Estado de Coisas Inconstitucional - Carlos Alexandre de Azevedo Campos

ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL Por Carlos Alexandre de Azevedo Campos Professor-Adjunto da UERJ, professor UCAM/FDC e assessor de Ministro do STF

1 – Introduço

Em palestra proferida, reentemente, no Centro Uni!ersit"rio Uni!ersit"rio de #ras$lia % U&'CEU#, o ministro (u$s Ro)erto #arroso foi *uestionado so)re *uais asos le+itimariam o a+ir proati!o ou e.pansi!o do Poder Judii"rio 012 Respondeu *uando 3ou!er, so)retudo, omiss4o dos outros poderes, dando desta*ue maior 5s 3ip6teses de omiss7es sist8mias, de fal3as estruturais2 #arroso referiu-se a tal *uadro e.tremo de in9ria estatal omo um Estado de Coisas 'nonstituional :EC';2 Este oneito, riado pela Corte Constituional da Col12 Aos pouos, o EC' !em ad*uirindo espa=o em nossos de)ates e tra)al3os jur$dios ?12 Mas o *ue !em a ser o EC'@ Este arti+o 9 diri+ido a desre!er, em apertada s$ntese, o instituto, apontando os pressupostos de onfi+ura=4o, os efeitos de seu reon3eimento, as !anta+ens e os limites de sua afirma=4o judiial e a defend8-lo omo alternati!a para a atua=4o do Supremo Tri)unal Federal :STF; ante situa=7es de !iola=4o massi!a e ont$nua de direitos2 B te.to ainda possui uma am)i=4o metodol6+ia partiular demonstrar *ue 3" muitas doutrinas, institutos, oneitos e prin$pios rele!antes e ino!adores do onstituionalismo ontemporneo ontemporneo fora do ei.o tradiional Estados Unidos%Europa Bidental2 Bs estudos onstituionais omparati!os de!em, i+ualmente, alan=ar as Cortes Supremas do Sul lo)al as rias e.peri8nias dos Tri)unais da Col
Foi na Sentenia de Unifiai6n :SU; % II, de 0K I1, *uando a CCC delarou, em primeira oportunidade, o EC'2 &a esp9ie, HI professores dos muni$pios de Mar$a (a #aja e Lam)rano oportunidade, ti!eram os direitos pre!ideni"rios reusados pelas autoridades loais2 A CCC !oltou-se a in!esti+ar as fal3as estatais por tr"s das !iola=7es dos direitos2 Constatou *ue o desumprimento da o)ri+a=4o era +eneraliado, alan=ando um nNmero amplo e indeterminado de professores al9m dos *ue instauraram a demanda, e *ue a fal3a n4o poderia ser atri)u$!el a um Nnio 6r+4o, e sim *ue seria estrutural2 Oa!ia, se+undo os ju$es, uma defii8nia da pol$tia +eral de edua=4o om ori+em na distri)ui=4o desi+ual dos su)s$dios eduati!os, feita pelo +o!erno entral, em fa!or das entidades territoriais2  Ante o reon3eimento reon3eimento da omple.idade omple.idade da situa=4o, al9m de asse+urar asse+urar os direitos direitos espe$fios dos dos demandantes nos respeti!os fundos pre!ideni"rios loais, a CCC diri+iu-se a prote+er a dimens4o o)jeti!a dos direitos fundamentais em jo+o2 Cumprindo Cumprindo o *ue afirmou ser um de!er de

ola)ora=4o om os outros poderes, tomou deis4o *ue n4o se limitou 5s partes do proesso delarou o EC' determinou aos muni$pios, *ue se enontrassem em situa=4o similar, a orre=4o da inonstituionalidade em prao rao"!el e ordenou o en!io de 6pias da senten=a aos Ministros da Edua=4o e da Faenda e do Cr9dito PN)lio, ao Diretor do Departamento &aional de Planejamento, aos o!ernadores e Assem)leias, aos Prefeitos e aos Consel3os Muniipais para pro!id8nias pr"tias e or=ament"rias2  A CCC tam)9m delarou o EC' para reduir a mora da Cai.a &aional de Pre!id8nia em responder peti=7es de aposentados e pensionistas diri+idas a o)ter re"lulos e pa+amentos de diferen=as das  !er)as pre!ideni"rias 1 determinar a realia=4o, em m)ito naional, de onurso pN)lio para not"rio ante a omiss4o do Estado em or+aniar o ertame K1 ordenar a onfe=4o de pol$tias pN)lias efiientes de prote=4o dos defensores de direitos 3umanos no pa$s Q1 e remediar o atraso sistem"tio no pa+amento, por entidades territoriais, das !er)as de aposentadoria 12 Em todos esses asos, !erifiando a !iola=4o +eneraliada de direitos e a e.ist8nia de fal3as estruturais, a CCC deidiu em fa!or n4o apenas dos demandantes e nem ontra somente as autoridades demandadas2  Ao delarar o EC', prourou )enefiiar todos a*ueles em situa=7es similares, diri+indo ordens em fae de todas as autoridades pN)lias ujas a=7es seriam neess"rias para orri+ir as fal3as sist8mias e estruturais2 Sem em)ar+o, s4o dois os asos mais espetaulares de delara=4o do EC' o do sistema arer"rio e o do desloamento de pessoas em ra4o da !iol8nia interna2 Em uma de suas mais importantes deis7es, a CCC delarou o EC' relati!o ao *uadro de superlota=4o das peniteni"rias do pa$s2 &a Sentenia de Tutela :T; % 0I?, de 0Q 01, este!e em jo+o o pro)lema da superlota=4o e das ondi=7es desumanas das Peniteni"rias &aionais de #o+ot" e de #ella!ista de Medell$n2 A Corte, toda!ia, apoiada em dados e estudos emp$rios, onstatou *ue o *uadro de !iola=4o de direitos era +eneraliado na Col
pela pr6pria CCC, da fase de implementa=4o da deis4o2 Ao fim, o papel da Corte foi, prinipalmente, o de 3amar a aten=4o para o tema 0012 B aso do desloamento for=ado de pessoas em deorr8nia do onte.to de !iol8nia na ColI, de >H 0>1, 9 o aso mais importante do +8nero2 B desloamento interno for=ado de pessoas 9 um fenI, de >H, a CCC e.aminou, de uma !e, 0Q pedidos de tutelas formulados por 020I nNleos familiares desloados2 A maior parte dessa popula=4o era omposta por !ulner"!eis omo mul3eres a)e=as de fam$lia, menores, minorias 9tnias e idosos2 Ar+umentaram *ue os direitos 5 moradia, saNde, edua=4o e tra)al3o eram a)solutamente ine.istentes, areendo as  !$timas do m$nimo para so)re!i!er2 A Corte onlui estarem presentes os prinipais fatores *ue arateriam o EC' a permanente e massi!a !iola=4o de direitos fundamentais, a omiss4o de diferentes atores estatais *ue tanto implia essa !iola=4o omo a mant9m, o en!ol!imento de um nNmero ele!ado de pessoas afetadas e a neessidade de a solu=4o ser alan=ada pela a=4o onjunta e oordenada de !"rios 6r+4os2  A CCC formulou rem9dios n4o s6 em fa!or dos *ue pleitearam as tutelas, sen4o tam)9m das outras pessoas *ue se enontra!am na mesma situa=4o2 A Corte ausou a pre"ria apaidade instituional dos outros poderes para o desen!ol!imento, implementa=4o e oordena=4o das pol$tias pN)lias neess"rias2 Sem e.erer diretamente as ompet8nias desses poderes, a CCC delarou o EC' e.i+iu aten=4o or=ament"ria espeial ao pro)lema determinou fossem formuladas no!as pol$tias pN)lias, leis e um maro re+ulat6rio efiientes para prote+er, para al9m dos direitos indi!iduais dos demandantes, a dimens4o o)jeti!a dos direitos en!ol!idos2 As ordens foram diri+idas a um nNmero ele!ado de autoridades pN)lias e, desta !e, surtiram )ons efeitos pr"tios, prinipalmente, por*ue a CCC monitorou a fase de implementa=4o2 A manuten=4o da jurisdi=4o so)re o aso fe toda a diferen=a2 " – Os pressupostos de #on$%&uraço do ECI

 A desri=4o dessas senten=as re!ela 3a!er tr8s pressupostos prinipais do EC'2 B pr%me%ro pressuposto 9 o da onstata=4o de um *uadro n4o simplesmente de prote=4o defiiente, e sim de  !iola=4o massi!a e +eneraliada de direitos fundamentais *ue afeta a um nNmero amplo de pessoas2

Para al9m de !erifiar a trans+ress4o ao direito indi!idual do demandante ou dos demandantes em um determinado proesso, a in!esti+a=4o da Corte identifia *uadro de !iola=4o sistem"tia, +ra!e e ont$nua de direitos fundamentais *ue alan=a um nNmero ele!ado e indeterminado de pessoas2 &esse est"+io de oisas, a restri=4o em atuar em fa!or e.lusi!amente dos demandantes impliaria omiss4o da pr6pria Corte, *ue de!e se onetar om a dimens4o o)jeti!a dos direitos fundamentais2 B se&undo pressuposto  9 o da omiss4o reiterada e persistente das autoridades pN)lias no umprimento de suas o)ri+a=7es de defesa e promo=4o dos direitos fundamentais2 A aus8nia de ou falta de oordena=4o entre medidas le+islati!as, administrati!as e or=ament"rias representaria uma fal3a estrutural *ue +era tanto a !iola=4o sistem"tia dos direitos, *uanto a perpetua=4o e a+ra!amento da situa=4o2 &4o seria a in9ria de uma Nnia autoridade pN)lia, e sim o funionamento defiiente do Estado omo um todo *ue resulta na !iola=4o desses direitos2 Al9m do mais, os poderes, 6r+4os e entidades em onjunto se manteriam omissos em )usar superar ou reduir o *uadro o)jeti!o de inonstituionalidade2 B ter#e%ro pressuposto  tem a !er om as medidas neess"rias para a supera=4o do *uadro de inonstituionalidades2 Oa!er" o EC' *uando a supera=4o de !iola=7es de direitos e.i+ir a e.pedi=4o de rem9dios e ordens diri+idas n4o apenas a um 6r+4o, e sim a uma pluralidade destes2 B mesmo fator estrutural *ue se fa presente na ori+em e manuten=4o das !iola=7es, e.iste *uanto 5 )usa por solu=7es2 Como disse (i)ardo Jos9 Arida, ao mal funionamento estrutural e 3ist6rio do Estado oneta-se a ado=4o de rem9dios de i+ual ou similar alane 0?12 Para a solu=4o, s4o neess"rias no!as pol$tias pN)lias ou orre=4o das pol$tias defeituosas, aloa=4o de reursos, oordena=4o e ajustes nos arranjos instituionais, enfim, mudanças estrutura%s2 ' – ()em*d%os estrutura%s $lex+ve%s, e o mon%toramento -ud%#%al

Esses pressupostos re!elam one.4o entre o EC' e a fi+ura do lit$+io estrutural, arateriado pelo alane a nNmero amplo de pessoas, a !"rias entidades e por impliar ordens de e.eu=4o omple.a 0H12 A ideia de lit$+io estrutural, por sua !e, !inula o EC' 5 fi.a=4o de strutural remedeis 0I1 :rem9dios estruturais; o jui de!e interferir nas esol3as or=ament"rias e nos ilos de formula=4o, implementa=4o e a!alia=4o de pol$tias pN)lias, lan=ando m4o de ordens *ue, ao mesmo tempo, redimensionem esses ilos e permitam mel3or oordena=4o estrutural2 'mportante destaar *ue o  jui n4o 3e+a a detal3ar as pol$tias, e sim a formular ordens fle.$!eis, uja e.eu=4o ser" o)jeto de monitoramento ont$nuo 01, por e.emplo, por meio de audi8nias pN)lias peri6dias, om a partiipa=4o de setores da soiedade i!il e das autoridades pN)lias respons"!eis2 Rem9dios fle.$!eis s4o modelados pelas ortes para serem umpridos, dei.ando mar+ens de ria=4o le+islati!a e de e.eu=4o a serem es*uematiadas e a!an=adas pelos outros poderes2 Como os asos olom)ianos demonstram, essas ordens fle.$!eis ser4o mel3or umpridas se a fase de implementa=4o da deis4o ree)er o monitoramento da pr6pria orte2 Bs ju$es, *ue delaram o EC',

mas dei.am mar+ens de esol3as aos outros poderes aera da forma ade*uada para a supera=4o desse estado, de!em reter jurisdi=4o so)re o suesso dos meios esol3idos2 Em a+ir assim, o papel da Corte 9 tanto o de oloar a m"*uina estatal em mo!imento *uanto o de artiular a 3armonia desse mo!imento2 Sem 3e+ar a ser um ela)orador de pol$tias pN)lias, o jui omporta-se omo um oordenador instituional2 . – O ECI e o (at%v%smo -ud%#%al estrutural d%al/&%#o,

 A delara=4o do EC' e as ordens judiiais *ue a suedem le!am o jui onstituional a interferir so)re fun=7es tipiamente e.euti!as e le+islati!as, inluindo a de esta)eleer e.i+8nias or=amentarias 0K12 Pode-se, assim, falar em ati!ismo judiial estrutural 0Q12 Esses aspetos +eram ausa=7es de ile+itimidade demor"tia e instituional da atua=4o judiial2 &4o o)stante, diante do *uadro de +ra!idade pr6prio do EC', essas o)je=7es de!em ser rejeitadas, por*ue a atua=4o judiial, tal omo aima apresentada, pode impliar a supera=4o de )lo*ueios pol$tios e instituionais e aumentar o di"lo+o na soiedade e entre os poderes2 Cumprindo tais tarefas, o ati!ismo judiial estrutural enerra importante dimens4o dial6+ia, portanto, le+$tima 012 B EC' 9 sempre o resultado de situa=7es onretas de paralisia parlamentar ou administrati!a so)re determinadas mat9rias2 B ati!ismo judiial estrutural re!ela-se, assim, o Nnio instrumento, ainda *ue lon+e do ideal em uma demoraia, para superar esses )lo*ueios e faer a m"*uina estatal funionar2 &o EC', operam desaordos pol$tios e instituionais insuper"!eis, a falta de oordena=4o entre 6r+4os do Estado, pontos e+os le+islati!os, temores de ustos pol$tios e falta de interesse na representa=4o de ertos +rupos soiais minorit"rios ou mar+inaliados2 &esse en"rio de fal3as estruturais e omiss7es le+islati!as e administrati!as, as o)je=7es demor"tia e instituional ao ati!ismo judiial estrutural possuem pouo sentido pr"tio2  Al9m de superar )lo*ueios pol$tios e instituionais, a inter!en=4o judiial estrutural pode ter o efeito de aumentar a deli)era=4o e o di"lo+o so)re ausas e solu=7es do EC'2 Pode pro!oar rea=7es e mo)ilia=7es soiais em torno da implementa=4o das medidas neess"rias, mudar a opini4o pN)lia so)re a +ra!idade das !iola=7es de direitos e, om isso, influeniar positi!amente o omportamento dos atores pol$tios2 Em !e de su)stituir o de)ate popular, o ati!ismo judiial estrutural ser!ir" a ampliar os anais de mo)ilia=4o soial2 &o mais, adotadas ordens fle.$!eis e so) monitoramento, mant8m-se a partiipa=4o e as mar+ens deis6rias dos diferentes atores pol$tios e soiais so)re omo superar os pro)lemas estruturais2 Ao atuar assim, em !e de supremaia judiial, as ortes fomentam o di"lo+o entre as institui=7es e a soiedade, promo!endo +an3os de efeti!idade pr"tia e demor"tios das deis7es2 0 – Con#luso uma #onstruço te/r%#a para o 2ras%l3

B #rasil tem seus estados de oisas inonstituionais E n4o s4o pouos Possui *uadros de  !iola=4o massi!a e ont$nua de direitos fundamentais deorrentes e a+ra!adas por omiss7es e  )lo*ueios pol$tios e instituionais *ue pareem insuper"!eis saneamento )"sio, saNde pN)lia em diferentes estados e muni$pios, !iol8nia ur)ana em di!ersas re+i7es metropolitanas, sistema arer"rio, onsumo de ra, entre outros2 Apesar de 3a!er diferen=as instituionais importantes entre o STF e a CCC, a pr"tia da delara=4o do EC' e da formula=4o de ordens estruturais, fle.$!eis e so) monitoramento, pode ser uma )oa maneira de nosso Tri)unal Maior passar a lidar om essas fal3as estruturais prejudiiais 5 efeti!idade dos direitos fundamentais dos )rasileiros2 'sso si+nifia, tam)9m, *ue )oas medidas instituionais podem ser enontradas fora do ei.o tradiional Estados Unidos-Europa Bidental2 Enontrar essas alternati!as menos ortodo.as 9 um dos o)jeti!os prinipais do JotaMundo2 * Carlos Alexandre de Azevedo Campos é Mestre e Doutor em Direito Público pela UERJ  Pro!essor"Ad#unto de Direito $ribut%rio da UERJ Pro!essor UCAM&'DC Assessor de Ministro do  ($' Advo)ado licenciado

% 01 A palestra pode ser assistida a*ui2 >1 A tese foi intitulada Da 'nonstituionalidade por Bmiss4o ao Estado de Coisas 'nonstituional, defendida, em >/? deste ano, no m)ito do Pro+rama de P6s-radua=4o da UERJ :Direito PN)lio; e apro!ada om distin=4o e lou!or por )ana omposta pelos Professores Doutores Daniel Sarmento :orientador;, (u$s Ro)erto #arroso, Rodri+o #rand4o, Carlos AVres #ritto e Eduardo Mendon=a2 ?1 Meree re+istro o se+uinte arti+o B('WE'RA, Daltro Al)erto JaXa Mar*ues de et all 2 B &o!o Constituionalismo (atino-Ameriano Paradi+mas e Contradi=7es2 4uaest%o Iur%s  Wol2 , nY >, Fauldade de Direito da UERJ, >0?, p2 0QI->0H2 H1 Cf2 W'(OE&A, Bsar #AZ', Upendra W'(JBE&, Frans2 :Ed2; Trans$ormat%ve #onst%tut%onal%sm Compar%n& t5e Apex #ourts o$ 2raz%l6 Ind%a and Sout5  A$r%#a3 Jo3annes)ur+ PU(P, >0?MA(DB&ADB, Daniel #onilla2 Const%tut%onal%sm o$ t5e 7lo8al Sout53 T5e A#t%v%st Tr%8unals o$ Ind%a6 Sout5 A$r%#a and Colom8%a3 &e[ \or

Cam)rid+e Uni!ersitV Press, >0? I1 (entencia nY SU-II, de /00/0K2 1 (entencia T-Q, de I de mar=o de 0Q2 K1 (entencia SU % >I, de >/I/0Q2 Q1 (entencia T-I, de >/0/0Q2 1 (entencia T % I>I, de >?/K/02

01 (entencia T-0I?, de >Q de a)ril de 0Q2 001 So)re fal3as dos rem9dios propostos pela Corte, f2 AR'LA, (i)ardo Jos92 T3e Eonomi and Soial Ri+3ts of Prisoners and Constitutional Court 'nter!ention in t3e PenitentiarV SVstem in Colom)ia2 'n MA(DB&ADB, Daniel #onilla2 Const%tut%onal%sm o$ t5e 7lo8al Sout53 T5e  A#t%v%st Tr%8unals o$ Ind%a6 Sout5 A$r%#a and Colom8%a3 Bp2 it2, p2 0>-0I2

0>1 (entencia T % >I, de >>/0/>H2 0?1 Cf2 AR'LA, (i)ardo Jos92 T3e Eonomi and Soial Ri+3ts of Prisoners and Constitutional Court 'nter!ention in t3e PenitentiarV SVstem in Colom)ia2 'n MA(DB&ADB, Daniel #onilla2Const%tut%onal%sm o$ t5e 7lo8al Sout53 T5e A#t%v%st Tr%8unals o$ Ind%a6 Sout5  A$r%#a and Colom8%a3 &e[ \or Cam)rid+e Uni!ersitV Press, >0?, p2 0H>2 0H1 RAW'TB, C9sar Rodr$+ue FRA&CB, Diana Rodr$+ue2 Cortes 9 Cam8%o So#%al3 C/mo la Corte Const%tu#%onal trans$orm/ el desplazam%ento $orzado en Colom8%a3 Bp2 it2, p2 02 0I1 Cf2 ]EAWER, Russel (2 T3e Rise and Deline of Strutural Remedies2 San D%e&o La: )ev%e: Wol2 H0, >H, p2 020K-02?>2 Bs rem9dios estruturais ti!eram ori+em nas deis7es da Suprema Corte norte-ameriana para implementar  ro+n  ro+n !2 oard o! Education, ?HK U2S2 HQ? :0IH;12 &4o podendo determinar o fim da se+re+a=4o raial de imediato, ante as rea=7es ne+ati!as dos Estados do Sul, a Suprema Corte determinou a implementa=4o aos pouos so) a super!is4o ont$nua das ortes distritais2 &os Estados Unidos, os rem9dios estruturais tam)9m foram utiliados para a reestrutura=4o de esolas distritais, de pres$dios e de institui=7es de saNde para tratamento dos mentalmente inapaitados2 Para tanto, as ortes norte-amerianas interferiram na formula=4o e implementa=4o de pol$tias pN)lias, )em omo so)re as prioridades or=ament"rias2 01 RBU(EAU, Paul SOERMA&, (inseV2  Doucet"oudreau,Dialo+ue and Judiial Ati!ism Tempest in a Teapot@ Otta:a La: )ev%e: Wol2 H0 :>;, >, p2 0K0-> para os autores, s4o prefer$!eis ordens fle.$!eis sujeitas 5 jurisdi=4o super!is6ria a ordens detal3adas sujeitas 5 e.eu=4o se desrespeitadas2 0K1 &AE(, Ro)ert F2 Separation of Po[ers and t3e Sope of Federal E*uita)le Remedies2 Stan$ord La: )ev%e:  Wol2 ?, 0KQ, p2 >2 0Q1 So)re o oneito de ati!ismo judiial estrutural, f2 CAMPBS, Carlos Ale.andre de  Ae!edo2 D%mens;es do At%v%smo 0H, p2 ?0H-?>> B ati!ismo estrutural alan=a a postura de o jui n4o en.er+ar espa=os de deis4o ou *uest7es rele!antes imunes 5 sua interfer8nia, seja por tratar-se de -uest.es pol/ticas, seja por*ue ele aredita n4o possuir a apaidade o+niti!a espe$fia2 01 RAW'TB, C9sar Rodr$+ue FRA&CB, Diana Rodr$+ue2 Cortes 9 Cam8%o So#%al3 C/mo la Corte Const%tu#%onal trans$orm/ el desplazam%ento $orzado en Colom8%a3 Bp2 it2, p2 ? et se-0 CAMPBS, Carlos Ale.andre de Ae!edo2 D%mens;es do At%v%smo -??Q2

FONTE: http://jota.uol.com.br/jotamundo-estado-de-coisas-inconstitucional