Libro: “Las transformaciones del Estado contemporáneo” Autor: Manuel García- Pelayo
RESUMEN:
Nos encontramos ante un momento histórico caracterizado por grandes transformaciones en distintos aspectos y sectores tales como el cultural, económico, social etc, pues bien, el Estado no escapa de esta fundamental transformación, en concreto se hará referencia al Estado social.
El autor divide su obra en siete bloques o capítulos:
I. El Estado social y sus implicaciones.
-El Estado social significa históricamente el intento de adaptación del Estado tradicional a las condiciones sociales de la civilización industrial y postindustrial con sus nuevos y complejos problemas. Desde el último tercio del siglo XIX se desarrolló en los países más adelantados una política social cuyo objetivo inmediato era remediar las pésimas condiciones vitales de los estratos más desamparados y menesterosos de la población. Se trataba así de una política sectorial no tanto destinada a transformar la estructura social cuanto a remediar algunos de sus peores efectos. En cambio, la actual política social de los países industrializados y postindustrializados extiende sus efectos no solamente extiende sus efectos no solamente a aspectos parciales de las condiciones de vida de las clases obreras, cuyo porcentaje sobre el total de la población tiende a disminuir, sino también a las clases medias, cuyo porcentaje ha aumentado considerablemente como consecuencia de la tecnificación del trabajo y del crecimiento del sector de servicios, e indirectamente sobre la totalidad de la población; tales medidas, además no se limitan a la menesterosidad económica, sino que se extienden también a otros aspectos como promoción del bienestar general, cultura, esparcimiento, educación, etc.
Las condiciones históricas que han hecho posible el desarrollo de esta nueva función del Estado que ni es socialista, ni es capitalista en el sentido clásico del concepto, sino que se corresponde con la etapa del neocapitalismo son, de un lado, un reto histórico, una necesidad de resolver problemas agobiantes irresolubles dentro de la estructura del Estado liberal,
y de otro lado, las posibilidades ofrecidas por el desarrollo cultural y tecnológico de la época industrial.
Y es que, son conocidas las experiencias históricas del período comprendido entre las dos guerras mundiales con sus profundas crisis económicas, su extensísimo paro obrero, la consiguiente profundización, tensión y politización de la luchas de clases, etc. Para ello sirvió la teoría económica formulada por Keynes según la cual es preciso y posible llegar por métodos democráticos y sin alterar fundamentalmente la economía capitalista, a la cancelación del paro mediante un aumento de la capacidad adquisitiva de las masas que operara, a su vez, como causa para el crecimiento de la producción y, por consiguiente, de la oferta de empleo, fines que se lograrían mediante una orientación y control del proceso económico por parte del Estado, pero manteniendo la propiedad privada de los medios de producción. Por otra parte, la función directiva del Estado ha sido hecha posible, además de por la ciencia y por la técnica económicas, por el enorme desarrollo de las técnicas de control y de programación, de la teoría y el análisis de sistemas, de la investigación operacional, de la teoría de juegos, etc, y, en resumen, por lo que Bell denomina la tecnología intelectual, es decir, el conocimiento de los métodos para definir la acción racional y para identificar los medios para llevarla a cabo.
- Por otro lado, una de las características del orden político liberal era no sólo la distinción, sino la oposición entre Estado y sociedad, a los que se concebía como dos sistemas con un alto grado de autonomía, lo que producía una inhibición del Estado frente a los problemas económicos y sociales. Lo cierto, es que el Estado, organización artificial, ni debía, ni a la larga podía, tratar de modificar el orden social natural, sino que su función habría de limitarse a asegurar las condiciones ambientales mínimas para su funcionamiento espontáneo y , todo lo más , a intervenir transitoriamente para eliminar algún bloqueo a la operalización del orden autorregulado de la sociedad, de este modo, el Estado y la sociedad eran imaginados como dos sistemas distintos, cada uno de límites bien definidos, con regulaciones autónomas y con unas mínimas relaciones entre sí. El Estado social por el contrario, parte de la experiencia de que la sociedad dejada total o parcialmente a sus mecanismos autorreguladores conduce a la pura irracionalidad y que sólo la acción del Estado hecha posible por el desarrollo de las técnicas administrativas, económicas, puede neutralizar los efectos disfuncionales del desarrollo económico y social controlado. Po consiguiente, el Estado no puede limitarse a asegurar las condiciones ambientales de un supuesto orden social inmanente, ni a vigilar los disturbios de un mecanismo autorregulado, sino que, por el
contrario, ha de ser el regulador decisivo del sistema social y ha de disponerse a la tarea de estructurar la sociedad a través de medidas ya sean directas o indirectas. En resumen, Estado y sociedad ya no son sistemas autónomos, autorregulados, unidos por un número limitado de relaciones, sino dos sistemas fuertemente interrelacionados entre sí a través de relaciones complejas y con un conjunto de subsistemas interseccionados.
- Si el Estado social significa un proceso de estructuración de la sociedad por el Estado, hay que preguntarse sobre los valores y fines que lo orientan. Los valores básicos del Estado democrático-liberal eran la libertad, la propiedad individual, la igualdad, la seguridad jurídica y la participación de los ciudadanos en la formación de la voluntad estatal a través del sufragio. El Estado social democrático y libre no sólo no niega estos valores, sino que pretende hacerlos más efectivos dándoles una base y un contenido material y partiendo del supuesto de que individuo y sociedad no son categorías aisladas y contradictorias, sino dos términos en implicación recíproca de tal modo que no puede realizarse el uno sin el otro.
- Mientras que el Estado tradicional se sustentaba en la justicia comunicativa, el Estado social se sustentaba en la justicia distributiva. Lo que caracteriza cualitativamente al Estado social no es tanto una política de nacionalización de los medios de producción, cuanto una más justa distribución de lo producido llevada a cabo por la adecuada utilización para tal fin de la tradicional potestad fiscal. Nada impide al Estado recaudar el 80 o el 90 por 100 de la tasa de crecimiento anual por vía de la tributación y destinar lo recaudado a fines de distribución social.
-Pero es claro que para distribuir permanentemente algo no sólo hay que tener poder de disposición sobre este algo, sino también asegurar su producción y reproducción. Ya la sola asunción por parte del Estado de la responsabilidad por la dirección general del proceso económico, dentro del marco de una economía de mercado, que el mismo Estado contribuye a regular estructural y coyunturalmente.
-La unidad entre el Estado social y la comunidad nacional nos lleva a otra característica de dicho tipo de Estado, su capacidad para producir la integración de la sociedad nacional. Esto quiere decir no tanto la supresión de la lucha de clases o, mas bien, d e la pluralidad de grupos clasistas de la sociedad actual, cuanto su reducción a conflictos parciales y resolubles por
vías jurídicas o por acuerdo entre las partes, sin que el conflicto llegue a adquirir extensión nacional y se transforme en un proceso de antagonización política radical. De este modo, la función característica del Estado podría ser producir la integración dentro de las condiciones de la actual sociedad industrial, con su pluralidad de grupos e intereses antagónicos, reduciendo los conflictos sociales a contactos sociales. Ello implica la garantía de la posibilidad de ascenso social frente a la rígida estratificación; la sustitución de la lucha de clases aniquiladora por acuerdos entre los participantes, y la cobertura de las necesidades de amplios estratos sociales mediante una política de procura de la existencia.
-Por otra parte, el Estado social tiene como supuesto la democracia política, que se caracteriza por su tendencia hacia la instauración de una democracia social, cuyas formas capitales son la democracia económica y la democracia empresarial. La primera es la participación en las decisiones del Estado que afectan a la globalidad o a amplios sectores de la economía nacional, no sólo a través del parlamento, sino también de organismos específicos como los consejos económicos sociales etc. La democracia empresarial tiene lugar en el seno de las empresas y significa compartir la autoridad derivada de la propiedad de los medios de producción con la autoridad derivada del trabajo que hace productivos a tales medios con la participación de los representantes de los obreros y empleados en la gestión de la empresa en condiciones de paridad o próximas a la paridad con los representantes del accionario.
-Respecto al Estado Social y al Estado de Derecho, podemos decir que existe un intento de adaptación de las notas clásicas de derecho a su nuevo contenido y a sus nuevas condiciones ambientales: * Principio de legitimidad: el Estado social de derecho acoge los valores jurídico-políticos clásicos, pero de acuerdo con el sentido que han ido tomando a través del curso histórico y con las demandas y condiciones de la sociedad del presente, además a tales derechos clásicos atañe los derechos sociales económicos y, en general, los derivados de la función de la procura existencial. Por consiguiente, no sólo incluye derechos para limitar la acción del Estado, sino también derechos a las prestaciones del Estado.
* Principio de la división de poderes: el sistema de división de poderes clásico ha pasado a constituir un subsistema dentro de un sistema más amplio.
* Principio de legalidad: ahora, el Estado ha de utilizar la legislación no sólo para crear un orden general para la acción, sino también como instrumento de acción, entonces las leyes no pueden tener siempre carácter general y abstracto, sino frecuentemente específico y concreto, de acuerdo con la singularidad y, a menudo, con la temporalidad del caso a regular o del objetivo a conseguir.
* El control de la legalidad y de la constitucionalidad: el poder ya no beneficia, ni amenaza al ciudadano tan sólo con los medios tradicionales, sino también mediante políticas económicas y sociales. La solución ahora radica en unos sistemas de control mucho más complejos que incluyen no sólo órganos estatales, sino también paraestatales o sociales más captables intelectualmente por la proyección sobre el tema de modelos estructuralfuncionalistas, sistémicos o cibernéticos, que por las categorías jurídicas tradicionales.
En cuanto al sistema social y al sistema económico, podemos decir que esta forma estatal se corresponde con el neocapitalismo. Y entre los objetivos y requisitos del sistema neocapitalismo, destacamos: - El crecimiento del consumo y del bienestar social - El pleno empleo - El crecimiento constante de la población - La significación de la tecnología y la innovación. - La economía de mercado
Los actores principales de este sistema serán el Estado por supuesto, las empresas (macroempresas) y organizaciones de interés y los partidos políticos, así como el subsistema de partidos y organizaciones.
De esta forma, el sistema económico y el sistema político se vinculan por una retroacción positiva, es decir, cada uno de los términos alimenta el desarrollo del otro.
II. El Estado social y democrático de derecho en la constitución española.
El artículo 1.1 de la Constitución española define al Estado español como un Estado social y democrático de derecho, la forma política del Estado español es la monarquía parlamentaria y se determina que la constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española y garantiza la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran. Pues bien, el Estado español no es solamente un Estado legal de derecho, sino también y esencialmente un Estado constitucional de derecho, no es solamente el Estado de derecho administrativo bien ordenado, sino el Estado de derecho constitucionalmente bien ordenado. Pero pasemos al Estado social, que se caracteriza por varias notas: - la acción estatal destinada a crear las condiciones para la satisfacción de aquellas necesidades vitales, que no pueden ser satisfechas por los individuos, ni por los grupos - la superación de de las posibles contradicciones entre la titularidad formal de unos derechos públicos subjetivos y su ejercicio efectivo - por la concepción del estatus de ciudadanía no sólo como una común participación en valores y en derechos políticos, sino también en los bienes económicos y culturales - por ser un estado de prestaciones - por una política orientada a hacia la configuración de la sociedad por el Estado dentro de los patrones constitucionales. Hay que decir que parece que la única posibilidad de dar vigencia a los principios contenidos en la fórmula tripartita Estado de derecho, Estado social y Estado democrático es su integración recíproca.
III. Sociedad organizacional y sistema político
Podemos afirmar que todos trabajamos en una organización. Nos gobierna una gran organización que es el Estado, auxiliado y controlado, a su vez, por otras organizaciones, un Estado que se ha visto obligado a autolimitar su soberanía fin de integrarse en organizaciones supraestatales de ámbito planetario y regional. Y es que el surgimiento de una sociedad de organizaciones, en la que cada tarea social de importancia es confiada a una institución.
El Estado, tradicionalmente la más poderosa y extensa de las organizaciones nacionales, siempre actuó a través de su propia organización monocéntrica y burocrática, que durante mucho tiempo le bastó para cumplir las funciones que le eran asignadas en la época liberal tal organización constituía un sistema relativamente simple y con límites bien definidos en correspondencia con la neta diferenciación entre la esfera del Estado y la esfera de la sociedad, entre lo público y lo privado. Para ello ha sufrido una serie de modificaciones: - Se ha hecho mucho más compleja. - Se han multiplicado en todos los países una serie de organizaciones públicas con status autonómico que bajo la superior dirección y fiscalización del Estado cumplen distintas funciones públicas y están dotadas de potestad pública dentro de sus límites funcionales. - A ellas se añaden las empresas económicas estatales en régimen de autonomía de gestión y, sobre todo, las empresas mixtas en las que el Estado posee el suficiente capital accionario para asegurarse de su hegemonía. - El Estado si quiere mantener el control social ha de hacerlo actuando en coordinación con los grandes sindicatos de obreros y empleados por ejemplo, y es que, para llevar a cabo sus objetivos de expansión y de dirección económicas nacionales ha de vincular su propia acción y sus propios objetivos con los de las empresas privadas. - La relación ciudadano-Estado queda mediatizada por las grandes organizaciones: son éstas y no la universalidad de los ciudadanos ni tampoco los ciudadanos particulares, por influyentes que sean, los que planean demandas y proporcionan apoyes estimables a la acción estatal o a la estabilidad de un sistema. - La competencia económica se manifiesta inevitablemente en la competencia por la influencia política.
La estructura organizativa estatal ha sido sometida simultáneamente a un proceso de factorialización progresiva de su tradicional estructura burocrática, manifestado en la progresiva de su tradicional estructura burocrática, manifestado en la proliferación de subsistemas con tendencias autónomas efectivas, consistente en la ampliación del sistema mediante la inclusión de nuevas partes y relaciones. Corolario de ello ha sido el desdibujamiento de límites entre el Estado y su ambiente, entre lo público y lo privado, entre las funciones y los papeles políticos, de un lado, y los económicos, sociales y culturales, del otro: los límites, ya no se configuran
como fronteras, sino más bien como marcas o como zonas de intersección e interferencia entre el Estado y otras organizaciones.
III. Las organizaciones de intereses y la teoría constitucional.
Actualmente la sociedad y el Estado tanto en los países industrializados como en los países en curso de desarrollo ya no pueden definirse como dos sistemas, cada uno de ellos autorregulado sino como dos sistemas o, más bien, subsistemas completamente interdependientes, vinculados y condicionados por un número creciente de interrelaciones, de modo que, como consecuencia de las crecientes y heterogéneas demandas y estímulos por parte de la sociedad, asistimos a una transformación de la estructura y función del Estado, y, como consecuencia de las constantes acciones e intervenciones del Estado, asistimos no menos a una transformación estructural de la sociedad. Resultado de ello es la tendencia hacia la difuminación de límites entre ambos sistemas.
Algunos de los rasgos de la sociedad y del Estado en nuestro tiempo son: - La regulación de la sociedad por el Estado. En todo caso nos encontramos con un Estado que junto a sus objetivos tradicionales ha asumido: * La garantía de la estabilidad de una sociedad acentuadamente dinámica y compleja. * Se responsabiliza de garantizar aquellas condiciones de la existencia individual que ni el individuo, ni la sociedad pueden asegurar por sí mismos. * Nada de lo dicho seria posible si el Estado no se responsabilizara del funcionamiento y crecimiento global de la economía nacional, y en fin, * como quiera que la tecnología es hoy la primera fuerza productiva y la base de la defensa nacional, el Estado ha de asumir una parte muy considerable de los programas de Investigación y Desarrollo. A esto hay que añadir que el Estado es, la organización económica más fuerte de la sociedad nacional: el más importante de los clientes y el más poderoso de los capitalistas. En resumen, el Estado, en función de sus objetivos, de los métodos para realizarlos y de los recursos de que dispone se muestra como el regulador constante de la sociedad.
- La regulación del Estado por la sociedad. Como hemos dicho, la sociedad organizacional es la sociedad del presente, una sociedad estructurada en organizaciones en la que ni los objetivos individuales, ni los colectivos pueden conseguirse más que a través de las organizaciones. Por consiguiente, a la mediación y frecuentemente mediatización de de los partidos, se añade la mediación de las organizaciones como canal de acceso a la sociedad a la participación en las decisiones del Estado, lo que quiere decir que, junto a los partidos, nos encontramos con un actor político constitucional.
Por otro lado, podemos decir que las grandes organizaciones no sólo están en situación privilegiada para influir en las decisiones estatales, sino además que el ejercicio de tal influencia es vital para ellas: no sólo han de reaccionar, sino que han de accionar ante el Estado. Nos encontramos con dos niveles dentro del campo organizacional. El uno, constituido por las grandes organizaciones con acceso permanente a los centros efectivos de poder estatal; y el otro, constituido por los individuos y las organizaciones menores, las cuales simplemente reaccionan, pero no tienen iniciativa de acción frente a las policies estatales, sus intereses pueden quizá no ser totalmente desconocidos por las instancias del Estado, pero sí tienen menos posibilidades de hacerse valer. Tanto el crecimiento de la tecnoburocracia como la intervención de las organizaciones en el proceso estatal se sustenta en un nuevo principio de legitimidad inherente al Estado manager. Nos referimos a la eficacia como principio de legitimidad, es decir, a la capacidad efectiva para satisfacer las crecientes demandas que le plantea la sociedad. Este principio encierra en su seno un nuevo principio de autoridad.
Las organizaciones pueden estar entre sí en relaciones de cooperación, hegemonía y competencia. En la adquisición y mantenimiento de la posición hegemónica por parte de una organización puede tener una importancia de primer orden su capacidad para influir en la formulación y operacionalización de las decisiones estatales, así como también tal influencia sobre el Estado puede ser utilizada para favorecer la posición de una organización en el juego competitivo interorganizacional. Sin necesidad de entrar a determinar las misiones respectivas de los partidos y de las organizaciones de intereses, baste decir que constituyen dos subsistemas unidos por relaciones de retroacción. Tales relaciones pueden especificarse del modo siguiente:
- Las organizaciones de intereses proporcionan a los partidos recursos financieros, ayuda técnica para la formulación de sus programas y, al menos en algunos casos un caudal electoral. - Los partidos proporcionan a las organizaciones de intereses la inclusión en sus programas de algunas de sus demandas y en sus listas electorales a algunos de sus miembros y, en todo caso, sirven de vehículo entre las organizaciones y los sujetos jurídicos constitucionales investidos formalmente de competencias decisorias. - La vinculación entre ciertas organizaciones de intereses y los partidos se expresa frecuentemente en la unión personal, es decir, los dirigentes de los partidos son, simultáneamente, dirigentes de las organizaciones. - El subsistema de los partidos sea adapta al subsistema organizacional no sólo incluyendo en sus programas demandas de las organizaciones, sino también por otros procedimientos, como, por ejemplo, constituyendo fracciones parlamentarias entre distintos para defender los intereses postulados por ciertas organizaciones. Y, a su vez, los intereses particularizados de las organizaciones han de adaptarse a la necesidad de los partidos de postular y gestionar intereses generales.
También cabe distinguir entre el Parlamento, el Gobierno, y la tecnoburocracia. Aunque las organizaciones tengan ocasionalmente acceso a las comisiones parlamentarias, puede afirmarse que su influencia en el Parlamento se realiza primordialmente a través de los partidos o de la movilización de la opinión pública. Más directa es su acción sobre el Gobierno, al que también pueden influir por las dos vías mencionadas. Y, en fin, su campo permanente de acción son las tecnoburocracias que se entienden mejor con los representantes de las grandes organizaciones que con los de los partidos, razón por la cual puede emitirse la hipótesis de que a medida que se acentúe la burocratización del Estado disminuirá el influjo de los partidos para acrecerse el de las organizaciones de intereses.
Hay que hacer referencia a que estamos prácticamente frente a unos derechos subjetivos no derivados de ninguna normatividad jurídica objetiva, pero no por eso menos eficaces, frente a unos derechos que carecen de validez formal, pero que no por eso dejan de tener vigencia, pues si a ciertas organizaciones se les negara el derecho de veto, de audiencia o de participación en las decisiones públicas lo considerarían como un entuerto,
como una lesión a su derecho, como una ruptura de las reglas de juego sobre las que se sustenta el orden político constitucional.
Por último, también decir que nos encontramos con unos derechos adquiridos no reconocidos por la constitución, con unos métodos prelegislativos y, en general, pre-decisorios no previstos por las normas constitucionales, pero no por eso menos determinantes de las decisiones de los órganos establecidos por la constitución.
IV. Sociedad y política transnacional.
La sociedad transnacional tiene como supuesto la distinción de Estado y sociedad, y puede definirse como el conjunto social resultante de las interacciones directas entre actores pertenecientes a sociedades de distintos Estados. Entre tales interacciones pueden contarse los tráficos o flujos monetarios y financieros, de mercancías etc, sus actores son los individuos o entidades cuyas acciones eventual o permanentemente transcienden las fronteras de sus Estados. Es claro que para la sociedad y, sobre todo, para la política transnacional tienen una importancia relevante las organizaciones constituidas para actuar permanentemente en un ámbito que rebasa las fronteras de los Estados. Hemos de decir, que lo que caracteriza a nuestra época es la amplitud, diversidad movilidad del fenómeno, en una palabra, su importancia y complejidad.
Entre los factores de su desarrollo podemos decir que las sociedades nacionales se muestran incapaces de satisfacer por sí solas sus necesidades actuales, incluido el bienestar de sus ciudadanos, o de desarrollar las posibilidades que albergan en su seno. Las sociedades subdesarrolladas necesitan para su crecimiento de empresas, tecnología, ciencia, ideas y modelos generados en el exterior. Por su parte, para las sociedades desarrolladas es condición de su existencia la exportación de sus excedentes económicos, científicotecnológicos y de otra índole, al tiempo que dependen de productos
naturales o de mano de obra del exterior y, por supuesto, no esta excluido que sean penetradas por fenómenos culturales y políticos originados en otras sociedades.
Podemos considerar a la sociedad transnacional como un megasistema dotado de su propia dialéctica y autonomía de desarrollo que, como todo sistema, ejerce una coerción sobre sus partes. Sin embargo tal autonomía del sistema transnacional no significa, en modo alguno su independencia frente a las sociedades nacionales, sino que, por el contrario, es generado por las condiciones de éstas y tiene efectos sobre ellas.
La presencia de la sociedad transnacional genera una nueva especie o tipo de política, cuyos actores son los Estados u organizaciones interestatales y/o las entidades transnacionales con la suficiente capacidad de recursos y de autonomía de acción para facilitar u obstaculizar la acción de los Estados e influir en sus decisiones. La política transnacional puede tener como objetivos el control de los flujos transnacionales y de las entidades transnacionales dentro de su territorio, y la utilización de estas entidades dentro y fuera del país para conseguir objetivos de política interior o exterior. Tal política comprende las actividades orientadas a influir las decisiones o actitudes de los Estados.
Respecto a la importancia de estos, los fenómenos transnacionales pueden ofrecer tanto posibilidades como coerciones para el desarrollo de las políticas nacionales y actuar tanto como factores de estabilización como de desestabilización.
Otra dimensión de la política transnacional se refiere a las interacciones del Estado y los actores transnacionales. En este sentido un Estado puede utilizar a estos actores para la realización de sus objetivos, puede auxiliar a una organización de su propio país en sus relaciones transnacionales y a su vez, las actitudes y decisiones de un Estado pueden estar influidas y condicionadas por la presión de actores transnacionales.
A fin de zanjar el desequilibrio frecuente entre su potencial, de un lado, y sus necesidades u objetivos de política exterior, interior y transnacional, de otro, el Estado se ve obligado a articularse en organizaciones regionales interestatales que le permiten alcanzar objetivos que no podría lograr ni por sí solo ni por vía de simples alianzas.
V. El crecimiento de la complejidad estatal.
Entendemos por sistema complejo a aquel que puede tomar más de una situación, es decir, que tiene una pluralidad de posibilidades compatibles con su estructura.
De la simple observación de la realidad se llega fácilmente a la conclusión de que el sistema estatal de nuestro tiempo ha crecido en complejidad con respecto a los que le han precedido históricamente, tanto en su estructura como en sus funciones y medios de acción. Si nos limitamos a recordar a algunos hechos notorios: - No sólo nos encontramos con el aumento cuantitativo de los órganos tradicionales del Estado, como, por ejemplo, los ministerios, sino que nos encontramos también con la proliferación de órganos de distinta estructura como corporaciones de derecho público, institutos autónomos et.; empresas estatales en régimen de derecho privado, empresas mixtas y, en fin, con toda una gama de formas típicas y atípicas de autonomía administrativa de la economía estatal. - Este aumento y diversificación de órganos, poderes y actores estatales va acompañado de un aumento y diversificación de funciones. En efecto, el Estado social no sólo tiene a su cargo las funciones que podemos denominar clásicas, sino que asume las de la procura existencial, es decir, la satisfacción de las necesidades de la existencia que ni el individuo ni los grupos pueden asegurar por sí mismos, y la de la estabilidad y desarrollo de la sociedad industrial y post-industrial, incapaz de autorregulación. Sus funciones se han extendido a la dirección y regulación de la economía nacional, al apoyo logístico del crecimiento económico, a la generación y gestión de prestaciones sociales, a la promoción de la investigación y desarrollo etc. - También han aumentado el número y la diversificación de los instrumentos de acción y de las relaciones entre ellos. Los instrumentos clásicos eran la ley y la acción administrativa. Ahora bien, la cantidad de disposiciones legales no sólo ha tenido un enorme aumento, sino que el concepto mismo de ley ha sufrido un proceso de diversificación. - Todos los fenómenos enunciados anteriormente conducen, por su parte, a un aumento y diversificación de las relaciones tanto de orden interno como con referencia al mundo ambiental. Pues, es claro que en la medida en que esa entidad que llamamos Estado mantenga como una de sus características esenciales la capacidad de conversión de una pluralidad de acciones y de recursos en una unidad de resultados, tal unidad sólo podrá
conseguirse mediante un crecimiento de las interacciones entre las partes proporcional, en principio, al número y heterogeneidad de éstas.
En cuanto al crecimiento de la complejidad en materia de relaciones exteriores, la situación se ha hecho más compleja y se ha consolidado una tercera sociedad que no es ni la sociedad nacional ni la sociedad interestatal, sino el resultado de la interacción entre componentes de distintas sociedades nacionales, fenómeno que ha dado lugar, a su vez, a una tercera especie de política estatal: la política trasnacional, cuyos actores, de un lado, son los Estados o departamentos del Estado y, de otro, entidades sociales del exterior que están representadas en la sociedad nacional o que tienen efectos sobre ella. Actualmente, es frecuente y hasta necesario que una buena parte de los ministerios tengan sus propias relaciones exteriores no sólo con sus homólogos extranjeros, sino también con otros Estados, organizaciones internacionales, etc. Tendríamos así que las relaciones exteriores de un Estado pueden tener lugar: con otros Estados, con organizaciones mundiales, con organizaciones regionales, con unidades departamentales de otros Estados y con organizaciones transnacionales.
El crecimiento de la complejidad puede deberse a motivaciones internas, y se da una cierta tendencia al aumento de la complejidad impulsado por intereses de los miembros del propio aparato. Pero, lo cierto es que el impulso principal hacia la complejidad es: la ampliación de la actividad del Estado, exigida por la civilización industrial y post-industrial, la complejidad de la sociedad de nuestro tiempo o, en términos más generales, del ambiente en que se mueve el sistema estatal y la interacción entre ambos términos.
Y es que, claro que si se acrece la presión de los problemas y demandas políticas, sociales, económicas y culturales planteadas al Estado por el mundo ambiental, el sistema estatal tendrá que acrecer y diferenciar el número de órganos, de funciones, de estructuras y de interacciones destinadas a satisfacerlas y que tal complejidad se acrecerá cuanto mayor sea la variedad y velocidad de los problemas planteados por el ambiente.
Hay que decir que la autodeterminación y control de la complejidad estatal requiere ciertas condiciones que no siempre son fáciles de satisfacer. De hecho, la autodeterminación de la complejidad estatal exige todavía otras condiciones.
VI. Segundo círculo y decisión consensuada.
La constitución es parte de un sistema amplio, al que denominamos sistema constitucional, el cual está compuesto, de dos subsistemas: - Subsistema normativo constitucional, integrado por la constitución misma y por la legislación destinada a la concreción y operacionalización de sus preceptos e instituciones, por los reglamentos de las cámaras, por la jurisprudencia constitucional, por los estatutos de las comunidades autónomas, etc. En una palabra, el subsistema normativo constitucional comprende todas aquellas normas que se refieren a los valores y objetivos políticos, a las competencias y relaciones entre los poderes supremos del Estado, y a las instituciones establecidas o reconocidas por la constitución y destinadas a cumplir funciones constitucionales. Las relaciones entre los componentes de este subsistema tienen carácter jurídico, han de ser analizadas con arreglo a los métodos de interpretación jurídico-constitucional y su regulador más importante es el tribunal constitucional. - El subsistema político constitucional no se refiere tanto a conexiones de sentido normativo, cuanto a las relaciones de poder entre los sujetos y actores constitucionales. Entre tales sujetos y actores se cuentan el gobierno, el parlamento, la administración, los partidos, las organizaciones de intereses, el cuerpo electoral, etc. Las relaciones del subsistema político constitucional tienen carácter político y han de ser analizadas primordialmente por los métodos y recursos gnoseológicos proporcionados por la politología.
El sistema político constitucional está formado por entidades estatales y extraestatales. En este sentido rompe la claridad de líneas entre lo estatal y lo extraestatal que nos tenía acostumbrada la teoría e incluso la praxis política desde el siglo XIX. Dicha claridad de líneas tenía como supuestos el sistema de dicotomías hombre y ciudadano, público y privado, político y económico, estado y sociedad.
Es un lugar común afirmar que la sociedad de nuestro tiempo no sólo es pluralista, sino que debe ser pluralista, ya que es un valor de convivencia política y como tal ha sido reconocido en nuestra constitución. Diremos que implica dos notas: de un lado, un área de libertad o de autodeterminación interna para las organizaciones sociales, y, de otro, un área de participación o de codeterminación en las decisiones de los órganos públicos que las
afecten. En resumen, el pluralismo significa la translación a las organizaciones sociales de los derechos predicados para los individuos por las democracias liberales. Podemos definir al Estado pluralista como aquel cuya política y formación de voluntad están influidas, cuando no dirigidas, por la lucha y el compromiso entre poderes económicos y sociales establecidos al margen del ámbito estatal. Este Estado pluralista tiene como supuesto la adaptación de su funcionamiento al hecho de que los recursos políticos están ampliamente dispersos por toda la sociedad, de que hay una continua competencia por la influencia política y de que los límites entre el Estado y la sociedad han dejado de tener la precisión que poseían en otro tiempo.
A grandes rasgos podemos considerar que en la sociedad occidental las organizaciones capaces de controlar factores de incertidumbre para la formulación y operacionalización de las decisiones estatales son los partidos, los sindicatos de trabajadores, las grandes empresas y las organizaciones empresariales o, dicho en términos más breves, los partidos y las organizaciones de intereses.
La intervención de los actores extraestatales en las decisiones estatales varía en su ámbito, dimensión de objetivos y procedimientos. Puede tratarse de influir en las decisiones del parlamento, puede ser el resultado de contactos personales entre el presidente del gobierno, y los dirigentes políticos de la oposición, puede actuarse por métodos de aproximación indirecta presionando sobre la opinión pública para que ésta condicione a los órganos de decisión etc En general todas estas formas de intervención lo son para objetivos individualizados y definidos. Junto a ellas nos encontramos con formas y procedimientos de mayor alcance en cuanto a los problemas planteados y a los sectores implicados. Sus modalidades principales son los gobiernos de coalición y los pactos o programas legislativos comunes entre todos o la mayoría de los partidos, quienes probablemente han tenido en cuenta para su programación los criterios de las organizaciones de intereses con las que se sienten vinculados o afines. Otra forma de participación en las decisiones gubernamentales y a través de ellas en las parlamentarias, es lo que podemos denominar segundo círculo o círculo periférico, sistema que es típico de las democracias llamadas consociacionales, es decir, de aquellas en las cuales las dualidades mayoría-minoría y gobierno-oposición tratan de ser sustituidas por el consenso y la unicidad en la toma de decisiones. Tal círculo puede tener una presencia permanente o puede constituirse en determinadas coyunturas y/o para determinados sectores de acción. Podemos considerarlo como integrado por los partidos en el gobierno y en la oposición, por las organizaciones de intereses empresariales y de
trabajadores y por otras entidades con sus propios intereses y capaces de controlar factores de incertidumbre, como, por ejemplo, las unidades territoriales.
Aunque no queden excluidos otros métodos, podemos afirmar que el método típico para la toma de decisiones dentro del sistema del segundo círculo es el del consenso. Y este consenso es un método de decisión que se opone no sólo a la toma autoritaria y unilateral de decisiones, sino también a la simple regla de la mayoría.
CONCLUSIÓN
Podemos afirmar que nos encontramos con una difuminación de los limites entre la sociedad y el Estado. Es sabido que el Estado de nuestro tiempo ya no se limita a crear un orden objetivo para la acción de los particulares a través del establecimiento de normas jurídicas y a asegurar la vigencia de estas normas, dejando que la sociedad construya y reconstruya sus propias estructuras, sino que actúa constantemente a través de políticas de distinto tipo, destinadas a estructurar y reestructurar la sociedad y que afecta por tanto, a las modalidades de existencia de sus miembros. Por otra parte, el aumento del ámbito de la acción y de la complejidad del Estado de nuestro tiempo ha tenido como consecuencia que no pueda desarrollar sus programas tan sólo por operación de su propio aparato, sino que para ello tiene que contar con el acuerdo y cooperación de los partidos, organizaciones de intereses, sindicatos, grandes empresas, etc. Sin embargo, sólo los órganos del Estado pueden tomar legítimamente decisiones vinculantes o que afecten o comprometan a la totalidad de la sociedad nacional, lo cual basta para constituir al Estado en un sistema de decisión y acción dotado de una nota que le es peculiar y que lo diferencia analíticamente de otros sistemas. Es decir: un poder social pude presionar a los poderes del Estado incluso hasta el punto, si se quiere, de determinar su conducta; lo que no puede hacer, en tanto que haya Estado, es ejercer por sí mismo los poderes públicos y, por ende, dar leyes o decisiones que vinculen directa y jurídicamente a los ciudadanos.
Pero dado que los intereses de los componentes de la sociedad se ven afectados por la acción del Estado, es lógico que traten de influir en la formulación y operacionalización de las decisiones estatales. Así, pues, si la acción del Estado no puede desarrollarse sin la cooperación de entidades a
su margen, no es menos cierto que una buena parte de los fines de éstas no pueden realizarse sin la acción del Estado. Y, en resumen, si bien sólo los poderes públicos tienen potestad legítima de decisión, si bien sólo ellos están jurídicamente investidos para decidir, y por tanto, sólo ellos son decisores en términos genéricos, no es menos cierto que en tales decisiones influyen, a través de diversos mecanismos, las entidades interesadas, que operan, así, como agentes de influencia en la decisión.
