FASES DEL PROCESO PRESUPUESTARIO El Proceso Presupuestario comprende las fases siguientes: A. Programación B. Formulación C. Aprobación D. Ejecución E. Control F. Evaluación Se sujeta al criterio de estabilidad, situación de sostenibilidad de las finanzas públicas, en términos de capacidad de financiación.
FORMULACIÓN (Estructura funcional, definición de metas y de cadenas de gasto)
PROGRAMACIÓN (Estrategias y productos, demanda de gastos e ingresos)
APROBACIÓN (Presupuesto Institucional de apertura)
EJECUCIÓN (Disponibilidad presupuestal, calendario, gasto)
EVALUACIÓN (Cumpliendo de metas)
A. PROGRAMACIÓN: Se inicia nueve meses antes del año, es la fase previa a la formulación del proyecto de presupuesto, en la que se efectúa: La revisión en equipo del avance de los planes y de la prioridad de los objetivos La determinación de la demanda global de gastos La estimación de los fondos públicos La propuesta de metas presupuestarias Por parte de la DNPP-MEF, se proyectan los fondos del Tesoro Público y el límite de crédito presupuestal para cada Entidad. Sus objetivos son: Revisar la escala de prioridades del Pliego. Determinar la Demanda Global del Gasto y las metas presupuestarias. Estimar los fondos públicos con el objeto de determinar el monto de la Asignación Presupuestaria. B. FORMULACIÓN: fase que procesa el trabajo de programación para elaborar el presupuesto y determinar: La estructura funcional y programática de la Entidad Las metas presupuestarias Las cadenas de gasto, los montos de gastos e ingresos y las fuentes de financiamiento La consolidación del proyecto de presupuesto a nivel global está a cargo de la DNPPMEF. Luego, se remite al Congreso para su discusión y aprobación de la Ley Anual de Presupuesto. C. APROBACIÓN: Luego de aprobada la Ley Anual de Presupuesto para el sector Público, cada entidad cuenta con los créditos presupuestarios respectivos para: A nivel de cada entidad aprobar el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), máximo el 31 de diciembre del año precedente. Efectuar la programación mensual del presupuesto autorizado de ingresos y gastos. El PIA es remitido a la DNPP, el Congreso y la Contraloría
D. EJECUCIÓN: Esta fase se inicia con el ejercicio fiscal el 1 de enero y culmina el 31 de diciembre de cada año. Desde el punto de vista presupuestario, esta fase consiste en programar mensualmente los ingresos que se recibirán y los gastos
que
se
ejecutarán
con
el
fin
de
cumplir
con
las
metas
presupuestarias trazadas durante el año fiscal. Aprobado el PIA, cada entidad percibe los ingresos y atiende las obligaciones de pago, la cual comprende las etapas de: Programación trimestral Calendario mensual de compromisos Certificación presupuestal Ejecución: compromiso, devengado y pago. La ejecución coincide con el año fiscal. E. EVALUACIÓN: semestralmente se efectúa la medición de los resultados obtenidos y las variaciones físicas y financieras en relación al Presupuesto Autorizado por cada Actividad. Dicha evaluación constituye insumo para la fase de programación del siguiente año fiscal. La DNPP efectúa una evaluación a nivel financiero FUNCIONES DEL PRESUPUESTO Las funciones que desempeñan los presupuestos dependen en gran parte de la propia dirección de la empresa. Las necesidades y expectativas de los directivos y el uso que hagan de los presupuestos, están fuertemente influidos por una serie de factores relacionados con los antecedentes gerenciales y con el sistema empresarial. De manera ideal la dirección espera que la función presupuestal proporcione:
Una herramienta analítica, precisa y oportuna.
La capacidad para pretender el desempeño.
El soporte para la asignación de recursos.
La capacidad para controlar el desempeño real en curso.
Advertencias de las desviaciones respecto a los pronósticos.
Indicios anticipados de las oportunidades o de los riesgos venideros.
Capacidad para emplear el desempeño pasado como guía o instrumento de aprendizaje.
Concepción comprensible, que conduzca a un consenso y al respaldo del presupuesto anual.
VENTAJAS QUE BRINDAN LOS PRESUPUESTOS Presionan para que la alta gerencia defina adecuadamente los objetivos básicos.
Propician que se defina una estructura organizacional adecuada, determinando la responsabilidad y autoridad de cada una de las partes que integran la organización.
Incrementan la participación de los diferentes niveles de la organización.
Obligan a mantener un archivo de datos históricos controlables.
Facilitan la utilización óptima de los diferentes insumos.
Facilitan la coparticipación e integración de las diferentes áreas.
Obligan a realizar un auto análisis periódico.
Facilitan el control administrativo.
Son un reto para ejercitar la creatividad y criterio profesional, a fin de mejorar la empresa.
Ayudan a lograr mejor eficiencia en las operaciones.
Todas estas ventajas ayudan a lograr una adecuada planeación y control en las empresas. EL CICLO PRESUPUESTARIO: ¿CÓMO SE PRESUPUESTA EN EL PERÚ? Contando con una noción de lo que constituye nuestro objeto de estudio, se hace necesario describir brevemente sus fases. Shack (2006) plantea dividir el proceso en elaboración (que incluye programación, formulación, techos de gasto y clasificadores), aprobación, ejecución y evaluación. Carranza y otros (2007) hacen lo propio, llegando a etapas bastante similares: preparación y formulación, aprobación, ejecución y, control y evaluación. En este mismo texto, se indica que “cada ciclo del proceso presupuestario peruano se inicia con la publicación del Marco Macroeconómico, a fines del mes de mayo del año anterior del presupuesto que se formula, y finaliza casi tres años después con la certificación de la cuenta pública por parte del legislativo” (45). La Ley de Presupuesto se emite anualmente, pero, según lo que aquí se señala, el proceso o ciclo presupuestario completo dura casi tres. Además, el Marco Macroeconómico Multianual (MMM) da una perspectiva de largo plazo al proyectarse sobre los tres años siguientes. Las fases, responsables y fechas en cada parte del ciclo presupuestario pueden observarse en la siguiente tabla (Carranza et al 2007: 45).
Con el MMM y los lineamientos que señala el MEF, la DNPP formula el proyecto de Ley de Presupuesto que se aprueba en el Consejo de Ministros. En esta etapa solo participa el ejecutivo y es importante porque implica que el presupuesto recibe el visto bueno por parte de los ministros y, sobre todo, del Presidente. Esta primera etapa implica un proceso de diálogos y búsqueda de acuerdos entre el MEF y los diferentes sectores, y si bien éste se relaciona con ellos de forma jerárquica, no hay que dejar de lado esta parte en el proceso de definir la asignación sectorial del gasto. Una descripción de de este proceso puede observarse en la siguiente cita: “Inmediatamente luego de la publicación del Marco, la Dirección de Presupuesto (DNPP) del MEF emite directivas señalando los procedimientos por los cuales los distintos pliegos presentarán sus demandas, dentro de topes prefijados para cada sector por la propia DNPP, consistentes con los objetivos macroeconómicos del Marco. En buena medida estos topes sectoriales reflejan lo otorgado en los años anteriores, y de ahí su carácter inercial. Los pliegos presentan sus requerimientos específicos dentro de estos parámetros hacia fines de junio y hay una serie de discusiones bilaterales entre la DNPP y los representantes del pliego entre fines de junio y julio” (Carranza et al 2007: 2) Luego de esta parte, el proyecto se envía al Congreso, a la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República, donde primero discuten y negocian los asesores de los congresistas con los funcionarios del MEF. Seguidamente, los congresistas de la comisión, luego de plantear dudas y
modificaciones, elaboran un dictamen que es lo que llega al pleno para su discusión y aprobación. Finalmente, el Congreso discute, y tras largas horas de debate, el presupuesto se aprueba por medio de una ley que se envía al Presidente para su publicación. Una vez aprobado, lo que queda es ejecutarlo y evaluarlo, controlar -durante y tras la ejecución- que se use para los fines previstos. Lo primero corresponde a las unidades ejecutoras (gobiernos regionales, ministerios, etc) y lo segundo a la Controlaría General de la República y al Congreso de la República. Sobre el control y vigilancia que ejerce el Congreso, un aporte interesante es el de Carlos Santisso (2004). El autor, dialogando con el famoso trabajo de Alessina y otros (1999), no descarta que un patrón de relación jerárquico pueda favorecer en muchos casos a la reducción del déficit y, como consecuencia, al equilibrio fiscal (al asumir la responsabilidad o prudencia fiscal como norma básica), sino que añade que si bien esto es cierto en la etapa de formulación, en la etapa posterior, los parlamentarios puede contribuir al proceso por medio del control y la fiscalización, reduciendo el riesgo de corrupción y favoreciendo la transparencia del proceso, así como evitando todo tipo de exceso del ejecutivo que podría darse sin actuase solo sin ningún tipo de contrapeso.
