Desarrollo Economico Siglo Xxi Ha-joon y Rodrick

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De sa r rollo Ec onomic o Siglo Xxi Ha -joon y Rodr ick - slide pdf.c om

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,

INDICE

1.

PREFACIO

X

Jose Antonio Ocampo (editor)

II.

INTRODUCCION

X11

Jose Antonio Ocampo

ill. R A U L

F'REBISCH:

xl

UN HOlVIENAJE

Celso Furtado

IV . R A U L PREBISCH Y LA REALIDAD Ricardo Lagos Escobar

V . TR Es

GRANDES VERTIENTES

xlv

CONTEMPORA.NEA

DEL PENSAMIENTO

DE PREBISCH

~

xlix

Enrique V Iglesias

V I.

LA GLOBALIZACION

DE

RAUL

PREBISCH

Iv

~

Rubens Ricupero

PRIMERA PARTE: LA PERSPECTIV A HISTORICA SOBRE EL DESARROLLO:

Rosemary Thorp

HrSTORIA

Y EL PENSAMIENTO

UNA REFLEXION

CONTEMPORANEO

DESDE AMERICA

3

LA TINA

/

1. Los economistas contemporaneos y la historia 2. Historia economic a de America Latina en el siglo xx 3. Conc1usiones Referencias bibliograffcas 2.

EL REGRESO DE LA VULNERABILIDAD DE PREBISCH

SOBRE EL "CICLO

3

7

22 25

Y LAS IDEAS TEMPRANAS

29

ARGENTINO"

Arturo O'Connell

1. La inestabilidad de la economfa mundial y.la renovada vulnerabilidad de las economias latinoamericanas 2. La economia argentina a fmes del decenio de 1920 http://slide pdf.c om/re a de r/full/de sa r rollo-e c onomic o-siglo-xxi-ha -joon-y-rodr ick

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EL DESARROLLO ECON6MICO

Vi

EN LOS ALBORES DEL SIGLO XX

3. La evoluci6n inicial del pensamiento de Prebisch sobre el "ciclo econ6mico argentino" 4. La depresi6n y la evoluci6n ulterior del pensamiento de Prebisch Referencias bibliograffcas 3.

EL FOI\.1EJ'ITO A LA INDUSTRIA

i.UNA

NACIENTE

DESDE UNA PERSPECTN

CUERDA CON LA CUAL AHORCARSE

0 UNA ESCALERA

48 51 55

A HISTORICA:

POR LA CUAL

57

ESCALAR?

Ha-Ioon Chang

\/

1. Introducci6n. Prebisch: ;_, Verdugo involuntario? 2. Una historia no convencional del capitalismo: la verdadera forma como se hicieron ricos los pafses ricos 2. Resumen: algunos mitos y hechos hist6ricos 4. Conclusi6n: el fomento a la industria naciente - ;_,cuerda 0 escalera?

59 77 80

Referencias bibliograffcas

80

SEGUNDA PARTE:

4.

ESTRATEGIAS

Dp DESARROLLO

57

MACROECoNOMiA

89

PARA EL NUEVO SIGW

Dani Rodrik 1. Introducci6n

2.

89 92

La brisqueda de los determinantes iiltimos del crecimiento

3. 4. 5.

5.

;_,Qu6muestra en realidad la evidencia sobre el crecimiento? Una taxonomia de las instituciones public as de apoyo a los mercados Consecuencias para la gobemabilidad y la condicionalidad intemacionales 6. ;_,Cuanimportante es la inserci6n econ6mica intemacional? 7. Observaciones finales Referencias bibliograffcas

114 116 120 121

POLlTICAS

125

NACIONALES

96 107

Y CRISIS FINANCIERAS

Ricardo Ffrench-Davis

Introducci6n 1. Interacci6n entre oferta y demanda de fondos 2. Las politicas nacionales y una macroeconomia para el crecimiento 3. Implicaciones de politica macroecon6mica Referencias bibliograffcas


125 126 135 143 146

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v

iNDICE

6.

DEL

15

AUGE DE LOS FLUJOS DE CAPITAL A LAS TRAMPAS FINANCIERAS

Roberto Frenkel

7.

Introducci6n 1. America Latina en el proceso de globalizaci6n financiera

15 15

2. Las trampas financieras 3. Conc1usiones Referencias bibliograffcas

15 16 17

ES1RUCTURA,

POLITICAS

E INSTITUCIONES:

,~

UNA VISION

LATINOAlvlERlCANO

17

1. Geografia y recursos naturales 2. Desigualdad y conflicto social

17

DEL DESARROLLO

Felipe Larratn B.

18

18

3. El efecto de las polfticas econ6micas 4. La importancia de las instituciones 5. Los desafios de la revoluci6n tecnologica 6. Comentarios fmales Referencias bibliograficas

TERCERA

8.

CAMBIO

TECNOLOGICO

PARTE:

DESARROLLO

Y OPORTUNlDADES

18 19 19 19

PRODUCTIVO

DE DESARROLLO

COMO BLANCO

205

M6vIL Carlota Perez

Introduccion 1. Cambio tecnol6gico y desarrollo 2. EI ciclo del producto, el desarrollo y el cambio en las barreras de ingreso 3. Tecnologfas, sistemas, revoluciones y paradigmas 4. El desarrollo como proceso de aprender a aprovechar oportunidades cambiantes 5.

6. 9.

205

205

206 210

218

La experiencia acumulada y las ventanas futuras de oportunidad abordar el desarrollo en el contexto del paradigma actual

223 227

iComo

REFORMAS

ES1RUCTURALES

241

Y BRECHAS TECNOLOGICAS

Mario Cimoli y Jorge Katz

Introduccion 1. Un modelo sencillo del proceso de ajuste estructural 2. Hacia un nuevo patron de espccializacion productiva http://slide pdf.c om/re a de r/full/de sa r rollo-e c onomic o-siglo-xxi-ha -joon-y-rodr ick

241

244

248 4/73

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3.

EL FOMENTO A LA INDUSTRIA NACIENTE DESDE

UNA PERSPECTIVA HISTORICA:

l.UNA

CUERDA CON LA CUAL

AHORCARSE 0 UNA ESCALERA POR LA CUAL ESCALAR?

He-Joan Chang *

1 . !NTRODUCCION. PREBISCH: i. VERDUGO INVOLUNTARIO?

De acuerdo con Ia "historia oficial del capitalismo", en la que se basan los te6ricos neoliberales y quienes fonnulan politic as en esa linea, las dificultades por las que

atraviesan los paises en desarrollo son, antes que nada, el resultado de teorias "erroneas" que desorientaron a sus autoridades economicas tveanse, entre otros, Sachs y Warner, 1995; Bhagwati, 1985 y 1998; Bhagwati y Hirsch, 1998). De confonnidad con esta historia, el capitalismo global surgio luego del triunfo, en el siglo XVllI, dellibre comercio y la ideologia del laissez-faire, caracteristicos de Gran Bretaiia, sobre el dirigismo de las economfas de la Europa continental. El (antiguo) orden liberal mundial se perfecciono alrededor de 1870 bajo la hegemonfa britanica y, ajuicio de algunos, dio comienzo a un periodo de prosperidad sin precedentes. Desgraciadamente, segtin esta historia, la situaci6n empezo a deteriorarse a partir de la Primera Guerra Mundial. La inestabilidad polftica y econ6mica que se produjo a continuaci6n llevo al restablecimiento de las barreras al comercio. En 1930, Estados Unidos abandono tambien ellibre comercio y aprobo la infame ley arancelaria Smoot-Hawley, que Bhagwati describe como el acto mas visible y dramatico de 10cura anticomercial y que tuvo, como represalia, el aumento de los aranceles en otros pafses. El sistema de libre comercio mundial llego definitivamente a su fin en 1932, cuando en el pais que fue hasta el momenta su mas ardiente defensor, Gran Bretafia, se reintrodujeron algunos aranceles. El resultado fue desastroso para todos.

*

Facultad de Economfa y Politica, Universidad de Cambridge. El presente articulo se basa en gran medida en el nuevo libro de su autor, Kicking Away the Ladder -Development Strategy in Historical Perspective [Patear la escalera; la estrategia de desarrollo en una perspectiva historica] (Chang, 2002). Ellibro, y par tanto este articulo, .se enriquecieron con los comentarios de Wolfgang Drechsler, Michael Ellman, Stanley Engerman, Peter Evans, Ben Fine, Ilene Grabel, Charles Kindleberger; William Milberg, Peter Nolan, Erik Reinert, James Putzel, Howard Stein, Lance Taylor y Peter Temin. Tambien expresaron sus valiosas opiniones las siguientes personas: Ashwini Deshpande, SunMok Ha, Irfan ul Haque, Duncan Green, John Grieve Smith, Jonathan di John, Haider Khan, Richard Kozul- Wright, Gabriel Palma, Sandra Pepera, Bob Rowthorn, John Sender, Jang-Sup Shin, Roger Wilson y Tianbiao Zhu, El autor agradece asimismo los comentarios de los participantes del Seminario.


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58

EL DESARROLLO ECONOMICO

EN LOS ALBORES DEL SIG

Segun esta historia, las enseiianzas que dejo esta experiencia.permitieron alg ade1antos significativos en materia de liberalizaci6n del comercio despues de l gunda Guerra Mundial, a traves del primer Acuerdo General sobre Aranceles A neros y Comercio (GA T T ). Sin embargo, el enfoque dirigista en la gesti6n econ6

sigui6 dominando la formulacion de politic as hasta la decada de 1970, en el m desarrollado, y hasta principios de los ochenta, en los paises en desarrollo. S Sachs y Warner, las teonas "erroneas" que desorientaron a los gobiernos jugaro papel fundamental en la eleccion de una estrategia, tambien "erronea", de indu Iizacion liderada por el Estado (Sachs y Warner, 1995). Evidentemente, las teorfas "erroneas" a las que se refieren los neoliberales so de economistas pioneros en desarrollo, entre los que se cuentan Rosenstein- R (1943), Alexander Gerschenkron (1962), Albert Hirschman (1958) y Raul Pre (1971). Se sostiene que estas teorfas fomentaron un pesirnismo exportador inde una costosa proteccion a las industrias nacientes y una asignacion incorrecta d cursos, todo 10 cual tuvo consecuencias desastrosas. Prebisch, que ocupa un prominente en su calidad de Secretario Ejecutivo de la Comisi6n Econ6mica America Latina (Cepal) y de primer Secretario General de la Conferencia d Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (Unctad), tUYOun papel clave difusi6n de estas teorias "err6neas". Aunque Sachs y Warner no nombran explf mente a Prebisch, hacen una evaluaci6n m uy negativa de su papel en la his economica de los pafses en desarrollo despues de la Segunda Guerra Mundial, vale la pena citar extensamente en este articul0:i:~;

"La combinacion de pesirnismo exportador con la condenaria idea del 'big push' clio visi6n, muy extendida, de que la apertura comercial a los pafses enorigen desar a una prolongada dependencia de su condicion de exportadores de materias prim importadores de productos manufacturados en el sistema internacional. Segun Ia op que prevalec:fa en la Comision Economica para America Latina y otros organismos ventajas comparativas se basaban en consideraciones de corto plazo que impedi para siempre, el desarrollo de una base industrial en los pafses exportadores de mat primas. Por 10 tanto, el fomento a las industrias nacientes era superar para evitar la siva dependencia de Ia produccion de materias primas. Estas opiniones se difundi dentro del sistema de las Naciones Unidas a las cornisiones regionales, y fueron ad das en gran medida en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Des 1 1 0 (Unctad). En 1964 recibieron la sancion legal internacional

en la nueva parte N en la que se estipula que los pafses en desarrollo tienen derecho a aplicar poI comerciales asimetricas. Mientras los pafses desarrollados debian abrir sus merca los paises en desarrollo podian mantener la protecci6n. Por supuesto, este "derecho" fa cuerda proverbial que sirvio para ahorcar a sus propias economias [cursivas a das por el autor] (Sachs y Warner, 1995)". GATI,


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HISTORlA

Se podria decir entonces que, segun Sachs y Warner, Prebisch fue el principa verdugo involuntario. de los parses en desarrollo a los que brind6, a traves de Cepal y la Unctad, la cuerda para que se ahorcaran; es decir, [el esquema de foment de la industria naciente! En un articulo reciente, Jose Antonio Ocampo ha hecho notar que las polftica

"err6neas" de los primeros alios de posguerra, basadas en estas teorias "erroneas" generaron una expansi6n econ6mica mucho mayor que la lograda mediante la apl caci6n de politicas neoliberales en las dos iiltimas decadas (veanse Ocampo, 2002 Chang, 2002, cap. 4). En particular, sefiala que "los episodios mas prolongados d expansi6n acelerada (los 'milagros' del Sudeste asiatica y, en los iiltimos afios, d China y la India, as! como los periodos de rapido crecimiento de Brasil y Mexico e el pasado) no coinciden con las fases de mayor liberalizaci6n economica". Se trata de un argumento muy contundente, al que poco cabe agregar. En est articulo se sigue un camino diferente para "rehabilitar" a Prebisch y a quienes tuvie ron posiciones similares. Mediante el empleo de evidencia hist6rica, se muestra qu incluso la trayectoria misma de los pafses desarrollados desautoriza la critica neolibera al fomento de la industria naciente, dado que la mayoria de estos pafses emple6 es metodo para lograr su industrializaci6n.'

2.

UNA HISTORlA

NO CONVENCIONAL

DEL CAPITALISMO:

LA VERDADERA FORMA

COMO SE IDCIERON RlCOS LOS P AiSES RlCOS

En esta secci6n se analiza la evolucion de una serie de economias actualmente desa rrolladas -a saber, Gran Bretaiia, los Estados Unidos, Alemania, Francia, Suecia

Belgica, los Pafses Bajos, Suiza, Jap6n, Corea y Taiwan- y las polfticas industriales, comerciales y tecno16gicas que emp1earon cuando eran economias en desarrollo. S muestra que, la mayorfa de ellas, usaron polfticas casi diametralmente opuestas a la \ que la ortodoxia neoliberal sostiene que emplearon.

a. Gran Bretafia

Dado que en Gran Bretafia surgieron las doetrinas modemas del laissez-faire, y qu se trata del iinico pais que puede alegar haber practicado un comercio totalmente

, libre, por 10 menos en una etapa, la idea de que se desarro1l6 sin una intervencion . estatal significativa esta ampliamente difundida Sin embargo, esto no puede esta .mas lej os de la verdad. ,', Entre los siglos XIII Y XIV, cuando la economia de Gran Bretafia emerge del feudaIisrno, se encuentra relativamente atrasada. Depende de la exportacion de lana cruda ' ' Y , en menor medida, de la de tejidos de lana eardada de escaso valor agregado a lo entonces mas adelantados Pafses Bajos (Ramsay, 1982; Davies, 1999). Eduardo II


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EN LOS ALBORES DEL SIGLO

(1312-1377) es considerado el primer monarca que se propuso irnpulsar el desarro de una industria textil nacional. £1 se vestia tinicamente con telas inglesas para pre car con el ejemplo, introdujo tejedores flamencos al pais, centralize el comercio lana cruda y prohibio la importaci6n de tejidos de lana cardada (Davies, 1999 1966). La dinastia de los Tudor dio un renovado impulso a1 proceso. Daniel Defoe, renombrado comerciante y politico del siglo XVIII, autor de Robinson Crusoe, desc be esta politica en un libro casi olvidado en la actualidad, A Plan of the Engli Commerce [EI Plan para el comercio ingles], Este libro narra detalladamente com los reyes Tudor, y en especial Enrique VII (1485-1509), transfonnaron Inglaterra nacion exportadora de lana cruda, en el mayor fabricante de tejidos de lana del mun (Defoe, 1728). Segun este autor, a partir de 1489, Enrique VII puso en practica prog mas para fomentar la fabricaci6n de textiles de lana, que abarcaron las siguientes me das: el envio de misiones reales para identificar lugares aptos para la produccion;

busqueda de trabajadores capacitados procedentes de los Paises Bajos; el aumento los impuestos ala exportacion de lana cruda e inc1uso la prohibicion temporal de exportaci6n (en Ramsay, 1982, se brindan mas detalles al respecto), Por razones obvias, es dificil determinar con exactitud la importancia de es polfticas de fomento de la industrianaciente. Sin embargo, en su ausencia, este p mer exito en el proceso de industrializaci6n hubiera sido muy dificil y, sin el, Revoluci6n Industrial habrfa sido practicamente imposible. De todas maneras, el hecho mas importante para el desarrollo industrial ingl fue la reforma emprendida en 1721 por Robert Walpole, quien inaugur6 las funci nes de primer ministro britanico, durante el reinado de Jorge I (1660-1727). Antes esa reforma, las politicas del gobiemo britanico apuntaban en general a la captacio del comercio y laobtencion de ingresos fiscales.Tncluso el fomento de la industr de la lana se debi6 en parte a motivos fiscales. Por el contrario, las politicas adopt das despues de 1721 estabanespecificamente dirigidas a fomentar la industria m nufacturera. En la presentacion de la nueva ley, a travesdel discurso del Rey ante Parlamento, Walpole declare que era evidente que nada contribuia tanto a promov el bienestar publico como la exportation de productos manufacturados y la import cion de materias primas del extranjero (citado por List, 1885). La legislacion de 1721 y las modificaciones de politica subsiguientes compre

dieron las medidas que se enumeran a continuacion'. Se rebajaron, 0 incIuso se s primieron, los derechos de importacion para las materias primas empleadas en produccion de manufacturas; se aumento el reembolso de derechos de aduana pa las materias primas importadas incorporadas en productos manufacturados export

1.

En Brisco (l907), McCusker (1996) YDavis (1966) se brindan detalles al respecto.


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HrSTORIA

dos; se eliminaron los derechos de exportacion de la mayoria de las manufacturas: se aumentaron los derechos de importacion de los productos manufacturados; los subsidios a las exportaciones (llamados en ese entonces "bonificaciones") se extendieron a nuevos productos como textiles de seda y polvora, entre otros, y se elevaron los ya

existentes para textiles y aziicar refinada, y por ultimo, se establecieron normas de control de calidad de los productos manufacturados, sobre todo de los textiles, para impedir que fabricantes inescrupulosos daiiaran la reputacion de los productos britanicos en los mercados extranjeros. Lo que es muy interesante es que estas politicas, asi como los principios sobre los que se basaban, son increiblemente similares a las ernpleadas en paises como Japon, Corea y Taiwan durante los aiios de posguerra (wEase la seccion 2.h). A pesar de la ampliacion de la ventaja tecnol6gica de Gran Bretaiia sobre el resto de los pafses, las politicas de fomento industrial se mantuvieron hasta mediados del siglo XIX. Como se aprecia en el cuadro 3.1, inc1uso en Ia dec ada de 1820, mas de dos generaciones despues del inicio de la Revolucion Industrial, este pais mantenia aranceles muy elevados sobre los productos manufacturados. Sin embargo, para cuando terminaron las guerras napoleonicas en 1815, los productores, cada vez mas seguros de su capacidad, ejercian una presion creciente a favor dellibre comercio. Aunque en 1833 se produjo una reduccion arancelaria, el cambio radical se dio en 1846, cuando se rechazo la ley de protecciou del trigo, mas conocida como com law, y se abolieron los aranceles a numerosos productos manufacturados (Bairoch, 1993). En la actualidad se considera que la derogacion de Ia ley del trigo fue la victoria

definitiva de la doctrina econ6mica liberal clasica sobre los errores del mercantilismo. Sin embargo, aunque no se debe subestimar el papel de la teona econ6mica en este cambio de orientacion de politic a, probablemente se trato mas bien de un acto de "imperialisrno de libre comercio", termino acufiado por Gallagher y Robinson (1953). Esta estrategia apuntaba a "detener el proceso de industrializaci6n en el continente mediante la ampliaci6n del mercado para los productos agncolas y materias primas" (Kindleberger, 1978). De hecho, muchos de los que condujeron .la campaiia para la derogacion de la ley, como el politico Robert Cobden y John Bowring de la Junta de Comercio, entre otros, consideraban la situacion precisamente desde este punto de vista (Kindleberger, 1975; Reinert, 1998)2. E1 pensamiento de Cobden se aprecia con c1aridad en el pasaje siguiente: "Es m u y probable que el sistema fabril no hubiera surgido en America y en Alemania. Ciertamente no podria haber florecido, como 10 ha hecho en ambos pafses, y en Francia,

2.

En 1840, Bowring aconsejo a los Estados alemanes, miembros del Zollverein, que cultivaran trigo y 10 vendieran para comprar manufacturas britanicas (Landes; 1998).


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EL DESARROllO

ECONOMICO EN LOS ALBORES DEL SIG

Cuadro 3.1 TIPOS ARANCELARIOS SOBRE PRODUCTOSMANUFACTURADOS EN PArSES DESARROLLADOS EN ETAPAS INICIALES DE SU DESARROLLO (promedio ponderado en porcentajes)" 18752

1913

1925

8-12

4-6

13

20

21

R

15-20

18

16

24

6- 8

9-10

9

15

14

n.d.

1 8 2 02

Alernania" Austria" Belgica4 Dinamarca Espana Estados Unidos Francia Italia Japon6 Pafses Bajos Rusia Reino Unido Suecia Suiza

1931

25-35

15-20

14

10

R

15-20

41

41

63

35-45

40- 5 0

44

37

48

R n.d. R

12-15

20

21

30

8-10

18

22

46

5

30

n.d.

6- 8

3-5

4

6

R

15-20

84

R

n.d. n.d. R

45-55

0

0

5

n.d.

R

3-5

20

16

21

8-12

4-6

14

19

9

19

n

n

n

Notas:

R = La existencia de restricciones numerosas e importantes a la importacion de manufacturas vuelve irrelevan aranceles promedio. En un informe del Banco Mundial (1991) figura un cuadro similar, elaborado en parte sobre la base de los e de Bairoch. Sin embargo las cifras del Banco MundiaJ, aunque muy similares en muchos casos, son promed ponderados; obviamente los promedios ponderados que brinda Bairoch son preferibles. 2 Corresponde a tipos aproximados, y rangos de tipos promedio, no a valores extremos. 3 Austria-Hungrfa antes de 1925. 4 En 1820 Belqica se unio a los Palses Bajos. 5 Las cifras de 1820 corresponden unicamente a Prusia. 6 Antes de 1911, se Ie oblig6 a Japon mantener aranceles bajos (inferiores al 5%) a traves de una serie de "tr desiguales" con palses de Europa y Estados Unidos. En el cuadro del Banco Mundial citado en la nota 1 fig promedio no ponderado de los aranceles sobre todos los bienes (y no solamente las manufacturas) en lo 1925, 1930 Y 1950, que son 13%, 19% Y4%, respectivamente. n.d.: No disponible Fuente: Bairoch (1993), p.40, cuadro 3.3.

.

r

Belgica y Suiza, debido al generoso incentivo que los altos precios de los alimento los artesanos britanicos le han ofrecido a los obreros de esos paises, alimentados costo muy inferior. (The Political Writings of Richard Cobden (Los escritos politico Richard Cobden), de 1868; citado en Reinert, 1998)".

Por simb6lica que haya sido la derogaci6n de la ley del trigo, la mayor part los aranceles no se eliminaron hasta despues de 1860. En todo caso, la era libre comercio no dur6 mucho. Lleg6 a su termino en 1932, cuando el gobie de Gran Bretafia tom6 finalmente conciencia de que el pais habra perdido superioridad industrial y reintrodujo medidas arancelarias a gran escala (Bairo 1993).


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HlSTORIA

De esta manera se muestra que, en contra de la opinion popular, Gran Breta obtuvo elliderazgo tecnologico que Ie penniti6 optar por un regimen de libre com cio, gracias a "barreras arancelarias altas y duraderas" (Bairoch, 1993). Por esta zon Friedrich List se mostraba tan reacio ala predica britanica en pro dellibre comer

y escribi6 los siguientes pasajes, que contradicen de plano la opini6n de Sachs Warner a la que se ha hecho referencia y segiin la cual el fomento a la indust naciente es simplemente una cuerda con la que se ahorcan los paises que son vf mas de concepciones err6neas (Sachs y Warner, 1995).

"Cuando alguien llega a la cima, es muy comtin que habilmente patee la escalera us6, para que nadie mas pueda subir. Este es el secreta de la doctrina politic a universal Adam Smith y de las tendencias pohticas universalistas de su gran contemporaneo Willi Pitt, y de todos sus sucesores en el gobiemo de Gran Bretafia". La mejor que puede hacer cualquier nacion que, mediante medidas proteccionistas

restricciones a la navegaci6n, haya llevado su capacidad de producci6n y su navegaci a un grado tal de desarrollo que ninguna otra pueda igualarla en un contexto de li competencia, es arrojar la escalera por la que subi6, y predicar a las otras naciones beneficios dellibre comereio, as! como declarar, en tono .de arrepentimiento, que ha ahara habia transitado por eaminos equivoeadosy que ahora ha logrado por primera deseubrir la verdad [cursivas afiadidas par el autor] (List, 1885)".

b. Estados Unidos

Como se acaba de ver, Gran Bretaiia fue la primera nacion que empleo con exito

estrategia de fomento a gran escala de la industria naciente. Sin embargo, es prob ble que aquella que la haya usado con mas entusiasmo sea Estados Unidos, denom nada por el eminente historiador de la economfa, Paul Bairoch, "pais de origen bastion del proteccionismo modemo" (Bairoch, 1993). Curiosamente, en los trab jos contemporaneos, y sabre todo en los realizados en los Estados Unidos, esto no menciona con frecuencia'. Sin embargo, la importancia del fomento a la industr naciente en el desarrollo de ese pais diffcilmente podria exagerarse. Desde los inicios de la colonizaci6n, en el territorio que luego se convertiria Estados Unidos, la politica de proteccion industrial fue un tema controversial. primer lugar, el gobiemo britanico no deseaba que sus colonias se industrializaran

3.

Atin en los casos en los que semenciona la existencia de aranceles altos, suimportancia seminimiza radicalmen Por ejemplo, en la obra que hasta hace poco era e1 texto tipico sabre historia economica de Estados Unidos, una sola alusion a los aranceles, con el iinico fin de descartarlos como factor significativo en el desarro industrial del pais. Alli se afirrna, sin brindar pruebas y citando una unica fuente, secundaria y altamente par eelestudio clasico de F. Taussig, de 1892), que aunque los aranceles se volvieron cada vez mas proteccionis en los afios siguientes a la guerra civil, es dudoso que tuvieran efectos importantes sobre la expansion d actividad manufacturera (North, 1965).


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EL DESARROLLO ECON6MI CO


tomo meclidas al respecto, entre otras, la prohibicion del establecimiento de ind trias. En la epoca de la independencia, los defensores de los intereses agrarios de estados del Sur se oponian a cualquier tipo de proteccion, mientras los de los inte ses industriales de los estados del Norte, representados entre otros por Alexand

Hamilton, primer Secretario del Tesoro de los Estados Unidos (1789-95), reclam ban medidas de este tipo. De hecho, fue Alexander Hamilton, y no el economista aleman Friedrich L como se cree a menudo, el primero que formul6 el argumento a favor del fomento las manufacturas en sus Reports of the Secretary of the Treasury on the Subject Manufactures [Informes del Secretario del Tesoro sobre el tema de las manufact ras] de 1791 (Corden, 1974, cap. 8; Freeman, 1989; Reinert, 1996). Enrealidad, L fue inicialmente un defensor del libre comercio que hizo suyo el argumento del mento a la industria naciente, tras su exilio en Estados Unidos (1825- 30) (Henderso 1983, Reinert, 1998). En sus Informes, Hamilton sostiene que, debido a la competencia exterior y "fuerza de la costumbre" las nuevas industrias, capaces volverse competitivas a vel intemacional a corto plazo, las "industrias nacientes'", no surgirian en Estad Unidos, a menos que sus perdidas iniciales se compensaran mediante ayuda guhe namental (Dorfman y Tugwell, 1960; Conkin, 1980). Segun su opini6n, esta ayu podia consistir en la adopcion de derechos de importacion 0, excepcionalmente, prohibiciones a la importaci6n (Dorfman y Tugwell, 1960). Asimismo, considerab que los aranceles sobre las materias primas debian ser generalmente bajos. Este pu to de vista se asemeja mucho al de Walpole, descrito anteriormente, y que, a su ve

es notablemente similar al que subyace tras la politica industrial de posguerra Asia oriental. lnicialmente, Estados Unidos no tenia un sistema arancelario a nivel federal, pe cuando el Congreso adquiri6 la potestad de imponer tributos aprobo, en 1789, u ley liberal de aranceles, que fij6 un impuesto uniforme del 5% sobre todas las impo taciones, con algunas excepciones (Garraty y Carnes, 2000; Bairoch, 1993). Ent 1792 y la guerra con Gran Bretafia en 1812, el arancel promeclio se mantuvo en 12,5%, aproximadamente, pero en 1812 estos valores se duplicaron, con el fin cubrir los mayores costos gubemamentales asociados con la guerra. En 1816, la aprobaci6n de una ley para mantener los arance1es en un nivel simil al establecido durante la guerra, y asignar una proteccion especial a los productos algodon, lana y hierro, represento una modificaci6n significativa de la polftica (Garra y Cames, 2000; Cochran y Miller, 1942). En elcuadro 3.1 puede verse que, en 182 el arancel promedio sobre los productos manufacturados en Estados Unidos era

4.

Bairoch Ie atribuye a Hamilton la acufiacion del termino "industria naciente" (Bairoch, 1993).


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HrSTORIA

40% aproximadamente y se mantuvo en este nivel de 1824 a 1846. Los productos hierro y los textiles se beneficiaron de una proteccion especialmente elevada. En 1846 y 1857, se produjeron algunas reducciones en la proteccion. Bairoc describe el periodo entre 1846 y 1861 como de "proteccionismo modesto" (Bairoch

1993). Sin embargo, resulta "modesto" solo en comparacion con los estandares hi t6ricos en Estados Unidos. Se debe tener en cuenta ademas que, dados los alto costos de transporte, por 10 menos antes de la decada de 1870, los aranceles de Esta dos Unidos habrian representado una barrera al comercio internacional mas imp o tante que los de Europa, aun si sus niveles arancelarios hubieran sido iguales, y no eran. Las tensiones entre los estados del Norte y del Sur con respecto al tema arancela rio, asi como al de la esclavitud, persistieron y desembocaron en la guerra civil (1861 1865) tras la eleccion de Lincoln como Presidente. Corminmente, se cree que esclavitud fue el iinico tema en juego en la guerra, pero, de hecho, la politica arance laria tambien tuvo un papel importante. A comienzos de su trayectoria politica, Lincoln fue un miembro destacado d Partido Whig, de linea dura y proteccionista, y un seguidor.entusiasta del carismatico Henry Clay. Clay era un defensor de "sistema americano" que consistia en la protec ci6n de la industria naciente, "la proteccion de las industrias nacionales", y el desa rrollo de la infraestructura, las "mejoras intemas", en oposicion explicita a1 "sistem britanico" de libre comercio, y Lincoln compartia plenamente esta posicion (Luthin 1944; Fraysse, 1986)5. Durante la campaiia electoral de 1860 los republicanos d ciertos estados proteccionistas acusaron a los democratas de ser un partido surefio

probritdnico, antiproteccionista y secesionista [cursivas afiadidas por el autor], (Luthin 1944)_ Aunque se oponia finnemente a la esc1avitud, Lincoln nunca antes habia de fendido su abolici6n obligatoria, consideraba a los negros racialmente inferiores estaba en contra de otorgarles el derecho al voto (Garraty y Carnes, 2000; Foner 1998). Por tanto, la eleccion de Lincoln representaba probablemente una amenaza mayor para los estados del Sur respecto del tema arancelario, que del de la esc1a vitud. En 1862, can el pretexto de "compensar" el aumento del impuesto al consumo el impuesto de emergencia sobre los ingresos durante la guerra civil, los aranceles s llevaron a su nivel mas alto en 30 afios (Cochran y Miller, 1942). En 1864, se eleva ron min mas para costear la guerra, y no disminuyeron cuando esta termino. En con

5_ Uno de los asesores econ6rnicos de Lincoln era eI notable economista defensor del proteccionismo Henry Care tyease mas adelante), Lincoln incluso nombr6 un colaborador cercano de Carey en un puesto en el Tesor relacionado con el tema arancelario, aunque Carey se vio contrariado porque el Presidente no qui so toma medidas tan drasticas como este hubiera deseado (Luthin, 1944)_


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EN LOS ALB O RES DEL SIGLO

secuencia, la victoria del Norte sobre el Sur en la guerra civil aseguro que Estad Unidos siguiera siendo el mas ardiente seguidor de la polftica de proteccion de industria naciente hasta la Segunda Guerra Mundial (con la notable excepcion Rusia a 1 inicio del siglo xx, como se aprecia en el cuadro 3.1).

"

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f-;-

.

En 1913, luego de la victoria electoral del Partido Democrata en 1912, se prod una liberalizaci6n comercial significativa, con una reduccion del arancel promed sobre los productos manufacturados del 44% al 25% (Bairoch, 1993). Sin embar el estallido de la Primera Guerra Mundial, poco tiempo despues, dejo sin efecto e medida y en 1922, despues del el retorno al poder de los republicanos en 1921, adopt6 una nueva legislacion arancelaria "de emergencia". La Gran Dcpresion de 1929 motive la aprobacion de la infame ley arancela Smoot-Hawley en 1930, que los neoliberales consideran el abandono, brusco y sastroso, de una polftica tradicional de Iibre comercio (recuerdese la cita de Bhagw en la seccion 1). Sin embargo esta caracterizacion es equivocada. La ley Smo Hawley provoco una guerra arancelaria a nivel intemacional debido a 10 inoportu de su sanci6n, pero represento un incremento apenas marginal, si no nuIo, del p teccionismode la economia de Estados Unidos, Como se aprecia en el cuadro 3.1 tipo arancelario promedio al que dio origen esta ley fue del 48%, cifra que se cuentra dentro del rango de aranceles promedio que predominaron en el pais desde guerra civil, si bien esta en la parte superior de este. La ley arancelaria de 1930 pue ser interpretada como un aumento del proteccionismo solo en relacion con el bre intervalo "liberal" de 1913-1929, y min asi, no setrata de una variaci6n tan abru (del 37% en 1925 aI 48% en 1931).

S610 despues de la Segunda Guerra Mundial, cuandoa la la supremacfa industrial Estados Unidos habfa sido comprobada, se procedi6 liberacion del comerc (aunque no de forma tan clara como en Gran Bretaiia a mediados del siglo XIX) asumir la defensa dellibre comercio, reiterando, una vez mas, la metafora de "emp jar la escalera" de List". Hay que tener en cuenta que, durante el siglo XIX, Estados Unidos no fue solo principal bastion del proteccionismo sino tambien su patria intelectual. Por 10 men hasta el ultimo cuarto del siglo, los economistas mas prestigiosos del pais eran dientes defensores del fomento a la industria naciente. Entre elIos cabe citar a Dan Raymond, que influencio a Friedrich List, a Mathew Carey y a su hijo Henry, uno

6.

Se debe tener en cuenta que en los Estados Unidos nunca se practic6 un comercio tan libre como el que prac Gran Bretafia en el periodo de 1860 a 1932. Nunca existi6 un regimen de arancel cero como el britanico recurrio en mayor grado a medidas proteccionistas "encubiertas" entre las que se contaron las siguientes limitacion voluntaria de las exportaciones; el establecimiento de cuotas para los textiles y los vestidos (a tra del acuerdo Multifibras); la proteccion y los subsidios a1 agro (vs, la derogacion de la ley de cereales en G Bretafia) y las sanciones unilaterales al comercio (especialmente mediante el empleo de derechos antidumpin


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HrSTORIA

los asesores econ6micos de Lincoln (aunque con limitada influencia) y aI que Mar y Engels describieron como H e! tinico economista import ante de Estados Unidos" (en Kaplan, 1931, se resefia la vida y obra de Henry Carey)", Des graci adamente estes economistas han sido eliminados de la historia del pensamiento econ6mico e

los Estados Unidos, pero fueron las figuras intelectuales mas prominentes de su tiem po, por encima de los economistas clasicos que, segun la opini6n de los britanicos d entonces, se encontraban en un segundo plano. List elogiaba enfaticamente la independencia intelectual de los estadounidenses, que no seguian las opiniones de respetados economistas europeos como Adam Smith y Jean Baptiste Say, entre otros, opositores radicales al fomento de la industria na ciente en economias agrfcolas como la de Estados Unidos (List, 1885)8. El hecho d que Ia economia de los Estados Unidos, a pesar de su elevado proteccionismo, 0 ma bien gracias a este -uno de los mayores del mundo- fue la que experiment6 la expan si6n mas rapida durante todo el siglo XIX y hasta el decenio de 1920, demuestra c1aramente qui en tenia la razon (vease Bairoch, 1993, y mas detalles en Chang, 2002 cap. 2)9. Por importante que haya sido, la protecci6n arancelaria no fue la unica politica empleada por el gobierno de los Estados Unidos para fomentar el desarrollo econo mico. En el siglo XIX, se brind6 apoyo a la investigaci6n agricola mediante la asignaci6n de tierras gubemamentales a los establecimientos de estudios agrfcolas y l creaci6n de institutos de investigaci6n gubemamentales. Tambien se reaIizaron gran des inversiones en educacion'". Luego de la guerra, el gobierno federal tuvo una enorme influencia en el desarrollo industrial gracias a los altisimos gastos de inves-

tigaci6n y desarrollo en defensa. En 1930, el porcentaje del gasto en I&D correspondiente al gobiemo federal se limitaba alI6%; luego de la guerra ascendi6 a valores

7. 8.

Carta a Weydemeyer, de15 de marzo, 1852, publicada en Letters to Americans, 1848-95: A Selection [Cartas los americanos 1848-95: seleccion], de K. Marx y F. Engels, citada en Fraysse, 1994. Adam Smith, en su Wealth of Nations [La riqueza de las naciones] sostenfa que si en los Estados Unidos mediante una disposicion 0cualquier otra restriccion, se impidiera la importacion de manufacturas procedentes de Europa y, por ende, se Ie otorgara un monopolio a los ciudadanos para producir bienes sirnilares, una part considerable del capital disponible se desviaria con este fin, el aurnento del valor de la produccion anual s

retardarfa en vez de acelerarse, y Iejos de fomentarse el progreso del pais hacia una mayor riqueza y grandeza, s

10 obstaculizarfa (Smith, 1937 [1776]).

9.

Asimismo, tarnpoco existen pruebas de que la iinica reducci6n importante del proteccionismo en la economfa d Estados Unidos, de 1846 a 1861, haya tenido algiin efecto positivo notorio en el desarrollo del pais (Bairoch 1993). En O'Rourke (2000) se brindan pruebas estadisticas de que, en diez economias actualmente desarrolladas (Alernania, Austria, Canada, Dinamarca, Estados Unidos, Francia, Italia, Noruega, Reino Unido y Suecia durante "Ia era de oro delliberalismo", de 1875 a 1914, existi6 una relacion positiva entre la proteccion, medida sobre la base de los tipos arancelarios promedio y la expansion. 10. En 1840, la inversion publica en educaci6n era inferior a la mitad de la inversion en el area, rnientras que en 190 llegaba al 80% (Kozul-Wright, 1995).


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comprendidos entre el 50% y el 75% (Owen, 1966, cap. 9; Mowery y Rosenb 1993; Shapiro y Taylor, 1990). Sin los fondos destinados a la 1&D en defensa hubiesen surgido la informatica, la tecnologfa aeroespacial y la Internet. Por su p los Institutos Nacionales de Salud desempefiaron un pape1 fundamental al apoy 1&D

en las industrias farmaceutica

y biotecnologica".

c. Alemania

En la actualidad se considera a Alemania como la patria del fomento a la indu naciente, tanto a nivel intelectual como de politicas, Sin embargo, en terminos h ricos, la proteccion arance1aria tuvo una importancia mucho menor para el desa 1 1 0 economico de este pais que en el Reino Unido 0 en los Estados Unidos. La proteccion arancelaria de la industria en Prusia, antes de la union aduanera los estados alemanes bajo su liderazgo en 1834, el Zollverein, y la que se le ot luego a la industria aleman a en general, fue moderada (Blackbourn, 1997). En 1 el canciller Otto von Bismarck introdujo una gran alza de los aranceles para cim tar la alianza politica entre los terratenientes, 0 Junkers, y los grandes industria Pero inc1uso despues de esta medida, se protegi6 sustancialmente s6lo a las activ des clave de la industria pesada, sobre todo la del hierro y e1 acero, y el grade proteccion industrial general siguio siendo bajo (Blackbourn, 1997). Como se a cia en el cuadro 3.1, durante el siglo XIX y la primera mitad del xx, la protecci6n industria manufacturera alemana fue una de las mas bajas dentro de los paises c parables.

Que la protecci6n arancelaria fuera relativamente baja no significa que el Est hubiera adoptado un enfoque de laissez-faire respecto del desarrollo econ6mi Sobre todo durante los reinados de Federico Guillermo I (1713-40) y Federico Grande (1740-86) en el siglo xvnr, el Estado prusiano impuls6 una serie de polit para fomentar el desarrollo de nuevas indus trias -entre las que destacaron la te (sobre todo la dellino), la rnetahirgica, las de armamento, porcelana, seda y l refinaci6n del azucar- mediante la concesion de derechos monop6licos, protecc al comercio, subsidios a las exportaciones, inversiones de capital y trabajadores pacitados del extranjero (Trebilcock, '1981). A partir de principios del siglo XIX, el Estado prusiano tambien invirti6 en in estructura: el ejemplo mas celebre es el financiamiento gubernamental de obras les en el Ruhr (Milward y Saul, 1979). Tambien se emprcndio una reforma educati que no s6lo consisti6 en la creaci6n de nuevas colegios y universidades, sino t

11. Inc1uso segtin la informacion brindada por Ia propia asociacion de la industria farmaceutica de los Es Unidos, sus miembros s6lo financian eI 46% de Ia I&D en productos farmaceuticos, rnientras que los Inst Nacionales de Salud solventan eI 29%.


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HIST ORIA

bien en la reorientaci6n de los tell,las de estudio desde la teologia hacia la ciencia y la tecnologia, en una epoca en que estas materias no se enseiiaban en Oxford 0 en Cambridge (Kindleberger, 1978). La intervenci6n del gobiemo prusiano tuvo algunos efectos que retardaron el crecimiento, como la oposici6n al desarrollo de la banca (Kindleberger, 1978); pero, en general, es imposible no coincidir con Milward y Saul, en que, "para los pafses que luego se encontraron en un proceso de industrializaci6n, la actitud de los gobiemos alemanes de principios del siglo XIX parecia mucho mas acorde ala realidad econ6mica que el modelo, bastante idealizado y simplificado, elaborado por los economistas a partir de la evoluci6n de Gran Bretaiia 0 Francia" (Milward y Saul, 1979). Despues de la decada de 1840, la expansi6n del sector privado determin6 10.disminuci6n de la intervenci6n estatal en el desarrollo industrial (Trebilcock, 1981). Esto no signific6 que el gobiemo se retirara, sino mas bien que cambiara su papel, de director a orientador. Durante el segundo Reich (1870-1914), prosigui6la erosi6n de la capacidad del Estado y su intervenci6n en materia de desarrollo industrial, aunque sus polfticas arancelaria y de carteles mantuvieron su importancia (Tilly, 1996).

d. Francia Al igual que en el caso de Alemania, existe un mito perdurable acerca de la politica econ6mica de Francia, difundido principalmente por los liberales britanicos, y segun el cualla economia de este pais siempre ha sido dirigida par el Estado, una suerte de antitesis dellaissez-jaire de Gran Bretaiia. Esta caracterizaci6n es bastante correcta en 1 0 que respecta al periodo prerrevolucionario y al posterior a la Segunda Guerra Mundial, pero no al resto de su historia. La politica econ6mica francesa en el periodo prerrevolucionario -conocida como el "colbertismo", que recibi6 su nombre del celebre ministro de Finanzas de Luis XIV, lean-Baptiste Colbert (1619-1683)- era, sin duda, muy intervencionista. Por ejemplo, a principios del siglo X V I D , el Estado frances trat6 de rec1utar a gran escala trabajadores calificados en Gran Bretaiia y alent6 el espionaje industrial'<. La Revoluci6n alter6 significativamente este orden. Milward y Saul argumentan que la Revoluci6n provoc6 una modificaci6n notoria de la politica econ6mica del gobiemo frances, porque "la destrucci6n del absolutismo parecia estar conectada, en la mente de los revolucionarios, con la introducci6n de un sistema mas proc1ive al

12. Sin embargo, esta iniciativa fue contraproducente; llev6 a los britanicos a adoptar, en 1719, la prohibici6n de la ernigracion de trabajadores capacitados y, sobre todo, de los intentos de reclutar estos trabajadores para puestos en el extranjero, delito que fue catalogado como sobomo (en Chang, 2001, se brindan detalles adicionales al respecto). http://slide pdf.c om/re a de r/full/de sa r rollo-e c onomic o-siglo-xxi-ha -joon-y-rodr ick

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EN LOS ALB O RES DEL SIG

laissez-faire" (Milward ySaul, 1979). Sobre todo despues de la derrota de Napo el regimen de politica del laissez-faire se impuso firmemente y persistio has Segunda Guerra Mundial. Mediante el estudio de evidencia empirica detallada, Nye cuestiona la con cion tradicional que enfrenta a la Gran Bretafia del libre comercio con la Fra proteccionista en el siglo XIX, y conc1uye que "el regimen comercial frances fue liberal que el britanico a 10 largo de la mayor parte del siglo, inc1uso en el period 1840 a 1860 [que se considera el inicio dellibre comercio puro en Gran Breta (Nye, 1991). En el cuadro 3.2 se aprecia que, cuando el proteccionismo se mid terminos de los ingresos aduaneros netos como porcentaje del valor neto de la portaciones -una medida estandar, emp1eada especialmente por los historiador Francia fue menos proteccionista que Gran Bretafia entre 1821 y 1875, Ysabre hasta principios de la decada de 1860.

Cuadro 3.2

PROTECCIONISMO EN GRAN BRETANA Y FRANCIA, 1821-1913 (medido en terminos de los ingresos aduaneros netos como porcentaje del valor neto de las importaciones) Perfodo

Gran Bretaria

Francia

1821-1825

53,1

20,3

1826-1830

47,2

22,6

1831-1835

40,5

21,5

1836-1840 1841-1845

30,9 32,2

18,0 17,9

1846-1850

25,3

17,2

1851-1855

19,5

13,2

1856-1860

15,0

10,0

1861-1865

11,5

5,9

1866-1870

8,9

3,8

1871-1875

6,7

5,3

1876-1880

6,1

6,6

1881-1885

5,9

7,5

1886-1890

6,1

8,3

1891-1895

5,5

10,6

1896-1900

5,3

10,2

1901-1905

7,0

8,8

1906-1910

5,9

8,0

1911-1913

5,4

8,8

h

Fuente: Nye (1991), p. 26 , cuadro 1.


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HrSTORIA

Cabe notar que la excepcion parcial a este siglo y medio de "Iiberalismo" Francia, el reinado de Napoleon ill(1848-70), fue el tinico perfodo de dinamism econ6mico del pais (Trebilcock, 1981). Durante su regimen, el Estado frances im pulse el desarrollo de infraestructura y cre6 numerosas instituciones de investig

cion y ensefianza (Bury, 1964, cap. 4). Tambien modernizo el sector financier mediante la inversion, la supervision y el otorgamiento de la calidad de sociedad responsabilidad limitada a instituciones financieras modemas y a escala (Camero 1953). En 10 que respecta a la politica comercial, en 1860, Napoleon III firmo el celeb acuerdo franco-britanico, el tratado Cobden-Chevalier, que inaugur6 el periodo d liberalismo comercial en el continente (1860-79) (en Kindleberger, 1975, se brinda detalles adicionales al respecto). Sin embargo, como se aprecia en el cuadro 3.2, grado de proteccionismo en Francia antes del tratado era ya bastante bajo, inclus al

inferiorpequefia. de Gran Bretafia, y por tanto la reduccion del proteccionismo fue relativa mente

El tratado caduco en 1892, y numerosas tasas arancelarias aumentaron, sob todo para las manufacturas. Sin embargo, a diferencia de Io.sucedido en paises com Suecia en esa epoca (vease la seccion e de la parte 2), esta politica tuvo escaso efectos positivos, debido a la ausencia de una estrategia coherente de mejoramient industriaL Especialmente durante la Tercera Republica, el gobiemo frances tuvo un posicion de laissez-faire respecto de la economia, comparable a la del gobiemo br tanico de la epoca (Kuisel, 1981). Fue tan solo despues de la Segunda Guerra Mundial cuando las elites francesa

se comprometieron intensamente con la reorganizaci6n de la maquinaria estata con el fin de solucionar el (relativo) retraso industrial del pais. En este periodo, sobr todo hasta fines de la decada de 1960, el gobierno frances recurri6 ala planeacio indicativa, a las empresas estatales, y a una politica industrial orientada a ponerse a altura de los paises mas avanzados, 10 que en la actualidad se ha asimilado, quiza d manera equfvoca, al estilo de politica industrial del Este asiatico. En consecuencia en Francia tuvo lugar una transformacion estructural de la economia muy exitosa que Ie permiti6 superar a Gran Bretafia (veanse Shonfie1d, 1965; Cohen, 1977, Hall, 1986). e. Suecia

Suecia no comenz6 su historia moderna con un regimen de libre comercio. En 1816 tras el fin de las guerras napoleonicas, el gobiemo aprob6 una ley arancelaria fuerte mente proteccionista y prohibio la importaci6n y exportaci6n de ciertos bienes. Si embargo, a partir de 1830 este proteccionismo se redujo progresivamente (Gustavson 1986), yen 1857, se adopt6 un regimen de aranceles muy bajos, como se aprecia e el cuadro 3.1 (Bohlin, 1999). http://slide pdf.c om/re a de r/full/de sa r rollo-e c onomic o-siglo-xxi-ha -joon-y-rodr ick

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EL DESARROLLO ECONOMICO EN LOS ALBORES DEL SIG

Esta etapa de libre comercio no dur6 mucho. A partir de 1880, Suecia comen emplear aranceles para proteger el sector agricola de la competencia procedent Estados Unidos. Despues de 1892, tambien favoreci6 la actividad industrial, e pecial el emergente sector de la ingenieria, mediante aranceles y subsidios (Cha Kozul-Wright, 1994; Bohlin, 1999). Pese a este cambio hacia el proteccionism mas bien gracias a este la evoluci6n de la economia sueca fue notable en las dec siguientes; segiin calculos de Baumol y otros (1990), su expansion en termino praducto interno bruto por hora de trabajo fue, de 1890 a 1900, la mas rapida d 16 economias principales, con la excepci6n de Finlandia, a la que tarnbien supe 1900 a 191313• El fomento del desarrollo industrial en Suecia no se limit6 a la proteccion ara laria y los subsidies. Durante el siglo XIX surgi6 una tradicion de estrecha colab cion entre los sectores publico y privado, casi iinica en comparacion con los d

paises de la epoca, inc1uyendo Alemania, cuya tradicion de colaboracion entre a tes publicos y privados era de larga data (wfase la secci6n c de la parte 2). Es inicio con la intervencion estataI en los sistemas de irrigaci6n y drenaje (Samuels 1968), y se extendi6 al desarrollo de las vias ferreas en el decenio de 1850, al tele fo y el telefono en el de 1880, y ala energfa hidroelectrica en el de 1890 (Cha Kozul-Wright, 1994; Bohlin, 1999). La cooperaci6n piiblico-privada tambien tio en algunas industrias clave como la del hierro (Gustavson, 1986; Chang y K Wright, 1994). Todos estos esquemas son similares a los patrones de coopera entre los sectores publico y privado que luego se hicieron celebres en las econom de Asia oriental (en Evans, 1995, se encuentra un estudio clasico de este tema)

.' .,~

-

El Estado sueco hizo grandes esfuerzos para facilitar la adquisici6n de tecnol extranjera avanzada, incIuso a traves del apoyo al espionaje industrial. Sin emba fue mas notable la importancia que se Ie asign6 a 10 que la literatura modema d mina "capacidades tecno16gicas" (en Fransman y King (eds.), 1984, y LaIl, 199 encuentran los primeros estudios sobre este tema). El gobierno otorg6 subvencio y becas para estudios e investigaci6n, invirti6 en educacion, colabor6 con la ci6n de institutos de investigacion tecnologica, y financio directamente la invest ci6n en la industria (Chang y Kozul-Wright, 1994). La politic a econ6mica sueca se modifico significativamente tras la victoria

toral del Partido Socialdem6crata -que entonces estado fuera gobiemo por menos de diez afios- en y la1932 firma, en desde 1936, del "pacto hahistorico" ent sindicato de trabajadores y la asociaci6n de empleadores, el acuerdo Saltsjoba tvease Korpi, 1983; Pontusson, 1992, y Pekkarinen y otras (eds.), 1992). Ini mente, el regimen de polftica que result6 del acuerdo se centr6 en la creaci6n d

13. Estas 16 economias son, en orden alfabetico, Alemania, Australia, Austria, Belgica, Canada, Dinamarca, E Unidos, Fin1andia, Francia, Italia, Japon, Noruega, Paises Bajos, Reine Unido, Suecia y Suiza.


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HlSTORIA

sistema en el que los empleadores financiarian un generoso Estado benefactor y u alto nivel de inversiones a cambio de una moderaci6n de las exigencias salariales d los sindicatos. Luego de la Segunda Guerra Mundial, se recurri6 al potencial implicito en es

regimen para fomentar el desarrollo industrial. En las decadas de 1950 y 1960, Uni6n General de Trabajadores, LO (Landsorganisationen i Sverige) adopt6 el pla Rehn-Meidner. Este plan estableci6 la "polftica salarial solidaria", orientada de m nera explfcita a la equiparacion salarial, para puestos equivalentes, entre las diferen tes ramas de actividad industrial (en LO, 1963, se describe en deta1le este plan). S esperaba que esto presionara a los capitalistas de los sectores de bajos salarios par que mejoraran su stock de capital 0 redujeran su plantilla, mientras que permitiria qu los del sector de altos salarios lograran utilidades adicionales y una expansi6n ma rapida que la que hubieran tenido en otras condiciones. Esto se complement6 co una "politic a activa de empleo", que brind6 capacitaci6n y asistencia en la biisqued de un nuevo puesto a los trabajadores que hubieran perdido el suyo en el proceso d mejoramiento industrial. La opini6n general es que esta estrategia contribuy6 al ex to del desarrollo industrial en Suecia, en los primeros alios de posguerra (Edquist Lundvall, 1993). La estrategia de mejoramiento industrial de posguerra del pais, basada en un cornbinacion de negociacion salaria! solidaria y politica activa de empleo, difier bastante de la adoptada en los demas parses estudiados. Sin embargo, a pesar de la diferencias, los dos tipos de estrategia descansan en el mismo concepto acerca de funcionamiento real de la economia mundial, segiin el cual una reorientaci6n haci

actividades de alto valor agregado es crucial para la prosperidad de una naci6n reorientacion que las fuerzas del mercado par S 1 solas pueden no provocar a un velocidad deseable desde el punta de vista social.

f. Los Paises Bajos

Los Pafses Bajos fueron, como es bien sabido, la potencia naval y comercial dominan te en el siglo XVII, su "siglo de oro". Sin embargo, en el siglo XVIII, tras la derrota d 1780 en la cuarta guerra anglo-holandesa --el fin simbolico de su supremacia intema-

cional- se inici6 un periodo de decadencia, 0 Pruikentijd (Boxer, 1965, cap. 10). De fines del siglo XVII a comienzos del xx, los Paises Bajos parece han sid presa de una paralisis en 10 que respecta a las politicas. La tinica excepci6n fueron lo esfuerzos del rey Guillermo I (1815-1840), quien cre6 numerosos organismos qu otorgaban frnanciamiento subvencionado a las industrias (Kossmann, 1978; van Zanden 1996). Asimismo, apoy6 energicamente el desarrollo de una industria modema d textiles de algod6n, sobre todo en la region de Twente (Henderson, 1972).


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EL DESARROLLO

ECONOMICO


Sin embargo, a fines de la decada de 1840, se volvi6 a adoptar un regime laissez-faire que se prolongo hasta la Segunda Guerra Mundial. Como se aprec el cuadro 3.1, su economia siguio siendo la menos proteccionista entre las ac mente desarrolladas, can la excepci6n de Gran Bretafia a fines del siglo XIX y Ja

antes de que recuperara la autonomia arancelaria. Asimismo, en 1869, el pais de la ley de patentes adoptada en 1817, a rafz del movimiento en contra de las pate que se extendio en Europa, sobre la base de que no se trataba sino de una forma de monopolio (Schiff, 1971; Machlup y Penrose, 1950). A pesar de las presi intemacionales, la ley de patentes no se volvi6 a introducir hasta 1912. En terminos generales, este periodo de laissez-jaire extremo en los Paises B se caracterizo par el estancamiento de la economfa y los escasos progresos industrializacion. Segtin los estimativos de Maddison, en 1820 los Paises Bajos en terminos de d6lares de 1990, la economia mas rica del mundo con la excep del Reino Unido, a pesar de un siglo de contracci6n relativa; 1.756 dolares fren 1.561 dolares (Maddison, 1995). Sin embargo, un siglo despues, en 1913, po menos seis paises, a saber Australia, Nueva Zelanda, Estados Unidos, Canada, S y Belgica, Ia habian superado, y Alemania estaba a punto de hacerlo. Fue mas que nada por esta razon que, tras el fin de la Segunda Guerra Mundia intervencionismo aument6. Sobre todo hasta 1963, se adoptaron polfticas indus les, comerciales y tecno16gicas muy activas, que abarcaron las siguientes medi apoyo econ6mico ados empresas de gran tamafio (una en el sector del acero y otr el de la soda); subsidios ala industrializacion de areas poco desarrolladas; fomen la educacion tecnica; apoyo a la expansi6n de la industria del alurninio mediant provision de gas subsidiado 1999).

y el desarrollo de infraestructura

clave (van Zan

g. Suiza

Suiza fue uno de los primeros paises industrializados de Europa. Su revoluci6n dustrial se inici6 20 alios despues de la de Gran Bretaiia (Biucchi, 1973). El encabez6 el desarrollo tecno16gico a nivel mundial en varias industrias importan en especial en la de los textiles de algod6n, reconocida por su adelanto tecnolog en muchos aspectos, respecto de la de Gran Bretafia (Milward y Saul, 1979; Biuc 1973). Dado que la brecha tecnologica con respecto al pais mas avanzado era pequef quiz as inexistente, Suiza no requirio una politica de fomento a la industria nacie Asimismo, debido a su reducido tamaiio, el proteccionismo hubiera sido mis co so que para los paises mas grandes. Adicionalmente, su estructura politica aItame descentralizada y sus reducidas dimensiones, hacfan poco viable un programa tralizado de fomento a la industria naciente (Biucchi, 1973).


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B rs TORlA

Segun Biucchi, ellibre comercio fue el aspeeto mas destaeado de la pohtica eco n6rniea de Suiza, por 10 mefios a partir del siglo XVI. Sin embargo, admite que l proteeei6n "natural" de la intervencion napoleonica, frente a la eompeteneia britani ca, brindo un eierto "espacio vital" a la industria textil suiza. Mas min, el laissez

faire no significo neeesariamente que el gobiemo no tuviera una estrategia en l formulaei6n de sus polfticas. A modo de ejemplo, se puede citar la negativa a adopta una ley de patentes antes de 1907, a pesar de la presion intemaeional. Se ha sostenido que esto contribuyo al desarrollo del pais, especialmente al pennitir el "robo" d ideas a las industrias quirnica y farmaceutica alemanas y fomenta la inversion ex tranjera direeta en la industria de alimentos (veanse Schiff, 1971, y Chang, 2001). h. Japdn y las economias recientemente industrializadas

del Asia oriental

Poco despues de que, en 1853, Estados Unidos forzara la apertura del Japon, e orden politico feudal se derrumbo y fue reemplazado, tras la "restauracion Meiji' d 1868, por un regimen modemizador. Desde entonces, el papel del Estado ha side traseendental para el desarrollo del pais. Antes de 1911, el Japon no podia reeurrir a la proteccion arancelaria, debido a que mediante los "tratados desiguales" se habfan prohibido los aranceles superiores a 5%, por 10 que el Estado debio emplear otros medios para fomentar la industrializacion. En primer lugar, se establecieron "fabricas modelo" 0 "plantas piloto" de pro piedad estatal en una gama de ramas de actividad, notablemente la construccion naval, la mineria, y las industrias textil y militar (Smith, 1955, y Allen, 1981). Aun-

que la mayor parte de estas fabricas se privatize alrededor del decenio de 1870, la empresas resultantes, sobre todo las de construccion naval, continuaron recibiendo subsidios. A continuacion, se creo la primera aceria modema y se desarrollaron la vias ferreas y el tclegrafo (McPherson, 1987; Smith, 1955). Luego del fm de los "tratados desiguales" en 1911, el Estado japones emprendio una serie de reform as arancelarias destinadas a proteger las industrias nacientes, abarato lasmaterias primas importadas e impuso controles sobre los articulos de lujo (McPherson, 1987). Durante la dec ada de 1920, bajo una fuerte influeneia porparte de Alemania, se empez6 a fomentar la "racionalizacion" de las indus trias clave, mediante la adopcion de estructuras de carteles y el impulso a las fusiones, orientadas a restringir la "competencia innecesaria", crear economfas de escala, y avanzar en la estandarizaci6n y la gesti6n cientifica del trabajo (McPherson, 1987), esfuerzos que se intensificaron todos en la decada de 1930 (Johnson, 1982). A pesar de todas estas medidas de fomento al desarrollo, durante la primera mitad del siglo xx, el Japon no era la economfa ejemplar en la que se convirtio tras la Segunda Guerra Mundial. De 1900 a 1950, segiin Maddison, la tasa de crecimiento del ingreso por habitante en Japon era apenas dell % anual; algo inferior a 1 promedio


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EL DESARROLLO ECONOMICO EN LOS ALB O RES DEL SIGL

de las 16 economias actualmentedesarrolladas de su estudio, un 1,3% anual(Maddis 1989)14. Cabe notar que parte de este desempefio bastante pobre es atribuible drastica contraccion del producto luego de la derrota enla Segunda Guerra Mun A partir del fin de la Segunda Guerra Mundial y hasta principios del decenio

1970, la expansion de la economiajaponesa tuvo el mas alto. De 1950 a 1973, s datos proporcionados por Maddison, el PIB por habitante en Japon aument6 ritmo notable, un 8%, mas del doble que el promedio de las 16 economias cit (inc1uida la de Jap6n), que era de un 3,8% (Maddison, 1989). Detras del Japon ve Alemania y Austria, ambos con un 4,9%, e Italia con un 4,8%, mientras ni siqu economfas en desarrollo del "milagro" del Este asiatico como Taiwan, con un 6,2 Corea, con un 5,2% se le acercaban, pese al efecto de "convergencia'' esperable d do a su menor adelanto. Las politicas intervencionistas en materia industrial, comercial y tecnologica vieron un papel fundamental en el excelente desempefio de las econornias del Ja y el resto del Asia oriental, salvo la de Hong Kong'", Cabe destacar las semejan entre las politicas empleadas en estas economfas y las que se adoptaron con a rioridad en otras economfas actualmente desarrolladas, empezando por Gran Br fia en el siglo XVIII. Sin embargo, tambien hay que tener en cuenta que las polit empleadas por los pafses de Asia oriental (y, par supuesto, en otros paises act mente desarrollados, entre los que figura Francia), durante el periodo de posgue fueron mucho mas sofisticadas y precisas que sus equivalentes historicos. Se adoptaron subsidios a las exportaciones, directos e indirectos, mas sustanti y mejor disefiados, y menos impuestos a las exportaciones (de hecho muy po

respecto de los penodos anteriores (Luedde-Neurath, 1986; Amsden, 1989; Ba Mundial, 1993). Asimismo, e1 reintegro de aranceles sobre la importaci6n de m rias prim as y maquinaria para la industria de exportaci6n se empleo de forma mu mas sistematica que, por ejemplo, en Gran Bretafia en el siglo xvm (Luedde-Neura 1986; Chang, 1993). Mediante el recurso ala planeacion indicativa y a programas gubernamentales inversion, se sistematiz6 la coordinaci6n de las inversiones complementarias, h entonces bastante erratic a 0 inexistente (Chang, 1993 y 1994). AI regular la entr y salida de empresas, sus inversiones y precios, con el fin de "administrar la com tencia", se tuvo en euenta la necesidad de evitar abusos monopolicos as! como posibles efeetos en el mere ado exportador, en mucho mayor medida que en ep

14. Estas 16 economias son: Alemania, Australia, Austria, Belgica, Canada, Dinamarca, Estados Unidos, Finla Francia, Italia, el Japon, Noruega, los Pafses Bajos, el Reina Unido, Suecia y Suiza. 15. Existe una extensa literatura sobre este tema. Los estudios de Thompson (ed.) (1989), Amsden (1989), (1990) y Chang (1993) corresponden ala primera etapa del debate. Los del Banco Mundial (1993), Singh (1 Lall (1994), Akyuz y otros (1998) y Chang (2003), ala etapa mas reciente.


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ffiST ORIA

diGSanteriores de politicas de carteles a fines del siglo X IX y comienzos del xx (Dore 1986; Amsden y Singh,' 1994''';Chang, 1994 y 1999). En los Estados de Asia oriental, se incorporaron politicas de recursos humanos de capacitacion al marco de politic as industriales, en un grado mucho mayor de 1

que se habfa hecho en el pasado, recurriendo a la "planificaci6n de la mana de obra" (You y Chang, 1993); se perfeccion6 y amplio la regulaci6n de la concesi6n de licen cias tecnologicas y las inversiones extranjeras directas (Chang, 1998a) y se hicieron mas sistematicos y amplios los subsidios a la educaci6n, la capacitaci6n y la r&D, as como la provisi6n de algunos de estes por parte del Estado (Kim, 1993; Hou y Gee 1993; Lall y Teubal, 1998; Chang y Cheema, 2 002 )16 .

2. Resumen: algunos mitos y hechos hist6ricos

En este articulo se determin6 que cuando estuvieron rezagadas, casi todas las economias actuaImente desarrolladas emplearon alguna forma de fomento a la industria naciente. La protecci6n arancelaria fue, en muchos casos, un componente clave d esta estrategia, pero de ninguna manera el unico, ni necesariamente el mas importanteoCasualmente, fue en Gran Bretaiia y Estados Unidos, las supuestas "patrias" de l polftica de libre comercio, donde se emple6 mas agresivamente la protecci6n aran celaria. Suiza y los Pafses Bajos son la aparente excepci6n a esta norma, pero estas naciones se encontraban muy cerca de la frontera tecnol6gica mundial 0 incluso en esta por 10 que no tenian mayor necesidad de fomentar la industria naciente (en las sec

ciones f y g de la parte 2 se brindan detalles a este respecto). Del analisis realizado en este articulo se desprende el hecho fundamental de que en las economias hoy desarrolladas, la postura respecto de las polfticas ha ido va riando segun su posici6n relativa en la economia internacional. Cuando se hallaban

16. Segun una opinion muy difundida, lacrisis reciente en Corea y la prolongada recesion en elJapon han demostrado que las politicas industriales, comerciales y tecnologicas de estos pafses eran err6neas. Aunque en este articulo no se pretende debatir el tema, se realizaran algunas precisiones, a saber: ya sea que se piense 0 no que lo recientes problemas en el Japon y Corea son consecuencia de las politicas activas en materia industrial, comercia1

y tecnologica, es imposible negar que fueron estas las que permitieron e1"milagro"; en Taiwan, el emp1eode est tipo de polfticas no trajo aparejada ninguna crisis financiera 0rnacroecon6mica; todos los observadores informados del Japon, sea cual sea su punto de vista, estan de acuerdo en que la recesion actual del pais no puede atribuirse a Ia politica industrial del gobierno, sino que tiene relacion con faetores como e1 superavit estruetural de lo ahorros, la Iiberalizacion financiera inoportuna, que produjo Ia "econornfa de burbuja" y e1 mal manejo macroeconomico y, en el caso de Corea, a mediados de la decada de 1990, cuando se empezo a acumular l deuda que determin6 la reciente crisis, la politica industrial ya se habfa dejado en gran medida sin efeeto, por 1 que.no puede ser su causante y, por e1 c ontrario, se podna afirmar que fue e1 abandono de esta politica 10 que favorecio la duplicacion de inversiones y contribuyo a provoear la crisis. (En Chang, 1999 y 2000 se realiza un crftica a este punta de vista; veanse, ademas Chang, 1998b; Chang y otros, 1998). http://slide pdf.c om/re a de r/full/de sa r rollo-e c onomic o-siglo-xxi-ha -joon-y-rodr ick

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rezagadas, practicaron el fomento a la industria naciente, el "saqueo" de trabaj capacitados extranjeros.el contrabando de maquinaria de los pafses mas dos y el espionaje industrial, y violaron a sabiendas las patentes y marc as re Pero cuando se encontraron entre las mas desarrolladas, empezaron a defende ~~''''''Ll.V

libre comercio, restringieron la salida de trabajadores capacitados y de dieron una gran protecci6n a las patentes y marcas registradas. De esta manera, largo de la historia, los saqueadores se han vuelto guardias con una frecuencia inquietante tvease Chang, 2002, cap. 2). En el siglo XIX, muchos, especialmente alemanes y estadounidenses, se decla ban molestos con el comportamiento de Gran Bretafia, cuya defensa dellibre com cio consideraban hipocrita, dado su historial de fomento a la industria nacien ActuaImente, cabrfa expresar 10 mismo respecto de los negociadores estadounide ses que alaban las virtudes dellibre comercio 0 de las empresas farmaceuticas su que defienden la proteccion de los derechos de propiedad intelectual. ~~"".HVlV""

Los pocos economistas neoliberales que conocen el pasado proteccionista de economias desarrolladas de hoy tratan de evitar la conclusion obvia -a saber proteccionismo puede resultar muy iitil para el desarrollo economico-, argumenta do que, aunque un grado (minimo) de proteccion arancelaria puede resultar nece rio.ien la mayor parte de los paises en desarrollo su empleo es desmesurado. En la obra clasica de Little y otros se sostiene que, "salvo en los casos de Ru Estados Unidos, Espana y Portugal, no parece que los aranceles en el primer cua del siglo xx, periodo en el que fueron ciertamente mas elevados que a fines del si en general una proteccion XIX en la mayorfa de los pafses, hayan pennitido supere demasiado los niveles de fomento industrial que, en el capitulo anterior, consideraron actualmente justificables para los pafses en desarrollo" [que segiin e deben ser maximo de 20% para los paises mas pobres y cercanos a cera en los pai en desarrollo mas avanzados] (Little y otros, 1970). De la misma manera, en estudio del Banco Mundial se afirma que, "aunque los paises industrializados efe vamente disfrutaron de una protecci6n natural mayor antes de la disminuci6n de costos de transporte, el nivel arancelario promedio en 12 paises industrializados tuvo entre elll % y e132% de 1820 a 198017• En contraste, el promedio de protecci arancelaria en los pafses en desarrollo es del 34%" (Banco Mundial,1991). Este argumento parece bastante razonable, pero deja de lado un aspecto sum

mente importante: la brecha de producti vidad entre las economias desarrolladas en desarrollo es mucho mayor hoy que la que existfa entre las economias actu mente desarrolladas, mas y menos adelantadas de entonces. Esto significa que, en presente, para conseguir el mismo grado de protecci6n industrial real del que d

17. Estos doce pafses son Alemania, Austria, Belgica, Dinamarca, Espana, Estados Unidos, Francia, ltalia, los Pa Bajos, el Reino Unido, Suecia y Suiza.


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los paises actualmente desarrollados, los pafses en desarrollo tendrian que aranceles mucho mas elevados que los que aquellos emplearon en su mo-

Segun las estimaciones de Maddison, a

10

largo del siglo

XIX

la relaci6n del ingre-

stfpOr habit ante, en terminos de paridad de poder adquisitivo (PPA), entre las econobrias actualmente desarrolladas mas pobres, el Jap6n y Finlandia, y las mas ricas, los paises Bajos y el Reina Unido, era, aproximadamente, de dos 0 cuatro, a uno '(Maddison, 1989). Estas cifras son minimas comparadas con la brecha actual entre 'paises en desarrollo y desarrollados. En 1999, segun datos del Banco Mundial, la ",r:elaci6n del ingreso por habitante en terminos de PPA entre los pafses mas desarrollados, Suiza, el Jap6n, Estados Unidos, entre otros, y los menos ade1antados, Etiopia, Malawi, Tanzania, por citar algunos, es de alrededor de 50 0 60, a uno. Los paises en desarrollo de medianos ingresos como Nicaragua (2.060 dolares), en la India (2.230 dolares) y Zimbabue (2.690 d6lares) se enfrentan a brechas del orden de diez 015, a uno. Incluso para pafses bastante adelantados, entre los que se cuentan Brasil (6.840 dolares) 0 Colombia'(5.580 dolares), la brecha de productividad con los pafses mas industrializados es de cinco a uno. Cuando, a fines del siglo XIX, Estados Unidos protegfa la industria nacional con un arance1 promedio superior al40%, el ingreso por habitante en terminos de PPA del pills ascendia ya a alrededor de tres cuartas partes del de Gran Bretafia, 10 que equivale a 2.599 d6lares, en comparaci6n con 3.511 d6lares en 1875 (vease Maddison, 1995). A esto hay que sumarle que la "proteccion natural" de la distancia, especialmente importante par-a Estados Vnidos en ese momento, era mucho mas alta que en

el presente. En comparacion can esto, la media arancelaria ponderada en proporci6n al comercio de la India antes del acuerdo con la Organizaci6n Mundial de Comercio C O M C ) , un 71%, cuando su ingreso por habitante en terminos de PPA es apenas una quinceava parte del de Estados Unidos, hacen que el pals parezca un heroe dellibre comercio. Luego del acuerdo con la OMC, la India disminuy6 el promedio de barreras arancelarias ponderadas al 32%, un nivel al que jamas descendi6 el tipo arancelario promedio de Estados Vnidos desde el fin de la guerra civil hasta la Segunda Guerra Mundial. Desde este punto de vista, que tiene en cuenta la brecha de productividad, incluso el grade de protecci6n relativamente alto que predomin6 en los pafses en desarrollo hasta el decenio de 1980, no parece excesivo en relacion con los antecedentes historicos de las economias actualmente desarrolladas.

18. Hay que tener en cuenta que, hasta 1a Segunda Guerra Mundial, practicamente en ninguno de los paises en desarrollo de hoy se podia establecer de manera autonoma una polftica comercial, ya sea debido al estatuto colonial 0 a tratados desiguales vigentes, por 10que no tiene senti do equipararlos en el debate can los paises en desarrollo en el presente. En Bairoch (1983), figura un estudio sabre los tratados desiguales.


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D ESAR ROL LO E CON OMICO E N L OS A LBO RE S D EL SIG LO

En sintesis, Gel fomento a la industria naciente es "una cuerda con la cual ..... como opinan Sachs y Warner (Sachs y Warner, 1995) 0 una "escalera para llegar -/.L-'(]

cima" tal y como 10 concebia List (List, 1885)? En este articulo se demuestra aunque el fomento a la industria naciente no puede garantizar un buen desempefio la economia, lograr esto ultimo prescindiendo de su aplicacion parece ser la exc ci6n y no la regla, Existe un patron hist6rico muy marcado de desarrollo sobre la base de medidas de fomento de la industria naciente, que abarca desde glaterra en el siglo XVIII hasta Corea a fines del siglo xx. Cabe reiterar que, por importante que haya sido la proteccion arancelaria par avance de las economias actualmente desarrolladas, no fue de ninguna manera la un herramienta de pohtica empleada por estos paises, ni siquiera necesariamente la m importante. Existieron numerosas herramientas adicionales: el subsidio a las exp taciones, e 1 reintegro de los aranceles a los insumos empleados en la industria exportacion, el otorgamiento de derechos monopolicos, el establecimiento de carte los creditos dirigidos, la programacion de la inversion, la planificacion de la mano obra, el apoyo a la I&D y a las asociaciones publico-privadas, entre otras. Asimism existio una diversidad considerable en la combinacion de politicas empleada en c pais. Esto implica que no hay un "modelo unico" de desarrollo industrial, sino s principios rectores muy amplios y una gran gama de ejemplos. En definitiva, solo se puede llegar a la conclusion de que el fomento a la indus naciente no es una cuerda con la que se ahorcan los paises, victimas de concepcion

erroneas, como sostienen Sachs y Warner (Sachs y Warner 1995). Se trata mas b de una escalera que se necesito y us6 activamente en la mayoria de los paises p subir hasta la cima, y que se "pateo" rapidamente cuando ya era imitil, como obse List (List, 1885). Desde este punto de vista, y sea cual sea la intenci6n, los pai desarrollados que estill tratando de impedir que los paiscs en desarrollo practiqu e 1 fomento a la industria naciente estan "pateando la escalera" tal como, segun acusaciones de List y muchos de sus contemporaneos en Estados Unidos, 10 h Gran Bretafia a mediados del siglo XIX.

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SEGUNDA PARTE MACROECONOMfA


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4.

ESTRATEGIAS .o:--~

DE DESARROLLO PARA EL NUEVO SIGLO

Dani Rodrik

Se requiere una po/ftica de industrializaci6n vigorosa com complemento inevitable del progreso tecnico en la producci6 prtmerie.: Pese a la valiosa contribuci6n de las empresa extranjeras el desarrollo, para promover y conso/idar la Iibre empres es indispensable estimular tembien la capacidad e iniciativa de l empresarios latinoamericanos

(Raul Prebisch, 1959)*

1. INfRODUCCION

La idea de una economia mixta es quiza la herencia mas valiosa del siglo xx al XXI e el ambito de la polftica economica. En el siglo XIX se descubrio el capitalismo. En e siglo XX se aprendio a dominarlo y a torn arlo mas productivo, mediante la provision de los ingredientes institucionales de una economia de mercado autosostenible: ban ca central, politicas fisc ales estabilizadoras, mecanismos antimonopolio y regulacion, seguridad social y democracia politica. Fue durante el sigloxx cuando esto elementos de una economia mixta se arraigaron en los paises hoy industrializados. La simple idea de que los mercados y el Estado se complementan -hecho reconocido

en la practica aunque no siempre en principio- permitio la prosperidad sin precedentes que experimentaron los Estados Unidos, la Europa occidental y parte de Asia oriental en la segunda mitad del siglo. El axioma de que Ia prosperidad economic a requiere tanto de la iniciativa privada como de la accion colectiva llego relativamente tarde a los paises en desarrollo. En los alios cincuenta y sesenta la mayorfa de ellos se estaba independizando. En ese momento, el ejemplo aparentemente exitoso de la Union Sovietica y la ideologia anti mercantil de las elites nacionales gobemantes se tradujeron en estrategias de desarrollo fuertemente centradas en el Estado. En America Latina, donde los paises eran

independientes desde hacia tiempo, los "estructuralistas" sostuvieron que los incentivos del mercado no servirian para generar una amplia reacci6n de la oferta. En e mundo en desarrollo, el sector privado se miraba con recelo y la iniciativa privada estaba severamente circunscrita.

* **

Profesor, Universidad de Harvard. El presente documento se basa en trabajos anteriores del autor, en especia Rodrik (2001a y b). El autor agradece el apoyo financiero de Ia Fundaci6n Ford. Traducci6n no oficial,


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90

EL DESARROLLO E C O N O M I C O EN LOS ALBORES D~

S

En los afios ochenta, bajo la influencia conjunta de una prolongada crisis I deuda y de la doctrina de las instituciones de Bretton Woods, estas visiones ca ron radicaImente. Las autoridades econ6micas de America Latina y de la E oriental post socialista acogieron con entusiasmo el "Consenso de Washington"

~ "'''U 'L

enfatizaba en la privatizaci6n, la desregulaci6n y la liberalizaci6n del all Aunque en Africa y Asia este fue recibido con mayores reservas y cautela, bien las politicas se orientaron decididamente en pro de los mercados. AI comi estas reformas centradas en los mercados prestaron escasa atenci6n a las insti nes y ala complementariedad entre los ambitos privado y publico de la economf funci6n asignada al gobiemo no paso de ser la de mantener la estabilidad m econ6mica y proporcionar educacion. La priori dad se centro en disminuir la i tancia del Estado y no en aumentar su eficiencia. En las postrimerfas del siglo xx, cuando quedo claro que las promesas del senso de Washington no se materializarian, comenzo a surgir un enfoque mas e

brado. En Washington, comenzo a hablarse de "reformas de segunda generacion "gobernabilidad" y de "reforzar la capacidad estatal'". Por su parte, las instituc multilaterales comenzaron a mirar la condicionalidad de manera mas humilde rios acontecimientos aiiadieron lena a 1 fuego del descontento provocado por la doxia. El primero de ellos fue el rotunda fracaso que tuvieron en Rusiala reform los precios y la privatizaci6n, debido ala ausencia de un aparato legal, regulato polftico de apoyo. EI segundo fue la insatisfaccion generalizada a que dieron las reformas centradas en el mercado en America Latina y la creciente conviccio que elias han prestado muy poca atenci6n a los mecanismos de seguridad soci

las redes de seguridad. tercero que y mas la crisis financiera financier asiatica puso de manifiesto los Elpeligros traereciente consigofueuna liberalizacion ausencia de una regulaci6n adecuada. Asi, entramos al siglo XXI entendiendo mejor la complementariedad entre m dos y el Estado, esto es, apreciando mas las ventajas de una economia mixta. E 10 positivo; 10 negativo, sin embargo, es que no son tan c1aras las implicaci operativas de esta realidad para el disefio de una estrategia de desarrollo. Subs muchas oportunidades para que se lieven a cab9\W~lfticas inadecuadas. En esp es poco probable que la aplicaci6n de una estrategia ampliada del Consenso de hington -que agregue a la antigua ortodoxia un nuevo conjunto de elementos

apunten hacia las denominadas reformas de segunda generaci6n- pueda llev muy lejos. Como sostendre mas adelante, Estado y mercado pueden combinars divers as maneras. Hay muchos modelos distintos de economia mixta. El mayor

L

La ultima expresion corresponde

al World Development Report 199,( del Banco Mundial sobre el

(p. 27).


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MACROECONOMfA

que enfrentan los pafses en desarrollo en las primeras decadas del nuevo siglo es de disefiar su propio modele de economia mixta. En este ensayo examino algunos de los principios que deberian orientar esta bi queda. En 1a seccion 2, comienzo por plantear un marco conceptual para analizar l detenninantes iiltimos del crecimiento. En este caso, 10 fundamental es establecer funcion que cumplen, respectivamente, 1a geografia, la integraci6n y las institucio nes, en la construcci6n del crecimiento a largo plazo. En la secci6n 3, hago una brev resefia de la evolucion del crecimiento de los pafses en desarrollo a partir de la S gunda Guerra Mundial, haciendo hincapie en el papel de las "estrategias de inve si6n" en el estfmulo del crecimiento. Debido a que las razones de las desalentadora cifras de crecimiento de los dos iiltimos decenios estan intrinsecamente vinculada con las recetas de politica actuales, presento mi propia interpretaci6n acerca de l errores cometidos. Sostengo que en muchos casos las reformas parciales y graduale han dado mejores resultados, debido a que los program as de reform a que considera

el marco institucional existente tienen mas posibilidades de exito que aquellos qu parten de la base de que se pueden crear instituciones nuevas de la noche a la mafi na. El aprendizaje y la imitaci6n de modelos extranjeros son elementos importante para el exito de una estrategia de desarrollo; sin embatgo, los planes importado tienen que pasar por el filtro de la experiencia y de la discusi6n internas. La secci6n 4 centra la atenci6n en las instituciones y presenta un analisis m detallado de las instituciones que sirven de apoyo a los mercados. En particular ex amino cinco funciones que deben cumplir las instituciones publicas para que lo mercados funcionen adecuadamente, a saber, la protecci6n de los derechos de pro piedad, la regulacion de los mercados, la estabilizaci6n macroeconomica, la segur dad social y la gesti6n de los conflictos. Esta secci6n subraya, sin embargo, que esta funciones pueden cumplirse, en principia, a traves de una gran variedad de marco institucionales. Debemos ser escepticos ante la idea de que una instituci6n especifi ca en un pais (por ejemplo, los Estados Unidos) es el tipo mas compatible con un economia de mercado determinado que funcione eficazmente. En la secci6n 5 se examinan algunas de las implicaciones para la gobernabilidad a nivel intemacional. Una conclusi6n importante es que las normas internacionales la condicionalidad de las instituciones financieras internacionales (WI) deben deja espacio para politicas de desarrollo que difieran de las ortodoxias dominantes. L

secci6n 6 evahia la prioridad que habria que darse a la apertura del comercio y a liberalizacion de los flujos de capitales, en el disefio de las estrategias de desarrollo En particular, argumento que los flujos de comercio y de capital son importantes, y que permiten el acceso de los paises en desarrollo a bienes de capital mas baratos Sin embargo, la relacion entre la apertura al comercio y los flujos de capital y crecimiento subsecuente es precaria e incierta y mediada por las instituciones nacio nales. Por ultimo, la secci6n 7 ofrece algunas conclusiones.


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2.

EL DESARROlLO

LA BUSQUEDA DE LOS DETERMINANTES

ECONOMICO

EN LOS ALB O RES DEL SI

ULTIMOS DEL CRECIlV1IENTO

Para ordenar nuestra reflexion acerca de los principios economicos del conviene distinguir entre determinantes "proximos" y "iiltimos" del crecimien grafico 4.1 muestra la forma como los economistas comtinmente conciben la minacion del ingreso. El producto total de una economia es fun cion de su dot de recursos (trabajo, capital ffsico, capital humano) y de laproductividad con despliega esta dotaci6n para producir una corriente de bienes y servicios (P IB relacion puede expresarse como una funci6n de producci6n que abarca toda l nomia, en que a representa la productividad total de los factores. Cabe sefialar capta no s610 el nivel de eficiencia tecnica de la economia, sino tambien la efici asignativa con que se distribuyen los recursos/dotaciones a traves de las activi econ6micas. Por su parte, el crecimiento del producto per capita puede expresar funcion de tres determinantes pr6ximos, a saber, i) la intensificaci6n del capita f'T " ·f 'U

..

co; ii) la acumulaci6n de capital humano; y iii) el crecimiento de la productivid Gnifico 4.1

COMO VEN LOS ECONOMISTAS LA DETERMINACION

I -1

Ingreso

/

- D o - t a - c i O - ' n-de-rec-urso-s---'I

I

DEL INGRESO

"

lr--pr-od-uc-'i-vid-ad---'

y=ak' (hit'

y- i =a (kCrecimiento

Aumento del

del PIB

capital respecto

per capita

del trabajo

1)+(1- a)h+a

Acumulaci6n

+

de capital humano

Crecimiento

+

de la productividad

Desde el punto de vista conceptual, esta es una descomposici6n sencilla, q dado lugar a una amplia literatura acerca de las fuentes de crecimiento. Sin emb

estas descomposiciones deben interpretarse con cautela puesto que la.acumulaci el crecimiento de la productividad son a su vez endogenos, Esto nos impide da interpretacion estructural ala ecuaci6n de las fuentes de crecimiento. Por ejemp heche de observar que un 80% del crecimiento "se explica" por la acumulacion resto por la productividad no nos dice que, de no haber existido cambio tecnolo el crecimiento deberia haber sido de 80%; tal vez, de no haber variado la produc dad, el incentivo a acumular habria sido menor y se habria invertido menos. A verdad, en la medida en que el crecimiento es impulsado por otros determina http://slide pdf.c om/re a de r/full/de sa r rollo-e c onomic o-siglo-xxi-ha -joon-y-rodr ick

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MACROECONoMiA

fundamentales, que no estan captados ctirectamente en la contabilidad del crecimien to, es po sible que la causalidad sea la contraria, esto es, de crecimiento a acumula cion y productividad, y no ala inversa. Por estas razones, es mejor pensar en la acumulacion y la variaci6n de la produc

tividad como determinantes pr6ximos del crecimiento. Los determinantes mas pro fundos se presentan en el grafico 4.2. Aunque hay una gran variedad de factores parece util valerse de la siguiente taxonomia: 1. Geograffa; 2. Integracion (comercio), y 3. Instituciones

La geografia. La geografia juega un papel directo y evidente en la determinaci6n de ingreso, debido a que de ella depende en gran parte la dotaci6n de recursos naturales

La calidad de estes depende de Ia geografia. Productos basicos como el petr61eo, lo diamantes y el cobre son commodities comerciables que pueden ser fuente importan te de ingresos. La calidad del suelo y las precipitaciones determinan la productividad de la tierra. La geografia y el clima determinan el entorno de salud publica (la ten dencia de los habitantes a padecer de enfermedades debilitantes, tales como el palu dismo), y moldean la cantidad y calidad del capital humano. La geografia tambien influye en el crecimiento a traves de otros dos factores Desde luego, es un determinante importante de las posibilidades de integracion d un pais a los mercados mundiales, sean cuales fueren sus propias politic as comerciales. Para un pais lejano y sin Iitoral, los costos de insercion son mayores. Del mismo modo, la geograffa da forma a las instituciones de diversas maneras. La experiencia hist6rica con el colonialismo ha sido un factor clave para el desarrollo de las institu ciones (0 la falta de el) en los pafses en desarrollo de hoy, y el colonialismo mismo fue impulsado en parte por consideraciones geopolfticas -por ejemplo, la carrera po establecerse en Africa que se produjo en. el decenio de 1880. La dotaci6n de recursos naturales que entrega la geografia de un pais tambien moldea la calidad de las insti tuciones. Por ejemplo, los auges de exportacion de recursos naturales se relaeionan muchas veces can la ereaci6n de institueiones de captura y distribuci6n de rentas -la denominada maldici6n de los recursos.

Podria sostenerse que la geografia es el iinico factor ex6geno de nuestra taxonomia triple. EI eomercio y las instituciones son indudablemente factores end6genos, que evolucionan a la par con la economia. Sin embargo, conviene eoncebirlos como faetores eausales profundos, puesto que no estan determinados totalmente por e ingreso mismo. Obviamente, el eornereio esta determinado en gran parte par la elec ci6n deliberada de politicas que hace un pais; y el desarrollo institucional es tam bien, al menos parcialmente, una variable de elecci6n (0, en todo caso, que puede determinarse por acontecimientos ex6genos ala economfa). http://slide pdf.c om/re a de r/full/de sa r rollo-e c onomic o-siglo-xxi-ha -joon-y-rodr ick

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EL DESARROLLO

ECONOMICO


Gnifico 4.2

TODA LA ECONOMfA DEL DESARROLLO EN UNA SOLA pAGINA

I / nd6genos

~

I

Ingreso

D_o_ta_c_iO_'n_d_e_r_e_cu_r_so_s __

"

~1 ~1

p_ rO_d_UC_ti_'V_id_a_d__

~1

il ~ Parcial mente end6genos

I ._

Ex6genos ~

__ G_e_o_g_ra_f_fa __

c _ o _ m _ e _ r c_ i o _ _

____.1

Instituciones

__JI/

E1 comercio. La importancia

de la inserci6n en la economia mundial como moto crecimiento econ6mico ha side un tema recurrente en la literatura sabre his econ6mica y desarrollo. Un importante articulo de Jeffrey Sachs y Andrew (1985) lleg6 a sostener que los paises que, segun su definici6n, estan abierto

comercio convergen incondicionalmente a los niveles de ingreso de los paises r Importantes autoridades de politica del Banco Mundial, el FMI, la OMC y la OC menudo argumentan que la inserci6n en la economia mundial es la manera mas s ra de alcanzar la prosperidad. La teoria tradicional del comercio no respalda extravagantes afmnaciones, puesto que revela ganancias en ingreso relativame pequenas, que no se traducen en un crecimiento sostenidamente mayor. Sin em go, los modelos de desarrollo end6geno pueden modificarse de manera que la a tura del comercio genere grandes beneficios dinamicos, siempre que las extemalida tecno16gicas y los efectos de aprendizaje se orienten en la direcci6n adecuada. flujos de capitales pueden acrecentar aiin mas los beneficios, siempre que se ca cen de los paises ricos a los paises pobres y se acompaiien de extemalidades gesti6n y de tecnologfa. Las instituciones. a las instituciones, ble dar par hecho piadas, idoneidad

La literatura relativa al crecimiento ha prestado creciente aten debido a que se ha comprobado que en muchos casos no es p que existen derechos de propiedad, estructuras regulatorias a e independencia de la judicatura ni la capacidad burocratica, y


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iv1ACROECONOMIA

estas son de primordial importancia para iniciar y mantener el crecimiento economico. Los pioneros de la profesion han cambiado de opinion y, de sostener implfcitamente que estas instituciones surgirfan en forma endogena y espontanea como subproducto del crecimiento economico, han pasado a considerarlos requisitos pre

vios eseneiales y faetores determinantes del crecimiento (North y Thomas, 1973). Cuando se avanza mas alla de afirmaciones generales como la de que los dere chos de propiedad son buenos para el creeimiento y la corrupcion es mala, queda mucho por aclarar. lA que instituciones hay que dar prioridad? l,Cullies son las for mas concretas de institucionalidad requeridas? lVarfan elias a traves de los paises segiin su grado de desarrollo, su evolucion historica y la situacion en que se encontraban inicialmente?

Las relaciones reciprocas. Como 10 indican las flechas del grafico 4.2, el eontexto basico esta lleno de efectos de retroalimentacion, tanto desde el crecimiento hacia los faetores "causales" como entre estos. Por ejemplo, es razonable suponer que a medida que los pafses se tomen mas ricos aumentara su eomercio y sus instituciones seran de mayor ealidad. EI caracter endogene de la calidad de las institueiones ha sido un problema para muchos de los trabajos ernpfricos de corte transversal entre pafses: i,Los pafses ricos son ricos porque sus instituciones son eficientes, 0 sucede a la inversa? S610 hace muy poco, un trabajo de Acemoglu, Johnson y Robinson (2001) proporciono pruebas convincentes de que la calidad de las instituciones es efectivamente un factor causal", Asimismo, en la literatura empfrica hay indicios que sugieren la existencia de una relacion recfproca entre el comercio y las instituciones:

mejores instituciones estimulan e1 comercio (Anderson y Mereuiller, 1999), y una mayor apertura del comercio genera instituciones de mejor calidad (Wei, 2000). Determinantes del desarrollo, tales como las instituciones y la geograffa, cambian lentamente 0 practicamente no varian. Aiin asf, en los dos ultimos decerrios, paises como China y la India han experimentado grandes transformaciones, mientras otros en su desempefio econ6mico han sufrido un deterioro marcado. Esto indica que cambios moderados en las politicas e instituciones de un pais, a menudo interactuando con el medio extemo, pueden generar cambios diseontinuos en el desempefio economico, 10 que a su vez desencadena ciclos virtuosos ° viciosos. Estudios deta11ados sobre paises pueden mostrar estas importantes interaeeiones de manera mas clara que 10 que puede lograrse a traves deestudios

empfricos de corte transversal.

Las interrogantes. l,Cmiles son las fleehas mas importantes del grafico 4.2 y por que? Esta es la pregunta fundamental en la economia del desarrollo. Puede decirse

2.

Acemoglu y otros (2001) basan su estudio en el legado colonial, que por su parte se vincula conla variaci6n en la mortalidad de los colonizadores, como mecanismo para medir la calidad de las instituciones.


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EL DESARROllO

ECONOMICO


que los grandes debates que se han dado en la literatura sobre el crecimiento econ mico y el desarrollo se han centrado en la defensa de las fuerzas relativas de l diversas flechas del grafico 4.2. Los autores que hacen hincapie en la preponderanci de los aspectos geograficos (clima, recursos y salud) destacan las flechas que surge

de ese casillero determinado -y se dirigen tanto al ingreso (mediante la dotaci6n recursos y la productividad) como al comercio y las instituciones. En cambio, l que consideran que la clave del crecimiento es la inserci6n en la economia mundi ponen de relieve las flechas que van desde el comercio hacia el ingreso y las institu ciones. Los institucionalistas enfatizan en la importancia de construir instituciones argumentando que mejores instituciones aumentaran el comercio y los ingresos. Es posible encontrar resultados econometricos que respaldan uno 0 todos esto tipos de argumentos. Sin embargo, muy pocos de estos trabajos econometricos resi ten un analisis detallado (vease la critica de Rodriguez y Rodrik, 2001, a la literatur

sobre el comercio) 0 que pueden hacer cambiar de opinion a cualquiera que teng convicciones fmnes en otro sentido. Ademas, no hay razones para pensar que l canales causales originales son invariables al periodo de tiempo, a las condicione iniciales 0 a otros aspectos de la situaci6n de un pais. Tal vez no haya nonnas unive sales acerca de que es 10 que hace crecer a un pais. Puede ser que el comercio s efectivamente el camino mas corto hacia la salvaci6n econ6mica para un pais peque no, situ a do cerca de las grandes rutas de transporte. En cambio, para un pais grande ubicado en una region geograficamente desfavorable, un periodo de construcci6n d instituciones puede ser posiblemente la tinica manera de escapar de la pobreza.

3. l.QuE

MUESTRA EN REALIDAD

LA EVIDENCIA SOBRE EL CRECIMIENTO?

El "Consenso de Washington ampliado" va mas alla de la liberalizaci6n y de la pr vatizaci6n para enfatizar la necesidad de crear las bases institucionales de las econo mias de mercado. Las refonnas sugeridas comprenden la regulacion financiera y supervisi6n prudencial, la gobemabilidad y la lucha contra la corrupci6n, las refor mas legales y administrativas, la "flexibilidad" del mercado de trabajo y las redes d seguridad social (cuadro 4.1). Desde el punto de vista operativo, estas refonnas institucionales tienen dos ca

racteristicas que vale la pen a destacar. Primero, estan fuertemente influidas par u concepto ang1oamericano de 10 que constituyen instituciones deseables (como en preferencia por el financiamiento en condiciones de igualdad, en vez de la "banca d desarrollo" y los mercados de trabajo flexibles en lugar de los mercados de trabaj institucionalizados). Segundo, son impulsadas sobre todo por los requerimientos par la integraci6n a la economia mundial. Esto ultimo explica el enfasis en la necesidad de armonizar las practicas regulatorias a nivel internacional, como en el caso de lo c6digos y estandares financieros y de los acuerdos de la OMC. .. http://slide pdf.c om/re a de r/full/de sa r rollo-e c onomic o-siglo-xxi-ha -joon-y-rodr ick

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MACROECONOMfA

Cuadro 4.1

EL CONSENSO DE'WASHINGTONORIGINAL .. •

Disciplina fiscal Reorlentacion del gasto publico

• .. .. .. .. .. .. •

Reforma tributaria l.iberalizaclon financiera Tipos de cambio unificados y competitivos Liberalizaci6n del comercio Apertura de la lED Prlvatlzacion Desrequlaclon Seguridad del derecho de propiedad

EL CONSENSO DE WASHINGTON AMPLIADO La lista original mas: EI Consenso de Washington original mas: .. ..

Reforma legaVpolftica Instituciones reguladoras

• .. • • .. .. .. ..

Corrupci6n Flexibilidad del mercado laboral Acuerdos de la OMC C6digos y norrnas financieros Apertura prudente de la cuenta de capitales Regfmenes de tipo de cambio no intermediados Redes de seguridad social Disminuci6n de la pobreza

Como se vera mas adelante, las economias de mercadodependen de una amplia gama de instituciones no relacionadas con el mercado, que cumplen funciones reguladoras, estabilizadoras y legitimantes. En consecuencia, el enfasis reeiente en las instituciones debe acogerse con agrado. Sin embargo, hay que tener presente que la base institucional de una economia de mereado no es unica. No existe un trazado exc1usivoentre un mereado que funciona satisfaetoriamente y laforma de las institueiones no relacionadas con el mereado requeridas para mantenerlo. Esto se refleja en la amplia variedad de institueiones reguladoras, estabilizadoras y legitimantes que se observan en las soeiedades industrializadas de hoy. El capitalismo al estilo americano es muy distinto del capitalismo al estilo japones y ambos difieren del estilo europeo. E inc1uso dentro de Europa, hay grandes diferencias entre los mecanismos institucionales de, por ejemplo, Suecia y Alemania. En ellargo plazo, eada una de estas variantes ha dado resultados igualmente satisfactorios. En rigor, la idea de la diversidad institucional tiene una implicaci6n mas importante. Por variados que sean, los mecanismos institucionales que se observan actualhttp://slide pdf.c om/re a de r/full/de sa r rollo-e c onomic o-siglo-xxi-ha -joon-y-rodr ick

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EL DESARROLLO ECON6MlCO

EN

r.os

ALB ORES DEL SIGLO

mente, constituyen un subconjunto de la gama completa de instituciones posib Este punto ha side defendido vigorosa y provechosamente por Roberto Unger (199 No hay razones para suponer que las sociedades modernas han logrado ya ago todas las variaciones institucionales capaces de reforzar economias solidas y vigo sas. Hay que mantenerse saludablemente escepticos respecto de la idea de que determinado tipo de institucion -por ejemplo, un sistema particular de gobemabilid corporativa, seguridad social 0 legislacion Iaboral- sea el unico compatible con economia de mercado que funcione bien. Dejando de lado el tema de la escogencia en el largo plazo entre las diver fonnas institucionales, el Consenso de Washington ampliado tambien adolece de defecto fatal en la medida en que se plante a como una receta para estimular el cre miento economico: no pro vee un sentido de prioridad dentro de una larga y dem dante lista deprerrequisitos institucionales. Esta forma exhaustiva de abordar

estrategia de desarrollo se desvanece frente ala realidad practica yes contraria experiencia historica de las economfas industrializadas de hoy. Las que actualmen se consideran reformas institucionales fundamentales en esferas tales como gobemabilidad corporativa, la supervision financiera, la legislacion comercial y redes de seguridad social no se introdujeron en Europa 0 en America del Norte s hasta bien avanzado el proceso de desarrollo economico (Chang, 2002). En realid muchos de los elementos de la agenda del Consenso de Washington ampliado (c dro 4.1) deberfan considerarse mas bien como resultados de un desarrollo econom co exitoso y no como requisito previo del mismo. La realidad de las transfonnaciones relacionadas con el crecimiento es que

inducidas por un conjunto inicialmente limitado de iniciativas institucionales y polftica, que podrfan denominarse "estrategias de inversion" (Rodrik, 1999a). U oferta adecuada de recursos humanos, infraestructura publica, y de paz y estabilid sociales son elementos habilitadores fundamentales de una estrategia de inversio Pero tal como Prebisch 10 enfatizo hace mucho tiempo (vease la cita con que se ini este trabajo) es poco probable que la industrializacion se produzca espontaneamen o tan solo mediante el comercio y la inversion extranjera. Con frecuencia, 10 que necesita es un conjunto de intervenciones de polftica focalizadas que estimulen entusiasmo de los inversionistas del pais. Estas estrategias de inversion desencad nan un perfodo de crecirniento economico que, por su parte, pennite que se produz un cfrculo virtuoso de desarrollo institucional y mayor crecimiento. Las refonn con que se inicia el proceso rara vez son replica de las anteriores, y se asemejan s parcialmente a los requisitos subrayados por la vision ilustrada estandar, Por 10 neral, cornbinan ortodoxia con innovaciones nacionales poco convencionales. A continuacion, examino brevemente tres conjuntos de estrategias de inversion fin de dilucidar este punto fundamental y enfatizar en la variedad de carninos q han conducido a una mayor prosperidad, a saber, la substitucion de importacione


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la orientacion hacia afuera ,? l estilo de Asia oriental y las estrategias de refonna de dos vias (Estado y mere ado ).

a. La industrializacien

mediante substitucion de importaciones

La industrializaci6n mediante substitucion de importaciones esta basada en la idea de que se pueden estimular la inversion intema y la capacidad tecnologica protegiendo (transitoriamente) a los productores locales contra las importaciones. Tal vez llame la atenci6n que inc1uya la industrializacion mediante substituei6n de importaciones entre las estrategias exitosas de inversion, puesto que este enfoque de la politiea de desarrollo cay6 en desgracia desde los afios ochenta. Sin embargo, la verdad es que durante un tiempo bastante largo esta estrategia dio buenos resultados en numerosos pafses en desarrollo. Hasta la primera crisis del petr6leo, en 1973, no menos de 42 pafses en desarrollo crecieron a tasas superiores a12,5% al afio". La mayoria de ellos

aplicaron este modelo, incluidos dace paises en America Latina, seis en el Medio Oriente yen el Norte de Africa, e inc1uso 15 en el Africa Subsahariana. Las politicas de industrializacion mediante substitucion de importaciones estimularon el crecimiento a traves de la creaci6n de mercados nacionales protegidos y, por tanto, rentables para los inversionistas nacionales. Contrario ala sabiduna convencional, el crecimiento impulsado por este modelo no genero rezagos tecno16gicos e ineficiencia en toda Ia economia. En realidad, desde una perspectiva comparativa, en muchos paises de America Latina y el Medic Oriente el comportamiento de la productividad fue ejemplar. De acuerdo con estimaciones de Collins y Bosworth (1996), en el periodo anterior a la primera crisis delpetroleo, el crecimiento promedio de la productividad total de los factores en estas regiones no solo fue bastante alto (2,3 y 1,8%, respectivamente), sino significativamente superior al de Asia oriental CI3%). En este periodo, en pafses como Brasil, la Republica Dominicana y Ecuador, en America Latina, Iran, Marruecos y Tunez en el Medio Oriente y Costa de Marfil y Kenia, en Africa, la productividad total de los factores aument6 mas rapidamente que en todos los paises de Asia oriental, con la posible excepci6n de Hong Kong, respecto del cual no de dispone de datos comparables. En Mexico, Bolivia, Panama, Egipto, Argelia, Tanzania y Zaire, este crecimiento supero al de todos los paises de Asia oriental, salvo Taiwan. Naturalmente, no todos los paises que aplicaron politicas de industrializacion mediante substituci6n de importaciones obtuvieron resultados favorables: Argentina es un notable contraejemplo, en que el crecimiento promedio de la productividad total de los factores fue de solo 0,2% en el periodo 1960-1973.

3.

Para un analisis m as detallado de esta cuestion, vease Rodrik (1999a), capitulo 4.


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La mala reputaci6n del modelo de industrializaci6n mediante substituci6n de portaciones se debe en parte a1 colapso que sufrieron muchos de sus adherente los afios ochenta yen parte ala influencia de los estudios de Little, Scott, Scitov (1970) y de Balassa y Asociados (1971). Estos dos importantes estudios dier

conocer en detalle algunas de las ineficiencias econ6micas estdticas, originadas coeficientes de protecci6n efectiva elevados y extremadamente dispersos en el tor manufacturero de los pafses en estudio. EI descubrimiento de algunos cas o los que el valor agregado a precios mundiales era negativo -esto es, en que a paises les habria convenido mas desechar los insumos que procesarlos en fabr altamente protegidas fue particulannente perturbador. Sin embargo, ninguno de dos estudios mostro que los paises que habian aplicado estrategias "orientadas h afuera" se habfan mantenido sistematicamente inmunes al mismo tipo de ineficienc De heche, su evidencia puede interpretarse como que en realidad no hubo una l divisoria tan clara", Ademas, la evidencia sistematica acerca del crecimiento d productividad total de los factores, presentada anteriormente, desmiente la ide que la industrializacion mediante substitucion de importaciones ha producido ineficiencia dinamica que la "orientacion hacia afuera". En consecuencia, como estrategia de industrializaci6n, destinada a aumenta inversion intema y acrecentar la productividad, el modelo de substitucion de im taciones parece haber dado buenos resultados en una amplia gama de pafses, al nos hasta mediados de los aiios setenta. De hecho, esta politic a tuvo un desemp mas que respetable como "estrategia de inversion" exitosa. Sin embargo, a partir de la segunda mitad de los aiios setenta, la gran mayorfa

las economias que habfan evolucionado favorablemente experiment6 una profu crisis. De los 42 paises que antes de 1973 habian crecido a tasas superiores al2,5 menos de un tercio (doce) lograron resultados similares en el decenio siguiente. Medio Oriente y America Latina, que basta 1973 se habian situado a la vanguar del mundo en desarrollo en materia de productividad total de los factores, no s6l rezagaron sino que comenzaron a registrar tasas de crecimiento promedio negati en este fndice. Tan solo Asia oriental mantuvo su tendencia, mientras Asia merid nal mejoro incluso sus resultados tvease Collins y Bosworth, 1996). Cabe preguntarse si esto fue consecuencia del "agotamiento" de las polfticas substituci6n de importaciones. Como he sefialado ya en otra oportunidad (Rod

1999a, 1999b), la cronologfa cormin involucra las turbulencias que perturbaron economfa mundial despues de 1973 -el abandono del sistema de tipos de cam

4.

Por ejemplo, las cifras que proporcionan Little y otros (1970, pp. 174-190) revelan que, en promedio, el coefic de proteccion efectiva del sector manufacturero de Taiwan fue superior y su variacion mayor que en Me largo tiempo despues de que se introdujeran las reformas comerciales en Taiwan. Esto es significativo, p que generalmente sepiensa que ambos pafses son ejemplos de dos estilos de desarrollo diametralmente opue


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fljos de Bretton Woods, dos grandes crisis del petroleo, diversos ciclos de auge y eaida en los mercados de productos basicos, a las que se sumo el choque de las tasas de interes determinado por Volcker, a comienzos de los alios ochenta. EI hecho de" que algunos de los mas fervientes seguidores de las politicas de industrializacion mediante substituci6n de irnportaciones de Asia meridional (en especial la India y Paquistan) lograran, ya sea mantener sus tasas de crecimiento despues de 1973 (Paquistan), 0 aumentarla (la India), indica tambien que en la crisis estuvieron implicadosotros factores". Las causas de la crisis involucran sobre todo a las politicas macroeconomicas y no tanto al regimen de comercio. La razon inmediata del colapso econ6mico fue Ia incapacidad de ajustar adecuadamente las politicas macroecon6micas tras estas perturbaciones extemas. EI desajuste macroecon6mico dio Iugar a una serie de sfndrcmes asociados a la inestabilidad macroecon6mica -Inflacion elevada 0 reprimida, escasez de divisas y grandes diferenciales en el mercado negro, desequilibrios de los pagos extemos y crisis de la deuda- que magnificaron los costos reales de las perturbaciones. Los pafses mas afectados fueron aquellos en donde la inflaci6n tuvo alzas mas pronunciadas y en donde el premium cambiario en e1 mercado negro fue mayor. Las causas fueron politicas rnonetarias y fiscales pobres y ajustes inadecuados de la politica cambiaria, agravadas a veces por politicas poco previsoras de los acreedores y de las instituciones de Bretton Woods. Lo principal es que en los paises donde se produjo una crisis de la deuda, ella fue consecuencia de la aplicacion de polfricas monetarias y fiscales incompatibles con equilibrios extemos sostenibles: la reduccion y substituci6n de gastos fue insuficiente. Las politicas comerciales e industriales no tuvieron mucho que ver con la generacion de la crisis: Cabe preguntarse por que algunos pafses lograron ajustar sus politicas macroecon6micas mas rapidamente que otros. Los determinantes mas profundos de la cvolucien del crecimiento despues de los afios setenta estan relacionados con la habilidad de las instituciones nacionales para administrar los conflictos de distribuci6n desencadenados por las perturbaciones externas del periodo. Los conflictossociales y su manejo -exitoso 0 no- desempefiaron un papel clave en la transrnisi6n de los efectos de las perturbaciones externas al desempeiio econ6mico. Sociedades con profundas divisiones sociales, y en donde las instituciones de resoluci6n de conflictos eran deficientes, demostraron ser menos capaces de manejar los cheques externos".

5_ Despues de 1991, laIndia efectivamente liberalize parcial y gradualmente el regimen comercial, pew su evo.ucion relativa comenzo a rnejorar diez afios antes de que entraran en vigor las reformas (a comienzos de los afios ochenta). En consecuencia, el excelente comportamiento de la economia india despues de Ia crisis del petroleo no puede atribuirse a las refonnas del regimen comercial. 6. vease Rodrik (l999a), para un analisis mas detallado de este punto.


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ECON6MICO

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b. La industrializaclon "orientada hacia afuera"

La experiencia de los tigres asiaticos sue1e presentarse como un caso de crec liderado par las exportaciones, en que la apertura a Ia economfa mundial li derosas fuerzas de diversificacion industrial y actualizaci6n tecnologica. Sin go, la vision convencional pasa por alto el papel activo que desempefia gobiernos de Taiwan y Corea del Sur (y antes de ellos, J ap6n) para estab pauta de la asignacion de recursos. Ninguno de estos dos paises se abri6 de significativa a las importaciones al comienzo del proceso de crecimiento. mayoria, la liberalizaci6n del comercio tuvo Iugar en los afios ochenta, cuand habia consolidado una senda de crecimiento elevado. La clave del exito de estos y otros paises de Asia oriental fue una estrategi rente para aumentar Ia rentabilidad de la inversion privada a traves de una polfticas, tales como subsidios crediticios e incentivos tributarios, polfticas

cionales, creaci6n de empresas publicas, estimulo de las exportaciones, acce de impuestos a insumos y bienes de capital, ademas de una coordinaci6n a los planes de inversion por parte del gobierno. En Corea, la principal forma sidio a las inversiones fue el.otorgamiento de creditos a tasas de interes neg los grandes grupos comerciales. Los bancos coreanos fueron nacionalizados golpe militar de 1961 yel gobierno asumi6 el control exclusivo de la asigna fondos de inversion en la econornia. Otra forma importante de subsidio a la siones que se aplico en ese pais fue la socializaci6n del riesgo de la inver sectores seleccionados, gracias a que el gobiemo -en especial el propio pre Park- garantiz6 implicitamente que el Estado rescataria a los empresarios qu

tieran en actividades que fueran "deseables", en caso de que la situaci6n l amenazar la rentabilidad de sus inversiones. En Taiwan, los subsidios a las in nes adoptaron la forma de incentivos tributarios. En ambos casos, las empre blicas cumplieron una funci6n muy importante en el afianzamiento de la renta de la inversion privada asegurando el acceso a los principales insumos para ductores. Las empresas publicas no s6lo representaron una proporci6n import la producci6n Y las inversiones del sector manufacturero de cada pais, sino importancia en realidad aument6 durante los afios crfticos de despegue del de 1960. Singapur tambien subsidio fuertemente las inversiones pero, a dif

de Corea y Taiwan, concentr6 fuertemente los incentivos en los inversionis tranjeros. Mientras las polfticas comerciales que. estimularon las exportaciones fo parte de este complejo conjunto de incentivos, la meta principal de todos lo fue la inversi6n y su fomento. Para ello, los gobiemos de Corea y Taiwan recu libremente a estrategias no ortodoxas: protegieron los mercados internos p mentar las utilidades, otorgaron generosos incentivos a las exportaciones, al


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a sus empresas a producir por sus propios medios productos que tenian patente e tranjera e impusieron requisites de resultados, como el balance de exportaciones importaciones y, en los casos en que se perrnitio el ingreso de empresas extranjeras se exigio un porcentaje decontenido local. Actualmente, todas estas estrategias e tan severamente limitadas, en virtud de los acuerdos de la OMC.

c. La estrategia de dos vias

En China, un conjunto relativamente minima de refonnas llevadas a cabo hacia fm de los afios setenta prepar6 el camino para los espectaculares resultados economico que, a partir de entonces, han sido la envidia de todos los paises pobres. Al comien zo, las refonnas fueron relativamente simples: se flexibiliz6 el sistema agricola d explotacion comunal y se permiti6 que los granjeros vendieran en mercados libres sobrante de su produccion, luego de cumplir con las cuotas que debian entregar

Estado. Las reformas posteriores permitieron la creaci6n de empresas a nivel d municipios y pueblos y ampliar la "via de mercado" a los sectores urbanos e indus triales. Para atraer inversion extranjera se crearon zonas economicas especiales. L destacable de estas reformas es que se basaron en la gradualidad, la experimentaci6n y la doble via, en que coexisten la via estatal y la via de mercado. La gradualidad aplicada en China puede interpretarse de dos maneras. Uno de lo enfoques, representado en la obra de Sachs y Woo (2000), resta importancia a 1 part cularismo chino sosteniendo que los exitos de esta economia no se deben a aspecto especiales de la transicion china a una economia de mercado, sino mas que nada a

convergencia de las instituciones chinas can aquellas de economias no socialistas De acuerdo con este punto de vista, mientras mas rapida sea la convergencia, mejo res seran los resultados. Para Sachs y Woo (2000, p. 3), los resultados favorables n obedecen a que el proceso haya side gradual, sino a que se produjeron pese a ello. E mensaje de politic a que se desprende de esto es que los paises que vuelven la mirad hacia China en busca de ensefianzas no deberian centrar la atencion en experimentar can las instituciones sino en armonizar estas can las del extranjero. El punta de vista alternativo, que posiblemente haya sido expuesto de maner mas acertada por Qian y Roland, es que las singularidades del modele chino consti tuyen soluciones a problemas politicos 0 de informacion determinados, para los cua les no hay una soluci6n iinica. De ahf que Lau, Qian y Roland (1997) interpreten sistema de liberalizaci6n de dos vias como una manera de realizar reformas eficien tes en el sentido de Pareto: una modificacion de la economia planificada que mejor los incentivos en el margen, aumente la eficiencia de la asignacion de los recursos pero a1 mismo tiempo no empeore la situacion de ninguno de los beneficiarios de plan. Ajuicio de Qian, Roland y Xu (1999), la descentralizaci6n a1 estilo chino per mite desarrollar instituciones de coordinacion de calidad superior: cuando la activi


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dad economica requiere productos que tengan condiciones equiparables, la ex mentaci6n a nivellocal es una manera mas eficaz de procesar y utilizar los co mientos locales. Qian y sus colaboradores consideran que el modelo chino muchos aspectos favorables porque genera los incentivos adecuados para desarr

los conocimientos tacitamente necesarios para construir y mantener una econ de mercado y, en consecuencia, no les preocupan demasiado algunas d ineficiencias econ6micas que puedan producirse en el curso del proceso. Un caso menos conocido en que se aplic6 con exito una estrategia de dos v .el de la isla Mauricio. Los notables resultados econ6micos de este pais se basaro una singular combinaci6n de estrategias ortodoxas y heterodoxas. La instalacio una zona franca industrial que operaba bajo los principios dellibre mercado per una bonanza de las exportaciones de prendas de vestir a los mere ados europeos consiguiente auge de las inversiones en eI pais. Sin embargo, la economia de l ha combinado esta zona franca con un sector interno que, hasta mediados de los ochenta, estuvo altamente protegido". Mauricio es fundamentalmente un ejemp economia que ha aplicado una estrategia de dos vias similar a la de China. estrategia econ6mica estuvo a su vez reforzada por mecanismos politicos y que estimularon la participacion, la representacion y la fonnaci6n de ...,v,:u.ll....~U~ Las circunstancias en las cuales se estableci61a zona franca industrial de M en 1970, son ilustrativas y destacan la manera como sistemas politicos participat ayudan a disefiar estrategias ingeniosas para construir instituciones que se medio local. Dado el reducido tamaiio del mere ado intemo, era evidente que la caci6n .de una estrategia orientada al exterior beneficiaria al pais. Sin embarz

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igual que en otros pafses en desarrollo, las autoridades tuvieron que hacer los industriales cuyas actividades se centraban en la substituci6n de ~'lvn"~L que habfan sido favorecidos por las politic as comerciales restrictivas de de los aries sesenta, antes de que el pais lograra la independencia. Como es estos industriales se oponfan a que se flexibilizara eI regimen eornercial. En Washington, un economista habrfa propugnado una liberalizaci6n considerar 10 que ello podria significar para el precario equilibrio etnico y la isla. La idea de la zona franca fue una manera habil de soslayar las polfticas. Su creacion gener6 nuevas oportunidades de comercio y ernpleo, protecci6n a las actividades de substitucion de importaciones y a los trabaj iI'

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varones, que eran mayoria en las industrias establecidas. La division temnrana.de mercados de trabajo entre hombres y mujeres -de acuerdo con la eual estas sec pefiaban de preferencia en la zona franca- fue particularmente decisiva, ya que '

7.

El l?JI..H otorg6 a Mauricio e1 puntaje mas alto (esto es, el "peor") en su Indice de "restricciones correspondiente a los primeros arras de la decada de 1990 y considero que incluso hacia e1 termino continuaba siendo una de las economias mas protegidas del mundo (viase Subramanian y Devesh,


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di6 que la expansion de la z-9na f ranca aumentara los salarios en el resto de la econo mia, con 10 cual se habria perjudicado a las industrias de substitucion de importacio nes. Se crearon nuevas oportunidades de empleo y ganancias en el margen, s modificar las antiguas. Por su parte, esto abrio el camino para una Iiberalizacion ma

amplia, que tuvo lugar a rnediados de los afios ochenta y en los noventa. Maurici encontr6 su propio camino al desarrollo economico porque fue capaz de idear un estrategia ortodoxa, pero eficaz.

d. Algunas conclusiones a partir de los antecedentes empiricos

La experiencia examinada se presta para algunas generalizaciones, El estimulo d los mercados, la estabilidad macroecon6mica y una institucionalidad solida son fun damentales para el desarrollo economico. Sin embargo, estas condiciones puede

generarse de diversas maneras -aprovechando al maximo las capacidades existen tes, en vista de la escasez de recurs os y otras restricciones. No existe un modelo iinico para lograr una transici6n exitosa hacia un camino de rapido crecimiento. Cad pais tiene que idear su propia estrategia de inversion. Una vez que se identifique, se descubra casuahnente, la estrategia adecuada es posible que no se requieran gran des reformas institucionales. La mayor parte del desarrollo institucional se da junto con el desarrollo economico y no como condicion previa de este. En definitiva, 10 que determina el progreso economico es la iniciativa individual El sistema de mercado es sin duda el mas eficaz para canalizar los esfuerzos indivi duales hacia la meta del progreso material de la sociedad. Como sefiale en la intro duccion, los primeros escritos sobre polftica de desarrollo no tuvieron suficientemente presente este hecho. Los estructuralistas restaron importancia a incentivar el mere a do porque, a su juicio, las fuertes restricciones "estructurales" y de oferta hacian qu fuera ineficaz. Por su parte, los socialistas no tomaron en cuenta el estfrnulo de mercado porque, para ellos, era incompatible con ellogro de la equidad y de otra metas sociales. Ambas preocupaciones resultaron infundadas. Agricultores, empresarios inversionistas de todo el mundo, sin importar su nivel de ingresos y de educacion han resultado ser bastante sensibles a los incentivos de precios. En Corea del Sur

Taiwan, la importante respuesta del sector privado a los incentivos tributarios crediticios establecidos a eomienzos de los afios sesenta fue decisiva para el milagro economico de estos paises. En China, el sistema de doble via, en virtud del cuallos granjeros pudieron vender libremente sus cosechas en el mercado (despues de entre gar al Estado la cuota a que estaban obligados), se tradujo en un importante incre mento de la produccion agricola y fue el detonante del vigoroso crecimiento que h persistido hasta ahora. Tras modificar su engorroso sistema de licencias industriales, reducir el costo de los bienes de capital importados y modificar los precios relativos http://slide pdf.c om/re a de r/full/de sa r rollo-e c onomic o-siglo-xxi-ha -joon-y-rodr ick

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en favor de los bienes transables, India se via recompensada por un fuerte aume de las inversiones, las exportaciones y el crecimiento. Pese a que en algunos de e casos la desigualdad se ha agudizado, los niveles de pobreza han disminuido todos ellos.

Esto quiere decir que otorgar incentivos al mercado da resultado. Si no hub nada mas que agregar, la conclusion de politica seria igualmente clara: liberalicem todos los mercados 10 mas rapidamente posible. A decir verdad, este fue el men que transmitieron los defensores del Consenso de Washington y las autoridades les prestaron oidos. . Sin embargo, la experiencia de los tiltimos cincuenta alios en materia de desa llo revela otro hecho sorprendente: los pafses que obtuvieron mejores resulta fueron aquellos en donde el proceso de liberalizacion fue parcial y gradual. Natu mente, China se destaca al respecto, ya que el extraordinario exito que ha ten desde 1978 se debe a que ha aplicado una doble estrategia, de gradualidad y exp mentacion. Conla excepcion de Hong Kong, que siempre ha sido un paraiso delli comercio, todos los demas casos exitosos de Asia oriental introdujeron las reform de manera gradual. . La India, pais que ha tenido muy buenos resultados desde los aiios ochenta, t bien se ha abierto solo parcialmente. Cabe preguntarse cuantas reformas debi6 re zar para dejar arras su "tasa de crecimiento india" de 3% al afio. DeLong (20 muestra que las reseiias tradicionales sobre este pais, que hacen hincapie en qu punto de inflexion fueron las reformas liberalizadoras de comienzos de los a noventa, estan equivocadas en muchos sentidos. Este autor muestra que el cr

miento no se acelero en los aiios noventa sino en la decada anterior. AI parecer que desencadeno el crecimiento fueron algunas reformas relativamente men ores. el gobiemo de Rajiv Gandhi, se realizaron algunos intentos por estimular las irnp taciones de bienes de capital, flexibilizar la normativa industrial y racionalizar sistema tributario. La consecuencia fue una bonanza econ6mica que no guarda r cion con la modestia de las reformas. DeLong argumenta que el cambio de la acti oficial en los alios ochenta, orientado a estimular en lugar de desalentar las activi des del sector privado y la insercion en la economfa mundial, y la conviccion de' las reglas del juego economico habian cambiado para siempre, pueden haber ten un mayor imp acto en el crecimiento que cualquier reforma de politica significati Todos estos paises liberaron las energias de sus sectores privados, pero 10 hic ron de manera cautelosa y controlada. Una razon importante, por la cuallas estra gias de reforma gradual fructificaron en los casos mencionados, es que se ajustab mejor a las instituciones preexistentes. En consecuencia, no' tuvieron que inve tanto en la creaci6n de instituciones". Corea del Sur se vali6 de un sistema financie

8.

Vease Qian (1999), para una buena resefia de la experiencia de la China en esta materia.


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restringido y fuertemente contro1ado para canalizar e1 credito hacia empresas indus triales que estaban dispuestas a realizar inversiones. Es posible que, en el papel, altemativa de una libera1izaci6n financiera unida a creditos tributarios ala inversion recomendada en libros de texto, fuera mas eficiente, pero es poco probable que hubier

dado resultados tan favorables, 0 rendido frutos tan rapidamente, en la Corea de lo afios sesenta y setenta. En vez de aplicar un sistema de precios dos vias, China habri podido liberalizar totalmente los precios agrico1as y luego compensar a la pobIaci6 urbana y al Fisco mediante reformas tributarias, pero se habria tardado afios, si n decenios, en 1evantar Ia nueva instituciona1idad. Es importante comparar estos casos con las reformas a gran escala introducidas en America Latina y en los antiguos paises socialistas. Como en estos tiltimos la reformas fueron tan radicales y se basaron ampliamente en la experiencia de otro pafses, su exito dependi6 de que se creara todo un abanico de instituciones nuevas e un plazo breve y a partir de cero. Esta fue una tarea titanica, Tal vez no sea sorpren dente que la transici6n haya resultado mas dificil de 1 0 previsto por muchos econo mistas. A decir verdad, los cas os mas exitosos fueron aquellos en que no se habia destruido totalmente las instituciones capitalistas 0 en que,su experiencia min estab fresca (como en Polonia). En consecuencia, las estrategias de reforma centradas en los mercados deben re conocer no s6lo la importancia de las instituciones, sino que toma tiempo y esfuerzo modificar la ya existente. Esto ultimo constituye ala vez una limitacion y una opor tunidad. Una limitacion, porque las reformas 6ptimas de precios tal vez no sean fac tibles; una oportunidad, porquepermite que autoridades dotadas de inventiva conciban

altemativas rentables, como el sistema de doble via 0 las empresas de municipios aIdeas (TVE), de la China. Las estrategias de desarrollo que pasan por alto las posibi Iidades de experimentar e introducir variaciones a nivel local, impiden el paso carninos de crecimiento potenciaimente exitosos.

4.

UNA TAXONO.NifA DE LAS INSTITUCIONES PUBLICAS DE APOYO A LOS MERCADOS

Las instituciones no ocupan un lugar destacado en la formaci6n de los economistas. Al parecer, el modelo estandar de Arrow-Debreu, que consta de todo un conjunto d mercados completos y contingentes que se extiende indefinidamente hacia el futuro

no requiere ayuda de instituciones ajenas a los mercados. Pero, naturalmente, inclu so en el contexto de ese modelo, esto es bastante desorientador. EI modelo norma parte de la base de que hay un conjunto bien definido de derechos de propiedad; ademas, supone que los contratos se ce1ebran sin temor a que sean dejados sin efecto al arbitrio de una de las partes. De tal manera que en e1 trasfondo hay instituciones que establecen y protegen los derechos de propiedad y hacen cumplir los contratos Para que puedan funcionar inc1uso mercados "perfectos", debe existir un sistema d Ieyes y tribunales. http://slide pdf.c om/re a de r/full/de sa r rollo-e c onomic o-siglo-xxi-ha -joon-y-rodr ick

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EL

DE SAR ROL LO EC ON OM IC O E N L OS AL BO RES DE L SIG

Por su parte, las leyes tienen que promulgarse y ser respaldadas mediante Iegitimo de la fuerza. Esto significa que debe haber ur legislador y una fuer policia. La autoridad dellegislador puede derivar de la religion, de los vfnculo miliares 0 del acceso a una violencia de orden superior, pero siempre tiene que

gurarse de proporcionar a sus sujetos la cornbinacion adecuada de "ideologfa" sistema de creencias) y de amenaza del uso de la fuerza para impedir una rebe La autoridad puede tambien derivar de la legitimidad que le brinda el apoyo pop en cuyo caso debe responder a las necesidades del electorado. En ambos casos, mos frente a los inicios de una estructura gubernamental que rebasa ampliament necesidades especfficas del mercado. Una de las consecuencias de esto es que la economia de mercado esta neces mente "inserta" en un conjunto de instituciones ajenas al mercado. Otra es qu todas estas instituciones tienen, ante todo y sobre todo, que satisfacer las nece des de la economfa de mercado, incluso si su presencia es necesaria dentro 16gica intern a de la propiedad privada y del cumplimiento de los contratos. EI h de que se necesite una estructura de gobierno para asegurar el funcionamiento d mercados no significa que esta sirva iinicamente para este fin. En algunas opor dades, las instituciones ajenas a los mercados produciran resultados socialm nocivos, como en el caso del usa de la funcion publica para beneficio privado. mismo, pueden producir resultados que limiten el libre juego de las fuerzas de cado para alcanzar un objetivo mas amplio, como la estabilidad y la cohesion soc En el resto de esta seccion se examinaran cinco tipos de instituciones de apo los mercados, a saber, los derechos de propiedad; las instituciones reguladoras;

instituciones que tienen por objeto la estabilizacion macroeconomica; las institu nes de seguridad social; y !as instituciones para la gestion de conflictos.

a. Los derechos de propiedad

Como quedo demostrado en los celebres debates de los afios veinte, teoricament posible concebir una prospera economfa de mercado socialista. Sin embargo, las economias desarrolladas de hoy se construyeron sobre la base de la propi privada. Como 10 han sostenido North y Thomas (1973) y North y Weingast (1 entre muchos otros, la constitucion de derechos de propiedad seguros y estable sido un elemento decisivo del auge del Occidente y del comienzo del crecimi economico modemo. Un empresario no se siente estimulado a acumular e innov menos que ejerza suficiente control sobre la rentabilidad de los activos que con produce 0 mejora. Observese que la palabra clave es "control" y no "dominic". Los derecho propiedad formales no sirven de mucho si no confieren derechos de control. P misma razon, si los derechos de control son 10 suficientemente solidos, es po


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MACROECONOMiA

que funcionen eficazmente.sin que el derecho de propiedad este formaImente reco nocido. Actualmente, en Rusia los accionistas cuentan con derechos de propiedad, pero en muchos casos carecen del control efectivo de las empresas. Las empresas d rnunicipios y aIdeas (TVES), de China, son un ejemplo en que los derechos de control han estimulado la actividad empresarial, pese ala ausencia de derechos de propiedad c1aramente definidos. Como 10 ilustran estos casos, la constitucion del "derecho d propiedad" rara vez se limita a la simple prornulgacion de una ley. La legislacion no es en sf necesaria ni suficiente para proporcionar derechos seguros de control. En l practica, los derechos de control se sustentan mediante una combinacion de leyes, medidas de cumplimiento de caracter privado, costumbres y tradiciones. Pueden distribuirse de manera mas estricta 0 mas difusa que los derechos de propiedad. Las partes interesadas pueden ser tan importantes como los accionistas. Por otra parte, incluso cuando esta establecido por ley, el derecho de propiedad

rara vez es absoluto. Ordinariamente, el derecho a mantener ami vecino fuera de m huerto no incluye el de dispararle si ingresa en el, Hay otras leyes 0 normas -como las que prohfben el homicidio- que pueden supeditar el derecho de propiedad. Cada sociedad decide por sf misma el aIcance que qui e re darle a 1 derecho de propiedad y las restricciones que esta dispuesta a imponer a su ejercicio. En los Estados Unidos y en la mayona de las sociedades avanzadas, el derecho de propiedad intelectual es celosamente protegido, pero en muchos pafses en desarrollo no sucede asf. Por otra parte, la legislacion ambiental y de ordenacion territoriallimitan el derecho las familias y de las empresas de los parses ricos a gozar y disponer a su arbitrio de su "propiedad" mucho mas que en los pafses en desarrollo. Todas las sociedades reconocen que el derecho ala propiedad privada puede restringirse par razones de interes publico. Lo que varia es la definicion de 1 0 que constituye interes publico. b. Instituciones

reguladoras

Los mercados fallan cuando el comportamiento de los participantes es doloso 0 contrario a la competencia. Fallan cuando los costos de transaccion impiden intemalizar externalidades tecno16gicas 0 no pecuniarias. Y fallan cuando la informacion incompleta se traduce en riesgo moral y seleccion adversa. Los economistas reconocen

estas fallas y han desarrollado los mecanismos analiticos necesarios para reflexionar de manera sistematica acerca de sus consecuencias y la forma como podrian remediarse. Las teorias del second best 0 segunda mejor alternativa, de la competencia imperfecta, de la agencia, del disefio de mecanismos y muchas otras, ofrecen un abanico casi inusitado de mecanismos reguladores para contrarrestar las fallas del mercado. Las teonas de economfa politica y de la eleccion publica advierten los peligros de depender sin reservas de estos mecanismos.


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EL DEsARROLLO

ECONO"MJCO EN LOS ALBORES DEL SIG

En la practica, todas las economfas de mercado exitosas son supervisadas por un conjunto de instituciones que regulan la conducta en los mercados de bienes, cios, activos, trabajo y financieros. Algunas siglas correspondientes a organizaci de los Estados .Unidos son suficientes para formarse una impresion de la gam

instituciones en juego: FTC, FDIC, FCC, FAA, OSHA, SEC, EPA, etc. En realidad, mie mas libres son los mercados, mayor es la carga que recae sobre las instituci fiscalizadoras. No es coincidencia que los Estados Unidos tengan los mercados libres y al mismo tiempo las norrnas mas severas para hacer cumplir la legisla antitrust. Cuesta concebir un pais diferente a los Estados Unidos en donde una em de alta tecnologia enormemente exitosa, como Microsoft, pueda ser arrastrada tribunales par supuestas practicas anticompetitivas. Recientemente, la experienci Asia oriental ha mostrado que la libertad de los mercados exige vigilancia y re cion, En Corea del Sur y Tailandia, al igual que en numerosos pafses en desarroll liberalizacion financiera y la apertura de la cuenta de capitales condujo a una fmanciera, precisamente porque las normas de disciplina y control eran inadecua Es importante reconocer que las instituciones fiscalizadoras posiblemente te que ampliar su accion mas alia de su lista corriente de atribuciones, que abarc normas antitrust, la supervision financiera, la normativa aplicable a los valor algunas otras. Esto es particularmente cierto en los pafses en desarrollo, dond fallas de los mercados pueden ser mas generalizadas y la regulacion obligatori los mercados mas amplia, Modelos recientes de fallas de coordinaci6n y de im fecciones de 100mercados de capitales" dejan en claro que, en muchos casos, p requerirse la intervenci6n estrategica del gobierno para escapar de las trampa !

bajo crecimiento y lograr que la inversi6n privada responda de manera satisfacto La experiencia de Corea del Sur y de Taiwan en los afios sesenta y setenta p interpretarse en.este sentido. En ambas economias, la generosidad de los subsidi la coordinacion de Ia inversion privada par parte del gobierno fueron decisivos sentar las bases del crecimiento autosostenido (Rodrik, 1995). Es un hecho que chos otros pafses han tratado de repetir estos mecanismos institucionales y no 10 logrado. Yes posible que Corea del Sur abusara de un mecanismo positivo al ma ner los comodos encadenamientos institucionales entre el gobierno y los chae hasta bien entrados los afios noventa, punto en donde pueden haberse tornado funcionales. Una vez mas, la leccion que hay que aprender es que los mecanism

institucionales deseables varian a 10 largo del tiempo, y no s6lo a traves de los pa sino tambien al interior de ellos.

9.

Vease tambien el trabajo reciente de Johnson y Shleifer (1999) que atribuye el mayor desarrollo de los mer accionarios de Polonia, comparado con el de la Republica Checa, a la mayor severidad de la reglamentaci6 primero en defensa de los intereses de los accionistas minoritarios y su proteccion contra el fraude. 10. Para un valioso estudio y discusion, vease Hoff y Stiglitz (1999).


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MACROECONOWA

c. Instituciones de apoyo.a fa estabilidad macroeconomica

A partir de Keynes hemos llegado a comprender mejor que las economias capitalistas no son necesariamente autoestabilizadoras. A Keynes y sus seguidores les pre-

ocupaban la insuficiencia de la demanda agregada y el consiguiente desempleo. Enfoques mas recientes de la inestabilidad macroeconomica enfatizan en la inestabilidad intrfnseca de los mercados financieros y su transmisi6n a la economia real. Todas las economias avanzadas cuentan ahora con instituciones fiscales y monetarias que cumplen funciones estabilizadoras, luego de aprender a las malas 10 que significa no contar con ellas. Entre estas instituciones, tal vez la mas importante sea un prestamista de Ultima instancia -por 10 general el banco central- que protege contra las crisis bancarias que se retroalimentan. Dentro del pensamiento macroecon6mico hay una fuerte corriente representada en su version te6rica mas sofisticada por el enfoque de los ciclos econ6micos reales, que rechaza la posibilidad 0 la eficacia de la estabilizaci6n macroecon6mica mediante politicas monetarias y fiscales. Asimismo, en los circulos oficiales, particularmente de America Latina, existe la impresi6n de que, en su forma actual, las instituciones fiscales y monetarias han aumentado, en Iugar de reducir, la inestabilidad macroeconomica, debido a que ban aplicado politicas procfclicas y no anticic1icas (Hausmann y Gavin, 1996). Estos hechos han estimulado los debates recientes acerca de las pohticas anticic1icas y su re1aci6n con la independencia de los bancos centrales y de las instituciones fiscales. d. Las instituciones de seguridad social

Una economia de mercado modem a es aquella en la que los cambios son constantes y el riesgo idiosincrasico (es decir, propio de cada individuo), respecto del ingreso y del empleo, es generalizado. El crecimiento econ6mico moderno entraiia una transicion de una economia estatica a una dinamica, en que las tareas que realizan los trabajadores estan en con stante evolucion y en que hay un frecuente movimiento de ascenso y descenso en la escala de ingresos. Uno de los efectos emancipadores de una economia de mercado dinamica es que libera a las personas del tipo de estructuras en que tradicionalmente estan inmersas -su grupo familiar, la iglesia, la jerarquia de la aldea. El problema, sin embargo, es que las desarraiga de sus sistemas de apoyo y de sus instituciones de diversificaci6n de riesgos tradicionales. El intercambio de regalos, las reuniones sociales y los lazos de parentesco -para citar solo algunos de los mecanismos sociales para nivelar la distribucion de los recursos en las sociedades tradicionales- pierden gran parte de sus funciones de seguridad social. Y a medida que los mercados se amplfan, se toma mucho mas dificil manejar, de forma tradicional, los riesgos contra los cuales hay que asegurarse.


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EN LOS ALB O RES DEL SIG

La enorme expansion de los programas estatales de seguridad social que se dujo en el siglo xx es uno de los rasgos mas notables de la evolucion de las e mias de mere ado avanzadas.En los Estados Unidos, el trauma de la Gran Depre prepar6 el camino para las grandes innovaciones institucionales en esta materia

guridad social, seguro de descmpleo, obras public as, propiedad publica, segu dep6sitos y legislaci6n sindieal (wEase Bordo y otros, 1998, p. 6). Como ob Jacoby (1998), antes de que se produjera la Gran Depresi6n, la clase media gen mente podia constituir su propio seguro 0 adquirirlo de intermediarios privado desplomarse esta c1ase de seguros, la c1ase media se vali6 de su considerable pr polftica para lograr que se ampliara la seguridad social y se creara 10 que poste mente se denomin6 Estado de bienestar. En Europa, el Estado de bienestar se re ta en algunos casos a las postrimerias del siglo X I X ; sin embargo, la notable expan de los programas de seguridad social, particularmente en las econornias mas pe

mas abiertas al comercio exterior, fue un fen6meno posterior fias que estaban Segunda Guerra Mundial (Rodrik, 1998a). Pese a que desde los afios ochen Estado benefactor ha sido objeto de una importante oposici6n politica, ni los Est Unidos ni Europa han recortado signifieativamente estos programas. La seguridad social no siempre tiene que adoptar la forma de programas de tra rencia pagados con cargo a reeursos fiscales. En el modelo de Asia oriental, representado por el caso del Japan, la seguridad social se proporeiona mediante combinaci6n de practicas empresariales (como el empleo de por vida y las presta nes sociales otorgadas pOI la empresa), sectores protegidos y reglamentados (pe nos comercios independientes) y una liberalizaci6n y apertura externa gradu

Algunos aspectos de la sociedad japonesa, que para un observador extemo pu parecer ineficientes -como la preferencia por los pequefios comercios al detalle regulaci6n estricta de los mercados de productos- substituyen los programas de t ferencia que, de 10 contrario, tendrfan que ser proporeionados por el Estado bene tor (como sucede en la mayoria de los pafses de Europa). Estas complementarieda de los diversos mecanismos institucionales de una sociedad tienen como consec cia que resulta muy diffcil modifiear los sistemas nacionales en forma fragment No se puede, 0 no se debe, pretender que los japoneses renuncien a su sistem empleo de por vida, ni a sus sistemas ineficientes de comercio minorista, sin as rar el funcionamiento de redes de seguridad altemativas. Otra consecuencia es las instituciones s610 cambian de manera substancial luego de grandes trastor como los generados por la Gran Depresi6n 0 pOI la Segunda Guerra Mundial. La seguridad sociallegitima una economia de mere ado porque la torna com ble con la estabilidad y la cohesion sociales. Al mismo tiempo, los Estados bene tores que existen en Europa occidental y en los Estados Unidos generan una ser . costos econ6micos y sociales -crecientes gastos fiscales, una cultura de los "d chos" y desempleo a largo plazo- cada vez mas manifiestos. En parte pOI ello, pa


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MACROECONOMIA

en desarrollo como los de America Latina, que tras la crisis de los alios ochenta adoptaron modelos centrados en el mercado, no han prestado suficiente atenci6n a la creacion de instituciones de seguridad social. La consecuencia han sido la inseguridad econ6mica y el rechazo de las reformas. C6mo habran de mantener los paises la cohesi6n social, frente a grandes desigualdades y ala inestabilidad de los ingresos, agravadas ambas por la creciente dependencia de las fuerzas del mercado, es una interrogante que por el momenta carece de respuesta clara. En todo caso, para que, en el campo de la seguridad social, America Latina y otras regiones en desarrollo puedan labrarse un camino diferente del seguido por Europa 0 America del Norte, tendran que desarrollar su propia vision -y sus propias innovaciones institucionalespara superar las tensiones entre las fuerzas del mercado y la necesidad de seguridad econ6mica.

e. Instituciones para el manejo de conflictos Las sociedades difieren en sus divisiones. Algunas de ell as tienen una poblacion etnica y lingtiisticamente homogenea que se caracteriza por una distribuci6n relativamente equitativa de los recursos (i,Finlandia?). Otras, en cambio, estan profundamente divididas por razones etnicas 0 de ingresos (lNigeria?). Estas divisiones obstaculizan la cooperacion social e impiden emprender proyectos reciprocamente beneficiosos. Los conflictos sociales son perjudiciales porque desvian recursos que podrian ser usados en actividades econornicamente productivas y porque desalientan esta clase de actividades, debido a la incertidumbre que generan. Los economistas han utilizado modelos de conflicto social para ilustrar cuestiones tales como: i,A que se debe que los gobiernos bayan retrasado la estabilizacion, en circunstancias de que todo atraso significa costas para todos los grupos (Alesina y Drazen, 1991)? lPor que razon paises ricos en recursos naturales tienen much as veces peores resultados que otros que carecen de ellos (Tomell y Lane, 1999)? lPor que razon las perturbaciones extemas a menudoconducen a prolongadas crisis economicas, que no guardan proporcion con los costos directos de las perturbaciones propiamente tales (Rodrik, 1999b)? En todos estos casos cabria pensar que se trata de fallas de coordinacion, en que los grupos sociales no se ponen de acuerdo para Iograr resultados que sedan reciprocamente beneficiosos. Las sociedades sanas cuentan con una gama de instituciones que hacen menos probable que ocurran estas inmensas fallas de coordinaci6n. EI orden jurfdico, la idoneidad de la judicatura, las instituciones polfticas representativas, las elecciones libres, los sindicatos independientes, las asociaciones sociales, la representacion institucionalizada de los grupos rninoritarios y la seguridad social son ejemplos de esta c1ase de instituciones. Lo que hace que estos mecanismos funcionen como instituciones para el manejo de conflictos es que involucran una doble


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EL DESARROLLO

ECON6MICO

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"tecnologfa del compromiso": advierten a los posibles "vencedores" del con social que su victoria sera limitada, y aseguran a los "perdedores" que no desposefdos. Por 10 general, aumentan los incentivos de los grupos sociales a c rar, reduciendo las ventajas de las estrategias que no son socialmente coopera

5.

CONSECUENCIAS

PARA LA GOBERNABILIDAD

Y LA CONDICIONALIDAD

INTERNACIONALES

El razonamiento planteado hasta ahora puede resumirse en las cuatro proposic siguientes:

i. ,Los incentivos de mercado son esenciales para el desarrollo economico; ii. Los incentivos de mercado deben basarse en instituciones piiblicas s6lidas; iii. Las economfas de mercado son compatibles con una variada gama de me mos institucionales; I V . Mientras mayor sea la armonfa entre las reformas y la capacidad institucional exito.

preexistente,

orientadas hacia el me mayores seran las probabilidade

En la actualidad, los dos primeros supuestos son ampliamente aceptados y tituyen la base del Consenso de Washington ampliado. De acuerdo con este, la ralizacion, la privatizacion y la insercion a nivel mundial no son menos importa pero deben complementarse y apoyarse en reformas en la esfera de la gobernabil Sin embargo, no se reconoce suficientemente la importancia del tercero y c

supuestos. El nuevo Consenso esta operando en varios campos diferentes. Por ejemplo la crisis asiatica, los programas del FMI prescribieron una larga lista de refo estructurales en las esferas de las relaciones entre el sector privado y el gobiern banca, la gobernabilidad corporativa, la Iegislacion de quiebras.Tas instituci relacionadas con el mercado de trabajo y la politic a industrial. Un elemento cla la nueva arquitectura financiera internacional es el conjunto de codigos y estan -sobre transparencia fiscal, politica monetaria y financiera, supervisi6n ban difusion de informacion, gobernabilidad y estructura de las empresas, y normas tables- que deben ser aplicadas por todos los pafses, pero que esta dirigido de m ra especial a los pafses en desarrollo. Ademas, a partir de la Ronda de Uruguay negociaciones comerciales internacionales se han traducido en una serie de acu -sobre derechos de propiedad intelectual, subsidios y medidas relacionadas co inversiones- que armonizan las practicas de los pafses en desarrollo con aquell los pafses mas avanzados. En consecuencia, cuando llega el momento de llevarla a la practica, la n vision del desarrollo se traduce en un aumento gradual e ineludible de la cond


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MACROECONOMlA

nalidad y una reducci6n de los margenes dentro de los cuales pueden llevarse a cab las politicas. En general, esto no es deseable por una serie de razones. En prime Iugar, resulta ironico que esto este sucediendo precisamente en el momento en qu ha quedado en evidencia 10 poco que conocemos acerca de la forma como opera 1 economia mundial y de 1 0 que deben hacer los paises pequefios para prosperar dentro de ella. No hace mucho se partfa de la base de que la orientaci6n exportadora y la altas tasas de inversion de Asia orientalla protegian del tipo de crisis extemas qu peri6dicamente sacuden a America Latina. Tras la crisis del tequila, en 1995, s populariz6 la practica de realizar comparaciones entre ambas regiones en funci6n d sus deficit de cuenta corriente, tipos de cambio, relacion entre las exportaciones y e PIB, y tasas de inversion, para mostrar que, en general, Asia oriental parecia encontrarse en "mejor" situaci6n. Como es natural, no faltaron quienes criticaron el caso de Asia oriental, pero, a decir verdad, los criticos pensaron que el impulso podia irs perdiendo gradualmente y no que podria producirse el derrumbe total, como de he

cho sucedio". Segundo, como ya subraye (punto 3, mas arriba), el capitalismo de mercado e compatible con una variedad de mecanismos institucionales. El nuevo Consenso, y sea, rechaza este enfoque de la "convergencia" extrema, 0 subestima su importancia en la practica. El nuevo conjunto de disciplinas extemas se acompaiia de un modelo determinadode desarrollo econ6mico que, en la practica, no ha sido probado n siquiera en la experiencia hist6rica de los paises actualmente avanzados. Estas disciplinas excluyen algunas estrategias de desarrollo que han dado resultado en el pasa do, y otras que podrian hacerlo en el futuro. La disminuci6n de la autonomia nacional en la fonnulaci6n de la estrategia de desarrollo es un costo por el cual es poco probable que los paises en desarrollo sean suficientemente recompensados. En tercer lugar, se subes~man seriamente las dificultades practicas que involucra implementar muchas de las reformas institucionales en estudio. Los paises desarrollados de hoy no adquirieron sus instituciones legales y de control de la noche a la manana. Seria bueno que de alguna manera los paises del Tercer Mundo pudiesen llegar a contar con instituciones como las del Primer Mundo, pero seguramente ello s610 sucedera cuando hayan dejado de ser pafses del Tercer Mundo. A corto plaza, hay mayores probabilidades de que una estrategia que adapte las reformas centradas en el mere ado ala capacidad institueional existente resulte provechosa (punto 4, mas

arriba), Lo anterior no pretende sugerir que las reformas institucionales especificas que predominan en los program as de las institueiones de Bretton Woods earezcan de

11. "He aprendido mas acerca de la forma en que funciona este nuevo sistema financiero internacional en los ultimos doce meses que en los 20 afios anteriores", reconoci6 recientemente Alan Greenspan (citado en Thomas L. Friedman, "A Manifesto for the Fast World", New York TImes Magazine, 28 de marzo de 1999, p. 71).


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EL DESARROLLO

ECONOMICO EN LOS ALBORES DEL SIG

merito. Nadie podrfa oponerse seriamente ala adopci6n de normas contables piadas 0 a que se apliquen normas mejoradas de supervision prudencial de los i mediarios financieros. Si bien es cierto que en la practica es posible que alg normas tengan efectos contraproducentes, hay dos cosas que deben ser motiv

preocupaci6n: ante todo, estas norrnas son la cufia mediante la cual se introduc los pafses receptores un conjunto mas amplio de preferencias politicas e institucion -en favor de la apertura de las cuentas de capital, de mercados de trabajo desregula del financiamiento en pie de igualdad, de la gobemabilidad corporativa al e americano y de oposicion a las politicas industriales. Segundo, el programa ce demasiado la atencion en las reformas institucionales requeridas para que el mu sea seguro para los fluj os de capitales y, en consecuencia, des v ia necesariame capital politico y atenci6n de reformas institucionales en otros campos. El pel radica en que un enfoque de esta naturaleza privilegia la libertad del comercio i nacional y la movilidad del capital en nombre de una polftica economica "adecua

y 10 hace a expensas de otras metas de la politica de desarrollo que podrian entra conflicto con ella. En consecuencia, sin importar la forma que adopte la nueva ar tectura de la economia internacional, una de las metas importantes deberia ser mitir que los paises en desarrollo experimenten con sus propias estrategias.

6. i.CuAN Il'v1PORTANTE ES LA INSERCrON ECONOMICA INTERNACrONAL ?

Como se indico en la secci6n anterior, las condiciones necesarias para la inserc en la economia mundial han llegado a proyectar una larga sombra sobre el disefi

las politicas de desarrollo. A los parses en desarrollo se les repite incansablemente larga lista de condiciones que deben reunir para integrarse. EI problema del discu actual sobre la globalizacion es que confunde fmes con medios. Para que una es tegia se oriente verdaderamente hacia el desarrollo hay que cambiar de enfasis. insercion en la economia mundial debe concebirse como un mecanismo para al zar el crecimiento y el desarrollo, y no como finalidad ultima. La maximizacion comercio y de los flujos de capitales no es, ni debe ser, el objetivo de la politic desarrollo. Ningtin pais se ha desarrollado con exito volviendo la espalda al comercio in nacional y a los flujos de capital de largo plazo. Muy pocos pafses han logrado cr

por largos periodos sin que haya aumentado la participacion del comercio inter cional en su producto nacional. Como dice Yamazawa (2000), "ninguna econom en desarrollo puede crecer dentro de muros protegidos". En la practica, el meca mo mas fuerte que vincula el comercio can e1 crecimiento, en los paises en desa llo, es el hecho de que los bienes de capital importados probablemente seran basta mas baratos que los fabricados en el pais. Hay que partir de la base de que las po cas que restringen las importaciones de equipos de capital aumentan el precio inte


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de los bienes de capital y, < ? , ~ consecuencia, reducen los niveles reales de inversion son de partida desaconsejables. Por su parte, las exportaciones son irnportantes por que con las divisas que ellas generan se adquieren bienes de produccion impor tados.

Sin embargo, es igualmente cierto que ningun pais se ha desarrollado simplemente mediante la apertura a1 comercio y la inversion extranjera. En los casos en que s ha tenido exito, el truco ha consistido en combinar las oportunidades que ofrecen lo mercados mundiales can una estrategia intema de inversiones que despierte el entu siasmo de los empresarios del pais. Como se dijo, casi todos los casos sobresalientes han involucrado una apertura parcial y gradual a las importaciones y la inversion extranjera. No hay ninguna evidencia de que la liberalizacion comercial vaya siem pre unida a tasas de crecimiento mas altas. Instituciones multilaterales como el Ban co Mundial, el FMI Y la OCDE imparten recomendaciones basados en la convicci6n d que la apertura genera consecuencias previsib1es y positivas para el crecimiento. A decir verdad, la infonnaci6n disponible a este respecto no es tan categorica como s pretende que sea.

a. La experiencia en materia de libcralizacion del comercio

Recientemente, Francisco Rodriguez y yo (2001) revisamos la profusa literatura empirica sobre la relacion entre politica comercial y crecimiento, y llegamos a l conclusi6n de que existe una disparidad importante entre el mensaje que han derivado los consumidores de esta literatura y los "hechos" que ella ha demostrado. Esta

disparidad obedece a una serie de factores. En muchos casos, los indicadores d "apertura" utilizados por los investigadores son discutibles como medida de las ba rreras al comercio, 0 bien, estan altamente correlacionados con otras fuentes de des empefio economico desfavorable. En otros, las estrategias empiricas utilizadas para determinar la relacion entre Ia polftica comercial y el crecimiento adolecen de serias deficiencias que, al eliminarse, se traducen en conclusiones bastante mas debiles'". En consecuencia, la naturaleza de la relaci6n entre politica comercial y crecimiento economico sigue siendo en gran medida una pregunta abierta. Desde el punto de vista empfrico, la cuesti6n dista mucho de estar resuelta. En rigor, hay razones

para dudar de que exista una relaci6n general e inequivoca entre la apertura del co mercio y el crecimiento a la espera de ser descubierta. Lo mas probable es que la relacion sea contingente y dependa de una serie de caracteristicas extemas e intemas. Por cierto, el hecho de que casi todos los paises avanzados de hoy iniciaran su creci-

12. Nuestro analisis detallado abarca los cuatro trabajos, quiza m as conocidos, sabre la materia: Dollar (1992) Sachs y Warner (1995); Ben-David (1993); y Edwards (1998).


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miento protegidos por barreras arance1arias y s6lo despues disminuyeran la p cion, ofrece de seguro alguna pista. Observese adem as que la teoria modem crecimiento endogene ofrece una respuesta ambigua a la pregunta de si la liber cion del comercio promueve el crecimiento. La respuesta varia de acuerdo a

fuerzas de las ventajas comparativas empujan los recursos de la economia actividades que generan crecimiento a largo plazo (mediante extemalidades e teria de investigaci6n y desarrollo, aumento de la variedad de productos, m miento de la calidad de los productos, etc.), 0 los aparta de ellas. A decir verdad, en el area del comercio, la comp1ementariedad entre los in vos de mercado y las instituciones publicas, que he subrayado reiteradamente, sido menos importante. En Asia oriental, se ha examinado y documentado dete mente la importancia de los gobiemos para que los parses lograran exportar, c estos se encontraban en las primeras etapas de crecimiento (Amsden, 1989; 1990). Incluso en Chile, caso emblematico de orientacion al mercado, el exportador posterior a 1985 ha dependido de una amplia gama de politicas de g no, inc1uidos subsidios, exenciones tributarias, programas de reintegro de der aduaneros, investigaci6n de mercados financiada por el sector publico e inici public as para fomentar la formaci6n cientffica. Tras enumerar algunas de las po publicas aplicadas en Chile antes y despues de 1973 para promover los sectores frut pesquero y forestal, Maloney (1997, pp. 59 Y 60) llega ala conclusi6n de que h que preguntarse si estos, tres de los sectores exportadores mas dinamicos, po haber respondido a1 juego de las fuerzas del mercado en la forma como 10 han de no haber contado con el apoyo previo y coincidente del gobiemo.

La conclusi6n que hay que sacar de todo esto no es que, en general, habria preferir la proteccion ala liberalizaci6n del comercio. Los tiltimos cincuenta aii ofrecen pruebas verosimiles de que la protecci6n del comercio vaya sisternaticam unida a un mayor crecimiento. EI punto es simplemente que no hay que exager ventajas de la apertura del comercio. Cuando otros objetivos de politic a valiosos piten por escasos recursos administrativos y capital politico, la liberalizaci6n ge del comercio con frecuencia no merece la suma prioridad que suelen atribuirl estrategias de desarrollo. Esta es una ensefianza particularmente importante para p (como los de Africa), que se encuentran en las primeras etapas de reforma.

h. La experiencia en materia de liberalizaci6n de la cuenta de capitales

Las pruebas disponibles acerca de las ventajas de la liberalizacion de la cuen capitales son aiin mas debiles". En el papel, la movilidad del capital tiene un

13. Este analisis de la convertibilidad de la cuenta de capitales se basa en Rodrik (2000).


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MACROECONOMiA

tivo evidente. En ausencia de imperfecciones de mercado, la libertad de comerci acrecienta la eficiencia, y es'to es cierto tanto para el comercio de valores como par el comercio de bienes. Sin embargo, los mercados financieros padecen de vario slndromes -asimetrfas de infonnaci6n, problemas de agencia, expectativas que s

retroalimentan, burbujas (tanto racionales como no racionales) y miopia-, al punt que su analisis econ6mico es intrinsecamente sub6ptimo. Lo mas probable es qu ningun cambio en las instituciones influya demasiado en esta realidad. En definitiva, la cuesti6n de si deberia forzarse a los paises en desarrollo a abr sus cuentas de capitales (en forma "ordenada y gradual", como recomienda actual mente el FMI) s610 puede resolverse a partir de la evidencia empirica. Aunque ha bastante evidencia de que la ·liberalizaci6n financiera a menudo conduce a un de rrumbe financiero (vease al respecto el estudio de Williamson y Mahar, 1998), ha muy poca evidencia de que la liberalizaci6n de la cuenta de capitales genere u aumento de las tasas de crecimiento econ6mico. Quinn (1997) afirma que la libera lizaci6n de Ia cuenta de capitales y el crecimiento a largo plazo estan relacionados positivamente, mientras para Grilli y Milesi-Ferretti (1995), Rodrik (1998) y Kraay (1998) -el ultimo de los cuales utiliza el indicador de Quinn (1997) para las res tricciones de la cuenta de capitales- no existe relaci6n alguna. Klein y Olivei (1999 hablan de una relaci6n positiva, pero ella corresponde mas que nada ala experiencia de los paises desarrollados de la muestra utilizada. Este es un campo de investigacion que aiin se encuentra en los inieios de su desarrollo y, ciertamente, queda mu cho por aprender. Por el momento, 10 menos que puede decirse es que min no se han producido pruebas convincentes acerca de los beneficios de la liberalizacion de l

cuenta de capitales. Posiblemente el argumento que inclina mas a favorecer la movilidad internacional de los capitaies es que ella cumple una valiosa funci6n como ordenadora de l politica de gobierno. Los gobiernos que tienen que responder ante los inversionistas no pueden despilfarrar tan facilmente los recursos de la sociedad. Como dice Larry Summers, "la disciplina del mercado es el mejor medio que se ha encontrado en e mundo para garantizar que el capital sea utilizado adecuadamente". La idea es atractiva, pero una vez mas hay que preguntarse si es empiricamente acertada. Cuando los acreedores extranjeros adolccen de los sfndromes arriba sefia Iados, a los gobiemos empefiados en gastar en forma irresponsable, les resulta ma facil finaneiar sus gastos cuando pueden endeudarse en el extranjero. Ademas, para estos gobiernos, incluso el endeudamiento interno resulta pohticarnente menos cos toso porque, en un mundo don de el capital se mueve libremente, no hay crowding out (desplazamiento) de los inversionistas privados, ya que estes pueden obtener creditos en el extranjero. En ambos casos, los mercados financieros internacionales permiten gastos imprudentes en que posiblemente no se habrfa incurrido de no haber existido, A la inversa, como se dijo, la disciplina que imponen los mercados despues


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de las crisis puede ser excesiva y arbitraria. Como bien dice Willett (1998), la m ra apropiada de definir Ia disciplina de mercado es decir que llega demasiado ta que, cuando llega, generaImente es excesiva. Naturalmente, los gobiemos requieren disciplina. Sin embargo, en las socied

modem as ella es proporcionada por las instituciones democraticas -elecciones, tidos de oposici6n, tribunaIes independientes, debate parlamentario, prensa lib otras libertades civiles. Los gobiemos que manejan mal sus economias son cas dos en las umas. La informacion de que se dispone respecto de diferentes p indica que, en general, los pafses democraticos aplican polfticas monetarias y f les responsables. Los casas mas notables de derroche financiero se dan en los menes autoritarios y no en los dernocraticos. Las dictaduras militares fueron las llevaron a America Latina a la crisis de la deuda y las democracias las que orden e1 caos. En Asia, pafses democratic os como en la India y Sri Lanka tienen una tra toria macroecon6mica ejemplar, de acuerdo can los estandares de America Lati Africa. Las tinicas dos democracias de larga data de Africa (Mauricio y Botsuana) manejado extraordinariamente bien los periodos de bonanza y caida de los precio sus principales exportaciones (azticar y brillantes). Entre las economias en transic los procesos de estabilizaci6n mas exitosos han ocurrido en los paises mas democ cos. Se comprueba una fuerte asociaci6n negativa entre el Indice de democracia Freedom House y la tasa promedio de inflacion de una muestra de mas de 100 pa luego de controlar por el ingreso per capita. La posicion que adopta como discip la movilidad del capital intemacionaI encarna un concepto de la politica que, mejor de los casos, es parcial, y en el peor, perjudicial para la democracia.

Finalmente, como se dijo, la implementaci6n de la agenda de liberalizaci6n cuenta de capital tiene como consecuencia desplazar la agenda de las autorida encargadas de formular politicas y desviar sus energias de los esfuerzos nacion de desarrollo. Un ministro de Hacienda que destine todo su tiempo a apaciguar inquietudes de los inversionistas y a convencer a los bancos extranjeros de las dades de la economia, no destina tiempo a las preocupaciones tradicionales del d rrollo: disminuir la pobreza, movilizar recursos y establecer el orden de prelacion las inversiones. En definitiva, 10 que finalmente determina la politica son los me dos mundiales y no las prioridades del pais.

7.

OBSERVACIONES

FINALES

La ensefianza que nos deja el siglo XX es que para que el desarrollo fructifique necesitan mercados apuntaIados por instituciones publicas solidas. Los paises a zados de hoy -Estados Unidos, los pafses de Europa occidental, el Japou- debe prosperidad a que desarrollaron sus propios modelos viables de una economia m Si bien es cierto que estas sociedades atribuyen iguaI enfasis ala propiedad priv


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a Ia solidez de la moneda y ~1orden juridico, difieren en muchos otros aspectos: su practicas en las esferas de las relaciones laboraIes, 1a seguridad social, 1agobernabiIidad corporativa, la regulacion de los mercados de productos y el regimen tributario son substancia1mente diferentes.

Todos estos rnodelos estan en constante evolucion y ninguno de ellos est! Iibre d problemas. En el decenio de los setenta, el capitalismo benefactor al estilo europeo parecio particularmente atractivo. En los alios ochenta, Jap6n pas6 a ser e1 modelo que habia que imitar. Y los aiios noventa fueron c1aramente un decenio del capitalismo 1ibre, al estilo americano. Si se los evalua en una perspectiva hist6rica adecuada, todos estos mode1os han sido igualmente exitosos. La experiencia de 1a segunda mitad del siglo XX indica que ninguno de ellos domina c1aramente sobre los demas Seria un error sostener que el capitalismo al estilo americano es el modelo hacia e cual debe converger el resto del mundo.

todas las sociedades pr6speras estan abiertas ensefian zas Naturalmente, de otras, en especial cuando hay precedentes valiosos. Japona acoger es buenlas ejemplo d ello. Cuando reformo y codified su sistema legal, durante la restauracion Meiji, e principal modelo adoptado fue la legislaci6n civil y comercial alemana. En consecuencia, no debe pensarse que el enfasis que he puesto en 1a diversidad y la no convergencia institucional equivale a rechazar la innovaci6n institucional mediante la imitaci6n. Lo importante es que los proyectos importados pasen por el filtro de la practicas y las necesidades locales. Una vez mas, e1 caso de Jap6n sirve de ejemplo. Como sefialan Berkowitz, Pistor y Richard (1999, p. 11), el hecho de que este pais optara por e1 sistema legal aleman fue una eleccion inforinada y no una imposicion

desde afuera: antes de que se promulgaran los c6digos, basados principalmente en e modelo aleman, se discuti6 ampliamente la posibilidad de adoptar el sistema jundico ingles 0 frances y se redactaron varios proyectos basados en este ultimo. En otras palabras, entre los c6digos disponibles los reforrnadores japoneses eligieron deliberadamente los que parecian mas adecuados a sus circunstancias. La que se aplica a los paises avanzados de hoy, tambien es aplicab1e a los paises en desarrollo. En ultimo termino, el desarrollo econ6mico deriva de una estrategia desarrollada dentro del pais, y no del mercado mundial. Las autoridades de los pafses en desarrollo deberian evitar las modas, situar la globalizaci6n en perspectiva y

centrar 1a atencion en el mismos fortalecimiento de las instituciones locales. Deberian tener mas confianza en ellos y en e1 desarrollo de sus instituciones, y confiar menos en 1a economfa mundial y en los modelos derivados de ella. REFERENCIAS

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