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REGÍMENES LABORALES Y DE REMUNERACIONES EN EL SECTOR PÚBLICO Y SUS PROPUESTAS DE REFORMA
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INTRODUCCIÓN El presente informe ha sido elaborado en atención a la solicitud formulada por el señor congresista Rafael Vásquez Rodríguez, quien solicitó un informe sobre las remuneraciones del sector público y sus propuestas de reforma !in embargo, considerando que las remuneraciones remuneraciones del sector público dependen dependen del tipo t ipo de r"gimen laboral en que se encuentre el ser#idor, se ha considerado pertinente pertinente desarrollar los tres regímenes laborales e$istentes en este sector %regulados por los &ecretos 'egislati#os (úms )*+, *) y -./*0 En tal sentido, en la primera parte del traba1o se presentan los tres tr es regímenes laborales aplicables al sector público e$istentes actualmente, con sus respecti#as características, sistema de remuneración y modelos de contratación, en los casos que corresponde En la segunda parte se efectúa una descripción del estado situacional de las remuneraciones del sector público, recogido del informe que presentara, en su momento, la 2omisión 3ultisectorial encargada encargada de estudiar la situación del personal de la 4dministración 4dministración 5ública 2entral, y de los montos actuales que por concepto de remuneraciones reciben los funcionarios y directi#os de los tres poderes del Estado y los organismos constitucionalmente constitucionalmente autónomos autónomos 6ermina esta segunda parte con la descripción descripción de lo que regula la 'ey (7 )-*/, 'ey 3arco del Empleo 5úblico 8inalmente, en la tercera parte se presentan las propuestas de reforma al sistema laboral y de remuneraciones del Estado 'as fuentes utilizadas para la elaboración de este informe han sido las normas laborales #igentes y el 9nforme final de la 2omisión 3ultisectorial encargada de estudiar la situación del personal de la 4dministración 4dministración 5ública 2entral El :rea de !er#icios de 9n#estigación 9n#estigación espera que este informe contribuya con el traba1o que #iene desarrollando desarrollando el despacho del señor congresista sobre la materia, y queda a su disposición para poder ampliar cualquier información
I. LOS REGIMENES LABORALES EN EL ESTADO PERUANO -- Antecedentes 'a 2onstitución 5olítica del 5erú del -;*; consignaba un sistema único que homologaba las remuneraciones, bonificaciones y pensiones de los ser#idores del Estado- &urante su #igencia, diríase que en teoría e$istía el sistema único< sin embargo, dicha norma no se plasmó realmente 'uego, con la entrada en #igencia de la 2onstitución de -;;=, la norma homologatoria fue eliminada, lo que generó dispersión no solo en la legislación laboral, sino en la estructuración remunerati#a El 9nforme final de la 2omisión 3ultisectorial encargada de estudiar la situación del personal de la 4dministración 5ública 2entral, ) señala que en la d"cada de los ochenta fueron unificados dentro del r"gimen de la acti#idad pri#ada todos los traba1adores de las empresas del Estado, en tanto que en la d"cada de los no#enta, en un proceso de reforma que quedó trunco, comenzaron a migrar hacia el r"gimen laboral pri#ado una serie de entidades e instituciones públicas, generándose una multiplicidad de organismos y sistemas de pagos al personal, una gran #ariedad de conceptos remuneratorios y no remuneratorios y de montos, al punto que no había dos ministros, #iceministros o secretarios generales que ganaran igual cantidad El tema de las remuneraciones del sector público será desarrollado más adelante, en otro punto del informe< lo que sí es importante resumir en este momento es que a partir de los no#enta los ser#idores públicos empezaron a ser contratados ba1o dos tipos de regímenes laborales distintos> el regulado por el &ecreto 'egislati#o (7 )*+ o por el &ecreto 'egislati#o (7 *) 'uego, a propósito del 9nforme final de la 2omisión 3ultisectorial encargada de estudiar la situación del personal de la 4dministración 5ública 2entral, se aprueba un nue#o r"gimen laboral, regulado por el &ecreto 'egislati#o (7 -./*, denominado 2ontratación 4dministrati#a de !er#icios %24!0, que #endría a corregir un fenómeno que se empezó a desarrollar dentro del sector público a finales de los no#enta con la contratación de ser#idores ba1o la modalidad de !er#icios (o 5ersonales %!(50
En resumen, actualmente e$isten tres tipos de regímenes laborales en el sector público, que el siguiente cuadro presenta> Cuad! " Re#$%enes &a'!a&es de& sect! ()'&*c! Re#$%enes &a'!a&es
R+#*%en
&ecreto 'egislati#o (7 )*+
R"gimen 5úblico
&ecreto 'egislati#o (7 *)
R"gimen 5ri#ado
&ecreto 'egislati#o (7-./*
R"gimen 24!
Fuentes, &ecretos legislati#os (úms )*+,*) y -./* E&a'!ac*-n> :rea de !er#icios de 9n#estigación
2omo puede obser#arse, estos tres regímenes laborales son gen"ricos, pero tambi"n e$isten regímenes laborales del sector público especiales, que están sustentados en leyes propias que definen no solo el proceso que se desarrolla en el e1ercicio de la carrera, sino que tambi"n organiza pri#adamente su propia estructura remunerati#a 'a 4sociación 2i#il 6ransparencia = menciona la e$istencia de los siguientes regímenes especiales en el sector público> o
o
2arrera de magistrados ? 'ey (7 );)**, 'ey de la 2arrera @udicial 2arrera diplomática ? 'ey (7 ).;-, 'ey del !er#icio &iplomático de la República 2arrera magisterial ? 'ey (7 );.+), 'ey que modifica la 'ey del profesorado
o
en lo referido de la 2arrera 5ública 3agisterial o
o
2arrera de docentes uni#ersitarios ? 'ey (7 )=*==, 'ey Ani#ersitaria 2arrera de los profesionales de la salud ? 'ey (7 )=/=+, 'ey que establece las normas generales que regulan el traba1o y la carrera de los profesionales de la salud
o
2arrera del personal militar ? 'ey (7 )=/;, 'ey de situación militar de los oficiales de las 8uerzas 4rmadas 2arrera del personal policial ? 'ey (7 )*)=, 'ey Brgánica de la 5olicía
o
(acional
Resultaría muy e$tenso e$poner la estructura remunerati#a de cada uno de estos regímenes especiales, no obstante pertenecer al sector público, por lo que este traba1o se centrará en realizar una descripción de los tres regímenes laborales gen"ricos del sector público ". R+#*%en &a'!a& de& Decet! Le#*s&at*/! N.0 12 El &ecreto 'egislati#o (7 )*+, llamado tambi"n 'ey de Cases de la 2arrera 4dministrati#a y de Remuneraciones del
!ector 5úblico, define a la 2arrera
4dministrati#a como Del con1unto de principios, normas y procesos que regulan el ingreso, los derechos y los deberes que corresponden a los ser#idores públicos que con carácter estable prestan ser#icios de naturaleza permanente en la 4dministración 5ública Ano de los aspectos importantes de esta norma es que, en su artículo )7, traza la línea imaginaria que separa a los traba1adores que realizando labores en el sector público no pertenecen a la 2arrera 4dministrati#a F, que son los siguientes> !er#idores públicos contratados 8uncionarios que desempeñan cargos políticos o de confianza 'os miembros de las 8uerzas 4rmadas y de la 5olicía (acional del 5erú 6raba1adores de las empresas del Estado o de sociedades de economía mi$ta cualquiera que sea su forma 1urídica En los dos primeros casos se pueden aplicar algunas disposiciones de este decreto legislati#o, pero en los dos últimos no es aplicable ninguna Ano de los aspectos más significati#os de esta norma es que considera el referido ob1eti#o de la 2onstitución 5olítica de -;*;, dirigido a la consecución de un !istema Gnico de Remuneraciones en la 4dministración 5ública, y señala tambi"n en su artículo /7 los principios que la rigen> Ani#ersidad< base t"cnica< relación directa con la 2arrera 4dministrati#a< y adecuada compensación económica
Este argumento adquiere mayor solidez al establecer, en el artículo siguiente, que Dpara los efectos de la 2arrera 4dministrati#a y el !istema Gnico de Remuneraciones, la 4dministración 5ública constituye una sola 9nstitución 4simismo, se establece que los ser#idores trasladados de una entidad a otra conser#arán el ni#el de carrera alcanzado H en el artículo *7 se estipula que ningún ser#idor podrá desempeñar más de un cargo público remunerado, sal#o que desarrolle la función educati#a El &ecreto 'egislati#o (7 )*+ estructura a la 2arrera 4dministrati#a por grupos ocupacionales y ni#eles 'os grupos ocupacionales se clasifican en> Irupo 5rofesional, son los ser#idores con título profesional o grado acad"mico reconocido por la ley uni#ersitaria / Irupo 6"cnico, son los ser#idores con formación superior o uni#ersitaria incompleta o capacitación tecnológica o e$periencia t"cnica reconocida< y Irupo 4u$iliar, constituido por ser#idores que tienen instrucción secundaria y e$periencia o calificación para realizar labores de apoyo 6ambi"n precisa que la sola tenencia del título, diploma, capacitación o e$periencia no implica pertenencia al grupo profesional o t"cnico, si no se ha postulado e$presamente para ingresar en "l 'os ni#eles en la 2arrera 4dministrati#a son di#ididos en catorce, según el artículo -.7, al Irupo 5rofesional le corresponde los ocho ni#eles superiores< al Irupo 6"cnico diez ni#eles, comprendidos entre el tercero y el decimosegundo< y al Irupo 4u$iliar los siete ni#eles inferiores 4 continuación se grafica esta di#isión> Cuad! . L!s n*/e&es de &a Caea Ad%*n*stat*/a
5rofesional - ) = F / + * ; -. -- -) -= -F 6"cnico 4u$iliar 8uente> &ecreto 'egislati#o (7 )*+ Elaboración> :rea de !er#icios de 9n#estigación
El decreto legislati#o tambi"n refiere que el ser#idor de carrera designado para desempeñar cargo político o de confianza tiene derecho a retornar a su grupo ocupacional y ni#el de carrera al concluir la designación ".." De& S*ste%a Ún*c! de Re%uneac*!nes El 6ítulo 99 del decreto legislati#o, que comprende los artículos F=7 al /+7, está dedicado al !istema Gnico de Remuneraciones, y para percibir me1or esta estructura remunerati#a se ha elaborado un cuadro e$eg"tico que se e$pone a continuación Cuad! 3 C!nst*tuc*-n de &a e%uneac*-n de &!s 4unc*!na*!s 5 se/*d!es ()'&*c!s C!%(!nentes
C!nten*d!
!e regula anualmente en proporción a la Anidad Remunerati#a 5ública - Jaber básico
%AR50 como porcenta1e de la misma El rea1uste de la AR5 conlle#a la actualización de los haberes básicos y bonificaciones referidos a ellos 4l ni#el inferior de la 2arrera 4dministrati#a le corresponde un haber básico equi#alente a una AR5 2oncesión por cada quinquenio del /K del haber básico sin e$ceder de
) Conificaciones
ocho quinquenios Conificación familiar en relación con la carga familiar !i padre y madre prestan ser#icios al Estado, le corresponde a la madre Conificación diferencial, compensan el desempeño y condiciones especiales 4signación por cumplir )/ años %dos remuneraciones0 y =. años %tres
= Ceneficios
remuneraciones0 4guinaldo en 8iestas 5atrias y (a#idad 2ompensación por tiempo de ser#icios 3enos de ). años, /.K< y ). años o más, una remuneración principal por cada año completo o fracción mayor de + meses, hasta por un má$imo de =. años
Fuente , &ecreto 'egislati#o (7 )*+ E&a'!ac*-n> :rea de !er#icios de 9n#estigación del &9&5
'a norma, con relación a este 6ítulo 99, tambi"n determina otros aspectos rele#antes, como los siguientes> 'a prohibición de pactos laborales %artículo FF70 'os ser#idores contratados están e$cluidos de percibir bonificaciones y beneficios %artículo F70
El ni#el má$imo le corresponde al 5residente de la República %artículo F;70 + 'as dietas no tienen naturaleza remunerati#a por participación y asistencia a directorios u órganos equi#alentes de empresas e instituciones %artículo /+70 En las disposiciones complementarias, transitorias y finales del decreto legislati#o se establece la regulación anual de remuneraciones, la incorporación gradual a la 2arrera 4dministrati#a, la progresi#a adecuación a las remuneraciones y constitución de una 2omisión 5ermanente de 4lto (i#el encargada de proponer las normas y la super#isión de los procesos de incorporación a la 2arrera 4dministrati#a Esta 'ey de Cases de la 2arrera 4dministrati#a y de Remuneraciones del !ector 5ublico fue reglamentada por el &ecreto !upremo (7 ./*?+?523, que establece la etapa inicial del proceso gradual de aplicación del !istema Gnico de Remuneración, Conificaciones, Ceneficios y 5ensiones para los funcionarios y ser#idores de la 4dministración 5ública, fi1ando en su artículo =7 una nue#a estructura remunerati#a en la que se podrá apreciar algunas #ariaciones con referencia a lo que disponía inicialmente el &ecreto 'egislati#o (7 )*+> Cuad! 6 Re#u&ac*-n *n*c*a& de& S*ste%a Ún*c! de Re%uneac*!nes C!%(!nentes -
Remuneración principal
)
6ransitoria para homologación
=
F
C!nten*d!
Remuneración básica Remuneración reunificada
Conificaciones
5ersonal 8amiliar &iferencial
Ceneficios
4signación por cumplir )/ y =. años de ser#icios 4guinaldos 2ompensación por tiempo de ser#icios
Fuente> &ecreto !upremo (7 ./*?+?523 E&a'!ac*-n, :rea de !er#icios de 9n#estigación
".3 Decet! Le#*s&at*/! N.0 17 &enominada 'ey de 8omento del Empleo, es en realidad la ley del r"gimen pri#ado, que tiene como principales ob1eti#os los siguientes> 5romo#er el acceso masi#o al empleo producti#o 2ombatir el desempleo y el subempleo 9ncenti#ar el pleno uso de la capacidad instalada en las empresas Estimular la in#ersión producti#a en el sector pri#ado Iarantizar la seguridad en el empleo e ingresos de los traba1adores 4decuada y eficaz intercone$ión entre oferta y demanda en el mercado de traba1o 8omentar la capacitación y formación laboral de los traba1adores 5ropiciar transferencias de traba1adores hacia acti#idades de mayor producti#idad Anificar normas de contratación laboral y consolidar beneficios sociales e$istentes El ámbito de aplicación de la norma se señala en el artículo /7, estableciendo que comprende a todas las empresas y traba1adores su1etos al r"gimen laboral de la acti#idad pri#ada El 6ítulo 9 está dedicado a la 2apacitación para el 6raba1o, aunque son formas de capacitación t"cnica y profesional, tambi"n son formas de empleo 1u#enil, de las que destacaremos especialmente la parte remunerati#a, como se aprecia en el cuadro siguiente Cuad! 8 F!%as de ca(ac*tac*-n M!da&*dad - &e la formación laboral 1u#enil
Edad -+ a años
)/
C!nten*d!
!e celebra por escrito 'a sub#ención económica mensual no puede ser menor a la Remuneración 3ínima Vital cuando se cumple el horario habitual establecido por la empresa En caso de ser inferior el pago será proporcional (o está su1eta a retenciones
) &e las 5rácticas 5re
!e celebra por escrito 'a sub#ención económica mensual no puede ser menor a la
5rofesionales
Remuneración 3ínima Vital cuando se cumple el horario habitual establecido por la empresa En caso de ser inferior el pago será proporcional (o está su1eta a retenciones
= 2ontrato de aprendiza1e
-F a años
)F
'a asignación mensual de los aprendices no podrá ser inferior al monto de la Remuneración 3ínima Vital que se encuentre #igente en la oportunidad del pago
Fuente, &ecreto 'egislati#o (7 *) E&a'!ac*-n> :rea de !er#icios de 9n#estigación
&e estas tres formas de fomento de aprendiza1e para el empleo se infiere que la retribución económica no podrá ser inferior a la Remuneración 3ínima Vital %R3V0 El 6ítulo 99 de esta norma se refiere al 2ontrato de 6raba1o, destacando la definición legal de la Remuneración en su artículo =;7 que a continuación se transcribe literalmente para conocerla en profundidad, así como las di#ersas modalidades que la pueden configurar> D2onstituye remuneración, para todo efecto legal, el íntegro de lo que el traba1ador recibe por sus ser#icios, en dinero o en especie, cualesquiera sean la forma o denominación que se le d", siempre que sea de su libre disposición 'a alimentación otorgada en crudo o preparada y las sumas que por tal concepto se abonen a un concesionario o directamente al traba1ador tienen naturaleza remuneratoria cuando constituyen la alimentación principal del traba1ador en calidad de desayuno, almuerzo o refrigerio que lo sustituya o cena !e e$ceptúan los detallados en los artículos -;7 y ).7 del &ecreto 'egislati#o (7 +/., 'ey de 2ompensación por 6iempo de !er#icios 6ambi"n se establece que en las normas legales o con#encionales y en general en los instrumentos relati#os a remuneraciones, estas puedan ser e$presadas por hora efecti#a de traba1o, y que el empleador podrá pactar una remuneración integral anual con el traba1ador Btro aspecto significati#o es que señala, en el segundo párrafo del artículo F)7, que el empleador está facultado para introducir cambios, modificar turnos, días u horas de traba1o, así como la forma y modalidad de la prestación de las labores, dentro de los criterios de razonabilidad y teniendo en cuenta las n ecesidades del centro de traba1o 4 continuación se presenta las modalidades de contratación sustentadas en esta misma norma
Cuad! 2 M!da&*dades de c!ntatac*-n M!da&*dad de c!ntat! - 2ontrato temporal
de
) 2ontrato de accidental
C!nten*d!
naturaleza
2ontrato por inicio o lanzamiento de una nue#a acti#idad 2ontrato por necesidad del mercado 2ontrato por recon#ersión empresarial
naturaleza
2ontrato ocasional 2ontrato de suplencia 2ontrato de emergencia
= 2ontrato de obra o ser#icio
2ontrato específico 2ontrato intermitente 2ontrato de temporada
Fuente> &ecreto 'egislati#o (7 *) 6ítulo 999 E&a'!ac*-n> :rea de !er#icios de 9n#estigación del &9&5
E$isten tambi"n otros contratos su1etos a modalidad> 'os contratos de traba1o del r"gimen de e$portación de productos no tradicionales a que se refiere el &ecreto 'ey (7 ))=F), y que se regulan por sus propias normas %artículo -)=70 'os contratos de traba1o temporales que se e1ecuten en las zonas francas %artículo -)F70 2ualquier otra clase de ser#icio su1eto a modalidad no contemplado en este 6ítulo, siempre que sea de naturaleza temporal %artículo -)/70 'a legislación destaca tambi"n el 6raba1o a &omicilio %no el dom"stico0 como otra forma de contrato temporal que goza de beneficios laborales %artículo -//70 !e puede apreciar, entonces, que el &ecreto 'egislati#o (7 *) fi1a las regulaciones de los contratos en el r"gimen laboral pri#ado, definiendo a los contratos, clasificándolos y determinando tanto las responsabilidades del empleador como del traba1ador !e señala que sobre la base de la R3V, los contratos establecerán las remuneraciones que el empleador acordará con cada uno de sus traba1adores 5or ello esta ley carece de ni#eles de remuneración establecidos o de montos má$imos a pagar
".6 Decet! Le#*s&at*/! N.0 "981 El informe de la 2omisión * sostenía que la contratación de personal para la prestación de ser#icios al Estado se realizaba anteriormente a tra#"s de una modalidad sui generis, denominada contrato de ser#icios no personales, habi"ndose utilizado tambi"n otras modalidades contractuales que no se adecuaban a las e$igencias 1urídicas, e#idenciando inequidad en cuanto a los derechos y beneficios Este contrato no correspondía a ninguna categoría 1urídica conocida o específica, carecía de precedentes normati#os y doctrinarios y de una adecuada precisión legal, pues, hasta ahora, sal#o menciones aisladas en normas dispersas, como, por e1emplo, la 'ey de 2ontrataciones y 4dquisiciones del Estado, no se han precisado sus alcances a tra#"s de ninguna norma específica El tema fue abordado tambi"n por la 2omisión, a efectos de conocer las implicancias, riesgos y contingencias que pudieran generar, con la finalidad de proponer las fórmulas legales y económicas para permitir su normalización, con respeto a los derechos de los traba1adores in#olucrados y generando el menor costo posible al Estado En consecuencia, la 2omisión elaboró un proyecto de norma reguladora para sustituir dicha modalidad por un nue#o contrato denominado 2ontrato 4dministrati#o de !er#icios, cuya principal #irtud es reconocer a los traba1adores sus derechos, además de consagrar que deben ser asegurados obligatorios de Es!alud e inscribirse en alguno de los sistemas pensionarios e$istentes !eñalaba tambi"n, el traslado progresi#o del personal contratado por !(5 al nue#o 24! 2on esta norma se buscaban tres ob1eti#os> proteger al traba1ador, dar contenido a formas contractuales anómalas y regularizarlas< y dar homogeneidad al tratamiento de la contratación de traba1adores por el Estado 4sí, aparece el &ecreto 'egislati#o que regula el R"gimen Especial de 2ontratación 4dministrati#a de !er#icios %24!0, que luego fue reglamentado por el &ecreto !upremo (7 .*/?)..?523 'a finalidad central fue sustituir los contratos denominados !er#icios (o 5ersonales, teniendo por ob1eto garantizar los principios
de m"ritos y capacidad, igualdad de oportunidades y profesionalismo de la administración pública El ámbito de aplicación es a toda entidad pública su1eta al &ecreto 'egislati#o (7 )*+, 'ey de Cases de la 2arrera 4dministrati#a y de Remuneraciones del !ector 5úblico, y a otras normas que regulan carreras administrati#as especiales, como a las entidades públicas su1etas al r"gimen laboral de la acti#idad pri#ada, con e$cepción de las empresas del Estado El 24! se define como una modalidad especial propia del derecho administrati#o y pri#ati#a del Estado (o está su1eto a la 'ey de Cases de la 2arrera 4dministrati#a, al r"gimen laboral de la acti#idad pri#ada ni a otras normas que regulan carreras administrati#as especiales (o es aplicable a los contratos de prestación de ser#icios de consultoría o de asesoría, siempre que se desarrollen de forma autónoma, fuera de los locales o centros de traba1o de la entidad El 24! es un contrato de duración determinada y reno#able, cada contrato no puede e$ceder de la duración del período que corresponde al año fiscal, establece un má$imo de prestación de F horas semanales y descanso de )F horas continuas por semana, así como tambi"n un descanso #acacional de -/ días calendario continuos por año cumplido 5ermite la afiliación a Es!alud, y a un r"gimen de pensiones El reglamento señala tambi"n, en el artículo F=, que los contratados por 24! están impedidos de percibir otros ingresos del Estado, sal#o que sea por docencia En el aspecto remunerati#o, el reglamento especifica en su primera disposición complementaria final que ninguna entidad pública puede suscribir un contrato administrati#o de ser#icios por un monto menor al fi1ado como R3V 4simismo, el artículo -/7 del reglamento determina que cada entidad pública designará al órgano encargado de los contratos de administración de ser#icios< de no hacerlo, el órgano encargado será la &irección Ieneral de 4dministración o el que haga sus #eces Es por lo tanto este órgano el que define el ni#el remunerati#o al que #a a pertenecer el contratado por esta modalidad
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Cuad! 1 Cuad! c!%(aat*/! de &!s e#$%enes &a'!a&es en e& sect! ()'&*c! Decet! Le#*s&at*/! N.0 .12
Decet! Le#*s&at*/! N.0 17
Decet! Le#*s&at*/! N.0 "981
Le5 de Bases de &a Caea Ad%*n*stat*/a
Le5 de F!%ent! de& E%(&e!
C!ntatac*-n de Ad%*n*stac*-n
5 de Re%uneac*!nes de& Sect! P)'&*c!
de Se/*c*!s
5romulgada el + de marzo de -;F
5romulgada el -) de no#iembre de -;;-
5romulgada el )* de 1unio de )..
:mbito de aplicación es el sector público
:mbito de aplicación es el sector público y pri#ado,
:mbito de aplicación es solo en el sector
!eñala a los traba1adores que pertenecen a la 2arrera
pero en esencia es el r"gimen laboral de la acti#idad
público
4dministrati#a
pri#ada
Reemplaza la modalidad de !(5
!e encamina a adoptar un !istema Gnico de
&efine legalmente a la Remuneración en su más
!eñala e$clusi#amente las características de
Remuneraciones para la 4dministración 5ública
amplio concepto
esta modalidad de contratación>
Estructura la 2arrera 4dministrati#a por grupos
5resenta formas de capacitación para el traba1o
&uración
ocupacionales %=0 y por ni#eles %-F0
Establece las modalidades de contratación #igentes
5eríodo de descanso
Establece el !istema Gnico de Remuneraciones
Establece la R3V como el indicador mínimo de
definiendo su estructura
retribución económica tanto en las formas de
El má$imo ni#el lo comprende el 5residente de la
capacitación como en las modalidades de contrato
República
reciben
(o se puede contratar por menos de !e señala al órgano encargado de estos
5rohibición de pactos laborales no
pensiones una R3V
!eñala aspectos importantes como>
2ontratados
4filiación a Es!alud y a r"gimen de
beneficios
ni
contratos
bonificaciones &ietas no tienen naturaleza remunerati#a
Fuentes, &ecretos 'egislati#os (úms )*+, *) y -./* E&a'!ac*-n, :rea de 9n#estigación del &9&5
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&e lo e$puesto, se puede inferir que el dispositi#o que establece la estructura del !istema Remunerati#o en el sector público es el &ecreto 'egislati#o (7 )*+ , señalando para ello los grupos ocupacionales y los ni#eles de la 2arrera 4dministrati#a< mientras que el &ecreto 'egislati#o (7 *), si bien presenta el concepto legal de remuneración y sus alcances, está diseñado esencialmente para e$hibir las formas de capacitación para el traba1o y las modalidades de contratación< en tanto que el &ecreto 'egislati#o (7 -./* solo es una nue#a modalidad de contratación aplicable al sector público con ciertos beneficios, pero sin #incular a los contratados a la 2arrera 4dministrati#a del Estado II. :ACIA UNA NUE;A REGULACIÓN LABORAL EN EL SECTOR PÚBLICO 'os antecedentes y la metamorfosis que sufre la regulación laboral peruana indicarían que está encaminada hacia la homologación o consecución de un !istema Gnico< no obstante, para conseguir esta anhelada homologación es imprescindible conocer, pre#iamente, la realidad situacional 4l respecto, al no e$istir in#estigación oficial reciente que haya efectuado un diagnóstico
&e lo e$puesto, se puede inferir que el dispositi#o que establece la estructura del !istema Remunerati#o en el sector público es el &ecreto 'egislati#o (7 )*+ , señalando para ello los grupos ocupacionales y los ni#eles de la 2arrera 4dministrati#a< mientras que el &ecreto 'egislati#o (7 *), si bien presenta el concepto legal de remuneración y sus alcances, está diseñado esencialmente para e$hibir las formas de capacitación para el traba1o y las modalidades de contratación< en tanto que el &ecreto 'egislati#o (7 -./* solo es una nue#a modalidad de contratación aplicable al sector público con ciertos beneficios, pero sin #incular a los contratados a la 2arrera 4dministrati#a del Estado II. :ACIA UNA NUE;A REGULACIÓN LABORAL EN EL SECTOR PÚBLICO 'os antecedentes y la metamorfosis que sufre la regulación laboral peruana indicarían que está encaminada hacia la homologación o consecución de un !istema Gnico< no obstante, para conseguir esta anhelada homologación es imprescindible conocer, pre#iamente, la realidad situacional 4l respecto, al no e$istir in#estigación oficial reciente que haya efectuado un diagnóstico de la situación laboral de los empleados públicos, se ha considerado importante describir de manera sucinta el informe que en el año )..- presentara la 2omisión 3ultisectorial encargada de estudiar la situación del personal de la 4dministración 5ública 2entral, a fin de poder obtener referencias de los regímenes laborales y remuneraciones de los ser#idores públicos< lo que ser#iría para los fines de este traba1o, si se tiene en cuenta que, aunque desde aquella fecha se han dado algunas reformas ;, la situación que se describe en dicho informe sería seme1ante a la que se presenta en la actualidad .".
E& *n4!%e de &a C!%*s*-n Mu&t*sect!*a&
El ) de febrero de )..-, mediante &ecreto !upremo (7 ..F?)..-?6R, se crea la 2omisión 3ultisectorial encargada de estudiar la situación del personal de la 4dministración 5ública 2entral El -/ de 1ulio del mismo año, la 2omisión presenta su informe, en el que grafica la situación de la "poca y plantea, además, algunas propuestas de solución
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El informe señala que en las remuneraciones estatales confluyen una gama muy amplia de conceptos, que superan los F., y que si bien son parecidos en su naturaleza, tienen un tratamiento, financiamiento y denominación di#ersa !egún dicho informe, con esta dispersión salarial, el Estado ha tratado de compensar económicamente a sus traba1adores nombrados y contratados, sin procurar la solución de problemas estructurales ligados a la carrera pública y a la escala de remuneraciones, pasando de soslayo otros problemas, como el sinceramiento de las remuneraciones, la tributación que se de1a de realizar y las pensiones, que tendrían un impacto fiscal considerable 4unque la re#elación de este informe data del año )..-, es importante mostrar los dos siguientes cuadros para tener un concepto de la situación #igente en la "poca, que confirma la dispersión e$istente en el r"gimen laboral del Estado Cuad! 7 D*s(es*-n en &a P&an*&&a Ún*ca de Pa#!s de& R+#*%en de& Decet! Le#*s&at*/! N.0 12
8uncionarios
5rofesionales
6"cnicos
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%L0 Entre los ministros %80 no se ha incluido al 5residente del 2onse1o de 3inistros %LL0 4lgunos !ecretarios Ienerales %8+0 tienen rango de Viceministros %8*0 8uente y elaboración> 2omisión 3ultisectorial encargada de estudiar la situación del personal de la 4dministración 5ública 2entral
El cuadro e$pone la enorme dispersión salarial al interior del r"gimen del &ecreto 'egislati#o (7 )*+ y en la 5lanilla Gnica de 5agos< contiene tambi"n los #alores má$imos y mínimos encontrados por categoría ocupacional Esto quiere decir que en una categoría cualquiera del uni#erso del sector público, si e$istiera homologación real, todos los que pertenecen a la misma categoría deberían tener una remuneración similar< sin embargo, el #alor má$imo indica que en algún organismo estatal se percibe esa remuneración y en otra se percibe el #alor mínimo, a pesar de tener la misma categoría 'a in#estigación menciona, además, que más de la mitad de los #alores má$imos se concentran en = ministerios %* en Energía y 3inas< F en 9ndustria, 6urismo, 9ntegración y (egociaciones 2omerciales 9nternacionales, hoy 3inisterio de 2omercio E$terior y 6urismo> y F en Economía y 8inanzas0< en tanto que los #alores mínimos, en más de la mitad de los casos, están en los ministerios del 9nterior % categorías0 y de @usticia %siete categorías0 Cuad! @ D*s(es*-n de (a#!s %ensua&es en &a Caea Ad%*n*stat*/a
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2uadro %(7 +0 transcrito del Resumen E1ecuti#o de la 2omisión 3ultisectorial 8uente y elaboración> 2omisión 3ultisectorial encargada de estudiar la situación del personal de la 4dministración 5ública 2entral
!e puede apreciar nue#amente la dispersión salarial, que se presenta en las categorías de un mismo r"gimen y tambi"n en las categorías similares de los distintos regímenes En promedio, solo en la carrera administrati#a, los contratados ganan más que los nombrados a ni#el de grupos ocupacionales< sin embargo, la 2omisión indica que el detalle del estudio, que no se aprecia en el cuadro a ni#el global, demuestra que en promedio para ni#eles similares> 'os funcionarios y au$iliares nombrados ganan más que los contratados, 'os profesionales contratados ganan más que los nombrados y 'os t"cnicos nombrados y contratados ganan igual En promedio, los traba1adores ba1o el r"gimen !(5 ganan más que aquellos contratados ba1o el r"gimen *), y estos últimos más que los que están ba1o el r"gimen )*+ ..
N!%as ue e#u&an e& %ac! e%uneat*/! en &a Ad%*n*stac*-n P)'&*ca. E$isten otras normas destinadas a la reorganización de la 4dministración 5ública, esencialmente en cuanto a clarificar conceptos que determinen denominaciones, ni#eles, 1erarquías, entre otros 4 continuación se presentan los alcances de tres dispositi#os legales que contribuyen a sustentar tal reorganización
..". Le5 N.0 7" ue e#u&a &!s *n#es!s de &!s A&t!s Func*!na*!s 5 Aut!*dades de& Estad! 5 d*cta !tas %ed*das.
18
Es la ley (7 ))-) publicada el )* de abril del )..F, que tiene como finalidad desarrollar el artículo =;7 de la 2onstitución 5olítica de -;;=, en lo que se refiere a la 1erarquía de las remuneraciones de los altos funcionarios y autoridades del Estado, desarrollando con claridad la prelación de estos ser#idores considerados como los más altos cargos de la administración 5ública y que #ienen a ser, despu"s del 5residente de la República> 'os 2ongresistas de la República 'os 3inistros del Estado 'os miembros del 6ribunal 2onstitucional 'os miembros del 2onse1o (acional de la 3agistratura 'os 3agistrados !upremos 'os miembros de las @untas 8iscales !upremas El defensor del 5ueblo 'os 5residentes y 2onse1eros de los Iobiernos Regionales 'os miembros del @urado (acional de Elecciones 'os 4lcaldes y Regidores 5ro#inciales 'os 4lcaldes y Regidores &istritales 'a norma, además de señalar la 1erarquía de los funcionarios públicos, -. crea la Anidad Remunerati#a del !ector 5úblico? AR!5, que pasa a ser la referencia para el pago de las remuneraciones de los altos funcionarios y autoridades del Estado, precisando que el monto es fi1ado por el 5oder E1ecuti#o, antes del 5royecto de la 'ey de 5resupuesto del !ector 5úblico del año en que tendrá #igencia 4simismo, se establece el r"gimen de remuneraciones de los altos funcionarios del Estado, que se presenta como sigue>
19
El 5residente de la República tiene la más alta remuneración en el ser#icio de la (ación Esta es fi1ada por el 2onse1o de 3inistros en un monto superior a la de los 2ongresistas de la República y no sería mayor a diez AR!5 'os 5residentes Regionales al igual que el 4lcalde pueden percibir hasta un tope de cinco y medio AR!5 El tope de 4lcaldes pro#inciales y distritales es hasta un má$imo de cuatro y un cuarto AR!5 'os demás altos funcionarios y autoridades tienen el tope de seis AR!5 4nualmente, los ser#idores solo podrán percibir hasta doce remuneraciones y dos gratificaciones %1ulio y diciembre, y que podrían ser de igual monto que una remuneración0 'os 2onse1eros reciben dietas no mayores al =.K en total de la remuneración mensual del 5residente Regional o 4lcalde correspondiente &icha norma fue modificada en diciembre de )..+, a tra#"s del &ecreto de Argencia (7 .=?)..+ que, sustentada en la carencia de disponibilidad presupuestaria y financiera para atender el gasto que generaría la aplicación de la citada 'ey a partir del - de enero de )..* y en la necesidad de lograr que "sta pueda aplicarse de manera adecuada y coherente con la real capacidad financiera y presupuestaria del Estado --, sustituyó el nombre de la 'ey (7 ))-), denominándola D'ey que regula los ingresos de los 4ltos 8uncionarios 4utoridades del Estado y dicta otras medidas, y estableció> Reglas relacionadas con las dietas aplicables a las personas al ser#icio del Estado y los 2onse1eros Regionales y Regidores 3unicipales 6opes má$imos de ingresos
... Le5 Mac! de& E%(&e! P)'&*c!, Le5 N.0 7"18 !u ámbito de aplicación se circunscribe a las entidades de la administración pública y al empleado público, y se precisa que los traba1adores su1etos a regímenes especiales se regulan por esta norma y por sus propias leyes, a e$cepción de los miembros de las 8uerzas 4rmadas y de la 5olicía (acional Esta norma establece los derechos y obligaciones de los traba1adores de la administración pública, así
20
como reitera la incompatibilidad de la doble remuneración procedente del Estado, sal#o cuando se e1erza la docencia &entro de lo más destacado, instituye una nue#a clasificación del personal del empleo público, la que se resume en el cuadro siguiente> Cuad! "9 C&as*4*cac*-n de& (es!na& de& e%(&e! ()'&*c! C&as*4*cac*-n
Desc*(c*-n
&esarrolla - 8uncionario público
funciones
de
C&ases
preeminencia &e elección directa y uni#ersal o
política, reconocida por norma e$presa, que
confianza política originaria representan al Estado o a un sector de la &e nombramiento y remoción regulados población, desarrollan políticas del Estado yMo dirigen organismos o entidades públicas &e libre nombramiento y remoción &esempeña cargo de confianza t"cnico o
) Empleado de confianza
político, distinto al del funcionario público !e encuentra en el entorno de quien lo designa o remue#e libremente y en ningún caso será mayor al /K de los ser#idores públicos e$istentes en cada entidad El 2onse1o !uperior del Empleo 5úblico podrá establecer límites inferiores para cada entidad En el caso del 2ongreso de la República esta disposición se aplicará de acuerdo con su Reglamento D*ect*/!
Su(e*!
&esarrolla
= !er#idor
funciones administrati#as relati#as
público
a la dirección de un órgano programa o proyecto (o e$cederá del -.K del total de empleados de la entidad Ana quinta parte de este
porcenta1e
puede
ser
designada o remo#ida libremente por el titular de la entidad Eecut*/!. &esarrolla funciones administrati#as,
enti"ndase
e1ercicio de autoridad, atribuciones resoluti#as, fe pública y otros 2onforman un grupo ocupacional Es(ec*a&*sta. &esempeña labores de e1ecución de ser#icios públicos (o e1erce función administrati#a
21
2onforman un grupo ocupacional De a(!5!. &esarrolla labores au$iliares
de
complemento
apoyo 2onforman
yMo un
grupo ocupacional Fuente, 'ey 3arco del Empleo 5úblico 'ey (7 )-*/ E&a'!ac*-n, :rea de !er#icios de 9n#estigación
4demás, el dispositi#o señala la modalidad de acceso al empleo público y el establecimiento de un Registro de Empleados y 2esantes en cada entidad, q ue integrará el Registro (acional de 5ersonal del Empleo 5úblico a cargo del 2onse1o !uperior del Empleo 5úblico %2osep0 &etermina tambi"n el r"gimen disciplinario, señalando como ente rector a este mismo 2onse1o -) y crea el 6ribunal del Empleo 5úblico como órgano del 2osep 'a segunda disposición transitoria, complementaria y final de esta ley determina un plazo de -). días, contados a partir de su publicación, para que el 5oder E1ecuti#o remita al 2ongreso de la República las propuestas legislati#as sobre> 'ey de la carrera del ser#idor público 'ey de los funcionarios públicos y empleados de confianza 'ey del sistema de remuneraciones del empleo público 'ey de incompatibilidades y responsabilidades (o obstante, al no haberse cristalizado estas propuestas legislati#as, se emite la 'ey (7 );+-/, publicada el -; de no#iembre de ).-., dándosele al 5oder E1ecuti#o un nue#o plazo de ;. días improrrogables a partir de la fecha de publicación, para que presente las propuestas legislati#as En cumplimiento de este dispositi#o, el )/ de febrero de ).-- el 5oder E1ecuti#o presenta dos proyectos de ley denominados 'ey de funcionarios públicos, empleados de confianza y directi#os, y 'ey de "tica, incompatibilidades y responsabilidades de las
personas
al
ser#icio
del
Estado
%(úms
.F+)
y
.F+=M).-.?5E,
respecti#amente0 2on la presentación de estos proyectos se da cumplimiento a la norma antes mencionada
22
III. PROPUESTAS DE REFORMA
23
'os proyectos de ley antes mencionados constituyen reformas que contribuyen a unificar el sistema laboral estatal 4sí, el 5royecto de 'ey de funcionarios públicos, empleados de confianza y directi#os tiene la finalidad de establecer el r"gimen 1urídico aplicable a estos ser#idores públicos, en el marco del artículo F.7 de la 2onstitución y de la 'ey 3arco del Empleo 5úblico 'o no#edoso de este proyecto, en cuanto a propuestas de reformas remunerati#as, es lo siguiente> &estaca en la cuarta disposición complementaria final que las compensaciones del funcionario público y de los directi#os serán aprobadas mediante decreto supremo a propuesta de !ERV9R -=, en coordinación con el 3E8, que lo refrendará 'a escala de directi#os por tipo de entidad en los tres ni#eles de gobierno es aprobada conforme a la formalidad pre#ista en la cuarta disposición transitoria de la 'ey (7 )F--, 'ey Ieneral del !istema (acional de 5resupuesto, a propuesta de !ERV9R en coordinación con el 3E8 !ERV9R podrá proponer supuesto de e$cepción que requiera superar los topes fi1ados de los montos de las remuneraciones cuando el ser#idor reúna los requisitos para tal fin 'a ponencia propone un plazo de diez años una #ez aprobada para poder implementar la ley 5or su parte, el 5royecto de 'ey de "tica, incompatibilidades y responsabilidades de las personas al ser#icio del Estado, propone regular las incompatibilidades y prohibiciones de carácter "tico a que se encuentran su1etas las personas al ser#icio del Estado (o se refiere en absoluto a ninguna reforma remunerati#a &e otro lado, el escenario político nacional actual de elecciones generales, para el pró$imo abril, ha condicionado a los partidos políticos como requisito pre#io a la inscripción en el @urado (acional de Elecciones que presenten sus 5lanes de Iobierno Estos documentos constituyen en realidad, además de presentar diagnósticos situacionales, propuestas generales para los problemas nacionales< y uno de estos problemas, precisamente, es la situación del traba1ador del Estado y especialmente su estructura remunerati#a 5or ello se ha considerado presentar, en el cuadro siguiente, las
propuestas referentes a la problemática remunerati#a estatal que e$ponen las principales organizaciones políticas Cuad! "" Cuad! c!%(aat*/! de (!(uestas de e4!%as e%uneat*/as en e& Sect! P)'&*c! en e& c!nte?t! de &as E&ecc*!nes Genea&es de .9"" O#an*ac*-n (!&$t*ca A&*ana E&ect!a& A&*ana (! e& Gan Ca%'*! 5edro 5ablo
P!(uestas
3e1orar y simplificar la 4dministración 5ública, con funcionarios de alto ni#el que entren por e$amen y est"n bien remunerados 4umentar de manera significati#a y planificada las remuneraciones de los maestros, policías, 8uerzas 4rmadas y m"dicos y enfermeras, e$igiendo mayor eficiencia
NuczynsOi Iodard A&*ana E&ect!a& A&*ana S!&*da*dad Nac*!na&
9ncrementar la remuneración de los docentes en función a una e#aluación meritocrática 9ncrementar racional y progresi#amente los ni#eles remunerati#os del personal policial, en función de indicadores de desempeño
'uis 2astañeda 'ossio A&*ana E&ect!a& Pe) P!s*'&e 4le1andro 6oledo 3anrique
5roponer al 2onse1o (acional de 6raba1o el incremento del salario mínimo 9ncrementar las remuneraciones del ser#icio policial Reordenar el sistema remunerati#o del personal militar y policial e incrementarlo equitati#amente en un período de / años, pre#isto que la economía crezca +K 'a profesionalización de la 4dministración 5ública> un nue#o marco legal del empleo público Ana administración pública imparcial, ob1eti#a, profesional, transparente, eficiente, honesta, remunerada adecuadamente, #olcada a satisfacer las necesidades de los ciudadanos y que gocen de un reconocimiento público &ar la ley del funcionario público 'os funcionarios del sector público deben ser bien remunerados para e$igirles resultados
Pat*d! P!&$t*c! Fuea 9"" NeiOo !ofía 8u1imori Jigushi Pat*d! P!&$t*c! Gana Pe) Bllanta Jumala 6asso
3aestros comprometidos con la buena enseñanza y retribuidos con buenas remuneraciones 9ncrementar las remuneraciones de los funcionarios públicos An policía debe tener una remuneración digna para una #ida decente y adecuada tranquilidad familiar !e modificará la escala de remuneraciones del sector público, respetando el tope má$imo !e reestructurará en forma integral el actual sistema remunerati#o de los miembros de las 8uerzas 4rmadas Re#isar la política remunerati#a del Estado, buscando me1orar los actuales ba1os ni#eles de remuneraciones de maestros, personal de salud, fuerzas policiales 5ropiciar la unificación de escalas y eliminar gradualmente los denominados contratos por ser#icios no personales %se interpreta como 24!0 3e orar la situación remunerati#a de todos los docentes en la medida ue
lo permitan los recursos actuales Fuente, @urado (acional de Elecciones 5lanes de Iobierno E&a'!ac*-n, :rea de !er#icios de 9n#estigación
I;. CONCLUSIONES - Anificar los regímenes laborales y remunerati#os del sector público es un problema que se ha intentado solucionar desde hace más de tres d"cadas !e inicia con la 2onstitución 5olítica de -;*;, y una serie de normas entre las que destacan el &ecreto 'egislati#o (7 )*+ de -;F %5úblico0, el &ecreto 'egislati#o (7 *) de -;;%5ri#ado0 y el &ecreto 'egislati#o (7 -./* del ).. %24!?5úblico0, encontrándose además, actualmente, dos proyectos de ley en 4genda del 2ongreso de la República que tienen como ob1eti#o el mismo fin ) 'a única norma que organiza la estructura remunerati#a del Estado es el &ecreto 'egislati#o (7 )*+, 'ey de Cases de la 2arrera 4dministrati#a y de Remuneraciones del !ector 5úblico = En la 4dministración 5ública confluyen los regímenes laborales público y pri#ado e$istiendo además otros regímenes especiales que desarrollan sus labores y estructuran su sistema remunerati#o con leyes propias F 'as propuestas de reformas remunerati#as de las organizaciones políticas, en el marco de las pró$imas elecciones generales, se dirigen a aumentos salariales de personal del Estado su1etos a regímenes laborales especiales %policías, militares, maestros y otros0 (o se plantea una reforma general de los regímenes e$istentes en la 4dministración 5ública
;. REFERENCIAS - 4sociación 2i#il 6ransparencia Iuías temáticas Reformas cla#e para un Estado en buen estado Iuía tres> 'a reforma del empleo público El ser#icio como profesión 5rimera edición 'ima 1unio de )..* p -- y ss ) 2onstitución 5olítica del 5erú -;;= = 2onstitución 5olítica del 5erú de -;*; F &ecreto 'egislati#o (7 *), 'ey de 8omento del Empleo / &ecreto 'egislati#o (7 )*+ 'ey de Cases de la 2arrera 4dministrati#a y de Remuneraciones del !ector 5úblico + &ecreto 'egislati#o (7 -.)=, &ecreto 'egislati#o que crea la 4utoridad (acional del !er#icio 2i#il, rectora del ser#icio administrati#o de gestión de recursos humanos * &ecreto 'egislati#o (7 -./*, &ecreto legislati#o que regula el R"gimen Especial de 2ontratación 4dministrati#a de !er#icios &ecreto !upremo (7 ./*?+?523, Establece etapa inicial del proceso gradual de aplicación del !istema Gnico de Remuneraciones, Conificaciones, Ceneficios y 5ensiones para los funcionarios y ser#idores de la 4dministración 5ública ; &ecreto de Argencia (7 .=?)..+ del =.?-)?)..+ 3odifica la ley (7 ))-) y dicta otras medidas -. @urado (acional de Elecciones 5ágina institucional -- 'ey (7 )/=== del -* de 1unio de -;;- señala que están comprendidos dentro de los alcances del inciso a0 del artículo ;7 del &ecreto 'egislati#o (7 )*+, los profesionales titulados en los 9nstitutos !uperiores 6ecnológicos -) 'ey (7 )-*/, 'ey 3arco del Empleo 5úblico -= 'ey (7 ))-), 'ey que regula los ingresos de los 4ltos 8uncionarios y 4utoridades del Estado y dicta otras medidas
-F 3inisterio de 6raba1o Resumen E1ecuti#o del 9nforme de la 2omisión 3ultisectorial encargada de estudiar la situación del personal de la 4dministración 5ública 2entral p-* y ss del )- de @ulio del )..- &ecreto !upremo (7 ..F?)..-?6R
