EL AREA METROPOLITANA METROPOLITANA DE IBAGUE, COMO INSTRUMENTO DEL BUEN GOBIERNO
LA METROPOLIZACION EN EL MUNDO La amplitud de contenidos del término de área metropolitana, a menudo se utiliza para referirse a las aglomeraciones de las grandes ciudades. En algunas ciudades se confunde el concepto de metrópolis como unidad administrativa y de gobierno. El término “área metropolitana”, surgió cuando el termino ciudad dejo de ser euivalente a urbano y fue necesario encontrar otro ue diera cuanta de las áreas urbanizadas en torno de la ciudad central. El término “metrópolis” originalmente signif significa icaba ba “ciuda “ciudad d madre” madre” o “princ “principa ipall centro centro de gravedad gravedad”. ”. El concept concepto o de metrópolis fue inventado para designar una realidad urbana ue no pod!a ser entendida como una ciudad auto contenida y con una estructura fija. Los criterios con los cuales se analizan las ciudades para definirlas como áreas metropolitanas no "an sido siempre los mismos. En los a#os $% prevaleció, por lo menos en la tradición estadounidense, la definición de las áreas metropolitanas por medio de la identificación del n&mero de "abitantes. 'e trataba de uno o más municipios contiguos, con por lo menos una ciudad de $% mil "abitantes. 'e incl inclu! u!an an todo todoss los los muni munici cipi pios os ue ue cump cumpl!l!an an cier cierto toss reu reuis isititos os bási básico coss de integración económica, social, con la ciudad central. En los a#os (% en Estados )nid )nidos os,, se inte intent nto o una una prec precis isió ión n del del conc concep epto to,, mant manten enie iend ndo o los los crit criter erio ioss poblacionales y los de pro*imidad f!sica. 'e incluyo, un criterio ue media el carácter metropolitano de los municipios ue integraban el área, estableciendo criterios criterios demográficos demográficos tales como la e*istencia e*istencia de un +$ de población población activa no agr!cola y una densidad de $% "abitantes por -m. /demás se considero un criterio de integración, atreves del cual se fijaba ue al menos 0$ de los trabajadores ue resid!an en los municipios deb!an trabajar en la ciudad central. 1a en Europa, el concepto de área metropolitana es menos claro, porue e*iste una gran diversi diversidad dad de delimi delimitac tacion iones es admini administr strati ativas vas y porue, porue, para efecto efectoss estad!sticas estad!sticas,, el área metropolita metropolitana na no es reconocida. 'in embargo podr!a decirse
ue en Europa prevalece una visión económica, por ejemplo en la tradición inglesa se reconoce como criterio los mercados locales de trabajo, es decir, zonas donde los viajes cotidianos por trabajo son frecuentes e intensos. 2uando un municipio emplea a las tres cuartas partes de todos los residentes ocupados y simultáneamente, en los locales de trabajo ubicados en el municipio tres cuartas partes son trabajadores del mismo municipio, se considera a este como autosuficiente y cerrado. 3e no suceder esto, los municipios están abiertos y por lo tanto, deben integrarse a otros municipios "asta ue lleguen a ser autosuficientes. 4or lo anterior se "abla de ue el fenómeno de las áreas metropolitanas es reciente. 'e establecen
e*periencias iniciadas en la década de los (%, sin
embargo en sus 5% a#os de e*istencia, las prácticas de los gobiernos metropolitanos "an sido muy variadas. 3urante a#os, como desde la segunda mitad de los +% y principios de los 6%, prácticamente desaparecieron los gobiernos de las áreas metropolitanas, tras una evaluación negativa de sus cometidos, muy vinculadas a razones pol!ticas e ideológicas. 7tras áreas metropolitanas, con muc"os problemas, lograron sobrevivir y, en muy pocos casos, consolidar su sistema de gobierno. Las e*periencias europeas y norteamericanas en el ámbito de los gobiernos de las áreas metropolitanas demuestran otros dos momento "istóricos, uno corresponde entre los a#os (% y +%, en la cual se ve la e*istencia de agencias p&blicas encargadas de la planificación del territorio del 8rea 9etropolitana, modelos asociativos de municipalidades ue conforman un gobierno y modelos de gobierno de ciudad. En estos casos la concepción de gobierno del área metropolitana, consist!a en otorgar una estructura de gobierno a un área funcional predefinida :aglomeración urbana;. En muc"os casos la metropolización consistió en una imposición :autoritaria; ue no tomo en cuenta los intereses de los distintos actores urbanos, ni tampoco la variable temporal, esto es, el crecimiento y la e*pansión territorial de las aglomeraciones. La mayor!a de estas áreas metropolitanas as! definidas dejo de funcionar a fines de los +%. 1a en las áreas metropolitanas establecidas en los <% aparecen modalidades de organización
muc"o más fle*ible ue las anteriores, por ejemplo, la agrupación de municipio en un gobierno metropolitano, el gobierno metropolitano en manos de un consejo de /lcaldes o las asociaciones de municipios ue conforman un gobierno metropolitano. En los <imos a#os de la década de los <%, aparece la idea de un gobierno metropolitano ue asume la complejidad y fragmentación de las ciudades, un gobierno ue permite crear y distribuir con mayor eficiencia los bienes y servicios urbanos dentro de un área territorial funcional. /demás en la actualidad, gobierno metropolitano es sinónimo de fortalecimiento de la identidad territorial y competencia en el mercado, en el marco de un mundo cada vez más globalizado. La e*periencia internacional indica ue la generación y reformas de las áreas metropolitanas "an sido iniciadas e implementadas por el Estado a un nivel central. =odo indica ue la creación de una nueva estructura pol!tica como el área metropolitana solo puede ser concebida como real si posee, autoridad, basada en el poder legitimo otorgado por los ciudadanos a través de elecciones directas o indirectas, periódicas e informadas, debe poseer autonom!a en la disposición de recursos financieros, en el sentido de ue las decisiones relativas a la creación, inversión, uso de recursos, puedan ser independientes de otro nivel de gobierno sin ue ello impliue no estar sujeto a control, las competencias precisas sobre materiales tales como la planificación estratégica del territorio, la gestión de la redes de servicio, la seguridad de los "abitantes y la cultura, y por <imo la responsabilidad legal ante la ciudadan!a. La organización pol!tica y administrativa de las áreas metropolitanas es variada. >ay áreas metropolitanas ue tiene alg&n tipo de gobierno, las "ay ue tienen alg&n nivel de coordinación en un ámbito superior del gobierno y también e*isten las ue no tienen ning&n tipo de coordinación. El informe de las naciones unidas en 0<<$, llamado 9etropolitan ?overnance, destaca cuatro tipos de estructura de gobierno.
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)n sistema centralizado@ esto se ve en -uala Lumpur y =e"erán. )n solo gobierno municipal administra la ciudad y el alcalde es directamente
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designado por el gobierno central. )n sistema descentralizado con varios niveles, ejemplo de ello se da en AangBoB, =oBio, Carsovia, 'e&l, 2onaBry. 'e tiene un gobierno municipal ue tiene a la ciudad como &nica entidad legal o como el primer nivel de
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poder. )n sistema descentralizado y fragmentado, pero coordinado, e*iste en 9arsella, 9anila, e*isten diferentes niveles de funciones de gobierno en las municipalidades del área metropolitana con un sistema cooperativo de
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autoridad. )n sistema descentralizado, fragmentado y sin coordinación :9é*ico, AombayD>iderabad;. En ciudad de 9é*ico, las funciones de coordinación están fragmentadas entre el estado de 9é*ico, el 3istrito federal y el gobierno ederal.
El modelo supramuniipal Este es el ue da el nombre a lo ue generalmente se entiende por gobierno metropolitano. 'e trata de una instancia de gobierno entre los gobiernos municipales y el gobierno central, regional o federal, dependiendo de los casos y distinta de ellos. En este modelo las autoridades, el alcalde y consejo, son electas directamente, el gobierno tiene recursos propios, establecidos por ley, sobre cuyo uso tiene autonom!a y sus competencias están determinadas y son diferentes de las de otros niveles de gobierno, superiores o inferiores. 4or tanto, es el modelo puro, porue tiene legitimidad pol!tica directa, autonom!a financiera definida, diferentes y precisas competencias ejercida sobre su territorio funcional. 3e los gobiernos metropolitanos encontrados los ue se acercan a este concepto son las áreas metropolitanas de Londres y de =oronto. ?reater London 2ouncil, conocido como el modelo de los “counties”, a la autoridad metropolitana de Londres, comenzó a operar en 0<($. La e*periencia inglesa,
además de Londres, se e*tendió a otras cinco ciudades inglesas y duro en su primera etapa diez a#os. El e*perimento ingles "a sido uno de los casos más puros del modelo metropolitano supramunicipal. En las seis más grandes áreas urbanas de Fnglaterra, se constituyeron autoridades metropolitanas con representantes directamente elegidos, con sus propios sistemas de impuestos y con muc"as competencias ambientales. 'in embargo los territorios asignados fueron más peue#os ue lo sugerido inicialmente, las competencias asignadas se enfrentaron con las de las autoridades de ámbitos menores y surgieron numerosos conflictos entre estos niveles en temas vinculados a planificación, transporte p&blico, entre otros. 3iez a#os más tarde, a la idea de los gobiernos metropolitanos volvió a renacer en ?ran Areta#a en otro conte*to y con diferentes caracter!sticas. /s! la e*periencia del Greater London Authority , surgió en 0<<<, como una bandera pol!tica del partido laborista, su propuesta fue la creación de una nueva autoridad para el Londres metropolitano, conformada por un alcalde y una /samblea, electos directamente y dotados con amplios poderes. Esta nueva autoridad entrar!a en funciones a partir de julio del %%0, ejerciendo sobre el territorio configurado por las G villas y la cooperación de Londres. =endr!a una fuerte estructura de gobierno para enfrentar los problemas de la ciudadH planificación estratégica, transporte, medio ambiente y desarrollo económico, para dar a la capital una voz en el pa!s y en el e*tranjero. 7tra e*periencia es la Me!ro Toron!o, la cual tiene cuatro décadas. Estos a#os "an "ec"o patente la complejidad de la vida de un área metropolitana, con posterioridad a su proceso de fundación, el área metropolitana de =oronto "a e*perimentado muc"os cambios relacionados a aspectos técnicos, administrativos y pol!ticos. La municipalidad de =oronto 9etropolitano : Metro Toronto), fue creada por el gobierno provincial de 7ntario en 0<$G, con el objetivo de "acerse cargo de los problemas de deficiencia de los servicios sociales y de la falta de coordinación ene l proceso de e*tensión f!sica y territorial de ciudad. La decisión ue se tomo
en ese entonces fue no forzar la ane*ión de los suburbios, por lo ue finalmente se crearon dos niveles de gobierno combinado@ la ciudad y 0 municipalidades suburbanas, ue luego se reducir!an a (. 9etro =oronto fue gobernado por un consejo electo, constituido por miembros de los seis gobiernos locales, sobre la base de su población y cuyo presidente era elegido entre los consejeros. =en!an poderes regionales de planificación y responsabilidades sobre los ue consideraban “temas regionales”, mientras ue cada una de las seis ciudades manten!a responsabilidades “locales”, como aprobación de planes de sitios y de construcción y zonificación local. La definición de ue poderes y responsabilidades se designaban como locales o regionales se basaba en una cierta lógica, pero al final eran el resultado de un proceso pol!tico. 2on el tiempo, las municipalidades de =oronto se encargaron de los servicios locales y los temas de propiedad y el gobierno del área metropolitana asumió los servicios de agua, planificación estratégica, transito publico, infraestructura y tasa de impuesto, estableciendo un fuerte vinculo de coordinación y respetando la autonom!a local. 9etro =oronto fue esencialmente construido en los comienzos de los +%. 2ontaba con .G millones de "abitantes y ostentaba un crecimiento e*tensivo, con suburbios ue incluso se e*tend!an fuera del área funcional de la metrópolis. El cambio más reciente de 9etro =oronto se produjo en 0<<+. En ese a#o, el ?obierno 4rovincial tomo la decisión de terminar con los dos niveles de gobierno metropolitano en esa área. La transformación generada trajo, como era de esperar, muc"os problemas. La unión de estos gobiernos locales fue un proceso muy controvertido. inalmente, el 0I de enero de 0<<6 se creó la ciudad de =oronto, tal como e*iste "oy. La Jegión 9etropolitana de =oronto está compuesta de la ciudad de =oronto y cuatro subregiones metropolitanas@ >alton, 4eel, 1orB y 3ur"am.
LA METROPOLIZACION EN AMERICA LATINA /mérica latina transito por diferentes procesos "istóricos durante el siglo pasado. 2on el principio de siglo KK llegan nuevas formas de organización y diferenciación social, siendo la constitución de grandes ciudades el fenómeno graficador de dic"os cambios. La irrupción de conventillos y cites fueron un ejemplo ue se generaron en nuestro continente a medidos de siglos, es all! donde se constituyen las grandes ciudades capitales segregadas as! como la conurbación de las ciudades pró*imas. Las grandes ciudades en /mérica latina, al igual ue las europeas o de /mérica del norte, conforman aglomeraciones metropolitanas ue sobrepasan en muc"o los l!mites pol!ticos y administrativos de la ciudad central. 4ero a diferencia de las segundas, no cuentan con gobiernos metropolitanos. Es una situación ue ueda claramente ejemplificada, con variaciones particulares en cada caso, por Auenos /ires y 'antiago, Lima y uito. Los casos polares son 'antiago, con solo algunas coordinaciones administrativas entre G5 municipios autónomosM y uito, cuyo distrito metropolitano está constituido por ley y ue cuenta con una estructura pol!tico N administrativa metropolitana de elección popular. Auenos /ires y Lima son casos intermedios. En el primero de ellos, el 8rea metropolitana está uebrada, al formar parte de dos gobiernos autónomos y ello dentro de un régimen federal. El otro caso es Lima, ya ue e*iste una estructura pol!tico N administrativa de gobierno ue comprende un conjunto de alcaldes municipales y por sobre ellos, con atribuciones sobre el territorio del conjunto de municipios, un alcalde provincial.
El "rea Me!ropoli!ana
El concepto de 8rea 9etropolitana, se establece como entidades administrativas formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio n&cleo o metrópoli, vinculados entre s! por estrec"as relaciones de orden f!sico, económico y social, ue para la programación y coordinación de su desarrollo y para la racional prestación de sus servicios p&blicos reuiere una administración coordinada.
Con!e#!o $ur%dio •
En la reforma constitucional de 0<(6 se incorporan las áreas metropolitanas y las asociaciones de municipios como instrumentos para una mejor
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administración territorial y la prestación de servicios. 3ecreto G0%5 de 0<+< regulo la creación, organización y funcionamiento de
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las áreas metropolitanas. La constitución de 0<<0 eleva al má*imo rango legal esta figura en su art!culo G0< donde además se establece ue la L77= adoptara para ellos
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un régimen administrativo y fiscal de carácter especial. Las áreas metropolitanas podrán convertirse en 3istritos conforme a la ley. La ley 06 de 0<<5, ley organiza las áreas metropolitanas, reglamenta en toda su e*tensión el proceso de conformación y funcionamiento de las
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mismas. 'e definen como “entidades administrativas dotadas de personalidad jur!dica de derec"o p&blico, autonom!a administrativa, patrimonio propio,
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autoridades y régimen especial. La ley G66 de 0<<+ sobre planes de ordenamiento territorial le asigna
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funciones estratégicas a las áreas metropolitanas. La reciente ley de m!nimos, 05$5 de %00, "ace referencia a las fuentes de los aportes de las entidades territoriales, pertenecientes a cada área.
Proeso de Cons!i!ui&n
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=endrán iniciativa para promover su creación loas alcaldes de los municipios interesados, la tercera parte de los concejales de dic"os municipios o el $ de los ciudadanos ue integran el total del censo
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electoral. Los promotores del 8rea 9etropolitana elaboran el proyecto de constitución de la nueva entidad, donde se precise@ municipios ue integrar!an el 8rea,
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municipio n&cleo o metrópoli y las razones ue justifican su creación. El proyecto se entregará al a registradur!a para ue dentro de los diez :0%; d!as "ábiles siguientes a la fec"a de recibo, lo publiue y lo difunda con el
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propósito ue se debata. La registradur!a convocará a consulta popular para una fec"a determinada ue será Oposterior a un m!nimo de tres meses contados a partir del d!a ue se dio publicidad al proyecto y ue deberá coincidir con las fec"as previstas para consultas municipales en la ley estatutaria de mecanismos de participación ciudadana. La registradur!a proveerá los medios necesarios
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para la organización de la consulta popular. El te*to de constitución del área metropolitana será sometido a consulta popular la cual se entenderá aprobada por el voto afirmativo de la mayor!a de los sufragantes. 'olo podrá convocarse de nuevo a consulta popular, sobre la misma materia, cuando se "ubiese renovado los concejos. 2umplida la consulta popular y si el resultado fuese favorable, los alcaldes y los presidentes de los respectivos concejos municipales, protocolizaran la conformación del área en un plazo no mayor de G% d!as y definirán sus atribuciones, financiación y autoridades de acuerdo con la ley, en la Potaria 0I del municipio n&cleo o metrópoli, as! como las funciones ue cumplirá el ente metropolitano.
'uniones
'on funciones de las áreas metropolitanas@ •
4rogramar y coordinar el desarrollo armónico é integrado del territorio
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colocado bajo su jurisdicción. Jacionalizar la prestación de los servicios p&blicos a cargo de los municipios ue la integran y, si es del caso, prestar en com&n algunos de
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ellos. Ejecutar obras de interés metropolitano.
(r)anos de Direi&n Los órganos de 3irección y administración son@ • • • •
Qunta 9etropolitana /lcalde 9etropolitano ?erente del área 9etropolitana )nidades =écnicasHconsejo 9etropolitana de planificación.
La Qunta 9etropolitana está integrada por@
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Los alcaldes de cada uno de los municipios ue la integran El gobernador del 3epartamento o el 3irector de 4lanificación como su
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representante. )n representante del concejo del municipio ue act&a como metrópoli o
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n&cleo. )n representante de los concejos de los municipios diferentes al n&cleo,
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elegido entre los presidentes de los respectivos concejos. La Qunta 9etropolitana será presida por el /lcalde metropolitano. El alcalde
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del municipio n&cleo o metrópoli se denominara alcalde metropolitano. El ?erente es empleado p&blico del 8rea, será su representante legal y su elección corresponde a la Qunta 9etropolitana de terna ue le presente el alcalde metropolitano. El consejo metropolitano de planificación es un •
organismo asesor conformado por@El gerente, uien lo presidirá Los Qefes de planificación de los municipios integrantes del área o los representantes de los alcaldes en los municipios donde no e*ista dic"a
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oficina. El director departamental de planeación.
Pa!rimonio * Ren!as Estará constituido por@ •
El producto de la sobretasa del dos por mil sobre el avaluó catastral de las propiedades situadas dentro de la jurisdicción de cada área metropolitana
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:condicionalmente e*euible;. Las sumas recaudadas por concepto de la contribución de valorización
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para obras metropolitanas Los derec"os o tasas ue puedan percibir por la prestación de servicios
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p&blicos metropolitanos Las partidas presupuestales ue se destinen para el área metropolitana del
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orden nacional, departamental, distrital o municipal. El producto o rendimiento de su patrimonio o de la enajenación de sus
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bienes. Los recursos provenientes del crédito Los recursos ue establezcan las leyes, ordenanzas y acuerdos Las donaciones ue reciba por contrato de prestación de servicio La sobretasa a la gasolina ue se cobre dentro de la jurisdicción de cada área metropolitana acorde con los establecido por la ley 6( de 0<6<. Los ingresos ue reciba el área por la ejecución de obras por concesión. Los demás bines muebles e inmuebles ue aduiera a cualuier titulo.
