Dan Constantin Mâ ță Facultatea de Drept, Universitatea „Alexandru Ioan Cuza” din Ia și
DREPT ADMINISTRATIV
NOȚIUNI INTRODUCTIVE ORGANIZAREAADMINISTRA ȚIEI PUBLICE FUNCȚIA PUBLICĂ ȘI FUNCȚIONARUL PUBLIC
2016
1
Cuprins PARTEA I INTRODUCERE ÎN STUDIUL DREPTULUI ADMINISTRATIV
Capitolul I: Administra ția publică și dreptul dre ptul administrativ……………………………………….4 administrativ……………………………………….4 Capitolul al II-lea: Noțiunile fundamentale ale dreptului dre ptului administrativ…………………………10 administrativ…………………………10 Capitolul al III-lea: Normele de drept dr ept administrativ……………………………………………..13 administrativ……………………………………………..13 Capitolul al IV-lea: Izvoarele dreptului administrativ……………………… a dministrativ…………………………………………...15 …………………...15 Capitolul al V-lea: Raportul de drept administrativ…………………………………………...…17 administrativ…………………………………………...…17
PARTEA A II-A ORGANIZAREA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE
Capitolul I: Probleme generale privind organizarea administrației publice……………………..19 Capitolul al II-lea: Președintele României……………………… României………………………………………………… …………………………….…22 ….…22 Capitolul al III-lea: Guvernul……………………………… Guvernul………………………………………………………… ………………………………….…25 ……….…25 Capitolul al IV-lea: Administrația publică centrală de specialitate…………………………... specialitate…………………………...…30 …30 Capitolul al V-lea: Administrația publică locală. Principii de organizare și funcționare……..…33 Capitolul al VI-lea: Consiliul Con siliul local……………………………………………………………… local………………………………………………………………36 36 Capitolul al VII-lea: Primarul și viceprimarul…………………………… viceprimarul……………………………………………...……43 ………………...……43 Capitolul al VIII-lea: Consiliul județean…………………………………………………………48 Capitolul al IX-lea: Președintele și vicepreședinții consiliului județean……………………...…53 Capitolul al X-lea: Secretarul unității administrativ-teritoriale……………………… administrativ-teritoriale…………………………….……58 …….……58 Capitolul al XI-lea: Prefectul…………………………… Prefectul………………………………………………………… ……………………………………….60 ………….60
2
Cuprins PARTEA I INTRODUCERE ÎN STUDIUL DREPTULUI ADMINISTRATIV
Capitolul I: Administra ția publică și dreptul dre ptul administrativ……………………………………….4 administrativ……………………………………….4 Capitolul al II-lea: Noțiunile fundamentale ale dreptului dre ptului administrativ…………………………10 administrativ…………………………10 Capitolul al III-lea: Normele de drept dr ept administrativ……………………………………………..13 administrativ……………………………………………..13 Capitolul al IV-lea: Izvoarele dreptului administrativ……………………… a dministrativ…………………………………………...15 …………………...15 Capitolul al V-lea: Raportul de drept administrativ…………………………………………...…17 administrativ…………………………………………...…17
PARTEA A II-A ORGANIZAREA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE
Capitolul I: Probleme generale privind organizarea administrației publice……………………..19 Capitolul al II-lea: Președintele României……………………… României………………………………………………… …………………………….…22 ….…22 Capitolul al III-lea: Guvernul……………………………… Guvernul………………………………………………………… ………………………………….…25 ……….…25 Capitolul al IV-lea: Administrația publică centrală de specialitate…………………………... specialitate…………………………...…30 …30 Capitolul al V-lea: Administrația publică locală. Principii de organizare și funcționare……..…33 Capitolul al VI-lea: Consiliul Con siliul local……………………………………………………………… local………………………………………………………………36 36 Capitolul al VII-lea: Primarul și viceprimarul…………………………… viceprimarul……………………………………………...……43 ………………...……43 Capitolul al VIII-lea: Consiliul județean…………………………………………………………48 Capitolul al IX-lea: Președintele și vicepreședinții consiliului județean……………………...…53 Capitolul al X-lea: Secretarul unității administrativ-teritoriale……………………… administrativ-teritoriale…………………………….……58 …….……58 Capitolul al XI-lea: Prefectul…………………………… Prefectul………………………………………………………… ……………………………………….60 ………….60
2
PARTEA A III-A FUNCȚIA PUBLICĂ ȘI FUNCȚIONARUL PUBLIC
Capitolul I: Funcția publică…………………………………………………………………...…65 Capitolul al II-lea: Funcționarul public………………………… public……………………………………………………… …………………………….….68 .….68 Capitolul al III-lea: Managmentul funcției publice și al funcționarului public……………….…73
Bibliografie…………………………………………………… Bibliografie………………………… …………………………………………………… …………………………...…….75 ...…….75
3
PARTEA I INTRODUCERE ÎN STUDIUL DREPTULUI ADMINISTRATIV Capitolul I Administrația publică și dreptul administrativ Termenul de administrație provine din dreptul roman unde noțiuneaadministrare (administratio) avea în vedere atât realizarea afacerilor private cât și exercițiul unei puteri publice1. Sensul acestei noțiuni derivă din cuvântul minister prin care se înțelegea un servitor, un subordonat al unui oficial imperial2. Având în vedere această semnificație lingvistică se consider ă că administrația trebuie să acționeze în folosul societății, iar funcționarii din administrație să fie slujitori ai societății3. Administrația publică trebuie înțeleasă ca un concept integrator care include administrația de stat (administrația înf ă ptuită de Președinte, Guvern, ministere, prefect, servicii publice deconcentrate ale ministerelor) și administrația publică locală (administrația înf ă ptuită de autorități publice alese prin sufragiu universal, egal, direct, secret și liber exprimat) într-o structur ă sistemică multipolar ă cu regimuri juridice diferite și în raporturi de natur ă administrativă4. În mod tradițional, se consider ă că prin funcțiile sale specifice administrația poate fi5: a) activă – când execută legea sau, în limitele legii, prestează un serviciul public; b) consultativă – când dă avize administrației active; c) deliberativă – cândadoptă măsuri obligatorii cu privire laadministrația activă. În literatura de specialitate mai recentă se consider ă că administrația poate fi și jurisdic ț ional ă, atunci când are ca obiect rezolvarea unor litigii juridice prin hotărâri ce se bucur ă
1
Adolf Berger, Encyclopedic Dictionary of Roman Law, în „Transactions of the American Philosophical Society”, volume 43, part 2, 1953, p. 350. 2 Ibidem, p. 583. 3 Dumitru Brezoianu, Drept administrativ român, Editura All Beck, Bucure ști, 2004, p. 3. 4 Corneliu Manda, Drept administrativ, Tratat elementar , Ediția a V-a, rev ăzută și adăugită, Editura Universul Juridic, București, 2008, p. 40; Cezar Corneliu Manda, Teoria administra ț iei publice, Editura C.H. Beck, Bucure ști, 2013, p. 92. 5 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ român, volumul I, Cartea a I-a, Edi ția a III-a, Tipografiile Române Unite, București, 1925, p. 52.
4
de o stabilitate asemănătoare puterii de lucru judecat și care sunt elaborate cu respectarea unei proceduri apropiată de cea judiciar ă6. Au fost identificate două sensuri ale noțiunii de administrație publice: sensul material și sensul organic7. Aceste sensuri reprezintă totodată și cele două laturi ale administrației, aflate într-o relație de interdependență, deoarece nu putem vorbi „de o activitate administrativă f ăr ă a identifica și organul (autoritatea) care o desf ășoar ă, după cum nici nu ne putem închipui existența unei structuri administrative f ăr ă ca aceasta să primească sau să aibă o însărcinare, o misiune, f ăr ă să contribuie la atingerea unui scop”8. În sens material, administrația publică reprezintă activitatea de organizare a executării și de executare în concret a legii, urmărindu-se satisfacerea interesului public prin asigurarea bunei funcționări a serviciilor publice și prin executarea unor prestații către particulari În sens organic, administrația publică constă într-un ansamblu de organeadministrative prin care, în regim de putere publică, se aduc la îndeplinire legile sau în limitele legii se prestează servicii publice. Administrația publică este organizată sub forma unei structuri mixte, ierarhic-funcționale, în cadrul căreia se disting următoarele9: a) autorități ale administrației publice centrale și autorități ale administrației publice locale (după criteriul teritorial); b) autorități ale administrației publice cu competență generală și autorități ale administrației publice cu competență de specialitate (după criteriul funcțional). În actualul cadru constituțional nu se mai poate reține existența unui sistem unic de organe ale administrației publice, aceasta cuprinzând atât administrația de stat cât și administrația publică locală. Autoritățile administrației de stat sunt următoarele: a) Președintele României;b) Guvernul; c) ministerele și alte organe de specialitate subordonate Guvernului; d) autorități administrative centrale autonome; e) prefectul. Autoritățileadministrației publice locale sunt următoarele: a) consiliul local;b) consiliul județean; c) Consiliul General al Municipiului București; d) primarul; e) președintele consiliului județean.
6
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucure ști, 2009, p. 4. Pentru o perspectiv ă comparativ ă a conceptului de administra ție publică a se vedea Cezar Corneliu Manda, op. cit., pp. 29-32. 8 Corneliu Manda, op. cit., p. 32. 9 Ibidem, p. 34. 7
5
Organele administrației publice realizează, potrivit competenței legale, o activitate complexă care poate fi: a) dispozitivă; b) de execuție; c) de prestație. a) Activitatea dispozitivă se desf ășoar ă în raport cu organele aflate pe o treaptă inferioar ă și
se manifestă prin dreptul de a elabora acte normative, de a da dispoziții ori îndrumări, de a
controla activitatea și de a suspenda ori revoca actele acestor organe. b) Activitatea de execu ț ie se realizează prin acte juridice și fapte materiale de către organele administrației publice sau de alți subiecți de drept în cadrul unor competențe specifice. c) Activitatea de presta ț ie se realizează din oficiu sau la cererea persoanelor fizice sau juridice de către organele administrației publice sau de organizații particulare de interes public în baza unor acte administrative sau a unor contracte civile încheiate între subiecții administrației publice și beneficiarii prestațiilor 10. Dreptul administrativ este o ramur ă a dreptului public care cuprinde normele juridice ce reglementează raporturile sociale referitoare la organizarea și activitatea administrației publice, precum și raporturile administrației publice cu persoanele particulare atunci când aceste raporturi privesc prerogative ale subiectelor de drept public. Între obiectul de activitate al dreptului administrativ și obiectul administrației publice există multiple legături și intercondiționări deoarece raporturile sociale care formează obiectul dreptului administrativ sunt „acele raporturi care constituie obiectul administrației publice înf ă ptuită potrivit normelor juridice de către autoritățile administrației publice”11. Putem definidreptul administrativ ca fiind ramura dreptului public care cuprinde normele juridice ce reglementează raporturile sociale referitoare la organizarea, activitatea, controlul și r ăspunderea administrației publice, precum și cele referitoare la raporturile conflictuale dintre autoritățile administrației publice și particularii vătămați în drepturile sau interesele lor legitimeprin actele administrative ale acestor autorități. Obiectul dreptului administrativ îl formeazădouă categorii de raporturi sociale12: a) raporturi sociale care privesc aplicarea legii și, respectiv, prestarea de servicii publice, în limitele legii, de c ătre structuri statale și alte subiecte publice (raporturi de administrație activă); 10
Maria Dvoracek, Drept administrativ, No ț iuni introductive, Editura Funda ției „Chemarea”, Ia și, 2002, pp. 59-60. Iulian M. Nedelcu, Drept administrativ și elemente de știin ț a administra ț iei, Editura Universul Juridic, Bucure ști, 2009, p. 128. 12 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Introducere. Organizarea administrativă. Func ţ ia publică, Editura All Beck, Bucure ști, 2005, p. 121. 11
6
b) raporturi sociale care privesc soluționarea litigiilor dintre autoritățile administrației publice și particulari (raporturi de administrație contencioasă). Alte raporturi sociale referitoare la organizarea sau activitatea administrației publice sunt reglementate prin norme juridice care fac parte din alte ramuri de drept. Această tez ă, denumită teza pluralității de norme13, este acceptată în prezent de majoritatea autorilor în defavoarea tezei unicității care susține că administrației publice i se aplică în mod exclusiv normele dreptului administrativ. S-a exprimat și opinia că dreptul administrativ se aplică nu doar administrației publice, ci și activităților de natur ă administrativă realizate de alte organe de stat14. Într-o variantă restrânsă, consider ăm că pot fi reținute ca tr ăsături ale dreptului administrativ următoarele:
a) Dreptul administrativ este o ramură a dreptului public Diviziunea dreptului în drept public ( juspublicum) și drept privat ( jusprivatum) își are originea în dreptul roman, dar adevărata ei semnificație a fost subliniată în dreptul modern. Fundamentul acestei distincții îl reprezintă interesul ocrotit prin norma de drept, astfel că „atunci când acest interes e relativ la viața cetății, suntem în sfera dreptului public”15.
b) Dreptul administrativ este dominat de principiul legalității Principiul legalității este consacrat la nivel constituțional în cuprinsul art. 1 alin. (5) din Constituție care prevede că „în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie”. Actele juridice nu au aceeași for ță juridică ele formând o structur ă piramidală. În vârful acestei construcții se află Constituția care trebuie în mod obligatoriu respectată de toate autoritățile publice, organizațiile neguvernamentale, persoanele fizice și juridice. Pe treapta imediat următoare este legea, urmată de actele administrative cu caracter normativ. Acestea din urmă cunosc și ele o ierarhizare proprie astfel că actele administrative ale autorităților ierarhic superioare trebuie respectate de autoritățile administrative subordonate16. Una din consecințele care decurg din aplicarea principiului legalității este publicitatea tuturor actelor normative, reglementată în mod expres prin dispozițiile art. 78 și art. 108 alin. (4)
13
Corneliu Manda, op. cit., p. 64. Verginia Vedinaș, Drept administrativ, Ediția a IX-a, Editura Universul Juridic, 2015, p. 15. 15 Ibidem, p. 14. 16 Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 34. 14
7
din Constituție, considerată o garanție a aplicării prezumției că nimeni nu poate invoca necunoașterea legii drept motiv al încălcării acesteia (nemocensetur ignorare legem)17. În doctrina de drept administrativ se subliniază diferențele dintre principiul legalității și principiul juridicității în baza căruia administrația publică acționează conform diferitelor norme ce compun ordinea juridică18.
c) Dreptul administrativ este un drept exorbitant În baza caracterului exorbitant al dreptului administrativ administrația poate acorda particularilor drepturi sau le poate crea obligații f ăr ă consimțământul lor, în baza prerogativelor de putere publică19.
d) În dreptul administrativ interesul public are prioritate față de interesul particular Prioritatea interesului public față de cel privat are în vedere nu doar aspectul că deasupra tuturor intereselor particulare se așează interesul general, dar și pe acela că autoritățile administrației publice au obligația de a organiza servicii publice în vederea satisfacerii interesului general, cărora trebuie să le asigure funcționarea regulată și continuă20.
Știința administrației este un concept științific dezvoltat încă din primele decenii ale secolului al XIX-lea cu scopul de a forma și perfecționa personalul administrației21. Considerată o ramur ă a știin țelor sociale22, știința administrației are ca obiect analiza globală a activității administrative a statului și a colectivităților teritoriale, precum și relațiile și corelațiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social 23. Pe aceste premise ea a fost definită ca fiind „știința care cercetează activitatea și structura autorităților administrative în vederea perfecționării lor continue, în funcție de valorile politice și cerințele economico-sociale,
17
Corneliu Manda, op. cit., p. 70. Ioan Alexandru, Mihaela C ăr ăușan, Sorin Bucur, Drept administrativ, Ediția a III-a, Editura Universul Juridic, București, 2009, p. 77. 19 Cezar Corneliu Manda, op. cit., p. 78. 20 Mădălina-Elena Mih ăilescu, Drept administrativ. Partea general ă, Editura Hamangiu, Bucure ști, 2016, p. 52. 21 Paul Negulescu, op. cit., p. 52. 22 Caracterizările asupra con ținutului știin țific al științei administra ției sunt numeroase, aceasta fiind considerat ă: știință a principiilor ra ționale ale administra ției; știință socială și economică; știin ță politică și tehnic ă; știin ța păr ților organizatorice și tehnice comune administra ției; știin ța sarcinilor administra ției; știin ța organizării administra ției. A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 50. 23 Ioan Alexandru, Mihaela C ăr ăușan, Sorin Bucur, op. cit., p. 63. 18
8
în scopul realizării eficiente a sarcinilor sale și a nevoilor și intereselor generale ale cetățenilor”24. În doctrină au fost reținute următoarele principii specifice ale științei administrației raportate la administrația publică25: a) principiul organizării și conducerii unitare a administrației publice; b) principiul autonomiei; c) principiul adaptabilității organizării și funcționării administrației publice; d) principiul simplificării și structurii și activității; e) principiul raționalizării activității și structurilor; f) principiul urmăririi realizării scopului stabilit. Dreptul administrativ și știința administrației sunt două discipline științifice autonome, dar interdependente, ambele având ca obiect de cercetare administrația publică. Știința dreptului administrativ are în vedere analiza normelor juridice aplicabile în activitatea autorităților administrației publice, în timp ce știința administrației cercetează fenomenul administrativ din perspectiva aspectelor economice, sociologice, tehniceale activității administrației. Nu pot fi neglijate însă aspectele de ordin juridic care sunt indispensabile pentru o deplină și eficientă cercetare a administrației publice26.
24
Cezar Corneliu Manda, op. cit., p. 86. Nicoleta Miulescu, Ș tiin ț a administra ț iei, Editura Universul Juridic, Bucure ști, 2010, pp. 26-27. 26 Dumitru Brezoianu, Drept administrativ român, Editura All Beck, Bucure ști, 2004, p. 37. 25
9
Capitolul al II-lea Noțiunile fundamentale ale dreptului administrativ Dreptul administrativ este un sistem juridic care îmbină elemente ale dreptului public și ale dreptului privat într-un ansamblu care se articulează pe trei noțiuni fundamentale: puterea publică, interesul general și serviciul public27. Fiecare din aceste trei noțiuni au beneficiat în doctrina de specialitate din ultimul secol de abordări diverse care au oscilat între un rol hegemonic și plasarea într-un registru secundar. Noțiunea de putere publică desemnează drepturile speciale de care dispunautoritățile administrației publice în vederea exercitării atribuțiilor lor și pentru satisfacerea interesului public, care în cazul unui conflict cu interesul particular trebuie să se impună.În baza capacității de drept public organele administrative emit acte de autoritate, care se execută din oficiu, putând aplica direct măsuri administrative de constrângere cu caracter preventiv, sancționator sau de executare silită28. Regimul de putere publică nu exclude posibilitatea celor administrați de a acționa în justiție împotriva măsurilor administrației prin care se vatămă drepturi și interese legitime. Controlul legalității actelor administrative pe calea contenciosului administrativ se înscrie printre mecanismele de înf ă ptuire a statului de drept, alături de controlul de constituționalitate și organizarea unei justiții independente29. Regimul juridic exorbitant specific puterii publice se manifestă nu doar prin prerogativele speciale dar și prin obligațiile derogatorii de la dreptul comun care incumbă unei autorități ce acționează în regim de putere publică. Astfel, dacă un particular poate să adopte o decizie pentru un anumit motiv (interes, generozitate, capriciu) administrația publică poată să decidă doar pentru motive de interes public30. Noțiunea deinteres public sau interes general valorizează necesitățile de ordin material și spiritual ale unei colectivități la un moment determinat. „Condiția sine qua non a conviețuirii sociale”31 o reprezintă regula că interesul public trebuie să primeze în fața interesului 27
Agathe Van Lang, GenevièveGondouin, VéroniqueInserguet-Brisset, Dictionnaire de droitadministratif , 7e édition, Paris, ÉditionsDalloz, 2015, p. 177. 28 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 86. 29 Verginia Vedinaș, op. cit., p. 17. 30 Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 6. 31 M. Văraru, Tratat de drept administrativ român, Editura Libr ăriei SOCEC & Co., Bucure ști, 1928, p. 11.
10
particularatunci când vine în conflict cu acesta din urmă. Pentru transformarea intereselor politice într-un interes public este necesar ă legiferarea acestora prin norme de drept cu un caracter imperativ, pentru a căror nerespectare sunt prevăzute sancțiuni32. Necesitățile de ordin material sau spiritual care dau consistență interesului public sunt în mare parte generale pentru orice colectivitate umană (securitate, educație, sănătate etc.), dar limitele interesului public sunt în directă legătur ă cu evoluția societății din punct de vedere economic și cultural, cu forma de guvernământ, precum și cu regimul politic dintr-un anumit stat33.
Serviciul public reprezintă activitatea organizată sau, după caz, autorizată de o autoritate a administrației publice pentru satisfacerea unor nevoi sociale, apreciate de puterea politică ca fiind de interes public34. Având în vedere diversitatea atribuțiilor statului modern în analiza noțiunii de serviciu public se face distincție între serviciul public de legiferare, serviciul public judiciar și serviciul public administrativ. Tr ăsăturile serviciului public sunt următoarele35: a) scopul serviciului public îl reprezintă satisfacerea unor nevoi de interes general; b) serviciul public poate fi realizat de agenți publici (stabilimente publice) sau de agenți privați autorizați de o persoană publică (stabilimente de utilitate public ă); c) serviciul public se realizează în mod regulat și continuu; d) serviciul public este oferit publicului în mod egal și, uneori, gratuit; e) serviciul public se realizează în regim de drept public, care poate fi exclusiv administrativ (atunci când serviciul public este realizat de agenți publici) sau cu elemente de drept comun (atunci când serviciul public este realizat de un agent privat autorizat de o persoană publică); f) actele juridice realizate de agenții care prestează serviciul public sunt acte administrative intrând în competența instanței de contencios administrativ. Indiferent de entitatea care prestează serviciul public (autoritățile administrației publice, agenți privați, organisme neguvernamentale) sunt operabile următoarele principii de organizare
32
Mădălina Tomescu, Interesul public, Editura Pro Universitaria, Bucure ști, 2014, p. 29. Mădălina-Elena Mih ăilescu, op. cit., p. 34. 34 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 87; Verginia Vedina ș, op. cit., p. 284. 35 Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 11. 33
11
și funcționare a serviciilor publice36: a) principiul continuității serviciului public; b) principiul egalității în fața serviciului public; c) principiul adaptabilității la nevoile publicului; d) principiul eficienței și eficacității serviciului public; e) principiul transparenței. În literatura de specialitate au fost propuse mai multe clasificări ale serviciilor publice în raport de funcțiile pe care le îndeplinește administrația în sectorul public, de natura reglementării, de modul în care se realizează interesul general, de gradul de extensie al serviciilor publice, de modul lor de gestionare, de natura serviciului public. Ca principale criterii de clasificare vom reține următoarele37: a) criteriul interesului pe care îl deserve ște serviciul public, în funcție de care se disting următoarele categorii: servicii publice de interes național (justiția, securitatea națională, reprezentarea diplomatică); servicii publice de interes local (salubrizarea, transportul public de călători, administrarea domeniului public). b) criteriul subiectului care realizeaz ă serviciul public, în funcție de care se deosebesc următoarele categorii:servicii publice prestate de autorități publice sau de persoane juridice publice organizate de acestea (învățământul public, servicii medicale în sistem public); servicii publice prestate de persoane juridice private autorizate de autoritățile administrației publice (învățământul privat, transportul privat de călători pe plan local și județean); c) criteriul obiectului de activitate, în raport de care se disting următoarele categorii: servicii privind păstrarea ordinii publice, apăr ării și securității naționale; servicii financiare și fiscale; servicii de învățământ; servicii de asistență socială și igienă; servicii de artă și cultur ă; servicii de activități economice.
36
Nicoleta Miulescu, Servicii publice locale, Editura Universul Juridic, Bucure ști, 2010, pp. 71-72. Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., pp. 15-16; Valentin I. Prisacaru, Tratat de drept administrativ român, Partea General ă, Ediția a II-a, Editura ALL, Bucure ști, 1996, pp. 146-147. 37
12
Capitolul al III-lea Normele de drept administrativ
Norma de drept administrativ este considerată „elementul primar al sistemului de drept, vectorul prin care mesajul legiuitorului ajunge la subiect”38. Printre tr ăsăturile specifice ale normelor juridice administrative se găsește și faptul că aceste norme reglementează o categorie aparte de raporturi sociale (raporturile administrative), care se nasc în cadrul și pentru realizarea activității executive a statului și a celorlalte organe ale administrației publice39. Norma de drept administrativ nu trebuie confundată cu actul de drept administrativ, acesta putând să cuprindă în afar ă de norme de drept administrativ și norme de drept civil, dreptul muncii, drept financiar etc.40. Norma de drept administrativ a fost definită ca fiind „regula de conduită generalobligatorie a cărei scop este acela de a organiza executarea și de a executa concret legile, de a asigura ordinea publică și de a satisface nevoile de interes general, regulă ce poate fi adusă la îndeplinire la nevoie prin constrângere”41. Ca regulă, intrarea în vigoare a normei de drept administrativ are ca moment de referință aducerea ei la cunoștința publică, imediat sau după trecerea unui termen. Potrivit prevederilor art. 78 din Constituție legea se publică în Monitorul Oficial al României și intr ă în vigoare la 3 zile de la data publicării sau la o dată ulterioar ă prevăzută în textul ei. În cazul normelor de drept administrativ emise sau adoptate de autoritățile din administrația publică centrală și locală intrarea în vigoare se face de la momentul aducerii lor la cunoștință publică (prin publicare sau afișare) sau la o dată ulterioar ă prevăzută în textul ei. Din momentul intr ării în vigoare norma de drept administrativ guvernează toate relațiile sociale funcționând prezumția absolută de cunoaștere a legii. Caracterul activ al normei este dat de acțiunea acesteia pentru viitor. Ea nu retroactivează, cu excepția legii contravenționale mai favorabile, și nici nu își poate extinde efectele după ieșirea sa din vigoare.
38
Corneliu Manda, op. cit., p. 79. Maria Dvoracek, op. cit., p. 100. 40 Mircea Preda, Drept administrativ, Partea general ă, Ediția a III-a, Editura Lumina Lex, Bucure ști, 2004, p. 22. 41 Ioan Alexandru, Mihaela C ăr ăușan, Sorin Bucur, op. cit., p. 44. 39
13
Ieșirea din vigoare a normei de drept administrativ se face prin una din următoarele modalități: abrogarea expresă directă sau indirectă, abrogarea tacită, desuetudinea, ajungerea la termen și declararea neconstituționalității42. Norma de drept administrativ are o structur ă internă (structura logico-juridică) și o structur ă externă (tehnică-juridică). Structura logico-juridică cuprinde cele trei elemente comune oricărei norme juridice (ipoteza, dispoziția, sancțiunea) dar cu un anumit specific determinat de tr ăsăturile particulare dreptului administrativ.Structura tehnico-juridică se refer ă la modul de formulare a normelor de drept administrativ în acord cu normele de tehnică legislativă aflate în vigoare. După obiectul reglement ăriinorma de drept administrativ se clasifică astfel: a) norme organice care reglementează înființarea, organizarea și funcționarea organelor administrative; b) norme de drept material care reglementează drepturile și obligațiile unor organe ale
administrației publice și/sau ale unor categorii de particulari; c) norme de drept procedural care reglementează normele procedurale după care își desf ășoar ă activitatea unele organe ale administrației publice precum și cele aplicabile în materia contenciosului administrativ și a r ăspunderii contravenționale. În funcție de caracterul dispozi ț iei normele dreptului administrativ se pot clasifica în: a) norme imperative; b) norme permisive. Normele imperative pot avea caracter onerativ (când obligă la o anumită conduită) sau prohibitiv (când interzic săvâr șirea unor acțiuni de către persoanele fizice sau juridice)43. Normele permisive lasă la latitudinea subiecților de drept înf ă ptuirea sau nu a anumitor acțiuni. În funcție de sfera de cuprindere a reglement ării juridice normele de drept administrativ se pot clasifica în: a) norme generale; b) norme speciale; c) norme excepționale. Normele speciale și normele excepționale sunt aplicabile unui grup restrâns de relații sociale sau care impun măsuri extraordinare și pot deroga de la normele generale de același rang44.
42
Iulian M. Nedelcu, op. cit., pp. 133-134. Maria Dvoracek, op. cit., p. 103. 44 Dumitru Brezoianu, op. cit., p. 25. 43
14
Capitolul al IV-lea Izvoarele dreptului administrativ Izvorul de drept administrativ este forma specifică de exprimare a normelor de drept administrativ care nasc, modifică sau sting raporturi de drept administrativ45. Principiul legalității administrației publice impune ca normele privitoare la organizarea și activitatea administrației publice să provină de la autoritățile puterii legiuitoare. În activitatea de executare a legii autoritățile administrației publice trebuie să aibă posibilitatea de a adopta sau emite acte normative, aceasta fiind particularitatea dreptului administrativ. De reținut că întotdeauna actele normative care provin de la autoritățile administrației publice sunt subordonate Constituției și legii în sens restrâns și sunt emise pe baza și în executarea legii. În categoria izvoarelor dreptului administrativ trebuie f ăcută distincție între izvoarele materiale și izvoarele formale.
Izvoarele materiale ale normei juridice administrative reprezintă „factorii sociali, economici, culturali, ideologici etc. care dau conținut concret dreptului pozitiv, concentrând nevoile reale ale vieții și relevându-se legiuitorului sub forma unor comandamente sociale ori a unui set de politici publice pe care deținătorul puterii dorește să le implementeze”46.
Izvoarele formale ale dreptului administrativ reprezintă formele prin care norma juridică este exprimată cuprinzând reguli de conduită general obligatorii. Clasificarea tradițională a izvoarelor formale ale dreptului cuprinde izvoarele scrise și izvoarele nescrise, acestea din urmă fiind subdivizate în izvoare nescrise cutumiare și izvoare nescrise jurisprudențiale47. Categoria izvoarelor scrise cuprinde totalitatea normelor juridice scrise adoptate sau emise de autoritățile publice care sunt generale și obligatorii în sfera relațiilor sociale care compun obiectul dreptului administrativ putând fi aduse la îndeplinire, în caz de necesitate, prin for ța de constrângere a statului. În conformitate cu dispozițiile art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative48, modificată și
completată, actele normative se elaborează în funcție de ierarhia lor, de categoria acestora și de autoritatea publică competentă să le adopte. 45
Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, volumul I, Edi ția a 3-a, Editura C.H. Beck, Bucure ști, 2014, p. 61. Emil B ălan, Institu ț ii administrative, Editura C.H. Beck, Bucure ști, 2008, pp. 39-40. 47 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 129. 48 Republicată în „Monitorul Oficial al României”, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010. 46
15
Sunt izvoare formale scrise următoarele: Constituția; legea; decretele Președintelui României; hotărârile și ordonanțele Guvernului; actele administrației centrale de specialitate; actele emise de prefect și de conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale de specialitate; actele administrației publice locale; tratatele internaționale. Categoria izvoarelor nescrise este eterogenă cuprinzând norme juridice care îmbracă forma cutumei, sunt generate de jurisprudență ori se regăsesc în principii și reguli generale49. Unii autori fac distincție și între izvorul de drept obiectiv (actul normativ care conține norme juridice, precum și alte surse recunoscute ca atare) și izvorul de drept subiectiv (orice act sau fapt juridic care generează drepturi și obligații juridice)50. Având în vedere tipologia normelor dreptului administrativ problema codificăriiacestor norme face subiectul unor ample dezbateri. În literatura de specialitate s-au conturat două mari teorii legate de posibilitatea și, mai cu seamă, de necesitatea procesului de codificare a normelor dreptului administrativ. Prima teorie, pe care o putem considera tradițională, se fundamentează pe idee mobilității dreptului administrativ care face imposibilă orice încercare de codificare. A doua teorie acceptă ideea codificării justificată pe necesitatea asigur ării unui cadru normativ aplicabil administrației unitar și accesibil. De la începutul anilor 2000 în cuprinsul programelor de guvernare și al programelor legislative ale Guvernului României se găsește ca un punct principal în procesul de reformă a administrației publice obiectivul codificării normelor de drept administrativ sub forma realizării unui Cod administrativ și a unui Cod de procedur ă administrativă51. Obiectivul se prezintă ca unul deosebit de ambițios în condițiile în care la nivelul continentului european cele mai avansate soluții s-au limitat la codificarea unor norme sectoriale și, în foarte puține cazuri, s-au concretizat în adoptarea unor coduri de procedur ă administrativă52.
49
Corneliu Manda, op. cit., p. 71. Dumitru Brezoianu, op. cit., p. 31. 51 Dana Apostol Tofan, op. cit., pp. 86-87. 52 În literatura de specialitate sunt eviden țiate, în acest ultim aspect, cazurile Germaniei, Greciei și Poloniei. A se vedea Verginia Vedina ș, op. cit., p. 78. 50
16
Capitolul al V-lea Raportul de drept administrativ Raportul juridic administrativ a fost definit ca fiind raportul social reglementat de normele dreptului administrativ care intervine în cadrul și pentru realizarea funcției executive a statului53. Raporturile de drept administrativ se nasc, se modifică sau se sting în condițiile prevăzute de normele dreptului administrativ. Raportul juridic administrativ poate fi generat printr-o manifestare unilaterală de voință (din inițiativa unuia din subiecți sau din inițiativa unui ter ț), dintr-un fapt material juridic și, în mod excepțional, direct în baza legii54. Raportul de drept administrativ se caracterizează prin două trăsături55: a) unul dintre subiecte este întotdeauna un purtător al puterii publice (autorități ale administrației publice, alte autorități de stat, structuri nestatale autorizate să presteze un serviciu public, alături sau în locul unei autorități a administrației publice); b) este un raport de putere care apare în sfera relațiilor sociale, reglementat de normele dreptului administrativ56.
Elementele componente ale raportului de drept administrativ sunt următoarele: subiecte, obiect și conținut. Subiectul poate fi titular de drepturi (subiect activ) sau titular de obligații (subiect pasiv).
Atât subiectul activ cât și cel pasiv pot fi formate din una sau mai multe persoane57. Raportul de drept administrativ se particularizează prin faptul că cel puțin unul dintre subiecte trebuie să fie învestit cu putere publică, celălalt subiect putând fie o altă autoritate publică, o persoană fizică sau o persoană juridică58.
53
Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 43. Maria Dvoracek, op. cit., pp. 145-146. 55 În doctrina de drept administrativ au fost re ținute și alte tr ăsături ale dreptului administrativ : a) este un raport juridic care apare în procesul de executare a legii, de realizare a puterii executive, ca parte component ă a puterii de stat unice; b) unul dintre subiecte trebuie s ă fie un organ al administra ției publice; c) este un raport n ăscut, de regul ă, pe baza unei manifest ări unilaterale de voin ță juridică, care eman ă de la organul administra ției publice; d) este un raport în cadrul c ăruia organul administra ției publice este obligat s ă participe. A se vedea: Dumitru Brezoianu, op. cit., pp. 27-28; Iulian M. Nedelcu, op. cit., p. 138. 56 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 153. 57 Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 45. 58 Corneliu Manda, op. cit., p. 81. 54
17
Obiectul raportului de drept administrativ îl reprezintă acțiunile sau inacțiunile, ori
faptele materiale care se realizează în sfera administrației publice59. Pot constitui obiect al raportului de drept administrativ executarea actelor juridice, prestarea unui serviciu public, executarea unor lucr ări publice, realizarea controlului administrativ etc.60. Este necesar ca norma juridică să lege de aceste acțiuni sau inacțiuni nașterea, modificarea sau stingerea unor drepturi și obligații din sfera administrației publice.Conduita păr ților se realizează în regim de putere publică, raporturile de drept administrativ fiind raporturi de putere. Con ț inutul raporturilor de drept administrativ îl formează totalitatea drepturilor și
obligațiilor păr ților care participă la procesul de înf ă ptuire a administrației, respectiv executarea legii și prestarea de servicii publice în limitele legii. În conținutul unui raport juridic se realizează legătura dintre norma agendi (regula de drept care determină conduita posibilă și datorată) și 61 facultasagendi (dreptul unui participant la raportul juridic) , cu mențiunea că în cazul raportului
juridic administrativ organul administrativ are obligația legală de a exercita drepturile subiective. Există dou ă mari categorii de raporturi în funcție de formarea lor între două subiecte din cadrul administrației publice sau între un subiect ce apar ține administrației publice și subiecte de drept din afara administrației publice.Unii autori disting și alte categorii cuprinzând raporturile administrative ce se formează în interiorul persoanei administrative ca raporturi juridice ce se instituie între o instituție publică și persoana legal investită într-o funcție publică constituită în cadrul instituției62. O altă clasificare reține categoria raporturilor de natur ă procesuală care privesc soluționarea conflictelor juridice dintre autoritățile administrației publice și alte autorități publice sau particulari (persoane fizice sau persoane juridice)63.
59
Dana Apostol Tofan, op. cit., p. 81. Anton Tr ăilescu, Drept administrativ, Ediția a 3-a, Editura C.H. Beck, Bucure ști, 2008, p. 7. 61 Emil B ălan, op. cit., p. 41. 62 Ibidem, p. 45. 63 Mircea Preda, op. cit., p. 34. 60
18
PARTEA A II-A ORGANIZAREA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE Capitolul I Probleme generale privind organizarea administrației publice
Studiul organizării administrației publice reprezintă cercetarea ansamblului de organismecare constituie formal sistemul administrației publice, raporturile dintre acestea, particularitățile fiecărei componente precum și principiile aplicabile64. În funcție de obiectul organizării se face diferență între organizarea structurii care privește modul în care se constituie administrația publică ca ansamblu unitar de organe și organizarea activit ăț ii prin stabilirea competențelor și a relațiilor dintre organele administrative precum și între administrație și persoane din afara acesteia în scopul realizării unei acțiuni eficiente65. Prin sistem al administrației publice se înțelege totalitatea organelor care realizează activitatea de administrație publică și între care se stabilesc raporturi juridiceprin care se asigur ă funcționarea întregului sistem66. În structura sistemului administrației publice există funcții cu caracter politic, prin care se coordonează activitatea acestuia, și funcții cu un caracter tehnic prin care se realizează în concret activitățile de dispoziție sau de prestație67. Sistemul organizării administrației publice este amenajat sub forma unei structuri mixte, ierarhic-funcționale, care îmbină criteriul teritorial cu criteriul funcțional68.În cadrul acestui sistem pot fi identificate trei categorii de structuri administrative fiecare având mai multe elemente componente69: 1. Administrația centrală: a) Președintele României; b) Guvernul; c) administrația publică centrală de specialitate: ministere, organe centrale subordonate Guvernului sau
64
Emil Bălan, op. cit., p. 51. Dumitru Brezoianu, op. cit., p. 39. 66 Ioan Alexandru, Mihaela C ăr ăușan, Sorin Bucur, op. cit., p. 118; Iulian M. Nedelcu, op. cit., p. 42. 67 Emil B ălan, op. cit., p. 51. 68 În afar ă de structura mixt ă, ierarhic-func țională, un sistem se poate organiza sub forma unei structuri ierarhice (care asigur ă unitatea în conducere) și a unei structuri func ționale (care determin ă pluralitatea conducerii). A se vedea Ioan Alexandru, Mihaela C ăr ăușan, Sorin Bucur, op. cit., p. 117. 69 Antonie Iorgovan, op. cit., pp. 264-265; Dana Apostol Tofan, op. cit., p. 115. 65
19
ministerelor, autorități administrative autonome; d) instituții publice centrale subordonate ministerelor sau autorităților administrative autonome.
2.Administrația de stat în teritoriu: a) prefectul; b) serviciile deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale de specialitate.
3.Administrația locală: a) administrația locală de bază: consiliul local și primarul; b) administrația locală intermediar ă: consiliul județean și președintele consiliului județean. În doctrină au fost prezentate și alte variante ale structurii sistemului administrației publice. Astfel, în cadrul acestui sistem au fost identificate două subsisteme (subsistemul administrației publice statale și subsistemul administrației publice locale) fiecare cuprinzând două paliere. În cadrul subsistemului administra ț iei publice statale palierul central cuprinde Președintele României, Guvernul și administrația publică centrală de specialitate, iar palierul teritorial persoanele administrative rezultate ca urmare a deconcentr ării administrative. Subsistemul administra ț iei publice locale cuprinde palierul administrației locale de bază
(autorități deliberative și executive de la nivelul comunei, orașului și municipiului) și palierul administrației locale de nivel intermediar (consiliul județean)70. Indiferent de clasificările propuse se poate reține că autoritățile administrației publice sunt organizate fie ca autorități colegiale (Guvernul, consiliul județean, consiliul local) care adoptă acte administrative, pe baza deliber ărilor desf ășurate în conformitate cu procedura prevăzută de lege, fie ca autorități unipersonale (Președintele României, prim-ministrul, primarul, președintele consiliului județean) care emit acte administrative ca urmare a deciziei lor 71. Sub aspect organic administrația publică se caracterizează prin lipsa subordonării administrației locale față de administrația centrală, Constituția și legile stabilind o formă de control indirect asupra administrației locale denumită tutelă administrativă. Sub aspect material actele autorităților administrației locale trebuie să respecte normele conținute în toate actele ce emană de la autoritățile administrației centrale, ca acte cu for ță juridică superioar ă.
Organuladministrației
publiceeste
definit
ca
fiind„structura
organizațională
care,potrivit Constituției și legii, are personalitate de drept public și acționează, din oficiu, pentru 70
Emil B ălan, op. cit., p. 66. Valentin I. Prisacaru, op. cit., p. 71; Mircea Preda, op. cit., p. 59; Corneliu Manda, op. cit., p. 108.
71
20
executarea legii sau pentru prestarea serviciilor publice, în limitele legii, sub controlul direct sau indirect al Parlamentului”72. Printre trăsăturile specifice ale acestor categorii de organe pot fi reținute următoarele73: a) organele administrației publice sunt persoane juridice de drept public; b) organele administrației publice sunt înființate prin lege sau în baza legii; c) activitatea organelor administrației publice se desf ășoar ă pe baza și în vederea executării legii în interesul statului și al colectivităților locale; d) organele administrației publice acționează în mod continuu și din oficiu; e) actele juridice adoptate sau emise de organele administrației publice sunt supuse unui control de legalitate prevăzut de lege; f) activitatea organelor administrației publice este realizată în practică de un personal de specialitate. Administrația publică îndeplinește două mari categorii de sarcini: sarcini de execuție și sarcini de elaborare. Executarea constă în interpretarea unor texte, identificarea și punerea în practică a mijloacelor, coordonarea între activități și procedee diferite, adaptarea mijloacelor și procedurilor la împrejur ările concrete. Elaborarea reprezintă stabilirea liniilor generale față de care își conformează ac țiunea și pregătirea unor texte care stabilesc conduite obligatorii după ce sunt adoptate de guvern sau de organul legislativ74. Orice organ al administrației publice are următoarele părți componente: personalul administrației publice, mijloacele materiale și financiare, competența și capacitatea administrativă.
72
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 264. Valentin I. Prisacaru, op. cit., p. 68; Dana Apostol Tofan, op. cit., pp. 113-114; Dumitru Brezoianu, op. cit., pp. 278-288. 74 Ioan Alexandru, Mihaela C ăr ăușan, Sorin Bucur, op. cit., p. 128. 73
21
Capitolul al II-lea Președintele României
Președintele României este parte a puterii executive și are prerogativele specifice unui șef de stat. Pornind de la aceste dispoziții constituționale în doctrină au fost identificate trei funcții principale ale Președintelui României: a) funcția de reprezentare a statului; b) funcția de șef al executivului; d) funcția de garant al Constituției și de mediator 75. Durata mandatului Președintelui României este de 5 ani și se exercită de la data depunerii jur ământului și până la data depunerii jur ământului de către Președintele nou ales. Nici o persoană nu poate îndeplini funcția de Președinte al României decât pentru cel mult două mandate, care pot fi și succesive. Conform prevederilor art. 83 alin. (3) din Constituție mandatul Președintelui României poate fi prelungit doar prin lege organică, în caz de r ăzboi sau de catastrof ă. Spre deosebire de starea de r ăzboi care beneficiază de o definiție normativă76 și de o reglementare legală, termenul de „catastrof ă” este generic desemnând orice eveniment tragic cu efecte dezastruoase77. Pe toată perioada mandatului Președintele nu poate fi membru al unui partid și nu poate îndeplini nici o altă funcție publică sau privată. S-a subliniat că textul art. 84 alin. (1) din Constituție consacr ă o incompatibilitate absolută, funcția de Președinte al României fiind singura pentru care se instituie un regim atât de sever al incompatibilității78.
Mandatul Președintelui României încetează înainte de termen în următoarele patru situații: a) demisia; b) demiterea din funcție ca urmare a unui referendum național sau a condamnării pentru infracțiunea de înaltă tr ădare; c) imposibilitatea definitivă a exercitării 75
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 291; Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 62; Emil B ălan, op. cit., pp. 76-77. Unii autori au considerat c ă funcțiile Președintelui României sunt în num ăr de patru: a) func ția de reprezentare a statului; b) funcția de garant al independen ței naționale, al unit ății și al integrit ății teritoriale a țării; c) func ția de a veghea la respectarea Constitu ției; d) func ția de mediere. A se vedea în acest sens Ioan Alexandru, Mihaela C ăr ăușan, Sorin Bucur, op. cit., p. 178. 76 Potrivit art. 2 din Legea nr. 355/2009 privind regimul st ării de mobilizare par ț ial ă sau total ă a for ț elor armate și al st ării de r ă zboi (publicată în „Monitorul Oficial al României”, Partea I, nr. 805 din 25 noiembrie 2009) starea de r ăzboi este definit ă ca fiind „totalitatea m ăsurilor extraordinare care se pot institui, în principal, în domeniile politic, economic, social, administrativ, diplomatic, juridic și militar, în vedere exercit ării dreptului inerent al statului la autoapărare individual ă sau colectiv ă”. 77 Iulian M. Nedelcu, op. cit., p. 17, nota 2. 78 Verginia Vedinaș, op. cit., p. 352.
22
atribuțiilor; d) deces. Constatarea împrejur ărilor care duc la vacanța funcției de Președinte se face printr-o decizie a Cur ții Constituționale, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. g) din Constituție, care se comunică Parlamentului și Guvernului, pentru ca în termen de cel mult 3 luni să se organizeze alegeri prezidențiale79. În toate situațiile când funcția de Președinte devine vacantă, atunci când Președintele este suspendat din funcție (inclusiv în procedura punerii sub acuzare) sau dacă se află în imposibilitate temporar ă de a-și exercita atribuțiile intervine interimatul funcției. Având în vedere criteriul funcțiilor și criteriul conținutului atribuțiile Președintelui
României pot fi clasificate în următoarele: a) atribuții în raporturile cu Parlamentul; b) atribuții în raporturile cu Guvernul; c) atribuții în domeniul securității naționale; d) atribuții în situații excepționale; e) atribuții în domeniul politicii externe. Pentru realizarea atribuțiilor sale Președintele României realizează acte politice (mesaje, declarații, apeluri, sesizări) și emite acte juridice.Unii autori susțin că activitatea Președintelui se realizează și prin operațiuni administrative, precum acreditarea reprezentanților diplomatici ai altor state, semnarea unui tratat, consultarea Guvernului sau a Parlamentului80. Mesajele sunt adresate Parlamentului, în baza art. 88 din Constituție, în legătur ă cu principalele probleme politice ale națiunii.Tot prin intermediul unui mesaj Președintele informează Parlamentul cu privire la măsurile luate pentru respingerea unei agresiuni armate împotriva țării (art. 92 din Constituție). Actele juridice emise de Președinte se numesc decrete. Decretele prezidențiale sunt manifestări unilaterale voință, realizate în scopul de a produce efecte juridice, și pot avea caracter individual sau normativ81. Decretele emise în exercitarea celor mai importante atribuții se contrasemnează de primministru. Contrasemnătura prim-ministrului este o condiție formală esențială de valabilitate a decretului f ăr ă de care actul este lovit de nulitate82. Prin această contrasemnătur ă Parlamentul exercită un control parlamentar indirect asupra Președintelui României, prin intermediul primministrului care r ăspunde exclusiv în fața Parlamentului83.
79
Dana Apostol Tofan, op. cit., p. 134. Iulian M. Nedelcu, op. cit., p. 221. 81 Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 71;Verginia Vedina ș, op. cit., p. 362; Corneliu Manda, op. cit., p. 154. 82 Dana Apostol Tofan, op. cit., p. 170. 83 Verginia Vedina ș, op. cit., p. 363; Iulian M. Nedelcu, op. cit., p. 223. 80
23
Decretele Președintelui fiind acte administrative pot fi supuse controlului de legalitate pe calea acțiunii la instanța de contencios administrativ în condițiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
Constituția României asigur ă Președintelui României imunitate pentru opiniile politice exprimate în timpul exercitării mandatului. Această neresponsabilitate este absolută ea operând atât pe timpul exercitării mandatului cât și după expirarea acestuia84. Dincolo de această imunitate prevăzută în mod expres de Constituție în cadrul art. 84 alin. (2), cu raportare la dispozițiile art. 72 alin. (1) privind imunitatea parlamentar ă, Președintele r ăspunde politic și penal pentru o serie de acte și fapte săvâr șite în exercițiul mandatului.
R ăspunderea politică a Președintelui României intervine atunci când săvâr șește fapte grave prin care se încalcă prevederile Constituției. Sediul acestei materii îl constituie art. 95 alin. (1) din Constituție care prevede că „în cazul săvâr șirii unor fapte grave prin care încalcă prevederile Constituției, Președintele României poate fi suspendat din funcție de Camera Deputaților și de Senat, în ședință comună, cu votul majorității deputaților și senatorilor, după consultarea Cur ții Constituționale”. Constituția României prevede în cuprinsul art. 96 posibilitatea punerii sub acuzare a Președintelui pentru înaltă trădare.
84
Corneliu Manda, op. cit., p. 156.
24
Capitolul al III-lea Guvernul Guvernuleste autoritate publică a puterii executive și reprezintă un organ colegial al administrației publice centrale care are o competență materială și teritorială generală. În doctrina de drept administrativ, Guvernul a fost definit ca fiind acel „organ de stat central, care, în baza rolului său politic și administrativ și prin cooperarea cu toate organismele sociale interesate, are misiunea de a asigura realizarea politicii statului și de a conduce întreaga administrație publică, aflat sub controlul direct al Parlamentului”85. Din analiza cadrului constituțional și legal putem reține existența unui dublu rol al Guvernului: un rol politic și un rol administrativ.În baza rolului politicGuvernul este autoritatea publică a puterii executive care funcționează în baza votului de încredere acordat de Parlament și asigur ă realizarea politicii interne și externe a țării. În baza rolului administrativ Guvernul exercită conducerea generală a administrației publice. Între Guvern și toate celelalte autorit ăți ale administrației publice se stabilesc raporturi de drept administrativ, care pot fi de subordonare, de colaborare sau de tutelă administrativă86. Legea nr. 90/2001 prevede în cadrul art. 1 alin. (5) că pentru realizarea programului de guvernare Guvernul exercită următoarelefuncții: a) func ţ ia ia de strategie, prin care se asigur ă elaborarea strategiei de punere în aplicare a Programului de guvernare; b) func ţ ia ia de reglementare, prin care se asigur ă elaborarea cadrului normativ şi instituţional necesar în vederea realizării obiectivelor strategice; ăţ ii c) func ţ ia ia de administrare a propriet ăţ ii statului, prin care se asigur ă administrarea
proprietăţii publice şi private a statului, precum şi gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil; d) func ţ ia ia de reprezentare, prin care se asigur ă, în numele statului român, reprezentarea pe plan intern şi extern; e) func ţ ia ia de autoritate de stat , prin care se asigur ă urmărirea şi controlul aplicării şi respectării reglementărilor în domeniul apăr ării, ordinii publice şi siguranţei naţionale, precum şi 85
Verginia Vedina ș, op. cit., p. 376. Dana Apostol Tofan, op. cit., p. 190.
86
25
în domeniile economic şi social şi al funcţionarii instituţiilor şi organismelor care îşi desf ăşoar ă activitatea în subordinea sau sub autoritatea Guvernului. Potrivit prevederilor art. 85 și 103 din Constituție procedura de învestitur ă a Guvernului cuprinde următoarele etape87: a) desemnarea candidatului pentru funcția de prim-ministru; b) alcătuirea listei noului Guvern și a programului de guvernare; c) acordarea votului de încredere în Parlament; d) numirea Guvernuluide către Președintele României și depunerea jur ământului de credință. Guvernul își exercită mandatulde la data depunerii jur ământului. Mandatul Guvernului încetează înainte de termen în următoarele situații: a) când Guvernul este demis ca urmare a retragerii de către Parlament a încrederii acordate; b) când prim-ministrul a demisionat, și-a pierdut drepturile electorale, se află în stare de incompatibilitate, a decedat; c) când primulministru se află în imposibilitate de a-și exercita atribuțiile mai mult de 45 de zile. Guvernul al cărui mandat încetează înainte de termen îndeplinește doar actele necesare pentru administrarea treburilor publice, până la depunerea jur ământului de membrii noului Guvern. Prelungirea de drept a mandatului guvernamental este determinată de două situații: a) prelungirea mandatului Parlamentului (în caz de stare de mobilizare, de r ăzboi, de urgență, de asediu până la încetarea acestora); b) în cazul în care Parlamentul nou ales nu reușește să desemneze un nou executiv. În caz de prelungire, Guvernul r ămas în funcție va acționa cu puteri depline nefiind limitat doar la administrarea treburilor publice curente. Potrivit prevederilor art. 102 alin. (3) din Constituție Guvernul este alcătuit din primministru, miniștri și alți membri stabiliți prin lege organică. Cu referire la această ultimă categorie de membri ai Guvernului, Legea nr. 90/2001 privind organizarea și func ț ionarea Guvernului României și a ministerelor prevede în cadrul art. 3 alin. (2) următorii: viceprim-
miniștri, miniștrii de stat și miniștrii delegați, cu însărcinări speciale pe lângă prim-ministru, prevăzuți în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere. Pot fi membri ai Guvernului persoanele care îndeplinesc următoarele condiții: a) au cetățenia română; b) au domiciliul în țar ă; c) se bucur ă de exercițiul drepturilor electorale; d) nu au suferit condamnări penale; e) nu se găsesc în unul din cazurile de incompatibilitate prevăzute de Constituție sau de Legea nr. 161/2003 privind unele mă suri pentru asigurarea transparen ț ei 87
Emil B ălan, op. cit., p. 80.
26
în exercitarea demnit ăț ilor publice, a func ț iilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sanc ț ionarea corup ț iei88, modificată și completată.
Conform art. 106 din Constituție funcția de membru al Guvernului încetează în
următoarele cazuri:a) demisia; b) revocarea; c) pierderea drepturilor electorale; d) starea de incompatibilitate; e)deces; f) alte cazuri prevăzute de lege. Legea nr. 90/2001 prevede ca un astfel de caz demiterea membrului Guvernului de către Președintele României, la propunerea primului-ministru. În îndeplinirea atribuțiilor sale prim-ministrul emite decizii, pe baza și în executarea legilor, a ordonanțelor și a hotărârilor Guvernului. Deciziile primului-ministru sunt acte administrative individuale89 și se publică, sub sancțiunea inexistenței, în Monitorul Oficial al României, Partea I, în termen de cel mult 15 zile de la data emiterii lor.Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial deciziile prim-ministrului clasificate potrivit legii90. Deciziile prim-ministrului produc efecte de la data publicării în Monitorul Oficial, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioar ă.
Aparatul de lucru al Guvernului este alcătuit din: a) Secretariatul General al Guvernului;b) Cancelaria Prim-Ministrului; c) departamente și alte structuri organizatorice cu atribuții specifice. Structura și atribuțiileaparatului de lucru al Guvernuluisunt stabilite prin dispozițiile H.G. nr. 404/200491, modificată și completată, și aleO.U.G. nr. 25/200792, modificată și completată.
Pentru realizarea funcțiilor sale Guvernul are de îndeplinit o serie de atribuții principale enumerate în Constituție și în cuprinsul art. 11 din Legea nr. 90/2001. În doctrina de drept administrativatribuțiile Guvernului au fost clasificate după mai multe criterii93: 88
Publicată în „Monitorul Oficial al României”, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003. Emil B ălan, op. cit., p. 89. În doctrin ă s-a exprimat opinia c ă deciziile prim-ministrului pot avea și caracter normativ, de și majoritatea au caracter individual. Au caracter normativ deciziile privind organizarea intern ă a Guvernului. A se vedea în acest sens: Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 87; Ioan Alexandru, Mihaela C ăr ăușan, Sorin Bucur, op. cit., p. 193. 90 În conformitate cu dispozi țiile art. 11 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicat ă în „Monitorul Oficial al României”, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010. 91 H.G. nr. 404/2004 privind organizarea și func ț ionarea aparatului de lucru al Guvernului, publicată în „Monitorul Oficial al României”, Partea I, nr. 267 din 26 martie 2004. 92 O.U.G. nr. 25/2007 privind stabilirea unor m ă suri pentru reorganizarea aparatului de lucru al Guvernului, publicată în „Monitorul Oficial al României”, Partea I, nr. 270 din 23 aprilie 2007. 93 Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 91; Dana Apostol Tofan, op. cit., pp. 229-230. 89
27
a) după criteriul actelor normative care le consacr ă se disting: atribuții prevăzute de Constituție; atribuții prevăzute de Legea nr. 90/2001; atribuții prevăzute de Regulamentele de funcționarea ale celor două Camere ale Parlamentului; atribuții prevăzute în alte legi; b) după criteriul importan ț ei se deosebesc: atribuții principale (cuprinse în Constituție și în legea organică); atribuții secundare (cuprinse în alte categorii de acte de reglementare). c) după criteriul locului producerii efectelor există: atribuții interne; atribuții internaționale. d) după criteriul con ț inutuluise deosebesc:atribuții de natur ă politico-administrativă; atribuții de natur ă economico-financiar ă și socială. Pentru realizarea atribuțiilor sale Guvernul adoptă acte juridice prin care creează, modifică sau stinge raporturi juridice de drept administrativ. În acest sens, art. 108 alin. (1) din Constituție prevede că Guvernul adoptă hotărâri și ordonanțe. Pornindu-se la o distincție frecventă în doctrina clasică a dreptului administrativ, unii autori au prezentat hotărârea ca fiind „actul administrativ” al Guvernului, iar ordonanța „actul de guvernământ”94. Hotărârile se adoptă pentru organizarea executării legilor. Ordonanțele se adoptă în domenii care nu fac obiectul legilor organiceîn baza unei legi speciale de abilitare, în limitele și în condițiile prevăzute de aceasta. În situații extraordinare Guvernul poate adopta și ordonanțe de urgență în condițiile art. 115 din Constituție. Potrivit dispozițiilor art. 27 alin. (1) din Legea nr. 90/2001 hotărârile și ordonanțele sunt adoptate în prezența majorității membrilor Guvernului. Adoptarea se face prin consens, iar în situația în care nu se realizează consensul, hotăr ăște prim-ministrul. Hotărârile și ordonanțele adoptate de Guvern se semnează de prim-ministru și se contrasemnează de miniștrii care au obligația punerii lor în executare. După semnarea și contrasemnare hotărârile și ordonanțele se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Nepublicarea atrage inexistența hotărârii sau a ordonanței, spre deosebire de lipsa unei semnături care atrage doar nulitatea ce poate fi acoperită, în funcție de împrejur ări, în baza teoriei salvgardării actului95.
Formele controlului parlamentar asupra Guvernului sunt prevăzute în cadrul unui capitol distinct, situat imediat dup ă capitolul dedicat Guvernului, și întitulat Raporturile 94
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 405. Dana Apostol Tofan, op. cit., p. 238.
95
28
Parlamentului cu Guvernul . Prin dispozițiile art. 111 și art. 112 din Constituția se instituie ca
forme ale controlului parlamentar obligația Guvernului de a informa Parlamentul și, respectiv, obligația Guvernului și a membrilor săi de a r ăspunde la întrebările sau la interpelările formulate de parlamentari. O altă formă de control este cea exercitată prin intermediul unor comisii de anchetă instituite în temeiul art. 64 alin. (4) din Constituție. Din ansamblul dispozițiilor constituționale și legale se pot identifica următoarele forme
de răspundere a Guvernului și a membrilor săi96: a) r ăspunderea politică a întregului Guvern, care se exercită în fața Parlamentului; b) r ăspunderea politică a fiecărui membru al Guvernului, solidar ă cu ceilalți membri, pentru activitatea Guvernului și actele sale; c) r ăspunderea penală a membrilor Guvernului pentru faptele comise în îndeplinirea mandatului; d) r ăspunderea administrativ-disciplinar ă, concretizată în suspendarea din funcție atunci când s-a început urmărirea penală sau când s-a dispus trimiterea în judecată a unui membru al Guvernului; e) r ăspunderea administrativ-patrimonială a Guvernului sau a miniștrilor, în regimul contenciosului administrativ pentru daunele produse printr-un act administrativ nelegal, pentru nesoluționarea în termenul legal a unei cereri ori pentru refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim; f) r ăspunderea administrativ-contravențională. După caracterul r ăspunderii există r ăspundere individuală și r ăspundere solidar ă a miniștrilor.
96
Verginia Vedinaș, op. cit., p. 395.
29
Capitolul al IV-lea Administrația publică centrală de specialitate
Administrația publică centrală de specialitate este alcătuită din ministere și din alte organe centrale. Organele de specialitate ale administrației publice centrale sunt în subordinea Guvernului sau a ministerelor, ori sunt autonome. Prin urmare, nu trebuie f ăcută confuzie între administrația centrală de specialitate și administrația ministerială, aceasta din urmă cuprinzând organele centrale de specialitate care sunt subordonate direct Guvernului, indiferent dacă au sau nu denumirea de ministere97. Constituția României prevede norme referitoare la administrația publică centrală de specialitate în patru articole din cadrul primei secțiuni a Capitolului al V-lea ( Administra ț ia publică). Din analiza art. 116-119 au fost desprinse următoarele
principii aplicabile
administrației centrale de specialitate98: 1) administrația centrală de specialitate cuprinde trei categorii de organe: a) ministere, care sunt organizate în subordinea Guvernului; b) alte organe centrale care pot fi organizate în subordinea Guvernului sau a unui minister; c) autorități administrative autonome față de Guvern. 2) ministerele se înființează, se organizează și funcționează prin lege și nu prin acte subsecvente 3) organele de specialitate pot fi înființate de Guvern sau ministere doar dacă legea le recunoaște această competență și au primit avizul Cur ții de Conturi 4) autoritățile administrative autonome se pot înființa prin lege organică. Potrivit dispozițiilor art. 34 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și func ț ionarea Guvernului României și a ministerelor , ministerele sunt organe de specialitate ale administrației
publice centrale care realizează politica guvernamentală în domeniile de activitate ale acestora. După natura atribuțiilor pe care le exercită ministerele pot fi clasificate astfel99: a) ministere cu activitateeconomică și financiar ă (Ministerul Economiei, Ministeriul Finanțelor Publice, Ministerul Agriculturii, Ministerul Transporturilor; Ministerul Fondurilor Europene); 97
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 443. Ibidem, pp. 357-358. 99 Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., pp. 116-117; Verginia Vedina ș, op. cit., p. 414. 98
30
b) ministere cu activitate social ă , cultural ă , știin ț ifică , educativă (Ministerul Sănătății, Ministerul Educației Naționale, Ministerul Muncii, Ministerul Culturii; Ministerul Mediului, Ministerul Tineretului și Sportului); c) ministere cu activitate de realizare a politicii externe și de apărare a statului (Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Apăr ării Naționale,). d) ministere cu activitate de ocrotire a ordinii de drept și de organizare a administra ț iei publice (Ministerul Afacerilor Interne, Ministerul Justiției, Ministerul Dezvoltării Regionale și
Administrației Publice). Ministerele sunt organizate într-o structur ă piramidală cuprinzând departamente, direcții generale, direcții, servicii și birouri100. Atribuțiile structurilor organizatorice se stabilesc prin regulamentul de organizare și funcționare a ministerului, care este aprobat prin ordin al ministrului. De regulă, aceste structuri nu au personalitate juridică și nici o competență proprie distinctă de cea a ministerului din care fac parte101. Ministerele sunt conduse de miniștri care, pentru exercitarea atribuțiilor lor, emit ordine și
instrucțiuni. Ordinele și instrucțiunile miniștrilor se publică în Monitorul Oficial, Partea I. Nu
sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial actele normative clasificate și cele cu caracter individual. Data publicării reprezintă data intr ării în vigoare dacă în cuprinsul textului nu este prevăzută o dată ulterioar ă. În conformitate cu prevederile art. 117 alin. (2) din Constituție ministerele pot înființa
organe de specialitate în subordinea lor cu îndeplinirea a două condiții: a) să existe avizul Cur ții de Conturi; b) competența de a înființa organe de specialitate să fie recunoscută printr-o lege.Înființarea, organizarea și funcționarea organele de specialitate din subordinea Guvernului sau a ministerelor se face prin lege, prin hotărâre de Guvern sau prin ordin de ministru. În funcție de scopul pentru care sunt create, aceste organe de specialitate pot funcționa temporar sau permanent, pot avea un rol decizional sau doar un rol consultativ, pot fi regăsite la nivelul domeniilor de activitate specifice fiecărui minister în parte sau pot acoperi mai multe domenii. Organele de specialitate exercită competențe specializate la nivel central de natura celor
100
Ioan Alexandru, Mihaela C ăr ăușan, Sorin Bucur, op. cit., p. 203; Corneliu Manda, op. cit., pp. 193-194. Dumitru Brezoianu, op. cit., p. 341.
101
31
specifice ministerelor în domenii de activitate în care nu este necesar ă înființarea unui minister 102.
Autoritățile administrative autonome reprezintă organe ale administrației publice centrale de specialitate cărora legiuitorul constituant sau legiuitorul organic le confer ă atribuții în domenii speciale, pe care le exercită f ăr ă a fi în subordinea Guvernului sau a altei autorități publice103. Fiind organe administrative aceste autorități exercită o activitate executivă, având ca obiect organizarea executării și aplicarea în concret a legilor, precum și asigurarea bunei funcționări a serviciilor publice pe care le realizează. Ele se particularizează de celelalte organe ale administrației publice centrale de speciale prin faptul că sunt scoase din ierarhia organelor administrative subordonate Guvernului sau ministerelor. În doctrină au fost reținute următoarele tr ăsături caracteristiceale autorităților administrative centrale autonome104: a) sunt organe administrative care fac parte din administrația publică centrală de specialitate, executând legile și asigurând buna funcționare a serviciilor publice instituite în acest scop; b) sunt autorități care se pot înființa doar prin lege organică; c) sunt autorități independente, în sensul că nu se află în subordinea Guvernului sau a vreunui minister; d) majoritatea autorităților administrative centrale autonome au organe de conducerecu caracter colegial105, dar sunt și autorități administrative autonome unipersonale106; e) majoritatea autorităților administrative centrale autonome dispun de putere de decizie, care se manifestă prin emiterea actelor administrative de autoritate; f) majoritatea autorităților administrative centrale autonome sunt create pentru o perioadă nedeterminată de timp.
102
Verginia Vedinaș, op. cit., p. 417. Ibidem, p. 419. 104 Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., pp. 128-129; Emil-Ioan Mo țiu, Autorit ăț ile administrative autonome din domeniul siguran ț ei na ț ionale și al mediatiz ării informa ț iilor , București, Editura C.H. Beck, 2010, pp. 51-52. 105 De exemplu: Plenul Cur ții de Conturi compus din 18 membri, Plenul Consiliului Concuren ței format din 7 membri, Consiliul de Administra ție al Societ ății Române de Televiziune compus din 13 membri. 106 De exemplu: Avocatul Poporului, Pre ședintele Consiliului Legislativ, Pre ședintele Autorit ății Electorale Permanente, Directorul Serviciului Român de Informa ții. 103
32
Capitolul al V-lea Administrația publică locală. Principii de organizare și funcționare
Administrația publică locală este a doua componentă fundamentală a administrației publice, alături de administrația publică centrală. Deosebirile esențiale dintre cele două tipuri de administrație, centrală și locală, pornesc de la limitele competenței teritoriale și de lafaptul că autoritățile administrației publice locale sunt legitimate democratic prin alegeri libere desf ășurate în unitatea administrativ-teritorială. Administrația publică locală este definită ca fiind „un ansamblu de autorități administrative autonome alese care, în regim de putere publică, rezolvă treburile publice din comune, orașe și județe și prestează către colectivitățile respective servicii publice de interes local, exercitând și funcții de natur ă politică, administrativă și economico-financiar ă”107. Potrivit dispozițiilor art. 3 alin. (3) din Constituție teritoriul României este organizat, sub aspect administrativ, în comune, orașe și județe. În condițiile legii, unele orașe sunt declarate municipii. În conformitate cu prevederile art. 20 alin. (1) din Legea administra ț iei publice locale nr. 215/2001108, modificată și completată, comunele, orașele, municipiile și județele sunt unități
administrativ-teritoriale în care se exercită autonomia locală și în care se organizează și funcționează autorități ale administrației publice locale.
Autoritățile administrației publice locale sunt consiliile locale (comunale, or ășenești și municipale) și consiliile județene, ca autorități deliberative, și primarul și președintele consiliului județean ca autorități executive109. Primarul, consilierii locali, președintele consiliului județean și consilierii județeni sunt aleși locali și îndeplinesc o funcție de autoritate publică. Unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu. Ele sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului de înregistrare fiscală şi ale conturilor deschise la unităţile teritoriale de trezorerie, precum şi la unităţile bancare. 107
Corneliu Manda, op. cit., p. 234. Republicată în „Monitorul Oficial al României”, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007. 109 Dana Apostol Tofan, op. cit., p. 308. 108
33
Unitățile administrativ-teritoriale au dreptul să coopereze și să se asocieze formând asociații de dezvoltare intercomunitar ă, cu personalitate juridică, de drept privat și de utilitate publică, în scopul realizării în comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori al furnizării în comun a unor servicii publice. În doctrină au fost reținute următoarele funcții ale administrației publice locale110: a) func ț ia politică prin care se contribuie la dezvoltarea democrației participative și se limitează puterea guvernanților pe plan local prin transferarea responsabilității problemelor locale către colectivitățile locale b) func ț ia administrativă prin care se rezolvă treburile publice și se organizează serviciile publice de interes local, în vederea satisfacerii nevoilor și intereselor locale c) func ț ia economico-financiar ă în baza căreia se administrează bunurile proprietate publică sau privată ale unității administrativ-teritoriale și se stabilesc și percep taxele și impozitele locale.
Principiile de organizare și funcționare ale administrației publice locale desemnează totalitatea prescripțiilor generale cu caracter obligatoriu, înscrise în Constituție și legi, care stabilesc direcțiile fundamentale în baza cărora se constituie, se organizează și funcționează autoritățile administrației publice locale, raporturile care se stabilesc între ele și formele de control incidente111. Constituția României prevede în cuprinsul art. 120 trei principii de bazăale administrației publice locală: a) principiul descentralizării; b) principiul autonomiei locale; c) principiul deconcentr ării serviciilor publice. La acestea se adaugă dreptul minorităților naționale de a-și folosi limba națională în relațiile cu autoritățile administrației publice locale și cu serviciile publice deconcentrate atunci când au o pondere semnificativă într-o unitate administrativ-teritorială.
110
Corneliu Manda, op. cit., p. 234. Verginia Vedinaș, op. cit., p. 432.
111
34
În conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 administrația publică în unitățile administrativ-teritoriale se organizează și funcționează în temeiul următoarelor principii: a) principiul descentralizării; b) principiul autonomiei locale; c)principiul deconcentr ării serviciilor publice; d) principiul eligibilității autorităților administrației publice locale; e) principiul legalității; f) principiul consultării cetățenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit. Cu privire la particularitățile acestor principii112s-a reținut că sfera lor de aplicare cuprinde atât administrația publică de la nivel de bază (comună, oraș, municipiu) cât și administrația publică de nivel intermediar (județ). Toate principiile au o dublă natur ă, constituțională și legală. Principiile care nu sunt prevăzute în mod expres de Constituție în cuprinsul art. 120 (principiul eligibilității autorităților administrației publice locale, principiul legalității și principiul consultării cetățenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit) rezultă în mod indirect din interpretarea legii fundamentale113. În conformitate cu dispozițiilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 aplicarea principiilor mai sus-enunțate nu poate aduce atingere caracterului de stat național, unitar și indivizibil al României114.
112
În doctrină s-a exprimat opinia c ă autonomia este principiul fundamental al administra ției publice locale din care decurg următoarele principii: principiul subsidiarit ății; principiul descentraliz ării serviciilor publice; principiul eligibilității autorit ăților administra ției publice locale; principiul legalit ății; principiul consult ării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit. A se vedea R ăzvan Viorescu, Drept administrativ, București, Editura Universul Juridic, 2015, p. 79. 113 Mădălina Voican, Principiile cadru ale administra ț iei publice locale, Bucure ști, Editura Universul Juridic, 2008, pp. 16-17. 114 Verginia Vedinaș, op. cit., p. 433.
35
Capitolul al VI-lea Consiliul local
Consiliul local este autoritate deliberativă a administrației publice locale prin care se realizează autonomia locală în comune, orașe și municipii și se rezolvă treburile publice din aceste unități administrativ-teritoriale. Consiliul local este compus din consilieri locali, aleși prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, pe circumscripţii electorale, pe baza scrutinului de listă, potrivit principiului reprezentării propor ţionale, de către cetățenii cu drept de vot din unitatea administrativ-teritorială în care urmează să-și exercite mandatul.Pentru alegerea consiliilor locale fiecare comună, oraş, municipiu şi subdiviziune administrativ-teritorială a municipiului constituie o circumscripţie electorală115. Potrivit dispozițiilor art. 29 din Legea nr. 215/2001 a administra ț iei publice locale, în funcție de numărul locuitorilor comunei, orașului sau municipiului, numărul consilierilor locali variază între 9, pentru o unitate administrativ-teritorială cu un număr de până la 1.500 de locuitori, și 31, pentru o unitate administrativ-teritorială cu un număr de peste 400.000 locuitori116. Prin excepție, Consiliul General al Municipiului București este format dintr-un număr de 55 consilieri locali. Numărul membrilor consiliilor locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti se stabileşte în funcţie de numărul locuitorilor sectoarelor respective.
Constituirea consiliului local se face în condițiile art. 30-35 din Legea nr. 215/2001. Termenul de constituire a consiliului local este de maxim 20 de zile de la data alegerilor, iar procedura debutează cu convocarea consilierilor declarați aleși de către prefect. 115
Potrivit dispozi țiilor art. 12 din Legea nr. 115/2015 numerotarea circumscrip ţiilor electorale din fiecare jude ţ, precum şi a circumscrip ţiilor electorale de sector al municipiului Bucure şti se face de c ătre prefect, prin ordin, în termen de 3 zile de la stabilirea datei alegerilor.Numerotarea se face începând cu municipiul re şedinţă de jude ţ şi continuă cu celelalte municipii, ora şe şi comune, în ordinea alfabetic ă a fiec ărei categorii de unit ăţi administrativteritoriale. 116 Între aceste dou ă limite celelalte categorii sunt urm ătoarele: 11 consilieri (între 1.501 și 3.000 locuitori); 13 consilieri (între 3.001 și 5.000 locuitori); 15 consilieri (între 5.001 și 10.000 locuitori); 17 consilieri (între 10.001 și 20.000 locuitori); 19 consilieri (între 20.001 și 50.000 locuitori); 21 consilieri (între 50.001 și 100.000 locuitori); 23 consilieri (între 100.001 și 200.000 locuitori); 27 consilieri (între 200.001 și 400.000 consilieri). Raportat la aceste cifre, în doctrin ă s-a ar ătat că din evoluția legisla ției adoptate în ultimele dou ă decenii se poate observa tendin ța permanentă a numărului consilierilor locali. A se vedea Dana Apostol Tofan, op. cit., p. 316.
36
De la data constituirii consiliul local își exercită mandatul până la data declar ării ca legal constituit a consiliului nou ales. Mandatul consiliului local este de patru ani și poate fi prelungit, doar prin lege organică, în caz de r ăzboi sau catastrof ă. Consilierul local are statutul de ales local astfel că exercitarea mandatului, protecția legală a mandatului, drepturile și obligațiile, precum și r ăspunderea lor este reglementată prin dispozițiile Legii nr. 393/2004 privind Statutul ale șilor locali117, modificată și completată. Din analiza dispozițiilor legale aplicabile putem reține următoareledrepturi ale
consilierilor locali: a) dreptul de primi o indemnizație118 pentru participarea la ședințele consiliului local și ale comisiilor de specialitate [art. 51 alin. (5) din Legea nr. 215/2001]; b) dreptul la decontarea cheltuielilor pe care le efectuează în îndeplinirea mandatului [art. 51 alin. (6) din Legea nr. 215/2001]; c) dreptul de a primi de la primar, prin intermediul secretarului unității administrativteritoriale și al aparatului de specialitate, în termen de cel mult 10 zile lucr ătoare informațiile necesare în vederea îndeplinirii mandatului [art. 51 alin. (2) din Legea nr. 215/2001]. În categoria obligațiilor consilierilor locali menționăm următoarele: a) obligația de a respecta Constituția, legile și regulamentul de funcționare a consiliului local, de a se supune regulilor de curtoazie și disciplină și de a nu folosi în cuvântul lor sau în relațiile cu cetățenii expresii injurioase, ofensatoare sau calomnioase [art. 46 din Legea nr. 393/2004]; b) obligația de a nu lua parte la deliberarea și la adoptarea hotărârilor care, fie personal, fie prin soţ, so ţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor [art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001]; c) obligația de a depune în termen de 15 zile de la data declar ării consiliului ca legal constituit a declarației pe proprie r ăspundere privind interesele personale și de a reactualiza anual această declarație119[art. 79 alin. 1 lit. a) și art. 80 alin. 1din Legea nr. 393/2004]; 117
Publicată în „Monitorul Oficial al României”, Partea I, nr. 912 din 7 octombrie 2004. În conformitate cu prevederile art. 34 din Legea nr. 393/2004 indemniza ția de ședință pentru membrii consiliului local este în cuantum de pân ă la 5% din indemniza ția lunar ă a primarului sau primarului general al municipiului București, după caz. Indemniza ția se acordă doar pentru o ședință de consiliu și 1-2 ședințe de comisii de specialitate pe lună. Plata indemniza țiilor consilierilor locali se efectueaz ă exclusiv din veniturile proprii ale bugetelor locale. 119 Declarația privind interesele personale se depune, în dublu exemplar, la secretarul unit ății administrativteritoriale. Un exemplar al declara ției privind interesele personale se p ăstrează de către secretar într-un dosar special, numit registru de interese. Legea nr. 393/2004 consider ă în cuprinsul art. 75 c ă ale șii locali au un interes personal 118
37
d) obligația de a da dovadă de probitate, discreție profesională, cinste și corectitudine [art. 48-49din Legea nr. 393/2004]; e) obligația de a nu lipsi de la lucr ările consiliului local sau ale comisiilor de specialitate din care fac parte, cu excepția cazurilor stabilite prin regulamentul de funcționare a consiliului local [art. 52 alin. (1) din Legea nr. 393/2004]; f) obligația de a organiza periodic întâlniri cu cetățenii și să acorde audiențe [art. 51 alin. (3) din Legea nr. 215/2001]; g) obligația de a participa la cel puțin un curs de pregătire în domeniul administrației publice locale, în decursul primului an de mandat120 [art. 41 alin. (2) din Legea nr. 393/2004]; h) obligația de a prezenta un raport anual de activitate, care va fi f ăcut public prin grija secretarului unității administrativ-teritoriale[art. 51 alin. (4) din Legea nr. 215/2001]; i) obligația de a prezenta în termen de 30 de zile de la încheierea unei misiuni oficiale a unui raport privind deplasările efectuate [art. 44 alin. (1) din Legea nr. 393/2004]. Calitatea de consilier local încetează la data declar ării ca legal constituit a noului consiliu ales. Înainte de expirarea duratei normale a mandatului, calitatea de consilier local poate înceta de drept sau ca urmare a demisiei. Cazurile de încetare de drept a mandatului consilierului local sunt prevăzute de art. 9 alin. (2) din Legea nr. 393/2004: a) demisie121; b) incompatibilitate; c) schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-teritorială, inclusiv ca urmare a reorganizării acesteia122; într-o anumit ă problemă, dacă au posibilitatea s ă anticipeze ca o decizie a autorit ății publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine ori pentru: a) so ț, so ție, rude sau afini pân ă la gradul al doilea inclusiv; b) orice persoan ă fizică sau juridic ă cu care au rela ție de angajament, indiferent de natura acestuia; c) o societate la care de țin calitatea de asociat unic, func ția de administrator sau de la care ob țin venituri; d) o alt ă autoritate din care fac parte; e) orice persoan ă fizică sau juridic ă, alta decât autoritatea din care fac parte, care a f ăcut o plată către aceștia sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestora; f) o asocia ție sau funda ție din care fac parte. 120 Potrivit dispozi țiilor art. 41 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 sunt excepta ți de la aceast ă obligație aleșii locali care au deținut anterior un alt mandat de consilier local, consilier jude țean, președinte al consiliului jude țean, primar sau au exercitat func ția de prefect, au fost func ționari publici, au de ținut un mandat de parlamentar sau au studii economice, juridice sau administrative. 121 Demisia consilierului local se anun ță în scris și se depune la pre ședintele de ședință. După ce ia act de demisie președintele de ședință propune consiliului local adoptarea unei hot ărâri prin care se ia act de demisie și se declar ă locul vacant. În doctrin ă s-am exprimat opinia c ă consilierul poate reveni asupra demisiei pân ă la adoptarea hot ărârii consiliului local. A se vedea Anton Tr ăilescu, op. cit., p. 43.
38
d) lipsa nemotivată de la mai mult de 3 şedinţe ordinare consecutive ale consiliului; e) imposibilitatea exercitării mandatului pe o perioadă mai mare de 6 luni consecutive123; f) condamnarea, prin hotărâre judecătorească r ămasă definitivă, la o pedeapsa privativă de libertate; g) punerea sub interdicţie judecătorească, prin hotărâre judecătorească r ămasă definitivă; h) pierderea drepturilor electorale, prin hotărâre judecătorească r ămasă definitivă; i) pierderea calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărei listă a fost ales; j) deces. La aceste cazuri de încetare se adaugă și următoarele: a) refuzul depunerii declarației privind interesele personale [art. 82 alin. (2) din Legea nr. 393/2004]; b) încheierea de contracte comerciale de prestări servicii, de executare de lucr ări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local ori cu societățile comerciale înființate de consiliile locale atunci când consilierul local, soțul sau ruda de gradul I, are funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor ori alte funcții de conducere, precum și calitatea de acționar sau asociat la societățile cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unități administrativ-teritoriale [art. 92 alin. 1 din Legea nr. 161/2003]. Încetarea de drept a mandatului de consilier se constată de către consiliul local, prin hotărâre, la propunerea primarului sau a oricărui consilier. Consiliul local are o competență materială generală, limitată teritorial la nivelul unit ății administrativ-teritoriale în care a fost ales124. El are inițiativă și hotăr ăște în toate problemele de
122
Încetarea mandatului de consilier în cazul schimb ării domiciliului în alt ă unitate administrativ-teritorial ă poate interveni numai dup ă efectuarea în actul de identitate al celui în cauz ă a men ţiunii corespunzătoare, de către organul abilitat potrivit legii [art. 11 alin. (1) din Legea nr. 393/2004]. 123 Încetarea mandatului de consilier în cazul imposibilit ății exercit ării mandatului pe o perioad ă mai mare de 6 luni consecutive nu are loc în cazul în care consilierul a fost îns ărcinat de c ătre consiliul din care face parte, de c ătre Guvern sau de către Parlament cu exercitarea unei misiuni în ţar ă sau în str ăinătate. Pe durata exercit ării misiunii încredinţate exercitarea mandatului se suspend ă [art. 11 alin. (2) dinLegea nr. 393/2004]. 124 Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., pp. 174-175; Anton Tr ăilescu, op. cit., p. 47; Emil B ălan, op. cit., p. 105.
39
interes local, cu excepţia celor care sunt date prin lege în competenţa altor autorităţi ale administraţiei publice locale sau centrale.
Atribuțiile consiliului local sunt prevăzute în cuprinsul Legii nr. 215/2001. Legiuitorul a optat pentru clasificarea atribuțiilor, urmată de enumerarea activităților necesareexercităriilor: a) atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes local; b) atribuţii privind dezvoltarea economico-socială şi de mediu a comunei, oraşului sau municipiului; c) atribuţii privind administrarea domeniului public şi privat al comunei, oraşului sau municipiului; d) atribuţii privind gestionarea serviciilor furnizate către cetăţeni; e) atribuţii privind cooperarea interinstituţională pe plan intern şi extern. În afar ă de aceste atribuții expres prevăzute de lege, consiliul local poate îndeplini orice alte atribuții cu respectarea limitelor competenței sale materiale și teritoriale. În exercitarea atribuțiilor care îi revin consiliul local adoptă hotărâri, acte administrative unilaterale și executorii, care pot avea caracter normativ sau individual125. Proiectele de hotărâri pot fi propuse de consilieri locali, de primar, viceprimar sau de cetăţeni126. Redactarea proiectelor se face de cei care le propun, cu sprijinul secretarului unităţii administrativ-teritoriale şi al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al primarului. Ca regulă, hotărârile consiliului local se adoptă cu votul majorității membrilor prezenți. Următoarele hotărâri se adoptă cu votul majorității consilierilor locali în funcție: a) hotărârile privind bugetul local; b) hotărârile privind contractarea de împrumuturi; c) hotărârile prin care se stabilesc impozite și taxe locale;
125
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 506; Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 177. Cetățenii pot propune proiecte de hot ărâri consiliului local pe a c ărui rază domiciliaz ă, spre dezbatere și adoptare, în conformitate cu procedura prev ăzută de capitolul al VII-lea ( Ini ț iativa cet ăț enească) al Legii nr. 215/2001. Potrivit dispozi țiilor art. 109 alin. (2) din acest act normativ promovarea unui proiect de hot ărâre poate fi ini țiată de unul sau de mai mul ți cetățeni cu drept de vot, dac ă acesta este sus ținut prin semn ături de cel pu țin 5% din popula ția cu drept de vot a unit ății administrativ-teritoriale respective. Listele de sus ținători pot fi semnate numai de cet ățenii cu drept de vot care au domiciliul pe raza unit ății administrativ-teritoriale respective, al c ărei consiliu local urmeaz ă să dezbată proiectul de hot ărâre în cauz ă. 126
40
d) hotărârile privind participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau de cooperare transfrontalier ă; e) hotărârile privind organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajarea teritoriului; f)hotărârile privind asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, cu persoane juridice române sau str ăine. Prin lege sau prin regulamentul de organizare și funcționare a consiliului local se poate prevede și o altă majoritate necesar ă adoptării unei hotărâri. Un exemplu este hotărârea privind patrimoniul care se adoptă cu votul a două treimi din numărul total al consilierilor locali în funcție. După adoptare hotărârile consiliului local se comunică de secretarul unității administrativ-teritoriale primarului și prefectului, împreună cu eventualele obiecții de nelegalitate formulate. Hot ărârile cu caracter normativ devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor
la cunoştinţă publică, care nu poate depăși un termen de 5 zile lucr ătoare de la data comunicării oficiale către prefect. Hot ărârile cu caracter individual devin obligatorii de la data comunicării. Consilierii locali r ăspund, în condițiile legii, administrativ, penal sau civil, după caz, pentru faptele săvâr șite în exercitarea atribuțiilor ce le revin.
R ăspunderea administrativ-disciplinarăconstă în aplicarea unor sancțiuni ca urmare a încălcării de către consilierii locali a prevederilor Legii nr. 215/2001, Legii nr. 393/2004 și a regulamentului de organizare și funcționare a consiliului local. În funcție de gravitatea abaterii săvâr șite se pot aplica următoarele sancțiuni prevăzute de art. 57 alin. (1) din Legea nr. 393/2004: a) avertismentul; b) chemarea la ordine; c) retragerea cuvântului; d) eliminarea din ședință; e) excluderea temporar ă de la lucr ările consiliului și ale comisiei de specialitate, pentru cel mult două ședințe consecutive; f) retragerea indemnizației de ședință, pentru 1-2 ședințe.
Dizolvarea de drept a consiliului local intervine în următoarele trei situații: 41
a) dacă nu se întrunește timp de două luni consecutiv, deși a fost convocat conform prevederilor legale; b) dacă nu a adoptat în trei ședințe ordinare consecutive nici o hotărâre; c) dacă numărul consilierilor locali se reduce sub jumătate plus unu și nu se poate completa prin supleanți. Dizolvarea se pronunță de instanța de contencios administrativ la solicitarea primarului, viceprimarului, secretarului unității administrativ-teritoriale, prefectului sau a oricărei persoane interesate. Hotărârea instanței este definitivă și se comunică prefectului.
42
Capitolul al VII-lea Primarul și viceprimarul Primarul este organ al administrației publice locale cu caracter executiv și în exercitarea atribuțiilor sale îndeplinește o funcție de autoritate publică. El este șeful administrației publice locale și reprezintă unitatea administrativ-teritorială în relațiile cu alte autorități publice, cu persoanele fizice sau juridice române sau str ăine, precum și în justiție. Fiecare comună, oraș, municipiu și subdiviziune a municipiului are câte un primar. Municipiul București are un primar general.
Condițiile de eligibilitate prevăzute de art. 4-5 din Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorit ăț ilor administra ț iei publice locale pentru ca o persoană să poată fi aleasă primar sunt
următoarele: a) este cetățean român sau cetățean a Uniunii Europene; b) are vârsta de cel puțin 23 de ani împliniți până în ziua alegerilor inclusiv; c) nu face parte din categoriile prevăzute la art. 40 alin. (3) din Constituție (judecătorii Cur ții Constituționale, avocații poporului, magistrații, membrii activi ai armatei, polițiștii și alte categorii de funcționari publici stabiliți prin lege organică); d) are domiciliul pe teritoriul unității administrativ-teritoriale în care urmează să fie aleasă.
Validarea alegerii primarului se face în termen de 20 de zile de la data desf ăşur ării alegerilor, în camera de consiliu a judecătoriei în a cărei rază teritorială se află comuna sau oraşul, de către un judecător desemnat de preşedintele judecătoriei. În cazul în care judecătorul constată încălcarea condițiilor de eligibilitate sau dacă alegerea primarului s-a f ăcut prin fraudă electorală, dispune invalidarea mandatului. Mandatul primarului este de 4 ani și se exercită de la depunerea jur ământului, până la depunerea jur ământului de către primarul nou ales. Primarul are statutul de ales local astfel că exercitarea mandatului, protecția legală a mandatului, drepturile și obligațiile, precum și r ăspunderea lui este reglementată prin dispozițiile Legii nr. 393/2004 privind Statutul ale șilor locali, modificată și completată.
43
În doctrină s-a subliniat că statutul primarului este complex, el fiind atât autoritatea care reprezintă colectivitatea teritorială care l-a ales cât și autoritatea care reprezintă puterea statală la nivelul unității administrativ-teritoriale127. Din analiza dispozițiilor legale aplicabile putem reține următoarele drepturi ale
primarului: a) dreptul de a primi o indemnizație lunar ă, ca unică formă de remunerare a activității corespunzătoare funcției de primar [art. 57 alin. (5) din Legea nr. 215/2001]; b) dreptul a i se suspenda contractul individual de muncă sau actul de numire în cadrul unei instituții ori autorități publice, respectiv la regii autonome sau la societăţi cu capital integral ori majoritar de stat sau ale unităţilor administrativ-teritoriale [art. 28 alin. (1) din Legea nr. 393/2004]128; c) dreptul ca după încetarea mandatului, timp de doi ani, să nu i se poată modifica sau desface contractul de muncă ori de a nu fi eliberat din funcție pe motive ce nu îi sunt imputabile [art. 31 din Legea nr. 393/2004]; d) dreptul la decontarea, în condițiile legii, a cheltuielilor legate de exercitarea mandatului [art. 35 din Legea nr. 393/2004]; e) dreptul de a beneficia de concedii de odihnă, concedii medicale, concedii f ăr ă plată, precum şi de concedii plătite în cazul unor evenimente familiale deosebite [art. 38 alin. (1) din Legea nr. 393/2004]; f) dreptul de a beneficia de plata cursurilor de pregătire, formare şi perfecţionare profesională organizate de instituţii specializate, în decursul mandatului[art. 41 alin. (1) din Legea nr. 393/2004]. Din categoria obligațiilor primarului menționăm următoarele: a) obligația de a exercita funcția de primar cu bună-credință și fidelitate față de țar ă și de colectivitatea care l-a ales [art. 45 din Legea nr. 393/2004]; b) obligația de a pune la dispoziție consilierilor locali, la cererea acestora, prin intermediul secretarului și al aparatului de specialitate, în termen de cel mult 10 zile lucr ătoare, informațiile necesare în vederea îndeplinirii mandatului [art. 51 alin. (2) din Legea nr. 215/2001]; 127
Verginia Vedinaș, op. cit., p. 483. În conformitate cu prevederile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 sunt exceptate de la suspendarea contractului de munc ă sau a actului de numire cadrele didactice, cercet ătorii ştiin ţifici, ziari ştii cu atestat profesional, oamenii de cultura şi artă. 128
44
c) obligația de a organiza periodic, cel puțin o dată pe trimestru, întâlniri cu cetățenii și de a acorda audiențe [art. 50 alin. (2) din Legea nr. 393/2004]; d) obligația de a participa la cel puțin un curs de pregătire în domeniul administrației publice locale, în decursul primului an de mandat [art. 41 alin. (2) din Legea nr. 393/2004]129; e) obligația de a prezenta consiliului local un raport privind deplasările efectuate la prima ședință ordinar ă de
consiliu, dar nu mai târziu de 30 de zile de la data încheierii misiunii[art. 44
alin. (1) din Legea nr. 393/2004]; f) obligația de a informa, în prealabil, consiliul local cu privire la solicitarea unui concediu f ăr ă plată sau concediu plătit în cazul unor evenimente familiale deosebite, cu indicarea duratei acestora și a perioadei în care vor avea loc [art. 38 alin. (2) din Legea nr. 393/2004]; g) obligația de a depune declarația privind interesele personale în termen de 15 zile de la depunerea jur ământului [art. 79 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 393/2004]. Mandatul primarului încetează înainte de termen de drept sau prin act juridic130. La fel ca și în cazul atribuțiilor consiliului local, legiuitorul clasificăatribuțiile
primarului și enumer ăactivitățile necesare exercitării acestora: a) atribuţii exercitate în calitate de reprezentant al statului; b) atribuţii referitoare la relaţia cu consiliul local; c) atribuţii referitoare la bugetul local; d) atribuţii privind serviciile publice asigurate cetăţenilor; e) alte atribuţii stabilite prin lege. Din analiza acestor atribuții, raportate la ansamblul atribuțiilor autorităților administrației publice locale, s-a subliniat că primarul are o competență exclusivă atunci când își exercită atribuțiile în calitatea lui de ales local și reprezentant al unității administrativ-teritoriale și o competență partajată atunci când își exercită atribuțiile împreună cu alte niveluri ale administrației publice, județean sau central131.
129
Sunt excepta ți de la aceast ă obligație primarii care au de ţinut anterior un alt mandat de consilier local, consilier judeţean, preşedinte al consiliului jude ţean, primar sau au exercitat func ţia de prefect, au fost func ţionari publici, au deţinut un mandat de parlamentar sau au studii economice, juridice sau administrative [art. 41 alin. (3) din Legea nr. 393/2004]. 130 Vasile Tabăr ă ,Dezvoltarea capacit ăț ii administrative, Editura C.H. Beck, Bucure ști, 2012, p. 129. 131 Mădălina-Elena Mih ăilescu, op. cit., p. 383.
45
Actele emise de primar sunt acte administrative și se numesc dispoziții132. Ele au caracter normativ sau individual și devin executorii după ce au fost aduse la cunoștința publică, respectiv, după ce au fost comunicate persoanelor interesate. Dispozițiile primarului sunt contrasemnate de secretarul unității administrativ-teritoriale. În cazul în care secretarul consider ă dispoziția ilegală nu o va contrasemna, dar va trebui să motiveze în scris acest refuz. Dispozițiile primarului sunt comunicate prefectului de îndată sau cel mai târziu în 5 zile lucr ătoare de la semnarea loc. Aducerea la cunoștință publică a dispozițiilor cu caracter normativ se face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect. Primarul r ăspunde administrativ, civil sau penal, după caz, pentru faptele săvâr șite în exercitarea atribuțiilor care îi revin.
Viceprimarul nu este o autoritatea administrației publice locale, deoarece legea nu-i confer ă atribuții proprii, pentru a căror exercitare să emită acte administrative de autoritate133.Potrivit dispozițiilor art. 57 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 el este subordonat primarului și înlocuitorul de drept al acestuia. Comunele, orașele și municipiile și sectoarele municipiului București au câte un viceprimar. Municipiile reședință de județ și municipiul București au câte doi viceprimari. Viceprimarul este ales cu votul secret al majorității consilierilor în funcție, din rândul membrilor consiliului local.Durata mandatului este egală cu durata mandatului consilierilor 134.Pe durata exercitării mandatului, viceprimarul îşi păstrează statutul de consilier local, f ăr ă a beneficia de indemnizaţia aferentă acestui statut. La deliberarea şi adoptarea hotărârilor care privesc alegerea viceprimarului participă şi votează consilierul local care candidează la funcţia viceprimar, respectiv viceprimarul în funcţie a cărui schimbare se propune. Atribuțiile viceprimarului nu sunt delimitate în mod expres de lege, art. 57 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 lăsând libertatea primarului de a delega o parte din atribuțiile sale viceprimarului.
132
Unii autori sus țin ideea că în afar ă de dispozi ții primarul emite și autorizații. A se vedea Rodica Narcisa Petrescu,
op. cit., p. 195. 133
Dana Apostol Tofan, op. cit., p. 348. Verginia Vedinaș, op. cit., p. 491.
134
46
Viceprimarul are statutul de ales local astfel că exercitarea mandatului, protecția legală a mandatului, drepturile și obligațiile, precum și r ăspunderea lor este reglementată prin dispozițiile Legii nr. 393/2004 privind Statutul ale șilor locali, modificată și completată.Funcția de
viceprimar este incompatibilă cu aceleași funcții și calități reglementate și în cazul funcției de primar. Viceprimarul r ăspunde administrativ, civil sau penal, după caz, pentru faptele săvâr șite în exercitarea atribuțiilor care îi revin. În privința r ăspunderii administrativ-disciplinare, art. 69 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 prevede că pentru abateri grave și repetate, săvâr șite în exercitarea mandatului, viceprimarului i se poate aplica următoarele sancțiuni: a) mustrare; b) avertisment; c) diminuarea indemnizației cu 5-10% pe timp de la 1-3 luni; d) eliberarea din funcție.
47
Capitolul al VIII-lea Consiliul județean
Consiliul județean este prezentat în cuprinsul art. 87 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administra ț iei publice localeca fiind o autoritate deliberativă a administrației publice locale,
constituită la nivel județean,pentru coordonarea activității consiliilor comunale și or ășenești, în vederea realizării serviciilor publice de interes județean. Consiliul județean este compus din consilieri aleși prin vot universal, egal, direct, secret şi
liber exprimat, pe circumscripţii electorale, pe baza scrutinului de listă, potrivit principiului
reprezentării propor ţionale, de către cetățenii cu drept de vot din unitatea administrativ-teritorială în care urmează să-și exercite mandatul. Pentru alegerea consiliilor județene fiecare județ constituie o circumscripţie electorală. Potrivit dispozițiilor art. 88 din Legea nr. 215/2001 a administra ț iei publice locale, în funcție de numărul locuitorilor județului, numărul consilierilor județeni variază în felul următor: a) 31 consilieri, pentru un județ cu un număr de până la 350.000 de locuitori; b) 33 consilieri, pentru un județ cu un număr de locuitori cuprins între 350.001 și 500.000 locuitori; c) 35 consilieri, pentru un județ cu un număr de locuitori cuprins între 500.001 și 650.000 locuitori; d) 37 consilieri, pentru un județ cu un număr de peste 650.000 locuitori.
Constituirea consiliului județean se face în condiții similare cu cele privind consiliul local.Termenul de constituire a consiliului județean este de maxim 20 de zile de la data alegerilor, iar procedura debutează cu convocarea consilierilor declarați aleși de către prefect. Consilierul județean are statutul de ales local astfel că exercitarea mandatului, protecția legală a mandatului, drepturile și obligațiile, precum și r ăspunderea lor este reglementată prin dispozițiile Legii nr. 393/2004 privind Statutul ale șilor locali, modificată și completată. Din analiza dispozițiilor legale aplicabile putem reține următoarele drepturi ale
consilierilor județeni:
48
a) dreptul de primi o indemnizație135 pentru participarea la ședințele consiliului județean și ale comisiilor de specialitate [art. 98 coroborat cu art. 51 alin. (5) din Legea nr. 215/2001];
b) dreptul la decontarea cheltuielilor pe care le efectuează în îndeplinirea mandatului [art. 98 coroborat cu art. 51 alin. (6) din Legea nr. 215/2001]; c) dreptul de a primi de la președintele consiliului județean, prin intermediul secretarului unității administrativ-teritoriale și al aparatului de specialitate, în termen de cel mult 10 zile lucr ătoare informațiile necesare în vederea îndeplinirii mandatului [art. 98 coroborat cu art. 51 alin. (2) din Legea nr. 215/2001]. În categoria obligațiilor consilierilor județeni menționăm următoarele: a) obligația de a respecta Constituția, legile și regulamentul de funcționare a consiliului județean, de a se supune regulilor de curtoazie și disciplină și de a nu folosi în cuvântul lor sau în relațiile cu cetățenii expresii injurioase, ofensatoare sau calomnioase [art. 46 din Legea nr. 393/2004]; b) obligația de a nu lua parte la deliberarea și la adoptarea hotărârilor care, fie personal, fie prin soţ, so ţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor [art. 98 coroborat cu art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001]; c) obligația de a depune în termen de 15 zile de la data declar ării consiliului ca legal constituit a declarației pe proprie r ăspundere privind interesele personale și de a reactualiza anual această declarație [art. 79 alin. 1 lit. a) și art. 80 alin. 1 din Legea nr. 393/2004]; d) obligația de a da dovadă de probitate, discreție profesională, cinste și corectitudine [art. 48-49din Legea nr. 393/2004]; e) obligația de a nu lipsi de la lucr ările consiliului județean sau ale comisiilor de specialitate din care fac parte, cu excepția cazurilor stabilite prin regulamentul de funcționare a consiliului județean [art. 52 alin. (1) din Legea nr. 393/2004]; f) obligația de a organiza periodic întâlniri cu cetățenii și să acorde audiențe [art. 98 coroborat cu art. 51 alin. (3) din Legea nr. 215/2001]; g) obligația de a participa la cel puțin un curs de pregătire în domeniul administrației publice locale, în decursul primului an de mandat136 [art. 41 alin. (2) din Legea nr. 393/2004]; 135
În conformitate cu prevederile art. 34 din Legea nr. 393/2004 indemniza ția de ședință pentru membrii consiliului județean este în cuantum de pân ă la 5% din indemnizația lunar ă a pre ședintelui consiliului jude țean. Indemnizația se acordă doar pentru o ședință de consiliu și 1-2 ședințe de comisii de specialitate pe lun ă. Plata indemniza țiilor consilierilor jude țeni se efectueaz ă exclusiv din veniturile proprii ale bugetelor jude țene.
49
h) obligația de a prezenta un raport anual de activitate, care va fi f ăcut public prin grija secretarului unității administrativ-teritoriale [art. 98 coroborat cu art. 51 alin. (4) din Legea nr. 215/2001]; i) obligația de a prezenta în termen de 45 de zile de la încheierea unei misiuni oficiale a unui raport privind deplasările efectuate [art. 44 alin. (1) din Legea nr. 393/2004]. Calitatea de consilier județean încetează la data declar ării ca legal constituit a noului consiliu ales. Înainte de expirarea duratei normale a mandatului, calitatea de consilier județean poate înceta de drept sau ca urmare a demisiei. Consiliul județean are o competență materială generală, limitată teritorial la nivelul județului în care a fost ales.Atribuțiile consiliului județean sunt prevăzute în cuprinsul Legii nr. 215/2001. În mod similar cu reglementarea atribuțiilor celorlalte autorități ale administrației publice locale legiuitorul a optat, o dată cu republicarea acestui act normativ, pentru prezentarea unor „categorii principale” de atribuții urmate de enumerarea activităților necesare exercitării lor. Potrivit dispozițiilor art. 91 din Legea nr. 215/2001 consiliul județean îndeplinește următoarele atribuții: a) atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al consiliului judeţean, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes judeţean; b) atribuţii privind dezvoltarea economico-socială a judeţului; c) atribuţii privind gestionarea patrimoniului judeţului; d) atribuţii privind gestionarea serviciilor publice din subordine; e) atribuţii privind cooperarea interinstituţională. În afar ă de aceste atribuții expres prevăzute de lege, consiliul județean poate îndeplini orice alte atribuții cu respectarea limitelor competenței sale materiale și teritoriale. În exercitarea atribuțiilor care îi revin consiliul județean adoptă hotărâri, acte administrative unilaterale și executorii, care pot avea caracter normativ sau individual137.
136
Potrivit dispozi țiilor art. 41 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 sunt excepta ți de la aceast ă obligație aleșii locali care au deținut anterior un alt mandat de consilier local, consilier jude țean, președinte al consiliului jude țean, primar sau au exercitat func ția de prefect, au fost func ționari publici, au de ținut un mandat de parlamentar sau au studii economice, juridice sau administrative. 137 Verginia Vedinaș, op. cit., p. 464.
50
Ca regulă, hotărârile consiliului județean se adoptă cu votul majorității membrilor prezenți, dacă prin lege sau regulamentul de organizare și funcționare a consiliului județean nu se cere o altă majoritate. În conformitate cu prevederile art. 98 coroborat cu art. 45 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 se adoptă cu votul majorității consilierilor județeni în funcție următoarele categorii de hotărâri: a) hotărârile privind bugetul propriu al județului; b) hotărârile privind contractarea de împrumuturi; c) hotărârile prin care se stabilesc impozite și taxe județene; d) hotărârile privind participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau de cooperare transfrontalier ă; e) hotărârile privind organizarea şi amenajarea teritoriului județului, precum și de dezvoltare urbanistică generală a acestuia și a unităților administrativ-teritoriale componente; f)hotărârile privind asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, cu persoane juridice române sau str ăine. Hotărârile privind patrimoniul județului se adoptă cu votul a două treimi din numărul total al consilierilor județeni în funcție. Hotărârile consiliului județean se semnează de președintele consiliului sau, în lipsa acestuia, de vicepreședintele care a condus ședință. Secretarul unității administrativ-teritoriale contrasemnează hotărârile pentru legalitate. Secretarul va comunica hotărârile prefectului de îndată, dar nu mai târziu de 10 zile lucr ătoare de la data adoptării. O dată cu hotărârea va comunica și eventuale obiecții de nelegalitate formulate. Hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor la cunoştinţă publică, care nu poate depăși un termen de 5 zile lucr ătoare de la data comunicării oficiale către prefect. Hotărârile cu caracter individual devin obligatorii de la data comunicării. Consilierii județeni r ăspund, în condițiile legii, administrativ, penal sau civil, după caz, pentru faptele săvâr șite în exercitarea atribuțiilor ce le revin.
R ăspunderea administrativ-disciplinară constă în aplicarea unor sancțiuni ca urmare a încălcării de către consilierii județeni a prevederilor Legii nr. 215/2001, Legii nr. 393/2004 și a regulamentului de organizare și funcționare a consiliului județean.Abaterile nu sunt prevăzute în mod expres, cu excepția absenței nemotivate de două ori consecutiv care, în conformitate cu 51
dispozițiile art. 95 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, se sancționează în condițiile regulamentului de organizare și funcționare a consiliului județean. În funcție de gravitatea abaterii săvâr șite se pot aplica următoarele sancțiuni prevăzute de art. 57 alin. (1) din Legea nr. 393/2004: a) avertismentul; b) chemarea la ordine; c) retragerea cuvântului; d) eliminarea din ședință; e) excluderea temporar ă de la lucr ările consiliului și ale comisiei de specialitate, pentru cel mult două ședințe consecutive; f) retragerea indemnizației de ședință, pentru 1-2 ședințe.
Dizolvarea de drept a consiliului județean intervine în următoarele trei situații: a) dacă nu se întrunește timp de două luni consecutiv, deși a fost convocat conform prevederilor legale; b) dacă nu a adoptat în trei ședințe ordinare consecutive nici o hotărâre; c) dacă numărul consilierilor județeni se reduce sub jumătate plus unu și nu se poate completa prin supleanți. Dizolvarea se pronunță de instanța de contencios administrativ la solicitarea secretarului unității administrativ-teritoriale sau a oricărei persoane interesate. Hotărârea instanței este definitivă și se comunică prefectului.
52
Capitolul al IX-lea Președintele și vicepreședinții consiliului județean Președintele consiliului județean este organ a administrației publice locale cu caracter executiv și în exercitarea atribuțiilor sale îndeplinește o funcție de autoritate publică. El reprezintă județul în relațiile cu celelalte autorități publice, cu persoanele fizice sau juridice române și str ăine, precum și în justiție. Președintele consiliului județean este ales, prin vot indirect, dintre membrii consiliului județean, cu votul secret al majorității consilierilor în funcție.Pe durata exercitării mandatului președintele își păstrează calitatea de consilier județean. Mandatul președintelui consiliului județean este de 4 ani și se exercită din momentul alegerii. În conformitate cu prevederile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul ale șilor locali exercitarea mandatului de către președintele consiliului județean încetează odată
cu expirarea mandatului consiliului din care face parte. Președintele consiliului județean are statutul de ales local astfel că exercitarea mandatului, protecția legală a mandatului, drepturile și obligațiile, precum și r ăspunderea lui este reglementată prin dispozițiile Legii nr. 393/2004. Deoarece îndeplinește o funcție de autoritate publică președintele consiliului județean asigur ă respectarea prevederilor Constituției, punerea în aplicare a legilor, a decretelor Președintelui României, a hotărârilor consiliului județean, precum și a altor acte normative. Din analiza dispozițiilor legale aplicabile putem reține următoarele drepturi ale
președintelui consiliului județean: a) dreptul de a primi o indemnizație lunar ă, ca unică formă de remunerare a activității corespunzătoare funcției de președinte al consiliului județean [art. 101 alin. (4) din Legea nr. 215/2001]; b) dreptul a i se suspenda contractul individual de muncă sau actul de numire în cadrul unei instituții ori autorități publice, respectiv la regii autonome sau la societăţi cu capital integral
53
ori majoritar de stat sau ale unităţilor administrativ-teritoriale [art. 28 alin. (1) din Legea nr. 393/2004]138; c) dreptul ca după încetarea mandatului, timp de doi ani, să nu i se poată modifica sau desface contractul de muncă ori de a nu fi eliberat din funcție pe motive ce nu îi sunt imputabile [art. 31 din Legea nr. 393/2004]; d) dreptul la decontarea, în condițiile legii, a cheltuielilor legate de exercitarea mandatului [art. 35 din Legea nr. 393/2004]; e) dreptul de a beneficia de concedii de odihnă, concedii medicale, concedii f ăr ă plată, precum şi de concedii plătite în cazul unor evenimente familiale deosebite [art. 38 alin. (1) din Legea nr. 393/2004]; f) dreptul de a beneficia de plata cursurilor de pregătire, formare şi perfecţionare profesională organizate de instituţii specializate, în decursul mandatului [art. 41 alin. (1) din Legea nr. 393/2004]. Din categoria obligațiilor președintelui consiliului județean menționăm următoarele: a) obligația de a exercita funcția de președinte al consiliului județean cu bună-credință și fidelitate față de țar ă și de colectivitatea care l-a ales [art. 45 din Legea nr. 393/2004]; b) obligația de a organiza periodic, cel puțin o dată pe trimestru, întâlniri cu cetățenii și de a acorda audiențe [art. 50 alin. (2) din Legea nr. 393/2004]; c) obligația de a participa la cel puțin un curs de pregătire în domeniul administrației publice locale, în decursul primului an de mandat [art. 41 alin. (2) din Legea nr. 393/2004]139; d) obligația de a prezenta consiliului județean un raport privind deplasările efectuate la prima ședință ordinar ă de consiliu, dar nu mai târziu de 45 de zile de la data încheierii misiunii [art. 44 alin. (1) din Legea nr. 393/2004]140;
138
În conformitate cu prevederile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 sunt exceptate de la suspendarea contractului de munc ă sau a actului de numire cadrele didactice, cercet ătorii ştiin ţifici, ziari ştii cu atestat profesional, oamenii de cultura şi artă. 139 Sunt exceptați de la aceast ă obligație președinții de consilii jude țene care au de ţinut anterior un alt mandat de consilier local, consilier jude ţean, preşedinte al consiliului jude ţean, primar sau au exercitat func ţia de prefect, au fost funcţionari publici, au de ţinut un mandat de parlamentar sau au studii economice, juridice sau administrative [art. 41 alin. (3) din Legea nr. 393/2004]. 140 Textul art. 44 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 nu men ționează direct pe pre ședintele consiliului jude țean ci doar pe primar, viceprimar, consilieri locali și consilieri jude țeni. Având în vedere îns ă că această obligație legală este cu privire la to ți aleșii locali, precum și regimul r ăspunderii administrative a pre ședinților și vicepre ședinților consiliului local, consider ăm că această obligație incumbă și acestora.
54
e) obligația de a informa, în prealabil, consiliul județean cu privire la solicitarea unui concediu f ăr ă plată sau concediu plătit în cazul unor evenimente familiale deosebite, cu indicarea duratei acestora și a perioadei în care vor avea loc [art. 38 alin. (2) din Legea nr. 393/2004]; f) obligația de a depune declarația privind interesele personale în termen de 15 zile de la alegere [art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 393/2004]. Mandatul președintelui consiliului județean încetează de drept, înainte de termen de drept, în situațiile prevăzute de Legea nr. 215/2001 și Legea nr. 393/2004 pentru încetarea de drept a mandatului primarului și, respectiv, a consilierului județean. În cuprinsul art. 104 din Legea nr. 215/2001 legiuitorul reglementează mai multe
„categorii principale de atribuții” ale președintelui consiliului județean141, urmate de enumerarea activităților necesare exercitării acestora: a) atribuţii privind funcţionarea aparatului de specialitate al consiliului judeţean, a instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean şi a societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes judeţean: b) atribuţii privind relaţia cu consiliul judeţean: c) atribuţii privind bugetul propriu al judeţului: d) atribuţii privind relaţia cu alte autorităţi ale administraţiei publice locale şi serviciile publice: e) atribuţii privind serviciile publice de interes judeţean: f) alte atribuţii prevăzute de lege sau sarcini date de consiliul judeţean. Potrivit dispozițiilor art. 104 alin. (7) din Legea nr. 215/2001 președintele consiliului județean poate delega doar atribuţiile privind serviciile publice de interes județean. Delegarea se face prin dispoziție vicepreședinților consiliului județean, conducătorilor departamentelor funcționale sau personalului din cadrul aparatului de specialitate, precum și conducătorilor instituțiilor și serviciilor publice de interes județean. În conformitate cu prevederile art. 106 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 actele emise de președintele consiliului județean se numesc dispozițiiși sunt acte administrative care pot
141
În doctrină a fost eviden țiată creșterea în con ținut a atribu țiilor pre ședintelui consiliului jude țean odată cu desființarea delega ției permanente a consiliului jude țean. A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 219.
55
aveacaracter normativ sau individual142. Dispozițiile devin executorii după ce au fost aduse la cunoștința publică, respectiv, după ce au fost comunicate persoanelor interesate. Dispozițiile președintelui consiliului județean sunt contrasemnate de secretarul unității administrativ-teritoriale. În cazul în care secretarul consider ă dispoziția ilegală nu o va contrasemna, dar va trebui să motiveze în scris acest refuz. Dispozițiile președintelui consiliului județean sunt comunicate prefectului de îndată sau cel mai târziu în 10 zile lucr ătoare de la data emiterii. Aducerea la cunoștință publică a dispozițiilor cu caracter normativ se face în termen de 5 zile de la data comunicării lor către prefect143. Președintele consiliului județean r ăspunde administrativ, civil sau penal, după caz, pentru faptele săvâr șite în exercitarea atribuțiilor care îi revin.
R ăspunderea administrativ-disciplinarăconstă în aplicarea unor sancțiuni disciplinare în cazul săvâr șirii unor abateri grave și repetate în exercitarea mandatului. Potrivit dispozițiilor art. 69 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 sancțiunile care pot fi aplicate președintelui consiliului județean sunt următoarele: a) mustrare; b) avertisment; c) diminuarea indemnizației cu 5-10% pe timp de la 1-3 luni; d) eliberarea din funcție.
Vicepreședințiiconsiliului județeannu sunt o autoritate a administrației publice locale, deoarece legea nu le confer ă atribuții proprii, pentru a căror exercitare să emită acte administrative de autoritate. Potrivit dispozițiilor art. 101 alin. (1) și (2) din Legea nr. 215/2001 consiliul județean alege doi vicepreședinți prin votul secret al majorității consilierilor județeni în funcție. La fel ca și președintele, vicepreședinții consiliului județean își păstrează calitatea de consilier județean pe durata exercitării mandatului, f ăr ă a beneficia de indemnizația aferentă acestui statut.O dată cu expirarea mandatului consiliului județean din care fac parte încetează și mandatul vicepreședinților. Atribuțiile vicepreședinților consiliului județean nu sunt delimitate în mod expres de lege, art. 104 alin. (6) din Legea nr. 215/2001 lăsând libertatea președintelui de a delega atribuțiile 142
Pentru opinia c ă dispozițiile pre ședintelui consiliului jude țean pot avea doar caracter individual a se vedea R ăzvan Viorescu, op. cit., p. 113. 143 Anton Tr ăilescu, op. cit., p. 66.
56
privind serviciile publice de interes județean vicepreședinților, conducătorilor compartimentelor funcționale sau personalului din aparatul de specialitate, precum și conducătorilor instituțiilor și serviciilor publice de interes județean. Vicepreședinții consiliului județean au statutul de ales local astfel c ă exercitarea mandatului, protecția legală a mandatului, drepturile și obligațiile, precum și r ăspunderea lor este reglementată prin dispozițiile Legii nr. 393/2004. Statutul juridic al funcției de vicepreședinte al consiliului județean este similar cu statutul juridic al președintelui consiliului județean în privința cazurilor de incompatibilitate, drepturilor și obligațiilor, precum și a regimului r ăspunderii juridice.
57
Capitolul al X-lea Secretarul unității administrativ-teritoriale
În conformitate cu prevederile art. 116 alin. (1) din Legea nr. 215/2001a administra ț iei publice locale fiecare unitate administrativ-teritorială și subdiviziune administrativ-teritorială a
municipiilor are un secretar salarizat din bugetul local sau județean. Secretarul comunei, oraşului, municipiului, județului și sectoarelor municipiului București este funcţionar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative. El se bucur ă de stabilitate în funcție. Recrutarea, numirea, suspendarea, modificarea, încetarea raporturilor de serviciu și regimul disciplinar se fac în conformitate cu prevederile legislației privind funcția publică și funcționarii publici. În considerarea calității de funcționar public secretarul nu poate exercita alte funcții publice sau funcții de demnitate publică. Prin excepție de la prevederile art. 98 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, care permite funcționarilor publici să fie membri ai partidelor politice legal constituite, secretarul unității administrativ-teritoriale nu poate fi membru al unui partid politic, sub sancțiunea destituirii din funcție. Tot în categoria incompatibilităților, art. 116 alin. (3) din Legea nr. 215/2001 prevede că secretarul unității administrativ-teritoriale nu poate fi soț, soție sau rudă de gradul întâi cu primarul sau cu viceprimarul, respectiv cu președintele sau vicepreședintele consiliului județean, sub sancțiunea eliber ării din funcție. Potrivit dispozițiilor art. 117 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 secretarul unității administrativ-teritoriale îndeplinește următoarele atribuții: a) avizează, pentru legalitate, dispoziţiile primarului şi ale preşedintelui consiliului judeţean, hotărârile consiliului local, respectiv ale consiliului judeţean; b) participă la şedinţele consiliului local, respectiv ale consiliului judeţean; c) asigur ă gestionarea procedurilor administrative privind relaţia dintre consiliul local şi primar, respectiv consiliul judeţean şi preşedintele acestuia, precum şi între aceştia şi prefect; d) organizează arhiva şi evidenţa statistică a hotărârilor consiliului local şi a dispoziţiilor primarului, respectiv a hotărârilor consiliului judeţean şi a dispoziţiilor preşedintelui consiliului judeţean;
58
e) asigur ă transparenţa şi comunicarea către autorităţile, instituţiile publice şi persoanele interesate a dispoziţiile primarului şi ale preşedintelui consiliului judeţean, hotărârile consiliului local, respectiv ale consiliului judeţean; f) asigur ă procedurile de convocare a consiliului local, respectiv a consiliului judeţean, şi efectuarea lucr ărilor de secretariat, comunică ordinea de zi, întocmeşte procesul-verbal al şedinţelor
consiliului local, respectiv ale consiliului judeţean, şi redactează hotărârile consiliului
local, respectiv ale consiliului judeţean; g) pregăteşte lucr ările supuse dezbaterii consiliului local, respectiv a consiliului judeţean, şi comisiilor de specialitate ale acestuia;
h) alte atribuţii prevăzute de lege sau însărcinări date de consiliul local, de primar, de consiliul judeţean sau de preşedintele consiliului judeţean, după caz. În afar ă de aceste atribuții Legea nr. 215/2001 prevede și alte două categorii de atribuții pentru secretarul unității administrativ-teritoriale: a) atribuții în domeniul finanțelor publice locale, prin posibilitatea secretarului unității administrativ-teritoriale de a îndeplini funcția de ordonator principal de credite pentru activitățile curente în situațiile prevăzute de Legea nr. 273/2006 privind finan ț ele publice locale144, modificată și completată [art. 117 alin. (2) din Legea nr. 215/2001]; b) atribuții în materie succesorală, prin obligația de a comunica în termen de 30 de zile de la data decesului unei persoane camerei notarilor publici în a cărei circumscripție teritorială defunctul a avut ultimul domiciliu sesizarea pentru deschiderea procedurii succesorale145 [art. 1171 alin. (1) din Legea nr. 215/2001].
144
Publicată în „Monitorul Oficial al României”, Partea I, nr. 618 din 18 iulie 2006. Această atribuție poate fi delegat ă de către secretarul unit ății administrativ-teritoriale a comunei, ora șului, municipiului și subdiviziune administrativ-teritorial ă a municipiului București către unul din ofi țerii de stare civil ă. 145
59
Capitolul al XI-lea Prefectul
Prefectul este reprezentantul Guvernului în teritoriu și face parte din administrația teritorială de stat în baza principiului deconcentr ării administrative146.Noțiunea de administrație teritorială de stat nu se limitează doar la prefect, ea cuprinzând și serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din județe, precum și structurile teritoriale ale autorităților administrative autonome147. Constituția României face referire la prefect în cadrul secțiunii Administra ț ia publică local ă din cadrul capitolului privind Administra ț ia publică. Art. 123 din Constituție, având
denumirea marginală Prefectul , prezintă această autoritate a administrației publice ca fiind reprezentantul Guvernului pe plan local și conducătorul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativteritoriale.Raporturile care se stabilesc între Guvern și prefect sunt raporturi de subordonare148. Raporturile care se stabilesc între prefect și autoritățile administrației publice locale sunt de natur ă specială fundamentată pe dreptul de tutelă administrativă exercitat de către prefect. Potrivit dispozițiilor art. 123 alin. (4) din Constituție între prefecți, pe de o parte, consiliile locale și
primari, precum și consiliile județene și președinții acestora, pe de altă parte, nu există
raporturi de subordonare. În conformitate cu prevederile art. 123 alin. (3) din Constituție atribuțiile prefectului se stabilesc prin lege organică. În prezent, actul normativ care reglementează rolul, atribuțiile și actele prefectului este Legea 340/2004 privind prefectul și institu ț ia prefectului149, modificată și completată. În acord cu dispozițiile constituționale și legale în vigoare prefectul îndeplinește un rol
complex structurat pe trei mari componente: a) reprezentant al Guvernului pe plan local; b) conducător al serviciilor publice deconcentrate; c) autoritate de tutelă administrativă.
146
Corneliu Manda, op. cit., p. 208. Codrin Dumitru Munteanu, Administra ț ia publică teritorial ă, Editura Universul Juridic, Bucure ști, 2010, p. 157. 148 Emil B ălan, op. cit., p. 96. 149 Republicată în „Monitorul Oficial al României”, Partea I, nr. 225 din 24 martie 2008. 147
60
Prefectul face parte din categoria înalților funcționari publici. Condițiile pentru ocuparea funcției de prefect, drepturile și îndatoririle, modificarea și încetarea raportului de serviciu, precum și regimul juridic al r ăspunderii sunt reglementate în conformitate cu prevederile Legii nr. 188/1999 privind Statutul func ț ionarilor publici150, modificată și completată.
Condițiile de numire în funcția de prefect sunt comune cu cele pentru ocuparea oricărei funcții publice corespunzătoare înalților funcționari publici. Potrivit dispozițiilor art. 16 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 pentru a ocupa o funcție publică corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici o persoană trebuie să îndeplinească în mod cumulativ următoarele condiții: a) condițiile pentru ocupare unei funcții publice prevăzute de art. 54 din Legea nr. 188/1999; b) studii universitare de licență absolvite cu diplomă, respectiv studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licență sau echivalentă; c) cel puțin 5 ani vechime în specialitatea studiilor necesare exercitării funcției publice; d) a absolvit programele de formare specializată pentru ocuparea unei funcții publice corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici ori a exercitat un mandat complet de parlamentar; e) a promovat concursul național pentru intrarea în categoria înalților funcționari publici. Intrarea în categoria înalţilor funcţionari publici se face prin concurs naţional. Recrutarea se face de către o comisie permanentă, independentă, formată din 7 membri, numiţi prin decizie a primului-ministru. Persoanele care au promovat concursul național pot fi numite în funcția de prefect. Numirea în funcția de prefect se face prin hotărâre a Guvernului. La data numirii în funcție prefectul este obligat să declare că nu se află în unul din cazurile de incompatibilitate. Constatarea situațiilor de incompatibilitate apărute în timpul exercitării funcției de prefect se face de către ministrul de resort, care îl va informa pe primministru, pentru a dispune eliberarea din funcție. În exercitarea funcției sale prefectul trebuie să respecte o serie de interdicții și obligații prevăzute de lege: 150
Republicată în „Monitorul Oficial al României”, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007.
61
a) interdicția de a face grevă [art. 13 din Legea nr. 340/2004]; b) interdicția de a înființa organizații sindicale proprii [art. 14 din Legea nr. 340/2004]; c) obligația de a informa conducerea Ministerului Afacerilor Interne ori de câte ori călătoresc în afara județului [art. 15 din Legea nr. 340/2004]151; d) obligația de a nu emite un act administrativ, de a nu încheia un act juridic, de a nu lua sau de a participa la luarea unei decizii în exercitarea funcției publice de autoritate care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I [art. 72 alin. (1) din Legea nr. 161/2003]; e) interdicția de a fi membru al unui partid politic sau al unei organizații care are același regim juridic ca și al partidelor politice [art. 17din Legea nr. 340/2004]. Potrivit dispozițiilor art. 19 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 188/1999 modificarea, suspendarea și încetarea raporturilor de serviciu se fac prin hotărâre a Guvernului.
Cazurile de încetare a funcției de prefect sunt comune pentru toți funcționarii publici: a) de drept; b) prin acordul păr ților, consemnat în scris; c) prin eliberare din funcția publică; d) prin destituire din funcția publică; e) prin demisie. Prefectul r ăspunde, după caz, disciplinar, administrativ, civil sau penal pentru faptele săvâr şite în exercitarea atribuţiilor ce îi revin. Condițiile r ăspunderii juridice precum și cele ale încetării funcției de prefect sunt comune pentru toți funcționarii publici. Sancționarea disciplinar ă a prefectului se face prin hotărâre a Guvernului. În doctrină atribuțiile prefectului au fost clasificate, în funcție de izvorul lor, în mai multe categorii: a) atribuții prevăzute de Constituție; b) atribuții prevăzute de Legea nr. 340/2004; c) atribuții prevăzute de alte acte normative; d) însărcinările date de Guvern152. Legea nr. 340/2004 enumer ă atribuțiile principale ale prefectului, în legătur ă cu calitatea sa de reprezentant al Guvernului, cu mențiunea că în afar ă de aceste atribuții prefectul îndeplinește și alte atribuții prevăzute de lege și de celelalte acte normative, precum și de însărcinările stabilite de Guvern. Prefectul emite ordine, acte administrative de autoritatecare pot avea caracter normativ sau individual153. Ordinele prefectului se emit pe baza și în executarea legilor, a ordonanțelor, a 151
Asupra acestei obliga ții a prefectului în doctrin ă au fost exprimate suspiciuni cu privire la constitu ționalitatea ei. A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 245. 152 Verginia Vedinaș, op. cit., p. 510. 153 Iulian M. Nedelcu, op. cit., p. 258.
62
hotărârilor Guvernului precum și a legislației Uniunii Europene.Ordinele cu caracter normativ se publică și devin executorii după ce au fost aduse la cunoștința publică. Ele se comunică de îndată Ministerului de Interne și se publică în monitoarele oficiale ale județelor sau al municipiului București.Ordinele cu caracter individual devin executoriii de la data comunicării către persoanele interesate. Pentru exercitarea de către prefect a prerogativelor care îi revin se organizează, în subordinea acestuia, instituția prefectului. Prefectul exercită capacitatea juridică de drept public a instituției prefectului, dar drepturile și obligațiile pot fi exercitate, respectiv, asumate și de o altă persoană desemnată prin ordin al prefectului. În conformitate cu prevederile art. 2 alin. (2) din Legea nr. 340/2004 instituţia prefectului este o instituţie publică cu personalitate juridică, cu patrimoniu şi buget propriu. Activitatea instituției prefectului este finanțată de la bugetul de stat, prin bugetul ministerului de resort, dar poate primi finanțare și din alte surse legale, inclusiv programe cu finanțare internațională. Prefectul este ordonator ter țiar de credite.
Prefectura reprezintă sediul instituției prefectului și se află în municipiul reședință de județ, într-un imobil proprietatea publică a statului, a județului sau a municipiului. Pentru municipiul București, respectiv județul Ilfov, prefectura este în municipiul București. Pentru îndeplinirea atribuțiilor și prerogativelor sale prefectul este ajutat de subprefecți. Art. 9 alin. (1) din Legea nr. 340/2004 limitează numărul subprefecților la 2, cu excepția municipiului București unde prefectul este ajutat de 3 subprefecți. Subprefecții fac parte din categoria înalților funcționari publici și îndeplinesc aceleași condiții ca și prefectul în privința numirii, drepturilor și îndatoririlor, modificării, suspendării sau încetării raportului de serviciu, precum și în privința regimului r ăspunderii.
Colegiulprefecturalfuncționează în fiecare județ și este compus din prefect, subprefecţi şi
conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului, care îşi au sediul în judeţul respectiv. În afar ă de membrii permanenți la lucr ările colegiului prefectural pot participa ca invitați și alte persoane a căror prezență este considerată necesar ă.
Cancelaria prefectului este un compartiment organizatoric distinct în cadrul instituției prefectului care cuprinde patru funcții de execuție de specialitate specifice: directorul cancelariei, consilier, consultant și secretarul cancelariei. 63
În conformitate cu prevederile art. 30 alin. (4) din Legea nr. 340/2004 personalul din cadrul cancelariei prefectului este numit sau eliberat din funcţie de către prefect. Directorul conduce cancelaria prefectului și r ăspunde în fața acestuia pentru întreaga activitate a acestui compartiment. Secretarul cancelariei este asimilat din punct de vedere al salarizării cu funcția de șef de cabinet și poate fi o persoană cu studii superioare sau medii.
Oficiile prefecturalesunt structuri integrante ale instituției prefectului organizate prin ordin al prefectului cu avizul conform al ministerului de resort. Oficiile prefecturale se organizează în județele cu o suprafață întinsă sau în mari aglomer ări urbane în alte localități decât cea unde se află prefectura154. În municipiul București se pot organiza oficii prefecturale în fiecare sector.Oficiul prefectural este condus de un șef, cu o funcție echivalentă cu funcția de director executiv. Șeful oficiului prefectural este funcționar public astfel că numirea, modificarea, suspendarea și încetarea raportului de serviciu al acestuia se fac de către prefect.
154
Ioan Alexandru, Mihaela C ăr ăușan, Sorin Bucur, op. cit., p. 226.
64
PARTEA A III-A FUNCȚIA PUBLICĂ ȘI FUNCȚIONARUL PUBLIC Capitolul I Funcția publică Potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici155, modificată și completată,funcția publică reprezintă „ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală, administraţia publică locală şi autorităţile administrative autonome”. În doctrină au fost propuse definiții similare care valorifică atât cadrul normativ actual cât și
perspectiva tradițională din literatura juridică de specialitate asupra noțiunii de funcție
publică156. Prin funcție publică se înțelege „situația juridică a persoanei fizice – învestită, legal, cu atribuții în realizarea competenței unei autorități publice – ce constă în ansamblul drepturilor și
obligațiilor care formează conținutul juridic complex dintre persoana fizică respectivă și
organul care l-a învestit”157. Într-o altă opinie,funcția publică reprezintă „complexul drepturilor și obligațiilor de interes general stabilite potrivit legii în scopul realiz ării competenței unei autorități sau instituții publice de către persoane legal învestite”158. Noțiunea de funcție publică este strâns legată de noțiunea de putere publică. Funcționarii publici desf ășoar ă un ansamblu de activități care implică exercitarea prerogativelor de putere publică. Legea nr. 188/1999 prevede în cuprinsul art. 7 – 15 o clasificare a funcțiilor publice în mai multe categorii, în raport de care doctrina a identificat o serie de criterii de departajare. După criteriul modului de realizare a competențelor funcțiile publice se clasifică în următoarele:
155
Republicată în „Monitorul Oficial al României”, Partea I, nr. , nr. 365 din 29 mai 2007. Pentru o abordare aprofundat ă asupra defini ției funcției publice în doctrina de drept administrativ a se vedea Cristian Clipa, Teoria func ț iei publice, vol. II, No ț iunea de func ț ie publică și categoria de func ț ionar public. Dreptul aplicabil. Ră spunderea juridică a func ț ionarului public, Editura Hamangiu, Bucure ști, 2013, pp. 66-75. 157 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 584. 158 Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 519. 156
65
a) func ț ii publice generale: reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor cu caracter general şi comun tuturor autorităţilor şi instituţiilor publice, în vederea realizării competenţelor lor generale; b) func ț ii publice specifice: reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor cu caracter specific unor autorităţi şi instituţii publice, stabilite în vederea realizării competenţelor lor specifice, sau care necesită competenţe şi responsabilităţi specifice159. După criteriul competenței teritoriale funcțiile publice se clasifică în următoarele: a) func ț ii publice de stat : funcţiile publice stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul ministerelor, organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în cadrul autorităţilor administrative autonome; b) func ț ii publice teritoriale: funcţiile publice stabilite şi avizate în cadrul institu ţiei prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale; c) func ț ii publice locale: funcţiile publice stabilite şi avizate în cadrul aparatului propriu al autorităţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora. După criteriul nivelului studiilor necesare ocupării funcției publice acestea se împart în următoarele160: a) func ț ii publice din clasa I :funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii universitare de licenţă absolvite cu diplomă, respectiv studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă; b) func ț ii publice din clasa a II-a:funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii superioare de scurtă durată, absolvite cu diplomă; c) func ț ii publice din clasa a III-a:funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii liceale, respectiv studii medii liceale, finalizate cu diplomă de bacalaureat.
159
Funcțiile publice generale și funcțiile publice specifice sunt prev ăzute în anexa Legii nr. 188/1999, cu men țiunea că pot fi stabilite și alte func ții cu avizul Agen ției Naționale a Func ționarilor Publici. 160 Această clasificare a Legii nr. 188/1999 este considerat ă în prezent inadecvat ă având în vedere legisla ția din domeniul înv ățământului care nu mai face distinc ție între înv ățământul superior de lung ă durată și învățământul superior de scurt ă durată. Din acest motiv, de lege ferenda s-a propus următoarea clasificare a func țiilor publice după criteriul nivelului de studii cerute pentru ocuparea lor: a) func ții publice din clasa I, pentru a c ăror ocupare se cer studii universitare de masterat sau de doctorat; b) func ții publice de clasa a II-a, pentru a c ăror ocupare se cer studii universitare de licen ță; c) funcții publice de clasa a III-a, pentru a c ăror ocupare se cer studii medii, absolvite cu diplomă de bacalaureat. A se vedea Cristian Clipa, op. cit., pp. 124-125.
66
După criteriul nivelului atribuțiilor titularului funcției publice există următoarea clasificare a funcțiilor publice: a) func ț ii publice corespunz ătoare categoriei înal ț ilor func ț ionari publici; b) func ț ii publice corespunz ătoare categoriei func ț ionarilor publici de conducere; c) func ț ii publice corespunz ătoare categoriei func ț ionarilor publici de execu ț ie.
67
Capitolul al II-lea Funcționarul public
Funcționarul public este persoana fizică învestită în mod legal, printr-un act administrativ unilateral,cu sarcina îndeplinirii unei funcție publice în scopul realizării competenței unei autorități publice sau instituții publice161. Raportul juridic dintre funcționarul public și autoritatea publică nu este un raport de natur ă contractuală ci un raport de natur ă legală. În baza unui act administrativ de numire se nasc și
se exercită raporturi de serviciu a căror regim general este prevăzut în legi speciale. Prin statut
al funcționarilor publici se înțelege totalitatea normelor juridice care stabilesc situația legală a funcționarilor publici și determină drepturile și obligațiilor lor generale162. Totalitatea funcționarilor publici din cadrul autorităţilor administrative autonome şi din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publică centrală şi locală constituie corpul funcţionarilor publici. Persoana care a fost eliberată din funcția publică din motive neimputabile și se află în corpul de rezervă al funcționarilor publici își păstrează calitatea de funcționar public163.
Actul de numire într-o funcție publică este un act juridic unilateral de voință emis, în baza legii de autoritate publică sau o instituție publică din administrația centrală sau locală. În baza actului administrativ de numire ia naștere și se exercită un raport de serviciu care este un raport de drept public, având ca obiect realizarea puterii publice. În doctrină raportul de serviciu este prezentat ca fiind un raport juridic care se stabilește între funcționarul public, pe de o parte, și stat sau administrația publică locală, pe de altă parte, prin autoritățile administrației publice și instituțiile publice centrale și locale și prin autoritățile autonome164.
161
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 587; Anton Tr ăilescu, op. cit., p. 112. Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 523; Dana Apostol Tofan, op. cit., p. 376. 163 Potrivit dispozi țiilor art. 105 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 func ționarii publici p ăr ăsesc corpul de rezerv ă și pierd calitatea de func ționar public în urm ătoarele situa ții: a) dup ă împlinirea termenului de 2 ani de la data trecerii în corpul de rezerv ă; b) în cazul în care Agen ţia Naţională a Funcţionarilor Publici îl redistribuie într-o func ţie publică vacantă corespunzătoare studiilor absolvite şi pregătirii profesionale, iar func ţionarul public o refuz ă; c) angajarea în baza unui contract de munc ă pe o perioadă mai mare de 12 luni; d) la cererea func ţionarului public. 164 Verginia Vedinaș,op. cit., p. 42. 162
68
Raportul de serviciu este un raport de drept administrativ care nu se confundă cu un raport contractual de dreptul muncii, deși cele două raporturi prezintă mai multe tr ăsături comune165. Conținutul raportului juridic de serviciu îl constituie totalitatea drepturilor și obligațiilor corelative ale păr ților acestui raport juridic, drepturile uneia având corespondent în obligațiile celeilalte166. Elementul particular al acestui raport juridic îl reprezintă însă faptul că funcționarii publici sunt purtători ai puterii publice, pe care o exercită în limitele funcției lor 167. În conformitate cu prevederile Legii nr. 188/1999 referitoare la clasificarea funcțiilor publice se pot distinge mai multe categorii de funcționari publici după criteriul atribuțiilor exercitate (înalți funcționari publici; funcționari publici de conducere; funcționari publici de execuție) și, respectiv, după criteriul experienței profesionale (funcționari publici definitivi; funcționari publici debutanți).
Ocuparea funcțiilor publice se face prin una din următoarele modalități: a) promovare; b) transfer; c) redistribuire; d) recrutare; e) alte modalități prevăzute de lege. Indiferent de modalitate pentru ocuparea unei funcții publice o persoană trebuie să îndeplinească următoarele condiții generale prevăzute de art. 54 din Legea nr. 188/1999168: a) are cetăţenia română şi domiciliul în România; b) cunoaşte limba română, scris şi vorbit; c) are vârsta de minimum 18 ani împliniţi; d) are capacitate deplină de exerciţiu; e) are o stare de sănătate corespunzătoare funcţiei publice pentru care candidează, atestată pe bază de examen medical de specialitate; f) îndeplineşte condiţiile de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică; g) îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice; h) nu a fost condamnată pentru săvâr şirea unei infracţiuni contra umanităţii, contra statului sau contra autorităţii, infracţiuni de corupţie şi de serviciu, infracţiuni care împiedică înf ă ptuirea justiţiei, infracţiuni de fals ori a unei infracţiuni săvâr şite cu intenţie care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice; 165
Pentru opinia c ă actul administrativ de numire în func ție este o manifestare de voin ță a uneia din p ăr ți pentru încheierea unui raport juridic contractual, iar raporturile de serviciu „nu sunt altceva decât raporturi juridice tipice de muncă” a se vedea Alexandru Țiclea, Tratat de dreptul muncii, Ediția a III-a, Editura Universul Juridic, Bucure ști, 2009, pp. 16-17. 166 Anton Tr ăilescu, op. cit., p. 145. 167 Emil B ălan, op. cit., pp. 138-139; Ioan Alexandru, Mihaela C ăr ăușan, Sorin Bucur, op. cit., p. 263. 168 Pentru analiza acestor condi ții a se vedea M ădălina-Elena Mih ăilescu, op. cit., pp. 424-426..
69
i) nu a fost destituită dintr-o funcţie publică sau nu i-a încetat contractul individual de muncă pentru motive disciplinare în ultimii 7 ani; j) nu a desf ăşurat activitate de poliţie politică, astfel cum este definită prin lege.
Numirea în funcțiile publice se face printr-un act administrativ emis de conducătorii autorităţilor sau instituţiilor publice din administraţia publică centrală şi locală care au organizat concursul. Atunci când concursul a fost organizat de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici numirea se face la propunerea acestui organ de specialitate. În cazul funcțiilor publice corespunzătoare categoriei de înalt funcționar public numirea se face de către Guvern (în cazul funcțiilor de secretar general al Guvernului, secretar general adjunct al Guvernului, prefect și subprefect) sau de către prim-ministru (în cazul funcțiilor de secretar general din ministere și alte organe de specialitate ale administrației publice centrale, secretar general adjunct din ministere și alte organe de specialitate ale administrației publice centrale și inspector guvernamental). Potrivit dispozițiilor art. 62 alin. (4) din Legea nr. 188/1999 actul de numire într-o funcție publică este în formă scrisă și trebuie să conțină următoarele elemente: a) temeiul legal al numirii; b) numele funcționarului public; c) denumirea funcției publice; d) data de la care urmează să exercite funcția publică; e) drepturile salariale; f) locul de desf ășurare a activității. Fiecare act administrativ de numire are anexată o fișă a postului aferentă funcției publice. În termen de 3 zile de la emiterea actului de numire în funcția publică definitivă funcționarul public depune jur ământul de credință169. Depunerea jur ământului se consemnează în scris iar refuzul depunerii atrage revocarea actului administrativ de numire în funcţia publică. Obligaţia de organizare a depunerii jur ământului apar ţine persoanei care are competenţa legală de numire. Legea nr. 188/1999 prevede în secțiuni separate ale capitolului al V-lea drepturile și
îndatoririle func ționarilor publici. Aceste dispoziții trebuie coroborate cu normele generale de conduită profesională a funcționarilor publici astfel cum sunt prevăzute în cuprinsul Legii nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcționarilor publici170. 169
Formula jur ământului de credin ță al funcționarului public este prev ăzut în cuprinsul art. 62 alin. (6) din Legea nr. 188/1999: „Jur s ă respect Constitu ţia, drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului, s ă aplic în mod corect şi f ăr ă părtinire legile ţării, să îndeplinesc con ştiincios îndatoririle ce îmi revin în func ţia publică în care am fost numit, s ă păstrez secretul profesional şi să respect normele de conduit ă profesională şi civică. Aşa să-mi ajute Dumnezeu”. Formula religioas ă de încheiere va respecta libertatea convingerilor religioase. 170 Republicată în „Monitorul Oficial al României”, Partea I, nr. 525 din 2 august 2007.
70
În doctrină drepturile funcționarilor publici au fost împăr țite în drepturi de func ț iune (drepturile necesare unui funcționar pentru a putea îndeplini funcția cu care a fost învestit) și drepturi personale (drepturi comune tuturor funcționarilor publici precum și celor care depun o
muncă remunerată). În mod corelativ, și obligațiile funcționarului public au fost clasificate în obliga ț ii de func ț iune (care sunt o componentă a competenței funcționarului public) și în obliga ț ii personale (care sunt comune tuturor celor care depun o muncă)171.
Prin modificarea raporturilor de serviciu se realizează mobilitatea în cadrul corpului funcționarilor publici. Motivele care pot determina o modificare a unui raport de serviciu pot fi în legătur ă cu nevoia eficientizării activităţii autorităţilor şi instituţiilor publice ori cu interesul funcţionarului public, pentru dezvoltarea carierei în funcţia publică. În conformitate cu prevederile art. 87 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 modificarea raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici se realizează prin următoarele modalități: a) delegare; b) detaşare; c) transfer; d) mutarea în cadrul autorităţii sau instituţiei publice ori în cadrul altei structuri f ăr ă personalitate juridică a autorităţii sau instituţiei publice; e) exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de conducere.
Încetarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici se face prin act administrativ al persoanei care are competenţa legală de numire în funcţia publică. Legea nr. 188/1999 prevede în cadrul art. 97 următoarele modalități de încetare a raporturilor de serviciu: a) încetarea de drept; b) încetarea prin acordul păr ţilor, consemnat în scris; c) încetarea prin eliberare din funcţia publică; d) încetarea prin destituire din funcţia publică; e) încetarea prin demisie. Încălcarea de către funcționarii publici a îndatoririlor de serviciu atrage r ăspunderea disciplinar ă, contravențională, civilă sau penală, după caz. Pentru a fi angajată o formă de r ăspundere juridică în sarcina unui funcționar public este necesar ă îndeplinirea a două condiții 171
Dumitru Brezoianu, op. cit., pp. 538-539.
71
premisă: a) funcționarul public să încalce una sau mai multe dintre îndatoririle sale de serviciu; b) funcționarul public să acționeze cu vinovăție172. În această materie specificul abaterilor este dat de faptul că ele pot interveni în timpul exercitării funcției, în legătur ă cu exercitarea funcției sau prin încălcarea anumitor norme de conduită care nu au legătur ă directă și nemijlocită cu funcția publică dar care pun sub semnul întrebării prestigiul funcționarului public173.
172
Cristian Clipa, op. cit., p. 320. Antonie Iorgovan, op. cit., p. 638.
173
72
Capitolul al III-lea Managmentul funcției publice și al funcționarului public
Managmentul funcțiilor publice îl reprezintă totalitatea activităților desf ășurate, în condițiile legii, de către structuri organizatorice anume create pentru elaborarea și aplicarea politicii și strategiei, precum și a reglementărilor referitoare la funcționarii publici174. În doctrina de drept administrativ cu referire la noțiunea de managment al funcțiilor publice s-a folosit sintagma de „gestiune a funcției publice”175.
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici este organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, finanțat de la bugetul de stat, aflat în subordinea ministerului cu atribuții în domeniul administrației publice.Este condusă de un preşedinte, cu rang de secretar de stat, numit de către prim-ministru, la propunerea ministrului dezvoltării regionale și administrației publice. În exercitarea atribuţiilor care îi revin, preşedintele Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici emite ordine cu caracter normativ şi individual.În cazul lipsei preşedintelui, precum şi în cazul în care preşedintele se află în imposibilitate de a-şi exercita funcţia, calitatea de ordonator secundar de credite, precum şi celelalte atribuţii care revin preşedintelui se exercită în numele preşedintelui, de către vicepreşedintele Agenţiei. Secretarul general al Agenției face parte din categoria înalților funcționari publici și îndeplinește atribuțiile stabilite prin ordin al președintelui. Atribuțiile Agenției Naționale a Funcționarilor Publici sunt prevăzute în cuprinsul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 cu mențiunea că prin lege se pot stabili și alte atribuții. În doctrină s-a exprimat opinia că o parte din prerogativele Agenției sunt foarte extinse diminuându-le, în mod direct, pe cele ale conducătorilor autorităților sau instituțiilor publice din administrația publică centrală și locală176. Legiuitorul a recunoscut Agenției Naționale a Funcționarilor Publici legitimare procesuală activă în litigiile de contencios administrativ. În conformitate cu prevederile art. 22 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 Agenția Națională a Funcționarilor Publici poate sesiza instanța 174
Mircea Preda, op. cit., p. 170. Dana Apostol Tofan, op. cit., p. 397. 176 Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 537. 175
73
de contencios administrativ cu privire la actele prin care autorităţile sau instituţiile publice încalcă legislaţia referitoare la funcţia publică şi funcţionarii publici177, constatate ca urmare a activităţii proprii de control, precum și larefuzul autorităţilor şi instituţiilor publice de a aplica prevederile legale în domeniul funcţiei publice şi al funcţionarilor publici. Actul administrativ atacat în aceste condiții este suspendat de drept. Potrivit dispozițiilor art. 22 alin. (5) din Legea nr. 188/1999 președintele Agenției Naționale a Funcționarilor Publici are posibilitatea de a sesiza prefectul în legătur ă cu actele ilegale emise de autoritățile sau instituțiile publice locale. La nivelul fiecărei autorități și instituție publică se ține o evidență a funcțiilor publice și
a funcționarilor publici în baza unui format standard stabilit de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici. Pentru fiecare funcționar public se întocmește un dosar profesional cu scopul asigur ării gestionării eficiente a resurselor umane, precum și pentru urmărirea carierei respectivului funcționar public.
177
Această posibilitate este prev ăzută și cadrul art. 3 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ: „Agenția Națională a Funcționarilor Publici poate ataca în fa ța instanței de contencios administrativ actele autorităților publice centrale și locale prin care se încalc ă legislația privind func ția publică, în condi țiile prezentei legi și ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul func ționarilor publici, republicat ă”.
74
