El sistema regulador y la protección civil
Los desastres inicialmente catalogados como castigo de los dioses, han acompañado al ser humano y siempre han sido grandes generadores de temor e incertidumbre, a lo largo de la historia, el mundo ha presentado diferentes eventos. Las catástrofes no son imputables naturales, el ser humano ha desarrollado la capacidad de construir sus propias catástrofes. En el año de 1979, nuestro país se une al esfuerzo internacional de la protección civil, para mitigar los daños y efectos que pudieran producir los desastres naturales o aquellos provocados por el hombre. Los orígenes de la Protección Civil son posteriores a la Segunda Guerra Mundial. En el año de 1949, con los países europeos devastados y no teniendo capacidad para atender a la población, firmando el tratado de la ONU, nace el Sistema Internacional de Protección Civil. Cuando México vivió la experiencia más dolorosa de su historia, y siendo su incapacidad para solventar las necesidades de la población en los sismos del 19 y 20 de septiembre de 1985, donde el 3% de los edificios fueron dañados y la pérdida irreparable de vidas humanas en la ciudad de México, con la dificultosa organización de un gobierno federal, rebasado en su competencia, empieza a reorganizar y reconstruir la ciudad, formando comisiones, comités y subcomités para el establecimiento del Sistema Nacional de Protección Civil SINAPROC. SINAPROC. . . . . Y ¿Qué es protección civil? Es el conjunto de principios, normas, procedimientos, acciones y conductas influyentes, solidarias, participativas y corresponsables, que efectúan concertadamente la sociedad y autoridades, llevando a cabo acciones tendientes a la prevención, mitigación, preparación, auxilio, rehabilitación, restablecimiento y reconstrucción, para salvaguardar la integridad física de las personas, sus bienes y entorno frente a l a eventualidad de un riesgo, emergencia, siniestro o desastre.
Conceptualización del sistema regulador
Se concibe como el conjunto orgánico que propone la articulación de planes, programas y recursos que establece estructuras y relaciones funcionales de las dependencias y entidades públicas de los niveles federales, estatales y municipales y con los diversos grupos privados y sociales para efectuar acciones de común acuerdo en materia de protección civil. Funciones y objetivos
Tiene el Objetivo Básico de proteger a las personas y a la sociedad ante una eventualidad de un desastre provocado por fenómenos naturales o humanos, a través de acciones que reduzcan o eliminen la pérdida de vidas humanas, la destrucción de bienes materiales y el daño o la interrupción de las funciones esenciales de la sociedad, con acciones tendientes a los programas planes, métodos y procedimientos acuerdos convenios, leyes y reglamentos en materia de protección civil. El otro objetivo general, el de restablecimiento de la situación normal, implica la necesidad de realizar los objetivos de auxilio y recuperación, cuando se presenta el desastre. El auxilio constituye el objetivo medular de la fase de respuesta para atender las situaciones de emergencia que ocasiona un desastre, y está integrado por l as siguientes once funciones principales: o
Alertamiento, que basándose en el monitoreo y pronóstico de las características características de de los sistemas perturbador y afectable, busca avisar sobre la probable situación de emergencia o su inminente ocurrencia, tanto a la población expuesta, como a l os responsables por la atención de emergencia.
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Reconocimiento de daños, cuyo objetivo consiste en el conocimiento y evaluación del estado actual de daños y de la dinámica de su desarrollo durante el desastre, con el fin de estimar las necesidades de recursos extraordinarios, así como para actualizar los planes de auxilio. Concertación del plan de emergencia, que consiste en la revisión y adecuación del plan de atención de emergencias, de acuerdo con la situación presentada, con el fin de garantizar una respuesta oportuna y adecuada. Coordinación de auxilio, que busca asegurar la congruencia, compatibilidad y sincronización de los esfuerzos de los diversos organismos, cuerpos especializados y voluntarios en la atención de emergencia. Seguridad, orientada a proteger la integridad física y el patrimonio de la población, a través de la vigilancia, resguardo y mantenimiento del orden público. Rescate, que contempla la búsqueda, salvamento y asistencia a los afectados en la zona de desastre. Servicios estratégicos, equipamiento y bienes, que consiste en el restablecimiento del funcionamiento de los servicios básicos afectados por el desastre. Salud, que tiene como objetivo proporcionar y coordinar la atención médica a la población afectada durante un desastre, así como prevenir la ocurrencia de epidemias. Aprovisionamiento, que realiza, administra y coordina el acopio, distribución y control de los elementos requeridos para sustentar las necesidades básicas de la población y de los equipos de atención de emergencia. Comunicación social de emergencia, que busca lograr la solidaridad y participación social, creando una atmósfera de confianza y tranquilidad, así como proporcionar información sobre los desaparecidos, ubicación de los heridos y damnificados, y recomendar acciones de apoyo para el restablecimiento de la situación normal. Reconstrucción inicial y vuelta a la normalidad, esto es, recuperar y mejorar las condiciones de bienestar dela población afectada, rehabilitando el funcionamiento de los sistemas de subsistencia y de los servicios de soporte de vida, afectados por el desastre.
El último objetivo, el de recuperación, concluye la fase de emergencia y corresponde al estado de retorno, en la búsqueda hacia la situación normal; es uno de los más importantes, debido a que su inadecuado planteamiento y, más aún, el ineficiente alcance, pueden agravar o hacer regresar y recaer al SA al estado de desastre, produciendo consecuencias mucho más graves que el fenómeno destructivo por sí mismo. Durante esta fase, se destaca la necesidad de prever tres objetivos específicos: o o o
Fundamentar, diseñar y organizar el proceso de reconstrucción. Mejorar sustancialmente el estado de seguridad y salvaguarda de la zona afectada. Establecer las bases para el desarrollo armónico y sustentable de toda la región, contemplando la recuperación dentro de este marco.
Ahora bien, para que el sistema de gestión pueda cumplir con los objetivos planteados, es indispensable que realice las siguientes funciones principales: o
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Prevención, que integra todas las actividades que se ejecutan en situación normal y que se dirigen al logro de uno de los objetivos estratégicos, el de reducción de riesgos y, en forma particular, sus dos objetivos específicos, el de prevención y el de mitigación. Respuesta, que por su extrema importancia se dedica principalmente al objetivo específico de auxilio, durante las situaciones extraordinarias. Preparativos, que busca asegurar la eficaz y eficiente realización de la respuesta en el futuro, a través del establecimiento anticipado, durante la situación normal, de la organización relevante, incluyendo los cuerpos especializados de rescate y de atención de emergencias, la integración y capacitación de su personal y de las brigadas voluntarias, la elaboración de planes y programas de acción, la realización de los simulacros pertinentes, así como el acopio de los equipos y materiales necesarios para su operación en caso de desastre, por mencionar algunas de las acciones principales. Recuperación, que contempla, durante el periodo temporal después de la situación de emergencia, el mismo objetivo de recuperación y, en parte, el de reducción de riesgo.
5.1.2. Organización y planeación ante desastres
Para lograr los objetivos de reducción de riesgos y de restablecimiento, no sólo se debe definir la estructura organizativa del sistema de gestión, con las atribuciones y responsabilidades de sus componentes, sino el conjunto de actividades, integradas en planes y programas, que deben ser realizadas antes, durante y después de un desastre. En este sentido, a continuación se presenta la conceptualización general de la estructura organizativa del sistema de gestión, así como los lineamientos para el desarrollo de programas. Estructura general del sistema de gestión
El sistema de gestión se conceptualiza como una estructura organizativa, formada por un conjunto de diversos organismos, que tienen injerencia en los asuntos relevantes, en este caso, a la problemática de desastres, y cuyas funciones, responsabilidades y atribuciones, así como interrelaciones se definen explícitamente. Debido a que se busca proporcionar la seguridad y salvaguarda a toda la población ante la posibilidad de ocurrencia de desastres, el sistema de gestión tiene que integrar y coordinar la participación de los diversos organismos que componen la sociedad, tanto del sector público, como del privado y social, en todos los niveles político -administrativos del país. Ahora bien, para establecer la estructura organizativa del sistema de gestión, es importante, por un lado, identificar los diversos organismos y órganos que tienen relevancia en la materia para, consecuentemente, aclarar y, en su caso, concretar sus atribuciones y responsabilidades; por el otro, determinar la estructura adicional, a través de la definición de los nuevos componentes, sus funciones e interrelaciones entre sí y con los organismos existentes, que son imprescindibles para coordinar el funcionamiento y desarrollo de este sistema de gestión. Para ello, es necesario contar con un esquema conceptual idealizado del sistema de gestión que , contemplado como un estado deseado, permite realizar el diagnóstico, proporcionando el marco de referencia necesario para describir y analizar el estado actual. En términos generales, el sistema idealizado de gestión se concibe como un sistema jerárquico piramidal que contempla, por lo menos, tres niveles: del más alto, nacional, pasando por el regional o estatal, hasta llegar al municipal o delegacional, donde se encuentran órganos responsables de la seguridad y salvaguarda de los edificios, oficinas, escuelas, cines o centros de trabajo, por mencionar algunos. El sistema de gestión se integra por dependencias de la administración pública, organismos de la iniciativa privada y organizaciones civiles, responsables, de una u otra forma, por el cumplimiento de los objetivos de reducción de riesgos y restablecimiento. Para su logro, se realizan las funciones principales de prevención, respuesta, preparativos y recuperación, definidos en el subcapítulo anterior, a través del proceso de gestión, donde se destacan la toma de decisiones, la planeación y l a ejecución. En la estructura organizativa del sistema de gestión se distinguen tres tipos de organismos, de acuerdo con sus misiones:
Consultivo, que se determina por su facultad y, a la vez, la responsabilidad de asesorar al tomador de decisiones correspondiente, en el área que se encuentra bajo su jurisprudencia y de acuerdo con el nivel jerárquico, en todo lo relacionado con la identificación de la problemática existente, determinación delas prioridades y definición de las alternativas de su solución. Asimismo, tienen que definir y recomendar las políticas, estrategias y acciones prioritarias, así como aconsejar la aprobación de los programas generales de reducción de riesgo y restablecimiento, y opinar sobre las estimaciones del presupuesto relevante. Se integra por los representantes de los sectores público, privado y social; y, así, se proporciona y asegura el espacio institucional para llegar al consenso y formalizar los acuerdos y la concertación entre sectores.
Las sugerencias elaboradas son sujetas a la consecuente aprobación del tomador de decisiones, que frecuentemente funge como presidente del organismo y que se responsabiliza por su óptima implantación.
Ejecutivo, que es responsable por coordinar y dirigir la organización, planeación y operación de las actividades de prevención y de atención de desastres, así como realizarlas, en su caso; se forma como organismo tanto del sector público, como de la iniciativa privada; sin embargo, cuando pertenece a la administración pública, se dirige por el titular del poder ejecutivo correspondiente, o por la persona asignada, y puede ser facultado a velar por el cumplimiento de la legislación y normatividad pertinente.
Es importante subrayar que los órganos ejecutivos constituyen la parte medular de la estructura funcional, ya que les corresponde la responsabilidad operativa de la realización de las principales funciones definidas. Sus atribuciones dependen tanto del nivel jerárquico, como del área de su responsabilidad. Así, a nivel municipal o delegacional, una unidad ejecutiva se caracteriza por sus responsabilidades principalmente operativas; al estatal y/o regional, que integra y coordina un conjunto de las unidades del nivel anterior, se destaca la responsabilidad por los aspectos principalmente tácticos, tanto del apoyo y supervisión de éstas, como de la coordinación con las unidades de las entidades federativas correspondientes y con las dependencias de la administración federal, según su jurisdicción; a nivel nacional, se destacan tanto las atribuciones normativas y estratégicas de la dirección de dependencias federales y de la coordinación de las unidades estatales (regionales), como la responsabilidad por las relaciones con los organismos federales y, en su caso, con los homólogos internacionales. Participativo, que busca aprovechar, organizar, coordinar y asegurar la amplia participación de la población, tanto antes como durante y después del desastre. Tradicionalmente, se integra como una brigada o escuadrón de rescate, salvamento y atención médica; no obstante, hay diferentes formas y mecanismos de la participación ciudadana, tales como las juntas de vecinos y de colonos, asociaciones de profesionistas y gremios, por mencionar algunas alternativas. Su importancia surge de las exigencias de una situación de emergencia que se debe a la gravedad de un desastre y que, frecuentemente, rebasa los recursos disponibles. De ahí, que es vital contar con la respuesta solidaria de la ciudadanía, como voluntarios, cuya oportuna movilización y coordinación constituyen los factores decisivos para resolver una situación de emergencia.
Sin embargo, la participación de la población civil es substancial, también, durante la situación normal, sobre todo en las acciones de monitoreo, vigilancia y notificación de alteraciones, tanto en el SP como en el SA, a las autoridades correspondientes. La organización, instrumentación, entrenamiento y desarrollo de los cuerpos voluntarios tiene que promoverse a través del establecimiento de los órganos de su autogestión, en cada uno d e los niveles considerados. Estos lineamientos han permitido realizar el diseño detallado de los diversos sistemas de gestión llegando a definir las estructuras internas, funciones, atribuciones y responsabilidades de cada uno, según el nivel jerárquico y el tipo de organismo, así como determinar explícitamente las relaciones y modalidades de coordinación entre los organismos y órganos que los componen. Ahora bien, el desarrollo e implantación de la estructura organizativa tiene que complementarse con la gestión de las actividades pertinentes, planificadas y realizadas a través de los programas de reducción de riesgo y restablecimiento ante desastres, cuya estructura general y los lineamientos de su elaboración se describen en el siguiente apartado. Elementos para el desarrollo de programas
El funcionamiento eficiente de cualquier sistema de gestión requiere contar y realizar un sinnúmero de actividades de diversa índole, tanto técnicas, como administrativas, económicas, sociales y políticas. Por ello es indispensable asegurar que, además de la estructura organizativa bosquejada en el apartado anterior, cada uno de sus organismos cuenta con los programas de acción, interrelacionados y compatibles entre sí, que permitan prever y realizar oportunamente, y en forma coordinada, ciertas series de actividades en el tiempo, basándose en recursos asignados. En términos generales, la propia estructura organizativa del sistema de regulación, así como sus objetivos, establecen ciertas exigencias sobre el tipo y l a estructura de los programas de gestión. Se destacan los siguientes tres tipos de programas, dependiendo del objetivo, del nivel y compromisos de la participación y del ámbito: · Por objetivo, se definen los programas de prevención, auxilio y apoyo: ¨ Prevención, cuando antes de la ocurrencia de un desastre se busca eliminar o minimizar la presencia de los fenómenos destructivos, así como disminuir los posibles daños que puedan provocar. ¨ Auxilio, cuando al presentarse un desastre, o en caso de su inminencia, se busca rescatar y atender a la población afectada, sus bienes y su entorno ecológico, así como proteger y rehabilitar los servicios básicos y equipamiento estratégico. ¨ Apoyo, que busca, a través de la preparación y del establecimiento de las condiciones organizativas, técnicas, económicas y sociales, coadyuvar a la elaboración, implantación, ejecución y actualización de los subprogramas de prevención y auxilio en forma eficaz y eficiente. · Por el nivel y compromisos de la participación, se distinguen los programas nacionales, de entidades federativas o regionales, y los municipales o delegacionales: ¨ Nacionales, cuando son elaborados por dependencias u organismos federales que, por sus funciones, o que, por la naturaleza de sus actividades productivas constituyen fuentes potenciales de peligro, son responsables de las acciones de prevención, auxilio y apoyo, conforme a los sectores o materias específicas de su competencia. ¨ De entidades federativas o regionales, son los elaborados por los estados y el Distrito Federal en el ámbito de su competencia territorial, o por un organismo sectorial a nivel regional.
¨ Municipales o delegacionales, son aquellos cuyo ámbito de competencia se suscribe a un municipio o delegación. · Por su ámbito, se determinan los programas generales o externos, y los internos o particulares: ¨ Externos, que tienen los objetivos de proteger y atender a la población, sus bienes y el entorno ecológico, así como asegurar el funcionamiento de los sistemas de subsistencia y, especialmente, de aquellos que dan el servicio estratégico indispensable a la sociedad ante los fenómenos destructivos y situaciones adversas. ¨ Internos, con los objetivos de proteger y atender a los empleados, visitantes y a toda la población, así como el medio ambiente, estructuras y bienes, incluyendo los acervos de información, que se encuentran bajo peligro en las instalaciones o en las zonas de influencia adversa de la institución. A su vez, de acuerdo con las normas del Sistema Nacional de Planeación Democrática y la metodología de planeación, adaptada y aplicada, según el esquema expuesto en el inciso 2.2, cada uno de los programas debe integrar los siguientes elementos básicos, definidos de acuerdo con su papel, tales como objetivos, políticas, estrategias, alcances, acciones, actividades y responsabilidades: · Objetivos, que especifican la finalidad que se persigue durante la ejecución del programa. · Políticas, que aportan los principios y lineamientos para orientar, seleccionar y/o restringir las acciones con el fin de asegurar el logro de los objetivos. · Estrategias, que establecen los cursos de acción a través del planteamiento de los objetivos específicos. · Alcances, que prevén y especifican los resultados esperados en el tiempo y espacio, en el contexto de una estrategia. · Acciones, que contemplan los conjuntos de actividades a realizar para asegurar ciertos alcances. · Actividad, que constituye el consecuentemente, un programa.
elemento principal,
cuyas
secuencia
forma
una
acción
y,
· Responsabilidades, que definen las dependencias y organismos, tanto de los tres niveles del gobierno, como de los sectores privado y social, de acuerdo con las modalidades de su partici pación. Como un ejemplo, se puede observar que el Programa General Nacional tendrá el objetivo principal de asegurar la prevención y atención de emergencias mayores, a través del fomento, supervisión y apoyo a la instalación y operación de las unidades ejecutivas en cada región y entidad federativa, así como por medio del desarrollo e implantación de sus Programas Generales Regionales y Estatales. Asimismo, entre sus políticas básicas, se destaca la descentralización de la acción de prevención y control de desastres, dando la responsabilidad primaria al nivel local (municipal o delegacional) y, consecuentemente, al regional (entidad federativa); reservando, a la vez, para el nivel nacional, la competencia de elaborar, promover y vigilar la normatividad en la materia. Además, será importante asegurar la oportuna disponibilidad, adecuada asignación y estricto control de recursos destinados para la realización de los Programas Generales. Asimismo, tiene que preverse, como una política general, la necesidad de asegurar la compatibilidad y coordinación de los programas homólogos de diversas dependencias del Sector Público Federal. A nivel regional, el Programa General tiene, todavía, mucho en común con el del nivel nacional. Se distingue sólo por una escala menor de sus actividades. Sin embargo, debido a que tiene que asegurar el logro, por las correspondientes unidades regionales, de los objetivos sustancialmente tácticos, surgen
ciertos lineamientos complementarios para el desarrollo y ejecución de cada uno de s us subprogramas constituyentes. A nivel local, de acuerdo con la responsabilidad de las unidades que están en la primera línea de la batalla, el Programa General tiene el carácter meramente operativo.
