PETUNJUK PELAKSANAAN PEMERIKSAAN KINERJA BPK 1. PENDAHULUAN a) LATAR BELAKANG DAN DASAR HUKUM BPK mempunyai kewenangan untuk melakukan pemeriksaan keuangan,kinerja dan pemeriksaan dengan tujuan tertentu sesuai dengan UU no. 15 Tahun 2004. Perhatian publik saat ini secara luas bergeser ke arah nyata dari peristiwa terkini antara lain kinerja pemerintahan baik pusat maupun daerah usaha pemberantasan korupsi dan sebagainya. Atas hal tesebut BPK akan meningkatkan porsi pemeriksaannya pada pemeriksaan kinerja sesuai dengan Rencana Strategis BPK 2006-2010. b) GAMBARAN UMUM PEMERIKSAAN KINERJA Pemeriksaan kinerja adalah pemeriksaan atas pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara yang terdiri dari pemeriksaan atas aspek ekonomi, aspek efisiensi, dan aspek efektivitas. Selain itu dalam pemeriksaan kinerja perlu juga melaksanakan pengujian kepatuhan perundangan dan pengendalian intern. Pemeriksa kinerja harus memiliki latar belakang pendidikan formal yang cukup dan mempunyai keahlian lainnya seperti kemampuan analitikal, kreatifitas, dan komunikasi. Dalam pelaksanaan pemeriksaan, BPK dapat menggunakan tenaga ahli yang berasal dari dalam atau luar BPK. Metodologi pemeriksaan kinerja terbagi dalam tiga siklus, yaitu perencanaan, pelaksanaan, dan pelaporan pemeriksaan. Masing-masing tahap mempunyai uraian detail sebagai berikut: 1) Perencanaan pemeriksaan o
pengidentifikasian masalah
o
penentuan area kunci
o
penentuan obyek, tujuan, dan ruang lingkup pemeriksaan
o
penetapan kriteria pemeriksaan
o
penyusunan program pemeriksaan dan program kerja perorangan
2) Pelaksanaan pemeriksaan o
Pengujian terhadap tujuan pemeriksaan
o
Penyusunan dan penyampaian konsep temuan pemeriksaan( TP )
o
Perolehan tanggapan resmi dan tertulis atas konsep TP
o
Penyampaian TP
3) Pelaporan pemeriksaan o
penyusunan konsep laporan hasil pemeriksaan
o
perolehan tanggapan atas rekomendasi
o
penyusunan dan penyampaian LHP
o
2. PERENCANAAN PEMERIKSAAN Tujuan perencanaan pemeriksaan adalah untuk mempersiapkan suatu program pemeriksaan yang akan digunakan sebagai dasar bagi pelaksanaan pemeriksaan, sehingga pemeriksaan dapat berjalan secara efisien dan efektif. Ada 6 (enam) tahap dalam perencanaan pemeriksaan, yakni pengidentifikasian masalah; penentuan area kunci; penentuan obyek, tujuan, dan ruang lingkup pemeriksaan; penetapan kriteria pemeriksaan; dan penyusunan program pemeriksaan dan program kerja perorangan. a) PENGIDENTIFIKASIAN MASALAH Dengan berlandaskan SPKN PSP 04 paragraf 10, tujuan dari kegiatan pengidentifikasian masalah adalah memahami rencana strategis dan kebijakan Badan tentang pemeriksaan kinerja; memperoleh data organisasi, program dan fungsi pelayanan publik yang diperiksa berhubungan dengan input, proses, output, dan outcome; landasan hukum atas kegiatan; identifikasi masalah yang ada dalam organisasi; dan memahami tugas-tugas dan kewajiban yang diemban oleh entitas yang diperiksa.
Input yang diperlukan dalam kegiatan ini tergantung dari lingkup entitas yang diperiksa dan pertimbangan pemeriksa. Ada berbagai sumber input antara lain peraturan perundangundangan; rencana strategis BPK; laporan pemeriksaan dari pemeriksa sebelumnya; rencana jangka panjang, rencana kerja dan anggaran, dan laporan tahunan entitas; kebijakan entitas;struktur organisasi, pedoman sistem dan prosedur organisasi, dan petunjuk operasional; liputan media massa; hasil database yang dikelola BPK dan lain sebagainya. Langkah langkah yang perlu dilakukan dalam pengidentifikasian masalah dapat diringkas sebagai berikut. Dapatkan dan pelajari rencana strategis BPK serta kebijaksanaan Badan tentang pemeriksaan kinerja; pelajari sejarah dan latar belakang entitas yang diperiksa; reviu struktur organisasi, peraturan yang mendasari program yang diperiksa, perkembangan program dan hasil pemeriksaan sebelumnya; analisis dokumen anggaran, SOP, AD/ART, RJP, dan RKA nya; observasi singkat di lokasi kegiatan utama entitas; wawancara dengan manajemen; identifikasi dan reviu tujuan dan sasaran program, teliti keberadaan key performance indicator; inventarisasi tolok ukur atau KPI yang telah diterapkan; teliti adanya hambatan atas wewenang yang dialami entitas; teliti kemungkinan penyalahgunaan wewenang oleh entitas; teliti kemungkinan peraturan yang menghambat tujuan program; pelajari kemungkinan adanya batasan berdasarkan kebijakan institusi di atasnya yang berlaku terhadap entitas; reviu hasil studi pihak luar yang berkepentingan dengan entitas; inventarisir isu-isu mutakhir tentang permasalahan yang dihadapi entitas; dan terakhir buat kesimpulan mengenai permasalahan yang berhasil diidentifikasi dalam tahapan ini. Output dari kegiatan pengidentifikasian masalah adalah berupa gambaran umum dari kegiatan entitas; hasil reviu peraturan dan struktur organisasi; informasi mengenai faktor-faktor yang mempengaruhi kinerja entitas; dan kesimpulan umum tentang identifikasi masalah. b) PENENTUAN AREA KUNCI Tujuan penentuan area kunci dalam perencanaan adalah menilai apakah entitas telah memiliki sistem pengendalian yang memadai untuk mengidentifikasi risiko-risiko kelemahan pengendalian yang akan menjadikan pertimbangan dalam menentukan area kunci. Selain itu, kegiatan ini juga untuk mempertimbangkan pengaruh peraturan perundangan yang signifikan dan
risiko kecurangan serta menentukan area-area yang memiliki risiko tinggi setelah mempertimbangkan pengendalian intern. Input yang diperlukan dalam kegiatan ini berupa hasil dari kegiatan pengidentifikasian masalah, pemeriksaa SPI,diskusi dengan manajemen, dan personil satker pengawas intern; peraturan dan perundang-undangan yang berpengaruh signifikan; hasil olahan database dari BPK; hasil kajian yang disediakan oleh unit pemeriksa non-BPK; hasil kuisioner, wawancara, observasi, dan metodologi pengumpulan data lain yang digunakan dalam pengumpulan data dalam tahap perencanaan pemeriksaan. Tahapan dalam menentukan area kunci ini meliputi 4( empat) kegiatan utama yaitu mempertimbangkan sistem pengendalian intern; mempertimbangkan pengaruh peraturan perundangan yang signifikan; identifikasi potensi terjadinya kecurangan; dan pada akhirnya menetapkan area kunci. SPI terdiri atas limakomponen yang saling terkait yaitu lingkungan pengendalian; penaksiran risiko; aktivitas pengendalian; informasi dan komunikasi; dan pemantauan. Faktor pemilihan area kunci antaralain risiko terhadap manajemen; signifikansi suatu program; dampak pemeriksaan; dan auditabilitas. Output dari kegiatan penentuan area kunci adalah teridentifikasinya area-area kunci yang menjadi fokus pemeriksaan. Berdasarkan data dan area kunci yang telah dipilih dan pemeriksa yang ada, satuan kerja pemeriksa dapat menyusun RKP. c) PENENTUAN OBYEK, TUJUAN, DAN RUANG LINGKUP PEMERIKSAAN Tujuan penentuan obyek, tujuan, dan ruang lingkup pemeriksaan adalah membantu dalam mengidentifikasikan masalah-masalah yang akan diperiksa dan dilaporkan. Selain itu kegiatan ini juga bertujuan membantu dalam menyiapkan parameter atau ukuran pembatasan pemeriksaan seperti periode yang akan diperiksa atau lokasi pemeriksaan lapangan yang akan dipilih; dan mempermudah tim pemeriksa dalam mengambil kesimpulan pada akhir pemeriksaan. Input yang diperlukan dalam kegiatan ini adalah output dari dua kegiatan sebelumnya yakni pengidentifikasian masalah dan penentuan area kunci. Langkah-langkah yang diperlukan dalam kegiatan ini terdiri dari 3 (tiga) tahap yakni menentukan
obyek
pemeriksaan;
menentukan
tujuan
pemeriksaan;
dan
menentukan
lingkup pemeriksaan. Obyek pemeriksaan ditentukan berdasarkan area kunci yang telah ditetapkan. Tujuan pemeriksaan diformulasikan dengan membuat berbagai macam pertanyaan pemeriksaan terhadap organisasi pelayanan publik yang hendak diperiksa. Ruang lingkup pemeriksaan ditentukan dengan memperhatikan tujuan pemeriksaan yang telah ditetapkan dan pertimbangan pemeriksa. Langkah-langkah dalam menentukan lingkup audit adalah pertama tentukan lingkup pemeriksaan atas dasar informasi yang didapat pada pemeriksaan sebelumnya dari proses perencanaan pemeriksaan. Kemudian, lakukan perubahan dalam lingkup audit apabila informasi yang didapat mengharuskan demikian. Apabila perintah pemeriksaan kinerja menentukan lingkup pemeriksaan secara luas, lakukan pertimbangan profesional untuk merincinya lebih spesifik. Output dari kegiatan penentuan obyek, tujuan, dan ruang lingkup pemeriksaan adalah tujuan pemeriksaan yang meliputi tujuan umum (entitas) dan tujuan khusus (yang berkaitan dengan area kunci); dan lingkup pemeriksaan yang meliputi area kunci, periode waktu yang akan diperiksa; dan aspek kinerja yang akan diperiksa. d) PENETAPAN KRITERIA PEMERIKSAAN Kriteria diperlukan sebagai dasar pembanding apakah praktek–praktek yang dilaksanakan telah mencapai standar kinerja yang seharusnya. Tujuan penetapan kriteria adalah untuk memberikan dasar yang baik sebagai alat komunikasi dalam tim pemeriksaan dan dengan tim manajemen pemeriksa mengenai sifat pemeriksaan; memberikan dasar yang baik sebagai alat komunikasi dengan entitas yang diperiksa; menghubungkan tujuan pemeriksaan dengan program pemeriksaan yang dilaksanakan selama tahap pelaksanaan pemeriksaan; memberikan dasar pada tahap pengumpulan data dan penyuusunan prosedur pemeriksaan dan dalam menyusun temuan pemeriksaan. Input yang diperlukan dari kegiatan ini adalah output dari hasil kegiatan sebelumnya; standar yang dikembangkan sendiri oleh entitas; pendapat ahli dan organisasi profesional; kriteria yang digunakan pada pemeriksaan sejenis sebelumnya; kinerja tahun-tahun sebelumnya; dokumen perencanaan awal; anggaran entitas; dan kinerja entitas lain yang sejenis.
Langkah-langkah yang harus ditempuh dalam menentukan kriteria dapat diringkas sebagai berikut. Pertama, teliti apakah entitias telah memiliki kriteria sesuai dengan tujuan pemeriksaan kinerja; bila ada, tentukan apakah kriteria tersebut telah memenuhi karakteristik dapat dipercaya, obyektif, bermanfaat, bisa dimengerti, bisa dibandingkan, lengkap, dan bisa diterima. Jika kriteria yang baik tidak tersedia maka pemeriksa harus mengembangkan kriteria sendiri dengan mempelajari sumber-sumber kriteria, melakukan observasi atas operasional entitas, dan membicarakan usulan kriteria dengan entitas agar diperoleh kesepakatan kriteria yang digunakan. Perlu mengkomunikasikan kriteria yang akan dipakai kepada entitas sebelum pemeriksaan dilaksanakan untuk mendapatkan kesepakatan bersama. Output yang dihasilkan dari kegiatan penetapan kriteria pemeriksaan adalah kesimpulan mengenai standar yang akan digunakan sebagai pembanding terhadap praktek-praktek yang berjalan meliputi kelompok kriteria, jenis kriteria, penjelasan, satuan pengukuran, sumber data, standar ukuran kinerja, dan tanggapan entitas. e) PENYUSUNAN PROGRAM PEMERIKSAAN DAN PROGRAM KERJA PERORANGAN Tujuan utama penyusunan program pemeriksaan adalah menetapkan hubungan yang jelas antara tujuan, metodologi pemeriksaan, dan kemungkinan pekerjaan lapangan yang harus dikerjakan; mengidentifikasi dan mendokumentasikan prosedur pemeriksaan; dan memudahkan supervisi dan reviu. Input yang diperlukan dalam kegiatan ini adalah output dari masing-masing tahap perencanaan pemeriksaan; rencana kerja pemeriksaan; SPKN; panduan manajemen pemeriksaan; dan pengarahan khusus pimpinan. Di dalam program pemeriksaan dituangkan dasar pemeriksaan; standar pemeriksaan; organisasi/program/fungsi pelayanan publik yang diperiksa; tahun anggaran; identitas dan data umum yang diperiksa; alasan, jenis, tujuan, sasaran, metodologi, kriteria, dan langkah atau prosedur pemeriksaan. Output atas hasil kegiatan “penyusunan P2 dan PKP” adalah berupa program yang memuat dasar dan standar pemeriksaan; organisasi/program/fungsi pelayanan publik , tahun
anggaran, identitas dan data umum yang diperiksa; alasan, jenis, tujuan, sasaran, metodologi, kriteria, dan langkah atau prosedur pemeriksaan; serta program kerja perorangan. 3. PELAKSANAAN PEMERIKSAAN Kegiatan dalam pemeriksaan meliputi: pengumpulan dan pengujian bukti, pengujian atas kepatuhan terhadap perundangan dan kualitas pelaksanaan SPI, penyusunan dan penyampaian konsep temuan pemeriksaan; perolehan tanggapan resmi dan tertulis atas konsep temuan pemeriksaan, dan penyampaian temuan pemeriksaan. a) PENGUJIAN DATA Tujuan dari tahapan ini adalah untuk memperoleh bukti pemeriksaan sebagai pendukung semua temuan pemeriksaan. Berdasarkan bukti-bukti yang sudah diuji pemeriksa dapat mengembangkan, membandingkan dan memanfaatkan hasil pengujian, untuk mendukung rekomendasi dan simpulan pemeriksaan. Input yang diperlukan dalam kegiatan ini berupa program kerja, data pemeriksaan, dan kriteria pemeriksaan. Dari input tersebut pelaksanaan pengujian data dilakukan dengan tahaptahap pengumpulan data pemeriksaan dan pengujian data dengan teknik-teknik pengujian. Output yang dihasilkan dari kegiatan ”pengujian data” adalah kesimpulan hasil pengujian bukti; dan unsur-unsur temuan dan usulan rekomendasi. b) PENYUSUNAN TEMUAN PEMERIKSAAN Tujuan dari kegiatan penyusunan temuan pemeriksaan adalah memberikan informasi tentang fakta dan informasi akurat yang berhubungan dengan permasalahan yang diperoleh dari kegiatan pemeriksaan; menjawab tujuan pemeriksaan; dan menyajikan kelemahan pengendalian intern yang signifikan, kecurangan dan penyimpangan dari ketentuan perundangan yang terjadi pada entitas yang diperiksa. Input yang digunakan dalam kegiatan ini adalah tujuan pemeriksaan, kriteria yang telah ditetapkan, bukti pemeriksaan, kesimpulan hasil pengujian bukti. Langkah-langkah yang diperlukan dalam kegiatan menyusun temuan pemeriksaan adalah sebagai berikut. Jika terdapat perbedaan yang signifikan antara kondisi dan kriteria, tentukan apakah perbedaan itu positif atau
negatif. Tentukan kerelevanan temuan positif yang ditemukan dengan tujuan pemeriksaan. Identifikasi dampak temuan negatif untuk mengetahui akibat dan sebab-sebab dari perbedaan negatif tersebut. Konsep temuan pemeriksaan disampaikan kepada manajemen entitas yang diperiksa untuk memperoleh tanggapan dan diskusikan konsep temuan pemeriksaan dengan manajemen untuk mendapatkan klarifikasi. Terakhir, penyampaian temuan pmeriksaan kepada manajemen entitas yang diperiksa. Output yang dihasilkan dari kegiatan penyusunan temuan pemeriksaan adalah konsep temuan pemeriksaan; temuan pemeriksaan; dan tanggapan resmi dan tertulis atas temuan pemeriksaan. 4. PELAPORAN PEMERIKSAAN a) KEGIATAN DALAM PELAPORAN PEMERIKSAAN Kegiatan dalam pelaporan pemeriksaan meliputi penyusunan konsep Laporan Hasil Pemeriksaan (LHP) termasuk penyusunan rekomendasi dan simpulan pemeriksaan, perolehan tanggapan resmi atas rekomendasi dan penyusunan serta penyampaian LHP. b) PENYUSUNAN KONSEP LAPORAN HASIL PEMERIKSAAN Kegiatan ini bertujuan memberikan pedoman kepada para pemeriksa dalam penyusunan LHP agar fungsi dari pembuatan laporan dapat terpenuhi. Selain itu, juga diharapkan agar LHP kinerja tersebut dapat menjawab tujuan pemeriksaan yang telah ditetapkan dalam tahap perencanaan pekerjaan. Input yang diperlukan dari kegiatan ini berupa temuan pemeriksaan dari kegiatan sebelumnya. Tahap pertama dalam penyusunan LHP adalah penyiapan penyusunan konsep LHP.Kemudian, persetujuan Badan atas konsep LHP tanpa tanggapan atas rekomendasi dan simpulan pemeriksaan. Setelah itu, penyampaian konsep LHP ke entitas, perolehan tanggapan atas rekomendasi dan simpulan pemeriksaan dari entitas yang diperiksa. Penyiapan konsep LHP yang sudah dilengkapi tanggapan entitas;penyusunan dan pendistribusian HP final menjadi langkah akhirnya.
Output yang dihasilkan dari kegiatan ”Penyusunan Konsep LHP” adalah konsep laporan hasil pemeriksaan dan LHP. 5. METODOLOGI
PEMERIKSAAN
KINERJA
BERDASARKAN
PERMINTAAN
(AUDIT ON-CALL) Tujuan dari penentuan metodologi ini adalah untuk memberikan pedoman kepada pemeriksa dalam pemeriksaan kinerja atas perintah badan (audit on-call). Pedoman pemeriksaan ini mengatur pelaksanaan pemeriksaan pendahuluan untuk menentukan apakah pemeriksaan yang diterima badan ’feasible’ untuk dijalankan atau tidak. a) KEGIATAN DALAM METODOLOGI PEMERIKSAAN KINERJA BERDASARKAN PERMINTAAN (AUDIT ON-CALL) Kegiatan-kegiatan pada pemeriksaan pendahuluan pada dasarnya sama dengan kegiatan pada tahapan perencanaan pemeriksaan, namun di akhir pelaksanaan kegiatan ini harus bisa didapat suatu kesimpulan akhir apakah pemeriksaan kinerja ini bisa diteruskan atau tidak. b) PROSEDUR PEMERIKSAAN PENDAHULUAN Input yang diperlukan dari prosedur ini berupa perintah dari badan, dan data dan informasi awal yang tersedia. Tahapan-tahapan
yang dilakukan dalam pemeriksaan pendahuluan ini adalah
pengidentifikasian masalah, penentuan area kunci, penentuan tujuan dan ruang lingkup, penetapan kriteria, dan tahap penyampaian laporan hasil pemeriksaan pendahuluan. Untuk dapat menentukan simpulan dan rekomendasi, Laporan Pemeriksaan Pendahuluan harus memuat identifikasi masalah/temuan potensial dan dukungan informasi yang diperoleh untuk digunakan dalam menyusun program pemeriksaan; dasar usulan tahapan pelaksanaan pemeriksaan yang akan dilaksanakan oleh tim yang bersangkutan; risiko dan lingkup pemeriksaan; dan analisa cost and benefits jika pemeriksaan kinerja tadi dilakukan.
Output dari kegiatan ”Prosedur Pemeriksaan Pendahuluan”adalah laporan pemeriksaan pendahuluan; rekomendasi tentang perlu atau tidaknya pemeriksaan kinerja ini untuk dilanjutkan; dan alasan yang mendukung rekomendasi.
