat fasse obstacle pour qu'aucune réforme constitutionnelle constitutionnelle ne puisse jamais aboutir.
C'est la République qui répond «non» à votre projet car le scrutin d'aujourd'hui comptera dans l'histoire. Pendant longtemps on dira d'un homme politique: «Comment a-t-il voté le 4 octobre? ». C'est notre honneur de parlementaires qui est en cause. Aussi, monsieur le Premier ministre, allez dire à l'Elysée que notre admiration pour le passé reste intacte mais que cette Assemblée n'est pas assez dégénérée pour renier la République.
Une telle situation serait si absurde, elle résisterait si peu à la réalité des faits qu'on voit mal comment on pourrait même la défendre, à moins de recourir à la notion de «Sénat conservateur », gardien de la Constitution,
J.O. A.N. 4-10-1962 4-10-1962
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notion qui napoléoniens.
appartient
aux
régimes
domaine de l'article 11, que restera-t-il à ce dernier ? Le domaine des lois organiques ? Mais l'article 46 a prévu une procédure législative spéciale, aussi précise que celle de l'article 89, sinon plus. Et d'ailleurs, j'entendais tout à l'heure invoquer des autorités selon lesquelles il ne s'agit pas non plus de lois organiques.
J'entends bien que certains ont suggéré qu'on aurait pu faire pression sur le Sénat. Mais, outre le fait que cela me paraît discutable au regard, précisément, de la Constitution, c'eût été un moyen indigne; de même, d'ailleurs, un appel au référendum contre une décision de l'Assemblée nationale - autre hypothèse évoquée - aurait ajouté aux difficultés juridiques dont nous débattons un immense inconvénient politique puisque c'eût été organiser délibérément le référendum comme un combat entre l'exécutif et le législatif.
Dès lors, mesdames, messieurs, cet article 11 qui se trouve parmi les tout premiers de notre Constitution, Constitution, ce qui n'est pas sans signification, signification, qui constitue une innovation considérable puisque, pour la première fois depuis 1793, il fait dans nos institutions une place à la démocratie directe... ... cet article 11, qui a été un des plus discutés devant ce comité, cet article 11 qui fut voulu expressément par le Président du conseil de l'époque dont vous voudrez bien m'accorder qu'il est l'un des auteurs de la Constitution, cet article 11 se trouverait vide de toute substance, dépourvu de toute signification. signification. Comment alors auriez-vous pu l'accepter lors des deux référendums sur l'affaire algérienne? En tout cas, comment pourriez-vous soutenir que, alors que la Constitution remplaçait dans des conditions dramatiques et avec la signification historique que l'on sait, la Constitution de la IVe République, les auteurs de la Constitution et d'abord le premier auraient voulu ou accepté d'y introduire une disposition disposition aussi nouvelle pour la vider ensuite de tout son sens?
Si, comme nous le verrons, le référendum est prévu dans certains cas par la Constitution comme un élément d'arbitrage, il est d'une importance majeure que ce recours soit exceptionnel, tant pour la stabilité de nos institutions que pour la sauvegarde de nos libertés. Le deuxième inconvénient, mesdames, messieurs, est de vider de tout sens une disposition expresse et importante de notre Constitution. Je fais ici allusion à l'article 11 de la Constitution qui confie au Président de la République, sur proposition soit du Gouvernement, soit des deux assemblées, la possibilité de « soumettre au référendum tout projet de loi portant sur l'organisation des pouvoirs publics ». Que peut-on appeler « organisation des pouvoirs publics» si l'ensemble des dispositions incluses dans la Constitution en est exclu ?
Pour l'instant, permettez-moi de reprendre cet article 11, que l'on a dépouillé de toute vigueur, et cet article 89 au nom duquel on le dépouille.
Vous le savez, la loi constitutionnelle de 1875, qui réglait notamment l'élection du Président de la République, s'appelait «loi sur l'organisation des pouvoirs publics ».
N'y a-t-il pas une pétition de principe à décider que l'article 89 domine l'article 11, ce que leur place respective dans la Constitution, je le répète, ne justifie pas.
J'entends bien que les titres n'ont pas de valeur juridique en eux-mêmes. eux-mêmes. C'est un argument argument qui se retourne, notez-le, contre l'exégèse, par exemple, faite si abondamment, du titre XIV de notre Constitution. On ne peut tirer du titre qu'une présomption; je l'admets pour la loi de 1875 comme pour le titre XIV.
Ne pourrait-on aussi bien soutenir, surtout par référence à l'article 3, que l'article 11 et l'article 89 sont sur le même plan et ne peuvent s'exclure mutuellement à moins de précision expresse? On a objecté, il est vrai, que le référendum est prévu à l'article 89. Sur ce point, je dirai en passant que la thèse vaguement ébauchée dans la motion de censure et selon laquelle le « peuple français, avant référendum, devrait être éclairé par les débats parlementaires» est en
Mais, quoi qu'il en soit, qu'appelle-t-on organisation des pouvoirs publics? Si l'article 89 exclut toutes les dispositions constitutionnelles quelles qu'elles soient du 12/92
tant qu'interprétation de l'article 89 proprement insoutenable. Permettez-moi d'observer, d'ailleurs, que si notre peuple a besoin d'être éclairé par des débats parlementaires, parlementaires, vous êtes en train de le faire amplement et qu'il n'y a pas besoin pour cela de la procédure de l'article 89.
Si les assemblées sont d'accord pour voter dans les mêmes termes un texte de révision constitutionnelle, ce texte n'a néanmoins aucune valeur tant qu'il n'a pas été ratifié par référendum. Et ce même article 89 sous-entend expressément qu'en la matière le Président de la République a des responsabilités particulières, car, si ce dernier estime qu'un projet de révision est conforme à la volonté et à la nécessité nationale, il peut, en convoquant les chambres en Congrès, dispenser leur projet de la ratification par référendum.
Vous me fournissez ainsi, au passage, la démonstration démonstration de la thèse que j'ai plusieurs fois soutenue déjà à cette tribune et selon laquelle l'équilibre des pouvoirs repose essentiellement, du côté législatif, sur la motion de censure, arme redoutable et redoutée, parfaitement adaptée à son objet, aussi bien pour contrôler le Gouvernement que comme moyen pour l'Assemblée de faire appel à l'opinion, grâce aux élections générales qu'elle risque d'entraîner.
C'est dire que l'article 89 n'entend nullement abandonner au seul Parlement la possibilité d'une révision constitutionnelle, et que le Président de la République est juge de la possibilité possibilité qu'il y a de se passer de référendum.
Mais, pour en venir à une interprétation plus sérieuse de l'article 89, on a soutenu qu'en introduisant le référendum après le vote d'une révision constitutionnelle par les deux assemblées le constituant aurait par là même fixé les limites du référendum en la matière.
Il ressort donc de l'article 89 - et ce raisonnement a été fait par des juristes avant moi - que ses rédacteurs ont voulu que la révision constitutionnelle pût intervenir soit sans référendum par accord du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif, soit, s'il y a désaccord entre les deux et que le pouvoir législatif seul soit favorable à la révision, avec l'obligation du référendum, qui joue ainsi le rôle d'arbitrage dont je viens de parler.
Cet argument a son poids mais je le crois faux. L'article 89 - il suffit de le lire - n'a pas entendu, en introduisant le référendum, limiter l'usage de celui-ci. C'est le pouvoir des assemblées en matière constitutionnelle qu'il a entendu borner.
[...]
Document 5 : décision du conseil constitutionnel du 6 novembre 1962 Loi relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel direct, adoptée par le référendum du 28 octobre 1962
mission d'apprécier la conformité à la Constitution des lois organiques et des lois ordinaires qui, respectivement, doivent ou peuvent être soumises à son examen, sans préciser si cette compétence s'étend à l'ensemble des textes de caractère législatif, qu'ils aient été adoptés par le peuple à la suite d'un référendum ou qu'ils aient été votés par le Parlement, ou si, au contraire, elle est limitée seulement à cette dernière catégorie, il résulte de l'esprit de la Constitution qui a fait du Conseil constitutionnel constitutionnel un organe régulateur de l'activité des pouvoirs publics que les lois que la Constitution a entendu viser dans son article 61 sont uniquement les lois votées par le Parlement et non point celles qui, adoptées par le Peuple à la suite d'un référendum, constituent l'expression directe de la souveraineté nationale ;
Article 61 alinéa 2 Président du Sénat Vu la Constitution ; Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ; 1. Considérant que la compétence du Conseil constitutionnel est strictement délimitée par la Constitution ainsi que par les dispositions de la loi organique du 7 novembre 1958 sur le Conseil constitutionnel prise pour l'application du titre VII de celle-ci ; que le Conseil ne saurait donc être appelé à se prononcer sur d'autres cas que ceux qui sont limitativement prévus par ces textes ; 2. Considérant que, si l'article 61 de la Constitution donne au Conseil constitutionnel 13/92
3. Considérant que cette interprétation résulte également des dispositions expresses de la Constitution et notamment de son article 60 qui détermine le rôle du Conseil constitutionnel en matière du référendum et de l'article 11 qui ne prévoit aucune formalité entre l'adoption d'un projet de loi par le peuple et sa promulgation par le Président de la République ; 4. Considérant, enfin, que cette même interprétation est encore expressément confirmée par les dispositions de l'article 17 de la loi organique susmentionnée du 7 novembre 1958 qui ne fait état que des "lois adoptées par le Parlement" ainsi que par celles de l'article 23 de ladite loi qui prévoit que "dans le cas où le Conseil constitutionnel déclare que la loi dont il est saisi contient une disposition contraire à la Constitution sans constater en même temps qu'elle est inséparable de l'ensemble de la loi, le Président de la République peut promulguer la loi à l'exception de cette disposition, soit
demander aux Chambres une nouvelle lecture" ; 5. Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'aucune des dispositions de la Constitution ni de la loi organique précitée prise en vue de son application ne donne compétence au Conseil constitutionnel pour se prononcer sur la demande susvisée par laquelle le Président du Sénat lui a déféré aux fins d'appréciation de sa conformité à la Constitution le projet de loi adopté par le Peuple français par voie de référendum le 28 octobre 1962 ; Décide : ARTICLE PREMIER - Le Conseil constitutionnel n'a pas compétence pour se prononcer sur la demande susvisée du Président du Sénat. ARTICLE 2 - La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Document 6 : quelques éléments sur la parité Juillet 1999 Loi constitutionnelle n° 99-569 du 8 juillet 1999 : Les articles 3 et 4 de la Constitution de 1958 sont modifiés. Il est ajouté à l’article 3 que la loi " favorise l’égal accès des hommes et des femmes aux mandats électoraux et aux fonctions électives ", et précisé dans l’article 4 que " les partis et groupements politiques contribuent à la mise en œuvre de ce principe ". Juin 2000 Loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 : la loi dite sur " la parité " est promulguée. Elle oblige les partis politiques à présenter un nombre égal d’hommes et de femmes pour les élections régionales, municipales (dans les communes de 3500 habitants et plus), sénatoriales (à la proportionnelle) et européennes. Elle prévoit aussi de pénaliser financièrement les partis ou groupements politiques qui ne respectent pas le principe de parité lors de la désignation des candidats pour les élections législatives. législatives. Avril 2003 Loi n° 2003-327 du 11 avril 2003 : les modes de scrutin des élections régionales et européennes sont modifiés. La loi introduit des sections départementales au sein des élections régionales et 8 régions pour les européennes, dont les listes doivent comporter une stricte alternance entre hommes et femmes. Janvier 2007 : La loi n° 2007-128 du 31 janvier 2007 "tendant à promouvoir l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives" est parue au Journal Officiel n°27 du 1er février 2007. La principale nouveauté, qui s’appliquera lors des élections municipales de mars 2008 pour les communes de plus de 3 500 habitants, réside dans l’obligation pour chaque liste qui présentera des candidats d’y inscrire autant d’hommes que de femmes. Au niveau du département, chaque conseiller général devra avoir un remplaçant du sexe opposé. Cette loi renforce aussi les sanctions financières en ce qui concerne les élections législatives : L’art. 5 de la loi prévoit un renforcement des pénalités financières pour les partis politiques contrevenant aux dispositions relatives à la parité lors des élections législatives. Le premier alinéa de l’art. 9-1 de la loi n°88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique déclarait : « Lorsque, pour un parti ou un groupement politique, l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe ayant déclaré se rattacher à ce parti ou groupement, lors du dernier renouvellement général de
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l'Assemblée nationale, conformément au cinquième alinéa de l'article 9, dépasse 2 % du nombre total de ces candidats, le montant de la première fraction qui lui est attribué en application a pplication des articles 8 et 9 est diminué d'un pourcentage égal à la moitié de cet écart rapporté au nombre total de ces candidats. » Désormais, à la place de « à la moitié », il faut lire « aux trois quarts ». Autrement dit, il faut inciter les partis politiques à respecter la parité. Cette incitation pourrait se comprendre en raison d’un dilemme du prisonnier en la matière.
Quelques chiffres sur la parité aux élections législatives de 2007 : UMP: 26,6% de candidates candidates (19,6% (19,6% en LO: 49,8% 2002) LCR: 49,6% UDF Modem: 36,9% de candidates MPF: 49,3% PS: 45,5% de candidates Front national : 48,8% PC: 46,5% de candidates Depuis 2007, la France compte 18,7% de femmes à l’assemblée nationale. Les Verts : 50,4% Document 6 : exemple de paradoxe de vote : le paradoxe de Condorcet 23 votants préfèrent : A > B > C 33 préfèrent A > B contre 27 pour B > A 17 votants préfèrent : B > C > A 42 préfèrent B > C contre 18 pour C > 2 votants préfèrent : B > A > C B 10 votants préfèrent : C > A > B 35 préfèrent C > A contre 25 pour A > 8 votants préfèrent : C > B > A C Dans les comparaisons majoritaires par Qui devrait remporter l’élection ? paires, on obtient : Document 7 : extrait du chapitre VII « l’extinction du référendum » par Olivier Duhamel in « Le Pouvoir Politique en France », PUF Au principe du référendum, la démocratie peuple peut devenir liberticide : les hésite à objecter. Il lui est permis de Bonaparte en ont été la preuve. Se pose rappeler que la démocratie ne se limite pas alors la question de la compatibilité entre à la souveraineté du peuple mais exige décision référendaire et respect des également le respect et le développement libertés, qui n'est ni simple, ni insoluble. des droits de l'homme, à la fois condition de l'exercice libre de la souveraineté et Mobiliser ne saurait cependant permettre horizon de l'aménagement d'une cité n'importe quoi. Nul doute que les électeurs commune. La démocratie ne se reconnaît se déplaceraient pour rétablir la peine de ni dans le lynchage, ni par l'acquiescement mort, et plus encore pour découper en global à un homme, fut-ce sous l'apparence rondelles sur la place publique les de l'adhésion au projet qu'il soumet, ni par assassins d'enfants. Est-ce une raison pour la ratification d'une demande démagogique l'accepter ? Toute barbarie ne devient pas dont la promotion aura été habilement acceptable pour cela seul que le peuple la assurée par un charlatan de passage. Le demande"
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Document 8 : extrait de la synthèse du rapport du comité constitutionnel : les nouveaux droits des citoyens 2. Des droits nouveaux pour les citoyens Poussant sa réflexion au-delà des équilibres entre pouvoirs constitués, le Comité a
le Garde des sceaux n’en feraient plus partie, de manière à mieux garantir l’indépendance de l’autorité judiciaire ; les magistrats y seraient minoritaires, pour prévenir toute dérive corporatiste ; les justiciables euxmêmes pourraient le saisir à titre disciplinaire, de sorte que les dysfonctionnements éventuels seraient plus systématiquement sanctionnés.
d’abord recherché les moyens de favoriser une vie publique plus ouverte sur la société. • Afin d’assurer une meilleure représenta tion
des courants politiques minoritaires et de leur garantir une tribune dans les enceintes démocratiques, le Comité croit, dans sa majorité, nécessaire d’introduire une part limitée de représentation proportionnelle dans l’élection des députés, 20 à 30 s ièges, sur un total inchangé de 577, pouvant dans cette perspective être répartis entre les partis défavorisés par le scrutin majoritaire. majoritaire. • Le corps électoral du Sénat verrait, pour sa part, sa composition modifiée pour mieux tenir compte des évolutions démographiques et rééquilibrer la représentation des diverses collectivités collectivités locales, les zones urbaines ayant aujourd’hui un poids relatif insuffisant. • Le Comité préconise en outre que le découpage des circonscriptions électorales et la répartition des sièges entre circonscriptions soient revus tous les dix ans dans le cadre d’une procédure faisant une place à une commission indépendante, de manière à ce que ne subsiste aucun doute sur l’impartialité des évolutions proposées. • Le Comité formule des propositions tendant à moderniser la composition du Conseil économique et social et à instituer une forme d’initiative populaire. Le peuple pourrait par ailleurs être appelé à trancher en matière de révision constitutionnelle lorsque les deux assemblées ne se sont pas mises d’accord sur un projet mais que l’une a adopté le texte à la majorité des trois cinquièmes. • Le Comité a enfin vu dans la réforme du Conseil supérieur de la magistrature un élément majeur de la modernisation des institutions. institutions. Le Président de la République et
Sans modifier la substance même des droits fondamentaux reconnus par la Constitution, le Comité s’est par ailleurs attaché à en rendre la garantie plus effective par des mécanismes appropriés. Ainsi en irait-il de la possibilité donnée au justiciable justiciable de faire vérifier la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de la loi dont il lui a été fait application. Cette procédure nouvelle marquerait un progrès de notre Etat de droit sans porter de réelle atteinte à la sécurité juridique dont le pays a besoin. La proposition relative à l’institution d’un Défenseur des droits fondamentaux poursuit le même objectif. Cet organe nouveau, qui se substituerait à un ensemble d’autorités administratives aux compétences mal délimitées, aurait pour mission de veiller, de sa propre initiative ou sur saisine, au respect des droits fondamentaux ; sur réclamation des intéressés, il s’assurerait également du bon fonctionnement des administrations ou organismes investis d’une mission de service public. Lui serait également reconnue la faculté de saisir le Conseil constitutionnel des lois non encore promulguées. Le Comité souhaite enfin ancrer dans la loi fondamentale un Conseil du pluralisme chargé notamment de veiller, dans le respect de la liberté d’expression, au pluralisme des courants de pensée et d’opinion dans l’information et la communication audiovisuelles mais doté de compétences élargies par rapport à l’actuel CSA.
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FICHE N° 2 L’EXECUTIF (I) Le Président de de la République République
I/ DOCUMENTS REPRODUITS 1. Discours de Michel Debré devant le Conseil d’Etat du 27 août 1958 (extrait). ( extrait).
2. Déclaration du général de Gaulle sur le rôle du Président de la République du 31 janvier 1964. 3. Projet de loi constitutionnel portant modification modification du titre IX de la Constitution. Constitution. 4. Le quinquennat (issu de la documentation française). 5. Comment est financée la campagne électorale ? 6. Extrait d’un document de travail t ravail du comité constitutionnel sur le problème des parrainages 7. Extrait d’un document de travail du comité constitutionnel sur la question de la limitation du nombre des mandats du président de la république
II/ bibliographie ARDANT (Ph.), « Le pouvoir du Chef de l’Etat français : régime parlementaire ou régime présidentiel », R.I.D.C., Journées S.L.C., vol. 11 (1989), pp. 261-279. République, Dalloz, 2002. COHENDET (M.A.), Le Président de la République LAUVAUX (P.), Destins du présidentialisme, PUF, 2002. MASS0T (J.), L’arbitre et le capitaine, essai sur la responsabilité présidentielle, Flammarion, Coll. Champs, 1987. MASSOT (J.), Chef de l’Etat et Chef de gouvernement – Dyarchie et hiérarchie, La Documentation française, 1993. MOREAU (A.), « La haute trahison du Président de la République sous la V ème République », R.D.P., 1987, pp. 1541-1602. ZARKA (J-C.) Le Président de la République, Ellipses, dernière édition
Elire un Président , Pouvoirs n°14, 1980. Le Président , Pouvoirs n°41, 1987. Le quinquennat , numéro spécial de la RDP, 4, 2000.
III/ NOTIONS A CONNAITRE Pouvoirs propres, pouvoirs partagés. partagés. Contreseing. Contreseing. Fait majoritaire. Les ruptures de 1962. 17/92
IV/ EXERCICES SUGGERES a) L’institution du Président de la République b) Commentaire : conférence de pesse du 31 janvier 1964 (document 2). c) Commentaire du projet de loi constitutionnelle du 10 septembre 1973 (document 5).
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Document 1 : Discours de Michel Debré devant le Conseil d’Etat du 27 août 1958 (extrait) Le Président de la République
délai de leur promulgation (disposition déjà prévue et désormais classique) ; il peut également (et ces pouvoirs nouveaux sont d'un intérêt considérable) saisir le Comité constitutionnel s'il a des doutes sur la valeur de la loi au regard de la Constitution. Il peut apprécier si le référendum, qui doit lui être demandé par le Premier ministre ou les présidents des assemblées, correspond à une exigence nationale. Enfin, il dispose de cette arme capitale de tout régime parlementaire qui est la dissolution. dissolution.
Si vous me permettez une image empruntée à l'architecture, je dirai qu'à ce régime parlementaire neuf, et à cette Communauté qui commence à s'ébaucher, il faut une clef de voûte. Cette clef de voûte, c'est le Président de la République. Ses pouvoirs Chaque fois, vous le savez, qu'il est question, dans notre histoire constitutionnelle, des pouvoirs du Président de la République, un curieux mouvement a pu être observé : une certaine conception de la démocratie voit, a priori, dans tout Président de la République, chef de l'Etat, un danger et une menace pour la République. Ce mouvement existe encore de nos jours. N'épiloguons pas et admirons plutôt la permanence des idéologies constitutionnelles.
Est-il besoin d'insister sur ce que représente la dissolution dissolution ? Elle est l'instrument de la stabilité gouvernementale. Elle peut être la récompense d'un Gouvernement qui paraît avoir réussi, la sanction d'un Gouvernement qui paraît avoir échoué. Elle permet entre le chef de l'Etat et la nation un bref dialogue qui peut régler un conflit ou faire entendre la voix du peuple à une heure décisive.
Le Président de la République doit être la clef de voûte de notre régime parlementaire. Faute d'un vrai chef d'Etat, le Gouvernement, en l'état actuel de notre opinion, en fonction de nos querelles historiques, manque d'un soutien qui lui est normalement nécessaire. C'est dire que le Président de notre République ne peut être seulement, comme en tout régime parlementaire, le chef d'Etat qui désigne le Premier ministre, voire les autres ministres, au nom de qui les négociations internationales sont conduites et les traités signés, sous l'autorité duquel sont placées l'armée et l'administration. Il est, dans notre France, où les divisions intestines ont un tel pouvoir sur la scène politique, le juge supérieur de l'intérêt national. A ce titre, il demande, s'il estime utile, une deuxième lecture des lois dans le
Ce tableau rapidement esquissé montre que le Président de la République, comme il se doit, n'a pas d'autre pouvoir que celui de solliciter un autre pouvoir : il sollicite le Parlement, il sollicite le Comité constitutionnel, il sollicite le suffrage universel. Mais cette possibilité de solliciter est fondamentale. En tant que Président de la Communauté, le Président de la République dispose de pouvoirs qui ne sont pas de même nature, car il n'est plus, là, le chef d'un Etat parlementaire. Il est le chef d'un régime politique collégial, destiné par l'autorité de son Président, et par l'autorité des gouvernements membres, à faciliter la création d'une politique commune. Le Président de la Communauté représente toute
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la Communauté et c'est à cet égard que son autorité en matière de défense nationale et d'affaires étrangères est essentielle. Il préside le Conseil exécutif, il saisit le Sénat de la Communauté. A ces pouvoirs normaux de chef de l'Etat, soit en tant que Président de la République parlementaire, soit en tant que Président de la Communauté, le projet de Constitution ajoute des pouvoirs exceptionnels. On en a tant parlé qu'on n'en parle plus, car, sans doute, certains esprits s'étaient un peu hâtés de critiquer avant de lire attentivement. Quand des circonstances graves, intérieures ou extérieures, et nettement définies par un texte précis, empêchent le fonctionnement des pouvoirs publics, il est normal à notre époque dramatique, de chercher à donner une base légitime à l'action de celui qui représente la légitimité. Il est également normal, il est même indispensable, de fixer à l'avance certaines responsabilités fondamentales. A propos de cet article on a beaucoup parlé du passé. On a moins parlé de l'avenir, et c'est pourtant pour l'avenir qu'il est fait. Doit-on, en 1958, faire abstraction des formes modernes de guerre ? A cette question la réponse est claire : on n'a pas le droit, ni pour ce cas ni pour d'autres, d'éliminer l'hypothèse de troubles profonds dans notre vie constitutionnelle. C'est pour l'hypothèse de ces troubles profonds qu'il faut solennellement marquer où sont les responsabilités, responsabilités, c'est-à-dire les possibilités d'action.
probable qu'un collège électoral réduit au seul Parlement puisse aboutir au résultat souhaité. Au surplus, le Parlement, demain, sera la République seule, c'est-à-dire la métropole, les départements d'outre-mer, quelques territoires. Or des représentants de la Communauté doivent être présents si l'on veut marquer au départ la double fonction du Président de la République. Le suffrage universel ne donne pas un corps électoral normal dans un régime parlementaire. Le Président qui est l'élu du suffrage universel est un chef politique attaché à l'œuvre quotidienne du gouvernement et du commandement commandement ; recourir au suffrage universel, c'est recourir à la constitution présidentielle qui a été écartée pour les raisons qui ont été dites au début de cet exposé. On est alors mené par la force des choses à un collège composé d'élus politiques qui ne soient pas seulement les parlementaires parlementaires : les conseillers généraux, les conseillers municipaux. La seule difficulté de ce collège est constituée par le grand nombre de petites communes et la représentation relativement faible des grandes villes. Ce problème est un problème politique, mais il faut bien voir qu'il est posé par une caractéristique nationale que nous devons admettre à moins de sombrer dans l'idéologie. La France est composée de milliers et de milliers de communes : ce fait est un fait français, un des aspects fondamentaux de notre sociologie. Les inconvénients de cette force considérable des petites communes doivent, il est vrai, être corrigés. Le projet qui vous est soumis accorde aux grandes villes une représentation équitable en donnant à leurs conseils municipaux la possibilité d'élire des électeurs supplémentaires proportionnellement à leur population ; en réduisant par ailleurs la représentation des conseils municipaux des communes et des petites villes soit au maire seul, soit au maire et à ses adjoints, le projet rétablit un équilibre raisonnable. En même temps, sur des bases identiques, également très valables, on peut parvenir à une représentation, dans le collège électoral du Président de la République, des territoires et des futurs Etats de la Communauté. Communauté.
Sa désignation Cette responsabilité normale du chef de l'Etat en régime parlementaire, cette responsabilité normale du chef de l'Etat à la tête de la Communauté, cette responsabilité exceptionnelle du chef de l'Etat en période tragique, voilà qui exige que sa désignation soit entourée de soins particuliers. Peut-on continuer, selon la tradition depuis 1875, de le faire désigner par les deux chambres du Parlement ? Nous savons où mène un tel collège électoral : le Président de la République est un arbitre entre les partis membres du Parlement, et cet arbitre, quelle que soit sa valeur morale, éprouve beaucoup de mal à sortir de l'étroit domaine où il est enfermé moins par les textes que par son mode d'élection. Il faut à la République et à la Communauté une personnalité qui soit bien plus qu'un arbitre entre les partis et il est peu
Pour assurer la légitimité du chef de la République française, il faut donner à son corps électoral une image aussi conforme que possible à ce qu'est la France politique. Pour
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assurer la légitimité du futur chef de la Communauté, il faut assurer une participation raisonnable des Etats membres à ce corps électoral. Le projet s'est attaché à répondre à cette double préoccupation ; il n'aboutit donc pas, comme vous le voyez, à un mécanisme
qui aurait été inventé pour élire le général de Gaulle, lequel n'a pas besoin d'un tel mécanisme ! Le projet a pour ambition d'établir l'élection du Président de la République sur des bases telles qu'il réponde aux nécessités de notre siècle.
Document 2 : Conférence de presse du général de Gaulle 31 janvier 1964 ... Une Constitution, c'est un esprit, des institutions, institutions, une pratique.
lui pour la détermination et la mise en œuvre de la politique et dirigeant l'administration ; au Parlement, exerçant le pouvoir législatif et contrôlant l'action du ministère, ont été remplis ainsi que l'exigeaient la volonté du pays, les conditions où nous nous trouvions, l'obligation de mener les affaires d'une manière active, ferme et continue.
Pour ce qui est de la nôtre, son esprit procède de la nécessité d'assurer aux pouvoirs publics l'efficacité, la stabilité et la responsabilité, responsabilité, dont ils manquaient organiquement sous la Troisième et sous la Quatrième Quatrième République. Sans doute, le déclenchement de la réforme, en 1958, a-t-il été déterminé par la secousse survenue à Alger, étalant l'impuissance du régime d'alors à surmonter un drame où était en train de sombrer notre unité nationale. D'ailleurs, en 1940, dans des circonstances beaucoup plus tragiques encore, on avait déjà vu abdiquer un régime semblable. Mais, même en dehors de ces brutales démonstrations, nul ne doutait, et depuis longtemps, qu'un système, qui mettait le pouvoir à la discrétion des partis, végétait dans les compromis, s'absorbait dans ses propres crises, était inapte à mener les affaires de notre pays. C'est pourquoi l'esprit de la Constitution nouvelle consiste, tout en gardant un Parlement législatif, à faire en sorte que le pouvoir ne soit plus la chose des partisans, mais qu'il procède directement du peuple, ce qui implique que le chef de l'Etat, élu par la nation, en soit la source et le détenteur. C'est ce qui fut réalisé au vu et au su de tout le monde quand je repris la direction des affaires, puis quand j'assumai les fonctions de Président. C'est ce qui a été simplement précisé par le dernier référendum. Il ne semble pas que, depuis qu'elle s'applique, cette conception ait été méconnue par les responsables, ni rejetée par le peuple, ni infirmée par les événements.
Il est vrai que, concurremment avec l'esprit et avec le texte, il y a eu la pratique. Celle-ci a naturellement tenu pour une part aux hommes. Pour ce qui est du chef de l'Etat, il est bien évident que son équation personnelle a compté et je doute que, dès l'origine, on ne s'y attendît pas. Quant aux ministres et, d'abord, aux Premiers : successivement M. Michel Debré et M. Georges Pompidou, ils ont agi avec une évidente efficacité, mais chacun à sa façon et qui n'était pas la même. Enfin, le Parlement a imprimé à sa tâche et à son attitude un caractère différent, suivant que, dans l'actuel régime, il ait vécu sa première ou sa deuxième législature. Il faut dire aussi que nos institutions ont eu à jouer, depuis plus de cinq ans, dans des conditions très variables, y compris à certains moments sous le coup de graves tentatives de subversion. Mais, justement, l'épreuve des hommes et des circonstances a montré que l'instrument l'instrument répond à son objet, non point seulement pour ce qui concerne la marche ordinaire des affaires, mais encore en ce qui a trait aux situations difficiles, auxquelles la Constitution actuelle offre, on l'a vu, les moyens de faire face : référendum, article 16, dissolution de l'Assemblée nationale. Sans doute, cette réussite tient-elle essentiellement à ceci que nos institutions nouvelles répondent aux exigences de l'époque, autant qu'à la nature du peuple français et à ce qu'il souhaite réellement. Cependant, certains, trouvant peut-être la mariée trop belle, suggèrent des changements qui, en fait, bouleverseraient le système de fond en comble.
Quant à la répartition des pouvoirs, elle a été observée suivant ce que prévoit notre Constitution. Les rôles attribués respectivement : au Président, garant du destin de la France et de celui de la République, chargé par conséquent de graves devoirs et disposant de droits étendus ; au Gouvernement, nommé par le chef de l'Etat, siégeant autour de 20/92
C'est ainsi que quelques-uns préconisent un " gouvernement de législature ". L'Assemblée nationale, quand elle aurait, une fois, donné sa confiance au ministère, ne pourrait plus le renverser sans qu'il soit procédé à la dissolution automatique. De cette façon, le chef de l'Etat - et c'est bien là, sans doute, le but essentiel du projet - n'aurait pas à intervenir. Mais par là même, les partis auraient beau jeu de faire en sorte que la désignation du Premier ministre et, au moment choisi par eux, son remplacement en souplesse, la composition du cabinet, puis ses divisions provoquées du dehors ainsi que ses remaniements, la politique adoptée en apparence, ensuite ses fluctuations, soient de nouveau les objets de leurs jeux et de leurs combinaisons, tandis que leur savoir-faire éviterait à volonté qu'une crise en bonne et due forme n'imposât la dissolution. Ainsi en reviendrait-on au régime d'assemblée.
politiques seulement, lesquels ne sont opposés par rien d'essentiel dans aucun domaine : national, social, moral ou international ; dans un pays fédéral, enfin, où le Gouvernement n'assume que les tâches générales : défense, déf ense, diplomatie, finances, tandis qu'il appartient aux cinquante Etats de l'Union de pourvoir à tout le reste. Mais comment ce régime conviendrait-il à la nation française, très fortement centralisée par le long effort des siècles, victime de toutes les secousses intérieures et extérieures depuis sept générations, toujours exposée à en subir d'autres, et où les multiples partis politiques, à l'exception de celui qui pousse au bouleversement, sont divisés et inconsistants ? Tout d'abord, parce que la France est ce qu'elle est, il ne faut pas que le Président soit élu simultanément avec les députés, ce qui mêlerait sa désignation à la lutte directe des partis, altérerait le caractère et abrégerait la durée de sa fonction de chef de l'Etat. D'autre part, il est normal chez nous que le Président de la République et le Premier ministre ne soient pas un seul et même homme. Certes, on ne saurait accepter qu'une dyarchie existât au sommet. Mais, justement, il n'en est rien. En effet, le Président, qui, suivant notre Constitution, est l'homme de la nation, mis en place par elle-même pour répondre de son destin ; le Président, qui choisit le Premier ministre, qui le nomme ainsi que les autres membres du Gouvernement, qui a la faculté de le changer, soit parce que se trouve achevée la tâche qu'il lui destinait et qu'il veuille s'en faire une réserve en vue d'une phase ultérieure, soit parce qu'il ne l'approuverait plus ; le Président, qui arrête les décisions prises dans les Conseils, promulgue les lois, négocie et signe les traités, décrète ou non les mesures qui lui sont proposées, est le chef des armées, nomme aux emplois publics ; le Président, qui, en cas de péril, doit prendre sur lui de faire tout ce qu'il faut ; le Président est évidemment seul à détenir et à déléguer l'autorité de l'Etat. Mais, précisément, la nature, l'étendue, la durée de sa tâche impliquent qu'il ne soit pas absorbé, sans relâche et sans limite, par la conjoncture, politique, parlementaire, économique et administrative. Au contraire, c'est là le lot, aussi complexe et méritoire qu'essentiel, du Premier ministre français.
D'autres, faisant contre mauvaise fortune bon cœur, font profession d'accepter l'existence d'un chef de l'Etat qui en soit un, mais à la condition que le Parlement soit, de son côté, érigé en citadelle inexpugnable où les partis retrouveraient leur empire et leur sûreté. Ceuxlà témoignent d'un préférence, assez nouvelle de leur part, en faveur d'un régime qualifié de " présidentiel " et qui serait analogue à celui des Etats-Unis. " Que le Président, disent-ils, soit élu par le peuple en même temps que l'Assemblée nationale et assume en personne le pouvoir exécutif, mais que, d'autre part, le Parlement exerce intégralement le pouvoir législatif. Surtout, que chacun des deux, strictement enfermé dans son domaine, n'ait aucune prise sur l'autre : le Président ne pouvant dissoudre, ni le Parlement renverser. " Ainsi, allèguent ces néophytes, le Gouvernement serait concentré entre les mains d'un seul, ce qui obvierait aux inconvénients d'une autorité divisée entre un Président et un Premier ministre, tandis que le Parlement, se trouvant intangible, voterait, ou non, les lois et le budget comme il le jugerait bon. On ne saurait méconnaître qu'une Constitution de cette sorte a pu, jusqu'à présent, fonctionner cahin-caha aux Etats-Unis, c'est-à-dire dans un pays qui, en raison de sa composition ethnique, de ses richesses économiques, de sa situation géographique, n'a connu aucune invasion, ni même, depuis un siècle, aucune révolution ; dans un pays qui comprend deux partis
Certes, il ne saurait y avoir de séparation étanche entre les deux plans, dans lesquels, d'une part le Président, d'autre part celui qui le 21/92
seconde, exercent quotidiennement leurs attributions. D'ailleurs, les Conseils et les entretiens sont là pour permettre au chef de l'Etat de définir à mesure l'orientation de la politique nationale et aux membres du Gouvernement, à commencer par le Premier, de faire connaître leurs points de vue, de préciser leur action, de rendre compte de l'exécution. Parfois, les deux plans sont confondus quand il s'agit d'un sujet dont l'importance engage tout et, dans ce cas, le Président procède à la répartition comme il le juge nécessaire. Mais, Mais, s'il doit être évidemment évidemment entendu que l'autorité indivisible de l'Etat est confiée tout entière au Président par le peuple qui l'a élu, qu'il n'en existe aucune autre, ni ministérielle, ministérielle, ni civile, ni militaire, militaire, ni judiciaire qui ne soit conférée et maintenue par lui, enfin qu'il lui appartient d'ajuster le domaine suprême qui lui est propre avec ceux dont il attribue la gestion à d'autres, tout commande, dans les temps ordinaires, de maintenir la distinction entre la fonction et le champ d'action du chef de l'Etat et ceux du Premier ministre.
faire juge du litige par voie de nouvelles élections, ou par celle du référendum, ou par les deux. Ainsi, y a-t-il toujours une issue démocratique. Au contraire, si nous adoptions le système américain, il n'y en aurait aucune. Dans un pays comme le nôtre, le fait que le chef de l'Etat serait aussi Premier ministre et l'impossibilité où il se trouverait, dans l'hypothèse d'une obstruction législative et budgétaire, de s'en remettre aux électeurs, alors que le Parlement ne pourrait le renverser luimême, aboutirait fatalement à une opposition chronique entre deux pouvoirs intangibles. Il en résulterait, ou bien la paralysie générale, ou bien des situations qui ne seraient tranchées que par des pronunciamientos, ou bien, enfin, la résignation d'un Président mal assuré qui, sous prétexte d'éviter le pire, choisirait de s'y abandonner, en se pliant, comme autrefois, aux volontés des partisans. On peut penser que c'est cette troisième hypothèse que caressent le plus volontiers les champions imprévus du " régime présidentiel ". Notre Constitution est bonne. Elle a fait ses preuves depuis plus de cinq années, aussi bien dans des moments menaçants pour la République qu'en des périodes de tranquillité. Sans doute, d'autres circonstances et d'autres hommes donneront-ils plus tard à son application un tour, un style, plus ou moins différents. Sans doute, l'évolution de la société française nous amènera-t-elle, en notre temps de progrès, de développement et de planification, à reconsidérer l'une de ses dispositions. Je veux parler de celle qui concerne le rôle et la composition du Conseil économique et social. Mais, en dehors de cette précision, qui ne bouleversera pas l'économie de la Constitution, gardons celle-ci telle qu'elle est. Assurément, on s'explique que ne s'en accommodent volontiers ni les nostalgiques, avoués ou non, de la confusion de naguère, ni cette entreprise qui vise au régime totalitaire et qui voudrait créer chez nous un trouble politique d'où sa dictature sortirait. Mais le pays, lui, a choisi et je crois, pour ma part, qu'il l'a fait définitivement. définitivement. (...)
Pourtant, objectent parfois ceux qui ne se sont pas encore défaits de la conception de jadis, le Gouvernement, qui est celui du Président, est en même temps responsable devant le Parlement. Comment concilier cela ? Répondons que le peuple souverain, en élisant le Président, l'investit de sa confiance. C'est là, d'ailleurs, le fond des choses et l'essentiel du changement accompli. De ce fait, le Gouvernement, nommé par le chef de l'Etat et dont au surplus les membres ne peuvent être des parlementaires, n'est plus du tout, vis-à-vis des chambres, ce qu'il était à l'époque où il ne procédait que de combinaisons de groupes. Aussi, les rapports entre le ministère et le Parlement, tels qu'ils sont réglés par la Constitution, ne prévoient la censure que dans des conditions qui donnent à cette rupture un caractère d'extraordinaire gravité. En ce cas extrême, le Président, qui a la charge d'assurer la continuité de l'Etat, a aussi les moyens de le faire, puisqu'il peut recourir à la nation pour la
Document 3 : Projet de loi constitutionnelle portant modification du titre IX de la Constitution Exposé des motifs 22/92
Mesdames, Messieurs,
fonctions présidentielles, la responsabilité serait limitée, d'une part, à l'hypothèse, d'ores et déjà prévue par l'article 53-2 de la Constitution, Constitution, dans laquelle serait compétente la Cour pénale internationale, et, d'autre part, au cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice du mandat de chef de l'État. La sanction, le le cas échéant prononcée par le Parlement réuni en Haute Cour, serait la destitution du Président de la République. Le présent projet de loi reprend les propositions formulées par la commission dans son rapport. Il repose sur trois principes : le Président de la République, agissant dans l'exercice de ses fonctions, n'est pas un justiciable ordinaire (I) ; son immunité n'est pas totale (II) ; la juridiction appelée à connaître des manquements commis dans le cadre de ses fonctions est composée, afin de respecter l'équilibre démocratique né du fonctionnement des pouvoirs publics sous la Cinquième République, par les élus de la Nation (III).
Les règles posées par le titre IX de la Constitution du 4 octobre 1958, relatives à la responsabilité pénale du chef de l'État, ont soulevé certaines difficultés d'interprétation. Le Conseil constitutionnel et la Cour de cassation ont ainsi procédé à des lectures de l'article 68 de la Constitution peu compatibles entre elles. Selon le Conseil constitutionnel, hors le cas de haute trahison, le président de la République bénéficie d'une immunité pour les actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions. En ce qui concerne les actes antérieurs à celles-ci ou ceux qui en sont détachables, sa responsabilité pénale ne saurait être recherchée que selon la procédure prévue par l'article 68 de la Constitution (C.C., 22 janvier 1999, décision n° 98-408 DC). L'assemblée plénière de la Cour de cassation considère, pour sa part, que la compétence de la Haute Cour de Justice, en application de l'article 68 de la Constitution, est limitée au crime de haute trahison. S'agissant des autres infractions, commises avant ou pendant l'exercice de ses fonctions, le président de la République est protégé par une immunité absolue, la prescription étant simplement suspendue pendant la durée du mandat présidentiel (Cass., Ass. plén., 10 octobre 2001, Breisacher : Bull. n° 11). S'agissant de l'application de la réforme constitutionnelle dans le temps, le texte proposé ne prévoit aucune disposition spécifique à cet égard. En conséquence, la révision constitutionnelle s'appliquera au mandat en cours.
I.- La responsabilité du Président de la République déroge au droit commun. Les auteurs du rapport ont mis l'accent sur la nécessité de ne pas faire du Président de la République un justiciable ordinaire, eu égard au risque d'affaiblissement d'affaiblissement qu'entraînerait pour la fonction présidentielle une mise en cause de la responsabilité du chef de l'État dans les conditions du droit commun. commun. En cours de mandat, seuls les manquements manquements manifestement incompatibles avec l'exercice de la fonction présidentielle pourront donc être sanctionnés, selon une procédure spécifique. S'agissant des actes accomplis avant le début de son mandat, ou dépourvus de lien avec celui-ci, toute mise en cause éventuelle du Président de la République devant une juridiction pénale sera suspendue durant l'exercice de son mandat.
Dans ce contexte, le chef de l'État a demandé à Monsieur le Professeur Pierre Avril de présider une commission chargée de réfléchir au statut pénal du Président de la République et de formuler, le cas échéant, les propositions de réforme qui lui paraîtraient appropriées. La commission a remis le 12 décembre 2002 au chef de l'État un rapport qui préconise la modification du titre IX de la Constitution. Aux termes de celui-ci, le principe de l'irresponsabilité l'irresponsabilité du Président de la République pour les actes commis dans l'exercice de ses fonctions demeurerait. demeurerait. En outre, durant son mandat, et en application de l'immunité dont il bénéficierait, il ne pourrait être contraint à aucun témoignage et ne pourrait faire l'objet d'aucun acte d'information, d'instruction ou de poursuite devant une juridiction ou devant une autorité administrative. administrative. Dans le cadre des des
II.- L'immunité proposée n'est toutefois pas totale. En premier lieu, afin de clarifier le texte constitutionnel, la rédaction du motif qui permet l'engagement de la responsabilité « politique » du Président de la République est revue, et, aux termes de « haute trahison » inscrits à l'actuel article 68 de la Constitution, sont substitués ceux de « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat ». En second lieu, pour les actes qui ne sont pas accomplis par le 23/92
chef de l'État en cette qualité, et pour ceux qui sont antérieurs à ses fonctions, l'immunité n'est que temporaire, les procédures pouvant être engagées ou reprises à l'expiration d'un délai d'un mois suivant la cessation de ses fonctions. III.- Le Parlement, constitué en Haute Cour, est compétent pour connaître, le cas échéant, des actes accomplis par le Président de la République dans l'exercice de ses fonctions. f onctions.
« Article 67. - Le président de la République n'est pas responsable des actes accomplis en cette qualité, sous réserve des dispositions des articles 53-2 et 68.
Conformément aux recommandations de la commission, le projet de loi constitutionnelle s'attache à éviter le double écueil, d'une part, du recours aux juridictions ordinaires, d'autre part, de la création d'une juridiction ad hoc. Ainsi, c'est au Parlement tout entier réuni, se prononçant à la majorité de ses membres, et non plus à des membres élus en son sein, qu'est attribuée la compétence pour se prononcer sur la destitution éventuelle du Président de la République. Enfin, la procédure prévue, qui suppose que la proposition de réunion de la Haute Cour soit votée par chacune des deux assemblées, respecte l'équilibre inhérent au bicamérisme.
« Les instances et procédures auxquelles il est ainsi fait obstacle peuvent être reprises ou engagées contre lui à l'expiration d'un délai d'un mois suivant la cessation des fonctions. »
« Il ne peut, durant son mandat et devant aucune juridiction ou autorité administrative française, être requis de témoigner non plus que faire l'objet d'un acte d'information, d'instruction d'instruction ou de poursuite.
« Article 68. - Le président de la République ne peut être destitué qu'en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible incompatible avec l'exercice de son mandat. La destitution est prononcée par le Parlement constitué en Haute Cour. « La proposition de réunion de la Haute Cour adoptée par une des assemblées du Parlement est aussitôt transmise à l'autre qui se prononce dans les quinze jours. « La décision de réunir la Haute Cour emporte empêchement du Président de la République dont les fonctions sont exercées dans les conditions prévues au quatrième alinéa de l'article 7. Cet empêchement prend fin au plus tard à l'expiration du délai prévu à l'alinéa suivant.
Projet de loi constitutionnelle Le président de la République, Sur la proposition du Premier ministre, Vu l'article 89 de la Constitution, Constitution, Décrète :
Article unique
« La Haute Cour est présidée par le président de l'Assemblée nationale. Elle statue dans les deux mois, à bulletins secrets, sur la destitution. destitution. Sa décision est d'effet immédiat. « Les décisions prises en application du présent article le sont à la majorité des membres composant l'assemblée concernée ou la Haute Cour. Seuls sont recensés les votes favorables à la proposition de réunion de la Haute Cour ou à la destitution.
Le titre IX de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :
« Une loi organique fixe les conditions d'application du présent article. »
Le présent projet de loi constitutionnelle portant modification du titre IX de la Constitution, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État, sera présenté à l'Assemblée nationale par le garde des sceaux, ministre de la justice, qui est chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.
« Titre IX « La Haute Cour »
Document 4 : le quinquennat Le quinquennat, c’est-à-dire l’établissement à cinq ans de la durée du mandat présidentiel, a
été introduit dans la constitution par la loi constitutionnelle no 2000-964 du 2 octobre 24/92
2000. Il vise à mettre en place un renouvellement plus fréquent du mandat présidentiel et à aligner sa durée sur celle du mandat des députés (cinq ans) afin de diminuer les risques de cohabitation. Cette révision de la constitution n’écarte cependant pas toute possibilité de cohabitation (en cas de démission ou de décès du président de la République, ou en cas de dissolution de l’Assemblée nationale) et pourrait, à terme, modifier l’équilibre entre les différentes institutions.
rapporteur du texte relatif à la durée du mandat du chef de l’État, Laboulaye, proposait un mandat d’une durée de cinq ans. Mac-Mahon, quant à lui, défendait l’idée d’un décennat, par référence aux dispositions de la constitution de l’an VIII (1799). La majorité s’accorda sur la durée médiane. La loi du 20 novembre 1873 devait ainsi disposer dans un souci de compromis que « Le pouvoir exécutif est confié pour sept ans au maréchal de MacMahon, duc de Magenta ». Ce principe devait être confirmé par les lois constitutionnelles de 1875, définissant les institutions de la IIIe République, et par la constitution de 1946, instituant la IVe République. Mais, la pratique des institutions de la IIIe République et la lettre des dispositions de la constitution du 27 octobre 1946 ont considérablement limité les prérogatives du chef de l’État. En effet, sa principale fonction était de nommer le chef du Gouvernement en tenant compte de l’équilibre politique au sein de la majorité parlementaire. Le septennat n’avait donc pas été jugé incompatible avec la tradition républicaine , puisque le président, élu par les parlementaires, disposait alors d’une légitimité moindre que ces derniers, élus par le peuple, et qu’il n’exerçait pas de véritables fonctions exécutives.
Le septennat : fruit du hasard ? L’institution récente du quinquennat rompt avec la durée du mandat présidentiel, prévue par les constitutions de 1875, 1946 et 1958, fixé à sept ans. Le septennat a, cependant, davantage été imposé par les circonstances que par une véritable réflexion constitutionnelle. Il était néanmoins entré dans la tradition républicaine française. Le contexte dans lequel le mandat présidentiel a été fixé à sept ans montre d’ailleurs qu’il est plus un héritage du principe monarchiste qu’une mise en œuvre de la doctrine républicaine. Celle-ci est en effet attachée à des mandats courts, afin de permettre l’expression la plus fréquente possible des électeurs. L’Assemblée nationale, élue le 8 février 1871 après la chute du Second Empire, était dominée par les monarchistes divisés en deux tendances antagonistes. Les légitimistes, partisans d’un retour à l’Ancien Régime, soutenaient les Bourbons en la personne du comte de Chambord, petit-fils de Charles X. Les orléanistes, favorables à l’institution d’une monarchie constitutionnelle et acceptant l’héritage de 1789, défendaient pour leur part le comte de Paris, petit-fils de Louis-Philippe. Les monarchistes comptaient sur le temps pour regrouper leurs forces face aux républicains et choisir entre les deux prétendants. Après avoir contraint Adolphe Thiers, chef de l’Exécutif, à la démission le 24 mai 1873, du fait de son ralliement aux idées républicaines, les royalistes portèrent à la présidence de la République le maréchal de Mac-Mahon, en souhaitant qu’il laisse ultérieurement sa place au monarque.
Le septennat sous la Ve République : un président au-dessus des partis Le septennat va cependant acquérir une signification signification nouvelle sous la Ve République. Si la constitution de 1958 reprend la durée du mandat présidentiel existant sous les deux républiques précédentes, elle renforce dans le même temps considérablement les pouvoirs du chef de l’État. Elle lui donne ainsi le rôle « d’arbitre au-dessus des contingences politiques » appelé de ses vœux par le général de Gaulle dans son discours de Bayeux du 16 juin 1946. La durée du mandat présidentiel lui confère ainsi une fonction propre et distincte de celle assignée au Gouvernement et au Parlement. Le chef de l’État incarne l’unité nationale et la continuité des institutions. La durée de son mandat lui permet d’inscrire son action au-delà du mandat de l’Assemblée nationale. Dans sa conférence de presse du 31 janvier 1964, le général de Gaulle devait d’ailleurs préciser
Le comte de Chambord n’ayant pas de descendance, la majorité retint une solution d’attente afin que le temps tranche le conflit entre les deux branches de la dynastie. Le 25/92
Le projet de loi constitutionnelle, déposé le 6 septembre 1973 par le chef de l’État, a été voté le 16 octobre de la même année par l’Assemblée nationale (par 270 voix contre 211) et le 19 octobre par le Sénat (par 162 voix contre 112). Le président, ne souhaitant pas consulter le pays par référendum sur un tel sujet, devait finalement renoncer à soumettre le projet de révision aux deux chambres réunies en Congrès. Les faibles majorités qui se sont dégagées en faveur du texte dans les deux assemblées ne permettaient pas, en effet, de réunir la majorité de trois cinquième requise par l’article 89 de la constitution. Le projet de loi constitutionnelle devait ainsi être ajourné sine die. Le président Valéry Giscard d’Estaing, qui succéda à Georges Pompidou, n’a pas envisagé au cours de son septennat de lui donner une quelconque suite.
l’intérêt que la durée du mandat du président de la République ne coïncide pas avec celui de l’Assemblée nationale : « il ne faut pas que le président soit élu simultanément avec les députés, ce qui mêlerait sa désignation à la lutte directe des partis, altérerait le caractère et abrégerait la durée de sa fonction de chef de l’État. »
Cependant, la révision de 1962, instituant l’élection du président au suffrage universel direct, a peu à peu remis en cause cette idée d’un chef de l’État au -dessus des partis politiques. Dès l’élection de 1965, le président de la République est en effet apparu comme le chef d’une majorité politique disposant par ailleurs de la majorité au Parlement. Le quinquennat : pour renouveler la légitimité présidentielle et éviter les cohabitations La durée du mandat, qui compensait entre 1875 et 1958 le manque de pouvoirs et la faible légitimité du président de la République, perdait dès lors une grande partie de sa justification. justification. Elle devait même poser un problème d’érosion de la légitimité présidentielle, surtout en cas de réélection à un second mandat.
La Commission Vedel de 1992 La question de la réduction du mandat présidentiel devait ensuite faire l’objet de plusieurs déclarations d’intention du président Mitterrand. Il a lancé différentes pistes de réforme en la matière, défendant tour à tour le septennat non renouvelable, le mandat de cinq ou de six ans.
Afin de remédier à cette situation, le général de Gaulle a utilisé l’ensemble des prérogatives que lui conférait la constitution pour consulter le peuple au cours de ses fonctions. En 1968 il a procédé à une dissolution de l’Assemblée nationale, puis organisé, l’année suivante, un référendum sur un projet de loi réformant le Sénat et mettant en place la régionalisation. Malgré la victoire de la majorité présidentielle aux élections législatives de 1968, le président devait être désavoué lors de la consultation référendaire de 1969, alors que l’opposition mettait en avant le slogan « dix ans, ça suffit ».
Le débat sur la durée du mandat présidentiel devait en fait prendre davantage de consistance après la première cohabitation (1986-1988). Le président François Mitterrand en a d’ailleurs saisi la commission Vedel, créée à son initiative le 2 décembre 1992, pour faire des propositions de révision de la constitution. constitution. Dans sa lettre de mission adressée à ce comité consultatif, il a fait part de sa position personnelle sur la durée du mandat présidentiel : « Le débat d’actualité, ouvert dans l’opinion publique, porte, on le sait, sur la durée du mandat présidentiel. La constitution constitution a fixé celui-ci à sept ans et autorise son renouvellement. Dans ce dernier cas, beaucoup pensent que quatorze années, c’est trop. M. Pompidou avait fait adopter par les Assemblées le mandat de cinq ans renouvelable une fois. Mais il n’a pas poussé la procédure à son terme, c’est-à-dire jusqu’au vote du Congrès. De nombreuses initiatives initiatives ont repris ce projet. Diverses personnalités préfèrent un mandat de sept ans non renouvelable et certaines d’entre elles suggèrent six ans renouvelables une fois. Ma
La longueur du mandat présidentiel soulevait des difficultés nouvelles liées à l’existence d’une responsabilité directe du président de la République devant le peuple depuis la réforme de 1962. La réforme inachevée de 1973 Pour cette raison, et peut-être également pour d’autres liées à son état de santé, le président Pompidou devait tenter en 1973 de réviser la constitution pour instaurer le quinquennat renouvelable une fois.
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préférence va à un mandat d’une durée plus longue que celle d’un député et au moins aussi longue que celle d’un maire ou d’un conseiller général. N’oublions pas que le président de la République a, en raison de l’article 5, un pouvoir d’arbitrage et qu’il n’est pas lié aux changements de majorité parlementaire. »
pour conséquence d’amoindrir la fonction présidentielle en conférant au chef de l’État le statut de leader de l’opposition, qui est peu conforme à l’esprit des institutions. Le président François Mitterrand n’aura effectivement exercé la plénitude de ses fonctions présidentielles que pour la durée de deux législatures, soit dix ans, puisque ses deux septennats se sont achevés par l’échec de la majorité présidentielle à l’élection législative.
La commission Vedel devait en définitive évoquer très prudemment la question de la réforme du septennat pour conclure au statu quo. Les arguments avancés par le comité consultatif en faveur d’une réduction de la durée du mandat sont les suivants : Le septennat est trop long au regard des exigences des démocraties modernes. Si le général de Gaulle a choisi une durée de sept ans pour le mandat présidentiel, c’est en l’accompagnant de recours fréquents au peuple par voie de référendum pour s’assurer de son adhésion ; Le cumul des principes contradictoires de l’autorité et de l’irresponsabilité du chef de l’État serait atténué par une consultation plus fréquente des électeurs. Ceux avancés en faveur du septennat sont les suivants : Le quinquennat aboutirait à faire du président le véritable chef de la majorité parlementaire et susciterait l’effacement du Premier ministre ; La fonction arbitrale du chef de l’État serait affectée ; La durée de sept ans conforte la crédibilité du président sur la scène internationale internationale ; La tenue des élections législatives dans les cinq années suivant l’élection présidentielle permet aux citoyens d’exprimer ou non leur adhésion à l’action du chef de l’État. Le comité consultatif devait par ailleurs recommander de ne pas limiter le renouvellement du mandat présidentiel en estimant qu’une telle mesure heurtait le principe de la souveraineté du peuple. Les cohabitations : l’affaiblissement possible de l’autorité du président La répétition des cohabitations depuis 1986 devait réactualiser le débat sur la durée du mandat présidentiel. Celles-ci ont en effet eu
Certes, la dissolution de l’Assemblée en début de mandat présidentiel donne au président les moyens de mettre en œuvre son projet, mais la différence entre la durée du mandat présidentiel et celle des députés peut être source de difficultés pour les deux dernières années de son mandat.
La situation de cohabitation longue dans laquelle s’est retrouvée la France après l’échec de la majorité présidentielle aux élections législatives de 1997 a finalement incité les deux têtes de l’Exécutif à proposer une réforme afin de faire coïncider la durée du mandat présidentiel et celle du mandat des députés. L’adoption du quinquennat Le projet de loi constitutionnelle relative à la durée du mandat présidentiel a été adopté par l’Assemblée nationale, le 15 juin 2000, et par le Sénat, le 29 juin de la même année. Le président de la République a décidé de soumettre cette révision constitutionnelle au référendum en application des dispositions de l’article 89 de la constitution. Elle a été adoptée le 24 septembre 2000 par 7 407 697 « oui », contre 2 710 651 « non », pour 39 941 192 électeurs inscrits et 12 058 688 votants. Avec une abstention atteignant 69,3 %, ce référendum devait révéler le faible intérêt des citoyens pour une réforme institutionnelle, institutionnelle, qui, il est vrai, avait été présentée comme un aménagement de nature technique. Le prochain mandat présidentiel devrait permettre de juger de l’impact de cette réforme, dont certains estiment qu’elle renforce le caractère présidentialiste des institutions au détriment du Premier ministre. Quoi qu’il en soit, le quinquennat devrait permettre d’éviter une nouvelle cohabitation à court terme. Mais, une telle situation peut néanmoins se produire de nouveau à l’avenir, 27/92
que ce soit en cas de démission ou de décès du président de la République, ou bien en cas de
dissolution de l’Assemblée nationale.
Document 5 : comment est financée la campagne électorale ? La campagne électorale est financée selon deux modalités :
un financement public , organisé par la loi organique du 6 novembre 1962, modifiée pour ces aspects par les LO du 5 février 2001 et du 5 avril 2006, et par les lois organiques concernant le financement des partis politiques de 1988, 1990, et 1995 ; un financement privé, provenant en majorité des partis (cotisations), mais aussi de personnes privées. Chaque candidat doit respecter un certain nombre de règles : La tenue d’un compte de campagne qui retrace très précisément l’origine des recettes et la nature des dépenses engagées. Le candidat ne peut pas le gérer personnellement et doit nommer un intermédiaire financier (mandataire). Depuis la loi organique du 5 avril 2006, le compte doit être déposé à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) – et non plus au Conseil constitutionnel – au plus tard le neuvième vendredi suivant le second tour de scrutin, afin d’en vérifier la régularité ; Le plafonnement des dépenses , dont le montant, actualisé tous les trois ans par décret, s’élevait en 2007 à 16,16 millions d’euros pour les candidats au premier tour et à 21,59 millions pour ceux du second tour. Un remboursement des frais de campagne est prévu. Pour les candidats présents au 1er tour, il s’élève au 20e du plafond des dépenses du premier tour pour ceux ayant obtenu moins de 5 % des suffrages exprimés (808 000 euros en 2007) et, depuis 2001, à la moitié de ce plafond pour ceux ayant recueilli plus de 5 % des voix (8,08 millions d’euros en 2007). Pour les candidats présents au second tour, il s’élève à la moitié du plafond des dépenses du second tour (10,79 millions d’euros en 2007). Dans tous les cas, ces remboursements ne peuvent pas être plus importants que les dépenses déclarées par les candidats ; La limitation des dons des personnes privées à 4600 euros, tout don égal ou supérieur à 150 euros devant être fait par chèque. En 1995, les dons des entreprises privées ont été interdits. Des sanctions pécuniaires et pénales sont prévues en cas d’infraction . Ainsi un candidat ayant dépassé le plafond des dépenses doit verser au Trésor public le montant du dépassement. Mais un candidat à l’élection présidentielle ne peut pas être déclaré inéligible.
Document 6 : extrait d’un document de travail du comité constitutionnel sur le problème des parrainages Le régime actuel ne limite que faiblement le nombre de candidatures à l’élection présidentielle. Fautil, au nom du pluralisme, assumer la fonction tribunitienne de l’acte de candidature ? Faut -il au contraire aller plus loin dans le filtrage pour clarifier la confrontation démocratique des projets, compte tenu notamment des règles gouvernant le déroulement de la campagne électorale à la télévision ? • Quelle est la part qui revient, dans l’inflation des candidatures, aux règles de parrainage d’une part et aux autres facteurs (contexte politique, règles de financement…) d’autre part ? • Encore que le risque se concrétise rarement, la loi en vigueur peut avoir pour effet d’exclure de la compétition présidentielle certains courants d’opinion qui trouvent un écho dans la vie de la nation mais qui sont marginalement représentés au sein du collège des d es présentateurs. Y a-t-il là une anomalie démocratique, ou l’incapacité à obtenir 500 signatures parmi 42000 élus, soit 1.2% du collège, est-elle un critère légitime d’élimination ?
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• Quel est le sens de la « présentation » : soutien politique ? reconnaissance de la légitimité démocratique ? simple manière de prendre acte de la nécessité d’une participation au débat ? • Conviendrait-il d’augmenter le nombre de parrainages nécessaires ? • Y a-t-il moyen d’éviter l’instrumentalisation stratégique de la procédure et les manœuvres diverses auxquelles donne lieu la collecte des signatures, soit pour empêcher l’émergence d’une candidature, soit pour la favoriser ? • Une telle mesure devrait-elle s’accompagner de l’introduction d’un parrainage par les citoyens euxmêmes, à titre cumulatif ou à titre alternatif ? Un mécanisme de cette nature se heurterait-il à des obstacles techniques (notamment en cas d’élection anticipée) ? Surtout, n’y aurait-il pas un risque de décalage entre « candidats des élus » et « candidats des citoyens » et de transformation de la procédure de parrainage en premier tour de l’élection présidentielle ? Les intérêts corporatistes y trouveraient-ils un terrain favorable ? • Les règles relatives à la publicité des présentations sont-elles satisfaisantes en termes d’efficacité et de lisibilité ? Faut- il envisager d’en revenir au secret pour libérer les élus des pressions extérieures, au risque de les soustraire au contrôle de leurs administrés ? Doit-on au contraire privilégier le principe simple de la publication intégrale ? • Faudrait-il plutôt changer de logique en modifiant la composition du collège des parrains, soit en le limitant aux parlementaires, soit au contraire en l’élargissant ? Dans cette dernière hypothèse, la recherche des signatures des intéressés resterait-elle une procédure appropriée ?
Document 7. Extrait d’un document de travail du comité constitutionnel sur la question de la limitation du nombre des mandats du président de la république Le passage au quinquennat rend l’hypothèse du troisième mandat moins théorique que par le passé. Dans ce contexte, les termes du débat sont simples ; seule l’appréciation de leur poids relatif ne l’est pas. Dans le sens du maintien maintien de la règle actuelle :
- le primat de la liberté de l’électeur et la possibilité que la limitation du nombre de mandats prive la nation de la personnalité la mieux à même de présider à ses destinées ; - le risque d’un affaiblissement de l’autorité du Président de la République à la fin du second mandat. Dans le sens de la limitation limitation du nombre de mandats présidentiels présidentiels :
- la nécessité de favoriser le renouvellement du personnel et des idées politiques ; - le risque d’un essoufflement dans l’action après dix ans d’exercice des responsabilités suprêmes et le décalage par rapport au rythme général de la société ; - le souci de ne pas favoriser les dérives monarchiques. monarchiques. S’il était décidé de s’engager dans la voie de la limitation du nombre de mandats, se poserait encore la question de savoir s’il faut limiter à deux le nombre de mandats consécutifs ou le nombre total de mandats.
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FICHE N° 3 L’EXECUTIF (II) Le Premier ministre, le gouvernement, gouvernement, la cohabitation cohabitation
I/ DOCUMENTS REPRODUITS 1. Message de François Mitterrand au parlement, 8 avril 1986 sur le fonctionnement des institutions en cas de cohabitation 2. Intervention télévisée de Jacques Chirac du 14 juillet 1997 3. Effectif total des cabinets ministériel ministériel (site du premier ministre) 4. les gouvernements de la Ve république 5. Extrait d’un document de travail du comité constitutionnel sur la structure du gouvernement 6. Extrait d’un document de travail du comité constitutionnel sur la clarification des rôles entre le président de la république et le premier ministre
Voir aussi la composition du gouvernement : http://www.premier-m http://www.premier-ministre.gouv.fr/act inistre.gouv.fr/acteurs/gouvernem eurs/gouvernement/ ent/
II/ bibliographie CARCASONNE CARCASONNE (G.), « Ce que fait Matignon », Pouvoirs, n°68, 1994, pp. 31-41. CARCASONNE (G.), « Les rapports du Président français et du Premier ministre », R.F.A.P., 1997, n°83, pp. 397-409. COHENDET (M.-A.), La cohabitation, leçons d’une expérience, PUF, Paris, 1993. DAUGERON DAUGERON (B.) : « La cohabitation et ses faux-semblants : réflexions sur le présidentialisme présidentialisme ( RDP) 2004, minoritaire », Revue du droit public et de la science politique en France et à l’étranger ( RDP n°1, p. 67-109. GICQUEL (J.), « De la cohabitation », Pouvoirs, n°49, pp. 69-79. GUEDON (M.-J.), « Décrets et Constitution », in Mélanges Dupuis, LGDJ, Paris, 1997, pp. 125-138. GUETTIER, Le président de la République, Que sais-je, PUF, 1995. GUILLAUME (G.) les dysfonctionnements de la V ème République, mélanges P. Gélard, Montchrestien, 1999. LE GALL (J.), La 3ème cohabitation : quelle pratique des institutions de la V ème République, RDP, 2000, pp 101-120. MASS0T (J.) L’arbitre et esponsabilité présidentielle, Flammarion, 1987. et le capitaine, essai essai sur la r esponsabilité MASSOT (J.) La V ème République est-elle soluble dans la cohabitation ?, Mélanges P. Ardant, LGDJ, 1999 du droit administratif , LGDJ, Coll. Systèmes, Paris, 1995. STIRN (B.), Les sources constitutionnelles du La cohabitation, Pouvoirs n° 91, 1999. Le Président de la République, documents réunis par C. Bigaut, la documentation française, 2000.
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III/ NOTIONS A CONNAITRE a) Chef de l’exécutif, l’ exécutif, du gouvernement, de la majorité parlementaire.
b) Pouvoir réglementaire, réglementaire, d’exécution des lois. c) Pouvoir de nomination. d) Fait majoritaire
IV/ EXERCICES SUGGERES a) Le couple Président - Premier ministre. b) Comparez la conception du rôle du Premier ministre inscrite dans chacun des documents reproduits. *
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Document 1 : Message de François Mitterrand au parlement, 8 avril 1986 Mesdames et messieurs, je vous prie d'agréer, en ce début de législature, les vœux que je forme pour vous, aussi bien dans votre vie personnelle que dans l'exercice de votre mandat ; pour le Parlement, où j'ai siégé longtemps et qui m'est toujours apparu comme la pierre angulaire de notre démocratie ; pour la France que nous représentons tous ensemble.
gouvernement qui se réclamaient des mêmes options que lui. Tout autre, nul ne l'ignore, est la situation issue des dernières élections législatives.
Les Français avaient déjà choisi en 1981 l'alternance politique. Ils viennent en majorité de marquer à nouveau, mais en sens contraire, leur volonté de changement. Dépassons l'événement que chacun jugera selon ses convictions.
Devant un tel état de choses, qu'ils ont pourtant voulu, beaucoup de nos concitoyens se posent la question de savoir comment fonctionneront les pouvoirs publics. A cette question, je ne connais qu'une réponse, la seule possible, la seule raisonnable, la seule conforme aux intérêts de la nation : la Constitution, rien que la Constitution, toute la Constitution. Quelqu'idée qu'on en ait - et je n'oublie pas moi-même ni mon refus initial, ni les réformes qu'au nom d'un vaste mouvement d'opinion j'ai naguère proposées et que je continue de croire souhaitables -, elle est la loi fondamentale. Il n'y a pas, en la matière, d'autre source du droit. Tenons-nous en à cette règle.
Pour la première fois la majorité parlementaire relève de tendances politiques différentes de celles qui s'étaient rassemblées lors de l'élection présidentielle, ce que la composition du gouvernement exprime, comme il se doit.
Réussir l'alternance aujourd'hui comme hier, demain comme aujourd'hui, donnera à notre pays l'équilibre dont il a besoin pour répondre, dans le temps - et, je l'espère, à temps -, aux aspirations des forces sociales qui le composent. Mon devoir était d'assurer la continuité de l'Etat et le fonctionnement régulier des institutions. Je l'ai fait sans retard et la nation sans crise. Le Premier ministre nommé et le gouvernement mis en place sont désormais en mesure de mener leur action.
Les circonstances qui ont accompagné la naissance de la Ve République, la réforme de 1962 sur l'élection du chef de l'Etat au suffrage universel et une durable identité de vues entre la majorité parlementaire et le Président de la République ont créé et développé des usages
Mais nos institutions sont à l'épreuve des faits. Depuis 1958 et jusqu'à ce jour, le Président de la République a pu remplir sa mission en s'appuyant sur une majorité et un
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qui, au-delà des textes, ont accru le rôle de ce dernier dans les affaires publiques. La novation qui vient de se produire requiert de part et d'autre une pratique nouvelle.
Je pense donc que les ordonnances, dont j'ai déjà dit qu'elles ne pourraient revenir sur les acquis sociaux, devront être peu nombreuses et les lois d'habilitation suffisamment précises pour que le Parlement et le Conseil constitutionnel se prononcent en connaissance de cause. J'ai fait part de cette observation à M. le Premier ministre, lorsque m'ont été présentés les deux projets de loi qui seront examinés demain par le Conseil des ministres.
Je ne m'attarderai pas ici sur l'énoncé de compétences présentes, je le suppose, à votre esprit. Je rappellerai seulement que la Constitution attribue au chef de l'Etat des pouvoirs que ne peut en rien affecter une consultation électorale où sa fonction n'est pas en cause.
Elle me paraît d'autant plus nécessaire que la combinaison des ordonnances et de l'article 49, 3e alinéa, de la Constitution risquerait en fin de compte de réduire à l'excès la délibération des assemblées.
Fonctionnement régulier des pouvoirs publics, continuité de l'Etat, intégrité du territoire, respect des traités, l'article 5 désigne de la sorte - et les dispositions qui en découlent précisent - les domaines où s'exercent son autorité ou bien son arbitrage. A quoi s'ajoute l'obligation pour lui de garantir l'indépendance de la justice et de veiller aux droits et libertés définis par la Déclaration de 1789 et le préambule de la Constitution Constitution de 1946.
Mesdames et messieurs, s'il est une constante depuis plusieurs décennies pour tout gouvernement et toute majorité, c'est bien d'avoir à faire face à l'une des plus profondes révolutions scientifiques et techniques des temps modernes. La tâche de votre assemblée sera de contribuer à son tour à en dominer les effets.
Le gouvernement, de son côté, a pour charge, aux termes de l'article 20, de déterminer et de conduire la politique de la nation. Il assume, sous réserve des prérogatives du Président de la République et de la confiance de l'Assemblée, la mise en œuvre des décisions qui l'engagent devant les Français. Cette responsabilité responsabilité est la sienne.
Parachever le redressement économique qui a connu d'importants succès dans les années passées exigera encore beaucoup d'efforts et de ténacité. Nul ne s'en tiendra quitte tant que le chômage restera la pire de nos plaies sociales. Souhaitons que la bonne santé de notre économie et l'action persévérante de la solidarité nationale offrent une base solide aux politiques qui seront entreprises.
Cela étant clairement établi, Président et gouvernement ont à rechercher, en toutes circonstances, les moyens qui leur permettront de servir au mieux et d'un commun accord les grands intérêts du pays.
Sachons également qu'il n'y aura de redressement économique sans justice sociale et que de cette justice ne peut, ne doit être exclu aucun de ceux qui contribuent, par leur travail et leurs capacités créatrices, à l'expansion et à la grandeur de notre pays.
Mais, mesdames et messieurs, qu'en est-il du Parlement ? Pouvoir législatif, il garde et doit garder la plénitude de ses droits. Certes, l'article 38 autorise les ordonnances et la plupart des gouvernements, y compris dans la période récente, ont eu recours à cette procédure.
Le rayonnement de la France dépend plus qu'on ne croit de sa façon d'être à l'égard des siens. Ce rayonnement, qui nous vaut d'être reconnus parmi les grands peuples de la Terre, nous le servirons, unis et résolus, en continuant d'agir là où l'Histoire nous fixe rendez-vous : l'Europe, le droit des peuples à disposer d'euxmêmes, le développement des pays pauvres, la paix.
Aussi n'ai-je pas cru devoir en refuser la faculté au gouvernement actuel, après lui avoir rappelé cependant que de grandes réformes de la précédente législature, comme la décentralisation, les nationalisations, les droits des travailleurs, les nouvelles libertés, l'aménagement du temps de travail, avaient suivi la voie législative législative normale.
Vive la République ! Vive la France !
Document 2 : intervention télévisée de Jacques Chirac 14 juillet 1997 32/92
A. Chabot - (...). Comment qualifiez-vous qualifiez-vous cette cohabitation ? On se souvient qu'en 1986, vous étiez de l'autre côté, vous étiez Premier ministre. Cela avait commencé effectivement difficilement, un 14 juillet, par le refus du Président de la République, de signer des ordonnances. On avait dit " cohabitation dure ". Après, avec Edouard Balladur, on avait dit " cohabitation courtoise ". Alors quel est l'adjectif que vous employez, pour qualifier la cohabitation avec Lionel JOSPIN ?
le Président - Pourquoi ? Parce que je serais plus faible qu'un autre ? P. Poivre d'Arvor - Jusqu'alors, cela allait jusqu'au terme des mandats qui avaient été décidés par la Constitution. Constitution. le Président - Cela ne modifie en rien la nature de la cohabitation. A. Chabot - Alors, autre qualificatif, comment sont vos relations avec Lionel Jospin et est-ce que votre jugement sur l'homme, que vous connaissez depuis peu, a changé ?
le Président - Je crois, d'abord, qu'il faut attendre un peu, pour voir comment les choses se déroulent. La courtoisie, naturellement, va de soi. Mais ce n'est pas le fond du problème. Dans nos institutions, dans la Constitution, dans leur pratique, il y a des rôles à peu près définis entre le Président de la République et le Gouvernement. Le Président de la République ayant, notamment, des responsabilités pour ce qui concerne tous les grands aspects essentiels de la vie internationale et interne de la Nation. Nous avons pour objectif d'assurer ce que je disais tout à l'heure, à la fois un renforcement de la cohésion nationale, sociale et une adaptation, une modernisation de notre pays qui est indispensable et qui ne peut s'obtenir que par un retour à plus de liberté des uns et des autres, notamment dans le domaine économique. Si ces objectifs sont bien ceux du Gouvernement, alors il n'y aura pas de problème, naturellement naturellement il le fera à sa manière, avec ses convictions et sa différence par rapport à l'ancien Gouvernement. Je respecte cela. Dans cette hypothèse, naturellement, ce serait, puisque vous voulez que je la caractérise, une " cohabitation constructive ".
le Président - Je n'ai pas pour habitude d'inscrire dans un contexte d'intimité les relations entre le Président de la République et le Premier ministre. Je suis persuadé que c'est également son sentiment. Il est le Premier ministre. Il assume ses fonctions. J'assume les miennes. Et je souhaite que ce soit dans l'intérêt de la France. A. Chabot - Vous aviez dit, l'autre jour, que les relations personnelles avec vous étaient faciles. Est-ce que vous dites la même chose ? le Président - Je ne suis pas quelqu'un d'agressif. Je n'ai pas noté, non plus, chez lui une agressivité particulière. Par conséquent, cela se passe entre gens, dirai-je, de bonne compagnie. A. Chabot - Est-ce qu'on peut savoir un peu comment vous travaillez ? le Président - Cela n'enlève rien aux conceptions, aux convictions de chacun. A. Chabot - Comment travaillez-vous ensemble ? Le Premier ministre a indiqué, par exemple, que dernièrement au Sommet d'Amsterdam, vous aviez dit que la France avait pris un engagement fort sur le Pacte de stabilité, que vous tiendriez cet engagement. Il vous a fait part de ses préoccupations sociales. Est-ce qu'il y a des dialogues aussi simples et aussi francs que cela ?
A. Chabot - Est-ce que vous vous calez un peu sur la position de François Mitterrand en quelque sorte, c'est-à-dire les institutions, rien que les institutions ? le Président - Oui, je crois que M. Mitterrand avait parfaitement défini, mais enfin, il s'était contenté de lire la Constitution et d'affirmer qu'il l'appliquerait, je crois qu'il avait dit : " toute la Constitution et rien que la Constitution Constitution ".
le Président - Tout à fait. Vous savez, j'avais noté que le Président de la République, de par la Constitution cette fois-ci, je crois que c'est son article 5, est, entre autres choses, garant du respect des traités. Un traité doit être respecté. re specté.
P. Poivre d'Arvor - Mais cette fois-ci, est-ce que la fonction présidentielle n'est pas un petit peu affaiblie, malgré que ce soit vous qui ayez décidé cette dissolution ?
P. Poivre d'Arvor - Cela vous paraissait normal qu'il annonce lui-même le fait qu'il avait été nommé Premier ministre, désigné par vousmême, sur le perron de l'Elysée ?
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le Président - Je dirai que c'est un détail. Chacun a bien imaginé qu'ayant fait savoir que je l'appelais, ce n'était pas simplement simplement pour le consulter.
constitué son Gouvernement. J'étais attentif à certains postes. P. Poivre d'Arvor - Lesquels ? le Président - Tout naturellement et traditionnellement, la défense et les affaires étrangères, la justice aussi. Pour ce qui concerne les autres postes, je n'ai pas de jugement à apporter apporter sur les choix de M. Jospin.
P. Poivre d'Arvor - Est-ce que vous ne vous sentez pas un petit peu seul, de temps en temps le mercredi, en Conseil des ministres, au milieu de vos adversaires ou anciens adversaires ?
A. Chabot - Justement, quelle est votre expression favorite ? S'agit-il de : domaine réservé ou domaine partagé, comme l'utilisait l'ancien Président sous la cohabitation ?
le Président - C'est une situation qui ne m'émeut pas particulièrement. particulièrement. P. Poivre d'Arvor - La première fois, cela n'a pas été un petit peu plus difficile ?
le Président - Je ne crois pas qu'il y ait de domaine réservé ou un domaine partagé. La Constitution prévoit des choses et ces choses donnent, notamment, une prééminence, et je dirais, donnant un peu le dernier mot au Président de la République. Je vous l'ai dit, tout à l'heure, en parlant des traités, j'aurais pu parler de la même façon de l'indépendance nationale, de l'intégrité, etc. Je veux bien revenir sur la conception que je me fais de la cohabitation, mais ce n'est pas un domaine réservé. Le Gouvernement a aussi ses responsabilités responsabilités naturellement.(...) naturellement.(...)
le Président - Non. Cela s'est passé, là-aussi, dans la compréhension. (...) P. Poivre d'Arvor - Dans les ministres que vous retrouvez chaque mercredi, il y a deux communistes. Est-ce que vous trouvez que c'est une incongruité dans ce pays occidental ? le Président - Je souhaite que l'on parle des problèmes -et ils sont nombreux- auxquels nous sommes confrontés, je n'ai pas de jugement à porter sur la façon façon dont M. Jospin a
Document 3 : effectif total des cabinets ministériels Lors de la formation de son Gouvernement, Gouvernement, le Premier ministre, François Fillon, a donné des instructions à ses ministres, en accord avec le président de la République, pour que la taille des cabinets ministériels soit contenue dans des limites raisonnables, afin de favoriser un travail d’équipe fructueux. Après composition de ces cabinets, cabinets, l’effectif total s’établit à ce jour à un total de 537 membres, tous cabinets confondus.
Document 4 : les gouvernements de la Ve république présidence
Charles de Gaulle
Georges Pompidou
gouvernements Gouvernement Michel Debré Gouvernement Georges Pompidou I Gouvernement Georges Pompidou II Gouvernement Georges Pompidou III Gouvernement Georges Pompidou IV Gouvernement Georges Pompidou IV remanié Gouvernement Maurice Couve de Murville Gouvernement Jacques Chaban-Delmas
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08/01/1959 - 14/04/1962 14/04/1962 - 28/11/1962 28/11/1962 - 08/01/1966 08/01/1966 - 01/04/1967 06/04/1967 - 31/05/1968 31/05/1968 - 10/07/1968 10/07/1968 - 20/06/1969 20/06/1969 - 05/07/1972
Valéry Giscard d'Estaing
François Mitterrand
Jacques Chirac
Nicolas Sarkozy
Gouvernement Pierre Messmer I Gouvernement Pierre Messmer II Gouvernement Pierre Messmer III Gouvernement Jacques Chirac Gouvernement Raymond Barre I Gouvernement Raymond Barre II Gouvernement Raymond Barre III Gouvernement Pierre Mauroy I Gouvernement Pierre Mauroy II Gouvernement Pierre Mauroy III Gouvernement Laurent Fabius Gouvernement Jacques Chirac * Gouvernement Michel Rocard I Gouvernement Michel Rocard II Gouvernement Edith Cresson Gouvernement Pierre Bérégovoy Gouvernement douard Balladur * Gouvernement Alain Juppé I Gouvernement Alain Juppé II Gouvernement Lionel Jospin * Gouvernement Jean-Pierre Raffarin I Gouvernement Jean-Pierre Raffarin II Gouvernement Jean-Pierre Raffarin III Gouvernement Dominique de Villepin Gouvernement François Fillon I Gouvernement François Fillon II
05/07/1972 - 28/03/1973 02/04/1973 - 27/02/1974 27/02/1974 - 27/05/1974 27/05/1974 - 25/08/1976 25/08/1976 - 29/03/1977 29/03/1977 - 31/03/1978 03/04/1978 - 13/05/1981 21/05/1981 - 22/06/1981 22/06/1981 - 22/03/1983 22/03/1983 - 17/07/1984 17/07/1984 - 20/03/1986 20/03/1986 - 10/05/1988 10/05/1988 - 22/06/1988 23/06/1988 - 15/05/1991 15/05/1991 - 02/04/1992 03/04/1992 - 29/03/1993 29/03/1993 - 11/05/1995 07/05/1995 - 07/11/1995 07/11/1995 - 02/06/1997 02/06/1997 - 07/05/2002 07/05/2002 - 17/06/2002 17/06/2002 - 30/03/2004 31/03/2004 - 30/05/2005 30/05/2005 -15/05/2007 18/05/2007 - 18/06/2007 19/06/2007 - ...
Document 5 : Extrait d’un document de travail sur la structure du gouvernement Est-il opportun de limiter pour l’avenir le nombre de membres du gouvernement ? • Si oui, la fixation du nombre – et le cas échéant du rang – des ministres doit-elle être fixée au niveau constitutionnel constitutionnel ? • Ne relève-t-elle pas plutôt de la loi organique ? • Faut-il laisser hors du champ de cette limitation les ministres délégués et secrétaires d’Etat ? • Cette limitation peut-elle ne concerner que les ministres ministres chargés des fonctions régaliennes ? • Serait-il envisageable et utile de fixer au niveau d’une loi organique non seulement le nombre maximal, mais encore les principales attributions attributions des ministres de plein exercice ? • Le principe de la parité hommes/femmes devrait-il, le cas échéant, être pris en compte par les dispositions dispositions normatives afférentes à la structure du gouvernement ?
Document 6 : extrait d’un document de travail du comité constitutionnel sur la clarification des rôles entre le président de la république et le premier ministre Faut-il prévoir dans la Constitution que le Président de la République détermine la politique de la nation ?
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- Une telle modification de l’article 20 de la Constitution devrait-elle conduire à modifier également l’article 5, qui fait du Président de la République un arbitre ? - Le Premier ministre aurait-il a lors pour mission de conduire cette politique ? de la mettre en œuvre ? ou seulement de coordonner l’action des ministres ? - Ne faudrait-il pas modifier aussi l’article 21 de la Constitution, aux termes duquel le Premier ministre dirige l’action du Gouvernement et est responsable de la défense nationale ? • Le Président de la République doit-il pouvoir mettre fin aux fonctions du Premier ministre sans que celui-ci lui présente formellement la démission de son gouvernement, comme le prévoit actuellement l’article 8 de la Constitution ? • Le Président de la République peut-il se passer de « l’écran » du Premier ministre face aux difficultés quotidiennes du gouvernement du pays ? Ne risque-t-il pas de mettre à mal son autorité ? • Que se passerait-il en cas de cohabitation ?
- En inscrivant dans la Constitution que le Président de la République détermine (et conduit ?) la politique de la nation, ne risque-t-on pas de rendre la cohabitation impossible, impossible, le Premier ministre issu d’une majorité parlementaire hostile au Président de la République n’ayant plus la charge de la politique de la nation ? Faut-il alors craindre une crise de régime ? - Faut-il prendre des mesures pour rendre cette hypothèse moins probable qu’elle ne l’est aujourd’hui, notamment en cas de démission ou de décès du Président de la République avant le terme de son mandat ? • Le Président de la République peut-il déterminer la politique de la nation sans que soient introduites de nouvelles modalités de mise en jeu de la responsabilité politique du chef de l’Etat ?
- Si, en particulier, l’Assemblée nationale renversait le Gouvernement, quelles en seraient les conséquences pour le Président de la République dont le Gouvernement procéderait directement directement ? - Faut-il le contraindre à se présenter à nouveau devant le suffrage universel pour restaurer sa légitimité ? - Faut-il prévoir une dissolution automatique de l’Assemblée nationale pour que le peuple tranche la question ? - En cas d’échec de la dissolution pour le chef de l’Etat, faut-il le contraindre à se retirer ? - Un tel dispositif, dispositif, qui introduirait un mécanisme de responsabilité directe devant le peuple, n’aurait-il pas un caractère plébiscitaire plébiscitaire ?
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FICHE N° 4 L’EXECUTIF (III)
La responsabilité des gouvernants
I/ DOCUMENTS REPRODUITS 1. Discours du garde des sceaux concernant le projet de loi constitutionnel au Sénat 2. La Haute Cour et la Cour de Justice de la république présentée par l’assemblée nationale
3. Hervé Morin plaide pour une réforme du statut pénal du président, Nouvel observateur, 29 octobre 2007 4. Note de synthèse du Sénat relative à la responsabilité responsabilité des gouvernants
II/ bibliographie AUVRET (P.), « La responsabilité du Chef de l’Etat sous la Vème République », R.D.P., 1988, pp. 77117. CARCASSONNE (G.), « Typologie des cabinets », Pouvoirs, n°36, 196, pp. 85-91. CHENAT (B.), « Le ministre, chef d'une administration », Pouvoirs, n°36, 1986, pp. 79-84. FOYER (J.), « Les ministres entre eux », Pouvoirs, n°36, pp. 102-116. LIMOUZY (J.), « Les rapports du ministre avec le Parlement et les partis », Pouvoirs, n°36, pp. 1986, pp. 93-101. MAUS (D.), « Démissions et révocations des ministres sous la V ème République », Pouvoirs, n°36,1986, pp. 117-134. QUERMONNE (J.-L.), « Les cabinets ministériels », Pouvoirs, n°68, 1994, pp. 61-76.
SEGUR (P.) Gouvernants : quelle responsabilité ?, L'Harmattan, L'Harmattan, 2001
III/ NOTIONS A CONNAITRE a) Hiérarchie, incompatibilités et solidarité gouvernementale. b) Ministre d’Etat, ministres, ministre délégué, secrétaire d’Etat. c) Le Conseil des Ministres, conseil de cabinet. d) L’ordre du jour du conseil des Ministres.
IV/ EXERCICES SUGGERES a) Responsabilité personnelle et responsabilité collégiale. b) La responsabilité pénale des ministres sous la V ème République. c) Gouvernement et partis p artis politiques. d) Le « dédoublement fonctionnel » des ministres.
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e) L’organisation du travail t ravail gouvernemental.
Document 1 : discours du garde des sceaux concernant le projet de loi constitutionnelle au Sénat Responsabilité pénale du Président de la République Discours du garde des Sceaux concernant le Projet de loi constitutionnelle constitutionnelle au Sénat
de la République ne peut être mise en cause que devant la Haute Cour de Justice selon les modalités fixées par le même article. Ainsi, pour le juge constitutionnel, la Haute Cour a compétence pour connaître de l’ensemble de la responsabilité pénale du Président de la République, y compris s’agissant des actes antérieurs ou détachables de l’exercice de ses fonctions. Le Chef de l’Etat bénéficie d’un privilège de juridiction de portée générale.
Monsieur le Président, Monsieur le Rapporteur, Mesdames et Messieurs les Sénateurs, Le régime de la responsabilité du chef de l’Etat interpelle tous les démocrates, quelle que soit leur époque. Au vieux principe monarchique selon lequel « le Roi ne peut mal faire », la IIe République avait instauré un régime de responsabilité responsabilité politique très large du Président, sa constitution précisant que celui-ci est responsable des « actes du gouvernement et de l'administration ».
Par son arrêt du 10 octobre 2001, la Cour de cassation a confirmé que le Président de la République, hors le cas de haute trahison, ne peut être poursuivi devant aucune juridiction pendant l’exercice de son mandat et ce y compris à raison de faits antérieurs à son élection ou sans rapport avec l’exercice de ses fonctions. Pour autant, elle a estimé que le Chef de l’Etat ne bénéficiait pas d’un privilège de juridiction. Elle a en effet jugé que : « la Haute Cour de justice n'étant compétente que pour connaître des actes de haute trahison du Président de la République commis dans l'exercice de ses fonctions, les poursuites pour tous les autres actes devant les juridictions pénales de droit commun ne peuvent être exercées pendant la durée du mandat présidentiel, la prescription de l'action publique étant alors suspendue » .
Depuis les lois constitutionnelles de 1875, la responsabilité politique du Chef de l’Etat ne peut être mise en cause devant les assemblées parlementaires à raison des actes qu’il accomplit en cette qualité. Le Président n’est responsable politiquement que devant le peuple qui lui a donné son mandat et peut choisir de ne pas lui renouveler. La tradition constitutionnelle conduit dans le même temps à ce que la responsabilité pénale du Chef de l’Etat ne puisse être mise en jeu qu’en cas de « haute trahison ». La Constitution du 4 octobre 1958 dispose, dans son article 68, que « le Président de la
Pour l’autorité judiciaire, le Chef de l’Etat est donc passible, hors le cas de haute trahison, des tribunaux de droit commun, mais il bénéficie d’une inviolabilité temporaire pendant la durée de son mandat, la prescription étant suspendue pendant le même temps.
République (…) ne peut être mis en accusation
que par les deux assemblées statuant par un vote identique au scrutin public et à la majorité absolue des membres les composant ; il est jugé par la Haute Cour de Justice. ».
Ainsi, d’une part, les deux juridictions s’accordent sur l’essentiel : le Président de la République, hors le cas de haute trahison, ne saurait, pendant son mandat, être mis en cause devant aucune juridiction pénale de droit commun. Mais, d’autre part, une divergence d’analyse révèle un doute sur la portée exacte des dispositions de l’article 68 de la Constitution. Par ailleurs, les termes de cet article nécessitent d’être précisés, notamment ceux de « haute trahison ».
Ainsi rappelées, ces règles posées par le Titre IX de notre Constitution semblent simples. Elles sont pourtant apparues, à l’expérience, sources d’ambiguïtés. Par sa décision du 22 janvier 1999, relative à la Cour pénale internationale, le Conseil constitutionnel a interprété l’article 68 comme instituant un privilège de juridiction. Il a en effet précisé que pendant la durée de ses fonctions, la responsabilité pénale du Président
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Toutes ces considérations ont conduit le Président de la République, conformément à l’engagement exprimé devant l’ensemble de nos concitoyens, à demander à une commission présidée par le Professeur Pierre AVRIL, de « réfléchir et [lui] faire, le cas échéant, des propositions sur le statut pénal du Président de la République ».
commis antérieurement à son élection. Il pose un principe d’inviolabilité de portée générale. L’Assemblée Nationale a adopté, avec l’accord du Gouvernement, deux amendements précisant la portée de ce principe. Le premier amendement permet d’expliciter que, durant son mandat, toute action à l’encontre du Président est exclue, quels qu’en soient l’objet ou la finalité, devant toute juridiction y compris civile ou autorité administrative.
Cette commission a proposé une révision complète du Titre IX de la Constitution, procédant à une réécriture intégrale des articles 67 et 68. Le Chef de l’Etat et le Gouvernement ont choisi de faire leurs les propositions de la commission dont les principaux éléments peuvent être résumés comme suit :
Le Président ne peut notamment notamment pas être ê tre requis de témoigner, ce qui ne fait nullement obstacle à un témoignage spontané. De manière générale, aucun acte de procédure ne peut être imposé au Chef de l’Etat, mais il lui est toujours loisible d’y répondre.
réaffirmation du principe d’immunité du Président pour les actes accomplis en cette qualité,
Le second amendement consiste à préciser que les délais de prescription et de forclusion sont suspendus pendant la durée du mandat.
inviolabilité durant le mandat pour les autres actes avec cependant la possibilité, de destitution « en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat ». L’article unique du projet de loi qui vous est présenté modifie l’intitulé du Titre IX actuel de la Constitution, « la Haute Cour de Justice », remplacé par « la Haute Cour ». Ce Titre est toujours composé des articles 67 et 68, mais ceux-ci sont totalement ré-écrits. L’article 67 nouveau pose les règles de fond applicables à la responsabilité du chef de l’Etat. Il est constitué de trois alinéas.
Le premier réaffirme le principe traditionnel d’immunité du Président de la République pour les actes accomplis en cette qualité. La rédaction ainsi retenue fait disparaître l’ambiguïté de l’expression « dans l’exercice de ses fonctions ». Ainsi, pour tous les actes accomplis par le Chef de l’Etat pendant la durée de son mandat, l’irresponsabilité est la règle. Deux limites sont toutefois posées à ce principe : celle qui résulte de l’instauration, par l’article 68 nouveau, d’une procédure de destitution et celle qui procède de la compétence, déjà reconnue à l’article 53-2 de la Constitution, de la Cour pénale internationale. Le second alinéa est consacré à tous les autres actes du Président de la République, c’est à dire à ceux accomplis pendant la durée de son mandat, mais sans lien avec celui-ci et ceux 39/92
Le projet de texte proposé par la commission Avril comportait à cet alinéa un renvoi au législateur organique afin qu’il définisse les conditions dans lesquelles doit se réaliser le retour à l’application du droit commun à l’issue du mandat. Il est toutefois apparu au Gouvernement que la détermination de ces conditions constituait un point fondamental de la réforme qui méritait de figurer dans la Constitution elle-même. C’est la raison pour laquelle ce renvoi a été remplacé par un troisième alinéa qui fixe à un mois après la cessation des fonctions le délai à l’issue l ’issue duquel prend fin la suspension des procédures et des prescriptions. L’article 68 nouveau est sensiblement plus novateur. Composé de six alinéas, il introduit dans nos institutions une procédure de destitution.
Cette destitution du Président de la République ne pourra, compte tenu du rôle éminent qui est le sien, être décidée qu’« qu’« en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat » . La notion de « haute trahison », aux contours incertains, est abandonnée au profit d’une expression qui, sans qualifier ce manquement, ni par référence à sa nature, ni par le degré de sa gravité, consacre un critère tenant exclusivement au fait que ce manquement
serait incompatible avec la poursuite du mandat, c’est-à-dire, avec la dignité de la fonction. Le recours à l’adverbe « manifestement » marque que la reconnaissance de ce manquement ne saurait procéder d’une logique partisane et qu’elle doit transcender les clivages politiques.
Haute Cour. Il est en effet apparu difficile de prévoir une période suspension du Président de la République pendant le déroulement de la procédure parlementaire. Si cette procédure ne devait pas aboutir à la destitution du Chef de l’Etat, son autorité, après une période de suspension, serait affaiblie. Dans le même temps, il n’est pas souhaitable que le Président de la République demeure trop longtemps sous la menace d’une éventuelle destitution. C’est pourquoi il est apparu nécessaire de réduire de deux à un mois le délai imparti à la Haute Cour pour se prononcer. La décision de la Haute Cour, de destituer, ou pas, le Président est d’effet immédiat. En cas de destitution, il est définitivement mis fin au mandat en cours du Président, qui redevient par le même fait un justiciable ordinaire.
Le caractère unique de cette responsabilité, qui suppose l’appréciation du comportement d’un homme au regard des exigences de ses fonctions, imposait qu’elle fut mise en cause devant un organe non juridictionnel et qui soit doté d’une légitimité démocratique égale à celle du Chef de l’Etat. C’est ce qui a conduit à conférer ce pouvoir au Parlement, siégeant, dans son intégralité, en Haute Cour. La procédure est aménagée en deux temps. La proposition de réunion de la Haute Cour doit d’abord être successivement adoptée par chacune des deux assemblées. La Haute Cour, présidée par le président de l’Assemblée nationale, statue ensuite par un vote à bulletins secrets. Cette procédure a été améliorée sur deux points très importants par l’Assemblée Nationale. D’abord, afin de d’éviter les dérives partisanes, les votes intervenant en application de ce dispositif devront être acquis à la majorité qualifiée des deux tiers. Cette modification est parfaitement en adéquation avec l’objectif poursuivi, qui est de sanctionner des comportements tout à fait incompatibles avec l’exercice de la fonction présidentielle, indépendamment indépendamment de toute logique politicienne. Ensuite, toute délégation de vote est désormais interdite. La mise en œuvre de la procédure suppose en effet une appréciation délicate de la compatibilité de faits avec l’exercice de la fonction présidentielle. présidentielle.
Enfin, l’article 68 habilite le législateur organique à fixer ses conditions d’application. Celle-ci pourra notamment, et conformément aux propositions de la commission Avril, prévoir des règles relatives à la recevabilité des propositions de résolutions tendant à la réunion de la Haute Cour, imposer des délais, afin que ne dure trop longtemps la période de mise en cause du chef de l’Etat, ainsi qu’imposer des précautions afin que celui-ci puisse assurer sa défense.
Le texte ne prévoyant pas de disposition transitoire ou d’application différée, les règles qu’il fixe à l’article 67 trouveront à s’appliquer au mandat en cours. Celles relatives à la Haute Cour deviendront applicables dès l’entrée en vigueur de la loi organique nécessaire à sa mise en œuvre. Mesdames et Messieurs les Sénateurs, Le projet de loi constitutionnelle qui vous est présenté est inspiré par la volonté de dissocier les logiques judiciaire et politique. De ce fait, il confie aux représentants du peuple, et pas à une juridiction spéciale, la responsabilité de destituer, le cas échéant, le Chef de l’Etat élu au suffrage universel direct. Il ne s’agit nullement là de changer la nature du régime ni même d’en modifier l’équilibre. Au contraire, ce choix s’inscrit dans le prolongement des constituants de 1875, 1946 et 1958. Il s’agit, pour l’essentiel, d’apporter des précisions nécessaires quant à l’irresponsabilité du Chef
Une telle appréciation ne peut être que personnelle et ne saurait se faire par procuration. Au surplus, la gravité des conséquences qui pourraient s’attacher à la mise en œuvre de cette procédure implique que chacun soit amené à se déterminer en conscience lors des deux phases de la procédure. L’Assemblée Nationale a également modifié, avec l’accord du Gouvernement, les conséquences qui s’attachent à la décision conjointe des deux chambres de réunir la 40/92
montrer que les engagements électoraux de notre majorité ont vocation à être respectés.
de l’Etat et de consacrer la simple suspension de la prescription en ce qui concerne son inviolabilité. Le dispositif proposé par le Gouvernement a été amélioré de manière consensuelle par l’Assemblée Nationale, sans que son équilibre ne soit remis en cause.
Ensuite, cette réforme clarifie un point de droit et supprime, dès lors, une polémique politique stérile. Elle permettra donc aux Français de se prononcer, en conscience, sur les vrais enjeux de la campagne présidentielle. Enfin, ce projet est l’occasion de montrer qu’au-delà de nos clivages, nous partageons un même respect pour la fonction présidentielle et la règle du jeu démocratique. démocratique.
Certains parlementaires se sont interrogés sur l’opportunité de présenter une réforme constitutionnelle sur cette question à la fin de la législature. Permettez-moi cependant de souligner son intérêt. D’abord, il s’agit là d’un engagement du Président de la République pris lors de la campagne présidentielle. Chacun a à cœur de
Pour toutes ces raisons, je vous invite à adopter ce projet de loi constitutionnelle constitutionnelle.
Document 2 : la Haute Cour et la Cour de Justice présentée par l’assemblée nationale La Haute Cour La Haute Cour succède à la Haute Cour de justice - tribunal pénal particulier compétent pour juger le Président de la République créée par les lois constitutionnelles de la Troisième République. Selon les dispositions initiales de la Constitution le tribunal était composé de membres élus, en leur sein et en nombre égal, par l'Assemblée nationale et par le Sénat. L'ordonnance n° 59-1 du 2 janvier 1959 portant loi organique sur la Haute Cour de justice précisait que les 24 juges étaient élus pour la durée de leur mandat parlementaire et qu'ils prêtaient serment devant l'assemblée dont ils étaient membres. L'article 68 de la Constitution disposait initialement que le Président de la République n'était responsable des actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions qu'en cas de haute trahison, ne pouvant être mis en accusation que par les deux assemblées statuant par un vote identique au scrutin public et à la majorité absolue des membres les composant, et étant jugé par la Haute Cour Cour de justice. Dans une décision n° 98-408 DC du 22 janvier 1999 - Traité portant Statut de la Cour pénale internationale (document sur le site du Conseil), le Conseil constitutionnel a indiqué "qu'il résulte de l'article 68 de la Constitution que le Président de la République, pour les actes accomplis dans l'exercice de ses
fonctions et hors le cas de haute trahison, bénéficie d'une immunité ; qu'au surplus, pendant la durée de ses fonctions, sa responsabilité pénale ne peut être mise en cause que devant la Haute Cour de justice, selon les modalités fixées par le même article..." Si les deux assemblées du Parlement devaient adopter dans les mêmes termes une résolution portant mise en accusation du Président de la République, une commission composée de 5 magistrats de la Cour de cassation avait à instruire les faits incriminés et à décider du renvoi de l'affaire devant la Haute Cour de justice. Les débats devant cette Cour devaient suivre les règles du code de procédure pénale en matière criminelle. Toutefois, l'arrêt de la Haute Cour de justice n'était susceptible ni d'appel, ni de pourvoi en cassation. La révision constitutionnelle du 23 février 2007 (Loi constitutionnelle n° 2007-238 du 23 février 2007 portant modification du titre IX de la Constitution publiée au Journal Officiel du 24 février 2007 [sur le site Légifrance] ) a profondément transformé le régime de responsabilité du Président de la République qui se traduisait antérieurement par une irresponsabilité de principe, sauf le cas de haute trahison, et avait donné lieu à des interprétations divergentes du Conseil constitutionnel (décision n° 98-408 DC du 22
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janvier 1999) et de la Cour de cassation (Cass. plén. 10 octobre 2001 M. Breisacher). L’article 67 de la Constitution prévoit désormais que le Président de la République est irresponsable pour les actes accomplis en cette qualité sauf dans les hypothèses de compétence de la Cour pénale internationale (art. 53-2) ou de la Haute Cour (art. 68). En outre, s’agissant des actes accomplis avant le début de son mandat ou dépourvus de lien avec celui-ci, le Président de la République ne peut, durant son mandat et devant aucune juridiction ou autorité administrative française, être requis de témoigner non plus que de faire l’objet d’une action, d’un acte d’information, d’instruction ou de poursuite. Cette inviolabilité temporaire couvre ainsi tant le champ civil et administratif que le champ pénal, la réparation et la sanction. En contrepartie, il est expressément prévu que tout délai de prescription et de forclusion est suspendu et que les instances et procédures auxquelles il est ainsi fait obstacle pourront reprendre un mois après la cessation des fonctions du Président de la République.
La cour de justice de la république A l'occasion de la révision introduite par la loi constitutionnelle n° 93-952 du 27 juillet 1993, le titre X de la Constitution, relatif à la responsabilité pénale des membres du Gouvernement, a substitué à leur jugement par la Haute Cour de Justice pour les crimes et délits commis dans l'exercice de leur fonction, une procédure devant une nouvelle juridiction pénale, la Cour de justice de la République. L'article L'article 68-3 prévoit que cette nouvelle procédure s'applique rétroactivement aux faits commis avant son adoption. L'article 68-1 indique que les membres du Gouvernement sont pénalement responsables des actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions et qualifiés crimes ou délits au moment où ils ont été commis, qu'ils sont jugés par la Cour de justice de la République qui, à la différence de la Haute Cour de justice, est liée par la définition des crimes et délits ainsi que par la détermination des peines telles qu'elles résultent de la loi. Selon l'article 68-2, la Cour de justice de la République comprend quinze juges : douze parlementaires élus, en leur sein et en nombre égal, par l'Assemblée nationale et par le Sénat et trois magistrats du siège à la Cour de cassation, dont l'un préside la Cour. Toute personne qui se prétend lésée par un crime ou un délit commis par un membre du Gouvernement dans l'exercice de ses fonctions peut porter plainte auprès d'une commission des requêtes composée de magistrats. Cette commission ordonne soit le classement de la procédure, soit sa transmission au procureur général près la Cour de cassation aux fins de saisine de la Cour de justice de la République. Le procureur général près la Cour de cassation peut aussi saisir d'office la Cour de justice de la République sur avis conforme de la commission commission des requêtes. La loi organique n° 93-1252 du 23 novembre 1993 prévoit que la Cour de justice de la République vote, après la clôture des débats, sur chaque chef d'accusation à la majorité absolue par bulletins secrets puis sur l'application de la peine infligée à un accusé déclaré coupable. Son arrêt peut faire l'objet d'un pourvoi en cassation. Si l'arrêt est cassé, la
L’article 68 68 institue une procédure originale de destitution du Président de la République en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat, notion qui n’est définie ni par la nature, ni par la gravité du manquement mais par son caractère inconciliable avec la poursuite du mandat. Afin d’en souligner le caractère politique, la destitution est prononcée par le Parlement tout entier réuni en Haute Cour, instance qui remplace la Haute Cour de justice.
La procédure de saisine et de décision de la Haute Cour obéit à des règles particulièrement strictes et exigeantes. La Haute Cour doit être saisie par une résolution adoptée par chacune des deux assemblées. Une fois réunie, elle se prononce à bulletins secrets sur la destitution dans un délai d’un mois. Les décisions de réunion de la Haute Cour et de destitution doivent être prises à la majorité des deux tiers des membres composant l’assemblée concernée ou la Haute Cour, sans délégation de vote, et seuls les votes favorables à la décision étant recensés. Les dispositions de cet article seront précisées par une loi organique.
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Cour de justice doit être entièrement recomposée avant de juger à nouveau l'affaire.
commission d'instruction et de la commission des requêtes instituées près cette juridiction ainsi que des magistrats magistrats y exerçant le ministère public
Voir aussi : le décret n° 95-692 du 9 mai 1995 relatif au régime indemnitaire des membres de la Cour de justice de la République, de la
Document 3 : Hervé Morin plaide pour une réforme du statut pénal du président, Nouvel observateur, 29 octobre 2007 Le ministre de la Défense et président du Nouveau Centre était auditionné par le comité Balladur sur la réforme des institutions. institutions. Le ministre de la Défense et président du Nouveau Centre, Hervé Morin, s'est prononcé devant le comité Balladur sur la réforme des institutions en faveur d'"une remise à plat " de la responsabilité pénale du chef de l'Etat. Estimant que le dispositif actuel est "totalement bancal" et quasiment inopérant", il a expliqué "les conditions de la mise en œuvre de la responsabilité pénale du chef de l'Etat méritent selon moi d'être reposées, dans des termes qui permettent, quand il le faut, que la justice puisse suivre son cours". Et d'ajouter toutefois : "Bien entendu, il faut des protections, mais le système tel qu'il a été arrêté" en 2007 par le Parlement, "de toute évidence est totalement bancal et quasiment inopérant", a-t-il jugé.
Une mise en cause pénale impossible Hervé Morin a estimé que le système de la majorité des deux tiers, requis en cas de procédure de destitution par le Parlement, "rend impossible la mise en cause de la responsabilité pénale du chef de l'Etat". Par ailleurs, "on explique que les parlementaires peuvent engager une procédure, sans qu'il y ait d'instruction préalable", a-t-il ajouté. "On ne voit pas bien comment le système peut s'articuler". Enfin, le ministre de la Défense a estimé que la distinction des actes "détachables et non détachables" de la fonction présidentielle, pendant le mandat du chef de l'Etat, était "extrêmement difficile à apprécier".
Document 4 : note de synthèse du Sénat relative à la responsabilité des gouvernants En France, la responsabilité pénale du président de la République fait l'objet de l'article 68 de la Constitution, qui énonce : « Le président de la République n'est responsable des actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions qu'en cas de haute trahison. Il ne peut être mis en accusation que par les deux assemblées statuant par un vote identique au scrutin public et à la majorité absolue des membres les composant ; il est jugé par la Haute cour de justice. » Il apparaît donc clairement que, pour les actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions, la responsabilité pénale du chef de l'État ne peut pas être engagée, sauf cas de haute ha ute trahison. Pour les autres actes, qu'ils aient été commis avant le début du mandat ou en cours de mandat, l'ambiguïté de la formulation
constitutionnelle a provoqué un débat doctrinal. Toutefois, le Conseil constitutionnel a estimé le 22 janvier 1999, dans sa décision 98-408, relative à la Cour pénale internationale, que, pendant la durée de son mandat, la responsabilité pénale du président de la République ne pouvait être mise en cause que devant la Haute cour de justice, selon la procédure prévue par l'article 68 de la Constitution, aussi bien pour les actes commis dans l'exercice de ses fonctions et qualifiables de haute trahison que pour tous les autres actes.
D'après l'interprétation du Conseil constitutionnel, le président de la République serait donc soumis à un régime dérogatoire au droit commun pendant toute 43/92
la durée de son mandat pour l'ensemble des infractions qu'il aurait pu commettre.
est partout, sauf en Belgique, engagée selon la procédure de droit commun.
L'interprétation que le Conseil constitutionnel a donnée à l'article 68 de la Constitution a entraîné le dépôt à l'Assemblée nationale d'une proposition de loi constitutionnelle tendant à modifier l'article 68 de la Constitution. Constitution. Adoptée à l'Assemblée l'Assemblée nationale le 19 juin 2001, elle sera prochainement discutée au Sénat. Cette proposition ne modifie pas le régime de la responsabilité pénale du président de la République pour les actes commis dans l'exercice des fonctions présidentielles. En revanche, pour les autres infractions, commises commises avant ou pendant le mandat, elle prévoit d'appliquer le droit commun, en introduisant seulement un dispositif judiciaire spécifique de filtrage visant à éliminer les demandes infondées.
1) À la différence des monarques, les présidents de la République ne jouissent pas d'une immunité absolue, mais ils bénéficient d'un régime dérogatoire au droit commun tant pour les infractions commises dans l'exercice des fonctions présidentielles que pour les autres infractions a) Les infractions commises dans l'exercice des fonctions présidentielles
Dans chacune des cinq républiques étudiées, la responsabilité pénale du président de la République pour des infractions commises dans l'exercice de ses fonctions peut être mise en cause seulement après que le Parlement a adopté une décision de mise en accusation. De plus, lorsque le Parlement est bicaméral, l'accord des deux assemblées est nécessaire, sauf en Allemagne.
Dans les pays voisins, la question est résolue de manière différente selon qu'il s'agit d'une monarchie ou d'une république. Dans les monarchies constitutionnelles, les souverains jouissent en effet d'une immunité absolue. Pour cette raison, la présente étude analyse également le régime de la responsabilité pénale des chefs de gouvernement. Elle prend en compte dix pays européens, parmi lesquels cinq sont des républiques et cinq des monarchies : l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, le Danemark, l'Espagne, la Grèce, l'Italie, les Pays-Bas, le Portugal et le Royaume-Uni.
Si le Parlement se prononce sur la mise en accusation dans tous les pays, l'étendue de la responsabilité et la juridiction de jugement diffèrent d'un d'un pays à l'autre. En Grèce et en Italie, le président de la République n'est responsable des actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions qu'en cas de haute trahison ou de violation de la Constitution. Il est alors jugé par une juridiction ad hoc, composée en Grèce de hauts magistrats de l'ordre judiciaire et en Italie des membres de la Cour constitutionnelle et de citoyens. En revanche, d'après les autres Constitutions, les possibilités de mettre en cause la responsabilité pénale du président de la République pour des actes commis dans l'exercice de ses fonctions sont plus nombreuses : - la Loi fondamentale allemande évoque les violations délibérées, non seulement de Loi fondamentale, mais aussi des autres lois fédérales ; - la Constitution fédérale autrichienne distingue deux procédures, l'une applicable aux « violations » de son texte et l'autre aux « actes passibles de poursuites de poursuites pénales (...) en rapport avec l'exercice de ses fonctions » ;
L'analyse des règles en vigueur dans ces dix pays permet de mettre en évidence que :
- à la différence des monarques, les présidents de la République ne jouissent pas d'une immunité absolue, mais ils bénéficient d'un régime dérogatoire au droit commun tant pour les infractions commises dans l'exercice des fonctions présidentielles que pour les autres infractions ; - dans les monarchies parlementaires, la responsabilité pénale du Premier ministre relève parfois d'une procédure dérogatoire au droit commun pour les infractions commises dans l'exercice de ses fonctions, tandis que, pour les autres infractions, elle
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- la Constitution portugaise mentionne seulement les délits commis dans l'exercice de ses fonctions sans autre précision.
Au Royaume-Uni, les infractions commises par le Premier ministre relèvent, quelle que soit leur nature, de la procédure pénale ordinaire, les ministres ne jouissant d'aucune immunité immunité et d'aucun privilège de juridiction. Au Danemark, il existe une loi relative à la responsabilité des ministres, qui s'applique notamment au chef du gouvernement. Elle considère comme une infraction commise dans l'exercice des fonctions ministérielles le fait de manquer à ses obligations, intentionnellement ou par négligence grave, et limite la peine maximale à un emprisonnement de deux ans, mais sans prévoir de procédure spécifique.
En Allemagne et en Autriche, le président de la République est alors jugé par la Cour constitutionnelle, tandis qu'au Portugal il est jugé par la juridiction suprême de l'ordre judiciaire. b) Les infractions commises hors de l'exercice des fonctions présidentielles
Le président de la République est partout soumis à un régime dérogatoire : dans certains pays, aucune procédure ne peut commencer en cours de mandat sans l'accord du législateur et, dans les autres, les infractions commises hors de l'exercice des fonctions présidentielles ne peuvent être jugées qu'après la fin du du mandat. En Allemagne, où le régime de l'immunité parlementaire s'applique au président de la par analogie », aucune poursuite République « par analogie n'est possible sans l'accord du Bundestag. De même, en Autriche, le consentement de l'Assemblée fédérale, c'est-à-dire des deux chambres réunies, est nécessaire à l'engagement des poursuites. En revanche, les constitutions grecque et portugaise prévoient la suspension de la procédure pénale pendant la durée du mandat. En Italie, où la question n'est pas définitivement tranchée, la doctrine semble admettre la même solution.
En revanche, dans les autres monarchies parlementaires, les infractions commises dans l'exercice des fonctions ministérielles sont jugées selon une procédure dérogatoire au droit commun. En Belgique et aux PaysBas, ce régime spécifique s'applique à toutes les infractions liées à la fonction, alors que, en Espagne, il ne concerne que les plus graves. En Belgique, les dispositions constitutionnelles relatives à la responsabilité pénale des ministres ont été modifiées par la loi constitutionnelle du 12 juin 1998. Avant la réforme, les ministres étaient mis en accusation par la Chambre des représentants et jugés par la Cour de cassation. Le nouveau régime se rapproche du droit commun, les ministres étant jugés par la cour d'appel après que le parquet a intenté l'action pénale. Cependant, la Chambre des représentants vérifie que la requête du ministère public tendant à demander la saisine de la chambre des mises en accusation est fondée. Elle doit également autoriser toute arrestation. Aux Pays-Bas, les infractions commises par les ministres dans l'exercice de leurs fonctions sont jugées selon une procédure spécifique, après autorisation du Parlement. Parlement. En Espagne, le statut pénal dérogatoire des ministres ne s'applique qu'aux atteintes à la sûreté de l'État, qui sont alors jugées par le tribunal suprême de l'ordre judiciaire après que le Congrès des députés a pris l'initiative de la mise en accusation et l'a approuvée. a pprouvée. b) Les infractions commises hors de l'exercice des fonctions ministérielles La Belgique est le seul pays qui prévoie une procédure dérogatoire au droit commun pour les infractions commises par les ministres en
2) Dans les monarchies parlementaires, la responsabilité pénale du Premier ministre relève parfois d'une procédure dérogatoire au droit commun pour les infractions commises dans l'exercice de ses fonctions, tandis que, pour les autres infractions, elle est partout, sauf en Belgique, engagée selon la procédure de droit commun a) Les infractions commises dans l'exercice des fonctions ministérielles
Les infractions commises dans l'exercice des fonctions ministérielles sont jugées selon le droit commun au Royaume-Uni et au Danemark.
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dehors de leurs fonctions. En effet, le régime mis en place par la loi constitutionnelle du 12 juin 1998 s'applique à toutes les infractions commises par les ministres en exercice, qu'elles soient ou non liées à leurs fonctions. Ce régime particulier subordonne notamment la saisine de la chambre des mises en accusation à une décision de la Chambre des représentants. Toutefois, les infractions commises avant le début de leurs fonctions ministérielles par des ministres en exercice sont jugées selon le droit commun. Dans les autres monarchies parlementaires, les infractions commises hors de l'exercice des fonctions ministérielles relèvent de la procédure pénale ordinaire et sont jugées sans que le Parlement intervienne à aucun moment de la procédure. Elles sont jugées par les
juridictions de droit droit commun, sauf en Espagne, où les affaires impliquant des membres du gouvernement ne peuvent être instruites et jugées que par la chambre pénale du Tribunal suprême. *
Les présidents de la République allemand, autrichien, grec, italien et portugais se trouvent donc dans une situation comparable à celle du président français. En revanche, dans les monarchies, où les souverains jouissent d'une immunité absolue, les chefs de gouvernement sont soumis au même régime que les autres ministres et bénéficient d'une protection limitée, notamment pour les infractions commises en dehors de leurs fonctions.
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FICHE N° 5 LE PARLEMENT (I)
Organisation et procédure législative
I/ DOCUMENTS REPRODUITS 1. Schéma de la procédure législative 2. Composition de l’actuelle assemblée nationale élue en 2007
3. Extrait du rapport du comité constitutionnel constitutionnel : mieux préparer la loi 4. Extrait de la synthèse du rapport du comité constitutionnel : un parlement renforcé
II/ bibliographie AVRIL (P.) « Le parlementarisme rationalisé », RDP, 1998, pp 1508-1515. AVRIL (P.), GICQUEL (J.) Droit parlementaire, Montchrestien, 3ème édition, 2004. CARCASSONNE (G.), « Réhabiliter le Parlement », Pouvoirs, n°49, 1989, pp. 37-49. DUPRAT (J.-P.), « La crise des assemblée parlementaires parlementaires françaises », in Mélanges Auby, 1992. MAUS (D.), « Parlements », in Dictionnaire Constitutionnel, Constitutionnel, pp. 698-702. MENY (Y.), « Cumul des mandats ou impossibles séparation des pouvoirs », Pouvoirs, n°64, 1993, pp. 129-136. Le Sénat, Pouvoirs, n°44, 1988. L'Assemblée L'Assemblée Nationale, Pouvoirs, n°34, 1985. Le Parlement, Pouvoirs, n°64, 1993. Voir aussi : http://www.assembleehttp://www.assemblee-nationale.fr/conna nationale.fr/connaissance/procedure.asp issance/procedure.asp http://www.assembleehttp://www.assemblee-nationale.fr/conna nationale.fr/connaissance/fiches_s issance/fiches_synthese/index.as ynthese/index.aspp
III/ NOTIONS A Connaître a) b) c) d) e) f)
Bureau de l’Assemblée, conférence des présidents, groupe parlementaire. Commissions législatives (spéciale, permanente). Incompatibilité, immunité, irresponsabilité et inviolabilité. Ordre du jour, session parlementaire parlementaire (ordinaire, extraordinaire, de plein droit). Domaine de la loi, domaine du règlement. Fait majoritaire.
IV/ EXERCICES SUGGERES a) Les moyens d’oppositions au sein du Parlement sous la V ème République. b) La majorité au Parlement sous la V ème République. c) Le député de la V ème République. d) Le Sénat a-t-il encore une raison d’être ? e) Commentez la décision n°961 du 19 décembre 1996. f) Réalisez un tableau des effectifs de l'Assemblée par groupe politique. Document 1 : Schéma de la procédure législative
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1. INITIATIVE DE LA LOI Premier ministre
Députés
↓
Projet de loi ↓ Délibération en Conseil des ministres, après avis du Conseil d'État ↓
Sénateurs
↓ ↓ Proposition Proposition de loi de loi ↓ ↓ Contrôle de la recevabilité financière de la proposition de loi par le Bureau de l'Assemblée nationale ou du Sénat ↓
2. EXAMEN DU PROJET OU DE LA PROPOSITION DE LOI PAR LE PARLEMENT PARLEMENT EN COMMISSION ET EN SÉANCE PUBLIQUE
↓
Dépôt sur le bureau de l'Assemblée nationale ou du Sénat ↓ ère Examen en 1 lecture par l'une des six commissions commissions permanentes ou par une commission spéciale, de l'Assemblée ou du Sénat, constituée à cet effet. Publication d'un rapport écrit. ↓ ère Discussion en 1 lecture en séance publique et vote ↓ Transmission Transmission à l'autre assemblée qui n'était pas saisie en premier ↓ Examen en 1ère lecture par l'une des six commissions commissions permanentes (ou par une commission spéciale) du Sénat ou de l'Assemblée l'Assemblée nationale. Publication Publication d'un rapport écrit ↓ ère Discussion en 1 lecture en séance publique et vote
En cas d'accord entre entre les assemblées...
↓ Adoption du texte dans les mêmes termes par les deux assemblées
A défaut d'accord entre les deux assemblées ...
ou A défaut d'accord entre les deux assemblées, après une première lecture, transmission du texte à la première assemblée saisie
Après deux lectures dans chaque assemblée, à la demande du Premier ministre, réunion d'une commission mixte paritaire (CMP), composée de 7 députés et de 7 sénateurs, sur les dispositions restant en discussion.
Si l'urgence a été déclarée, la CMP peut
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être réunie après une seule lecture par chacune des assemblées.
↓
↓
2ème lecture : Examen en commission, discussion en séance publique et vote, nouvelle transmission à l'autre assemblée
Examen et vote par chacune des deux assemblées du texte élaboré par la CMP ou, en cas d'échec de la CMP ou de rejet du texte de la CMP, nouvelle lecture par chaque assemblée
↓
↓
Poursuite de la « navette » (nouvelles lectures successives par les deux assemblées) : examens, votes et nouvelles transmissions
Après une nouvelle lecture par chacune des assemblées, le Gouvernement peut demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement
↓
↓
Texte définitif adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées
Texte définitif adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées ou adopté par l'Assemblée nationale statuant à titre définitif
↓
↓
3. CONTRÔLE DE CONSTITUTIONNALITÉ ET PROMULGATION DE LA LOI Saisine éventuelle du Conseil constitutionnel par le Président de la République, le Premier ministre, le Président de l'Assemblée nationale, le Président du Sénat ou 60 députés ou 60 sénateurs
↓ Décision du Conseil constitutionnel, en cas de saisine
↓ Promulgation de la loi par le Président de la République et publication au Journal officiel de la République française
Document 2 : composition de l’actuelle assemblée nationale
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Document 3 : extrait du rapport du comité constitutionnel : mieux préparer la loi Le Comité a relevé que les défauts qui entachent la loi ne peuvent être imputés au seul Parlement. La plupart des textes adoptés par les assemblées sont d’origine gouvernementale et bien des amendements défendus en séance publique par des membres du Parlement auxquels il est fréquemment fait reproche de dénaturer la loi ou d’en augmenter le volume sont, en fait « inspirés » par le Gouvernement. Le phénomène est trop connu pour qu’on s’y attarde davantage.
b) Un contrôleur juridique par ministère En deuxième lieu, le Comité a estimé que des mesures drastiques devaient être prises pour éviter la prolifération des normes législatives comme réglementaires. A cet effet, il demande instamment que dans chaque ministère soit installé un « contrôleur juridique », nommé pour une période déterminée qui soit chargé de donner son visa à l’édiction des textes normatifs comme le fait le contrôleur financier dans le domaine qui est le sien (Proposition n° 26). Aucun texte ne pourrait émaner du ministère sans son visa exprès. Ce contrôleur pourrait être un membre du Conseil d’Etat qui assurerait une liaison étroite entre le ministère et la section administrative à laquelle il appartient. Il aurait ainsi l’autorité nécessaire pour éviter l’édiction de normes inutiles ou redondantes et serait en situation d’aider à une programmation raisonnable des travaux du Gouvernement.
Deux séries de propositions ont paru au Comité devoir s’imposer. a) Les études d’impact
En premier lieu, le Conseil d’Etat a mis en relief, dans deux études, la nécessité d’assortir les projets de loi d’une étude d’impact préalable analysant avec une précision suffisante les raisons pour lesquelles, compte tenu des effets de la législation existante, il est utile de légiférer à nouveau. Le Comité a souhaité faire siennes les conclusions de ces études. Il recommande en particulier, que l’existence de ces études d’impact soit une condition de la recevabilité d’un projet de loi au Parlement, à charge pour le Conseil constitutionnel de vérifier, juste après le dépôt du texte et à la demande de soixante députés ou de soixante sénateurs, que ce document satisfait aux exigences qu’une loi organique pourrait prévoir (Proposition n° 25). Si la décision du Conseil constitutionnel statuant dans un délai de huit jours, emportait constatation du défaut d’étude préalable au sens de ces dispositions, le projet de loi serait réputé non déposé et le Gouvernement devrait régulariser la présentation de son texte.
c) Les avis du Conseil d’Etat sur les projets et les propositions de loi En troisième lieu, le Comité a estimé qu’il serait utile à la qualité du travail législatif que les avis émis par le Conseil d’Etat sur les projets de loi dont il est saisi en application de l’article 39 de la Constitution soient rendus publics. Ainsi serait mis un terme aux rumeurs qui entourent ces avis, dont la publication n’est autorisée, au cas par cas, par le Gouvernement, qu’à la fin de chaque année (Proposition n° 27). Dans le même esprit, le Comité souhaite que le Conseil d’Etat puisse être saisi pour avis de celles des propositions de loi qui sont inscrites à l’ordre du jour de l’une ou l’autre assemblée (Proposition n° 28).
Document 4 : extrait de la synthèse du rapport du comité constitutionnel : un parlement renforcé Rééquilibrer les institutions suppose de renforcer le Parlement en donnant à ce dernier une plus grande maîtrise dans la conduite de ses travaux. A ce titre, le Comité propose d’abord de donner aux assemblées parlementaires
davantage de marges de manœuvre dans la fixation de leur ordre du jour. Il préconise à cet effet que soit limitée à la moitié du temps de séance la faculté pour le Gouvernement d’imposer l’examen des textes préparés ou acceptés par lui. Le reste du temps serait à la libre disposition des assemblées et partagé 50/92
entre les fonctions législatives et les fonctions de contrôle, avec chaque fois une place substantiellement accrue pour l’opposition.
que les avis du Conseil d’Etat sur les projets de loi du Gouvernement soient transmis au Parlement.
Il est également apparu au Comité que le moment était venu de donner davantage de souplesse au Parlement dans son organisation interne, en relevant de six à dix le nombre de commissions permanentes que chacune des assemblées peut instituer en son sein.
L’amélioration du travail normatif passe en dernier lieu par des progrès dans l’élaboration même des textes. Prolongeant des travaux récents, le Comité préconise que tout projet de loi soit assorti d’une évaluation préalable établissant le besoin de légiférer et mesurant l’impact attendu des mesures proposées. Des contrôleurs juridiques placés auprès des différents ministères s’assureraient notamment du respect de cette obligation, qui serait par ailleurs contrôlée par le Conseil constitutionnel constitutionnel selon une procédure spécifique. Les propositions de loi émanant du Parlement pourraient enfin être soumises pour avis au Conseil d’Etat.
Le Comité estime enfin nécessaire que le recours à l’article 49, al. 3 de la Constitution – qui – qui permet au Gouvernement d’obtenir, sauf motion de censure, l’adoption d’un texte sans vote – soit limité aux projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale. Une telle évolution marquerait un rééquilibrage dans les relations entre le Gouvernement et la majorité qui le soutient à l’Assemblée nationale, les problèmes liés aux tentatives d’obstruction de l’opposition étant par ailleurs traités par l’institution d’un système de crédittemps dans l’examen des textes.
Il reste que, comme dans toutes les démocraties contemporaines, l’affirmation du Parlement trouvera sa source principale dans le renforcement de ses fonctions de contrôle et d’évaluation, qui gagneraient du reste à être expressément consacrées par le texte même de la Constitution. Au-delà des mécanismes juridiques de mise en cause de la responsabilité du Gouvernement, dont on connaît les limites, plusieurs évolutions paraissent s’imposer : • La mission d’évaluation des politiques publiques est appelée à prendre une importance croissante, au croisement de la fonction législative et de la fonction de contrôle. Aussi serait-il souhaitable, aux yeux du Comité, que chacune des assemblées parlementaires se dote des instruments adéquats avec l’institution en leur sein d’un organisme d’audit et d’évaluation réunissant des représentants de l’ensemble des commissions permanentes, définissant un programme coordonné de contrôle, chargeant les institutions ou organismes appropriés de mener à bien les études correspondantes et organisant le débat public sur les suites à y donner. • Le Comité propose ensuite que chacune des assemblées parlementaires puisse, en tout domaine, adopter des résolutions marquant l’expression d’un vœu et n’ayant pas de portée contraignante. • Cette faculté trouverait notamment son utilité en matière de politique étrangère et de défense.
Cette dernière mesure s’inscrit dans une réflexion plus générale sur les moyens d’améliorer le travail législatif. L’inspiration générale des propositions du Comité consiste à cet égard à légiférer moins mais de manière plus efficace. Ceci exige d’abord d’assumer et de valoriser le temps nécessaire à l’examen d’un texte , en encadrant le recours à la procédure d’urgence définie à l’article 45 de la Constitution et en imposant, à moins que le Gouvernement et l’assemblée intéressée le décident conjointement, un délai de deux mois entre le dépôt d’un texte et son premier examen en séance publique. La faculté pour le Gouvernement de déposer des articles additionnels serait par ailleurs strictement limitée. La discussion doit ensuite gagner en efficacité. C’est pourquoi le Comité propose que le texte examiné en séance publique soit celui qui est issu des travaux de la commission parlementaire qui l’a préalablement étudié, et non comme aujourd’hui le projet initial du Gouvernement. Il lui est également apparu nécessaire de développer les procédures simplifiées pour l’adoption des textes présentant le moins d’enjeux politiques, l’assemblée se bornant alors à ratifier le texte élaboré par la commission. Il propose enfin
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parlementaires sont pleinement mis à même de s’en saisir. Cela suppose, en premier lieu, que les droits de l’opposition soient mieux reconnus, l’effet de discipline qui s’attache au fait majoritaire limitant la portée des prérogatives théoriquement reconnues au Parlement. Aussi le Comité propose-t-il que soient surmontés les obstacles juridiques nécessaires à la garantie de droits nouveaux pour ceux des partis politiques ou groupes parlementaires qui n’auraient pas déclaré leur soutien au Gouvernement : possibilité, par exemple, de disposer de la moitié du temps de parole dans les séances de questions au gouvernement ; assurance que soit le président soit le rapporteur des commissions d’enquête et missions d’information soit issu de leurs rangs ; facilités accrues pour créer de telles commissions ; répartition des présidences de commissions commissions à la proportionnelle proportionnelle des groupes ; association étroite aux procédures de contrôle de l’application des lois par l’administration. par l’administration. Le Comité préconise, en second lieu, une stricte limitation du cumul des mandats qui, aussi longtemps qu’il ne sera pas juridiquement juridiquement interdit, restera politiquement politiquement obligatoire pour les élus. Le Comité recommande à tout le moins que les parlementaires ne puissent exercer quelque fonction exécutive locale que ce soit.
S’agissant de la défense nationale, le Comité propose par ailleurs que les opérations militaires extérieures soient soumises à un régime de contrôle entièrement nouveau : une information immédiate serait apportée au Parlement, qui serait ultérieurement appelé à donner son autorisation pour la prolongation de l’intervention au-delà de trois mois. • L’existence, au sein de chaque assemblée, d’un comité spécialement chargé des affaires européennes, pourrait être constitutionnalisée, l’obligation de transmission au Parlement des documents émanant des institutions de l’Union européenne étant parallèlement élargie et systématisée. La procédure de ratification des traités relatifs à l’élargissement de l’Union européenne serait par ailleurs alignée sur le régime applicable aux révisions constitutionnelles constitutionnelles internes. • Le Parlement pourrait enfin renforcer le contrôle sur l’exécution des lois votées, le rapporteur du texte et un membre de l’opposition s’associant pour veiller à la parution des décrets d’application et les contrôleurs juridiques déjà mentionnés lui rendant compte à intervalles réguliers au titre du ministère auquel ils seraient rattachés.
Dans l’esprit du Comité, les droits nouveaux qui seraient ainsi reconnus au Parlement n’ont de chances de produir e leurs effets sur l’équilibre des institutions que si les
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FICHE N° 6 LE PARLEMENT SOUS LA Vème REPUBLIQUE (II)
Le contrôle parlementaire
I/ DOCUMENTS REPRODUITS 1. La motion de censure, un véritable moyen de contrôle (la documentation française) 2. L'utilisation de l'article 49 alinéa l de la Constitution. 3. L'utilisation de l'article 49 alinéa 2 de la Constitution. 4. L'utilisation de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution. 5. Motion de censure du 4 octobre 1962 6. La 104 e motion de censure depuis 1958
II/ bibliographie DELCAMP (A.), BERGEL (J-L.), DUPAS (A.), Contrôle parlementaire et évaluation, Documentation française, 1995. DENQUIN (J-M.), « Recherches sur la notion de majorité sous la V ème République », RDP, 1993, p.949. MASCLET (J-C.), Un député pour quoi faire ? , PUF, 1982. LUCHAIRE (F.), « la loi constitutionnelle du 4 août 1995. une avancée pour la démocratie ? », RDP., 1995, pp. 1411-1443. LUCHAIRE (F.), « Les conséquences de la réforme constitutionnelle du 4 août 1995 », RDP, 1996, pp.330-353. Le Parlement français sous sous trois présidents : 1958-1980 1958-1980, RFSP 1981, n° l. Voir aussi : http://www.assembleehttp://www.assemblee-nationale.fr/ency nationale.fr/encyclopedie/control clopedie/controle.asp e.asp
III/ Notions à connaître Question de confiance Questions parlementaires parlementaires écrites, orales Motion de censure spontanée, provoquée Commissions d’enquête, spéciales.
IV/ EXERCICES SUGGERES Les commissions d'enquête.
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Le contrôle exercé par le parlement sur le gouvernement est-il efficace ? La réforme constitutionnelle de 1995 et le contrôle parlementaire. Qui contrôle les institutions chargées des contrôles ? *
*
*
*
Document 1 : la motion de censure, un véritable moyen de contrôle ? La motion de censure : véritable moyen de contrôle ?
d’une au cours d’une session extraordinaire (auparavant, c’était limité à une au cours d’une même session). 48 heures séparent le dépôt de la motion de censure de sa discussion. Ce délai se justifie pour permettre au gouvernement de convaincre d’éventuels indécis et aux députés de se prononcer dans la sérénité. Le règlement de l’Assemblée nationale précise que le débat et le vote ne peuvent avoir lieu plus de trois jours de séance après l’échéance de ces 48 heures. Ceci permet d’éviter que la motion ne soit jamais inscrite à l’ordre du jour. La motion de censure doit réunir les voix de la majorité absolue des membres composant l’Assemblée, soit aujourd’hui 289 voix. Cette condition se justifie pour éviter qu’une majorité simple liée à des abstentions massives ne permette, comme ce fut le cas sous les Républiques précédentes, de renverser un gouvernement. Seules les voix "pour" comptent donc. Les députés qui s’abstiennent ou ne prennent pas part au vote sont censés soutenir le gouvernement. En cas d’adoption d’une motion de censure, le Premier ministre doit remettre au Président de la République la démission de son gouvernement (article 50 de la Constitution). Constitution).
La motion de censure constitue le symbole de la fonction de contrôle exercée par la chambre basse du Parlement : cette dernière a théoriquement droit de vie ou de mort sur un gouvernement. Sous la IIIème et la IVème Républiques, cette fonction de sanction s’exerçait pleinement dans la mesure où les députés n’hésitaient pas à renverser le gouvernement, même si cela résultait davantage d’une initiative prise par celui-ci (question de confiance) que d’un acte engagé par les parlementaires eux-mêmes (motion de censure). Le parlementarisme rationalisé de la Vème République a rompu avec cette pratique pour inaugurer une "symbolique de l’arme absolue" (Yves Mény) : hormis un cas, la motion de censure est davantage devenue un support de débat et de cristallisation d’un affrontement entre l’opposition et la majorité qu’un moyen pour les députés de censurer vraiment le gouvernement. 1. Les différents types de motions de censure La Constitution de 1958 a prévu deux types de motions de censure : la motion de censure spontanée ou offensive (article 49 alinéa 2) et la motion de censure provoquée (article 49 alinéa 3). La première résulte de la seule initiative des députés. Afin de bien la distinguer des interpellations des Républiques précédentes, qui résultaient d’un seul parlementaire, elle doit être le fruit d’une volonté collective. Son dépôt nécessite ainsi la signature du dixième des membres de l’Assemblée nationale, soit 58 députés aujourd’hui. Depuis la réforme de 1995 instaurant la session unique, aucun député ne peut signer plus de trois motions de censure au cours de la session ordinaire et plus
La motion de cens ure provoquée s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 3 de l’article 49. Elle résulte à l’origine de la décision du gouvernement d’engager sa responsabilité sur tout ou partie d’un texte au cours de la discussion législative. législative. Il est alors réputé adopté sans dé bat sauf dépôt d’une motion de censure dans les vingt-quatre heures. Celle-ci requiert, comme la précédente, la signature du dixième des membres de l’Assemblée (un député peut en signer autant qu’il veut au cours d’une session). Elle est alors discutée et votée comme la motion de censure. Son adoptioncas qui ne s’est jamais produit depuis 1958entraîne la démission du gouvernement et le
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rejet du texte sur lequel il avait engagé sa responsabilité.
définitivement vouées à l’échec : en 1992, le gouvernement de Michel Rocard évita de quelques voix d’être renversé par une majorité composite de députés de droite et de députés communistes. Les députés n’ont pas non plus manqué de déposer des motions de censure après l’utilisation de l’article 49 alinéa 3 par un gouvernement, leur permettant de dénoncer l’occultation du débat parlementaire (le 49.3 arrête toute discussion), et de mettre en avant leurs arguments contre le texte proposé.
2. La pratique sous la Ve République
La pratique révèle à la fois la grande utilisation et la faible utilité pratique de la motion de censure dans la mesure où une seule fut adoptée depuis 1958. Ainsi, le 5 octobre 1962, pour protester contre la décision du général de Gaulle de soumettre à référendum la révision constitutionnelle prévoyant l’élection au suffrage universel direct du Président de la République, 280 députés sur 480 adoptent une motion de censure. Le Premier ministre, Georges Pompidou présente alors la démission de son gouvernement. Le général de Gaulle le nomme à nouveau et dissout l’Assemblée nationale le 9 octobre. Les élections législatives se traduiront par une large victoire gaulliste. Après ce cas unique, aucune motion de censure n’a plus atteint la majorité constitutionnelle. Ceci ne signifie pas, loin s’en faut, que l’instrument ne fut pas utilisé. L’opposition ne s’est pas privée de déposer des motions de censure, sans se faire d’illusion sur le résultat final, mais afin d’acter au cours d’un débat parlementaire son désaccord avec la politique suivie par le gouvernement et sa majorité. Toutes les tentatives ne sont pas
La motion de censure ne constitue donc pas un instrument pleinement efficace de contrôle de l’action du gouvernement par l’Assemblée nationale. Mais cela s’explique moins par l’instrument lui-même, que par la logique des institutions assises sur le fait majoritaire. Cela ne signifie pas pour autant que cet instrument soit désuet ou inefficace. Il s’avère aux mains de l’opposition un outil efficace de débat public sur l’action du gouvernement. Cette pratique de la motion de censure n’est d’ailleurs pas propre à la France. Depuis la Libération, l’Allemagne, la GrandeBretagne et l’Italie n’ont ainsi vu qu’une seule motion de censure adoptée et provoquer la chute d’un gouvernement. © La Documentation Documentation française
Document 2 : utilisation de l’article 49 -1 de la constitution Premier ministre Michel Debré (19591962) Georges Pompidou (1962-1968) Maurice Couve de Murville (1968-1969)
Jacques Chirac (1974-
Engagements de responsabilité
1976)
2 2 0
Jacques ChabanDelmas (1969-1972)
3
Pierre Messmer (19721974)
1
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1
Raymond Barre (1976-1981)
2
Pierre Mauroy (19811984)
5
Laurent Fabius (1984- 1986)
1
Jacques Chirac (1986-1988)
3
Michel Rocard (1988-1991
1
Edith Cresson (19911992)
0
Pierre Bérégovoy
1
(1992-1993) Édouard Balladur (1993-1995)
Jean-Pierre Raffarin (2002-2005) Dominique de Villepin (2005-2007) François Fillon (2007) Total
2
Alain Juppé (19951997) Lionel Jospin (1997-
3
2 1 1
32
1
2002) © Assemblée nationale
Document 3 : utilisation de l’article 49 -2 de la constitution Premier ministre Michel Debré (19591962) Georges Pompidou (1962-1968) Maurice Couve de Murville (1968-1969)
(1986-1988)
Nombre de motions de censure "spontanées" 2 7 0
Jacques ChabanDelmas (1969-1972)
1
Jacques Chirac (19742
Raymond Barre (1976-1981)
7
Pierre Mauroy (1981-1984)
7
Laurent Fabius (1984- 1986)
1
Jacques Chirac © Assemblée nationale
Edith Cresson (19911992)
2
Pierre Bérégovoy (1992-1993)
2
Édouard Balladur (1993-1995)
1 2 2
2002)
3
1976)
6
Alain Juppé (19951997) Lionel Jospin (1997-
Pierre Messmer (19721974
Michel Rocard (1988-1991
Jean-Pierre Raffarin (2002-2005)
2
Dominique de Villepin (20052007)
3
Total
51
1
Document 4 : utilisation de l’article 49 -3 de la constitution Premier ministre
s concerné de de motion s responsabilit s de
Nombre Nombre Nombr d'engagement de textes e
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é Michel Debré (19591962) Georges Pompidou (19621968) Maurice Couve de Murville (19681969) Jacques ChabanDelmas (19691972) Pierre Messmer (19721974 Jacques Chirac (19741976)
4
6
0
0
0
2
2
0
0
0
28
12
5
4
Michel Rocard (19881991)
8
4
2
4
Edith Cresson (19911992)
3
3
1
0
Pierre Bérégovo y (19921993) Édouard Balladur (19931995)
1
1
1
2
2
2
0
0
0
JeanPierre Raffarin (20022005)
2
2
2
Dominiqu e de Villepin (20052007)
1
1
3
Total
81
47
51
0
Alain Juppé (19951997) Lionel
0
Jospin 0
Raymond Barre (19761981)
8
Pierre Mauroy (19811984)
7
Laurent Fabius (19841986)
censure
4
Jacques Chirac 8 (19861988) © Assemblée nationale
0
5
5
(1997-2002)
0
13
6
2
1
7
7
Document 5 : motion de censure du 4 octobre 1962 L'Assemblée L'Assemblée nationale,
Considérant que la démocratie suppose le respect de la loi et, par dessus tout, de la loi suprême qu'est la Constitution Constitution ;
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Considérant que, le peuple français étant souverain, la Constitution a précisément pour objet de définir la manière dont s'exerce sa souveraineté, soit par la voie des représentants du peuple, soit par le peuple lui-même ; Considérant que la Constitution, dont le général de Gaulle est l'auteur et qu'il a fait approuver, en 1958, par le peuple français, prescrit formellement dans un titre spécial qu'une proposition de révision devra être : 1° Votée par les deux chambres du Parlement ; 2° Approuvée par un référendum, le peuple français ayant été éclairé par les débats parlementaires ;
Considérant qu'en écartant le vote par les deux chambres, le président de la République viole la Constitution dont il est le gardien ; Considérant qu'il ouvre ainsi une brèche par laquelle un aventurier pourrait passer un jour, pour renverser la République et supprimer les libertés ; Considérant que le président de la République n'a pu agir que sur la « proposition » du Gouvernement ; Censure le Gouvernement conformément à l'article 49, alinéa 2, de la Constitution.
Document 6 : La 104e motion de censure depuis 1958 AP | 25.01.2009 | 16:00 La motion de censure contre la politique économique et sociale du gouvernement, débattue mardi en application de l'article 49-2 de la Constitution, est la 104e déposée depuis 1958.
troisième jour de séance suivant l'expiration de ce délai. Après le débat, le scrutin est organisé dans les salles voisines de l'hémicycle. Sa durée est fixée par la conférence des présidents. Seuls les députés favorables à la censure participent au scrutin, ce qui fait que la majorité peut repousser la motion sans même avoir à se déplacer. La motion n'est adoptée que si elle est votée par la majorité absolue des membres composant l'Assemblée, soit 289 députés.
Une seule a abouti à la démission du gouvernement. Le 5 octobre 1962, l'Assemblée nationale avait renversé le gouvernement Pompidou en réaction à la décision du général de Gaulle d'instituer l'élection du président de la République au suffrage universel direct. Suite à cette censure, ce nsure, l'Assemblée nationale fut dissoute.
Les dispositions de l'article 49-2 n'ont pas été modifiées par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. L'article 49-3, qui permet au gouvernement d'engager sa responsabilité sur un projet de loi, a en revanche été réécrit. A partir du 1er mars, l'utilisation de cet article sera limitée aux budgets de l'Etat et de la Sécurité sociale, ainsi qu'à un texte par session.
Les motions de censure peuvent être déposées en application de l'article 49-2 de la Constitution, ou en réponse à l'engagement de responsabilité du gouvernement sur un texte (article 49-3). A ce jour, 53 motions ont été déposées au titre de l'article 49-2 et 51 en réponse à un 49-3.
Hormis le précédent de 1962, la motion de censure est principalement une arme de procédure permettant à l'opposition de provoquer un débat solennel interrompant l'ordre du jour fixé par le gouvernement.
Pour être recevable, une motion de censure doit être déposée par un dixième des députés, soit 58. Afin d'éviter les motions à répétition, chaque signataire ne peut signer que trois motions durant la session ordinaire et une durant une session extraordinaire.
La dernière remonte au 8 avril 2008. Déposée par le PS contre la politique d'"alignement atlantiste" de Nicolas Sarkozy, elle avait recueilli 227 voix, celles de la gauche et du souverainiste Nicolas Dupont-Aignan. AP
Un délai minimum de 48 heures est imposé avant son examen en séance. La date de la discussion ne peut avoir lieu au-delà du
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FICHE N° 7
LA REVISION CONSTITUTIONNELLE
I/ DOCUMENTS REPRODUITS 1. Les révisions de la constitution de la Ve république 2. Extrait de l’introduction du rapport du comité constitutionnel 3. les révisions de la constitution sous la Ve république par Dominique Rousseau 4. Décret du 17 juillet 2008 tendant à soumettre un projet de loi constitutionnelle au parlement réuni en Congrès
II/ bibliographie ARNE (S.), Existe-t-il des normes supra-constitutionnelles ? Contribution à l'étude des droits fondamentaux et de la constitutionnalité constitutionnalité , RDP., 1993, pp. 459-512. BEAUD (0.), La souveraineté de l'Etat, le pouvoir constituant et le Traité de Maastricht, RFDA., 1993, pp. 1045-1068. BEAUD (0.), La puissance de l'Etat, Paris, PUF, Coll. Leviathan, 1994, pp. 307-357 et 377-402. BIGAULT (C.), Les révisions de la Constitution de 1958 , Documents d'études, Documentation française, n° 1-20, 2000, pp. 3-59. BRANCHET (B.), La révision de la Constitution sous la V ème République, LGDJ, 1994, Coll. Systèmes. FAVOREU (L.), Souveraineté et supra-constitutionnalité , Pouvoirs, 1993, n° 67, pp. 71-77. GONDOUIN (G.) Le conseil constitutionnel et la révision révision de la constitution, RDP, 2001, pp 489-530. TROPER (M.), La notion de principes supra-constitutionnels, RJDC, Journées SLC, vol. 15 (1993), pp. 337-358. VEDEL (G.), Souveraineté et supra-constitutionnalité, supra-constitutionnalité, Pouvoirs, 1993, n° 67, pp. 79-97. Association française des constitutionnalistes, constitutionnalistes, La révision de la Constitution , Journées d'études des 20 mars et 16 décembre 1992, Paris, Economica, 1993. « Rapport du Comité consultatif pour la révision de la Constitution », Code constitutionnel, Litec, 1995, pp. 1198-1248. La révision de la constitution de 1958 1958 , RFDC n°14, 1993.
III/ NOTIONS A CONNAITRE Pouvoir constituant (originaire, dérivé), pouvoir constitué Constitution rigide, constitution souple.
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Supra-constitutionnalité.
IV/ EXERCICES SUGGERES a) La supra-constitutionnalité. b) Le contrôle de la révision constitutionnelle. c) Les articles 11 et 89 de la Constitution de 1958 : des voies de révision constitutionnelles concurrentes concurrentes ? *
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Document 1 : les révisions de la constitution de la Ve république Juin 1960 selon une procédure dérogatoire de révision concernant les dispositions relatives à la « Communauté », c'est-à-dire à l'ensemble géopolitique associant la France à ses anciennes colonies d'Afrique (procédure abrogée par la loi constitutionnelle du 4 août 1995) :
présidentielles présidentielles - en cas de d'empêchement d'un candidat).
décès
ou
- Juin 1992, par le Congrès : · Loi constitutionnelle n° 92-554 du 25 juin 1992 ajoutant à la Constitution un titre : « Des Communautés européennes et de l'Union européenne » (pour la ratification du traité de Maastricht).
· Loi constitutionnelle n° 60-525 du 4 juin 1960 tendant à compléter les dispositions du titre XXI de la Constitution (pour l'indépendance des États africains et malgache membres de la Communauté).
- Juillet 1993, par le Congrès : · Loi constitutionnelle n° 93-952 du 27 juillet 1993 portant révision de la Constitution du 4 octobre 1958 et modifiant ses titres VIII, IX, X et XVI (pour la création de la Cour de justice de la République, République, chargée de juger de la responsabilité pénale des membres du gouvernement). - Novembre 1993, par le Congrès :
- Octobre 1962, par référendum en application de l'article 11 de la Constitution : · Loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel. - Décembre 1963, par le Congrès :
· Loi constitutionnelle n° 93-1256 du 25 novembre 1993 relative aux accords internationaux en matière de droit d'asile. - Juillet 1995, par le Congrès :
· Loi constitutionnelle n° 63-1327 du 30 décembre 1963 portant modification des dispositions de l'article 28 de la Constitution (pour la modification de la date des sessions parlementaires).
· Loi constitutionnelle n° 95-880 du 4 août 1995 portant extension du champ d'application du référendum, instituant une session parlementaire ordinaire unique, modifiant le régime de l'inviolabilité parlementaire et abrogeant les dispositions relatives à la Communauté et les dispositions dispositions transitoires.
- Octobre 1974, par le Congrès : · Loi constitutionnelle constitutionnelle n° 74-904 du 29 octobre 1974 portant révision de l'article 61 de la Constitution (pour l'extension du droit de saisine du Conseil constitutionnel à 60 députés ou 60 sénateurs).
- Février 1996, par le Congrès :
- Juin 1976, par le Congrès :
· Loi constitutionnelle n° 96-138 du 22 février 1996 instituant les lois de financement de la sécurité sociale.
· Loi constitutionnelle n° 76-527 du 18 juin 1976 modifiant l'article 7 de la Constitution Constitution (pour la modification des règles de la campagne électorale des élections
- Juillet 1998, par le Congrès :
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· Loi constitutionnelle n° 98-610 du 20 juillet 1998 relative à la Nouvelle-Calédonie. Nouvelle-Calédonie. - Janvier 1999, par le Congrès :
· Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République.
· Loi constitutionnelle n° 99-49 du 25 janvier 1999 modifiant les articles 88-2 et 88-4 de la Constitution (modification de dispositions concernant l'Union européenne). - Juillet 1999, par le Congrès :
· Loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 relative à la charte de l'environnement.
- Mars 2005, par le Congrès : · Loi constitutionnelle n° 2005-204 du 1er mars 2005 modifiant le titre XV de la Constitution. Constitution.
· Loi constitutionnelle n° 99-568 du 8 juillet 1999 insérant, au titre VI de la Constitution, un article 53 - 2 reconnaissant la Cour pénale internationale.
- Février 2007, par le Congrès : · Loi constitutionnelle n° 2007-237 du 23 février 2007 modifiant l'article 77 de la Constitution. · Loi constitutionnelle n° 2007-238 du 23 février 2007 portant modification du titre IX de la Constitution. Constitution.
· Loi constitutionnelle n° 99-569 du 8 juillet 1999 relative à l'égalité entre les femmes et les hommes. - Septembre - octobre 2000, par référendum :
· Loi constitutionnelle n° 2007-239 du 23 février 2007 relative à l'interdiction de la peine de mort.
· Loi constitutionnelle n° 2000-964 du 2 octobre 2000 relative à la durée du mandat du Président de la République. - Mars 2003, par le Congrès :
- Loi constitutionnelle n° 2008-103 du 4 février 2008 modifiant le titre XV de la Constitution - Loi n°2008-724 du 23 juillet 2008 : loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve république
· Loi constitutionnelle n° 2003-267 du 25 mars 2003 relative au mandat d'arrêt européen.
Document 2 : Extrait de l’introduction du rapport du comité constitutionnel La Constitution du 4 octobre 1958 est entrée dans sa cinquantième année ; elle a traversé bien des épreuves, dont celle, à trois reprises, de la « cohabitation » ; elle a fait montre de sa souplesse et de sa solidité ; elle a doté notre pays d’institutions stables et efficaces ; elle a élargi l’assise du régime républicain en démontrant, à la faveur de cinq alternances, sa capacité à fonctionner au service de tendances politiques différentes qui toutes se sont bien trouvé des moyens qu’elle a mis à leur disposition.
Surtout, la présidentialisation du régime, entamée en 1962 avec l’élection du Président de la République au suffrage universel direct, s’est développée sans que la loi fondamentale évolue de telle manière que des contrepoids au pouvoir présidentiel soient mis en place. Certes, la possibilité de saisine du Conseil constitutionnel par soixante parlementaires, intervenue en 1974, a tempéré la toute puissance du pouvoir politique. Mais le Parlement demeure enfermé dans les règles d’un « parlementarisme rationalisé », caractérisé par la quasi-tutelle du pouvoir exécutif sur le pouvoir législatif, dont il n’est pas contestable qu’il avait son utilité en 1958, au sortir de douze années de régime d’assemblée, mais qui participe, aujourd’hui, d’une singularité française peu enviable au regard des principes mêmes de la démocratie.
Pour autant, force est de constater que les e institutions de la V République ne fonctionnent pas de manière pleinement satisfaisante. En dépit des nombreuses révisions constitutionnelles intervenues ces dernières années – la Constitution a été révisée vingt-deux fois depuis 1958, dont quinze fois au cours des douze dernières années – les institutions peinent à s’adapter aux exigences actuelles de la démocratie.
L’acception présidentialiste du régime a été définie par le Général de Gaulle lors de sa célèbre conférence de presse du 31 janvier 1964. La pratique suivie par ses successeurs 61/92
n’a guère démenti cette lecture des institutions, à la notable exception des périodes de cohabitation, au cours desquelles la lettre de la Constitution a prévalu sur son esprit et la réalité du pouvoir exécutif est passée, pour l’essentiel, entre les mains du Premier ministre.
Premier ministre, devant l’Assemblée nationale, comme le prévoient les articles 20 et 49 de la Constitution, mais aussi devant le Président de la République, comme ne le prévoit pas l’article 8 de la l a même Constitution. De même, chacun sait qu’en dehors des périodes de « cohabitation », ce n’est pas le Gouvernement qui, comme en dispose l’article 20 de la Constitution, « détermine (…) la politique de la nation » mais le Président de la République. Dans ces conditions, il est apparu au Comité que sa réflexion devait porter sur la clarification des rôles au sein du pouvoir exécutif. Les travaux qu’il a conduits sur cette question se situent – c’est l’hypothèse qui recueille un large accord en son sein – dans le cadre du régime actuel, caractérisé par la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale. Mais le Comité ne s’est pas interdit, dans ses discussions, d’envisager l’hypothèse d’une évolution vers un régime nettement présidentiel, dans lequel la responsabilité gouvernementale devant le Parlement n’a plus sa place.
L’adoption du quinquennat et ce qu’il est convenu d’appeler l’ « inversion du calendrier électoral » qui, depuis 2002, a pour effet de lier étroitement le scrutin présidentiel et les élections législatives, ont accentué la présidentialisation du régime. Même si cette évolution semble rencontrer l’adhésion de l’opinion publique, elle demeure fragile et porte la marque d’un déséquilibre institutionnel préoccupant. Elle est fragile car la concordance des scrutins qui favorise celle des majorités, présidentielle et parlementaire, ne la garantit pas et demeure tributaire du décès ou de la démission du Président de la République comme de l’exercice de son droit de dissolution de l’Assemblée nationale. Elle est déséquilibrée dans la mesure où les attributions du Président de la République s’exercent sans contrepouvoirs suffisants et sans que la responsabilité politique de celui que les Français ont élu pour décider de la politique de la nation puisse être engagée.
Troisième constatation du Comité : les e institutions de la V République ne reconnaissent pas aux citoyens des droits suffisants ni suffisamment garantis. L’impossibilité de saisir le Conseil constitutionnel de la conformité d’une loi déjà promulguée à la Constitution, la difficulté à saisir le Médiateur de la République des différends qui opposent les citoyens aux administrations publiques, la prolifération de normes législatives et réglementaires, parfois rétroactives, l’instabilité de la règle de droit, la place de la justice dans le fonctionnement des institutions, les modes de scrutin par le biais desquels s’expriment les choix du peuple souverain sont autant de sujets sur lesquels le Comité s’est penché. Les propositions qu’il formule à ce titre portent la marque d’une volonté de modernisation et de démocratisation démocratisation de nos institutions institutions.
Il s’en déduit que le rééquilibrage des institut ions passe d’abord, dans le cadre du régime tel qu’il fonctionne aujourd’hui, par un accroissement des attributions et du rôle du Parlement.
Telle a été la première constatation constatation du Comité. La deuxième est relative à la nécessité, apparue du fait de la survenance des expériences dites de « cohabitation », de clarifier les attributions respectives du Président de la République et du Premier e ministre. La présidentialisation de la V République s’est traduite, dans les temps ordinaires, par une double responsabilité du
Document 3 : les révisions de la Constitution sous la Ve république aujourd'hui il se réunit en une session unique continue de neuf mois. En 1958, le président était élu par un collège de 80000 grands électeurs ; aujourd'hui, il est directement élu par le peuple. En 1958, le Conseil constitutionnel était limité au rôle de gardien
Après quarante ans, la Constitution de 1958 se reconnaît-elle ? En 1958, le Parlement se réunissait en deux sessions ordinaires de trois mois par an ;
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des prérogatives normatives du gouvernement ; aujourd'hui, il veille au respect des droits fondamentaux. En 1958, la souveraineté nationale était jugée intangible ; aujourd'hui, elle ne fait plus obstacle à des transferts de compétences dans des domaines aussi sensibles que la monnaie ou la politique d'immigration. En 1958, ... Cette présentation en opposition pourrait encore se prolonger puisque la Constitution de 1958 a "subi", à ce jour [29 mars 2003], dix-sept révisions, et d'autres révisions sont en perspective. En d'autres termes, si la France vit depuis 1958 avec la même Constitution - ce qui représente, au regard de son histoire, un petit exploit cette Constitution n'est plus aujourd'hui ce qu'elle était en 1958 ! Rien d'anormal à cela. Toute Constitution prévoit toujours que ses dispositions peuvent être modifiées, complétées ou supprimées. Aussi fiers soient-ils de leur œuvre, les constituants restent assez sages pour savoir que leur travail n'est jamais parfait, que l'usage du texte peut faire apparaître des difficultés inédites ou imprévisibles au moment de sa conception, ou encore que la marche du temps et l'évolution de la société peuvent susciter de nouvelles exigences constitutionnelles. Cette sagesse, au demeurant, se nourrit d'une philosophie politique, politique, celle qui fait de la nation souveraine l'origine de tout et qui postule, en conséquence, sa totale et permanente liberté : la nation n'est pas faite par la Constitution, c'est elle qui fait la Constitution et reste constamment maître de son contenu. SIEYES, dans "Qu'est-ce que le Tiers Etat ? ", l'affirme sans détour : "il serait ridicule de supposer la nation liée elle-même par la Constitution à laquelle elle a assujetti ses mandataires. Non seulement la nation n'est pas soumise à une Constitution, mais elle ne peut pas l'être, mais elle ne doit pas l'être, ce qui équivaut encore à dire qu'elle ne l'est pas". Et, dans son article 28, la mythique Constitution du 24 juin 1793 traduit cette philosophie philosophie en un principe clair : " un peuple a toujours le droit de revoir, revoir, de réformer et de changer sa Constitution. Une génération ne peut assujettir à ses lois les générations futures".
du pouvoir de révision. Une Constitution, en effet, n'est pas un texte ordinaire ; c'est la Loi des lois, l'acte solennel par lequel une société déclare les principes qui la fondent, qui la rassemblent et qui l'organisent. Ce texte-là ne peut être changé aussi facilement qu'une loi ordinaire ; il faut une procédure particulière, plus solennelle, plus exigeante, qui corresponde à la qualité de l'acte à modifier ; il faut distinguer le pouvoir de faire les lois du pouvoir de réviser la Loi. Comme la plupart des Constitutions, celle de 1958 opère cette distinction en réservant un titre spécial à la révision constitutionnelle - le titre XVI - et un article unique - l'article 89. Ces dispositions particulières règlent quatre questions : - L'initiative de la révision. Elle appartient "concurremment au Président de la République sur proposition du Premier ministre et aux membres du Parlement". Initiative partagée donc entre les parlementaires et l'exécutif, mais surtout au sein même de l'exécutif : ni le Président ni le premier ministre ne peuvent engager seul une procédure de révision ; le Président doit attendre - ou solliciter - la proposition du Premier ministre, et, en retour, le Premier ministre doit attendre - ou provoquer - la réponse du Président à sa proposition. Quand l'initiative de la révision vient de l'exécutif, l'accord du Président et du Premier ministre est ainsi nécessaire ; exigence relativement facile à satisfaire si l'un et l'autre appartiennent à la même famille politique, beaucoup moins dans l'hypothèse d'une cohabitation au sommet de l'Etat. - L'adoption du projet ou de la proposition. Qu'il vienne de l'exécutif - projet - ou des parlementaires - proposition - le texte doit être voté par chacune des deux assemblées "en termes identiques". La précision est importante. A la différence de la procédure législative ordinaire où le Premier ministre peut, en cas de désaccord persistant entre les deux chambres, provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire pour tenter d'aboutir à un texte commun - et même demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement - la procédure de révision ne prévoit aucun moyen de forcer l'accord entre députés et sénateurs. Ici, les deux assemblées ont un égal pouvoir ; en maintenant sa rédaction, en refusant de prendre en compte les
Cette totale liberté constituante du peuple, parfaitement compréhensible compréhensible dans son principe démocratique, rencontre cependant sur son chemin d'autres exigences, également démocratiques, qui justifient une codification 63/92
modifications de l'autre, chacune peut faire durer les débats indéfiniment et, de fait, bloquer la révision. Plusieurs projets ont ainsi échoué à ce stade, par obstruction du Sénat : l'extension du champ du référendum (1984), l'extension aux personnes du droit de provoquer le contrôle de la conformité d'une loi aux droits fondamentaux (1990, 1993) ...
pouvoir de révision est faible car le risque d'un tel rétablissement est lui-même faible ; si, en revanche, l'expression signifie obligation de respecter les valeurs et principes qui donnent à un régime sa "forme républicaine" - par exemple, la laïcité, le service public, l'égalité, la fraternité; - la liberté du pouvoir constituant se trouverait fortement réduite. Si cette question d'interprétation reste en suspens, le Conseil constitutionnel a rappelé, dans sa décision du 2 septembre 1992, l'ensemble de ces limites et laissé entendre qu'il pourrait, le cas échéant, sanctionner leur non-respect. Mais, l'article 89 n'interdisant pas une révision des limites qu'il pose, le pouvoir constituant pourrait parfaitement les supprimer et retrouver ainsi une totale liberté de décision, y compris pour modifier la forme républicaine du gouvernement ...
- La ratification. Deux situations doivent être distinguées : ou les parlementaires sont à l'origine de la révision, et la ratification se fait obligatoirement par référendum ; ou l'exécutif est à l'origine, et le Président de la République a le choix entre la ratification par référendum ou la ratification par le Congrès. Le Congrès est la réunion, dans une même salle et au château de Versailles, des députés et des sénateurs qui doivent voter le projet à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés pour qu'il soit ratifié. La raison de cette différence de traitement entre projet et proposition est, évidemment, politique : le général de Gaulle craignait que les initiatives parlementaires de révision aient pour objet de détruire son œuvre ; aussi, connaissant la très grande réserve des députés et sénateurs à l'égard de la pratique référendaire, il espérait limiter leurs "envies" de révision en les soumettant obligatoirement au référendum. Il n'avait pas tort.
Et l'article 11 ? Une révision de la Constitution est-elle possible par le moyen de l'article 11 ? En 1958, chacun s'accordait pour considérer que la Constitution définissait une seule procédure de révision, celle prévue à l'article 89. Mais, en 1962, l'utilisation par le général de Gaulle de l'article 11 pour modifier le mode d'élection du Président de la République oblige à reprendre la lecture de cet article, et en particulier de la disposition prévoyant que peut être soumis au référendum "tout projet de loi portant sur l'organisation des pouvoirs publics". Or, juridiquement, il est clair qu'un des objets principaux d'une Constitution est d'organiser les pouvoirs publics ; la première loi constitutionnelle de la IIIè République est, d'ailleurs, intitulée "loi relative à l'organisation l'organisation des pouvoirs publics". La possibilité d'une révision par le moyen de l'article 11 est donc constitutionnellement défendable. Pourtant, ce sont surtout des considérations politiques qui ont été avancées pour justifier l'usage de l'article 11. La procédure qu'il institue procure, en effet, deux "avantages" - qui peuvent être lus aussi comme deux "inconvénients" :
- Les limites de la révision. Elles peuvent être classées en deux catégories principales. D'abord, les limites justifiées par les circonstances ; pour éviter que les révisions se fassent sous la pression de l'occupant ou d'un conflit, il est interdit d'engager ou de poursuivre une procédure de révision "lorsqu'il est porté atteinte à l'intégrité du territoire" ; pour éviter aussi qu'un Président "intérimaire" ne profite de la situation, l'usage de l'article 89 est interdit "durant la vacance de la Présidence de la République" ; pour éviter encore qu'un Président en exercice ne saisisse l'occasion d'une crise exceptionnelle, il lui est interdit par la décision du Conseil constitutionnel du 2 septembre 1992 - de changer la Constitution lorsqu'il fait application des pouvoirs de l'article 16. Ensuite, des limites portant sur le contenu : "la forme républicaine du gouvernement, précise le dernier alinéa de l'article 89, ne peut faire l'objet d'une révision". Si l'obligation de respecter la "forme républicaine" signifie l'interdiction de rétablir la monarchie ou l'empire, la limite imposée au
- La mise hors jeu du Parlement. Avec l'article 11, le projet de révision, présenté par le Président de la République sur proposition du Premier ministre, n'est ni discuté ni voté par les chambres ; il est directement soumis au vote du peuple par référendum. La seule obligation pour le gouvernement est de faire sa proposition de révision pendant la durée des sessions parlementaires et de l'accompagner d'une déclaration suivie d'un débat dans 64/92
chacune des deux assemblées ; mais aucun travail ni, a fortiori, aucun vote sur le projet lui-même ne sont prévus. Un Parlement en désaccord avec le projet ne pourrait manifester son opposition que par le dépôt et le vote d'une motion de censure.
issue d'un suffrage indirect, un pouvoir de blocage ; hostile, en 1962, à l'élection populaire du Chef de l'Etat, il n'aurait jamais laissé "passer" cette révision par la procédure de l'article 89. Contourner le refus prévisible du Sénat fut sans doute, à cette époque, la véritable raison du recours à l'article 11.
- La suppression des limites. L'article 11 ne prévoit aucune limite de circonstances ou de contenu à l'exercice du pouvoir de modifier directement par référendum l'organisation des pouvoirs publics. Sauf à considérer que les limites énoncées à l'article 89 sont également valables pour l'article 11 - mais aucun renvoi n'est fait d'un article à l'autre - le pouvoir de révision est, ici, totalement libre.
Au demeurant, l'article 11 n'a été utilisé que deux fois comme moyen de révision, en 1962 et, sans succès, en 1969, alors que l'article 89 l'a été à neuf reprises ; ce dernier reste ainsi la procédure de droit commun de la révision constitutionnelle. constitutionnelle. Mais, article 11 ou article 89, à trop souvent changer la Constitution il arrive qu'un pays change, sans s'en apercevoir, de Constitution; la meilleure solution, alors, est peut-être que le peuple reprenne, dans sa globalité, son pouvoir constituant.
Au fond, l'article 11 ne s'est imposé comme modalité possible de révision que parce que l'article 89 donne au Sénat, chambre haute
Document 4 : DÉCRET DU 17 JUILLET 2008 TENDANT À SOUMETTRE UN PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE AU PARLEMENT RÉUNI EN CONGRÈS NOR : HRUX0817196D
Art. 2. − L’ordre du jour du Congrès est fixé ainsi qu’il suit :
Le Président de la République,
Vote sur le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République.
Sur le rapport du Premier ministre, ministre, Vu l’article 89 de la Constitution,
Décrète :
Art. 3. − Le présent décret sera publié au Journal officiel de la République française.
Art. 1er. − Le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République, voté en termes identiques par l’Assemblée nationale lors de sa séance du 9 juillet 2008 et par le Sénat lors de sa séance du 16 juillet 2008, dont le texte est annexé au présent décret, est soumis au Parlement convoqué en Congrès le
Fait à Paris, le 17 juillet 2008. NICOLAS SARKOZY Par le Président de la République : Le Premier ministre,
FRANÇOIS FILLON
A
21 juillet 2008.
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FICHE N° 8
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL (I)
Organisation, contrôle de constitutionnalité a piori et QPC
I/ DOCUMENTS REPRODUITS 1. Les membres du Conseil Constitutionnel 2. Les services du Conseil Constitutionnel 3. Georges Vedel, 9 ans au Conseil Constitutionnel, extraits 4. La QPC en bref (site de la cour de cassation)
II/ bibliographie AVRIL (P.), GICQUEL (J.), Le Conseil constitutionnel constitutionnel, Montchrestien, Clefs, 1992. FAVOREU (L.), La politique saisie par le droit , Paris, Economica, 1988. FAVOREU (L.), PHILIP (L.), Le Conseil constitutionnel, Paris, PUF, « Que sais-je ? » n° 1724, 199l. GENEVOIS (B.), « L'influence du Conseil constitutionnel », Pouvoirs, D' 49, 1989, pp. 47-56. HAMON (L.), Les juges de la loi, naissance et rôle d'un contre-pouvoir: le Conseil constitutionnel, Fayard, 1987. LUCHAIRE (F.), Le Conseil constitutionnel, Paris, Economica, 1980 & 2ème édition refondue, Economica, 1997. POULLAIN (B.), La pratique française de la justice constitutionnelle, Paris, Economica, 1990. ROUSSILLON (H.), Le conseil constitutionnel, Dalloz, 2000, 3ème édition. STIRN (B.), Les sources constitutionnelles du droit administratif , Paris, LGDJ, 1995. TURPIN (D.), Le Conseil constitutionnel, son rôle. sa jurisprudence jurisprudence, Hachette, 1995. Les grandes décisions du Conseil Constitutionnel, Constitutionnel, Favoreu et Philip Sirey, Dalloz. Revue Pouvoirs sur le Conseil Constitutionnel, 1989 et 2003 (n°105).
III/ Notions à connaître Bloc de constitutionnalité - Principes de valeur constitutionnelle - Principes fondamentaux reconnus par les lois de la République - Principes généraux du droit
IV/ EXERCICES SUGGERES a) Le Conseil constitutionnel, une innovation dans l’histoire constitutionnelle de France ?
b) Le Conseil constitutionnel, un « gouvernement des juges » ?
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c) Le bloc de constitutionnalité : notion et évolution. d) Le contrôle constitutionnel en France et à l’étranger : forces et faiblesses du modèle français. e) Le Conseil constitutionnel, une institution perfectible ?
Document 1 : Les membres du Conseil Constitutionnel Jean-Louis DEBRÉ, nommé par le Président de la République en février 2007 Valéry GISCARD D'ESTAING, membre de droit Jacques CHIRAC, membre de droit Pierre STEINMETZ, nommé par le Président de la République en février 2004 Jacqueline de GUILLENCHMIDT, nommée par le Président du Sénat en février 2004 Renaud DENOIX de SAINT MARC, nommé par le Président du Sénat en février 2007 Guy CANIVET, nommé par le Président de l'Assemblée nationale en février 2007 Michel CHARASSE, nommé par le Président de la République en février 2010 Hubert HAENEL, nommé par le Président du Sénat en février 2010 Jacques BARROT, nommé par le Président de l'Assemblée nationale en février 2010 Claire BAZY-MALAURIE, nommée par le Président de l'Assemblée nationale en août 2010
Document 2 : les services du Conseil Constitutionnel Le Conseil constitutionnel est organisé en cinq services placés sous l'autorité directe du Secrétaire général : 1) Le service administratif et financier comporte un chef de service, Trésorier du Conseil constitutionnel et sept personnes dont : trois secrétaires, un responsable des achats, un responsable du service intérieur, un technicien de maintenance et un agent de sécurité 2) Le service juridique comporte trois membres : un magistrat de l'ordre judiciaire, un magistrat de l'ordre administratif et un fonctionnaire du Parlement, assistés de trois secrétaires. 3) Le service de bibliothèque et de documentation comporte un chef de service, un webmestre, deux documentalistes et deux aide-documentalistes ; ce service accueille des stagiaires en thèse de droit public. 4) Le service des relations extérieures comporte un chef de service, trois chargées de mission et une secrétaire. 5) Le service du greffe et de l'informatique comprend trois collaborateurs sous l'autorité l'autorité du greffier du Conseil constitutionnel, constitutionnel, chef de service. Il faut signaler aussi les personnels spécialisés dont : les chauffeurs ; le majordome et les huissiers ; les hôtesses ; la cuisine ; l'entretien des locaux ; le secrétariat de la Présidence ; les secrétariats des membres et du conseiller technique. L'ensemble des services du Conseil compte 55 personnes au 1er janvier 2006.
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Document 3 : Georges Vedel, 9 ans au Conseil Constitutionnel, extrait Le Débat. - Vous venez de Quitter le Conseil constitutionnel. Quel bilan faites-vous de l'expérience que vous venez de vivre ?
l'homme et du citoyen, le Préambule de 1946) qui ont une valeur objective et permanente. J'ajoute que, dans le même temps, nous ne sommes pas tombés dans le « gouvernement des juges ». Nous nous sommes refusés, contrairement à ce qu'a fait jadis la Cour suprême des Etats-Unis ou à ce que fait parfois la Cour constitutionnelle allemande, à invoquer des principes non puisés dans les textes, mais résultant de la philosophie politique ou morale reconnue par les juges. Le gouvernement des juges commence quand ceux-ci ne se contentent pas d'appliquer ou d'interpréter des textes, mais imposent des normes qui sont en réalité des produits de leur propre esprit. Je ne crois pas dans l'ensemble que nous ayons succombé à cette tentation. Je voudrais en second lieu corriger une erreur d'interprétation fréquente en ce qui concerne le rôle du Conseil constitutionnel. On constate qu'il a été également désagréable à des gouvernements de gauche et à des gouvernements de droite et on en conclut que le Conseil joue un rôle de régulateur chargé de combattre les extrêmes de la vie politique. Certains le louent de cette sage modération. D'autres le critiquent, estimant anormal que des changements électoraux importants voient leurs effets limité par les décisions de neuf personnes siégeant au Palais-Royal. L'une et l'autre vision reviennent à faire du Conseil constitutionnel une sorte de Sénat de la IIIe République, chargé de freiner le balancier pour qu'il n'aille ni trop à droite ni trop à gauche. Cette façon de voir est profondément erronée. Le Conseil constitutionnel n'intervient pas au nom d'une doctrine politique politique qui serait quelque chose comme : « II ne faut fa ut pas aller trop loin ». Il se borne à constater que, à un moment donné, la Constitution ne permet pas au législateur d'aller au-delà de certaines limites dans un sens ou dans l'autre. Ces limites sont tracées non par ce qui serait politiquement excessif, mais par le fait que certaines mesures exigent une révision constitutionnelle. Tout le système constitutionnel repose en effet sur l'idée d'un consensus fondamental, en forme de pacte, portant sur de grands principes, et qui ne peut être modifié que dans des conditions solennelles, à des majorités renforcées ou par référendum - ce que traduit le mécanisme des révisions constitutionnelles. Ces exigences juridiques inhérentes à l'idée même de
Georges Vedel. - Je commencerai par dire, à titre personnel, si vous me le permettez, que j'ai été parfaitement heureux au Conseil constitutionnel. J'y ai rempli une fonction qui était l'épanouissement d'une carrière de juriste et m'a fait passer de la réflexion, de la critique et de la proposition à la décision proprement dite, ou, du moins, à ma part de décision au sein du Conseil. J'y ai bénéficié d'autre part d'une expérience étendue, puisque ces neuf ans ont vu deux élections présidentielles, trois élections législatives, trois présidents successifs du Conseil constitutionnel lui-même. La vie politique, en forme d'alternance (1981, 1986, 1988), a offert de véritables conditions de laboratoire pour observer l'institution. Au total, celle-ci me paraît avoir bien fonctionné. Je retiendrai à cet égard deux notations principales. La première, c'est qu'il a été possible, non pas en dépit, mais à la faveur de ces changements politiques engendrant des questions de principe, de poser des règles permanentes et objectives, susceptibles d'opérer indépendamment de la nature du pouvoir en place, qu'il soit de droite ou de gauche. Tout ce que le Conseil a pu formuler par exemple dans sa décision en matière de liberté de la presse à propos de la loi Fillioud en 1984 a pu être réaffirmé littéralement à propos de la loi Léotard après l'alternance de 1986. La part de censure ou d'approbation s'appliquait dans le premier cas à des textes de gauche, dans le second cas à des textes de droite, mais le même cap a été tenu. De même, la doctrine développée sur l'égalité démographique des circonscriptions électorales, à propos d'une loi sur la Nouvelle-Calédonie votée par la gauche, a été appliquée ensuite au redécoupage des circonscriptions en France métropolitaine conduit par la droite. J'ai donc eu véritablement le sentiment réconfortant, pour un juriste, que la construction d'un contrôle de constitutionnalité n'est pas une œuvre de fantaisie. Elle s'appuie, dans un pays comme la France sur des textes (non seulement la Constitution, mais la Déclaration des droits de
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constitution ont pour conséquence qu'une majorité parlementaire ne puisse pas tout faire si elle n'est pas assez forte pour engager une révision contrôlée par un référendum. Sans doute les électeurs confèrent un mandat à des partis mais les partis majorent généralement ce mandat. Les partis ont toujours tendance à vouloir aller plus loin que les électeurs. Il est clair qu'en 1981 le corps électoral n'avait nullement donné aux socialistes un mandat de rupture avec le capitalisme, pas plus qu'il n'avait donné à la droite en 1986 le mandat de promouvoir un libéralisme tous azimuts. Le rôle du Conseil constitutionnel n'est pas du tout en soi de combattre les positions extrêmes mais l'agencement juridique qu'il met en œuvre aboutit, politiquement et par lui-même, à prévenir les usurpations que les appareils politiques pourraient commettre par abus du mandat qu'ils ont réellement reçu des électeurs.
un train législatif a été mis en route : contrepied des lois votées par l'ancienne majorité ; questions nouvelles, comme les nationalisations par exemple. Chaque session de l'Assemblée a mis sur le tapis du Conseil des lois nouvelles et des problèmes nouveaux. Par exemple, jusqu'en 1981, la liberté de la presse était quelque chose d'assez simple : elle consistait en ceci qu'il n'y avait pas de censure. À partir de 1982, il a fallu se poser le problème de savoir si la liberté de la presse se réduisait à l'absence de censure. Ne comporte-t-elle pas des corollaires (transparence financière, pluralisme) qu'il incombe au législateur d'organiser, non pour limiter la liberté de la presse, mais pour la rendre effective ? Autre exemple : les nationalisations étaient devenues depuis 1946 une matière théorique. En 1981, elles ont fait surgir une série de problèmes: pourquoi nationaliser ? Que peut-on nationaliser ? Comment faut-il indemniser ? Et en sens inverse, cinq ans après : peut-on « dénationaliser » ? Dans quelles conditions ? Les problèmes tant de principe que de technique juridique se sont multipliés. Comme si des hypothèses théoriques du temps de paix étaient éprouvées sur le terrain en temps de guerre.
Le Débat. - Vous avez été le témoin de la période de montée en puissance du Conseil constitutionnel. Comment avez-vous suivi de l'intérieur ce renforcement à la fois f ois symbolique et réel de l'institution l'institution ? G. V. - Lorsque je suis arrivé en 1980, un certain nombre de choses essentielles étaient déjà en place. Il était acquis d'abord que, pour le Conseil constitutionnel, faisaient partie de la Constitution, de façon intégrale, la Déclaration des droits de 1789, le Préambule de 1946 et les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (auxquels renvoie le Préambule de 1946). On le savait avec certitude depuis la fameuse décision de 1971 concernant le droit d'association. C'est un acquis d'autant plus important que les écrivains (je dis bien les « écrivains » et non pas les auteurs de la Constitution) ne l'avaient pas prévu. Second acquis des années soixante-dix : la révision constitutionnelle de 1974 fait pratiquement passer la saisine du Conseil en matière de contrôle de constitutionnalité des lois des mains des quatre Grands (président de la République, Premier ministre, présidents des assemblées) aux mains de l'opposition quelle qu'en soit la couleur. À mon arrivée, en 1980, les socialistes alors dans l'opposition avaient pris l'habitude de déférer au Conseil toutes les lois de quelque importance.
Le Débat. - Cette période a été aussi celle où le rôle d'une institution jusqu'alors assez confidentielle a été perçu par l'opinion publique, ne serait-ce qu'à la faveur des controverses dont elle s'est mise à faire l'objet... G. V. - En effet, et cela a d'ailleurs entraîné le Conseil à faire œuvre pédagogique, même si cela ne concerne qu'un public restreint.
Jusque-là, la tradition dans les rédactions du Conseil, à l'instar de celles du Conseil d'État, allait dans le sens de la brièveté. A partir du moment où la contestation des décisions par le monde politique est devenue vive, le Conseil a entrepris de manière systématique un travail juridico-pédagogique juridico-pédagogique d'explication. Par exemple la décision du 16 janvier 1982 sur les nationalisations comporte, non pas une longue dissertation érudite à la manière de la Cour allemande ou italienne, mais tout de même une explication substantielle des motifs et des choix. Actuellement le Conseil a pour habitude de rédiger ses motifs en trois points : l'argumentation de ceux qui critiquent la loi ; ce que l'on peut ou non leur répondre ; ce qu'il
Un élan nouveau a été donné en 1981 par le changement de président de la République et le changement de majorité parlementaire. Tout
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faut décider. Dans le même sens, et afin de faire bien comprendre à l'opinion que le Conseil n'est pas une troisième chambre politique, les décisions citent les textes constitutionnels constitutionnels leur servant de base. Le Débat. - Vous avez l'impression que cet effort pédagogique a porté ses fruits et que le principe du contrôle de la constitutionnalité des lois est entré dans les mœurs françaises, en rupture avec une tradition deux fois séculaire de souveraineté parlementaire ?
contentieux international. Je ne peux pas dire en mon âme et conscience qu'il n'y a pas de démocratie sans contrôle de constitutionnalité, puisque les Anglais s'en passent fort bien et qu'on ne peut pas récuser leur démocratie. Mais je pense que le contrôle de constitutionnalité est un élément important du confort démocratique et c'est bien ainsi que les Français l'ont compris et adopté. Le Débat. - Que pensez-vous de la perspective d'un élargissement de la saisine de Conseil constitutionnel, tel qu'il a été récemment évoqué ?
G. V. - Je crois qu'il y est entré. De même qu'on annonçait que les Français seraient horrifiés à l'idée d'élire eux-mêmes leur président de la République alors qu'ils s'en sont montrés plutôt satisfaits, de même on nous disait que les Français seraient horrifiés à l'idée que le législateur puisse être contrôlé. Or, ils ont l'air de trouver, là aussi, que ce n'est pas une mauvaise chose. Le contrôle de constitutionnalité fait partie, si je puis employer une expression familière, du confort moderne des démocraties. Nous sommes venus à l'instar de nos voisins européens, comme on est venu à la machine à laver et à la salle d'eau non par simple mode, mais pour vivre mieux. De plus, le contrôle de constitutionnalité, et c'est un aspect vraiment important, nous met au niveau des exigences internationales. L'opinion n'est pas encore consciente - ce sera sa prochaine découverte - de l'importance pratique que prend la Convention européenne des droits de l'homme. La Cour européenne des droits de l'homme tape avec désinvolture sur les doigts des législateurs nationaux. Les Suisses ont eu la surprise voici un an par exemple, de voir censurer dans leur loi sur le divorce une disposition qui permettait au juge d'interdire pendant un certain temps le remariage de gens qui avaient abusé du divorce. L'un des mérites du Conseil constitutionnel, c'est que, comme il existe une convergence très grande entre les principes de 1789 et de 1946, tels qu'il les interprète, et la jurisprudence de la Cour de Strasbourg, son intervention évite les recours à La juridiction européenne. En 1981, les cabinets d'avocats internationaux s'attendaient à un vaste contentieux international sur le principe des nationalisations et sur les indemnisations de celles-ci. Finalement il n'y a presque pas eu de procès, parce que la décision du Conseil a conduit le législateur à revoir ses méthodes d'évaluation et a ainsi coupé court au
G. V. - Je suis tout à fait d'accord sur ce point avec les idées exprimées par le président Robert Badinter et sur l'analyse qui les soustend. Je le rejoins pour penser que nous avons peut-être le meilleur système de contrôle de constitutionnalité, à une réserve près. L'avantage du système français tient à son caractère préventif : c'est avant sa promulgation que la loi est déférée au Conseil. Certes cela va parfois déchaîner les polémiques mais pendant au maximum un mois. En outre, une fois que la décision sera prise, l'expérience le prouve, au bout de quinze jours, personne n'en parlera plus. Enfin Enfin si la loi n'est pas censurée, tout le monde est fixé sur sa validité : les particuliers, l'administration, le législateur. Chacun peut vaquer à sa tâche sans se demander si quatre ou cinq ans après, comme ce peut être le cas dans d'autres système de contrôle, on ne va pas remettre en cause la constitutionnalité de la loi et donc la sécurité juridique. Le caractère rustique de notre instrument en fait le mérite.
Il y a toutefois une lacune, et Robert Badinter la dénonce avec raison : c'est que le système peut laisser passer des lois inconstitutionnelles. C'est d'abord le cas des lois anciennes antérieures à 1958 qui ont nécessairement échappé à tout contrôle. Une parenthèse : le Conseil constitutionnel et les juristes se penchent avec beaucoup d'attention sur les atteintes possibles à la liberté individuelle en cas de garde à vue, de vérification d'identité, de fouille des véhicules, etc. Dans le même temps, on oublie que, sur n'importe quel point du territoire, un monsieur qui vous dit «Douane» et n'invoque d'ailleurs aucun motif particulier de suspicion peut non seulement fouiller votre voiture, mais vous avec, sans aucune restriction ! II y a aussi le problème des
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lois postérieures à 1958 et qui ne sont pas déférées au Conseil parce que les saisissants se rendraient impopulaires. Il conviendrait donc de prévoir une soupape de sûreté permettant de remettre en cause les textes ainsi rescapés. Il ne faut pas pour autant en faire une procédure d'accès facile, auquel cas le Conseil serait destiné à devenir une machine énorme. Mais lorsque dans un procès, en fin de parcours, devant la Cour de cassation ou le Conseil d'État, une exception sérieuse d'inconstitutionnalité serait élevée, on pourrait envisager que la Cour ou le Conseil d'État en réfère au Conseil constitutionnel. Ce perfectionnement ne serait pas très lourd et n'exigerait pas un renforcement des moyens du Conseil. Car, pour employer un langage mercantile, le rapport qualité/prix est excellent ! Avec neuf membres, un secrétaire général et quatre collaborateurs, plus un personnel administratif administratif ou de service (quarante personnes en tout), on reste très loin de l'appareil majestueux de la Cour constitutionnelle allemande, italienne ou espagnole.
général plus fortement motivées que les décisions de la majorité, pour la simple raison que la décision majoritaire est nécessairement synthétique. La rédaction qui rassemblera les idées de huit juges sur neuf, avec leurs nuances, aura beaucoup moins de « punch » que l'opinion du seul opposant qui pourra se déployer dans toute sa logique. Il y aurait incontestablement en France un affaiblissement de la décision par la publication de l'opinion dissidente. Dans un pays qui en a l'habitude, l'effet du dissent est émoussé. Je me demande en revanche si en France on ne parlerait pas beaucoup plus de l'opinion dissidente que de la décision majoritaire ! Sans doute l'accoutumance finirait-elle par se produire, mais nous ne savons pas ce que serait la transition. Il est plus facile de rapprocher le tabouret du piano que de rapprocher le piano du tabouret. De même il est plus facile de rapprocher une constitution des Français tels qu'ils sont que de rapprocher les Français d'une constitution idéale. Notre tradition judiciaire ne va pas dans le sens de la publicité du dissentiment, et l'on ne peut pas savoir quels dégâts produirait le changement, le temps qu'il prendrait à s'acclimater et les effets inattendus qu'il entraînerait. C'est le même problème que celui du scrutin à un tour. Bien sûr, en France, au bout de trente ans d'usage paisible, le scrutin à un tour aboutirait à une structure de partis à l'anglaise. Mais que se passerait-il en fait pendant ces trente ans ?
Le Débat. - Que pensez-vous de la critique qui met en cause le caractère peu démocratique résultant du secret des délibérations du Conseil, par opposition, par exemple, au système de la publication des opinions dissidentes aux États-Unis ?
G. V. -Le secret du délibéré n'est pas un tout. Il a des degrés divers. Dans la tradition juridique française, l'audience est publique, comme les plaidoiries, les rapports ou les conclusions du ministère public ou du commissaire du gouvernement. La délibération des juges, en revanche, est chez nous secrète. Mais il est des pays où le délibéré est public. Je l'ai vu pratiqué au Brésil, par exemple. Il existe encore une autre forme de publicité comme c'est le cas pour les juridictions (américaine, notamment) qui admettent le dissent, l'opinion dissidente. Je nuancerai donc ma réponse. Je serais assez d'avis personnellement que le Conseil puisse connaître une forme de publicité élémentaire. Sans qu'il soit besoin de tenir des audiences publiques, il serait admis qu'il n'y a pas de pièce qui ait préparé la décision qui ne puisse être publiée. Nous avons fait d'ailleurs un pas en ce sens sous la présidence de M. Daniel Mayer qui a assuré la publication de la saisine. Les autres formes de publicité me paraissent poser un problème d'habitude. Les opinions dissidentes sont en
Le Débat. - Vous faisiez tout à l'heure une distinction entre les écrivains et les auteurs de la Constitution. Pourriez-vous préciser ce que vous entendiez par là ?
G. V.- C'est très simple. On est actuellement en train de publier les travaux préparatoires de la Constitution. Ces matériaux sont passionnants du point de vue historique et politique. Mais cette publication ouvre une tentation juridique qu'il faut résolument repousser. De même qu'on interprète les lois, quand elles ne sont pas claires, d'après les travaux préparatoires, on serait tenté d'interpréter la Constitution à la lumière des documents qui arrivent ar rivent maintenant au jour. Mais une différence fondamentale interdit ce parallélisme. Ce qui fonde la prise en considération des travaux préparatoires d'une loi, c'est le fait que les décideurs, c'est-àdire les votants, députés ou sénateurs, ont connu les rapports des commissions, les interventions dans le débat, etc., et qu'on peut 71/92
savoir s'ils y ont ou non adhéré. C'est à partir de là qu'on reconstitue l'intention du législateur. En revanche, dans le système d'élaboration de la Constitution de 1958, les travaux préparatoires ont été conduits dans le secret, qu'il s'agisse des délibérations gouvernementales, des délibérations du comité interministériel, de celles du groupe de travail, du comité consultatif constitutionnel ou du Conseil d'Etat.
préparatoires lui était rigoureusement inconnu, et ne saurait avoir de ce fait aucune portée juridique. Leur portée historique historique est certes considérable. Pour autant, on ne saurait donner aux opinions individuelles, dont nous apprenons ainsi l'existence, valeur de directives pour l'interprétation de la Constitution. Voilà pourquoi je me refuse à parler des auteurs de la Constitution à propos du général de Gaulle, de Michel Debré ou des membres des différents conseils ou comités. Je leur réserve l'appellation d'« écrivains » de la Constitution. Les auteurs, ce sont les millions de citoyens qui l'ont approuvée, et qui n'avaient pas de travaux préparatoires à se mettre sous la dent.
Or quel était le décideur ? C'était le peuple français. Le peuple français, quand il a voté, n'avait sous les yeux que le texte de la Constitution qu'il s'agit d'interpréter et le discours du général de Gaulle, place de la République le 4 septembre 1958. Ce que nous découvrons aujourd'hui comme travaux
Document 4. La QPC en bref La loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l'application de l'article 61-1 de la co mpter Constitution a été publiée au Journal o fficiel le 11 Décembre 2009. Cette loi, en vigueur à compter du 1 er mars 2010, est applicable aux instances en cours . Le Conseil constitutionnel, saisi de sa conformité à la Constitution, a validé le 03 décembre 2009 l’ensemble du texte voté. L’économie générale du dispositif proposé tend à permettre au justiciable de contester la constitutionnalité d’une disposition législative lors d'une instance en cours devant une juridiction lorsqu’il estime que ce texte, applicable au litige ou à la procédure, ou constituant le fondement des poursuites, porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution Constitution garantit. Rôle des juridictions du fond
La loi organique prévoit ainsi la faculté de soulever une question prioritaire de constitutionnalité au cours de toute instance introduite devant les juridictions relevant du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation, y compris pour la première fois en cause d’appel ou en cassation . Le moyen d’inconstitutionnalité ne peut être relevé d'office par le juge. Au cours d’une information judiciaire, la question soulevée devant le juge d’instruction est portée devant la juridiction d'instruction du second degré. La loi organique exclut en outre que la question puisse être posée devant la Cour d'assises. Elle peut néanmoins être posée à l’occasion d’un appel interjeté à l’encontre d'un arrêt rendu par une telle cour. La juridiction devant laquelle le moyen d’inconstitutionnalité est soulevé doit procéder à un premier examen, de nature limitée. Elle doit vérifier :
- que la disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites, - que la disposition dont la constitutionnalité est contestée n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, - que la question n'est pas dépourvue de caractère sérieux . Le mécanisme mis en œuvre impose à chaque étape de la procédure qu'il soit sursis à statuer sur le litige ou le procès pénal . Des exceptions sont toutefois prévues, notamment lorsqu'une personne est privée de liberté à raison de l'instance.
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En outre, le juge du fond n’est pas tenu de transmettre une question prioritaire de constitutionnalité mettant en cause, par les même motifs, une disposition dont la Cour de cassation ou le Conseil constitutionnel constitutionnel est déjà saisi. En cas d’absence de transmission pour ce motif, elle sursoit à statuer sur le fond, jusqu’à ce qu’elle soit informée de la décision de la Cour de cassation ou du Conseil constitutionnel. Un tableau des questions posées est en ligne sur leurs sites Internet respectifs . Rôle des cours suprêmes suprêmes des deux ordres ordres
Si la question soulevée satisfait à ces conditions, la juridiction la transmet, dans les huit jours de son prononcé, à la juridiction suprême dont elle relève, laquelle doit à son tour se prononcer dans les trois mois suivant la transmission. En l’absence de décision rendue dans les délais prévus, la question est automatiquement transmise au Conseil constitutionnel. L’arrêt de la Cour de cassation est rendu par une formation spécifique présidée par le premier président et composée des présidents des chambres et de deux conseillers appartenant à chaque chambre spécialement concernée.
Le Conseil d'Etat ou la Cour de cassation saisit le Conseil constitutionnel de la question de constitutionnalité si le moyen soulève, au delà des deux premiers critères guidant l’analyse des juges du fond, une question nouvelle ou présentant un caractère sérieux. Rôle du Conseil constitutionnel constitutionnel
Le Conseil constitutionnel dispose d’un délai de trois mois pour se prononcer , au terme d’une procédure contradictoire tenue, sauf exception, en audience publique , par décision motivée et publiée au Journal officiel . Aux termes de l’article 62 de la Constitution, une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 61-1 est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d'une date ultérieure fixée par cette décision. Le Conseil constitutionnel détermine détermine en outre les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition disposition a produits sont susceptibles d'être remis en cause. Un contrôle prioritaire de constitutionnalité c onstitutionnalité
En tout état de cause, la juridiction j uridiction du fond de même que les juridictions suprêmes, doivent, lorsqu'elle lorsqu'elle sont saisies de moyens contestant la conformité d'une disposition législative d'une part aux droits et libertés garantis par la Constitution et d'autre part aux engagements internationaux de la France, se prononcer en premier sur la transmission de la question de constitutionnalité au Conseil d'État ou à la Cour de cassation. Le Conseil constitutionnel a jugé que ces dispositions confirmaient la place de la Constitution au sommet de l'ordre juridique interne français sans méconnaître les engagements internationaux de la France.
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FICHE N° 9
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL (II)
Les méthodes du conseil constitutionnel
I/ DOCUMENTS REPRODUITS (extraits) 1. Noelle Lenoir, Le métier de Juge constitutionnel, extraits 2. la typologie des décisions du Conseil constitutionnel 3. CC, décision n° 71-44 DC, 16 juillet 197l, « Liberté d'association ». 4. CC, décision n°75-54 DC, 15 janvier 1975, « Interruption volontaire de grossesse ». 5. CC, décision n°83-165 DC, 20 janvier 1984 "enseignement supérieur". 6. CC, décision n°84-181 DC, 10 octobre 1984 "entreprises "entreprises de presse", extraits. 7. CC, décision n°94-343 DC, 27 juillet 1994 "bioéthique".
II/ bibliographie « Le contrôle de constitutionnalité - l », Documents d'études, Documentation française, n° 115, 1994, pp. 13-50. « Le contrôle de constitutionnalité - II », Documents d'études. Documentation française, n° l16, 1994. CHAMPEIL-DESPLATS (V.) « Les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République » , Economica, 2001. DEBENE (M.), « Le Conseil constitutionnel et les principes particulièrement nécessaires à notre temps», AJDA., 1978. 5 3 1. DRAGO (G.) Contentieux constitutionnel, constitutionnel, PUF, Thémis, 1998. FAURE (B.), « Les objectifs de valeur constitutionnelle », RFDC .,., 1995.47. GENEVOIS (B.), La jurisprudence du Conseil constitutionnel. constitutionnel. Ed. STH, 1988. JEANNEAU (B.), « Juridicisation et actualisation de la Déclaration des droits de 1789 », RDP., 1989, pp. 635-663. LE MIRE (P.), « La jurisprudence du Conseil constitutionnel et les principes généraux du droit », Mélanges Charlier, 1984, pp. 171 et s. LUCHAIRE (F.), « Le contrôle préalable de constitutionnalité en France », RIDC., Journées SLC, vol. 12 (1990), pp. 11-24. MEUNIER (J.) Le pouvoir du CC, essai d’analyse stratégique, L.G.D.J.
III/ NOTIONS A CONNAITRE Contrôle abstrait / concret - a priori / a posteriori - obligatoire / facultatif – spécialisé. Statuer ultra petita, statuer infra petita. Bloc de constitutionnalité
IV/ EXERCICES SUGGERES
Le juge constitutionnel et la Déclaration des droits de l'homme.
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Le juge constitutionnel et les Traités.
Document 1 : Noelle Lenoir, Le métier de juge constitutionnel, consti tutionnel, extraits Le Débat . - Mais au-delà de cette légitimité morale, à partir de quoi le Conseil construit-il ses décisions en droit ?
législateur dont les actes sont contrôlés, une sécurité pour les citoyens dont les droits fondamentaux sont protégés et un facteur de légitimité pour le juge mis ainsi à l'abri du reproche d’arbitraire. Les revirements de jurisprudence ne sont bien sûr pas interdits et même parfois souhaitables, à mes yeux ; mais ils sont peu nombreux. Ils interviennent en pratique moins souvent sur le fond qu'en matière de procédure. Un exemple récent en témoigne. En 1999, le Conseil est revenu sur sa jurisprudence pour limiter la possibilité d'amender un texte de loi adopté au Parlement en commission mixte paritaire afin d'empêcher le gouvernement de remettre en cause l'accord intervenu entre les assemblées. J'ajoute que le Conseil constitutionnel procède rarement par ruptures. Il infléchit plutôt sa jurisprudence.
N. L. - Le socle de ces décisions est le " bloc de constitutionnalité ", lequel comprend, on l'a vu, la Constitution de 1958 elle-même, la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 d'inspiration libérale et le préambule de la Constitution de 1946 qui définit les droits économiques et sociaux. Ces textes sont plus ou moins anciens et donc plus ou moins adaptés aux défis actuels. Ceci n'empêche pas le Conseil constitutionnel d'en tirer les principes " nécessaires à notre temps " pour reprendre la formule du préambule de 1946. Par exemple, dans sa décision de 1994 sur les lois de bioéthique, le Conseil a dégagé le principe de la dignité de la personne humaine à partir d'une simple phrase du préambule de 1946. Or cette phrase ne parle pas de la dignité qu'elle suggère seulement en évoquant - c'était après la guerre - " les régimes qui ont tenté d'asservir et de dégrader la personne humaine... ". Identifier ainsi les normes de référence applicables correspond à la première étape du raisonnement du juge constitutionnel français. Ensuite, il s'attache à confronter les dispositions de la loi à ces normes constitutionnelles. constitutionnelles.
Fonder une décision en droit répond à trois impératifs.. La première obligation que s'assigne le juge constitutionnel qu'il soit d'ailleurs français ou non, est de se reporter à sa jurisprudence, c'est à dire aux précédents. Dans l'intitulé d'une chronique publiée il y a dix ans, Bruno Genevois, ancien secrétaire général du Conseil, se demandait : " La jurisprudence du Conseil constitutionnel constitutionnel estelle imprévisible ? ". La réponse est nuancée. D'un côté, la décision finale n'est pas donnée d'avance. En particulier, le choix entre la censure et la réserve d'interprétation dite neutralisante reste dans la majorité des cas toujours ouvert. D'un autre côté, les concepts c oncepts et les modes de raisonnement sur lesquels s'appuie la jurisprudence sont la plupart du temps les mêmes. Je ne suis pas loin de voir dans le " culte du précédent " un impératif kantien pour le juge constitutionnel. constitutionnel. Le respect du précédent est une garantie pour le 75/92
La deuxième règle d'or est plus spécifique à la France et à un moindre degré à l'Italie. Elle est que le juge doit s'abstenir de créer du droit. La conception du rôle du juge n'est plus tout à fait celle qui prévalait du temps de Montesquieu, pour qui que le juge était la " bouche de la loi ". Pour autant le juge français est l'un des rares à ne pouvoir avouer qu'appliquer la loi, c'est l'interpréter et donc contribuer à créer la norme. Pour ce qui est du Conseil constitutionnel, constitutionnel, cela se traduit par l'affirmation d'un respect scrupuleux des sources écrites de la Constitution. Et ce, même si, en se fondant sur ces dispositions écrites, le juge dispose en fait d'une grande latitude pour faire émerger de nouveaux principes, (la liberté contractuelle ou le droit à un recours juridictionnel effectif pour citer deux exemples récents). Le troisième impératif est commun à toutes les cours constitutionnelles. C'est ce que l'on désigne habituellement habituellement comme le « self restraint » que l'on peut traduire par le mot « autolimitation autolimitatio n ». Le juge constitutionnel constitution nel apprécie en droit les lois, et n'est en effet pas habilité à porter sur elles un jugement en opportunité politique. En rappelant dans certaines décisions qu'il n'a pas " un pouvoir de décision et d'appréciation de même nature que celui du Parlement ", le Conseil ne cherche c herche pas seulement à se protéger. Il entend se positionner en juge alors même que le contrôle de constitutionnalité peut l'amener à interférer
dans l'action gouvernementale. Ainsi, lorsqu'il procède à un " test de proportionnalité " entre les mesures prévues par la loi et les objectifs poursuivis par le législateur, le Conseil constitutionnel mentionne-t-il qu'il " ne saurait rechercher si les objectifs que s'est assignés le législateur auraient pu être atteints par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées ". D'autres cours, comme la Cour suprême du Canada, sont bien plus directives. Le Conseil constitutionnel s'abstient en revanche d'indiquer au législateur les moyens de remédier à une inconstitutionnalité. Est-ce pour atténuer la brutalité d'un contrôle de constitutionnalité constitutionnalité exercée " à chaud " ?
partir de 1997, la matière des lois soumises au Conseil a changé. Leur caractère économique, fiscal ou social rend la tâche du Conseil plus compliquée. D'une part, et notamment dans le cadre du contrôle a priori, les subtilités de la législation sociale ou fiscale en France ne facilitent guère leur compréhension par le juge même s'il prend soin de consulter des experts chevronnés D'autre part et surtout, une censure, peut sembler retirer des droits sociaux alors que ce n'est ni l'intention du Conseil, ni la réalité de la décision. Je songe par exemple aux décisions en matière de réquisition de logements pour les sans abri ou d'exonération fiscale pour les plus démunis, qui ont pu s'avérer moins facilement compréhensibles par le public par rapport à la vocation d'une cour constitutionnelle.
Le Débat . - Vous avez souligné à plusieurs reprises l'évolution du contentieux soumis au Conseil constitutionnel. Pourriez-vous préciser les contours de cette évolution de la jurisprudence ?
La jurisprudence du Conseil a elle-même sensiblement évolué. Sans doute tient-elle compte de la libéralisation de l'économie. Elle fait valoir en tous les cas des principes qui imposent à l'Etat de nouvelles règles de comportement. Le principe constitutionnel d'intelligibilité de la loi en particulier, inspiré du droit allemand et du droit communautaire, repose sur l'idée que les acteurs de la société doivent pouvoir se déterminer par rapport aux droits et obligations découlant de la législation. Pour que ce droit à l'autodétermination puisse s'exercer, encore faut-il que l'Etat fixe des règles du jeu claires et que la loi soit accessible. Dans le même esprit, le Conseil constitutionnel a reconnu récemment la valeur constitutionnelle de la liberté contractuelle. C'est une nouveauté. Désormais, le juge français a les mêmes outils conceptuels que les autres juges constitutionnels. La liberté contractuelle est par exemple l'un des quatre grands piliers du droit constitutionnel américain, à côté de l'equal protection (principe d'égalité), le due process of law (ingérence limitée de l'Etat dans le domaine des droits et libertés des citoyens), et de la reasonableness (destinée à éviter l'arbitraire). Affirmée dans son principe par le Conseil Constitutionnel Constitutionnel en 1998, dans la décision sur la loi Aubry I, la liberté contractuelle a été dans la loi Aubry II le fondement de l'annulation de dispositions qui remettaient en cause des conventions sur la réduction du temps de travail conclues sous l'empire de la loi précédente. Le Conseil a ainsi fait primer la négociation sur la loi. Autre signe d'une
N. L. - Au cours des neuf années de mon mandat, entre 1992 et 2001, plusieurs facteurs semblent avoir influencé cette évolution : le contexte politique lié aux changements de majorités; mais surtout l'infléchissement du rôle de l'État et donc de la loi ; les transformations dans le paysage international ; enfin les renouvellements dans la composition du Conseil lui-même. Force est de constater que les problèmes sur lesquels le Conseil a du se pencher n'ont plus été les mêmes à quelques années d'intervalle. Au début, les recours qui émanaient alors de l'opposition de gauche, étaient dirigés principalement contre des lois à tendance sécuritaire : contrôles d'identité, maîtrise de l'immigration, garde à vue des mineurs, restriction des conditions d'accès à la nationalité française , par exemple. Les censures du Conseil consistaient alors à limiter les restrictions pesant sur les libertés. Les décisions étaient parfois vivement critiquées, mais elles s'inscrivaient dans le droit fil de ce qu'on attend d'une Cour constitutionnelle chargée de protéger les droits fondamentaux. La décision du 13 août 1993 sur l'immigration est célèbre parce qu'elle a provoqué une crise politique à cause de son interprétation libérale du droit d'asile. Mais cette décision est à mon avis surtout marquante en ce qu'elle a créé un véritable droit constitutionnel des libertés publiques pour les étrangers, alors que la Constitution ne garantit expressément que les " libertés fondamentales des citoyens ". A 76/92
sensibilisation accrue aux nécessités économiques, le Conseil a renforcé la portée de la liberté d'entreprendre en tant que liberté constitutionnellement protégée. Il ne se contente plus de s'assurer que la loi n'a pas pour effet de la " dénaturer ", c'est à dire de l'anéantir ; il veille à présent à ce que la liberté d'entreprendre ne fasse pas l'objet d'atteintes excessives. Cette jurisprudence tient compte de la nouvelle donne d'une société ouverte à la concurrence, dont les acteurs sont plus autonomes et où il revient en premier lieu au droit d'apporter une forme de stabilité à l'organisation des rapports que peuvent librement entretenir ces acteurs entre eux, et avec l'Etat.
aspirations décentralisatrices. A ce sujet, la décision de 1991 sur le statut de la Corse, dont on a surtout retenu la censure de la notion de " peuple corse comme composante du peuple français ", donne souvent lieu à une interprétation inexacte. Cette décision réaffirme l'indivisibilité de la République et pour les mêmes motifs que ceux fondant la décision de 1999 sur la Charte des langues régionales du Conseil de l'Europe, elle regarde comme incompatible avec nos fondements constitutionnels, toute organisation communautaire accordant des droits propres à des groupes d'appartenance ethnique ou linguistique. Pour autant, la décision de 1991 sur la Corse renforce la signification de l'autonomie locale. En admettant la particularité de la collectivité de Corse qui est sans équivalent sur le plan national, elle ouvre la voie à la diversité des modes de gestion territoriale en renonçant à l'idée que l'unité de la République impliquerait une uniformité administrative. La portée du principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales établi par la Constitution se trouve encore élargie de par l'incorporation récente de la notion d'autonomie fiscale. Cette notion, validée au niveau constitutionnel par une décision rendue en l'an 2000, interdit désormais au législateur de diminuer la part des ressources propres - notamment fiscalesdes collectivités locales dans leurs recettes au point de porter atteinte à leur libre administration.
Parallèlement, le Conseil se montre plus rigoureux en ce qui concerne la gestion de l'État. Certes l'intérêt général incarné par l'Etat induit des prérogatives de puissance publique, mais sans que cela justifie des privilèges exorbitants, en d'autres termes disproportionnés par rapport aux missions conférées à l'Etat. Telle est l'idée qui sous-tend l'exigence de sincérité budgétaire. En consacrant ce principe constitutionnel, le Conseil a aussi cherché à renforcer les pouvoirs de contrôle du Parlement, en tant que représentation élue de la Nation. L'article 15 de la Déclaration de 1789 ne précise-t-il pas que " la société a droit de demander compte à tout agent public de son administration " ? Dans la même façon, le Conseil s'en est pris à la pratique bien française des " validations validations législatives législatives ". Celles-ci étaient à l'origine destinées à permettre de valider des opérations de concours dans la fonction publique pour éviter de porter préjudice aux candidats déjà nommés. Mais elles servent de plus en plus à légaliser rétroactivement des dispositions dont l'application risque de faire condamner en justice l'Etat pour le contraindre à verser des sommes dues ou à rembourser des sommes indûment perçues. Depuis 1995, le seul intérêt de ménager les deniers de l'État ne justifie plus que la loi interfère ainsi dans le déroulement de procédures juridictionnelles en cours.
Dans un autre ordre d'idées, le Conseil a traité des questions de responsabilité qui sont au coeur des débats de notre société : notamment dans trois décisions toutes datées de 1999, il a précisé la procédure de mise en jeu éventuelle de la responsabilité pénale du chef de l'Etat devant la Haute Cour de Justice- , les conditions générales de la responsabilité pénale - en posant en principe que " nul n'est responsable que de son propre fait " -, érigé en principe constitutionnel le droit à réparation des dommages dans le cadre de la responsabilité responsabilité civile.
On peut rattacher au même souci de recentrage du rôle de l'Etat une plus grande ouverture aux
Document 2. La typologie des décisions du Conseil constitutionnel (présentation par le Sénat)
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Hors le cas où le Conseil se déclare incompétent (sur une loi référendaire, par exemple), quatre types de décisions sont susceptibles d'être rendues par le Conseil constitutionnel, constitutionnel, dans le délai d'un mois qui lui est imparti à compter de la date de saisine (pouvant être ramené à huit jours en cas d'urgence à la demande du Gouvernement) :
les décisions de conformité (ou de non contrariété à la Constitution) ; les décisions de conformité sous réserves d'interprétation [neutralisante, directive, constructives ; les décisions déclarant la loi déférée partiellement partiellement contraire à la Constitution Constitution ;
les décisions déclarant la loi déférée intégralement contraire à la Constitution. En cas d'invalidation partielle, le Conseil peut décider que la disposition invalidée est inséparable de l'ensemble de la loi ; en ce cas, celle-ci, comme en cas d'invalidation totale, ne peut être promulguée. Dans le cas contraire, le Président de la République peut soit la promulguer (tronquée des articles inconstitutionnels), soit demander, en application de l'article l 'article 10 de la constitution, une nouvelle délibération au Parlement (par exemple : sur la loi sur l'évolution de la Nouvelle-Calédonie en 1985 ou, en avril 2003, sur l'article 4 de la loi l oi relative au mode de scrutin pour les élections régionales).
Document 3 : Décision du 16 juillet 1971, Liberté d’association Décision n° 71-44 DC du 16 juillet 1971
principe les associations se constituent librement et peuvent être rendues publiques sous la seule réserve du dépôt d'une déclaration préalable ; qu'ainsi, à l'exception des mesures susceptibles d'être prises à l'égard de catégories particulières d'associations, la constitution d'associations, alors même qu'elles paraîtraient entachées de nullité ou auraient un objet illicite, ne peut être soumise pour sa validité à l'intervention préalable de l'autorité administrative ou même de l'autorité judiciaire ; 3. Considérant que, si rien n'est changé en ce qui concerne la constitution même des associations non déclarées, les dispositions de l'article 3 de la loi dont le texte est, avant sa promulgation, soumis au Conseil constitutionnel pour examen de sa conformité à la Constitution, ont pour objet d'instituer une procédure d'après laquelle l'acquisition de la capacité juridique des associations déclarées pourra être subordonnée à un contrôle préalable par l'autorité judiciaire de leur conformité à la loi ; 4. Considérant, dès lors, qu'il y a lieu de déclarer non conformes à la Constitution les dispositions de l'article 3 de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel complétant l'article 7 de la loi du 1er juillet 1901, ainsi, par voie de conséquence, que la disposition de la dernière phrase de l'alinéa 2 de l'article 1er de la loi soumise au Conseil constitutionnel constitutionnel leur faisant référence ;
Loi complétant les dispositions des articles 5 et 7 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association Article 61 alinéa 2 Président du Sénat Vu la Constitution et notamment son préambule ; Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ; Vu la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association, modifiée ; Vu la loi du 10 janvier 1936 relative aux groupes de combat et milices privées ; 1. Considérant que la loi déférée à l'examen du Conseil constitutionnel a été soumise au vote des deux assemblées, dans le respect d'une des procédures prévues par la Constitution, au cours de la session du Parlement ouverte le 2 avril 1971 ; 2. Considérant qu'au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République et solennellement réaffirmés par le préambule de la Constitution il y a lieu de ranger le principe de la liberté d'association ; que ce principe est à la base des dispositions générales de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association ; qu'en vertu de ce 78/92
5. Considérant qu'il ne résulte ni du texte dont il s'agit, tel qu'il a été rédigé et adopté, ni des débats auxquels la discussion du projet de loi a donné lieu devant le Parlement, que les dispositions précitées soient inséparables de l'ensemble du texte de la loi soumise au Conseil ;
l'article 3 de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel complétant les dispositions dispositions de l'article 7 de la loi du 1er juillet 1901 ainsi que les dispositions de l'article 1er de la loi soumise au Conseil leur faisant référence. ARTICLE 2 - Les autres dispositions dudit texte de loi sont déclarées conformes à la Constitution.
6. Considérant, enfin, que les autres dispositions de ce texte ne sont contraires à aucune disposition de la Constitution Constitution ;
ARTICLE 3 - La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Décide : ARTICLE PREMIER - Sont déclarées non conformes à la Constitution les dispositions de
Document 4 : Décision du 15 janvier 1975, IVG Considérant que l'article 61 de la Constitution ne confère pas au Conseil constitutionnel un pouvoir général d'appréciation et de décision identique à celui du Parlement, mais lui donne seulement compétence pour se prononcer sur la conformité à la Constitution des lois déférées à son examen ; Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 55 de la Constitution : "Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie." ; Considérant que, si ces dispositions confèrent aux traités, dans les conditions qu'elles définissent, une autorité supérieure à celle des lois, elles ne prescrivent ni n'impliquent que le respect de ce principe doive être assuré dans le cadre du contrôle de la conformité des lois à la Constitution prévu à l'article de celle-ci ; Considérant, en effet, que les décisions prises en application de l'article 61 de la Constitution revêtent un caractère absolu et définitif, ainsi qu'il résulte de l'article 62 qui fait obstacle à la promulgation et à la mise en application de toute disposition déclarée inconstitutionnelle ; qu'au
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contraire, la supériorité des traités sur les lois, dont le principe est posé à l'article 55 précité, présente un caractère à la fois relatif et contingent, tenant, d'une part, à ce qu'elle est limitée au champ d'application du traité et, d'autre part, à ce qu'elle est subordonnée à une condition de réciprocité dont la réalisation peut varier selon le comportement du ou des Etats signataires du traité et le moment où doit s'apprécier le respect de cette condition ; Considérant qu'une loi contraire à un traité ne serait pas, pour autant, contraire à la Constitution ; Considérant qu'ainsi le contrôle du respect du principe énoncé à l'article 55 de la Constitution ne saurait s'exercer dans le cadre de l'examen prévu à l'article 61, en raison de la différence de nature de ces deux contrôles ; Considérant que, dans ces conditions, il n'appartient pas au Conseil constitutionnel, lorsqu'il est saisi en application de l'article 61 de la Constitution, d'examiner la conformité d'une loi aux stipulations d'un traité ou d'un accord international ; Considérant, en second lieu, que la loi relative à l'interruption volontaire de la grossesse respecte la liberté des personnes appelées à recourir ou à participer à une interruption de grossesse, qu'il s'agisse
d'une situation de détresse ou d'un motif thérapeutique ; que, dès lors, elle ne porte pas atteinte au principe de liberté posé à l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; Considérant que la loi déférée au Conseil constitutionnel n'admet qu'il soit porté atteinte au principe du respect de tout être humain dès le commencement de la vie, rappelé dans son article 1er, qu'en cas de nécessité et selon les conditions et limitations qu'elles définit ; Considérant qu'aucune des dérogations prévues par cette loi n'est, en l'état, contraire à l'un des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ni ne méconnaît le principe énoncé dans le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, selon lequel la nation garantit à l'enfant la
protection de la santé, non plus qu'aucune des autres dispositions ayant valeur constitutionnelle édictées par le même texte ; Considérant, en conséquence, que la loi relative à l'interruption volontaire de la grossesse ne contredit pas les textes auxquels la Constitution du 4 octobre 1958 fait référence dans son préambule non plus qu'aucun des articles de la Constitution ; Décide : ARTICLE PREMIER - Les dispositions de la loi relative à l'interruption volontaire de la grossesse, déférée au Conseil constitutionnel, ne sont pas contraires à la Constitution. ARTICLE 2 - La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Document 5 : Décision du 20 janvier 1984, Enseignement Supérieur économique, religieuse ou idéologique ; il tend à l'objectivité du savoir ; il respecte la diversité des opinions. Il doit garantir à l'enseignement et à la recherche leurs possibilités de libre développement scientifique, créateur et critique" ;
[…]
Sur les dispositions relatives à la composition des organes assurant l'administration des universités : […] En ce qui concerne les principes applicables à l'examen des dispositions critiquées :
Considérant dès lors que, par leur nature même, les fonctions d'enseignement et de recherche non seulement permettent mais demandent, dans l'intérêt même du service, que la libre expression et l'indépendance des personnels soient garanties par les dispositions qui leur sont applicables ; que l'article 57 de la loi fait, dans leur principe, droit à ces exigences en disposant : "Les enseignantschercheurs, les enseignants et les chercheurs jouissent d'une pleine indépendance et d'une entière liberté d'expression dans l'exercice de leurs fonctions d'enseignement et dans leurs activités de recherche, sous les réserves que leur imposent, conformément aux traditions universitaires universitaires et aux dispositions de la présente loi, les principes de tolérance et d'objectivité" d'objectivité" ;
Considérant que les dispositions critiquées ne touchent pas à la liberté de l'enseignement mais sont relatives à l'organisation d'un service public et aux droits et obligations des enseignants et chercheurs chargés de l'exécution de ce service et associés à sa gestion et, comme tels, relevant d'un statut différent de celui des personnes privées ; que cependant ce statut ne saurait limiter le droit à la libre communication des pensées et des opinions garanti par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen que dans la seule mesure des exigences du service public en cause ; Considérant que, selon les termes de l'article 3 de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel : "Le service public de l'enseignement supérieur est laïc et indépendant de toute emprise politique,
Considérant qu'en ce qui concerne les professeurs, auxquels l'article 55 de la loi confie des responsabilités particulières, la garantie de l'indépendance résulte en outre d'un principe fondamental reconnu par les lois de la 80/92
République, et notamment par les dispositions relatives à la réglementation des incompatibilités entre le mandat parlementaire et les fonctions publiques ;
professeurs serait menacée à divers points de vue par le système ainsi institué ; que, notamment, le libre exercice des responsabilités particulières qui leur sont attribuées par l'article 55, avant-dernier alinéa, en ce qui concerne la préparation des programmes, l'orientation des étudiants et la coordination des équipes pédagogiques et par leur participation obligatoire aux décisions individuelles concernant la carrière des autres enseignants-chercheurs prévue à l'article 56 (alinéa 2) serait altéré par l'existence d'un collège électoral unique ; que cette indépendance serait d'autant plus atteinte du fait qu'au sein de la juridiction disciplinaire prévue par l'article 29 de la loi, les professeurs devant composer la formation chargée de juger les professeurs seraient désignés par l'ensemble des représentants des enseignants-chercheurs eux-mêmes élus par l'ensemble des enseignants-chercheurs toutes catégories confondues, sans que, parmi leurs juges, les professeurs puissent compter des représentants émanant de leur propre vote ;
Considérant que c'est à la lumière de ces principes que doivent être examinées les critiques adressées aux diverses dispositions mises en cause par l'une et l'autre saisine ; En ce qui concerne la composition du conseil scientifique et du conseil des études et de la vie universitaire (art 30 et 31 de la loi) : Considérant que le conseil scientifique, eu égard à ses attributions, ne comporte pas de représentants des personnels administratifs, techniques, ouvriers et de service et ne fait place, pour les étudiants, qu'à une représentation des étudiants de troisième cycle, et donc engagés dans la recherche, dans une proportion maximale maximale de 12,5 p 100 ; qu'ainsi le grief manque en fait et que l'article 30 n'est pas contraire à la Constitution ; Considérant que, si la composition du conseil des études et de la vie universitaire comporte une participation des étudiants dans une proportion maximale de 40 p 100 au regard d'une participation égale des enseignantschercheurs et une participation maximale de 15 p 100 des personnels administratifs, techniques, ouvriers et de service, cette composition, eu égard à la nature et au caractère purement consultatif des attributions dudit conseil, n'est pas de nature à porter atteinte à la liberté et à l'indépendance des enseignants-chercheurs et notamment des professeurs ; qu'ainsi l'article 31 n'est pas contraire à la Constitution ;
Considérant, d'autre part, que l'indépendance des enseignants-chercheurs autres que les professeurs et la sincérité de leur suffrage risquerait elle-même, compte tenu des articles 55, avant-dernier alinéa, et 56, alinéa 2, sus rappelés, d'être mise en cause dans le cadre d'un collège électoral unique ; Considérant que l'indépendance des professeurs comme celle des enseignantschercheurs ayant une autre qualité suppose, pour chacun de ces deux ensembles, une représentation propre et authentique dans les conseils de la communauté universitaire universitaire ;
En ce qui concerne l'article 39 (alinéa 2) de la loi :
Considérant dès lors que, sans qu'il soit besoin d'examiner la portée que pourrait avoir un "principe de représentation" de caractère général, l'alinéa 2 de l'article 39 et l'alinéa 2 de l'article 29 ne sont pas conformes à la Constitution ; […]
Considérant qu'il résulte des dispositions combinées des alinéas 2 et 3 de l'article 39 que si, dans la représentation des enseignantschercheurs, le nombre des professeurs doit être égal à celui des autres enseignants-chercheurs, la désignation de l'ensemble des représentants des enseignants-chercheurs se fait par un collège électoral unique, sous la seule réserve des règles particulières concernant le conseil scientifique ;
Sur le reste de la loi : Considérant qu'en l'espèce, il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumise à son examen,
Considérant qu'il est constant que, en raison de la disproportion numérique existant entre le corps des professeurs et celui des autres corps d'enseignants-chercheurs, l'indépendance des
Décide :
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Article 1er - Sont déclarés non conformes à la Constitution le deuxième alinéa de l'article 29, le deuxième alinéa de l'article 39, le premier alinéa de l'article 68, le membre de phrase de l'avant-dernier alinéa de l'article 68 ainsi conçu : "apportés par voie de décret en Conseil d'Etat" et l'article 70 de la loi sur l'enseignement l'enseignement supérieur.
Article 2 - Les autres dispositions de la loi sur l'enseignement supérieur sont déclarées conformes à la Constitution. Constitution. Article 3 - La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Document 6 : Décision des 10 et 11 octobre 1984, Liberté de la presse, extraits Considérant que l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 énonce : « La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l'homme ; tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi » ;
constitutionnelle constitutionnelle ; qu'en effet la libre communication des pensées et des opinions, garantie par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, ne serait pas effective si le public auquel s'adressent ces quotidiens n'était pas à même de disposer d'un nombre suffisant de publications de tendances et de caractères différents ; qu'en définitive l'objectif à réaliser est que les lecteurs qui sont au nombre des destinataires essentiels de la liberté proclamée par l'article 11 de la Déclaration de 1789 soient à même d'exercer leur libre choix sans que ni les intérêts privés ni les pouvoirs publics puissent y substituer leurs propres décisions ni qu'on puisse en faire l'objet d'un marché ;
Considérant que le principe ainsi proclamé ne s'oppose point à ce que le législateur, compétent aux termes de l'article 34 de la Constitution pour fixer « les règles concernant les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques », édicte des règles concernant l'exercice du droit de libre communication et de la liberté de parler, écrire et imprimer ;
(…)
Considérant que, s'il est loisible au législateur, lorsqu'il organise l'exercice d'une liberté publique en usant des pouvoirs que lui confère l'article 34 de la Constitution, d'adopter pour l'avenir, s'il l'estime nécessaire, des règles plus rigoureuses que celles qui étaient auparavant en vigueur, il ne peut, s'agissant de situations existantes intéressant une liberté publique, les remettre en cause que dans deux hypothèses : celle où ces situations auraient été illégalement illégalement acquises ; celle où leur remise en cause serait réellement nécessaire pour assurer la réalisation de l'objectif constitutionnel poursuivi ;
Considérant que, cependant, s'agissant d'une liberté fondamentale, d'autant plus précieuse que son exercice est l'une des garanties essentielles du respect des autres droits et libertés et de la souveraineté nationale, la loi ne peut en réglementer l'exercice qu'en vue de le rendre plus effectif ou de le concilier avec celui d'autres règles ou principes de valeur constitutionnelle constitutionnelle ; Considérant que le pluralisme des quotidiens d'information politique et générale auquel sont consacrées les dispositions du titre II de la loi est en lui-même un objectif de valeur
Document 7 : Décision du 27 juillet 1994, Bioéthique Considérant que les saisines adressées au Conseil constitutionnel par le Président de l'Assemblée nationale en premier lieu, par 68 députés en second lieu concernent les mêmes lois ; qu'il y a lieu de les joindre pour y statuer par une seule décision ;
SUR LES NORMES DE CONSTITUTIONNALITE APPLICABLES AU CONTROLE DES LOIS DEFEREES : Considérant que le Préambule de la Constitution de 1946 a réaffirmé et proclamé des droits, libertés et principes constitutionnels constitutionnels en soulignant d'emblée que : "Au lendemain de
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la victoire remportée par les peuples libres sur les régimes qui ont tenté d'asservir et de dégrader la personne humaine, le peuple français proclame à nouveau que tout être humain, sans distinction de race, de religion ni de croyance, possède des droits inaliénables et sacrés" ; qu'il en ressort que la sauvegarde de la dignité de la personne humaine contre toute forme d'asservissement et de dégradation est un principe à valeur constitutionnelle constitutionnelle ;
impose que l'homme et la femme formant le couple soient vivants, en âge de procréer, mariés ou en mesure d'apporter la preuve d'une vie commune d'au moins deux ans, et consentant préalablement au transfert des embryons ou à l'insémination ; que l'article L. 152-3 prévoit que compte tenu de l'état des techniques médicales, les deux membres du couple peuvent décider par écrit que sera tentée la fécondation d'un nombre d'ovocytes pouvant rendre nécessaire la conservation d'embryons dans l'intention de réaliser leur demande parentale dans un délai de cinq ans et qu'ils sont alors consultés chaque année pendant cinq ans sur le point de savoir s'ils maintiennent leur demande parentale ; qu'il pose la règle générale selon laquelle un embryon ne peut être conçu avec des gamètes ne provenant pas d'un au moins des deux membres du couple ; que toutefois l'article L. 152-4 dispose qu'à titre exceptionnel les deux membres du couple peuvent consentir par écrit à ce que les embryons conservés soient accueillis par un autre couple ; que l'article L. 152-5 en fixe les conditions à savoir que ce dernier couple réponde aux exigences formulées par l'article L. 152-2 et qu'il ne puisse bénéficier d'une assistance médicale à la procréation sans recours à un "tiers donneur" ; qu'il organise une procédure soumettant l'accueil de l'embryon à une décision de l'autorité judiciaire ; qu'il pose le principe selon lequel le couple accueillant l'embryon et celui y ayant renoncé ne peuvent connaître leurs identités respectives ; que l'article L. 1526 souligne que l'assistance médicale à la procréation avec "tiers donneur" ne peut être pratiquée que comme ultime indication lorsque la procréation médicalement assistée à l'intérieur du couple ne peut aboutir ; qu'aux termes de l'article L. 152-7 : "Un embryon humain ne peut être conçu ni utilisé à des fins commerciales ou industriell industrielles" es" ; que l'article L. 152-8 dispose que la conception in vitro d'embryons humains à des fins d'étude, de recherche ou d'expérimentation est interdite de même que toute expérimentat e xpérimentation ion sur l'embryon ; qu'il prévoit toutefois qu'à titre exceptionnel l'homme et la femme formant le couple peuvent accepter par écrit que soient menées des études sur leurs embryons ; que ces études doivent alors avoir une finalité médicale et ne peuvent porter atteinte à l'embryon ; qu'elles ne peuvent être entreprises qu'après avis conforme d'une commission nationale de médecine et de
Considérant que la liberté individuelle est proclamée par les articles 1, 2 et 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; qu'elle doit toutefois être conciliée avec les autres principes de valeur constitutionnelle constitutionnelle ; Considérant qu'aux termes du dixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 : "La nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement" et qu'aux termes de son onzième alinéa : "Elle garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère..., la protection de la santé" ; - SUR LES DISPOSITIONS CONTESTEES PAR LES DEPUTES AUTEURS DE LA SECONDE SAISINE : . En ce qui concerne les articles 8 et 9 de la loi relative au don et à l'utilisation des éléments et produits du corps humain, à l'assistance médicale à la procréation et au diagnostic prénatal : Considérant que l'article 8 insère, après le chapitre II du titre premier du livre II du code de la santé publique, un chapitre II bis nouveau intitulé "assistance médicale à la procréation" et comprenant dix articles L. 152-1 à L. 152-10 ; Considérant que l'article L. 152-1 définit l'assistance médicale à la procréation en faisant référence aux pratiques cliniques et biologiques permettant la conception in vitro, le transfert d'embryons et l'insémination artificielle, ainsi qu'à toute technique d'effet équivalent permettant la procréation en dehors du processus naturel ; que l'article L. 152-2 dispose que cette assistance médicale, destinée à répondre à la demande parentale d'un couple, a pour objet soit de remédier à une infertilité dont le caractère pathologique a été médicalement diagnostiqué, soit d'éviter la transmission à l'enfant d'une maladie d'une particulière gravité ; que le même article 83/92
biologie de la reproduction et du diagnostic prénatal instituée par l'article 11 de la loi insérant dans le code de la santé publique un nouvel article L. 184-3 ; que l'article L. 152-9 a trait à l'agrément des praticiens habilités à pratiquer ces actes biologiques et cliniques et que l'article L. 152-10 organise une procédure imposée préalablement aux demandeurs ;
épanouissement de sa personnalité ; que le législateur ne pouvait reconnaître à la commission nationale de médecine et de biologie de la reproduction et du diagnostic prénatal un pouvoir d'avis conforme sans violer le principe constitutionnel de séparation des pouvoirs d'autant plus qu'il a renvoyé au pouvoir réglementaire la détermination de la composition de cette commission ; Considérant que le législateur a assorti la conception, l'implantation et la conservation des embryons fécondés in vitro de nombreuses garanties ; que cependant, il n'a pas considéré que devait être assurée la conservation, en toutes circonstances, et pour une durée indéterminée, de tous les embryons déjà formés ; qu'il a estimé que le principe du respect de tout être humain dès le commencement de sa vie ne leur était pas applicable ; qu'il a par suite nécessairement considéré que le principe d'égalité n'était pas non plus applicable à ces embryons ;
Considérant que l'article 9 de la loi dispose que les embryons existant à la date de sa promulgation et dont il a été vérifié qu'ils ne font l'objet ni d'une demande parentale ni d'une opposition à un accueil par un couple tiers et qu'ils satisfont aux règles de sécurité sanitaire en vigueur au jour de leur transfert pourront être confiés à un couple remplissant les conditions prévues à l'article L. 152-5 et qu'il ajoute que "si leur accueil est impossible et si la durée de leur conservation est au moins égale à cinq ans, il est mis fin à cette conservation" ; Considérant que les députés auteurs de la seconde saisine soutiennent que cette dernière disposition porte atteinte au droit à la vie des embryons qui selon eux possèdent dès la conception tous les attributs de la personne humaine ; qu'elle établit une discrimination rompant le principe d'égalité entre les embryons selon qu'ils auront été conçus avant ou après la date de la promulgation de la loi ; que de même la loi ne pouvait sans méconnaître le principe d'égalité entre embryons humains d'un couple autoriser les parents et le corps médical à "sélectionner ceux des embryons qui seront réimplantés de ceux qui ne le seront pas" et "à sélectionner ceux des embryons qui seront donnés à des couples tiers de ceux qui ne le seront pas" ; que la possibilité ménagée par la loi de mener des études sur les embryons porte atteinte au respect de l'intégrité de la personne et du corps humain ; que la sélection des embryons méconnaît le principe à valeur constitutionnelle constitutionnelle de la protection du patrimoine génétique de l'humanité ; que la possibilité d'avoir des enfants dont le parent naturel est un "tiers donneur" met en cause les droits de la famille tels qu'ils ont été conçus et garantis par le Préambule de la Constitution de 1946 ; que l'interdiction faite aux enfants qui seront nés d'une fécondation in vitro faisant intervenir un "tiers donneur" de connaître leur identité génétique et leurs parents naturels porte atteinte au droit à la santé de l'enfant et au libre
Considérant qu'il n'appartient pas au Conseil constitutionnel, qui ne détient pas un pouvoir d'appréciation et de décision identique à celui du Parlement, de remettre en cause, au regard de l'état des connaissances et des techniques, les dispositions ainsi prises par le législateur ; Considérant que, s'agissant de la sélection des embryons, il n'existe, contrairement à ce que soutiennent les saisissants, aucune disposition ni aucun principe à valeur constitutionnelle consacrant la protection du patrimoine génétique de l'humanité ; qu'aucune disposition du Préambule de la Constitution de 1946 ne fait obstacle à ce que les conditions du développement de la famille soient assurées par des dons de gamètes ou d'embryons dans les conditions prévues par la loi ; que l'interdiction l'interdiction de donner les moyens aux enfants ainsi conçus de connaître l'identité des donneurs ne saurait être regardée comme portant atteinte à la protection de la santé telle qu'elle est garantie par ce Préambule ; qu'enfin, s'agissant des décisions individuelles relatives à des études à finalité médicale, l'exigence de l'avis conforme d'une commission administrative, dont les règles générales de composition sont définies par l'article L. 184-3 nouveau du code de la santé publique et qui doit notamment s'assurer qu'il n'est pas porté atteinte à l'embryon, pouvait être prévue par le
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législateur sans qu'il méconnaisse par là sa propre compétence ;
notaire qui les informe des engagements qu'ils prennent de ce fait au regard de la filiation ;
. En ce qui concerne les articles 12 et 14 de la même loi : Considérant que l'article 12 de la loi insère au début du chapitre IV du titre premier du livre II du code de la santé publique un article L. 16216 ; que celui-ci organise un diagnostic prénatal ayant pour but de détecter in utero chez l'embryon ou le fœtus une affection d'une particulière gravité ; que l'article 14 de la loi insère un article L. 162-17 qui pose les conditions auxquelles peut être effectué un diagnostic biologique à partir de cellules prélevées sur l'embryon in vitro ;
Considérant que les députés auteurs de la saisine mettent en cause l'anonymat des donneurs de gamètes vis à vis de l'enfant à naître au regard du principe de responsabilité personnelle posé par l'article 1382 du code civil ; qu'ils font valoir en outre l'existence d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République qui procèderait des dispositions de la loi du 16 novembre 1912 permettant à l'enfant de rechercher la paternité hors mariage à certaines conditions ; Considérant que les dispositions de cette loi n'ont eu ni pour objet ni pour effet de régir les conditions d'attribution de paternité en cas d'assistance médicale à la procréation ; qu'aucune disposition ni aucun principe à valeur constitutionnelle ne prohibe les interdictions prescrites par le législateur d'établir un lien de filiation entre l'enfant issu de la procréation et l'auteur du don et d'exercer une action en responsabilité à l'encontre de celui-ci ; que par suite les griefs des requérants ne sauraient qu'être écartés ;
Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, prétendent que ces dispositions qui faciliteraient le recours à l'interruption volontaire de grossesse, portent atteinte au droit à la vie ; Considérant que l'article L. 162-16 qui concerne le diagnostic prénatal in utero n'autorise aucun cas nouveau d'interruption de grossesse ; que l'article L. 162-17 ne concerne que les diagnostics effectués à partir de cellules prélevées sur l'embryon in vitro ; que dès lors le grief invoqué manque en fait ;
- SUR L'ENSEMBLE DES DISPOSITIONS DES LOIS SOUMISES A L'EXAMEN DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL :
. En ce qui concerne l'article 10 de la loi relative au respect du corps humain : Considérant que l'article 10 de la loi insère au chapitre premier du titre VII du livre premier du code civil une section 4 intitulée "De la procréation médicalement assistée" comprenant deux articles nouveaux 311-19 et 311-20 ; que l'article 311-19 dispose qu'en cas de procréation médicalement assistée avec "tiers donneur", aucun lien de filiation ne peut être établi entre l'auteur du don et l'enfant issu de la procréation et qu'aucune action en responsabilité ne peut être exercée à l'encontre du donneur ; que l'article 311-20 régit les conditions dans lesquelles les époux et concubins demandeurs doivent préalablement donner leur consentement à un juge ou un
Considérant que lesdites lois énoncent un ensemble de principes au nombre desquels figurent la primauté de la personne humaine, le respect de l'être humain dès le commencement de sa vie, l'inviolabilité, l'intégrité et l'absence de caractère patrimonial du corps humain ainsi que l'intégrité de l'espèce humaine ; que les principes ainsi affirmés tendent à assurer le respect du principe constitutionnel de sauvegarde de la dignité de la personne humaine ; Considérant que l'ensemble des dispositions de ces lois mettent en œuvre, en les conciliant et sans en méconnaître la portée, les normes à valeur constitutionnelle applicables ;
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FICHE N° 10 LA CONSTITUTION ET L’UNION EUROPEENNE
I/ DOCUMENTS REPRODUITS 0. Décision IVG (voire fiche précédente) 1. Extrait de la décision de la CJCE du 17 décembre 1970, Internationale Handelgesellschaft 2. Document 2 : extrait de l’arrêt du Conseil d’Etat du 30 octobre 1998 Sarran, Levacher et autres 3. Extrait de la décision Davdsi du 27 juillet 2006 4. Communiqué de presse relative à la Décision n° 2007-560 DC du 20 décembre 2007 5. Extrait du rapport du comité constitutionnel
II/ bibliographie GAILLARD (M.), L’application de l’article 88-4 de la Constitution, Constitution, RFDC n°16, pp 707-740, 1993.
LUCHAIRE LUCHAIRE (F.), L'Union Européenne et la Constitution, RDP., 1992, pp. 589-616; 933-955, 956- 981 ; 1587-1624. VEDEL (G.), Schengen et Maastricht, RFDA., 1992, pp. 173-180. QUERMONNE QUERMONNE (J.C.), L’adaptation de l’Etat à l’intégration européenne, RDP, pp 1405-1420, 1998. MARRE (B.), L’interférence européenne, Pouvoirs n°99, 200 1. La Constitution et l’Europe, Montchrestien, 1992, actes d'un colloque. col loque.
Site de la convention : http://www.european-conv http://www.european-convention.eu.int/ ention.eu.int/
III/ NOTIONS A CONNAITRE Supra nationalité, transfert et délégation de souveraineté. Contrôle de conventionalité, de constitutionalité. Constitution européenne, principe de subsidiarité.
IV/ EXERCICES SUGGERES Fédéralisme et souveraineté nationale. Le déficit démocratique de l’Europe. La participation des citoyens à la construction européenne. 86/92
* * * * Document 1 : extrait de la décision de la CJCE du 17 décembre 1970 Internationale Handelgesellschaft 3 ATTENDU QUE LE RECOURS A DES REGLES OU NOTIONS JURIDIQUES DU DROIT NATIONAL , POUR L ' APPRECIATION DE LA VALIDITE DES ACTES ARRETES PAR LES INSTITUTIONS DE LA COMMUNAUTE , AURAIT POUR EFFET DE PORTER ATTEINTE A L ' UNITE ET A L ' EFFICACITE DU DROIT COMMUNAUTAIRE ;
REGLES DE DROIT NATIONAL QUELLES QU ' ELLES SOIENT , SANS PERDRE SON CARACTERE COMMUNAUTAIRE ET SANS QUE SOIT MISE EN CAUSE LA BASE JURIDIQUE DE LA COMMUNAUTE ELLE MEME ; QUE , DES LORS , L ' INVOCATION D ' ATTEINTES PORTEES , SOIT AUX DROITS FONDAMENTAUX TELS QU ' ILS SONT FORMULES PAR LA CONSTITUTION D ' UN ETAT MEMBRE , SOIT AUX PRINCIPES D ' UNE STRUCTURE CONSTITUTIONNELLE NATIONALE , NE SAURAIT AFFECTER LA VALIDITE D ' UN ACTE DE LA COMMUNAUTE COMMUNAUTE OU SON EFFET SUR LE TERRITOIRE DE CET ETAT ;
QUE LA VALIDITE DE TELS ACTES NE SAURAIT ETRE APPRECIEE QU ' EN FONCTION DU DROIT COMMUNAUTAIRE ; QU ' EN EFFET , LE DROIT NE DU TRAITE , ISSU D ' UNE SOURCE AUTONOME , NE POURRAIT , EN RAISON DE SA NATURE , SE VOIR JUDICIAIREMENT OPPOSER DES
Document 2 : extrait de l’arrêt du Conseil d’Etat du 30 octobre 1998 Sarran, Levacher et autres Considérant que si l’article 55 de la Constituti on dispose que "les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie", la suprématie ainsi conférée aux engagements internationaux ne s’applique pas, dans l’ordre interne, aux dispositions de nature constitutionnelle ; qu’ainsi, le moyen tiré de ce que le décret attaqué, en ce qu’il méconnaîtrait les stipulations d’engagements internationaux régulièremen t introduits dans l’ordre interne, serait par là même contraire à l’article 55 de la Constitution, ne peut lui aussi qu’être écarté ; Document 3 : Extrait de la Décision Davdsi du 27 juillet 2006 16. Considérant que le titre Ier de la loi déférée a pour objet de transposer la directive du 22 mai 2001 susvisée sur l'harmonisation de certains aspects du droit d'auteur et des droits voisins dans la société de l'information ;
18. Considérant qu'il appartient par suite au Conseil constitutionnel, saisi dans les conditions prévues par l'article 61 de la Constitution d'une loi ayant pour objet de transposer en droit interne une directive communautaire, de veiller au respect de cette exigence ; que, toutefois, le contrôle qu'il exerce à cet effet est soumis à une double limite ;
17. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 88-1 de la Constitution : " La République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d'États qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d'exercer en commun certaines de leurs compétences " ; qu'ainsi, la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle ;
19. Considérant, en premier lieu, que la transposition d'une directive ne saurait aller à l'encontre d'une règle ou d'un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France, sauf à ce que le constituant y ait consenti ;
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20. Considérant, en second lieu, que, devant statuer avant la promulgation de la loi dans le délai prévu par l'article 61 de la Constitution, le Conseil constitutionnel ne peut saisir la Cour de justice des Communautés européennes de la question préjudicielle prévue par l'article 234 du traité instituant la Communauté européenne ; qu'il ne saurait en conséquence déclarer non conforme à l'article 88-1 de la Constitution qu'une disposition législative manifestement incompatible avec la directive qu'elle a pour objet de transposer ; qu'en tout état de cause, il revient aux autorités juridictionnelles nationales, le cas échéant, de saisir la Cour de justice des Communautés Communautés européennes à titre préjudiciel ;
individuellement : - a) pour les artistes interprètes ou exécutants, des fixations de leurs exécutions ; - b) pour les producteurs de phonogrammes, de leurs phonogrammes ; - c) pour les producteurs des premières fixations de films, de l'original et de copies de leurs films ; - d) pour les organismes de radiodiffusion, des fixations de leurs émissions, qu'elles soient diffusées par fil ou sans fil, y compris par câble ou par satellite " ; 24. Considérant qu'en son article 5, la directive dresse une liste limitative des exceptions pouvant être apportées à ces droits exclusifs, tout en subordonnant leur exercice, au 5 de cet article, à la condition qu'elles " ne portent pas atteinte à l'exploitation normale de l'œuvre ou autre objet protégé ni ne causent un préjudice injustifié aux intérêts légitimes du titulaire du droit " ;
21. Considérant que la directive du 22 mai 2001 susvisée dispose en son article 2, relatif au droit de reproduction, que : " Les États membres prévoient le droit exclusif d'autoriser ou d'interdire la reproduction directe ou indirecte, provisoire ou permanente, par quelque moyen et sous quelque forme que ce soit, en tout ou en partie : - a) pour les auteurs, de leurs œuvres ; - b) pour les artistes interprètes ou exécutants, des fixations de leurs exécutions ; - c) pour les producteurs de phonogrammes, de leurs phonogrammes ; - d) pour les producteurs des premières fixations de films, de l'original et de copies de leurs films ; - e) pour les organismes de radiodiffusion, des fixations de leurs émissions, qu'elles soient diffusées par fil ou sans fil, y compris par câble ou par satellite " ;
25. Considérant que le 1 de l'article 6 de la directive impose aux États membres de prévoir " une protection juridique appropriée contre le contournement de toute mesure technique efficace, que la personne effectue en sachant, ou en ayant des raisons valables de penser, qu'elle poursuit cet objectif " ; qu'aux termes du 2 du même article : " Les États membres prévoient une protection juridique appropriée contre la fabrication, l'importation, la distribution, la vente, la location, la publicité en vue de la vente ou de la location, ou la possession à des fins commerciales de dispositifs, produits ou composants ou la prestation de services qui : - a) font l'objet d'une promotion, d'une publicité ou d'une commercialisation, commercialisation, dans le but de contourner la protection, ou - b) n'ont qu'un but commercial limité ou une utilisation limitée autre que de contourner la protection, ou - c) sont principalement conçus, produits, adaptés ou réalisés dans le but de permettre ou de faciliter le contournement de la protection de toute mesure technique efficace " ;
22. Considérant qu'aux termes du 1 de l'article 3 de la directive, relatif au droit de communication au public pour ce qui concerne les auteurs : " Les États membres prévoient pour les auteurs le droit exclusif d'autoriser ou d'interdire toute communication au public de leurs œuvres, par fil ou sans fil, y compris la mise à la disposition du public de leurs œuvres de manière que chacun puisse y avoir accès de l'endroit et au moment qu'il choisit individuellement individuellement " ;
26. Considérant, s'agissant de l'exception au droit de reproduction pour l'usage privé du copiste, que le 4 de l'article 6 de la directive permet à un État membre de prendre des mesures appropriées pour assurer l'exercice effectif de cette exception " à moins que la reproduction à usage privé ait déjà été rendue possible par les titulaires de droits dans la mesure nécessaire pour bénéficier de l'exception ou de la limitation concernée... sans
23. Considérant qu'aux termes du 2 du même article, relatif à la communication au public pour ce qui concerne les titulaires de droits voisins : " Les États membres prévoient le droit exclusif d'autoriser ou d'interdire la mise à la disposition du public, par fil ou sans fil, de manière que chacun puisse y avoir accès de l'endroit et au moment qu'il choisit
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empêcher les titulaires de droits d'adopter des mesures adéquates en ce qui concerne le nombre de reproductions conformément à ces dispositions dispositions " ;
droits des auteurs et des titulaires de droits voisins ; 30. Considérant, dès lors, que la loi française de transposition serait contraire à l'exigence constitutionnelle constitutionnelle qui résulte de l'article 88-1 de la Constitution si elle portait atteinte aux prérogatives que la directive reconnaît aux auteurs ou aux titulaires de droits voisins en matière de reproduction et de communication au public de leurs œuvres ou prestations ; qu'en pareil cas, en effet, elle méconnaîtrait manifestement tant l'objectif général poursuivi par la directive que ses dispositions inconditionnelles inconditionnelles ; 31. Considérant, en conséquence, que les mesures de conciliation adoptées par le législateur entre droit d'auteur et droits voisins, d'une part, objectif d'" interopérabilité ", d'autre part, ne sauraient porter atteinte aux prérogatives des auteurs et des titulaires de droits voisins sans méconnaître l'exigence constitutionnelle de transposition ; que la même considération vaut pour les mesures de conciliation arrêtées par la loi déférée entre les droits des auteurs et des titulaires de droits voisins, d'une part, et l'exercice effectif de l'exception pour copie privée, d'autre part ;
27. Considérant que le troisième alinéa du 4 de l'article 6 de la directive ajoute que : " Les mesures techniques appliquées volontairement par les titulaires de droits, y compris celles mises en œuvre en application d'accords volontaires, et les mesures techniques mises en œuvre en application des mesures prises par les États membres, jouissent de la protection juridique prévue au paragraphe paragraphe 1 " ; 28. Considérant, d'une part, qu'il résulte de ces dispositions que la directive du 22 mai 2001 susvisée, qui n'est contraire à aucune règle ni à aucun principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France, comporte des dispositions inconditionnelles et précises, notamment le 5 de son article 5 ; 29. Considérant, d'autre part, qu'il résulte des dispositions de la directive, éclairées par ses propres considérants, qu'afin de sauvegarder l'économie de la création et d'assurer l'harmonisation des échanges de biens et services culturels dans l'Union européenne, les États membres doivent faire prévaloir les
Document 4 : Communiqué de presse relatif à la décision 2007-560 DC du 20 décembre 2007 Le 20 décembre 2007, par sa décision n° 2007560 DC, le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur le traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne signé à Lisbonne le 13 décembre 2007.
ses articles, ni par ses effets sur les conditions essentielles d’exercice de la souveraineté. D’autre part, le traité de Lisbonne prévoit que l’Union adhère à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme. La conclusion de l’accord portant adhésion de l’Union à cette Convention entrera en vigueur après son approbation par les Etats membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. Le Conseil a estimé que cette référence renvoie, dans le cas de la France, à l’autorisation législative prévue par l’article 53 de la Constitution. Constitution.
1) Le Conseil constitutionnel a estimé que les dispositions relatives aux droits fondamentaux de l’Union n’appelaient pas de révision constitutionnelle. D’une part, le Conseil a constaté que le traité de Lisbonne donne même valeur juridique au traité et à la Charte des droits fondamentaux de l’Union et que cette Charte est inchangée. Dès lors, il a estimé que, pour les mêmes motifs que ceux énoncés par sa décision n° 2004-505 DC du 19 novembre 2004 relative à l’ancien traité établissant une Constitution pour l’Europe (TECE), la Charte n’appelle de révision de la Constitution ni par le contenu de
2) Des dispositions relatives aux compétences et au fonctionnement de l’Union appellent une révision constitutionnelle. Le traité de Lisbonne comprend des dispositions relatives aux compétences et au fonctionnement de l’Union par fois fois identiques
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3) Les pouvoirs nouveaux reconnus aux parlements nationaux appellent également une révision constitutionnelle. D’une part, le Conseil constitutionnel a, là aussi, constaté que le traité de Lisbonne reprend des dispositions du TECE relatives aux pouvoirs reconnus aux parlements nationaux pour s’opposer à une révision simplifiée ou faire respecter le principe de subsidiarité. Il a estimé qu’une révision de la Constitution était nécessaire pour les mêmes motifs que ceux énoncés dans la décision n° 2004-505 DC du 19 novembre 2004. D’autre part, le traité de Lisbonne innove en conférant d’autres pouvoirs aux parlements nationaux. Il leur reconnaît notamment celui de s’opposer à ce que le droit de la famille soit régi à la majorité qualifiée et non à l’unanimité. Il leur confère aussi des moyens nouveaux pour veiller au respect du principe de subsidiarité. Le Conseil a estimé que ces dispositions rendaient nécessaires une révision constitutionnelle, la Constitution devant être complétée pour permettre l’exercice effectif de ces prérogatives par les députés et les sénateurs. 4) Le Conseil constitutionnel n’a pas eu à se prononcer, contrairement à ce qui fut le cas en 2004, sur le principe de primauté du droit de l’Union sur le droit national. Ce principe, qui était compris dans le traité établissant une Constitution pour l’Europe, ne figure plus dans le traité de Lisbonne.
et parfois différentes de celles figurant dans l’ancien TECE. D’une part, certaines de ses dispositions reprennent celles du TECE que le Conseil constitutionnel avait jugé contraires à la Constitution dans sa décision 2004-505 DC du 19 novembre 2004. Il en va notamment ainsi des dispositions relatives à des matières « régaliennes » qui réaménagent les modalités d’exercice de compétences déjà transférées (s’agissant notamment du passage de l’unanimité à la majorité qualifiée au sein du Conseil des ministres européen). Dans ce cas, le Conseil constitutionnel a constaté l’identité des dispositions entre les deux traités et a, pour les mêmes motifs que ceux énoncés par sa décision du 19 novembre 2004, estimé que ces dispositions du traité de Lisbonne appelaient une révision constitutionnelle. constitutionnelle. D’autre part, le traité de Lisbonne comprend également des dispositions relatives aux compétences et au fonctionnement de l’Union qui ne sont pas identiques à celles ayant le même objet figurant dans le TECE. Ainsi le Conseil a relevé notamment les dispositions relatives à des matières régaliennes (tels « l’espace de liberté, de sécurité et de justice ») qui transfèrent des compétences à l’Union. Le Conseil a alors jugé que ces dispositions appellent une révision de la Constitution dès lors que sont affectées « les conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale ».
Document 5 : Extrait du rapport du comité constitutionnel : faire du parlement un acteur de la politique européenne 4 – Faire du Parlement un acteur de la politique européenne
Président de la République négocie et ratifie les traités », mais il s’est accordé sur un constat : en dépit des dispositions de l’article 88-4 de la Constitution, le pouvoir exécutif n’est guère l’objet, en matière européenne, d’un contrôle réellement utile du Parlement, à la différence de la situation qui prévaut dans l’ensemble des Parlements des Etats membres de l’Union européenne. Des débats au Parlement ont certes été instaurés, dans les années récentes, à la veille des « sommets européens ». Il s’agit toutefois d’un progrès insuffisant, une succession de discours sans vote ne permettant à la représentation nationale
Le Titre XV de la Constitution, issu de révisions successives faisant mention de chacun des traités qui ont jalonné les étapes de la construction européenne, n’est pas un modèle de clarté. Il en ressort toutefois que s’il est un domaine dans lequel le rôle du Parlement est insuffisant, c’est bien celui des affaires européennes. Le Comité ne plaide nullement pour l’instauration d’un « diplomatie parlementaire » qui viendrait remettre en cause les dispositions de l’article 52 de la Constitution aux termes duquel : « le 90/92
ni de peser sur les choix que fait le Gouvernement dans l’exercice quotidien de son pouvoir de négociation auprès des instances européennes ni de le renforcer. Celui-ci n’est donc soumis, à ce titre, qu’aux procédures de contrôle de droit commun dont on a vu qu’elles étaient peu satisfaisantes.
serait maintenue pour favoriser une meilleure connaissance des questions européennes. Ces instances auraient également pour mission d’exercer le contrôle du respect, par les institutions européennes, du principe de subsidiarité, contrôle que le traité en cours de négociation entend confier aux Parlements nationaux. La réorientation du rôle des délégations irait de pair avec la mise en place, au sein de chaque commission permanente, de groupes de suivi des questions européennes, composés de parlementaires également membres du Comité des affaires européennes
a) La création d’un Comité des affaires
européennes
Pour ce qui concerne, en premier lieu, le rôle des délégations pour l’Union européenne qui existent au sein de chacune des deux assemblées, le Comité a relevé qu’il était peu satisfaisant. Elles ont pour mission, aux termes de l’ordonnance du 17 novembre 1958 modifiée, de « suivre les travaux conduits par les institutions de l’Union européenne afin d’assurer l’information de leurs assemblées respectives ». Force est cependant de constater que les délégations n’exercent que de manière imparfaite ce rôle d’alerte et de veille des assemblées et de leurs commissions permanentes. Elles se comportent bien davantage en « commissions » de plein exercice, traitant de l’ensemble des questions européennes sans réussir à établir des liens étroits avec les commissions permanentes qui traitent, au fond, des dossiers sur lesquels l’influence des décisions prises à l’échelon européen est de plus en plus déterminante et, notamment, des transpositions de directives. Un tel cloisonnement est évidemment préjudiciable à l’exercice par le Parlement d’un rôle efficace en matière européenne.
c) La possibilité de voter des résolutions sur tout sujet européen S’agissant, en troisième lieu, de la procédure instaurée à l’article 88-4 de la Constitution, le Comité a constaté qu’elle ne pouvait être maintenue en l’état, ne serait-ce qu’au regard des principes politiques de l’Union européenne, qui tendent, comme on vient de le voir à consacrer les droits des parlements nationaux. Tel qu’il est aujourd’hui rédigé, l’article 88-4 de la Constitution oblige le Gouvernement à soumettre au Parlement les projets ou propositions d’actes européens comportant des dispositions de nature législative au sens français du terme, précision sans portée dans la hiérarchie des normes européennes.
Il autorise le Gouvernement, à soumettre au Parlement les autres projets, propositions ou documents comme les livres blancs ou verts et les communications de la Commission européenne, mais sans qu’il soit obligé de procéder à cette transmission, transmission, alors que celle-ci est l’acte de procédure qui peut seul déclencher le processus qui permet au Parlement de voter des résolutions, à l’initiative de la délégation pour l’Union européenne ou d’un parlementaire. En d’autres termes, même si la Commission européenne transmet désormais au Parlement l’ensemble des projets d’actes, de nature législative ou non – ce – ce qui n’ouvre pas le droit de voter des résolutions –, il faut, aujourd’hui encore, un accord du Gouvernement pour que les deux assemblées soient autorisées à délibérer sur des questions, comme la négociation d’un traité européen, qui ne
C’est pourquoi le Comité recommande que le rôle des délégations – dont il souhaite que, pour éviter toute confusion avec les commissions permanentes au sens de l’article 43 de la Constitution, elles reçoivent l’appellation de « comité des affaires européennes » – soit mieux précisé (Proposition n° 49). Ces comités placés sous l’autorité directe du président de l’Assemblée nationale pour l’un, et du Sénat pour l’autre, exerceraient un rôle de veille et de tri des questions à transmettre aux commissions permanentes. Ils interviendraient en amont pour alerter ces dernières sur certains dossiers européens jugés sensibles. Ils prépareraient, comme aujourd’hui, des propositions de résolution soumises à ces commissions. La double appartenance des parlementaires aux délégations et aux commissions permanentes
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prennent pas la forme d’un projet d’acte européen comportant des dispositions de nature législative au sens national du terme. Le Comité considère que cette situation n’est pas satisfaisante et propose que soit modifié l’article 88-4 de la Constitution de telle manière, d’une part que soient supprimées celles de ses dispositions qui limitent l’obligation faite au Gouvernement de transmettre l’ensemble des documents européens et, d’autre part, que le Parlement puisse adopter des résolutions sur toutes les questions européennes (Proposition n° 51).
d) La transposition plus rapide des directives En quatrième lieu, le Comité a estimé que la procédure de transposition des directives devait être revue afin de trouver un meilleur équilibre entre les exigences contradictoires de la rapidité et d’un examen approfondi. Point n’est besoin d’insister sur l’influence grandissante des directives communautaires sur le droit national, notamment pour ce qui concerne les textes de nature législative. Pourtant, l’exercice de transposition auquel donnent lieu les directives est mal vécu par les parlementaires, qui n’interviennent qu’en fin de parcours, sans avoir été complètement informés des négociations dont procèdent ces textes. Ils répugnent à s’exprimer en séance publique sur des questions techniques qui n’ont qu’une faible portée politique. D’un autre côté, nombre de transpositions empruntent la voie des ordonnances de l’article 38 de la Constitution, de sorte que le Parlement est dessaisi de questions importantes qui ne sont pas toutes, il s’en faut de beaucoup, dépourvues d’incidence proprement politique. C’est assez dire combien la procédure de transposition des directives doit être améliorée. Les propositions formulées plus haut vont dans ce sens. Mais le Comité insiste pour que soit pleinement utilisée, en cette matière, la procédure simplifiée d’examen en commission, sauf difficulté particulière signalée par le Comité des affaires européennes (Proposition n° 52). Ainsi seraient réservées à la discussion publique les questions les plus importantes et revalorisé le rôle du Parlement.
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