Eje estratégico 5 Desarrollo regional e infraestructura
1 2 o i 0 r 2 a l n e e t a i n e c c a i h B ú n r a e l P P l e
Plan Bicentenario el Perú hacia el 2021 Eje estratégico 5 Desarrollo regional e infraestructura Presentación: Es indispensable vencer nuestras insuficiencias de infraestructura y distribución poblacional para lograr un desarrollo regional efectivamente descentralizado. Dr. Agustín Haya de la Torre Presidente del Ceplan
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ste folleto desarrolla los conceptos básicos y las metas que forman parte del quinto eje estratégico del Plan Bicentenario el Perú hacia el 2021, denominado «Desarrollo regional e infraestructura». Dentro del proceso de crecimiento en democracia que el Perú ha experimentado a lo largo de los últimos diez años, un aspecto importante ha sido favorecer la descentralización y lograr que los actuales gobiernos regionales tengan mayor capacidad de gasto y cuenten con representantes sectoriales con capacidad de decisión y competencia para la ejecución de proyectos. El antiguo centralismo y los elevados montos presupuestales que no iban hacia las provincias son definitivamente cosa del pasado, pero queda todavía mucho por hacerse. Un primer aspecto es que el proceso de regionalización dista mucho de haber concluido. El mandato constitucional y las leyes orgánicas vigentes, entre ellas la Ley de Bases de la Descentralización (17 de julio de 2002) y la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales (19 de noviembre de 2002), consideran como algo transitorio la actual superposición entre la antigua demarcación departamental y los actuales gobiernos regionales. Debemos lograr en un plazo no muy lejano que, mediante referéndum, los antiguos departamentos sean sustituidos por verdaderas regiones que abarquen dos o más de los antiguos departamentos y tengan cada cual la indispensable suficiencia territorial y de recursos económicos, incluyendo en la medida de lo posible, acceso
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simultáneo a las tres regiones naturales: costa, sierra y selva. Si no logramos conformar auténticas regiones, amplias y autosuficientes, no tendremos verdadero descentralismo. Seguiremos enfrascados en la vieja e ineficiente demarcación departamental, que todavía condena a ciertos territorios a la estrechez y el aislamiento y a otros a una desmesura llena de necesidades. Sobre este tema en particular, el Plan Bicentenario el Perú hacia el 2021, considera de gran importancia la conformación de corredores económicos transversales, es decir, sistemas viales cuya ejecución incluya desarrollar una red de servicios complementarios, de tal manera que se genere una interdependencia positiva entre ciudades mayores, medianas y menores. Estos corredores económicos transversales ayudarán a estructurar relaciones de complementariedad entre localidades de distinta envergadura y definirán escenarios más precisos para invertir en infraestructura atendiendo no sólo las necesidades más urgentes sino también las expectativas de los actuales gobiernos regionales. De este modo, la promoción de la inversión en infraestructura que realice la alianza entre el sector público y el privado deberá ayudar a diversificar la base productiva regional tomando en consideración las características de sus recursos y la vocación del potencial productivo. Una modalidad efectiva de ayudar al desarrollo empresarial productivo regional es la instalación de conglomerados de cadenas productivas, que reunan a pequeñas y microempresas (pymes ) con el fin de poner en marcha en forma conjunta economías de escala y con mayor valor agregado. Por cierto, la extensión territorial y las características geográficas de nuestro país hacen más difícil el desarrollo de la infraestructura. Nos toca resolver en los próximos años una enorme brecha de necesidades, que según el Instituto Peruano de Economía (IPE) es del orden de US$ 37 760 millones, equivalentes al 30% del PBI del año 2008. Dos tercios de este monto corresponden a necesidades de transporte y energía. Según el Índice de Competitividad Global 2009-2010 del Foro Económico Mundial, en una escala del 1 al 7, la infraestructura general del Perú tiene el calificativo de 3, que en América del Sur nos ubica a nivel de Venezuela y solamente por encima de Bolivia y Paraguay. Nuestras necesidades de infraestructura son bastante elevadas. Sin embargo, los estudios disponibles también nos indican que hoy en día, la inversión en infraestructura tiene un efecto multiplicador positivo inmediato sobre el Producto Bruto Interno (PBI). Un incremento anual en nuestra infraestructura vial de 20% implicaría un incremento del PBI no menor del 5% anual. Este incremento beneficiaría directamente a los actores económicos más comprometidos con el descentralismo , la innovación productiva y el desarrollo regional sostenible .
¿Es posible crecer y crear empleos a nivel nacional y sobre todo regional sin un desarrollo adecuado de la infraestructura? ¿Es posible seguir avanzando en los objetivos del desarrollo integral y sostenible sin vencer las desigualdades e insuficiencias de infraestructura y distribución poblacional que caracterizan a nuestro país?
© Walter Wust
Ciertamente no. Un problema fundamental para el desarrollo económico peruano es el enorme desequilibrio en infraestructura y concentración espacial de la inversión que existe entre Lima Metropolitana y el resto del país, y entre costa, sierra y selva. No es posible vencer este desequilibrio sin un esfuerzo nacional de gran envergadura. Actualmente Lima concentra el 52,6% del valor agregado bruto (VAB) nacional, al mismo tiempo que la costa concentra el 27,3%, la sierra el 14,9% y la selva el 5,2%. Lima también concentra el 57,2% del VAB de manufacturas y el 62,4% del VAB de servicios. Es además sede del 70% de las 10 mil empresas que generan el 98% del PBI nacional; y registra el 43,1% de los principales contribuyentes y el 58,4% de los medianos y pequeños. En cuanto a infraestructura, Lima cuenta con la mayor densidad de red vial; su coeficiente de electrificación llega al 99,2% de su población y su densidad de telefonía fija es de 19,9 líneas por cada 100 habitantes, el doble que el promedio nacional. Esta desigualdad trae consigo una dificultad estructural para disminuir la pobreza, habilitar espacios habitacionales adecuados, atraer inversiones y desarrollar actividades productivas con tecnología de alto nivel. De hecho, la desigualdad de las regiones respecto a Lima también se da a nivel de índices de productividad. Mientras Lima Metropolitana tiene una productividad promedio por persona ocupada de 20.698 nuevos soles, en la sierra y la selva alcanza 9.712 y 9.504 nuevos soles respectivamente.
¿Cuáles son los desafíos que debemos encarar para lograr un modelo de desarrollo competitivo y que genere empleo suficiente y de calidad? ■
El Plan Bicentenario considera indispensable poner en práctica estrategias que contribuyan a cerrar las diferentes brechas de insuficiencia estructural y permitan doblegar los obstáculos que impiden el desarrollo de las capacidades productivas de las distintas regiones del país.
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El Plan Bicentenario el Perú hacia el 2021, contempla que a través de cinco corredores económicos (norte, costa, centro, sur y oriente) interconectados entre sí, se desarrolle una articulación más dinámica, de tal manera que cada poblado tenga acceso cercano a una ciudad menor, cada ciudad menor a una ciudad intermedia y así sucesivamente. Por supuesto, hay localidades que son nodos naturales de conectividad con otras que le son cercanas, pero hay también muchas localidades que tienen grandes problemas de distancia e infraestructura para acceder a una ciudad menor o intermedia que brinde mayores oportunidades para sus productos y necesidades de servicios. Considerando esta segunda situación, el Plan Bicentenario incluye la propuesta de desarrollar agrupamientos poblacionales en ciudades intermedias establecidas sobre la base de un programa de Centros Poblados Planificados (CPP), con servicios básicos y una actividad productiva diversificada.
¿De qué manera el Plan Bicentenario promueve la asociatividad empresarial? ■
Otro aporte interesante del Plan Bicentenario el Perú hacia el 2021, es promover en zonas regionales que cuentan con un potencial productivo importante diversos esquemas de asociatividad que permitan un acceso más efectivo a tecnologías avanzadas. Tal es el caso de los conglomerados de cadenas productivas o clusters que pueden contribuir a reducir la atomización de la industria y las dificultades estructurales que impide incorporar tecnología de punta y elevar la productividad a muchas pequeñas y microempresas (pymes ). Como bien sabemos, de acuerdo la nueva Ley de PYMES dada en junio de 2008, en el Perú, una pequeña empresa es aquella que no tiene mas de 50 trabajadores y cuyas ventas anuales no exceden 1,700 UIT (Unidades Impositivas Tributarias), es decir, no vende más de 6’120,000 nuevos soles ó 2’131,800 dólares. Por su parte, la microempresa es aquella que no tiene más de 10 trabajadores y cuyas ventas anuales no alcanzan las 150 UIT, esto es, no más de 540,000 nuevos soles ó 188,100 dólares. La estructura productiva del país muestra una gran desproporción entre la gran cantidad de pequeñas y microempresas y su escasa contribución al producto bruto interno (PBI) y a las exportaciones. En 1996, 3 150 000 pymes daban empleo al 47% de la PEA y representaban el 40% del PBI. Esta proporción no varió muchos en los años siguientes. Según estadísticas del 2006, 3 217 479 mypes representaron el 99% del total de empresas en actividad, absorbieron el 62,1% de la población económicamente activa (PEA), esto es, 8,9 millones de trabajadores, participaron con el 42% del PBI y contribuyeron apenas con el 2% de las exportaciones. Cifras provisionales del 2010 registran como pymes el 98% de las empresas activas (porcentaje equivalente a más de 3 millones de empresas), dando empleo al 74% de la PEA (esto es, 5,6 millones de trabajadores) y generando 43% del PBI. Aunque el número total de pymes se mantiene alrededor de los 3 millones de empresas entre 1996 y 2010, se trata de un sector sumamente inestable, donde predomina la informalidad (sólo el 18% de las pymes posee RUC y el 75% no cuenta con licencia de funcionamiento) y cada empresa es de corta vida. Este es el escenario predominante en gran parte del país, ya que Lima concentra el 70% de las 10 mil empresas que generan el 98% del PBI nacional.
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Articular conglomerados de pymes y empresas medianas bajo criterios de competitividad será una tarea que deberá ser promovida por asociaciones público-privadas conformadas para esta finalidad y agencias de promoción de la inversión especializadas en temas regionales. Corresponderá al Estado facilitar que esta actividad promocional tenga como horizonte desarrollar en cada región del Perú programas efectivos de integración e intercambio con otros países del continente y del mundo. ■
¿Cuál es finalmente el objetivo nacional de este Eje estratégico?
Lograr un desarrollo descentralizado de la infraestructura productiva y social, con el fin de obtener una ocupación equilibrada del territorio y la competitividad de las actividades productivas regionales. ■
¿Cuáles son los lineamientos de política que permitirían alcanzar una infraestructura óptima como parte de un esfuerzo integral de desarrollo del potencial productivo regional?
circunscripciones
regionales la configuración de una identidad productiva mediante el desarrollo de actividades basadas en sus potencialidades y ventajas comparativas y en su complementación con otras regiones. alianzas público-privadas para la inversión descentralizada en infraestructura productiva y servicios básicos. gobiernos regionales promuevan la inversión en infraestructura de transporte, energía y riego, así como el desarrollo del capital humano y la innovación tecnológica y productiva . base productiva regional mediante la instalación de conglomerados de cadenas productivas , según la vocación de sus recursos y de la infraestructura productiva actual y potencial, teniendo en cuenta las expectativas de integración e intercambio con otros países del continente y del mundo. sistema de ciudades intermedias con capacidad de retención de la población, asegurando los servicios básicos y el desarrollo diversificado de las actividades económicas.
¿Cuáles son las prioridades que deben enmarcarse en los lineamientos de política ya señalados? ■
indispensables para las regiones.
estructura productiva sostenible, competitiva y generadora de empleo.
del medio rural al urbano.
¿Cuáles son los objetivos específicos, indicadores, metas y acciones estratégicas considerados? ■
En lo que se refiere al Eje estratégico 5 del Plan Bicentenario, «Desarrollo regional e infraestructura», han sido establecidos 4 objetivos específicos:
1. Desarrollar una infraestructura económica y productiva suficiente y adecuada, descentralizada y de uso público. 2. Desarrollar una actividad industrial diversificada y con alto valor agregado en los sectores agrario, pesquero, minero y turístico, concordante con las ventajas comparativas y competitivas de cada espacio geográfico regional. 3. Fortalecimiento de la inversión privada descentralizada, generadora de empleo y orientada a la demanda de los mercados internos y externos. 4. Desarrollar agrupamientos poblacionales en ciudades intermedias establecidas sobre la base de un programa de Centros Poblados Planificados (CPP), con servicios básicos y una actividad productiva diversificada. Para cada objetivo específico hemos formulado un conjunto de indicadores. En ellos se cuantifica la realidad actual y la meta para el año 2021. A continuación se describen las acciones estratégicas consideradas. Veamos el siguiente resumen:
OBJETIVOS ESPECÍFICOS, INDICADORES, METAS Y ACCIONES ESTRATÉGICAS Objetivo específico 1 Desarrollar una infraestructura económica y productiva suficiente y adecuada, descentralizada y de uso público. Indicadores y metas Porcentaje de canales de riego revestidos (porcentaje sobre el total de canales): 2008 17% 2021 30% Potencia firme total del SEIN: 2008 5.041,9 MW 2021 15.000 MW Longitud de la red vial asfaltada nacional y departamental (en km): 2008 12.490 km 2021 25.500 km Relación de los índices de competitividad de sierra y selva con la costa, excluyendo Lima. Índice de competitividad selva mas índice de competitividad de sierra / índice de competitividad de costa (sin Lima): 2008 47,5% 2021 60% Inversión en puertos continentales (millones de US$ invertidos): 2008 sin información 2021 4.095 millones de US$ Acciones estratégicas gionales a la construcción de infraestructura de Plan Bicentenario el Perú hacia el 2021
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soporte, complementaria a la inversión privada productiva. tación de inversiones destinadas a ampliar la infraestructura vial nacional y departamental.
del sistema nacional de transporte ferroviario. -
rias en las zonas de frontera a fin de desarrollar las oportunidades de comercio con los países vecinos.
destinada a la puesta en valor y la explotación de productos turísticos potenciales a nivel regional y local.
Objetivo específico 3 Desarrollar una actividad industrial diversificada y con alto valor agregado en los sectores agrario, pesquero, minero y turístico, concordante con las ventajas comparativas y competitivas de cada espacio geográfico regional. Indicadores y metas Porcentaje de superficie del territorio nacional con ordenamiento territorial: 2008 16% 2021 70% Porcentaje de participación del sector secundario de las regiones en el PBI (valor agregado bruto del sector secundario del país menos Lima respecto al total del valor agregado bruto del sector secundario del país): 2008 48,3% 2021 55% Acciones estratégicas
de frontera, favoreciendo el poblamiento y el intercambio comercial competitivo. quemas asociativos de productores de distinto nivel (MYPES, PYMES, medianas y grandes empresas) tanto urbanos como rurales.
privadas para planificar y ejecutar inversiones, iniciativas conjuntas y de interés compartido, destinadas a mejorar la productividad y la competitividad. rados en sectores productivos específicos a nivel regional, orientados a la producción con alto valor agregado.
Objetivo específico 4 Fortalecimiento de la inversión privada descentralizada, generadora de empleo formal y adecuadamente remunerado y orientada a la demanda de los mercados internos y externos. Indicadores y metas Número de trabajadores afiliados al sistema de pensio8
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nes en las regiones sin incluir Lima 2010 1 782 288 2010 4 000 000 Acciones estratégicas
y ejecutar inversiones, inicativas conjuntas y de interés compartido destinadas a mejorar la competividad y la productividad regionales, prestando atención a la creación de empleo estable.
creación de empleos para la construcción de nueva infraestructura de transportes, saneamiento, electricidad y telecomunicaciones. nas de frontera, favoreciendo el poblamiento y el intercambio comercial competitivo.
Objetivo específico 5 Desarrollar agrupamientos poblacionales en ciudades intermedias establecidas sobre la base de un programa de Centros Poblados Planificados (CPP), con servicios básicos y una actividad productiva diversificada. Indicadores y metas Número de CPP creados: 2010 0 2021 1.000 Ciudades intermedias que cuentan con un certificado de 90% de cobertura de todos los servicios básicos (porcentaje del total): 2010 0 2021 100% Acciones estratégicas cesidades de infraestructura en las regiones, en el marco del programa de ordenamiento territorial. bilidad ambiental, su compatibilidad con la cultura tradicional de los beneficiarios y su conectividad con corredores económicos, cuencas hidrográficas y ciudades intermedias para reducir el tiempo de acceso a los centros de producción e intercambio más importantes.
en la conformación de nuevas ciudades intermedias planificadas con tod os los servicios básicos, destinadas a atraer y concentrar a ciudadanos dispersos en centros poblados con menos de 500 habitantes. diciones de pobreza y extrema pobreza se desplacen y concentren en centros poblados planificados. micas localizadas en zonas de riesgo no mitigable. tura urbana y las condiciones habitacionales en las ciudades intermedias planificadas.
