/VIario Po/ése'
16.\
La gestión de la demanda global como instrumento de intervención política busca sobre todo reducir la amplitud de las fluctuaciones (ciclos) económicas: Keynes nunca pretendió ofrecer una teoría de desanollo económico a largo plazo. Su objetivo principal era encontrar una solución a los grandes ciclos económicos (recesiones. depresiones) y principalmente, evitar que el mundo recayera en una crisis como la de los años 1930. Las recomendaciones keyne~ sianas suelen haber sido aplicadas de manera inconecta, precisamente porque no siempre se hace la distinción entre políticas anticíclicas (de "creación de empleos") y políticas de desarrollo económico. Un incremento de la demanda global (pública) que no tenga contrapartida en el plano de la productividad del trabajo. tiene por efecto sobre todo g~nerar la inflación o aumentar la deuda pública. Por su insistencia sobre la demanda global (exterior), la teoría de la base económica deja poco lugar a los factores endógenos de desan'olIo regional. Aunque es cierto que las actividades expo rtadoras de una región generan dinero. suele ser necesario profundizar para comprender los factores que están en la base de esta capacidad de exportación. Es incluso posible invertir completamente la lógica del modelo de la base económica, y afirmar que ciertas actividades no exportadora s (como escuelas, hospitales o universidades), están en la base de la dinámica local. Efectivamente, la productividad de la mano de obra local depende, por ejemplo. de la salud o del nivel de instrucción de los trabaj adores.
Un asunto de escala espacial y de horizonte temporal La apertura de una región está muy relacionada con el tamaño de ésta. Entre más pequeña sea la región. más abierta será, dependiendo de lo que sucede fuera de sus fromeras. Para las regiones de tamaño reducido, la teoría de la base económica sigue siendo un modelo útil para explicar el nivel de actividad de la economía local. Pero a medida que las regiones van volviéndose más complejas, más grandes, el valor de la teoría como modelo explicativo disminuye. Todo depende también del horizonte temporal que se adopte . Los análisis de la b a~e eco nómi ca (de preferencia apoyados por marcos intcrindustriales) sigue n sie ndo útiles para establecer las características de la economía de una región. para evaluar el impacto probable de una entrada de recursos en un co ntex to dado. Además. ti enen la ventaja de basarse en marcos técnicos
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E(Ot}J1oll1ía II r !Jallfl
y regional
operacionales. Sin embargo, si lo que se busca es saber cuál será el impacto a largo plazo de un acontecimiento sobre el potencial de desanolJo económico de la región, habrá que trascender este tipo de análisis, lo que nos ll eva a considerar los factores dinámicos del desarrollo económico.
En busca de los factores del desarrollo económico regional: contabilización de las fuentes de crecimiento del ingreso regional por habitante
El explicar porqué los habitantes de ciertos territorios. ya sean entidades regionales o nacionales. son más ricos que otros, sigue siendo uno de los mayores desafíos de la ciencia económica. Los elementos de explicación no siempre son económicos. La cuestión no se reduce a un modelo matemático o a relaciones cuantitativas. Si fuera sencilla la respuesta, y si pudieran tomarse fácilmente las medidas adecuadas, no existirían países o regiones pobres. El origen de las ciencias económicas se encuentra en el deseo de comprender lo que hace la riqueza de los países, los pueblos o de las regiones. Recordemos la obra de Adam Smith, publicada en 1776. titulada: lnquiry in/o the Natu re alld Causes oIthe Wealth oINations. No pretendemos en este libro resumir todo Jo que se ha escrito desde entonces sobre la cuestión. Sin embargo, desde algunos años, ha comenzado a surgir un tipo de consenso entre los economistas acerca de los principales factores que exp lican el crecimiento económico a largo plazo 1J . En cierto modo, se trata de una revolución del pensamiento económico. Los primeros modelos cuantificables del crecimiento económico él largo plazo hacían hincapié en las inversiones en cap ital físico como principal factor de crecimiento de la capacidad de producción de una economía. Las primeras formulaciones de esta tesis se deben a HalTod (1939) Y a Domar (1946). Otros autores, como Furtado (1970). la ap licaron después al análisis de los países en desanollo. Simplificando. puede decirse que la tasa de inversión y la relación "capital/producción" son las variables explicativas centrales de estos modelos. En la medida en que la relación es constante, cualquier aumento de la inversión (y por lo tanto del stock24 de capital) implica automáticamente, en principio, un
23 Es illlpon ante recordar que. en todo el libro . e mpleam os como ,i nó nim o los h~rmin o> " desarrollo" . "desarroll o eco nó mico" y "crec imi ento econó mi co a la,'go pl azo". 24 Stock es pa labra del inglé, que los economi stas u,an para des ignar e l capital físico ac umu l3do (fábricas, m:íquina, . infraestruclUra. etc.) que se enCUClllra e n un territorio.
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aumento de la producción global. Desde cierto punto de vista, podríamos hablar de una extensión del esquema keynesiano. puesto que se proponen relaciones fijas al mismo tiempo que se trata la inversión como variable clave del modelo. Sin embargo, las teorías más recientes reconocen tanto la importancia del capital humano como factores de producción más cualitativos: espíritu de empresa. cohesión social, capacidad de innovación. etc. Entre los padres de esta revolución del pensamiento económico figuran los eco nomi stas americanos E. Denison. S. Kuznets y R. Solow 25 . En el fondo, lo que se propone es una redefinición del concepto de inversión. Paralelamente, se tratará de extender la noción de factor de producción a elementos que van más allá de la trilogía clásica capital. trabajo. tiena. La definición del concepto de inversión -cualquier gasto con'iente que permita incrementar la productivid;¡,d y la capacidad de producción futuras- no se limita en este sentido a las inversiones de capital físico, sino que debe tomar en cuenta las inversiones en capital humano, en forma de gastos de educación y de capacitación, y cualquier otro desembolso que pueda incrementar la productividad del trabajo (viajes. salud. etc.) . Pero la cuantificación rigurosa de las inversiones en capital humano y su integración a los esquemas de contabilidad económica continúan causando problemas, por lo que el término inversión , empleado sin calificativo, sigue refiriéndose, en los hechos, a la inversión física. Volvamos al concepto de función de producción. ¿Cuál es efectivamente el peso relativo de los factores clásicos de producción (capital y trabajo sobre todo ) en el proceso de crecimiento económico a largo plazo? Un incremento del ingreso real por habitante significa que la econonúa (nacional o regional) logra producir más con el mi smo número de insumas, más precisamente con el mi smo ll úmero de trabajadores. Suponemos por lo tanto que la cantidad de trabajo p or habiTante sigue siendo relativamente estable por período largo o, por lo menos. que existe un límite superior, lo que está ampliamente conforme con la realid ad. Así, la producción por trabajador se vuelve la variable clave. ¿Por qué aumenta la producción por trabajador? No hay muchas respuestas posibles: asignación más eficaz de los recursos. aumento de la cantidad de capital por trabajador. inc rcl11 e nto de la eficacia de los trabajadores. progreso tecnológico.
25 Para un tra ta mi e nto rcc iellte de l e,tado de la investigac ió n e n mate ria de c reci mi ent o económico. ver Barro y Sa la- i-Martin ( 1995) .
166
Ec ollolJl/U lIrhOJ1fl
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Para estimar las funciones agregadas de producción (para los pa[ses, por regla general), varios autores han intentado desmenuzar los elementos que dan
CUADRO 5.2 - Estimación de los factores sobre los cuales descansa el crecimiento a largo plazo del ingreso real por persona (que trabaja) Aporte de los diversos factores' Fuentes posibles de crecimiento del ingreso
Peso"
E.E.U.U 1960-80
A.
Crecimiento de los factores de producción
30%
1.
Trabajo: número de unidades de trabajo
-23
número de horas (normalizado) para eliminar el efecto de las modificaciones en la calidad de la mano de obra 2.
Educación y formación
++
40
+
6
+
9
número de años de escolarización 3.
Otros cambios cualitativos años de experiencia, salud; etc.
4.
Capital número de unidades de capital (normalizado) para tener en cuenta los cambios cualitativos
5.
-2
Tierra número de unidades de tierra
B.
Incremento de la producción por insumo
70%
(productividad de los factores de producción) 6.
Progreso de los conocimientos I cambio
++
46
tecnológico 7.
Mejor asignación de los recursos: éxodo rural
+
4
8.
Economías de escala I Dimensión del mercado
+
20
nacional Aporte del factor en cuestión sobre el alza del ingreso real para el periodo observado (incremento total= 100). Este aporte varia de un pais a otro y de una época a otra. Se tomaron datos de Estados Unidos a titulo indicativo. La simbologia empleada para la lectura del aporte de cada factor es la siguiente: - = contribución negativa o nula
+ = contribución positiva, sin embargo el aporte es rara vez superior a 25 ++ = contribución importante, el aporte puede ser mayor aSO.
,'v/ario Po/i'se
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origen al incremento a largo plazo de los ingresos reales por habitante. El método fue ap licado primero por Deni son (1985), quien midió las fuent es del crecimiento económico de los Estados Unidos en el período 1929-1 957. El método de Denison fue aplicado a distintos países, en general con resultados comparables. El Cuadro 5.2 resume las conclusiones de los distintos estudios. El enfoque metodológico de Denison es fundamentalmente un proceso contable. Se comienza por calcular el aumento en porcentaje del ingreso real en el transcurso del período estudiado. Este aumento es imputado a dos fuentes posibles: el incremento de la cantidad de insumos (A en el Cuadro 5.2). y el incremento de la productividad de éstos (H). Llamemos x la contribución del aumento de las unidades de trabajo (A.l) al incremento del ingreso. Se obtiene x multiplicando el aumento en las unidades de trabajo (ponderado por las modificaciones de la di stribución de los trabajadores según edad, sexo y nive l de escol arid ad) por la parte de los ingresos del trabajo en el ingreso nacional. La misma operación aplicada a las unidades de capital (A A ) nos da la contribución del capital al incremento del ingreso nac ional. El método nos permite así di stinguir los cambios puramente cuantitativos (número de horas trabajadas, número de unidade s de trabajo) de los cambios cualitativos (nivel de escolaridad y de sa lud de la mano de obra). Aquí radica el principal interés del método de Denison. Todos los análisis de este tipo llegan a la conclusión de que los incrementos de productividad por trabajador originan la mayor parte de los incrementos del ingreso per cápita en el largo plazo, lo que no es sorprendente. La parte que se atribuye a los incrementos de producti vid ad puede superar 809'0 en algunos casos . El impacto de la urbanización y de las economías de aglomeración se hace sentir indirectamente a través de los factores " mejor localización de los recursos" y "economías de escala". Pero estos factores no son tan relevante s como el factor "progreso del conocimiento", y su contribución tiende a disminuir con el ni ve l de desarrollo del país 26 , lo que confirma nuestras observaciones sobre el papel de la ciud ad como motor de desanollo (capítulo 4).
26 Dc hecho. c n los cálcul o, del tipo Deni,on. el facto r "progreso de los conoc imientos-ca mbio tecno lóg ico" corrc,po nde a un re,iduo. a sabe r la parte de los incrementos de producti\'idad que permanece sin exp li cació n. S u valor ll ega a veces al 50'7r. Esta es una de las Fall as mayores del modelo de Deni son. Sin e mbargo. la illlponancia del res iduo en lOdos los estud ios de este tipo confirma la imposibili dad de red uc ir e l proceso de desarrollo a algunas relac iones fáciles.
168
E col1ollda /f rhOI/(/ '" r(!!,iollol
Examinemos ahora el papel de las Inversiones en capital humano por oposición a las inversiones en capital físico .
El papel de las inversiones en capital físico y humano Los incrementos sostenidos y a largo plazo de los ingresos reales per cápira están siempre asociados al aumento de la productividad por trabajador. Pero, (.3 qué puede atribuirse esta última? ¿Se debe al aumento de la inversión. es decir al número de unidades de capital por trabajador? A nivel operacional, la inversión indica la parte de los gastos (o de los ingresos) dedicada a la formación de capital, capital físico en este caso. Por lo tanto, el stock de capital está integrado por el conjunto de máquinas, equipos, infraestructuras y fábricas que componen el aparato físico de producción. Ahora bien , los resultados de los cálculos de tipo Denison muestran por sí mismos, que el incremenro del stock de capital, solo, sin más cambios, no tiene más que una función mellor en el crecimiento de la productividad. Esta observación , que puede resultar soq)rendente, merece algunas explicaciones. Si la calidad del stock de capital no evoluciona, es decir, si la tecnología que se incorpora a él permanece sin cambios, es poco probable que un aumento en la cantidad de unidades de capital (por trabajador) aporte gran cosa a la productividad por trabajador. Como ejemplo, volvamos a la España de 1880, tomemos su stock de capital con la tecnología de aquella época . Ahora, dupliquemos ese stock utilizando dos veces más fábricas y maquinari a. conservando la misma tecnología: los apoltes posibles al PNB español por habitante acabarán rápidamente por agotarse. La inversión sin cambio tecnológico, sin progreso de los conocimientos, no tiene más que un impacto marginal sobre el incremento del ingreso. El stock de capital de una región representa, en cualquier momento, la expresión física de los conocimientos de su sociedad (y de otras sociedades en lo que se refiere a los equipos o tecnologías importados). Gran parte del debate entre los economistas del desanollo tiene que ver con el papel que tiene la inversión en el progreso tecnológico. ¿No es indispensable la invers ión pcu'a asegurar la evolución tecnológica? Un nivel adecu ado de ahorro y de inversiones es indispensable para renovar y moderni zar las existencias de capital. Pero buena parte de las innovaciones tecnológicas se integran al proceso " normal" de reemplazo del stock de ca pital. y no ex ige n
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necesa riamente un aumento de la tasa de inversión de la empresa o de la economía regional. Claro está que ciertas innovaciones (instalación de nuevas máquinas. por ejemplo) dependen de las decisiones de inversión. Pero la aplicación de mejores métodos de gestión y de organización del trabajo, por ejemplo. no necesita gastos de capital. Muchas innovaciones tecnológicas se realizan "en el taller" , en el curso normal de las actividades de producción, sin inversiones en el sentido estricto del término. Cualquier innovación tecnológica, cualquier cambio de método de producción descansa, básicamente, en "inversiones" de capital humano, en forma de creación y de transmisión de nuevos conocimientos. de nuevas ideas. de cambios de mentalidad, etc. Las inversiones en capital humano y en capital físico están estrechamente vinculadas. Esto nos ayuda a comprender por qué la inversión en capital físico y la productividad por trabaj ador no se reducen a una simple relación matemática. Se comprende tambi én la importancia que se otorga a la educación. a la innovación, a la organización de las empresas y a un funcionamiento eficaz de los mercados. Por mercados eficaces, se entiende, en una perspectiva de desanollo económico, mercados que incitan a las empresas a innovar y a emplear los métodos de producción más productivos . Uno de los argumentos más poderosos en favor de la apertura de los mercados y contra el proteccionismo, es el colocar a las empresas en situación de competencia, y por lo tanto empujarlas a adoptar los métodos más modern os. En Latinoamérica, el carácter proteccionista de la política de substitución a las importacion es fue su principal fa11a 27 . Este tipo de política fue ampliamente apli cada durante las décadas de 1950 a 1980. Finalmente, el capital físico o financiero se vuelve dependiente del capital hum ano . El yerdadero recurso escaso es el cap ita l humano. con las tecnolog ías y los conoc imi ento s que encarna. El capital fís ico se "fabri ca" más fác ilmente que el capital humano, tanto más cuanto que el capital financiero es mucho más móvil. Las importaciones de capital pueden susti tuirse a la fa lta de ahorro local.
27 Puede también proponerse una re lac ión e nt re protecc io nismo) co rrupc ic\n. en cl '<'Ill ido én que la prot ecci ón o to rgada po r el Estado (urance ks. penni"o , . c uora". Illo ll upo li(h. Ck'.1 puede 'CJ' " bjcll> de regateo, político, y tráfi co de influenc ias. En esta per, pcc ti,'''. el .:1'é<:t" J .: la po lític'" dé 'lIh,titllció n " la, impo rtaciones habrá sido también la disminución del procc.so de 111oderniz'k' ió n dd E,tado,
170
EC(ll1o mía ur/)allo .' rct.!,iol/a /
El papel de las riquezas naturales Podrá parecer sorprendente que los recursos naturales no figuren entre los factores explicativos en el Cuadro 5.2. Sin embargo. nunca se insiste suficientemente sobre la fragilidad de los recursos naturales como fuente de crecimiento económico a largo plazo. Conviene distinguir entre el nivel de desarrollo de una región (su ingreso per cápita) y su estructura económica. que depende mucho de sus ventajas comparativas naturales. El tipo de recursos naturales de los que dispone una región determina en pa11e las industrias en las que ésta se especializará, pero aportará pocas indicaciones en cuanto al nivel de desarrollo de la región, medido por el ingreso per cápita. Los recursos naturales solo son fuente de riqueza si se combinan eficaz mente (es decir, más eficazmente que en otras regiones) con un stock adecuado de capital físico y. sobre todo, con un stock adecuado de capital humano. Ninguna ventaja "natural" es durable, ni se encuentra al amparo de cambios tecnológicos. La definición misma de lo que const itu ye un recurso natural es una invención del hombre, y depende de las co ndi ciones tecnológicas. Bastan algunos cambios tecnológicos. por ejemplo. la aparición de un sustituto menos caro, para reducir a cero el valor de ciertos ·'recursos". No hay nada más efímero que una base económica hecha de recursos naturales . El caso del nitrato chileno o del estaño boliviano son buen ejemplo. Es con base en este carácter precario y cambiante de los recursos naturales que la il1\'ersión en capital hum2no adquiere toda su importancia. Desde esta perspectiva dinámica de evolución continua de las tecnologías, de los mercados y de los gustos, la calidad de las existencias regionales de capital humano determinará en última instancia la capacidad de la región para reconvertir y renovar constantemente su estructura económica.
La movilidad interregional de los factores intangibles de producción Desde el punto de vista del análisis regional , hay que prestar especial atención al carácter móvil de los factores de producción. El concepto de capital humano parte precisamente del hecho que los conocimientos. las ideas. el saber-hacer. etc . se encarnan (o se incorporan , si se preti ere) en la población. Los factores de producción pueden ser desplazados en el espacio. el capital humano por las migraciones, el capital físico por las tran sferencia s de fondo s. El capital físico (fábricas, máquinas, etc.) es móvil en el sentid o en que es
Ma rio Polh"
17 1
generalmente posible volverlo "líqu ido", es decir transformarl o en capital financiero por medio de la venta de los activos que lo constituyen. Las id eas. las informaciones, las técnicas, etc., se difunden también en el espacio por distintos medios: telecomunicaciones, esc ritos , etc. Volveremos a Jos movimientos intenegionales de los factores de producción en el capítulo siguiente. La apertura económica procura ventajas comparativas a la región. por medio de los intercambios interregionales y los beneficios que le aporta la especialización (ver capítulo 2) . En este sentido, la teoría de la base eco nómica es el complemento natural de la teoría de las ventajas comparativas~ S Pero las ventajas comparativas de la región, gracias a las cuales se exporta. descan san en parte sobre los factores de producción susceptibles de desplazarse, como lo hemos visto. En wm~. su base económica es doblemente sensible a los choques provenientes del exterior. La región como entidad abierta se encuentra en situación de competencia con otras regiones , no solo desde el punto de vista de los intercambios comerciales (elemento co ntenido en el modelo de la base económ ica) sino también en cuanto a la atracción y la retención de lo::, factores de producción que fOlman su base económica; ésto es lo que ll amamos en ocasiones factores "intangibles" de producción. Las fábricas, las ideas y la población se desplazan en el espacio. Volvemos así al punto de partida de este capítulo. El análisi s regional nos coloca ante una realidad económica "abierta" , frente a espacios donde todo puede moverse, donde nada está al amparo de fuerzas exteriore~. Así. es más difícil captar los factores de desarrollo de una regió n que los de un país. El trayecto de desanollo de una región es siempre resultado de una unión (necesariamente diferente y cambiante ) entre factores internos y externos .
Los aspectos intangibles del desarrollo Estudios como los de Denison tienen el gran mérito de captar los factores cuantificables asociados a los incrementos de productividad. Sin embargo. no dicen de qué manera y por medio de qué mecanismos ele tran smi s ión o de
28 R~c()rue mn, que los dos mode los. la teoría ue base econlÍ mica y el de ' ·ell taja, comp.t r.tti, a'. Illlldc los de carácter c,tá tico.
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SOIl U(l,
172
E(,0I101ll/U urblll10 ,. regi(/Ilul
causa lidad tal o cual factor está relacionado con el nive l de ingreso por habitante de un a región o un país. Al contrario de métodos como el de la base eco nómi ca, este tipo de estudios no nos proporcionan herramientas para medir el impacto de talo cual inversió n. La rel ación entre e l nivel de ingreso regional y la demanda global se establece cl aramente en el modelo de la base eco nómica y por medio del modelo interindustrial. Pero no se propone ninguna relación análoga, medibl e, para hacer la relación entre el ingreso regional y el stock regional de conocimientos (por ej emp lo). M ientras que el cuadro interindustrial permite trazar con precisión el trayecto de un dólar de demanda a través de la economía de la región, ningún modelo conocido permite seguir los flujos del conocimiento. Sabemos que las invers iones de capi tal humano son "buenas", y que a largo plazo estarán asociadas a los in crementos del ingreso pP.r cñpita, pero el cálculo preciso de lo qu e será el impacto de los gastos de ed ucación dentro de trei nta años (digamos) nos escapa todavía. En el marco del estudio de la eco nom ía regional , abierta a otras region es. so n precisamente los flujos de co nocimi ento y los mecani smos de difusión los que deben preocuparnos. Además , no hemos habl ado de los factores endógenos como el espíritu de empresa y el dinam ismo local. No hemos abordado tampoco los fac tores de orden cultural. institucional y psicológico, que son la base de los cam bios soc ioeconóm icos. Los atributos que expresan el nivel de desarro ll o de una comunidad, e l espíritu de empresa, la di sciplina y la cohesión soc ial, dependen tanto de los los valores familiares y cul turales como de las políticas económ icas. ¿Por qué ciertas poblaciones as imilan y adoptan nuevas tecnologías más rápidamente que otras? Es ésta una interrogación para la cual no tenemos todavía todas las respuestas.
Síntesis: un modelo esquemático de impacto regional Resumamos. La región es un espacio abierto . Su nivel de activid ad económica depende directamente, a corro plazo, de la demanda ex terior de sus bienes y servicios. y de los efectos multiplicado res que ell a gene ra. La
Mor;" Po/he
173
El nivel de actividad de la región depende indirectamente, a /I/(ís largo plazo , de su capacidad de renovar constantemente su oferta de factores el e producción (capital humano , stock de conocimientos, capital físico .. . ); esta capacidad se refleja a su vez en la productividad de la población acti\·a. A mis largo plazo, los factores dinámicos son los que determinan la capacidad de exportación de la región. Es una realidad difícil de comprender. que depende de factores cambiantes, y a menudo intangibles. Hemos esquematizado estas relaciones (Figura 5.1). El esquema toma la forma de un modelo de impacto; podemos observar el trayecto, a través de la región , de los efectos de un acontecimiento externo, por ejemplo un incremento de la demanda externa que se traducirá en un aumento de las exportaciones. Así, esta parte del modelo está conforme a la teoría de la base económica. Al seguir las flechas en el sentido inverso, pasamos de la oferta de factores de producción (q ue son "la base de la base") al efecto multipli cador (reflejo de la es tructura económica) y a la demanda exógena de bienes y se rvici os. Aquí, la di stinción entre estática y dinámica es análoga a la distinción entre lo que se suele llamar factores de la demanda y factores de la oferta. Para designar las políticas que hacen hinc apié sobre la oferta. distinguiénd olas de las políticas keynes ianas de gesti ón de la demanda , los econom istas habl an de políticas de la oferta, o de supply-side policies (según su ex presión inglesa). Pero el enfoque "s upply-side" no cOlTesponde a una doctrin a económica coherente. precisamente por la dificu ltad de formalizar y probar las relaciones de causa. Los fenómenos externos int1uyen a la vez sobre la demanda de bienes y servicios y sobre la oferta de factores de producción. Lo s intercambi os y las interacc ion es con el resto del sistema no se limitan a los fluj os comerciales; la. importac iones y las sa li das pueden influir también tanto en la demanda como en la oferta de factores de producción. La distinCI ón entre el corto y e l largo plazo es importante . A corto pl azo, la región no tiene intlu e ncia e n la demanda externa. Solo una posición de fuerza (de monopoli o por ejemplo ) re!'pecto a un producto le da tal influencia, pero es una situación excepc ional. Pero a largo plazo, la región puede modifi car su posición competiti\"a en rel ac ión con el resto del mundo, y por ende la demanda de sus prod uctos . de donde rel,ultan las flechas de retroacción de los "efectos dinámi cos" en direcció n de la "demanda externa". Sin e mbargo. las condiciones de la demanda en e l resto de l mundo pe rmanecen exógenas, fuera del alcance de la regi ón .
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-1-
ACTIVtDAD DE BASE cuyo impacto se desea medir
LAS FUGAS
Demanda de bienes y servicios producidos en otras regiones
Demanda exterior de bienes y servicios de la región
Demanda inrcial de bienes y servicios de la región
-l ~pacl~ tr~ rc~. ~r.
l ' l' d mu e eclos rnlenn us na es
O~RE~ST~:E
La oferta regiona l de Irabajo (calidad y can tidad)
.. - - - - - - - - -
-----
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I
PRODUCCION SOBRE LA LOS EFECTOS DINAMICOS
Condiciones prevalecientes en el resto del mundo
I
- - -- - - - - - - ---
EL IMPACTO SOBRE LA DEMANDA: EFECTOS ESTATICOS
~ ~:,:,:c~.:o~~s~:c~~-:~~ ~ Emigración de Irabajadores (capilal humano)
_
_
La demanda global (final e intermediaria) de bienes y servicios de la región
I I
----~ ~ ~ ~ ~ ~ --------/
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Valorización de los lactores
de producción a nivel
regional
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ExportacIón (no rcrniJnera da)
de capIlar J ~- y <1,.. ta len lo I
La alerta regional de conocimien tos
1- 1
Mano de obra (capital humano)
Innovación y aplicación de los conocimientos La oferte regional de CLlprlfl l y el jide r;J7go rmprcsariat
-~ I
-~erSión regIonal, elc.
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I / / / / /
Capacidad regional de producción "-
Exportación (no remune rada) de técnicas y de conocimientos
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de producción
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NIVEL DE AC TI VIDAD ECONOMICA DE LA REGION en lérminos
\
__ 1 Productividad de las industrias regionales
Estructura económIca regional
Factores inmóviles de producción (recursos nalurales); factores de localización (distancia. ele.)
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Im pacto in ici al
Tran s misión de l imp acto
Impacto final
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FIGUR A 5.1 -
Esquema del impacto region al de una actividad de base
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Morio !'"Iése
175
Temas de discusión y preguntas l.
Describa el modelo de la base económica. Expl ique sus ventajas y límites en el análisis regional.
2.
¿Porqué los conceptos de apertura e in!egraciúll económica siguen sie ndo elementos clave del análisis regional?
3.
Discuta el debate sobre el papel relativo de las inversiones en capital físico y en capital humano en el proceso de desa.rro llo económico a largo plazo.
4.
Uno de los retos de los mode los o teo rías de desarrollo eco nómico es la dificultad ele combinar factores dinámicos y estáticos. Discuta esta afirmación.
5.
Explique en sus graneles lín eas el mode lo entradas-sa lidas (inpllf- OUlplll) y su relación con e l cálculo de l multipli ca dor de ingreso y de empico.
Capítulo
6
Disparidades regionales
Los frutos del desarrollo económico no se distribuyen de manera igual sobre el territorio nacional. Se observan en todos Los países disparidades económicas entre Las regiones. ¿ Qu é se entiende por disparidad? ¿Son éstas inevitables? ¿ Cómo .5LIIRell:) ¿ Existen mecanisll10s para corregirLas? Intentaremos responder a esle tipo de preguntas en el presente capítulo. Para ello, examinarelllos el funcionamiento de los lI1ercados regionales de trabajo, haciendo hincapié en el análisis de las migraciones interregionales. Para cualquier región , es la intermediación entre oferta y demanda de trabajo la que determina, en cualquier momento, el nivel relativo de los salarios en rela ción con otras regiones. Pero, ¿de qué manera se establecen las condiciones de oferta y de demanda, .r cómo se ajustan los mercados regionaLes de trabajo a los choques externos causados por el proceso de desarrollo económico?
f Acerca de la definición de disparidades regionales La expresión disparidad regional se emplea comúnmente para designar las inequidades de bienestar o de desarrollo entre regiones. La expresión desigualdad reg iol1al podría servir de sinónimo. Las disparidades se evalúan siempre. explícita o imp lícitamente, en comparación con una s itu ac ión de referencia. Representan una diferencia en relación con una norma. La utilización del término implica ante todo un enfoque normati vo de lo que es aceptable o inaceptable. Hablar de disparidades regionales en un país significa en general que se las juzga inaceptables. Tradicionalmente, e l objetivo
178
[C011 01ll10 IIrhallO
r regh Jl wl
principal de las políticas regionales ha sido la lucha contra las disparidades regionales. ¿Qué índices, cualitativos o cuantitativos, deben consi derarse para ju zga r la existencia de disparidades regionales? El concepto puede cubrir un número cas i infinito de indicadores de bienestar o de desan'ollo económ ico : tasa de escolaridad, número de camas de hospital por grupo de población. tasa de mortalidad infantil, tasa de desempleo, grado de contaminación, cos to de la vida, etc. Se eligirá el indicador según el contexto. En el Cuadro 6.1 aparecen algunos indicadores de des igua ldad reg ionaJ para México, tomando en cuenta cuatro Estados, los dos más ricos y los dos más pobres. Para muchos de estos indicadores, el Distrito Federal (C iudad de México) nos sirve de punto de referencia. Así, el PIE per cápira del estado de Oaxaca (sur de México) corresponde a 20% del PIE del Distrito Federal; y el ingreso promedio de los profesionistas no es más que 60% del nivel de los de la Capital. En cuanto a las condiciones sociales, la tasa de mortal idad infantil es dos veces más elevada en Oaxaca que en la capital (7% con respecto a 3%), Y la probabilidad de en contrar un médico es cinco veces menor (9,4 médicos per cápita con respecto a 48,8). En resumen, las di sparid ades regionales so n una realidad en México, así como en otros países de América Latina. Se trata de un a realidad multidimensional , pero en la que los di stintos indi cadores están frecuentemente interrelacionados. En este capítulo, analizaremos las di sparidades económicas. Co mo en el primer capítu lo, nuestro principal indi cador de referencia será el in greso (o la producción: PIB ) por habitante.
Dos confusiones que se deben evitar En prim er lugar, no debe confundirse desigualdad entre perso nas y entre regiones, aunque ambas pueden estar ligadas . Es completamente pos ible que un país sufra de enormes desigualdades soc iales (entre perso nas o famili as), pero que éstas se reproduzcan, exactamente de la misma man era. en todas las regiones del país. En este caso no habrá disparidad regional. En otras palabras, la lucha contra las disparidades regionale!> no a!>egura en sí una Illayor igualdad soc ial. Todo depende del peso de las disparidades regionales en la exp li cac ión de las desigualdades sociales. Si, en el otro ex tremo. todos los ricos se concentran en una misma región y todos los pobres
1M",;', /,,,",,
179
en otra, entonces desigualdad social y desigualdad regional se convi erten en sinónimos. CUADRO 6.1 - Indicadores de desigualdad regional, México, 1990 (Distrito Federal y Estados de Chiapas, Nuevo León y Oaxaca) Indicadores
Estados " ricos"
Estados "pobres"
Distrito Federal
Nuevo León
Chiapas
Oaxaca
77%
81 %
37%
43%
PIS per cápita 1 [1985]
1,0
0,7
0,3
0,2
Ingreso promedio, profesionistas 2,1
1,0
1,2
0,7
0,6
3%
3%
7%
7%
65%
57%
23%
24%
96%
93%
58%
58%
Médicos por 10 000 habitantes
48,8
28,7
7,5
9,4
Contadores por 10 000 habitantes
64,8
44,1
7,7
8,7
Abogados por 10 000 habitantes
49,6
25,8
6,3
6,6
1,0
1,4
0,7
0,6
Indicadores de ingreso Población ocupada que percibe un salario mínimo o más
Condiciones sociales Porcentaje de hijos fallecidos [rrortalidad infantil] Porcentaje de la población 3 con instrucción postprimaria Porcentaje de las viviendas con agua entubada Profesionales I servicios
Finanzas públicas [1994] Ingreso estatal bruto per cápita 1 Contribución federal per
cápita4.1
Participación federal en el
1,0
0,9
1,5
1,3
44%
28%
93%
87%
presupuesto estatal Fuentes: INEGI, 1993;1995 Y 1996. 1. 2. 3. 4.
,
Indice: Distrito Federal= 1.00. Incluye a las 10 principales profesiones . Población de 15 años y mas. Comprende la participación federal en el ing reso del gobierno estatal , en los subsidios y en los préstamos federales.
180
Ecol/OIllía IIrbal/a .,. reg i()l/al
En el Cuadro 6.2, presentamos un indicador de desigualdad social para distintos países de América Latina y algunos otros países de referencia : la relación entre la participación en el ingreso nacional de 20% de la población más rica y la participación en el ing reso nacional de 20% de la población más pobre. Las desigualdades sociales son , en general, más importantes en América Latina que en otros países con nivel es de desarrollo análogos. En
CUADRO 6.2 - Desigualdad de ingresos : diversos países, 1992 PNB por habitante ($ US, 1992)
Indice de desigualdad'
América Latina Brasil Guatemala Panamá Honduras
2770
34,0
980
31 ,5
2420
30,0
580
21 ,3
Chi:a
2730
15,8
República Dominicana
1 050
14,0
Colombia
1 330
14,0
México
3470
14,0
Costa Rica
1 960
12,8
950
10,2
2910
10,0
Perú Venezuela Bolivia
680
8,0
2790
11 ,7
Otros países Malasia Hong Kong Tailandia Canadá Corea, Rep. de Indonesia
15360
9,4
1 840
8,3
20710
6,7
6790
6,0
670
4,7
España
13970
4,6
Japón
28 190
4,2
Fuente: Cálculos del autor con base en dalas del Banco Mundial, 1994. Indice = Ratio (participación en el ingreso del 20% de la población más rica sobre la participación en el ingreso del 20% de la población mas pobre). A mayor índice mayor desigualdad.
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Pu/i..\e
I XI
Juatemala. 20% de la población más rica recibe un ingreso 31,5 veces mayor (en promedio) que el 20% más pobre. contra una relación de 4,7 a I en ImJonesia . ¿Hasta qué punto debe sorprendernos entonces la magnit ud de los contlictos soc iales en América Latina? Es claro que existen razones históricas e institucionales que favorecen la emergencia de desigualdades sociales, pero cuya exp licación va más allá del mandato de este libro. Lo que nos sugiere el Cuadro 6.2, en la medida en que las desigualdades sociales y las desigualdades regionale s están relacionadas, es que ambas formas de desigualdad se encuentran muy presentes en América Latina. Sin embargo, no deben confundirse, lo cual nos dirige hacia el aspecto meramente territorial o regional. En los debates sobre la cuestión del desaITollo regional, hay que evitar también confund ir do s tipos de desigualdades: 1) Las desigualdades en el nivel de bienestar o en el nivel de ingreso per
cápi/a:
2) Las desigualdades en la distribución espacial de las actividades económicas y de la población. La búsqueda de la igualación, o al menos de la reducción de las disparidades del ingreso per cápi!a, es un objetivo político legítimo (ver el capítulo 7). Por el contrario, la "igualación" de la distribución espacial de las actividades económicas y de las poblaciones, es co mpl etamente iITealizable (ver los capítulos 1 a 4). Colima (estado mexicano semilTural ) no tendrá nunca la mi sma población que el Distrito Federal. y es inútil pretender que la región de Tarapacá (al extremo norte de Chile) tenga algún día la misma población que la ci udad de Santiago. Sería igualmente irrea lista hablar de estructuras económicas ··iguales". El problema se plantea en la interrelación entre ambos tipos de desigualdad espacia l. Efectivamente, veremos que la evaluación de los vínculos úe causalidad y de retroacción entre los movimientos de los factores de producción (trabajo. cap ital...) y la evoluc ión de los ingresos per rápita sigue s iendo uno de los mayores retos del análisis económico regi ona l. En el fonclo , la justificac ión de las políticas de redistribución de las actividades económicas se encuentra en el de seo de conegir (o prevenir) las di sparidades de bienes lar o de ingreso pe r cápi fa.
182
Ecoll omía I/r!Jull o y regio"al
Oferta y demanda regionales de trabajo Imaginemos dos regiones limítrofes, A y B, de tamafio comparable. En todo mom ento el nivel de salario y de empleo depende de la demanda de trabajo . La demanda de trabajo es una demanda derivada, es decir que resulta de la demanda de bienes y servicios. La relación entre la oferta y la demanda de trabajo en las regiones A y B se ilustra en la Figura 6.1. Este modelo sencillo, en el que se observan curvas de oferta y demanda de trabajo , representa el punto de partida esencial para cualquier reflexión sobre el impacto eco nómico de las mi grac iones inten·eg ionales .
Salario· 10 Región B
8
011
011
6
011
o
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~~----2 4 5 6 Cantidad de trabajo··
Tasa horaria de remuneración por lrabajador (dÓlares) En número de unidades (hombres·año); 1 unidad 1800 horas de trabajo aproximadamente
=
FIGURA 6.1 - Mercados regionales de trabajo en situación de equilibrio
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10
Región A
10
1
8
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6
•
Región B
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2
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011
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FIGURA 6.2 - Mercados regionales de trabajo luego de una modificación en la estructura de la demanda
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¡\I,l(fo PolÍ'.\<,
Examinemos los elementos del modelo. Al principio, todo sucede en un !universo e~tático29 . Suponemos (Figura 6.1) que las dos regiones parten con e l f mi smo nivel de desarrollo tecnológico. El eje vertical da el nivel de salario por ¡ trabajador. digamos la cantidad de dólares por hora. El modelo supone que ex.isten factores de producción homogéneos; lo que significa, en este caso, que los u·abajadores pueden ser sustituidos entre sí. Para simplificar, suponemos que la economía de cada región forma un solo de trabajo, y que no hay obstáculos mayores a los movimientos 1intersectoriales de trabajadores dentro de la región; la curva de la oferta representa el conjunto de trabajadores reales o potenciales de la región. Sin esta restricción . si el modelo se refiriera a un solo sector de actividad económica, la oferta de trabajo podría igualmente aumentar por medio de transferencias pro\"enientes de otros sectores. t mercado
En cada región , la oferta de trabajo (es decir, el número de unidades de trabajo, expresadas aquí en horas) aumenta en reacción a los sal arios que ofrecen las empresas. Por esta razón, la curva de oferta (O) ~ 'Jbe a medida qu e se \·a de izquierda a derecha sobre el eje horizonlal , que representa el núm ero
013
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10
Región A
Región B
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Migración
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1
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Qt3 Q" Qt2
FIGURA 6.3 - Mercados regionales de trabajo en situación de equilibrio luego de un desplazamiento de la mano de obra .
lCJ Para lo qu e se segu irá más adelant e. es más exacto hablar de un marco eSlá lico cOl1ljIGrlIli l'o. puco, la, tre, lig ura, (6. 1. 6.2 Y 6.3) repre,entan tres momento, en el Liempo: tI. t2 y t3. La di stinciÓIl elll re eSllÍlicu y d i l llílllica se expli ca en el capítul o 5.
18-1
Ecol/omía IIrh{fl/o y regional
de unidades de trabajo. El aumento de la oferta de trabajo puede deberse a un incremento en el número de horas por trabajador, pero sobre todo a la llegada al mercado de trabajo de otras personas di spuestas a ofrecer sus serv ic ios por los salarios ofrecidos. Al no haber movimientos mi gratorios , la ll egada de nuevos trabajadores significa siempre un incremento de la tasa de actividad de la reg ión, es decir, del porcentaje de población en edad de trabajar que se presenta efectivamente en el mercado de trabaj030. La demanda de trabajo (O) de las empresas, aumenta a medida que disminuye el sa lario aceptado por trabajador; por lo que la curva de demanda desciende a medida que se va de izquierda a derecha. El punto donde se cruza n ambas curvas, o sea el punto de eq uilibri o. determina el nivel de los salarios y del empleo. En las dos reg iones representadas en la Figura 6.3, el punto de equilibrio corresponde al mismo nivel de salario ($4 por hora ). Las condiciones de oferta y de demanda en el momento tI hacen que los trabajadores de ambas regiones ganen, en promedio. el mismo salario. Nos encontramos por lo tanto en situación de eq uilibrio interregional. Si los merc ado s de tra bajo funcionan "libremente". sin obstáculos, el nivel de los salarios refleja también , indirectamente. la prod uctividad del trabajo. Esto supone que no existen obstáculos para fijar "] ibremente" los sa larios. Sabemos si n embargo que en la realidad los salarios di stan mucho de esta flexibilidad perfecta. En un s istema compuesto por varias regiones (A, B. c. ..), la situ ación de equilibrio representada en la Figura 6.1 signifi ca que factores de producció n comparables (trabajadores, en este caso) reciben la mism a remuneración en todas partes. Supongamos que el capital recibe asimismo la mism2 remunerac ión en todas partes. Tendremos un sistenlé1 intelTegional en perfectc equilibrio, en el sentido de que nada se moverá. Este resultado es también ur óptimo social para el conjunto del sistema, pues no es posible in crementar I[ producción al desplazar factores de producción de una región a otra. E trabajador individual no tiene motivación para trasladarse de un a reg ió n a otra El trabajador de la región A (d igamos) tiene todas las razones para permanece
30 Lo,> uos grupos de pobl~ción cuyas lasas de actividad son tradic ionalmellle más Ikxible, , nn 1:" muiere y los jóvenes. En los países industrializado, . la entrada masiva de mujere s al mercado de u-abaj o de'pu ~ de la Segunda Guerra Mundia l se tradujo en fu e rt es incremento, de las tasas globa le, (1<' :Icll\ idatl .
¡l/Ci rio Po /ese
I ~)
donde se encuentra, pues un despl azamiento hacia la región B se traduciría en un incremento de la oferta (la curva se desplazaría hacia la derecha) y en una consecuente baja en el nivel de los salarios. Por lo tanto, no habrá migraciones interregionales, al menos por razones económicas . La si tuación ilustrada en la Figura 6.1 significa en principio que no hay disparidades regionales.
¿Pueden existir las disparidades regionales en situación de equilibrio? Hemos dicho que la Figura 6.1 representa una situación de equ ilibrio interregional, sin disparidades desde el punto de vista salario por trabajador. Pero esto no quiere decir que ambas regiones sean parecidas en cuanto a su estructura económica, tamaño u otras características. La región B es menos poblada (y quizás menos grande) que la región A, pues su punto de equilibrio (donde ambas curvas se cruzan) corresponde a un número menor de unidades de trabajo. Si las tasas de actividad de ambas regiones son comparables, puede concluirse que la población total de A es superior a la de B. El ingreso per cápita de ambas regiones será comparable en la medida en que el ingreso del trabajo constituya la mayor parte del ingreso total de los hogares. En los países industrializados, el ingreso del trabajo -los salarios - representa en general el 70% o el 80% del ingreso de los hogares. Es éste el elemento clave de la determinación del ingreso total. El ingreso por habitante puede valiar entre ambas regiones , incluso en situación de equilibrio. Es posible que la parte de la población que no está en edad de trabajar, es decir, los jóvenes y los viejos, sea diferente de una región a otra. La relación entre la población que no está en edad de trabajar y la población en edad de trabajar (aproximadamente entre 15 y 65 años) se llama tasa de dependencia. Las tasas de actividad pueden también ser diferentes porque las preferencias y los valores sociales en relación con el trabajo pueden no ser los mismos. Así, es posible que los habitantes de una región sean más conservadores en lo que atañe a la presencia de las mujeres en el mercado de trabajo. En la medida en que esta actitud se traduce en una tasa global menor de actividad (una menor proporción de mujeres en el trabajo), la región tendrá ingresos per cápita más bajos que las regiones más liberales, aún si las tasas de salario son comparab les. Por otra parte, es posible que los demás ingresos, sobre todo la remuneración del capital, sean di stribuidos de manera "desigual" entre las regiones. Los
186
Eco/lo/llía urba/la ,. regio/lal
poseedores de capital pueden concentrarse en una región, lo cual no es incompatible con la condición según la que, en situación de equilibrio. la remuneración del capital es igual en todo el territorio. Normalmente, el trabajador gana su ingreso en la región donde habita, puesto que la distancia entre el lugar de trabajo y el lugar de residencia no puede rebasar ciertos límites. En general, no hay disonancia entre el ingreso registrado según la región de residencia y el ingreso contabilizado según la región de trabajo. En nuestro modelo, las regiones A y B son dos mercados de trabajo distintos , si n desplazamientos diarios. Pero esta condición no se sostiene en lo que se refiere a los ingresos de inversión. Es muy posible que el poseedor de acciones u obligaciones (inversiones de cartera) o el propietario-dirigente de una fábrica (inversión directa) habite una región distinta de aquella de donde provienen sm ingresos de inversión. En la mayoría de los países, este factor es poco importante en cuanto a la explicación de las di sparidades regionales del ingreso per cápita Esto favorece a las regiones que, por distintas razones atraen a gente qu e recibf rentas u otros ingresos de inversión (pensionados y jubilados, por ejemplo). Er los Estados Unidos, un buen ejemplo de ésto es el estado de Florida. El ingreso nominal del trabajo (por oposición al ingreso real) puede se diferente de una región a otra en situación de equilibrio: el costo de la vida no e forzosamente el mismo en todas partes. El valor nominal equivale al montl "visible": $40 = $40. Pero el valor real se ajusta a las diferencias de precios o la inflación . Por ejemplo, si el costo de la vida es 20% más elevado en Madri, que el promedio de España, $40 valdrán 20% menos en términos reales 31 . Lo costos de vivienda y de alimentación son menores en las regiones con bue clima; se gasta menos en el vestido, de tal manera que un ingreso nominal má bajo puede ser equivalente, en términos de bienestar real, a un ingreso mÉ elevado ganado en las regiones cuyas condiciones climáticas son más difícile Además, todas las personas no tienen los mismos gustos. Si nos encanta viv junto al mar, estaremos en principio dispuestos a aceptar un salario más bajo p< el placer de habitar allí y no en el suburbio de una gran ciudad. En cuanto a satisfacción personal (el economista habla más bien de utilidad) , un salario ( $ 18 por hora con acceso al mar puede ser equivalente a $22 sin acceso al mar.
3 1 Este mi smo principio está en la base de los datos de PNB o PIE por habitante. ajustados a la paridad poder de compra (PPC) que hemos empleado en el capítulo 1 co n fines de comparac ión internaciol (Cuadro 1.4).
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I Mario Po/ese
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En resumen, aún en situación de equilibrio, hay que admitir como normales las diferencias de ingreso per cápita de una región a otra. Otros factores, como la distancia y las diferencias de estructura industrial, pueden explicar también la persistencia de disparidades de ingreso en situación de equilibrio. Pero en general estos factores "nOImales" no explican más que una pequeña parte de las disparidades observadas. Las disparidades "anormales" son las que reflejan un desequilibrio en el sistema, y en ellas pondremos especial atención en las secciones siguientes. El suceso iniciador de las disparidades regionales Antes de la era industrial, las diferencias de nivel de vida y de desaJTollo entre regiones o países, eran en general poco importantes, a excepción de las sociedades llamadas primitivas. ¿Qué tipG de ~hoque pudo provocar diferencias de ingreso per cápita persistentes y superiores a las diferencias normales? Hay que buscar la respuesta en el proceso de desarrollo económico. Supongamos que un país, formado por dos regiones (Figura 6.1), conoce incrementos sostenidos en la productividad por trabajador, por las razones expuestas en el capítulo anteIÍor: progreso de los conocimientos, evolución tecnológica, economías de aglomeración . Los ingresos por habitante aumentan así en el conjunto del país, y la estructura de consumo de los hogares se transforma, como lo hemos visto en el capítulo primero. Supongamos que la región A está más urbanizada que la reglon B y comprende ciudades más grandes. Esta es una ventaja comparativa para la producción de productos urbanos (bienes y servicios) cuya elasticidad-ingreso es superior a 1,0. A medida que el país se desarrolla y que el ingreso por habitante se incrementa, la demanda relativa de bienes y servicios se desplazará de la región B hacia la región A, y los consumidores del país buscarán siempre, en términos proporcionales, más productos de la región A. El resultado de estos cambios se representa en la Figura 6.2, por el incremento de la demanda de trabajo en ]a región A (la curva D se desplaza haci a la derecha), y por una baja de la demanda relativa en la región B (la curva se desplaza hacia la izquierda). El desplazamiento de las curvas de demanda de trabajo provoca una disparidad en los niveles de salario. La tasa de salario es ahora de $5 por hora en la región A, y de $3 por hora en la región B, o sea una diferencia de 65o/c. Puede observarse en la Figura 6.2 que el desplazamiento de
188
Economía urballll )' regiollal
las curvas de demanda ha provocado a la vez, en la región B, una baja de los salarios y una disminución del número de personas empleadas. Por un salario menor, menos personas se presentarán al mercado (formal) de trabajo; ambos impactos (salarios más bajos y tasas de actividad menores) se traducen en ingresos por habitante más bajos en la región B. Supongamos que los trabajadores de la región B no acepten fácilmente una baja del salario, reacción normal; la curva de oferta de trabajo será entonces casi horizontal (Otl '). En ese momento, la baja de la demanda en B se traducirá, no tanto en una baja del salario, sino en una disminución aún más importante del número de personas que trabajan: la baja será de q" en vez de q' (Figura 6.2, región B). Esta disminución en el número de personas que trabajan puede tomar la forma de un incremento de la tasa de desempleo, de una baja de la tasa de actividad o, en los países en desalTollo, de un desplazamiento hacia el sector informal de trabajo. Pero el impacto final en los ingresos per cápita será el mismo: serán más bajos en B. Notemos que el concepto de desempleo se aplica a las personas que desean trabajar (o sea, que no se han retirado del mercado de trabajo) pero no encuentran empleo, al menos en el sector formal. Recordemos el origen de la disparidad, a saber, el impacto del desalTollo en la composición de la demanda. En cualquier sistema en el que los ingresos estén en progresión, o en el que las tecnologías estén cambiando, la estructura de la demanda está en constante mutación, en beneficio de ciertos productos y en detrimento de otros. A menos que se postule que todas las regiones del sistema tienen las mismas ventajas para la producción de todos los bienes (posición francamente irrealista), se llega inevitablemente a la conclusión de que el desan'ollo económico engendra las disparidades regionales. Las disparidades (o diferencias de precio del trabajo) tienen un papel de primer orden en los procesos de desarrollo. Ante la necesidad de reasignar constantemente los recursos, las disparidades son como semáforos que señalan la dirección en la cual deben desplazarse los factores de producción. La presencia de una disparidad de salarios en la Figura 6.2 nos indica que será conveniente transferir las unidades de trabajo hacia la región A, donde su ingreso se rá más elevado. La transferencia de recursos de B hacia A se traducirá en una ganancia de productividad para el conjunto del sistema. Pero esta constatación hace abstracción de los costos sociales, lo cual nos lleva a habl ar de las migraciones interregionales.
.Vlario Po/he
189
Modelo de ajuste regional La necesaria movilidad de los facto res ¿Cómo suprimir la di sparidad entre las regiones A y B? ¿Cómo restablecer el equilibrio? La respuesta es fácil de adivinar: por medio de la transferencia de trabajadores de la región B a la región A. Pero veamos más de cerca cómo suceden las cosas en la región B. En un principio, la población se dará cuenta que los salarios son aproximadamente 60% más elevados en la región veci na. Para los trabajadores (ocupados o en búsqueda de empleo), la tentación de partir será fuerte . Así, se iniciará un movimiento migratOlio, cuyos efectos se ilustran en la Figura 6.3. La salida de trabajadores de la región B se traducirá por un aumento de los salarios debido a la reducción en la oferta de trabajo, cantidad q"; en contrapartida, la llegada a la región A de una cantidad comparab le de trabajadores tendrá por consecuencia una presión negativa sobre los salarios. El desplazamiento de trabajadores de la región B hacia la región A se proseguirá mientras dure la disparidad, es decir, mientras los habitantes de la región B consideren que hay un a ventaja en la migración, en términos de ingreso por ganar32 . Puede observarse en la Figura 6.3 que el desplazamiento de trabajadores, es decir, el número de unidades de trabajo afectadas. es sufi ciente para eliminar la disparidad de los salarios entre ambas regiones. El razonamiento que hemos presentado es el centro de lo que Il amar'emos el modelo de ajuste regional. Hemos tomado esta expresión (neoclásica) de Courchene (1970) quien fue uno de los primeros en llamar la atención sobre el confl icto de objetivos entre ciertas políticas sociales, y lo que él llamaba "Regional Economic Adjustement". Según el modelo del ajuste regional, la reducción de las di sparidades regionales exige que las regiones se ajusten constante y rápidamente a las condiciones exteriores, y de manera más particular frente a la evolución de las condiciones de la demanda. En es ta perspectiva, las migraciones son un mecánismo esenci al de aj uste y de recuperación del equilibrio para las economías nacionales. Al realizarse los
32 Por b forma en que están trazadas las cu rvas de otúta (la de B es más elás tica) el número ..k trabüj ~IJurc, que sa ldrán de B será inferior al número total de trabajadores que serán retirados del mercado de trabajo de B, () sea que la cantidad represenlada por Qt2-Q13 en ambas regiones no ,erd p.:rt'eclálllellle equ iva lente. En B, hay lrabajadores que se han retirado de l mercado (fonnal) de u·ahajo. pero han pemlanec ido en la reg ión.
190
EClJIIOlllía urhal/a -" regiol/al
ajustes rápidamente y sin obstáculos, las disparidades durarán poco tiempo, y se eliminarán a medida que las regiones se ajusten a las nuevas condiciones de la demanda. En otros términos, las disparidades regionales no son más que perturbaciones más o menos temporales, pero inevitables en cualquier contexto de desarrollo. Este razonamiento no se limita a movimientos de los trabajadores, sino que se aplica también a otros factores de producción. Supongamos también que, dada la evolución de la estructura de la demanda, habrá, en el período t2, diferencias de rendimiento sobre las inversiones industriales entre la región A y la región B, con lo cual , en el período t3, parte del capital se desplazará también de B hacia A, hasta que los rendimientos entre ambas regiones se igualen. El modelo de ajuste regional es una adaptación al análisis regional del pensamiento económico neoclásico. Puede servir de complemento a la teoría de la base económica. Recordemos que, según esta teoría, el nivel de act ividad de una región depende directamente de la demanda exterior; el modelo de ajuste regional agrega que la región debe ajustarse constantemente a ésta, o corre el riesgo de empobrecerse. Según ambos modelos, la demanda exterior es la que establece las condiciones con las que tiene que vivir la :-egión. El modelo de ajuste regional tiene el gran mérito de presentar un marco coherente y de fácil comprensión, para el análisis de la persistencia de las disparidades económicas regionales. Más tarde volveremos a analizar sus límites, pero permanezcamos por el momento fieles al pensamiento neoclásico.
Trabas a la movilidad de los factores El espacio geográfico implica costos (capitulo 2). Atravesar la di stancia entre dos puntos exige esfuerzos y recursos. Esto significa que la fluidez perfecta, sin obstáculos, de los factores de producción (trabajo, capital, etc.) no existe.
Costos de la migración Mudarse de una región a otra implica costos para las personas o los hogares tanto más elevados cuanto más alejada está la región de destino. La lejanía no es únicamente asunto de distancia geográfica: es también cultural y sicológica. Es lógico que dejar Barcelona (Cataluña) por Madrid (Castilla), o el Altiplano peru ano por Lima, significa mucho más que transportar los muebles de la
Morio P"h'se
19 1
familia, y no se mide úni camente por la distancia geográfica. El traslado de una región a otra implica siempre una ruptura: nuevos amigos, nuevas escuelas para los niños, otras costumbres y hábitos, etc. La decisión de partir hacia otra región implica siempre costos impoltantes, tanto sicológicos como puramente económicos. Para que valga la pena partir, las ganancias que se esperan deben ser superiores a los costos. Por supuesto, la decisión es rara vez objeto de un cálculo " científico" . y además el ejercicio es imposible en caso de faltar información. Pero no por ello es menos racional. Comprende siempre un elemento de riesgo que se integra implícitamente al cálculo de los costos. La mediación entre ganancias y costos se percibe en la estructura por edades de los migrantes (Figura 6.4) . La propensión a emigrar hacia otras regiones disminuye rápidamente después de la edad de 35 años en la mayoría de los casos. Los jóvenes que inician su vida de trabajo tienen más tendencia a partir, puesto que tienen oportunidad de realizar ganancias durante un período más largo ; además. los costos (sicológicos y otros) son generalmente menores en el caso de personas más jóvenes. Volvamos a la situación ilustrada en la Figura 6.2. a saber, una disparidad salarial de 65 % entre las regiones A y B. ¿Puede uno estar seguro que los trabajadores se desplazarán en número suficiente para eliminar esta disparidad, como lo hemos visto en la Figura 6.3? A la luz de lo que acabamos de decir, la respuesta es no. Ciertas familias considerarán que una diferencia de 65% no justifica los costos de una mudanza. Además, a medida que disminuya la disp:nidad cada vez menos trabajadores de B se trasladarán hacia A. Una vez q1le la diferencia descienda a 20% (digamos) pocos trabajadores estarán interesados en pal1ir33 . En este caso. la persistencia de una diferencia salarial de 20% entre las dos regiones no será incompatible con el funcionamiento eficaz de los mercados regionales de trabajo. Este análisis del proceso migratorio nos permite sacar algunas conclusiones: La persistencia de disparidades regionales es previsible, incluso "normal", en la medida en que los trabajadores no son completamente móviles, dados los costos económicos y sicológicos asociados a la decisión de emigrar;
33 Invilamos al lector a haCer un ejercicio por su propia cuent a: ¿en qué porcentaje la oferta de mejores sa lari os en una u otra región debed se r superio r a lo que gana aClUalmente ( 109é . I S9é . 25 '7c . elC) para q ue considere que le conv iene partir"
192
Ecollom[o urballll -" reg iollal
Emigración (salidas por 1000 personas) 80
Costos (psicológicos, monetarios, otros)
Cohorte de movilidad máxima
70 60
50 40
30 Propensión a emigrar
20 Ganancias descontadas
10
(sobre todo monetarias) 10
20
30
40
Infancia
50
50
70
Edad años
FIGURA 6.4 - Propensión a emigrar según la edad Nota : Las relaciones fueron trazadas de manera esquemática: la forma real de la curva varía de un caso a otro.
Las diferencias de ingreso serán ta,nto mayores cuanto que las regiones estén más alejadas unas de otras, en términos de distancia geográfica o cultural; Los obstáculos a la movilidad de las personas suelen tener por consecuencia el acentuar las disparidades. Es normal que las diferencias de ing reso entre países donde existen barreras a la inmigración sean más importantes que entre regiones de un mismo país,
M ovilidad geográfica del capital
El capital se desplaza de una región a otra en función de las diferencias de rendimiento, como lo hemos dicho. Los movimientos de capital también implican costos, Es verdad que el capital (en forma de fondos líquidos) es
M ario Po/ése
193
mucho más móvil que el trabajo, pero tampoco es completamente móvil. Dentro de un sistema sin fronteras económicas. la movilidad real del capital depende mucho de los costos de información.
I
La decisión de invertir en otra región exige que el inversionista (o su asesor) posea informaciones acerca de la región de destino. El inversionista no comprará acciones de la empresa x situada en la región B sin antes haber obtenido informaciones sobre una y otra, y la obtención de dichas infonnaciones implica esfuerzo y tiempo. Los costos de información podrán ser más o menos elevados, dependiendo de su sensibilidad a la distancia, tanto cultural como geográfica. El factor de riesgo, presente en cualquier decisión de invertir (la información no es nunca perfecta) incrementa la prudencia del inversionista. La incertidumbre de los rendimientos esperados reduce la movilidad del capital. El inversionista suele tener tendencia a favorecer primero los destinos conocidos, más próximos. para minimizar sus costos de información. El impacto que tiene la distancia en la movilidad del capital afecta sobre tedo a las inversiones directas, puesto que en éstas el inversionista debe ejercer paralelamente funciones de dirección y de gestión. Así, la decisión de una empresa de MontelTey (norte de México) de construir una fábrica en Oaxaca (sur de México) deberá tomar en cuenta los costos de comunicación con la nueva filial. Es nonnal que la casa matriz desee, en la medida de lo posible, maximizar su control sobre esa filial; pero cuanto más alejada esté la filial, más difícil será de controlar para la dirección de Monteney. Las decisiones de inversión directa favorecen primero a las regiones más próximas a la casa matriz, pues los costos de comunicación son menos importantes. Varios estudios canadienses confirman la relación entre la elección del lugar de implantación de las. fábricas (filiales) y la localización de la casa matriz. No es casualidad que la industria automotriz canadiense (compuesta sobre todo de filiales de sociedades norteamericanas) esté concentrada en el sur de Ontario, en la proximidad de la ciudad de Detroit. De la misma manera, no es sorprendente que las filiales bajo control norteamericano en México, incluyendo las maquilas, estén concentradas en su mayor parte en el norte del país, a proximidad de la frontera estadounidense. Es normal que una empresa tejana (que tenga su sede en Houston , digamos) comience por localizar sus fábricas en Tamaulipas, Nuevo León o Coahuila, antes de pensar en establecerse en Tabasco o en Chiapas.
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194
Econoll1 ía I/r/)
Difusión espacial de las técnicas y de las ideas Podemos extender este razonamiento a otros factores, incluyendo a los factores "intangibles" de producción mencionados en el capítulo anterior: técnicas, ideas, conocimientos. mentalidades, etc. Se ha acordado emplear el término difusión espacia! para designar la transmisión en el espacio de factores de este tipo. Así, se habla de la difusión de las ideas o de las técnicas. Se aplica el término difusión pues no se trata de un desplazamiento a expensas de la región de origen, sino más bien de la propagación en el espacio, a partir de un punto de origen, de una invención. de una idea, o de otros factores intangibles del mismo tipo. En el capítulo 5 hemos visto que los conocimientos, incorporados en las técnicas de producción más eficaces, son una importante fuente de productividad. Los factores intangibles de producción son sensibles a la distancia (geográfica o cultural). tanto como los factores de producción más clásicos. Puesto que las ideas, las técnicas. los conocimientos, etc., deben ser asimilados por la población antes de transformarse en producción efectiva de bienes y servicios, los factores dinámicos e intangibles de producción son particularmente sensibles a las barreras sicológicas y culturales . Es menor la propensión a adoptar una nueva idea o una nueva técnica si la novedad está alejada, tanto geográfica como cultural mente. Los habitantes de Gerona adoptarán más rápidamente una idea venida de Barcelona, situada a pocos kilómetros, que los habitantes de Sevilla. situada al otro lado del país. Integración económica y disparidades;' síntesis Resumamos. La distancia opone una barrera a la integración de los mercados, a la vez porque implica costos que limitan el movimiento de los facto res, y porque frena la difusión de las técnicas y de las ideas. Por esta razón , los mercados regionales (trabajo, capitales, etc.) y los cambios de la demanda nunca logran ajustarse por completo. Las disparidades existirán mientras el espacio geográfico, o cualqui er otro factor, impida la integración completa de los mercados. La frase anterior expresa, en pocas palabras, la esencia del pensamiento económico neoclásico en la materia. Este marco de análisis conserva un gran atractivo, no solo por su sencillez. sino también porque las realidades empíricas
M or io Po/¡;se
195
suelen darle razón. No es necesario demostrar que las disparidades del ingreso per cápita dentro de un mismo país suelen ser menos pronunciadas que las disparidades entre países, primer índice de que la integración favorece a la igualación de los ingresos. En Europa, después de la firma del tratado de Roma (1957) en el que se establecieron las bases de la UE, las di ferencias de ingreso entre los países miembros han disminuido constantemente. Este modelo de análisis nos permite asimismo hacer ciertas predicciones acerca del impacto del progreso tecnológico en materia de transportes y comunicaciones. En la medida en que los costos asociados a la distancia sean un freno para el funcionamiento óptimo de los mercados, o sean un obstáculo a la igualación geográfica de los ingresos, se esperará que las disparidades regionales se nivelen a medida que los costos de transporte y de comunicación disminuyan. Se han realizado enormes progresos en este sentido después de la Segunda Guerra Mundial: autopistas, trenes de gran velocidad (TGV). telecomunicaciones, aviones, etc. La distancia geográfica no tiene el mismo peso que en 1950 (ver también la Figura 11.2).
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La relación positiva entre desarrollo económico y convergencia de los ingresos per cápita entre regiones parece estar hoy en día bien establecida, por lo menos para la mayor parte de los países industrializados (ver BalTO y Salai-Martin. 1995). Las disparidades regionales están en descenso en la mayoría de los países industrializados. Es una buena noticia. En la Figura 6.5 vemos que, para Canadá y Estados Unidos, las disparidades regionales (de ingreso per cápita) han estado descendiendo sistemáticaI1}ente desde la Segunda Guena Mundial: y ello, a pesar de que se observa un ligero deterioro para los Estados Unidos desde 1980, Plimer Índice de la necesaria cautela en cuanto a grandes general izaciones. La evolución de las disparidades regionales es muy sensible a las políticas económicas (ver el próximo capítulo) . Para otros países, sobre todo los países en desarrollo, tenemos que moderar nuestro optimismo en cuanto al impacto igualador de la reducción de las distancias. El ritmo de convergencia suele ser muy lento, mucho más lento que el ritm o del progreso técnico. En muchos países, siguen persistiendo las diferencias entre regiones ricas y regiones pobres: pensemos en la región de Extremadura (España), o en las regiones del sur de México, así como en el nores te brasileño.
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EC()JJon¡{o tt,.holl{l
y n'g jollal
Indice de desigualdades'
4,5
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4
3,5
Estados Unidos
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Canadá
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1,5
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1920
1930
1940
1950
1900
1970
1980
1990
FIGURA 6.5 - Evolución de las desigualdades regionales: Canadá y Estados Unidos, 1920-1990 Fuentes: Statistiques Canada, 1995; Suárez-Villa y Cuadrado, 1993. Indice = Ratio (ingreso per cápita de las regiones más ricas/ingreso per cápita de las regiones más pobres) . En el caso canadiense se tomó el ingreso per cápita de la provincia más rica sobre el de la provincia más pobre mientras que en el caso estadounidense se tomó el ingreso per cápita de los 5 Estados más ricos sobre el de los 5 Estados más pobres.
La diferencia de desanollo que separa al Estado de Pernambuco en el noreste brasileño del Estado de Sao Paulo sigue siendo enorme . pese a que existe una nación brasileña (integrada) desde hace más de tres siglos. En resumen, sería imprudente fiarse únicamente en la integración económica para resolver, con el tiempo, los problemas de desan-ollo de esas regio nes. Otros factores influyen en sentido contrario a lo que postula el modelo de ajuste regional que hemos presentado. Aunque el modelo neoclásico nos ayuda mucho a definir el papel positivo de la integración y de la fluidez de los mercados. oculta sin embargo ciertas realidades, que veremos a continu ación.
,\!tn io Po /ese
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Factores de divergencia regional El esquema de razonamiento elaborado en la sección anterior sigue siendo sumamente estático. Decimos "estático" pues se trataba siempre de simular las reacciones de los actores (trabajadores, inversionistas, etc.) a los choques externos, a sucesos exógenos. El choque externo ha tomado la forma, en el modelo presentado, de un cambio en la demanda por sus productos, cambio al cual la región debe adaptarse. El choque inicial proviene del exterior, es una variable exógena en el modelo. No se considera la posibilidad de efectos de retroacción sobre el choque inicial. En las secciones siguientes, intentaremos introducir elementos más dinámicos en el modelo de ajuste regional, para lo que concentraremos nuestra reflexión en el papel que tienen las migraciones en el proceso de creación y de atenuación de las dispruidades económicas regionales. Las migraciones como factor de equilibrio y de desequilibrio Volvamos a la Figura 6.3, que ilustra el impacto de los movimientos de mano de obra en las disparidades reg:onales del ingreso del trabajo. Por su efecto sobre la oferta de trabajo, o sea un incremento en la región A y una baja en la región B, el desplazamiento de trabajadores de B hacia A ha eliminado la disparidad. Pero hay que preguntarse si la incidencia de esta llegada de mano de obra a la región A se limita a su impacto sobre la fuerza de trabajo, tal como se ilustra en la Figura 6.3. Veamos cómo la llegada de trabajadores a la región A podría influir también en la demanda de trabajo. Transferencia espacial de la demanda Según el modelo de la base económica, la entrada de fondos en una región provoca en ella efectos multiplicadores gracias a los gastos relativos a los bienes y servicios locales. La llegada de trabajadores no necesariamente tiene por efecto el crecimiento de la demanda global; la Figura 6.3 postula que el incremento de la oferta de mano de obra será compensado por una baja del nivel de salarios, de manera que el dinero global gastado por los trabajadores permanecerá en principio sin cambios, Pero la llegada de nuevos habitantes modificará sin duda la estructura de la demanda: es te impacto se ejercerá sobre todo en la construcción residencial y en las infraestructuras: escuelas. hospitales, etc. Es muy probable que aumente la demanda de productos propiamente locales, por oposición a la demanda de productos importados.
198
Ecollo/llía ur!Ja lla y reg iollal
CUADRO 6.3 - Impacto de las migraciones selectivas sobre las disparidades regionales en materia de educación: simulación Región A Cantidad
Región 8
%
Cantidad
Migrantes
%
B~A
Antes de migración Población (en miles)
500
1000
100
Población con diploma de secundaria
800
80%
250
50%
70%
Población sin diploma de secundaria
200
20%
250
50%
30%
% diplomados AJ% diplomados 8
1,60
/
Después de la migración Población
1 100
400
Población con diploma de secundaria
870
79%
180
45%
Población sin diploma de secundaria
230
21%
220
55%
% diplomados AJ% diplomados 8
1,75
A todo esto, podemos agregar los efectos de una transferencia espacial de demanda de A a B gracias a los ahorros aportados por los antiguos residentes de B. Al combinar ambos efectos, llegamos a un efecto de retroacción en el nivel de demanda de trabajo en A. El movimiento de trabajadores hacia A (sobre todo si vienen con sus familias) incrementará la demanda de trabajo, empujando la curva de demanda hacia la derecha para provocar una vez más, entre ambas regiones, una disparidad salarial que exigirá nuevos movimientos de trabajadores para que se restablezca el equilibrio interregional. Este resultado no es incompatible con el marco estático comparativo postulado por el modelo de ajuste regional. Sin embargo. significa qu e el tiempo de aju ste necesario para llegar a un nuevo equilibrio será más largo, y que será necesario un movimiento migratorio más importante que aquel previsto en un principio en el modelo . No puede estimarse por adelantado este impacto sobre la
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Mario PO/P,I'{'
199
demanda de trabajo; varía según los contextos y según las características de los inmigrantes y de las regiones. El impacto de la migración sobre la demanda interna de una región será tanto más importante cuanto que los nuevos habitantes hagan u ocasionen desembolsos "nuevos" en la región. Precisemos que estos desembolsos "nuevos" corresponden al concepto de ingreso básico en el sentido del modelo de la base económica.
Transferencia espacial de los factores "intangibles" de producción En el capítulo anterior, hemos hablado de los factores intangibles ("dinámicos") de producción y de su papel en e l proceso de desarrollo económico a largo plazo. Una transferencia de población implica una transferencia espacial de esos factores, pues: Los factores intangibles (técnicas. espíritu de empresa, conocimientos .. .) son en parte "encarnados" en la población Las características de la población (edad, origen, escolaridad ... ) tienen un impacto sobre el ritmo de difusión y de adopción de nuevas ideas y nuevas técnicas de producción Ciertos factores que se encuentran en la base de los incrementos de productividad (economías de escala, economías de aglomeración) están por definición asociados a poblaciones más impoltantes. Los dos primeros elementos se refieren a la "calidad" relativa de las poblaciones; lo que nos lleva a hablar de la selectividad del proceso migratorio.
Selectividad de las migraciones El término selectividad, aplicado a una población migranre, significa que la población que parte no tiene las mismas características que la población en su conjunto. La selección se hace en el momento de la decisión de partir hacia otra región. Hemos visto que la migración tiene un costo, que hay que oponer a las ganancias que se esperan obtener. De ésto hemos podido deducir que la estructura por edad de los migrantes no será la misma para el resto de la población; es éste un primer índice de selectividad. La mayor proporción de migrantes jóvenes suele tener por efecto la reducción de las tasas de dependencia de las regiones de inmigración. Resulta una disparidad a nivel de los ingresos per cápita, en la medida en que el porcentaje de población que
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Ecoll nJl~(I urba~1(/
y reg iol/al
trabaja se incrementa en la región de inmigración (la región A en nuestro ejemplo). Si se prosiguen las migraciones selectivas, la reglOn B (región de emigración) acabará por tener una tasa de dependencia elevada, puesto que su población estará compuesta sobre todo por jóvenes de edad escolar, mujeres dedicadas al hogar y jubilados. Este es efectivamente el destino de varias regiones "marginalizadas" que, desde hace varias generaciones, tienen tasas de emigración elevadas: el suroeste de España, el sur de Méxic'o, el noroeste de Brasil. Si, además, ciertos servicios (escuelas, hospitales, etc.) están a cargo de la sociedad local (comunas, municipios ... ), el impacto en las disparidades de bienestar será aún más importante. El efecto de la selectividad no afecta solamente las estructuras de edad. Puesto que la migración implica un costo (¡ un esfuerzo !), los primeros en partir son aquellos que pueden y desean asumirlo , y no necesariamente los más desfavorecidos. El deseo "racional" de maximizar las ganancias de la migración tiene mayores probabilidades de cumplirse para quienes poseen las competencias para progresar en la región de destino , principalmente en cuanto a la escolaridad. Un diplomado con especialidad (en ingeniería electrónica, digamos), encuentra más fácilmente un empleo en una gran ciudad que en una pequeña. Las poblaciones mi gran tes suelen ser más jóvenes, con mayor escolaridad, y más emprendedoras que las poblaciones sedentarias. Pero es siempre alTiesgado pronunciarse sobre las "c ualidades" de una población. Observemos sobre todo el aspecto escolaridad, cuyas dimensiones son fáciles de captar. Proponemos en el Cuadro 6.3 una simulación del impacto de la migración selectiva en este aspecto. Suponemos que la región A está más poblada que la región B (co mo era ya implícito en la Figura 6.1), pero también que su poblacíón está más escolarizada: 80% de los habitantes de A tienen nivel de secundaria, contra 50% de los de B (o sea una tasa de diplomas 60% más elevada en A que en B). Supongamos que 100000 personas dejan la región B. Esta población migrante está proporcionalmente más escolaI1zada que el conjunto de la población de la región B (70% de diplomas contra 50%), pero menos que la de la región A (70 % contra 80%). El movimiento migratorio hace disminuir el porcentaje de diplomados en ambas regiones (que pasa a 79% en A, y a 45 % en B), pero proporcionalmente más en B, con lo que se incrementa la diferencia entre las dos estructuras. La
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,l/ariu Po /ése
tasa de diplomados en la población activa es ahora 75% más elevada en A. En suma, la migración selectiva amplía las diferencias entre las regiones, incluso ! , si la población inmigrante está menos escolarizada que la población que recibe; para que este resultado se produzca, basta que la población migrante esté más escolarizada que la población de su región de origen. Se puede aplicar el mi smo cálculo a otras características: edad, estatuto profesional, nivel de ahorro. I
La Figura 6.6 muestra la parte de las personas con instrucción postprimaria en la población (de 15 años y más) de México en 1990, en función del tamaño de las localidades. Las oportunidades de encontrar una persona con instrucción postprimaria son, teniéndolo todo en cuenta, casi seis veces más elevadas en las grandes ciudades que en las pequeñas localidades. En resumen, la presencia de diplomados en las grandes ciudades es más importante en términos absolutos y en términos relativos. Los trabajos recientes de Roura y Saez ( 1991)
% Población de 15 años y más con instrucción postprim aria 70
I
60
50
40
30
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10
r--:== 2
3
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Tamaño: :ocalidades Población: 1 a 99
800000 y más
FIGU RA 6.6 - Nivel de instrucción y tamaño de localidad : México, 1990 Fuente: INEGI. 19968.
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Econo/ll ía urba no -" regional
proporcionan datos útiles sobre la concentración espacial de diplomados universitarios en España que van en la misma dirección. En breve, las grandes ciudades tienen una ventaja comparativa en cuanto a actividades intensivas en materia gris.
Causalidad acumulada y causalidad circular A más largo plazo, el efecto de la transferencia de los factores intangibles de producción hacia la región A será el incremento de la productividad del trabajo en esta región, en comparación con la región B. En términos relativos, el stock de conocimientos y de tecnologías modernas será más elevado. la población activa más instruida y más receptiva a nuevas ideas y el stock de capital más actual, sin olvidar el impacto acumulado de las economías de aglom'eración. Todo esto estará entremezclado y será difícil de cuantificar, pero el resultado global será una región A más "productiva". Veamos ahora cómo puede este incremento de la productividad influir en la demanda de mano de obra en la región A. Alza de la productividad significa producir con mayor competitividad, de manera que la región A incrementará s u partc del mercado nacional. El aumento de la productividad provocará un crecimiento de la demanda exterior, empujando la curva de la demanda de trabajo de A hacia la derecha (ver Figura 6.2). Si el impacto positivo de las nuevas llegadas sobre la demanda de b'abajo es suficiente, podrá anular, incluso rebasar, el efecto negativo del crecimiento de la oferta sobre los salarios (ilustrado en la Figura 6.3). Nos encontraremos entonces ante una coyuntura que recuerda la imagen de un gato persiguiendo su cola. En términos más técnicos, se habla de un proceso -circular y acumulativo. Circular, porque el efecto de retroacción en la demanda que ge nera la transferencia espacial de los factores intangibles provoca un nuevo in cremento de los salarios, y porque, al final de cada ciclo, el proceso vuelve a empezar. Acumulativo , porque al añadirse repetidamente a la oferta factores de producción en A (y al reducirse relativamente estos factores en B), la diferencia se amplía cada vez más entre ambas regiones, tanto en cuanto al tamaño de las pobl ac iones co mo del stock de capitales, de conocimientos y de otros factore s de producc ión intangibles. Para captar más adecuadamente el carácter acumulativo y circular del desarrollo regional, es útil volver al concepto de multiplicador. Puesto que el
Mario Pu/ese
20.1
valor del multiplicador depende de la capacidad de la región de retener el dinero gastado en su territorio, las regiones más desarrolladas y más diversificadas retiran mayores ventajas de ese impacto en relación con otras regiones. Es aquí donde las salidas de dinero ("fugas") toman todo su significado desde una perspectiva de lucha contra las disparidades regionales. Un dólar gastado en un pequeño pueblo de México puede producir más en el Distrito Federal si la demanda que ocasiona se dirige sobre todo hacia bienes y servicios importados de la capital azteca.
Centro, periferia
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El impacto acumulativo de los movimientos en los factores de producción (trabajo, capital, conocimientos, etc.) en beneficio de las regiones que fueron las primeras en desarrollarse, y en detrimento de las regiones alejadas. acaba a menudo creando lo que se ha acordado en llamar una relación centro-periferia. En casi todos los países del mundo industrializado, pueden observarse regiones "centrales" más pobladas que son los focos de mayor indu strializac ión y urbanización, y donde los ingresos son má <; elevados que en el resto del país. En la mayoría de los países latinoamericanos, con la excepción notable de Brasil (cuyo centro económico sigue estando en el sur del país), la región de la capital nacional muestra niveles de ingreso muy por encima dt~l promedio nacional. Podemos pensar, entre otras, en Caracas en relación co n el resto de Venezuela, México O.F. (México), Lima (Perú) , Ciudad Guatemala (Guatemala), o Montevideo (Uruguay). Una vez que el poder de atracc ión de las regiones centrales se instala en la geografía económica de un país, es muy difícil hacerle contrapeso. Hemos visto en el capítulo 4 que no debemos confiar en las deseconomías de aglomeración para frenar el crecimiento de las regiones urbanas centrales. Las fuerzas de divergencia son una realidad, y se hacen semir en las regiones más desfavorecidas, frecuentemente situadas en los confines del país, lejos de los grandes mercados y de las regiones centrales. Al cabo de algun as generac iones, el éxodo constante de los factores de producción (de población sobre todo), acaba por crear regiones periféricas menos pobladas. cuyas particularidades varían según los países, pero qu e tienen cien os rasgos comunes. En comparación con las regiones centrales, las economías de las regiones periféricas se caracterizan por:
EconQl11 ía urhana ." l egi!II/(/!
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Un mercado local más limitado y una localización más excéntrica en relación con el mercado naci onal; U na mano de obra menos instruida y menos diversificada; Una tasa de desempleo más elevada y(o) ingresos de los trabajadores más bajos; U na estructura económica más especializada, con frecuencia basada en recursos naturales, en mano de obra barata, o en el sector público; Fugas importantes (hacia el centro), tanto a nivel de las relaciones interindustriales como de los factores de producción. Un sistema indeterminado Resumamos: en cuanto empiezan a tomarse en cuenta consideraciones dinám icas, el sistema se vuelve inestable y la solución "indeterminada", Los efectos de convergencia y de divergencia pueden anularse entre sí, o no, según las circunstancias. Las migraciones son a la vez factor de equilibrio y de desequilibrio, como los movimientos de capitales y otros factores de producción. Las regiones prósperas -centrales- pueden seguir recibiendo inmigrantes por generaciones sin que ésto influya de manera sensible en la nivelación de los salarios. Asimismo, la inmigración no incrementa forzosamente el desempleo. La mediación final entre efectos estáticos (de convergencia) y efectos dinámicos (de divergencia) depende en gran parte del nivel de selecti vidad de los movimientos migratorios, y de la fuerza relativa de las economías de aglomerac ión en la estructura industrial del país. En una coyuntura donde las economías de aglomeración son poco importantes. y la migración poco selectiva, los efectos de convergencia predominan. El impacto neto de los efectos estáticos de convergencia y de los efectos dinámicos de divergencia difiere según las circunstancias. Cualquier economía en crecimiento se encuentra frente a un dilema. Las migraciones interregionales y los movimientos interregionales de los factores de producción, que son mecanismos indi spensables de ajuste regional y de asignación de rec ursos , son la base misma del proceso de desarrollo económico nacional. Sin embargo, los movimientos de los factores de producción pueden también acentu ar las diferencias de desarrollo entre las regiones. La problemática de desarrollo
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regional se resume, en gran parte. en la difícil mediación entre estas do s realidades en cada etapa del desarrollo. La evolución de las disparidades regionales según el nivel de desarrollo ¿Es posible establecer un vínculo entre el nivel de desarrollo económico de un país y el nivel de las disparidades regionales? El impacto de las transformaciones espaciales que acompañan siempre los incrementos de , ingreso no se hace sentir de la misma manera en un país rico, urbanizado en un 90%, que en un país pobre, rural en un 90% . En un artículo escrito en 1965, el economista norteamericano lG. Williamson supone la existencia de una relación entre el nivel de ingreso nacional per cápita y el nivel de las disparidades regionales, relación representada por una curva en forma de campana. La tesis de Williamson, reexaminada por Trachen (1985) , nos ha inspirado la Figura 6.7.
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Según esta tesis. las disparidades (los primeros autores hablan más bien de desigualdades) aumentan en las primeras fases de desalTollQ y disminuyen una vez que se ha superado un cierto ni\'el de desarrollo. ¿Por qué es así? Volvamos a la Figura 1.3 (capítulo primero), en la que observábamos una relación análoga para la urbanización, al menos en la parte izquierda de la curva. Al iniciarse el desalTollo, la urbanización aumenta muy rápidamente. Al momento de pasar del mundo rural al mundo urbano , las transformaciones espaciales son particularmente brutales. Las mi gracion es ti enen entonces una función cruciai como mecanismo de ajuste. Pero OCUlTen necesariamente con cierto rezago respecto al ritmo de cambio de la demanda. y tienen por lo tanto un costo social y privado importante. Su costo privado es probablemente más elevado durante las primeras fas es de desanollo, cuando la migración es más selectiva. Así, es lógico que las di sparidades sigan siendo más importantes mientras no se haya completado la transferencia de la población hacia la ciudad. La integración económica favorece, en un segundo tiempo, la igualación de los ingresos. La integración del tenitorío es en gran parte función del desan'ollo y de la inversiones en infraestructuras que lo acompañan: teléfono, caneteras, etc. Los datos para los países industrializados se comportan, en general , en el sentido del modelo de Williamson (véase Figura 6.5) . Otros factores fomentan la tesis de Williamson :
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Ecollol/lía /lr/Jallll .,. regirJllO{
Nivel de desigualdades regionales I
Fase de crecimiento de las desigualdades
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Penado de transición
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FIGURA 6.7 - Evolución de las disparidades regionales en función del nivel de desarrollo económico Fuente: Trachen, 1985.
Los países ricos poseen más recursos para practicar políticas de redistribuciór de ingresos entre particulares y entre regiones (ver el capítulo 7); Las desigualdades suelen percibirse como menos aceptables socialmente el los países ricos. en los que se implementan otras políticas que tienen UI impacto redistributivo (salud, educación, etc .); La fase de urbanización rápida provoca con frecuencia una concentración dI los ingresos en favor de los propietarios de suelo urbano (ver capítulo 1) este efecto cesa únicamente al terminarse la fase de urbanización ; Las diferencias entre indi viduos o grupos, tanto en cuanto a la instrucciól como a los valores (percepci o nes, preferencias ... ), sue len ser meno pronunciadas en los países ricos fuertemente integrados, lo que repercute el las diferencias espaciales.
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Sin embargo, la evolución postulada no es inevitable, pues ciertas . cond iciones locales pueden hacerle contrapeso. Hemos visto que los países de América Latina (Brasil en primer lugar) tienen índices muy elevados de desigu aldad de los ingresos (Cuadro 6.2). En otras palabras, incluso si la curva en forma de campana de Williamson se confirmara para los países de América Latina, es probable que la curva, en su conjunto, se sitúe en un nivel superior, como en la Figura 6.7 (ver curva pLtnteada) . Conservando la forma, el ni ve l de desigualdad regional sería siempre más elevado en Brasil que en Canadá (por ejemplo) para niveles de desarrollo análogos. En suma, la relación entre desigualdades y desarrollo no es nada sencill a.
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Desarrollo desigual: eterno debate
Desde la Segunda Guerra Mundi al. muchos autores han adverüdo los efectos potencialmente perversos del desarrol lo, algu nos con un di agnóstico severo. Para Myrdal ( 1968), uno de los padres de esta perspectiva analítica, los efectos de dive rgencia acaban siempre por dom inar los efectos de convergenci a. Para Friedmann (1972), es indi sc utible que la convergencia regional no sucede automáticamente en el transcurso del proceso de desanollo de una nación. E l libre movimiento de personas y de capitales se traduce en fugas que absorben las pos ibilidades de desarrollo de las regiones periféricas. Friedmann y Weaver (1981) preconizan el cielTe parcial de regiones ("partí al closure") para protegerlas contra las fuerzas de la des igualdad y de la divergencia.
Además del concepto centro-peri feria, se enc uentran en la 1iteratura expresiones como desarro llo polarizado y desalTollo desigual. El términ o " divis ión espacial del trabajo" también forma parte de la familia de conceptos y términos técnicos que se encuentran en la li terat ura. Pese a la diversidad de términos empleados, éstos expresan siempre la misma realidad: el desarrollo no se di stribuye de manera igual sobre el teJTitorío nacional, hay ganadores y perdedores. Ya hemos visto en el capítulo 1 que el desarrollo "desigual " (en beneficio de las ciudades) es inevitable. Hemos visto también que el desarrollo no puede realizarse sin que surj an disparidades (salariales, de rendimiento sobre el capital...) que son el prec io por pagar. y que deben ayudar a las deci siones de asignación de los rec ursos. Pero la gran cuestión sig ue siend o: ¿las desigualdades, se atenuarán o se agravarán con el ti empo , y p ueden co ntrarrestarse por medio de inten'enc iones políticas?
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Ecol/o/llía IIrblll/{/ y regiol/al
El debate en torno a esta cuestión suele tomar el aspecto de un enfrentamiento ideológico que opone a los economistas de tendencia neoclásica ("la derecha", según algunos) y a los pensadores "criticos", quienes se sitúan más a la izquierda sin ser siempre de inspiración marxista. Puede calificarse a los primeros de optimistas, en cuanto confían en los mecanismos "libres" del mercado para restablecer. con el tiempo, una nivelación de las diferencias entre personas y entre regiones. El grupo opuesto, más intervencionista, sostiene por el contrario que el mercado favorecerá la agravación de las desigualdades. Es posible invocar datos y esquemas teólicos en apoyo de ambas tesis, como hemos visto. La conclusión a la que llegamos no es que una tesis sea globalmente superior a la otra, sino que las fuerzas presentes pueden actuar en ambos sentidos. La persistencia de desigualdades sociales nos pone frente a un dilema. Empleando el vocabulario de los observadores de tendencia marxista, nos encontramos frente a una de las con trad icciones del " modo de producción capitalista" (si se acepta esta expresión como sinóí1imo de "economía de mercado"). La contradicción pued e resumirse así: en una economía de mercado, la creaCión de las des iguald ades (de salarios principalmente) es una condición necesaria para el desarrollo económico ; pero éste es una condición necesaria para atenuar las desigualdades. La primera parte de la proposición nos recuerda que las desigualdades que surgen en el transcurso del desa n oll o son. desde el punto de vista del papel que desempañan en el sistema económico. co mo semáforos que guían la asignación de recursos . Si la demanda de armas de fuego disminuye, es "normal", en una economía de mercado, que disminu ya también la demanda de trabajo en ese sector y que por lo tanto haya despidos o di sminución de salarios . Es "normal", en una economía de mercado, que los términos de intercambio evolucionen a expensas de las regiones exportadoras de bienes cuya demanda (relativa) está a la baja. Paralelamente, el progreso tecnol ógico modifica constantemente las relaciones de productividad entre trabajadores, y los salarios relativos. Si, gracias a las nuevas máquinas y a un a mano de obra más capacitada, es posible producir un automóvil a mejor precio con un número menor de trabajadores, es " normal" tambi én, en una economía de mercado, que aume nten, en la fábrica , así modernizada, a la vez la re muneración del capital y la del trabajo ; es para los inversionistas y para los trabajadores un índice de las orientaciones que hay que seguir. En cualquier eco nomía en mutación , los precios y las
Ma rio Po/ese
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remuneraciones se modifican constantemente, en beneficio de ciertos agentes y a expensas de otros. No hay nada que implique que el impacto de los cambios se distribuya de manera equitativa sobre el territorio nacional. ¿Hay que reemplazar al mercado? La esperanza de encontrar un mecanismo de repuesto a este proceso "libre" de ajuste, en razón de los costos sociales que comprende, origina los intentos por reemplazar el mercado por otros modos de asignación de recursos. Hasta nueva orden, el único verdadero modelo de recambio sigue siendo la economía planificada (de tipo soviético o cubano). En una economía planificada, donde precios y cantidades son determinados por un ministerio de planificación u otro organismo análogo, es posible en principio reducir el costo social de los ajustes. Por lo menos, debería ser posible prever y planificar los cambios, de manera de minimizar sus costos. Además, en una economía planificada, es en principio posible fijar límites a las diferencias de salarios y de ingresos. Por fin, en una economía planificada, el ministerio de planificación es quien determina la asignación espacial de los recursos, o sea que puede decidir la transferencia de recursos de las legiones centrales hacia las regiones periféricas. Todo esto son posibilidades; no es necesario tener afinidades socialistas o anticapitalistas para estar de acuerdo. Sin embargo, la experiencia de los países socialistas, de la revolución rusa de 1917 a la caída del muro de Berlín en 1989, nos muestra que la planificación cenu'al es un mecanismo mucho menos eficaz que el mercado para guiar la asignación de los recursos, preci samente porque los precios ya no son un índice tan confiable de las escaseces relativas. El resultado, si consideramos la experiencia histórica de los países socialistas, es una economía menos funcional, menos capaz de asegurar un nivel equivalente de bienestar a los ciudadanos, y una disminución de la capacidad del Estado para distribuir la riqueza. Por fin, el planificador central no escapa a la necesidad de cuidar de la utilización eficaz (productiva) de los recursos, lo que lo lleva, en algunos casos, a reforzar a las regiones centrales y promover la creación de economías de aglomeración en beneficio de las grandes ciudades. El planificador central, tanto como el empresario capitalista. es se nsible a la distancia y a la necesidad de minimizar los costos de tran sporte y los gastos de combustible. Así, el dilema sigue pl anteado . El crecimiento económico exige la aceptación del libre movimiento de los factores de producción y la libre fijación
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Ecoll omía IIr!Jalla r reg iul/al
de los precios. Pero a menudo, el precio de esta libertad es un desarrollo desigual, más o menos pasajero. Hay que admitir que existe la posibilidad de que las fuerzas de divergencia, que propician un desarrollo desigual, sean a veces superiores a las fuerzas de convergencia. En países con economías de mercado se presentan situaciones muy diferentes, lo que indica que las diferencias no dependen únicamente de los mecanismos económicos. ¿Por qué los países de América Latina tienen sistemáticamente indicadores de desigualdad más elevados que los países de Asia del este? (véase Cuadro 6.2). Los países de ambos grupos son "capitalistas", y su nivel de desarrollo suele ser comparable. Parece ser que parte de la explicación del desarrollo desigual radica en las condiciones institucionales y políticas locales más que en la elección del sistema económic0 34 . El hecho de que siga habiendo disparidades regionales de ingreso en Canadá (ver capítulo siguiente), pese a una tendencia a la convergencia, demuestra también que la geografía y la historia son factores importantes de explicación. Las provincias del Atlántico (las más pobres de Canadá) fueron marginalizadas a medida que la economia norteamericana se integraba y se consolidaba y que su centro de gravedad se fue fijando en los Estados Unidos. En este sentido, esta parte de Canadá se parece al sur de México, cuya situación geográfica es también excéntrica en relación con el centro de gravedad de la economía TIOlteamericana. Las provincias canadienses del Atlántico serán siempre más periféricas, en relación con los mercados centrales, que la mayoría de los estados americanos, así como el suroeste de España será siempre más periférico, en un contexto europeo, que la mayoría de las regiones francesas. Las condiciones climáticas y geográficas no pueden desestimarse, y son difíciles de modificar. Pensemos en las regiones interiores (Amazonas) de Brasil, Colombia, Venezuela o Perú. Estas regiones, situadas en el corazón del continente, poco pobladas, desprovistas de grandes ciudades, sufren un clima inhóspito y, alejadas de los grandes mercados, continúan experimentando problemas de desarrollo. La provincia colombiana de Amazona será siempre más periférica, en el sentido geográfico y demográfico, que las regiones de Bogotá o Antioquia (Medellín). El noreste de Argentina será siempre más periférico que las zonas costeras cerca de Buenos Aires ; el interior de Brasil
34 Sin embargo. reco rdemos q ue los datos del Cuadro 6.2 se refieren a las di sparidades in lerpersonales de in greso. y no inlerregio nales.
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Mario
P(Jil~sc
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será siempre más excéntrico comparado con los grandes mercados de las zonas /costeras del sur; el interior de China estará siempre menos bien situado que las 'grandes regiones urbanas de la costa sureste. Como hemos dicho para el mercado, no hay nada que obligue a que las consecuencias de la geografía y de la historia sean equitativas. Sin embargo, es más fácil suprimir el mercado que la geografía o el legado de la historia. Pero tampoco hay que caer en el determinismo geográfico. Repitamos nuestro llamado a la prudencia; hay que cuidarse de invocar causas simples para explicar la persistencia de las disparidades regionales.
I
En la mayor parte de los países, el deseo de encontrar un equilibrio más justo se ha traducido en la implementación de políticas de redistribución de los ingresos y en intervenciones gubernamentales -incentivos fiscales y otras medidas- con ]a intención de desviar la trayectoria espacial de la economía en beneficio de las regiones menos favorecidas. Pero, como ]0 veremos en el próximo capítulo, las políticas económicas regionales no dejan de plantear otros problemas.
Temas de discusión y preguntas 1. Explique por qué las desigualdades regionales (en salario por trabajador)
son una consecuencia inevitable del desarrollo económico (es decir, un ' crecimiento sostenido del ingreso por habitante). 2. En un marco estático ¿cómo puede restablecerse el equilibrio (el salario por trabajador) entre dos regiones? 3. Discuta sobre las diferentes maneras en que se pueden manifestar las disparidades regionales haciendo referencia a su país. 4. En referencia al modelo neoclásico, ¿cuáles serían los principales obstáculos a la reducción de las desigualdades económicas regionales? 5. ¿Cómo se sitúa usted en el debate. entre aquellos que argumentan que las desigualdades regionales tienden siempre a acentuarse y aquellos que pretenden que las disparidades se reducirán con el desarrollo económico?
2 16
Economía urhll llu y regional
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Estados "pobres" Estados "medios"
O
Estados "ricos"
Océano Pacífico N
MÉXICO D.F
Estados pobres == 68% del promedio nacional o más bajo Estados medios == entre 68% y 100% del promedio nacional Estados ricos == arriba del promedio nacional (promedio nacional == 100) Fuente:
INEGI (informaciones directas).
Identificación de unos estados mexicanos BCN: Baja California Norte
CAM: Campeche
COA: Coahuila
CHS: Chiapas
CHI: Chihuahua
DGO: Durango
GRO : Guerrero
JAL: Jalisco
MIC: Michoacán
NLN: Nuevo León
OAX: Oaxaca
PUE: Puebla
SLP : San Luis Potosí
SIN: Sinaloa
SON : Sonora
TAB: Tabasco
VER: Veracruz
YUC: Yu catán
ZAC : Zacatecas
Figura 7.1 - PIB per cápita, México, 1990
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Capítulo
8
Políticas de desarrollo local
Las políticas de desarrollo económico regional examinadas en los capítulos anteriores suelen depender principalmente del Estado celltral. Pero, ¿por qué no dejar a los gobiernos y a la s organizaciones locales aplicar las políticas de desarrollo regional ? ¿ Por qué IZO apoyarse en los dinamismos locales para asegurar el desarrollo de las regiones? ¿ Pueden los gobiernos y las organizaciones locales intervenir eficazmente en el desarrollo económico? En este capítulo, después de examinar el concepto de desarrollo local, abordarell1os los distintos tipos de intervenciÓll en materia de desarrollo local: promoción de la inversión local, promoción de la s redes de interacción y de innovación, organismos locales de desarrollo. Terminaremos con UIl análisis de los problemas de financiamiento y de autonomía de los gobiernos locales. El desarrollo local: ¿modelo de análisis o modelo de desarrollo? El desarrollo local como marco de aná lisis y como estrategia de intervención es de origen reciente. Los primeros escritos datan de los años 1970. La idea nació en reacción a los modelos de análisis tradicionales (modelo de la base económica, polos de desarrollo ... ) y a las políticas region ales centradas en las subvenciones para la implantación de empresas. ¿No hubiera sido mejor contar con las empresas locales, con el espíritu de empresa de la gente de la comunidad y con la capacidad de innovación del medio?
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EClJllomía ur!Jal/o ." re¡; ilJl/
Un ideal Más que un simple concepto, el desalTollo local es un ideal. Implica posibilidad de un modelo alternativo de desalTollo, una solución de recamb para el desarrollo desigual, dependiente de fuerzas externas. En este sentido, término es tanto un llamado a la acción como una invitación al anál isis. ¿Por qué no puede el desarrollo regional adaptarse a formas más respetuoso de las necesidades y deseos de las poblaciones locales? Esta reivindicación , comprensible. Vimos en el capítulo 6 que el desarrollo económico nacion provoca necesariamente disparidades regionales, al menos durante las primer fases del proceso. Las economías de mercado no son las únicas en tener es problema. El fracaso de la experiencia soviética demuestra que las economí planificadas no han logrado tampoco eliminar las di sparidades regionalf ¿Acaso no es normal soñar con otros modelos? Se utilizan también otros términos para designar este " modelo alternativl de desalTollo, como desarrollo endógeno o desarrollo por la base. Algun autores hablan de desanollo comunitario, o popular, poniendo énfasis en 1 iniciativas populares. Por lo menos implícitamente, todos esos términ expresan el deseo de que el propio medio inicie un proceso de desalTollo, q desemboque en una economía regional próspera basada en las iniciativas y I conocimientos de los habitantes y de las empresas de la región. Idealmente, desanollo local lleva consigo una reducción de la dependencia de la regiór los gobiernos y los agentes económi cos del exterior. Es un desarrol autónomo, libre (al menos en parte) de las presiones e injusticias del sistem; Por supuesto, ningún concepto puede satisfacer todas estas expectativas. desarrollo local como objetivo suel e tomar distintas formas según el auto! según la situación . Pero ciertos temas y argumentos se repiten constantemen para apoyar la idea de qu e las políticas de desarrollo local son necesarias pa Responder al fracaso de las políticas nacionales y a la insati sfacción crea por las políticas tradicionales de desalTollo regional; Enfrentar la crisi s de la gran empresa, y canali zar la nueva imponancia las pequeñas empresas y de los regio nalismos; Atender la necesidad de un mayor respeto a las poblaciones locales p; reducir los costos sociales del desarrollo;
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IV/lirio Polc~se
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Redescubrir las variables no económicas, ]a renovada impOltancia del sector informal y de la solidaridad social; Formular nuevos mecanismos locales de intervención y de ajuste frente a la internacionalización del capital y de otros factores de producción.
En América Latina y en los PED, se mencionan también otras razones a favor de las políticas de desarrollo local: la falta de solidez y de legitimidad del Estado central, la desconfianza hacia las éJites políticas tradicionales, la escasez de recursos del Estado central, la necesidad de crear estructuras locales de decisión y administración. Un marco de análisis El desarrollo local es también un marco de análisis. El adjetivo local llama la atención sobre los factores locales de desanoIlo económico regional, sobre el papel que desempeña el medio como factor de innovación y de dinamismo. Por ejemplo, ¿qué importancia tienen los mecanismos locales de cooperación y de solidaridad en el proceso de desarrollo regional? Conceptos como concertación, asociación, redes de interacción y sinergia forman parte del marco de análisis. El papel que desempeñan los factores locales en el desarrollo económico regional es indiscutible. Pero, ¿es posible (o útil) distinguir entre factores endógenos y factores exógenos? ¿No se trata en realidad de un proceso de acción, de reacción y de retroacción , en el que se entremezclan fuerzas externas y fuerzas internas? Hasta la iniciativa más auténticamente local es siempre una reacción a acontecimientos cuyo origen se sitúa en el exterior de la región. Entre los factores no locales, mencionemos la demanda externa, las políticas nacionales, las decisiones de localización de las empresas multirregionales, el progreso tecnológico. La región , como objeto de análisis económico, se caracteriza por su apertura al exterior, como lo hemos visto en el capítu10 5. Es difícil imaginar un espacio económico nacional sin intercambios o transferencias intenegionales. La idea de una dicotomía analítica "local-no local" nos recuerda la distinción "básico-no básico" del modelo de la base económica. Esta idea plantea también problemas conceptuales considerables. Pero, en el modelo de desarrollo local, se invierte la importancia relativa de los dos elementos: es ahora al elemento "local"' al que se le prestan cualidades motrices .
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EC{)/ lO/IIía urballa .,. regiollal
El principal límite del desalTollo local como marco de anális is es la ausencia de relaciones cuantificables, y por lo tanto de fOI1nulaciones rigurosas del modelo. Es un enfoque más cualitativo que cuantitativo. El concepto de factores locales puede cubrir la gama completa de acciones y características locales. Como el enfoque supply-side, el desarrollo local no propone relaciones de causa y efecto, que puedan ser probadas o medidas. Pero no pueden hacerse a un lado los factores cualitativos. En este sentido, puede hablarse de un marco de análisis que trata de la parte difícilmente explicable del desan'ollo, lo que hemos llamado los factores intangibles de producción.
Una apuesta sobre el potencial del medio Las políticas de desan'ollo local suponen la posibilidad de que se pueda explotar un potencial real , pero aún oculto, trabado. Las intervenciones no tienen por objetivo redistribuir las actividades económicas entre regiones, como las políticas examinadas en el capítulo 7. sino más bien aprovechar los recursos locales. Implícitamente, se plantea que la situación actual es sub-ópüma. y que la revalorización de los recursos locales se traducirá en un aporte neto al producto nacional. Esta es la premisa de cualquier estrategia de desa.rollo local. La cuestión que se plantea entonces es: ¿por qué el mercado no asegura la revalorización de los recursos locales? Si se preconizan políticas de desalTollo local, es porque se supone que el mercado no basta para asegurar el surgimiento de talentos locales para los negocios, ni la revalorización de los recursos locales. En breve, se postula la existencia de una falla del mercado. El reto consiste en encontrar los obstáculos que impiden que la región se desarrolle norma lmente. Pero no pueden invocarse las fallas del mercado si los obstáculos son factores "naturales", como la distancia o la geografía. Según la teoría económica, los agentes económicos (hogares. empresas, etc.) reaccionan en todas partes de la misma forma a las oportunidades que se les presentan, en función de las señales que les envía el mercado. Si verdaderamente encuentran en una región oportunidades inexplotadas, ¿por qué las empresas no invierten en ell a? A menos que la población de la región sea "diferente" (posibilidad que no hay que excluir), el desan'ollo local debería ocurrir espontáneamente. Además. de haber efectivamente en una región posibilidades de inversión, las empresas del exterior hubieran venido a aprovecharlas. Si la región no "despega", una de dos: o no ofrece posibilidades
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inexplotadas, al menos no en mayor proporción que en otras regiones, o tiene problemas y obstáculos particulares que hacen que el desarrollo Se dificulte más que en otras partes. Una vez detectados los bloqueos particul ares. es responsabilidad de las políticas de desarrollo local el aplicar las intervenciones apropiadas al medio. En las secciones siguientes, confrontaremos a menudo las políticas propuestas con las realidades del mercado.
Promoción del espíritu de empresa (entrepreneurshíp) local La empresa, como unidad de organizaclOn social, es la base de las economías de mercado; no existiría desarrollo local o endógeno sin creación local de empresas, y sin expansión de las empresas locales . La idea de que el empresario, como actor, está en el corazón del proceso de desaIToll o económico, no es reciente. Se le atribuye al economista alemán 1. Shumpeter ( 1926) la paternidad de este enfoque del proceso de desaITollo. La promoción del "entrepreneurship", o espíritu de empresa local. suele ser el elemento clave de las estrategias de desanollo local. El espíritu de empresa es un atributo personal ; es el gusto y la perspicacia por los negocios. El término designa también la propensión de los miembros de un grupo (o de los habitantes de una región) a fundar empresas y a hacer buenos negocios. Dícese de una región desprovista de empresas locales que carece de es píritu de empresa.
Los obstáculos al espíritu de empresa Para una región, la falta de espíritu de empresa puede explicarse por las razo nes siguientes: a) Los habitantes no tienen inclinación por los negocios . En esta comunidad, fundar una empresa no representa un valor social positivo, y prosperar en los negocios no está forzosamente bien visto. En este caso. se habla de bloqueo socio-cultural que se manifiesta en las percepciones y los gustos: b) La proporción de habitantes aptos para hacer negocios es más bien escasa. El porcentaje de población en edad de trabajar es inferior al promedio nacion al. así como el nivel de instrucción. Se habla aquí de bloqueo sociodemográfico. Recordemos que las migraciones inteITegionales, por su
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selectividad, aumentan la tasa de dependencia de las regiones periféricas y disminuyen su tasa relativa de escolaridad (capítulo 6); c) Con motivo de carencias institucionales, es más difícil (más costoso) lanzar una empresa en la región. Nos referimos aquí sobre todo al sector "foI111al". La región carece de instituciones financieras , de despachos de asesoría, y demás intermediarios indispensables para el buen funcionamiento de una empresa model11a. Se habla entonces de bloqueo institucional: d) La región ofrece pocas ventajas comparativas, y por lo tanto escasean las oportunidades para hacer negocios. Considerando su pequeño tamaii o, su alejamiento de los mercados principales y sus demás características geográficas, la región no ofrece muchas posibilidades de iniciar proyectos rentables. La mayor parte de políticas buscan terminar con los bloqueos instituci onales (c), y en ciertos casos con los bloqueos socio-culturales (a), por medio de actividades de animación. El éxito que obtengan las políticas de de sarTollo debería poder modificar la estructura demográfica poco adecuada. que es a la vez consecuencia y causa del subdesarrollo. Ya hemos dicho que es difícil modificar el factor d por medio de políticas voluntaristas. Los cuatro elementos están intenelacionados. Si escasean las oportunidades por causa de factores difíciles de modificar (d), poca gente se lanza a hacel negocios y la que lo haga fracasa a menudo, lo que no deja de crear un am biente local poco propicio al espíritu de empresa (a), y más tarde los movimientos dé emigración de población y de capital contribuyen a que la regi ó n sea aún l1l eno ~ interesante para la creación de empresas. Este círculo vicioso de subdesarroll( recuerda los factores de divergencia regional que aparecían en el capítulo 6. ¿A qué nivel puede intervenirse? La respuesta no es evidente, pues la~ relaciones de causalidad van en los dos sentidos. Un clima socio-cultural POc( propicio a la empresa (a) puede ser resultado de la escasez de oportunidade: (d), pero también ser causa de esta escasez, que quiere decir que un esfuerz( sostenido de desanollo local puede llegar a transformar incluso los factore difíciles de modificar. Políticas de ayuda a las pequeñas y medianas empresas La mayor parte de las políticas de ayuda a las pequeñas y medi anas empresa (PME) buscan reducir los costos asociados a la creación de empresas l oca le ~
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Varios países tienen políticas para las PME destinadas a ayudar al pequeño empresario a iniciar negocios. No se trata de políticas regionales, en la medida que se aplican en el conjunto del territorio nacional. Pero intervenciones de este tipo pueden también depender de los gobiernos regionales o locales. El Estado puede apoyar la creación de empresas de varias maneras. Lanzar un negocio no es solo cuestión de dinero, como lo veremos. Para comprender lo que sigue, conviene distinguir los costos intangibles de los costos estrictamente financieros.
Reducción de los costos de información Aún antes de que un empresario pueda fundar una empresa suele surgir un obstáculo: el de la información sobre el proceso por seguir, sobre la manera de iniciar, sobre las posibilidades de ayuda y de asesoría, o sea sobre prácticamente todo. La información no es gratuita. La adquisición de información puede compararse a una inversión. Su costo comprende a la vez desembolsos reales y de tiempo (en forma de costo de oportunidad). La información es sensib~e a la distanci a y a las barreras culturales. Es más cara para el habitante de una pequeña región aislada (región B) que para el de la gran ciudad (región A) . El habitante de la región B debe gastar más energía para informarse sobre las políticas de ayuda a la pequeña empresa: los funcionarios y los banqueros están más lejos. ¿Qué pueden hacer los gobiernos para reducir los costos de información en las regiones de tipo B? La medida más frecuentemente adoptada es el establecimiento de agencias locales de apoyo-asesoría a las PME, o aún la creación de organismos locales de desarrollo con funciones de apoyo-asesoría (veremos ésto más adelante) . Estas agencias pueden depender del Estado nacional o de gobiernos locales, o ser resultado de iniciativas mixtas en las que participa el sector privado (cámaras de comercio, consejos patronales, etc.). Sin embargo, la eficacia de las medidas para reducir los costos de información es difícil de evaluar, por varias razones: a) Las necesidades de información del pequeño empresario no son urufOnlles: la información debe adaptarse a las neCes id ades del candidato. El organismo público (o mixto) de apoyo-asesoría suele poder transmitir información estandarizada sobre cuestiones tales como las leyes de incorporación de las empresas, las prácticas de contabilidad. los programas de ayuda financiera
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a las PME, etc., así como otras informaciones útiles a las personas deseosas de fundar una empresa. Pero en cuanto se trata de informaciones más específicas, sobre el tipo de empresa (digamos la confección de flores artificiales), es poco probable que los asesores de los organismos locales sepan más que el mismo empresario. Los organismos locales no pueden responder más que a una parte de las necesidades de información de las ' PME; b) Las infoDnaciones más valiosas son a menudo privadas, es decir que las poseen particulares o empresas . Estos, o no están interesados en compartir la información, o bien la venden en el mercado por medio de despachos del asesoría, de oficinas de estudios de mercado u otras firmas privadas de apoyo-asesoría. Cuanto más valiosa sea la infom1ación, más probable es que se encuentre en el ámbito privado. El empresario debe alTeglárselas para adquirirla; c) La calidad de la información transmitida depende de los conocimientos de los asesores que trabajan en el organismo local. Entre más pequeña y alejada sea la localidad, más difícil le será conservar empleados calificados. Es probable que el organismo no cuente más que con algunas personas altamente calificadas. Además, el alejamiento de los grandes centros urbanos incrementa los costos de la información . En este se ntido, el organismo local enfrenta los mismos obstáculos que las demás empresas de la región; d) Los costos de transmisión de la inform ac ión a los clientes varían según e; caso. El organismo local de apoyo-aseso ría no puede estar en todas partes lo más probable es que esté locali zado en el lugar central de la región . Lo! habitantes de la región deben comenzar por conocer su existencia y tenel una idea de las informaciones que les puede proporcionar; luego, debel desplazarse, a costos más o menos elevados según el tamaño de la región ~ los medios de comunicación di sponibles. Aquí también, el organismo loca enfrenta los mismos obstáculos que cualquier otra empresa: tiene que atrae clientela, con los costos que esto supon e; e) El organismo local sólo puede ofrecer la información, no puede asegurar SI consumo. Si los habitantes de la región no están interesados en hace negocios, o no encuentran oportunidad para ello (lo que nos recuerda a obstáculo d) , el impacto de la reducción de los costos de información ser limitado.
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El costo de oportunidad del espíritu de empresa Para comprender mejor la propensión al espíritu de empresa y poder evaluar la eficacia de las medidas para promoverlo, conviene referirse de nuevo al concepto de costo de oportunidad . Supongamos una región (B) donde las oportunidades de hacer negocios, y por lo tanto las posibilidades de empleo, son proporcionalmente más bajas que en la región vecina (A); los costos de información son también más elevados. ¿Puede deducirse que la propensión al espíritu de empresa en esta región eS más baja? ¿Habrá carencia de empresas locales? En otros términos. ¿son los problemas de la región causados por la ausencia relati va de emprendedores locales?
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Parte de la respuesta se encuentra en el costo de oportunidad del espíritu de empresa en relación con otras posibilidades (opciones) de ganar un ingreso. Si los costos de emigración son elevados y las posibilidades de empleo limitadas, los negocios pueden aparecer como la opción menos costosa. Si la persona es poco móvil, por razones culturales por ejemplo, tendrá más tendencia a buscar su fuente de ingresos en su región. En las mismas condiciones, el empresario local estará también más dispuesto a asumir costos de infonnación elevados que un empresario de la región A. En cuanto se toman en cuenta los costos de oportunidad, se comprende más fácilmente por qué el espíritu de empresa es tan activo en la mayoría de las ciudades de los PED, donde. en el sector llamado informal, abundan pequeños arte::anos, vendedores y otras PME: no tienen acceso al sector "formal" (formado por empleos protegidos por el Estado, sindicatos u otros grupos). y la migración es demasiado costosa. El mismo razonamiento explica la aparición de ciertas empresas locales en regiones desprovistas de grandes empresas con control externo (y por lo tanto de fue ntes "alternativas" de empleo). El éxito que se pueda tener en promover el espíritu de empresa local depende en parte de las oportunidades que tengan los habitantes de una región, incluyendo la emigración. El tándem capital-información El pequeño empresario que empieza necesita capital. Si no lo encuentra por vías infoffi1ales (los primeros fo ndo s provienen a menudo del aholTo personal, de parientes o de amigos). deberá acudir al mercado. Se dirigirá a los bancos.
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y regional
pero también a instituciones de inversión o de préstamos comerciales. Las formas varían según los países. Dentro de un espacio económico integrado (de un país), el acceso al capital es en principio igual para todos: no hay diferencias de tasas de interés entre las regiones. Si los mercados financieros funcionan como es debido, sin obstáculos, el costo del capital es el mismo en la región B que en la región A. Pero el capital no es perfectamente móvil, como lo hemos visto en el capítulo 6. La distinción entre acceso a la información y acceso al capital es bastante artificial. El recurso escaso es la información en casi todos los casos: información sobre dónde encontrar los fondos, y sobre la manera de obtenerlos. El pequeño empresario bien informado, cuyo proyecto sea rentable. no tendrá normalmente problema en encontrar a un banquero que le preste, y sabrá cómo presentar su idea. Pero de hecho , e l empresario de la región B, más alejada. enfrenta costos de capital (COqO por capital + costo de información) más elevados que su ríval de la región A. Los esfuerzos que tendrá que realizar para convencer al banquero (o a otro inversionista) serán mayores si éste se encuentra a 300 kilómetros que si está en la misma ciudad. Las percepciones cuentan mucho en la importancia que se le da al capital. La reacción "normal" del empresario que fracasa es invocar la insuficiencia de capital (iSi sólo el banco no hubiera "cortado su línea de crédito"!) más que una falta de organización o de habilidad. Admite difícilmente su eventual falta de competencia o de conocimientos. El banquero lo percibe de manera contraria Pero los proveedores de fondos se encuentran también con problemas de infor· mación: la gestión de lo s expedientes no está exenta de fallas de planificaciór o de conocimientos. Información y capital son indisociables. Si la informaciór fuera perfecta, no habría fracasos ni quiebras: no existiría el concepto de riesgo Cualquier inversión. cualquier proyecto de empresa comprende un elemento dE riesgo. Pero, ¿cómo deben compartir este riesgo la empresa y los demá~ actores?
Reducción del costo del capital Varios países cuentan con regímenes de ayuda financiera a las PME. Est¡ ayuda toma a menudo la forma de bancos o de casi bancos, financiados en partl por fondos públicos y dispuestos a prestar a las pequeñas empresas en condi ciones ventajosas (garantías de préstamo. tasas de interés preferenciales ... )
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Mario Po/ese
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Estas instituciones pueden también participar directamente en la empresa. por medio de la compra de acciones y otras inversiones directas. Organismos internacionales, como el Banco Mundial o el Banco Interamericano de DesalTollo. pueden implicarse en este tipo de políticas. La mayoría de los países tienen regímenes fiscales que favorecen a las pequei'ias empresas, por medio de deducciones de impuestos y otras ventajas. Así, para reducir el costo del capital de Bolsa de las PME, el Estado quebequense (Canadá) ha establecido, durante los años setenta, un régimen de ahorro-acciones (REA por su siglas en francés) que otorga reducciones de impuestos a todos los ciudadanos que compren acciones de pequeñas empresas de propiedad quebequense 38 . Este tipo de régimen, que de hecho subvenciona a las PME, establece un reparto de riesgos entre el empresario. el inversionista y los demás contribuyentes. Si 1m: proyectos tienen éx.ito. inversionistas y empresarios obtienen beneficios; si fracasan, las pérdidas son asumidas por las partes en proporciones que varían según la importanci a de la subvención. La ayuda financiera así otorgada implica riesgos, como por ejemplo la sobreinversión en capital fijo y la expansión demasiado rápida. La inversión inicial (subvencionada) en capital fijo puede ocasionar ulteriormente . para fines de modernización y de mantenimiento del stock, necesidades en capital que el empresario tendrá dificultad en asumir. La accesibilidad del capital a un costo inferior al de mercado acentúa así el riesgo que el empresario se sobreendeude, lo que puede llevarlo a la quiebra. Cuanto más di sminuya por debajo de su nivel real el costo del capital grac ias a las ventajas a las PME, más aumentan los riesgos de sobreinversión. Por esta razón, en la mayor parte de los países, los regímenes públi cos de préstamos casi bancarios a las PME tienden cada vez más a acercarse a las tasas reales de merc ado. Las instituciones públicas como proveedoras de fondos suelen ser en general un último recursO para las empresas rechazadas por el sistema bancario pri\'ado. El régimen quebequense de ahorro-acciones (REA) tuvo mucho éxito en un principio. Al volver el capital-acción menos caro, suscitó la apalición de
18 Las d~dllccion",s I'''l'alc, eran adecuadas de acuerdo al tamaño de las em presas. Para la" elll[lrc,as Ill ÚS peqll óias. la lkdul'ciún otorgada al in\'e rsion i,ta puede llegar hasta e l 150% del costo de cOlllrra de la acción.
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múltiples PME a principios de los años 1980-1989. Tuvo además el mérito de incitar a los pequeños empresarios a recurrir al financiamiento bursátil (por acciones), ya alejarse de los modos de gestión exclusivamente familiares. Pero el período inicial de crecimiento de las PME fue seguido por un período de estancamiento y de decadencia relativa, y cayó el nivel medio de las acciones. pues varias PME tuvieron ambiciones desmesuradas, lanzándose a proyectos poco rentables. Finalmente, el éxito de cualquier política de este tipo descansa, para empezar, sobre la existencia de un sistema financiero (nacional) eficaz, incluyendo una red de bancos comerciales y un mercado bursátil. sistema sustentado a su vez en políticas macroeconómicas y monetarias ap ropiadas. Siempre será mayor el costo del capital en condiciones de inflación o de inestabilidad monetaria. Sin embargo, estas cuestiones rebasan el marco de análisis regional.
Descentralización de los programas de ayuda a las PME Los regímenes de ayuda a las PME no tienen forzosamente un carácter regional. Se trata a menudo de políticas nacionales de promoción del espíritu de empresa, de las que se benefician las regiones alejadas. Pero es posible hacer variar el nivel de ayuda financiera a las PME según las regiones, de la misma manera que las primas regionales a la instalación (ver capítulo anterior). con las mismas ventajas y los mismos inconvenientes. El Estado puede también descentralizar la administración de los programas. En lo que se refiere a la fun ción de apoyo-asesoría, las oficinas locales se encuentran con los problemas ya descritos. La administración local de las políticas de ayuda financiera plantea sobre todo la cuestión de la descentralización de las decisiones. ¿Estarán los empleados de la oficina local capacitados para aprobar un préstamo de varios millones de dólares sin consultar a sus superiores de la gran ciudad? La eficacia de las políticas de ayuda a la empresa depende en parte de la capacidad de las instancias locales de reaccionar rápidamente (de manera autónoma) a las demandas del medio. A menos que la oficina local cue nte con una amplia autonomía (principalmente para la aprobación de préstamos), el empresario local se aITiesga a encontrarse frente a un proceso administrativo bastante lento. Si el costo de oportunidad de su tiempo es elevado (si su proyecto
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debe iniciarse rápidamente), el empresario se dirigirá al sector privado, aunque éste le imponga un costo de capital más elevado. La descentralización de los poderes de decisión financiera implica una intermediación entre dos costos: el costo relacionado con la posibilidad de aceptar préstamos con un mayor nivel de riesgo, y el costo para dotar a las oficinas locales de personal capaz de analizar los casos locales. Si el Estado central desea que todos tengan un acceso igual a sus programas de ayuda financiera, tiene dos soluciones: 1
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a) Implantar sobre todo el territorio nacional oficinas locales dotadas de un personal adecuado con gran autonomía de decisión; b) Implantar sobre todo el telTitorio nacional oficinas locales dotadas de un personal reducido, también con gran autonomía de decisión. La primera decisión, aunque es la ideal desde el punto de vista de las regiones, suele ser demasiado costosa para los medios financieros del Estado. En cambio, la segunda tiene un nivel elevado de riesgo financiero , pues puede suceder que la ayuda sea otorgada sin garantías suficientes. Frente a este dilema, el Estado central limitará probablemente la descentralización de decisiones . La administración de las políticas de ayuda financiera a las PME será entonces asumida por un organismo nacional (a veces por un ministerio) cuya sede estará en la capital , pero que tendrá oficinas locales regionales con poderes de deci sión más o menos amplios. También es posible que los políticos (ministros, diputados) deseen ejercer un control sobre los fondos empleados; esto nos vuelve a llevar a la cuestión del impacto del sistema político sobre el modo de funcionamiento de los aparatos administrativos del Estado. La ayuda a la empresa: los gobiernos locales Los gobiernos locales suelen tener un margen de maniobra muy limitado para ayudar a las empresas locales. Claro es que las situaciones varían según los países . Por gobiernos locales, se entienden aquÍ el nivel de gobierno que conesponde al grado menor de la jerarquía político-administrativa nacional : municipios, comunas, etc. Trataremos más adelante de la cuestión de los poderes y de los modos de finan ciamiento de los gobiernos locales (Bahl y Linn , 1992, constituye una excelente referencia general en materia de fiscalidad municipal en los PED).
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En la mayor parte de los países, los presupuestos autónomos de los municipios o comunas rara vez son suficientes para que la autoridad local , pueda ser un actor importante en el proceso de desalTollo económico. En América Latina, los recursos de que disponen los gobiernos locales son escasos, pues éstos no cuentan en general con una base fiscal autónoma; los impuestos prediales suelen estar mal admjnistrados, o no están administrados (ver también el capítulo 4). Demasiado a menudo, los municipios dependen de transferencias financieras del Estado central. Al respecto, los resultados para los municipios de MontelTey y de Puebla, en México, son reveladores (Figura 8.1). Proporcionalmente, teniendo en cuenta el nivel relativo (más bajo) del PNB per cápila de México, estos dos municipios generan ingresos autónomos mucho más bajos que el municipio de Montréal en Canadá. El municipio de Montréal es comparable al de MontelTey, tanto en términos de tamaño (en ambos casos nos referimos a un millón de habitantes 39) como de dimensión de sus zonas metropolitanas-lo. Sin embargo, los ciudadanos de Monterrey generan proporcionalmente solo una octava parte aprox imadamente de los impuestos prediales generados en Montrpal. Comparativamente, la situación de Puebla es aún más dramática: los impuestos locales per cápito son casi quince veces inferiores de los de Montréal. La diferencia no se explica por la pobreza relativa de México, ya que los ingresos mexicanos han sido ajustados para tomar en cuenta esta diferencia. En realidad, sin este ajuste, el ciudadano de Puebla paga, en promedio, US$13 ,5 en impuestos prediales contra US$977 que paga un montrealés, es decir, una diferencia del orden de I a 70. Se aprecia con claridad que los municipios de México tienen mucha dificultad en movilizar los recursos fiscales necesarios para el sostenimiento del desarrollo local, lo cual se traduce en la escasez y la calidad inferior de los servicios públicos (agua, carreteras locales, seguridad pública) necesarios para el buen funcionamiento de las empresas. Esta situación se reproduce en toda América Latina.
39 Puebla cOl1laba tam bién co n una población de aproxi madamente un millón de habitantes en 1994. 40 Las do, zonas m~tror(llitana,. en la, que se insertan ambos muni cipi os . cuenta n cada una con aproximadamente tres mill one, de habitantes. Sin embargo, las responsabilidades asignadas a las municipalid ades mexicana, y canad ienses no son tota lmente comparables. Por eje mpl o, el transporte púb li co ocupa. en general. un lugar mucho más importante en los prew puestos de las granue, ciu dadc' ca nadi enses.
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1400 1200
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~ Ingreso
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Impuestos
1000 800 600 400 200 O Puebla
Monterrey
Montréal
FIGURA 8.1 - Ingreso total e impuestos locales' per cápita 1994 en US$, Municipios de Monterrey y Puebla (México) y de Montréal (Canadá), ajustados a la diferencia de desarrollo (en tnillones de dólares)* Fuente:
INEG/, 1996; Ciudad de Montréal, 1995.
Los resu ltad os para los municipios mexicanos están multiplicados por un factor de 4,7 para tener en cuenta la diferencia de PNB per cápita entre Canadá y México.
En América Latina, la puesta en marcha de los gobiernos locales con los medios fiscales y administrativos conespondientes sigue siendo el mayor desafío del desanollo local (ver también la discusión respectiva al principio del cap ítulo 4). En la mayoría de los países, incluyendo México, ell o no ocurrirá si n una descentralización del Estado nacional, lo cual a su vez gen era otros cuestionamientos. En los países donde los gobiernos locales gozan de cierta fuerza, pueden desempeñar un cierto papel. La ayuda a la empresa toma generalmente las forma" siguientes: a) Exo neraciones fiscales sobre los impuestos locales ; b) Tarifas preferenciales para los gastos locales: agua, electricidad, etc. ;
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c) Ventajas sobre el inmobiliario industrial; terrenos o edificios cedidos a la empresa con condiciones particulares (alquiler con opción de compra. alquiler reducido, entrega gratuita); d) Construcción de infraestructuras públicas adaptadas a las necesidades de la empresa: carreteras, parques industriales, etc. Las dos últimas categorías de medidas son a menudo las más impol1antes. Se trata otra vez de subvenciones. puesto que, al hacerse cargo el gobierno de una parte de las inversiones en capital físico, disminuyen las necesidades de fondos propios de las empresas.
La eficacia de la ayuda local El impacto de las medidas de ayuda depende de la importancia del reparto real que procuren las empresas. Generalmente, las inmovilizaciones y los impuestos locales no son elementos de costo importantes en la fu nción global de producción de las empresas, con excepción de aquellas que necesitan mucho espacio. Las variaciones del precio de los terrenos y de las infraestructuras influyen sobre todo en las decisiones de localización intrarregional; trataremos esta cuestión al hablar de la teoría de la renta del suelo (capítulo 10). La eficacia económica de la ayuda que otorgan a las empresas los gobiernos locales no es siempre evidente. Las reacciones de los políticos locales no dependen estrictamente de una racionalidad económica. pues deben también administrar ten siones sociales y políticas. Pensemos en una situación típica, las tensiones consecutivas al cierre de una fábrica. La conservación de empleos es un objetivo político legítimo. Sin embargo, las intervenciones de los gobiernos locales pueden tener por efecto el mantener estructuras industriales en desuso, en detrimento de reconversiones dolorosas pero económicamente racionales. No puede descartarse la posibilidad de que las medidas de ayuda financiera frenen la mutación de las estructuras económicas. La misma crítica se aplica a las primas regionales examinadas en el capítulo anterior. El principal obstáculo a la eficacia de las subvenciones locales a las empresas está a menudo relacionado con la competencia entre los gobiernos locales. Si los demás gobiernos locales del país otorgan ventajas análogas a las empresas de su territorio. el e fecto real de la subvención acordada en la región B será nulo. Para que las ventajas que proporciona a sus empresas sean verdaderamente significativas en comparación con las demás empresas del
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país, B deberá ser más generosa que las otras regiones. Pero el resultado será una sobreoferta inútil: al rivalizar los gobiernos locales en generosidad con las empresas, sus esfuerzos respectivos se anularán. A fin de cuentas, el impacto real en la distribución espacial de las actividades económicas será mínimo. Además, esta forma de competencia entre municipios perjudica a los gobiernos locales más pobres, que pueden dedicar menos recursos a la sobreoferta. Un sistema que otorga entera libertad a los gobiernos locales en lo tocante a la ayuda a las empresas, corre el riesgo de provocar un desperdicio de recursos. En parte por esta razón , la mayoóa de los Estados nacionales limitan el margen de maniobra de los gobiernos locales en ese aspecto. En Francia, por ejemplo, las comunas no pueden ya ayudar directamente a las empresas en dificultades, y las ayudas indirectas son limitadas. El principio económico que preside a esta limitación de la autonomía local es análogo al que prevalece dentro de un mercado como la Unión Europea, o la Zona de Libre Comercio Estados Unidos-México-Canadá, donde se ha determinado cuidadosamente el derecho de los Estados miembros para otorgar subvenciones. Si se dejara a los Estados más ricos la libertad de otorgar subvenciones a su gusto, terminarían por acentuarse las desigualdades, en detrimento de la eficacia del conjunto del sistema.
Sociedades locales de inversión En varias regiones, ex isten soc iedades locales de inversión o fondos de desarrollo regional, redes de ahorro local o las sociedades locales de capital de riesgo. Las designaciones varían , pero el principio es siempre el mismo: estas instituciones financieras locales tienen por misión invertir en su región. El capital proviene de distintas fu entes: ahorros locales (en el caso de cajas o bancos), fondos de pensión o de retiro, suscripciones populares , agenci as internacionales, etc. En ciertos países, los sindicatos administran fondos de inversión . No es indispensable que la fuente de capital sea puramente local. En general, no se impide que agentes externos depositen en una caja local o negocien un préstamo local. La utilización de las inversiones es lo que constituye la principal característica de las sociedades de inversión local. En principio, las inversiones deben hacerse en la región . La sociedad local no puede generalmente sacar su dinero al exterior. Estas sociedades pueden nombrarse de distintas formas: Sociedades de desarrollo, Cajas de Ah orro
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Económico ... ReaJizan inversiones de portafolio en forma de compra de acciones y otras participaciones en la empresa, y a veces también préstamos o compras de obligaciones. Como los otros programas de ayuda tlnanciera a las PME, buscan reducir el costo del capital para las empresas locales, y promover el espíritu de empresa local. Podemos imaginar, por ejemplo, la Caja de Ahorro Económica de Chiapas (sur de México), fundada y suscrita por la población de la región, con la vocación de prestar dinero a las pequeñas empresas locales. El mandato de esos organismos comprende siempre un aspecto más vol untarista, o sea la obligación de buscar activamente y promover las oportunidades locales de inversión. Esta estrategia descansa en la premisa implícita de que la región encierra oportunidades de actividad que otros agentes no aprecian; la información no circula como debería. Se trata en suma, de remediar una falla de mercado, que se traduce por una caren'cia institucional, o sea la ausencia en la región de instituciones o personas capaces de apreciar el justo valor de las oportunidades locales de inversión. Las "fugas" de capitales hacia el exterior de la región podrían ser el resultado de percepciones equivocadas (incluso de prejuicios) por parte de personas o instituciones con intereses en otras partes. La información es siempre imperfecta, y es posible que las percepciones y los gustos la distorsionen. Hemos dicho y repetido que es sensible a la distancia, y a las barreras culturales y sociales. La presencia de instituciones de inversión (no solamente de tlnanciamiento pasivo) pueden ser un factor de desarrollo. Si las perspectivas de desarrollo local se contlrman, la presencia de sociedades locales de inversión "liberará" efectivamente oportunidades económicas que de otra manera no serían explotadas . La obligación de invertir en la región hace que la sociedad (fondo o caja) busque oportunidades locales de inversión, y por lo tanto promueva activamente el espíritu de empresa local. La obligación de invertir en el lugar es, a la vez, la cualidad principal y el talón de Aquiles de estas instituciones. Para sobrevivir, deben ofrecer rendimientos (sobre el capital invertido) equivalentes a los del mercado. De otra manera, será difícil encontrar fondos , a menos que estén subvencionadas por el Estado, o por otras agencias. ¿Por qué los ahorradores locales invertirían su dinero en una sociedad local de inversión , pudiendo encontrar mejores rendimientos en otra parte? A tlnal de cuentas, el éxito de las sociedades locales de inversión depende del potencial económico de sus regiones. Esta constante nos lleva a dos conclusiones:
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Las oportunidades de éxito de las sociedades locales de inversión son proporcionales al tamaño de la regió n a la que atienden (en la que deben invertir). Cuanto más "local" sea su vocación, limitada a un territorio reducido, más difícil resulta constituir un portafolio diversificado de inversiones. Esto explica la fragilidad de los pequeños bancos o cajas locales. Hay una posible contradicción entre el objetivo de rentabilidad financiera y la vocación local de las sociedades de inversión. Las regiones más desfavorecidas no son necesariamente las primeras en beneficiarse de un sistema de sociedades locales de inversión. Es probable que estas últimas tengan más dificu ltad en encontrar inversiones rentables, y por lo tanto en atraer fondos, a menos que el régimen esté combinado con un sistema de subvenc iones y de transferencias interregionales a cargo de un gobierno central. La dificultad de encontrar fondos en el mercado podrá manifestarse, por ejemplo, en la obligación de pagar tasas de interés más elevadas para atraer inversionistas. Una sociedad o empresa más frágil, o al menos percibida como tal en el mercado, deberá en principio ofrecer una "prima de riesgo" para atraer inversionistas. Así, una sociedad de una zona pobre del Altiplano peruano tendrá sin duda que pagar tasas de interés más elevadas en el mercado que una sociedad de Lima, juzgada más seg ura.
La valorización del medio y las redes de colaboracción La promoción del espíritu de empresa se dirige en un princlplO a actores individuales: la empresa, el empresario. Pero el desarrollo económico se define también como un proceso colectivo, un proceso social, que no se limita a la suma de contribuciones particulares. En varios casos, la revalorización de las dinámicas colectivas es el principal desafío para las estrategias \'o luntaristas de desarrollo local. Aquí, sobrepasamos el campo tradicional del desarrollo económico para introducirnos en la dinámica del cambio social. Un primer grupo de políticas busca reforzar las redes locales de interacción para promover acciones concertadas o proyectos de asociación entre gente de la región: gobiernos locales. empresas u otros actores . Las iniciativas de este tipo pueden tomar distintas formas. según el contexto y las instituciones del país. Se habla también de solidaridad, de sinergia o de redes de innovación, según las circunstancias. Solidaridad, concertación, interacción , comunidad,
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medio, todos esos términos nos llevan a una misma realidad: trabajar en grupo, con un espíritu de cooperación , constituye un activo . En principio, la proximidad espacial favorece una concertación como ésta entre agentes económicos.
El medio como activo económico intangible ¿Cómo calificar el valor economlco del "medio", y las redes y la complicidad que éste encarna ? El medio, según la fonnulación de Maillat (1992: 3), puede definirse como un "activo intangible" para la empresa: "en la medida en que los telTitorios les aportan el apoyo logístico indi spensable para su desarrollo (externalidades, efectos de proximidad, etc.), las empresas tienen interés en participar en la integración y el enriquecimiento de su medio" . Al participar en las redes de colaboración, la empresa contribu ye a reforzar la sinergia del medio. Esas redes no se limitan a los intercambios comerciales, sino que pueden también extenderse a otros campos: colaboración con el sistema de capacitación y de educación, con las administraciones públicas, asociaciones con las instituciones financieras locales, acuerdos de subcontratos o coproducción, colaboración con las organizaciones sindicales, etc. LaE opoltunidades de éxito de la empresa son mayores si se encuentra en un medie rico en redes de este tipo. Se trata de crear un medio que incremente al máxime las oportunidades de interacción y de innovación de los agentes eco nómicos Hay una relación evidente entre las capacidades de innovación y de desarrolle de las empresas, y las externaJidades positivas que ofrece el ambiente. Pero ¿puede éste último ser objeto de una política .voluntarista? En un medio dinámico, los costos de información y de tran sacción sor menores para la empresa. La influencia del medio se manifi esta tambi én en un¡ forma más tangible: facilidad para las relaciones interperso nales, confianz¡ entre los actores, sentimiento de solidaridad, paz social. Un medio (ideal brinda a las empresas y a la población mayor seguridad, en comparación COI un ambiente desordenado. hostil e impredecible. El concepto de medio (qO( cOlTesponde en inglés a coml11u!litv) va a la par con noc iones como tejido socia y sociedad: es el conjunto de valores y de relaciones que dan a un telTitorío un; cultura local, una identidad, una cultura de empresa y una cu ltura técnica qw le son propias.
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¿Por qué los agentes privados invierten en forma colectiva? Si el activo intangible (el medio) tiene tanto valor económico. ¿por qué las empresas no invierten en él espontáneamente? ¿Por qué tienen que intervenir los poderes políticos? Todos los agentes económicos, tanto las empresas como los particulares, tienen interés en promover un medio o ámbito con espíritu de cooperación y ayuda recíproca. ¿Por qué las iniciativas de cooperación y la construcción de redes se logran en ciertos casos, y en otros no? En casi todas partes, existen redes formales e infonnales de empresas : cámaras de comercio, sociedades de iniciativa, asociaciones profesionales, etc. En varios países, principalmente en Norteamérica, la empresa privada participa en el financiamiento de instituciones culturales locales: museos, orquestas sinfónicas, universidades, etc. Pero el principal instrumento colectivo sigue siendo el Estado. Es sobre todo por medio de los impuestos que pagan a la~ administraciones locales, que empresas y hogares manifiestan su interés en el bienestar colectivo. Y es gracias a la participación en el poder político (por medio del voto, por ejemplo) que se establecen las prioridades en materia de infraestructuras colectivas: parques industriales, carreteras, escuelas, agua, etc. El activo intangible del que hablamos, es decir un medio que funciona adecuadamente, es un bien público. Ahora bien, la empresa solo puede participar en él si privatiza (o internaliza) una parte de las ganancias derivadas al menos equivalente a los esfuerzos que realiza . Sus ganancias deben compararse con sus contribuciones. ¿Por qué participar en el financiamiento de un parque, de una carretera o de una red de información , si otros agentes lo aprovechan sin pagar el precio, o aún si es posible aprovecharlo sin tener que contribuir? Una de las características de un bien público es la dificultad de excluir de él a los beneficiarios. La tentac ión del "festín gratuito" (dejarles la responsabilidad a otros) está siempre pre se nte~l . La cooperació n solo puede ser rentable si la mayor parte de los beneficiarios participan en el esfuerzo. Pero la participación de los agentes privados en el financiamiento de bienes públicos no es espontánea. La decisión de participar en redes de colaboración comprende un costo de oportunidad. Como cualquier decisión , impl ica la uti Iización de recursos.
41 La cue stión de la intermediació n entre in te rés privad o e intc'r¿ , co!ecti,·o se plantea principalmente para el med io ambiente biofísico (ver capítul n 4).
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Ponerse en interacción con otros, comunicarse, reunirse, implica tiempo y esfuerzo. Los costos de interacción son más elevados al provenir los participantes de medios sociales o culturales diferentes. Las redes de colaboración y de ayuda mutua se crean más fácilmente en medios homogéneos, donde la mayoría de los ciudadanos tienen la misma cultura y las mismas tradiciones. Por ejemplo, si la colaboración entre patrones y trabajadores forma ya parte de las tradiciones de una región, será más fácil crear redes de interacción que si las relaciones son más bien conflictivas. En principio, la cooperación es más difícil en una región multiétnica caracterizada por tensiones raciales, o en una región marcada por una larga historia de conflictos políticos. Para que participen los agentes privados, los beneficios de la cooperación (o los costos de la no-cooperación) deben ser visibles para la mayoría de ellos. En una región donde las industrias están fuertemente interrelacionadas por redes de subcontratos, la quiebra de una gran empresa tiene repercusiones visibles en las otras empresas. La incitación a la cooperación para salvar a la empresa que quebró es entonces más fuerte, tanto más si las tradiciones de trabajo, de habilidad y de innovación descansan en una cultura técnica común. La región relojera de Suiza estudiada por Maillat (1992) es en este sentido un caso ejemplar. El choque provocado por la llegada de los relojes digitales japoneses al mercado mundial (lo que en aquella época amenazaba con aniquilar la industria suiza) suscitó en la región una dinámica colectiva de cooperación y de innovación que permiti ó a la industria local sobrevivir y transformarse. Sin embargo, el éxito que logró esta pequeña región suiza nos indica también lo frágil que es el desarrollo , y hasta qué punto descansa en precondiciones delicadas. La región relojera suiza tuvo éxito preci samente porque constituía un medio "solidario", con pocos conflictos social es o étnicos, y con una tradición centenaria de formación técnica. y de autonomía y democracia locales. Para muchas regiones periféricas de América Latina, marcadas por conflictos de clases y por tradiciones políticas poco democráticas. construir un medio "innovador" como aquél seguirá representando un gran reto.
Redes privadas y redes mixtas de colaboración Las acciones locales con más probabilidades de éxito se pl antean objetivos concretos relacionados con el funcionami ento de las empresas . Existen distintas posibilidades:
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a) Conglomerados financieros. p,u'a repartir y "diversificar" los riesgos: b) Instituciones comunes de capacitación profesional y técnica; c) Organizaciones y asociaciones profesionales, para reducir los costos de difusión y de informac ión: d) Redes de compras. de distlibución y de comercialización; e) Infraestructuras comunes: oleoductos. parques industriales, carreteras. etc.; f) Negociacio nes en grupo (patrones-sindicatos) de convenciones colectivas y otros acuerdos.
En el caso de estos ejemplos, puede hablarse de institucionalización de las economías de escala propias a una industria; es lo que hemos llamado econom ías de localización (capítulo 3). Esta idea es también la base de los coll1plejos industriales. En ciertos casos, el impul so proviene de una o varias grandes empresas de la región. En principio, a éstas les conviene tener en la región redes de subcontratación que comprendan las últimas innovaciones y sean capaces de suministrar insumos (productos y servicios) de buena calidad. E l éxito de las redes mixtas (púb li cas y privadas) de colaboración descansa en una serie de factores a veces difíciles de cuantificar. El clima social cuenta mucho. como ya lo hemos dicho. El aporte directo del gobierno local puede limitarse a la instalación de un parque tecnológico y a algunas activid ades de promoción . El impulso principal proviene en general de algunas personas decididas, que pueden pertenecer tanto a la industria privada como al secto r público: un alcalde vis ionario, una mujer de negocios dinámica . Cada localidad tien e sus héroes. Pero las condiciones para el éxito deben estar presentes desde un principio. Las condicion es de deSé1ITOlIo de un pueblo de pescadores de la costa de Chiapas son muy distintas a las del corazón económico de México, como lo so n las de una ciudad media peruana situada en el interior del país. a cientos de ki lómetros de una ciudad moderna.
Organismos locales de desarrollo Existen en varias regiones organismos local es de desarrollo economlco (OLD). La organización y el perfil de estos organismos (generalmente sin meta lucrati\'a) varían según el país y la región . Tradicionalmente, no forman parte del aparato del Estado. aún cuando a veces dependen financieramente de éste. Se trata
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con frecuencia de organismos populares o comunitarios, surgidos más o menos espontáneamente en reacción a situaciones de crisis. Esto último se observa sobre todo en América (Norte y Sur). donde las estructuras del Estado, menos omnipresentes que en Europa, dejan más oportunidad a organizaciones intermediarias, fuera de las estructuras establecidas. En los países de América Latina, suele tratarse de ONG (organismos no gubernamentales), con objetivos de desarrollo local, financiados por organizaciones caritativas o agencias extranjeras. Los OLD pueden tomar distintas formas, y tienen por misión apoyar a grupos o a particulares del medio que desean promover el desalTollo económico. Su objetivo preciso varía mucho según el caso: capacitación, concertación, información, financiamiento de las PME, que ya hemos visto en otras secciones de este capítulo. Finalmente, los OLD cubren la gama completa de las políticas dentro del campo del desarrollo local. Algunas veces, su misión comprende un aspecto más sociaL más comprometido (animación y organización). Estas intervenci ones más "sociales" plantean s in embargo dificultades de análisis, particularmente cuando se trata de evaluar su justificación y su eficacia. La Figura 8.2 presenta de manera esquemática la totalidad de las intervenciones que dependen del desarrollo local , situadas sobre dos ejes, según el objetivo perseguido (animación o rentabilidad) , y según los clientes potenciales (grupos sociales o empresas) . En un extremo, se encontrará la animación socioeconómica, más arriba de los proyectos de expansión o de creación de empresas. En el otro polo aparecen las políticas de apoyo directo a las empresas locales. En este caso, es la rentabilidad de las empresas la que sirve, finalmente, de criterio de evaluación. La evaluación de las experiencias se complica a medida que se aleja lino de los criterios de rentabilidad. ¿Cómo cuantificar y justificar (con el mini sterio de finanzas por ejemplo) actividades de animación social y de información? Los OLD pueden llegar a transfonnarse en organismos sociales de acción y de ayuda, sin vocación económica explícita. Pero, ¿debe la organización de grupos sociales o populares formar parte de una política de desanollo regional? En caso afirmativo, ¿sobre qué criterios habrá que basar su financiamiento? En las regiones más desprovistas o más alejadas, suelen ser las funciones de animación y de organización las que se revelan de mayor utilidad, sobre todo si las estructuras políticas (establecidas por el Estado central) están mal adaptadas a
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las realidades locales, o son poco democráticas . Es a menudo el caso de las regiones donde viven los grupos étnicos o culturales cuyas tradiciones sociopolíticas son diferentes. Pensemos por ejemplo en localidad es indíge nas del Altiplano andino. En este contexto, los OLD pueden ser un instrumento de desanollo eticaz, aunque sea solo para consolidar los sentimientos de confianza y de solidaridad de la población. Son a veces el último instrumento que queda para combatir el sentimiento de impotencia y de frustración frente él los grandes centros de deci sión. Pero este tipo de resultado es difícil de cuantificar. En lo que se refiere a la reducción del costo de información y de capital de las empresas locales, los OLD tienen los mismos problemas que los organismos de promoción de las PME (ver más arriba). Su primera justiticación radica e ntonces en las funciones de organización y de animación que asumen en las localidades con estructuras i'lstitucionales deficientes, pero esto no resuelve la cues tión de saber quién debe tinanciarlos, y a quién deben rendir c ue ntas. Entre los elementos que contribuyen a menudo al éxito de los OLD. al menos desde el punto de vista de las localidades. mencionemos los sigui entes: a) El hecho que se baya contraiado a gente de la localidad para administrar las políticas; b) La flexibilidad de los OLD, que deben ajustarse a la s circu nstanc ias y tradiciones locales; c) La autonomía de los OLD, que deben responder rápidam ente a las demandas locales. Sin e mbargo, la descentralización del poder no es fácil para los orga ni smos cuyo financiamiento depende del Estado central. Hem os \'isto que corren e l riesgo de convertirse en redes de patrocinio y control político, y también de ser percibidas por parte de las élites tradicionales. con razón o sin ella, como estructuras de poder competidoras y paralelas, sobre todo si su financiamiento proviene del exterior (organizaciones caritativas, gobiernos extranjeros).
Autonomía local En esta sección. nos referiremos a los poderes políti cos y fi scales de los gobiernos locales. El objeto de análisis sigue siendo el ni vel local. es decir. e l IllUIlIClp IO.
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¿Autonomía o igualdad? Para que las localidades sean capaces de desarrollarse de manera autónoma, ¿por qué no transferirles más poderes y recursos? ¿Por qué, sobre todo, no dejarlas controlar toda su base fiscal? De hecho, como lo veremos más adelante, cuanto más autónomos sean los gobiernos locales en lo relati vo a la fiscalidad y la prestación de servicios, más aumentan los riesgos de desigualdades. Nos encontramos frente a un conflicto (de objetivos) entre la autonomía local y la igualdad de oportunidades para todos. El dilema se resuelve de distinta manera según el país. Ciertas sociedades otorgan más importancia a la autonomía. y aceptan una mayor diversidad dentro de su territorio , mientras que otras prefieren la equidad y la integración del territorio nacional. Para un mejor análisis de la intermediación entre ambos objetivos, distinguiremos entre servicios redisTributil'os y se/vicios territoriales. Los servicios red istributivos son los servicios públicos destinados a particulares. que influyen en las oportunidades que tengan éstos de encontrar un empleo y de ganar un ingreso. Los más importantes son la educación y la salud. así como c iertos servicios sociales . Por servicios territoriales, entendemos las funciones relacionadas con la gestión y la ordenación del territorio: alcantari liado, vialidad, agua, bomberos, recolección de basura, parques. a los cuales pueden agregarse los transportes públicos locales y la seguridad pública local, así como ciertas funciones culturales: bibliotecas, estadios, museos. etc . Conviene, desde un principio. hacer la di stinción entre prestación de servicios y financiam iento de los servicios. Así, es posible que el gobierno loc al se encargue de pres tar un servicio financiado por el Estado central.
Autonomía fiscal La principal fuente de ingreso público son los impuestos sobre los in greso s de los particulares y de las empresas. el impuesto sobre el va lor agregado (TVA) de las transacciones comerciales, los impuestos prediales. e l pago de los servicios locales (agua, electricidad, estacionamiento, etc.). Generalmente, los gobiernos locales obtienen sus ingresos de las dos últimas fuentes. En la mayor parte de los países. los IVA y el impuesto sobre el ingreso son re se l'\'ados al Estado central. Pero existen diferencias importantes entre los países. Las transferencias de los gobiernos superiores pueden igualmente formar una proporción significativa de los ingresos locales.
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La plena autonomía local en el plano fiscal significa que el gobierno local controla su base fiscal , y que puede manejarla según sus prioridades. Pero hay inconvenientes en dejar a los gobiernos locales en libertad de fijar las tasas de imposición. Si el impuesto sobre el ingreso de los particulares está bajo control local, las localidades más ricas, (cuya población comprende gran proporción de particulares con ingreso elevado) pueden fijar las tasas de imposición más bajas, asegurando al mismo tiempo el mismo nivel de servicio. Esto tendrá por consecuencia no solamente acentuar las diferencias de ingreso disponible, sino también, probablemente, provocar movimientos migratorios perversos , entiéndanse aquí los movimientos debidos a razones puramente tiscales. De hecho, pueden observarse migraciones provocadas por diferencias fiscales interregionales dentro de la federación norteamericana y la federación canadiense. Ciertas provincias canadienses y ciertos estados americanos tienen una gran autonomía fiscal; así, el nivel de impuesto sobre el ingreso de los particulares no es el mismo en California que en el estado de Nueva York. El impacto de las diferencias espaciales en los niveles de imposición no se limita a las personas. Las diferencias excesivas entre los territorios provocan una desviación del comercio, tanto a nivel de bs intercambios comerciales como de los movimientos de capital. Si la localidad A, más rica. puede ofrecer a las empresas tasas de imposición más bajas que la localidad B, se observará un movimiento de la actividad económica de B hacia A, que tendrá por efecto acentuar aún más las diferencias entre ambas. La base fiscal de B se debilitará, mientras que la de A se reforzará. El impacto de la fiscalidad sobre el movimiento de las personas y de los demás factores de producción, y por lo tanto los riesgos de competencia fiscal entre municipios, son más importantes cuando los telTitorios son más cercanos entre sí. Como hemos visto en el caso de los apoyos a las empresas. los gobiernos locares pueden, por medio de los impuestos, entregarse a una sobreoferta ineficaz y onerosa. Casi todos los Estados nacionales limitan el margen de maniobra fiscal de los gobiernos locales, tanto en lo que se refiere a las fuentes a las que tienen acceso, como a las posibilidades de hacer variar las tasas de imposición. Autonomía local en materia de prestación de servicios Si el servicio está a cargo de la autoridad local, su calidad depende ev identemente de la riqueza relativa de los gobiernos locales. Supongamos qu e éstas
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gozan de cierta autonomía fiscal para su financiamiento, por ejemplo, que tienen el pleno control del impuesto prediaJ . Su base fiscal predial es ahora función del valor (sujeto a impuesto) de los tenenos, valor que depende en parte de los ingresos de las industrias y de los particulares. La localidad A, gracias a una base fiscal per cápila más elevada que la media nacional, puede decidir, ya sea ofrecer servicios de mejor calidad que las demás localidades conservando el mismo nivel de imposición (digamos un impuesto anual de 2% sobre el valor predial de las propiedades), ya sea proporcionar el mismo nivel de servicios que las demás localidades, reduciendo su nivel de imposición. En ambos casos, los ciudadanos de la localidad A estarán aventajados en relación con los de otras regiones. Por ejemplo, si la instrucción pública está financiada por medio de impuestos locaks, las escuelas primarias serán de mejor calidad en las localidades más favorecidas; esto acentúa y perpetúa las diferencias sociales entre habitantes de diferentes regiones. En la mayor parte de los Estados de la federación americana, las escuelas primarias y secundarias obtienen la mayor parte de su financiamiento de fuentes locales. Así, la calidad de la educación varía significativamente de un municipio a otro~ 2 . También varían la remuneración de los profesores y los programas de enseñanza. Este sistema no está desprovisto de ventajas. Al dejar a las comunidades locales una gran autonomía, el sistema americano fomenta la expeIimentación y la diversidad, fuentes de innovación y de dinamismo, pero a costa de mayores desigualdades . Tensiones locales-nacionales
En la mayor parte de los países, la pres tación de servicios tenitoriales está a cargo de las autoridades locales. Sin embargo, su financiamiento está asegurado ya sea por ingresos locales, ya sea por las transferencias de los gobiernos superiores. Los sistemas varían mucho según los países. El debate sobre la distribución entre lo local y lo nacional nos lleva a conceptos como bien público y extemalidad: ¿quién aprovecha el servicio? ¿Quién debe asumir el fInanciamiento? Para bienes públicos puros (a escala del país) como la
.+2 De hecho, en Estados Unidos. las escue las primarias ,o n admini stradas por comi siones esco lares local es dotada, de poderes de imposición.
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y regional
defensa, la respuesta es clara. Pero para muchas funciones. la línea de demarcación sigue alimentando el debate. Cuanto más estricta sea la definición de servicios locales, menos necesidad tendrá la localidad de tener su propia base fiscaL y menos se aITiesgará a entrar en conflicto con otros niveles de gobierno. En varios países, el impuesto predial es la principal fuente autónoma de financiamiento de las comunidades locales . A menudo, este impuesto basta para cubrir los gastos locales relacionados Con la administración y la ordenación territorial en su sentido estricto. Esta fórmula prevalece en un gran número de municipios americanos. Además. si sus ingresos propios bastan para financiar completamente las funciones que asume, el gobierno local goza de una gran libertad para la prestación de serv icios locales. Autonomía política y autonomía fiscal están estrechamente relacionadas. En América Latina, como lo hemos visto, la diticultad para recaudar los impuestos prediales es lo que origina en parte el bajo ni\'el fiscal de los municipios, y por lo tanto la incapacidad de éstos para prest?r serv icios. A medida que se extienden las funciones de los gobiemos locales, aumentan sus necesidades tinancieras, así como se multiplican las posibilidades de entrar en conflicto con otros niveles de gobierno. En casi todos los países surgen tensiones sobre la cuestión de saber quién debe asumir cierto servicio (por ejemplo el transporte púb1ico), y tener acceso a cierta porción de la base fiscal: ¿el Estado central, o la localidad? La tentación de transferir ciertas funciones a los gobiernos locales, sin darles acceso a recursos fi scales adicionales, es fuerte para los gobiernos superiores. A la inversa. una localidad puede decidir desatender un servicio (como la seguridad públ ica), dejándolo a cargo del Estado central. La fórmula adoptada por varios países, principalmente en Europa. es el financiamiento de los servicios locales por medio de pagos de transferencias él los gobiernos locales por parte del Estado central. En la mayoría de los países europeos, las transferencias del gobierno nacional (o regional) forman la mayor parte (más del 80%) de los recursos de los gobiernos locales . A menudo, las cantidades se asignan per cápita. El financiamiento de los servicios por medio de pagos de transferencias a los gobiernos locales tiene ciertas \'entajas desde el punto de vista de la equidad. En principio, asegura la igualación de la cal idad de los servicios sobre todo el territorio nacional. Pero los pagos por transferencias suelen ir acompañados por co ndicion es y medidas de control, y limitan por lo tanto la autonomía de los gobiernos
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locales. De ser incondicionales, abonados de manera automática, sin necesidad de justificar su utilización, no habría mucha incitación a emplearlos de manera eficaz. y e l Estado central no ejercería ningún control sobre la utilizaci ón fin al de los fondos, con Jos riesgos que conocemos-l3 . Por lo tanto, suelen ser objeto de un control administrativo. Además, los gobiernos centrales buscan brindar niveles uniformes de calidad, y por lo tanto suelen determinar las condiciones de utilizaci ón de los fondos, sobre todo si éstos deben servir para prestar servicios redistributivos. Es poco probable que los Estados nacionales acepten abandonar el derecho de fijar las condiciones de administrar el din ero a otros , ni veles de gobierno. Inversamente, los gobiernos locales buscarán sie mpre liberarse de la tutela de los gobiernos superiores para la gestión de las políticas. A final de cuentas, la autonomía política de los gobiernos locales seg uirá siendo muy dependiente del acceso que tengan éstos a fuentes propi as de in greso. Autonomía política y autonomía fiscal están relacionadas, como hemos dicho. Pero, ¿cómo evitar que una mayor autonomía local beneficie a los mej or provistos?
Conclusión La característica del desarrollo local como modo de intervenci ón política es poner énfasis en el mec\io como fuente de desarrollo económico. El impul so del desarrollo desde la base puede venir, como lo hemos visto. de las empresas locales, de las redes locales de colaboración y de la so lidarid ad, o bien de organismos locales constituidos para este fin. Simplifi cando. ruede hab larse de desarrollo regional centrado en los rec ursos y las capacidades locales. Formulada de esta manera, la solución del desalTollo local no carece de atracti\'os. Tiene el mérito de agregar a las políticas regionales tradicional es una dimen sión social y una preocupación por los particulari smos locales. Pero una política centrada en el med io loc al no aporta necesariamente soluciones más fáciles y más equitativas a los problemas del desalTollo económico regional. Cuando se mencion an objetivos como la apa rición del espíritu de empresa, el despertar de talentos endógenos. o aún el nac imiento de redes de cooperación e innovación, se hab la de cam bios sociales que no se
43 Bajo la rúbrica "síndrome de dependenc ia". se encuentra en el capít ul o 7 un amili, is dc los efectos contradictorios de los pagos de transferenc ia, en la cvo luci"\fl de la, di'paridade, rcgionale\.
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Econo/llía urbana \. regional
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prestan fácilmente a estrategias voluntaristas. No basta con asegurar a todos el mismo acceso al capital y a la información (mientras esto sea posible) para garantizar la aparición del espíritu de empresa local. Los agentes económicos locales reaccionan en función de sus valores y de sus percepciones, pero también de las oportunidades reales que se les ofrecen, de allí el interés por las políticas de promoción, o de animación y organización. Pero el éxito de estas iniciativas no es fácil de evaluar. La principal atracción de una estrategia de desarrollo local, o sea la importancia que le otorga al medio local, puede también constituir su principal debilidad. Todos los medios no son iguales: algunos están mejor provistos, y son más dinámicos que otros. Dejar a las localidades una mayor autonomía implica el riesgo de incrementar las desigualdades entre ellas. ¿Cómo liberar las energías del medio, cómo dar al gobierno local la posibilidad de organizarse según sus prioridades y sus medios propios, sin disminuir al mismo tiempo los medios de intervención y redistribución de l Estado nacional? Siempre será difícil conciliar igualdad y autononúa.
Temas de discusión y preguntas
l . Describa los plincipales medios para ayudar a las pequeñas y medianas empresas en las regiones periféricas. Explique sus ventajas y límites. 2. Exponga los principales obstáculos al desarrollo de las empresas en las regiones periféricas, haga referencia a la experiencia de su país. 3. Por qué los municipios en América Latina suelen tener muchos problemas de recaudación y de manejo de recursos financieros locales. 4. Los grupos populares y Organizaciones no gubernam entales (ONG) pueden desempeñar un papel útil en el desalTollo económico local. Sin embargo, ¿cuáles son las ventajas y límites de estos medios de intervención política? 5. Explique por qué la descentralización fiscal puede tener como efecto el acrecentamiento de las desigualdades entre la gente y los municipios.
Mario Poi ese
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LECTURAS SUGERIDAS SOBRE LOS TEMAS TRATADOS EN LA SEGUNDA PARTE
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Comprender la forma en que las empresas, y por lo tanto las poblaciones, se distribuyen en el espacio, es lo que nos proponemos analizar en estos tres últimos capítulos. ¿Existen "leyes" económicas para explicar las decisiones de localización de las empresas? ¿En qué medida las presiones de la competencia incitan a las empresas a adoptar modelos precisos de localización? ¿El panorama económico, resultado de estas decisiones, presenta una cielta simetría, un cierto orden? La búsqueda de las "leyes" que rigen la localización de la actividad económica son el origen de la economía urbana y regional como campo de estudio. Los primeros escritos sobre este tema datan del siglo diecinueve. Desde entonces se ha desarrollado una abundante literatura sobre las teorías de localización y los modelos de localización. Nuestra presen tación será fiel a la literatura "clásica", a la cual agregaremos. sin embargo. algu nos elementos nuevos, principalmente acerca de la localización de las actividades de oficinas . Clasificamos los modelos de localización y las teorías de localjzaci ón en dos categorías, según el tipo de espacio en el que se sitúan las decisiones de localización que nos proponemos explicar: el espacio nacional (marco del capítulo 9) y el espacio urbano (marco del capítulo 10). Intentaremos, en la medida de lo posible, distinguir las teorías que se aplican a las industrias manufactureras (de distintos tipos), de las que se aplican al sector terciario. El análisis del espacio urbano 110S llevará a examinar igualmente el proceso de localización residencial de los hogares. Volvemos a ver aquí temas tratados en la primera parte del libro. Los costos de la distancia (en forma de costos de transporte), las condiciones técnicas de producción y las estructuras de la demanda son nuevamente los parámetros que definen las condiciones de las decisiones de localización y de la competencia en el espacio geográfico. Estos parámetros están en constante cambio; en el onceavo y último capítulo, tenrunaremos con una revisión de los nuevos panoramas económicos que aparecen en los países y en las ciudades a medida que evolucionan las tecnologías y las estructuras de empleo.
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reagruparse; además, pueden , celeris paribus, ofrecer precios más elevados para alojarse, de manera que acaban expulsando de los terrenos codiciados a las familias de menores recursos. En la Figura 10.13, puede verse que las curvas de las familias más pobres (R' y M') están siempre por debajo de las de las familias más ricas . A tamaños iguales, la familia acomodada puede siempre pagar más caro por metro cuadrado que la familia menos afortunada. De esta forma , se produce una división del territorio según las clases sociales, que se manifiesta por la existencia de sectores residenciales de alto estatus social. Estos sectores tienen a menudo la forma de una punta de pastel que, partiendo del centro y ampliándose hacia la periferia, abarca la gama de posibilidades de densidad (Figura 10.14). Así, en la Ciudad de México, podría trazarse una línea que comenzaría cerca del barrio de Palanca, en el centro , y se prolongaría hacia los elegantes suburbios del suroeste. En general, los sectores de alto estatus social se encuentran sobre los terrenos que, desde un principio, ofrecían las mejores condiciones geográficas de habitación (desde el punto de vista de la dirección de los vientos, de la altura, de la proximidad del mar, de la calidad del suelo, del drenaje, etc.). Es más bien raro ver balTios ricos cerca de zonas de industria pesada. Las divisiones sociales se superpo nen así al modelo concéntrico, con variantes debidas a las particularidades locales . El juego de las variables de densidad y de proximidad explica también el hec ho de que los pobres vivan a veces cerca del centro, pese al precio elevado de los terrenos. Hemos visto en la Figura 10.13 que una familia puede expulsar a otra del centro, a condición de que su curva de demanda sea lo bastante acen tuada; la familia R' está dispuesta a ofrecer más por metro cuadrado (hasta el punto D1) que la familia M, pese al hecho de que dispone de menos recursos. Supongamos ahora que la familia R' tenga el mismo número de hijos que la fami lia M, más afortunada. ¿Por qué su curva sería más abrupta ? Ciertas razones explican el hecho de que las familias menos ricas estén dispuestas a pagar más caro en el centro (por metro cuadrado), al mismo tiempo que soportan condiciones difíciles de hacinamiento: a) Considerando el costo de los transportes urbanos , las familias pobres son muy sensibles a la proximidad del lugar de trabajo. Si viven en una ciudad desprovi sta de un buen sistema de transporte colectivo a precio módico, donde la mayoría de los desplazamientos se realizan en automóvil particular, no sue len tener otra opción que localizarse cerca del centro. El
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Economía urha~y rl§}o /lal ----
Expansión física de la ciudad El modelo de decisión residencial nos permite comprender las fuerzas que causan una expansión del espacio urbanizado superior a la que causarían "normalmente" las presiones demográficas. Para designar la expansión física de la ciudad, se habla a menudo de suburbanización, o de extensión de la mancha urbana ("urban sprawl" en inglés). Este segundo término tiene connotaciones negativas asociadas con la expansión "desordenada" del espacio residencial. A medida que aumenta el ingreso de las familias, las curvas de renta se modifican. Para la misma distancia, la curva que expresa la demanda de espacio por persona tenderá a subir. En los países ricos, la superficie de piso ocupada por persona es en promedio dos a tres veces más elevada que en los países en desarrollo. Este factor, en ausencia de cualquier otro cambio, basta a menudo para explicar que la extensión física de las ciudades se duplique o se t.ripljque a medida que el país pasa de una etapa de desanollo a otra. En lo que se refiere a los costos de transporte, las curvas tenderán a aplanarse a medida que aumenten los ingresos, primero porque el precio relativo de los transportes disminuirá, pero también porque las familias podrán costearse nuevos medios de transporte (sobre todo, el automóvil particular) que incrementarán su movilidad. En una región urbana más rica, las curvas de renta serán a la vez más altas (indicando un alza generalizada de los precios del suelo) y más planas, extendiéndose cada vez más lejos en el tenitorio. En resumen, incluso sin crecimiento demográfico, la expansión física de la ciudad aparece como una consecuencia inevitable del enriquecimiento colectivo. ¿Qué factores podrían hacer contrapeso? Basándose en las variables del modelo, la manera más segura de reducir el consumo demasiado exten sivo del suelo urbano es haciendo aumentar el precio relativo de éste, aumentando su costo unitario o incrementando el costo de los transportes urbanos. La mayor parte de las intervenciones públicas se limitan al primer aspecto, influyendo en la oferta, lo que nos lleva a explorar la cuestión del control del suelo urbano
Control del suelo urbano En casi todos los países, el suelo urbano es objeto de controles. A menudo, el perímetro disponible para la urbanización se fija por medio de legislaciones.
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Minimizar el costo de las infraestructuras colectivas
La densidad de po blación e~ un f:ll·tur ill1portante de C()~t\, pdra Illl lCIHh '>l'1"\ icios e infraestructuras. E~ un ar~~u lllcnt () importanlc ell lú' ur de la pla nifi cación del espacio urba no. Si la p(,h IdL'ión e ~ poco densa. :-i e'>t,i di"persa. "e rá más ca ro, por ejemplo, prOl ee r! a d.' l"t'de~ de tran '- p()rle cob.:t i,·o . Pt(l', SOIl en parte !"uJlci\ín del P¡¡IJ'(')Jl de a'-e Jltall1i el1los. Es normal Cjue los guhiel'Jlus busqu ell red u,' ir lu, c\)SIO:, . 'lh.:itan do (u ob li gando) a la pubLlci1ín :' ;1 I¡¡s cl11 lJ1'esas a ell':;ir !'O!'lll,l\ lll,í ~ t)rdeJ1ad a~ y IllÚ~ cO llllxlctas de ()l'Up;I,:iI~l'l del suel\l. Ll Illa) or parte de los e\ljLiL'ill,IS de ordenación \) plan." J\:,:;ulddu Jl> "rienlan la expa nsión urbana, situandlll,¡ :JJ ej c~ preJelenninad,',. Ll' eiudadó de cUC\lpa han logrado mejores re.,ullado:-. q ue las ciudades n\lr!eanl en-:¡¡ n
Ll ca pacidad limitada de las aJlllini,trac ione, locales de hacer n?"pelaJ' lus rt'glame ntos:
La dific ultad para medir (orre\.laJl I'_'Jlle Ins C(bl()~ :' hl'JlL'l'ici,,.., tI..' 1;l.s infraest ructuras cokcti'as . Jlrincil'~tlnlcJlle a cau:-.a del !'LSII de la.' 1.'.\ ternal idades:
Lo\ precios relativos de los medio\ pri"ados y p úhl i l'o~ de tran"!lur!e : \'n "arios países, se sub~ icfia im plíc itamente e l aUlOill6, il pri, adn:
La desco nlian l.<.l de los ciudad,lIhl.' fr 'nt\' a l E:-.tado. Ll !'orma de la ciudad y de lo . . illfldc (1' de ncupaeic'lIl del '-.u:I\, n,' J'l'fkja líl1icdlllentc l a~ leyes t:'conólllicl'. depl'nde I
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Conclusión
Lb actividades eco nómicas y la \ i\'il:lld l'OIllU 1<1 dcn ... id;ld r() illlCn..,iddd de 11'0) ~ .t sé n... ib il idad a los costos de transpone (en relaci<Ín l.·un el nlÍcleo central :--'I/1rc todo) LIs quc lijan los ni vcles rclati\'l" de la delllanda dé lCITénos cn I;t l:iulLtd, Cua nt o má~ intens ivo sea el uso que puede hacer una act i\'idad dc una I':lrcela de tierra. y cuanto más sensiblc sea a los eostos de tran,~pnrte. 1l1;í, l'an) estará di"'pue..,ta a pagar para loc;dizar<,c en el centro de la ciudad, Otra, ;,,-,ti\ idaLles hu ... ctr:ín localizaciune, mi" pcrifél'il'a~, Sin cl11burgo. b:-. \cntaja:-. dI.' loca lIlac i('1I1 y la, rl'nla~ lk l\lcali¡i1ci \'1I1 I!,l ~tlll inilIUi,tbk:~ . La fuerza ele atracción JcI centro. como la t'UéI'Z:1 rl' lativ
Temas de discusión y preguntas i, ¡'por qué los mode los económico\ de utilizac ión del suclu urbunll tienen su lll'i~cn en los mode los ele distribuc ión cspacia l de la producl'i()n a~ ríc()la',) 1:\I'liquc L1 tel'ría ele la rcn ta del 'iut'1n urbano ulilizand(l gl',ít'il'a,. ,~\pIJlJ ue ',! , :2 I';íficl\ l'ar:1 i dentit'icar la IOl· ~ t!i7,lci\Ín de 'r " i'I'\) d~: C I ,\ , () ~C l" iei,) ... ,ti inlerior dclcspaciu urbanu,
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I)i< uta 11m qué. chi 'iiL'lllprc. c:-. en el Cl:lltro de la:; cll ll,,!,tdc ... dunde ',1. ' n lr~ l llh ; , I,l uliliLélei(ín 111,1:-- illlL'lhi\ ¡¡ del ... l/cln ,
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Capítulo 1 1 La transformación d e los espacios económicos Este capítulo tra;a las gml/des líl/eas de las t/"OlI5fvnl/aciol/n ~I/Ie caracrerizal/ a los espacios ecol/ómicos modemos. COI//O el/ el primer capíllllo. adop /{{rel//os 1II/{/ perspeClim histórico, perú echal/do /tI/a mirada hacia el/irturo. Seg uirell10s lo lIIásjiellllel/te posi!JIe el marco gel/eral de ol/álisis que //Os sirriú de ¡JI/I/to de referencia ('/1 los dos CO/lÚU/US ol1t eriores, () sea 1fI1 lerril()]-io habilodo ("11 p lano homogéneo) e/1 cuyo cell/l-O se en cu(:'nlrll Wl polo dominante. CO/l/O he/l/os "is/(}, esta represel/llIciólI si/l/ple del espacio econólIlic,) se aplico /(II/IO a la cOllwre/lSiól/ de los espacios urbo/los COI//O o lo de los e,\pacios lIaciol/oles. Se traw de eXI)!icur lo emll/ciólI es/wcial dc los espacios ecol/ómicos a la tu: de los conceptos r modelos examinados eJl los cap(lIIlos al11eriores. r: El/ ljll(' I//edido pl/edel/ éslOs anulamos a comprender las tr{l//sfrJr/l/aciolles o!Jsermda.\·~) ¿ Qué podemos decir sobre la evoll/cilÍl/ /)m!Jo!JI(' de las ecoliom(as /trhal/as r regionales? En eSle sl'111idr:. l' ,{) ríllilllo Ctlpíllrlo intentará tambié/l plVl)() rciollor cier!os c!Cl/lf'lIlos de 1)/'{l\peCl i\'a.
Transformación de las estructuras económicCls nacionales: la terciari zóción
En el primer capílulo, ;,): 'i"~ ',O"'illlicnto, de urbJnizc!ción que vive nueSlro planela desde hace Jll{¡s ele un sig lo se ex plica. ell gran med ida, por la transición de una economía :)J"i..'dUm!Jl'¡n'~mcnil! ag rícuh! a una C'L"o nomía en la
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del progreso tecno lóg ico y de la evolución de las estructuras de co nsumo. Nunca antes habían experi me ntado las eco no mías nacionales transformaciones tan rad ica les: la geografía del empl eo y de las poblacio nes ha sufrido una meta morfos is. Las nuevas actividades ind ustri a les y comerciales. libres de la serv id umbre de la tierra. han o bedee ico a " leyes" quc hemos tratado de co mprender mej o r a lo largo de este li bro. Sabemos ahora que estas "Ieyes" favorecen la formac ión de ciu dades y de redes urban as. Sabemos tam bién qu e la transición a una economía modern a no se reali¿a s in costos sociales. Estos últimos toman la forma de disparidades regionales más o mCIl()<, pasajeras. y de mOl'im ie ntos de poblaci ó n. En los países industria lizados . la tran s forma ción campo-ciu dad pr,ícticamente ha concluido hoy e n día. Por el contrario. la mayoría de los países en desarrollo se encuentran en plena mctamorlú,i, de su espac io económico . Pero. para todos los países las es truct unts económicas nacionales segui rán transfo rmánd ose: cienos seclOres de acti\idad desapa recerán. mientras que otros adqui l'irán mayor im portanc ia. La é\'0I uci6n de las estTuct uras eco nóm icas provocará nue\"lmente ca mbios en 1" geografía de las empresas y de las poblacio nes. Cada sector de actividad que nace t hoy la informáti ca. mañana otro) tendní su perfil geográfico propio. La evolución de las economías nacionales no Se lilllita a la transición del .SCClor primario al sector secundario. En cieno, ' LIHiJ os. el sec tor manufac turero está hoy en día sufrie ndo el mismo destinoLJuc el sector agrícob antallo. Ha) quienes llaman a este fenómeno le rci(/ri~(/clI ;n . .1IrOS lo llaman desindll.\'Irializac iÓII . Pero. cualqu iera qu e sea el nombre . .se trata siempre de caracteri zar la decaden cia (relati va o absoluta) del sector manufact urero. y. en conln:!partida, la ascen:-;ión del ~eclor t~rciario. L~I lcr.:.'jarizi.lcit'lll de Lt:-; es tructuras de empl eo caracteriza la economía nacion:" ll.: ¡m¡o, los países avanzados. Segú n los datos más recientes, a mediados de b ciccada lk 1990. la parte del empleo terciari o en el empleo na cio nal era de apro\illlc¡daIllCnlc 75C:~ e n btados Unidos y Canadá (Figura I 1.1 ). Se trata de una tendencia pesada. tan i,Tc\'ersiblc coml' L. rans icic\n dc la ~i,gr¡(.:lI!tllra a Id industria. A c,:-,to ",e agrega ulla ...,c~u n, ;,1 k'!1\:I..:;¡\.i .. 1. l.:.IJl !11't;\'cT",ihlc como la anterior: la dism inuc ión de los COqos de C')Jlll il!\~h_'¡6n El costo de transporte de la i"formación ha bajado de 11l;lIlcl' 1" lalica ,k,,1e L'[ principio del siglo (Figura I 1.2 ). Ahora bicn. con\·lc .. , ,1 l~\lir el ":CI<'[
\/,nr, ¡ 1'1.,'<,\/
375
lerciario "lradicionar', formado sob re lodo por comerc ios y serv icio s per,onalcs, dd lerciario más moderno, La lcrc iarizacióll de las economías occidenlales es sobre lodo el hecho dc una nue\'a categoría de aCliv idades que podemos llamar lerciario superior. o aún secto r de la información (ver el capíl ulo 9 para la dellllición de es'-os términos), ¿Cómo expl icar esta tran sic ión a aCli\'jdades que tienen po r objeto la prestación de servic ios y la producción dc bicn<:!s inlangibles"
% del empleo total 09 r -
o.a . . . .
0.7 T
Servicios
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(sector terciario) '-.
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Industria (sector manufacturero)
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I
40
60
80
1900
20
40
60
80
95
FIGURA 11,1 - Evolución comparativa del empleo (en porcentaje) en la industria y en los servicios, Estados Unidos, 1820-1995 ;:ueme
The Economist. '996. Figura 2.
376
/;:("0/11'1111"0 /lF./JO/la
Costo de
y regiol/ol
~na llamada telefónica de tres minutos entre Nueva York y Londres (SUS de 1990)
300
250
200
Costo [SUS] 150
/
100
50
o 1920
1930
1940
1950
1960
1970
1980
1990
2000
FIGURA 11 .2 - Baja en los costos de comunicación: 1930-1 995 Fuente: The Economist. 1996. Figura 4.
r Elementos de explicación La terciarización de los métodos de producción La terciarización del trabajo está íntimamente li gad a al progreso de los conocim icntos y a las innovaciones tecnol óg icas . Los proce,os modernos de producción cxigcn. proporcionalmcl1lc. cada vez menos "brnos" y cada vez más klloH'-/¡mr )' l11ateria g ris, en forma de act ividades de asesoría. de concepción, de itl\'t~stigación \ de desarrollo. Son estas tarea,. más inten sivas en materia gris. el cot'azó n dc lo que llamamos los sCl'licios a la producción.
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Así, la terc iarización de las economías modernas. contirmada por las estad ís tic as naci onale s. aparece en parte como la consecuencia -metodológica- de la dellni~ión de los conceptos ) de su utilizacicín. Efectivamente, la distinción entre "secundario" y '"tercia ri o" desca nsa en un ej erc icio de clasificación de la s actividades económicas co n muchas limitac iones. En este sentido. el progreso del sector terciario se explica en parte por una ilusiÓn estadística. La decisión de clasificar a un trabajador en el sector manufacturero no descansa en la actividad que este trabajador ejerce, sino en la empresa donde trabaja. Según esta forma de proceder. un arquitecto que trabaja para una emp resa de fabricación es clasificado e n el sector manufacturero (es la regla que ap liean las agencias estadísticas de casi todos los países). Pero este arqu itecto. ejerciendo e l mi s mo trabajo. es clasificado en el sector terciario si trabaja por su c uenta o en un despacho de arquitectos. Los comadores, los investigadore" los asesores en ingeniería. las secretarias. etc .. son objeto de este tipo de Cluctuación. Por esta razón. en los dos capítulos an teriores. hemos utili zado a menudo el término acti"idad de oficina. que abarca los empleos "terciarios". si n impol·tar e l sector de actividad económica en que se ejercen. A medida que las emp re sas manufactureras se especializan en la fabri cació n. encargan a otras empresas el suministro de servic ios de los que antes se habían dotado. Ocurre así una dilatación del sector terciario. atribuible en parte a las reglas de clasificación. Por ejemplo. si una emp resa de fal)rir:ac ión de vigas de acero decide en lo sucesivo buscar al exterior los ,)I~rvicios de in formática de los que antes se ocupaba ella mi,nJa, resulta un aumento del empleo del secto l' terciario. en la rúbrica de los serv icios informáticos. En otras palabras. la te rci arización de las economías resulta e n parte de un movimiento de eS[Jecializac ión y de división del trabajo . Sin exagerar indebidamente la importancia de lo que llamamos ilusión estadística para explicar el empuje del sector terciario. hay que reconocer q ue la distinción entre sector manufacturero y sector terciario se \'uelve cada vez menos pertinente a medida que se desarrollan los sen'icíos a la producción. 'Como lo deja entender el términn "producción". estos selyicios en rápido crecimiento son una extensión cid aparato de producción de bienes. En este sentido , sería más apropiado hablar de la indust ri alización del sector terciario que de la desindustrialización de las econom ías urban as o nacionales.
El juego diferencial de las t asas de p roductividad
Grac ias a l progreso de los co noc imi entos, la productiv idad de los trabaj adores de l sec tor ma nufac ture ro au menta constan temente. como a ume ntó en e l pasado la produ ctividad de los trabaj adores de l sector ag ríco la. r ara que la economía pueda co ntinuar crec ie ndo. la mano de obra se desp laza constantemente hacia los sec tores de ac ti vid ad donde es más prod uctiva. tomando en cue nta las diferenc ias de e lasti cidad-ingreso de la dem anda. Puede decirse lo mi smo para la tra nsición de l secundario al terciario . En la medida en que la producti vidad de l sector manufacturero au menta más rápida men te qu e la de manda de bi e ne s fabr icados . se produce necesa ri amente, con el ti empo, un desp laza mi ento de la mano de obra hacia otros sec tores de actividad . Pero la evo lución de la estructura de la demanda desempeña un papel mellar en e l progreso de l sector terc iario que (antaño) en el del sector secundario. Desde luego, la e lasticidad- ingreso de la demanda es superior a l para varios tipos de servicios, de lo que se deri va el crecimiento del emp leo en los sectores de la restaurac ión y de la d i'·ersión. Pero e l concepto de e las ti c idad- ing reso se ap li ca co n ll1 ayo r dificultad a los servicios intermedi ari os. S i las elas ti cidades- ingreso fuera n iguales para todos los bie nes y servic ios. la transferenc ia del e mpleo de un sector a otro se explicaría sobre todo por di fere ncias en la producti vid ad del trabajo a med ida q ue se increll1enta la demanda globa l. Es la d ife rencia e n e l crec imi ento re lativo de la productividad la que actúa sobre todo en e l caso del sector terc iari o. Se trata, en conjunto, de tareas en las que la ll1áqu in a no reell1p laza tan fác il me nte al ser humano, y en las que los aumentos de p roductiv idad se rea li za n ll1ás lentamente . Cuanto más aumenta la prod uctividad g loba l grac ias a la introducción de nuevas tecno logías de p roducción. más se desplaza la mano de obra hacia ac tiv idades en las que la persona conserva ventaj as comparativas sobre la máqui na, es decir. activ idades no estandari zadas y no rutinari as, con fuerte co ntenido de kIlO H'-holv y de imaginación. Es to no sig nifica que todos los emp leos terc iarios modernos sean interesantes y bien remunerados; basta pensar en ciertas labores de secretariado para convencerse que no es el caso. Sin embargo. la importanc ia de l capita l hum ano signi fica que las activ idades de oficina exigen. en promedio, más capac itac ión que otros sectores de actividad.
Impacto de las tasas relativas de crecimient o
Las acti vidades de oficina son aún más sensibl es a las fue rzas de centralización que las ac ti vidades de fabri cación. En esca la nacional (cap ítul o 9), manifi estan una tendencia desproporcionada a elegir las ciud ades más gra ndes; en escala urbana (ca pít ulo 10), demuestran la misma tendencia desproporcionada a instalarse en el centro de la ciudad. Por ol.ra parte. sabemos qu e las acti vidades de ofi cina pueden impl icar re ntas del suelo más elevadas qu e los demás sectores de acti vidad, co n el resul tado que se produce un proceso de expul sión-sucesión. del que se habl ó en el .capítulo anteri or y cllyas consecuenc ias exp loraremos en las secc io nes sigui entes. Pa ra comp re nde r adec uadame nte el im pacto espac ia l de las transformac iones de la es tructu ra de em pleo. co nviene recalcar la importancia, en la interpretac ión de los datos, de las tasas relati vas de crec imiento y de co nce ntració n. Para que se mantengan las pres iones en el centro, basta que los sectores en crec imiento tenga n una propensión relati va más fuerte a la conce ntració n (en relación con otros sectores), aun que, de manera ais lada. den señales de desconcentrac ión. Para fi nes de ilu strac ión. proJlonemos una simulación e n el Cuadro 11.1. En él. supo nemos un te!Titori o incluyendo dos zonas. el cen tro y la perif'er'ia (o. si se prefi ere, el centro y el suburb io). y dos sectores de actividad econó mica. A y B. El sec tor A (digamos la industria ma nufacture ra) no experimenta nin gún crec imiento del empleo entre el período TI y el período T2, mientras que el nive l de empl eo de B (d igamos el terciario) ,e triplica. pasando de 100 a 300. Desde un princip io. B está claramente más concentrado e n el ce ntro: 80% de sus efecti vos se encuentran allí. co ntra solo 20'7< de los de A. Entre TI Y T2. ambos sectores muestran una tendencia a la descentralización: la proporción de 10-; éfecti vos de B presentes en el centro cae a 70'/< : para los eIlIpleos del sector A. la parte de l centro pasa a 18'1c. Pero como B sigue siendo a la vez más concentrado. e n térmi nos relat ivos. y más diná mico que A. el empleo tOlal del centro crece fi nalme nte más rápidamente (a una tasa de 128'; ; ) que el empleo de la perife ria (72%) . PO!' esta razón se acent uarán las pres iones sobre el centro, con las ¡'0J1<:"" !"'I1Ci :1S qu e (' 'noeCIllOS par,! leh rentas del suelo y la intensidad del uso del suelo. Se incrementará la posibi li dad de que las deseconomías de agloll1eración (incl u:c nuo los problelllas de med io ambiente) superen a la, ecoIlomías de agl()m~ración. Las acti\'idades más dinámicas en búsqueda de
una localizaci ón central expulsarán a las act ividades capaces de adapta rse más fácilm ente a otras local i zaciones. L as informaciones para la Ciudad de México, por ejemplo. van cn el sentido es perado. Recordemos que los ser vicios al productor manifiesta n una tendencia neta a la co ncentració n en el centro. Co mo lo indica la Figu ra 1 1.3. los servi cios al prod uc tor son también los que crecen más ráp idamente: 94<;¡. de crecimi en to del empleo en diez mios, co mparativamente con .. 'lo para la indu stria. En breve, las pres ion es sobre el centro de la ciudad de M éxi co se proseguirán mientras dure la progresió n relati va de los serv icios al productor. que tienen una fuerte tendenc ia a la centralidad. Para entender la dinámica espaci al de una economía, no basta con observar que ta l o cua l sec tor esté despl azá ndose (o descentrali zándose): hay que co mprender las tendencias de localización de los sectores más dinámi co,>. examinando su impacto (ex pul sió n) en los demás seclores de la economía. Estos impactos pueden ana li za rse en escal a nacional o urbana. Come ncemos por la ciud ad.
CUADRO 11.1 - Simulación: impacto de las diferencias de las tasas relativas de crecimiento sobre la repartición espacial Tl Seclor A
Región
100
Crecimiento Tl-T2
T2
Seclor B
Empleo total
100
200
Sector A
100%
100
Sector B
Empleos
Empleo total
%
300
400 100%
200 100%
228
5~%
128 128%
Centro
20
20°!.:,
80 80%
100
50%
18 18%
210 70%
Perifena
80
80%
20 20"10
100
50%
82 82%
90 30%
172 43° o'
72
72%
El sector A está estancado, el empleo no aumenta entre TI y T2. El sector B está en crecimiento. el empleo se triplica entre T1 y T2.
Aplicación del método shift-share
Crecimiento real
Efecto
Efecto
Eleclo
nacional
estructural
regional
- - - --Centro
128
100
140
12
Periferia
72
100
40
32
-- -
---
Empleo 840000
Industria !4%}
------------ - ---
740000
640000
I ¡
540000
Servicios al consumidor [26%J 440000
340000
r-----I
240 000
Servicios al productor 194 c ::,]
140 000
Servicios colectivos [82%J 40000 .L-~-=c:-_-:
- -- ---
----,--------,
1975
1985
FIGURA 11,3 - Crecimiento del empleo: Zona Metropolitana de la ciudad de México, 1975-1985 Fuente: Aguilar. 1993.
N01a: Las tasas de crecimIento
Transformacione ~
de
í~n porc~'1';l"3¡
~.' ,c; -
se indir..an entre parenlesis
.Jrbcpo
El sec tor terciar io moderno en creci mi ento es relativa mente propenso a buscar localizaciones ccntrak,. 'o que luce progresar la terciarización de las C>lillCturas en la' grandes ( ; .,1,,, 1,:, ""Ilck. en corolario. es más marcada la decadencia (¿xodo) del sedor manu¡'aClul'ero. Las presiones que se ejercen sob re distillloó> puntos dd e'ixio urh:lIlo desencadenan . en cada etapa del desarrollo, una l'ce,tru cturac¡"1l esp'k'¡al en la que se observan, paralelamente,
movimientos de concentrac ión y mov imi e ntos de expans ión física de la c iudad . Así, es posibl e habl ar de ciclos urbanos , que co mprenden fases suces ivas de urbanizac ión y de suburban izac ión. Pero la fo rma real de este esquema evo lutivo es di stinta según los países. Como lo vim os e n e l capítulo 10, la estructura interna del espacio urbano es muy sensible a las intervenc iones políticas y a las particu laridades locales. As í, para nivel es comparables de desarroll o. las regiones urbanas sue len ser más densas (por lo tanto menos extensas) en Europa que en América. Los precios relati vos del transporte privado y las dec isiones públicas de invertir e n las infraestruc turas de tran spo rte tienen gran importancia en la explicación de las diferencias.
Te rc iarización de las economías urbanas La terciarizac ión de las estructuras del e mpico afecta a todas las grandes ciudades del mu ndo industrializado. En Estados Un idos. la parte del sec tor manufacturero en el empleo total pasó de 25.1 % a 14,3'7( en la reg ión de Nueva York, de 35,4% a 19.9'k e n Chicago, y de 31.9(1< a 19.6'l en Los Angeles en el transcurso del períoclo 1972-1990. Durante ese mismo período, en términos abso lutos. la región de Nueva York perdió más de 280 000 empleos manufact ureros, y la reg ión de Detroit 156 000. En a lgunas ciudades norteamericanas aum entó el número de empleos manufactureros. pero. incl uso en esos casos. la parte relativa del sector manufacturero disminuyó. La terciarización está en genera l menos avanzada en las ciudades de América Latina. lo cual permite entrever para el futuro una ¿poca ele expansión terciaria. Si nos fiamos a la Figu ra 1 1.3, hasta 1985 la Ciudad de México presentaba aún un carácter industria l, pero los datos mexica nos tienden a sobreestimar la parte del sector industri al5o .
Exodo de la industria manufacturera hacia la periferia La terciarización de las economías urbanas se acompatla por una redistribución geográfica de las actividades económ icas dentro de las ciud ades.
50 El Cell!'>o Económico de INEGI ( a¡;t"Ill'ia mCÚC;lIla lIc e<"(adj,,ucas) no Uti[lLil nece,anarn1.!l1Ie las mI smas n.!gla\ dc clas ificación que los dem ~b paí~e"" ,\Jef1l:h. J¡,S dato ... di ... ponible\ no induY,:"1l la totalidad d\.! los empIco . . del sector terciario. "obr~ lodo Clll'U;lllt,l al sector pllb li L'o \C rdiel\,'. E... ,,¡el11l'I"C necesario tener cuidado COI1 In comparución de dalu, irltl'rn¡¡..:ion;t!e\.
CUADRO 11 .2 - Participación del empleo manufacturero en el empleo total: veinte ciudades de Estados Unidos, 1972-1990 Empleo manufacturero sobre empleo tolal (%) Región metropolitana
1972
1983
1990
Nueva York
25,1
18,0
14,3
Filadelfia
34, 1
23,7
17,1
Boston
28,9
23,7
17,4
Pittsburg
36,5
22,4
14,6
Chicago
35,4
25,9
19,9 24,3
Detroit
41 ,8
31,2
Sto Louis
35,3
23,9
19,0
Minneapolis-St.Paul
29,2
25,7
19,6
Cleveland
39 ,7
29,4
23,1
Milwaukee
40 ,6
29 ,3
25 ,0
Cincinnati
36,6
28,2
20,5
Kansas City
27,3
21,3
15,1
Dalias
27,2
22,7
17,8
Baltimore
30,1
21 ,5
12,3
Atlanta
22 ,1
17,2
13,4
Los Angeles
31,9
27,8
19,6
San Francisco
19,5
14,2
17,4
Sm Diego
21,1
19,8
13,8
Denver
21 ,2
20,9
13, 1
Seattle
27 ,1
23 ,6
19,4 ------
Fuentes: Hicks, 1987 y US Cen.sus Data. 1990.
Puede observarse, en todos los países industrializados. un desplazam iento de la ac ti vidad manufacturera hacia los suburbios, hacia la periferi a de las zo nas urbanizadas. y hacia las ciudades medianas, sie mpre a costa eJe las ciudades ce ntraJes. En Canadá. de 1971 a 1986. la parte ccnlral dc la región mct ropo litana de Montréal perdi ó 6~ 600 empleos nHlllll !;lClUrcros. nllclllr'b que el resto de la región ganó 58 30G. La parte ce ntral eJe Tomnto perdió 27.9 c, de w empleo manufacturero. mientras que cn cl resto ,k lel región l,]etJ'Opolitana el empleo manufacturero creció 52.9'k.
El mismo movimiento se obse rva en las ciudades de México y Bogotá (Fi guras I 1.4 Y I 1. 5). En el tran scurso de la década 1975- 1985. el núcleo ce ntral de la ciudad de México habría perdido SS 000 emp leo, ma nu factureros . pero habría ganado otro tan to en el sector de servicios al productor. Por lo tanto. no hay qu e sorprenderse por e l auge de los rascac ie los en el cent ro de Méx ico. En Bogotá, los cambi os ( 1971 - 1989) en los cocie ntes de loca li zac ión de muestran claramente e l traslado de l empleo manufacturero e n benefic io de las zonas menos cent ra les (Figu ra 11.5 ). En resu men, en los lugares donde el empleo manufacturero di sminuye. la disminuc ión se hace senti r pri mero en la parte cenlml de la regió n urbana. De la mi sma manera. cuando e l empleo manufacturero a umenta, se trata ante todo de los subu rbi os. En Estados Un idos.
Empleo 80000 , . - - - - - - --
-
- -- - --
-
- - - -- ·
60000 -+
40 000
~-- f - - - -
20 000
I_--.J
I Servicios colectivos -'--1
o
I
Servicios al -20 000
~
Industria
I
I ______ ~.!..._....__.I
L---.I
I
~.
Total
1
productor Servicios al - - - - - - consumidor- - - - - - - - - ;
1-
.40000 1 -
I ·60 000 .;-._ __
~
_
o
- - - - - - --
-
-
--
I ·80 000 - -
FIG URA 11.4 - Cambios en el emp leo: Núcleo central de la Ciudad de México. 1975-1985 Fuente Aguilar. 1993.
Cociente de localización
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1,4 - - - -
~ 1972 1.2 i -
Wl 1989
--------~------,
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-1 1.2
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Centro
FIGURA 11.5 -
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3
4
5 -{;'-
6 Periferia
Cambios en la localización del empleo manufacturero: Bogotá, 1972-1989
Fuente: Cuervo, 1992
las regiones que han creado más empicas manufactureros a partÍr de 1980. son como zonas suburbanas: Anaheim County y Orange COUnLy. cerca de Los Angeles, San José. cerca de San Franc isco (donde se encuentra la famosa Silicon Valley). Nassau County y Suffo lk Coun ty. no lejos de la ciudad de N ueq¡ York. A medida quc las actividades de fabricación se alejan de las parles más densamente urbani zadas. y se redistribuyen geográlicalllcn le. la terc ÍarÍzac Íón '\e acekra en las partes I. : cntrak.'" dG las grandes regiones urbanas.
r
Revalorización residencial del centro
La espec ia li zac ión crec ien te de las Lonas ce ntra les e n e l terciario superi o r lleva a menudo co nsigo un segundo movimiento, que afec ta nl<ís bien a la vivie nd a. Como los e mpl eos del cen tro de la c iudad inc lu yen una proporción cada vez más imponante de "cue ll os blancos" (emp leados de ofici na). de profesionales y de ejec utivos. e l peso que ejerce e l centro en las decisiones residenc iales aumenta en e l caso de las clases acomodadas. La población con más rec ursos se interesa po r c ienos barrios cercanos al ce ntro. o francamente centra les, y, en ciertos casos, acaba expul sando a la poblac ió n menos afonunada. Este mov imiento de sustitución de familias menos ri cas por cl ientelas acomodadas (a menudo acompañado por la renovac ió n habitaci o nal) se llama a veces "gentriFi cac ión " (del ingl és "gentry". peque ña nobleza). Esta reva lo ri zac ión residenc ial de los barrios centrales se observa en va rias g randes c iudades de l mundo indu stri ali zado: pensemos en el barrio del Marais en París. o en el SoHo en Nueva York. Pero otros facto res influyen tamb ié n: a) El hecho de que las industrias y los almacenes abandonen el centro por loca li zac iones mlÍs perifér icas. deja ndo terrenos vacíos y edificios qu e pueden servir de viviendas. Muchos " Iofts" (departamentos mu\ amplios. a menud o aco ndici o nados a panir de un a ún ica pieza) del centro de "'ueva York son antiguos almacenes o talleres de co nrecc ió n: b) El centro posee. intacta. una cantidad de viviendas habitadas por poblac ió n con más o me nos re cu rsos. a menudo caracterizada por su \'a lor arqu itectón ico y patrimo ni al, que por consig ui ente ejerce una atracc ión so bre ciertos grupos aco modados. El barrio del Marais (París) es un buen ejemp lo: el La tra nsformac ió n de la s eS lructuras fam ili ares. como co nsecuencia de la baja de las tasas de nata lid ad . ha reducido el tamaño de los hogares. El porce ntaje de familias sin hijos ha aumenlado. Guardando las pro porci o nes. la demanda de "pequeños" departa mentos urbanos (que a men udo inclu yen varias piezas) se incrementa más ráp idame nte que la dem anda de grandes res idencia s de s uburbi o. Enle fenó meno a fec ta a lodos los países industrial izados: <.1 )
L,h pareja, de jóvcnc, prok., iunak, ,in hijoo en la, quc a mbo, miembro, trabajan e n e l centro sonm u) sensibles a la prox imidad del centro y pueden. guardando las proporciones, dedicar a la vivi enda rec ursos mone tari os más impo rtanles que otros elcmclllos de la pob lación.
La gentrili cación se limita sobre todo a la s \ iejas ciudades de Europa y de Améri ca que poseen, en su centro, una cant idad recuperabl e de viv iend as allliguas, La reco ncentración de ciertos grupos de a lt os recursos en e l cen tro acelerará la división espacial de las funciones, y por lo tanto la expulsión de fun ciones comerciales o residenciales que no puedan implicar rentas del suelo tan elevadas, Pocos so n los comercios o los hogares capaces de darse el lujo de adqu irir un espaci o en la cal le de Monta igne e n París (costo: aproximadamente de US$2500 e l metro cuadrado en 1991), Esta manifestación del proceso de expu lsió n-s ucesió n afecta a las poblaciones e implica costos soc iales a veces importantes, La ll egada de nuevos est!'ato, soc iales al centro expul sa de éste a pob laciones de menores rec u,·sos. que deben desplazarse hacia localizaciones menos deseables. Pero ~stas invas iones no afec ta n a todos los barrios del centro. Vimos en el capítul o 10 que las pobl aciones m,Í<; pobrcs busca n a mcnudo localizarse cerca del centro. y que están di spuesta, a hacer sacrilicios para vivir allí. pues los tr,lI1sportes co lect ivos son carm. En var ias g randes ci udad es. sobre todo en E,tados Unidos, se encuentran a me nudo ba rrios res idenciales de postín al lado de barnos residen ciales miserable,. La acentuación de la segregación social e, todavía mayor si las poblaciones de pocos recursos so n de origen étnico o cultu ral distinto de l de la mayoría .
Transformación de los espacios nacionales El proceso de expul s ión-suce,ión no se limita a los movimientos de la indu stria manufacturera y de otras acti\'idacles económicas extensivas hacia los suburbios. Un poco como el chorro de agua de un a fuente. cuya presión en el centro determina la altura. Iw, mo\' imieI1'lo:, se realizan por intermitencias. a distintas distancias del centro. Su amplitud depende a la vez dd dinamismo de la economía nacional. y del ni ve l que se haya alcanzado de concentración espac ial. Red i~tribución
espacial de la actividad e;;onómica:
~res
esenias de análisis
Los desplazamientos delllru del e,pacio nacional pueden a nali zarse en e,calas diferentes. Así, COill iene di,ti nguir tres niveles de redi stribuci ó n. según las dimensio nes del espacio donde ,e lIel"i1ll a cabo:
Suburbanización La suburbani zac ión es el movimiel1lo de las acti vidades eco nómicas de la parte ce ntral de la región urbana hacia las zon as peri ré ri cas , Para se r fieles al co ncepto de suburbi o, las zonas dcbe n estar situ adas dentro del mi smo me rcado de mano de obra que e l centro de la c iudad . es dec ir, en el perímetro habi tual de las migraciones diarias, Tradiciona lmentc. este perímctro define los límites de la aglomeración urbana como espacio eco nó mico, En escala del país, los movim ientos de suburbanización no modifican las rel aciones de concentrac ión o de descentralización entre di st intas regiones o entre distintas ag lomeraciones urbanas.
Desconcen {ración Empl eamos aquí , el término desco ncentración para designa r los des plazamientos que van más allá del pe rímetro de suburban izac ión , pero permanecen de ntro de un radio limitado, Podría también hablarse de descongestión, o aún d~ mo,'i micntos peri-urbanos, Hemos lijado . gmsso modo, los límiles del área de desconcentración en un perímetro correspondiente a un a hora ée viaje a partir del polo centra l. Este perímetro sin'e para de limitar la zona de influe ncia comercial de la ciudad para bienes y servicios de rango interm ediario, cuyo consumo exige a me nudo desplazami entos semana les o men suales ,
Deseenl ra li ~ació/J Empleamos el término Lksccntr"lización para designar los desplazami entos que rebasan e l perímetro de desconcentrae ión y que por lo tanto se dirigen hacia region es más alej adas, En el anál isis sigui e nte. ha blaremos tam bi én de movi m ientos centro-periferia, Esta repartición espacial centrada en criterios de distancia no tOllla en cuenta más que una parte de las pos ibilidades, ¿Qué decir de los movi mi entos entre c iudades de tamaiios diferentes? Así, una actividad puede "descentralizarsc" al dejar el po lo urbano nacional por una ¡'egió,l periférica (s ituada. digamos. a 500 kilómetros del centro), Pero el sentido de este movimiento será muy c!ifercl!tc .;;cg!ín ... j 'e dirige hilCi,l una pequeña aldea_ o hac ia una metrópoli regional. Un desplazam iento de actividad de la Ciudad de Méx ico a Mo nterrey no tiene el mismo significado que un desplazam ien to de la ca pital a una pequ eña localidad del estado ele NuelO Lecíll, Ciertamente, el
primero constituye un mo\' im ie lllo de descent ra li zac ión e n e l sc nrido de l espac io nac io na l mex icano : pero, ¿có mo califi car a l segundo? El
Los ciclos de desconcentración industrial Veamos ahora más de cerca cómo sucede n las cosas, g racias a datos fra nceses y ca nad ienses, En la Figura I l.6, re presenta mos ia e vo luc ió n de la co nce ntración espacia l del empleo ind ustrial (manu fact urero) e n Fran cia, de 1896 a 1985 . El Índi ce de concelllració n puede lee rse como Ull coefIc ie nte de Gi ni , c uyo valor varía de O al, S i e l e mpleo indu stri a l estu vie ra d istribuido de mane ra pro porc io nal en todos los de parta me ntos (cada uno con una parte según
Indice de concentración "
0,14
FASE 1
FASE 2
FASE 3
Concentración gene ralizada
Oesconcentracióll
Descenlraiización
-
Con la reglón parisina
/
0,13 0,12 0,11
L
¡0,09 i' 0.1
0,08
r
Si n la región pa risina
0.07r~
I
0,06 0,05 0.04
<--..1
t
¡
I
1911
192 1
1931
1946
1954
,
1962
1975
1985
Año
F',GUhA 11.6' Evolución de la concentración espacial del empleo industrial por departamento: Francia, 1896-1 985 Fu~n:e:
Adaptado de Lungo. 1989
. ? i'l;crpre tación de! índice se explica en ellexto
su población), el índi ce valdría O. su va lor mínimo. Valdría l. su valor máx im o. si todo el empleo estuvi era co ncelllrado en un so lo departamento. Los resultados, representados por una curva en forma de ca mpana, rec uerdan la curva de Willi amson que presentamos al tratar de la evo luci ón de las di sparidades regiona les (I'er de nu evo la Figura 6.6). En los primeros momentos de la industrialización. el empleo manufacturero se conce ntra cada vez más, pero al llegar a una cierta cúspide (alcanzada hacia 1960 en Francia). vuelve a di spersa rse en el territorio nacional. La Figura 11.6 comprende una segu nda curva que represen ta la evo lución de los índi ces de concentrac ión en ausencia de la gra n región parisina. Esta curva ini cia su descenso mucho antes. alt'ededor de 1925. En res um en, entre 1925 y 1960, en escala naciona l. el empl eo manufac turero conserva. en términos relativos. su tendencia a la co ncentración e¡l la región parisina. Pero ya se ha ini ciado un moyimicnto de desconcentrac ión. A partir de 1960, es te movimiento se generaliza (las indust ri as em piezan a alejarse del Gran París). con lo que es posible hablar de un inicio de descentralización indust rial. Un exa men más detallado de los desplazamientos en cada departamento confirm a que todos los departamentos de la gran corona parisina aprovecharon estos desplaza mientos del empleo indu su·ial. Sin embargo. más allá de este gran perímetro de desconcentración industrial, los departam entos ganadores no se adaptan a un modelo regular. La desconcentraci ón indu>trial se hace por oleadas suces ivas. en func ión del nivel de desarrollo del país. del nivel de terciari zac ión de la economía nacio nal y de las pres iones que la taciarizac ión ejerce sobre la parte central. Si los datos ex istiesen. las curvas para México adoptarían sin duda alguna la misma forma (si sustituimos París por la Ciudad de Méx ico). Méx ico se sit uaría seguram ente en alg una parte cerca de la ¡ransición entre la desconcentración y la descentralización industrial. Con el fin de ver más precisamente cuá les son las in dustri as efectadas. y al mismo tiempo situar los movimi entos en el co ntexto del conju nto de una economía. usaremos ahora datos canadienses. C9ncentración terciana contra desccncentración industrial: efecto neto
Se ha reorgani zado el espacio canadiense. para formar diez nuevas un idades de análisis ll amadas "rcgíone, tipo" (I·er Cuadro 11.3). Las regiones tipo toman en cuenta crit erios de distancia y de tamaño. Así. a la región tipo 3 (c iudades
I
regio nales centrales) corresponden todas las aglomerac iones urbanas con una población de SO 000 a 100 000 habitantes, pero situadas en las cercailÍas (menos de 100 kilómetros) de una ciudad de 100 000 habitan tes o más. ASÍ, podemos di stinguir los movimientos ce ntro-periferia de los mov im ie ntos entre ciudades de tamaños diferentes. Para exami nar la redistribución espacial del empleo, hemos recurrido al método shifi-share cuyo cá lculo detallado se encuentra en el Cuadro i 1.4 (la exp licación del mode lo se encuentra sombreado a partir de la página 393). Para facilitar la comprensión, hemos aplicado también el método a los daros simulados del Cuadro 11.1. En términos sencillos, el anál isis shift-share permite descomponer el crecimiento de l empleo en tres e leme ntos: el efecto nacional. e l efecto estructural y el efecto regional. El efecto nacional da el crecimiento que hubiera te nido la región si hubiera crec ido al mi smo ritmo que el país en su
CUADRO 11.3 - Definición de las regiones tipo: Canadá No.
Región
Población
Grandes ci udades
2
Metrópolis regionales
100 00 a 300 000 habitantes
Ciudades regionales
50 000 a 100 000 habitantes
3
Centrales -
4
Periféricas -. Ciudades medias
5 6
> 300 000 habita ntes
25 000 a 50 000 habitantes
Centrales Periféricas _. Ciudades pequeñas
7
Centrales
8
Periféricas ••
9
Centrales
10
Periféricas . ~
Localidades rurales
10 000 a 25 000 habitantes
< 10 000 habitantes
--_.. - .-
Central: situada al interior de un radio de 100 km de una gran ciudad o de Urla metrópoli regional. Periférica: situada al exterior de un radio de 100 km d,= una gran ciudad o de una meuópoli regional.
,
C UADRO 11.4 - Resultados del a ná lisis shift-share, por regió n tipo, Canadá, 1971- 198 1
Regiones tipo No. Grandes Ciudades
Crecimiento real del empleo 1971-81 (Dj)'
Crecimiento 1971-81 %
1 542310
38,9%
1 410409
230665
·98764
·60064
2721 1
·64 862
·1 2620
Electo nacional
(Nj)
Electo estructural (Sj)
Electo regional (Rl)
Electo regional Manufactura
Metrópoli, regionales
2
309455
31 ,8%
347 106
Ciudades regionales centrales
3
82950
33,3%
88812
2177
·8 039
-4727
Ciudades regionales periféricas
4
76630
43,0%
63516
3022
10 092
845
Ciudades medias centrales
5
852 10
37,6 /.
80786
-1 630
6054
2993
Ciudades medias periféricas
6
109015
53,4%
72642
1 294
35079
2721
Pequeñas ciudades centrales
7
23555
26,8%
31 346
3 11 3
·4678
547
Pequeñas ciudades peri féricas
8
24750
22,4 %
39337
212
-14 799
· 1 129
Localidades rurales centrales
9
28 1 590
31,5%
318125
-100434
63899
40926
10
216660
25,7%
300046
-108310
24924
30451
2752125
35,6%
2752125
-51 094
-51 094
Localidades rurales periféricas
Canadá Fuente: Coffey y Pofese, 1988.
Dj:: Nj +Sj + Aj. El método shift-s/Jare está explicado en el recuadro sombreado.
conj unto. El efecto estructural mide el crecimiento que hubiera tenido la región, tomando en cuenta su estructura de empleo inicial , más all á del efecto nacion al (o sin llegar a éste). Si hay fuerte concentración de industri as de crecimiento rápido, el efecto estructural será positi vo. El efecto regional capta los demás factores que hubieran podido contribuir a un crecimiento superior o inferior al promedio nacional : desplazamientos de actividades económicas de una región a otra, expansiones por encima del promed io nacional.
• El modelo shift-share El modelo shift-share hace referencia a un método descriptivo de carácier ¡;antable .cuya utilización remonta a los años 1950 y 1960 (Brown, 1969). Utili zando el modelo shift-share, puede descomponerse el crecimiento de un agregado (por ejemplo, el empleo regional) de manera de obtener, por un a parte, el crecimiento debido a la estructura económica inicial y a la tasa de crecimiento nacional (i ncremento teórico debido a factores exógenos) y, por otra parte, el crecimiento debido a factores específicamente regionales (efecto regional, local). Se obtiene el incremento hipotético (h) del empleo en una región} en el transcurso del período lo - ti' al multiplicar el empleo inicial de cada seClor r (EjO) por la tasa de crecimiento nacional de este sector:
IS - 1
_ _i . .
r,- IE;'
,
y, al sumar todos los sectores, es decir:
ir=: 1
Hi = IE;'[IS - 1 = ~ (E: ri)
(1)
Al restar este creCimie nto teóri co (Hj) del creCJlllJ ento rea lme nte observado (D) se obtiene el componente regional Rj: Rj = Dj - Hj
(2)
En cierto modo, este componente regional mide el dinamismo propio a la región, puesto que expresa el crecimiento del empleo del que no hubiera podido gozar si solo hubieran actuado los factores expansión nacional y estructura inicial. El crecimiento hipotético del empleo puede descomponerse en crecimiento N debido a la expansión nacional del conjunto de las actividades económicas.
1: 1:E;
- -'- ' --1
ro- 1:1:~ ,
J
Y en crecimiento S debido a una estructura inicial más o menos favorable (concentración de la actividad en sectores con tasa de crecimiento superior o inferior al promedio nacional). Así, obtenemos:
1:1:E: ] [1:5 1:1:5] h,= ~E;[ ii~ - 1 + ~E;
iE:-iiE:
I
J
J
=DE; r,J +1:, E;
I
(3)
I
(4)
= Nj + Sj
Y, finalmente, tenemos: Dj = Nj + Sj + ~
(5)
Es importante señalar que para cada término de la identidad (5) tenemos la estructura sectorial, es decir, que para el componente regional Rj, por ejemplo, podemos decir en qué sectores se ha manifestado el dinamismo regional .
. Examinemos los resultados referentes a Canadá para 1971-1 98 1 (Cuadro 11.4). En las ciudades más grandes (región tipo 1), el ritmo de crecim iento del empleo ha rebasado el promedio nacional (38,9 % contra 35,6%), con lo cual se ha proseguido la concentración espacial del empleo global. Pero presentan
también, en cuanto al efecto regional, una pérdida importante (-98 764 empleos) principalmente debida a "desplazamientos" del empleo manufacturero (ú ltima columna). Este resultado recuerda nuestra simu lación (Cuadro 11.1), en la que el centro prosigue su crecimiento pese a los desplazamientos hacia la periferia, porque una parte más que proporcional del empleo de los sectores más dinámicos continúa localizándose en el centro. En el caso de Canadá, esto puede verse gracias al valor elevado del efecto de estructura (+230 665 empleos), reflejo de la especialización de las grandes ciudades en los sectores de actividad de crecimiento rápido, cuyo peso acaba compensando ampliamente las pérdidas relacionadas con el efecto regional. . En cuanto al empleo estrictamente industrial (manufacturero), Canadá, como Francia (ver más arriba) , se encontraba en plena fase de dispersión espacial. Los principales beneficiarios de estos movimientos del empleo manufacturero fueron primero las pequeñas loca lidades rurales cercanas a los grandes centros (región tipo 9: + 40 926 empleos) y las pequeñas localidades rurales más peri féricas (región tipo 10: + 30 451 empleos). La importancia de las ganancias de las regiones periféricas y las pérdidas de las regiones más centrales (regiones tipo 1, 2, 3) indican que Canadá había iniciado su fase de descentralización industriaI 5 ]. Pero la distancia sigue siendo un obstáculo. Los movimientos de desconcentración y de descentrali zación no afectan a las mismas industrias, como lo veremos ahora. Desplazamientos de industrias tradicionales y de industrias modernas
Para precisar el sentido de los desplazam ientos, hemos tomado diez indu strias que representan dos casos extremos. Un primer grupo de industrias, que podemos calificar como tradicionales, se caracteriza por métodos de producción más bien estandari zados, una mayor dependencia en relación con las materias primas, y una utilización menos intensa de la materia gri s (Cuadro 11.5). contrariamente al otro grupo de industrias, que pueden llamarse modemas o de alta tecnología (Cuadro 11.6). Ambos cuadros muestran las principales regiones perdedoras y las principales regiones ganadoras en términos de empleos en cuanto a los desp lazam ientos medidos por el efecto regional 52 • 5 1PUl.!de observarse que los buellos resu ltados de la reg ión tipo 6 (ci udades medianas periféricas) poco tienen que "\'er con la desce ntrali zación del empleo :llanufaclurero . El progreso de estas ciudades se debe sobre todo al boom petrolero de 10\ años 1970 en el Oeste canadiense. 51Yl1 que estamos en el nive l dcw llado de la industria. se trala. de hecho. para toda industria i, de la diferencia entre la tasa de crec imi ento del empleo observada en la región j y la tasa de crecim iento del empleo en escala nac ional (véase recuadro).
En los sectores tradicionales, los empleos "perdidos" se encuentran casi todos en las regiones centrales, siendo la única excepción el sector de la madera (aserraderos, de construcción); pero incluso entonces, las grandes ci udades son las que pierden empleos en primer lugar, en beneficio de otras regiones. Es claro que las industrias tradicionales están abandonando las ciudades. En contrapartida, los empleos "ganados" se encuentran tanto en zonas centrales como en zonas periféricas. En resumen, se trata de un movimiento de desconcentración y de descentralización. Los sectores de los alimentos y bebidas (fábricas de transformación y de envasado) y de la madera, o sea los que más dependen de las materias primas, son los que manifiestan la mayor tendencia a instalarse en la periferia. En el modelo weberiano de localización industrial , estos dos sectores tendrían un índice material superior al, Y por lo tanto caracterizado por una pérdida de peso, lo que reduce la fuerza de atracción del punto de mercado. La diferencia entre el secto r textil (producto intermediario) y el de la confección (producto final), es instructiva. Este último, más sensible a los clientes, es mucho más reticente a alejarse de los centros urbanos. También en el caso de las industrias de alta tecnología, los "perdedores" están concentraJos en las grandes ciudades (Cuadro 11.6). Así, nos encontramos nuevamente ante un movimiento de expulsión hacia ubicaciones ex teriores a las grandes ciudades. Pero, al contrario de lo que sucede en el caso de las industrias tradicionales, todos los desplazamientos, en este caso, permanecen dentro de un radio limitado. Las industrias de alta tecnología no se alejan de la ciudad. Asistimos realmente a un movimiento de desconcentración , en el sentido que lo hemos definido, pero el movimiento de descentralización aún no ha iniciado. Para la industria de alta tecnología, se ejerce sobre todo el efecto "puro" de expulsión (precio de los terrenos, congestionam iento vial). Pero, por su sensibilidad a los costos de información, que incluyen el acceso a una mano de obra capacitada, esta industria no suele poder localizarse demasiado lejos de las grandes metrópolis. Los parques tecnológicos se encuentran a menudo a orill as de las grandes aglomeraciones, no lejos de los suburbios de alto estatus soc ial.
f
Lil reestructuración de las economías urbanas: efectos de tamaño y distancia
Para comp letar el cuadro, reintroduzcamos el sector terciario en el análisis. En la Figura 11.7, hemos trazado una curva que da la relación entre el crecimiento (o la disminución) relativa de los empleos terciarios y la de los j
empl eos secundarios, a medida que pasamos de una región a otra. El efecto reg ional (Rj ) asociado con el sector terciario o el sector secundari o, es el que sirve de indicador de crecimiento o de disminución del empleo. Cuanto más elevado sea el índice, más se habrá desplazado la estructura de empleo de la región hacia el sector terciario. Un índice superior a 1 significa que los empleos terciarios se han incrementado más ráp idamente que los empleos manufactureros; en caso de di sminución global del empleo, un índice superior a l significa que el retroceso del sector terciario ha sido proporcionalmente menos importante. La Figura l 1.7 permite comprender el juego complejo de los efectos de la distancia y del tamaño en la transformación de las estructuras económ icas. El impacto del tam año urbano aparece claramente. El ritmo de la terciarización disminuye a medida que se va de izquierda a derecha en la fi g ura, de las ciu dades más grandes a las más pequeñas. Las grandes ciudades se terciarizan, mientras que las más pequeñas se industriali zan a medida que van recibiendo a las industrias "ex pulsadas" por las ciudades más grandes. Si n embargo, las ciudades periféricas se industriali zan mucho menos rápidamente, a poblacion es iguales, que las ciudades centrales. En contrapartida, este res ultado indi ca también la fuerza relativa del sector terciario en las ci udades periféricas, que ti enen más éx ito en conservar su papel de lugares centrales, de centros de negocios y de servicios con sus propi as áreas de mercado. La distancia, como lo hemos visto en el capítul o 9, ejerce también un efecto protector, sobre todo para el sector terciario, en el que las transacciones exigen con mayor frecuencia el desplazamiento del consumidor. La distanci a no tiene el mismo impacto en el sector terciario que en el sector manufacturero. Para atraer industrias, sobre todo industri as más modernas, la cercanía de la gran ciudad sigue siendo un elemento muy importante. El éxodo indu stri al aprovecha a las zonas cercanas antes de llegar a las zonas más alejadas. Al contrario, las zonas más cercanas corren más peligro de verse afectadas por la competencia terc iaria (comercial) de la gran ciudad, a medida que mejoran los medios de tran sporte y se ven alcanzadas por los suburbios de las grandes ciudades. Es más difícil para ciudades como Puebla o Toluca (relativamente cerca de la Ciudad de México) imponerse como polos terciarios que dominan un área de influencia más o menos importante, que pat'a ciudades como Monterrey o Guadalajara, más a lejadas de la capita l. Guardando las proporciones, puede esperarse que el sector terciari o se desarrolle más en el segundo grupo de ciudades .
,
CUADRO 11.5 - Desplazam ien to geog ráfico del em pleo, Canadá, 1971-1981 , sectores tradicionales Sector de actividad
Alimentos y bebidas
Textil
Vestido
Principales regiones perdedoras
1. Grandes ciudades
·7501
2. Metrópolis regionales
-3218
3. Ciudades regionales centrales 7. Pequeñas ciudades centrales
·1450
1. Grandes ci udades
·5885
5. Ciudades medias centrales
Madera
Muebles
Principales reg iones ganadoras
Empleos "perdidos"
'\
.."
1. Grandes Ciudades
-3662
·1 185
2. Metrópolis regionales 1. Grandes ciudades
·1 505
Zonas centrales (suma) Zonas periféricas (suma)
.25396
·1 019
-1 185
1O. Localidades rurales periféricas
9331
9. Localidades centrales rurales
2554
6. Ciudades medias periféricas
553
1.Grandes ciudades
551
9. Localidades centrales rurales 10.Localidades rurales periféricas
4427
1O.Localidades rurales periféricas 9. Local idades centrales rurales
2907
)
9. Localidades centrales rurales 1O.Localidades rurales periféricas
"48
}
Zonas centrales (suma) Zonas periféricas (suma)
4"
6. Ciudades medias periféricas
Empleos "ganados"
951
761
6.. 10341 14406
CUADRO 11 .6 - Desplazamiento geográfico del em pleo, Canadá , 1971-1981 , secto res de alta tecnología Sector de actividad
Principales regiones perdedoras
Principales reglones ganadoras
Empleos "perdidos"
Empleos
"ganados"
9. Localidades centrales rurales 5. Ciudades medias cenlrales
1035 766
9. Localidades cenl rales rurales
756
-952 1. Grandes ciudades 4. Ciudades regionales periféricas -651
9. Localidades centrales rurales 2. Metrópolis regionales
887 756
-61 1
9. Localidades ce ntrales rurales 5. Ciudades medias centrales
661 108
1. Grandes ciudades 5. Ciudades medias centrales
-1393 -485
2. Metrópolis regionales 9. Localidades centrales rurales
554
Zonas centrales (suma) Zonas periféricas(suma)
' 7602 -651
Máquinas de oficina (Computadoras)
1. Grandes ci udades
Fabricantes de aeronaves (aviación)
2. Metrópolis regionales 1. Grandes ciudades
Telecomunicaciones (Aparatos y equipos)
Farmacéutica (Medlcúmentos)
1. Grandes ciudades
Objetos clentiflcos (Aparatos y equipos)
-1 816
-530 -513
I
}
Zonas centrales (suma) Zonas periféricas (suma)
411 5·934
La redistribución geográfica de las actividades acentúa la divi sión de las func iones a medida que el espacio económico nacional se vuelve cada vez más integrado. La Figura 11.7 reflej a la imagen de un espacio nacional cuyo polo urbano principal está especiali zado en el sector terciario (moderno), mientras que las zonas urbanas y rural es que lo rodean se especializan en las actividades manufactureras; las actividades de fabricación más extensivas (en terrenos) y las más estandarizadas se encuentran ubicadas más lejos. Caricaturizando, puede decirse que es el panorama de un territorio dividido, donde las oficinas están en el centro y las fábricas en la periferia. A escalas decrecientes, esta di visión se reproduce a medida que se descience en la jerarquía urbana. Cada
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Regiones tipo
FIGURA 11 .7 - Desplazamiento relativo del empleo hacia el sector terciario en función del tamaño y la localización de las ciudades o regiones La interpretación del índice se explica en el texto.
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po lo urbano (plaza central) tiene su zona de desconcentración industrial, cuya extens ión es más o menos grande según el tamaño del polo y según su distancia en relación con el polo nacional. Claro está, este modelo sencillo tiene variantes debidas a las particularidades locales. Por ejemplo, en el caso mexicano, la atracción de la frontera norte, por la proximidad de Estados Un idos, dificu lta la apli cación simple del modelo centro-periferia. Recordemos por fin que el sistema no es estable. Seguirá transformándose, a merced de las oleadas de redistribución espacial de los emp leos y de las poblaciones, a medida que evolucionen las tecnologías y las estructuras económicas.
[ Síntesis: un espacio económico en mutación En conclusión, proponemos un panorama síntesis de un espacio económ ico en mutación (Figura 11 .8). En nuestra representación esq uemática de la realidad, permanecemos fieles a la imagen de un plano homogéneo polarizado por un centro urbano que ocupa la cima de la jerarquía, rodeado de ciudades de tamaños diferentes situadas a di stancias regulares, conforme a la teoría de los lugares centrales. Sin embargo, postulamos un entorno dinámico caracterizado por incrementos sostenidos de la productividad por trabajador, y por lo tanto por au mentos del ingreso real por habitante, con las cons iguientes transformaciones de la demanda y de las estructuras económicas. ¿Qué cambios podemos esperar en la repartición de las poblaciones y de las actividades económicas? El desarrollo economlco desencadena un movImIento de urbanización, como vimos en el capítulo primero. Todas las ciudades de l sistema experi menta n aumentos importantes de población, acompañados necesariamente por la expans ión geográfica de los perímetros de urbanización. Pero la expansión fís ica de la ciudad se prosigue más allá del período inicial de urbani zación y de crecimiento de las poblaciones urbanas. Las fuentes de la extensión de la mancha urbana y de la suburbanización no son únicamente demográficas. El perímetro de urbani zación segui rá extendiéndose mientras: a) Las poblaciones urbanas sigan queriendo consumir cada vez más espacio residencial (pe,. cápita); b) Las nuevas actividades económi cas en expansión sean las mayores consumidoras de espacio;
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I Localidad
FIGURA 11.8 - Un espacio económico en mutación: repre sentación esquemática
c) El mejoramiento del transporte y de las com un icaciones permita efectuar movimientos pendul ares (domicilio-trabajo) sobre di stancias más grandes; d) Esto vuelva a las empresas men os sensibles a la distancia en relac ión co n el centro de la ciudad. Es poco probable que los factores a y b ejerzan todavía una gran influencia ~n la mayor parte de los países indu strializados; la di sminución del tamaño de las familias favorece más bien el desarrollo de formas más intensivas de vivienda, Es el mej oramiento de los medios de transporte y de comunicac ió n lo qu e, en el futuro , dará ori ge n a la extensión del pe ríme tro de suburbani zación, En este sentido, pro vocará efectivamente una mayor
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dispersión de las poblaciones y de las empresas alrededor de un núcleo central. Sin embargo, sabemos ahora que una disminución de los costos de transporte favorece también la centralización de las actividades económicas más sensibles a las economías de escala y a las economías de aglomeración. Sabemos también que las actividades en expans ión suelen ser más sensibles a las economías de aglomeración que las actividades en regresión. Resulta de ésto un proceso de expu lsión-sucesión por medio del cual las actividades en expans ión, en búsqueda de localizac iones centrales y utilizadoras más intensivas del espacio urbano, empujan a las demás hacia los suburbios (o aún más lejos). En resumen, el sistema sufre la influencia de dos fuerzas en aparienci a contradictorias: un movimiento de centrali zac ión, cuyo principal efecto visible es la especiali zación cada vez más acentuada del polo nacional y de su centro en el terciario superior, y un movimi ento de descentralización, cuyas principales manifestaciones visibles son la expansión de los suburbios y el éxodo de las industrias hacia localizaciones peri-urbanas. Las distintas poblaciones y las diferentes empresas no se ven afectadas de la misma manera. La mayor moviiidad espacial de las poblaciones dentro de la ciudad tiene a menudo por efecto acentuar la división social del espacio residencial. La atracción que ejerce el centro para los mejor provistos es tanto más fuerte cuanto que el terciario superior es igualmente fuerte. La movilidad residencial de las poblaciones más pobres depende en gran parte de los transportes co lectivos, cuya disponibilidad depende a su vez del carácter más o menos denso y más o menos ordenado del modelo de vivienda. En este aspecto, las decisiones políticas en materia de infraestructuras y de financiamiento y establecimiento de tarifas de transpones, tienen un impacto importante. También dependen de estas decisiones las posibilidades de densificación del centro de la ciudad. Así, los espacios urbanos pueden tomar fonnas diferentes de un país a otro, y sus centros ser más o menos fuertes. A medida que suben los precios del suelo en la parte central de la ciudad, y que se manifiestan los efectos del congestionamiento vial, los sitios menos centrales van presentando más ventajas para el desarrollo industrial. Pero todas las ilidu strias no adoptan el mismo modelo de redistribución espacial. Las industrias manufactureras más sensibles a las economías de aglomeración buscan localizaciones en los suburbios, dentro del perímetro de expansión suburbana. Aunque a veces se extienden más all á de este perímetro,
permanecen dentro de un radio limitado (en lo que llamamos área de desconcentración), para poder tener interacciones fáciles con la gran ciudad. En varias regiones urbanas se desarrolla, en prolongación de las .zonas residenciales de alto estatus social, una especie de "eje de prestigio" donde se concentran las industrias que consumen gran cantidad de materia gri s: laboratorios, industrias científicas, otras empresas de alta tecnología. El movimiento de desconcentración industrial más allá del perímetro de suburbanización afecta, en proporciones diferentes, a todas las categorías del sector manufacturero, con lo que las zonas cercanas al polo nacional (o a otros polos importantes) experimentan en todas partes un crecimiento importante del empleo industrial. Esto sirve a las pequeñas localidades peri-urbanas tanto como a las ciudades más grandes, a condición de que estén ubicadas a una di stancia razonable del principal polo urbano (a menos d ~ un a hora de viaj e, e n general). Este beneficio de desconcentración industrial se hace sentir a menudo relativamente pronto en el proceso de desarrollo económico. Aq uí también , se comprende ia importancia de invertir en las infraestructuras de transporte. En cambio, este movimiento de industriali zación de las zonas lim ítrofes del polo nacional suele ir a la par, para éstas, con una pérdida de autonomía terciaria a medida que se extiende la influencia del polo nacional. Las ciudades cercanas al polo nacional ven a menudo decaer su sector terciario, en términos relativos. A medida que se terciariza el polo nacional, estas ciudades se especializan cada vez más en las actividades manufactureras. El destino de las regiones más alejadas se presta menos a grandes generali zaci ones. En todos los países, se trata de un universo muy heterogéneo. En distintos grados, ias regiones periféricas aprovechan el movimiento de descentrali zació n indu stri al que se manifiesta en las fases subsecuentes del desarrollo económ ico. Pero las pequeñas ciudades periféricas, alejadas de los grandes centros, tienen siempre dificultad en atraer industrias de gran valor agregado (o en asegurar la expansión de éstas), en la medida en que el mov imiento de desce ntrali zación suele limitarse a los sectores más tradicionales. En muchos casos, su sector manufacturero sigue siendo tributario ~e las materi as pl'im as. El impacto redistributivo del movimiento de descentrali zación industrial depende en parte de la dimensión del territorio. En un pequeño país como Suiza o El Salvador, casi todo el territori o se verá afectado. En Canadá o en Méx ico, al contrari o, varias regiones periféricas siguen en espera de establecimientos industriales.
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La ciudad periférica más importante (un polo regional) experi menta a menudo un fortalecimiento de su sector terciario, como el polo nacional. E l dinamismo de su sector terciario moderno no depende únicamente de su distancia en relación con el polo nacional, sino también de la extensión y de las ventajas comparativas de su zona de influencia propia. En función de las condiciones locales, principalmente del tamaño de la ciudad, progresarán industrias de di stintos tipos. Es aquí donde predominan los particularismos sobre las posibilidades de generalización; es también sobre esta cuestión que volvemos a confrontarnos con los límites del aná li sis económ ico urbano y regional. Preguntarse por qué una ciudad o una región tiene más éx ito que otra, haciendo abstracción de las cuestiones de tamaño y de distancia, significa interrogarse sobre los fu ndamentos del desarrollo económico y del desarrollo local.
Temas de discusión y preguntas
1. Reseñe en grandes líneas las transformaciones espaciales (cambios en los patrones de ubicación de las actividades económicas y de las fami lias) de las grandes ciudades de los países industriali zados. ¿Estas transformaciones se observan también en su ciudad?
2. Discuta el papel que desempeña el sector de servicios a la producción en el proceso de transformación espacial de las grandes ciudades. 3. En muchos países se observa una tendencia de desconcentración (hacia las ciudades menos grandes) de actividades manufactureras. Explique: a) La relación entre este proceso y el proceso de desarrollo económico nacional b) ¿Cuáles serían las actividades más afectadas? 4. ¿La expansión física de las ciudades es inevi tab le? Di scuta. 5. Frente al modelo general de las transformaciones espac iales propuesto en este libro, ¿cuál es, en su opinión, la pertinencia del modelo propuesto para su país y los países de América Latina en general?
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Lis ta
de
cuadros y figuras
Cuadros .1 - Los vei nte países menos urba nizados: población urbana y PNB por habitan te
36
.2 - Los veinte países más urbanizados: población urbana y PNB por hab itante . ....... .
37
1.3 - Paísc, iberoamericanos, població n urbana y PNB por habitante
38
1.-1 - Proporción del consumo de las fami lias correspond iente a la alimentación. di versos países
40
.......
1.5 - Mallo de obra agrícola y producción por trabajado r, países rico,. países pobres y países de América La tina, 1988
-13
1.6 - Porcentaje de la población ac ti va en el sector agrícola. 1900-1990. \'arios países ......... .
-15
1.7 - Condiciones de vida. zo nas rurales y zo nas urbanas. varios países. 1985-1990
-17
1.8 - C recimiento demográfi co comparado, países indu strializados (1900) )' países en desarrollo (1990) .... ...... .
51
1.9 - Las ve inte mayores aglomeraciones urbanas en el mundo. 1990.
5:'
1.10- Simulación de la urbanización y el desa rro ll o económico para el país A 2.1 - Cálculo de los costos unitarios de producción para un establecim ie nto hipotético ...... . .......... . 2.1 a - Después de la disminuc ión de los costos tijos ~.2
- Las
ganancia~
~. I
- La importancia económica de las ciudades: algunos indicadores. di\'c rsos países. diversos años
de la espec ialización y del comercio IlHl.!rrcglonal
56 70 71 76 t) 1
3.2 - Sen sibilidad de las indu strias manufactureras a las economías de loca lizac ión: esti mac iones economét ricas pa ra Brasil y los Estados Unidos .... . . ... .. . .... .
94
3.3 - Industrias manufactureras fuertemente concent radas en Nueva York, e n la prime ra mitad de la década 1950-1 959 ... .. . ... .
97
3.4 - Alg unos sectores de ac ti vidad económi ca fuerteme nte concentrados en las zonas urbanas. C2nadá. 198 1
10 1
.J.I - Utili t ac ió n del automóvil: diversos países
13.J
4. 2 - Desec hos urbanos por hab itante , po r día: diversos países y c iudades
135
5.1 - Relaciones intcrsectoriales para una reg ión hipoté tica (e n miles de dólares)
160
5.2 - Estimación de los fac tores sobre los cuales descansa el crec imi ento a larg o pla70 del ingreso real por persona (que trabaja)
166
ti. 1 - Indicado res de clesiguald:ld regional, M éx ico, 1990 (Distrito fede ral y Estados de C hia pas. Nuevo León y Oa xaca )
179
ti.1 - Desigualdad de ingresos: dive rsos países . 1992
180
6.3 - Impac to de las mi grac iones se lecti vas sobre las disparidades regionales en materia de educación : simulación
198
7. 1 - Ingreso per c6pira por provincia de Canadá, medidas di fe ren tes (Canadá = 100) ....
230
7.2 - Otros índices de dis pa ridades interprovinciales (Canadá)
~30
7.3 - Valor pel" cápiw de las lran~fereJlcias de l gobierno
central a la~ regiones. Canadá
~30
10. I - La acti vidad económ ica en el centro de la c iudad. Est ru elUra de l e mpleo y ni vel de concentración: Mont réal .... .... .
343
11.1 - S imulación: impacto de las diferen c ias de las tasas relativas.de crecimiento sobre la reparti ción espacial
380
. . . . . . . . . ..
11.2 - Participación del em pico manufac turero e n e l empleo total: veinte c iudades de Estados Unidos. 1972- 1990
383
11.3 - Delin;ció n de las regiones tipo: Canadá .... . ..
391
.......
11.4 - Resu ltados del anál isis s/¡iji-slwre. por reg ión tipo. Canadá, 197 1- 198 1
391
1 1.5 .- Desplaza mie nto geog rá fi co del e mpleo. Canadá. 197 1-1 981 . sectores tradiciona les . . . . . . . .. .. . . . .. ..... .. ..
39X
II .ó - Desplazam iento geog ráfico del e mpleo. Canadá. 197 1-198 1. sec tores de alta tec no logía .... .... .
399
Figllras 1. 1 - Evoluc ión de la poblaci ó n mundial
32
1.:2 - Porcentaje ele la pohlación mundial e n las c iudades de 20 000 habitantes o más
33
1.3 - Relac ión eI1lre PN B per cápilti y urbanizac ión , 1992
35
l . .+ - Pane de los gastos de las famil ias co nsag rada a la alimentación: Ca nadá 1900-1990..... .
39
1.5 - C recimiento de algunas c iudades iberoamericanas. 1950- 1990
49
2. I - Relación entre di stancia y costo de transporte
61
:2.~
- Ex té nsión del mercado y cost0S de producción. .
. ...... .
66
2.3 - Costo de transpone y economías de escala
67
2..+ - El área de mercado y la centralidad geográfica . .
69
~.:i
- Fronteras de posibilidades de producc ión para dos regiones
~.6
- Costo de tra nspone con economías de escala
75 7R 79 80
2.7 - Costo de tran sporte con economías de escala y sin dlas
2.x - Espacio y comercio interrcgiunal ..
. .......... .... .. .
3.1 - Imp:lCIO de un a11:1 de productividad sobre
e l costo med io de producción 3.~
86
- Impacto ele un alza de producti\'idad sobre la froI1lera de posihil idades de prod Ucc ión
88
3.3 - Relac ión esq uemática entre productividad del trabajo y tamailo urbano
9l
-L l - Evolu ción de costos y g.anancias en función del tamaílo urballo
122
-1.~
125
- El tamallo urbano) el cambio tecnológico
..1.3 - Contaminación del aire t:11 las ciudades en fUIlc i6n del ingreso por habitante: co ncentración media de panículas y de (¡, ido de azufre -1.5 - Desechos urbanos por habitante
13 .3 13 3 135
:i.1
Esq ue ma del impacto regio"al de una actividad de base
17-1
G.I
Mercados regionale s de: lrabajo en situ ación de equil ibrio
182
-L'+ - Emisión med ia ele ga'- carbónico por habitante
6.2 - :\Icrcados I'l..'gio/lalt:" 1..1\': lrabaju iuego dc una modificación en la ~,lruc lUra de la demanda
182
6 ..) - l\1ercados rcgio nak:s de trabajo (:[ 1 situación de tXju ilibrio luego de un de~plal.allliento dt..: la mano de ob ra
ItU
6.4 - Propensión a emi grar según la edad
192
6.5 - Evoluci ón de las desigualdades reg ionales: Canadá y Estados Unidos. 1920- 1990 . . ...... . ......... . . . .
196
6.6 - Ni ve l de instrucción y tamaiío de localidad: México. 1990..
201
6.7 - E\'olución de las di sparidades regiona les en fun ción del ni ve l de clesarroll o económi co
206
7. 1 - PIB per cápila. Méx ico. 1990 (promedi o naciona l = 100)
216
7.2 - Estructura espac ial de una adm inistración pública fed eral típica: represen tación esquemáti ca de la dist ribuc ión del emp leo por tipo de función.
226
7.3 - Variación del em pleo regio nal con salari os perrcc tamcnte nex ibl es y con sa larios to talmente inflexibles .... . . . . . ..... .. .
235
R. I - Ingreso total e impuestos locales fiel' cúpila 1994 e n US $. Municipios de Monterrey y Puebla (México) y de Montréal (Canadá) . aj ustados a la dife rencia de desarrol lo (en millones de dólares )
255
8.2 - E\'a luación de las intervenciones en materia de desarrollo local
265
9.1 - Triúngulo de localización
283
9.2 - Costos de transpo rte con gas tos de tran sbordo y ele manten imi ento
284
9.3 - Curvas de costo para di verso!' modos de transporte
294
9.-\. - División de los me rcados: corte transversal y plano
298
9.5 - Di\'isi6n de Jos mercados por ohstác ulos geográficos 9.ó - Impacto de una baja gener
300 301
9.7 - Impacto de un a baja ele los costos de transpo rte con productividades dife rentes .. ........ .
302
9.S - Arcas de mercado complementarias en un sistema de lugares <.:entralc'i
J07
9.9 - Distribuc ión rango tamarlo ele las ciu daelc, france ."" ( 1831- ! 990)
310
9.10 - Empresas de ser\'icios: fronteras de posibilidades de producción
318
Y. JI - Orientación geográfica de las actividades de ofi cina ..... ... .
321
10. 1 - Relación beneficio (renta) - distancia para un productor agrícola
327
1(j.2 - Determinaci6n de la cun:1 de renta
~-.::!8
10.3 . CUr\'as de renta alreeledor de un punto ccmral
330
IO.-i - Renta predi:!1 por hcct<Írea: J\Iléxico. simulaciól1 (para terrenos comparables situados en el corazón de la ciudad) .
.131
10.5 - Curva., de renta) utilizac ión del suelo urbano ....
335
10.6 - Cu rvas de renta y utilización de l sue lo con sub-centros comerciales .
337
10.7 - Industria: consumo de espacio po r zona. Ciudad de Puebla. 1993
340
10.8 - Concentración del empleo por anill o: Zona Metropo litana de IJ Ciudad de Méx ico, 1985
34 1
10.9 - EstruclUra típica de los cmp leos de ofici na e n e l barrio central de l centro de una gran ciudad (en porce ntaje dcllOlal)
345
10.10 - Espacio de olici nas. regiones de Mo ntréa l y de París por zonas: superficie util izada y costos de a lqu il er . .
348
10.11 - Espacios de oficina: casIOs de a lq uil e r e n el centro dc las ciudades dc París y de Montréal .. .............. .. . ... .
3.+9
10.12 - Arbitraje entre la dime nsión de la vivienda )' el tiempo de desplazam iento . .
358
. ...... .
10.13 - Curva., de demanda de espacio residenc ial . .
............
10.1'+ - Utilización del sucio residencial. representación esqucmú¡iciJ .
360 363
11.1 - E\'o lueión comparativa del e mpleo (en porcentaje) en la industria y e n lo;, sen·ieios. Estados Unidos. 1820-1995. . . . . . . . . .
375
1 1.2 - Baja en los costos de comun icación: 1930-1995
376
1 1.3 - Crecimiento del empleo: Zona Metropolitana de la ciudad de ~ léxico. 1975-1985
381
1 1..+ - Cambios en el empleo: Núcleo cen tra l de la Ciudad de México. 1975-1985 . . . . . .
. ..... .
38.+
1 1.5 - Cambios en la localización del e mpleo nJ;lIlui'aclUrero: Bug()tü. 1972-1989
JS5
11.6 - Evolución cle la CllnccJ1lraeión espacd del empko industrial por departamcnto: Francia. 1896- 1985
389
11.7 - Desplazamiento relativo del cmpleo hac ia el sector lereiario en función del tamaiio : la localizac ión de las c iu dad~s o rcgiollc",
I I.X - Un c'-.pacio económico en ll1utaciún: representación esquemática
400
-+02
I nd Ice
A
acc idemes geográficos y mercado: ~99 actividades de distribuc ión: 82 de fa bricac ió n; 54 de la base económi ca: 15~ no básicas: 152 admi ni stración local: 54 pública: 2~5 ag lomerac ión geográfica: 83. 95 agrupa mientos de industri as; 11 9
an,ílisis de Henderson: 94 econométri co: 92 económ ico regional; 1SI estát ico; 172 shift-share; 39 1. 393-394 área de interacción es pacial: SI de mercado; 8 1 ase ntamientos info rma les: IOS.3 68 autono mía local: 266 en materia de prestación de . . . en iCHh: 268-269 en materia fisca l: 267-268
B ba rrios informales: 108 base económica de l celllro: 339 bene ficios de la urbanización: 107 biene' privados; 102 públ icos: 101- 102
temático
bloqueo instit ucio nal: 246 soc io-cultural ; 245 soc io-demográfi co: 245
e cambio tecno lógico)' tamañu urbano;
124 cen tral idad: 64. 71 geográfica: 8 1. 101. 350 ciclos de desconcentración industri al: :189 circu lació n de información: 130 ciudad : 30. 81. 115 -función económica: 7-1-
ciudades de consumo: 14 } medio amb ieme: 126 cociente de locali zación: 153. 342 codiciemes de Henderson: 94 comerc ialización: 79 (ornerc io interregional: 77. 80
compete ncia l:spac ial: 23. 296 compkj os industriales : 96. 118 composición de la demanda; 46. 55 cOll ce mración de la población urbana; 53 geográfica de la población: 129
390 Jt: pe ... o: 287
terciaria:
...·\llll.:CplO
condicione . . san itarias: 116 CPllgc,;tión urbana: I~O_ 139 l:\lllgcst ionamiento \¡al: 130. 138
contami nació n; 120. 139 del aire; 132. 133 de l suelo; 132 por desechos sólidos; 134. 135 Y crec imie nto urbano; 132 contam inado r-pagado r; 136. 137 con tro l del sue lo urbano; 366 costo de opol1unidad de l espíritu de e mpresa; 249 del capital; 250-252 Imil'ginal; 78 med io ; 78 uni tario tota l de producc ión; 67 costos a mbi entales; 126 de co mu nicac ió n: 60. 3 15-3 16 de desp laza mie nto de personas; 60.
6-1.81 de e'plotac ión: 103 de formació n de mano de obra: 99 de in ronnació n; 60, 98 de interacción espac ia l; 6 1. 96, 124 de la migrac ión : 190 de oport un idad: 6 1, 63, 64.1 3 1 de reclutamiento; 99 de transacció n: 124 de tra nspo rte : 22. 60, 61. 64. 65, 67.
78. 79. 120 fij os: 79, 95, 103 sociales de la concentrac ión urba na:
121 transfe ridos a otros: 13 1 crecim iento de la pob lació n urba na: -19. SO demog ráfico; SO. S I natu ral: SO urbano; 1S, 30 crisis de la vivienda: 5.f criterio de homogene idad: 1-19 de noda lidad ; 148 de plan ifi cac ión: 149 cuadro i Illersecrorial: 159- 161
cuadros de e nt radas-sal idas: 158 de relacio nes illlc rindu stria les: 158 c urva de re nta de l sue lo; 328
D decisiones intcrmod<-lles de transpone:
293 degradación am biental. costos econó micos: 1-1 demanda de terrcnos urbanos: -14 estanda rizada: 319 intermedi a de sel"l' icios: 112 reg io na l de trabajo : 182-18-1 De n ison; 167 de nsidad de población: 30 resi de nciaL 361 de nsilicación del centro: 3-1-1 desa rro llo desigual: 207 económ ico; 30. 8S. 115 económico regional; 22. 16-16 económ ico y disparidad~~ regiona les :
205. 206 económico y urbanización: 113 cndóge no: 242 local; 22. 2-11-2-1-1 polarizado: 207 por la base; 2-12 rural y urbanizaci ón: ¡ J I descentra li zación; 388 de la admin istración pública; 224 desconcentración; 388 industrial: 390 deseco nol11ías de aglome ración; 107. 120 ex ternas: 88 desechos urbanos: 136 desig ualdades en el ni, el de bie nestar:
181 en la distrihución e'pacial: 181 entre la cluLlad ) d cam po: -16 regionalcs: 177-1 80 soc ialc" 17S dc~indu~tria!i/ dt.:i6tl:
.'n.+
desperdicio de los recursos natu rales:
128 desp lazami ento geogrülico del empleo :
397-401 dico to mía país- región: 1-+9 urbano-rura l; 30 difusión es pacial de la:-- técnicas: las
ieleas: 194 dinülll ica de especiali zación de l ccn u'o :
3-+6 disparidades económi cas regio nales; 22 . In 187
d istancia y costos de opo rlllnidad : 62 y costos de transpone : 60. 61. 62 Y prec io del prod ucto : 61 di>tribución; 79. 80, 82 división de los mercados: 23 elel trabajo: 96. 103 geográfica de los mercados: 198 E
economía de las c iudades; 13 de los servicios; 13 de mercado; 208 ele subsistenc ia: 8 1 espac ial: 18 ex terna: 88 , 89 regional: 14, 17 urba na: 14. 17 economías de aglomeración: 22. -+2. 5..1..
83.86. 87,91. 103, 108. 118 de esca la; 21. 65, 67, 72, 77. 78, 83. 96, 120,295 de escala ex tern as; 83, 103 ele escala int ernas; 83 , 86. 89 de locali zac ión: 92. 93. 94. 96. 100 . . 118 de urbanización : 92. 99. 100 de yuxtaposición: 92. 93 externas: 83. 86. 89 planiflcaelas: 108
,
ecos istema ; 127 efecto protector de l espacio: 298 e fectos de desbordamieI1lo ; 88 de vecindario; 88 multiplicado res; 118 e ti cacia de las políticas regio nales : "38 elasticidad ; 4 1 de la producción: 95 del ingreso de la demanda; 4 1 elas ti cidad-ingreso 378 de los prod uctos agrícola,, : 55 elas ticidad-precio; 4 1 emis iones de gas carbóni co: 134 cmp leo man ufactu rero; 383-385 público; 225 enfoq ue.metodológico dc Den ison: 167 sLlpp!y-side; 173 Engel, Emest; 37 enterramiento de la bas ura: 136 elllreprellllers/¡ip; 245 escala espacial; 163 espacio; 59 econó mico: 60 geográfi co; 18. 59. 60. 88 geométri co: 59
matem,hi co: 59 reside ncial: 59 social ; 59 teórico; 59 terrestre: 59
y comerc io intcrregional: 80 es pacios nacionales; 280 especiali zac ión y aglomeración: 96 espíri tu de empresa local; 2-+5 es talUs de la mujer; 3 1 estruCLU ra de la dema nda: 197 estructuras de consumo: 31 . .\ 7 de co nsu mo de la población rural: 11 2 económ icas y tamailo Urh;lIh\:
éxodo rural: 46
l~':
expansió n físisca de la ciudad ; 366 ex terna lidad: 88, 89 ex ternal idades; 83, 295 negativas; 88
negati vas e.n el uso del suelo: 367 positivas; 89 F
fac tores de concentración ; 120 de di spersión; 120 de di vergencia regional : 197
de producción; 74 fall as del mercado; 127 y ss fij ac ión de impuestos; 132 linanciamiento de los servicios públicos; 102 de los serv icios urbanos; 109 fricc ión de l espacio; 6 1. 62 función agregada de producción: 86. 93. 166 de producción: 84, 86. 165
G ganancia: 63
"norma!": 68 de peso: 286 dc productividad; 72. 83, 85. 92. 93. 98,99 reg iona l de productividad: 87 ga nancias de productividad atribuib les a la aglomeración; 85 de la especialización; 76. 96 del comercio interregional: 76
impacto de las ex ternalidades: 90 impuestos; 102 prediales; 109 indicadores de la modernicación; 3 1 índice material de la empresa: 286, 289. 396 indivi sibili dades: 95 industria; 93 , 338, 340 motriz; I 18 industrias básicas; 151 orientadas al mercado; 286 ori entadas hacia los recursos naturales; 286 secundarias; 98 inelasticidad relativa de la oferta; 54 influjos contro lados; 110 in formación; 98 infraestructura pública: 109. 22 1 urbana; 54, 126 infraest ructuras; 101, 369 ingreso nacional; 30. 31 nominal del trabajo: 186 personal de mercado: 228, 230 personal di sponibl e: 228 . 230 personal per cáp ira: 227 personal total ; 228 . 230 por habitante; 30, 31, 185 real por habitante; 30
insumos; 85 integración económica: 11 8 económica y di sparidades; 19-1. 205 interacción entre el Estado y el mercado:
355
gastos de almacenamiento ; 98 ge ntrificación : 387 geografía poblac io nal ; 2 1
imercambios internacionales: 74
global ilacióll económica: 14 gob iernos locales y ayuda a las PME: 253·257 hOl'iLonte tem poral: 163
interregio nales; 74 internali zac ión de las externalidades: 90 i Iltervenciones del Estado: 128 inversión; 165 , 168
espacial ; 63
~ l.'OSllh de pwducci6n: 66, 69
II1\~r"il)Jlt:-; l:1l illfrac"trtt . .:tur: 1 I'tíhlica:
22 1<~23
\
11l\l:,...¡ igaL'jón urba na: 13
jc..:ra rqu ías de ciudades: JO.l dc prod lIcl<', : 3m lIrhana~:
de,i~lI.i1d"d: :'tlx-~
~ I.'''ra~:i\l:
2.'
1()
66
~ urbanil.:u.:ión: IOX !llCrC:H.los oc tierra urbana: l-l reg i o nal c~ d~ tr:th:l,I o: 22, J 1\ 2
JllI~raCI61l interrcgiunal: 12. I X9 mi~r.IL'1011l''' Ct)Jl](1 Lll.'!llr de l'l]udihnI 1 :
197 K
KC)Ile's . .l oh n
rura!c"-urb
162
1, iL') de' Lng('\: "y !l'Y dc r~ndilllic r1los U~~'I-',·l:h.'!'tl'''': h:'. 1)5 limite al cn:cimie nto de 1~\sjudJd,',,: 110, 1.18 lílllite~ cleI espac io econtl l1lico: ~ I loca li zac ión de acti v i dadc..:~ de fab ricac ión: 334 cle acti vidades eco lló micas: 1-1. 21, 279 de ac tividades tercia ri as: 30 ..k ~ 13, 34 1 de empresas; 48, 279 de instalaciones ag rícolas: 14. 21 . 279 del comercio; 334. 336 indu stri al; 280 reside nc ial: 354 lu ga r central: 64. 81. 302
M: mano de obra especializada: 99. 116 mapa de los va lores del suelo: 13 1 mediac ión cnt re tama ño de vi vienda y proximidad; 357-361 medición de la producti vidad; 85 megaciudades: 120 mercado in for mal; 108 privado de la ti erra: 109
:-.q:LÍIl
la edad :
Il)2
: di:'lpariuade::-. rc~ i ol1a!c~: i YS !llp ... kln de: aj u:-.!c rL'~illn~¡J : I SlJ .k ha"c ú'onÓJlllca: 151. ! «~ lk dcci,,¡¡')Jl tC"h..klh..'¡al: 3:,{) \.k illlp
o ob:"lárulos al espíritu de empresa: 2-l5 lH:upaci6n del :'ludo; 5-l. Drena regional de trabajo: I X2. 183 óptimo de Pareto: 64 organismos locales de desalTollo: 263-266 orientación geográfica de las indu strias: 285, 289
~~L'{l~r~í ll ca ¡)rí~~l'rh'"
del terciario su perior: de la ciudad: ~7
3~
l' P¡¡go" de pe rcclIi.lción: 229 pa¡"" e n de", rrollo ( PED): 4X pa....,~q){)rh..':-. intern o:--: 110 pL'qul'[las y [\H.:dia n:b clll prCS¡¡s: 2.+6 1)\:nEd~ 1 \L' )lC"/}: .:!K6 PI.'I:jllll:th de Lt lI rb.:llli/aciún : 107 penlli . . ¡)'. dI..' r..'"idcnci'lu rbww : 110 pi:IIlP
homogéneo: b6. 2 7 <) 1101' llabit~Ill\C
y ni\'cl de urhani/
. regionales:
215 - 1.~ O
prohlt.'lll<.ítica urbana de los países e n desarrollo; 53 proceso d,~ expuls ión-sucesió n; 340, 387 de integración comercial; 14
I
producc ión : K3 [I{) ~¡grll.:~lla: 55. lOS 1ll11..'''-Ialldarizada: 98 prou Ll cli\ id:ld: S.l . g--L 85 "gr¡coJ:¡: 42.11 1.1 16 de acti \ iddadcs del sector terciari o: 8) loel!: 102 por lrab:lj:ld(lL ..+ I IIrh"n,,: 14. 90
:
¡ al11~¡¡l l,)
PnldllC[O
urbano: <)2
:'~;¡c i o l1al
8rlllO ( PNH) : .10
p¡'llllul'!lh: 0 ) prpgl\' .... O
:i.?l..' ll ológ ico y
c rc cjlllj~nto
urhano: 52 ¡(,clhii¡'l~ic o
y loc.d i/ación de la :2X9 tecnológico y scnicios urbanos. 12..+ promoci6n del espíritu de empresa: 2"+5 . 252 pri\ 3ti zación de las ga nancias: 102 proxi midad geográfi ca; 118 cll1pr('~a :
R racimos industriales; 1 19 reagrupamiemo de compras; 72 recolecc ión de basura: 136 recu rsos natura les; 170 redes de colaboració n; 259-263 de in formación ; 42 de intercambio; 42 urba nas: 305 rediqr ihuL'ión de la actividad econó mi ca: 214 geogdfica de las act ividades económicas; :1H2. 187 in lcrrcg ional de los ingresos ; 22 7 reducc ión de la urbanizac ió n: 107 de las tasas de natal idad; 130 régimen de ahorro-acciones; 25 1 de de rec hos de pro pi edad ; 109
región: 148 homogénea: 1-18 plan: 148 po larizada: 1-18 reg istro catast ral: 109 regla rango-tamai1o; 309
reglamentac ión de la dcns idad de l ce ntro: 351 'ohre zonaje: 354, 367 relació n cent ro-pe riferia: 203 c iudades/desarrollo: 117 PNB/población: 92 urba ni zación/desarro ll o: 116 relac iones de producción: 83 in te rseetoriales: 160 rdocalizac ión ele empresas: 21. -+8 rendimien tos crecientes: 65
de escala: 65. 67. 95 decrecientes: 12 1 renta de localización: 290-192, 368 de localización del cel1lro: 3-17 del suelo: 328 relativa; 329 reva lorización residencial elel centro: 386
ri<¡uelas naturales: 170 ritmo de urbanit.ación: 108
rupturas de carga: 292
s ,celor terciario: SS
. . egrcgación residencial ~cgún cstatus
social: 361-365 :-:;eleclividad de las migraciones: t 99 servicios a la producción. 376 rcdi stributivos: 267 . territoriales: 267
,índrOllle de dependencia regional: 1 3-+137 . . istemJ ele precios: 90 ",uhnxon~lilllo: 129
sobreexplotación: 127 agrícola: 128 soc iedades locales de inversión; 257-259 stock: 164 de capital: 168 físico de ,i"iendas: 364 subu rban ización: 30. 388 subvenciones : 217
T tama ño de las ciudades; 52
de los hogares; 3 1 urba no óptimo; 121, 126. 139 urbano y cal idad ambiental; 139 urbano y cambio tecnológico; 125 tándem capital-info nllJc ión; 249 tarifas de los servicios públicos; 129 de los sen'icios urbanos: 90 tasa de dependencia: 185 de escolaridad; 3 1 de fecu ndidad; 31 de intercambio; 75 de mortalidad; 50 de mortalidad infantil; 32 de natalidad: 50 de producti\' idad: 378 de sustitución: 75 de urbani zac ión: 30. 50. 55
tasas
rc lativa~
ele crccimie mo: 379
tecnología: 89. 12-1. 139 tecnologías de cOlllunic~ción ; 301 tenencia de la tierra: 108
tensiones locales-nacionales: 269 teoría de los lugares centrales; 302. 3 1l. ~12
tc rciarización: 373
lh:: la ~Colh Hllía urbana: 382 de los mélOdos de producc ió n; 376 lerciario motor: .3 13 terrenos comu nales: 109
ejidalcs: 109 tipología de las economías de aglomeración ; 92 transacc iones de mercado: 127 tran sferencia espac ial de la demanda: 197 espac ial de los facto res intangib les de prod ucción; 199 transferencias a los gobiernos localc~: 229 y aj uste reg io nal; 232-234 transición de lo rural a lo urbano: 108 U
,
económico del tiempo: 63 valorizac ión del med io: 259-260 ventaj a absolu ta: 75 de producc ión: 96 ve ntajas comparativas: 74. 75. 96 de la aglomerac ión urbana: 70 de la concemración espacial; 96 de la especiali zación: 74, 103 \"Ínc ul os de causal idad; 113 visión ami-urba na: 11 3
vitaliJad económ ica de l cCl1lro: 350 vivienda y mercado: 355
urbanización; 15, 2 1, 29, 33. 54, 1 15 Y ambieme; 22, 129 Y desa rrollo económico: 34 y PNB por habitame; ll4 usos de la tierra; 329 utilización del automóv il ; 134
yuxtaposici0il de empresas: 95
V
z
\ alar de mercado de los te rre nos; 109
zona urbana: 30
\V
Weber: 281 y
