DERECHO ADMINISTRATIVO Dr. Héctor Garcini Guerra
Editorial Pueblo y Educación
Este libro, en tus manos de estudiante, es instrumento de trabajo para construir tu educación. Cuídalo.
Edición: Lic. Crisha Moráguez Díaz Diseno: Lizabeth Álvarez de la Torre
Segunda edición, 1986 Corregida y ampliada
O Héctor Garcini Guerra, 1986 O Editorial Pueblo y Educación, 1986
EDITORIAL PUEBLO Y EDUCACION Calle 3ra. A No. 4605. entre 46 y 60, Playa, Ciudad de La Habana Impreso por el Combinado Poligráfico "Juan Marinello", 1986
SNLC: CU01.3 1440-0
A María del Carmen, esposa y compañera, que por más de cinco décadas ha sido siempre estímulo y guía.
El desarrollo impetuoso de la Revolución cubana ha significado raigales transformaciones en todos los aspectos de la vida social del país. Se ha creado la base económica socialista; la producción de bienes materiales, la educación, la salud pública y la promoción de la cultura avanzan sin tregua. Hemos sido testigos del proceso de institucionalización del Estado y la estructuración adecuada a su carácter proletario. A partir de 1970 y ofreciéndonos como cúspide la Constitución de 24 de febrero de 1976 el Estado revolucionario devino Estado socialista. Mutaciones profundas convierten el viejo Derecho, sustentado en la propiedad privada en un Derecho nuevo inspirado en los principios del marxismo-leninismo y la Administración Pública se enmarcó en contornos más precisos y adaptó sus funciones al logro de objetivos concordes con las metas caracterizadoras de la etapa actual del desarrollo. El Derecho Administrativo, rama del sistema jurídico cubano, no ha sido ajeno al proceso. De ahí que la primera edición de esta obra, que vio la luz en 1981 presente hoy,para su eficaz utilizaci6n, perfiles requeridos de ser actualizados para posibilitar el conocimiento de la legislación emanada desde su aparición. Esta segunda edición, referida a las nuevas normas, presenta además innovaciones que enriquecen su contenido y facilitan, si se le emplea como libro de texto, un más amplio conocimiento de la disciplina que contiene y el dominio del ordenamiento jurídico positivo, cimiento indispensable para lograr un aprendizaje pleno de la teoría y la práctica administrativas. Esta es la razón y el motivo de este libro. El autor
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
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3. 4. 5.
CAPITULO I Concepto del Derecho Administrativo El Estado y la Administración . . . . . . . . . . . . , . . . . . . . . . . . 9 Las funciones del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 Evolución histórica de la Administración Pública . . . . . . . . 16 Los fines.de la Administración Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 Concepto de la Administración Pública . . . . . . . . . . . ... .. . , 18 Criterios doctrinales acerca del Derecho Administrativo . . . 20 Concepto del Derecho Administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
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CAPITULO II Relaciones del Derecho Administrativo con otras ciencias Realidad de la existencia de relaciones entre las distintas ra31 mas del Derecho y de este con otras ciencias . . . . . . . . . . . Necesidad y conveniencia del estudio de las relaciones del Derecho Administrativo con otras ciencias . . . . . . . . . . . . . . 31 Relaciones con otras ramas de las ciencias jurídicas . . . . . 32 Relaciones con otras ciencias no jurídicas . . . . . . . . . . . . . . 38 Relaciones del Derecho Administrativo con la Ciencia de la 39 Administración .......................................
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CAPITULO III Principios fundamentales del Derecho Administrativo socialista 46 1. Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Principios político-sociales de la Administración del Esta46 do . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Principios organizativos de la Administración del Estado . . 51
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CAPíTULO IV Las fuentes del Derecho Administrativo 1. Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 2. Importancia en el Derecho Administrativo de las disposicio58 nes de la Dirección Política del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3. La ley como fuente del Derecho Administrativo . . . . . . . . . . 4. El reglamento como fuente del Derecho Administrativo. La potestad reglamentaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Las disposiciones internas de la Administración Pública . . . 6. La costumbre su negación como fuente del Derecho Administrativo. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Los tratados internacionales como fuente indirecta del Derecho Administrativo. Concepto . . . . . , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Las decisiones judiciales como fuente del Derecho Administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
60 63 67 68 69 73
CAPíTULO V La norma jurídico-administrativa, la codificación del Derecho Administrativo
1. La norma jurídico-administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La discrecionalidad administrativa . . . . . .,. . . . . . . . . . . . . . . . 3. La codificación del Derecho Administrativo . . . . . . . . . . . . . .
79 85 90
CAPíTULO VI La relación jurídico-administrativa
1. 2. 3. 4.
Concepto de la relación jurídico-administrativa . . . . . . . . . . . Los sujetos de la relación jurídico-administrativa . . . . . . . . . El acto administrativo. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Las situaciones jurídico-administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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CAPíTULO VI1 Teoría orgánica de la Administración 1. Concepto de la organización administrativa . . . . . . . . . . . . . . Los órganos de la Administración Pública . . . . . . . . . . . . . . Tipos de órganos de la Administración Pública . . . . . . . . Formación de los órganos de la Administración Pública . . Cese de los órganos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. 3. 4. 5.
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CAPITULO Vlll Sistemas de los Órganos de la Administración Pública
1. Principios de la organización administrativa . . . . . . . . . . . . . . 2. Relaciones entre los órganos de un sistema . . . . . . . . . . . . . 3. Centralización y descentralización . . . . . . . . . . . . . . . . . . , . , . .
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CAPITULO IX Los medios jurídicos de la Administración Pública. Los medios personales.
1. Los medios jurídicos de la Administración Pública . . . . . . . . 2. Los medios personales de la Administración Pública . . . . . . 3. Formas de aplicación de las relaciones jerárquicas . . . : . . .
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CAP~TULOx Los medios jurídicos de la Administración Pública. Los medios m'ateriales 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E l patrimonio administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Las cosa públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Extinción de las cosas públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El uso común . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La relación de utilización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Las restricciones a la propiedad individual . . . . . . . . . . . . . . .
175 175 177 179 179 181 182
CAP~TULOXI La actividad administrativa. Sus formas 1. 2. 3. 4.
La Admi~istraciónPública en la sociedad capitalista . . . . . . 1 9 0 La Administración pública en la sociedad socialista . . . . . . . 193 El servicio público burgués y el servicio estatal socialista . 2 0 6 La gestión económica y su aceptación en el Estado burgués . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 CAPíTULO XII La actividad administrativa en Cuba (Primera Parte)
1. Antecedentes , . . , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La institucionalización de la Administración Pública en Cuba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. El Consejo de Ministros y su Comité Ejecutivo en la Constitución del 24 de Febrero de 1976 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. El Sistema de la Administración Central del Estado cubano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Funcionamiento del sistema de la Administración Central cubana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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CAPíTULO Xlll La actividad administrativa en Cuba (Segunda Parte) 1. La reglamentación de la Administración Central del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 2. Funciones de los organismos de la Administración estatal según el Decreto-Ley número 6 7 . . . . . . . . . . . , , . . . , . . . . . . . . 2 3 4 CAPITULO XIV Los Órganos Locales del Poder Popular 1. Introducción . . . . , . , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 3 9 2. Breve síntesis histórica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . _ .. , . 2 4 1 3. Los Órganos Locales del Poder Popular en la Constitución de
1976 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 4. Las' normas reglamentarias de las asambleas provinciales y
municipales del Poder Popular y sus comités ejecutivos
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5. El reglamento de las relaciones entre los organismos de la Administración Central del Estado y los órganos Locales del
Poder Popular ........................................ 250 6. Oficina de atención a los órganos Locales del Poder.Popu251 lar ................................................... CAPiTULO XV El cumplimiento de las decisiones de la Administración del Estado. La responsabilidad de la Administración
1 2 3 4
La La La La
ejecutividad de los actos de la Administración Pública . regulación de las actividades de los particulares . . . . . . . coacción administrativa ............................. responsabilidad de la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . .
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CAPíTULO I
Concepto del Derecho Administrativo
1. El Estado y la Administración Para arribar a una determinación del concepto del Derecho Administrativo hay que elaborar previamente el concepto de la Administraci6n Pública debido a que el Derecho Administrativo, como rama jurídica, tiene por objeto la estructura y funciones de la Administración del Estado, esto es, que se ocupa de una parte de la organización politica de una colectividad humana que se propone fines concretos y desarrolla una acción encaminada a alcanzar esos fines, acción que se manifiesta en forma diversa y constituye funciones capaces de ser diferenciadas. Lo que entendamos por Administración Pública dependerá esencialmente de cómo consideramos al Estado. Los juristas burgueses, en defensa de la clase explotadora, envuelven al Estado en nebulosidades encaminadas a ocultar su verdadera condición y así lo presentan como una institución situada sobre las clases y al margen de ellas, colocada por encima de la sociedad, desvelada por el bienestar de todos los ciudadanos, vínculo que mantiene unida la sociedad, conciliadora de los intereses de las clases y otras fórmulas teóricas, igualmente falaces, tendentes a negarle su naturaleza clasista. En realidad, el Estado es la supraestructura política creada para servir a la clase económicamente dominante erigida sobre una determinada base económica, que la hace dominante también políticamente y en un proceso de interacción la provee de medios para la explotación de la clase oprimida. En el actc;ar de la supraestructura política desempeiia un importante papel la Administración Pública, por medio de la cual el Estado realiza la mayor parte de sus fines. De ahí, que lo que es la Administración Pública en un Estado burgués difiera raigalmente de lo que es en un Estado socialista. En el primero la diferenciación entre sociedad y Estado, coloca a la Administración ante un orden social inmutable, que se asienta en un sistema de relaciones econ6micas que supone la propiedad privada de los medios de producción y su misión es la de fortificar ese orden social en beneficio de la clase ca-
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pitalista y defenderlo contra los intereses de la clase proletaria que pretende cambiarlo. Al caer el Estado burgués e iniciarse su transformación en Estado socialista, al asumir el poder el proletariado y comenzar la conversión de los medios de producción a propiedad colectiva, se produce la gradual desaparición de la distinción entre sociedad y Estado y las clases irán desapareciendo hasta que, abolidas definitivamente, el Estado sea algo superfluo y se extinga.
2. Las funciones del Estado El Estado se desenvuelve a través de actividades susceptibles de diferenciación y para llegar a penetrar en la sustancia de la Administración Pública, precisa determinar cuáles son esas funciones, su alcance y contenido, los órganos que las tienen a su cargo y saber qué lugar ocupa la Administración en su realización. No han sido pocos los autores que han mantenido, inspirados en las ideasque en el siglo X V M expuso Montesquieu, la existencia de la tripartición de las funciones estatales. Desde luego, los administrativistas modernos, aún los burgueses, niegan la validez de la tríada montasqueyana de los "poderes" 'del Estado, pero muchos se plantean que todo análisis de esas funciones desemboca, o bien en la elaboración de normas jurídicas, o en la aplicación de esas normas a casos concretos, o en la decisión de los conflictos que sobrevengan entre los ciudadanos o entre estos y la sociedad. Ahora bien, si la existencia de esas tres clases de actividades no pueden ignorarse y aún en las nuevas formas de organización política todas ellas subsisten, objetivamente analizado el actuar del Estado moderno, se destacan otras tareas que desarrolla para el logro de sus fines, tareas que se apartan, en su caracterización, de las funciones clásicas: legislativa, jurisdiccional y ejecutiva, para configurarse con caracteres definidos y firmes, como funciones disímiles a las nombradas. Según nos dice Caiiizares Abeledo, esas actividades estatales:
...a través de las cuales se canalizan y regulan todas las demás funciones y que otorgan además a los órganos de poder sus formas de organización, así como sus características funcionales, integran la función jurídica que es consustancial al Estado mismo y se deriva de su intima e imprescindible vinculación con el Derecho. Esta función entraña la creación de leyes, la administración de la justicia, el cumplimiento o ejecución de las resoluciones de los órganos jurisdiccionales, así como la Administración del Estado, todo ello en el orden interno y el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes derivados de sus relaciones con los demás Estados, en el orden externo.' En un Estado socialista, los objetivos históricos de la clase obrera y sus aliados determinan la actividad que conforma la
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transformación económica, la que en el orden interno se traduce en el sometimiento de las clases explotadoras, la creación de una economía socialista y el lograr elevar la conciencia de las masas mediante actividades educacionales y culturales intensas.* En el propósito de fijar un concepto de la Administración Pública hay que considerar a esta no sólo en su estructura, sino también en su dinámica, contemplada en los actos en que se exterioriza, para así alcanzar su comprensión integral. Hay que delimitar el alcance de la actividad administrativa. vale decir, el contenido de la función que como parte del Estado realiza la Administración Pública. A ese fin, hay que analizar aisladamente las distintas funciones estatales en cuanto constituyen, como dice Carré de Malberg,3 diferentes manifestiiciones, o diversos modos de ejercicio de la potestad estatal que es una y consiste, de una manera invariable, en el poder que tiene el Estado de querer por medio de sus órganos especiales y por cuenta de la colectividad, imponer su voluntad a los individuos. El estudio jurídico de los actos por los cuales realiza el Estado las distintas atribuciones que él mismo pudo asignarse, permite establecer su distinción y clasificarlos en grupos separados, cada uno de ellos, añade el autor citado, forma una rama de la actividad que es una parte de la potestad o una función del Estado. Un Estado en el que se construye el socialismo y que se prepara para emprender el avance hacia el comunismo, subordina su actividad a un objetivo único: desarrollar la economía a fin de robustecer la base que le permita perfeccionarse y alcanzar la meta propuesta y satisfacer las necesidades siempre crecientes de la sociedad. La actividad Única del Estado socialista se proyecta en diferentes formas, diversidad que se deriva de su enorme volumen y de su carácter complejo. " l a actividad del Estado no puede verificarse en una sola forma. Necesariamente supone una división precisa entre las partes que componen el aparato es tata^."' Conforme al método enunciado, analicemos a continuación las funciones que el Estado desarrolla. La función legislativa. Parte esencial de la actividad del Estado, se dirige a crear el Derecho, a formular reglas abstractas, que son las leyes, a ejercer la "potestad legislativa" de que nos habla A r i ~ t 6 t e l e s . ~ Establece de manera general y obligatoria las normas por las que deben conducirse los integrantes del grupo social, así como la propia organización que esa sociedad adopta. El Estado, a través de la función legislativa, establece los preceptos jurídicos, las reglas abstractas que juzga apropiadas a una determinada relación social que la norma ha de regir. Las leyes, en su consideración material, producto de esa función tienen por característica enunciar juicios, en el sentido lógico de la palabra, que no se contraen a un caso concreto, sino que se formulan de modo impersonal. A los fines que se procuran, no interesa ahora adentrarse en el estudio de la ley en su doble
aspecto, formal y material, en sus características, en las circunstancias que rodean su elaboración y vigencia, etc. Sólo interesa postular, siguiendo a Laband,' que la potestad legislativa carece de limites, que el órgano legislativo puede siempre atraer hacia sí y apropiarse le cualquier materia sobre la que desee legislar. La materia, objeto de em~siónen forma legislativa, incorporada al campo del derecho objetivo, no puede ser objeto de reglamentación distinta por parte de una autoridad u órgano administrativo.
f a función política. "Gobernar es -dice Garrido Falla- en sentido amplio, conducir a la comunidad política al logro de sus fines esenciales, satisfaciendo sus exigencias."'Es obvio que ese objetivo puede lograrse "tanto dictando leyes como mwteniendo servicios píib!icos" o mediante la creación de bienes materiales, esto es, la gestión económica, o ejecutando y aplicando las normas jurídicas. Pero el Estado tiene que determinar previamente cueles son las líneas de orientación que habrá que seguir en su desarrollo y a esa función, o por mejor decir, al resultado de ella están subordinadas todas las otras actividades, incluso la legislativa. "La política determina los fines de la actividad estatal. Implica un programa, un plan de vida colectiva, se manifiesta en actos del Gobierno."* En todo Estado existe un centro impulsor que señala la ruta por la que hay que marchar, cuáles son las metas que deben alcanzarse y los medios capaces de viabilizar los objetivos propuestos y de acuerdo con la base económica en que la sociedad se sienta, elegir la forma de acción a emplear para robustecerla. En ocasiones no resulta fácil distinguir la función política de la función administrativa, que se analizará ulteteriormente, y difícil se hace también diferenciar, dentro de la compleja estructura del Estado, los órganos políticos de los órganos administrativos. Un intento de solución definitoria encontramos en Haurioug para el cual la función administrativa consiste, esencialmente, en realizar los asuntos corrientes del público en lo que concierne a la gestión de intereses generales y a la administración ejecutiva del Derecho. La función política o gubernativa, como la llama, consiste en solucionar los asuntos excepcionales que interesan a la unidad política y en velar por los grandes intereses nacionales. La actividad de gobierno es, en suma, acción de dirección, la impulsión que parte del centro para la conducción de los asuntos, conforme a la política que se fija. Esa actividad se refiere al Estado en su unidad y precede a las funciones jurídicas estatales a quienes dirige, cie acuerdo con la política que se trace. Encontramos, desde luego, una estrecha vinculación entre Gobierno y Administración. Esta actúa dentro de la esfera de sus atribuciones, a tenor de las orientaciones que aquel señala de acuerdo con los fines generales del Estado. La trascendencia de esta relación, fue reconocida ya por Lorenzo von Stein cuando integró su concepción estructural de la Administración Pública. "El gobierno no sólo tiene que ejecutar la ley, sino que 12
además, tiene que dotarla de contenido hasta un cierto grado."" "Por gobierno hay que entender -dice Forsthoff- aquella instancia determinada en lo esencial desde el campo político que se halla al frente de la Administración."' Consecuente con lo expuesto, negar la existencia de una función política nítidamente diferenciada de la administrativa, equivale a negar la presencia del gobierno y de su emancipación en la estructura y fines del Estado, lo que significaría afirmar la inexistencia de este.
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La función ejecutiva. La función legislativa, pese a su trascendencia y significación que del querer del Estado tiene, no es capaz de alcanzar por sí sola, los resultados que su ejercicio se propone. La ley, si no se aplica y ejecuta, no prodoca medida fáctica alguna en cuanto a la mutacibn jurídica que la motivó como expresión de voluntad del órgano legislador. Corresponde a la Administración, y en ella incluimos a la jurisdicción, obtener de manera inmediata el resultado a aplicar y ejecutar la norma. Esta situación existe aún respecto a las leyes que no requieren de un acto formal, administrativo o jurisdiccional, para que sean cumplidas. Si no se cumplen y la Administración o la jurisdicción no acuden a imponer coactivamente su cumplimiento, la ley es letra muerta. Es necesario que el Estado actúe materialmente para que se satisfaga la necesidad social que originó la norma. Durante años se ha considerado que la Administración tenía como función Única la ejecución de las leyes. En Francia, ese criterio se mantuvo largo tiempo a partir de los primeros atisbos del Derecho Administrativo, planteándose la identidad del llamado Poder Ejecutivo con la potestad que corresponde a la función administrativa, definiéndose en el sentido más absoluto a la Administración como una función de ejecución, en tanto que la legislación es la expresión de voluntad del Estado. Como expresa Carré de Malberg," ...comprendida así la Administración no es únicamente una función subalterna, sino que aparece como una tarea servil, como una actividad estrechamente encadenada, que no entraña ningún poder propio de iniciativa o apreciación, o incluso a decir verdad, no consiste de ninguna manera en actos de voluntad'. í 2 Como el mismo autor resalta, esa teoría, contraria a la realidad, es hoy rechazada universalmente. Si bien la Administración tiene entre sus funciones ejecutar leyes, dentro del Estado su papel es mucho más relevante, puesto que de hecho ha devenido centro de gravedad de las tareas del Estado y desenvuelve de modo primordial otro tipo de función que es la que tipifica su naturaleza, función que será objetivo de inmediato estudio. La función administrativa. La Administración Pública, en su actuar, no puede -ya lo hemos visto- reducirse a la llamada función ejecutiva. Sus actividades van más allá del simple aplicar de la ley. Ella es, en sí misma, acción y actividad encaminada a cumplimentar fin w les. Corresponde a la Administración -dicen Duez y Dabeyre-una vez determinadas por los gobernantes las grandes líneas de orientación política
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de un país, ponerlas en práctica en la vida cotidiana para la satisfacción de necesidades generales: Esta puesta en prlctica de las directivas fijadas por la función gubernamental ...es justamente el objeto de la función administrativa que va a actuar a través de los medios de servicio y de las empresas de interés general que ella administra. Se puede entonces definir la función administrativa ... por la gestión de empresas para dar satisfacción a las necesidades colectivas del público, dentro del marco de las directivas fijadas por los gobernante^.'^ La actividad de la Administración es continua y se enfrenta a diario a una serie de situaciones cambiantes que requieren soluciones inmediatas. La ley, es evidente, que no puede preverlo todo y por ello:
...un Estado que se impusiera vivir de acuerdo solamente con sus leyes se colocaría prácticamente en la imposibilidad de subsistir. Existen innumerables medidas circunstanciales que el Estado ha de tomar, día tras día y de una manera incesante, por razón de los acontecimientos variables que las leyes no han podido presentir. A menudo, en efecto, estas disposiciones sólo pueden escogerse útilmente a medida que se van produciendo los incidentes que las hacen necesarias... Por otra parte, es también evidente que esas medidas, precisamente porque dependen de los acontecimientos diarios y varían según los hechos que las producen, han de poder decidirse por la autoridad administrativa a que corresponde según las necesidades del momento, y por lo tanto, libremente, con un poder de apreciación actual. No s610 no se reduce la función administrativa a la pura ejecución material, sino que también, en muchos aspectos parece que entraña una potestad igual o incluso superior a la del legi~lador.'~ Apreciamos pues, la realidad de una función administrativa, que constituye la médula del obrar de la Administración, función que en su concepción y vigencia factual integra el medio que le permite intervenir, intensa y prolijamente, en la vida social.
La funcidn jurisdiccional. La función jurisdiccional consiste en pronunciar el Derecho respecto a cada uno de los casos que se someten a su conocimiento, deduciendo de la ley o creando por sí misma, en ausencia de la norma, el Derecho aplicable al caso. Aunque se ha afirmado que la función jurisdiccional no tiene otro objeto que el de aplicar a los casos concretos, sometidos a los tribunales, las reglas abstractas formuladas por la ley, esto es, fijar el sentido de la ley y el alcance de su aplicación, si lo está el caso que a ese fin se le somete, lo cierto es que el ámbito de la jurisdicción es más amplio. Un principio universalmente reconocido impone a los tribunales el deber de conocer y resolver sobre las cuestiones de que conocen, aún en aquellos casos en que el derecho objetivo no suministra una forma jurídica formal a la que puede ser subsumido el litigio, lo que 14
se traduce en la posibilidad de que las decisiones jurisdiccionales sean creadoras de Derecho. Esta creación se excepciona en la acción de lostribunales ante las conductas antisociaies, porque en esa accion han de ajustarse al principio, de igual modo universal, nula poena sine lege. Ahora bien, cabe preguniarse si es posqle afirmar la existencia de diferencias sustanciales entre las funcionei que realizan la Administración y la jurisdicción, en otras palabras, si la función jurisdiccion$ se evade.del marco amplisimo y cambiante de la función administrativa. En el Derecho burgds, que de manera general estima que toda actividad estatal se encasilla en una de las tres funciones que el Estado realiza: legislativa,_ejecutiva y jurisdiccional,:s tdmite la imposibilidad de asimilar la función jurisdiccional dentro de la administrativa. Para el Derecho socialista, y sobre todo para nosotros, el criterio a quepuede arribarse debe tener, científicamente, apoyo en las características reales de los diversos aspectos de la actividad del Estado. La actividad legislativa, como hemos visto, es fácilmente concretable. La existencia de las funciones de gobierno, ejecutiva y administrativa se deriva de las notas conceptuales que han sido analizadas. Con idéntica metodología debe contemplarse la realidad que en su actuar ofrece la jurisdicción. Dentro de la ideación burguesa la función jurisdiccional se individualiza no sólo por el órgano que la atiende, sino por las características con que la diferencia, indubitablemente, de la actividad administrativa. Así Fleiner distingue la justicia de la Administración en que para aquella su propio fin es la aplicación del Derecho, en tanto que para esta la aplicación del Derecho no es más que un medio para un fin. "La justicia -añade ese autortiene que establecer en sus sentencias lo que es justo según la ley vigente, prescindiendo de las consecuencias que resulten para el Estado y las partes interesadas. Por el contrario -continúa- la Administración tiene que proveer al bien común y procurar cosas útiles.15 Otro jurista, Forsthoff,16 nos dice que el juez decide en el presente y en su sentencia agota el conocimiento jurídico del caso. Lo único definitivo para su decisión es el hic ef nunc (aquí y ahora) puesto que no se halla vinculada al pasado ni al futuro. En cambio, la Administración proyecta su actividad hacia el futuro, en su acción conformadora del orden social y entregada a su propia iniciativa, no puede concentrarse en un hecho, considerándolo aisladamente, si no tiene en cuenta sus consecuencias dentro del medio social cuando actúa en relación con ese hecho, puesto que su actuar tiene siempre un carácter teleológico. Esta distinción burguesa, entre la jurisdicción y la Administración tiene escaso valor en nuestro Derecho. Para determinar con exactitud el carácter que con respecto a la actividad jurisdiccional nos ofrece la realidad cubana, que debe ser siempre la que informe la verdadera sustancia de nuestro Derecho, hay que atender a los órganos jurisdiccionales que la Revolución ha creado. La existencia de jueces legos en todos los niveles de la administración de justicia, en conjunción con jueces profesionales y los principios que informan la actividad de esa administración, significan
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la existencia de características que los alejan del patrón que para los órganos jurisdiccionales nos ofrece el Derecho burgués. No vemos, por consiguiente, una diferenciación nítida, entre la funci6n jurisdiccional y la función administrativa.
3. Evolución histórica de la Administración Pública Cada época histórica desarrolla un tipo de Administración Pública concordante, como parte de la supraestructura política, con la base económica como expresión factual del Estado. Pueden, esos tipos, revestir formas diversas, según la forma de gobierno que el Estado adopte, pero detrás de cada una de ellas aparecerá el tipo clasista del Estado y aún dentro de una misma época los cambios que experimentan la base y la supraestructura se reflejan en la Administración, que sufre ostensibles modificaciones, tanto en su organización como en su actividad. Aunque ya en la más remota antigüedad podemos encontrar que el hombre, al agruparse socialmente, requirió adaptarse a un cierto orden que normara la vida colectiva y en esa organización incipiente hay un germen de administración, situación que se mantiene a lo largo de la historia. No es posible considerar la existencia de una Administración Pública regulada jurídicamente con principios de Derecho encaminados directamente a ese fin, sino cuando adviene, con el capitalismo, el Estado moderno. "El comienzo de la Administración, con el moderno sentido de la palabra hay que situarlo en el momento en que el poder soberano supera su materialización en la posición patrimonial y en los derechos de soberanía singulares y se objetiviza en la ejecución de los cometidos estatales de índole general." En efecto, en el mundo estatal del esclavismo y del feudalismo no existió una Administración Pública. En Grecia y en Roma no bastaron para que consideremos una concepción de lo que entendemos por Administración Pública, la distinción que se hacía entre los intereses particulares y los colectivos, ya que no hay una organización encaminada a satisfacer los segundos. En la época feudal la actividad del señor, del príncipe, se centraba en la corte. El poder soberano era un poder doméstico que asentaba su actividad en la administración de la propiedad patrimonial inmueble y en el ejercicio de los derechos de soberanía de que gozaba por derecho divino. Sus facultades confinaban con las de los estamentos'* sin que uno y otros se unieran en un orden superior en beneficio de la colectividad. La lucha entre el príncipe y los estamentos devino, en suma, en el acrecentamiento del poder del setior hasta desembocar en las monarquías absolutas y en su forma de organización política, el Estado-policía, que se caracterizaba por el arbitrario uso que 01 monarca hacía de su poder, cada
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vez mayor. En esta época, como nos dice Garrido Falla "...sería exagerado decir que de hecho, el poder no tenia otras limitaciones que el puro capricho del ~oberano".'~ Aquellas que existían no tenían carácter jurídico. sino que nacían de raíz religiosa y consuetudinaria. Penetrando en la época capitalista, encontramos en sus inicios asegurado el poder de la burguesía, la farsa ideológica, demoliberal, en su falaz y adormecedora exaltación del individuo y sus libertades. Como quiera que el sistema naciente no presentaba aún en toda su agudeza las contradicciones que lo caracterizan, la Administración, auténticamente abstencionista, reducía al mínimo su actividad y adaptaba como regla de conducta el dogma fisiocrático del laissez-faire, laissez-passer, le monde va du lui meme. Esa Administración no requería apenas otras actividades que la defensa del país y el mantenimiento del orden interno. Estas, conjuntamente con la justicia fueron los objetivos principales del Estado de Derecho burgués que advino al ocurrir el desplome del régimen feudal. Con ese advenimiento, se imponen la separación de poderes y la aparente garantía constitucional de las libertades individuales. En cuanto a la Administración, se introducía el principio de que sólo podía actuar conforme a la ley con independencia de la voluntad del gobernante. Este, no obstante, era investido de las atribuciones suficientes para que, llegado el caso, pudiera utilizar sin aguardar el proceso legislativo, de suyo complicado, los medios represivos necesarios para salvaguardar los intereses de la clase dominante. Al transcurrir los anos se presentaron nuevas realidades sociales determinadas por el progreso técnico, los cambios en la economía y el fenómeno universal de la masificación creciente, que impusieron al Estado nuevas tareas. Ya la conservación del orden público, la mezquina misión del Estado-policía, no basta para que la interacción de las fuerzas sociales y económicas se desarrollen normalmente. Nace, en cuanto a la Administración, la obligación de diversificar sus actividades e incapaz de alcanzar por sí sola la satisfacción de las necesidades colectivas, fomenta y estimula la actividad privada para que actúe a ese fin, y en los casos en que aquella no lo haga, se organizará para la prestación, cada día más creciente, de los servicios públicos, hasta que llevada por las transformaciones sociales afronta la gestión económica, la creación de bienes materiales, tarea que sólo alcanza su verdadera dimensión y se logra plenamente, cuando en un Estado desaparece el sistema capitalista y los trabajadores asumen el poder. Ante esta transformación, la legislación no es el Único módulo determinante del sistema jurídico-administrativo. El centro de gravedad, en cuanto a la actividad estatal, tiende a desplazarse del órgano legislativo hacia la Administración, que se hace al propio tiempo que ejecutora de la ley y vinculada a ella, creadora de normas, porque la materia a regular es más fluida y ha aumentado y la normación administrativa es más flexible y puede adaptarse a las necesidades cambiantes que se producen por las nuevas condiciones objetivas.
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Pese a sus múltiples actividades, la Administración tiene que seguir constituyendo una estructura armónica, como manifestación de la vida estatal llamada a hacer realidad los cometidos del Estado, determinados por la realidad político-económica de este. Penetra en el orden social, y así, el obrar administrativo requiere para ser eficaz, nuevas estructuras jurídicas. De ocurrir una revolución, esas estructuras responderán al propósito de asegurar la desaparición definitiva de la burguesía y la consolidación de la dictadura del proletariado. . Característica de la época actual, con revolución o sin ella, es que el individuo no se enfrenta independientemente con la Administración, sino que necesita de ella, de sus prestaciones, para su vida diaria. Ocurrido el cambio socio-económico, su capacidad de trabajo se halla a la disposición del Estado que no puede tolerar parásitos y como sujeto económico estará inserto en el sistema de planificación estatal.
4.Los fines de la Administración Pública Una vez determinado el concepto de la Administración Pública y conocida su evolución histórica, analizaremos cuáles son sus fines. El fin primordial de nuestra Administración Pública es asegurar la satisfacción de las necesidades de la sociedad. Además, la Administración fortalece la defensa de la Patria frente a las agresiones externas y salvaguarda el orden interno; protege y desarrolla la propiedad socialista; garantiza los derechos y los legítimos intereses de los ciudadanos; estimula el cumplimiento de sus deberes mediante la educación político-ideológica del pueblo; educa a las masas populares en un espíritu de disciplina consciente y de actitud comunista ante el trabajo; fomenta la solidaridad con los movimientos de liberación nacional de todos los pueblos oprimidos y la colaboración fraternal con los demás países socialistas; se enfrenta a las conductas antisociales y reprime y trata de reeducar a los que realizan actos de ese jaez; asegura el control de la medida del trabajo y del consumo y lleva a cabo, en fin, todas las tareas que requiere la construcción del socialismo.
5. Concepto de la Administración Pública Estudiadas las funciones del Estado, analizadas cada una de ellas, en cuanto a su contenido y fines, realizado un recorrido histórico de la Administración Pública que muestra cómo ha evolucionado, y conocidas sus finalidades, puede intentarse la integración de su concepto, asentándolo en las actividades que por medio del Estado desarrolla para la consecución de sus fines. No resulta ocioso para delimitar el campo de la actividad de la Administración, emprender un recorrido por los distintos criterios que han tratado de interpretarla conceptualmente.
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Administración, en sentido vulgar, tal y como aparece en el Diccioniirio de la Lengua Española, edición de 1970, equivale a gobernar, regir, cuidar. Se administra algo, propio o ajeno, bien o mal. En su etimología, se recuerda que el vocablo proviene del latín como ad ministrare (servir a) o de ad manus trahere (traer a la mano, o sea, ejecutar). En el idioma alemán, nos recuerda Garrido Falla, verwaltung (administración) deriva del verbo walten (reinar, imperar) cuyo significado hace referencia directa a una idea de poder. "Todo ello implica la existencia de una potestad, de una finalidad de servicio y de una ,actividad para lograr un fin."20 La llamada Administi ación Pública presentará, necesariamente, los aspectos que habrán de caracterizarla: la actividad se desarrolla a través de sus órganos y un objetivo, alcanzar y cumplimentar los fines del Estado. Merkl parte para arribar a una comprensión de la Administración Pública de un concepto metajurídico, que "...entiende por administración en su sentido más amplio, toda actividad humana planificada para alcanzar determinados fines humanos".2' En este sentido amplísimo abarca toda actividad económica e incluso rebasa la esfera de la economía. Pensamos junto con dicho autor que jurídicamente, este concepto no tiene importancia. Para que alcance relevancia jurídica hay que reducir el campo conceptual. "Como administración en sentido restringido -continúa Merkl-, se sobreentiende generalmente la actividad total del Estado para alcanzar sus fines",22 lo que implica, al darle un carácter estatal, una cierta relación jurídica, que se alcanza con mayor precisión cuando se restringe más aún el concepto de referirlo a actividades de ejecución y de prestación de servicios. Ya acotado el campo conceptual de la Administración tenemos que introducir en él la estimación de la relación Estado-sociedad. En la delimitación del concepto de la Administración interviene de modo principal la idea que se tenga del Estado y de la sociedad, lo que hace que difiera raigalmente en el Estado burgués y en el Estado socialista. En el primero la diferenciación entre el Estado y la sociedad, coloca a la Administración ante un orden social inmutable y es su misión fortificar y defender ese orden social asentado en la propiedad privada de los medios de producción y así su efectividad estará encaminada, en mayor o menor grado, a ese fin. Al caer el Estado burgués e iniciarse su transformación en Estado socialista, al asumir el poder el proletariado e ir desapareciendo la propiedad privada sobre los medios de producción irá desapareciendo, también, la distinción entre la sociedad y el Estado, que se integran en un todo. En ese proceso de transformación del Estado no se contempla a la sociedad como un orden preformado e incólume, sino que toda la actividad estatal estará enderezada a destruir el orden antiguo y a establecer un orden social adecuado a las nuevas relaciones de producción. La Administración Pública es el medio por el gue el Estado ejecuta esa actividad conformadora. La Administración ha de planificar y dirigir, reprimir y es19
timular, crear y mantener posibilidades concretas Dara el logro de sus realizaciones y para ello tiene que disponer sobre destinos individuales y colectivos. La actividad administrativa se extiende y se diversifica al máximo y puede decirse que no existe un solo aspecto de la vida social en el que no intervenqa la Administración. La Administración se nos presenta en un doble aspecto. Como sujeto es un complejo de órganos, armónicamente constituido, unido por relaciones jerárquicas y de coordinacibn. En su objeto es acción, actividad encaminada a cumplir finalidades estatales. Así el Derecho Administrativo comprenderá la estimativa jurídica de la Administración-organismo y de la Adrninistración-actividad. Corolario de las notas conceptuales que se han expuesto es la afirmación de que puede conocerse qué es la Administración Pública determinando las relaciones sociales que se establecen en el ejercicio y funcionamiento de los órganos del Estado, no legislativos, que tienen funciones dispositivas, ejecutivas y jurisdiccionales. No puede aspirarse a yna definición, puesto que como afirma Forsthoff, "...la índole peculiar de la Administración hace que se deje describir; pero no definir".23 Si delimitamos la actividad administrativa en la esfera total de las actividades del Estado y determinamos los órganos que la tienen a su cargo, tendremos la noción general de lo que es la Administración Pública. Una compleja estructura orgánica que actúa para la obtención de finalidades estatales concretas, en beneficio de los intereses de la sociedad.
6. Criterios doctrinales acerca del Derecho Administrativo A través del desarrollo de esta rama jurídica han sido sustentados diversos criterios que tratan de explicar su naturaleza, los cuales es conveniente conocer y analizar, para que sirvan de base a fin de integrarlos al concepto del Derecho Administrativo.
Agrupación de criterios doctrinales Los diversos criterios doctrinales, pueden agruparse en atención a los elementos fundamentales que los caracterizan: 1) El elemento fundamental 2) El elemento fundamental 3) El elemento fundamental 4) El elemento fundamental administrados. 5) El elemento fundamental
es es es es
la la el la
Ley. actividad administrativa. servicio público. relación entre la Administración y los
se centra en las relaciones sociales.
Primer grupo: criterio legalista Los autores que sustentaron este criterio consideran el Derecho Administrativo como un conjunto de leyes admi-
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istrativas que tiene por objeto la organización y la materia propia de laAdmini~tración.~~ Este criterio es explicable, por corresponder a los inicios del Derecho Administrativo, etapa en la que los tratadistas consideraban que el elemento prioritario era la ley. Sin lugar a dudas, este criterio sólo tiene valor histórico porque como atinadamente dice Villegas basa vi lb as^^^ reduce esta disciplina a la ley positiva y un conjunto de leyes no es Derecho en sí mismo, pues el Derecho implica principios, instituciones, sistematización, ordenamiento, además de las leyes.
Segundo grupo: criterio de la actividad administrativa Los mantenedores de este criterio pueden agruparse en la forma siguiente: Criterios limitantes de la actividad administrativa
Criterio de la actividad administrativa
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Criterios extensivos de la actividad administrativa
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Criterio del Poder Ejecutivo. Criterio de la función de formación, conservación y perfeccionamiento del organismo del Estado.
Criterio de la actividad del Estado en general. Criterio de la actividad del Estad<; y de otras entidades superiores o inferiores a él.
Criterio del Poder Ejecutivo. Según este criterio, el Derecho Administrativo es el conjunto de normas jurídicas reguladoras de la actividad del Poder Ejecutivo, criterio que es sustentado por autores que aceptan la tripartición de poderes del Estado.26 Tratadistas como Gascón y Marín,*’ al enjuiciar este criterio opinan que si bien es cierto que el Poder Ejecutivo es el órgano del Estado que tiene a su cargo la función administrativa, esta no agota sus atribuciones, ya que el Poder Ejecutivo tiene además funciones políticas; también se ha señalado que la Administración Pública no se circunscribe a la actuación de uno de los órganos del Estado, sino que concierne a la actividad total de él; por Último indica que existen órganos independientes del Poder Ejecutivo que también administran, como ocurre con entes autárquicos y descentralizados.
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Este criterio es inaceptable. Parte de la existencia de la tripartición de poderes y por ende un Poder Ejecutivo independiente de los otros poderes del Estado. La realidad político-jurídica del Estado niega la existencia de esos poderes. Hay un poder único que se ejerce por órganos estatales de diversas clases y que forman en su conjunto un todo armónico. Criterio de la función de formación, conservación y perfeccionamientodel or,ganismo del Estado. Este criterio sostiene que el Derecho Administrativo es el orden jurídico de la actividad encaminada a procurar y hacer efectiva la buena disposición de las instituciones del Estado, que comprende su formación, conservación y perfeccionamiento, a fin de realizar eficazmente la gestión y prestación de los servicios exigidos para el cumplimiento de los fines de aquel. Entre sus sostenedores está Posada.28 Se estima defectuoso este criterio porque no da a los fines toda la importancia que tienen y además circunscribe el objeto de esta disciplina al estudio de la organización y no de la actividad, es decir, se trataría de un derecho estático y no dinámico. Debemos aclarar, como señala Gascón y Marín, que el criterio vertido no concuerda con el plan que desarrolla Posada en su Tratado de Derecho Administrativo. Criterio de la actividad del Estado en general. Este criterio tiene como presupuesto considerar que el Derecho Administrativo comprende el estudio de la actividad total del Estado, dirigida a promover los intereses de este y del pueblo. Criterio sostenido por algunos administrativistas alema-
,es2' quienes, en cuanto a esta concepción, influyeron en los italianos que aceptan en su mayoría este criterio con algunas variantes3' De los españoles, un buen número concuerda con los anteriore~.~' Aunque más aceptable que los criterios expuestos anteriormente adolece de varios defectos, No contempla las relaciones orgánicas de la Administración que es uno de los objetos fundamentales de esta disciplina, esto es, no toma en cuenta la Administración-aparato. Los sostenedores de este criterio convergen en la "prosecución de los propios intereses del Estado" y no determinan a qué intereses se refieren, si del Estado en general o de la Administración Pública en particular. De referirse a lo segundo es indiscutible que se trata de intereses de naturaleza administrativa, pero al referirse al primero -el Estado- existen dentro de ellos intereses que no son de naturaleza sustancialmente administrativa sino política. Es cierto como dice Villegas B a ~ a v i l b a s oque , ~ ~ dadas las características del Derecho no puede efectuarse en él una separación total en el ordenamiento jurídico positivo, pero sí existen ramas que contemplan el estudio de determinadas materias que no deben inmiscuirse en las definiciones o criterios, objetos o fines que no son propios de esta disciplina. Criterio de /a actividad del Estado y de otras entidades superiores o inferiores a él. Se refiere a la actividad del Estado y a todas lasentidades que dentro de él (municipios o provincias) o por encima de él (uniones de los
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Estados) realizan fines de interés general y obligan a los administrados con autoridad.33 El criterio adolece del defecto de incluir dentro del Derecho Administrativo, campos que son objeto de estudio del Derecho Administrativo Internacional. Tercer grupo: Criterio de los servicios públicos. El presupuesto general de este criterio es que el Derecho Administrativo es el conjunto de reglas relativas a los servicios públicos. Este criterio es sustentado por algunos administrativistas El criterio es incompleto porque esta disciplina no sólo tiene como objeto de estudio la regulación de los servicios públicos. Existen normas jurídicas de interés general ajenas a los cervicios públicos que son estudiados por ella. Tampoco considera la gestión económica, categoría diferenciada del servicio público, que es también objeto de estudio del Derecho Administrativo. Cuarto grupo: Criterio de las relaciones entre la Administración y los administrados. Este criterio mantiene que el objeto del Derecho Administrativo es la regulación de las relaciones jurídicas entre la Administración Pública y los administrado^.^^ Acorde con la opinión de Gascón y Marín36 no debe hablarse de falta de certeza del criterio, sino de imprecisión ya que es indiscutible la existencia de las relaciones entre la Administración y los administrados, pero no se señala su naturaleza, que puede ser de diversa índole y a esta rama del Derecho las que le interesan son las relaciones de sustancia administrativa. Además, el Derecho Administrativo comprende otras instituciones que no se originan precisamente en las relaciones entre la .4dministración y los administrados. Quinto grupo: criterio de las relaciones sociales. En este criterio, el presupuesto general es que el Derecho Administrativo tiene por objeto la regulación de las relaciones sociales que se forman en el proceso de organización y ejercicio de la administración del E ~ t a d o . ~ ’ La Administración Pública en un Estado socialista se extiende a todos los ámbitos de la vida económica, política y cultural de la sociedad. Es la forma más amplia de la actividad del Estado que en el proceso de las actividades ejecutivas y administrativas ocasiona el establecimiento de relaciones entre los órganos del Estado, entre si y con los particulares, así como con las organizaciones sociales o de masas que requieren una regulación jurídica, la que debe extenderse a la organización, atribuciones, funciones y responsabilidades de los órganos ejecutivos y administrativos del Estado. En la aplicación del Derecho Administrativo y con vistas a las relaciones sociales que se forman por la actividad de la Administración Pública se definen la creación, modificación y extinción de los órganos de la Administración, así como sus objetivos y las tareas que dentro del Estado se les asignan, describiéndose además su estructura y actividades y al mis-
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mo tiempo regulan las actividades de los sujetos, individuales o colectivos, que establecen relaciones con la propia Administración. La actividad de dirección y todas las múltiples tareas que a la Administración Pública competen, como relaciones sociales que son, al Derecho Administrativo y en algunas ocasiones se preocupa por las funciones que la propia Administración asigna a organizaciones sociales y de masas que convienen en asumir esas tareas por las que se ejerce acción administrativa. Ese complejo de relaciones requiere para su ordenación jurídica un complejo sistema normativo que regido por principios generales constituye una rama específica, el Derecho Administrativo.
7. Concepto del Derecho Administrativo Para situar con precisión el concepto de nuestra disciplina, debe hacerse una breve incursión por su evolución histórica. Ello nos permitirá conocer sus características a través de los cambios que ha sufrido en su desarrollo. Durante largo tiempo se ha debatido acerca del origen y la existencia del Derecho Administrativo. Aún en la más remota antigüedad se han establecido normas relativas a la Administración. En la formación económico-social de la comunidad primitiva, al desarrollarse las fuerzas productivas y entrar el sistema en su fase de desintegración, al aparecer la propiedad privada y el cambio, adviene la existencia de jefes, caudillos militares y sacerdotes, lo que significó la aparición de normas de organización administrativa, que aunque rudimentarias, permitían el desenvolvimiento de las relaciones sociales del grupo, y sobre esos hechos hay quienes estiman que esa incipiente normación implica que existía ya el Derecho Administrativo. Frente a estas posturas, otros, como Garrido Falla, 38 opinan que la existencia de esas normas relativas a la organización administrativa no conducen a la creencia de que en cualquier momento histórico en que aparezcan se descubra la existencia del Derecho Administrativo, puesto que sostienen que este tipo de normas pueden no ser normas jurídicas por faltarles el carácter fundamental de la alteridad, es decir, la regulación de las relaciones intersubjetivas, carácter que estiman esencial para que se aprecie la existencia de reglas cualificadas jurídicamente. Eran normas puramente unilaterales. Ahora bien, la más ligera incursión en la historia del Derecho descubre la existencia de normas reguladoras de relaciones de la Administración con los particulares, de normas a las que no se pueden achacar carencia de alteridad ya que ellas implican la existencia de dos o más sujetos afectados en sus esferas jurídicas. Grecia y Roma, en el régimen esclavista, fijaron normas para las tareas de los que en ellas se encargaban, no sólo del gobierno, sino también de la Administracibn. Incluso en el Derecho Romano llegó a distinguirse entre el interés particular y el interés del Estado, vale decir, el interés colectivo. De ahí la conocida locución de Ulpiano en el Digesto "Derecho Público es lo que a las
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cosas del Estado Romano respecta": Publicum ius est, quod ad-statum re¡ Romanae spectat. Lo que no hallamos en este período es una sistematización de esas normas en una rama jurídica con perfiles determinados. En la época fehdal, los derechos de supremacía de los príncipes Ilandesherrliche hoheitscechte) primero, y el Estado-policía lpolizeistaat) después, hacen del poder público un conjunto de derechos de soberanía, de facultades patrimoniales absolutas, que poco o nada dejaban a los particulares en cuanto al posible ejercicio de derechos individuales. Por el contrario, la realización de los fines del Estado, concebidos bajo ese criterio, exigía una amplia intromisión de la autoridad en la esfera privada de los súbditos; la actuación de aquellas dice Fleir~er,~'no tenía en sus orígenes ninguna limitación legal. Surge entonces como salvaguarda de ciertos derechos económicos de los particulares, la teoría del fisco. Según ella, al lado del príncipe existe una persona jurídica a la que pertenece un patrimonio público que no es propiedad de aquel sino que, como nos explica Otto Meyer, está afectado a los fines del Estado. Así, el fisco es responsable ante los tribunales, en tanto la persona del monarca permanece inatacable. Cualquier lesión económica que a un particular se ocasione através de una actuación estatal, es el fisco quien ha de responder y a quien corresponde indemnizar. Mas no hay duda que la vinculación del fisco se establece con el Derecho Civil, y normas de esta clase son las Únicas que pueden alegar los súbditos frente al Estado, con quien puede identificarse esa ficción jurídica que fue el fisco. No encontraremos, en consecuencia, en este largo período histórico, la existencia del Derecho Administrativo. Al instaurarse el capitalismo, la burguesía, duetia del poder, implanta como supraestructura política y jurídica, para reafirmar la base económica del sistema, el llamado Estado de Derecho. La separación de poderes extraída del pensamiento de Montesquieu y la "Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano" le posibilitan limitar el poder que entregan a los que han de ejercer el gobierno y adormecer a las clases explotadas, en tanto las ganancias de la clase dominante son aseguradas. Se postula cumo objetivo primordial del Estado asegurar la libertad del individuo y con toda formalidad se declara al Estado y por ende a la Administración, sometidas a la ley, sin descuidar el establecer constitucionalmente los mecanismos necesarios para someter a las masas si pretenden hacer uso efectivo de los derechos que graciosamente se les ha otorgado. Va creándose así el Derecho Administrativo, ante la necesidad de proveer al particular de un sistema normativo que dentro de los límites que se le fijan, le permita accionar frente a la Administración y al propio tiempo es necesario que la actividad que este se asigna, en la distribución de las funciones del Estado, sea regulada para que su obra se ajuste a los intereses de clase que debe defender. Indudablemente no puede sostenerse que el Derecho Administrativo surge en el campo jurídico en un momento determinado. Ha sufrido indispensable evolución. Existió de modo incipiente, antes del Estado de Derecho, en las normas organizativas de la Administración y reguladora
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de las relaciones de esta y los administrados. Su sistematización, no hay duda de ello, aflora con la toma del poder por la burguesía, pero esto no la vincula indisolublemente al Estado de Derecho y nqpuede sostenerse, como algunos autores pretenden que fuera de su marco, el Derecho Administrativo no puede subsistir. Nada más lejos de la realidad. El Estado de Derecho, tipo histórico, característico del sistema capitalista, ha ido cambiando a lo largo del tiempo, se encuentra hoy en proceso de desa, parición y ha desaparecido ya, definitivamente, en muchos países; tendrá 'su fin inevitable y no por ello el Derecho Administrativo lo ha seguido en esos países en su inevitable destrucción. Lo que hará es transformarse en concordancia con las nuevas formas de Estado. Esos cambios han producido, como hemos visto anteriormente, una Administración que tiende a realizar la justicia material y esta tendencia, que tiene definitiva culminación en el socialismo, requiere formas jurídicas nuevas, en las que la acción administrativa no puede estimar, como venía haciéndolo, a la sociedad como un dato ajeno. El derecho Administrativo se encamina a configurar, a conformar esa sociedad que en su conjunto se convierte en objeto mismo de la actividad administrativa, que al propio tiempo se dirige también a asegurar el ejercicio positivo de las libertades, las que dentro del Estado de Derecho burgués,' formalista en extremo, sólo significan para las grandes masas, una bella libertad de morirse de hambre y una amplia libertad para la clase explotadora de obtener cada vez mayores ganancias. León Duguit, autor burgués, señalaba que "...hay un momento en que los ciudadanos empiezan a exigir determinados servicios públicos al Estado, y el Estado debe hacer prestaciones positivas que ayuden al desarrollo de la actividad i n d i ~ i d u a l " . ~ ~ Hay además un proceso centralizador en el campo de lo económico que se advierte en todas las latitudes. El autor español Villar Palasí señala que: "No es lanzar una afirmación osada, poner de relieve que quizás uno de los países en que mayor potencia adquiere la administración económica sean los Estados Unidos, pese a que su punto de partida político es cabalmente, la postura contraria, la euforia y el ensalzamiento de la libertad."4' Claro que este administrativista burgués no ve o no quiere ver la realidad del fenómeno que apunta: la contradicción fundamental del modo de producción capitalista, entre el carácter social de la producción y la forma privada capitalista de apropiación de lo producido y su acción en la superestructura política, pero la circunstancia es demostrativa de cuán falaz es la concepción del Estado de Derecho y de cómo ha evolucionado, al compás de la evolución de la Administración, el Derecho Administrativo. Conclusión de lo expuesto, es la necesidad que tiene el Derecho Administrativo moderno de ensamblar el creciente poder del Estado con el ejercicio real y efectivo de la libertad positiva, mediante actividades que van en todo orden a satisfacer las necesidades de la sociedad y al forta-
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lecimiento de la base económica que a ese fin es indispensable, meta que desde luego sólo en una sociedad socialista se puede alcanzar. Esas actividades, objeto de nuestra ciencia, están a cargo de la Administración del Estado y dentro de ella, las que corresponden a los órganos estatales que tienen funciones dispositivas, ejecutivas y jurisdiccionales, significan la existencia de una serie de relaciones sociales, organizadas administrativamente y reguladas jurídicamente. De 8hí que en síntesis del concepto, el Derecho Administrativo abarca en su estudio las normas jurídicas reguladoras de las funciones y actividades ejecutivas y dispositivas que las leyes atribuyen como competencia a los órganos estatales encargados de las tareas que requieren la obtención de los fines de la sociedad; de las relaciones entre esos órganos y los demás órganos del Estado, así como con las organizaciones de masas y los administrados, relaciones que determinan los derechos, deberes y responsabilidades de los órganos, de las organ¡zac¡ones y de los ciudadanos, todo ello dentro de una unidad de dirección económica y política y con la finalidad general de lograr la construcción del socialismo y el comunismo. Esas normas del Derecho Administrativo determinan en primer lugar los principios de organización y actividad generales para todos los órganos ejecutivos y administrativos, así como los jurisdiccionales y después la aplicación de esos principios generales en las ramas concretas de la Administración Pública. Podemos concretar nuestra concepción del Derecho Administrativo considerándolo como aquella rama jurídica que fija los principios y analiza las normas que orientan y regulan las relaciones sociales que se producen en la organización y en la actividad de la Administración del Estado considerada en todas sus esferas, tanto nacional como local.
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Caiiizares Abeledo, Fernando, Teoria del Estado, Capítulo 1, Imprenta Universitaria André Voisin, d a , pp. 167-168. Ob. cit., p. 171 y ss. Carré de Malberg, Teoria General del Estado, traducción de José León Depestre, Fondo de Cultura Económica, México, 1948, p. 248. Petrov, G. l., Derecho Administrativo Soviético, Capítulo 1, traducción inédita de la Editora Nacional de Cuba, Editorial de la Universidad de Leningrado, 1960. Aristóteles, La pol/tica, Capítulo XI, Libro Sexto, traducción de Patricio Azcárate, Editorial Espasa-Calpe, Buenos Aires, Argentina, 194 1, pp. 2 1 1-2 14.
' *
Laband, Paul, Le Droit Public de Empire Allemand, t. II, Editorial V. Giard y E. Briéres, París, 1901, pp. 355 y ss.: 485-486 (en francés). Garrido Falla, F., Tratado de Derecho Administrativo, vol. 1. (Parte General), 4ta. ed., editado por el Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1966, p. 48. Royo-Villanova, Segismundo, "La Administración y la Política", en Revista de Administracidn Pública No. 10, enero-abril, aao IV, editado por el Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1953, p. 12. Hauriou, Maurice, Prhcis de Droit Administratif et de Droit Public, 1 l a ed., París, 1927, pp. 14 y 22 (en francés).
l o Von Stein, Lorenzo, La Scienza della Pubblica Amministrazione. Compendio del Trattato e del anuale diScienza della Publica Amministrazione ad uso degli italiani, prefazione del Comm. Prof. A. Atilio Brunialte, Unión Tipográfica, Turín, 1897, pp. 133 y 222 (en italiano).
l 1 Forsthoff, Ernst, Tratado de Derecho Administrativo, traducido por Legaz Lecambra, Garrido Falla y Gómez de Ortega, editado por el Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1958, p. 32.
l 2 Carré de Malberg, ob. cit., p. 430. Duez, Paul y Guy Dabeyre, Traité de Droit Aúministratiff, Librairie Dalloz, París, 1952, p. 2 (en francés).
l 4 Carré de Malberg, ob. cit., p. 430 y ss.
Fleiner, Fritz, Instituciones de Derecho Administrativo, Capítulo 1, traducción de Sabino A. Gendín, Eva. ed., alemana, Editorial Labor, Barcelona-Madrid-Buenos Aires, 1933.
l 6 Forsthoff, Ernst, ob. cit., p. 10 y ss. l 7 Ibidem, p. 37 y ss.
*
Estamentos: eclesiástico, nobleza, caballeros, universidades.
l 9 Garrido Falla, F., ob. cit., p. 68 y ss. . Ibidem, p. 22, nota (4).
2 1 Merkl, Adolfo, "Teoría general del Derecho Administrativo", en Revista de D e recho Privado, Madrid, 1935, p. 8 y ss.
22 Idem. 23 Forsthoff, Ernst, 'ob. cit., p. 1 1
24 Gascón y Marín, J., Tratado de Derecho Ádministrativo, t. 1, 1 l a ed., Editorial C. Bermejo Impresor, Madrid, 1950, pp. 45-46, notas (2).(4) y (5).
25 Villegas Basavilbaso.B., Derecho Administrativo, t. 1, Editorial Tipográfica Argentina, Buenos aires, 1949, p. 49.
26 Consúltese a: Santamaría de Paredes, V., Curso de Derecho Administrativo, 3ra. ed., Establecimiento Tipográfico de Ricardo Fe, Madrid, 1891, p. 38 y ss.: Meucci, Lorenzo, lnstituzioni di Diritto Amministrativo, 3a. ed., Bocca Editor¡, Turín, 1892, pp. 2-4: 48-49 (en italiano).
27 Gascón y Marín, J., ob. cit., t. 1, pp. 48-49. Posada, Adolfo, Tratado de Derecho Administrativo, t. 1, Capítulo 1, párrafo 2, Librería de Victorino Suárez, Madrid, 1899.
29 Consúltese a: Von Stein, L., ob. cit., p. 3 y ss. Meyer, J., La administración y la organizacibn administrativa, La Espana Moderna, Madrid d a , pp. 85 y 124: Mayer, Otto, Derecho Administrativo Alemán, t. I traducción de Horacio Heredia y Ernesto Krotoschin, Editorial Depalma, Buenos Aires, 1949, p. 3 y ss.
30 Consúltese a: Orlando, V.E., Principii di Diritto Amministrativo, 2a. ed., E. G. Barbera, Florencia, d a , p. 9 y ss (en italiano): Santi, Romano, Principii di Diritto Amministrativo Italiano, Societá Editrice Literaria, Milán, 1906, p. 106 (en italiano). Presutti, Enrico, lstituzioni di Diritto Amministrativo italiano, vol. 1, 3a. ed., Casa Editorial Giuseppe Principato, Mesina, d a , p. 50 y ss (en italiano).
3 1 Consúltese a: Posada, Adolfo, ob. cit., p. 39: Gascón y Marín J., ob. cit., pp. 596 0 Royo-Villanova, A,, Elementos de Derecho Administrativo, t. 1, 22a. ed., Librería Santaren, Valladolid, 1959, p. 7.. García Oviedo, Carlos, Derecho Administrativo, t. 1, 6a. ed., Casa Enriga Martínez Useros, EISA, Madrid, 1957, p. 34.
32 Villegas Basavilbaso, B., Derecho Administrativo, t. 1.. Tipografía Argentina, Buenos Aires, 1950, p. 49.
33 Consúltese a: Royo-Villanova, A., ob. cit., t. 1, p. 16: Von Stein, L., ob. cit., p. 148: Mayer, O., ob. cit., t. IV, p. 253 y ss.
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34 Consúltese a: Duguit, León, Manualde Derecho Constitucional, 2a. ed., española, traducción José Acuña, Librería Francisco Beltrán, Madrid, 1926, p. 4 0 Jeze, Gastón, Principios generales del Derecho Administrativo, vol. 1, traducción Julio N. San Millán Almagios. Editorial Depalma, Buenos Aires, 1948, p. 1 y ss.
35 Consúltese a: Fleiner, Fritz, ob. cit., p. 39;Zanobini, G., Curso de Derecho Administrativo, t. 1, traducción de Héctor Masnata, actualizada por Francisco Alberto Picone, Ediciones Arayú, Buenos Aires, 1954, p. 38 y ss. 36 Gascón y Marín, J., ob. cit., t. 1, pp. 58-59.
37 Consúltese a: Vlasov, V. y S. Studenikin, "Derecho Administrativo", en iundamentos del Derecho Soviético, Capítulo IV, Editorial en Lenguas Extranjeras, Moscú, d a ; Petrov, G. 1.. ob. cit., Capítulo 1.
38 Garrido Falla, F., Tratado de Derecho Administrativo, vol. 1, (Parte General), l a . ed., editado por el Instituto de Estudios Pollticos, Madrid, 1958, p. 46 y ss.
39 Fleiner, Fritz, ob. cit., pp, 25-26. 40 Duguit, León, Las transformaciones del Derecho Público, Capítulo II, traducción de Adolfo Posada, Librería Francisco Beltrán, Madrid, 1952. Villar Palasí, J.L., Administración y Planificacibn. Capítulo 1, Ediciones Cultura Hispánica, Madrid, 1952.
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CAPlTULO II
Relaciones del Derecho Administrativo Con otras ciencias
1. Realidad de la existencia de relaciones entre las distintas ramas del Derecho y de este con otras ciencias Toda ciencia especializada no puede ser aislada de la plenitud de los conocimientos Humanos, por lo que no puede considerarse que exista una ciencia con carácter de independencia absoluta. Si consideramos que existe el Derecho como ciencia especializada, es indiscutible que este no puede tener un carácter independiente, en forma absoluta de otras ciencias y menos aún puede existir esa independencia entre una rama del Derecho en relaci6n con las otras, no s610 por las ra: zones apuntadas, sino también porque el Derecho es uno y está integrado por ramas o partes que constituyen ese todo, y porque todas estas ramas tienden a regular relaciones sociales en sus distintos matices y formas, es decir, sus fines son similares y es 16gico que ante similitud de fines no puede haber independencia total entre las ramas del Derecho. Una vez analizada la imposibilidad de independencia absoluta de toda ciencia especializada, en general, y del Derecho en particular, debemos considerar que existen realmente relaciones entre las distintas ramas del Derecho y de este con otras ciencias.
2. Necesidad y conveniencia del estudio de las relaciones del Derecho Administrativo con otras ciencias Para que el Derecho Administrativo pueda realizar su objeto necesita construir un sistema de principios jurídicos aplicables a sus fines. La autonomía científica del Derecho Administrativo no es más que un conjunto de conocimientos metódicamente ordenados. Así lo considera Adolfo Posada’ al estipular la posibilidad y utilidad de una exposición or-
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denada del Derecho Administrativo dentro del sistema general de las ciencias jurídicas, para así dotarlo de la jerarquía de ciencia, de ciencia elaborada por juristas, en la que existe un sujeto racional que es la Administración Pública, un objeto cognoscible, la regulación de la actividad que aquella desarrolla con el objeto de cumplir los fines estatales que le han sido encomendados para resolver necesidades de carácter colectivo, y que expresa el contenido de ese objeto en una ordenación sistemática que ha penetrado en los principios que informan a esta rama jurídica y al propio tiempo se ha nutrido de ellos, al establecerse una relación de conocimiento que permite fijar los módulos que la caracterizan y diferencian de las demás ciencias2 De ahí la necesidad de limitar su campo, de precisar su ámbito dentro del contexto de las ciencias jurídicas, y la determinación de sus relaciones es el medio más efectivo para lograrlo. El estudio deesas relaciones permitirá determinar su objeto propio, su más adecuado método de investigaci6n y, conocidos sus límites, demarcar sus elementos diferenciales. Esas relaciones se establecen con mayor intensidad, desde luego, con las ciencias jurídicas y además con un grupo de ciencias no jurídicas, que le aportan elementos que le permitan desarrollar en la práctica sus principios generales.
3. Relaciones con otras ramas de las ciencias juridicas Relaciones con el Derecho Constitucional. Para algunos autores, la relación entre el Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo es tan íntima que Santi Romano3 expresa que es difícil saber dónde acaba el Derecho Constitucional y dónde empieza el Derecho Administrativo; lo mismo opina Villegas Basavilbaso. cuando dice: "...es, a veces difícil una demarcación precisa en sus respectivos dominio^"^ y, por último, para Berthélemy: "Es en el Derecho Constitucional, donde se encuentran las denominaciones de los capítulos del Derecho Administrativo; uno es el prefacio obligado del La ciencia jurídica soviética opina que el Derecho Administrativo está muy cerca del Derecho Constitucional, lo que hace difícil en ocasiones poder establecer el límite entre las normas de una u otra disciplina. Indudablemente, estiman que existen diferencias entre ambas ramas. El Derecho Constitucional estudia la ciencia del sistema del Derecho Administrativo, con lo cual se fortalecen las bases de las relaciones mutuas entre el Estado y los funcionarios y la estructura de la Administración Pública en su carácter de sistema de los órganos del Estado. En resumen, el Derecho Constitucional es más amplio que el Derecho Administrativo, puesto que se relaciona "...directa e indirectamente con la dirección estatal, en tanto el Derecho Administrativo detalla, completa y ex lica el mecanismo de relaciones de diversas normas constitucionales".
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Algunos autores opinan que entre ambas ramas existe identidad, por ejemplo, F á b r e g a ~ señala .~ identidad fundamental del objeto de ambas ramas, al referirse a la organización y vida del Estado: Sayaguez,' señala la vinculación estrecha del Derecho Administrativo al Constitucional, y Gascón y Marín' señala que son ramas jurídicas referentes al Estado. Veamos los elementos diferenciales que conjuntamente con las identidades señaladas, relacionan a ambas ramas jurídicas; un primer criterio se refiere a lo estático y dinámico de la actividad; algunos como Fleiner lo y Forsthoff, l1 señalan que, mientras el Derecho Constitucional establece las normas constitucionales que son estables, permanentes, con características estáticas, de algo concluso y definitivo, el Derecho Administrativo establece las normas relativas a la Administración, siendo esta actividad movimiento y cambio: criterio similar, sostiene Fábregas,12 según García Oviedo, l 3 el Derecho Administrativo estudia las funciones del Estado y el Derecho Constitucional su anatomía; para Gascón y Marín,14 el Derecho Constitucional estudia los órganos del Estado y el Derecho Administrativo la acción de este; Ducrocq,15 fiel a su época, señala que al Derecho Constitucional le corresponde determinar los principios que forman la base del Derecho Público de un país. Aunque no aceptamos la denominación de Derecho Público, puesto que el Derecho es uno, este criterio tiene el valor de considerar que son las leyes administrativas las que, en gran parte, ponen esos principios básicos en movimiento. Otro criterio se refiere a la diferencia de gradación jurídica: eI-De~eCho Constitucional, dice Bielsa: "...da directrices y orientaciones que el_-Derecho Administrativo por lo general no las ofrece, hay --._.--. una -. rela-ción de pendencia del segundo con relación al primero";16 según Gabino Fraga, las diferencias sustanciales son de grado y no de esencia; y para Mayer l 8 ambos regulan las relaciones entre el Estado y sus súbditos, pero para el Derecho Constitucional lo principal es la formación del poder soberano que actúa en la Administración. Por todo lo expuesto, es indiscutible, la existencia de relaciones entre el Derecho Administrativo y el Derecho Constitucional, además puede decirse que el Derecho Constitucional orienta al Derecho Administrativo.
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Relaciones con e/ Derecho Penal* El Derecho Penal es un conjunto ordenado de normas jurídicas que establece tipos de conducta antisocial y las medidas estatales aplicables, con el fin de defender la sociedad y las personas, y rehabilitar a delincuentes y peligrosos. l9 Según García Oviedo, el Derecho Administrativo "...se relaciona con el Derecho Penal en cuanto este garantiza la existencia y el normal desenvolvimiento de la institución administrativa contra los atentados punibles."20 Además, la ejecuci6n de ciertas penas y medidas de seguridad, implica que la Administración ofrezca los elementos materiales y personales necesarios para brindar ese servicio, el mismo no se limita a lo planteado, sino que además, para el desarrollo de ciencias vinculadas con el Derecho
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Penal, como la criminología, criminalística y otras, es necesario la creación de 6rganos que desenvuelvan estas actividades y que tengan a su cargo la gestión de estos servicios. Ello determina normas jurídicas peculiares, especiales regulaciones de Derecho, que el Derecho Administrativo elabora y regula. Relaciones con el Derecho Procesal. Para adentrarnos en el estudio de las relaciones del Derecho Procesal con el Derecho Administrativo, es preciso situar, a priori algunos conceptos de esta asignatura. Según el procesalista espaiiol Manuel de la Plaza: "...el Derecho Procesal, en sentido objetivo, es el que se ocupa de regular el Proceso civil".21 Sin embargo, no sólo podemos hablar de Derecho Procesal, tanto civil como penal, sino que también existe una rama autónoma, el Derecho Procesal Administrativo. Esta rama tiene a su cargo la regulación de los procedimientos administrativos. El procedimiento administrativo está constituido por una serie de trámites que sigue la Administración para ventilar y resolver las peticiones o reclamaciones que formulan los particulares, es decir, puede tratarse de una petición donde no existe controversia o una reclamación donde aparece la lifis. Así vemos que Fábregas, seiiala que "...la materia de relaciones jurídicas entre la Administración y los administrados, implica la existencia de un procedimiento para la ejecución de la actividad, sea contencioso o no";22 criterios similares sustentan algunos autores citados como García Oviedo y Gascón y Marín. Relaciones con el Derecho Procesal. En cuanto a los criterios que sostienen la existencia de estas relaciones, tenemos que:
a) El derecho Administrativo al establecer sus procedimientos se inspira en el Derecho Procesal.23 b) El procedimiento administrativo en muchos aspectos es una reproducción del Derecho Procesal.24 c) El carácter supletorio del Derecho Procesal Civil, cuando no existe la norma aplicable del Derecho Procesal A d m i n i ~ t r a t i v o . ~ ~ d) El Derecho Procesal se vale del Derecho Administrativo para la obtención de los medios personales y materiales para los órganos de administración de justicia.m Con lo expuesto, queda bien definida la existencia de estas relaciones. Relaciones con el Derecho Internacional. De inicio, debe seiialarse la existencia de dos ramas del Derecho Internacional: el Derecho Internacional Público y el Derecho Internacional Privado. "El Derecho Internacional Público -según el profesor D'Estéfano- es el conjunto de reglas que determinan los deberes recíprocos de los Estados, y demás sujetos internacionale~."~' "El Derecho internacional Privado -según Alexandrov- es el conjunto de normas que establecen las leyes de qué Estado rigen en las relaciones
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mutuas de propiedad entre los ciudadanos y los órganos económicos de las diferentes naciones. También son de su competencia, las normas que regulan la situación jurídica civil de los extranjeros."28
El Derecho Internacional Administrativo y el Derecho Administrativo Internacional. Se ha señalado que existen dos tipos de Administración:
a) Administración de la Sociedad Internacional como realidad orgánica, tratándose en este caso de una organización administrativa internacional, ejemplo, la Organización Internacional del Trabajo (OIT). b) Administración de los Estados en el ámbito internacional, se refiere a una organización administrativa interior para asuntos internacionales, ejemplo, el Ministerio de Relaciones Exteriores. Es indiscutible que de acuerdo con lo señalado, puede distinguirse entre:
a) Derecho Internacional Administrativo que regula las relaciones derivadas de la existencia de una Sociedad Internacional. b) Derecho Administrativo Internacional que regula la actividad del Estado enderezada a la realización de sus fines más allá de sus fronteras nacionales. Estas dos disciplinas han surgido del Derecho Internacional Público y Privado y del Derecho Administrativo debido al enorme desarrollo de las relaciones internacionales, muchas de las cuales requieren adoptar determinadas conductas uniformes para el cumplimiento de ciertos servicios, como por ejemplo: correos, teléfonos, telégrafos, aéreos, etcétera. Relaciones con el Derecho Internacional. Además de lo señalado en el epígrafe precedente, que lleva implícito la existencia de relaciones entre estas disciplinas, podemos señalar otras, a saber:
a) El Derecho Administrativo tiene a su cargo la organización administrativa de los servicios para la política internacional y comercial.29 b) El contenido administrativo de muchos tratados internacionales, que se refieren a materia que la Administración del Estado tiene que poner en vigor y que, por tanto, el Derecho Administrativo ha de tener presente.30 c) El Derecho Internacional presta su asistencia a la Administración para resolver situaciones que esta por sí sola no puede solucionar y pone al alcance de la Administración, instituciones que sintetizan el esfuerzo colectivo de otros Estados y organismos internacionales, tendente a resolver los problemas planteados, por ejemplo, la ayuda técnica de organismos especializados de carácter internacional.
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Relaciones con el Derecho Civil. Conveniente en grado sumo, es referirse al concepto y evolución del Derecho Civil antes de señalar sus relaciones con el Derecho Administrativo. Del Derecho Civil se ha dicho que es "Derecho de todos los tiempo~".~ Conocemos ' que el Derecho Administrativo surgió en el Estado de Derecho burgués como un desprendimiento del Derecho Civil. El origen histórico del Derecho Administrativo acusa la intimidad de sus relaciones con el Derecho Civil, este criterio es compartido por diversos autores,32 según Sayaguez, en el siglo pasado prevaleció la tesis de considerar el Derecho Administrativo como Derecho de excepción frente al Derecho Civil. Esto se explica porque nuestra disciplina estaba en proceso de formación, pero como plantea Villegas Basavilbaso, en los momentos actuales, ya no se trata de relaciones de dependencia sino de continuidad.
Características de estas relaciones con el Derecho burgués Es indiscutible que en el Estado de Derecho burgués, las relaciones del Derecho Administrativo con el Derecho Civil son muy estrechas. Incluso, hay actividades de la Administración Pública en las que resulta difícil delimitar el tipo de normas por las que se rigen, por ejemplo, las trasmisiones de dominio que la Administración realiza en su condición de persona jurídica patrimonial, se regulan por las normas del Derecho Civil, aunque la finalidad del acto sea de carácter administrativo. Relaciones con el Derecho Civil en el socialismo. Al producirse los cambios radicales en la estructura económica de un país, gran parte de las instituciones del Derecho Civil no son de aplicación, y actividades que realizaba la Administración que eran reguladas por el Derecho Civil -nos referimos a aquellas en que actuaba como persona jurídica individual- son reguladas por el Derecho Administrativo. No obstante existen en nuestra disciplina, ocasiones en que es necesario regular situaciones en que se acude a instituciones jurídico-civiles para resolver necesidades que a la Administración Pública le son indispensables atender. Se puede adquirir bienes por medio de la expropiación (institución de Derecho Administrativo) o por compraventa (institución de Derecho Civil). Las relaciones entre el Derecho Administrativo y el Derecho Civil son muy estrechas, puesto que ambas regulan las relaciones de la propiedad social aunque, como hemos dicho, con diferentes métodos. Alexandrov destaca cómo "...en la sociedad soviética las relaciones de propiedad no las regula sólo el Derecho Civil, sino también el Derecho Administrativo y otras ramas del Derecho".33 Esas relaciones de propiedad a veces se rigen directamente de los actos de la Administración del Estado sin necesidad de acuerdo entre las partes, por ejemplo, la confiscación, la requisa y aplicación de sanciones pecuniarias administrativas.
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Contribuyen tambian a vincular ambas ramas jurídicamente la circunstancia de que en distintas oportunidades los organismos de la Administración del Estado no intervienen en calidad de tal, SMO que actúan ajustándose a normas de Derecho Civil como personas jurídicas. Relaciones con el Derecho Mercantil. El Derecho Mercantil es aquella rama del Derecho que regula las relaciones comerciales entre personas jurídicas, tanto individuales como colectivas, en otras palabras, tiene por objeto el ejercicio del comercio. De su esencia jurídica se deriva que está revestido de mayor importancia en el Estado de Derecho burgués que en un Estado socialista. Ahora bien, no obstante ser su característica regular relaciones sociales de sustancia jurídica similar a las relaciones jurídico-civiles, esas relaciones mercantiles presentan una complejidad que afectan el interés de la colectividad. De ahí que, aún en los Estados burgueses, la Administración interviene en las actividades mercantiles de los particulares para facilitar la circulación comercial, dictándose normas jurídico-administrativas que reglamentan esas actividades. Ahora bien, en un sistema socialista en el que las relaciones mercantiles se establecen entre órganos de la Administración Pública o con los particulares, gran número de las instituciones jurídico-mercantiles han devenido administrativas, por lo que más que relaciones entre ambas ramas, existe la absorción del Derecho Mercantil por el Derecho Administrativo. Otro es el panorama que nos presenta el comercio internacional. En él. las empresas de comercio exterior -estrechamente vinculadas a la Administración Pública- no obstante la personalidad y patrimonio propios que el Estado les otorga, realizan sus actividades en un ámbito interestatal en el que impera la normación del Derecho Mercantil. Relaciones con el Derecho Marítimo. Esta rama, desprendimiento del Derecho Mercantil, ha adquirido extraordinaria importancia en nuestro país, por el desarrollo in crescendo de nuestro comercio internacional. Existen estrechas vinculaciones entre ella y el Derecho Administrativo, acorde con las características de nuestra organización administrativa, es decir, las empresas que tienen a su cargo la actividad del tráfico marítimo, desde el punto de vista interno son dependencias de la Administración, de aquí las relaciones existentes entre ambas ramas. Relaciones con el Derecho Aeronáutico. El Derecho Administrativo se relaciona también con una rama jurídica que puede ser considerada como una de las que en época reciente ha adquirido autonomía como ciencia. El Derecho Aeronáutico. al que se le ha denominado también Derecho Aéreo y Derecho de Aviación, estudia todos los factores esenciales de la navegación aérea, es decir, el ambiente en que se organiza y desenvuelve, esto es, la atmósfera y la superficie; la aeronave que es el medio con el que actúa y todas las relaciones jurídicas nacionales e internacionales que en aquella se originan. Su vinculación con el Derecho Administrativo podemos encontrarla en que normas de esta disciplina jurídica tienen plena aplicación en la organización interna de la navegación aérea de un país,
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como son las que se refieren al establecimiento de aeropuertos, regulación de la infraestructura. regímenes de aduanas, inmigración y sanitario y todos aquellos otros aspectos que motivan una activiáad administrativa que coadyuva al d e s e n v o l v i M o de ese tipo de nsvegaah.
4. Relaciones con otras ciencias no jurídicas Con la economía política. Para los tratadistas del Estado de Derecho burgués, no existe subordinación del Derecho Administrativo a la economía política, aunque reconocen la importancia que tiene para el mundo actual la problemática económica.34 La economía política marxista, conjuntamente con la filosofía marxista y la teoría del socialismo científico constituyen las tres partes integrantes del marxismo-leninismo, doctrina total y armónica que nos da las normas del desarrollo de la sociedad, y aunque nuestra disciplina es una rama de las ciencias jurídicas, en su concepción marxista, tiene una amplia relación con la economía política. Con la filosofia. Argumentos similares a los anteriores, empleamos para señalar la relación del Derecho Administrativo con la filosofía, es decir, con nuestra filosofía marxista-leninista. Con la sociologia. Si el Derecho Administrativo regula la actividad (formas y medios) que la Administración debe emplear para alcanzar los fines del Estado y regular nuestra disciplina, todo un conjunto de relaciones sociales, es indiscutible que el Derecho Administrativo tiene que utilizar la sociología para que le suministre sus deducciones y enseñanzas sobre la problemática social. Con la estadistica. Mientras que la Administración Pública organiza el servicio, el cual regula el Derecho Administrativo, la estadística le ofrece datos de hechos sociales (censos, catastros. y estadísticas de actos administrativos -estadística administrativa) lo que le permite a la Administración Pública tener elementos indispensables para el desarrollo de su actividad.
Con la demografia. Al estudiar esta disciplina la población del país le ofrece datos a la Administración para la organización de los servicios de la gestión económica, división territorial, etcétera. Con la geografia. Esta ciencia proporciona bases científicas para la acción de la Administración Pública y ofrece datos precisos para la solución de importantes problemas, por ejemplo, determinar vías de comunicación. Con la historia. No s6Io porque el Derecho Administrativo puede ser estudiado desde el punto de vista histórico de sus instituciones, sino por-
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que la historia facititr derrpentog pare que las reformas administrativas tengan en cuentl la8 tircunrtrncirs históricas.
Con otras cien&. fmt6 la medicina, como la higiene, co(p10+as cienciar, mairemáricss,fa ftsica y iss ciencias naturales, así como todas las ramas del saber que ofrezcan una ayuda técnica a los servicios o a la gestión económica, tienen reiacibn con nuestra disciplina.
5. Relaciones del Derecho Administrativo con la Ciencia de la Administración tntre las relaciones que el Derecho Administrativo mantiene con otras ciencias, se destacan las que existen con la Ciencia de la Administración. Resulta indispensable que, como paso previo a exponer cuáles son esas relaciones, se haga una referencia al origen y contenido de la Ciencia de la Administración. La Administración Pública puede ser considerada desde perspectivas diversas. Además de estudiarla desde un punto de vista jurídico, analizándola a la luz del Derecho Administrativo, podemos hacerlo en cuanto a la política, a la técrsica, a la economía, etc., esto es, atendiendo a cualquiera de los varios aspectos que la Administración presenta, aparte de su regulación jurídica. Hay que tener en cuenta que aún. antes de sistematizarse el Derecho Administrativo como ciencia jurídica la existencia de una Administración embrionaria en relación con la actual, según la hemos acotado conceptualmente, ha significado que sobre ella se realizaron estudios. con alcance y dimensión más reducidos, desde luego, que los que en nuestros tiempos se hacen; estudios que consideraban a la Administración, desde un punto de vista metajurídico.
Síntesis histórica de la Ciencia de la Administración En la época del Estado-policía, afirma F l e i r ~ e r la , ~ciencia ~ consideró como misión suya. registrar la tutela policial y qué motivos impulsaban la intervención del Estado sobre determinadas actividades. Surge así, como primera manifestación de las ciencias administrativas, la ciencia de la policía, disciplina nada jurídica, que como ha dicho Jordana de Pozas, ”...se integra en el conjunto de doctrinas políticas, económicas, administrativas e incluso filosóficas. que comienzan a mediados del siglo XVII, llenan todo el XVIII e incluso se prolongan durante parte del XIX, en Austria y en Alemania, y suelen designarse con el nombre general de Cameralismo o de Ciencias Camerale~”.~’Ya en el siglo XIX, en 1865, es Lorenzo von Stein con su obra Ciencia de la Administración el que ofrece a esta disciplina perfiles conceptuales más ajustados. La concepción steiniana de la Ciencia de la Administración, la extiende a estimar la materia administrativa como abarcadora de cuanto conoci-
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miento tuviera que ver con la Administración, la que era necesario analizar como un todo orgánico. como una idea unitaria del Estado que En Italia se consideró la posibilidad de independizar en una ciencia autónoma, los principios racionales y filosóficos que informan y motivan la legislación administrativa llegándose, en el pasado siglo, a crear cátedras universitarias de Ciencia de la Administración, independientes de las de Derecho Administrativo. La tendencia, sin embargo, no permanece y en definitiva se abandonó la enseñanza de la ciencia administrativa, que prácticamente pierde su autonomía y se niega su existencia por muchos autores. Al tiempo que en la Europa continental, y con tan poca fortuna, a la Ciencia de la Administración se le ha considerado compulsándola con el Derecho Administrativo. En los países anglosajones, sin tradición de esa rama del Derecho, la Ciencia de la Administración tiene otro origen y toma otros rumbos. La presencia de un gran aparato administrativo, al que hay que dotar de las más avanzadas técnicas para que funcione con eficacia, hace nacer un enfoque peculiar de la ciencia administrativa, la que se estructura con el nombre de Public Administration para la cual son esenciales el estudio de la organización administrativa y los criterios racionales a que debe sujetarse, el análisis de los medios personales y materiales que la Administración requiere y las formas más convincentes para reclutarlos y obtenerlos y cuáles son, dentro de una orientación técnica, los mejores medios para utilizarlos.
Tendencia actual sobre la Ciencia de la Administración La complejidad que en todas las latitudes alcanza la Administración Pública, ante las nuevas tareas que tiene que acometer y el interés de que las afronte y logre los fines que el Estado le asigna, hace que surja una corriente que lleva a revalorizar la ciencia administrativa con base en la consideración metajurídica de la Administración. Se implantan en muchos países (Italia, Francia, Bélgica, URSS. España. Brasil, Alemania) las enseñanzas administrativas, con independencia del Derecho Administrativo, con el enfoque que nos ofrece Forsthoff, de que "...no es misión del Derecho Administrativo exponer teorías sobre el mejor modo de administrar, sino valorar la Administración sólo bajo la perspectiva del Derecho".38 Esa acepción de la ciencia administrativa dominada por el factor técnico del arte de administrar, que la separa conceptualmente del Derecho Administrativo, tiene su más alto exponente en el autor francésiienry Fayol, para el que la esencia de la función administrativa consiste en "...planificar, organizar, mandar, coordinar y ~ o n t r o l a r " y, ~su ~ principio capital de la teoría administrativa es la importancia de la dirección de la gerencia, management, tanto más importante, cuanto mayor es la empresa. Gulick4' considera que esa importante labor de la dirección se sintetiza en una palabra de su invención, POSDCORB. que no es otra que el anagrama formado con las iniciales de las palabras inglesas que identifican los aspectos de la acción administrativa: Planning (Planificar), Organizing (Orga-
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nizar), Sraffing (Administración del personal1, Direcring (Dirigir), Coordinaring (Coordinar), Reporring (Informar), Budgeting (Presupuestar). En suma, como afirma Garrido Falla, esta corriente de los estudios administrativos "...conduce necesariamente a que la Administración sea considerada como un gran aparato orgánico cuyos únicos problemas, son precisamente tos relativos a su montaje y manejo técnico,*.41 por lo que resultaría preferible "prescindir de la expresión Ciencia de la Administración y hablar de Técnica de la Administración", Contra esa concepción han reaccionado Bielsa, que considera que "...más tienen de novedad en los títulos y en los planes que en la sustancia de la materia",42 S i m ~ n ~ ~ y su escuela sociosicológica que se orienta hacia el estudio de carácter humano de toda empresa pública o privada lo que coloca la Ciencia de la Administración dentro de las llamadas ciencias sociales, y Muñoz Amat ~que. concibe ~ ~la Administración Pública como uno de los procesos del Gobierno, lo que hace que la ciencia administrativa posea típicas cualidades frente a la administración industrial o comercial.
La Ciencia de la Administración como ciencia política Desde fines del siglo XIX se ha admitido en Alemania, la existencia de una Ciencia de la Administración (Verwaltungslehere) que se escinde en dos ramas: el Derecho Administrativo (Verwalrunsrecht) y la política de la Administración (Verwaltunspolitikl, lo que entraña la existencia de una ciencia no jurídica encaminada a señalar los mejores métodos para el actuar de la Adrriinistración Pública. Como destaca Garrido Falla,45 en casi todo el continente europeo se concibe la Ciencia de la Administración como una ciencia política, recibiendo así la tradición que supone la vieja ciencia de la policía. En Italia es Presutti quien ha fijado con mayor exactitud esa corriente. Considera dicho autor que cualquier manifestación de la actividad administrativa puede considerarse desde un triple punto de vista: primero, las relaciones jurídicas que pueden surgir en esa actividad: segundo, el aspecto t6cnico que reviste la acción administrativa de que se trate y tercero, la forma en que debe organizarse la actividad y de qué modo una vez organizada debe mantenerse en funcionamiento para que alcance las finalidades que motivaron su creación. Las tres modalidades enumeradas suponen la existencia de un hecho jurídico, un hecho técnico y un hecho administrativo. Estos tres puntos de vista se enfocan por tres ciencias independientes entre sí: el primero por el Derecho Administrativo, el segundo por la disciplina técnica que le corresponda, según su índole y el tercero por la Ciencia de la Administración que señala cuál ha de ser la política que ha de orientar la actividad de que se trate. Concluye Presutti delimitando la Ciencia de la Administración como una ciencia política, aunque hace la salvedad de que no se trata de erigirla en la Ciencia Política, porque no estudia omnicomprensivamente todos los fines del Estado ni todos los medios para lograrlos, sino sólo aquellos medios y fines a que se refiere la actividad estatal en la cual, para el mejor alcance de los fines, interviene
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la Administración Pública, determinando cuáles han de ser las modalidades de esa intervención:
...lógicamente, debe primero procederse a la designación específica de esos fines que en determinadas condiciones el Estado se esfuerza por alcanzar; después solucionar, si para la obtención de esos fines es necesario o no la intervención de la Administración Pública, para pasar en definitiva a identificar los medios más idóneos mediante los cuales esa intervención puede lograr el máximo efecto útil con el mínimo esfuerzo.46 Similares conceptos ha expuesto Cataldi "...para quien la Ciencia de la Administración es la que debe determinar los criterios rectores de una buena Admini~tración"~'y Bielsa que la considera como un conjunto de principios de política administrativa de carácter general independiente de un sistema legal positivo, introduciendo a partir de la tercera edición de su obra Derecho Administrativo una separación orgánica. en textos diferentes, entre el régimen jurídico y la política de la Administración Pública. Como concreción de este criterio nos dice: Cuando la apreciación es de política administrativa (conveniencia, eficacia, oportunidad de la acción de la Administración Pública) y se funda en un principio superior lato de política general y procede según reglas más o menos concretas de una buena Administración sin referencia al Derecho, pero subordinado a las normas positivas, esa apreciación es Ciencia de la Administraci611.~~ Conclusiones En definitiva, consideramos que no es posible concebir como contenido de la Ciencia de la Administración la aplicación de la Administración Pública de los métodos de la realización del trabajo y la organización de la oficina, contenido este que no podemos otorgarle el rango de ciencia, como no lo alcanzaría tampoco si se vacían en ella todas las disciplinas heterogéneas que tienen relación con el actuar administrativo. Por ello, estimamos que una Ciencia de la Administración, ubicada en el campo de las ciencias políticas, capaz de determinar los fines de la Administración y orientar sus actividades, estaría revestida de los caracteres necesarios para ostentar un cabal rango científico y presentaría la sistematización necesaria de aquellos principios extraídos de la realidad, del estudio de las relaciones sociales que surgen de su propia actuación. principios que, comprobada su validez general, podrán ser normados jurídicamente por el Derecho Administrativo para lograr la concecusión de esos fines. Admitida la existencia de la Ciencia de la Administración, no puede haber dudas de cómo el Derecho Administrativo se relaciona con ella. Ambos se refieren a la Administración Pública: la una para ofrecer los medios y los modos con los que han de satisfacerse las necesidades colectivas en su aplicación concreta, el otro fijando el régimen de la Administración, esto es, la normatividad de esa aplicación.
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Notas
Posada. Adolfo. ob. cit.. t. 1, p. 29 y ss. Villar Palasí, J. L., Derecho Administrativo, Capítulo V, Sección de Publicaciones de la Facultad de Derecho de la Universidad de Madrid. 1968. Santi. Romano. ob. cit., t. l. p. 113. Villegas Basav/lbaso. B., ob. cit., t. 1, p. 113. Berthélemy, H.. Traité Elementaire de Droit Administratif, P. Rousseau Cie. Editeurs. París, 1920,p. l (en francés).
'
Vasilenkov, P. T. y otros, Derecho Administrativo Soviético, Capítulo l. Primera Parte. Fábregas del Pilar, José M.. Derecho Administrativo, Editorial Reus S.A.. Madrid, 1924,pp. 31-32. Sayaguez Laso, E., Tratado de Derecho Administrativo, t. l. Editorial Martín Bianchi Altina. Montevideo, 1953,p. 22. Gascón y Marín, J., ob. cit., t. 1, p. 78.
l o Fleiner. Fritz, ob. cit..
t.
''Forsthoff, Ernst, ob. cit.,
1, p. 3. t. I p.
25.
l 2 Fábregas del Pilar. José M.. ob. cit.. t. 1, p. 32. l 3 García Oviedo, C.. ob. cit., t. 1, p. 57.
l4 Gascón y Marín, J., ob. cit.,
t. 1, p.
78.
l 5 Ducrocq, T.. Cours de Droit Administratif. París, 1897,p. 5 (en francés). l6 Bielsa, Rafael, Derecho Administrativo, Aires, 1955.p. 65.
t. 1.
7a. ed.. A. Fontemoing Editeurs.
t. 1, 5a. ed., Editorial Depalma. Buenos
l7 Fraga, Gabino. Derecho Administrativo, 5a. ed., Editorial Parna S.A., México. 1952,p. 112. Mayer, Otto. ob. cit., t. 1. p. 109.
43
l 9 Curso de Derecho Penal, Departamento de Ciencias Penales y Criminológicas (Parte General), editado por la Escuela de Ciencias Jurídicas de la Universidad de La Habana, d a . p. 13.
2o García Oviedo. C., ob. cit.,
t. 1, p.
58.
21 De la Plaza, M.,"Derecho Procesal Civil Español", en Revista de Derecho Privado, Madrid, 1942,p. 15. 22 Fábregas del Pilar, José M., ob. cit., p. 149. 23 Consúltese a: Fábregas del Pilar, José M.. ob. cit., p. 149;García Oviedo. C.. ob. cit., t. 1, p. 59.
24 Consúltese a: Fraga, Gabino. ob. cit., p. 115;Gascón y Marín. ob. cit.. t. l. p. 49. 25 Consúltese a: Zanobini. Guido, ob. cit., t. 1, p. 47;Villegas Basavilbaso. ob. cit.. t. 1, p. 152. 26 Consúltese a: García Oviedo. C.. ob. cit., t. 1, p. 59; Fraga. Gabino. ob. cit.. p. 115; Royo-Villanova, A,. ob. cit., t. l. p. 38.
27 D'Estefano, Miguel A,. Derecho Internacional Público, Editora Universitaria. André Voisin, La Habana, 1965,p. 13. 28 Alexandrov, N. G. y otros, Teoría del Estado y del Derecho, editado por el Colegio de Abogados de La Habana, 1963,p. 367. 29 Consúltese a: Fábregas del Pilar, José M..ob. cit., p. 33;Forsthoff. Ernst. ob. cit.. p. 26;García Oviedo, C., ob. cit., t. 1. p. 59: Royo-Villanova, A,, ob. cit.. t. 1, p. 38;Zanobini. G., ob. cit., t. 1, p. 52.
O'
Consúltese a: Fábregas del Pilar, José M., ob. cit., p. 33;Fraga, Gabino, ob. cit.. p. 115.
31 García Oviedo, C., ob. cit..
t. l. p.
60.
32 Véase a: Mayer, Otto. ob. cit..
t. l. p. 182;Royo-Villanova, A,. ob. cit., t. 1, p. 37. 33 Alexandrov, N. G. y otros, ob. cit.. p. 354. 34 Consúltese a: Villegas Basavilbaso. B. ob. cit., t. 1, p. 61.García Oviedo. C.. ob. cit., t. l . p. 62. 35 Fleiner. Fritz, ob. cit.. p. 26. 36 Jordana de Pozas, Luis, citado por Garrido Falla, F.. ob. cit.. t. 1, p. 192. 37 Von Stein. L.. ob. cit., pp. 35 y 81. 38 Forsthoff. Ernst. ob. cit.. p. 81. 39 Fayol. Henry The Administration and Theory in the State (Papers of the science
of the administrarionl, editado por Luther Gulick and L. Urwick. lnstitute of Public Administration. Nueva York, 1937.p. 101 y ss (en inglés).
40 Gulick. Luther, Notes on the Theory of Organization lPapers of the Science of Administrationl, editado por Luther Gulick and L. Urwick, lnstitute of Public Administration. Nueva York, 1937.p. 13 (en inglés).
41 Garrido Falla, F.. ob. cit.,
t. 1, p. 206.
42 Bielsa, R., Ciencia de la Administracidn, Prefacio, 2a. ed.. Editorial Depalma. Buenos Aires, 1955.p. VIII.
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43 Simon, Herbert A,. Administrative Behavior, Capítulo V. The MacMillan Cornpany, Nueva York, 1954 (en inglés). 44 Muñoz Amato, Pedro, Introducción a la Administración Pública, t. 1, Fondo de Cultura Econbmica. México. 1954. p. 23. 45'Garrido Falla, F.. ob. cit., t. 1. p. 200 y ss.
46 Presutti. Enrico. Piincipii Fondamentali di Scienza della Amministrazione, Societá Editrice Libraria. Milán, 1910. p. 2 y ss (en italiano).
47 Cataldi, "II potere discrezionale della Pública Arnrninistrazione e la técnica organizativa", en separata de la revista La Organizzazione Técnica della Pública Amministrazione No. 3. 1954. p. 4, citado por Garrido Falla, F. ob. cit.. p. 54.
48 Bielsa, R., ob. cit.. Prefacio, p. Vlll
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CAPiTULO III
Principios fundamentales del Derecho Administrativo socialista
1. Consideraciones generales Conocida la Administración del Estado y, por ende, el Derecho Administrativo, que le imparte formas jurídicas como un sistema, este está regido por principios, esto es, que las ideas fundamentales que se corresponden con aquellas que forman y hacen funcionar el aparato administrativo estatal. Los principios objetivamente considerados no se construyen mediante una formulación arbitraria. Tienen existencia por sí mismos, como resultado de la integración de propiedad de los elementos del sistema, relacionados entre sí y generan nuevas cualidades, propias del sistema y distintas a la suma de las de los elementos integrados. Cada principio administrativo no es un reflejo de la totalidad del derecho objetivo. Lo es tan sólo de una parte de él, por lo que todos ellos se relacionan entre sí y hacen particular referencia a las diversas partes del fenómeno de la Administración del Estado. La observancia de unos principios contribuye a la realización de otros v la violación de alguno influye en la violación de otros. Los principios de la Administración del Estado se dividen en dos clases: político-sociales y organizativos. Entre los primeros pueden ser citados: a) el papel dirigente del Partido; b) el centralismo democrático: c) la estructuración y planificación de la Administración; ch) la participación de las masas en la Administración: d) el control por la opinión pública; e) la legalidad socialista. Entre los organizativos merecen citarse: a) la diferenciación y fijación de las funciones: b) la responsabilidad de los órganos, organismos y funcionarios; c) la organización de las ramas y los territorios; ch) la estructuración lineal y funcional; d) la combinación armónica de la forma colegiada con la dirección personal.'
2. Principios político-sociales de la Administración del Estado Elpapel dirigente del Partido. El artículo 5 de la Constitución cubana de 1976, dice: "El Partido Comunista de Cuba, vanguardia organizada
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marxista-leninista de la clase obrera, es la fuerza dirigente superior de la sociedad y del Estado, que organiza y orienta los esfuerzos comunes hacia los altos fines de la construcción del Socialismo y el avance hacia la sociedad Comunista :'* Es indispensable, como premisa previa, exponer que "...el uní artidismo no constituye un rasgo obligatorio de la sociedad socialista"! El hecho de su presencia en algunqs Estados socialistas, como ocurre entre nosotros, se debe a la coincidencia de determinadas condiciones históricas y de acontecimientos que tienen lugar al producirse el cambio del sistema socioeconómico, al triunfar la Revolución. "Actualmente en varios países socialistas (la RPB, la RDA y otros), debido a las peculiaridades de su evolución social, existen varios partidos (obreros, campesinos y otros), que contribuyen activamente a la construcción del nuevo régimen ~ o c i a l . " ~ Por consiguiente el quid de la cuestión no estriba en el sistema unipartidista o pluripartidista, sino en la pertenencia del poder a una clase determinada y en el carácter de la política. Nuestra Constitución refleja con claridad el lugar real del Partido en la sociedad y en el Estado. Como dice P. Rodionov: La edificación del comunismo se realiza sobre la base de las leyes objetivas del desarrollo social. No obstante, en la marcha de esa edificación, indeclinablemente aumenta el papel de los factores subjetivos, entre los cuales el niás decisivo es la labor del partido, que se funda en el conocimiento y en el aprovechamiento consciente de las leyes objetivas y por ello tiene una significación definitoria en el proceso de aceleración de las transformaciones socia le^.^ En nuestra sociedad socialista, el Partido Comunista de Cuba es el máximo dirigente en el país y como tal, orienta y controla a los organismos estatales, entre ellos los que integran la Administración. Es el núcleo dirigente de todas las organizaciones de los trabajadores, tanto sociales como del Estado. El Partido orienta y dirige al Estado así como a la Administración, controla su funcionamiento y el cumplimiento de las directivas y planes trazados, estimula, impulsa y contribuye al mejor trabajo de todo el mecanismo estatal, pero en ningún caso el Partido debe sustituir al Estado ni a la Administración. Las relaciones entre las organizaciones del Partido y los órganos y organismos administrativos están perfectamente delimitadas. Aquellos no deben inmiscuirse en el trabajo cotidiano de estas y deben orientar su actividad, pero no sustituirlos o privarlos de su personalidad. El Partido no duplica ni suplanta las funciones y facultades de los órganos estatales, realiza un control de la labor de los órganos del Estado y las organizaciones sociales y a ese fin verifica la actividad de los comunistas funcionarios de aquellos.
El centralismo democrático. La esencia del centralismo democrático, consiste en la conjugación, en la unidad indestructible de la democracia, es decir, la plenitud del poder de los trabajadores, de su iniciativa en todas
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partes, del carácter electivo de los órganos dirigentes y de los propios dirigentes y del deber de estos de rendir cuentas a las masas, con la centralización es decir, la gestión de un centro Único, la subordinación de la minoría a la mayoría, del mando unipersonal y la rigurosa disciplina.' Esta centralización no es total ni absoluta, sino que garantiza la posibilidad de que el órgano superior controle la aplicación de las resoluciones que de él emanan, así como la independencia e iniciativa en la base en la resolución de los asuntos de interés locaL7 Se asigna la concentración de la dirección en manos de los órganos Centrales del Estado y la participación de las amplias masas trabajadoras en la Administración. La democracia socialista implica rigurosas disciplina y organización y estricta observancia de las leyes y principios éticos de la sociedad que expresan la voluntad del público. La disciplina, que ha de ser consciente, debe conjugarse con la democracia. Esta, sin disciplina, lleva a la anarquía y si la disciplina deviene coacción convertiría la democracia en tiranía. "La disciplina es obligatoria para todos: para dirigentes y subalternos. Al propio tiempo, su observancia no significa el cumplimiento mecánico y ciego de las leyes, disposiciones y normas; presupone la iniciativa de los ejecutores y una actitud consciente y creadora respecto a la tarea planteada."' El centralismo democrático es fórmula eficaz para erradicar el localismo sin desplazar la iniciativa de los órganos inferiores, al tiempo que elimina a los de la escala superior del conocer de asuntos de poca importancia. La Constitución de la República de Cuba de 24 de febrero de 1976 en su Capítulo VI1 fija los "Principios de Organización y Funcionamiento de los órganos Estatales" y a ese fin el artículo 66' considera la base de esa órganización y funcionamiento los principios de la democracia socialista, la unidad de poder y el centralismo democrático. De esos principios merece destacarse el recogido en el epígrafe f), esto es, la doble subordinación: de acuerdo con él, los órganos ejecutivos y administrativos locales, vale decir las direcciones provinciales y municipales están sujetos a una doble subordinación: una subordinación horizontal con el órgano de gobierno local que corresponde a su nivel y otra en sentido vertical con el organismo de la instancia superior que atiende las tareas administrativas que el órgano local. tiene a su cargo. Ello permite centralizar la dirección metodológica y técnica de cada rama de la Administración Central del Estado en todo el territorio nacional y así se logra una unidad de acción administrativa, en tanto que el órgano de gobierno local dirige las demás actividades administrativas del organismo local. La estructuración y la planificación de la Administración. El conjunto de los órganos del Estado constituye el sistema del aparato estatal, instrumento principal del ejercicio del poder del Estado. Este sistema, conjuntamente con el ejercicio de las distintas formas de la democracia directa
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por los ciudadanos, componen en conjunto el mecanismo del poder público que es parte integrante del mecanismo del Estado con las actividades de las instituciones y organizaciones, sociales y de masas, que reconoce la Constitución de 1976." En el sistema de los órganos del Estado encontramos los órganos de administración estatal con estructura y funciones concretas encaminadas a realizar ininterrumpidamente las decisiones de los órganos de poder, mediante el ejercicio de funciones ejecutivas y administrativas. Para ello, requieren una estructuración científicamente articulada comprensiva de todas las actividades de producción y servicios que el Estado debe atender. El principio de la planificación socialista se manifiesta en que la Administración dirige mediante su aparato la ejecución de los planes de desarrollo económico y social previamente aprobados por los órganos de poder del Estado. A ese fin determinados órganos de la Administración tienen como función principal la elaboración de los planes y el control de su ejecución. El plan económico-social tiene por objeto encaminar la actividad económica hacia el incremento del ritmo del rendimiento del trabajo social y el avance de la calidad de la producción y, para ello, aprovechar al máximo los recursos laborales, materiales y financieros. Los planes a largo y mediano plazos y tambi6n los anuales deben establecerse sobre la base de pronósticos científicos como eslabones de un sistema Único de planificación. De acuerdo con nuestra Constitución, corresponde a la Asamblea Nacional del Poder Popular" ...discutir y aprobar los planes nacionales de desarrorlo económico y social y al Consejo de Ministros, proponer los proyectos de planes generales de desarrollo económico-social del Estado y una vez aprobados por la Asamblea Nacional del Poder Popular, organizar, dirigir y controlar su ejecución".'
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La participación de las masas en la Administración. Este principio fue Ilamado por Lenin "...un medio admirable que permite decuplicar la fuerza del aparato estatal".'* Las tareas de los organismos administrativos son cada día más complejos y difíciles en la sociedad socialista en desarrollo y esas complejas tareas no pueden ser cumplidas solamente por el esfuerzo de los funcionarios administrativos. De ahí que se realice cada vez con mayor plenitud una ley del socialismo: el creciente papel de las masas en la Administración. Debe aclararse que la participación de las masas en la Administración no significa que toda la población lo haga al mismo tiempo o de manera permanente. El objetivo es conseguir que los ciudadanos, en una u otra forma, se incorporen a las tareas que son netamente administrativas. En Cuba, el artículo 7 de la Constitución expone que "...el Estado se apoya en las organizaciones sociales y de masas, las que además cumplen directamente las funciones estatales que conforme a la Constitución y la ley convengan en a ~ u m i r " . ' Múltiples ~ son los ejemplos de intervención
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de las masas en tareas relativas a la salud pública, la defensa, la vigilancia y la educación, entre otras. Los jueces populares, los sindicatos, las asambleas de servicios, el movimiento de innovadores y racionalizadores, demuestran cada vez con más fuerza cómo participan las masas en la Administración del Estado, y así se logra una combinación eficaz de los principios estatal y social al unir sus esfuerzos los funcionarios públicos profesionales y las grandes masas trabajadoras, que así cumplen un deber social. 14 El control por la opinión pública. Este principio está estrechamente unido al anterior, la participación de las masas en la Administración. A medida que la conciencia polftica se fortalece, a medida que los ciudadanos se penetran de la indispensabilidad de intervenir con su aporte personal en las tareas administrativas, se abre paso y se afianza la implantación de medidas de control popular que como formas de "democracia directa" contribuyen al desarrollo de la sociedad socialista. Las asambleas generales de los trabajadores, las de rendición de cuentas de los delegados del Poder Popular, el derecho a presentar proposiciones, el derecho a dirigir quejas y peticiones a las autoridades, las que deben ser atendidas y objeto de respuesta dentro de un término de sesenta días, las reuniones de los consejos de vecinos de las viviendas multifamiliares, las asambleas de los integrantes de las Cooperativas de Producción Agrícola, y de los colectivos de la Asociación Nacional de Agricultores Pequeiios son exponentes de las diversas formas mediante las cuales la opinión pública controla la actividad estatal en sus múltiples aspectos, a los que puede agregarse la actuación de los ciudadanos a través de la prensa.15 A medida que la sociedad socialista se consolida y avanza, se estructuran nuevas formas de control popular. La legalidad socialista. Este principio, base de la actuación de todo el sistema estatal socialista; exige la observancia incondicional y estricta, por parte de los órganos y organismos estatales, funcionarios, organizaciones sociales y de masas y ciudadanos de todo el ordenamiento legal, así como de los actos que emitan, basados en él, los órganos del Estado. Puede sititetizarse expresando que ante la ley todos son iguales y que los administrados tienen el derecho de exigir se les trate conforme a la ley y al propio tiempo, los órganos, organismos y organizaciones tienen el deber de ajustarse en todos su actos a la ley. Por medio de la legalidad socialista, el Estado lucha contra los elementos antisociales y tos que infringen la disciplina estatal y del trabajo y al arraigarse como principio cardinal inculca en las masas una conciencia jurídica nueva, que influye en la perspectiva que hacia el trabajo han de mantener los que con su esfuerzo son los constructores del socialismo como vía hacia el comunismo. La ley es así voluntad vinculatoria, autárquica e inviolable. No sólo vincula al destinatario sino a los propios órganos de poder que la elaboraron.16 El principio de la legalidad socialista es posible porque'por primera vez en la historia de la humanidad las leyes no engendran contradicciones entre quienes las dictan y sus destinatarios y en su conjunto son el medio
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.. para la implantación de las relaciones sociales socialistas. Por ello, la legalidad socialista ha de ser base del derecho regulador de la Administración del Estado, aunque su contenido cambie, de acuerdo con cada una de las tareas concretas que han de realizarse. La legalidad socialista -dice Fernando Alvarez Tabío- es un método de acción de una sociedad que aspira a la realización del comunismo. Consiste en una aplicación constante y estricta del Derecho emanado de los órganos superiores del poder político, y tiene por objetivo el establecimiento en el país de un orden jerárquico cierto y seguro. Este orden debe caracterizarse por la claridad, precisión y dinamismo de las normas que impone; debe fijar de antemano la esfera de competencia de los órganos estatales, sobre el principio de que ningún funcionario, ya sea dearriba o de abajo, puede hacer sino lo que la ley lo autoriza; garantizar los derechos fundamentales del ciudadano y de las organizaciones sociales y establecer los deberes correlativos; proteger la estabilidad de las relaciones jurídicas y crear y desarrollar una atmósfera de confianza en la estricta aplicación de un orden jurídico justo y eficaz por órganos emanados del pueblo y sujetos a su ~ o n t r o l . ' ~ La Constitución cubana contempla la legalidad socialista en su doble aspecto:'8 Como principio de dirección estatal y de justicia, plasmado en el artículo 9 y como principio del comportamiento de los ciudadanos estatuido en el artículo 65.
3. Principios organizativos de la Administración del Estado Diferenciación y fijación de las funciones. Es el primero de estos principios y puede ser resumido señalando que en la estructura de la Administración es necesario se establezca una clara diferenciación de la competencia de cada órgano y funcionario que la integra y sus relaciones mutuas. Ello permite la más fácil selección y ubicación de los cuadros en el aparato administrativo, de acuerdo con la capacidad de las personas que han de prestar sus servicios en la Administración para que ejecuten las funciones y ejerzan las atribuciones que les competen con la mayor calificación y celeridad, lo que influye en la eficacia general del aparato administrativo. Responsabilidad de los órganos y funcionarios. Resulta indispensable sea fijada con exactitud la responsabilidad que entraña adoptar una decisión que puede afectar intereses legítimos o derechos de otras personas, tanto en el caso de que se emita o, por el contrario, se demore o no se dicte, y con esa actitud se ocasione una lesión al que debía ser su destinatario. Organización de las ramas y territorios. La Administración del Estado comprende actividades relativas a las distintas ramas de producción o servicios y se extiende a través de todo el territorio, lo que implica que
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deben combinarse ambos aspectos y tomar en cuenta las peculiaridades de cada rama y subrama, asi como la división político-administrativa del país y la presencia de los Poderes Populares Locales para la ubicación de las distintas partes del aparato administrativo y aprovechar al máximo los recursos naturales, energéticos y laborales. Combinación de los sistemas lineal y funcional. En la estructuración del aparato administrativo pueden emplearse dos 'sistemas: el lineal y el funcional. El sistema lineal consiste en una instancia superior, con competencia para dirigir todas las funciones que están a cargo de los órganos de la instancia inferior, y se subordinan a aquel. El funcional, por el contrario, agrupa cada una de las diferentes funciones de ta Administración en diversas instancias, todas relativas a la rama o subrama de la actividad de que se trate. Las distintas instancias se unen mediante relaciones de subordinación o de coordinación, verticales u horizontales pero referidas al mismo objeto especializado en la rama o subrama correspondiente. Indudablemente el sistema funcional permite una mayor calidad en la actividad que se practica por separado, pero es posible que origine la existencia de un poder múltiple en que cada órgano de la instancia superior atiende su esfera de trabajo sin preocuparse del control de otras. Esto se evita cuando se combina el sistema funcional con el lineal, de modo que la esfera o instancia superior atienda todas las actividades correspondientes a las distintas ramas o subramas mediante la posesión de atribuciones normativas, coordinadoras, controladoras y decisivas en caso de discrepancias en los órganos inferiores. Así, el Consejo de Ministros tiene entre sus atribuciones (artículo 96.i) de la Constitución) la de "...dirigir la administración del Estado, unificando, coordinando y fiscalizando la actividad de los Ministerios y demás organismos centrales de la Admini~traeión",'~y estos últimos son a su vez rectores de una rama, subrama o actividad que tienen como responsabilidad principal (Decreto-Ley No. 67 de 19 de abril de 1983, Organización de la Administración Central del Estado, artículo 23). Se establece una combinación de los sistemas funcional y lineal. Combinación de la forma colegiada y de la direcciánpersonal. Un importante principio organizativo consiste en considerar en los órganos y organismos de la Administración del Estado la necesidad de combinar la dirección colectiva y la responsabilidad individual. La dirección colectiva hace intervenir un colegio en el gobierno del órgano y organismo a los fines de que las decisiones más importantes que afecten su actividad general se adopten mediante la discusión y acuerdo, lo que supone una más profunda y detallada explicación de su esencia y así las cuestiones más complicadas o complejas son objeto de diversos puntos de vista que permiten una elaboración correcta de la cuestión. Al propio tiempo la responsabilidad directa del funcionario que encabeza al órgano u organismo impone que en el asunto de que trate recaiga una solución concordante con su criterio personal.
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Para la buena marcha del órgano u organismo es preciso combinar ambos factores. El Decreto-Ley número 67 de 19 de abril de 1983 resuelve la situación en la forma siguiente: En cada organismo de la Administración Central del Estado existe un Consejo de Dirección que presidido por el jefe del organismo examina y toma acuerdo sobre los asuntos más importantes que afectan a su trabajo, al de sus empresas y dependencias y esos acuerdos se ejecutan mediante disposiciones del jefe, si está conforme con lo acordado. Si no lo estuviera, pondrá en práctica la resolución que estime oportuna y dará cuenta de inmediato, para su consideración, al miembro del Comit6 Ejecutivo del Consejo de Ministros que atiende al organismo sobre la discrepancia, informando de su decisión y del acuerdo del Consejo de Dirección." La responsabilidad personal y su ejercicio la ratifican las prescripciones del artículo 53 del citado Decreto-Ley número 67 que textualmente dice: "Corresponden a los jefes de los organismos de la Administración Central del Estado los deberes, atribuciones y funciones siguientes: a) Ser personalmente responsable del cumplimiento de las tareas, deberes, atribuciones y funciones encargadas al organismo que dirige."
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Lazarev, B. M., P. T. Vacilenkov y otros, Derecho Administrativo Soviético, traducción inédita del Ministerio de Justicia de la República de Cuba, s/a. Constitución de la RepUbrica de Cuba, edición oficial del Ministerio de Justicia, Editorial Orbe, Ciudad de La Habana 1976, p. 20. Ibidem, p. 21. Grigorian, L. y Y. Dolgopolov, fundamentos de Derecho Estatal Soviético, Editorial Progreso, Moscú, 1979, p. 122. ”El Partido, núcleo del sistema político de la sociedad soviética”, en Ley fundamental de la URSS, Editorial Progreso, Moscú, 1980. p. 82. Afanasiev, V.G.. La dirección científica de la sociedad, Editorial Progreso, Moscú, 1975, p. 258. Lazarev, B.M., P.T. Vacilenkov y otros, ob. cit., Capítulo 6. Afanasiev, V. G., ob. cit., p. 264. Constitución de la República de Cuba, artículo 66, pp. 42-43. Los órganos del Estado se integran, funcionan y desarrollan su actividad sobre la base de los principios de la democracia socialista, la unidad de poder y el centralismo democrático, los cuales se manifiestan en las formas siguientes: a) todos los órganos de poder del Estado, sus órganos ejecutivos y todos los tribunales, son electivos y renovables periódicamente; b) las masas populares controlan la actividad de los órganos estatales, de los diputados, de los delegados y de los funcionarios: c) los elegidos tienen el deber de rendir cuenta de su actuación ante sus electores y estos tienen derecho a revocarlos cuando no justifican la confianza puesta en ellos; ch) cada órgano estatal desarrolla ampliamente, dentro del marco de su competencia, la iniciativa encaminada al aprovechamiento de los recursos‘y posibilidades locales y a la incorporación de las organizaciones sociales y de masas a su actividad; d) las disposiciones de los órganos estatales superiores son obligatorias para los inferiores:
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e) los órganos estatales inferiores responden ante los superiores y les rinden cuenta de su gestión; f) en la actividad de los órganos ejecutivos y administrativos locales rige un sistema de doble subordinación: subordinación al órgano del Poder Popular correspondiente a su instancia y subordinación a la instancia superior que atiende las tareas administrativas que el órgano local tiene a su cargo: g) la libertad de discusión, el ejercicio de la crítica y autocrítica y la subordinación de la minoría a la 'mayoría, rigen en todos los órganos estatales colegiados.
.. Ver: Ob. cit., artículos 73,d) y 95,b), pp. 45-53.
'O Ver: Constitución de la RepGblica de Cuba, ed. cit., p. 21. I I
l 2 Citado por: Vasilenkov, P. T. y otros, Derecho Administrativo Sovibtico, ed. cit., Capítulo 6. l 3 Ver: Constitución de la República de Cuba, ed. cit., artículo 7,p. 21. l 4 Turosev, Víctor, El controlpopular en la sociedad socialista, Capítulos 1 y IV, Editorial de Ciencias Sociales, La Habana, 1975. Áivarez Tabío, Fernando, Comentarios'a la Constitución socialista, Editorial de Ciencias Sociales, Ciudad de La Habana, 1962,p. 54.
l6 Áivarez Tabío, Fernando, "La legalidad socialista", en Revista Cubana de Jurisprudencia No. 7, Ciudad de La Habana, 1980. p. 17.
l 7 Áivarez Tabío, Fernando, ob. cit., p. 236.
l8 Constitución de la República de Cuba, artículo 9: La Constitución y las leyes del Estado socialista son expresión jurídica de las relaciones socialistas de producción y de los intereses y la voluntad del pueblo trabajador. Todos los órganos del Estado, sus dirigentes, funcionarios y empleados, actúan dentro de los límites de sus respectivas competencias y tienen la obligación de observar estrictamente la legalidad socialista y velar por el respeto a la misma en toda la vida de la sociedad. Artículo 65:El cuinplimiento estricto de la Constitución y de las leyes es deber inexcusable de todos.
l9 Constitución de la República de Cuba, ed. cit., artículo 96,i) p. 53
2o "Decreto-Ley número 67".en Gaceta Oficial de la República de Cuba, edición extraordinaria, número 9 de 19 de abril de 1983.Artículo 45. El Presidente del Consejo de Dirección convoca las sesiones de éste por decisión propia o a solicitud, como mínimo, de la tercera parte de sus miembros. Para la validez de las sesiones del Consejo d e Dirección se requiere la presencia de más de la mitad del número total de los miembros que lo integran. Los acuerdos del Consejo se adoptan por mayoría de votos de los miembros presentes. Artículo 46. Los acuerdos del Consejo de Dirección se ejecutan mediante disposiciones del jefe del organismo, si está conforme con los mismos. Si no estuviere conforme, pondrá en práctica la decisión que estime oportuna y dará cuenta de inmediato, para su consideración, al miembro del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros que atiende el organismo sobre la discrepancia, informando de su decisión y del acuerdo del Consejo de Dirección.
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Artículo 47. El Consejo de Dirección examina y toma acuerdo sobre los asuntos más importantes que afectan el trabajo del organismo, sus empresas y dependencias, entre los cuales están los siguientes: a) las decisiones de los órganos superiores del Estado relacionadas con la actividad del organismo; b) los planes de desarrollo de las actividades a cargo del organismo; c) las principales decisiones del jefe del organismo recogidas en reglamento, resoluciones y otras disposiciones; ch) las cuestiones relativas a la política de cuadros en el organismo.
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CAPITULO IV
Las fuentes del Derecho Administrativo
1. Consideraciones generales El estudio de las fuentes comunes a todas las ramas jurídicas no corresponde a la doctrina de cada rama en particular. Pertenece, consecuencia lógica, a la teoría general del Derecho. De ahí que el estudio que emprendemos en los distintos hechos creadores del Derecho, causa de su origen, tiene que ceiiirse fundamentalmente a determinar cuáles son las manifestaciones jurídicas que contiene el Derecho Adn3inistrativo queson causa y origen de las instituciones de esta rama jurídica. En cuanto a nuestra ciencia, la expresi6n de sus fuentes pueden encontrarse en cualquiera de las manifestaciones jurídicas productoras de Derecho en general o en aquellas que contienen exclusivamente Derecho Administrativo. Esto quiere decir que es posible considerar la presencia de fuentes eventuales y fuentes específicas del Derecho Administrativo.’ Las primeras pueden contener, entre otras materias. Derecho Administrativo y generalmente no son producto de la actividad administrativa, por lo que son fuentes para la Administración pero no son fuentes de la Administración. por ejemplo, la ley en su sentido formal que emana de la actividad legislativa del Estado y que puede abarcar materias objeto de cualquier rama del Derecho. Otras se generan en el actuar administrativo y son fuentes de y para la Administración como sucede, en la casi totalidad de los casos. con el reglamento que contiene preferentemente Derecho Administrativo y rara vez Derecho de otra clase. En el estudio de las distintas ramas del Derecho se dedica particular atención al sistema de las fuentes que le son propias. Esto no significa que cada rama tenga fuentes de todo el ordenamiento, algunas asumen particular importancia en una rama y otras en rama distinta. Además de esta justificación extrínseca, el estudio de las fuentes encuentra razón sustancial en el particular contenido y en la manera distinta de desarrollar su eficacia, que es propia, en parte, de las mismas fuentes en cada rama del Derecho. Esta afirmación encuentra confirmación. en modo especial, en el Derecho Administrativo,2 Como tales
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fuentes debemos excluir "...los hechos y actos que crean o disciplinan situaciones jurídicas concreta^".^ lo que a contrariu sensu indica que sólo manifestacionesjurídicas de carácter general ostentarán la calidad de ser fuentes de Derecho. Cuando examinamos los medios y modos de producción de las reglas jurídicas de una rama determinada del Derecho, encontramos que algunos de ellos se caracterizan porque en sí mismos son causa de origen de la norma, esto es, constituido fuentes directas del Derecho. Al propio tiempo la doctrina denomina como fuentes indirectas a aquellos actos. que sin contener de suyo disposiciones inmediatamente aplicables, sirven de base a una ulterior aplicación de ellos.
2. Importancia en el Derecho Administrativo de las disposiciones de la Dirección Política del Estado En nuestra sociedad socialista, el Partido Comunista es el máximo dirigente en el país y como tal dirige y controla a los organismos estatales. Es el núcleo dirigente de todas las organizaciones de los trabajadores, tanto sociales como del Estado. Dentro de la estructura del Partido, es el Buró Polltico el órgano supremo de la dirección diaria del país en todos los aspectos que decide en el acontecer diario, todas las cuestiones fundamentales de la política interior y exterior de la Revolución y traza las pautas y líneas a seguir por todos los organismos estatales, políticos, sociales y de masas del país. Además son órganos supremos del Partido, el Congreso que se reúne cada cierto número de años, el Comité Central que lo hace cada cierto número de meses, en tanto que el Buró Político celebra sus reuniones con mayor frecuencia. Esa estructura permite la permanente actividad dirigent e de un órgano supremo del Partido (Congreso, Comité Central y Buró Político). actividad que en su ejecución concreta, es dirigida a nivel nacional por el Secretariado del Comité Central que da cumplimiento a las directivas emanadas de aquellos y que por otra parte se ocupa también de que las directivas que emite el Primer Secretario, sean cumplidas por quienes correspondan. Ahora bien, esas actividades de los órganos supremos del Partido no pueden entenderse como una identificación del Partido y del Estado, ni que signifiquen que el Partido y sus instituciones sustituyen el aparato estatal y sus instituciones. En efecto, el Estado como parte del sistema de la dictadura del proletariado, su instrumento más directo, tiene la particularidad de que sus dictados están revestidos de fuerza jurídica obligatoria para todos los ciudadanos del país y dispone de un aparato especial de fuerza y coerción para imponer sus decisiones, cuando esa imposición se hace necesaria. En tanto las directivas, resoluciones y disposiciones del
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Partido tan sólo deben ser cumplidas con obligatoriedad por sus miembros, sin que para ello disponga de algún aparato de fuerza y coerción. Como vemos el Partido y el Estado desempeñan en la dictadura del proietariado papeles complementarios pero diferentes. El Partido diriqe al Estado, controla su funcionamiento y el cumplimiento por él de las directivas y planes trazados, estimula, impulsa y contribuye al mejor trabajo de todo el mecanismo estatal, pero en ningún caso el Partido debe sustituir al Estado. Lenin en el XI Congreso del PC(b) de Rusia advirtió cuáles eran las relaciones mutuas correctas entre las organizaciones del Partido y los órganos administrativos. Aquellos no deben, en ningún caso, inmiscuirse en el trabajo cotidiano, corriente, de estos y deben orientar su actividad, pero no sustituirlos o privarlos de su personalidad. Ei Partido no duplica ni suplanta las funciones y facultades de los órganos estatales. Definidas ya las funciones del Partido y sus relaciones con el Estado, o sea, con la Administración, se hace preciso determinar si al realizar el Partido, las actividades dirigentes que le son propias existe una creación jurídica que en lo que a la Administración se refiere constituya una de las fuentes del Derecho Administrativo. La respuesta es afirmativa. El hecho de que el Partido no asuma como tal, en ninguno de sus niveles de dirección, las funciones que competen a los órganos administrativos, no elimina la función directriz que el Partido tiene en cuanto al Estado y como quiera que este deberá, a través de sus mecanismos, hacer que las directivas de los órganos supremos del Partido (Congreso, Comité Central, Buró Político, Primer Secretario y Secretariado) se implanten y cumpian. Constituyen hechos creadores de Derecho, son causa originaria de normas juridicas y como muchas de ellas se refieren en su contenido a cuestiones que ataiien a la estructura y funcionamiento de la Administración Pública, debe reconocerse su carácter de fuente jurídica indirecta del Derecho Administrativo. Situación similar nos ofrece la organización político-administrativa de la URSS. El administrativista G. 1. Petrov nos dice. al tratar las fuentes del Derecho Administrativo, lo siguiente: "En torno a las principales cuestiones de la edificación económica y cultural, el Comité Central del Partido Comunista de la Unión Sovi6tica y el Consejo de Ministros de la URSS promulga^ resoluciones conjuntas que simultáneamente constituyen diEsas resolurectrices del Partido y disposiciones de la Admini~tración."~ ciones se publican para su promulgación en los periódicos oficiales en los que aparecen también las leyes, decretos, resoluciones y disposiciones del Consejo de Ministros de la URSS. La actividad conjunta del Partido y Gobierno en la URSS se refleja de igual modo en la publicación oficial de la colección titulada "Directivas del PCUS y del Gobierno Soviético sobre cuestiones económicas", colección esta que recoge las directrices de los más elevados órganos del Partido y los actos legislativos y de gobierno del Estado soviético. que concentran y afianzan la experiencia de la edificación económica en la URSS.
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3. La ley como fuente del Derecho Administrativo Los tratadistas están acordes en que en sentido general, ley es toda norma jurídica, o sea, cualquier regla de Derecho. Consignan el carácter de fuente de la ley atendiendo a su contenido y aplicación. Dentro de esta amplitud se comprende, no sólo el Derecho escrito, sino también la costumbre y los principios jurldicos generales. Según García Oviedo: "Es ley en sentido lato todo precepto jurídico, sea cual fuere la autoridad de quien emane, la forma de que revista y el contenido que lo integre."5 Para Villegas Basavilbaso. la ley -considerándola en sentido amplio- "...es la forma más reflexiva de la producción de Derecho. Es una categoría histórica, porque está condicionada por el predominio de determinadas formas estataies".' Restringiendo el concepto al Dgrecho escrito, la ley se contrapone a la costumbre y a los principios jurídicos generales, y entraoa así la expresión de una voluntad polftica formalmente organizada a ese fin. Pero aún dentro de la legislación escrita de un Estado, los preceptos legales emanan de órganos distintos, se adoptan por procedimientos diversos y tienen diferentes alcances. Por consiguiente, no es posible considerar que ha de llamarse ley a todo el Derecho escrito. En el Derecho Administrativo la norma jurídica reviste forma y matices variados. Los preceptos a veces emanan del órgano legislativo y otras de la propia Administración. En ocasiones, estos últimos tienen carácter general o bien deciden sobre situaciones particulares. Importa pues delimitar lo que para esta rama jurídica tiene, como su fuente, carácter de ley. Concepción científica de la ley. A los efectos de determinar I@yeomo fuente de Derecho para nuestra disciplina, es necesario la elaboración de un concepto científico de esta. Para ello tenemos que hacer una incursión por las distintas corrientes doctrinales. y analizar los aspectos de la ley planteados por ellas y sus características. Aspectos formal y material de la ley. Existe un criterio que considera la ley en sentido formal. Según Cañizares Abeledo, "...la ley en su aspecto formal constituye un producto de la función legislativa del Estado, que es aquella mediante la cual se elaboran y aprueban las disposiciones normativas, que con carácter general, regulan las relaciones sociales, estableciendo las formas de comportamiento de los participantes en las mismas". Para Villegas Basavilbaso, ley en sentido formal "...es toda disposici6n emanada del órgano legislativo, cualquiera que sea el carácter y el objeto de la misma, o lo que es lo mismo. el acto formal del Estado que ha recorrido la vía legislativa establecida por la Constit~ción";~ criterios similares, en cuanto al sentido formal de la ley, sustentan Gascón y Marín,g García Oviedo, 'O y Fábregas.' Es importante señalar expresamente la opinión de Garrido Falla, quien dice "...la aplicación del criterio formal nos conduce a concebir la ley como acto emanado del poder legislativo".'2
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A tenor de los criteros expuestos, podemos decir que según el criterio formal sólo es ley aquello que dispone el órgano al que corresponden las funciones legislativas del Estado, y no pueden serlo las decisiones de otros órganos estatales a los que no están atribuidas específicamente dichas funciones. Para nosotros, tienen el carácter de ley formal, las adoptadas por la Asamblea Nacional del Poder Popular, que según el artículo 68 de la Constitución es el Único órgano con potestad constituyente y legislativa de la República y los decretos-leyes acordados por el Consejo de Estado, que es el órgano de la Asamblea Nacional del Poder Popular que la representa entre uno y otro períodos de sesiones de aquella (artículos 87 y 88, inciso c) de la Constitución). Esos decretos-leyes deben ser ratificados por la Asamblea Nacional. Otro criterio es el que considera la ley en sentido material. Para Cañizares Abeledo, "...la ley responde completamente a determinados intereses sociales, ya sean los de una clase minoritaria como pasa en los Estados de explotación, ya los de las amplias masas populares como sucede en la sociedad ~ocialista".'~Según Laband, "...ley -en sentido materiales todo acto emanado del Estado que contenga una regla de Derecho objetivo";14 para García Oviedo. lo importante es el sentido material de la ley, es decir, su contenido o sustancia: este criterio lo siguen, entre otros, Zanobini," y Donati." Para Garrido Falla,18 con la aplicación del punto de vista material de la ley, obtendremos un concepto de la norma jurídica de carácter general y obligatorio. Todos los criterios expuestos, setialan como presupuesto que la ley en sentido material atiende a su contenido o sustancia. En Cuba se consideran leyes en sentido material, además de las dictadas por la Asamblea Nacional del Poder Popular y los decretos-leyes acordados por el Consejo de Estado, ya examinados, los decretos que conforme al inciso k) del artículo 96 de la Constitucibn puede aprobar el Consejo de Ministros, siempre que contengan normas de carácter general y obligatorio. La distinción entre la ley formal y la ley material ha originado diversos criterios, ya que hay autores que consideran que en la estimación de la ley debe imperar su concepto f ~ r m a l , en ' ~ tanto que la ley, si se atiende tan s610 a su aspecto formal puede quedar excluida como fuente jurídica, si no contiene una regla de Derecho, puesto que de no ser así, su contenido es irrelevante como acto normativo.20 En sí,se trata de dos concepciones esencialmente diferentes: el aspecto material es el fondo y el formal el modo en que se realiza una declaración de voluntad por el órgano legislativo,2' lo que hace que se haya considerado esencial ebpunto de vista material como expresión que es de la regla de derecho. En resumen podemos decir con Garrido Falla que concilia ambos criterios que "...la ley como fuente de derecho es el resultado de una combinación de los puntos de vista formal y material".22
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Caracter/sticas de /a ley. Las disposiciones normativas presentan determinadas características como la obligatoriedad, la coercibilidad y la permanencia, sin embargo, la ley, además de las características señaladas, que son objeto de estudio por otras disciplinas jurídicas, presenta la generalidad y la novedad. Generalidad de la ley. Para la mayoría de los tratadistas la generalidad es una Característica esencial de la ley, es decir, que el precepto se dicta no para un caso específico, sino para todas las situaciones idénticas qúe puedan presentarse, esfo es, la norma se estatuye impersonalmente. Así tenemos que Esmein en su Droit Constitutionnel, expresa que "...lo constituye la virtud protectriz de la ley en su misma concepción, no estatuye para un interés particular, sino para un interés común, no con respecto a un individuo aislado, sino con respecto a todos",23 para Mohl "...la actividad primaria del Estado es la legislación de reglas generales que determinan las relaciones de los particulares con el Estado y también las relaciones de los ciudadanos entre sí''.24 lhering considera que "...el Derecho, como regla de convivencia social, significa orden, igualdad, capacidad de engendrar derechos subjetivos, lo que requiere generalidad en la regla".25 En definitiva puede afirmarse que la generalidad es una de las características esenciales de la ley. Novedad de la ley. Esta es otra característica inmanente de la ley, ya que en ella siempre hay novedad jurídica, es decir, dispone algo que no aparecía en el orden jurídico anterior o modifica algún aspecto de él. No todos los autores están de acuerdo con el criterio expresado de que la generalidad es una característica esencial de la ley y entre sus principales impugnadores encontramos a algunos autores alemanes que han pretendido sustituir la generalidad .por la novedad jurídica, conocida también como teoría de Laband y Jellineck. Según Laband:
...la ley en sentido material no implica necesariamente una regla general aplicable a un número determinado de casos semejantes. Sin duda, es la función natural del Derecho establecer reglas de un género aplicable a todos los casos en los cuales ciertos hechos vienen a repetirse, pero esta propiedad de la ley no tiene un carácter esencial... existe la posibilidad de que en ciertas circunstancias se establezca un principio o un conjunto de principios para un hecho.2s Según Jellineck "...ley -en sentido material- es toda disposición que crea un Derecho nuevo... estatuye para el Estado o para los particulares, derechos y obligaciones no comprendidos en el orden jurídico existente,'.27 Para Raggi: "...la innovación que la norma tiae al ordenamiento jurídico preexistente hace que la verdadera norma jurídica sea aquella que estatuye un precepto obligatorio que sea contrario a las normas jurídicas existentes, que contenga una derogación al Derecho preexistente o regule una relación del mismo no prevista o en modo diverso del previsto".28
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En conclusión nuestra: no puede dudarse de que ambas características generalidad y novedad- concurren siempre en la norma legal. La ley es innovadora a la vez que general.
4. El reglamento como fuente del Derecho Administrativo. La potestad reglamentaria El reglamento, considerado como fuente del Derecho Administrativo, debe estimarse en "...la determinación de la naturaleza jurídica, y su situación en el sistema de las demás fuentes de aquella disciplina. Puede decirse que en el Estado moderno el reglamento es la fuente cuantitativamente más importante del Derecho A d m i n i s t r a t i ~ o " .En ~ ~el Estado de Derecho burgués, con la aplicación del principio de separación de poderes, la ley se convirtió en el medio para la conformación de la relación general entre el Estado y los súbditos, ocupando una posición de monopolio: la ley eliminó del campo de las relaciones entre el Estado y los súbditos, la facultad de creaci6n jurídica por parte del llamado poder ejecutivo, pero este conservó una facultad derivada, la de dictar normas jurídicas en el campo de la relación general de poder, producción jurídica de carácter derivada que requería la autorización de la ley. La regla jurídico-administrativa brota pues, no sólo de la ley. sino de otras disposicianes que emanan de la propia Administración y que son de muy variada naturaleza. En el sistema socialista la potestad reglamentaria de la Administración alcanza máxima extensión e importancia. Si recordamos la función conformadora del orden social de la actividad administrativa y la multiplicidad de problemas a los que tiene que dar solución y ante las cuales no encuentra a veces ley formal aplicable, sólo produciendo su propianormación puede afrontarlos y resolverlos. Es entonces cuando más vigente resulta la observación de Luigi Raggi: "...en todo momento cambian las normas técnicas por el desarrollo de la ciencia, por consiguiente, es mejor dejar producir normas técnicas al ejec~tivo".~'Esas normas tienen el mismo valor jurídico que las emanadas del órgano legislativo. La potestad reglamentaria no es más que el ejercicio de poderes que dimanan de la propia naturaleza de la Administración Pública, ya que como afirma Hauriou3' se origina en la naturaleza misma de las cosas, puesto que el Gobierno y la Administración son imposibles de ejercer sin el "imperio". En otras palabras "...la Administración cuenta, como atribución propia con la potestad reglamentaria".32
Concepto de reglamento En la determinación del concepto jurídico de esta fuente del Derecho Administrativo encontramos diversidad de criterios. No obstante la existencia de distintos tipos de reglamentos, todos ellos presentan caracteres comunes que los distinguen de las leyes.
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De inicio, el reglamento constituye en su más alto sentido una manifestación de voluntad unilateralmente emanada de la Administración, lo que lo diferencia de la ley que procede del órgano legislativo. Ambos, al propio tiempo, son creadores de situaciones generales, impersonales y objetivas. "No existen reglamentos para regir un caso concreto; solamente la ley formal puede dictar disposiciones para un caso p a r t i ~ u l a r . "Los ~~ reglamentos son fuentes de Derecho para la Administración y al mismo .tiempo fuentes de la Administración. Dentro de la jerarquía normativa, el reglamento tiene un valor jurídico subordinado a la ley. De ahí que si preceptos legales y reglamentarios entran en conflicto, aquellos primarán sobre estos. Según Cañizares Abeledo: "...el reglamento tiene las mismas características de la ley en lo que respecta a la generalidad y obligatoriedad, diferenciándose de aquella en que el mismo entraña un minucioso desarrollo de su contenido, sin que por ello pueda alterar en lo más mínimo el espíritu, propósito, y razón del texto Esta subordinación del reglamento a la ley aparece no sólo en aquello que tiene por objeto lograr la mejor aplicación de estas, sino en los que se producen por la Administración con independencia de todo texto legal formal, en uso de la potestad de que estd investida. La contradicción entre unos y otros se resuelve siempre a favor de la ley. La potestad de dictar reglamentos tiene, por otra parte, un límite en la llamada reserva de la ley, esto es, un límite material impuesto constitucionalmente al atribuirse al órgano legislativo del Estado competencia exclusiva para emitir preceptos sobre determinados asuntos. En ocasiones el órgano legislador, al dictar una ley, encomienda a la Administración elaborar un reglamento que facilite la ejecución del texto legal. En otros casos, "...la ley puede extender o ampliar la competencia reglamentaria de la Administración, autorizándola a dictar ciertos reglamentos que no podría dictar sin dicha ley habilitante por tratarse de cuestiones que exceden en su competencia De acuerdo con lo expuesto, podemos concretar el concepto, aceptando como "...predominante en la doctrina con sólo diferencias de detalle, más de terminología que de fondo", que el reglamento es "...el acto unilateral de la Administración que crea normas jurídicas genera le^".^^
Clasificación de los reglamentos Los reglamentos pueden ser clasificados atendiendo a diversos criterios. Autores hay que atienden a su contenido y otros se basan en el organismo que los produce. Por su contenido. Desde el punto de vista de su contenido, los reglamentos pueden ser: ejecutivos, independientes, delegados y de necesiaad. Reglamentos ejecutivos. Son ejecutivos los que se dictan para desarrollar normas de una ley a los efectos de la aplicación de sus preceptos. Son manifestaciones jurídicas secundum legem. Este tipo de reglamento tiene
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como base "...la dificultad propia de los órganos legislativos de establecer normas en detalle, que tengan en cuenta el mayor número de contingencias posibles..." y "...el hecho de que una ley excesivamente detallada impedirá adaptarla a las circunstancias siempre cambiantes de las necesidades sociales".37 Por su naturaleza no pueden extender o restringir el alcance de la ley. Reglamentos independientes. Se dictan en el ejercicio de la potestad reglamentaria que posee la Administración y no están subordinados a ninguna ley formal anterior. Garrido Falla38 comprende en esta clase los reglamentos de organización administrativa y los que van encaminados a regular el ejercicio de poderes que le están conferidos discrecionalmente a la Administración. Los primeros contienen normas internas para el mejor desarrollo de la organización y actuar administrativos y los segundos tienen por contenidos normas generales vinculatorias para todos. Estos reglamentos no están subordinados a ninguna ley formal, constituyen una manifestación de voluntad primaria de la Administración en ejercicio de atribuciones propias. "Su validez y eficacia -advierte Villegas- depende de la inexistencia de normas legislativas que disciplinen la misma materia, en cuyo supuesto la ley tiene absoluto dominio."39 Estos reglamentos pueden estimarse praeter legem. Reglamentos delegados. Al igual que los anteriores, no están subordinados a la ley formal y su nacimiento se debe a una autorización especial que el órgano legislativo del Estado otorga a la Administración para que elabore la normación obligatoria para todos sobre una materia determinada, elaboración productora de normas praeter legem. Su propio origen indica que no tienen su fundamento en la potestad reglamentaria de la Administración, sino en la investidura legislativa que de modo específico y limitado se le confiere. Como dice Villegas "...estos reglamentos suplen a una actividad legislativa que no ha querido ser ejer~ida".~' Reglamentos de necesidad. Estos reglamentos son actos no sólo independientes de toda ley sino que a diferencia de los reglamentos independientes son capaces de contener normas jurídicas contra legem. Suponen una manifestación de voluntad de la Administración que crea situaciones generales, impersonales y objetivas, que pueden contradecir al orden jurídico-legal vigente, fundándose Únicamente en un estado de urgencia o ne~esidad.~' El reglamento de necesidad no se dicta fundamentándose en la potestad reglamentaria sino en una situación fáctica: un estado de necesidad o de urgencia que obliga a que la Administración desconozca la limitación que le impide contravenir, modificar o suspender normas de derecho preexistentes establecidas por el órgano legislativo en una ley formal. Por su contenido se han clasificado los reglamentos en jurídicos y administrativos. Los primeros son los que contienen normas destinadas a regular conductas de los particulares, esto es, que se caracterizan por su generalidad: los administrativos tienen una proyección interna, o sea, nor-
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man aspectos relativos al funcionamiento del organismo que los dicta. Esta clasificación no es aceptable, tanto unos ccmo otros reglamentan normas jurídicas, lo que hace que los que se denominan administrativos tienen sin duda proyecciones jurídicas limitadas al ámbito interno del organismo en que se producen. Correcto sería denominarlos reglamentos externos e internos, segiin exorbiten o no, la estructura orgánica en donde nacen.
Los reglamentos según el organismo que los produce Desde el punto de vista del organismo que los produce, los reglamentos pueden tener el carácter de decretos del Consejo de Ministros dictados conforme a las atribuciones que le confiere el inciso j) en relación con el inciso k), ambos del artículo 96 de la Constitución, lo que ratifica el artículo 11 del Decreto-Ley No. 6 7 de 19 de abril de 1983, de Organización de la Administración Central del Estado, en sus incisos a) y b) y pueden emanar también de resoluciones de los ministros y de otros jefes de organismos de la Administración Central del Estado. Estos últimos están autorizados por el inciso r) del artículo 53 citado. Ejemplo de reglamento lo encontramos en el Decreto No. 1 de 23 de junio de 1978 del Consejo de Ministros que contiene el Reglamento General de los Organismos de la Administración Central del Estado, el que se refiere a los reglamentos en general y a los orgánicos de dichos organismos en sus artículos 5, 7, 34 inciso ñ),77 y 80. Los reglamentos son dictados por los jefes de organismos, generalmente, mediante el uso de una autorización que el órgano legislativo le otorga en una ley formal. Muchos de ellos están destinados a dictar medidas relacionadas con la estructura orgánica de los organismos de que se trate. En otras ocasiones los reglamentos contienen normas que significan el desenvolvimiento y aplicación de alguna o varias de las atribuciones que se imputan al órgano u organismo que lo emite y no requieren una autorización legal expresa. Ejemplo de este criterio de clasificación lo ofrece el administrativista soviético G. 1. P e t r ~ que v~~ al señalar las fuentes del Derecho Administrativo nos relaciona, en primer término, los decretos y resoluciones de los presidium de los soviets supremos: después los acuerdos de los soviets territoriales, regionales, distritales, zonales, urbanos, rurales y de los poderes, así como de los diputados de trabajadores. Podemos identificar esos decretos y resoluciones con los reglamentos. Seguidamente, el autor citado nos expone su opinión en cuanto al carácter de fuente del Dereciio Administrativo que tienen los que él califica de "Actos de la Administración Pública soviética", sobre la base de los órganos que los emiten. Así, se mencionan las resoluciones del Consejo de Ministros y de los Consejos de Economía Popular: las órdenes e instrucciones de los presidentes de los comités estatales, de los ministros, de los jefes de direcciones gene-, rales anexas a los Consejos de Ministros, los acuerdos y disposiciqnes de 1 los comités ejecutivos de los soviets locales: las órdenes e instrucciones 66
de los jefes de secciones y de direcciones de los comités ejecutivos locales y de los departamentos de las localidades. Mención especial reciben las resoluciones que conjuntamente emiten el Comité Central del PCUS y el Consejo de Ministros en torno a las principales cuestiones de la edificación económica y cultural, las que simultáneamente constituyen directrices del Partido y disposiciones legales de y para la Administración.
5. Las disposiciones internas de la Administración Pública La Administración, dentro de la jerarquía administrativa que en su estructura facilita el flujo interno de su actividad, emite normas que no trascienden el ámbito de su organización y que no afectan la esfera jurídica de los administrados. Esas normas tienen el propósito de dirigir la conducta oficial de los trabajadores de la Administración Pública en el sector de ella del que son responsables y se les denomina de diversa manera: instrucciones de servicio, órdenes generales, circulares, etc., las que "...se caracterizan por notas comunes: la generalidad de sus preceptos y el destinatario de los mismos: los agentes de la Administración Pública".43 Se les ha denominado, como se ha visto, reglamentos administrativos en contraposición con los jurídicos. Con respecto a su carácter de fuente del Derecho Administrativo hay discrepancias entre los autores. Algunos de ellos le otorgan ese rango, otros lo niegan y una tercera corriente se limita a darle el carácter de fuente de eficacia relativa. Los primeros estiman que son verdaderas normas jurídicas de carácter interno, que desenvuelven su eficacia en el ámbito interno de la Administración Pública, y que son susceptibles de ser utilizados por los particulares para demostrar que no se ha cumplido, en un determinado acto administrativo la finalidad que lo motivó o las exigencias del servicio estatal. Ejemplifica este criterio L e n t i r ~ i . ~ ~ La opinión negativa se fundamenta en que, como dice Fleiner, "...la fuerza obligatoria bilateral de la norma jurídica no aparece en los imperativos de las instrucciones de servicio...", ya que "...estas disposiciones generales están dirigidas exclusivamente a los funcionarios". 45 Presutti hace derivar sn eficacia del deber de obediencia que incumbe al funcionario, exento de responsabilidad por su incumplimiento, si demuestra que ignoraba la existencia de la d i s p ~ s i c i ó n . ~ ~ Merkl, en criterio que estimamos aceptable, se refiere a esas disposiciones internas, como fuentes jurídicas de eficacia limitada y relativa, así opina que:
...si
la esencia del precepto jurídico queda colmada no pensando a quién obliga, sino cómo obliga, no hay ningún motivo lógico que nos
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impida clasificar las normas administrativas internas entre las normas jurídicasni el reconocer en ellas una fuente jurídica para cuya aplicación, por lo demás, los ciudadanos no poseen el derecho en el mismo sentido que para la aplicación de otras formas preceptiva^.^' Como quiera que el hecho de que esas disposiciones tengan como destinatario a una generalidad de trabajadores de la Administración Pública, no los priva de sus efectos jurídicos, puesto que su vinculación puede ser objeto de sanciones disciplinarias, no puede negársele su condición de fuente de derecho.
6. La costumbre, su negación como fuente del Derecho Administrativo. Concepto La costumbre, como fuente de Derecho consiste en un uso sequido de manera uniforme, general, duradera y constante y es en su esencia expresión de una convicción jurídica. Es por consiguiente una norma jurídica no escrita, se forma insensiblemente por la repetición constante de los mismos actos esencialmente semejantes y expresativos de la voluntad de todos de observarlos como precepto obligatorio, Toda costumbre jurídicamente obligatoria está, pues, integrada por dos elementos: uno, material u objetivo, que es la expresada repetición de los mismos hechos; otro sicológico o subjetivo, esencial para que la costumbre se revista de juricidad, consiste en la convicción que la sociedad tiene de su obligatoriedad jurídica, esto es, la aceptación de que, en caso de transgresión de la norma creada por el uso, el Estado aplica coactivamente una medida coercitiva.48 En la actualidad la costumbre desempeña un papel de poca importancia como fuente secundaria del Derecho y ese escaso valor es tanto más -apreciable en el Derecho Administrativo. Debe recordarse que la costumbre puede ser, concorde a la ley secundum legem, contraria a la ley, contra legem, y sustituta de la ley, praeter legem. En los dos primeros casos no hay duda de que la costumbre es irrelevante como fuente de Derecho. En cuanto al tercero es indispensable, en lo que respecta al Derecho Administrativo, negarle ese carácter a la costumbre que nace del uso reiterado de relaciones entre particulares, ya que tal costumbre no puede ser Derecho Administrativo al estar la Administración ausente de la relación jurídica establecida consuetudinariamente entre los particulares. El reenvío a la costumbre, que cita Villar Palasí, en algunos aspectos de la gestión económica en los que interviene el Derecho Mercantil, en relaciones en qqe son aplicables los usos y costumbres comerciales, no puede estimarse pueda por sí solo otorgarle ese rango, como no lo es la inaplicación de las leyes, el desuso /desuerudol, que algunos administrativistas consideran producto de la costumbre, con carácter esta de fuente jurídica, pero se trata, en todo caso, de una situación de derogación tácita,
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antítesis de la creación normativa característica esencial de una fuente j~rídica.~' Se ha pretendido dar carácter de fuente del Derecho Administrativo a los usos y prácticas administrativas, olvidándose de que carecen del elemento sicológico o subjetivo estos, como dice Entrena Cuesta,50 no son la expresión de una convicción jurídica, sino de la tolerancia o la inercia de la Administración. En determinada época podía pensarse que la Administración llenara las lagunas legislativas del Derecho objetivo que para su actividad se le ocasionaban por el órgano legislativo del Estado aplicando la costumbre. Esta posición no es válida para la Administración moderna conformadora del orden social a la que es posible la creaci6n de su propia normatividad para, dentro de un marco legal, atender y resolver los problemas que continuamente se le presentan en sus múltiples actividades. En resumen, puede concluirse, no es la costumbre fuente del Derecho Administrativo. Hay autores que consideran como tal aquellos casos en que la ley administrativa, expresamente reenvía a la costumbre para reglar un ámbito definido por la propia ley, pero se trata de reminiscencias de ordenamiento tradicional, prácticamente en desuso en la legislación administrativa moderna.
7. Los tratados internacionales como fuente indirecta del Derecho Ad minist rat ivo. Concepto Ciertamente, los tratados internacionales son objeto de estudio por el Derecho Internacional Público, pero a fin de adentrarnos en la consideración de ellos, como fuente jurídico-administrativa, es indispensable, apriorísticamente, efectuar una breve incursión por esa rama del Derecho con el propósito de precisar el concepto de tratado. Merkl cita a Franz Liszt y sitúa el concepto de tratado internacional como "...todo acuerdo de voluntades entre dos o más Estados sobre derechas de s~beranía".~'ViIlegas~* recoge el concepto de tratado expresado y comenta que lo característico del contenido jurídico del tratado son los derechos de soberanía. Según K o s h e ~ n i k o v ~ ~ entiende se por tratado internacional el acuerdo formalmente expresado entre dos o más Estados por el que se establece, enmienda, o da fin a un vínculo jurídico preexistente. D'Estéfano señala las definiciones de Andrés Bello, que estima que "...el tratado es un contrato entre naciones", Laghi que expone que "...son verdaderos contratos en el sentido filosófico y jurídico de la palabra", y Diena para el que "...son los convenios en que dos o más Estados, actuando con ese carácter, estipulado entre sí para dar vida mediante su recíproco consentimiento a un vínculo 'urídico o para hacer cesar o modificar un vínculo jurídico preexistente". 5 d
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Merk155dice que la gran diversidad de los contratos posibles entre Estados apenas si pueden especificarse con las escasas figuras jurídicasicorientes, sino que existe más bien toda una serie escalonada de ellos que se inicia con los tratados solemnes, que plantean modificaciones de la Constitución; continúa con los tratados que estatuyen derechos y dan origen a normas generales y termina con los contratos entre Estados que se presentan como actos jurídicos productores de nÓrmas individuales.
Diversidad de criterios sobre los tratados internacionales y su condición de fuentes del Derecho Administrativo
No existe unanimidad de criterios entre los tratadistas de esta disciplina en lo referente a la consideración de los tratados internacionales como fuente jurídico-administrativa. El siguiente cuadro sinóptico aclarará cómo se agrupan esas posiciones: Criterios sobre los tratados internacionales como fuente jurídico-administrativa
Niegan su consideración como fuente Admiten su consideración como fuente
I
Negativa tácita Negativa expresa
Opinión de que son fuente directa Opinión de que son fuente indirecta
Criterios que niegan la consideración del tratado como fuente En la negativa de‘la consideración como fuente, encontramos dos vert ient es:
1. Negativa tácita de considerarlos como fuente. Diversos autores, al enunciar las fuentes del Derecho Administrativo ignoran a los tratados internacionales, así tenemos a Forsthoff, 56 Fleit~er,~’Gabino Fraga5’ y M a ~ e r , ~actitud ’ que entraiia una negativa tácita a considerar los tratados como fuente del Derecho Administrativo. 2. Negativa expresa de su carácter de fuente. Entre los autores que siguen el criterio de negar expresamente a los tratados internacionales el carácter de fuente del Derecho Administrativo, encontramos a D’Alessio que no admite que los tratados puedan ser fuente jurídica del Derecho Administrativo pues “considera que su eficacia como Derecho interno deriva Únicamente de la ley”. Señala D’Alessio que:
...los sujetos del
Derecho Internacional son los Estados y como tales adquieren derechos y obligaciones, cuyas sanciones son exclusivamente internacionales. Por ello, los ciudadanos de los Estados contratantes no pueden invocar derechos con respecto al otro o a los otros
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según sea el tratado bilateral o multilateral puesto que no existe obligación de clase alguna que pueda derivarse de dichos tratados." También Raggi es de la misma opinión: "...el órgano que ha producido el tratado queda obligado a producir normas internas para su ejecución. El tratado es perfecto en relación a los otros Estados contratantes, pero no es aún fuente de Derecho Interno, porque para que lo sea es necesario se transforme en una norma interna, por medio de la Ley". 61 ' Presutti nos dice: ' ...los tratados no son fuentes de derecho administrativo, pero pueden serlo las leyes y reglamentos que se dictan para su ejecución o el cumplimiento de las obligaciones que aquellos contengan": y agrega "la apariencia puede engañar, cuando el poder legislativo se limita a aprobar el tratado. Sin embargo, sustancialmente ello no significa otra cosa que aprobar una ley de idéntico contenido. En tales casos, los derechos y obligaciones no derivan del tratado, sino de la ley." De hecho hay una consideración de la calidad de fuente indirecta.
Criterios que admiten la consideración del tratado como fuente
¡
En la afirmación de la consideración como fuente, encontramos dos criterios: 1. Opiniones de que son fuente directa. Algunos administrativistas se afilian al criterio de que los tratados internacionales son fuente directa de esta disciplina, así tenemos a Merkl que sefiala: "...para que el tratado tenga carácter de fuente jurídico-administrativa deben cumplirse las siguientes condiciones: 1ro. su recepción en el ordenamiento jurídico interno, 2do. poseer un contenido jurídico materia1",63 es decir, que contenga preceptos administrativos; en relación con estas condiciones Villegas hace los siguientes comentarios: "..en lo que respecta a la recepción en el ordenamiento jurídico interno, depende exclusivamente de las prescripciones que a ese efecto contenga la Constitución"; y continúa Villegas: "...algunas constituciones reconocen la validez de los tratados de manera inmediata sin necesidad de revestirlos con las formas de ley" 64En otras constituciones exigen para la recepción del tratado el llamado método de conversión, por el que tiene necesariamente que transformarse en ley; no tiene fuerza propia sino derivada de la ley introductora. Con este procedimiento el tratado, aunque conserva íntegramente su contenido, es recibido en el ordenamiento jurídico interno, no en su forma originaria, sino bajo la forma de ley. El método de conversión priva al tratado de su carácter de fuente originaria del Derecho Administrativo. En realidad dice Merk165 y Villegas66 así lo sostiene, la forma de ley que se da al tratado, en estos tipos de cosntituciones es una ficción, porque revestirlo con aquella forma no altera ni modifica en lo más mínimo
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el acto jurídico de la aprobatio, que es lo que estatuye la Ley Fundamental. En su consecuencia, los tratados concluidos y firmados por la autoridad máxima de la Nación, aprobados por el órgano legislativo, ratificados por las partes contratantes y publicados, deben ser considerados como recibidos por el ordenamiento jurídico interno. Este requisito de la recepción en el ordenamiento jurídico interno no es suficiente para constituirlo en fuente jurídico-administrativa: es necesario tener en cuenta su contenido jurídico material, "...es decir -dice Villegas- "si estatuye preceptos de Derecho Administrativo la teoría dominante considera como tratados administrativos a los que cumplen fines administrativos estatales, como ocurre, entre otros, con los tratados aduaneros criterio sostenido por los mantenedores del tratado como fuente directa. Merkl considera necesario que se cumpla una tercera condición para que los tratados internacionales sean fuente particular de esta disciplina, cuando expresa qUe "...deberán contener preceptos para cuya aplicación sean competentes los órganos administrativos". 68 Para Sayaguez6' los tratados internacionales, cuando contienen disposiciones relativas al Derecho Administrativo interno o internacional, son fuentes de dicha disciplina.
Opiniones que son fuente indirecta Según Garrido Falla, la doctrina considera como fuente indirecta del Derecho "...a aquellos actos que sin contener de suyo disposiciones ihmediatamente aplicables sirven de base, sin embargo, a una ulterior promulgación de ellas. Como ejemplo típico deben citarse los tratados internacionales". En relación con la corriente que considera a los tratados como fúente directa, Garrido Falla seAala que esta tesis tropieza con serios obstáculos: para él: ...p or su naturaleza jurídica de pactos o convenios, los tratados internacionales han de limitarse lógicamente a crear derecho y obligaciones entre las partes contratantes y agrega "el argumento en contra de que algunos de estos convenios internacionales contienen normas de derogación del DerecleB interno, no deben considerarse como definitivo, pues en todo caso estos efectos no se producirán hasta tanto los tratados en cuestión hayan sido debidamente publicados por los Estados contratantes de acuerdo con sus propias normas". Expone también Garrido Falla "que la publicación cumple el papel de la recepción de una norma internacional en el Derecho interno y condiciona, no la validez y eficacia jurídica del tratado, sino su aplicabilidad como norma de Derecho interno", y agrega, que "un Estado que dicte leyes contrarias al contenido de un tratado vigente, infringe sus obligaciones inrernacionales, pero no por ello dichas leyes dejan de tener plena va70 lidez y eficacia jurídica desde el punto de vista del Derecho interno.
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Conclusiones Una vez expuestos los diversos criterios existentes sobre la materia ¿son o no fuente del Derecho Administrativo los tratados internacionales? Y en caso afirmativo ¿son fuente directa o indirecta? En relación con la primera interrogante, a tenor de los criterios planteados, es indiscutible que los argumentos expuestos a favor de que los tratados internacionales son fuente jurídico-administrativa. están revestidos de gran virtualidad jurídica. No puede considerarse el Derecho -como en muchas ocasiones hemos expresado- como una multiplicidad de ciencias, encerradas en compartimientos estancos, sino como un todo y ante el criterio de algunos tratadistas de que al ser los tratados internacionales objeto de estudio por el Derecho Internacional, y por ende, fuente principalísima de esta disciplina, no pueden ser fuente del Derecho Administrativo, hay que concluir que es un criterio inaceptable. En relación con la segunda interrogante, consideramos válidos los argumentos expuestos por los partidarios del criterio de que los tratados internacionales son fuente indirecta del Derecho Administrativo y a ello agregamos que los partidarios de las tesis de que los tratados internacionales son fuente directa, utilizan como uno de sus argumentos básicos que, en el supuesto de que la Ley Fundamental es la que determina cuándo son los tratados fuente jurídico-administrativa, es indispensable, como afirma Garrido Falla,7’ la recepción del tratado en el Derecho interno es la norma jurídico-constitucional, por ello, los tratados internacionales son fuente indirecta del Derecho Administrativo. Además, es preciso consignar que los tratados o convenios internacionales, sean bilaterales o multilaterales, son en muchos casos fuentes eventuales del Derecho Administrativo, puesto que una vez efectuada la recepción de la norma internacional en el Derecho interno, no todas sus estipulaciones obligan a los Estados a ajustar a ellos su normación administrativa. Esto es, dentro de una preceptiva legal aplicable principalmente a otras materias, existen reglas de carácter administrativo. Por eso, aunqueen algunos casos se requiera la creación de una estructura administrativa que atienda las obligaciones que el tratado impone al Estado, no llegan a alcanzar el carácter de fuentes específicas del Derecho Administrativo.
8. Las decisiones judiciales como fuente del Derecho Administrativo Tradicionalmente en el Derecho burgués se ha considerado que las decisiones de los más altos tribunales de la organización jurisdiccional de un Estado pueden, en ocasiones, alcanzar el rango de creación jurídica. Así se ha estimado el precedente judicial en los sistemas jurídicos de base romano-francesa con la clásica denominación de jurisprudencia o doctrina Ese efecto jurídico atribuido a las decisiones judiciales no se logra
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cuando los tribunales se limitan a aplicar las leyes o a interpretarlas, vinculando a una de las varias soluciones lícitas que la ley ofrece a un hecho concreto, pero sí se le otorga el carácter de fuente cuando en ausencia de toda otra forma jurídica, los tribunales, al emitir su decisión, aplican los principios generales del Derecho. Esas decisiones jurisdiccionales son las que en los sistemas jurídicos burgueses, cuando se emiten por los tribunales de más alto nivel en número determinado de ellas, generalmente dos o más y contienen en casos idénticos pronunciamientos iguales, son consideradas como norma creativa de Derecho si no hay regla aplicable al caso controvertido. De ahí que aunque en sus códigos no lo declaren literalmente ya que s610 hacen referencias a los principios generales del Derecho como fuente jurídica supletoria, consideran los países que tienen como base jurídica los Derechos romano, germano y francés, que en la llamada jurisprudencia existe una fuente del Derecho, otorgando a los tribunales de más alto nivel el fijar la interpretación y aplicación correctas de la norma legal. No fue ese sentido la acepción que de la jurisprudencia tuvo el Derecho Romano. Ulpiano la sintetiza, como sinónimo de la Ciencia del Derecho al definirla asi: Jurisprudencia est divinarum atque humanarum, rerum notitia, justiatque i n j u ~ t i s c i e n t i ao~sea ~ “el conocimiento de las cosas divinas y humanas y ciencia de lo justo y de lo injusto”. Aún entre los juristas burgueses, la opinión sobre el carácter de fuente de la llamada jurisprudencia no ha tenido unanimidad. Muchos son los autores que se lo han negado, fundamentándose en que sólo al legislador compete la creación normativa y que al juez le está vedado legislar. Dentro de un sistema juridico socialista, la jurisprudencia pierde todo valor como fuente de derecho, ya que el imperio efectivo de la legalidad impele a los órganos jurisdiccionales a aplicar el Derecho como, sobre la base del artículo 124 de la Constitución, dice el artículo 5 de la Ley de Organización del Sistema Judicial, ley número 4 de 10 de agosto de 1977: Los Tribunales están en la obligación de cumplir la Constitución, las leyes, los decretos-leyes, los decretos, los reglamentos, las resoluciones y demás disposiciones legalmente establecidas, así como las instrucciones de carácter general, provenientes de la Asamblea Nacional del Poder Popular y del Consejo de Estado, que reciben por conducto del Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo P ~ p u l a r . ’ Precepto ~ que se relaciona y complementa con el acápite 5) de su artículo 21, que al fijar las atribuciones del máximo órgano jurisdiccional mencionado le señala la de: ”...evacuar las consultas que le formulen los tribunales inferiores y dictar las instrucciones necesarias para la aplicación uniforme de las leyes, en el curso de la actividad jurisdiccional ...“ 75
Estas disposiciones se complementan con la que aparece en el acápite 9) del artículo 24 de la ley número 4 citada, que contiene las atribu-
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ciones del Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo Popular y en el que se expresa: "...impartir instrucciones de carácter obligatorio y preparar las directivas del Pleno"." ' Cambia, por tanto, el papel en nuestro sistema judicial consecuente con el sistema económico-social capitalista inspirador de la anterior legislación, tenían las decisiones del extinguido Tribunal Supremo de Justicia, la llamada jurisprudencia. La función del Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo Popular es bien disímil. Es una labor de orientación de la aplicación de la legalidad socialista, fijando sus principios y determinando el contenido y alcance de las normas vigentes, a través de esas instrucciones generales de obligatorio cumplimiento, sin que ello entrañe la creación de una forma de sentar jurisprudencia, sino la integración de las experiencias de los tribunales populares todos, de jugosos resultados, en una política judicial uniforme.
...En lugar de atenerse a que el Tribunal (Supremo de Justicia) en tal fecha dictó una sentencia en un caso que se parece al que estamos juzgando ahora y que hay que aplicar ese criterio; en lugar de eso, el Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo Popular va a examinar la experiencia del trabajo de ustedes (los jueces)," va a estar constantemente atento a esa experiencia y va a dictar normas obligatorias para todos los Tribunales acerca de estas cuestiones, y L.1 vamos a tener las decisiones del Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo Popular de nuestro país para normar estas cuestione^.^^ En resumen, dentro de un régimen de estricta legalidad, consustancial al sistema jurídico socialista, la consideración de fuente de las decisiones de los tribunales resulta inadmisible en su concepci6n burguesa y la ley se interpretará y aplicará orientada por las instrucciones que emita el Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo Popular.
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Notas
Merkl, Adolfo, ob. cit., p. 132 y ss. Zanobini, Guido, ob. cit., t. 1, pp. 47-48. Garrido Falla, F., ob. cit., t. 1, p. 223. Petrov, G.I., ob. cit., Capítulo 111. Garcla Oviedo, C., ob. cit., t. 1, p. 89. Villegas Easavilbaso, B., ob. cit., t. 1, p. 245. Cañizares Abeledo, F., Teoría del Derecho, l a . ed., Fascículo 3, Editorial Pueblo y Educación, Instituto Cubano del Libro, La Habana, 1973, p. 11 y ss. Villegas Basavilbaso, B., ob. cit., t. 1, p. 246. Gascón y Marln, J., ob. cit., t. 1, p. 91.
' O García Oviedo, C., ob. cit., t. 1, p. 89. l1 Fábregas del Pilar, José M., ob. cit., p. 89.
l2 Garrido Falla, F.. ob. cit., t. 1, p. 245. l3 Caiiizares Abeledo, F., ob. cit., p. 12. l4 Laband, Paul, ob. cit., t. 111, p. 346. l5 García Oviedo, C., ob. cit., t. 1, p. 89.
l6 Zanobini, Guido, "L'Attivitá amministrativa e a la legge", en Revista diDiritto Publico No. l, 1924, p. 381, citado por García Oviedo, C., ob. cit., t. l, p. 91, nota (4). Donati, '7 caracteri della legge in senso materiales", en Revista di Diritto Publico No. 1, citado por Garcla Oviedo, c., Derecho Administrativo, t. 1, 6a ed., Editorial Elsa, Madrid, 1957, p. 91. nota (4). Garrido Falla, F., ob. cit., t. 1, p. 245. l9 Consúltese a: Gascón y Marín, J., ob. cit., t. 1, p. 92; Duguit, León, Traité de Droif Consritutionnel, t. II, Fontemoing Cie. Editeurs, Parls, 191 1, p. 166 y ss (en francés): Royo-Villanova. A., ob. cit., t. 1, p. 45 y ss: Sayaguez Laso, E., ob. cit., t. 1, p. 247.
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Villegas Basavilbaso, 8.. ob. cit., t. 1, p. 247. 21 Laband, Paul. ob. cit., t. II, p. 346.
22 Garrido Falla,
F., ob.
cit., t. 1, p. 246.
23 Esmein, A., Elernents de Droit Constituthnnel francais comparé, 8a. ed., Recueil Sirey. 1914, p. 29 (en francés).
24 Mohl, Staatsrecht, t. 1, 2a. ed., citado por Esmein, A., ob. cit.. p. 2.9.
25 Von Ihering, R., El fin en el Derecho, Editorial Atalaya, Buenos Aires, 1946, pp. 168-169.
26 Laband. Paul, ob. cit..
t.
II, p. 261 y ss.
27 Jellineck, George, Teoría general del Estado, traducci6n de Fernando de los Ríos, capítulos 16 y 18, Editorial Albatros, Buenos Aires, 1954.
28 Raggi, Luigui, Diritto Amrninistrativo, t. 111, Padua, 1932-1936, p. 18, citado por Villegas Basavilbaso, B., ob. cit., t. 1, p. 250. 29 Villegas 8asavilbaso. B., ob. cit., t. 1, p. 264.
30 Raggi, Luigi, ob. cit., t. 111, p. 122, citado por Villegas Basavilbaso, 8., ob. cit., t. 1, pp. 264-165.
31 Hauriou, Maurice, ob. cit., p. 452. '
32 Garrido Falla, F., ob. cit.,
t. 1, p. 266.
33 Villegas Basavilbaso, B.. ob. cit., t. 1, p. 266. 34 Cañizares Abeledo, F., ob. cit., Fascículo 3, p. 37. 35 Sayaguez Laso, E., ob. cit., t. 1, p. 125.
36 Ibidem, t. 1, p. 120.
37 Caiiizares Abeledo, F., ob. cit., Fascículo 3, p. 37.
38 Garrido Falla, F., ob. cit., t. 1, p. 270. 39 Villegas Basavilbaso, B., ob. cit.. t. 1, p. 283. 40 Ibidem, pp. 273-274. 41 Villegas Basavilbaso, B., ob. cit., t. 1, p. 284.
42 Petrov, G.I., ob. cit., cap. III. 43 Villegas Basavilbaso, B., ob. cit., t. 1, 303. 44 Lentini, Arturo, lnstituzioni di Diritto Arnrninistrativo, vol. 1, Societá Editrice Libraria, Milán, 1930, p. 27 (en italiano). 45 Fleiner, Fritz, ob. cit., p. 45. 46 Presutti, Enrico, ob. cit., p. 81.
47 Merkl, Adolfo, ob. cit., p. 163 48 Entrena Cuesta, R., Curso de Derecho Administrativo, 3a. ed., Editorial Tecnos, Madrid, 1968-1970, p. 108. 49 Villar Palasí, J. L., ob. cit., pp. 507-508.
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Entrena Cuesta, R., ob. cit.. p. 11 1.
5 1 Merkl, Adolfo, ob. cit., p. 147.
52 Villegas Basavilbaso, 5 . ob. cit.,
t.
9, p. 247.
53 Koshevnikov, F.I., lnternational Law, Capítulo VI, traducci6n al inglés de Dennis Ogden, Ediciones en Lenguas Extranjeras, Moscú, d a , p. 247 (en inglés).
54 D'Estefano, Miguel A., ob. cit.. p. 169.
55 Merkl, Adolfo, ob. cit., p. 148 y
SS.
56 Forsthoff, Ernst, ob. cit., p. 184 y 57 Fleiner, F., ob. cit., p. 56 y
SS.
SS.
58 Fraga, G.,ob. cit., p. 115 y ss. 59 Mayer. Otto, ob. cit., t. 1, p. 161 y ss.
6o D'Alessio, F., Istituzioni di Diritto Amministrativo Italiano, Torino, 1932, p. 122 y ss, citado por Villegas Basavilbaso, B., op. cit., t. 1, p. 258. 6 1 Raggi, Luigi, ob. cit., t. 111, p. 151, citado por Villegas Basavilbaso, 8.. op. cit. t. l. p. 258.
62 Presutti, Enrico. ob. cit., vol. 1, p. 54.
63 Merkl, Adolfo, ob. cit., p. 147. 64 Villegas Basavilbaso, B., ob. cit., t. 1, p. 257. 65 Merkl, Adolfo, ob. cit., p. 147 y ss.
66 Villegas Basavilbaso, B., ob. cit., t. I;p.
250 y
SS.
" Idem. 68 Merkl, Adolfo, ob. cit., p. 148. 69 Sayaguez Laso, E., ob. cit., t. 1, p. 271.
'
70 Garrido Falla, F., ob. cit., t. 1, p. 306.
7 1 Ibidem, t. 1, p. 307. 72 Cañizares Abeledo, F., ob. cit., Fascículo 2, p. 16.
73 Petit, Eugenio, Tratado Elemental de Derecho Romano, 9 1a ed., traducción de José Fernández González, Editorial Saturnino Calleja, Madrid, 1926, p. 20, nota (7).
74 Ley de Organización del Sistema Judicial publicación oficial del Ministerio de Justicia, Editorial Orbe, Ciudad de La Habana, 1979, p. 6.
75 Ibidem, p. 12. 76 Ibidem, p. 14.
77 Roca, Blas. "Discurso pronunciado al constituirse el Tribunal Provincial Popular de Las Villas", en Reviste Cubana de Derecho No. 7, La Habana, enero-junio 1974, p. 34.
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CAPíTULO V
La norma jurídico-administrativa, la codificación del Derecho Administrativo
1. La norma jurídico-administrativa Según Cañizares Abeledo "...las normas son formas de comportamiento dirigidas a ordenar la conducta humana en uno u otro sentido, por lo cual equivalen a reglas de conducta ... norma jurídica es una determinada forma de comportamiento, de carácter más o menos general, establecida obligatoriamente para todos los miembros de la sociedad,.' Para G.I. Petrov, se llaman "...normas jurldico-administrativas, las normas de derecho que regulan las relaciones sociales que se forman en la esfera de la Administración Pública, es decir, de la actividad administrativa, dispositiva y ejecutiva del Estado. Estas normas en su conjunto constituyen una de las ramas del Derecho, el Derecho Administrativo".*
Normas que constituyen el Derecho Administrativo Para Garrido Falla,3 las leyes administrativas pueden ser normas de relación o normas de organización y acción administrativas. Normas de relación son aquellas que se dictan para delimitar las esferas jurídicas subjetivas, esto es, para regular el comportamiento de los administrados. Normas de organización y acción administrativa son aquellas que determinan, de una parte, la estructura orgánica de la Administración Pública, de otra, los fines propios que la Administracián ha de perseguir con su actuación y el modo y forma de cómo esta debe realizarse. Las normas del Derecho Administrativo, dice P.T. V a ~ i l e n k o vregulan ,~ la esfera de las actividades estatales. Señalan la dirección en el proceso en que de forma variada y frecuente, se originan las relaciones sociales requeridas de una regulación jurídica precisa. En consecuencia, si se analiza el complejo de normas que constituyen el Derecho Administrativo, encontramos que puede escindirse en dos grandes grupos: normas de organización y normas de comportamiento.
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Son normas de organización las que determinan la estructura y funcionamiento de los organismos administrativos y las atribuciones, deberes y derechos de sus órganos. Su objetividad jurídica no trasciende el ámbito de la Administración. Normas de comportamiento son las que regulan las relaciones entre la Administración y los administrados, fijando los deberes y derechos recfprocos que se derivan de esas relaciones. Por consiguiente, sus efectos jurídicos exorbitan los límites estructurales de la Administración, ya que tienen por destinatarios a los administrados.
Carácter de la norma jurídico-administrativa Ambas normas -de organización y comportamiento- tienen un carácter teleológico puesto que enmarcan la actividad administrativa que en definitiva se endereza a realizar finalidades establecidas por el Estado. Esta consideración hace que en cuanto a la aplicación de la norma jurídico-administrativa, sea necesario tener en cuenta -y circunscribir así el tratamiento del tema- a la naturaleza peculiar del Derecho Administrativo. Concebido el Derecho Administrativo, como aquella rama jurídica que fija los principios y analiza las normas que orientan y regulan las relaciones sociales que se producen en la organización y en la actividad de la Administración del Estado, considerada en todas sus esferas, tanto nacional como local e institucional, con el fin de sentar las bases y construir la nueva sociedad, no ofrece dudas de que esta ramh jurídica tiene un carácter esencialmente teleológico, ya que es el resultado de la aplicación de leyes objetivas que rigen el desarrollo de la sociedad hacia esas metas que científicamente seiíala el marxismo-leninismo.
Aplicación de la norma jurídico-administrativa Para analizar la aplicación de la norma jurídico-administrativa debemos determinar su validez temporai y espacial, como bien dice Zanobini: "...los principios que conciernen a la eficacia de la ley en el tiempo y en el espacio determinan cuáles son, en concreto, las personas y las relaciones a que se refieren las leyes administrativa^".^ Según Fleiner: "...los principios generales aplicables a la vigencia de las prescripciones jurídicas en el tiempo en el espacio se hacen extensivos también a las leyes administrativas". Atendiendo a nuestra realidad jurídica, esas expresiones, tanto la de Zanobini como la de Fleiner, debemos referirlas a las "normas jurídico-administrativas" con mayor precisión si lo hacemos a las leyes administrativas.
Validez temporal de la norma jurídico-administrativa "La validez temporal de la norma jurídica abarca el período comprendido entre el instante en que comienza a estar en vigor hasta aquel otro en que deja de estarlo":' ello implica que toda norma jurídica, y entre ellas
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las administrativas, tiene un ámbito temporal de validez y que tiene vigencia y eficacia durante el tiempo que media entre la publicación y : la abrogación o derogación. En relación con la entrada en vigor-publicación- las normas jurídicas contienen múltiples determinaciones acerca de ese momento, Forsthoff señala que "...las leyes que llevan consigo una modificación sustancial del derecho existente o que por otras razones necesitan un cierto transcurso de tiempo, deben determinar su puesta en vigor, pero si en la ley no se encuentra un precepto semejante se aplican automáticamente las normas generales sobre la entrada en vigor".' En Cuba, el artículo 13 del Kegrs;o-Ley número 6.7 de 19 de abril de 1983 de la Organización de la Administración Central del Estado, dispone y gLrasdisDosiciones entran en vigor a los que los-decret?&amsnto>t r s d í a s d e c u ~ a c i ó en n la Gaceta Oficial de la República, si en ellos n ~ s e ~ s p ~ ~ g ~ Igual a ~ ctérmino & a . fija e l Código Civil apl/cable a las leyes y decretos-leyes. En relación con ia&@#a- de-yalideg-be las normas jurídiw-adminis~ trativas, el j r o p i o Forstheff nos dice Q I C ~em.Qge$s.ocur{ir p o e!-transcurso del !&mja.por derog_aciSnydesaparición. de! órgano administrativo le dio o2gEn. El supuesto de pérdida de vigencia por transcurso del tiempo, presupone la existencia de un período de validez de las normas jurídicas previamente establecido. Este plazo no es evidente y tiene que expresarse formalmente en el contenido de aquellas, pues toda forma jurídica tiene la tendencia inmanente a durar indefinidamente. En el caso de derogaciGn formal, se requiere que el acto posterior _. rpeñcEe expresamente las norm-as que deroga y entonces se c z v i e r t e la&o@ci4Crn. e n h u b n t o normativo. Este procedimiento lo siguen ¡eyes de gran envergadura en su contenido que modifican de modo sustancial el Derecho vigente. De ese modo queda claro qué preceptos tienen que dejar sitio a la nueva regulación. Frecuentemente el legislador no se contenta con esto. No se excluye la posibilidad de que, aún supuesta una muy cuidadosa preparación de la ley, se olvide algún precepto que al no ser mencionado entre las disposiciones derogadas, mantenga a su favor la presunción de subsistencia. Para precaver esta presunción, suele añadirse una cláusula general que por sí misma, constituirá una verdad evidente. Esta cláusula general suele decir: "Quedan derog s cuantas-dispasicianes legales se - ley." opoFgarn al cumplimiento de lo diswesto en-la presente Por Último, por desaparición del órgano &%mrn¡strativoque le dio origen, s i u n . ~ a n o administrativo desaparece, cae tambiénA derecho estaJbie5dsum.r. élLsie-D)e que no se haya presG&.tQ oitrtb..casa_ sobre su sybsistencia. Así, al ocurrir una revolución, la vigencia que mantiene la masa legislativa hasta entonces en vigor, se debe al hecho de que el poder revolucionario no las ha deroqado expresamente y por tanto las ratifica de manera tácita:
-_ I
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Uno de los aspectos fundamentales en relación con la validez temporal de la norma jurídico-administrativa es lo concerniente a la retroactividad. Según Zanobini la eficacia de la ley en el tiempo se determina por el principio que dice: ...la ley no dispone sino para lo futuro, ella no tiene efecto retroactivo";10 Fleiner nos dice:
...la regla de la no retroactividad de las normas jurídicas rige también para el Derecho Administrativo. Por regla general, una nueva ley no puede aplicarse más que a los hechos y circunstancias jurídicas que se han producido después de promulgarse esta ley... Sin embargo si no existe una prohibición general, toda norma jurídica nueva puede ser investida de fuerza retroactiva y comprender situaciones ya existentes y consumadas.'
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Para Forsthoff,12 normalmente las normas jurídico-administrativas carecen de efecto retroactivo. Esto significa que dejan intacto el estado de cosas anterior a su entrada en vigor. En el sentido estricto de la palabra la retroactividad no puede darse en términos absolutos. Toda norma sólo puede determinar un comportamiento futuro, no pretérito. Por tanto, la retraactividad d e unan-lo puede significar que, en su aplicación fulurur seIán-traXadoszn-$yeglo con -anterioridad a a la ncfma también aquellos _ _hechos _ _ ____que acontecieron ------ --_ s u entrada en vigor, pero esto sólo ocurrirá cuando a p ) e l l o _ s ~ Q ~ ~ r tenezcan definitivamenfeal pasado, que hay%'-p?oTucido todos sus efec_- ."----tosiuJLdjcos, pues -- sólo eñtonces - la oar'ma seracetrotraída en el orden del
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En cambio, aquellos hechos que todavía subsisten en el tiempo, es evidente que tienen que caer bajo el ámbito de la validez de las normas nuevas, cuando la situación normativa ha variado. Otra solución implicaría una insostenible yuxtaposición de distintos Derechos cada vez que variase la sitdación legal. El artículo 60 de la Constitución de la República de Cuba dice que: "Las leyes penales tienen efecto retroactivo cuando sean favorables al encausado o sancionado. Las demás leyes no tienen efecto retroactivo a menos que en las mismas se disponga lo contrario por razón de interés social o utilidad pública." El precepto constitucional comprende las leyes de carácter administrativo, sobre las que puede hacerse dentro de su text o al promulgarlas, la declaración que permite aplicarlas retroactivamente. Cabe recordar que en la actividad de la Administración Pública pueden darse el interés social y la utilidad pública que origina la declaración de retroactividad de un texto legal.
Validez espacial de la norma jurídico-administrativa Según Cañizares Abeledo: "...toda norma jurídica tiene un ámbito espacial de valide^..."'^ esto es, rige en un territorio determinado. El Derecho es eminentemente territorial lo que entraña que impera sobre todas las personas y cosas que se encuentran en el territorio, aunque existen ex-
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cepciones, como son la aplicación de las normas internas a ciertos extranjeros. Para Fernández de Velasco: "El imperio de la norma se muestra en razón del territorio sobre las personas que lo habitan; pero hay que observar como excepciones, el territorio nacional a que las leyes no alcanzan, las personas a quienes se dispensa su cumplimiento, la aplicación respecto a extranjeros y el principio de ,retr~actividad."'~ Forsthoff, aunque en términos generales acepta los criterios expuestos, cuando dice: A la norma jurídica del Derecho estatal interno es peculiar una limitación por razón del espacio. En caso de duda, vale en el ámbito espacial
tiene sus límites en las fronteras del Estado. LQmismo puede decirse delas restantes competencias normativas que se dan en el interior de unsswdo. Ahora bien, dentro de su ámbito espacial de validez, la norma jurídica impera sin limitaciones, pues le están sometidas todas aquellas personas que se encuentran dentro de aquel ámbito: la ciudadanía carece de relevancia. En virtud del Derecho Internacional s610 se da una excepción de los que gozan del derecho de extraterritorialidad. También caen bajo el imperio de la norma todas aquellas relaciones jurídicas que se dan en su ámbito de validez espacial con un objeto materializado... En este caso el sujeto de la relación queda sometido a las normas jurídicas correspondientes, independientemente de que permanezcan en el espacio a que afecta su validez, de que sea indígena o e ~ t r a n j e r 0 . l ~ También Forsthoff plantea situaciones que surgen producto de la modificación de los límites de los territorios en los países que tienen fronteras con otros Estados, en los territorios incorporados subsiste el Derecho vigente con excepción del Derecho Constitucional que como consecuencia necesaria de la unidad estatal se impone inmediatamente ipso jure a los territorios adquiridos, por ende, las normas jurídico-administrativas continúan en vigor de primera intención, en todos estos casos es necesario una regulación expresa. Otra cuestión es lo referente a la variación de los límites administrativos dentro de un Estado, especialmente los límites municipales y provinciales. Lo correcto es extender las normas locales, de existir, a los nuevos territorios incorporados al municipio o a la provincia. De tratarse de la formación de un nuevo municipio, sería necesario tomar medidas de carácter transitorio para una ulterior normación uniforme.
Interpretación de la norma jurídico-administrativa Una vez determinado lo relativo a la validez temporal y espacial de la norma jurídico-administrativa, es necesario analizar lo referente a su inter-
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pretación, logrando de esta forma, con posterioridad, una cabal exposición de la aplicación de esta. Según Bielsa: "...la eficacia y virtud de la norma jurídica no depende de una mera aplicación, que puede ser errónea o contraria a su espíritu, sino de la interpretación cabal".'6 Para Cañizares Abeledo; "...interpretar es la actividad que tiene por objeto establecer el sentido y alcance de las normas jurídicas a los fines de su aplicación al comportamiento de los individuos en sociedad". l 7 La interpretación de la ley en el campo del Derecho Administrativo debe conducirse según los mismos preceptos que valen para la interpretación de las leyes en general, criterio este expresado por Zanobini,'* al que debemos añadirle que para la interpretación debe aplicarse el materialismo dialéctico como método científico, es decir, la conjugación dialéctica de los elementos lógicos -las normas jurídicas son creaciones lógicas- y los elementos históricos, puesto que dichas normas reflejan las condiciones materiales de la vida social. La interpretación puede ser: auténtica, literal o gramatical, extensiva y restrictiva, a ellas añade Bielsa l9 la interpretación analógica. Interpretación auténtica es la que hace el propio legislador. Interpretación literal o gramatical es la que, sin duda, aparentemente, ofrece mayor certeza y objetividad, pero como también dice Bielsa: "... jurídicamenlaJeyafe_adg a la te es la que puede resultar más falible. El que ap_iLc~ letra se aísla de la vida de n0rrnt-y de ~ u ~ ~ v i r t u a l i d a d j u ~vdsoci@".20 ica Es posible que la interpreta
Aplicación de la norma jurídico-administrativa Una vez determinada la validez temporal y espacial de la norma jurídico-administrativa así como la interpretación de esta, debemos considerar su aplicación. La aplicación de la norma jurídico-administrativa atendiendo a su carácter teleológico es un producto de la concepción que modernamente se
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tiene de la Administración, diferenciada de la que imperaba en el siglo XIX. Como varias veces se ha expresado, una Administración a la que le era extraha toda idea de justicia social ha devenido conformadora de la vida social y todas sus actividades se orientan a un fin, el beneficio de la colectividad, para que pueda así desarrollar las múltiples relaciones en prestaciones recíprocas. De ahí que la base jurídica del Derecho Administrativo se integre en una multitud de normas jurídicas, difíciles de que cristalicen en un código. Todo ello supone la posibilidad de que la Administración se encuentre a menudo con situaciones sobre las que carece de una norma positiva para manejarlas. En casos semejantes se puede aplicar la analogía, esto es, aplicar una norma jurídica que pueda adecuarse, no atendiendo a su texto literal, sino a la idea y al propósito en que se fundamenta. El Derecho Administrativo no ha sido nunca y mucho menos puede serio ahora, un derecho subjetivista y siempre ha sido un derecho de tipo objetivo, por lo que se mueve en un terreno mucho más amplio que otras ramas de las ciencias jurídicas. La posibilidad de que la Administración carezca de norma escrita a fin de subsumir a ella una situación que debe resolver, la obliga a que en estos casos aplique reglas de otras ramas del Derecho, razón a que s u ~ a rácter hace que, o pertenezcan a lo que puede llamarse la parte general del Derecho o contengan sustancia administrativa aunque aparezcan en una legislación de otro tipo.
2. La discrecionalidad administrativa Durante gran parte dgl siglo XIX, la Administración abstencionista creada por el Estado de Derecho burgués debía actuar en rígido sometimiento a la norma legal y así enmascarar su carácter de Estado clasista encargado de consolidar y robustecer el capitalismo. La Administración debía actuar sujetándose plenamente a la ley y ejercer la llamada potestad reglada, esto es, cuidar que su obra fuera la más ajustada aplicación de la legalidad escrita, sobre la base de que el ordenamiento jurídico prevé en todos sus aspectos la actividad de la Administración, la que de funcionar normalmente hace que quien entra en contacto con ella conoce de antemano la resolución que recaerá, puesto que bastará subsumir el hecho a la norma aplicable. Ahora bien, dentro del propio sistema capitalista, “la concepción ius naturalista de que existían leyes sin lagunas ni puntos dudosos”, se vino abajo como consecuencia de la crítica de la Escuela Histórica. Las leyes no carecen de lagunas, ni están exentas de dudas, ni son susceptibles de una interpretación que ponga absolutamente en claro su intención. Las valoraciones que se hallan en su base pierden fuerza, nuevas situaciones sociales imponen nuevas soluciones, nuevas ideas se apoderan de los textos heredados. Como consecuencia de ello, la comprensión
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de la norma, la interpretación práctica y científica de las leyes, se modifica constantemente. Hay otras circunstancias que fijan la indispensabilidad de que la Administración Pública tenga dentro del marco de la ley un campo de actuación libre que le permita desarrollar sus actividades y alcanzar sus fines. Fiorini en cuanto a ello afirma: ...la ley sólo seiiala cuál debe ser el interés que debe satisfacerse colectivamente en tanto el administrador es el encargado de realizarlo prácticamente ... Los hechos exteriores en permanente interdependencia con el interés público custodiado por el mandato de la ley, modifican, rectifican, disminuyen, reforman o amplían la realización práctica de la gestión administrativa ... El legislador puede sancionar una ley con todos los detalles posibles, pero no podrá captar las transformaciones inciertas futuras ... Debe existir una relación lógica entre el fin establecido por la ley y los medios necesarios para realizarlos prácticamente por la Administración ... La discrecionalidad es la facultad que adquiere la Administración para asequrar en forma eficaz los medios reaiizadores del fin.22 La realidad descrita en los párrafos anteriores, válida para todas las leyes y para todas las actividades del Estado, se hace más agudamente crítica en el campo de actuación de la Administración Pública. No podemos concebir a esta como una máquina de subsunciones. En todo acto administrativo hay siempre presente un criterio de valoración, como diceBielsa: "...administrar es algo más que ejecutar, pues si ejecutar es cumplir lo ordenado, administrar es concebir y llevar luego a la práctica la concepción o disposición con criterio de oportunidad, de elección de medios, de mayor eficiencia, e t ~ . " *Aún ~ la propia ejecución de la ley debe tener en cuenta cuáles son las circunstancias imperantes en el momento de la aplicación, que pueden ser y lo más probable es que lo sean, distintas a las existentes cuando la ley se elaboró. Por ello el ejercicio de la potestad reglada no es poner en juego un ciego instinto de formulación silogística y subsumir de manera mecánica el hecho a la norma.
Concepto de discrecionaiidad Una Administración que ha diversificado sus funciones, amplía su campo de acción y en mayor número y con más frecuencia confronta problemas y situaciones urgidos de soluciones inmediatas, requiere se le otorgue la posibilidad de una mayor independencia frente a la esfera normativa mediante la potesrad dscrecional y se le permita decidir eligiendo entre varias formas posibles de comportamiento dentro de los límites jurídicos previstos en la norma sin que algunas de esas formas tengan preferencia sobre las demás. Cualquier solución elegida por el ejecutor de la norma, es jurídicamente válida. Una norma es, pues, discrecional cuando no establece cuándo debe ejercitarse, cómo debe ejecutarse y en qué sentido se debe ejercitar, a los efectos de procurar una mayor eficacia admi-
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n i ~ t r a t i v a La .~~ discrecionalidad existe aún cuando la norma contiene alguno de los aspectos expresados. Dice Forsthoff que:
El funcionario administrativo extrae la mayor parte de su actividad, en parte de la ley y en parte también de la experiencia y juicios propios. Cuando ocurre esto Último se habla de potestad discrecional, ámbito de acción y de decisión, aunque para que no exista arbitrariedad, los fines que se persiguen por. la potestad discrecional deben estar enunciados en la norma.25 La discrecionalidad es esencialmente una libertad de elección entre alternativas igualmente justas o, si se prefiere, entre indiferentes juridicos, porque la decisión se fundamenta en criterios extrajurídicos (de oportunidad, económicos, etcétera) .26 La discrecionalidad administrativa se plantea como una consecuencia del Estado moderno. Dice Fiorini: El ciudadano del Estado liberal burgués se transforma en usuario de servicios públicos... El administrado de la simple gestión estatal es cliente obligado y necesario de los beneficios sociales...Quiérase o no, el socialismo, en cuanto a socialización para satisfacer necesidades de los particulares, se ha introducido a través de la urdimbre de gestiones sociales de la Administración Pública. La facultad discrecional se amplía y cala hondo en cada una de las nuevas actividades sociales...La Administración Pública utiliza la discrecionalidad para realizar una gestión más eficaz e inteligente... La eficacia de las gestiones administrativas es tan necesaria como el cumplimiento severo de la Ley.27 Nuestra época presenta, pues, una evolución respecto a la vinculación a la norma. A pesar de que toda la ideología del Estado de Derecho burgués supone, en apariencia, una tendencia a vincular cada vez más estrechamente la Administración a la ley y a hacer de ella un simple poder de ejecución, la.realidad exige que dentro del propio sistema capitalista la actuación administrativa esté informada por un margen de discrecionalidad que resultará siempre imposible de eliminar.28 La potestad discrecional, expresa Forsthoff, da a las autoridades libertad que significa que el orden jurídico presta validez jurídica a todo medio considerado como adecuado para la realización del valor de que se trate... El legislador procede de esta suerte considerando que s610 la autoridad administrativa tiene la experiencia necesaria para dictar ciertas disposiciones en sentido favorable al interés público... Por el poder discrecional que le ha otorgado el legislador, la autoridad administrativa ha de determinar como pertinente, entre las yarias posibilidades de solución, aquella que mejor responde en el caso concreto a la intención de la ley.29 Además de esa discrecionalidad expresamente atribuida por el legislador a la Administración, hay otros casos en que esta puede usar de su
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poder discrecional. Así cuando se le faculta para dictar un Reglamento o "...que se dé ausencia legal en una materia determinada y que por otra parte y en relación con la misma no pese sobre la actuación administrativa un principio p r o h i b i t i ~ o " .En ~ ~estos casos puede darse el que la Administración se "...autolimite su potestad discrecional mediante reglamentos... dictados sin referencia a alguna ley que regule la materia".3' Un aspecto más en cuanto a la discrecionalidad es la referencia en la le; a conceptos indeterminados tales como orden piblico, calamidad pública, utilidad pública, interés social, necesidad pública y otras que podrían estimarse se está en presencia de un posible ejercicio de la potestad discrecional. En efecto, durante mucho tiempo se identificó la discrecionalidad con la utilización de la ley de conceptos imprecisos, entendiéndose en tales casos debía:
...interpretarse
que la precisión Última de dichos conceptos correspondía discrecionalmente a la Administración ... Hoy se ve que justamente en tales casos la discrecionalidad está excluida y que más que remitir la Ley a una decisión libre de la Administración ... se trata por el contrario de delimitar una Única solución justa cuya búsqueda reglada debe hacer la Adrninictra~ión...~~
Los limites de la discrecionalidad administrativa Se ha planteado que la Administración cuando actúa discrecionalmente tiene que limitarse al campo que le acota la finalidad que la lev señala. Esa concepción, choca con la idea, pervivente durante algún tiempo, de "...que el acto dictado por la discrecionalidad administrativa no puede ser controlado jurisdiccionalmente, tesis que es una herejía jurídica".33 No hay duda de que es posible que un acto de ese tipo puede ser objeto de recurso y decisión jurisdiccionales, pero, "...lo que sí no se puede controlar ni se debe controlar es la parte subjetiva que corresponde a la voluntad administrativa; apreciar ia oportunidad de dictar el acto más eficaz. El control jurisdiccional será sobre todos los elementos ob'etivos que ha utilizado el Administrador para dictar el acto oportuno". 3 d En relación con el acto no puede olvidarse que el empleo de la discrecionalidad se limita con la idea del fin y así cualquier acto administrativo que se dicte con fines distintos a los que inspiraron al legislador al producir la norma, o en los casos en que la discrecionalidad se emplee sin la existencia de una ley previa, no podrán contravenirse los fines que el Estado se ha fijado o que ha señalado su dirección política. Un acto emanado sin esas condiciones será ilegal y carente de estabilidad jurídica. Se hace necesario se delimite cuál ha de ser el fin de la ley. Ese fin no puede ser considerado como una generalización de intereses. No puede señalársele, por ejemplo, como la satisfacción o cualquier otra expresión análoga, que si bien no son inexactas sí se trata de una necesidad de carácter colectivo o del logro del bienestar general en cuanto a una referencia a los fines de la Administración, no son apfas por su imprecisión para
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determinar y legitimar una actuación discrecional. "La discrecionalidad apreciará las condiciones existentes para dictar un acto oportuno que satisfaga el interés objetivo que custodió la norma -dice Fiorini que aiiadela obligación de tener en cuenta el límite objetivo que impone el fin de la ley excluye la indefinición de un genérico y confuso interés público." 35En otras palabras, el fin tiene que ser concreto, aunque pueda alcanzarse de diversas maneras, todas ellas válidas.
El control de los actos discrecionales "Si el acto que dicta la discrecionalidad. dice Fiorini, es una acto administrativo con todos los significados de esa figura jurídica, no hay razón para que todos sus elementos no sean tratados en la misma forma que los dictados por actividades vinculadas (regladas)."36 Esa concepción nos lleva a admitir, como es ya corriente en la doctrina y en la legislación de muchos países, la posibilidad de que un acto discrecional pueda ser objeto de control, esto es, que pueda ser revisado una vez que se produzca, si su destinatario o una autoridad competente estiman que se aparta de los límites que enmarcan la discrecionalidad administrativa. Consecuencia de ese postulado, un acto discrecional puede ser objeto de control interno por parte de un órgano con jerarquía superior al que emitió el acto, sobre el que apreciará, si la ley le concede competencia para ello, su mérito, esto es, si es oportuno y conveniente y encaminado a cumplimentar un fin previo y legítimamente estipulado. Con respecto al control jurisdiccional ya hemos visto que es una consecuencia, como también lo es el control administrativo o interno, de los límites que enmarcan dentro de la legalidad la facultad discrecional. Así esa potestad no podrá salir del ámbito de la ley respectiva, cuando esté contenida en una unidad normativa, ni contravenirla cuando la reglamenta discrecionalmente. En los países socialistas, el Ministerio Fiscal, que entre sus funciones tiene la de velar por que la legalidad se cumpla estrictamente, puede ejercer ese control, tanto en cuanto a la potestad reglada como en la discrecional e impedir que por parte de la Administración se actúe apartándose de los fundamentos legales que rigen todos los aspectos de su actividad. A los fines de ese control:
...la jurisprudencia del
Consejo de Estado francés vino a configurar el recurso por detournernent de pouvoir que ponía de manifiesto la ilegalidad de aquellos actos administrativos que habían sido dictados en atención a fines distintos a los que el legislador tuvo en cuenta cuando tal potestad (discrecional) fue atribuida a la Administración Pública. Con él ...se venía a crear una fiscalización de lo más íntimo del acto: los móviles que presidieron la actuación de los administrado re^.^' La desviación de poder (detourment de pouvoir) -dice Alibert- es el hecho del agente administrativo (órgano) que realizando un acto de su competencia y respetando las formas impuestas por la legislación, usa
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de su poder, en casos, con motivos y para fines distintos de aquellos en vista de los cuales este poder le ha sido conferido. La desviación de poder es un abuso de mandato, un abuso de derecho. Puede un acto administrativo haber sido realizado por el funcionario competente con todas las apariencias de regularidad y, sin embargo, este acto discrecional realizado que el funcionario (órgano) calificado tenía el derecho estricto a realizar, puede estar afectado de ilegalidad si su autor ha usado de sus poderes para un fin distinto del cual le han sido conferidos, ...para un fin distinto del interés general o el bien del servicio. La teoría de la desviación de poder es la defensa de la moralidad admini~trativa.~~ A lo expuesto por el autor francés citado, hemos de añadir que los conceptos de interésgeneral y el bien delservicio deben ser objetivos, concretados de conformidad con el contenido específico de la ley de que derivó o en quien se apoyó el acto, a los fines de que la ilicitud pueda ser valorada ajustadamente al resolverse el recurso en el que se ataque el acto alegándose "desviación de poder". En Cuba, la ley número 7 de 19 de agosto de 1977, Ley de Procedimiento Civil, Administrativo y Laboral en su artículo 657 preceptúa que no corresponden a la jurisdicción administrativa, entre otras, las cuestiones que se susciten en relación con las disposiciones que emanen de una autoridad competente concernientes al ejercicio de la potestad discrecional, esto es, que contra el ejercicio de esa potestad no puede interponerse al recurso administrativo que regula la ley citada.
3. La codificación del Derecho Administrativo Codificar es reducir en un conjunto ordenado, en una unidad orgánica, las normas jurídicas que regulan una rama del Derecho, conjunto influido por una idea general, que refleja el sistema imperante en la época de su construcción. La codificación supone, dice Bielsa: "...no solamente la unificación del Derecho -el imperio de una ley común en un Estado- sino también la ordenación sistemática en un cuerpo homogéneo, de instituciones que integran un sistema jurídico".39 No basta, pues, para que exista la codificación que una rama del Derecho esté unificada en un Estado. Sólo se codifica cuando esa legislación se contiene en una ley única, en un código, concepto este que se diferencia del que empleaban los romanos, para los cuales, un codex era una recopilación o conjunto de tabletas recubiertas de cera, sobre las cuales se grababa estilográficamente la escritura. Afirma Villegas Basavilbaso:
...la Codificación es un fenómeno jurídico que obedece a dos causas principales: la primera es de orden político, la segunda, de orden práctico. La primera se refiere a la unificación del Derecho antiguo, originado en fuentes diversas y constituye un medio eficaz para la conso-
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lidación de la unidad política. La segunda tiene por objeto, cuando el Derecho esta unificado, facilitar su conocimiento, por cuanto es difícil y a veces imposible, en presencia de la dispersión extraordinaria de leyes relativas a una determinada rama del Dere~ho.~’ La codificación civil es un producto del siglo XIX y tuvo su expresión más caracterizante en el Código Napoleónico de 1804 que inspira una serie de códigos europeos, trasplantados después a la América Latina. . La codificación tuvo sus contradictores. En Alemania, Federico Carlos de’savigny, expositor de la ekcuela histórica, combatió ardorosamente en su opúsculo intitulado ”De la vocación de nuestro siglo para la legislación y la ciencia del Derecho” la tesis favorable expuesta por Antón Federico -Justo Thibaut, en su folleto Sobre la necesidad de un Derecho común para Alemania, en el que propugnaba la elaboración de un cbdigo general que diera término al interminable amontonamiento de preceptos abigarrados, contradictorios, que se anulan entre sí. “Un código nacional sencillo...será...totalmente accesible a cualquier mente, incluso las mediocres, y nuestros abogados y jueces estarán en fin en situación de tener a su alcance el Derecho vivo actual, aplicable en cada c ~ s o . ” ~ ’ Las opiniones de Thibaut fueron impugnadas por Savigny, que idealista y metafísicamente atribuía la creación del Derecho a fuerzas internas que actúan silenciosamente y no en virtud del arbitrio de un l e g i ~ l a d o r . ~ ~ Para él, la codificación detiene el desarrollo del Derecho y aún más, la considera un signo de la decadencia del Derecho.
La codificación en el Derecho Administrativo La corriente codificadora, centrada en el Derecho Civil, no dejó de influenciar en el Derecho Administrativo y varios fueron los tratadistas que la acogieron, sosteniendo la posibilidad y la necesidad de unificar en un texto Único las normas jurídico -administrativas. Pero esta corriente dista mucho de haber sido admitida con generalidad porque son también numerosos los autores que niegan su realización y, además, encontramos una corriente doctrinal que con una postura ecléctica trata de conciliar los criterios antagónicos. Ejemplo de la incertidumbre que preside la posibilidad de codificar el Derecho Administrativo lo encontramos en la obra Derecho Administrativo Soviético de P.T. Vacilenkov y otros, que nos dice: La codificación es la forma más importante de sictematización de la legislación. Ella ayuda de forma estricta a la observancia de la legalidad socialista, a la correcta ejecución y aplicación de las normas jurídicas, simplifica la preparación jurídica de los cuadros, ayuda al desarrollo posterior de las ciencias jurídicas -el autor añade de inmediato- Sin embargo, la codificación dificulta la movilidad de las normas del Derecho Administrativo y el amplio círculo que regulan esas normas. En el desarrollo de la sociedad socialista que perfecciona constantemente el aparato estatal, dificulta las tareas que provocan la ne-
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cesidad del perfeccionamiento y cambios de las normas que regulan las relaciones j~rídico-administrativas4~ De hecho la codificación administrativa no se ha emprendido en ningún Estado. S610 en Portugal y en Filipinas, se han dictado códigos administrativos sin que este nombre sonoro responda a su contenido. El del primer país es sólo un conjunto de normas sobre organización administrativa y principalmente de los servicios municipales, y el segundo es una recopilación de leyes políticas, administrativas y de organización ‘udicial, sin una sistematización de las instituciones administrativas.
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Criterios que niegan la posibilidad de codificar el Derecho Administrativo Los autores que opinan que resulta imposible codificar el Derecho Administrativo, argumentan su oposición en lo siguiente: a) La movilidad de la norma jurídico-administrativa que por su misma naturaleza está sujeta a continuar modificaciones. La actividad de la Administración se encamina a la satisfacción directa y concreta de las necesidades colectivas. Al variar las necesidades en sus modalidades y formas de expresión, la codificación impartirá una rigidez a la normación jurídica del actuar administrativo que afectaría al logro de los fines propuestos. García Oviedo afirma que:
...la movilidad del Derecho Administrativo será siempre rémora capital para la codificación y la permanencia del precepto administrativo nunca podrá pasar de ciertos límites. La materia administrativa carece, por su propia naturaleza, de la estabilidad de la de otros órdenes. Es viva, corriente, siempre animada e inquieta y las reglas que la dominan ceden a factores de perenne evolución. El Código podría nacer, pero nacería anticuado.45 b) La multiplicidad de las normas jurídico-administrativas originadas en la vastedad de las materias reguladas. Si se trata de codificarlas, comprendería todas las actividades humanas en una enciclopedia jurídica. Resulta imposible otorgar unidad a la infinita variedad de reglas contenidas en leyes, reglamentos, circulares, instrucciones, órdenes y demás disposiciones y prácticas administrativas. El ya citado García Oviedo considera que en el orden administrativo, “...todo este Derecho es complejidad y variedad infinita, mundo de asuntos, enciclopedia de materias ligadas por la noción del interés público... Sería de temer que más que un Código se obtuviera un conglomerado, a lo sumo, una mera ~ r d e n a c i ó n ” ? ~ C) La falta de orden en el Derecho Administrativo. Es otro de los motivos que arguyen los que se oponen a su codificación, pues entienden que no hay legislación más dispersa e inorgánica
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que la administrativa por lo vasto y heterogéneo de las materias que compren~ie.~~
Criterios que admiten la codificación del Derecho Administrativo Pece a toda la argumentación esgrimida por los impugnadores de la codificación son numerosos los autores que la preconizan. Para ellos, al tiempo que estiman exagerada la fundame~~tación de los opositores al código, "...consideran, principalmente, la necesidad de unificar y ordenar la legislación administrativa, por cuanto no se concibe que si la Administración es el orden, su regulación jurídica se presenta dispersa, fragmentaria y a veces ~ o n t r a d i c t o r i a " . ~ ~ De hecho no hay discusión acerca de la codificación en general, reconocida como Ú t i l y conveniente en cuanto a otras ramas del Derecho que no se conciben sin ser objeto de una ordenación sistemática. En cuanto al Derecho Administrativo, la mantenida y tenaz controversia ha frenado la elaboración de códigos receptores de la construcción jurídica de la actividad de la Administración Pública. Dice Royo-Villanova:
Los argumentos (en contra) son más efectistas que otra cosa, ...parece que lo que se trata es de codificar los actos administrativos, el fondo de los mismos, y no su forma jurídica, su Derecho. La actividad administrativa, como toda actividad humana, tiene una esfera discrecional únicamente regida por la prudencia (la esfera de lo lícito), la cual, sin embargo, no es indeterminada, sino que tiene sus límites marcados por el Derecho, por ciertas reglas jurídicas, que es lo que se intenta codificar ... En resumen, lo que no puede codificarse es lo que no puede legislarse, y la codificación se refiere a las leyes4' La codificación representa, como beneficio, asegurar la generalidad, el método, la certeza y la técnica de las disposiciones legales y llenar los vacíos que al unificar las materias dispersas en múltiples cuerpos legales, se adviertan como necesidad de que sean normados para que el gran complejo de tareas que implica la actividad administrativa quede regulado en sus principios esenciales. Cada uno de los tres argumentos de oposición expuesto ha sido objeto de refutación en la forma siguiente: a) Su inestabilidad y contingencia es cierta y en muchos aspectos indispensable, pero no es característica sólo del Derecho Administrativo, sino que se observa también en otras ramas del Derecho que han sido objeto de codificación. Como ha observado Ducrocq: "...en cada rama de la legislación hay dos elementos: uno más fijo, el otro más móvil, que sigue al progreso de las ideas y las transformaciones sociales. La legislación administrativa no presenta ningún carácter particular a este respecto,*.50
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"No puede haber, atiade, una rama de legislación inmóvil a través de los siglos en un mundo en que todo pasa y todo ~ a m b i a . " ~ ' Como afirma Broccoli: "...en todos los complejos de normas concernientes a la Administración Pública hay un substrato de carácter general y constante aplicable a todas las manifestaciones administrativas y por consiguiente en todas las diferentes contingencia^".^^ La multiplicidad de las normas de carácter administrativo. Esta característica que presenta el conjunto de normas administrativas, es una cuestión de hecho que debe ser objeto de consideración a los efectos de examinar su incidencia en la codificación y hallar los medios para resolver la dificultad que pudiera entrañar y nunca ser estimada como un impedimento excluyente. Si se atiende al resultado de la codificación, es precisamente esa multiplicidad, esa extensión de la materia administrativa, lo que demanda se le unifique porque esa cualidad se deriva en gran modo de la ausencia de concreción de sus principios en un código.
No puede esa consideración de la multiplicidad de la normación administrativa, desconocer que en un código no deben tener cabida preceptos de carácter reglamentario ni los usos y prácticas generales en las tareas de la Administración Pública. En resumen, la multiplicidad podrá hacer más difícil la codificación. pero no imposible. c) La falta de orden en el Derecho Administrativo. Este es un razonamiento de poca solidez, puesto que como acertadamente advierte Bielsa:
...coloca la cuestión en un círculo vicioso, ya que no se podría codificar porque no hay orden en el enorme cuerpo de leyes, reglamentos y preceptos de Derecho Administrativo, y no hay orden precisamente porque nada o casi nada está codificado. Desde luego, lo "codificable", si no toda, es una buena parte de la legislación a d m i n i ~ t r a t i v a . ~ ~ No debe ser el desorden, sino todo lo contrario lo que ha de predominar en la Administración Pública y en su regulación jurídica. Esta es una cuestión de hecho, común a cualquier rama del Derecho no codificada, y lejos de impedir la sistematización debe ser un estímulo para realizarla.
Criterios que admiten la codificación parcial del Derecho Administrativo Las objeciones que a la codificación del Derecho Administrativo se han formulado y que son ciertas en muchos aspectos, han originado que distintos autores, al reconocer su existencia, aunque las estiman exageradas en cuanto a que constituyen un obstáculo insuperable, se deciden por declararse partidarios de una solución ecléctica y admiten, tras reconocer la imposibilidad de codificar todo el Derecho Administrativo, su "...codifica94
ción por materias, mediante trabajos doctrinales que tiendan a la sistematización de las instituciones a cuyo efecto deben recopilarse, clasificarse y ordenarse en un texto Único las leyes administrativa^".^^
El Derecho Administrativo actual y su posible codificación Para emprender la elaboración de un código es necesaria la presencia de varios presupuestos imprescindibles para alcanzar con éxito la sistematización del Derecho Administrativo de un Estado, en un texto Único. En primer término se requiere un determinado desarrollo de sus fuentes para que el Derecho Administrativo de un país resulte con suficiente experiencia para lograr una codificación eficaz, por cuanto no basta aplicar principios acogidos en otros paises que pueden no adaptarse a un medio social diferente y entorpecer el obrar administrativo. Útil resulta a esa finalidad, la elaboración de colecciones y compilaciones de las normas dictadas para algunas materias administrativas y, en muchos casos, la codificación debe emprenderse por etapas, produciéndose agrupaciones homogéneas en un solo cuerpo legal de materias de carácter administrativo, individualizadas. En otras palabras, mediante codificaciones parciales, lograr en varias etapas, la general. lheringS5considera que para la existencia de un cuerpo de leyes codificables se requiere: primero, una noción precisa de la rama jurídica de que se trate: segundo, eonocer cuál es el sujeto indiscutible de derecho: y tercero, un objeto claramente determinado. En lo que al Derecho Administrativo se refiere existe de él una noción precisa que lo califica como una rama jurídica independiente, como es el que establece los principios y estudia las normas relativas a las relaciones sociales que se producen en la actuación de los órganos de la Administración Pública que tienen facultades ejecutivas y dispositivas. Hay en 61 un sujeto indiscutible que es la Administración, que realiza un objeto claramente determinado que no es otro que la consecución de los fines del Estado, que como objetivo de su actividad se le encomiendan. Del Derecho Administrativo sí puede afirmarse, como ciencia jurídica joven aún. se encuentra todavía en construcción y pese a que se ha avanzado grandemente en su sistematización y hoy podemos considerarla como una verdadera ciencia jurídica, no como un simple desprendimiento del Derecho Civil, no hay duda que sus nociones fundamentales han estado y permanecen en plena evolución y su objeto y contenido sometidos a modificaciones continua^.^^ Hace más de setenta años, Adolfo Posada, refiriéndose a lo expuesto por lhering en relación con el Derecho Administrativo afirmaba: Pero es preciso no reforzar demasiado los términos. En rigor, si pedimos un código técnicamente perfecto... cuando el Derecho se encuentra en situación tal de progreso que es capaz de producir dicho ideal del código, el código no se hace, resulta... Por este lado no juzgo de poca condición al Derecho Administrativo que a cualquier otra rama j~rídica.~’
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Posada concluye en cuanto a la codificación, afirmando lo siguiente: lro. que el Derecho Administrativo no está positivamente en las condiciones apetecibles para su obra legislativa en forma de código sistemático. verdadera representación orgánica de un ideal del Derecho; 2do. que el Derecho Administrativo, sin embargo, de esto no está en peores condiciones que las demás ramas del Derecho para ser objeto de una codificación análoga a la hecha en estas ramas; 3ro. que en el Derecho Administrativo hay elementos fundamentales de cierta fijeza, que es posible y conveniente definir y fijar j ~ r í d i c a r n e n t e . ~ ~ Garrido Falla5’ manifiesta que la posibilidad de la codificación está condicionada a la idea que se tenga sobre una tal codificación. Si lo que se pretende es conseguir un código donde todo el Derecho Administrativo (tanto la regulación de los principios generales como las de las materias concretas) esté absolutamente recogido de tal forma que fuera de él no haya lugar para ninguna otra norma vigente, entonces tal aspiración debe catificarce de utópica, o cuando menos, de irrealizable por el momento. Si de lo que se trata, en cambio, es de lograr una codificación de los principios generales y de la parte general, así como el de las grandes leyes que presiden la actividad administrativa en cada materia concreta (y sin perjuicio del necesario desarrollo que, al margen del código han de encontrar.. tales leyes), entonces no hay ningún inconveniente en afirmar la posibilidad de la codificación. El autor soviético G.I. Petrov se refiere al estado de la codificación del Derecho Administrativo en la URSS, así como en la República Socialista de Checoslovaquia y la República Popular de Hungría, en las que se han realizado codificaciones parciales. Sobre ese intento en la República Socialista Soviética de Ucrania se puso en vigor en 1927 un Código Administrativo que fue reeditado en 1956. Otros ejemplgs son los Códigos Aduanero, Aéreo y el de ta Marina Mercante y el Estatuto de los Ferrocarriles, todos ellos de la URSS. Observa Petrov que:
...las tareas de la severa observancia del principio leninista de la legalidad socialista, dictan la necesidad de la codificación del DerechQAdministrativo soviético. Ella contribuirá al correcto cumplimiento y aplicación de las normas de Derecho Administrativo, al mejoramiento de los cuadros jurídicos y al desarrollo ulterior de la ciencia del Derecho Administrativo Soviético. Consisten las tareas de la codificación. aiiade. en llevar al Derecho Administrativo vigente a la plena correspondencia con la Constitución de la URSS y asimismo con las constituciones de las Repúblicas Federadas y Autónomas. con fundamento en las mismas. En eliminar normas, que se repiten o se contradicen. Asegurar la un¡dad del régimen jurídico de las relaciones administrativas fundamentales en todas las Repúblicas Federadas y al mismo tiempo tener en
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cuenta plenamente su singularidad. En instituir nuevas exigencias de la Administración Pública soviética. En llevar las normas del Derecho Administrativo a un sistema que responda a las tareas de su ejecución práctica y a la elaboración teórica de los problemas de la ciencia del Derecho Administrativo.6o Aunque ante el actual desarrollo, aún no cuajado, del Derecho Administrativo, no se hace aconsejable su codificación integral, no existen inconvenientes para que se emprendan codificaciones parciales comprensivas de los principios generales de aquellas materias que tienen acotado ya su ámbito jurídico, sin que a esas leyes se lleven los detalles de la acción administrativa, ante las situaciones cambiantes que la Administración enfrenta a diario, tienen que ser objeto de mutaciones. Por otra parte, ninguno de esos códigos parciales deberán encerrar en círculos férreos a la Administración para que esta pueda desempeñar su papel de conformadora del orden social e interactuar con la base económica para el logro de los grandes cometidos del Estado.
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Notas
Catiizares Abeledo, F., ob. cit., Fascículo 2,'p. 46. Petrov, G.I.. ob. cit.. Capítulos IV-V. Garrido Falla, F., ob. cit., t. l. p. 251. Vacilenkov, P.T. y otros, Derecho Administrativo Soviético, Capítulo II, Editorial Literatura Jurídica, Moscú, 1981 (en ruso). Zanobini, G., ob. cit., t. l. p. 137. Fleiner, F., ob. cit., p. 72 y ss. Catiizares Abeledo, F., ob. cit., Fascículo 3,p. 87. Forsthoff, Ernst. ob. cit., p. 184 y
SS.
Ibidem, p. 186 y ss.
l o Zanobini. G., ob. cit.,
t. 1. p.. 138.
l 1 Fleiner, F., ob. cit. p. 73. l 2 Forsthoff, Ernst, ob. cit.. p. 219. l 3 Cañizares Abeledo, F.., ob. cit., Fascículo 4,p. 8. l4 Fernández de Velasco, R., Resumen de Derecho Administrativo y de la Ciencia de la Administración, t. 1, 2a. ed.. Librería Bosch, Barcelona, 1930.p. 67. l 5 Forsthoff, Ernst, ob. cit.. p. 224 y
SS.
l6 Bielsa, R., ob. cit., 1, p. 56. l7 Catiizares Abeledo, F., ob. cit., Fascículo 3.p. 67. l8 Zanobini, G.,ob. cit.,
t. 1, p.
144.
l9 Bielsa, R., ob. cit.. t.1, p, 57 y ss.
2o Idem. 21 Idem. 22 Fiorini, B.A.. La Discrecionalidad en la Administración Pública, Editorial Alfa. Buenos Aires, 1948.pp. 37-38.
23 Bielsa, R., ob. cit.,
98
t. l. p.
121.
24 Entrena Cuesta, R.. ob. cit.. p. 121.
25 Forsthoff, Ernst, ob. cit.. pp. 121-122. 26 García de Enterría, E. y T.R. Fernández, Curso de Derecho Administrativo, t. 1. Editorial Civitas S.A., Madrd, 1982. p. 386.
” Fiorini, B.A., ob. cit.. p. 25 y
sS.
Garrido Falla, F., ob. cit.. p. 288.
29 Forsthoff. Ernst, ob. cit.. p. 136. 30 Fleiner. F., ob. cit., p. 117. 3 1 Garrido Falla, F., ob. cit.. t. l. p. 241.
32 Bielsa, R., ob. cit.. t. 1. p. 124.
33 García de Enterría, E. y T.R. Fernández, ob. cit., p. 387. 34 Fiorini, 8. A., ob. cit., p. 161.
35 Ibidem, pp. 163-164. 36 Ibidem. p. 1 1 1.
37 Ibidem, p. 157. 38 Alibert. Le controle jurisdicionnel de I’administratidn, París, 1926, p. 236, citado por Garrido Falia, F., ob. cit., t. 1, p. 243. nota (32). 39 üielsa. R., ob. cit.. t. l. p. 120. 40 Villegas Basavilbaso, 6..ob. cit., t. 1, p. 386. 4 1 Thibaut, Antón F. y F. Carlos de Savigny. La codificacidn, Editorial Aguilar, Madrid, 1965, p. 12.
42 Ibidem, pp. 19-20. 43 Vacilenkov, P.T. y-otros, ob. cit., Capítulo 111.
44 Villegas Basavilbaso, 6..ob. cit., t. 1, pp. 395-396. 45 García Oviedo, C., ob. cit., t. 1, pp. 121-122. 46 Ibidem, p. 125.
47 Bielsa, R., ob. cit., t. 1, p. 125.
48 Villegas Basavilbaso. B., ob. cit., t. 1, pp. 397-398. 49 Royo-Villanova. A., ob. cit.. t. l. p. 61.
50 Ducrocq, T., ob. cit., Prefacio, p. XXI. 5 1 Ibidem. p. XXII.
52 Broccoli Geremia. L.. La codificazione del Diritto Amninistrativo, Nápoles. 1933, citado por Villegas Basavilbaso, 8.. op. cit., t. 1, p. 400.
53 Bielsa, R.. ob. cit.,
t. 1, p. 126.
54 Villegas Basavilbaso, B.. ob. cit., t. 1. p. 398.
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55 Von Ihering, R., El espíritu del Derecho Romano, t. 111, p. 75, París, 1887, citado por Posada, Adolfo, ob. cit.. t. 1. p. 186, nota (1). 56 Villegas Basavilbaso. ob. cit., t. l. p. 405.
57 Posada, Adolfo, ob. cit., t. l. pp. 186-187. 58 Ibidem, t. 1, p. 190. 59 Garrido Falla, F.. ob. cit.. t. 1. p. 31 1. .60 Petrov. G.I.. ob. cit., Capítulo IV.
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CAPíTULO VI
La relación jurídico-administrativa
1. Concepto de la relación jurídico-administrativa La Administración Pública en su actuar provoca, en las relaciones sociales que establece con los administrados, vínculos provistos de sustancia jurídica, derivadas de la ley, ya directamente o mediante una manifes-' tación concreta de voluntad, engendradora de derechos y obligaciones recíprocos que integran una relación jurídico-administrativa. De acuerdo con Forsthoff "...las relaciones jurídicas entre la Administración y los particulares son definidas por la ley": "una parte esencial de los deberes que incumben al individuo frente a la Administración no es otra cosa que la obligación propia de cada uno de obedecer la ley, de cumplir sus mandatos y prohibiciones".' Debemos destacar cómo el autor citado nos habla de "una parte esencial de los deberes que incumben al individuo", puesto que otra parte de esos deberes no surgen directa e indirectamente de la ley, ex lege, sino de un acto administrativo legalmente cimentado en las atribuciones conformadoras que tiene la Administración Pública actual. ldénticamente acaece con los deberes de la Administración. Su actuación para proteger y ayudar a los administrados puede estar contenida singularizadamente en un precepto legal y ser por ello un deber ex lege, o fundarse en las finalidades que la caracterizan o implementan, en actos concretos en los que expresa su deber primigenio. La relación jurídico-administrativa es pues, una consecuencia directa del obrar administrativo. De este ha dicho Forsthoff. "La parte más importante de las actividades administrativas se proyecta hacia afuera, trasciende los límites de la Administración y la contrapone al individuo. Exige de él determinada prestación o le impone un deber, permite o tolera. En su virtud, entra con él en una relación jurídica."' Esto no quiere decir que esa relación tiene un sentido unilateral, producto del poder soberano de la Administración. Esta, en su actuación, no puede obrar arbitrariamente. Su conducta toda se regula, mediata o inmediatamente, por la ley. Existe 101
por ello una relación normada por el Derecho Administrativo, una relación jurídico-administrativa. Como nos dice Petrov: Las relaciones sociales que se forman en la esfera de la Administración Pública exigen reguiáción jurídica. Estas relaciones no pueden estar enteramente previstas por las leyes y decretos en vista de su enorme cantidad, diversidad y dinamismo. Los órganos de la Administración Pública son llamados también a resolver muchas cuestiones individuales y concretas...3 Para el Derecho socialista, expone Petrov. son relaciones jurídico-administrativas "...aquellas relaciones sociales, regidas por las normas del Derecho que se forman en la esfera de la Administración Pública, es decir de la actividad ejecutiva y dispositiva del Estado socialista... Constituyen parte de las relaciones jurídicas ideológicas socialista^".^ Continúa dicho autor manifestando que las relaciones jurídico-administrativas se caracterizan por cuatro aspectos: a) Son relaciones sociales de tipo socialista, puesto que se forman en las condiciones de la dictadura de la clase obrera, basadas en el sistema socialista de economía y de la propiedad socialista de los instrumentos y medios de producción. b) Son relaciones volitivas que se forman en correspondencia con la voluntad del pueblo y son imposibles sin la manifestación de la voluntad y de la conciencia de sus partícipes. c) Al ser jurídicas están garantizadas no sólo por la actividad económica, organizativa y educativa sino también por la fuerza coactiva del Estado. d) Poseen además caracteres específicos dentro del sistema de las relaciones jurídicas de la sociedad socialista que la distinguen de otras ramas, puesto que se forman en la esfera de la Administración Pública, como una de las formas de la actividad del Estado socialista para la realización inmediata y práctica de las funciones del Estado, para la organización diaria de su actividad económica, cultural y defensiva.
2. Los sujetos de la relación jurídico-administrativa Como hemos visto toda norma jurídico-administrativa se dicta en atención a un interés y a ese fin, permite o proscribe conductas determinadas y otorga potestades a entes públicos que al ejercitarlas entran en relación con otras personas, con consecuencias jurídicas valorables. En toda relación jurídico-administrativa encontramos la presencia de la Administración Pública que desenvuelve su actividad emitiendo a través de sus órganos decisiones ejecutivas y dispositivas que tienen siempre un destinatario. En la mayoría de los casos ese destinatario es el administra-
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do, aunque a veces lo es otro órgano u organismo de la propia Administración. El administrado, esto es, el hombre-individuo, el que como tal tiene personalidad jurídica, es capaz también de establecer la relación jurídico-administrativa cuando insta ante la Administración o simplemente hace uso de un servicio estatal. Dos son, pues, los sujetos a considerar en esa relación: la Administración Pública y el administrado, ambos titulares de derechos y deberes, jurídicos. De ellos, la Administración es al propio tiempo titular de potestades administrativas, consecuencia de su "...titularidad del poder de imperio, que representa la característica esencial de la posición jurídica del Estado en contraposición a los particulares'',5 y en consecuencia podemos estimada como el sujeto activo de la relación jurídico-administrativa.
Las personas jurídicas Toda relación jurídica, y de ello no escapa la jurídico-administrativa, se establece entre los llamados sujetos de derecho, capaces de contraer obligaciones y de ser titulares de derechos. A tales sujetos de derecho se les denomina "personas", por lo que ambos términos pueden considerarse sinónimos, aunque, según Caiíizares Abeledo: "...en la práctica se utilizan empleándose persona para hacer referencia al sujeto de Derecho; se emplea para designar a la persona como parte integrante de una relación jurídica, como elemento subjetivo actuante en una relación de Derecho".6 Para determinar si el Estado y por ende la Administración -que no puede considerarse distinta y separada de Al, sino una de sus modalidades- poseen personalidad, es necesario conocer primero lo que es una persona jurídica. El concepto persona puede enfocarse desde distintos aspectos: en un sentido físico-antropológico es el hombre, el ser humano. En una estimación biológico-filosófica, la persona es un ente racional, dotado de capacidad de pensar y de conciencia, producto del desarrollo de la materia viva en el grado más alto que puede alcanzar la siquis. Con un criterio jurídico, "...es una categoría social -dice loffe- cuyo verdadero significado se determina, en cada época histórica por aquellas relaciones económicas y por tanto de clase que en ella reciben su expresión y su consagración jurídi~a'*.~ Para el Derecho no es sólo persona la entidad física del hombre, sino que la persona se considera como una institución jurídica aplicable también a los grupos humanos que son jurídicamente relevantes. Estos grupos que no son otra cosa que entidades colectivas que se establecen para un fin común, han recibido las denominaciones de personas jurídicas, morales, ficticias. ideales, incorporadas, etc. No debemos llamarlas personas jurídicas porque tanto lo son las ffsicas, el ser humano individual, como los entes colectivos. De ahí que escojamos para su identificación el denominarlas personas jurídicas colectivas o personas morales. Las personas morales, llamadas generalmente personas jurídicas, son entes colectivos formados por hombres reunidos y organizados en una institución con fines
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qmtcss-deE&n a los intereses individualeS.,Poseen vida jurídica propia distinta a la de sus miembros y la posibilidad, reconocida por el Derecho, de ser titulares de derechos y obligaciones. Constituyen una realidad social y aunque como expresa loffe: "...el alcance de su capacidad jurídica depende de las previsiones de la ley, su contenido se determina siempre por las condiciones económicas existentes. La personalidad jurídica -concluye- como cualidad socio-jurídica constituye una categoría objetivamente necesaria en una sociedad en que existan el Estado y el Derecho".' La naturaleza jurídica de las personas morales ha sido explicada por teorías contradictorias, así como negada por diversos juristas. Una parte de la doctrina clásica, la teoría realista, pretende justificarla sobre la base de la semejanza que ciertas entidades y colectividades ofrecen con la propia persona individual. Criterio erróneo, puesto que no es posible asimilar de manera total esos sujetos de derecho con el hombre mismo. Por otra parte, dejan sin explicar, no sólo el hecho de que para que una persona moral exista se requiere el reconocimiento estatal a personas jurídicas que se proponen idénticos intereses que el Estado. Otra escuela, también clásica. con un criterio formalista opuesto al anterior, considera que la persona moral es una simple ficción, creada por el legislador y que en el fondo los verdaderos titulares son las personas físicas que integran su substrato. Tampoco es acertada esta opinión puesto que con acusada superficialidad desconocen la existencia de ciertos tipos de colectividades representativas de intereses comunes y permanentes que no pueden ser desconocidos por el Derecho. En el Derecho socialista. una persona jurídica debe estar revestida de los caracteres fundamentales siguientes: a) Una estructura orgánica unitaria. b) Poseer un patrimonio propio, separado de cualquier otro. c) El derecho de actuar jurídicamente en nombre propio con facultad para adquirir para sí derechos y obligaciones y comparecer ante los tribunales. ch) Responsabilidad independiente, con su patrimonio, de sus obligaciones. Basado en estos caracteres, afirma loffe "...el descubrimiento de la esencia de la persona jurídica presupone, en primer término, el análisis de su base económica y la determinación de su substrato humaLa persona moral, aunque con potestad propia de querer, es incapaz de expresar por sí misma su voluntad colectiva y por ello su capacidad de ejercicio de derechos se realiza por medio de sus órgacos. que con sus actos crean para la persona jurídica derechos y obligaciones. Según exponen Serebrovski y Jaifina, las personas morales pueden constituirse mediante el empleo de uno de los sistemas siguientes: a) El administrativo, a través de una decisión específica de un órgano del Estado con competencia para su creación.
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b) El de autorización que requiere que los que se proponen fundarla reciban del órgano competente del Estado el correspondiente permiso. c) El normativo, sin permiso previo, por el cual la ley establece las normas generales para la formación de una clase determinada de personas jurídicas y cualquier grupo humano que cumpla los requisitos establecidos puede constituirla." La persona moral puede dejar de existir, según las causas siguientes que enumeran los autores citados: a) Por disposición de la ley o de un órgano de poder del Estado. b) Por decisión voluntaria manifestada por la propia entidad. c) Por vencer el plazo para el cual se le creó. cuando se trata de personas temporales. ch) Por haberse logrado el fin que motivó su creación. d) Si su número de miembros llega a ser menor que el mismo que para ella exige la ley o su estatuto. e) Cuando se liquidan los bienes que integran su patrimonio y por ello cesan en sus actividades. f) Cuando se reorganizan fusionándose con otra entidad o dividiéndose en dos o más de ellas. En este último caso al tiempo que la persona jurídica que se reorganiza se extingue, nacen otras que son sucesoras y continuadoras de la que desaparece.'
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Personalidad jurídica del Estado y de la Administración El Estado presenta realidades que lo hacen ser sujeto de derechos y de obligaciones. Su misma continuidad, las relaciones internacionales que mantiene, las relaciones que en su oportunidad crea con respecto a los particulares, hacen llegar a la conclusión de la existencia en él de una personalidad, puesto que el concepto juridico debe responder siempre a la realidad a que sirve. Tiene estructura orgánica, patrimonio propio. facultad para actuar en su nombre y responde de sus obligaciones. Es pues. sujeto independiente de derecho. Esa personalidad tiene también que extenderse a la Administración Pública, como expresión que es del obrar soberano del Estado y se nos presenta continuamente como sujeto de derechos y de obligaciones. Si la Administración Pública es una de las formas de obrar del Estado, la personalidad de este la ejerce, en cuanto a sus funciones administrativas, la Administración. Todas las relaciones jurídico-administrativas se explican en tanto la Administración Pública, en cuanto persona, es un sujeto de Derecho que emana declaraciones de voluntad, celebra contratos, es titular de un patrimonio, es responsable, es justiciable, etc. La personificación de la Administración Pública es así el dato primario y sine gua non del Derecho Administrativo.
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Es la Administración la que desde el punto de vista del Derecho Administrativo y también del Derecho Civil tiene relevancia práctica en cuanto a la personalidad jurídica del Estado, pues es la que actúa en todos aquellos casos en que 662 personalidad se manifiesta en sus relaciones internas. La personalidad del Estado que trasciende a la de la Administración se refiere al conjunto de sus funciones, lo que se hace patente desde el punto de vista del Derecho Internacional. al poderse dar el caso de que el Estado se obligue por sí, por medio de sus órganos políticos, del Gobierno, sin intervención de la Administración, a adoptar medidas legislativas. La personalidad jurídica del Estado y por consiguiente de la Administración, se refiere al conjunto de sus funciones, lo que se manifiesta desde el punto de vista del Derecho Administrativo y también del Derecho Civil y tiene relevancia práctica en cuanto a la personalidad jurídica del Estado, pues es la que actúa en todos aquellos casos en que esa personalidad se manifiesta en sus relaciones internas. La personalidad jurídica del Estado y por consiguiente de la Administración, ha sido discutida por muchos tratadistas burgueses, que la consideran, o una ficción creada por el Derecho, o la restringen a las relaciones patrimoniales, distinguiendo entre Estado-poder y Estado-persona. En todo ello no hay más que política apta en todos sus aspectos para asegurarles su capacidad de explotación y reafirmar la base económica. Si el Estado es persona sólo por ficción jurídica y si junto al Estado-persona está el Estado-poder, no existen dificultades para que, cuando sea necesario a los intereses de la clase que domina, el Derecho desconozca esa personalidad que s610 existe mientras la norma lo permita o que el Estado-poder actúe sin otra limitación que el uso que quiera dar a su potestad de imperio, puesto que como tal no es sujeto de obligaciones. En el Derecho socialista, el Estado, como sujeto de derecho y por regla general, informan Serebrovski y Jalfina, no participa directamente en las relaciones patrimoniales, sino a través de otros órganos que son personas-morales independientes, que son sujetos de derecho que actúan en su propio nombre, aunque se dan casos en que el estado mismo hace su intervención como sujeto de derecho y responsable de sus obligaciones y por ello, como persona jurídica propia.13 Resulta indudable que el Estado y por ende la Administraci6n pueden ser y de hecho lo son, sujetos de derechos y obligaciones, y se configuran como personas jurídicas colectivas. En el Estado y además en la Administración. considerada en su aspecto general, abarcadora de la totalidad de la actividad ejecutiva y administrativa de aquel, pueden existir otros sujetos de derechos y obligaciones, otras personas jurídicas, que el propio Estado crea por medio de una manifestación de voluntad legislativa y a las cuales dota de un patrimonio propio y les otorga una estructura orgánica unitaria. Ellos pueden, una vez que la ley les ha dado vida, actuar jurídicamente en nombre propio y con facultad para adquirir para sí derechos y obligaciones y comparecer ante los tribunales y responder de sus
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obligaciones con su patrimonio, sin comprometer en ellas al Estado. Su substrato humano aparece integrado por la colectividad de trabajadores bajo una dirección unitaria y hacen posible su funcionamiento y la realización de la tarea que el Estado le ha encargado. Citando de nuevo a loffe: "En consecuencia un órgano económico-socialista puede definirse como la colectividad de trabajadores y empleados encabezados por un jefe responsable, a la que el Estado encomienda el desempeño de ciertas tareas estatales, para cuyo fin destina parte de su p a t r i m ~ n i o . " ~ ~ Ejemplos de estas personas son, entre nosotros, las empresas estatales que tienen reconocida su personalidad jurídica por el decreto Ley número 24 de 15 de mayo de 1979, dictado por el Consejo de Estado y por el Consejo de Ministros en su Decreto número 42 de 24 de los propios mes y año, Reglamento General de la Empruponen la integración de los caracteres que identifican la personalidad jurídica de un ente colectivo, como lo es la entidad económica, eslabón primario de la economía nacional, que es la empresa estatal.
El administrado En toda relación jurídico-administrativa existe además de la Administración, sujeto activo de ella, un sujeto pasivo que es el administrado, el particular a quien se dirige y destina la acción administrativa, el que ocupa una situación jurídica opuesta a la Administración, aunque aparezca también en el campo del Derecho como titular de potestades y derechos consecuencia de la vinculación de la Administración a frente a aquella, l5 la ley y del principio de la legalidad socialista. Dentro del concepto del administrado debe comprenderse no sólo a los individuos. sino a aquellas personas jurídicas que entran en relación con una entidad administrativa, incluso a los órganos estatales. lo hagan con otros que por razón de su posición en la estructura administrativa tienen potestad sobre ellas. La actividad administrativa del Estado traducida en los servicios estatales y en la gestión económica, supone la existencia de relaciones normadas por el Derecho, y uno de los sujetos, la Administración, participa del poder público, lo que le da carácter de activo, en tanto el que recibe la acción, carece de esa potestad de poder y es por ello el sujeto pasivo da la relación. Esa determinación de los sujetos activos y pasivos no puede establecerse en forma absoluta, por cuanto en sus relaciones con la Administración, los administrados ocupan a veces una posición activa, cuando la ley les da poderes frente a una entidad administrativa, que en estos casos ocupa una posición pasiva. "Así pueden (o tienen potestad) de presentar instancias solicitando determinados servicios o de presentar recursos gubernativos, y, en su caso, tendrán también el derecho de que la Administración les conceda lo pedido."16 La titularidad de los derechos que de acuerdo con el ordenamiento legal pueden tener los administrados, es consecuencia de una capacidad jurídica distinta de la capacidad jurídico-civil. Existe una capacidad jurídi-
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co-administrativa configurada de modo distinto a la civil, que correponde, no sólo a la capacidad jurídica sino también a la capacidad de obrar. Los casos y circunstancias condicionantes de la capacidad jurídico-administrativa de los particulares obrarán en el Derecho Administrativo de manera distinta que en el Derecho Civil, pues no se reconocen efectos generales a su existencia sino que en cada materia determinada tiene relevancia distinta. Todos los particulares son mayores de edad para el Derecho Civil en una edad determinada y sin embargo esa mayoría de edad no los capacita para desempeñar determinados cargos administrativos, generalmente por la propia persona, sin que se admita, como en el Derecho Civil, la actuación por apoderados.” Los principales casos que condicionan la capacidad son: a) La nacionalidad, que en el Derecho Administrativo es base y fundamento para el ejercicio de determinados derechos y para el desempeAo de las posiciones más elevadas en la función pública. b) El sexo, puede ser causa de incapacidad relativa para desempeñar ciertas labores administrativas. c) La edad, para la que rigen reglas concretas en muchos casos que la hacen ser causa modificativa de la capacidad en Derecho Administrat ivo. ch) El estado físico, la salud, irrelevante para casi todo el Derecho Civil, determina sin embargo la capacidad en muchos aspectos del ejercicio de la función pública y exime en otros casos del cumplimiento de ciertos deberes públicos administrativos; por ejemplo, el servicio militar general. d) La buena conducta constituye en muchos casos, cuando se reconoce por órganos competentes su ausencia en el actuar de una persona, motivo de incapacidad permanente en ciertas materias administrativas como es la relación de empleo. e) El domicilio, que puede ser condición para desempeñar ciertos cargos. f) El estado civil. porque para asumir determinadas funciones puede exigirse la soltería. g) La capacidad técnica apreciable como condición indispensable para muchos cargos. h) La integración política con las ideas que sustenta el Estado puede actuar como requisito para el desempeño de ciertas funciones administrativas. La actividad del administrado, la potestad administrativa radica en la Administración que es su titular, por eso se ha dicho que la administración es obra de la Administraci61-1.’~Sin embargo, el administrado, en relación con el obrar administrativo, realiza determinada actividad y puede reclamar prestaciones y derechos y en otros casos para que el acto addinistrativo produzca plenitud de efectos jurídicos se requiere la presencia del 108
administrado como coadyuvante. En otras palabras, el administrado participa en la vida administrativa. La participación del administrado en el obrar administrativo puede hacerse por colaboración, como cuando realiza el ejercicio privado de funciones públicas, como son el deber de denunciar hechos delictivos, la prestación obligatoria de servicios profesionales, el auxilio a la autoridad y las llamadas prestaciones personales obligatorias que revisten un aspecto directo del ejercicio de funciones públicas como por ejemplo, el servicio mifitar general y el deber de mantener limpios los frentes de las casas. En la sociedad socialista la participación de los administrados en las actividades administrativas adquiere especial relevancia. Es un principio del Derecho administrativo socialista la participación de las masas trabajadoras en la administración del Estado. La integración Estado-sociedad hace que todo ciudadano adquiera conciencia de que como individuo forma parte de una colectividad poseedora en su conjunto de los medios e instrumentos de producción. Ya no son un objeto sino un sujeto de gobierno y su intervención en las tareas administrativas se hace cada vez más intensa. Los administrados. integrados en las organizaciones de masa, asumen actividades administrativas que alivian a la Administración Pública en el agobiante quehacer de llevarlas a cabo, le qermiten evitar el burocratismo a la par que. al desarrollar la conciencia de las masas, la identifica cada vez más con la ideología y propósitos del Estado. La producción, la justicia laboral, la salud pública, la educación, el orden interno, la recreación y los abastecimientos son, entre otros, campos de acci6n en los que la participación de los administrados se hace ya indispensable. Así, la Constitución en el segundo párrafo de su artículo 7, dice: “En sus actividades el Estado se apoya en las organizaciones sociales y de masas, las que, además, cumplen directamente las funciones estatales que conforme a la Constitución y la Ley convengan en a ~ u m i r . ” ’ ~ Esa participación del administrado en el obrar administrativo se presenta también como presupuesto o como consecuencia de un acto administrativo. Existen los actos de ejecución de una obligación jurídica en la que la Administración exige, como es el pago de servicios recibidos; las declaraciones unilaterales de voluntad del particular que producen efectos jurídicos administrativos constitutivos, como lo sería el caso de la presentación de la renuncia de un cargo respecto a la cual la ley dispone que tiene que ser aceptada y, por último, aquellos actos del particular que presuponen la eficacia o validez del acto administrativo requerido de coadyuvante, de los que son ejemplo, la renuncia que sólo tiene eficacia cuando se acepta, la instancia que se presente para lograr una autorización y la toma de posesi6n de un cargo
3. El acto administrativo. Concepto En un sentido material. atendiendo a su contenido, sería acto administrativo toda manifestación de voluntad de un &gano del Estado sea ad1o9
ministrativo o legislativo que tenga subtanda administrativa.2' Así lo sería una ley formal, que concediera una pensión a una persona determinada, la que expresamente se consagra en su texto. Si se atiende a un criterio formal, a la naturaleza del órgano que manifiesta la voluntad, sólo serán actos administrativos los que provengan de la Administración Pública, de los órganos de la Administración del Estado.22 Como los órganos administrativos pueden dictar actos con contenido legislativo (reglamentos), el criterio formal no configura tampoco un concepto adecuado del acto administrativo. De ese modo podría distinguirse entre los actos de la Administración y los actos administrativos así, serán actos de la Administración los que tienen un carácter general y abstracto, los que regulan la actividad interna de la Administración y de los que no producen efectos jurídicos en cuanto a terceros, como son los emitidos por los órganos consultivos que se someten a la consideración de los órganos activos y que sólo producen efectos, si son aprobados por estos. Igualmente, los actos materiales de la Administración, carentes de la facultad de producción de efectos jurídicos, son irrelevantes como actos administrativos, pero son actos de la Administración. La integración del concepto del acto administrativo requiere conjugar los puntos de vista formal y material, el órgano de quien emana y su contenido. Criterio este compartido, entre otros, por S a y a g ~ e z . ~ ~ Como bien señala F ~ r s t h o f fel, ~concepto ~ del acto administrativo tiene un carácter empírico que lo hace derivar de la experiencia y no es posible fijarlo de modo apriorístico, infiriéndolo de consideraciones abstractas; a ello añadimos que no puede recogerse del lenguaje de las leyes, que sólo por excepción usan la expresión "acto administrativo". El obrar de la Administración, prescripto en la norma, recibe denominaciones diversas: decreto, resolución. acuerdo, orden, autorización, permiso, declaración, disposición, etcétera.25 Para García de Enterría y Fernández: "Acto administrativo sería la declaración de voluntad, de juicio. de conocimiento o de deseo realizado por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta a la potestad reglamentaria."26 El acto administrativo, como categoría jurídico-administrativa, ha de emenar de un órgano de la Administración del Estado, ser una manifestación de voluntad de su potestad administrativa y contener una declaración concreta que produzca un efecto jurídico-administrativo inrnediat~.~' Esto excluye del concepto a aquellas actividades administrativas jurídicamente irrelevantes, como son las alocuciones o exhortaciones $e las autoridades en relación con algún suceso, la actividad técnica e intelectual que interviene en la prestación de los servicios estatales y los actos materiales preparatorios o ejecutorios de los propios actos administrativos. Los hechos jurídicos, que producen efectos relevantes en Derecho no son actos administrativos en razón a que no existe en ellos la necesaria manifestación de voluntad de un órgano de la A d m i n i s t r a ~ i ó n . ~ ~
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El alcanzar la edad en que se ha de prestar el servicio militar general es un hecho productor de efectos jurídicos y no un acto administrativo. Los administrados, pese a que sus acciones son a veces relevantes para la existencia del acto administrativo, no pueden producirlos, puesto que sólo pueden proceder de los órganos de la Administración en el ejercicio de su obrar soberano como poder público, del que son una emanación unilateral. No es necesario, para la existencia de un acto administrativo, que la declaración concreta, dirigida a un caso particular, esté revestida de un sentido positivo, esto es, que dé lugar o modifique una situación de hecho. La negativa a actuar ante la solicitud de un administrado constituye un acto administrativo. En resumen, la nota conceptual determinante de un acto administrativo es que, al producirse, se objetivice su función administrativa.
Elementos del acto administrativo Las condiciones esenciales de la legitimidad de un acto administrativo son: sujeto u órgano, manifestación de voluntad, objeto y producción de efectos jurídicos.
Sujeto u órgano El sujeto del acto administrativo es. en sentido general, la Administración Pública, pero en su carácter de persona moral, la producción de sus actos registra la presencia de sujetos individuales que son los órganos de la Administración, vinculados a ella por una relación jurídica. Sólo tendrán validez, en razón al sujeto, aquellos actos que produzcan los órganos dentro del ejercicio de su competencia, dentro del ámbito de las facultades que como tal órgano le estén atribuidas para que dé cumplimiento a la actividad administrativa conferida al oficio público que desempeña y que su titular esté investido como tal en forma legal. Deben tener, en suma, capacidad de obrar por la Administración.
Manifestación de voluntad
El acto administrativo se produce mediante la expresión volitiva que emite el brgano competente acomodándose a la norma y que en sí es la expresión de la voluntad de la Administración. conlleva la potencialidad jurídica necesaria a producir el efecto jurídico que desea. El objeto El objeto del acto reviste la variedad que presenta la acción de servicio de la Administración y se contrae a la actividad encaminada a cumplir el fin genérico del acto. Debe ser siempre concreto y para satisfacer un interés general presupuesto de todo el obrar administrativa consiste en reconocer, preconstituir, modificar o extinguir situaciones jurídico-adminis111
trativas individualizadas, siempre dentro del ámbito de la ley y con base en los supuestos de hecho que la norma aplicable contiene y para el logro del fin que la ley se propone.
Producción de efectos jurídicos Todo acto administrativo es un acto de Derecho, esencialmente jurídico y como tal produce efectos jurídicos, esto es, la mutación total o parcial, actual o potencial, de una realidad jurídica existente, su juridicidad descansa en que son emanados por la Administración con la finalidad de producir, por un interés general, esos efectos jurídicos que son siempre individualizados, esto es, configuran una situación jurídico-administrativa.
Notas accesorias del acto administrativo Además de los elementos esenciales del acto administrativo pueden aparecer en él notas accesorias que como contenido eventual del acto, son las siguientes: Le condición. Actúa subordinando lasficacia jurídica del acto a un suceso futuro e incierto. Va estrechamente unida al contenido principal del acto, cuyo destino jurídico depende de ella. El comienzo o la terminación de los efectos jurídicos está referido a la realización de ese hecho. La condición administrativa puede ser, como en el Derecho Civil, suspensiva o resolutoria. En la primera, los efectos no comienzan hasta que el suceso no ocurre, por ejemplo, se concede licencia para fabricar un inmueble, siempre que el propietario del fundo colindante autorice que por este deriven las aguas residuales de aquel. En la condición resolutoria el acto pierde su eficacia si el suceso se produce, por ejemplo, se otorga una beca para cursar estudios universitarios, a condición de que se aprueben todas las asignaturas de cada curso. si no se aprueban, la beca se extingue. En el Derecho Administrativo puede aparecer un tipo de condición inexistente en el Derecho Civil, la potestativa, cuya aplicación queda a voluntad del sujeto, por ejemplo, la beca para estudios universitarios puede ser dejada sin efecto si la Administración considera que el becario no aprovecha en sus estudios.
El modo. Se asemeja a la condición. pero se diferencia en que se yuxtapone independientemente al contenido principal del acto administrativo y por ello el destino jurídico del acto no depende del modo, en tanto el acto tiene una dependencia directa de la condición. El modo constituye una orden soberana de carácter coactivo que generalmente consiste en el desembolso de una suma de dinero que se exige a la persona destinataria del acto, por ejemplo, se suministra el servicio de energía eléctrica a un inmueble si el ocupante paga la tarifa que la Administración determina. Esa tarifa es una carga modal. Sin embargo, en ciertas circunstancias resulta difícil distinguir entre el modo y la condición, y la dificultad se aumenta por cuanto que, a veces, 112
las leyes no emplean un lenguaje claro, llamando condición a lo que es modo. La práctica administrativa deja, por lo regular, margen a distintas interpretaciones, ya aceptando la confusa terminología legal, ya evitando las expresiones modo y condición y así concede permisos, otorga concesiones y realiza otros actos administrativos empleando las expresiones con tel que o que no. Como ejemplo podemos citar el hecho de que en nuestro país la empresa que suministra a la población la energía eléctrica, lo que hace por un acto administrativo requerido de coadyuvante, puede wprimir el servicio si no se abona el importe de la electricidad consumida. Esta suspensión no es un elemento constitutivo del acto administrativo que no desaparece por esa circunstancia, es una nota moda1 accesoria yuxtapuesta al acto, del que es un contenido eventual: abonado el consumo se restablece el servicio sin requerimiento de un nuevo acto. En los casos dudosos conviene fijarse en la intención contenida en el acto administrativo para determinar si existe una condición o un modo.
El término o plazo Indica el día en que nace un acto o aquel en que se extingue. Puede aparecer fijado para un acto específico o la ley puede setialarlo de modo general para todos los actos de una clase determinada. El término es creador o extintor de situaciones jurídico-administrativas para el administrado y de obligatorio acatamiento para la Administración.
Clasificación de los actos administrativos Las clases de actos administrativos son innumerables y dependen del punto de vista que se adopte para analizar los distintos tipos de objetivación de la actividad administrativa que de hecho y en la práctica se presentan, toda vez que no pueden fijarse clasificaciones apriorísticas. sino que los criterios de división han de inferirse de las situaciones que en el obrar administrativo se producen. Desechando las que no tienen su base en el mismo acto administrativo, sino que se fijan en la intensidad de sus efectos o en las diferencias de su tratamiento, encontramos que atendiendo a su contenido los actos pueden ser: imperativos, conformadores, declaratorios, registrales y requeridos de coadyuvantes. Imperativos. Son los que contienen un mandato o una prohibición. Su misión es provocar en los obligados una determinada conducta respecto a la Administración, y en caso necesario, forzar coactivamente a ella, por ejemplo, el que ordena el cumplimiento de una disposición sanitaria. Conformadores. Pueden presentarse en formas muy diversas, pero es común a todas ellas el fundar, modificar o suprimir una relación jurídica concreta, por ejemplo, las autorizaciones, permisos, licencias, etc., que crean una situación jurídico-administrativa del destinatario, las órdenes
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conformadoras respecto a las cosas públicas, especialmente la afectación y su acto contrario, la desafectación. Tanto los actos imperativos como los conformadores se caracterizan por definir ejecutoriamento una situación jurídica individualizada en un administrad~.~~ Declaratorios. Pertenecen a este grupo todas las declaraciones sobre determinadas propiedades de personas o cosas, de cuya existencia o ausencia dependen determinadas consecuencias jurídico-administrativas, por ejemplo, el reconocimiento de la condición de vecino o residente en un lugar determinado del territorio. Registrales. En realidad estos actos no contienen disposición alguna sobre una situación jurídica. Se limitan a consignar que en los registros correspondientes se han asentado determinados particulares. Emitidos bajo la responsabilidad del órgano competente para ello, según la legislación que al registro atañe, constituyen hechos probatorios de los ya registrados y tienen carácter de documentos públicos. Sus efectos jurídicos se contraen a legitimar los hechos a que se refieren, por ejemplo, las certificaciones del registro del Estado Civil. Requerido de coadyuvantes. En relación con determinados actos administrativos, prescriben las leyes que no pueden tener lugar sin previa solicitud del destinatario este, por consiguiente, participa con su voluntad en el nacimiento del acto. Su cooperación consiste en que por medio de la manifestación de su voluntad, se pone en movimiento la actividad de la Administración que inicia un procedimiento que finaliza en un acto administrativo. Las leyes determinan a menudo que la solicitud es la incitación y el supuesto de una garantía y esta reviste peso específico cuando el acto administrativo deseado da lugar al nacimiento no sólo de derechos, sino también de deberes, por ejemplo, la solicitud de licencia por parte de un trabajador de la Administración Pública que lo obliga a reintegrarse al cargo al llegar su vencimiento. En otros actos administrativos la actuación del coadyuvante es requerida una vez que el acto ha sido emitido por la Administración y es entonces que el acto produce la totalidad de los efectos jurídicos que a la Administración interesan. por ejemplo. el nombramiento de un trabajador de la Administración Pública no adquiere completa eficacia en tanto que el nombrado no acepta el cargo y toma posesión. Otras clasificaciones tradicionales. Existen otras clasificaciones de los actos administrativos y entre ellas se encuentra la que tradicionalmente ~ más adeaparece en los tratadistas de Derecho A d m i n i s t r a t i ~ o y, ~que lante se explica. Actos singulares o de ejecución y plurales o de deliberación y acuerdo. Los actos singulares son el producto de la actuación de un órgano administrativo que por sí solo tiene competencia para que sus manifestaciones
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de voluntad produzcan efectos jurídicos, son característicos la administración activa. Los plurales que emanan de la Administración deliberante, requieren de la intervención de distintas personas individuales que actuando de consuno. mediante deliberación y acuerdo, manifiestan la voluntad de un órgano integrado colectivamente. A C ~ O Sinternos y externos. 'Serán actos internos 10s que surten efectos dentro de la propia esfera de la Administración, por ejemplo, una orden dada a un funcionario por su superior jerárquico. Los externos trascienden hacia los particulares que son los destinatarios de los efectos jurídicos del acto. Estos Últimos son los que propiamente se consideran verdaderos actos administrativos.
Actos reglados y discrecionales. Los actos reglados son los que la Administración produce en cumplimiento de preceptos imperativos que contienen reglas vigentes y específicas, reguladoras de la actividad administrativa en una materia determinada. Los actos discrecionales son aquellos en que se aplican preceptos que conceden a la Administración cierta actuación libre, puesto que la norma fija un ámbito de acción y la facultad de elegir entre varias formas posibles de comportamiento, dentro de los límites jurídicos enmarcados en la norma. Actos formales y no formales. Actos formales son aquellos que la norma impone al seguir en su producción una forma determinada y si se falta a ella, el acto se ve afectado en su eficacia jurídica. No todos los actos requieren estar revestidos de formalidades para su validez jurídica. Sólo los actos expresativos de un juicio o que expresan un ejercicio intenso de la potestad administrativa deben dotarse de formulismos. Actos no formales, son los que tienen eficacia jurídica, sea cualquiera la forma que la Administración adopte para producirla, puesto que la ley no le fija una forma determinada. Actos personalizados y generales. Son actos personalizados los que van dirigidos a destinatarios concretos, ya sea a una sola persona o a un grupo de destinatarios constitutivos de una pluralidad determinada, y actos generales aquellos que afectan a una pluralidad indeterminada de sujetos.
El acto administrativo defectuoso Cuando un acto ha sido perfeccionado, es decir. se ha realizado con todos sus elementos esenciales, tiene plena eficacia y aptitud para producir todos sus efectos jurídicos. Coinciden perfección y eficacia del acto administrativo. Pero aunque en apariencia la producción del acto se ha realizado cumplimentando todos los requisitos esenciales que la ley seiiala. pueden existir otras irregularidades no recogidas taxativamente en el texto legal, que pueden afectar la validez del acto y, aunque no tengan
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esa trascendencia jurídica, deben en uno y otro caso ser objeto de medidas jurídicas que remedien esas irregularidades y hagan que el obrar administrativo sea totalmente correcto. Así las equivocaciones en el texto no afectan la validez del acto cuando la manifestación de voluntad es evidente, por lo que sólo hay la necesidad de corregirlas. pero si afecta la sustancia jurídica del acto, los defectos materiales del acto administrativo pueden afectar a su naturaleza jurídica y determinar su anulación. puesto que si hay incongruencia entre la norma legal y la manifestación de voluntad contenida en el acto, la carencia de validez tiene su base en la vinculación que con el derecho normativo ha de mantener la Administración. Los defectos del acto administrativo, según su gravedad, son capaces de provocar su invalidez a través de la declaratoria de nulidad o de anulabilidad. Si el acto es nulo, su invalidez lo afecta ex-runc, desde entonces, desde que se dictó el acto, no produce efecto jurídico alguno, al tenérsele por inexistente. Si el acro es anulable su invelidez se declara ex nunc, desde ahora, y los efectos que ha producido el acto conservan vatider. aunque no producirá en lo adelante efecto jurídico alguno, pierde validez y debe desa arecer del mundo del Derecho. Los defectos de los actos administrativos' pueden originarse como sigue.
Defectos en el procedimiento para su formación El acto administrativo no puede ser producido libremente, su producción debe ajustarse a un procedimiento determinado, esto es, a la ejecución sucesiva de distintos actos que llevan a la formación del acto o resolución final. Puede darse la violación de la competencia territorial cuando un órgano interviene en el ámbito geográfico de otro, situado a un mismo nivel, y se violará la competencia objetiva cuando el órgano realiza una acción atribuida a otro órgano, ya por razón de la materia o de la jerarquía. Estas violaciones implican la nulidad del acto. En algunos actos dictados en uso de potestades limitadas temporalmente por la legislación, un órgano irregularmente designado o que no se halle en funciones o que estándolo, deba abstenerse de actuar, existe la posibilidad de obtener la anulación del acto. Cuando se omite la intervención del interesado durante el proceso de formación del acto, esos errores deben subsanarse dentro del procedimiento, anulándose las actuaciones viciadas por ellos, y si el acto se ha producido, puede solicitarse su anulación, al igual que sucede si se infringen las formas del procedimiento.
Defectos en el contenido mismo del acto Los defectos materiales, que aparecen en el contenido mismo del acto, pueden originarse, no sólo en la actuación de los órganos de la Administración, sino también en la de los administrados con interés en el acto. 116
La aplicación de medios deshonestos (engaño, soborno, coacción y amenaza) por parte de un interesado, para obtener un acto administrativo favorable a su interés, son defectos que afectan su validez. Si un acto administrativo es incongruente con la realidad, porque su contenido es inexistente o absurdo; si se considera al destinatario del acto con una capacidad que no posee; si se emplea por la Administración un medio falso o exagerado para la obtención del fin deseado; si el acto está falto de precisión o es incompleto, la anulabiiidad del acto puede ser de cretado Los actos que aplican facultades discrecionales, pueden invalidarse. si con ellos no se sigue el fin expresado en la ley que los autoriza.
La notificación de los actos administrativos Los actos administrativos, una vez dictados por el órgano competente, deben ser notificados a los interesados en él, esto es, deben ser puestos en conocimiento de todos aquellos que hayan estado presentes en el procedimiento, bien por haberlo promovido, o por haber comparecido en 61 y admitida su personería. La notificación debe, según García de Enterría y F e r n á n d e ~contener ~~, el texto íntegro del acto, incluida la motivación en su caso; la indicación expresa de si ei acto es o no definitivo en la vía administrativa, e indicar los recursos que contra este procedan con expresión concreta del órgano ante quien debe acudirse y el plazo concedido para su interposición. La notificación debe hacerse personalmente al interesado en su propio domicilio y si no se le hallare en él, se hará cargo a cualquier persona que allí se encontrare y haga constar su parentesco con el interesado o la razón de su permanencia en el lugar.
La estabilidad jurídica de los actos administrativos El acto administrativo tiende a producir un efecto determinado y previsto; constituye una intervención de carácter decisorio constitutivo en el ámbito social. Por esto le son propias la obligatoriedad y una cierta duración. Estas dos características tienen ciertos contactos recíprocos, pero no son, en modo alguno, idénticas, como acertadamente señala Forsthoff.33 Obligatoriedad. Por obligatoriedad debe entenderse el hecho de que el acto administrativo debe ser respetado como válido por todos, particulares o autoridades, mientras subsista su vigencia. Esto se puede aplicar, incluso, al acto defectuoso, mientras no es anulado, aún respecto de aquellos que conocen su irregularidad y que por eso pueden contar con la pronta anulación de él. La obligatoriedad es una característica insoslayable del acto administrativo porque asegura al órgano de dónde emana la disposición exclusiva sobre la eficacia del acto, que tiene que quedar garantizada incondicionalmente en interés del orden dentro de la Administración. 117
Cierta duración. Mayor dificultad ofrece la estimación jurídica de la duración que debe atribuirse al acto administrativo. Se trata de precisar la cuestión de hasta qué punto queda vinculada la autoridad -especialmente la que lo dispuso- por un acto administrativo una vez realizado. La duración se fundamenta en un criterio muy c o n t r ~ v e r t i d opero ~~ que ha ido adquiriendo carta de naturaleza en el Derecho Administrativo no sólo en terminología científica, sino también en el lenguaje de los tribunales administrativos. no sólo respecto de las sentencias, sino incluso. en los actos de la Administración: "la fuerza de cosa juzgada".35
Fuerza de cosa juzgada. La estabilidad de los actos administrativos hace que una vez que adquieren el carácter de firmes, en razón a que no pueden ser objeto de recursos ni de reclamaciones por parte de los que por ellos resultan afectados, adquieren una inmutabilidad, esto es, en el orden jurídico no pueden ser objeto de mutaciones ya que sus disposiciones vinculan a todos, inclusive al propio órgano de la Administración que lo produjo. Ahora bien, no puede desconocerse que no obstante ese carácter de cosa juzgada, de que se revisten los actos administrativos firmes, ese carácter resulta inmutable para el administrado destinatario del acto, ya que en lo que a la Administración respecta, esa inmutabilidad resulta relativa, por cuanto, en su actuar siempre en beneficio de la colectividad puede hacer uso de la potestad de revocación, que será objeto de estudio posteriormente. La fuerza de cosa juzgada presenta un doble sentido: fuerza formal y fuerza material. La primera significa que el acto administrativo no puede ser atacado por las partes por medio de recursos, para reabrir la discusión en el mismo procedimiento, ya porque hayan consentido el acto o porque hayan agotado los recursos que se conceden en esa instancia, aunque sí pueden discutir el acto ante una instancia que es jerárquicamente superior a aquella en que se dictó el acto. La segunda significa que todos los tribunales y brganos quedan vinculados a la decisión, en cuanto al fondo del asunto y al contenido del acto, el cual adquiere de ese modo, carácter definitivo, es invariable, salvo la posibilidad de revocación. La fuerza material presupone, por tanto, la fuerza formal de cosa juzgada. Puede haber cosa juzgada formal y cosa juzgada material, pero no a la inversa. Son susceptibles de fuerza formal de cosa juzgada todos los actos administrativos, cuando son impugnables por medio de recursos ante otros órganos. Explicar la fuerza material de cosa juzgada dentro def actuar de la Administración Pública, es tarea harto dificil. Para ello, el único procedimiento posible es el teleológico y establecer el fin y la función de la fuerza material de cosa juzgada en el Derecho Administrativo, puesto que si se considera que la fuerza material de cosa juzgada sirve al interés del destinatario, protegiéndolo en una situación jurídica que le está garantizada, el interés público puede verse entorpecido, si la Administración tiene que aceptar como inconmovible la cosa juzgada material.36
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Respecto de situaciones variables, no puede darse la vinculación a la fuerza material de cosa juzgada. Sin embargo, no todo acto administrativo se refiere a una situación variable. Esto sólo ocurre cuando hay que organizar ciertos ámbitos sociales con arreglo a determinados valores jurídicos, por lo que hay que aplicar discrecionalmente la potestad de la Admini~traci6n.~’Estas situaciones se presentan cuando la Administración al actuar en beneficio de la colectividad, generalmente en lo que se refiere al orden y seguridad pública, tiene que sustituir actos, dictados con vistas a una situación que ha sufrido variaciones sustanciales que la impulsan a manifestaciones de voluntad distintas a las que antes emitiera. Los deberes de la Administración hacia el interés público, no pueden ser afectados por la fuerza material de cosa juzgada. Por ello, los actos administrativos conformadores, son por su naturaleza no susceptibles de revestirse de esa fuerza material.38 Otra cosa ocurre cuando el acto administrativo se refiere a un acto circunscrito y por ende, invariable. Estos actos administrativos que consisten en la aplicación de normas jurídicas positivas a un hecho invariable y claramente circunscrito, se llaman resoluciones declaratorias para diferenciarlos de las disposiciones conformadoras. Los hechos de duración variable son excluidos de la fuerza material de cosa juzgada, ya que puede darse una variación de la identidad del asunto por transcurso del tiempo.
La revoc~cidn.La revocación interesa a la estabilidad jurídica del acto administrativo, afecta su duración y ocurre cuando un órgano de la Administración no requiere o no puede persistir en el acto que ha realizado, aspirará o se verá obligado a retirarlos del campo jurídico dejándolo sin efecto, no obstante tratarse de un acto válido. Las razones para ellos pueden recaer en el ámbito jurídico o en el de los hechos. Pueden haberse hallado latentes, ya en el momento de la realización del acto u originarse más tarde. Si las razones ya existían al realizarse el acto administrativo, se trata de un acto defectuoso y en los defectos ha de basarse la retirada del acto. mediante su invalidación. Existen diferencias esenciales entre la anulación de un acto administrativo oneroso y la de uno favorable, sobre todo en relación con el destinatario, que en el primer caso experimenta una mejoría y en el segundo un empeoramiento de su situación jurídica. Aunque hay autores que proponen el nombre de cancelación para la anulación de un acto administrativo oneroso y el de revocación para la anulación de uno favorable, como no existen diferencis de concepto entre uno y otro caso, ambos pueden comprenderse en la revocación. La revocación de un acto favorable puede ocasionar una indemnización al destinatario del acto, compensatoria de los derechos reconocidos a su favor en el acto revocado. La revocación de un acto administrativo oneroso es posible en todo momento. Una vez que la autoridad ha anulado el acto, el asunto queda liquidado para ella. Sin embargo, esto no tiene plena aplicación al destinatario, el cual se encuentra muchas veces ante los efectos de una inter119
vención administrativa por un acto ya anulado, y debe por sí mismo buscar el medio de eludirlo dentro de las posibilidades que los recursos del ordenamiento jurídico-administrativo le otorgan. En el Derecho Administrativo burgués, siempre motivado en su finalidad de proteger la clase dominante, se supedita la potestad de la Administración de revocar sus actos a la existencia de una autorización expresa contenida en la ley. Sin embargo, todas las presunciones hablan en favor de la libre revocabilidad de los actos administrativos. La Administración se encuentra frente a situaciones cambiantes y tiene que ser capaz de adaptarse a ellas. La libertad de revocación no significa que las autoridades puedan hacer uso de ella, según su libre albedrío. Se requiere qu6 la Administración al revocar, sirva al interés público que le está confiado y la legislación pueda prohibirla en determinados casos. La revocación misma no puede ser revocada. Para que tenga validez el acto administrativo privado de eficacia por la revocacián. tiene que ser objeto de una nueva decisión. En resumen, la revocación que comporta el retiro de un acto administrativo válido, tiene su fundamento en una mutación actual del interés que motivó la creación del acto y es una aplicación de la potestad de la administración activa, lo que la diferencia de la anulación, que retira un acto defectuoso basado en sus defectos y es además aplicación de la actividad de control.
4. Las situaciones jurídico-administrativas La situación jurídico-administrativa, consecuencia y finalidad del acto administrativo, expresa la posición de los administrados, como sujetos de la relación jurídico-administrativa; al individualizarse, las situaciones objetivas del Derecho Administrativo, afectan tanto a la Administración como a los administrados, unas veces por voluntad de ellos y otras por imperio de las normas administrativas. Tiene su base en la posición jurídica en que se encuentran ambos sujetos, posición que no es contingente y ocasional, sino estable y permanente y que es la fuente de una infinita serie de situaciones jurídico-administrativas. Estas situaciones pueden ser: a) Voluntarias, cuando se originan por la determinación volutiva de los sujetos. b) Forzosa, cuando vienen impuestas por el ordenamiento legal. c) Generales, que tienen un carácter objetivo, impersonales y permanentes y emanan de la ley, que es la Única que puede modificarlas. ch) Individuales, que se distinguen por su singularidad y temporalidad y son susceptibles en algunos casos de modificación por la ley o por la Administración. d) De superioridad, cuando uno de los sujetos, el activo, dotado de potestades. tiene supremacía sobre el otro.
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e) De inferioridad, cuando uno de los sujetos. el pasivo, se encuentra subordinado a las potestades del otro y es por tanto titular tan sólo de deberes y obligaciones f) De independencia, cuando ambos sujetos de la situación son titulares de potestades y pueden desplegarlas mutua y recíprocamente. "De la norma jurídica, puede decirse en líneas generales, se deriva o bien la posibilidad de actuar en un determinado sentido (poder) o una limitación respecto de la libertad de actuar (deber). esto es, situaciones jurídicas de poder y situaciones jurídicas de deber."39 Las situaciones jurídicas de poder que pueden encontrarse son:
a) Posibilidad de obrar, incluso, contra la oposición de alguien. b) Posibilidad de oponerse al obrar de otros. c) Posibilidad de exigir obrar a otro de determinada manera.40 Hay siempre correspondencia o correlación entre las situaciones de poder y deber: a) La posibilidad de obrar con el deber de soportar esa situación. b) La posibilidad de oponerse al obrar de otro con el deber de abstenerse de obrar. c) La posibilidad de exigir obrar a otro con el deber de obrar en interés de otro. En definitiva no hay poder sin deber, ni deber sin poder; el poder de unos es deber de otros y viceversa. Cuando el Derecho interviene en un conflicto de intereses, eliminando obstáculos que uno de los interesados pudiera poner al otro, se nos ofrecen los términos de sustancia jurídica, con un significado específico, facultad-obligación como equivalentes a un poder-deber que tienen significados genérico^.^' Toda situación jurídica entraña, en cuanto al sujeto activo de ella investido de poder. o sea, de facultad, la existencia de un derecho subjetivo que no significa otra cosa, como dice Dabin que "...una cierta prerrogativa establecida o reconocida por el derecho objetivo en favor de un individuo (o de una colectividad) y que lo hace sujeto de derecho ( c ~ b j e t i v o ) " . ~ ~ La naturaleza jurídica del derecho subjetivo ha sido objeto de opiniones diversas. Se le ha considerado como expresión de un poder de voluntad caracterizándolo en la actividad del sujeto. A esta concepción que podemos llamar clásica se opuso como reacción la centrada en el objeto y ve en el derecho subjetivo un interés jurídicamente protegido y, como casi siempre sucede, de esas opiniones contrapuestas surgen criterios eclécticos que intentan realizar la síntesis de los dos elementos (sujeto y objeto) aunando voluntad e interés, "...poniendo unos en primera fila al interés y otros la voluntad".43 El derecho subjetivo puede estimarse en su concepto como la posibilidad de exigir de otro el que obre o se abstenga de hacerlo.44 Para los
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que aún aceptan la distinción entre el Derecho Público y el Derecho Privado, existe tanto en el Privado como en el Público y el derecho subjetivo público es una consecuencia de las relaciones jurídicas que puede crearse entre el Estado y los psrticulares. Conviene advertir la inexistencia de la diferenciación entre un Derecho Público y un Derecho Privado. el derecho subjetivo no puede escindirse en público y privado. Se origina de las relaciones sociales entre particulares, lo norma el Derecho Civil. o de las relaciones sociales entre la Administración y los administrados o entre personas administrativas y lo regula entonces el Derecho Administrativo, pero su naturaleza jurídica es idéntica. Toda la teoría del derecho subjetivo público se ha ligado por los juristas burgueses a la existencia del Estado de Derecho y de ahí que al evolucionar ese Estado de Derecho. sus crisis se han reflejado en ia teoría que sobre el derecho subjetivo han venido manteniendo. La escuela realista francesa (Duguit y sus continuadores), rechazan su existencia estimándolo un concepto metafísico apriorístico desvirtuado por los hechos de los que sólo puede derivarse una "situación objetiva del i n d i v i d ~ o " y, ~no ~ pueden servir de fundamento a un sistema jurídico positivo en que la concepción individualista tiene una contradicción en sí, puesto que la Administración Pública, esto es, el Estado, tiene por misión prestar servicios públicos y para ello requiere intervenir en la esfera de actuación de los particulares, puesto que de otro modo no podría realizar la función social que le compete como cometido principal. Sobre ese camino, Jeze sustituye la "relación jurídica" por la "situación jurídica" que es en sí "poderes y deberes", aquellos equiparables a los derechos subjetivo^.^^ Garrido Falla. administrativista español, al estudiar las crisis que ha sufrido el concepto del Derecho Público subjetivo se refiere a la consideración de estos derechos como pieza política del Estado de Derecho ligada indisolublemente a las propias esencias de ese tipo de Estado. en el que ve un protector de todos los derechos de que es portador el ciudadano, para lo cual existe esa forma de organización estatal. De ahí que estime que la desaparición del Estado de Derecho signifique la de los derechos públicos ~ u b j e t i v o s . ~ ~ La formación y la posición política de Garrido Falla no le permiten percatarse de la realidad histórico-jurídica y de cómo la inevitable transformación y subsiguiente desaparición del Estado de Derecho, producto de la base capitalista de la sociedad burguesa, significará, sin duda, la modificación del concepto clásico de los derechos subjetivos, que en lo que se refiere a la clase trabajadora no le han sido aplicados, como no la ha protegido tampoco ese Estado de Derecho que sí se ha preocupado de amparar a la clase explotadora. Su análisis, no dialéctico, de la crisis de los derechos subjetivos, no desemboca en la apreciación de las relaciones sociales que en el Derecho socialista se producen y regular y así contrae la crisis a los ataques que esos derechos sufrieron durante la etapa nazi-
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fascista, en que los juristas de ese régimen los consideraron inexistentes y sustituidos por la posición juridica del individuo frente al Estado. Garrido no menciona el Derecho socialista y trata muy por la superficie la crisis del Estado de Derecho en los países capitalistas, sin enlazarla con las contradicciones económicas cada vez más agudas en ellos y que son causa de que en esos países, como producto de la descomposición del sistema, cada vez que se restringen y, niegan, ya formalmente, las pretendidas libertades que se presentaron como eje aparente del Estado de Derecho cuando este se implantó. Otros juristas liberales y dedicados al Derecho Civil han considerado una realidad la crisis del Estado de Derecho burgués y como consecuencia, la de los derechos públicos subjetivos, en el interior de los Estados aferrados a la estructura demo-liberal imperante en el siglo XIX. Ripert en su obra La declinación del Derecho hace un examen del debilitamiento de los derechos subjetivos que en su concepto de la ciencia jurídica presentan los juristas burgueses modernos y la reducción de esos derechos por parte de medidas legislativas adoptadas en todos los Estados4* Sin llegar a la rotunda negación de los derechos públicos subjetivos y a su sustitución por situaciones objetivas de derecho, la crisis del concepto de los derechos subjetivos públicos ha llevado a la creación. por autores liberales como Ranelletti.49 a exponer la noción de los derechos debilitados o condicionados. Estos derechos tienen una existencia condicionada a su compatibilidad con el interés público. Mientras su permanencia no signifique lesión o peligro para un interés público, subsisten, pero cuando se compulsa un interés público al cual. ellos se oponen, se impone el sacrificio de esos derechos subjetivos públicos. El cambio de la supraestructura política que significa la desaparición del Estado de Derecho burgués no significa que al implantarse las relaciones sociales socialistas se implante la ilegalidad. En el Derecho soviético contemporáneo se mantiene la noción jurídica del derecho subjetivo integrada para su ejercicio positivo conforme al principio de la legalidad socialista, básico en su organización estatal y en su ordenamiento jurídico, ejercicio positivo que hace que como dice loffe: "... los derechos y las obligaciones subjetivas s610 tienen sentido cuando se llevan a efecto ... por lo que... la personalidad jurídica no se reduce a la capacidad de goce. sino que comprende también la capacidad de obrar",50 y juristas como Bratus han afirmado que "...cualquier manifestación de la capacidad jurídica es un derecho s ~ b j e t i v o " . ~Incluyendo ' en el concepto los hechos jurídicos que no en todos los casos presentan el carácter de derechos subjetivos. La concepción soviética de los derechos subjetivos ha sido expuesta por Alexandrov deslindándola de la capacidad jurídica. Para este jurista "...la capacidad jurídica debe considerarse como una relación peculiar y dura.~~ dera entre una persona y el Estado y el derecho ~ u b j e t i v o " Presupone la relación de su titular con el Estado que lo garantiza y con la persona obligada. Esa relación triple configura los derechos subjetivos que los par-
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ticulares puedan tener, también garantizados por el Estado, en relación con los órganos estatales. Esta relación triple, esto es, la intervención del Estado para garantizarlo es condición obligada para la existencia del derecho subjetivo. Strogovitch y Nedbailo destacan la importante misión de la Procuraduría (Fiscalla) General de la URSS, a la cual corresponde la fiscalización suprema de la estricta ejecución de las leyes por todos los organismos administrativos, así como por los funcionarios públicos y por los ciudadanos de la URSS,lo que significa una protección por parte del Estado a los derechos subjetivos otorgados por las leyes a los p a r t i ~ u l a r e s . ~ ~ Los derechos subjetivos pueden ser afectados por la ley cuando esta posee efectos retroactivos, porque así lo demandan razones de carácter social, principio este aceptado en todas las latitudes y aplicable a los Ilamados derechos públicos subjetivos y como consecuencia no pueden existir en el Derecho Administrativo los derechos absolutos, puesto que todos los derechos subjetivos públicos deben ceder ante un interés general o colectivo, con la posibilidad de una indemnización compensatoria de la lesión económica causada. Los derechos públicos subjetivos, llevados al extremo en que se le consideró por los autores clásicos, dentro de la estructura ya periclitada del Estado de Derecho burgués, como expresión de un individualismo extremado, son incompatibles con la realidad que nos ofrece cualquier Estado moderno. CI
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Notas
'Forsthoff. Ernst. ob. cit.. p. 253
y sS.
Ibidem, p. 257. Petrov. G. 1.. ob. cit., Capítulo V. epígrafe 1. Ibidem, Capítulo IV, epígrafe 3. Garrido Falla. F., ob. cit.. t. l. p. 340. Cañizares Abeledo, F.. ob. cit., Fascículo 4. p. 34. loffe. O.S..Derecho Civil Soviético, traducción de Miguel Lubán. Imprenta Universitaria, México. 1960.p. 87. Idem. Ibidem. p. 98.
'O Serebrovsky, V.
y R. Jalfina. Fundamentos de/ Derecho Soviético, Capítulo IV. Editorial de Lenguas Extranjeras, Moscú. d a . p. 165.
l 1 Ibidem. p. 166. l 2 García de Enterría y Fernández, ob. cit.. t. 1. p. 24. l 3 Serebrovsky. V. y R . Jalfina. ob. cit.. p. 167.
l4 loffe. O. S.. ob. cit., p. 236.
l 5 Garrido Falla, F., ob. cit.. t. 1, p. 343. l6 Idem. l 7 Ibidem. p. 345 y ss. l8 Ibidem. p. 349. l9 Constitución de la República de Cuba, ed. cit.. 2o Garrido Falla, F.. ob. cit., t. 1, pp. 356-357. 21 García Oviedo, C.. ob. cit., t. 1, p. 198. 22 Ibidem, p. 200. 23 Sayaguez Laso, E., ob. cit.. t. 1, p. 388.
p. 21.
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24 Forsthoff. Ernst. ob. cit., p. 280.
25 Idem. 26 Ibidem. p. 456. 27 Ibidem, p. 288.
28 García Oviedo, C.. ob. cit., t. l. p. 201. 2g Ver: García de Enterría y Fernández. ob. cit., t. l. p. 476 y ss.
30 Consúltese a: García Oviedo, C., ob. cit., t. 1, p. 21 1 y ss: Garrido Falla, F., ob. cit., t. 1, p. 420 y ss; Diez, Manuel M., Elacto administrativo, Editora Tipográfica Argentina, Buenos Aires, 1956, p. 8 3 y SS.
31 Forsthoff. Ernst. ob. cit., p. 307 y ss. 32 García de Enterría y Fernández, ob. cit.. p. 488 y ss.
33 Forsthoff. Ernst. ob. cit., p. 346.
34 Zuanich, Alfredo R.. La cosa juzgada en el Derecho Administrativo, Editorial Perrot. Buenos Aires, 1952, p. 23.
35 Linares, Juan F.. Cosa juzgada adminisrrativa, capítulos Il-IV. Editorial Guillermo Kraft, Ltd.. Buenos Aires, 1946.
36 Forsthoff. Ernst, ob. cit.. p. 351. 37 Idem. 38 Ibidem. p. 352. 39 Garrido Falla, F.. ob. cit.. t. l. p. 359. 40 Ibidem. pp. 360-361. 41 Carnelutti, Francesco. Teoría general delDerecho, Madrid, 194 1, p. 172 y ss. citado por Garrido Falla, F., ob. cit., t. 1, p. 361, nota (3).
42 Dabin, Jean. ”El Derecho subjetivo”, en Revista de Derecho Privado, traducción de Francisco Javier Osset, Madrid, 1955, p. 4. 43 Dabin. Jean. ob. cit., p. 70. 44 Bonnard. R,. Précis de Droit Administratif, Prefacio, Libraries Generales de Droit de Jurisprudence, París, s/a. pp. 5-7. 62 y ss (en francés).
45 Duguit, León. Manual de Derecho Constitucional, Introducci6n. epígrafes 1 y 7: Traité de Droit Constitutionnel, t. 1, Introducción. epígrafe 1 (en francés). 46 Jeze. Gastón, ob. cit., t. l. p. 15. 47 Garrido Falla, F., Las tres crisis del Derecho subjetivo. Estudios dedicados a l p r p fesor Carlos García Oviedo, Sevilla, 1954, pp. 179- 180, 182- 184.
48 Ripert, George, Le Declin du Droit. p. 195 y ss., citado por Garrido Falla, F., ob. cit., nota anterior, p. 184, nota (9). 49 Ranelietti. Oreste, Diritto Amministrativo, vol. 1, Luigi Pierro Edittore. Nápoles. 1912, pp. 439-441 (en italiano).
50 loffe, O. S.. ob. cit., p. 225.
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5 1 Bratus, S. N., Sujetos de Derecho Civil citado por loffe. O. S., ob. cit.. p. 226. nota (310). 52 Alexandrov. N. A,, La legalidad y las relacionesjuridicas en la sociedad, citado por loffe, O. S., ob. cit., p. 226, nota ( 3 1 2 ) .
53 Garrido Falla, F.. ob. cit.. t. l.
p.
369, nota (10).
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CAPITULO VI1
Teoría orgánica de la Administración
1. Concepto de la organización administrat ¡va E l término Administración implica, no solamente actividad teleológica. sino también organización. esto es, un conjunto coordinado de órqanos, organismos, autoridades y servicios que determinan una estructura. Desde el punto de vista subjetivo, la Administración puede ser considerada como un sistema constituido por oficios públicos, mediante los cuales el Estado provee permanentemente al ejercicio activo de sus potestades para la satisfacción de las necesidades colectivas. Es incuestionable que el Estado, como persona jurídica, manifiesta su voluntad únicamente por medio de personas físicas y por lo tanto, la voluntad de aquel debe, necesariamente, vincularse a la voluntad de estas, personificadas en aquellos de sus agentes a los que la ley otorga competencia para manifestarse en nombre del Estado. Para la satisfacción de las necesidades colectivas, la Administración Pública debe realizar una serie variada y compleja de funciones, las cuales constituyen servicios públicos a la población y también ejecuta la gestión económica a través de las empresas. Estas actividades son administradas por personas físicas o por personas jurídicas. De este modo la Administración Pública, en sus relaciones con los particulares, debe ser referida no a la totalidad de sus funciones. sino tan sólo a determinados sectores de sus actividades. La Administración Pública es, en primer lugar, organización y no puede manifestarse ordenadamente si primero no se organiza, esto es, antes de su actividad externa (funciones jurídicas y sociales) debe haber una actividad interna de índole económica, ética y teosiciones que un individuo se da a sí mismo para obrar dentro de su propia esfera privada o interna). No obstante que la actividad interna de la Administración Pública no tiene carácter jurídico. ello no significa que su organización no debe ser disciplinada jurídicamente, en razón a que esa organización no es arbitraria y está necesariamente vinculada 3 la organización constitucional del
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Estado. No ofrece dudas la íntima conexión que existe entre la Constitución y la Administración, sin dejar de conocer la mutua relación entre ellas. Existe un nexo indestructible entre la ley Fundamental del Estado y las leyes orqanicas administrativas que dan concreción y desarrollo a las bases de la estructuración y el funcionamiento de los órganos del gobierno y administración del Estado establecidos en la Constitución, porque si esta estatuve la estructura del Estado y su funcionamiento para asegurar la libertad, las leyes administrativas determinan el modo de actuación del Estado. De ello encontraremos un reflejo en la parte orgánica de nuestra Ley Fundamental. La Constitución es una estructura estática y la Administración es una actividad funcional; en la primera se sustenta el ordenamiento fundamental del Estado y por la Administración se cumplen determinados fines de aquel.
2. Los Órganos de la Administración Pública La Administración Pública puede ser estimada bajo dos acepciones: la Administración como aparato, complejo de personas y cosas que tiende a una finalidad y la administración como actividad, función que desarrolla el aparato para conseguir esos fines. Ese gran complejo de personas y cosas que forma el aparato requiere coordinarse para que su heterogeneidad se armonice. A través de esa coordinación se integra la organización administrativa, regulada en sus atribuciones, composición y funcionamiento para que por medio del aparato pueda la actividad alcanzar los fines encomendados a la Administración por la ley.
Concepto de Órgano de la Administración Pública Las actividades a cargo de una organización administrativa, son múltiples, y por ello aparecen siempre divididas en diversos centros que se enlazan entre sí por relaciones de coordinación administrativa que se distribuyen entre los oficios o cargos públicos que a su vez se relacionan entre sí jerárquicamente. Para García Oviedo.’ el concepto de oficio está integrado por dos elementos: la función y los poderes. Aquella constituye la actividad propia del oficio y estos, las facultades mediante las cuales la actividad se realiza. Todo oficio público como centro de actividad que es, está a cargo de personas físicas que actúan por la Administración, la que no se manifiesta al exterior de una sola vez, sino que lo hace en forma parcial, en relación con cada una de sus tareas específicas, por medio de esos centros de competencia que son los oficios. Las organizaciones administrativas, sean o no personas jurídicas, no pueden actuar por sí mismas. Han de hacerlo por medio de personas físicas que manifiestan la voluntad de le organización y que son las titulares
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de los oficios, esto es, los que tienen a su cargo la dirección de esos centros de competencia. Para el Derecho Administrativo resulta indispensable fijar la posición jurídica de los titulares de los oficios públicos en relación con la Administración (persona moral). Hasta época reciente, la doctrina estimaba que los individuos que actúan por la Administración lo hacían en ejecución de un mandato que les confería el Estado. Este, persona moral, invalidada de obrar por sí misma, erigía como mandante a personas naturales para que les sirvieran de mandatarios. Consecuencia de esta idea es la existencia de dos personas jurídicas distintas, una de las cuales actúa por encargo de la otra. De esta posición surgen situaciones jurídicas análogas a las que se derivan del contrato civil de mandato o apoderamiento. Indudablemente que la posición del agente respecto a la Administración Pública, no puede explicarse por esa institución de Derecho Civil. En primer lugar, porque el mandatario puede realizar todo aquello dentro de los límites del mandato y las funciones que el agente titular del oficio realiza no puede llevarlas a cabo la Administración por sí misma y, sobre todo, porque una cabal estimación jurídica de la persona moral impide considerar al agente como poseedor de una personalidad jurídica distinta a ta de la Administración Pública. Desestimada la teoría del mandato, la posición jurídica de los agentes titulares de los oficios públicos se reviste de acabada explicación si se le aplica la teoría del órgano jurídico. Los centros de competencia de la Administración no pueden concebirse en el desarrollo de la actividad concreta que les está asignada sino es mediante la actuación de personas físicas a las que se les atribuyen el ejercicio de esa competencia, la facultad de actuar, y se logren los fines e intereses de la Administración, que por su conducto expresa su voluntad. La voluntad de esos individuos, manifestada en el ejercicio de sus atribuciones, traduce la voluntad de la Administración. De ese modo, el centro de competencia -oficio- se pone en acción como una unidad jurídica que comprende una serie de elementos corno son: el titular, la competencia, los medios personales y materiales, y la actividad a desarrollar se integra en un órgano del que forman parte con la actividad, el oficio que comprende la competencia, los medios de actuación y el titular que es la persona física que acciona por el órgano. Entre el oficio y el titular hay pues, una relación orgánica, una incrustación de la persona física en la organización administrativa para la realización de una actuación por y para la Administración. Esta teoría organicista. que en el orden general del Derecho, fue Gierke su creador, tiene como punto de partida considerar que en cuanto a las personas jurídicas colectivas (personas morales), los actos de voluntad que ejcutan determinados individuos no son simples manifestaciones de voluntad de esos individuos, sino manifestaciones de la voluntad del propio ente colectivo. Para cabal comprensión del criterio de órgano es necesario conocer su
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origen etimológico; que según Fernández Velazco proviene de la ”...palabra griega opayvov (órgano) que significa instrumento, objeto que sirve a los fines y acciones humanas... Estado es un concepto abstracto cuya realidad concreta se manifiesta por sus órganos hasta el punto que sin ellos no se concibe su existencia y actividad.”2 El órgano. conceptualmente analizado, no es más que una parte de un todo jurídico caracterizado como persona moral, y así el órgano carece en sí mismo de la calidad de ser’persona jurídica. Si lo estimáramos como tal, equivaldría a la admisión de dos personas, Estado (Administración) y órgano, cuando sólo existe una, el Estado (Administración) de la que el órgano es vehículo de expresión de voluntad, medio de desarrollar sus fines para satisfacer intereses colectivos. No hay dos personalidades que mantengan relaciones jurídicas, sino una unidad. El órgano sólo es concebible integrado en el Estado. Por ello el órgano como tal, no es sujeto de derechos, sólo tiene competencia, el sujeto lo es el Estado (Administración). En la formación del concepto jurídico de órgano se precisa, según García Oviedo la concurrencia de: a) Una fracción de la actividad del Estado, concretada en los oficios, centros de competencia; b) Un individuo o un conjunto de individuos que producen respecto de aquel, actos de voluntad y actuación, el titular del oficio. c) Una imputación jurídica en virtud de la cual esos individuos han sido encargados de realizar las funciones inherentes al oficio de que se trate.3 Aunque el órgano sea un unidad de elementos, en la práctica se utiliza, generalmente, el vocablo como expresión de la persona física, del titular. en razón a ser la voluntad de este la que se hace patente y se materializa en la actuación administrativa. Hemos visto que en el concepto de órgano no puede admitirse su personificación en su proyección hacia afuera de la Administración. N o obstante, la realidad órgano no puede destruir la realidad hombre y si aquel carece de personalidad, como parte de un todo jurídico, la Administración. el sujeto individual, el titular, posee como persona física la personalidad que‘le corresponde, no solamente en los aspectos de la vida, ajenos a la función administrativa que como órgano desarrolla, sino en su estimación como titular del oficio, proyectada dentro de la estructura de la Administración, hacia adentro. Aparte de la relación orgánica, entre el órgano y la entidad administrativa existe una relación de servicio, llamada relación de empleo (que veremos posteriormente) mantenida entre ambos, y en ella son sujetos recíprocamente de derechos y obligaciones, relación carente por completo de proyección fuera del ámbito de la esfera administrativa y dentro de la cual el titular puede hacer valer sus derechos como tal frente a la Administración, por ejemplo, reclamar se le pague su retribución, se le concedan vacaciones, se le respete su competencia, etc. La creación de un órgano no significa la destrucción de su titular como persona individual.
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3. Tipos de órganos de la Administración Pública En las diversas organizaciones administrativas aparecen multitud de órganos que por su origen, composición y funciones, presentan ostensibles diferencias que permiten aplicarles un criterio de división a fin de clasificarlos. Para determinar sus clases puede seguirse, de acuerdo con García Trevijano,” el criterio que atiende a su estructura o aquel basado en las funciones del órgano.
Criterio que atiende a su origen Desde el punto de vista de este criterio, los órganos pueden ser: constitucionales y no constitucionales. Constitucionales. Son los que previstos en la norma fundamental del Estado, ocupan los más altos niveles en la organización administrativa, por ejemplo, el Presidente del Consejo de Ministros y el Consejo de Ministros.
No constitucionales. Son aquellos que sin aparecer directamente en las leyes fundamentales, derivan de estas (generalmente de la legislación o de la norma administrativa que complementa la Ley Fundamental). Entre nosotros, son de citar, los ministerios, el órgano Nacional de Arbitraje Estatal, la Corte de Arbitraje de Comercio Exterior.
Criterio estructural Según este criterio, los órganos pueden dividirse en: individuales y colegiados y simples y complejos. Individuales y colegiados. Atiende esta clasificación el número de titulares que tiene el órgano. En los primeros, el titular es unipersonal y en los segundos, el titular se integra por una suma de personas físicas que actúan de consuno, a cuyo fin deben, mediante deliberación. ponerse de acuerdo para expresar la voluntad del órgano. Para ello, su actuación está reglamentada con el fin de determinar el número de integrantes que se requiere para que sus acuerdos tengan validez (quorum),el número de votos necesarios para adoptar un acuerdo (mayoría) y en general, toda la actuación interna del órgano. Un ministro es ejemplo del primer tipo y el Consejo de Ministros y las asambleas locales del Poder Popular, provinciales y municipales, y sus comités ejecutivos, del segundo. Simples y complejos. Susceptibles de ser confundidos con los de la clase anterior, se diferencian ostensiblemente de ella, porque los simples son 10s órganos que están constituidos, o por un solo órgano individual o por uno solo colegiado, mientras que los complejos están integrados por una pluralidad de personas físicas que no forman un órgano colegiado o por
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una pluralidad de órganos colegiados. La mayoría de las organizaciones administrativas presentan insertados órganos complejos, por ejemplo, en un ministerio existen además del ministro, los viceministros y los directores y la ley, tanto a uno como otros, les confiere poder para tomar decisiones y manifestar la voluntad del organismo. Dada la complejidad de las estructuras administrativas, donde existen órganos internos y externos, según su actividad exorbite o no el ámbito de la estructura, unos que preparan los actos administrativos, otros que los dictan, otros que los ejecutan, resulta difícil encontrar la presencia de órganos simples.
criterio funcional Ateniéndose a él los órganos de la Administración pueden clasificarse como sigue
En atención al territorio donde la función se ejerce. De acuerdo a este criterio los órganos pueden ser: superiores o centrales e inferiores o locales, según desenvuelvan su acción en toda la extensión de un territorio determinado o que se contraen a solo una parte de él, por ejemplo, un ministerio es de la primera clase y una Asamblea Provincial o Municipal del Poder Popular y sus direcciones administrativas lo son de la segunda. De acuerdo con la Característica esencial de su función De acuerdo con esta característica los órganos son: de planeamientc activos, deliberantes, consultivos y de vigilancia o control.
De planeamiento. Tienen por misión la formulación de los planes económicos, por el que habrá de regirse durante el tiempo que el plan comprenda la actividad económica de los órganos y organismos del Estado. Establecidas las bases de actuación económica, los planes se someten a la consideración del Gobierno, y por este al órgano legislativo del Estado, para su aprobación, implantación y cumplimiento una vez aprobados. Su importancia en un Estado socialista es enorme, puesto que la propiedad social sobre los medios de producción erradica la anarquía en la producción que caracteriza al capitalismo, y el desarrollo que el socialismo atrae sobre la producción, requiere que se le planifique para que los recursos económicos se aprovechen adecuadamente,aCentral de Planificación es ejemplo de estos en Cuba. ActivosTienen a su cargo la dirección y realización efectiva de los asuntos públicos, su labor es de decisión y ejecución al mismo tiempo de los más importantes actos y operaciones de las potestades administrativas. Forman la voluntad orgánica imputable al órgano de que forman parte. Son generalmente órganos unipersonalec. aunque en ciertos casos pueden ser colegiados o pluripersonales. Para cumplir su misión han de adoptar resoluciones rápidas, firmes y enérgicas y aunque en su nivel superior aparezca un órgano pluripersonal, en su sistema encontramos la
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adscripción de las funciones a personas individuales ordenadas jerárquicamente. Estos órganos forman la administración activa y para lograr una plena eficacia en su desenvolvimiento hay que atender a tres cuestiones principales: la racionalización del número de personas que la sirvan, a fin de que sea adecuado a la intensidad de la función y no excesivo o escaso; la adscripción de los agentes a la función que deban desempeñar y la mejora de los medios materiales, un ministro es un ejemplo de órgano activo. Deliberantes Su actividad administrativa consiste en discutir los asuntos de la Administración y adoptar acuerdos sobre ellos. Por su índole son siempre coiegiados y en consecuencia actúan como una pluralidad de voluntades individuales. Si no tienen que someter sus acuerdos a otros órganos para que estos, si los aprueban, les impartan eficacia. Su función se desenvuelve dentro de la administración activa. Se busca con ello que determinados asuntos se orienten por medio de un trabajo previo y del examen de pareceres diversos. La voluntad de los deliberantes está constituida por la mayoría de las voluntades individuales de sus integrantes que ha de manifestarse de acuerdo con el número de opiniones coincidentes que determine la ley. Como ejemplo tenemos: los comités ejecutivos de las asambleas provinciales y municipales del Poder Popular y las propias asambleas. Consultivos. No emiten manifestación de voluntad, sino declaraciones de juicio (dictámenes e informes) que someten a los órganos de las demás clases con el fin de que sus decisiones se adopten, en aquellos asuntos que por su índole así lo ameriten, después de recibir sobre ellos el asesoramiento de los que posean conocimientos especializados que no pueden ser exigidos a los órganos a quienes compete decidir. El asesoramiento puede ser técnico o político. Algunos autores distinguen el asesoramiento jurídico del técnico, reservando al primero el estudio de las circunstancias de tipo legal para que las decisiones se ajusten a la legalidad establecida, entendiendo por el segundo aquel que se contrae a la índole especial del servicio, pero como el jurídico tiene que ofrecerse por técnicos en la materia, no hay razón para esa distinción. El asesoramiento político versará sobre la oportunidad de la medida, o sobre la línea política general aplicable en cada caso que debe seguir el órgano facultado para manifestar la voluntad de la Administración. El asesoramiento puede producirse por mandato legal, esto es, porque la ley lo impone como previo a la decisión. o por solicitud del órgano activo o deliberante. En la mayoría de los casos, por no decir en todos, el órgano asesorado no tiene que ajustar sus decisiones al dictamen de los consultivos, porque ello equivaldría a transmitir a estos la potestad de decidir o acordar. El asesoramiento político es excepción en este principio. Los órganos consultivos pueden ser: permanentes, cuando forman parte de los cuadros de los agentes públicos, o temporales, si ofrecen asesoramiento a solicitud de los órganos decisorios. sin integrar esos cuadros. Pertenecen a este grupo, los Consejos Técnicos Asesores de los
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Organismos de la Administración Central del Estado y las Direcciones Jurídicas de estos. De vigilancia o control.Someten al control general de la Administración la actuación de sus agentes para que se ajuste a las prescripciones de la ley del servicio. La jerarquía administrativa, que autoriza al superior a fiscalizar los actos de los inferiores, hace indispensable esta vigilancia. El control que se ejerce por estos órganos puede ser sobre los actos o sobre la actividad de los agentes. El primero. incide sobre la existencia, inexistencia, validez o eficacia de los actos. El segundo se extiende, no sobre los actos, sino sobre las responsabilidades de los que los han realizado, es un control sancionador. En una organización administrativa es posible que no existan órganos encargados específicamente de la función de control, sino que esta recaiga sobre los órganos activos o en los deliberantes dotados de actuación activa. La Fiscalía General de la República es un órgano de esta clase, que vigila la legalidad socialista. Con vistas a l poder de manifestación de voluntad. Atendiendo a la persona jurídica y a la proyección de sus funciones, los órganos pueden ser: externos o internos. Los de la primera clase manifiestan o declaran la voluntad del organismo y la proyectan al exterior de la organización administrativa hacia un destinatario, que puede ser otro organismo o un administrado. Tienen potestad para producir actos administrativos. Los Ilamados dirigentes son típicos órganos externos. Los de la segunda clase accionan dentro de la organización administrativa, sin proyección exorbitante de su ámbito. Preparan la formación y manifestación de voluntad que emiten los órganos externos a los que están subordinados jerárquicamente y de quienes reciben las órdenes e instrucciones relativas a su función, normas interiores estas que vinculan a los órganos internos, pero no a los administrados ni a otros organismos. Los funcionarios tienen, generalmente, proyección interna de sus funciones. Por la amplitud de los asuntos que le competen.Conforme a este criterio los órganos pueden ser: generales y ramales o especiales. Cuando atienden a diversas ramas de la actividad administrativa, unificando y orientando la dirección de ellas, tienen el carácter de generales. Si su competencia se contrae solamente a una de esas ramas, circunscribiendo su acción a una sola actividad administrativa, serán órganos especiales. El Consejo de Ministros es un &gano general típico y cada ministerio es, por antonomasia, un órgano ramal.
4 Formación de los Órganos de la Administración Pública De inicio, hay que distinguir la formación o creación de los órganos de
la Administración Pública del ingreso de los titulares de esos órganos, cuestión esta que tiene su tratemiento adecuado dentro del estudio de los
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agentes de la Administración. Por formación de los órganos hay que entender el nacimiento de los centros de actividad administrativa, a los que se imputa la gestión de las distintas tareas que la Administración tiene a su cargo.
Formación de los Órganos de la Administración Pública Los órganos de Administración del Estado pueden adquirir existencia a través de dos formas: creación legislativa y creación administrativa. Por creación legislativa. Por esta vía, única que aceptan varios autores, el nacimiento y la existencia del órgano tienen origen en la ley. estiman esta en su doble acepción formal y material, por consiguiente, sólo a la ley corresponde disponer la creación de aquellos órganos de administración que el legislador estime convenientes y necesarios para que la organización administrativa del Estado adquiera integración. Desde el punto de vista de la creación, por la ley, precisa establecer la distinción entre la Constitución y las demás leyes. Toda Constitución tiene su parte orgánica y en ella se vertebra la organización del Estado, creándose los órganos que han de asumir las funciones estatales básicas. En nuestro estudio, las funciones legislativa y jurisdiccional no tienen cabida, por lo que sólo nos interesa la función administrativa y en cierto modo la de su gobierno, por la íntima relación que existe entre Gobierno y Administración. Al disponer la supraestructura política y jurídica del Estado. el Poder Constituyente establece. en la Ley Fundamental, cuáles son los órganos a los que han de corresponder las funciones de gobierno y administración. Esta atribución de funciones lleva implícita la creación de los órganos a los que se invisten de ellas y de las potestades indispensables para desempeñarlas. Al establecerse los órganos, la Constitución podrá detallar más o menos su estructura organizativa o referir a la ley el completar su organización, pero su presencia en la Ley Fundamental no debe eludirse. En toda constitución han de aparecer, por consiguiente, los Órganos Superiores del Poder y de la Administración del Estado. En el caso nuestro, la Constitución de 1976 establece como órganos de gobierno y administración al Consejo de Ministros y en lo que respecta al Poder Popular Local considera como tales a los Comités Ejecutivos de las Asambleas Provinciales y Municipales. Con respecto a los órganos administrativos, su omisión en la Ley Fundamental no significa la parálisis de la Administración Pública, pues consignados constitucionalmente los órganos supremos y señaladas sus atribuciones, la ley, en este caso, es complementaria a la Constitución. fijará los demás órganos que habrán de completar la organización administrativa. Así se ha hecho en Cuba con la ley número 1323 de 3 0 de noviembre de 1976, Ley de Organización de la Administración Central del Estado, que fue sustituida por el Decreto-Ley número 67 de Organización de la Administración Central del Estado, de 19 de abril de 1983.
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No puede olvidarse quti la Constitución de un Estado tiene en sí misma una permanencia y estabilidad que en cierto modo estratifica sus perspectivas que, salvo en un proceso de desarrollo revolucionario, no deben ser fácilmente modificables. Por el contrario, la Administración. sobre todo la de nuestros días, expande sin cesar sus actividades y se enfrenta a diario con nuevos problemas, y esto hace que su estructura orgánica necesite cambios y nuevos órganos asuman nuevas funciones o gestiones que no pueden atender en debida forma los órganos existentes. En estos casos, la ley ordinaria, no ya la que complementa la fundamental, acometerá la creación de esos órganos que la Administración demanda. Por creación administrativa.Basado en que la organización administrativa ha de responder a los fines que la actividad de la Administración Pública tiene que cumplimentar y es su responsabilidad realizarla, la creación de órganos administrativos se ha querido atribuir por otros tratadistas únicamente a la propia Administración. alegando que es ella la que con mayor certeza sabe de sus necesidades y a la que además, le es más asequible conocer y emplear la técnica de la organización. Esta creación puede hacerse mediante la promulgación de normas secundarias, de tipo reglamentario, emanadas de un órgano superior de Administración. Criterio intermedio de la solución. La Constitución y la ley han de reservarse la creación de los órganos de Administracibn del Estado que en los estratos superiores revisten importancia específica, en la determinación general de la organización administrativa y al propio tiempo se conceden facultades a la Administración. que así se mantiene vinculada a la ley y en uso de su potestad reglamentaria da nacimiento a los demás órganos requeridos por sus actividades, desenvolviendo la orientación general que la Constitución y la ley fijaron. Las atribuciones de los órganos de poder de un Estado, creados constitucionalmente. deben comprender la facultad de crear aquellos órganos de Administración, tanto de competencia general como los que atienden a una rama específica de la actividad administrativa o los de competencia especial que la consecución de los fines del Estado hagan necesarios. Con respecto a la nomenclatura. Según la Constitución de 1976, se denominan órganos a los que aparecen regulados en ella y los que han de ser creados por la ley reciben el nombre de organismos, lo que así se ha hecho en la ley número 1323 de 3 0 de noviembre de 1976 y su sustituto, el Decreto-Ley número 67 de Organización de la Administración Central del Estado de 19 de abril de 1983.
5. Cese de los órganos El cese de las actividades de los órganos está estrechamente ligado a su creación. Quien hizo nacer el órgano -poder constituyente, legislador. órgano de poder o de administración- puede extinguirlo y con él es obvio. 137
sus actividades. Estas pueden cesar también, sin que el Órgano se extinga, por voluntad de quien lo creara, caso que no pueda ser en otra forma que parcial, pues es inconcebible la existencia de un órgano administrativo carente de toda actividad. La retirada de los recursos presupuestales a un Órgano de Administración, al determinar su extinción, significa el cese de sus actividades. Si son parte de estas las indotadas presupuestariamente, se produce el cese parcial. Un órgano de Administración puede cesar en determinada actividad, cuando esta se le asigna por un tiempo específico y en este caso el transcurso del término es determinante para el cese, aunque no medie disposición expresa.
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Notas
'
García Oviedo.
C.,ob. cit.. vol. II. p. 13.
* Fernández de Velasco, Recaredo, Resumen de Derecho Administrativo
y Ciencia
de la Administración,t. l. 2a. ed.. Librería Bosch. Barcelona, 1930, p. 9 1 .
García Oviedo.
C..ob. cit.. vol. II. p. 18.
García Trevijano Fos, José Antonio, Principios jurídicos de la organización administrativa, editado por el Instituto de Estudios Políticos de Madrid, Madrid, 1957, p. 103 y ss.
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CAPíTULO Vlll
Sistemas de los órganos de la Administración Pública
1.' Principios de la organización administrativa Los principios de estructura del Estado y de su Administración, así como de la actividad de sus órganos se hallan condicionados por su organización social, y la base jurídica de esos principios está determinada por la Constitución del Estado y las demás leyes administrativas que regulan todo el sistema de los órganos de un Estado, que coordinado armónicamente tiene por objeto cumplir las tareas y funciones de este y en consecuencia su integración dependerá, en gran medida, de la clase de Estado de que se trate. Un Estado socialista que se fundamenta en la propiedad socialista sobre los medios de producción, estructurará sus órganos atendiendo a los principios básicos políticos y económico-sociales que lo orientan, de manera que se asuma la dirección de la sociedad y el Estado por la clase obrera y su Partido. El cumplimiento de esos principios económicos y sociales se facilitará con un adecuado sistema de estructuración de los órganos estatales. Un sistema de órganos debe poseer estabilidad, debe caracterizarse como dicen Denisov y Kirichenko, por la necesaria flexibilidad con el fin de corresponder plenamente a los intereses del perfeccionamiento ulterior del aparato del Estado, para resolver de la manera más satisfactoria y eficaz las tareas económicas, políticas, culturales y educativas en beneficio de la colectividad. Uno de los rasgos característicos del sistema de órganos estatales socialistas, añaden los autores citados, "...consiste en la unidad de todas sus partes integrantes y en la relación mutua que existe entre ellos. Lejos de contraponerse unos con otros y circunscribirse a objetivos estrechos y propios, se hallan en constante interacción".' El sistema de órganos de un Estado socialista comprende distintas clases, que dentro de sus actividades se encuentran relacionadas coordinadamente y en cada una de las ramas, los órganos integrantes de cada estructura, mantienen relaciones, tanto jerárquicas como de coordinación, 140
relaciones que en su conjunto, imprimen a todo el sistema un funcionamiento armónico impulsado por la fuerza orientadora y organizadora del Partido; en modo alguno suplanta los órganos en sus respectivas funciones y actividades, al desempeiiar el papel político dirigente que dentro de la organización est y funcionamiento de los órganos y vela por la aplicación y cumplimiento de los acuerdos y decisiones de ellos. Esa labor fortalece y perfecciona a todos los órganos y facilita la elaboración y ejecución de los planes. El sistema de órganos del Estado socialista comprende los órganos de poder, los de gobierno y administración, los de fiscalización y control y los órganos locales. Así aparece estructurado en nuestra Constitución. De las ramas de órganos que se conjuntan en el sistema del Estado socialista, al Derecho Administrativo interesan primordialmente los órganos de la Administración Pública, puesto que son los que tienen a su cargo la actividad ejecutiva y administrativa del Estado, es decir, son los órganos que estructurados en un sistema tienen a su cargo la administración directa de las distintas ramas de la vida del país. Al institucionalizarse la Administración Pública cubana, en el Reglamento General de los Organismos de la Administración Central del Estado (Decreto número 1 del Consejo de Ministros de 23 de junio de 1978) se ofrece en el artículo 19 la estructura del sistema de un organismo de la Administración Central del Estado. "Lo constituyen el aparato central, el consejo de dirección, el consejo técnico asesor. las delegaciones territoriales, empresas, unidades presupuestadas o no y demás dependencias de subordinación nacional..."2
2. Relaciones entre los órganos de un sistema Un sistema de órganos supone relaciones entre ellos. En todo Estado, existe un sistema general de órganos y el sistema a su vez se escinde en varios sistemas donde se agrupan los órganos que atienden a las diversas funciones estatales. Entre esos sistemas y sus órganos respectivos existen relaciones emergentes de la actividad que cada rama funcional ha de desarrollar y, en muchos casos, se proyecta sobre órganos pertenecientes a otras ramas, por ello precisa coordinarlas. A su vez, dentro de cada rama existen relaciones interorgánicas que pueden dividirse en: a) relaciones de coordinación; b) relaciones jerárquicas o de subordinación. Relaciones de coordinacidn. Un sistema de órganos supone la coexistencia de numerosos centros de actividad, cada uno provisto de competencia en determinada materia, aunque disímiles en su mayor parte como sectores que son de un todo, constituyen la actuación integral de un or-
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ganismo y requiere una ordenación para que en su conjunto se homogenice en una organización. Es necesario que en todas las actividades de cada centro exista unidad de acción, combinación de esfuerzos para conseguir el propósito común. De ahí el conjunto de normas que regulen las atribuciones, tenga como una de sus finalidades principales establecer relaciones de coordinación entre sus distintas unidades orgánicas para que las diversas funciones a su cargo se desenvuelvan sin interferencias y al mismo tiempo se complementen entre sí. Las esferas de competencia respectivas, necesitan ser coordinadas para una mayor eficacia en la Administración Pública y evitar así gastos innecesarios por duplicación de servicios y mal empleo de recursos personales y materiales, lo que requiere la simplificación orgánica y burocrática y el fortalecimiento de la función directriz con el apoyo y cooperación de las masas trabajadoras, y se logre evitar y remediar los "estados patológicos" que pueden producirse en una organización administrativa y dotarla de uniformidad o unidad, y su estructura no presente variantes destacadas y asímismo establecer la responsabilidad que se deriva de la libertad de acción indispensable. La coordinación expresa, en definitiva, todos los principios de la organización que están de hecho contenidos en ella y a través de esos principios opera y se hace efectiva. Cabe señalar que toda función pública se caracteriza por su competencia, es decir, por un círculo de atribuciones, la cual, en opinión de D'Ales.~ sio, se define como la misura della potesta spefante a ciascun ~ f f i c i oSegún Bielsa la competencia es "...la esfera de atribuciones que cada órgano administrativo puede o debe "legalmente" ejercitar. Todo ejercicio de funciones importa una atribución y la esfera de atribuciones se llama competencia". La variedad y complejidad de las funciones públicas de la Administración obliga, en virtud de la ley fundamental de la división del trabajo, a su distribución en distintos órganos administrativos. De acuerdo con la opinión de Carnelutti se llama competencia "...la extensión de poder que pertenece (compete) a cada oficio o a cada componente de oficio, en comparación con los demás. El concepto de competencia incluso según el significado de la palabra, implica el concurso de varios sujetos respecto de un mismo objeto, que por lo tanto, se distribuye entre ellos".5 Las funciones públicas se distinguen unas de otras por la competencia que constituye el criterio diferencial e inequívoco, como asevera D'Alessio, para la individualización de aquellas. Ello explica la importancia que asume su examen en la consideración jurídica de la organización administrativa. Conforme a los principios fundamentales de la competencia, la esfera de atribuciones de los órganos administrativos está determinada por el derecho objetivo y, por consiguiente, ninguna competencia puede existir en el ámbito del Derecho Administrativo sin una regla de Derecho que la regule. La validez de los actos administrativos depende esencialmente de
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la competencia, vale decir, si han sido realizados por el órgano administrativo en los límites de su competencia. Estas relaciones de coordinación dan lugar al principio de competencia, esto es, al conjunto de facultades, poderes y atribuciones correspondientes a un determinado órgano estatal en relación con los demás, principio que posibilita que diversos órganos puedan manifestar hacia el exterior a la persona jurídica de que forman parte y así todos los actos de esta no tengan que emanar de su órgano máximo superior.
Relaciones jerárquicas. Son las que se establecen entre órganos de una misma persona jurídica, no para fijar sus facultades, lo que se hizo al aplicar el principio de competencia, sino para establecer una gradación de la competencia por razón del grado, a fin de que 18 actividad del organismo se desarrolle coherentemente mediante las relaciones subordinadas que se señalan a los órganos. Las relaciones de subordinación se configuran por líneas y grados -situados estos a distintos niveles- de manera que el organismo adopta la forma de una pirámide que tiene en su vértice un órgano en quien reside el más alto nivel, la jerarquía máxima, y donde radica la función que unifica las tareas administrativas, del que descienden, ramificándose en Iíneas, los grados situados a niveles inferiores, subordinados los más bajos a los más altos y en cada grado se sitúa un centro de poder o de actividad. El fundamento de la organización jerárquica es la división del trabajo administrativo en sentido funcional y para que ese tipo de organización exista se precisan dos circunstancias: Primero, idéntica competencia material de los órganos subordinados por razón del grado, esto es, que la actividad de los distintos órganos vinculados jerárquicamente recaiga sobre idénticos objetivos, por ejemplo, no puede existir relación jerárquica entre los Ministerios de Educación y Salud Pública. Hay órganos que al tener una competencia material, generalmente, tienen vinculaciones jerárquicas múltiples como sucede con un ministro que posee competencia material en cuanto a los asuntos de que conocen los distintos viceministros del ministerio con los que se vincula jerárquicamente. Segundo, voluntad superior que prevalezca sobre la del inferior en relación con el mismo objeto. El órgano superior debe tener potestades para dirigir y orientar a los inferiores. La jerarquía vincula órganos externos, esto es, órganos que tienen facultad resolutoria respecto a los administrados, ya que el vínculo de unión de órgano externo con el interno, o sea, con los que desarrollan su actividad dentro de la organización sin exorbitar esta, no es una relación jerárquica sino una relación de dirección. "La jerarquía, dice García Trevijano, no es simplemente un conjunto de órganos como se ha pretendido a veces definirla, sino el vínculo que liga a dichos órganos racionalmente. Tampoco es cierto que sea un conjunto de titulares, puesto que la jerarquía relaciona órganos, pero no titu-
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lares."6 Esto es así, porque la jerarquía se basa en la relación orgánica y no es la de servicios que es la que se establece entre el titular, como persona física, y el órgano. De la relación jerárquica se derivan consecuencias jurídicas que pueden concretarse, como las más destacadas, en la facultad que tiene el órgano superior para: a) dirigir e impulsar la acción del inferior: b) dictar normas de carácter interno, tanto de organización como de actuación: c) nombrar los titulares de órganos inferiores, así como a otros trabajadores para que presten sus servicios en la organización; ch) deleaar asuntos de su competencia a los órganos inferiores que le estén vinculados: d) resolver las cuestiones de competencia que se susciten entre órganos inferiores que le estén vinculados; e) imponer sanciones administrativas a los órganos inferiores por las faltas que en el desempeiío de la función cometiesen.' Para que exista el vínculo jerárquico, no se requiere que se den todas las facultades relacionadas y es posible que en las normas de acción que rijan un organismo se prescriban otras que impliquen también una relación de subordinación.
3. Centralización y descentralización El poder del Estado y la actividad de la Administración se ejercen en la totalidad integral del territorio en que aquel tiene su asiento geográfico. A la unidad territorial corresponde la unidad política y la acción administrativa no sólo se extiende sino que se profundiza en cuanto tiene que Ilegar a todos los puntos del territorio. A los efectos de que la acción administrativa se desenvuelva con eficacia, se hace indispensable dividir el territorio y separar las funciones. Las relaciones entre esas divisiones politico-administrativas del Estado y el modo y forma en que las funciones y tareas administrativas se ejercen y cumplen pueden estructurarse en dos sistemas. La Constitución cubana en su artículo 100 establece: "El territorio nacional, para los fines político administrativos, se divide en provincias y municipios; el número, los lfmites y la denominación de los cuales establece la ley."* Complementando el precepto constitucional se promulgó la Ley No. 1304, de 3 de julio de 1976, creadora de 14 provincias y de 169 municipios que recibieron sus límites territoriales por la ley No. 18 de 25 de junio de 1978, y así fueron conformados los órganos Locales del Poder Popular de la República de Cuba. La ley No. 1304, acordada por el Consejo de Ministros, fue modificada por la Ley No. 15, de 28 de junio de 1978, promulgada por la Asamblea Nacional del Poder Popular.
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La centralización Al establecerse, como consecuencia de la Revolución francesa, lo que se ha llamado el régimen administrativo, se va acrecentando en Francia, como un reflejo de la monarquía absoluta, el principio de la centralización administrativa, el que se afirma en la Convención y se resume en sus puntos centrales en que "todo buen gobierno debe tener un centro de voluntad, palancas que se apoyan en el mismo y cuerpos secundarios sobre los que se apoyan estas palancas, a fin de mantener los movimientos hasta las últimas extremidades". Esa centralización implica el ordenamiento jerárquico de todos los órganos que la componen y la incorporación de los funcionarios a ese aparato. Supone la existencia de un centro de coordinación y unificación de la Administración, con la consiguiente concentración del poder de decisión y de la competencia que abarca todos los aspectos de la función administrativa, así como la designación de los agentes. La centralización, considerada con abstracción de su origen y aspectos políticos, ha sido defendida por los mantenedores de sus conveniencias, alegando que permite servicios más generalizados, por lo que proporciona a los administrados mayores comodidades; regulariza y moraliza a la Administración, es una condición del régimen democrático, en razón del principio de igualdad que mantiene y permite el desarrollo de un criterio un¡forme de administración que hace más imparcial la tarea administrativa. Por otra parte se combate, y con razón, la centralización aduciéndose que desconoce y anula la existencia real de entidades locales, sustituyéndolas por las de creación formal de la ley, restringiendo toda vida pública y toda iniciativa local, ignorando las peculiares condiciones de estas, así como que hace más lento el procedimiento y más dilatada la atención a los problemas presentados por la esfera local y, en resumen, hace más complicada y por ende más costosa la Administración del Estado.
La descentralización La existencia dentro de un Estado de circunscripciones territoriales, en las cuales han de cumplirse fines de carácter administrativo y la progresiva multiplicación de funciones a cargo de la Administración PSblica, ha provocado la extensi6n del principio de la descentralización, que si bien en los inicios de su configuracibn como concepto jurídico tuvo también un significado netamente político, se extendió después al campo administrativo donde, sin perder sus connotaciones políticas, adquirió gran desarrollo ante la conveniencia, según los autores burgueses, de que el Estado encomiende la gestión de funciones y servicios a otros entes públicos, creados por él a ese fin, con mayor o menor independencia con respecto a su aparato administrativo general, con el propósito de aligerar las tareas de este. La existencia de esos agentes engendra relaciones jurídicas, entre ellos, el Estado y su Administración y, como principios de organización
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administrativa, consiste en transferir competencias de la administración directa del Estado a otras personas jurídicas. De ahí que se le haya denominado administración indirecta del Estado. Por la descentralización en los Estados burgueses, el territorio se divide en órganos que, radicados en una porción de aquel, realizan la prestación de funciones y servicios locales y forman un sistema que comprende dos organizaciones distintas: la Administración del Estado y la Administración local que puede presentarse a distintos niveles, como son la provincia y el municipio. Este sistema corresponde a los intereses que defiende el Estado de Derecho burgués que lo emplea para diversificar y reafirmar la dominación económica y política de la clase capitalista. En dicho sistema, llamado descentralización territorial, el Estado se reserva la tutela sobre los entes locales, con el fin de asegurar que sus actividades no van a contradecir su finalidad clasista. Llevados por las falacias que presiden toda actividad que se relaciona con el Estado de Derecho, muchos autores estiman que sólo puede existir la descentralización territorial, cuando los organismos locales gozan de personalidad jurídica propia y sus órganos son designados por elección de los vecinos asentados en sus territorios, como si la experiencia no enseñara que las elecciones locales responden, en muchas ocasiones, en una farsa democrático-representativa, a los designios del Poder Central que sólo actúa a favor de la clase dominante. Aparentando ingenuidad, los autores distinguen entre el carácter jurídico de la descentralización y su trascendencia política y cerrando los ojos ante las circunstancias objetivas que en los Estados capitalistas se entrelazan, elaboran sus tesis, teóricamente, sin contacto alguno con la realidad. Además, generalmente en los Estados burgueses, la admin~stración indirecta puede realizarse a través de otros organismos, mediante el sistema de "descentralización institucionat, funcional o por servicios". Se desarrolla, no con órganos insertados en el sistema general orgánico-administrativo de la Administración Central, sino por conducto de personas jurídicas que el Estado crea, dota de patrimonio propio y les encomienda la gestión de un determinado servicio estatal. Como dice Garrido Falla: "...la descentralización funcional se realiza a través de órganos que se desgajan de la administración directa del Estado mediante el procedimiento técnico-jurídico de la concesión de la personalidad jurídica a entidades institucionale~".~ Esas personas jurídicas no tienen el carácter de territoriales, esto es, el asiento geográfico no es indispensable para su existencia, aunque pueden tener limitada su actuación a una parte del territorio del Estado y deben reunir las condiciones esenciales para el reconocimiento de una persona jurídica en nombre propio. Desde luego que su finalidad de realizar determinadas funciones concretas del Estado, para aligerar su aparato administrativo, el origen estatal de su patrimonio, indican que el ente descentralizado es un organismo estatal al que el Estado supervisa, orienta y tutela y se vincula a él por relaciones de coordinación. En resumen, pue-
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de decirse que constituyen un servicio estatal personificado, dotado de una esfera de competencia, órganos propios y poder de decisión. La intervención estatal o tutela sobre esos organismos a quienes la técnica administrativa francesa llama establecimientos públicos y entre nosotros se les conocía como organismos autónomos y más tarde como organismos centrales, puede traducirse en diversas formas: designación de sus órganos, aprobación de determinadas decisiones, régimen de inspección, prohibición de ciertas actuaciones, y otras análogas. En Cuba fueron ejemplo de estos organismos centrales, entre otros, el Instituto Nacional de Reforma Agraria y el Instituto Cubano del Libro.
El centralismo democrático La centralización y descentralización, propias del Estado de Derecho burgués y sobre las cuales han discutido largamente los tratadistas burgueses, son instituciones jurídico-administrativas ajenas al sistema socialista, en el cual se propugna el centralismo democrático, ya estudiado en el Capítulo III como uno de los principios fundamentales del Derecho Administrativo socialista y debe ser objeto de atención ahora conforme a su carácter de solución a los inconvenientes presentados por los sistemas burgueses. Constituyen bases de integración del centralismo democrático, según el autor soviético V.G. Afanasiev, las siguientes: La base económica del centralismo democrático es la propiedad socialista sobre los medios de producción, que ha creado la posibilidad y la necesidad de la gestión centralizada de la sociedad y permite, al propio tiempo, la posesión y utilización colectivas de la riqueza pública y en consecuencia, la participación colectiva y democrática de los miembros de la sociedad en la gestión de sus asuntos. La base material técnica del centralismo democrático es la gran producción socialista moderna, que se basa en la revolución científicotécnica que se distingue por una especialización cada vez más honda, el surgimiento de nuevas ramas de la producción y de nuevas esferas de la vida social a la vez que crece el papel de la iniciativa científicotécnica colectiva y su aplicación práctica en la producción y en la vida social, como fruto de los esfuerzos de numerosas colectividades de hombres de ciencia y trabajadores prácticos. La base socio-política del centralismo democrático es la ausencia de clases antagónicas, la coincidencia de los intereses cardinales de la sociedad sin clases, las colectividades y el individuo. En el Estado socialista se expresa en forma centralizada la voluntad de toda la sociedad y se asegura la más democrática participación de las masas en la gestión estatal. La base espiritual del centralismo democrático halla su expresión en el régimen socialista, en su carácter centralizado y a la vez democrático, que permite la amplia iniciativa de un vasto campo para
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la incorporación de las masas de los trabajadores en la gestión de la Administración Pública." Según expresión de Lenin: El centralismo democrático asegura la armonía y la unión absolutas en el funcionamiento de las distintas esferas de la vida social, de las distintas localidades y zonas del país, pero al propio tiempo implica la posibilidad. creada por vez primera en la historia, de desarrollo pleno y libre tanto de las peculiaridades locales, como de la iniciativa local, de la diversidad de caminos, métodos y medios para avanzar hacia el objetivo común.'
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El centralismo democrático debe aplicarse en la medida necesaria para que de acuerdo con el nivel de desarrollo de las condiciones históricas concretas, la centralización y la democracia se conjuguen de la mejor manera, y no se lleve la centralización al absoluto, sino que se aplique sobre la base de una amplia democracia que tome en cuenta la experiencia local y la iniciativa de los trabajadores, pero siempre dentro del principio del centralismo planificado, lo que implica rigurosa disciplina y organización óptima, obligatoria para dirigentes y subalternos, una también rigurosa delimitación y cumplimiento de las funciones de los órganos centrales, así como de los locales y las organizaciones sociales y de masas. Deben evitarse tanto la práctica de una democracia formal que puede surgir de una excesiva concentración de poder en los órganos de dirección, así como una excesiva libertad en la base que puede conducir a conductas que se acercan mucho a la anarquía y al desorden. El Segundo Secretario del Partido Comunista de Cuba, General de Ejército Raúl Castro, en la clausura del Seminario a los Delegados del Poder Popular en la provincia de Matanzas, en agosto de 1974, señaló una serie de principios que configuran la presencia efectiva del centralismo democrático. Entre ellos destacó la elección de las instituciones representativas por el voto de las masas, el deber de los electos de rendir cuentas periódicas de sus actividades ante los que los eligieron, considerados no individualmente, sino en su conjunto ya que en esa forma ostentan el máximo poder, en uso del cual, pueden revocar a los elegidos en cualquier momento de su mandato si con su conducta no responden a la confianza que en ellos depositaron las masas. Consecuencia de la consideración del poder, residente en las masas, es otro principio del centralismo democrático que prescribe el necesario contacto de los electos con sus electores, no sólo para rendir cuentas de su gestión, sino también para oír y recoger sus quejas, sus problemas y sus sugerencias. La subordinación de los órganos inferiores está determinada por la necesidad de que haya uniformidad, homogeneidad, coordinación y correlación adecuadas entre las actividades desenvueltas por el aparato estatal, para que los intereses particulares de cada localidad se conjuguen con los de las demarcaciones superiores que tienen un carácter más general. 148
Otro principio del centralismo democrático que se contrae a los b g a nos Locales del Poder Popular, reside en la facultad indelegable que tienen en cada instancia de designar o sustituir a los directores y demás funcionarios del aparato administrativo del órgano local, contando con la opinión del organismo de la Administración Central correspondiente. Además de los principios relacionados que actúan en las relaciones de los Órganos Locales del Poder Popular con los organismos de la Administración Central del Estado, dentro del funcionamiento de los órganos colegiados es principio esencial del centralismo democrático la subordinación de la minoría a la mayoría, en razón a que las facultades de decisión de esos órganos debe ejercerse siempre mediante votación. Un Último principio del centralismo democrático estriba en la libertad de discusión y en el ejercicio de la crítica y la autocrítica en el seno de los órganos colegiados o colectivos. Como una característica del centralismo democrático en su desenvolvimiento práctico debe citarse la necesaria articulación de la dirección colectiva y la decisión y responsabilidad individual estudiada en el Capítulo III, acerca de las cuales Lenin exigía "el mínimo indispensable de dirección colectiva" así como la decisión individual, conjugada con la responsabilidad del dirigente no debía ser, en caso alguno, manifestación de abuso del poder y menosprecio de la opinión de la colectividad. Es de destacar, para concluir, que el centralismo y la democracia se hallan en interacción. El despliegue de la democracia amplía la base social del centralismo y permite incorporar cada vez mayor número de trabajadores al gobierno de la sociedad. A su vez en el proceso de consolidación del centralismo, la democracia adquiere un carácter más y más organizado. más y más orientado hacia fines concretos y se utiliza más efizcamente para la solución de los problemas que se plantean ante la sociedad.
La Administración Central del Estado y los Órganos Locales del Poder Popular en Cuba Al estudiar el centralismo democrático y su aplicación a la división político-administrativa resulta indispensable consignar y además enfatizar, las características de nuestro sistema de Órganos Locales del Poder Popular y su principio básico, el establecimiento de las relaciones entre los Organismos de la Administración Central del Estado y los 6rganos Locales del Poder Popular, vinculados en una compleja y efectiva organización. En esencia, esas relaciones derivan en facultades sobre normas, procedimientos y principios metodológicos. Las funciones de los Organismos de la Administración Central del Estado son principalmente de carácter funcional y de control y la ejecución corresponde, en lo que se refiere a las distintas ramas de la Administración, a los Órganos Locales del Poder Popular. Ahondando más sobre la forma de esas relaciones significamos que indefectiblemente en estas, regirá la doble subordinación, puesto que a la
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par que los órganos locales ejecutivos y administrativos se subordinan a
los Órganos Locales del Poder Popular correspondiente a su instancia y al propio tiempo al organismo nacional que atiende las áreas administrativas que aquellas tienen a su cargo dentro de la localidad. Este principio, conocido en el Derecho socialista como la doble subordinación, se consagra en el artículo 66 de nuestra Constitución, precepto rector de los principios de organización y funcionamiento de los distintos órganos que integran la estructura administrativa del Estado cubano y es uno de los principios fundamentales de la Administración socialista. Por él se establece la gestión económica de los órganos locales a través de las empresas que se subordinan a la Asamblea Local y a su Comité Ejecutivo actuantes en el territorio en el que la empresa está enclavada, al tiempo que la dirección normativa y metodológica de la actividad empresarial se determina por las directivas de carácter obligatorio emanadas por el organismo de la instancia superior (Administración Central del Estado) que como organismo de aquella tiene a su cargo la rama administrativa, de producción o de servicios que el órgano local atiende en su nivel respectivo. El sistema de Órganos Locales del Poder Popular que regulado por la Constitución de 19 7 6 se ha implantado en Cuba, se ajusta de manera cabal a la concepción socialista sobre cuál debe ser el sistema que integra la Administración Pública estatal y en el que se establecen las relaciones entre los organismos y órganos de Administración del Estado, con funciones ejecutivas y administrativas, situados tanto a nivel nacional como local, funciones que ejercen como manifestación del poder del pueblo, bajo el control de los órganos de poder. Así, regulado por Iós artículos 9 3 al 99 de la Constitución, por el Decreto-Ley 6 7 de 19 de abril de 1983 y por su Reglamento, encontramos como órgano máximo ejecutivo y administrativo al Consejo de Ministros, que tiene a su frente un Comité Ejecutivo, Consejo que está integrado por el Jefe de Estado y de Gobierno, que es su Presidente, el Primer Vicepresidente, los Vicepresidentes, el Presidente de la Junta Central de Planificación, los Presidentes de Comités Estatales, los Ministros y el Secretario del Consejo. Existen, además, como organismos también de la Administración Central del Estado, los institutos, cuyos jefes no forman parte del Consejo de Ministros. Cada organismo de la Administración del Estado, gestiona una rama, subrama o actividad de las múltiples tareas administrativas del Estado, tiene un titular, que dentro del marco de sus facultades dicta actos de carácter administrativo que son ohhgatorios para los órganos inferiores que están vinculados jerárquicamente a él. Además todos ellos mantienen entre sí relaciones de coordinación y ejercen la inspección de las actividades que tienen asignadas, se ocupan del perfeccionamiento del nivel técnico de la actividad que les compete y elaboran normas y proponen su aprobación, en su caso, a los organismos correspondientes. Aparte del subsistema que forman los Organismos y Órganos de la Administración Central, existen en las circunscripciones territoriales, pro150
vincias y municipios, fijadas por la división político-administrativa del territorio nacional acordada, los Órganos Locales del Poder Popular, las Asambleas Provinciales y Municipales del Poder Popular y sus Comités Ejecutivos respectivos, que como un subsistema integran el sistema de la Administración Pública estatal, investidas aquellas de la más alta autoridad para el ejercicio de las funciones estatales en sus demarcaciones y para ello, en cuanto les concierne, dirigen a través de los órganos que constituyen (direcciones administrativas), entidades económicas, de producción y de servicios (empresas) que les están directamente subordinadas y desarrollan las actividades requeridas para satisfacer necesidades asistenciales, económicas, culturales, educacionales y recreativas de la colectividad asentada en el territorio a que se extiende su jurisdicción. Ayudan, además al desarrollo de las actividades y al cumplimiento de los planes de las unidades de producción o de servicios establecidas en su territorio que no les están subordinadas. A esos fines, se apoyan en la ¡niciativa y amplia participación de la población y actúan en estrecha colaboración con las organizaciones sociales y de masas y pueden nombrar comisiones de trabajo auxiliares, que significan el concurso activo de los ciudadanos. Todos estos órganos locales mantienen relaciones de coordinación entre sí para intercambiar experiencias y perfeccionar el trabajo del aparato estatal, a la par que se vinculan en relaciones de subordinación en la forma dual antes expresada. En la forma expuesta se conjuga, en armónica coordinación, la descentralización territorial con el centralismo democrático, puesto que las instancias inferiores están subordinadas a las superiores, pero actúan con autonomía dentro de los marcos legales y normativos establecidos y no deben estar sometidos a la tutela constante y limitante de las instancias superiores. E l funcionamiento del sistema regula, además de los preceptos atinentes de la Constitución y el Decreto-Ley número 67 de 19 de abril de 1983,por el Reglamento de las Relaciones entre los Organismos de la Administración Central y los Órganos Locales del Poder Popular. Las direcciones administrativas, empresas y unidades presupuestadas de los Órganos Locales del Poder Popular, están reguladas por el Capítulo VI1 de las Normas Reglamentarias de las Asambleas Provinciales del Poder Popular de 5 de agosto de 1982’*por el Capítulo VI1 de las Normas Reglamentarias de las Asambleas Municipales del Poder Popular de 5 de agosto de 1982,13ambas aprobadas por la Asamblea Nacional del Poder Popular el 3 y 2 de julio del propio año, respectivamente.
La desconcentración Llamada por algunos autores descentralización burocrática, debe distinguirse de la descentralización institucional o por servicios, la llamada por la doctrina francesa desconcentración que ofrece como notas con-
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ceptuales, en primer lugar la transferencia de competencias de órganos superiores a órganos inferiores unidos por vínculos jerárquicos, por lo que disminuye la subordinación de los segundos respecto a los primeros, sin que el vínculo se rompa totalmente. En virtud de la desconcentración el órgano inferior, a quien no se le otorga personalidad jurídica, adquiere poder de decisión sobre los asuntos administrativos que se sitúen dentro de su esfera de competencia que será tanto territorial como material. La desconcentración entraña la transmisión de la titularidad de la competencia, no tan solo su ejercicio, porque en este caso se estaría en presencia de una delegación La desconcentración, además, siempre tiene Iugar entre órganos de un mismo organismo o ente administrativo. Para Fernández de Velazco,'4 por medio de la desconcentración, las atribuciones que corresponden a un órgano superior pasan a otro inferior; como ocurriría si un ministro se despoja de facultades pasándolas a un director provincial. El Decreto-Ley número 67 de 19 de abril de 1983, en su artículo 36, dispone que los organismos de la Administración Central del Estado, para el mejor desarrollo &sus actividades, podrán crear delegaciones territoriales que son parte integrante del organismo, con'la previa autoriración del Consejo de Ministros y delegar) en ellas parcialmente sus atribuciones. El funcionamiento de esas delegaciones se regula en el Capitulo Xlll del Reglamento General de los Organismos de la Administraci6n Central del Estado, Decreto 1 del Consejo de Ministros de 23 de junio de 1978.
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Notas
Denisov, A. y M. Kirichenko, Derecho Constitucional Soviético, 2a. ed., Ediciones de Lenguas Extranjeras, Moscú, d a , p. 192 y ss. "Reglamento General de los Organismos de la Administración Central del Estado", en Gaceta Oficial de la República de Cuba, edición ordinaria, número 26, de 17 de agosto de 1978, p. 342. D'Alessio, F., lstituzione di Diritto Amministrativo Italiano, t. 1, p. 230, citado por Villegas Basavilbaso, B., ob. cit.. t. 111, p. 227. Bielsa, R., Derecho Administrativo, t. 111, 5a. ed., Buenos Aires, 1965, p. 13. Carnelutti, Francesco, Sistema de Derecho Procesal CiviL t. II, p. 2 8 6 y ss, citado por Villegas Basavilbaso en ob. cit., t. II, p. 258.
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García Trevijano y Fos, J.A., ob. cit., p. 209. Ibidem, p. 2 1 1 y ss. Constitución de la República de Cuba, ed, cit., p. 56. Garrido Falla, F., Administración indirecta del Estado y descentralización funcional, capítulos V-VI, editado por el 1ns:ituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1950.
lo Afanasiev, V.G., La dirección científica de la sociedad, Editorial Progreso, Moscú, 1975, p. 259 y ss. l1 Citado por: Afanasiev. V.G., en Ob. cit., p.261.
l2 Ver: Capítulo VI1 de las Normas Reglamentarias de las Asambleas Provinciales del Poder Popular, de 5 de agosto de 1982. Ver: Capítulo VI1 de las Normas Reglamentarias de las Asambleas Municipales del Poder Popular, de 5 de agosto de 1982. l4 Fernández de Velasco, R., ob. cit.. p. 230.
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CAPiTULO I X
Los medios jurídicos de la Administración Pública
1. Medios jurídicos de la Administración Pública La Administración es actividad y esta presupone el empleo de medios. La Administración del Estado, para la obtención de sus fines emplea medios de diversa naturaleza, que pueden agruparse en tres clases.
Medios personales Son medios personales, los individuos que prestan servicios en la Administración. Toda función pública requiere para su existencia ser concretada en actos positivos que trascienden la realidad jurídica y que son realizados por físicas.
Medios materiales Son los bienes _--_ - - de - -disttnGs clases, de los cuales la Administración hace uso. I
Medios financieros Consisten en el numerario que la Administración tiene que emplear en la gestión de servicios y producción de bienes que tiene a su cargo. Los medios que emplea la Administración Pública para alcanzar los fines que dentro del Estado le están asignados son objeto de regulación jurídica, esto es, sobre ellos recae la normación legislativa. El estudio de los medios personales corresponde, en parte, al Derecho Administrativo y al Derecho Laboral; en tanto los medios materiales son objeto del Derecho Administrativo y los medios financieros se estudian en otras ramas de las ciencias jurídicas como el Derecho Financiero.
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2. Los medios personales de la administración pública Concepto de los agentes de la Administración Pública Al estudiar los Órganos de la Administración Pública, se expuso que las actividades a cargo de una organización administrativa, en razón a su multiplicidad, aparecen divididas en diversos centros en los que a su vez los asuntos administrativos se distribuyen entre los oficios o cargos públicos, y cada uno de ellos tiene asignada una persona física encargada de la gestión de los asuntos del oficio, los que constituyen su competencia. Esas personas son los agentes de la Administración y desempeñan las funciones mediante las cuales son realizados los fines del Estado. Para la consecución de sus fines, el Estado utiliza en su servicio multitud de personas. Algunas de ellas prestan su actuación obligadas coercitivamente, como son las que hacen el servicio militar y otras lo realizan voluntariamente. Dentro de estas últimas, unas contraen un nexo o realización jurídica con la Administración por medio de un contrato, y otras se vinculan jurídicamente con ella, a través de la relación de empleo. Las personas que voluntariamente vienen a la Administración son las que podemos considerar agentes de la Administración Pública. El servicio personal obligatorio es una institución autónoma regida por principios propios distintos a la de la función y empleos públicos. Desde el punto de vista jurídico, la diferencia entre ambos es esencial. El servicio personal obligatorio se impone unilateralmente por el Estado y, por consiguiente, no se requiere para su constitución el consentimiento det individuo que debe cumplirlo. En cambio, en la función o empleo públicos, el consentimiento del individuo es esencial para la constitución de la relación jurídica.
Naturaleza jurídica de la vinculación Adrninist ración-agente Jurrdicamente, los que dedican su actividad a las funciones netamente administrativas del Estado no pueden diferenciarse de aquellos que atienden tareas que también el Estado acomete, pero que no tienen ese carácter administrativo específico, como son las que se derivan de la gestión económica y de la prestación de los servicios estatales. Unos y otros, en definitiva, no son otra cosa que trabajadores que laboran para la sociedad en una u otra forma. En el período histórico en que en un Estado se construye el socialismo, al ejercerse la dictadura del proletariado, se produce la alianza de clase entre las numerosas capas de trabajadores, alianza encaminada a derribar por completo el capital, a reprimir la resistencia de la burguesía y sus intentos de restauración, alianza que, como dijo Lenin, se propone crear y consolidar definitivamente el socialismo. Todos, como
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trabajadores que son, toman parte en el ejercicio real de la democracia, participan en las tareas de gobierno y con su esfuerzo garantizan cada vez más los derechos de las masas trabajadoras, creando la base material necesaria y en consecuencia un idéntico régimen jurídico rige a unos y a otros. Todas las grandes tareas que la construcción del socialismo significa, exigen la creación del correspondiente aparato administrativo, que tiene que caracterizarse por un amplio espíritu democrático y por el margen que deja para la iniciativa de los trabajadores. No quiere ello decir que se prescinda del centralismo, lo que sería mantener una concepción anarquista de las relaciones sociales. El centralismo es necesario, pero no el centralismo burocrático del Estado burgués, alejado y opresor de las masas, sino el centralismo democrático que, como se ha visto, permite la participación de las masas y se enriquece con sus iniciativas y experiencias a la par que mantiene una unidad de dirección que impulsa y hace posible el desarrollo de la vida cultural y económica de la sociedad. La presencia, en el aparato administrativo estatal cubano, de'la organización s i n d i d de los trabajadores de la Administración Pública, en las asambleas de servicio y en los consejos de trabajo, competentes para conocer y decidir sobre los conflictos de carácter económico que puedan ocurrir entre la Administración y sus trabajadores, son muestra de la participación democrática de estos en la actividad administrativa y exponentes de la alianza entre todas las capas trabajadoras de la sociedad, guiadas por la dirección que en toda la política interior y exterior del Estado ejerce el Partido, que es el que traza la línea política en todos los aspectos de la construcción socialista y orienta su aplicación en la práctica. No hay que olvidar que el período de transición del capitalismo al socialismo, la Administración del Estado desempefia un importante papel en las tareas de las transformaciones económicas, puesto que dirige, bajo la orientación del Partido, la economía nacional, planificándola, e influye sobre todo el proceso de la reproducción ampliada en interés del socialismo. La legislación vigente entre nosotros distingue, clasificándolos, a los agentes de la Administración Pública y para ello atiende a los efectos jurídicos producidos al ejercer las funciones que desempeñan en virtud del oficio público de que son titulares. El Decreto-Ley número 67 de 19 de abril de 1983, de Organización de la Administración Central del Estado, en su artículo 43, al hablar de la integración de los Consejos de Dirección de los organismos, cita, entre sus componentes, a los dirigentes de estos, sus empresas y dependencias, lo que permite afirmar que para dicho texto legal son dirigentes los que de hecho dirigen algún aspecto del actuar administrativo. Esta concepción se refleja y ratifica en otros preceptos del mencionado Decreto-Ley. De manera más terminante el Reglamento General de los Organismos de la Administración Central del Estado (Decreto número 1, del Consejo de Ministros, de 23 de junio de 1978) clasifica, como se verá más adelante, a los agentes de la Administración Pública, en dirigentes, funciona156
rios y demás trabajadores y con posterioridad se dictó el Decreto-Ley número 36 de 29 de marzo de 1980, sobre la Disciplina de los Dirigentes y Funcionarios Administrativos Estatales, en tanto la disciplina de los demás trabajadores de las administraciones estatales se rige por el DecretoLey número 32 de 16 de febrero del propio año.' Conforme a esa legislación, sólo los dirigentes y funcionarios presentan características diferenciales de los demás trabajadores, asimilables en cuanto al régimen jurídico a los que desempeñan las tareas relativas a la gestión económica y a la prestación de servicios, por lo cual se requiere determinar la naturaleza jurídica de la relación establecida entre la Administración y los dirigentes y funcionarios, relación que podemos llamar de servicio o empleo, que se deriva de la personalidad jurídica del individuo y que se crea cuando por un acto administrativo se le convierte en titular de un oficio. Esa relación entre el individuo y la entidad administrativa carece de proyección fuera del ámbito de la esfera administrativa de que se trate y permite al titular del oficio hacer valer sus derechos como tal, frente a la Administración. En lo que respecta a los trabajadores que se vinculan con la Administración a través de un contrato, la relación jurídica entre ambos se regirá por los términos y condiciones contenidos en la manifestación bilateral de voluntad que el contrato significa. Interesa por ello, conocer y determinar cuál es la naturaleza jurídica de la relación que se establece entre la Administración y los dirigentes y funcionarios, así como con otros trabajadores no vinculados contractualmente.
Teoría contractual La relación de empleo ha sido explicada, aplicándole diversas fórmulas jurídicas y entre ellas ha sido sostenida por múltiples tratadistas la teoría contractual, exponente de la época inicial del Derecho Administrativo en que sobre él pesaba la influencia milenaria del Derecho Civil, al extremo que las instituciones jurídico-administrativas se identificaban con las de esa rama del Derecho que presentaran cierta analogía con las administrativas, cuya naturaleza jurídica pretendía fijarse. Sobre esta base se estimó que la relación de empleo contenía todos los elementós de un contrato, puesto que existía consentimiento por parte de la Administración y del agente, en aquella, al designar a una persona para desempeñar un oficio y en esta, al aceptar voluntariamente la designación. En cuanto al objeto, dicen, existe por parte de la Administración en la prestación de un servicio y en el agente en el desempeño de las funciones del oficio y, por último, la causa del contrato la sitúan en el interés público que la Administración tiene que atender y en la remuneración o salario que ha de recibir el agenN. del A. Los Decretos-Leyes número 32 de 16 de febrero de 1980 y número 4 0 de 16 de octubre de 1980, fueron derogados por la Ley número 4 9 (Código del Trabajo), aprobada el 28 de diciembre de 1984.
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te. Además, añaden, existe por parte de la Administración que nombra al agente tener competencia para hacerlo y al agente a su vez, se le exigen ciertas condiciones para que pueda ser designado. Al omitir el estudio de las distintas figuras contractuales a las que se ha pretendido asimilar la relación de empleo, un análisis de esta permite negarle ese carácter de contrato. Si se considera que el Estado fija unilateralmente las reglas que norman la relación de empleo, y que el particular no puede discutirlas para la aceptación de la designación y convertirse en agente y que las condiciones imperantes al establecerse la relación pueden ser modificadas, también unilateralmente por la Administración, hay que concluir que no tiene carácter contractual.
Teoría unilateral Para los que mantienen esta teoría, la relación de empleo nace de un acto de autoridad y el individuo tiene que acatarlo basado en el deber que todos tienen de servir al Estado. Si se tiene en cuenta que el desempétio de la función pública se realiza voluntariamente, salvo muy contados casos, hay que desechar esta teoría. Sus mantenedqres expresan que el regimen legal de los oficios públicos se fija y modifica unilateralmente por la voluntad soberana del Estado y que el consentimiento del particular no es elemento esencial del acto jurídico por el que nace la relación de empleo, sino simple condición para su eficacia. El hecho de que si no se presta el consentimiento no se establece la relación de empleo, hace patente lo inaceptable de esta teoría, puesto que de hecho el Estado no impone el servicio. Teoría del acto administrativo En realidad, la relación de empleo deriva de un acto administrativo por medio del cual la Administración Pública hace la designación de un particular como agente de ella. Ese acto administrativo se ubica en la categoría de los actos administrativos requeridos de coadyuvantes porque no produce plenitud de efectos jurídicos, no está revestido de plena eficacia hasta que no se produce por el particular destinatario de la designación, la aceptación de esta. El acto de designación que coloca a su destinatario en una situación general, objetiva, preexistente, constituida por las reglas que rigen la relación de empleo, no deja de producir efectos jurídicos, puesto que el destinatrio está en aptitud de reclamar su ejecución y pedir que se le dé posesión del oficio después de expresar su voluntad de aceptarlo, pero el resultado final del acto, la relación de empleo, sólo se produce cuando concurren las manifestaciones de voluntad de la Administración y del particular designado. Como consecuencia de este acto administrativo -la designación- y el alcance de su plena eficacia por la actuación del coadyuvante -el particular destinatario del acto- se establece la relación de empleo y el particular que la aceptó se convierte en agente de la Administración Pública, esto es, en un trabajador que voluntariamente y previa designación por un ór-
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gano competente, participa de manera permanente, como titular de un oficio público, en la realización de las tareas administrativas.
Los agentes de la Administración Pública De acuerdo con lo expuesto, puede considerarse como regla general que los agentes de la Administración son designados por un Órgano competente y que su fuerza de trabajo la dedican a las tareas administrativas de modo permanente. puesto que si cumplen con los deberes que la ley les señala, mantienen la titularidad del oficio público que desempeñan en tanto el oficio subsista: regla general que no es obstáculo para que si la Administración lo estima conveniente, reclute agentes mediante la concertación de contratos individuales por un tiempo determinado o indeterminado, fijándose en este caso de modo singular las condiciones de trabajo a realizar. De conformidad con la implantación del Sistema de Dirección y Planificación de la Economía se considera preferente la formalización de la relación laboral mediante el otorgamiento del contrato del trabajo y con esa orientación se dictó el Decreto-Ley número 40, Del Contrato de Trabajo. fechado en 16 de octubre de 1980 que contiene disposiciones sobre la aplicación de ese instrumento jurídico, que debe estudiarse a plenitud en el Derecho Laboral, aunque en su propio texto se establece que no es aplicable a los casos en que la relación laboral se origina en una designación o elección.’ Cuando el agente es designado por nombramiento y no por contrato, esas condiciones de trabajo no se fijan individualmente, sino que forman parte del régimen general e impersonal que se aplica a todos los agentes, régimen que es aceptado por el particular cuando acepta la designación. La condición de agente es indiferente al hecho de que el titular del oficio tenga competencia para producir actos administrativos o su función sea la de realizar actos materiales que, aunque formen parte del actuar de la Administración, no emergen de ellos efectos jurídicos. La realización de funciones estatales no configura por sí sola la noción de agente de la Administración. Los ciudadanos deben desempeñar, en auxilio del Estado, diversas funciones que se imponen en ocasiones de modo coercitivo, en las que no media el consentimiento voluntario del particular y que significan prestar a la Administración una actividad personal que tiene la consideración de un deber jurídico impuesto por la ley como cooperación en la obtención de los fines del Estado. Estas obligaciones jurídicas se imponen unilateralmente por el Estado, son generallimpios los frentes de las casas, quitar la nieve de dichos frentes, en los países fríos, y otras acciones que exige el ornato público. Además, en un Estado socialista, en el que las masas trabajadoras tienen cada vez más participación en las tareas administrativas, la colaboración de las organizaciones de masas no inviste a sus miembros, que participan en actividades de la Administración, del carácter de agentes de ella
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puesto que su actuación tiene un grado de eventualidad que los aparta de la noción jurídica del agente.
Clasificación de los agentes de la Administración Pública Al tratar de la naturaleza jurídica de la vinculación Administraciónagente fueron citados los cuerpos legales y reglamentarios en los que aparece una clasificación de los agentes de la Administración. De ellos es el Reglamento General de los Organismos de la Administración Central del Estado (Decreto número 1, del Consejo de Ministros, de 23 de junio de 1978) que contiene una clasificación integral que distingue entre dirigentes, funcionarios y demás trabajadores, lo que hace en su Capítulo V ”en consideración a los límites de sus respectivas competencias”. Considera dirigentes de un “...organismo a su jefe, a los vicepresidentes o viceministros, a los jefes de las unidades organizativas mayores, a los delegados y subdelegados de las delegaciones territoriales, a los que desempeñan la jefatura de las restantes unidades organizativas y a quienes participan con el jefe de la unidad organizativa en la dirección de la misma...” (artículo 281.’ E l artículo 29 destaca la característica e.senc.iaLgue distingue a los dirigentes, la que consiste en estar “investidos de la necesaria autoridad para’tomar deci~iones.,”~ No expresa el precepto si la autoridad de que estáninvestidos los dirigentes implica la posibilidad de producir actos administrativos. Si analizamos la relación de dirigentes que aparece en el artículo 28 transcripto, puede observarse que entre ellos figuran los que “participan con el jefe de la unidad organizativa en la dirección de la mis*. 4 ma. , lo que significa la aplicación del principio de la dirección colectiva que está unido a la responsabilidad individual. De ello puede concluirse que de cierta manera la condición de dirigente no se vincula a la facultad de emitir actos administrativos, esto es, a manifestar en su nivel de dirección la voluntad de la Administración. El reglamento, en su artículo 3 1 “...considera funcionarios a aquellos trabajadores con atribuciones específicas y que tienen a su cargo actividades de asesoría. elaboración de dictámenes y otros documentos, estudios, investigación, inspección, supervisión u otras, o que tienen alguna esfera de decisión p r ~ p i a ” . ~ La definición proyecta la condición de funcionario, principalmente en la competencia referida a la realización de funciones técnicas y excluye, aun en los casos en que se le asigne ”alguna esfera de decisión propia” pueda estimarse que su ámbito está ceñido a actividades internas del organismo sin alcanzar a la emisión de actos administrativos. Por exclusión, el resto del personal que trabaje en un organismo de la Administración Central del Estado, se incluye en el rubro de los demás trabajadores.
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Por su parte el Decreto-Ley número 36 de 29 de marzo de 1980 Sobre la Disciplina de los Dirigentes y Funcionarios Administrativos Estatales en su artículo l ) (párrafos segundo y tercero) expresa: Se consideran dirigentes de la Administración Estatal, los trabajadores que en cualquier instancia de aquella ocupan un cargo de dirección permanente o provisionalmente, definido como tal en la estructura orgánica correspondiente y responden por determinadas facultades de decisión y mando, con las correspondientes funciones, atribuciones, obligaciones y, por consiguiente, se encuentran dentro de la referida categoría ocupacional. Se consideran funcionarios aquellos trabajadores que poseen atribuciones específicas, tienen a su cargo actividades como las de asesoría, estudios, investigación, inspección, supervisión y otras análogas o que tienen alguna esfera de decisión propia.6 Atendiendo a lo expuesto, los agentes o trabajadores de la Administración Pública. deben tener una estimación general y los distintos grupos en que pueden ser clasificados, basarse en la delimitación de las funciones, conforme a las distintas capacidades de ese personal. La sistematización de la organización administrativa y la necesidad de las relaciones jerárquicas entre los órganos de un sistema, suponen 16 actuación de dirigentes que asumen la responsabilidad de orientar, impulsar y dirigir a todos los que dentro de la organización administrativa de que se trate le están subordinados. El personal dirigente, en la Administración Pública cubana, puede gozar, como se ha dicho, de la potestad de producción de actos administrativos o por el contrario carecer de esa facultad. Ello depende de las leyes que norman la organización administrativa a que pertenecen. En el segundo caso, si bien a l carecer del carácter de órganos, deben someter a sus superiores jerárquicos las decisiones que estos han de formular como voluntad de la Administración; por otra parte, están investidos de facultades de orientación y dirección en cuanto a los agentes que dentro de la unidad administrativa de que son responsables le están subordinados. De todos modos, el personal dirigente que no está investido de la calidad de órgano de la Administración tiene cierta potestad decisoria. con autonomía suficiente para atender y resolver los asuntos que a su nivel competan. Otra característica inherente al personal dirigente es la condición de confianza que sus funciones reclaman. La armónica actuación de toda la organización administrativa hace indispensable que los que le dan impulso, lo hagan manteniendo estrictamente la orientación que, inicialmente emanada del organismo político y corporizada por los demás órganos del Estado, se extienda a través de toda la estructura. Una ruptura en el continuo fluir del obrar de la Administración, canalizado por las relaciones jerárquicas y de coordinación, significa un quebranto en la obtención de los fines del Estado. De ahí que todo agente que, de un modo u otro, es res-
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ponsable de la continuidad de esa actuación que hace factible la obtención de los fines estatales, tiene necesariamente que ser considerado personal de confianza, con capacidad suficiente para el desempeño de sus oficios y comprensión e integración dentro del proceso revolucionario cubano. Corrobora este criterio el artículo 2 del citado Decreto-Ley número 36 que estatuye: "Los dirigentes y funcionarios administrativos no están sujetos a lo que la legislación laboral establece en cuanto a inamovilidad, disciplina laboral y medidas disciplinarias."'
Analizado el personal dirigente y expuesta la concepción del funcionario en nuestro derecho positivo, resta hacerlo con los demás trabajadores de la Administración Pública que el artículo 9 de la Constitución agrupa como empleados y el Reglamento General de los Organismos de la Administración Central del Estado considera como los demás trabajadores. Las funciones administrativas requieren actuaciones de la más diversa índole, resulta difícil y en realidad innecesario clasificar a los trabajadores, de no ser en atención a las actividades que realizan en una organización y formar así grupos que coprendan a aquellos que se dedican a tareas que presenten cierta similitud. De ese modo podemos considerar: a) el grupo técnico formado por los que poseen conocimientos especiales de alguna ciencia, oficio o arte y los aplican a su trabajo dentro de la Administración. En este grupo figuran los profesionales, artistas y obreros calificados que realizan, precisamente, labores como tales: b) el grupo administrativo, a cargo de las funciones preparatorias y ejecutivas de los actos administrativos; c) el grupo auxiliar, que desempeña trabajos materiales no calificados que no son preparatorios ni de ejecución de los actos administrativos. Todos los aspectos referentes a estos trabajadores deben ser objeto de tratamiento por el Derecho Laboral, reservando al Derecho Administrativo lo que se refiere a los dirigentes y funcionarios.
Ingreso de los agentes de la Administración Pública La relación de empleo se origina mediante un proceso formal de designación que puede asumir distintas modalidades. Dejando a un lado la herencia que vincula un cargo público a una familia determinada y que hoy es sólo una curiosidad histórica superviviente en cuanto al Jefe del Estado en las escasas monarquías que aún existen y también en cuanto al sorteo, en que el azar determina sobre quién recaer6 la designación entre los individuos insaculados a ese fin, procedimiento en auge en la antigüedad, en unos casos para asegurar la mediocridad del designado y evitar excesos en el desempeño de la función y en otros para cubrir oficios honoríficos, los sistemas más usados son la elección y el nombramiento. La elección. El ingreso en el cargo público se realiza por la actuación de un número de personas, que actúan de consuno. La mayoría de los su-
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fragios emitidos a favor de un individuo coloca a este en aptitud para ocupar un cargo en la Administración Pública. La elección es popular cuando se ejecuta por el cuerpo de electores del Estado y administrativa cuando se realiza en el seno de un órgano administrativo colegiado. La elección popular ha sido objeto en el sistema burgués de verdaderos escamoteos por parte de los que hacen de la política una profesión con ánimo de lucro indebido y bastardo y ha caído en muchos países capitalistas en un absoluto descrédito, porque se le ha puesto al servicio de los intereses de las clases explotadoras, perdiendo de hecho, su carácter de expresión democrática. La elección de los delegados a las Asambleas Municipales del Poder Popular es un ejemplo de elección popular y la de los correspondientes Comités Ejecutivos es ejemplo de la elección administrativa.
El nombramiento. Es la designación del agente por la expresión de voluntad de un órgano o del jefe del organismo competente. Es el sistema más generalizado para establecer la relación de empleo y puede revestir las siguientes modalidades: 1) libre, cuando la designación puede recaer sobre personas que sólo reúnen las condiciones generales para ocupar los oficios públicos; 2) condicionado, cuando la persona designada debe reunir circunstancias específicas taxativamente señaladas en la ley; 3) formal, cuando la designación debe recaer necesariamente en la persona que es propuesta al Órgano competente para designar por otro órgano administrativo. El cmtrato de trabajo. Es el acuerdo entre el trabajador y una Administración estatal en virtud del cual se fijan las condiciones del trabajo para ambas partes y se fija el salario que recibirá el trabajador. Se regula en el Derecho Laboral. En Cuba resulta supérfluo destacar lo que significaba la designación electoral antes de la Revolución y el grado de corrupción y engaño que había alcanzado para constituirse en una verdadera farsa que sólo abría el camino a los cargos electivos, a los que previamente se aliaban a las cleses dominantes. En cuanto al nombramiento, los vicios tradicionales de erigir los cargos públicos en recompensa de la clientela política -que lleg6 a organizarse en el sistema de despojo (spoil system) en los Estados Unidos de Norteamérica- y el llevar a esos cargos a parientes y amistades, fueron connaturales al reclutamiento de los agentes de la Administración. La Ley del Servicio Civil promulgada en 1908, contenía prescripciones para designar al personal, las cuales fueron, sin excepción, siempre incumplidas.
Derechos y deberes Tanto los derechos como los deberes de los trabajadores de la Administración Pública tienen un carácter objetivo, puesto que se originan en la ley, sin que los primeros puedan ser considerados como derechos subjetivos en el concepto clásico, puesto que pueden ser variados por el Estado, cuando lo considere oportuno, modificando la ley a ese fin sin que
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quepa, por parte del agente, pretender alegar la existencia de derechos adquiridos frente a la Administración. Desde el punto y momento en que los agentes de la Administración Pública tienen en un Estado socialista el carácter de trabajadores, no es posible que su régimen de derechos y deberes difiera de los que prestan su fuerza de trabajo en otros sectores. En cambio, un sistema capitalista establece, para los agentes de la Administración Pública, un ordenamiento normativo de sus derechos y deberes, diferenciado en todos sus aspectos del que regula los de los demás trabajadores. Ese régimen especial significa el establecimiento de condiciones de trabajo más ventajosas para los agentes y la razón de esta situación de privilegio no es otra que el interés de la clase dominante, los capitalistas, de asegurarse su cooperación, puesto que integran un importante factor en la supraestructura política de su Estado clasista y en esa forma se les aísla de la clase proletaria y se les inclina a sentirse parte de la clase pequeñoburguesa. aunque de hecho, disten económicamente de ser tales. De esa forma los agentes colaboran a mantener a los obreros bajo la dependencia de la burguesía. Al producirse la revolución socialista y crearse un nuevo aparato estatal. los agentes de la Administración Pública deben considerarse parte de las masas trabajadoras e incorporarse junto con la clase obrera, a las tareas de la revolución. El principal derecho que se concedea los agentes de la Administración Pública es el derecho al empleo, que puede expresarse como la facultad que tiene el agente de no ser separado del oficio, sino por causas especiales y con garantías formales y en caso contrario, de poder ejercitar una acción para que se le reintegre a aquel. Este derecho podría denominarse con mayor rigor jurídico como derecho a la relación de empleo, puesto quecno puede discutirse al Estado la potestad de variar su estructura y así hacer que desaparezcan, por conveniencia pública, los oficios o empleos que libremente estime son innecesarios y no puede argüirse que alguien pueda concebir y defender que quepa la reclamación de la persistencia del empleo u oficio, pero si el empleo permanece, existe la relación de empleo, y en beneficio del ejercicio de la función no puede ser extinguida sin que concurran las circunstancias expuestas, a menos que la ley lo autorice, como ocurre en los oficios que se consideran de confianza y los desempeñados por el personal dirigente. En conclusión, el reconocimiento de este derecho no.es un problema jurídico, sino administrativo, puesto que el Estado libremente lo regula a la luz de criterios de conveniencia. Pero si la ley lo reconoce ya deja de ser puramente administrativo y se convierte en asunto jurídico, con los efectos en cuanto a la no separación que se ha expuesto, esto es, en tanto el oficio se mantenga vigente y el que lo desempeñe cumpla con los deberes que la relación de empleo establece. Los demás derechos de los agentes son estudiados dentro de la disciplina jurídica denominada Derecho Laboral.
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Responsabilidad Al establecerse la relación de empleo, o concertarse el contrato, se crea un vínculo jurídico entre la Administración y el agente que implica necesariamente deberes y derechos. Si el agente trasgrede los primeros, incurre en una responsabilidad y se hace acreedor a sanciones. La trasgresión por el agente de los deberes jurídicos, significa la violación de la legalidad socialista, puesto que le vienen señalados por la ley y pueden consistir en acciones u omisiones que producen efectos perjudiciales para la Administración o para los administrados. En el primer supuesto, la responsabilidad del agente es interna y en el segundo es externa, aunque esta última alcanza en sus efectos a la Administraci6n, no sólo porque se hayan infringido los deberes del agente como tal, deberes que se originan en la relación de empleo, o en el contrato, sino que se han contrariado los fines de beneficio general que la actuación administrativa se propone. La exigencia de la responsabilidad externa de los agentes puede, en ciertos casos. trascender a trasladar esa responsabilidad a la propia Administración. Esta cuestión será examinada al estudiar la llamada responsabilidad de la Administración Pública, ciñéndonos ahora a la responsabilidad interna. La trasgresión de un deber de la función no tiene siempre un efecto uníVOCO. Puede consistir en la violación de las atribuciones o deberes que le impone la titularidad del oficio, o causar un daño patrimonial a la Administración o configurar un delito de carácter penal. Existen pues, tres clases de responsabilidad: la administrativa o disciplinaria, la civil y la penal, y a cada una de ellas le corresponde un tipo de sanción distinta. Las responsabilidades citadas no son excluyentes. o sea, que un mismo hecho puede atraer sobre el agente que lo cometa dos de esas responsabilidades, y a veces hasta tres, puesto que cada una tiene una finalidad específica distinta de las otras. De ellas nos interesa la disciplinaria o administrativa, en razón a que tanto la penal como la civil o patrimonial tienen su regulación en otras ramas del Derecho. La responsabilidad administrativa, en lo que respecta al personal dirigente, tiene una mayor trascendencia de la que puedan incurrir los demás trabajadores de la Administración Pública, ya que en ellos la infracción de los deberes afecta, en mayor medida, los intereses generales que la actividad administrativa atiende y como al mismo tiempo, su carácter de personal de confianza lo permite, las más de las veces la sanción que reciben es la separación del cargo dirigente y el consiguiente traslado a otro cargo de menor importancia y significación. Consecuente con este principio, rige en Cuba el Decreto-Ley número 36 de 29 de marzo de 1980, que se titula Sobre la Disciplina de los Dirigentes y Funcionarios Administrativos Estatales, que como su denominación indica, establece las normas que rigen la disciplina de los dirigentes y funcionarios administrativos estatales civiles. los que como se ha visto
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define, así como las medidas disciplinarias aplicables en los casos de violaciones de ella. Esas infracciones de la disciplina administrativa. presentan según el Decreto-Ley número 36, diversas modalidades: pueden ser en el ejercicio de sus cargos; respecto a sus relaciones con sus subordinados; respecto a sus relaciones con los ciudadanos; respecto a los bienes y recursos bajo su responsabilidad o custodia; respecto a sus relaciones con sus superiores, con otros dirigentes o funcionarios y con trabajadores que no le están subordinados; respecto al cumplimiento de la legalidad socialista y respecto a su conducta personal. Cada una de estas modalidades tiene a su vez diversas figuras de las posibles conductas infractoras de la disciplina, las que pueden ser objeto de imposición de las medidas disciplinarias siguientes: a) amonestación privada; b) amonestación ante el Consejo del nivel que corresponda o ante el Comité Ejecutivo del Órgano Local del Poder Popular; c) multa por un importe desde el 5 % al 100 % del salario de un mes; ch) traslado provisional para un cargo de dirección o de funcionario, en su caso, de menor nivel, por un término no menor de un mes ni mayor de seis meses; d) traslado provisional para un cargo que no sea de dirección o fimcionario, en su caso, por un término no menor de un es ni mayor de seis meses: e) democión para un cargo de dirección o funcionario, en su caso, con menor nivel, con inhabilitación para ser promovido antes del transcurso de un año; f) democión para un cargo que no sea de dirección o funcionario, en su caso, con inhabilitación para ser promovido a cargos de dirección o de funcionario, en su caso, antes del transcurso de dos años; g) separación definitiva del cargo, lo que implica desvinculación laboral del sistema del Órgano u organismo. Debe destacarse la Disposición Especial del Decreto-Ley estudiado, ratificadora de la no inamovilidad de los dirigentes y funcionarios, "...los que pueden ser removidos de sus cargos por otras razones que las de haber incurrido en infracciones de la disciplina, lo que se consignará en el documento de traslado o baja correspondiente, del cual se expedirá copia al interesado".8 Además de la infracción de los deberes del oficio, la responsabilidad administrativa sancionable puede derivarse de que el agente observe, fuera de la función, una conducta desordenada que lo haga desmerecer en el concepto público, puesto que la reputación privada del agente trasciende al prestigio de la organización administrativa a que pertenece.
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Cesación Al tratarse de personal de confianza, el dirigente puede ser removido libremente del oficio por el Órgano o jefe de organismo competente que es, salvo que la ley disponga otra cosa, el propio que lo nombró, puesto que la facultad de nombrar trae implícita la de revocar el nombramiento. Tratándose de una facultad discrecional, el personal dirigente no tiene acción para reclamar contra la revocación de que es objeto. Se le separa del cargo y se le sustituye porque se estima que su gestión no es eficaz. En la mayoría de los casos. la cesación del personal dirigente se resuelve con la renuncia que presenta el agente, cuando conoce que ha perdido la confianza del órgano responsable de procurar la actuación más eficaz de la organización administrativa de que se trate. La renuncia es la manifestación de voluntad del agente, en cuanto a su decisión de abandonar el oficio, y sus efectos jurídicos se producen cuando se acepta por el Órgano competente para separar al agente del oficio.
3. Formas de aplicación d e las relaciones jerárquicas Al estudiarse las relaciones jerárquicas se expuso como base de ellas, la necesidad de que existiera una subordinación entre los agentcs titulares de los oficios. situados a los distintos niveles, con el objeto de que toda la acción administrativa se desarrolle en forma armónica y unitariamente a trav6s de todas las ramas de la organización. impulsada por los Órganos situados en los distintos niveles de decisión. Todo ello se traduce en el establecimiento de una serie de relaciones entre los trabajadores de la Administración Pública que suponen la existencia de condiciones esenciales de la jerarquía administrativa y que a continuación se definen.
Dirección administrativa Consiste en la atribución, poder o facultad que compete a un agente administrativo para dictar normas determinantes de la organización del personal y la asignación a estos de facultades y deberes, formas de asignar el material y en fin, todo lo que se relacione con el funcionamiento de la estructura administrativa de que se trate. Reside generalmente en el nivel máximo de la estructura administrativa y acorde con los principios de dirección colectiva que deben ser aplicados en la Administración, debe ser compartida, en cuanto a su discusión con los consejos de dirección existentes en todos los organismos, pero conservando el agente máximo, la responsabilidad unipersonal de la decisión.
Orientación Vinculada al poder de ordenar. la orientación, que ha sido denominada también vigilancia interna, es la atribución, facultad o poder de un agente
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administrativo superior para orientar a los trabajadores en la realización de los actos administrativos o funciones del cargo que se les ha encomendado. La orientación tiene tres manifestaciones principales: la instrucción, la circular y la orden. La instrucción es una recomendación por vía de enseñanza, dictada por el agente superior sobre la forma en que debe de realizarse un trabajo encomendado a otros agentes de la propia organización administrativa. La circular es un criterio que mantiene el superior en las labores generales que deben realizar sus subordinados. La orden es un mandato que establece el superior y que está destinado a agentes que les están subordinados. Una vez que, de ser necesario, se ha discutido colectivamente cualquier asunto que competa a la organización o el órgano máximo de aquella considera debe actuar conforme a las atribuciones que el ordenamiento legal le confiere, es necesario que actúe la potestad imperativa de la Administración, la que, a más de actuar sobre los particulares, se expresa también en su orden interior y se ejerce dentro de la jerarquía, por cuanto en ella los agentes colocados en los niveles superiores, tienen la facultad de ordenar a los que están en los niveles más bajos. de obligar a que se cumpla lo ordenado y de exigir, en caso contrario, las responsabilidades correspondientes. Esta condición, sin la cual la jerarquía se desvertebra. origina el deber de obedecer. El poder de ordenar, atribuido a los agentes administrativos superiores, no es considerado hoy a la luz de las modernas tendencias de organización administrativa, atendiendo sólo a su problemática jurídica, sino que es objeto, dentro de lo dispuesto normativamente, de un tratamiento que atiende más bjen a la eficacia, la que mejora con adecuados procesos de relación entre el personal que dirige y el subordinado, con vistas al mayor rendimiento o productividad de los segundos. Ello significa un nuevo estilo de dirección, de carácter colectivo, que se encamina a lograr una mejor colaboración del personal subalterno, informándosele sobre los objetivos a alcanzar. ofreciéndosele mayor participación en las decisiones y en la responsabilidad y mantenimiento un control sobre sus cualidades y situaciones personales su ambientación en el trabajo e idoneidad operativa.
Supervisión Así como la orientación se ejercita con antelación a la conducta administrativa de los agentes inferiores, una vez que la actuación se ha producido y que los agentes, con competencia para ello, han manifestado la voluntad del organismo por medio de actos administrativos, los superiores pueden hacer uso de la supervisión, que es la atribución o facultad que tiene un agente administrativo para apreciar la validez, eficacia y ejecución de los actos realizados por los trabajadores de ese organismo que le 168
están subordinados. La supervisión tiene las siguientes manifestaciones: aprobar, suspender, modificar, sustituir y anular. La aprobación consiste en la aceptación por el superior del acto realizado por el subalterno. Pudiera pensarse que este acto es inútil porque si el superior acepta lo realizado, no debe haber razón para su aprobación, sin embargo, no hay tal inutilidad, ya que debe aprobar los actos realizados que entretanto no tienen plena eficacia. La suspensión consiste en evitar temporalmente que el acto realizado pog el subalterno se lleve a ejecución. dando lugar a que mediante su estudio por el superior, sea posteriormente aprobado o modificado. La modificación comprende la aceptación, en parte, del acto realizado y se diferencia de la suspensión, en que mientras esta deja intacto el acto hasta su ulterior resolución, la modificación altera el contenido del acto. La sustitución se refiere a la acción de rechazar totalmente el contenido del acto realizado por el subalterno haciendo el superior un nuevo acto, según su criterio. Esta modalidad de la supervisión puede ejercerse basada en la legalidad o en el mérito. La primera, cuando la decisión del superior considera que la del subalterno es contraria a la ley aplicable al caso y la segunda, cuando atiende a consideraciones de oportunidad para la Administración. Se diferencia la sustitución de la modificación, en que la primera es una revocación total, mientras que la segunda es una revocación parcial. La anulación consiste en invalidar un acto realizado por el subalterno por no ajustarse a las normas de formalidades que lo rigen, para dictar el superior, otro en su lugar o para devolverlo, a fin de que se corrijan los defectos de forma contenidos en el acto. La anulación se diferencia de la modificación y de la sustitución, en que el superior actúa en aquella por causas extrínsecas que no afectan el contenido del acto, mientras que en esta actúa sobre el contenido propio del acto. En resumen, la supervisión implica que en una relación de abajo a arriba aparezca la potestad del superior de intervenir en las decisiones de los subalternos. Esta potestad se funda en la naturaleza misma del orden jerárquico que requiere una relación de continuidad entre los órganos situados en los diversos niveles.
Inspección Cuando se elaboran o se cumplen los actos administrativos puede ejercerse la inspección. que es la facultad que posee un órgano administrativo para examinar los actos materiales y las operaciones preparatorias y ejecutivas de los actos de decisión que tienen a su cargo los trabajadores que le están subordinados. Nunca se proyecta sobre los actos productores de efectos jurídicos. La inspección se distingue de la orientación y de la supervisión en que estas dos se realizan: la primera con antelación a que el acto se produzca y la segunda una vez que el acto ha sido realizado: en tanto la inspección
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puede tener lugar en una u otra oportuntdad, esto es, mientras se elaboran o se cumplen los actos administrativos. El Decreto-Ley número 67, de 19 de abril de 1983. de Organización de la Administración Central del Estado, en su artículo 25 considera como una atribución de los organismos rectores de una rama, subrama o actividad, ejercer "...la inspección de las actividades de las cuales son rectores": el Reglamento General de los Organismos de la Administración Central del Estado (Decreto número 1 del Consejo de Ministros. de 23 de julio de 1978) en su artículo 1 0 1 desarrolla la esfera de actividad de la inspección y la considera como una de las formas o aspectos de la inspección y el propio Decreto Ley número 67, en su artículo 52, inciso ñ). estima que es una de las atribuciones de los Organismos de la Administración Central, "...realizar visitas de inspección a las delegaciones territoriales, empresas y dependencias del organismo así como a las direcciones administrativas, empresas y dependencias de los Órganos locales del Poder P ~ p u l a r " . ~
Resolución de asuntos Radica en la facultad o atribución que tienen los agentes administrativos superiores para emitir decisiones de los asuntos que por razón de competencia deben conocer, expresando así la voluntad de la Administración. El tantas veces citado Decreto-Ley número 6 7 en los incisos q) y r ) de su artículo 53 atribuye a los jefes de los Organismos de la Administración Central del Estado la facultad de dictar resoluciones, instrucciones y otras disposiciones de carácter obligatorio para el organismo que dirige, sus empresas y dependencias, así como reglamentos, resoluciones y otras disposiciones de obligatorio cumplimiento para los demás organismos y sus dependencias, el sector cooperativo, el privado y la población. Ahora bien, el artículo 7 del Reglamento General de los Organismos de la Administración Central del Estado advierte que:
Los reglamentos, resoluciones, instrucciones y otras disposiciones que se dicten en los organismos, nb pueden contradecir la Constitución de la República, las leyes, los decretos-leyes, decretos, el referido Reglamento y demás disposiciones dictadas por un Órgano de superior jerarquía o por un organismo rector de una actividad o rama de la eco10 nomía en el marco de sus facultades y competencia. La resolución de los asuntos trae aparejada la facultad de delegar, a pesar de que en principio, las funciones del oficio son indelegables, puesto que asignadas a los oficios tienen que ser desempeñadas por los titulares de ellos. No obstante, en ocasiones, la facultad de delegar es indispensable. Exceso de trabajo para determinados órganos superiores, dificultad de trasladarse a otros sitios para atender asuntos específicos de la función, fuera de la residencia habitual del titular que no puede, en esos casos, desatender aspectos de la función que realizan en el lugar en que re-
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side, la índole misma del acto, imponen la delegación para que la función no sufra quebrantos. El superior puede encomendar a un subalterno que realice, a su mandato, determinados actos que están dentro de la competencia de aquel. La delegación no debe ser general, porque en ese caso se convertiría en transmisión de un oficio. Tiene que ser potestativa porque de lo contrario sería atribuir la competencia al titular del oficio inferior. El delegante fija el alcance y límites de la delegación a los que tiene que atenerse el delegado. Por último. la delegación debe siempre estar autorizada por la ley y es, en todo caso, una facultad discrecional que se basa en razones de oportunidad y conveniencia. El repetidamente citado Reglamento General de los Organismos de la Administración Central del Estado se refiere a la delegación que denomina de autoridad, en cuanto a los jefes de organismos en el inciso r ) del artículo 35: a los vicepresidentes y viceministros en el inciso e) del artículo 3 6 y en el artículo 50, y a los jefes de unidades organizativas en el artículo 5 1. La delegación en general se desarrolla en el Capítulo IX y a ella se la constriñe a las premisas siguientes: a) puede ser ocasional, temporal o parcial; b) no implica cese de la responsabilidad de quien delega; c) el delegado responde ante el delegante del uso que haga de la delegación; ch) quien recibe autoridad por delegación no puede delegarla (delegara potestas non delegatur); d) el que actúe por delegación lo hará constar en las actividades que realice y en las disposiciones que dicte: e) la atribución de delegar debe usarse en forma restringida. En el artículo 49 se señalan las atribuciones que los jefes de organismos pueden delegar y el alcance de la delegación. Como reverso de la delegación encontramos la potestad de reservación de asuntos que consiste, al contrario de aquella, en atraer competencias en vez de transmitirlas. En virtud de esa facultad, el órgano superior puede reclamar el conocimiento de un asunto que sea de la competencia del subalterno que. en ese caso, se abstendrá de seguir conociendo de él y lo elevará al superior para que este lo resuelva. Debe estar autorizado por la ley de modo expreso. La reservación de asuntos debe ser utilizada’excepcionalmente, pues su generalización provoca que la actuación decisoria se concentre en el órgano superior, produciéndose un centralismo burocrático que entorpece el actuar de la Administración, que orientada en las modernas técnicas emplea, por el contrario, la delegación, lo que es principio básico de la organización administrativa cubana actual. E l Decreto-Ley 67, de la Organización de la Administración Central del Estado en el inciso p) del artículo 53, faculta a los jefes de los organismos a reclamar el conocimiento y solución de cualquier asunto que conozcan los funcionarios del aparato central del organismo, de sus empresas y dependencias y el Reglamento General de los Organismos de la Administración Central del Estado ratifica esa atribución en el inciso m ) de su artículo 3 4 y la otorga a los jefes de unidades organizativas en el inciso g) del artículo 37.
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Disciplina La orientación tiene la garantía de su ejercicio en el deber de obediencia, la jerarquía descansa en la subordinación y como conclusión de ambos postulados es condición esencial de la organización jerárquica el poder de disciplina que radica en la facultad de los agentes administrativos superiores de imponer sanciones a los subalternos, en caso de que quebranten los deberes que el desempeño de un oficio público impone. En un análisis preciso, las sanciones administrativas sólo difieren en su naturaleza jurídica de las sanciones penales ordinarias, en cuanto al alcance de la perturbación que producen las infracciones que las motivan. Las faltas administrativas son faltas del servicio que perturban el orden interno de la Administración y las faltas penales, incluso las que cometen los agentes públicos en el ejercicio de sus cargos, producen una perturbación externa, puesto que sin perjuicio del daRo que las cometidas por los agentes puedan causar a la Administración, atacan al orden social del Estado. De ahí que en los casos en que se trate de infracciones penales cometidas por los agentes en el ejercicio de sus cargos, tenga la Administración, con independencia de la actuación de los tribunales, potestad para sancionar administrativamente al agente infractor, si la conducta de este ha perturbado su orden interno. Por idéntica razón una infracción penal cometida por un agente y que conocida por los tribunales n o es objeto de sanción, puede ser origen de que se imponga al agente una sanción administrativa, si la Administración estima que la actuación de aquel ha lesionado su orden interno. El Código del Trabajo y los Decretos-Leyes número 34 de 12 de marzo y el número 36 de 29 de marzo, ambos de 1980, regulan respectivamente la disciplina y su exigencia de los trabajadores de las Administraciones Estatales; de los trabajadores dedicados a los distintos aspectos de la docencia; y de los dirigentes y funcionarios administrativos estatales.
Control La legalidad socialista requiere imperativamente que todos los órganos administrativos actúen y se mantengan dentro de su esfera de competencia. A ese fin se inviste a determinados Órganos de la potestad de suspender, privándolos de ejecución, los actos de otros órganos en razón a que estos al producirlos no se han ajustado a lo dispuesto en la ley. Esta potestad implica la de sustituir la voluntad del órgano controlado por la del órgano controlador y así, al producirse la suspensión y como consecuencia de ella, debe el primero emitir un nuevo acto ajustado a la ley. En ocasiones. el Órgano controlador no es superior jerárquico del controlado, al tratarse de un Órgano que tiene como función principal ejercer el control sobre los actos de otros órganos que no le están subordinados en razón a la materia sobre la que recae el acto.
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Tanto el Decreto-Ley número 67, de la Organización de la Administración Central del Estado y el Reglamento General de los Organismos de la Administración Central del Estado, profusamente citados en este Capítulo, presentan a lo largo de su articulado numerosos casos del ejercicio de control administrativo. sobre todo en las esferas de actividad que se desarrollan en la Administración Pública.
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Notas
Ver: Disposición Final Primera del Decreto-Ley número 40. Gaceta Oficial de la República de Cuba, edición ordinaria. número 26.de 17 de agosto de 1978 (artículo 28).p. 343 y SS. lbidem (artículo 29).p. 343. Idem. Idem. Ob. cit., de 2 de abril de 1980.p. 219. Idem. Ibidem, p. 225.
Ob. cit., de 19 de abril de 1983.p. 66
l o Ob. cit.. de 23 de junio de 1978.p. 341
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CAP~TULOx
Los medios jurídicos de la Administración Pública. , Los medios materiales
1. Introducción Efectuado el estudio de los medios personales de la Administración Pública, corresponde al presente Capítulo, el de los medios materiales que utiliza. De esta forma se completa el conocimiento de los medios jurídicos de la Administración Pública que deben ser objeto de tratamiento en nuestra disciplina. La propiedad es la categoría económica principal de cada sociedad y el Estado asegura las relaciones de propiedad existentes en cada una, tomando en consideración los intereses que en la sociedad socialista desarrollada coinciden con los intereses de toda la sociedad. En una sociedad desarrollada o en proceso de formación, la propiedad del Estado es forma fundamental de ella. "Lenin desarrolló con sentido creador la doctrina sobre la propiedad como categoría económica principal determinante de todo el régimen de relaciones sociales", y esa base del sistema socio-económico socialista tiene su forma principal en la propiedad estatal socialista, en el patrimonio que organiza y rige la Administración Pública.
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2. El patrimonio administrativo La satisfacción de necesidades de interés general exige el empleo de recursos materiales y la Administración Pública. encargada de obtener esa finalidad, requiere tener a su disposición un conjunto de bienes, materiales e inmateriales; inmuebles, muebles y semovientes; todos con valor económico y los utiliza en su actividad. El patrimonio administrativo se integra, por ¡o tanto, por los bienes de toda clase que están a la disposición de un órgano u organismo administrativo que regula su utilización, para que sirvan a los fines de la Administración. Su conjunto se encuentra sujeto a un régimen jurídico que difiere sustancialmente del que regula los bienes privados.
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La propiedad estatal socialista integra el patrimonio administrativo y, como tal, es utilizado por el Estado mediante su empleo por la Admnistración para el logro de sus finalidades. La propiedad del Estado que desempeña un papel fundamental, puede consistir, para el Derecho soviético. en cualquier cosa o valor: la tierra y las máquinas, los bosques y las fábricas, las vías férreas y los productos alimenticios, los ríos y las prendas de vestir, los yacimientos y los automóviles. La Constitución de la República de Cuba, proclamada el 24 de febrero de 1976, reconoce la existencia de diferentes formas de propiedad: la propiedad estatal socialista (artículo 15): la propiedad privada de los agricultores pequeños (artículo 20); la propiedad cooperativa (en el propio artículo 20);la propiedad personal (artículo 22) y la propiedad de las organizaciones políticas, sociales y de masas (artículo 23). De estos tipos de propiedad, es la propiedad estatal socialista la que constituye el patrimonio administrativo. Su contenido está establecido en el antes citado artículo 15 de nuestra Constitución que dice: La propiedad estatal socialista, que es la propiedad de todo el pueblo, se establece irreversiblemente sobre las tierras que no pertenecen a los agricultores pequeños o a cooperativas integradas por los mismos; sobre el subsuelo. las minas, los recursos marítimos naturales y vivos dentro de la zona de su soberanía, los bosques, las aguas, las vías de comunicación; sobre los centrales azucareros, las fábricas, los medios fundamentales de transporte, y cuantas empresas, bancos, instalaciones y bienes que han sido nacionalizados y expropiados a los imperialistas, latifundistas y burgueses, así como sobre las granjas del pueblo, fábricas, empresas e instalaciones económicas, sociales, culturales y deportivas construidas, fomentadas o adquiridas por el Estado y las que en el futuro construya, fomente o adquiera.2 En lo que respecta a la forma de administración de la propiedad estatal socialista, el artículo 17 de la Constitución en su párrafo primero dispone: "Para la administración de la propiedad socialista de todo el pueblo, el Estado organiza empresas y otras entidades económica^."^ Todo ese inmenso patrimonio. al servicio de la sociedad, del que es propietario único el Estado, se destina al mejoramiento de las condiciones de vida de la clase proletaria, basado en el aumento de la producción y el desarrollo del socialismo y es objeto de acción administrativa por lo que dicho patrimonio se rige, en sus aspectos esenciales, además de por el Derecho Constitucional, determinante del régimen general de la propiedad socialista del Estado, como se ha visto, y los principios que sirven de base a su administración, por el Derecho Administrativo, cuyas normas "...fijan el régimen de ejercicio del Estado por los órganos ejecutivos y administrativos de dirección de las ramas de la Administración a todos los niveles... y reglamentan también el régimen de aprovechamiento de los objetos de la propiedad del Estado en consonancia con la especificidad de cada rama".4
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Dentro de ese universo de cosas propiedad del Estado deben ser incluidas las que forman el patrimonio cultural, objeto de la ley número 1, Ley de Protección al Patrimonio Cultural, aprobada por la Asamblea cional del Poder Popular en sesión celebrada del 12 al 14 de julio de 1977 y que lleva fecha de 4 de agosto del propio año. En la expresada ley se determinan como integrantes del citado patrimonio los bienes poseedores de especial relevancia en relación con la arqueología, la prehistoria, la historia, la literatura, la educación, el arte, la ciencia y la cultura en general y sobre ellos se establecen medios idóneos de protección, medidas todas ellas de carácter administrativo.
3. Las cosas públicas Se consideran cosas públicas a aquellas que al formar parte del patrimonio administrativo, son utilizadas por la Administración para el cumplimiento de sus funciones. Las cosas públicas se clasifican por la forma en que pueden ser utilizadas y por su origen. Por la forma en que pueden ser utilizadas, las cosas públicas pueden ser de uso común. destinadas al servicio de todos y a la disposición de todos, o por lo menos de un sector no individualizado de la colectividad, como son: costas. ríos, caminos, calles. plazas, parques, puentes, círculos infantiles, escuelas, establecimientos comerciales y otros análogos. Se hallan abiertas a todos y su uso excluye toda individualización. Su utilización, que se hace generalmente sin permiso especial puede, sin embargo, estar regulada sin que esto les prive del carácter de cosas públicas de uso común. Otras cosas públicas llamadas de uso de la Administración, son utilizadas por esta para el cumplimiento de sus fines, pero no se hallan a la disposición de todos. Así los edificios, material de oficinas, mobiliario, maquinarias, vehículos y otros bienes, son empleados por la Administración para cumplir sus fines, pero no están a la disposición de la generalidad de las personas. Ambas categorías de bienes deben estar comprendidas dentro del concepto de cosas públicas aunque algunos quieren, erróneamente, circunscribir ese concepto a las que son de uso común. En el origen de las cosas públicas hay que distinguir si la cualidad jurídica de estas tiene su fundamento en la condición natural de ellas, o si ha sido producida mediante acciones humanas conscientes. Hay cosas, como las corrientes de agua, las costas marítimas, la atmósfera, que son públicas porque esta propiedad jurídica es inherente o está implícita en ellas. Si el objeto cambia (las costas a causa de accesiones o los ríos por desviación de su lecho), la cualidad jurídica de cosa pública participa de esas alteraciones. En los demás casos, las cosas públicas tienen de ordinario su origen en acciones conscientes encaminadas a esa finalidad, por ejemplo, los edificios, los vehículos y las empresas. Su naturaleza no se distingue de la de las cosas privadas y sólo su finalidad es la que las erige
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en cosas públicas. Esas acciones conscientes, encaminadas a dar nacimiento a una cosa pública, pueden realizarse mediante el procedimiento que se analiza a continuación. Todas estas cosas, propiedad del Estado sólo pueden ser entregadas a empresas, organizaciones y a ciudadanos en usufructo, que se concede para un fin de carácter social y bajo condiciones fijadas por la Administración que debe ejercer el control de la utilización del objeto entregado en u s u f r ~ c t o . ~
La afectación Es la sujeción de una propiedad al régimen especial de dominio público normador de los bienes propiedad del Estado, por la utilidad pública a que esta se destina. Presupone un poder de disposición y es un acto jurídicoadministrativo con efectos específicos que se diferencia de los actos administrativos usuales por cuanto carece de destinatario o sea, se dirige a una cosa, no a una persona y ni siquiera su propietario puede considerarse destinatario. puesto que su persona es indiferente a la Administración. Aunque generalmente la afectación se produce a través del procedimiento de la expropiación forzosa. la afectación no requiere formalidad alguna, puesto que puede producirse de hecho. Aunque no medie declaración expresa, la calificación de dominio público se produce cuando el Estado, por ejemplo, fabrica una carretera, o construye un edificio público o también puede producirse tácitamente cuando a determinados bienes, propiedad del Estado, se les da un fin público, como ejemplo de este último caso puede citarse, un inmueble que integrado en el fondo común de viviendas ha sido ocupado por un particular, inmueble que por disposición de la Administración se destina a un fin público, previo traslado del particular que lo ocupaba a otro. La cosa pública puesta en servicio cae bajo el imperio del dominio público y no puede ser sustraída a este sobre la base de un ’ título jurídico privado cualquiera. Al ser la afectación un acto volitivo de la Administración. con efectos jurídicos de impartir a una cosa la condición de pública, acto que es expresión de su obrar soberano puede, la Administración, en un acto de contrario imperio, desafectar la cosa y privarla de la condición expresada, como sería, por ejemplo. la venta a un particular de muebles que por haber sido confiscados figuran en la propiedad estatal.
La puesta en uso No constituye un acto jurídico sino una acción efectiva que marca el momento en que nace a la vida la cosa pública. Es en definitiva una forma tácita o de hecho de la afectación. Así. se construye un edificio destinado a una escuela, se le dota de las instalaciones necesarias y se comienzan las clases. Al ponerlo en uso, sin acción administrativa específica, sin dictarse una resoiución a ese efecto, se le ha impartido la consideración de cosa pública, sujeta a los principios y regulaciones jurídicas concretas que
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las rigen. La puesta en uso complementa, además, el acto administrativo de la afectación en razón. a que con aquella se cumple la finalidad que la destinación de la cosa se propone.
4. Extinción de las cosas públicas Además de la desafectación, ya considerada que constituye la extinción formal de las cosas públicas, estas pueden extinguirse por su desaparición, con la que se produce una extinción tácita originada en un hecho jurídico y que tiene su base en la pérdida de la cosa para su utilización o aprovechamiento. Así, una cosa mueble pública que se destruye o deteriora en forma tal que resulta incompatible con su destinación, cesa en su condición jurídica de pública. La supresión volitiva formal de la condición jurídica de una cosa pública, no es posible respecto de aquellas que lo son por su condición natural, pero si estas condiciones desaparecen. desaparece también la cualidad pública; es un ejemplo de esta situación cuando ocurre por causas naturales, una desviación o cambio en el cauce de un río que origina un cambio en la condición del antiguo cauce en el que puede perder su carácter de público y pasar al patrimonio privado.
5. El uso común Constituye el uso común la determinación de ciertas cosas públicas a ser utilizadas sin requerimiento de permiso especial, al ponerlas a disposición de todos o por lo menos de un sector no individualizado de personas. Este uso común supone la existencia de un vínculo jurídico entre la Administración y los usuarios.
Valoración jurídica del uso común Por algunos autores se discute, si el vínculo jurídico que es el uso común se origina porque el particular tiene derecho al uso común de las cosas públicas. Así los estimaron los antiguos, considerándolo un derecho de carácter civil, puesto que consideraban a las cosas públicas como propiedad de todos. Este concepto no se aviene a la verdadera naturaleza jurídica de las cosas públicas, y al Estado moderno propietario de ellas le es extraña esa idea de la propiedad privada corporativa. Además de que el uso común se rige siempre por nomas de Derecho Administrativo, lo que lo aleja de todo concepto de derecho de carácter civil, no se hacen diferencias entre propios y extraños en cuanto al uso común. Si este fuera una consecuencia de esa propiedad colectiva, solamente podrían utilizarlo los ciudadanos y nunca los extranjeros. En resumen, no se trata de un derecho sino un reflejo de normas de Derecho Administrativo que lo regula de manera impersonal, objetiva, en beneficio de todos, con fines estatales.
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La índole y extensión del uso común son diversas, según la peculiaridad de la cosa pública de que se trate, por lo que no se pueden agrupar en una fórmula general y frecuentemente las regula la ley en forma casuística. esto es. atendiento a cada caso que se presente, en relación con las características de las cosas públicas de que se trate. El derecho de las cosas públicas es una materia de Derecho Administrativo con sello propio que no repite la noción de las cosas según el Derecho Civil, no se complementa con ella. Para el Derecho Civil a su concepto de cosas le es esencial la corporalidad; son cosas sólo los objetos corpóreos, los cuales presentan precisión de contorno. Este criterio no puede aplicarse a las cosas públicas, por ejemplo, el espacio aéreo y la energía elektrica, son cosas públicas o pueden serlo pese a su incorporalidad. Para determinar el concepto de un bien como cosa pública, no basta con la finalidad. A la nota de finalidad hay que agregar otra de carácter subjetivo. Para que un bien tenga carácter público es indispensable que se añada a la satisfacción de una necesidad social la nota de ser propiedad estatal.
Extensión del uso común Clásicamente el uso común se circunscribía a las cosas destinadas a la prestación de los servicios públicos, aún antes de que estos adquirieran la consideración jurídico-administrativa que les impartió la ciencia del Derecho Administrativo. Desde las más remotas épocas se conoció la utilización general de las cosas públicas, como ocurría con las calles, caminos, plazas y ríos, a los que Roma recónóció ese carácter como cosas que estaban fuera del comercio de los hombres, conjuntamente con aquellas otras que, susceptibles de ese comercio, constituían un patrimonio especial consagrado a fines públicos. El feudalismo, al identificar en el príncipe todo imperio sobre personas y cosas, dio al uso público un carácter graciable sujeto a la voluntad o mejor, al capricho del señor, al que pertenecían todas las cosas. El Estado de Derecho burgués, al reemplazar al príncipe y erigirse como persona jurídica, imparte a las cosas destinadas a servir para un fin público, la caracterización de cosas públicas y extiende a todas ellas el uso común que expande sus contornos al diversificarse las tareas administrativas y ser su función más determinante la prestación de servicios públicos, lo que hizo necesario basar la aplicación del uso común, no en la naturaleza pública de una cosa, sino en su afectación a un interés colectivo. El socialismo, al sustituir la actividad administrativa contenida en el servicio público por el servicio estatal, y considerar como parte de esa actividad la gestión económica, extiende aún más la aplicación del uso común que no puede ceñirse a los servicios asistenciales solamente. puesto que la propia actividad económica posibilita, mediante el desarrollo de la producción socialista, el bienestar integral del pueblo, y así todas aquellas cosas que en la gestión económica se utilizan adquieran, al integrar el pa-
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trimonio estatal, el carácter de cosas públicas y a ellas se extiende el uso común, equiparándola a los servicios asistenciales.
6. La relación de utilización El uso de las cosas públicas organizadas en establecimientos o instituciones, está sujeto al estatuto de utilización que tiene por objeto su reguhción, uso que debe hacerse ordenado y con arreglo a las necesidades de la institución y primacía de los intereses de esta. Su incumplimiento por parte de los usuarios puede significar, la imposición de sanciones, sólo imponibles en relación con el servicio cuyo estatuto se ha quebrantado y no en cuanto a la utilización de otros servicios y considerar, por lo general, en la exclusión del usuario (cuando se infringe, por ejemplo, el estatuto de utilización del servicio telefónico, el que lo quebranta puede ser excluido de este servicio, pero no puede imponérsele como sanción el excluirlo del suministro de energía eléctrica). La utilización de las cosas públicas organizadas en establecimientos o instituciones puede ser normal cuando se trata, por ejemplo, de la visita a un museo, en el que el visitante puede contemplar los objetos que allí se exhiben, que es lo dispuesto para todos, y podrá ser especial cuando esa utilización significa una modalidad que no es la que se brinda por el permiso que a todos se otorga como sería, por ejemplo, poder confeccionar copias de los cuadros que en Al se encuentran.
El permiso de utilización En las cosas públicas organizadas en establecimientos o instituciones, puede requerirse por los usuarios el llamado permiso de utilización, el cual no tiene que estar revestido de una forma especial. El aseguramiento de fácil acceso al servicio, como ocurre con los buzones de correos que se colocan en lugares asequibles. supone una forma general del otorgamiento del permiso de utilización. Otras veces es el simple dejar hacer, como sucede en cuanto a los museos donde la entrada es libre, se otorga tácitamente el permiso a todos los que en Al penetran. En ocasiones se ex¡ge el pago de una tasa y contra ella se entrega un talón que comprueba el otorgamiento del permiso en una modalidad ya más formal. Otros casos requieren una estipulación de carácter contractual, como sucede en los servicios públicos de transporte en que la adquisici6n del boleto correspondiente supone que se contraen obligaciones mutuas de ese carácter entre la Administración y el usuario.
Consecuencias jurídicas El permiso de utilización constituye un hecho jurídico que tiene como consecuencias jurídicas las siguientes: a) existe por parte' de la Administración. una manifestación de voluntad que garantiza la utilización sin significar, ya hemos visto, un derecho subjetivo a utilizarla; b) no puede re-
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conocerse como derecho, puesto que la Administración puede rechazar la utilización ante intereses objetivos de ella. Esto sólo admite como excepción aquellos casos cuando la ley reconozca la utilización forzosa como sucede con la educación; c) el permiso es un acto individual y afecta a cada usuario en particular. El usuario entra en el ámbito de soberanía de la Administración y se compromete a dejarse tratar con arreglo a reglas fijadas para la utilización; ch) la Administración debe garantizar la utilización. Esa garantía tiene por límite la capacidad de prestación, por ejemplo, no pueden admitirse más escolares que los que permite la capacidad de un centro docente.
Término de la relación La relación de utilización termina o se extingue: a) por la muerte del usuario: b) por desaparición del establecimiento, lo cual puede ocurrir por un hecho, o la Administración puede motivarla en uso de su obrar soberano: c) por el cumplimiento de la prestación, como cuando se obtiene el título académico, después de cumplimentados los estudios en un centro docente; ch) por incapacidad del usuario, por ejemplo, cuando un estudiante no pasa con éxito laspruebas de capacidad fijadas en el centro de estudios donde concurre; di por voluntad del usuario que produce su baja en el servicio: e) por exclusión del usuario cuando infringe el estatuto del servicio.
7. Las restricciones a la propiedad individual La propiedad individual no sólo es afectada por la expropiación forzosa o por la requisición, que se estudiarán más adelante, por las cuales hay un traspaso del patrimonio privado al patrimonio estatal que significa la desprivatización de las cosas. Sobre ella recae también la acción administrativa, imponiéndole restricciones que en suma son exponente de una debilidad del derecho de propiedad, puesto que esas restricciones tienen siglos de existencia y han sido reguladas por el Derecho imperante en los diversos sistemas económicos. Aún los filósofos del Derecho burgués que identificaban la propiedad con la libertad, estimando a la primera como la segunda aplicada a las cosas y han querido revestirla, en su subjetivismo idealista, con el ropaje de un derecho natural, amparo ideológico de la gxplotación capitalista, no han hallado el modo de justificar la persistencia de la propiedad como derecho absoluto y se han visto precisados a admitir, lo más tímidamente posible para no perjudicar los intereses que a su vez los sostienen, la existencia de la propiedad colectiva y lo inevitable de las restricciones impuestas a la individual por los intereses generales. Por otra parte, a los capitalistas les preocupa más la conservación incólume de la propiedad sobre los medios de producción y que sobre ellos no recaigan restriccio-
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nes y al propio tiempo, los grandes monopolios necesitan hacer uso en su provecho de la propiedad particular, de ahí que el Derecho burgués admita tradicionalmente las restricciones que en todos los ordenamientos legislativos aparecen, en razón a lo cual sus ideólogos exaltan hipócritamente la función social de la propiedad, definida así en las modernas constituciones burguesas, pero escasamente practicada. En el estudio de las restricciones a la propiedad particular es preciso distinguir, las limitaciones de las servidumbres administrativas, aunque bajo esta última categoría se suele abarcar ambas. Una y otra presentancaracteres suficientemente diferenciados que permiten su consideración jurídica independiente. Según Renato Alessi, el criterio distintivo radica en que las servidumbres administrativas se constituyen para la utilidad de un bien de dominio público o para la consecusión de los fines inherentes a esos bienes6
Las limitaciones Las limitaciones a la propiedad que son regidas por el Derecho Administrativo se establecen basadas en el interés público y regulaciones de comunidad, y se diferencian claramente de aquellas que regula el Derecho Civil encaminadas a determinar los límites del ejercicio del derecho de propiedad de los ciudadanos y a conciliar los intereses, a veces opuestos, de los que tienen relaciones de vecindad. Aquellas conforman la propiedad a su verdadero destino: servir a la sociedad, despojándola de sus atributos teóricos burgueses. Estas restricciones implican límites a la libre disposición jurídica de los inmuebles y sin que se refieran al contenido de la propiedad, alejan su condición de exclusiva sin desmembrarla, sin incorporar parte de ella al patrimonio estatal ni disminuir el uso y goce Ú t i l de la cosa. El interés social que las. provoca puede tener un carácter económico, cultural, militar, etc.. con el que se compatibiliza el derecho de propiedad individual. Son ajenas a las relaciones de vecindad y se imponen por la Administración en beneficio de la colectividad, representada por ella, surgen por el solo hecho de la coexistencia de las propiedades individuales en una comunidad y son reglamentadas administrativamente sin que los propietarios puedan oponerse a su imposición, alegando que perturban el goce de su derecho. Las limitaciones de la propiedad se distinguen de las servidumbres porque se contraen tan solo a retringir la potestad que entraña la propiedad de un bien al imponerse una sumisión del bien, no total como ocurre en la servidumbre, a la potestad soberana de la Administración.’ Esa debilidad inherente a la propiedad por motivos de interés colectivo, presenta como caracteres específicos los sigueintes: a) generalidad, puesto que no se imponen sobre cosas determinadas, sino que se regulan objetivamente y afectan a todas las cosas que se encuentran en idéntica situación y condiciones; b) son constantes, esto es. no se establecen por un tiempo determinado; c) son ilimitadas en su número, ya que surgen de
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necesidades públicas y estas no pueden someterse a un límite numérico; ch) imponen al propietario obligaciones de no hacer, como por ejemplo. abstenerse de fabricar más allá de cierta altura u obligaciones, de dejar hacer como son permitir la instalación en su propiedad de buzones para el servicio postal, placas con los nombres de las canes y números de las casas, los faroles de alumbrado público, los soportes de las instalaciones telegráficas y telefónicas; d) no dan lugar a indemnización, al no implicar una disminución del derecho de propiedad, esto es, no producen un daño jurídico: e) son ejecutorias, al no poder ser resistidas por los propietarios. Tradicionalmente las limitaciones recaían tan sólo sobre la propiedad inmobiliaria. Así lo consignan los administrativistas burgueses. El Derecho socialista no puede ceñirse a esa circunscripción y admite en consecuencia, que sobre la propiedad mueble se impongan limitaciones. Así. entre nosotros. la ley número 1096 de 25 de marzo de 1963, prohíbe el que se proceda a desarmar vehículos automotores de propiedad privada para la venta de sus piezas, sin previo permiso del Ministerio de Transporte. La ley número 1, de 4 de enero de 1977, de Protección al Patrimonio Cultural, ya citada, establece sobre tos bienes integrantes de ese patrimonio, una vez inscriptos en el Registro Nacional de Bienes Culturales, no pueden ser destruidos, remozados, modificados o restaurados, sin previa autorización del Ministerio de Cultura, limitándose, en consecuencia, el título de su poseedor; ni podrán ser extraídos del territorio nacional sin idéntica autorización, la que también se requiere para su transmisión a otra persona. Son evidentes que los titulares de esos bienes están limitados en su posesión o en su dominio.
Las servidumbres administrativas Sobre las cosas inmuebles pueden recaer cargas que tienen por origen, no una necesidad de otra cosa privada que con ella colinda, sino la vecindad de cosas públicas y su causa es, por consiguiente, un interés general. Esas cargas reciben el nombre de servidumbres administrativas, debido a su analogía con las servidumbres civiles, aún cuando muchas de ellas carecen de todos los elementos conceptuales que caracterizan a esta institución jurídica en el Derecho Civil. Las servidumbres administrativas presentan, al decir de Otto Mayer,' afinidad con las de Derecho Civil, pero no identidad y son sil: duda, categorías jurídicas distintas. Existen cuando la propiedad sobre las cosas inmuebles se ve disminuida al constituirse sobre ella una carga jurídica en favor de la sociedad, representada por la Administración, titular de una cosa pública también inmueble, integrante del patrimonio administrativo, esto es, que la disminución le viene impuesta por disposiciones administrativas sin que haya acaecido un hecho jurídico que motive esas condiciones. El predio a favor del cual se impone la carga se llama dominante y el que la sufre, sirviente. Las servidumbres administrativas tienen existencia en tanto el inmueble a favor del que se establecen, mantiene la destinación que le dio ori184
gen. Si un camino deja de serlo, la prohibición de talar árboles y extraer raíces en una zona a cada uno de sus lados, queda inefectiva. No ocurre así con las servidumbres de Derecho Civil que están ligadas al inmueble dominante. A diferencia de las servidumbres civiles que pueden ser reales, o sea, establecidas a favor de una cosa, o personales, constituidas en provecho de una persona determinada, las administrativas son siempre reales, benefician a una cosa que integra el patrimonio estatal, para atender con ello un interés general. Las servidumbres administrativas se confunden a menudo con las limitaciones y aún una misma restricción puede ser de una u otra categoría jurídica según sus circunstancias originantes.'Ello está en dependencia de la existencia o no de un predio dominante. El establecimiento de las servidumbres administrativas puede tener alguno de los objetivos siguientes: 1) facilitar la existencia comunal, como son las que en general se establecen en el orden urbano, esto es, en los edificios construidos en pueblos y ciudades y tienen por motivo la seguridad personal, la salubridad, la comunidad y el ornato; 2) condicionar el aprovechamiento y uso de cosas públicas, por ejemplo, las que se establecen sobre las márgenes de los ríos como el llamado camino de sirga, las creadas en interés de la ganadería o para el paso de la energía eléctrica: 3) procurar condiciones para la instalación de servicios. Así en las marítimo-terrestres hay que dejar en los terrenos que con ellas colindan, un espacio para que allí pueda organizarse el servicio de salvamento de náufragos y el de vigilancia del litoral. La constitución de servidumbres administrativas puede tener lugar, dice Bielsa, por las leyes, comprendidas entre ellas a los reglamentos o por actos administrativos unilaterales basados en una autorización legislativa y además, por un acto bilateral o convenio entre la Administración y el propietario del predio irv vi ente.^ Las servidumbres administiativas pueden clasificarse de la manera sig u¡ent e: pueden ser legales o naturales: las primeras son las que la ley establece con carácter forzoso y por consiguiente el propietario del predio sirviente no puede oponerse a que se constituyan. Las naturales son aquellas que la ley impone en virtud de la situación en que se encuentra el predio sirviente en relación al dominante, por obra de la naturaleza, sin que intervenga la mano del hombre, ejemplo de las primeras es la servidumbre de acueducto y de la segunda la obligación que tienen los terrenos inferiores de recibir las aguas que naturalmente afluyen de los superiores; también se dividen las servidumbres públicas en positivas y negativas. Son positivas aquellas en las que el propietario de la finca sujeta a servidumbre, debe permitir que un tercero haga determinados actos, como el permitir el paso del ganado por su finca para llevarlo hasta una vía o camino público.
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Son negativas las que consisten en que el propietario del fund.0 debe abstenerse de realizar determinados actos, por ejemplo, la de altura, esto es, el que un edificio no pueda construirse a mayor elevación de la que permiten los reglamentos: c) otra clasificaciones: aparentes y no aparentes, según se manifiestan o no signos exteriores, ejemplo de las primeras, la de acueductos, de las segundas, la de altura; ch) tenemos también las servidumbres temporales, que solamente duran un determinado tiempo, como la de permitir que se deposite en una finca aledaña a un río navegable, las arenas y demás productos que se obtengan del dragado del lecho de aquel, y las perpetuas, que son aquellas que tienen una duración indefinida como es, por ejemplo, la de camino de sirga: d) la clasificación más usada en relación con las servidumbres administrativas es la que las divide en rústicas, urbanas y especiales. Son servidumbres rústicas, como su nombre lo indica, las establecidas fuera de los espacios urbanizados, esto es, en los campos, y se destinan para facilitar la convivencia en ellos y el desarrollo de la agricultura y de la ganadería. Son urbanas las impuestas por las necesidades de la vida en las poblaciones y, especiales, que lo mismo se establecen dentro o fuera de las zonas urbanizadas, las que tienden a facilitar la instalación y uso de los servicios estatales, como ejemplo de servidumbre urbana encontramos la siguiente: la alineación, que consiste en la obligación que tienen los propietarios de fincas enclavadas en las zonas urbanas, de observar y respetar la línea marcada por la Administración Pública, a partir de la cual pueden comenzar a construir sus edificios. En lo que respecta a la Ciudad de La Habana encontramos establécido por el Decreto Presidencial número 1223 de 3 de agosto de 1927, la llamada servidumbre de retroceso, modalidad de la servidumbre de alineación, que comporta la obligación de todos los propietarios de que al construir de nuevo en las calles de cuarto orden, llamadas así atendiendo a su escasa anchura, tienen que dejar para las aceras un metro y el terreno necesario, para que esas aceras lleguen a ese ancho, debe ser cedido gratuitamente por dichos propietarios. También son aplicables las disposiciones del Capítulo III de las Ordenanzas de Construcción aprobados por el entonces Comisionado Municipal por su Resolución número 2 0 6 9 de 7 de octubre de 1963, Capítulo contentivo de las normas aplicables a las alineaciones y condicionales. Las principales servidumbres rústicas son las siguientes: la de carretera que consiste en la prohibición de construir presas o abrevaderos en las orillas de los caminos, o ejecutar obras que impiden el curso de las aguas, el corte de los árboles y la extracción de sus raíces dentro de una zona de 25 metros a cada lado de esas carreteras.” Las servidumbres pecuarias son las de paso de ganado para su traslado de un lugar a otro y las
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serventías, son las servidumbres de paso que consisten en el camino que se establece con el objeto de unir los predios interiores, privados de comunicación a una carretera, a un puerto, a otra parte de la costa o a una población y así, darles una salida que permita extraer de ellos sus productos. Las Ordenanzas Rurales que se promulgaron en Cuba en 1868, disponen que existirá la serventía desde el instante en que, de hecho, se está pasando por aquel camino durante un aiio y un día, sin interrupción. Posteriormente se organizó el registro de serventías en los municipios y se consideró entonces que no sólo era necesaria la existencia de hecho de la serventía sino que era indispensable también la inscripción en el Registro correspondiente.’* El antiguo Tribunal Supremo resolvió que no podía cerrarse una serventía, cuando estuviera inscripta en el Registro, pero que si ello no se había cumplido, no existía el derecho de obtener la reapertura inmediata de la servidumbre sólo de hecho establecida. Entre las servidumbres especiales tenemos las establecidas a favor de los ferrocarriles, l 3 que significan la prohibición de almacenar explosivos, hacer construcciones con techos de materiales combustibles y tener plantas combustibles a menos de 30 metros de las vías férreas y de las instalaciones del servicio de ferrocarriles. La de canalización eléctrica l4 consiste en permitir que la energía eléctrica pase por los predios, ya por la vía aérea o la subterránea y, como consecuencia de la primera vía citada, existe la obligación de soportar la colocación de los postes correspondientes. Esta última servidumbre se extiende también al servicio de teléfonos. Las servidumbres administrativas se extinguen, al igual que las cosas públicas, tanto por actos como por hechos administrativos, Así la extinción se podrá originar en: a) la pérdida de la cosa gravada; b) la transformación de la cosa por un hecho que la haga incompatible con su destino o imposibilite su utilización; c) la desafectación específica de la servidumbre; ch) la desafectación de la cosa dominante que por ello pierde su condición de pública y g) la afectación de la cosa sirviente que al pasar al patrimonio estatal se integra en él conjuntamente con la cosa dominante. Una servidumbre administrativa no puede extinguirse por prescripción, puesto que al integrar en sentido funcional el patrimonio estatal y ser este imprescriptible, no puede admitirse que sobre ella, para obtener su desaparición, se alegue la prescripción.
La ocupación temporal Esta restricción no debe ser confundida con las limitaciones ni con las servidumbres, ya que tiene fisonomía jurídica propia. Entraña un deber de prestación por parte de los particulares para facilitar la actividad administrativa, como condición esencial para el desarrollo de la vida social y afecta al derecho de posesión de las cosas que figuran dentro del patrimonio privado. Aunque ante la ocupación el propietario se ve privado temporalmente de la cosa, esta, por lo contrario de lo que sucede en la expropiación y en
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la requisición, no se transfiere al patrimonio estatal: la Administración no realiza la transferencia coactiva de la cosa a su patrimonio, sino que emplea su obrar soberano en usar o disponer de ella por un tiempo. Se produce la ocupación cuando un importante interés colectivo o una necesidad súbita lo exyan y las circunstancias que las rodean no requieren se llegue a la expropiación. La ocupación temporal se distingue de las otras restricciones estudiadas en que -limitaciones y servidumbres- tienen una duración ilimitada, se establecen con carácter permanente, en tanto la ocupación dura un tiempo más o menos largo, pero siempre circunscripto, ya sea se predetermine su duración o porque dependa de un complejo de situaciones que se no permiten predeterminarla con precisión, son por su naturaleza susceptible de que tenga la seguridad de su extinción. La ocupación temporal se realiza con motivo de la construcción de obras por la Administración, a fin de depositar materiales, establecer almacenes u oficinas y para la ejecución de los trabajos conexos a la obra que se construye. Otras causas de la ocupación son: la realización de labores agricolas; las actuaciones relativas al orden público como registros y arrestos, etc., los casos de calamidad pública -incendios, explosiones, inundaciones, terremotos, epidemias y otros- la confección de catastros y las de orden militar, tales como pase de tropas, erección de campamentos y maniobras. En todas ellas tiene que haber, para que se configure la categoría jurídica administrativa de la ocupación, la sustracci6n del uso y goce de un inmueble ajeno al patrimono estatal. En Cuba la ocupación temporal fue autorizada por ley de 10 de enero de 1879, hecha extensiva por Real Orden de 10 de junio de 1881 autorizándola, entre otros fines, para la ejecución de obras pública^.'^
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Notas
Jalfina, R., El derecho de propedad del Estsdo en la URSS, Capítulo 1, Editorial Progreso, Moscú, 198 1. Constituckh de la Repúblka de Cub8, ed. cit., p. 25. Ibidem, p. 26 Jalfina, R.,ob. cit., p. 19. ibidem, p. 66 y 8s. Alessi, Renato,krsfitucionesde Derecho Administmtivo. t. II, traducción de Buenaventura Pellice Prats, Editorial Bosch, Barcelona, 197 1, p. 427. Idem. Mayer, Otto, Derecho Administmtivo Alemdn, t. II, Editorial Depalma, Buenos Aires, 195 1 , p. 239 y ss. Bielsa, Rafael, Derecho Administratiw, t. IV, Roque Depalma, Editor, Buenos Aires, 1956, p. 347.
lo Decreto 259 de 18 de febrero de 1929. l 1 Título 111 de las Ordenmzes Rurahs de 6 de septiembre de 1857. Circular de 1ro. de abril de 1889 y Reglas de 2 7 de septiembre de 1890. l 3 Artículo XIX Capítulo XVI de la Orden Militar 34 de 7 de febrero de 1902. l 4 Ley de 15 de mayo de 1924.
l 5 Lancís, Antonio, Derecho Administrativo, 3ra. ed., Cultural, S.A.. La Habana, 1952, p. 4 16.
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CAPiTULO XI
La actividad admiilistrativa. Sus formas
1. La Administración Pública en la sociedad capitalista Al implantarse el sistema socio-económico capitalista, como una consecuencia ineludible de la naturaleza de su base económica, la Administración Pública es en su primera etapa esencialmente abstencionista. La libre concurrencia, caracterizadora de esa etapa del sistema, no urgía a la Administración a realizar otras actividades de servicio a la colectividad que aquellas estrictamente necesarias a la defensa del país, al orden interno, a la justicia y a la percepción de impuestos. La situación apuntada varía con el desarrollo social del sistema y el enseñorearse el capital monopolista de los medios de producción, que provoca la urgencia de acometer nuevas tareas administrativas que darán satisfacción a los requerimientos planteados por las masas. Así se origina la transformación de la Administración abstencionista en la Administración prestadora de servicios. En modo alguno, empero, el nuevo aspecto del actuar administrativo supone interferencia con las actividades e intereses de la empresa privada. Por el contrario, la Administración solo actúa cuando el capital privado no lo hace. Acrecienta así su actividad, pero sin abandonar la esencia del sistema, y ante el apremio de una necesidad colectiva, la Administración burguesa se vale de fórmulas diversas para acrecentar su actividad.
El fomento Consiste en el estímulo y el apoyo que confiere la Administración Pública a las actividades de los particulares para atender por su conducto a necesidades de tipo general sin usar la coacción administrativa ni crear servicios públicos. Mediante esta forma, la Administración atrae a elementos sociales, demandando su concurso, estimulando su actividad. En las sociedades capitalistas más desarrolladas, el medio más utilizado como fomento es el
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subsidio, que consiste en ofrecer ciertas ventajas económicas a las entidades particulares, como la exención del pago de determinados impuestos, por ejemplo, en nuestra Patria en el pasado se dictaron leyes para el fomento de nuevas industrias y al amparo de estas se crearon entidades mercantiles, un buen número de ellas con capital norteamericano, que obtenían estos privilegios para desarrollar sus actividades. El otorgamiento de honores, la utilización gratuita de cosas públicas y otros tipos de franquicias son también medios utilizados a ese fin.
La c o n c e s i ó n La Administración Pública, por medio de la concesión, confiere la atribución de su poder a una entidad o empresa pua.& para que por un tiempo determinado rija y explote una actividad, revestida de los caracteres que presenta el servicio público sin que pueda, durante ese tiempo, ser revocada por la Administración a no ser por incumplimiento por parte de la entidad concesionaria. Esta forma es característica de la sociedad capitalista e inadmisible en el socialismo. En realidad, no hay en ella otra cosa que la convivencia entre factores del capitalismo: los gobiernos y las clases poderosas llegan a un acuerdo para permitir a estas obtener considerables ganancias, percibir la mayor plusvalía posible y explotar a las clases trabajadoras. Las concesiones, cuando se trata de actividades monopolistas, son uno de los medios favoritos del imperialismo para penetrar con el capital financiero en la economía de los países subdesarrollados, donde las condiciones objetivas existentes, bajos salarios, exceso de fuerza de trabajo ociosa, gobernantes venales y otras de parecida índole, todas favorables a la penetración del capital financiero, les aseguran mayores beneficios. Harto conocidos son los monopolios internacionales explotadores de los servicios; como ejemplo típico, el monopolio yanqui The Electric Bond and Share, que actuó en Cuba por medio de su subsidiaria, la Compañía Cubana de Electricidad a la que se le concedió la prestación del servicio de suministro de la energía eléctrica a nivel nacional.
La autorización Además de la concesión, en los países capitalistas se utiliza la autorización. que en suma se diferencia de aquella en que se otorga sin condiciones ni restricción de tiempo, como un acto de gracia de la Administración que puede a su vez revocarla sin indemnización cuando lo estime conveniente. En la práctica nunca se producía la revocación y ejemplo de ello en Cuba lo fue la Compañía Cubana de Teléfonos, subsidiaria de la lnternational Telephone and Telegraph (ITT) a la que basada en la ley de 18 de julio de 1909 se otorgó, por el Decreto Presidencial número 945, de 9 de septiembre del mismo año, una autorización para explotar el servicio telefónico sin que se le señalara tiempo de vigencia, autorización que permaneció vigente hasta que el Gobierno Revolucionario, por la ley nú-
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mero 122 de 3 de marzo de 1959 dispuso su intervención, para ser más tarde, en agosto de 1960, nacionalizada.
El arrendamiento Aunque en forma menos usual que las ya analizadas, también en las sociedades capitalistas, como una reminiscencia del feudalismo, existe el arrendamiento, por el cual un particular, mediante un precio convenido, explota la actividad de servicio público disfrutando de sus beneficios, ejemplo de esta forma lo tenemos en algunos almacenes y muelles de puertos.
Las empresas de economía mixta
Es la forma de más reciente aparición. Consiste en la asociación de la Administración Pública y los empresarios privados en entidades mercantiles que no difieren de las que organizan los capitalistas privados. La Administración aporta capital, otorga concesiones, si son necesarias, y figura en la dirección de la entidad sin que en su actuación goce de las prerrogativas y facultades que como organismo público le son propias. La empresa privada, por su parte, aporta también capital y participa en su gobierno y administración. Su régimen jurídico es totalmente de derecho común, esto es, el mismo que regula las actividades mercantiles e industriales de los particulares. La participación estatal en estas empresas, que generalmente adoptan la forma de sociedades anónimas. puede ser mayoritaria, igualitaria o minoritaria, lo que se traduce en que la preponderancia en el manejo de la entidad, puede corresponder a la Administración, al capital privado o a ambos. En un Estado que construye el socialismo, puede ser utilizado este tipo de actividad por la Administración, tal como ha hecho Cuba mediante la adopción por el Consejo de Estado del Decreto-Ley número 50 Sobre asociación económica entre entidades cubanas y extranjeras, fechado en 15 de febrero de 1982, fundamentado en: El desarrollo económico nacional ha permitido en los Últimos años la realización de actividades lucrativas en asociación con intereses extranjeros ... , ...desarrollo económico requerido de este tipo de asociación en determinadas actividades donde los recursos financieros, materias primas, tecnología y mercados no están a nuestro alcance y son indispensables para el empleo de nuestros recursos naturales y humanos. En consecución de ess objetivos el Decreto-Ley referido encomienda al Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros la designación de una comisión facultada para autorizar a empresas estatales y otras instituciones nacionales a unirse en asociación económica con intereses extranjeros. dentro del territorio nacional, las que pueden adoptar la forma de empresas mixtas de capital cubano y extranjero, con personalidad y patrimonio
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propios u otras formas diversas que no signifiquen la creación de una persona jurídica. El estudio detallado de estas empresas mixtas debe ser objeto de otras ramas jurídicas. De ellas se expone solamente que tienen nacionalidad cubana y domicilio en el territorio nacional; adquieren su personalidad y sus contratos de asociación entran en pleno vigor, cuando son inscriptas en el registro organizado y regulado por la Cámara de Comercio de la República de Cuba. Es especialmente interesante la disposición limitativa de la participación extranjera en el capital de la empresa al 49 96, a fin de garantizar que la dirección de ella esté orientada por la parte cubana.
2. La Administración Pública en la sociedad socialista La actividad administrativa en un país que ha elegido el socialismo como vía para el desarrollo, al contrario de lo acontecido en el capitalismo acentúa, en su primera etapa de la transformación de la base económica. la conversión de la propiedad de los medios e instrumentos de producción y a ese fin, requiere una intensa actividad administrativa, que constituye una expansión de la ya acrecentada actividad que se percibe en el capitalismo monopolista, actividad administrativa que con una orientación política claramente definida coadyuva a establecer la dictadura revolucionaria del proletariado, a fin de eliinar, con la transformación estructural que se produce, a las clases explotadoras que hasta entonces han detentado el poder político y establecer la democracia proletaria en sustitución de la democracia burguesa. En resumen, las principales tareas económicas y sociales que la clase trabajadora ha de acometer para lograr la transformación radical de la sociedad, significan el despliegue de una actividad administrativa capaz de fijar los cimientos del nuevo sistema durante el período de transición y crear las condiciones indispensables para plasmar jurídicamente la construcción del socialismo como apertura del camino hacia el comunismo. Ese nuevo tipo de Administración Pública, en su actuar y finalidades difiere raigalmente de la Administración burguesa y no emplea, para acrecentar su actividad, los medios que a esta Última le son aptos para su desarrollo. El fomento, la concesión, la autorización y el arrendamiento, son esencialmente ajenos a la Administración socialista de la que es enemiga irreconciliable la empresa privada desalojada del poder. De igual modo, la empresa de economía mixta no resulta el medio adecuado para su actividad, aunque podría ser utilizada, como lo ha sido en Cuba, si así lo aconsejara el desarrollo de la Revolución.
La nacionalización Como institución jurídica, incidente de manera principal en la actividad de la Administración Pública socialista, la nacionalización, instrumento eficaz para la construcción de la estructura económica del sistema, enmar-
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cada en la función política del Estado, al realizarse, amplía el campo en el que se desenvolverá el actuar administrativo, no limitado a la prestación de servicios y se extenderá a la gestión económica, esto es, a la creación de bienes materiales.
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Concepto de la nacionalización. El desarrollo del capitalismo y el inicio de su desintegración ha acentuado el proceso de colectivización de la vida social y producido en múltiples Estados, adscriptos todavía a ese sistema económico, la absorción estatal de empresas privadas y en algunos casos de ramas empresariales completas. Ello no quiere decir que mediante esas nacionalizaciones se haya liquidado la propiedad capitalista sobre los medios de producción e instrumentos, obtenible sólo a través de una revolución socialista, pero sí es deStacable como tendencia que se presenta en la época actual. impulsada por motivos políticos, sociales y económicos y como exponente de los esfuerzos desesperados de la burguesía, en trance de desaparecer como clase dominante, realiza como una de las fórmulas para solucionar las antagónicas contradicciones de su sistema económico, afianzar su poder y tratar vanamente de aplazar su definitivo hundimiento. Esas medidas han sido denominadas con diversos nombres: socialización, que supone el paso de empresas privadas a la sociedad, estatización. o sea. asunción de medios de producción y de cambio por el Estado y nacionalización, que entraha el pase de las empresas a ser propiedad de la Nación. Las distinciones para tipificar uno u otro concepto pueden tener validez para los juristas burgueses que contemplan a la sociedad y al Estado como categorías diferenciadas y a este último como personificación jurídica de la Nación. De hecho, en todos ellos hay una nota homogénea que los identifica, la desprivatización de bienes materiales. En resumen, no son más que manifestaciones del fenómeno general de la colectivización, fenómeno comprensivo también, en un concepto amplio de las acciones humanas, reproductoras de modos colectivos de pensamiento y conducta. En conjunto hay en ellos, sea cual fuere su nombre, una operación mediante la cual la propiedad de una empresa o grupo de empresas se transfiere a la colectividad con el fin de sustraerla, en interés general, a la dirección capitalista. La creación directa de una empresa estatal no es asimilable, por tanto, a la nacionalización. El avance del proceso económico que afecta a toda la humanidad hace que, en la época del imperialismo, el aparato del Estado se entrelace y confunda con los monopolios, se produzca la transformación del capitalismo monopolista en capitalismo monopolista de Estado, con una intervención cada vez mayor en la vida económica, aunque manteniendo en general. como médula del sistema, el dominio de la propiedad privada sobre los medios de producción. Ese capitalismo de Estado no es otra cosa que una modalidad de la propiedad capitalista, él propietario de la empresa es el Estado, sometido a su vez al capitalismo monopolista, que con esa nacionalización de corte burgués, se ve fortalecido.
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La nacionalización socialista, por el contrario, es el medio que el Estado proletario, en los comienzos del período de transición. debe emplear para obtener el poder económico y transformar la base de la sociedad capitalista. Mediante ella se destruye la propiedad de las clases explotadoras sobre los medios de producción, se les transforma en propiedad socialista y a la par extingue la dominación económica de la burguesía y suministra a la dictadura del proletariado su base económica para que surjan y se desarrollen las relaciones de producción socialistas. La gran industria, los bancos, el transporte, los medios de comunicación y las grandes empresas de comercio interior y exterior, al ser nacionalizados, significan la adquisición por el Estado de un aparato económico centralizado y planificado que transformado en su estructura actúa revolucionariamente y se utiliza para la construcci6n del socialismo. En Cuba, el proceso revolucionario ha sido exponente de la indispensabilidad de la nacionalización para afianzar y desarrollar una revolución. La sanción impuesta sobre los bienes del tirano derrocado y sus colaboradores, colocó en manos del Estado las primeras industrias y comercios. Más tarde, la promulgación de la Ley de Reforma Agraria, encaminada a erradicar de manera decidida el latifundio, provocó la reacción imperialista de los Estados Unidos de Norteamérica y con su política de constante agresión a los fundamentales intereses de la economía cubana, hicieron que el Gobierno Revolucionario adoptara, sin vacilación, medidas que defendían la soberanía nacional y el libre desenvolvimiento económico del país. La ley número 85 1 del 6 de julio de 1960, autorizó al Presidente de la República y al Primer Ministro para disponer la nacionalización, por vía de expropiación, de los bienes y empresas, propiedad de personas naturales o jurídicas nacionales de los Estados Unidos de Norteamérica. o de las empresas en que tuvieren participación e interés dichas personas. En ejecución de la ley relacionada, se dictaron las resoluciones número 1 de 6 de agosto de 1960, expropiatoria de las compañías monopolistas de servicios públicos, azucareras y petroleras y la número 2 de 17 de septiembre de ese año, que comprendió a la Banca. instrumento eficaz de la penetración imperialista en Cuba. Con posterioridad se dictaron otras resoluciones nacionalizadoras de empresas norteamericanas de diversas clases. Complemento de la nacionalización de las empresas imperialistas fue la que por ley número 890 de 13 de octubre de 1960, adoptó igual medida respecto a las grandes empresas industriales. comerciales e importadoras, propiedad de la burguesía que había asumido una actitud militante en contra de la Revolución y de nuestro desarrollo económico. La ley número 89 1 de igual fecha que la anterior, extendió la medida a la Banca, al declarar pública y monopolio del Estado la función bancaria, comprendiendo todas las empresas bancarias privadas nacionales, cualquiera que fuera su clase, así como de todos sus bienes, derechos y acciones pertenecientes a esas empresas, inclusive sus cuentas y depósitos bancarios en el extranjero, con excepción de las entidades bancarias canadienses esta-
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blecidas en Cuba, nacionalizadas por medio de la concertación de compraventas. La Ley de Nacionalización de la Enseñanza, incorporada a la Ley Fundamental en 6 de junio de 196 1, puso en manos del Estado esa función que por su trascendencia como deber estatal, no puede ser delegada ni transferida y afectó a los centros privados de enseñanza. Para resolver problemas de abastecimiento de determinados artículos esenciales a la población y evitar la especulación y mala distribución por parte de la empresa privada, se dictó en 4 de diciembre de 1962, la ley número 1076 a fin de nacionalizar las empresas y establecimientos dedicados a los giros de ropas, tejidos, calzado y ferretería. La Junta Central de Planificación (JUCEPLAN), autorizada por la ley número 890 de 13 de octubre de 1960, y por la ley número 947 de 27 de junio de 196 1, nacionalizó aquellas empresas privadas que había sido necesario intervenir por causas imputables a sus propietarios. La última ley citada autorizó también para la adopción de idénticas medidas, y por las propias razones, al entonces existente Ministerio de Hacienda, y en su cumplimiento se decretó la nacionalización de varias empresas privadas. Otros organismos estatales, como el Instituto Nacional de Reforma Agraria, los ministerios de Industria., Transporte, Comercio Interior y Comercio Exterior y el Instituto Cubano de Arte e Industria Cinematográficos, han dispuesto la nacionalización de las empresas subsidiarias o colaterales de aquellas comprendidas en la ley número 890 de 1960. La Segunda Ley de Reforma Agraria de 3 de octubre de 1963 y por último la Ofensiva Revolucionaria de 13 de marzo de 1968, que produjo la nacionalización del sector privado, con excepción de los bienes de los pequeños agricultores y de algunas personas dedicadas al transporte, completaron el ciclo que permitió a la Revolución cubana, establecer las bases económicas para emprender la edificación del socialismo y marchar hacia el comunismo. Aspectos de la nacionalización. La nacionalización presenta dos aspectos primordiales en lo que respecta a su forma de realización: a) la confiscación, que no trae aparejada indemnización alguna y se impone con carácter de sanción cuando se aplica a una persona por su conducta antisocial y se aplica también al triunfar una revolución, como medio de reparar las injusticias cometidas por el régimen derrocado; b) la expropiac@n a u e j m~ ~ n d e m n i z a c i ó nde~ la~empresa ~ ~ ~ naciona~ i o lizada. La aplicación de uno u otro aspecto, as1como de las formas y métodos empleados para llevar adelante la nacionalización socialista, dependerá de las características de la revolución y de la actitud que presente la lucha de clases en el país de que se trate. Así, podrá hacerse paulatinamente o en un breve plazo; se dispondrá el pago de indenización o no, las disposiciones al efecto comprenderán. por ejemplo, toda la tierra, o lo harán sólo las que reúnan ciertas condiciones. En cuanto a las empresas industriales y mercantiles, es factible hacerlo particularizando cada una de ellas
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o extenderla, de modo general, a diversas ramas de esas actividades. Las empresas pueden ser nacionalizadas íntegramente o convertirse, al principio. en empresas mixtas, propiedad del Estado y del capitalista y pasar después, en el desarrollo del proceso revolucionario, a ser empresas socialistas. En una forma u otra, los medios de producción. al convertirse en propiedad social, dejan de ser capitalistas y la producción comienza a avanzar conforme a un plan socialista en interés de toda la sociedad. Estimaciones jurídicas de la nacionalización. La nacionalización puede ser analizada, en cuanto a sus consecuencias, no solamente en sus aspectoa económicos, político y social, de los cuales no corresponde ocuparse al Derecho Administrativo, sino también en el orden jurídico. Las relaciones sociales que se producen como secuela de la nacionalización de la empresa privada, han de enmarcarse dentro del ordenamient o juridico del Estado que la dispone y dependerán necesariamente del tipo de Estado de que se trate.
Hay que considerar, en primer término, que toda nacionalización ha de regularse, ya sea en su conjunto o particularizadamente, por un acto legislativo; si ia nacionalización se produce dentro de un Estado que se mantiene en el sistema capitalista, como quiera que en la mayoría de los casos se trata de empresas constituidas como sociedades anónimas, la medida se traduce en expropiación de acciones, que se transfieren al Estado y se mantiene la configuración de la empresa, convirtiéndose en el único accionista de ella, a no ser que esta nacionalización de acciones sea, no de su totaiidad, sino de un número parcial de las emitidas por la empresa, a fin de integrar una empresa de economía mixta. La nacionalización por un Estado que ha adoptado el sistema socialista, significa la desaparición de la sociedad anónima y la creación de una empresa estatal; la estructura de la empresa nacionalizada no sigue un principio único: puede ser configurada como ente autónomo con personalidad jurídica propia u organizada sin esa personalidad jurídica como dependencia de otros organismos u órganos estatales. En este último caso se le reconoce una capacidad limitada para que puedan realizar la gestión económica a su cargo; la naturaleza jurídica de las relaciones de las empresas nacionalizadas con su personal no difiere de la de los restantes agentes de la Administración Pública. El personal dirigente y los demás trabajadores, mantienen con las empresas vínculos de carácter administrativo y de derecho laboral; las relaciones de las empresas nacionalizadas entre sí y con la Administración dependen, en los Estados socialistas, del sistema económico que a ellas se aplique. Si su actividad se rige por el funcionamiento presupuestario, la normación corresponde al Derecho Admi-
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nistrativo y también al Derecho Económico. Cuando el sistema implantado es el que se denomina de cálculo económico las reglas que se tendrán en cuenta son, en su mayoría, de las contenidas en el Derecho Civil, en el que deben comprenderse las que forman el Derecho Mercantil. Determinadas relaciones de las empresas, que constituyen el eslabón primario del sistema de cálculo económico, con los órganos de la Administración se norman por el Derecho Administrativo y en otros casos por el Derecho Económico. Las relaciones de las empresas nacionalizadas con la población se rigen por las normas del Derecho Civil.
La expropiación forzosa. Concepto Jurídicamente considerada, la expropiación forzosa es un acto de derecho regido por normas de Derecho Administrativo, mediante el cual la Administración adquiere un bien de propiedad privada y abona por él la indemnización correspondiente. En modo alguno puede estimarse la expropiación forzosa como una venta obligatoria, es un acto administrativo producto del obrar soberano de la Administración y el expropiado permanece ante él en una situación pasiva durante el procedimiento expropiatorio. No es venta, porque no hay transmisión del bien por parte del propietario ni se exige su consentimiento, ya que su persona en sí es indiferente a la Administración. La expropiación forzosa es una institución jurídico-administrativa. Se realiza en interés público y en ejercicio de una acción de justicia distributiva. No puede ser normada por el Derecho Civil, porque el objeto de este es regular relaciones entre los particulares. Es un medio de adquisición por la Administración y un procedimiento para la afectación de bienes al patrimonio administrativo. La expropiación tiene siempre relación con una actuación administrativa determinada. Luego, no es posible se consideren expropiaciones las medidas encaminadas a obtener una amplia finalidad estatal, esto es. la dirección de la economía. Un Estado que está organizando totalmente su economía, no se puede decir deba utilizar la expropiación. Si utiliza la expropiación como un medio de adquisición de bienes para su ingreso en el patrimonio estatal e indemniza a los propietarios, es porque así lo estima conveniente. En realidad, el Estado no realiza actividades regidas por el Derecho Administrativo, sino que actúa políticamente para servir al bien común, al interés público. El impulso y presión de las masas han hecho al capitalismo, no obstante mantener con plena vigeiicia el dominio privado sobre los medios de producción, considerar la propiedad como susceptible de ser utilizada para fines públicos y que esta concepción, que encontramos desde épocas remotas, se ha desarrollado en los regímenes burgueses de una manera que en cierto modo y con las limitaciones correspondientes, puede considerarse radical. Sin lesionar el modo de producción capitalista, antes bien para robustecerlo, al ejercicio del derecho de propiedad pretende
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considerársele en función de satisfacer los intereses generales más indispensables y con ello se ha tratado de evitar, haciendo concesiones limitadas sobre situaciones no fundamentales para su sistema de explotación. la protesta de los oprimidos. Se habla por los juristas burgueses de la función social de la propiedad y esto, desde luego, no tiene otra proyección que la de ser una opinión altisonante, una falacia: en modo alguno esa función social sólo obtenible en el socialismo significa en el sistema burgués, transformar su estructura fundamental.
La expropiación forzosa. Evolución De modos diversos se ha pretendido. a través de los tiempos, ofrecer una justificación jurídica de esta institución. La expropiación forzosa fue explicada por los iusnaturalistas en el sentido de que los particulares aportaban a la comunidad política tan sólo su libertad natural y no ciertos derechos (ius quaesitum) y entre esos derechos no aportados figuraba en primera fila el de la propiedad. Por consiguiente. cuando el príncipe hacía uso del ejercicio de su derecho eminente (ius erninens), estaba obligado a indemnizar. No es necesario un análisis profundo para rechazar esta explicación que es un reflejo del feudalismo. Otros trataron de explicar la razón de la indemnización cuando se realizaba la expropiación forzosa basándose en la equidad, esto es, que a nadie le es lícito enriquecerse en perjuicio de otro. Tampoco esta teoría es satisfactoria porque ignora la presencia, en la expropiación, del interés colectivo. Al crearse el Estado de Derecho se unificó en la ley el obrar soberano estatal y surgió la distinción entre si la intervención sobre la propiedad lo era por la ley, esta dispondría la indemnización y si esa intervención lo era por un acto particular de la Administración, el interés privado debía ceder al interés general, pero en ese caso el Estado se obligaba a indemnizar. Por ello la expropiación podía realizarse o bien por la ley, o sobre la base de una ley que autorizase a la Administración Pública, concepción esta que se conoce como la colisión de derechos, entre el interés colectivo y el interés particular, privando, desde luego el primero. El Estado de Derecho burgués no se planteó, frente a la realidad social, la función estructuradora de la Administración, y de ahí que admitiera la expropiación forzosa estimándola un mal necesario y la circunscribió exclusivamente a los inmuebles. fijando además de la indemnización por el valor de ellos, una adicional que era el precio del valor afectivo, esto es, el del perjuicio moral que se causaba al propietario objeto de la expropiación. Un Estado socialista la concibe como un instrumento indispensable de captación del poder económico y la extiende a toda clase de bienes y derechos. Desde que se acepta la función social de la propiedad, aunque no sea un régimen socialista. ya la concepción de la expropiación varía. se le considera un instrumento de acción administrativa para adscribir las cosas al destino más idóneo, a las conveniencias sociales y se extiende también a los bienes muebles y semovientes y a !os derechos.
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En la situación actual del Derecho Administrativo burgués, contemplamos una disolución del concepto clásico de la expropiación producto de la disolución del orden social tradicional y la consiguiente transformación de la estructura de la Administración moderna, lo que es causa de que tampoco subsista el orden clásico de las relaciones patrimoniales mediante disposiciones de todas clases. Por ello, aún en los Estados no socialistas, los intentos de mantener la expropiación como institución jurídica de contornos precisos, aplicable a todos los casos, se dificulta porque el orden de la propiedades inestable, hay una amplia implicación del Estado en el orden social y en la propiedad que ha producido nuevas formas de intervención estatal en la esfera patrimonial. De esa manera, la expropiación se nos presenta con variantes diversas, por ejemplo, lo que respecta hoy a la indemnización no era admisible en la expropiación clásica, en la que solamente podís hacerse en metálico, ha variado y en muchas legislaciones se admite la indemnización en inmuebles y su pago no de una sola vez, sino en plazos o mediante bonos. Nada de ello puede extraiiar, puesto que la propiedad ha tenido siempre una previa y constitutiva debilidad frente a la Administración que siempre le ha impuesto limitaciones en cuanto a su uso. Para el Derecho socialista, la expropiación no es más que un instrumento utilizado para satisfacer conveniencias económicas generales, uno de los medios a emplear para la creación de la base económica socialista y asegurar el poder del proletariado. Si para destruir la propiedad capitalista, las condiciones objetivas imperantes en un país, en un momento histórico determinado, aconsejan dialécticamente su empleo, el Estado socialista hará uso de ella o empleará otros medios, como la confiscación, a la que es ajena la indemnización caracterizadora de la expropiación, si esa medida fuese necesaria, e inclusive puede utilizar la compraventa si así lo estimare conveniente. Ello depende de la agudeza de la lucha de clases, de la reacción de la burguesía derrotada y de sus intentos de conservar o recobrar el poder económico.
La expropiación forzosa. Elementos Un análisis de la expropiación forzosa permite destacar en ella características que por su persistencia constituyen los elementos de su concepción jurídica. En resumen, la expropiación es: a) un acto de autoridad que la Administración produce en uso de su potestad soberana y por tanto es de ejecuci6n irresistible: b) una carga sobre la propiedad no exigible en raz6n de las características propias de este derecho, que debe soportar determinadas limitaciones en su ejercicio, entre las que no se encuentra la expropiación, al igual que cargas fiscaies en los regímenes tributarios establecidos por el Estado: c) tiene que ser producida por la Administración, ya que no puede aceptarse la concesión a los particulares de la prestación de los servicios públicos, que entraña facultar a esos particulares para expropiar; ch) tiene 'por objeto bienes privados, porque el traspaso de un bien asignado al patrimonio de un sector de la Administración a otro sec-
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tor de ella no constituye expropiación, sino un cambio en la afectación del bien. En este caso no hay desprivatización; d) se basa en motivos de interés público discrecionalmente señalados por la Administración; e) tiene un carácter definitivo, lo que la. diferencia de la ocupación temporal de bienes por la Administración; f) se dirige hacia las cosas y no hacia las personas y supone una indemnización lo que, como se ha dicho, la distingue de la confiscación, en la cual no hay indemnización y va dirigida hacia las personas, aunque en definitiva sea también una modalidad de la intervención soberana de la Administración sobre unos bienes u objetos patrimoniales.
Estimación de la expropiación forzosa en la legislación positiva cubana Como antecedente histórico de la expropiación forzosa en la legislación que rigió en nuestra Isla, tenemos en primer lugar, la ley española de 15 de diciembre de 184 1 que se caracteriza por desarrollar un sistema administrativo de expropiación, puesto que ella se ventilaba ante los gobernadores coloniales. Como trámites del procedimiento encontramos los que siguen: a) la declaración de la utilidad, esto es, el motivo de la expropiación; b) la necesidad comprobada del bien, o sea, que había que identificar aquel motivo con la cosa objeto del procedimiento; c) se procedía al justiprecio del bien; ch) se realizaba la indemnización, previo a que la Administración tomase posesión de la cosa. Además, disponfa esa ley que al propietario se le pagara aparte del precio que se había determinado en el procedimiento, un precio de afectación que se graduaba en el 3 % de aquel. Ese sistema administrativo de la ley española rigió en Cuba hasta la reforma realizada por el primer gobierno interventor norteamericano, el que promulgó la Orden 34 de 9 de febrero de 1902, que modificó aquel procedimiento en varios de sus aspectos. Esa Orden 34 se dictó para facilitar la instalación de los ferrocarriles en el territorio nacional y por ella se sustituyó el sistema administrativo de la ley española por un sistema judicial, puesto que en lugar del gobernador habría de intervenir en la expropiación el juez de primera instancia del distrito en que estén enclavados los bienes a expropiar. Se exigía previamente la declaratoria de utilidad pública, que se haría mediante una ley, un decreto presidencial o un acuerdo o resolución de una. autoridad administrativa competente. El expediente se enviaba directamente al juez de primera instancia y se suprimía, por tanto, el trámite de la necesidad comprobada que aparecía en la legislación española, hecho de importancia que aceleraba extraordinariamente el proceso; la Administración podía ocupar inmediatamente el bien, realizando ante el juez el depósito de una cantidad en la que la propia Administración valoraba el inmueble a expropiar. Se designaba por la Administración y por el propietario, peritos que tasaran los bienes, y si había
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discordia entre ellos el juez designaba a un tercer perito y por Último, el propio juez, con vistas al informe de los peritos, señalaba la cuantía de la expropiación, sin que tuviera que someterse a la opinión de ellos. Desaparece con esta legislación el precio de afección que contempló, como se ha visto, la legislación española. Esa Orden 34 de 1902 dictada por el gobierno interventor norteamericano que en su origen se refería sólo al servicio de ferrocarriles, fue extendida, en lo que a la expropiación se refiere, a cualquier departamento del Estado que realizara obras o servicios de utilidad pública, por medio del Decreto Presidencial número 595 de 22 de mayo de 1907, y a las provincias y municipios por el Decreto número 501 de 12 de mayo de 1908. Para viabilizar el cumplimiento de la Ley de Reforma Agraria incorporada al texto de la Ley Fundamental de 1959, se promulgó la ley número 588 de 7 de octubre de 1959, reguladora del derecho expropiatorio concedido al Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) por la ley básica de tan indispensable media económica. La ocupación y expropiación en cada caso de las fincas rústicas afectadas por la citada Ley de Reforma Agraria se disponía, mediante resolución o acuerdo del Instituto Nacional de Reforma Agraria y para conocer los procedimientos sobre expropiación forzosa de esas fincas era juez competente el de primera instancia del lugar donde se encontraba enclavada la finca objeto de la expropiación. Se trataba pues, de un procedimiento judicial. Puede afirmarse que esta ley número 588 cumplió sus objetivos y no existen hoy posibilidades de que tenga que ser aplicada. Como legislación especial sobre la expropiación forzosa, puedén también recordarse las leyes que dispusieron nacionalizaciones por vía de expropiación forzosa y que fueron objeto de estudio, al tratarse de la medida política citada. La ley número 581 de 6 de julio de 1960 referida a los intereses norteamericanos, fija el procedimiento expropiatorio y determina también las reglas para el pago de los bienes expropiados, una vez hecha su tasación, de acuerdo con las bases siguientes: a) el pago se efectuará en bonos de la República que se emitirán a ese efecto por el Estado cubano y que estarán sujetos a las condiciones dispuestas en la ley; b) para la amortización de dichos bonos y como garantía de estos, se formará, por el Estado cubano, un fondo que se nutrirá anualmente con el 25 % de las divisas extranjeras que correspondan al exceso de las compras de azúcares que en cada año calendario realicen los Estados Unidos de Norteamérica sobre tres millones de toneladas largas españolas, para su consumo interno y a un precio no menor de 5,75 centavos de dólar la libra inglesa; c) los bonos devengarán un interés no menor del 2 % anual; ch) dichos. bonos se amortizarán en un plazo no menor de 30 años, contados desde la fecha de la expropiación del bien o de la empresa, entendiéndose extinguida la obligación del pago de los intereses de cada año en que no pudieran abonarse. 202
La ley número 890 de 13 de octubre de 1960, dispuso que los medios y forma de pago de las indemnizaciones que correspondan a las personas naturales y jurídicas, afectadas por esas expropiaciones, serían reguladas
mediante una ley posterior que la Junta Central de Planificación elaboraría para elevarla al Consejo de Ministros. La ley número 891, también de 13 de octubre de 1960, al disponer la expropiación forzosa, declaró titulares del derecho de indemnización, emergente de las expropiaciones dispuestas, a los socios o accionistas de las personas jurídicas o compañías bancarias que en virtud de la nacionalización, quedaron disueltas y extinguidas y estableció las medidas para el pago en efectivo de dichas indemnizaciones. La Ley de Nacionalización de la Enseñanza de 6 de junio de 196 1, declarada parte integrante de la Ley Fundamental de la República, dispone que el Ministro de Educación determinará a cuáles de los propietarios de los centros de enseñanza comprendidos en la ley, se les abonará por el estado de indemnización en la forma, cuantía y plazo que fijare, en atención a que sus propietarios, operadores o profesores no hubieran actuado contra los intereses de la Revolución y de la Patria. La última medida expresada es un ejemplo de cómo la Administración moderna tiene que ejercer su a ~ c i ó nconformadora mediante su vinculación a la ley pero con independencia dentro de ella. El Ministro de Educación habría de determinar en qué casos corresponde la expropiación de los centros de enseñanza y la consiguiente indemnización y en qué casos estimará que la medida a adoptar debe ser la confiscación, puesto que aquellos que hayan actuado contra los intereses de la Revolución y de la Patria deben sufrir la sanción que esa medida comporta. Otras disposiciones sobre la expropiación forzosa están contenidas en la ley número 1090 de 1 febrero de 1963. Como antecedente indispensable hay que señalar que la ley número 952 de 18 de julio de 196 1, modificada por la ley número 1 179 de 3 1 de marzo de 1965, autorizó a los Ministerios del Gobierno y a los Organismos Centrales para la adquisición, mediante compra, de los activos que le resultaren necesarios para el desenvolvimiento de sus actividades y las de las empresas a su cargo, autorización que en ciertos casos careció de efectividad por negarse los propietarios de esos bienes a convenir su compraventa. Ante la necesidad de facilitar la adquisición de medios que eran indispensables para desenvolver las tareas públicas, la ley número 1090 estableció el procedimiento de expropiación forzosa adecuado a dicha finalidad. El procedimiento fijado tiene carácter administrativo, puesto que se tramita por el funcionario que representa jurídicamente al organismo expropiador, salvo en el caso de que los bienes a adquirir sean solares yermos o inmuebles destinados a viviendas, sobre los cuales sólo el Ministerio de la Construcción puede acometer la expropiación. El trámite inicial que consiste en una resolución contentiva de la pertinente declaración de la utilidad pública o el interés social que origina la expropiación, de la relación de los activos bienes, objeto de esta y de la 203
designación inmediata de aquellos, practicará su inventario y balance y designará los peritos que habrán de valorarlos. Justipreciados los activos o bienes y notificados los propietarios, tienen estos derecho a impugnar la tasación ante el órgano que ordenó la expropiación, aportando las pruebas que consideren pertinentes en apoyo de su retensión, y una vez practicadas se dictará, por el organismo, la resolución definitiva que a su juicio procediere. La indemnización se hará en efectivo, pero en el caso de solares yermos o edificios destinados a viviendas, cabe la posilidad de entrega de bienes análogos, propiedad del Estado, de valor equivalente a los expropiados. La ley número 7 de fecha 19 de agosto de 1977. Ley de Procedimiento Civil, Administrativo y Laboral sustituyó a la ley número 126 1 de 4 de enero de 1974, Ley de Procedimiento Civil y Administrativo, la que había derogado varios artículos de la ley número 1090 reguladora del procedimiento de expropiación forzosa en ella establecido. En la actualidad el proceso de expropiación pasó a ser de nuevo de competencia jurisdiccional, en razón a que este se ventila ante los tribunales provinciales populares de la circunscripción en que se hallen los bienes. La propia ley número 7 dispone que sólo están legitimados para promover el expediente de expropiación forzosa las autoridades, funcionarios y organismos legalmente facultados a ese fin. La Administración, por medio de resolución fundada, declara la utilidad pública o el interés social que justifica la expropiación, la relación y descripción de los bienes objeto del proceso, la explicación razonada de la necesidad concreta de adquirir y ocupar dichos bienes o derechos por ser indispensables para el fin de la expropiación y el avalúo y la forma de pago de los bienes objeto de la expropiación, y en su caso la descripción y avalúo de los bienes que se proponga entregar a cambio de aquellos. El propietario de los bienes podrá, en el expediente, impugnar el avalúo por no estimar equitativa la compensación ofrecida. Si los bienes objeto de la expropiación, hubieren de destinarse a la ejecución de planes de obras públicas, de construcción de viviendas o para el desarrollo económico, educacional o cultural del país o que interesen a la defensa o a la seguridad del Estado, o cualquier otro fin social, la oposición como cuestión de fondo sólo podrá basarse en ser el precio ofrecido inferior al valor real de los bienes o no ser equitativa la compensación ofrecida en relación con la utilidad que reporten al expropiado. Fuera de estos casos, la parte demandada podrá oponerse a la pretención impugnando, además, la utilidad y necesidad de la expropiación. Cuando se den las condiciones específicas relacionadas, el tribunal, a instancia de la parte actora, procederá a darle posesión inmediata de los bienes objeto de la expropiación. Si el bien afectado por la posesión inmediata estuviese destinado a vivienda, en todo o en parte, se procederá a compensar a los afectados con otra vivienda adecuada. En el primero de los casos expuestos, la Administración podrá solicitar se procedaa darle posesión de los bienes y cuando se presente el segundo
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caso, la entrega de los bienes sólo se realizará si no existe la impugnación por parte del propietario. Si el bien, objeto de la expropiación, es una vivienda se compensará a los afectados con otra vivienda adecuada, en la oportunidad en que se entregue a la Administración la que es objeto del proceso. Una interesante modalidad contiene la referida Ley de Procedimiento Civil, Administrativo y Laboral en cuanto a que brinda a la Administración el procedimiento de expropiación para que pueda obtener, mediante indemnización, la demolición de las construcciones tales como: torres, chidieneas, astas, muros, cercas, postes y edificios existentes en las cercanías de los aeropuertos, aeródromos o pistas, cuando para establecer estos o ampliar modo dificulten el despegue y aterrizaje de los aviones. El artículo 25 de la Constitución autoriza la expropiación de bienes, por razones de utilidad pública e interés social, la que se realizará por el procedimiento que la ley establece y también deberá fijar las bases para determinar la utilidad y necesidad de la expropiación, así como la forma de la indemnización, para lo cual se considerarán los intereses y las necesidades económicas y sociales de los expropiados.
La requisición Dentro de las actividades administrativas del Estado existe una que entraña la afectación de la propiedad privada, exponente una vez más del principio de que en todos los casos en que la Administración Pública afronte el tener que satisfacer una necesidad colectiva, está facultada para actuar de manera directa y desprivatizar bienes que formen parte del patrimonio de un particular, para utilizarlos en beneficio colectivo. El empleo de la requisición no supone que la Administración adopte medidas encaminadas a integrar un proceso total o parcial de nacionalización. Establecida en su inicio para atender necesidades que se presenten en tiempo de guerra, la adquisición coactiva de bienes muebles que constituye la esencia de esta institución jurídico-administrativa ha evolucionado, desplazándose del ámbito puramente militar al de las necesidades públicas de orden civil, donde recae principalmente sobre bienes de primera necesidad. En una u otra forma, constituye una medida administrativa que se impone sólo ante circunstancias excepcionales. Su objeto es siempre un conjunto de cosas muebles de naturaleza fungible, las que se afectan en cantidad indeterminada, sin que por la Administración se individualice a los titulares de los bienes, destinatarios de la disposición, que son indiferentes ante la necesidad que debe remediarse sin dilación. Los caracteres de la requisición la diferencian de las restantes actividades administrativas que afectan a la propiedad individual o personal. Se distingue de la expropiación, en que esta puede comprender toda clase de bienes, inmuebles y bienes, pero todo ellos tienen por característica el ser no fungibles; de la ocupación, de las limitaciones a la propiedad y de las servidumbres, en que estas se proyectan principalmente sobre cosas inmuebles y s610 por excepción sobre bienes muebles y sus propietarios no
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son indemnizados, en tanto que en la requisición puede producirse la indemnización.
3. El servicio público burgués y el servicio estatal socialista Concepto de servicio público burgués Al evolucionar el Derecho Administrativo al compás del desarrollo y diversificación de la actividad de la Administración Pública, se hizo necesario integrar una noción jurídica que recogiera y unificara las notas conceptuales que presentaba la prestación de servicios a los particulares para satisfacer necesidades de carácter colectivo. Y así como el viejo Derecho Administrativo, sólo le interesaba la actuación del poder del Estado para la consecución de sus fines y sobre esta base comenzó su sistematización como ciencia jurídica, la realidad del actuar administrativo proyectó sobre los tratadistas una nueva orientación, un interés siempre creciente sobre el servicio público y un afán por determinar su concepto jurídico hasta llegar, como hicieron Duguit y la escuela realista francesa, a tomarlo como base de sistematización de estas rama del Derecho.' No obstante ese interés por el servicio público no ha culminado en un criterio uniforme en cuanto a su contenido, el que adolece, en el Derecho Administrativo burgués, de una indeterminación que trasciende a la existencia de diversos conceptos acerca de lo que deben entenderse por servicio público. Para Hauriou es "la obra a realizar por la Administración"* lo que incluye el todo de la actividad administrativa, criterio este que compartido por diversos autores ha hecho que otros, como Santi Romano,* estimen que no es una figura jurídica exacta y pro ¡a. Ajustando más la noción, administrativistas modernos como Walline, caracterizan al servicio público como aquella actividad que la Administración realiza cuando considera que la iniciativa privada no atiende o es incapaz de atender una necesidad colectiva, que no es posible desconocer, concurre a proveerla, bien directamente o por medio de una empresa particular a la que encomienda, mediante una concesión, la prestación del servicio, delegando a ese fin, en ella, parte de sus poderes. El servicio público tiene por consiguiente, en el Derecho Administrativo burgués, una base de distinción con el servicio privado al público, que no es otra que el régimen de Derecho Administrativo que lo regula y los poderes especiales que posee la entidad que lo presta, ya sea la propia Administración o un concesionario, y consecuente con su carácter de parte de la supraestructura jurídica del sistema capitalista, está circunscrito a un papel supletorio de la iniciativa particular, oponiéndosele al servicio privado y admitiendo la posibilidad de su concesión a la empresa privada a fin de que esta pueda tener en su prestación una importante fuente de obtención de plusvalía. Ese concepto no satisface, desde luego, la sistematización científica del Derecho Administrativo socialista, para nuestros estudios completo de virtualidad, pier-
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de su máxima connotación y su integración conceptual y denominación resultan inadecuadas.
Concepto de servicio estatal socialista Al integrar un concepto de la actividad que realiza la Administración Pública socialista para atender las necesidades colectivas, actividad que no se caracteriza sólo por encaminarse a la producción y distribución de Fienes materiales, es necesario referirse a la esencia del Estado burgués organizado para reafirmar la base capitalista de su sistema socio-económico y sólo ante la inercia de la empresa privada frente a intereses colectivos que no ofrecen, en su atención, beneficios pecuniarios, acude a organizar su prestación para acallar un tanto las demandas populares. En el Estado socialista, al desaparecer el capital, la empresa privada se extingue y la atención por ella a un interés social no es concebible. Por tanto, denominar público a la atención por la Administración de una necesidad colectiva, es un dislate juridico y el clásico servicio público hay que sustituirlo por lo que se denomina servicio estatal. Como categoría jurídica, el servicio estatal es objeto de estudio del Derecho Administrativo. Su integración se desprende de las relaciones sociales que se forman en el proceso del ejercicio de la Administración del Estado y como esta se~extiendeen su actuar a todos los ámbitos de la vida social, en la forma más amplia de la actividad del Estado, su proyección es, en gran parte, servicio estatal. De lo expuesto se desprende su primera nota conceptual, su gestión por parte de la Administración del Estado, ya directamente, esto es, por los organismos a cargo de alguna de sus ramas o encomendando la prestación del servicio a una empresa estatal dotada de los caracteres necesarios, a las que puede otorgársele personalidad jurídica propia. Delimitan también el concepto, su finalidad: la satisfacción de un interés general y su régimen jurídico organizado por la técnica jurídico-administrativa para cumplimentar las exigencias de la prestación de servicios. Un Estado socialista tiende a ampliar sin tregua la prestación de esos servicios que podemos llamar asistenciales y que se distinguen por su gratuidad. Sirva de ejemplo la atención de la salud que significa el proveer de cuidados médicos a la población sin desembolso por su parte. En algunos casos, determinados servicios de este tipo, requieren el pago de una tasa, como el transporte.
4. La gestión económica y su aceptación en el Estado burgués Como una realidad de los tiempos modernos, ya en el Estado de Derecho burgués, ante la presión de las masas, la Administración Pública, además de sus prestaciones clásicas, Fomento y Servicios Públicos, realiza prestaciones de bienes, esto es, la gestión económica. Junto a la con-
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cepción liberal del Estado como productor de seguridad aparece la idea de Estado como productor de bienes económicos. El Derecho Administrativo burgués, con la aparición de la actividad administrativa en el campo económico se halló con que su estructura categorial clásica, resultaba insuficiente. Junto al fomento y servicios públicos fue preciso introducir y añadir un nuevo concepto: la noción de la gestión económica. La noción de servicio público resultó incompleta e inadecuada para comprender el nuevo fenómeno que incide en la estructura general de la Administración burguesa, basada sobre el servicio público. En su sentido originario, el concepto del servicio público sólo pudo comprender la prestación de bienes inmateriales, de servicios propiamente dichos, excluyendo así la satisfacción de necesidades materiales que requería la producción de bienes. Para solucionar el dilema planteado, los administrativistas burgueses tenían que extender el concepto del servicio público y de esa forma perdería sus características esenciales o replantear esos conceptos en busca de una categoría distinta, pareja a la tradicional del servicio público. De ese modo se llegó a estructurar como institución jurídico-administrativa la gestión económica. Para ello consideraron que en la noción del servicio público se estima como elemento esencial su prestación regular y continua y que la gestión económica no se informa por ese criterio de continuidad, en cuanto a su prestación, ni se realiza con miras a una constante regularidad, sino más bien con la espectativa de un aumento de producción, por lo que tuvieron que concluir que la gestión económica no puede asimilarse conceptualmente al servicio público. Sobre la base de esas ideas, el Derecho Administrativo burgués ha llegado a admitir como forma de la actividad administrativa la gestión económica, aunque sólo concibe su realización en forma limitada, realización que la Administración afronta s610 en los casos en que no puede desconocer que le es indispensable actuar produciendo bienes materiales.
La actividad económica de la Administración Pública socialista Si se toma en consideración que los Estados capitalistas han llegado
a admitir, ante la fuerza de los hechos, la gestión económica como una de las formas de la actividad administrativa y el Derecho Administrativo burgués la ha reconocido como una categoría jurídico-administrativa, en el campo socialista y en su Derecho Administrativo, que con nuevas concepciones norma las relaciones sociales que se originan en la actividad de una Administración Pública de un Estado que identificado con la sociedad tiene como basa la propiedad social sobre los medios e instrumentos de producción y que asume como una de sus principales tareas organizar y realizar la producción y distribución de bienes materiales, el modo de lo-
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grarla, la gestión económica, alcanza un singular relieve y se erige en actividad primordial de la Administración y en objeto de especial atención por parte del Derecho Administrativo y por el Derecho Económico.
La empresa estatal En los Estados en los que la revolución ha tenido lugar, la nacionalización de la industria, del comercio, de la banca, del transporte y demás medios de comunicación, origina la creación de empresas estatales, denominadas empresas socialistas, a las que corresponde un importante papel en el desarrollo de la sociedad socialista que inmediatamente, y como consecuencia del hecho revolucionario, emprende el aumento de la producción de bienes materiales para satisfacer las necesidades de la población. Tanto la actividad productiva, industrial y agraria, como la distribución de los productos son tareas principales que requieren la inserción dentro del aparato administrativo de los organismos y el comercio con otros países, que es indispensable se realice (de ello es un ejemplo lo dispuesto en el artículo 18 de nuestra Constitución) como función exclusiva del Estado, dada su importancia en la economía nacional. El Estado socialista ejerce la actividad economica ajustándose a las leyes generales del desarrollo de la sociedad, que analiza y fija el marxismo-leninismo, mediante la utilización de entes conformados jurídicamente, denominados empresas, que constituyen un elemento primordial en la planificación, eje del sistema económico de la sociedad socialista. Nuestra Constitución en sus artículos 16 y 17 sienta los principios a que se atemperará, de acuerdo con el Plan Único de Desarrollo Económico-Social, la actividad económica nacional que el Estado organiza, dirige y controla y la indispensabilidad de las empresas y otras entidades económicas que son el instrumento adecuado para la administración de la propiedad socialista de todo el pueblo. El Primer Congreso del Partido Comunista de Cuba aprobó una Resolución orientadora del Sistema de Dirección y Planificación de la Economía y en ella se expresa que la empresa socialista es el eslabón primario y la base del complejo sistema de relaciones de la economía n a ~ i o n a l . ~ Es de todos conocido el papel representado por la Unión Soviética en el socialismo mundial. Fue el primer país del orbe en el que las ideas marxistas se plasmaron en la realidad y tuvo que ser, como lógica consecuencia, el pionero en afrontar cómo organizar una economía socialista. El genio indiscutido de Lenin trazó las líneas generales de lo que en aquel momento debía hacerse y surgieron así las empresas socialistas basadas en lo que se ha llamado el cálculo económico, y más propiamente autogestión económica. El tratadista soviético G. l. Petrov 'plantea que las empresas e instituciones surgen sobre la base y sobre la marcha del cumplimiento de los planes de desarrollo de la economía nacional y de la cultura. La formación de una empresa o institución, dice, constituye la realización de una parte del plan económico-social.
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Desde su surgimiento, la empresa socialista, a la que se le dotó de personalidad jurídica independiente, dado que el sistema de financiamiento requería la utilización de las formas jurídicas tradicionales como el contrat o y el préstamo para su funcionamiento, dio que pensar a los juristas soviéticos sobre qué bases se sentaba esa personalidad jurídica. Estaban ante una gran contradicción, todos los medios fundamentales de la producción y las tierras eran propiedad del pueblo, propiedad social, pero eran operados individualmente por las empresas. Y comenzó la elaboración de las teorías que podrían explicar de manera satisfactoria la personalidad jurídica de las empresas. loffe’ en su obra El Derecho CivilSoviético expresa que todavía en la década del cincuenta se reunieron los juristas de toda la Unión Soviética para tratar de fijar una posición en esta materia y no se logró unanimidad de criterios. Este autor nos habla de las diversas instituciones en que se ha querido apoyar la existencia de la personalidad jurídica de la empresa estatal. Unos han acudido a las tesis del mandato, otros a la administración delegada, otros a las del fideicomiso, otros a la medieval de la división en el dominio útil y la nuda propiedad, pero todas estas teorías encontraban el valladar infranqueable de la existencia de la propiedad social y de la imposibilidad de su enajenación. En definitiva, la mayoría de los juristas soviéticos aceptan que la empresa tiene personalidad jurídica porque así se le otorga en la norma que la crea. Esta tesis parece ser apoyada por la Dra. Jálfina, profesora de Derecho Civil en la Universidad Lomonosov de Moscú, citada por el propio loffe. En Cuba, además de la referencia a las empresas que hace el artículo 17 de la Constitución la Ley de Organización de la Administración Central del Estado, ley número 1323 de 30 de noviembre de 1976 sustituida por el Decreto-Ley número 67 de 19 de abril de 1983, de Organización de la Administración Central del Estado y el Reglamento General de los Organismos de la Administración Central del Estado referido a la ley núnero 1323 (Decreto número 1 del Consejo de Ministros, fechado en 23 de junio de 1978) no nos ofrecen un concepto de la naturaleza económica y jurídica de la empresa estatal. A l o largo de sus respectivos textos se refieren a ellas en cuanto a las relaciones que provocan el ejercicio de las funciones y atribuciones que se asignan a los organismos de la Administración Central del Estado, en lo general y en l o particular, y a los jefes y unidades organizativas de aquellos y algo análogo nos brindan las Normas Reglamentarias de las Asambleas Provinciales del Poder Popular y las que atañen a las asambleas municipales, ambas fechadas en 5 de agosto de 1982, ninguna luz añaden en cuanto a la naturaleza jurídica de la empresa estatal, ni tampoco el reglamento de relaciones entre los Organismos de la Administración Central del Estado y los Organos Locales del Poder Popular de 27 de mayode 1977. Es en el Decreto-Ley número 15 de 3 de julio de 1978, que estatuye las Normas Básicas para los Contratos Económicos en el que comienza a perfilarse la personal-¡dadjurídica de las empresas y es en el Decreto-Ley
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número 24 de 15 de mayo de 1979, por el que el Consejo de Estado encargó al Consejo de Ministros y en su caso a su Comité Ejecutivo, dictar el Reglamento General de' la Empresa Estatal como entidad económica, decisión que cumplimentó el Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros, por el Decreto número 42 de 2 4 de mayo de 1979, contentivo del citado Reglamento en el que se define la empresa estatal como una entidad económica con personalidad jurídica propia, que constituye el eslabón primario de la economía, y como tal, la base del complejo sistema de relaciones de la economía nacional. La creación de las empresas corresponde al jefe del Organismo de la Administración Central del Estado o por el Órgano Local del Poder Popular al que estará subordinada, prewia aprobación de la Junta Central de Planificación. En los casos de las empresas de Comercio Exterior, su creación la dispone el ministro de esa rama, con independencia del organismo a quien se subordine la empresa.8 En consecuencia, existen en Cuba empresas nacionales, y empresas locales estas últimas subordinadas, en el orden administrativo, a las instancias provincial y municipal del Poder Popular. La actividad empresarial de estas empresas locales no excluye la rectoría que sobre ellas ejercen los organismos de la Administración Central del Estado, que regularán en uso de las atribuciones que le confiere el Reglamento de relaciones entre los Organismos de la Administración Central del Estado y los órganos Locales del Poder Popular dictado por el Consejo de Ministros en 27 de mayo de 1977, sobre todo lo relativo a normas, procedimientos y principios metodológicos; asesoramiento técnico: formación y ubicación de cuadros ténicos especializados y designación del personal dirigente; investigación y experimentación: planificación, estadística, finanzas y el sistema de contabilidad y precios, así como la inspección y control, concretándose la doble subordinación a la que, como principio del centralismo democrático consagrado en el artículo 66 de la Constitución, están sujetas. La personalidad jurídica de la empresa comporta la posibilidad de concertar contratos para la venta de bienes materiales que produzcan y para la prestación de servicios contemplados en el plan técnico-económico y la distribución planificada de productos fundamentales, en tanto que el resto de los productos y servicios podrán ser objeto de compraventa, mediante contratos previos o sin ellos decidiendo la empresa, con plena autonomía, las formalidades a cubrir en dependencia de la importancia del bien o servicio de que se trate. El sistema que se aplicará a las empresas permitirá, a medida que sus mecanismos y los de la planificación lo hagan factible, la contratación directa de fuerza de trabajo por aquellas, así como a su facultad de decisión en cuanto a promoción, excedencias, separación y otros aspectos de la relación de empleo. La administración de la empresa tendrá como base la dirección colectiva conjugada con la responsabilidad individual, esto es, un director designado por su organismo superior que será su órgano máximo y ejercerá
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en la empresa la mayor autoridad, asesorado or un consejo de dirección en el que no habrá de faltar la representaci n sindical. Elemento precioso para mejorar la eficacia de las tareas de la empresa es el empleo de los estímulos morales y materiales, tanto individuales como colectivos que armónicamente combinados, desempeñan un papel decisivo en el cumplimiento de los planes y la elevación de la producción y la productividad, de la conciencia y efectividad económicas, en el desarrollo del espíritu colectivo, así como de la responsabilidad por el cumplimiento del deber social. Las características de la empresa estatal socialista, así como su funcionamiento y desarrollo del importante papel que tienen en la economía nacional, se estudian en la disciplina conocida como Derecho Económico.
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Clasificación de las empresas estatales Diversas son las clasificaciones que pueden hacerse de las empresas, tomando en consideración los puntos de vista siguientes: a) Subordinación: Directamente subordinadas a un organismo central. Directamente subordinadas a un órgano local. b) Por ramas: Productoras de medios de producción. Productoras de bienes de consumo. Esta división comprende subdivisiones: industriales, construcción, transporte, comunicaciones y otras. c) Por el carácter de la actividad: Productoras. Distribuidoras. =De servicios.
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Notas
Duguit, León, op. cit., p. 40; Jeze G., op. cit., vol. 1, p. 1 y ss. Hauriou, M., Précis Elementaire de Droit Administratif, Recuil Sirey, París, 1938, p. 109 (en francés). Romano, Santi, Principii di Diritto Amministrativo Italiano, 2a. ed., Societá Editrice Libraria, Milano, 1906, p. 3 3 1 y ss (en italiano). Walline, Marcel, Traité Elementaire de Droit Administratif, 6a ed., Libraire Recueil Sirey. París, 1952, p. 3 0 7 (en francés). Tesis y Resoluciones. Primer Congreso del Partkío Comunista de Cuba, Editorial de Ciencias Sociales, Ciudad de La Habana, 1978, p. 189 y ss.
G.I. Petrov, ob. cit., Capítulo V. loffe, OS.,Derecho Civil Soviético, traduccidn de Manuel Luban, Imprenta Universitaria, México, 1960, p. 238. Ver: Garcini Guerra, Héctor, "Personalidad Jurídica de las Empresas y Unidades Presupuestadas" en Revista Cubana de Derecho No. 18, año XI. Ciudad de La Habana, enero-abril de 1982, p. 19 y ss.
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CAPiTULO XII
La actividad administrativa en Cuba (Primera Parte)
1. Antecedentes A la Administración Central de Cuba se le dio unidad orgánica por el Decreto número 78 de 12 de enero de 1909 dictado por el segundo gobierno de ocupación norteamericano, Decreto contentivo de la Ley del Poder Ejecutivo, denominación otorgada en consonancia con el pensamiento jurídico imperante en la época, acogido ya en la Constitución de 1901, que aunque con ciertas reservas expresadas por algunos tratadistas del Derecho Constitucional, consideraba vigente la tripartición de poderes que Montesquieu preconizara. Radicaba el ejercicio del llamado Poder Ejecutivo, en el Presidente de la República (artículo 6 4 de la Constitución de 190 1) el que, para el ejercicio de sus atribuciones tenía los secretarios de despacho que la ley determinara (artículo 77). Consecuente con el gobierno presidencialista que inspirado en la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica estatuyó la Ley Fundamental de 1901, los secretarios eran consejeros de confianza del presidente, además de encargarse de la dirección superior de una de las ramas de la Administración Pública. Eran nombrados y removidos libremente por el presidente y no eran responsables ni rendían cuenta a ningún otro órgano del Estado. La Constitución de 1940 estableció un sistema que se adaptaba en determinadas particularidades al prescripto por la Constitución de 19Ol.Para el ejercicio del Poder Ejecutivo, el Presidente de la República se asistiría de un Consejo de Ministros, que tendría a su cargo el despacho de sus respectivos ministerios y conjuntamente deliberarían y resolverían sobre cuestiones de interés general no atribuidas a otras dependencias o autoridades (artículos 15 1 y 156 de la Constitución de 1940). Además de responder de sus actos ante el Presidente de la República que los nombraba y removía libremente, eran responsables de sus actos de gobierno ante el Congreso facultado para otorgarles o retirarles su confianza (artículo 164). E l sistema, llamado impropiamente semiparlamentario, mantenía en el Presidente el más alto poder, por lo que atendiendo a su esencia podía calificársele de gobierno presidencial condicionado. 214
2. La institucionalización de la Administración Pública en Cuba En los primeros anos de nuestra Revolución, no existían las condiciones adecuadas para crear las instituciones que integraban la estructura adecuada a un Estado proletario, las que por otra parte “... no eran una necesidad urgente, vital y decisiva para las tareas que en esos primeros tiempos enfrentó nuestro proceso revolucionario”.’ En aquellos primeros años se hizo necesario enfrentar las sucesivas y cada vez más violentas agresiones por parte del imperialismo y de la contrarrevolución interna. Para desenvolverse en esta situación y enfrentar las tareas del momento se requería de un aparato estatal ágil, operativo, que ejerciera la dictadura del pueblo trabajador, que concentrara las facultades legislativas, ejecutivas y administrativas a la vez en un mismo órgano y que pudiese tomar decisiones rápidamente, sin muchas dilaciones. El Gobierno Revolucionario fue ese órgano y cumplió adecuadamente la primera fase de lucha por la supervivencia, utilizando a esos fines las atribuciones otorgadas por la Ley Fundamental de 1959, promulgada por el Gobierno Revolucionario, tomando como bases los preceptos de la Constitución de 1940 aplicables a las nuevas circunstancias imperantes en el país. Relativo a la Administración se aprobaron y pusieron en vigor leyes orgánicas reguladoras del funcionamiento y atribuciones de la mayoría de los organismos de la Administración Central del Estado, esto es, de los ministerios integrantes de ella, pero se hacía notar la ausencia de una legislación Única y uniforme, capaz de normar a todos los constituyentes del complejo sistema de la Administración de un Estado: dialécticamente se fue creando la necesidad de su institucionalización. El General de Ejército Raúl Castro sitúa el inicio del proceso de institucionalización en 1970.* Se reestructura el Consejo de Ministros y se crea su Comité Ejecutivo, al igual que ocurre con todo el aparato del Partido. Se reorganiza el sistema judicial y se crean las condiciones para instalar las instituciones representativas experimentales en la provincia de Matanzas. Las organizaciones sociales y de masas se fortalecen. Tiene lugar al Primer Congreso del Partido Comunista de Cuba y se aprueba y promulga la Constitución de 24 de febrero de 1976 que marca el punto culminante del proceso. El Estado revolucionario deviene Estado socialista y se hace posible sobre la base que la nueva Constitución ofrece, acometer la tarea de institucionalizar la Administración Pública que demandaba la nueva división político-administrativa, la instauración de los órganos Locales del Poder Popular y la gradual implantación del Sistema de Dirección y Planificación de la Economía. Precisaba un instrumento normativo que en el orden jurídico sustente la adecuada estructura de los órganos y organismos del Estado, lo que se obtuvo al aprobarse por el Consejo de Ministros la ley número 1323 de 30 de noviembre de 1976 Ley de Organización de la
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Administración Central del Estado, sustituida en 19 de abril de 1983 por el Decreto-Ley número 67.
3. El Consejo de MinistrQs y su Comité Ejecutivo en la Constitución del 24 de febrero de 1976 Nuestra Constitución en su artículo 93 dice que: "El Consejo de Ministros es el máximo órgano ejecutivo y administrativo y constituye el gobierno de la Repúbli~a."~ Esa afirmación lleva a que se trate de fijar el concepto del gobierno, concepto que los tratadistas evaden emitir, lo que hace que al gobierno le sea aplicable lo que Ernst Fortshoff afirma de la Administración Pública que según este autor se deja describir pero no definir. Sobre esta premisa se tratará da integrar un concepto del gobierno. Una nota conceptual que ha de servir de punto de partida es que el gobierno del Estado es emanación de la soberanía y como ella implica la plenitud del poder público, el gobierno tiene plenitud de atribuciones en cuanto sirva para que la soberanía se exteriorice, posición que presentan también otros órganos del Estado. Un Estado no puede existir sin gobierno, que es con la colectividad humana, el territorio, los recursos económicos y la soberanía, uno de los elementos esenciales. Esta necesidad del gobierno se hace más patente si a los elementos citados se afiaden otros rasgos característicos que dimanan de su naturaleza social, tales como: a) el Estado es la organización político-jurídica de la clase dominante; b) las disposiciones estatales son obligatorias para todos, a cuyo fin está investido de la fuerza material de coaccj6g. Otro aspecto del concepto es el que a fin de cumplir sus objetivos el Estado constituye y actúa como un sistema de instituciones, organismos y organizaciones: sistema en el que se integra el aparato estatal y para que funcione este mecanismo se requiere de personas que se ocupen de las tareas de gobierno. Lenin dijo que "...siempre que existe el Estado, existe en cada sociedad un grupo de personas que manda, que dominan y que para conservar el poder tienen en sus manos una máquina de coerción física, un aparato de violencia..."4 Para fijar el concepto del gobierno, hay que partir del hecho de que una formación o sistema socioeconómico es un sistema dinámico autogobernado y su funcionamiento y desarrollo vienen determinados por leyes objetivas inmanentes, por mecanismos o factores específicos de gestión que dimanan del trabajo social colectivista de los hombres que se relacionan en el proceso del trabajo y de la vida, de intercambiar los productos de su actividad material y espiritual. Ahora bien la colectivización del trabajo es inconcebible sin organización, sin orden, sin división del trabajo, sin que se determinen el lugar y las funciones de cada hombre en la colectividad. Lenin dijo que "...es imposible vivir en la sociedad y no depender de ella".5 216
De ahí que el gobierno, expresión de la vida social, responde en su organización y actividad al sistema socio-económico imperante, que no es un conglomerado mecánico de fenómenos sociales, creado arbitrariamente, sino que surge y se modifica con arreglo a leyes objetivas. En suma, un sistema integral, dinámico, autogobernado, integrado a su vez por un conjunto de subsistemas de diversas índoles; políticos, económicos e intelectuales que en estado de equilibrio móvil, permiten al sistema mantener su integridad, funcionar normalmente, perfeccionarse y desarrollarse y asegurar el avance del sistema hacia el objetivo planteado. Con referencia a Cuba es el gobierno un órgano estatal y en consecuencia comprendido en el Capitulo VI1 de la Constitución de 1976, que fija los principios de organización y funcionamiento de los órganos estatales en el que se incluye al Consejo de Ministros entre los órganos Supremos del Poder Popular. El artículo 9 3 expresa que "...el Consejo de Ministros es el máximo ótgano ejecutivo y administrativo y constituye el Gobierno de la República,p.6Correpues a su cargo:
...la labor cotidiana de organización y de realización de las decisiones de los órganos de poder estatal, constituye el contenido fundamental de la actividad de los óganos de la administración del Estado..., dicen Gregorian y Dolgopolov que añaden. Esta actividad Única por su carácter general, consta de dos aspectos relacionados y condicionados mutuamente: el ejecutivo y el administrativo.' Se considera ejecutiva la labor de ejecución de las decisiones tomadas por los órganos de poder estatal (entre nosotros la Asamblea Nacional del Poder Popular y el Consejo de Estado) por los órganos Superiores de la Administración del Estado. La actividad administrativa consiste en la aprobación de actos y la realización de otros hechos en el proceso del cumplimiento de las decisiones mencionadas. Esa situación significa que la actividad administrativa está subordinada a la ejecutiva y es secundaria respecto a ella. Estos dos aspectos que se distinguen en teoría, suelen manifestarse juntos y simultáneamente en la práctica. "Cada eslabón del sistema de órganos de la administración pública tiene delimitada su competencia y goza, en el marco de ella, de autonomía operativa", 'afirma Krutogolov. El gobierno de la República -el Consejo de Ministros- lo designa, a propuesta del Presidente del Consejo de Estado, la Asamblea Nacional del Poper Popular (artículo 73, inciso 1 1 ) . El Consejo de Ministros es, según el articulo 94 un órgano colegiado, integrado por el Jefe de Estado y de Gobierno, que es su presidente, el primer vicepresidente, los vicepresidentes, el presidente de la Junta Central de Planificación (que se menciona específicamente por la importancia de las funciones a cargo de la Junta), los ministros, el secretario y los demás miembros que determine la ley. El Gobierno es responsable y rinde cuentas, periódicamente, de tohas sus actividades, ante la Asamblea Nacional del Poder Popular iartículo 97).
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En el artículo 96 de la Constitución se refieren las atribuciones del Consejo de Ministros, las que por su índole pueden ser clasificadas en: a) Ejecutivas: organizar y dirigir la ejecución de las actividades políticas, económicas, culturales, científicas, sociales y de defensa acordadas por la Asamblea Nacional del Poder Popular: =ejecutar las leyes y acuerdos de la Asamblea Nacional del Poder Popular, así como los decretos-leyes y disposiciones del Consejo de Estado y en caso necesario, dictar los reglamentos correspondientes: dictar decretos y disposiciones sobre la base y en cumplimiento de las leyes vigentes y controlar su ejecución; realizar cualquier otra función que le encomiende la Asamblea Nacional del Poder Popular o el Consejo de Estado. b) Administrativas: =dirigir la política exterior de la República y las relaciones con otros gobiernos: =aprobar tratados internacionales y someterlos a ratificación del Consejo de Estado: dirigir y controlar el comercio exterior: =adoptar medidas para fortalecer el sistema monetario y crediticio; proveer a la defensa nacional, el mantenimiento del orden y la seguridad interiores, a la protección de los derechos ciudadanos, así como a la salvaguarda de vidas y bienes en caso de desastres naturales; =dirigir la administración del Estado, unificando, coordinando y fiscalizando la actividad de los ministerios y demás organismos centrales de la Administración; conceder asilo territorial; determinar la organización general de las Fuerzas Armadas Revolucionarias: =ejercer la dirección y fiscalización metodológica y técnica de las funciones administrativas de los órganos Locales del Poder Popular, a través de los ministerios y organismos centrales correspondientes; =revocar o dejar sin efecto las disposiciones de ministros, jefes de organismos centrales de la Administración y direcciones administrativas de los órganos Locales del Poder Popular, cuando contravengan las normas superiores que les sean de obligatorio cumplimiento; =proponer a la Asamblea Nacional del Poder Popular la revocación o al Consejo de Estado, la suspensión de los acuerdos y disposiciones de las Asambleas de los órganos Locales del Poder Popular que contravengan las leyes y demás disposiciones vigentes o que afecten los intereses generales o de otras comunidades del país;
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crear las comisiones que estime necesarias para facilitar el cumplimiento de las tareas que le están asignadas: mdesignar y remover funcionarios de acuerdo con las facultades que le confiere la ley. c) Administrativo-ejecutivas: proponer los proyectos de planes generales de desarrollo económico-social del Estado y, una vez aprobados por la Asamblea Nacional del Poder Popular, organizar, dirigir y controlar su ejecución; melaborar el proyecto de presupuesto del Estado y una vez aprobado por la Asamblea Nacional del Poder Popular, velar por su ejecución. ch) Iniciativa legislativa: melaborar proyectos legislativos y someterlos a la consideración de la Asamblea Nacional del Poder Popular o del Consejo de Estado, según proceda. Preside el Consejo de Ministros el Presidente del Consejo de Estado, lo que hace que sea, según el párrafo segundo del artículo 72, Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, tal y como se ratifica en el artículo 94. Comoquiera que la Constitución establece que el Consejo de Ministros constituye el Gobierno de la República, se citan dentro de la preceptiva constitucional las disposiciones referidas de modo más directo al Consejo de ministros, pero que recaen, por lo expuesto, en el Gobierno. El artículo 93 que en su segundo párrafo dice: "El número, denominación y funciones de los Ministerios y organismos centrales que forman parte del Consejo de Ministros es determinado por la ley."' De conformidad con el artículo 95. "El Presidente, el Primer Vicepresidente y los Vicepresidentes del Consejo de Ministros integran su Comité Ejecutivo. " "Los integrantes del Comité Ejecutivo controlan y coordinan por sectores la labor de los Ministerios y organismos centrales."" "Cuando la urgencia del caso lo requiera el Comité Ejecutivo puede de
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cidir sobre las cuestiones atribuidas al Consejo de Ministros."' No escapa a la consideración de los que estudian nuestra Constitución la importancia del precepto que se deja transcripto. Por él, se dota al Consejo de Ministros de un órgano directriz que tiene por misión principal coordinar y controlar la labor de los ministerios y organismos centrales que tienen a su cargo tareas administrativas afines. Ese control y sobre todo esa coordinaci6n, constituyen medidas que se encaminan a impedir y remediar, caso que se produzcan, situaciones o estados patológicos en la Administración Pública. En esa forma, pueden ser evitadas duplicidades de tareas, inversión innecesaria de recursos, omisión de actividades necesarias y otros males que suelen afectar a los aparatos administrativos estatales.
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El hecho de que el Comité Ejecutivo pueda decidir, cuando la urgencia del caso lo requiera, sobre las cuestiones atribuidas al Consejo de Ministros, supone dotar a la Administración Pública de un medio ágil y certero para que en momento alguno se vea entorpecida la actividad administrativa que debe fluir constante y regular para que el Estado no se vea expuesto a paralizaciones perjudiciales en el desempeño de las tareas a su cargo. El Capítulo VI1 de la Constitución, fija asimismo las atribuciones generales de los miembros del Consejo de Ministros que conforme al artículo 98 son: a) Dirigir los asuntos y tareas del Ministerio u organismo a su cargo, dictando resoluciones y disposiciones necesarias a ese fin. b) Dictar, cuando no sea atribución expresa de otro órgano estatal, los reglamentos que requieran para la ejecución y aplicación de las leyes que les conciernen. c) Asistir a las sesiones del Consejo de Ministros con voz y voto y presentar a este, proyectos de leyes, decretos-leyes, decretos, resoluciones, acuerdos o cualquier otra proposición que estimen conveniente. ch) Nombrar, conforme a la ley, los funcionarios que les corresponden. d) Cualquier otra que le atribuyan la Constitución y las leyes. De las relacionadas atribuciones es de destacar que cólo la señalada con la letra b) tiene carácter de actividad ejecutiva y que las demás, con excepción de la Última, son netamente administrativas las identificadas con las letras a) y ch). En cuanto a la letra c) no se enmarca como ejecutiva o administrativa. Podría estimársele como función típica de gobierno, esto es, productora de líneas políticas a seguir, característica que se reafirma en el hecho de que es la única atribución que los miembros del Consejo de Ministros desempeñan colectivamente. Ahora bien, si no se aceptare la existencia y ejercicio de la función de gobierno, negada por algunos autores burgueses y no aceptada implícitamente como atribución ejecutiva, puesto que los acuerdos que de diversa índole pueda adoptar el Consejo de Ministros no podrían apartarse y menos contravenir las directivas fijadas por la Asamblea Nacional del Poder Popular, el Consejo de Estado y sobre todo por el Partido Comunista de Cuba. Dentro de esa actividad que el Consejo de Ministros realiza como órgano colegiado debe setialarse que según el artículo 99 de la Constitución: "El Secretario general de la Central de Trabajadores de Cuba tiene derecho a participar de las sesiones del Consejo de Ministros y de su Comité Ejecutivo."'* EI precepto le otorga el derecho a intervenir en los debates que tengan lugar en las sesiones, acción inherente al derecho de participar, de mayor extensión que el de la simple asistencia, pero no concede la facultad de votar en los acuerdos que se adopten en razón de que el Secretario de
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la Central de Trabajadores de Cuba no figura entre los miembros que como integrantes del Consejo de Ministros relaciona el artículo 94 de la Constitución. Dentro del sistema orgánico del Estado cubano, el Consejo de Ministros figura entre los órganos supremos del Poder Popular, pero que en el orden jerárquico establecido constitucionalmente, ocupa una posición subordinada a la Asamblea Nacional del Poder Popular y al Consejo de Estado. En efecto, el artículo 73 inciso r) faculta a la Asamblea para revocar los decretos o disposiciones del Consejo de Ministros que contradigan la Constitución y las leyes y el artículo 88 inciso ti) autoriza al Consejo de Estado para suspender las disposiciones del Consejo de Ministros. Ambas situaciones, unidas a la obligación de rendir cuenta ante la Asamblea Nacional, ya citada, apoyan preceptivamente la opinión formulada.
4. El Sistema de la Administración Central del Estado cubano El párrafo segundo del artículo 93 de la Constitución establece que: “El número, denominación y funciones de los Ministerios y Organismos centrales que forman parte del Consejo de Ministros es determinado por la ~ e y . ” ’ ~ Por otra parte, la aplicación de la nueva división político-administrativa, la instauración de los 6rganos Locales del Poder Popular, así como la gradual implantación del Sistema de Dirección y Planificación de la Economía, exigen una adecuada estructura de los órganos y organismos del Estado. El precepto constitucional transcripto requería la promulgación de una ley complementaria del texto constitucianal, la que fue acordada por el Consejo de Ministros, encargado entonces de la potestad legislativa, y promulgada con fecha 30 de noviembre de 1976.Dicha ley recibió el número 1323 y se le denominó Ley de Organización de la Administración Central del Estado. En 10 de enero de 1980,el Decreto-Ley número 31, la modificó, disponiendo cuáles organismos integrarían la Administración Central y cuáles se declaraban extinguidos y en 61 se planteó la conveniencia de modificar la referida ley número 1323 de 1976,y a ese fin se acordó por el Consejo de Estado el Decreto-Ley número 67 de 19 de abril de 1983,y en él se acogieron los acuerdos del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros considerados necesarios para el perfeccionamiento de la estructura orgánica del Estado, derogándose a ese objeto la mencionada ley, sustituida en todo su articulado por el Decreto-Ley número 67. Su preceptiva significa un paso transcendente en la institucionalización del país al recoger y tratar de dar solución a los múltiples problemas existentes en relación con la Administración Pública, racionalizando de manera uniforme su estructura orgánica y unificando su esfera de competencia con el establecimiento de funciones, atribuciones y deberes co-
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munes a todos los organismos, sin perjuicio de regular los de cada uno de ellos, de conformidad con sus peculiaridades individuales. La Administración Pública requiere una estructura racional que depende de las funciones que ha de desempeñar y también de la estructura que se le haya dado al Estado. Es necesaria una organización de los esfuerzos humanos para que puedan llegar a obtener la realización de objetivos comunes. El objeto de esta legislación, enunciado en su artículo 1. es fijar la estructura general de la Administración Central del Estado y establecer las bases de su organización y funcionamiento. E l Decreto-Ley se refiere a continuación al Consejo de Ministros, máximo órgano rector de la Administración Central del Estado y a su Comité Ejecutivo. En cuanto al primero, reproduce los preceptos constitucionales que lo rigen, adicionando los requisitos indispensables que deben reunir sus miembros que son: hallarse en pleno goce de los derechos políticos y ser mayor de dieciocho años de edad, así como otras atribuciones que se refieren a: elaborar su reglamento, aprobar los reglamentos orgánicos de la Administración Central del Estado y fijar los límites de sus plantillas de personal, autorizar la creación de delegaciones territoriales y crear comisiones interorganismos, centros y otras dependencias para realizar estudios, investigaciones u otras actividades que faciliten el cumplimiento de las tareas que les están encomendadas. El referido Decreto-Ley, además de estatuir los requisitos que hay que tomar en consideración para la validez de sus sesiones (quórum de más de la mitad de sus miembros) y de los acuerdos que se adopten (mayoría de los votos de los miembros presentes) requisitos que se extienden al Comité Ejecutivo, se refiere a la puesta en vigencia de los decretos, reglamentos y otras disposiciones de carácter general que dicte, vigencia que se fija a los tres días de su publicación en la Gaceta Oficial de la República de Cuba, salvo que en ellos no se disponga otra cosa. De gran interés resultan las atribuciones que complementando los que relaciona el artículo 91 de la Constitución, establece la ley para el Presidente del Consejo de Ministros, Jefe de Estado y de Gobierno. Ellas son: distribuir la atención, el control y la coordinación de la labor de los organismos de la Administración Central del Estado entre los integrantes del Comité Ejecutivo y el determinar cuándo, por la urgencia del caso, el Comité Ejecutivo debe decidir sobre cuestiones atribuidas al Consejo de Ministros. Con respecto a los Organismos de la Administración Central del Estado, el Decreto-Ley número 67 (artículo 22) los clasifica en:
a) Comité Estatal, cuando tienen a su cargo, generalmente, la dirección funcional y rectora de cuestiones que afectan a todas las actividades y a todos los organismos e instituciones del Estado. b) Ministerios, cuando tienen a su cargo la dirección y administración de una o varias ramas o subramas de la economía, o de actividades poli-
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ticas, económicas, culturales, educacionales, científicas, sociales, de seguridad o defensa.
c) Instituto, cuando se trata de un organismo de la Administración Central del Estado, cuyo jefe no forma parte del Consejo de Ministros. Estos organismos, conforme a la Disposición Transitoria Segunda de la ley, serán adscriptos por el Consejo de Ministros de acuerdo con sus características, al Organismo de la Administración Central del Estado con el que sus atribuciones resulten más afines. Todos los organismos tienen, dentro del marco de sus respectivas competencias, el ejercicio de la actividad ejecutiva y administrativa que corresponde a la esfera de la 4dministración Central (artículo 27). De conformidad con el artículo 23 del Decreto-Ley "...son organismos rectores de una rama, subrama o actividad, aquellos que la tienen como responsabilidad prin~ipal".'~ El Decreto-Ley que se expone sólo en sus líneas más generales, ratifica por su artículo 28, 9 comités estatales, 20 ministerios y 5 institutos, los que hacen un total de 3 4 organismos de la Administración Central del Estado, de los cuales los jefes de 29 de ellos forman parte del Consejo de Ministros. Así, existen la Junta Central de Planificación, los Comités Estatales de Abastecimiento Técnico-Material, Colaboración Económica, Estadística, Finanzas, Normalizacián, Precios, de Trabajo y Seguridad Social y la Academia de Ciencias de Cuba que están comprendidos en esta clase. Los ministerios son: Agricultura, Azúcar, Comercio Exterior, Comercio Interior, Comunicaciones, Construcción, Cultura, Educación, Educación Superior, Fuerzas Armadas Revolucionarias, Industria Alimenticia, Industria Básica, Industria Ligera, Industria Pesquera, Industria Sidero-Mecánica, Interior, Justicia, Relaciones Exteriores, Salud Pública y Transporte. Son institutos: Cubano de Investigaciones y Orientación de la Demanda Interna, Cubano de Radio y Televisi6n, Nacional de Deportes, Educación Física y Recreación, Nacional de Sistemas Automatizados y Técnicos de Computación y Nacional de Turismo. Al Banco Nacional de Cuba, que se consideraba con el carácter de COmité Estatal, integrante del Consejo de Ministros, por la Segunda Disposición Especial del Decreto-Ley número 67, se le asigna la función de Banco Central del Estado, con autonomía orgánica, personalidad jurídica independiente y patrimonio propio. Sus disposiciones en la esfera monetario-crediticia son de obligatorio cumplimiento por todas las organizaciones, órganos y demás entidades estatales; por todas las organizaciones y asociaciones económicas existentes y por el sector cooperativo, el privado y la población. El Banco Nacional de Cuba no responde por las obligaciones de la República, ni por las de los órganos y organismos de la Administración Central del Estado, excepto en aquellos casos en que asuma expresamente tal responsabilidad y sus estatutos se aprueban por el Consejo de Ministros.
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La creación, modificación, disolución, clasificación y denominación de los organismos de la Administración Central del Estado, así como la asignación, segregación, traslado o consolidación de las atribuciones y funciones de ellas se determinan por la Asamblea Nacional del Poder Popular o, en su caso, por el Consejo de Estado. (artículo 29 del Decreto-Ley número 67). Dirigirán los organismos de la Administración Central del Estado, un ministro-presidente en los comités estatales, un ministro en los ministerios y un presidente en los institutos. En ellos se nombra, además, un vicepresidente primero o un viceministro primero y los vicepresidentes o viceministros que se determine (artículo 30). En esa designación rigen las reglas siguientes: los vicepresidentes primeros de los comités estatales y los viceministros primeros, por el Consejo de Estado, y los restantes vicepresidentes y viceministros, así como los presidentes y vicepresidentes primeros de los institutos, lo serán por el Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros (artículos 3 1 y 32). Los vicepresidentes primeros y los viceministros primeros sustituirán temporalmente a los jefes de sus respectivos organismos, y a falta de estos, la sustitución recaerá en cualquier otro de los vicepresidentes o viceministros que designe el Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros (artículo 33). En los organismos de la Administración Central del Estado existen un Consejo de Dirección y un Consejo Técnico-Asesor (artículo 42). El primero se integrará, por derecho propio, por el jefe del organismo que lo preside y los vicepresidentes o viceministros. Los demás miembros son designados, a propuesta del jefe, por el miembro del Comité Ejecutivo que atiende el organismo, y son seleccionados entre los dirigentes administrativos del propio organismo, de sus empresas y demás dependencias. El jefe designará a un secretario (artículo 43). El Consejo Técnico-Asesor, por su parte, es un órgano de consulta que estudia y elabora recomendaciones relacionadas con las actividades del organismo. Se integra por especialistas destacados, técnicos de alta calidad, innovadores y racionalizadores de la producción, técnicos administrativos, representantes de las organizaciones vinculadas al trabajo del organismo y otras afines. La designación se hace en idéntica forma que para el Consejo de Dirección (artículo 49). El Decreto-Ley número 67 contiene varias disposiciones especiales, de las cuales la primera de ellas significa ratificar la creación del Sistema de Arbitraje Estatal. Por esta disposición se estatuyó que para el conocimiento y disposición de los conflictos de carácter económico precontractuales y contractuales emanados de las relaciones monetario-mercantiles entre entidades estatales, empresas estatales y unidades presupuestadas: entre dichas entidades, empresas y unidades y empresas y unidades dependientes de las organizaciones políticas, sociales y de masas: así como con las cooperativas agrícolas y los agricultores privados, se instituyó el arbitraje estatal 224
presentado en dos modalidades: la primera, el Arbitraje Estatal anexo al Consejo de Ministros y dependiente de él y la segunda, al Arbitraje Estatal adscripto a los organismos de la Administración Central del Estado que corresponda. Al Arbitraje Estatal se le dio la categoría de ser un sistema de órganos especiales de la Administración Central del Estado y se tuvo en cuenta que en el ejercicio de la función arbitral, los árbitros se subordinan sólo a la ley. La cuarta de esas Disposiciones Especiales se refiere a las actividades aduanales que estatuye que la Aduana es un sistema de órganos subordinados directamente al Consejo de Ministros, encargado de dirigir, ejecutar y controlar la aplicación de la política del Estado y del Gobierno a través del régimen aduana1 establecido. Este sistema forma parte de la Administración Central del Estado y está integrado por la Aduana General de la República y otros elementos que se le subordinan. Su organización, así como la aprobación de las atribuciones y funciones de los elementos que integran el sistema, corre a cargo del Consejo de Ministros. Al referirnos al sistema de la Administración Central del Estado es conveniente hacer la observación de que en lo que respecta a la integración del Consejo de Ministros los organismos que la forman tienen todos igua' jerarquía administrativa, esto es, ministerios, no están subordinados a los comites estatales. De igual modo es oportuno hacer constar la función que desempeña el Consejo de Direcci6n: ella es un exponente concreto del principio leninista de la dirección colectiva y la responsabilidad individual. Dice el artículo 46 del Decreto-Ley número 67 que los acuerdos del Consejo de Dirección se ejecutan mediante disposición del jefe del organismo si está conforme con ellos y si no lo estuviere pondrá en práctica la decisión que estime oportuna y dará cuenta de inmediato, para su conocimiento, al miembro del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros, que atiende al Organismo sobre la discrepancia, informando de su decisión y del acuerdo del Consejo de Dirección. Además, el inciso a) del artículo 5 3 del citado cuerpo legal, al fijar los deberes, atribuciones y funciones de los jefes de organismos de la Administración Central del Estado les confiere el ser personalmente responsables del cumplimiento de las tareas, deberes, atribuciones y funciones encargadas al organismo que dirige. No puede haber duda, pues, en que la responsabilidad de dirección es personal del jefe del organismo que oye los criterios del Consejo de Dirección para que al decidir se tengan en cuenta todas las vivencias que los que tienen responsabilidad de dirección en el organismo llevan a las sesiones del indicado consejo.
5. Funcionamiento del sistema de la administración central cubana El Decreto-Ley número 67 de 19 de abril de 1983 acomete, después de la exposición de cuáles son los integrantes del sistema de la Adminis225
tración Central cubana, cómo se comparten dentro de él sus elementos que requieren funcionar coordinadamente. a fin de que el sistema mantenga un volumen constante de actividades oue culminen en el logro de los objetivos que a la Administración Central han sido asignados. Así se detallan, a partir del artículo 52 del Decreto-Ley, en primer lugar los deberes, atribuciones y funciones comunes a todos los organismos de la Administración Central del Estado. para continuar después con los que a sus jefes corresponden y, por Último, relacionar las atribuciones y funciones principales de cada organismo. Entre los deberes, atribuciones y funciones que deben cumplir todos los organismos, encontramos en la extensa relación de ellos que el artículo 52 del Decreto-Ley contiene, que son de carácter netamente administrativo, y dentro de ellos los que suponen el ejercicio de un control que asegure el funcionamiento del sistema en general. Los organismos de la Administración Central del Estado, además de cumplir lo dispuesto en la Constitución y los demás cuerpos legislativos, participan en la elaboración del Plan Único de Desarrollo Económico-Social y en el anteproyecto de propuesta que, a una vez aprobados, aseguran su ejecución; proponen variantes fundamentales de inversiones para que el plan de ellas se realice con eficiencia y responden del desenvolvimiento de las empresas y unidades de la rama o subrama o actividad a su cargo, con facultad para resolver todas las cuestiones que con respecto a ellas se presenten como medios de llevar a cabo la dirección planificada de las actividades que les compete sobre una base científica, y ejercen así la dirección de las empresas y dependencias que le están subordinadas; como medida de control han de velar en cuanto a las empresas y dependencias de los Órganos Locales del Poder Popular por el cumplimiento de las normas, procedimientos y principios metodológicos. lo que les asegura en esas empresas y dependencias la realización de las normas que rigen el Sistema Nacional de Contabilidad, la aplicación de la política de cuadros y la producción, cuidado y conservación de la propiedad estatal socialista: ejercen también la facultad de controlar, mediante visitas de inspección a las delegaciones territoriales, empresas y dependencias del organismo, así como en la dirección de este, el desarrollo del centralismo democrático. Les compete de igual modo el compilar y remitir a los organismos a que corresponde la información estadística, apoyar a la Central de Trabajadores de Cuba y a los sindicatos en el desarrollo de la emulación socialista y acordar con los Últimos, lineamientos generales que sirven de base metodológica para la concertación de los compromisos colectivos de trabajo. Otros aspectos de su actividad lo son la obligación de prestar atención y dar respuestas pertinentes dentro de un término de 60 días a las quejas y peticiones que le dirijan los ciudadanos, apoyar las actividades de la Defensa Civil y la movilización para la defensa de la Patria y los principios de la Revolución socialista y atender la implantación y desarrollo de las condiciones higiénicas y de seguridad del trabajo, la protección del medio y el uso racional de los recursos naturales.
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Como funciones de coordinación deben establecer relaciones económicas, científico-técnicas y culturales con organismos extranjeros y garantizar el cumplimiento de las obligaciones devenidas de los convenios establecidos y colaborar en todo cuanto sea necesario con otros organismos, órganos, entidades y organizaciones, asesorando, por Último, al Estado y al Gobierno en materia de su competencia. El Decreto-Ley número 67 trata inmediatamente de los deberes, atribuciones y funciones de los jefes de los organismos de la Administración Central del Estado. De su lectura se desprende que la mayoría de ellos son los normales que requiere un funcionario para poder ejercer la dirección de una unidad organizativa. Sí encontramos, en relación con la ley número 1323, algunas atribuciones nuevas, como es la de aprobar y, en su caso. modificar el Reglamento Orgánico y aprobar tratados que sean de su competencia y someterlos a la consideración de las autoridades o de los órganos superiores, cuando proceda. Respecto a las empresas, le corresponde su creación, previa autorización de la Junta Central de Planificación, incluyendo en ello a las uniones de empresas, que al igual que aquellas se les da personalidad jurídica independiente y patrimonio propio y que no responden por las obligaciones del Estado, órganos y organismos centrales, los que al igual que estas, no responden por las obligaciones de aquellas. Corresponde también a los jefes de los organismos asignar a las empresas los medios bá;icos, de rotación y financieros que integran su patrimonio y autorizarlos a declarar su obsolescencia así como cederlos, traspasarlos, arrendarlos, gravarlos, enajenarlos, o de cualquier otra forma aportarlos a una empresa extranjera o a una empresa constituida nacionalmente. Como actividad de control pueden los jefes disponer la modificación o extinción de unidades presupuestadas, empresas o uniones de empresas, obteniendo a esos fines la autorización del Comité Estatal de Finanzas o de la Junta Central de Planificación, respectivamente. Varios de los acápites de este artículo 53 del Decreto-Ley se refieren a las atribuciones de control que tienen los jefes de los organismos y así velan por la aplicación de la reglamentación establecida para el funcionamiento de las empresas, tanto de las de su organismo como las subordinadas a los órganos Locales del Poder Popular, de las cuales es rector, y también velar por el desarrollo político e ideológico de los trabajadores de los organismos, empresas y dependencias y su participación en las actividades polítiq+as y sindicales. Entre sus atribuciones, relacionadas en el citado artículo 53, debe destacarse la denominada atracción de competencia, esto es, la posibilidad de reclamar el conocimiento y resolución de cualquier asunto que conozcan los funcionarios del aparato central del organismo y de sus empresas y dependencias: la atención al Secreto Estatal y a la Protección Física, así como la promoción de la participación directa de los trabajadores del organismo, empresas y dependencias en la elaboración, control y cumplimiento de los planes y el mantenimiento de adecuadas relaciones de
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colaboración y coordinación con las organizaciones políticas, de masas y sociales, atribución destacable entre las asignadas a los jefes de Ibs organismos de la Administración Central del Estado. Los organismos de la Administración Central del Estado organizan su aparato central en direcciones, departamentos y secciones, unidades subor dinadas jerárquicamente. Podrán existir departamentos independientes de las direcciones, los que atenderán directamente el jefe del organismo o un vicepresidente o viceministro y también secciones independientes de los departamentos que serán atendidos por los dirigentes mencionados o por un director (artículo 35). El número, denominación y funciones de las direcciones, departamentos y secciones independientes, delegaciones territoriales de los organismos de la Administración Central del Estado, son aprobados por el Consejo de Ministros y sólo pueden ser modificados por este órgano (artículo 38). Las unidades organizativas de los organismos de la Administración Central del Estado se distribuyen por el jefe del organisqo para su atención entre el propio jefe, el vicepresidente primero o viceministro primero y los restantes vicepresidentes o viceministros. Los departamentos y secciones independientes también se distribuyen en igual forma (artículo 39). Podrán ser creadas, con la aprobación del Consejo de Ministros, delegaciones territoriales en las que, sin que dejen de ser integrantes del organismo podrán delegarse. parcialmente, en un cabal ejemplo de desconcentración, atribuciones del organismo, así como con la aprobación del Consejo de Ministros, representaciones permanentes en el extranjero, institutos científicos y otros centros similares (artículos 36, 37 y 41). El número, denominación y funciones de los departamentos y secciones de las direcciones de los organismos de la Administración Central deEstado, las secciones de los departamentos independientes y de las un¡dades organizativas de las delegaciones territoriales, se proponen por el jefe del organismo y son aprobados por el Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros (artículo 40). En los organismos de la Administración Central del Estado existen un consejo de dirección y un consejo técnico-asesor (artículo 42). El primero se integrará, por derecho propio, por el jefe del organismo que lo preside y los vicepresidentes o viceministros. Los demás miembros son designados, a propuesta del jefe, por el miembro del Comité Ejecutivo que atiende al organismo, y son seleccionados entre los dirigentes administrativos del propio organismo, de sus empresas y demás dependerfcias. El jefe designará a un secretario (artículo 43). El consejo técnico asesor, por su parte, es un órgano de consulta que estudia y elabora recomendaciones relacionadas con las actividades del organismo. Se integra por especialistas destacados, técnicos de alta calidad, innovadores y racionalizadores de la producción, dirigentes administrativos, representantes de las organizaciones vinculadas al trabajo del organismo y otros afines. La designación se hace en idéntica forma que para el consejo de dirección (artículo 49).
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Notas
Castro Ruz,RaÚl, "Discurso pronunciado en la clausura del seminario a los delegados del Poder Popular celebrado en Matanzas el 24 de agosto de 1974" (tabloide). Idem.
3' Constitución de la República de Cuba, ed. cit.. p. 52. Lenin. V.I., "Acerca del Estado" en Obras escogidas, t. 3. Editorial Progreso. Moscú, d a . p. 277. Lenin, V.I., ob. cit., t. 3, p. 277,citado por Castro Ruz. Raúl. ob. cit. Constitución de la República de Cuba, ed. cit., p. 52. Grigorian. L. y G. Dolgopolov. Fundamentos del Derecho Estatal Soviético, Editorial Progreso, Moscú, 1979. Krutogolov, M.,"Cámo se gobierna el Estado soviético". en ElEstado y el Derecho Soviéticos, Editorial Progreso, Moscú, d a , p. 165. Constitución de la RepÚbFca de Cuba, ed. cit.. 52.
l o Idem. l 1 Idem.
l 2 Ibidem, p. 55 l 3 Ibidem. p. 52.
'
"Decreto-Ley número 67".en Gaceta Oficial de la República de Cuba, edicián ordinaria, número 6, de 19 de abril de 1983,p. 63.
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CAPíTULO Xlll
La actividad administrativa en Cuba (Segunda Parte)
1. La reglamentación de la Administración Central del Estado Para la aplicación y ejecución de la Ley de Organización de la Administración Central del Estado se han dictado por el Consejo de Ministros los Reglamentos que se consignan en orden cronológico: el Reglamento General de las Consejos de Dirección de los Organismos de la Administración Central del Estado y el Reglamento General de los Consejos Técnicos Asesores, fechados ambos en 27 de mayo de 1977; el Reglamento General de los Organismos de la Administración Central del Estado de 23 de junio de 1978 y el Reglamento de Relaciones entre los Organismos de la Administración Central del Estado y los órganos Locales del Poder Popular, adoptado también en 27 de mayo de 1977. En los dos primeros se fijan las normas que rigen la actividad de los Consejos mencionados. De ese modo, en cuanto al Consejo de Dirección se regulan su constitución y funciones, las atribuciones del presidente y las funciones del secretario, la forma de celebrar válidamente sus sesiones y lo referente a la adopción y tramitación de las actas que recoge lo ocurrido en las sesiones y, por Último, las causales por las que causarán baja los miembros de los Consejos de Dirección. En cuanto al Consejo Técnico Asesor se tratan su concepto, funciones e integración, la vinculación entre ambos consejos, las atribuciones y funciones del presidente y el secretario y la posibilidad de crear comisiones permanentes de trabajo que faciliten sus labores y la forma en que materializa el producto del trabajo del Consejo. Estas son las Recomendaciones y Dictámenes que se elevan al jefe del organismo para su consideración y aprovechamiento. Aunque el Decreto-Ley número 67 no ha sido objeto de reglamentación, se analizará el Reglamento de la ley número 1323 (Decreto número 1 de 23 de junio de 1978, del Consejo de Ministros) por ser normas aplicables en muchos aspectos a las disposiciones del Decreto-Ley.
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Suma importancia reviste este Reglamento General de los Organismos de la Administración Central del Estado, contentivo de las normas comunes aplicables a todos los organismos, a reserva que en su día sean incorporadas a los respectivos reglamentos orgánicos, adecuándolas a las características concretas de cada uno de ellos y en los cuales se precisará la estructura, organización, atribuciones y funciones específicas de los organismos en particular (artículo 2). El Reglamento reproduce artículos de la ley número 1323 que resultan suficientemente explícitos, sistema que permite el uso de esos aspectos de los organismos regulados en la ley mediante la utilización de un solo texto normativo, en este caso del Reglamento. Así. se hace referencia a la que en los organismos se denomina unidad organizativa, que representa caüa uno de los eslabones de dirección encargados de un conjunto de atribuciones y funciones esenciales para el cumplimiento de las actividades que aquellos tienen asignadas. De ellas se designan unidades organizativas mayores, las direcciones, departamentos y secciones independientes atendidos directamente por un miembro del nivel superior de dirección (artículo 23). Son, en resumen, las direcciones, departamentos y secciones a que la ley se refiere, el conjunto de esas unidades organizativas que forman el aparato central del organismo, que lo integra en unión de las delegaciones territoriales y las unidades de producción o servicios que no constituyen unidades presupuestadas independientes (artículos 12, 13. 14, 15 y 16). Además los organismos podrán tener unidades presupuestadas y otras dependencias subordinadas y a estas se les denomina indistintamente. empresas y dependencias de subordinación nacional o empresas y dependencias nacionales. Todo el conjunto se estructura y organiza en un sistema que a su vez integra el sistema que es la Administración Central del Estado (artículos 18 y 19). En cada organismo existen niveles de dirección con sus jefes respectiyos. que son, según el artículo 20: a) Primer nivel o nivel superior, tiene como jefe al presidente o ministro y se integra por el vicepresidente primero o viceministro primero y el resto de los vicepresidentes o viceministros que asisten a aquel y participan en la dirección del organismo. b) Segundo nivel de dirección, que comprende a los jefes de direcciones, los de departamentos y secciones independientes, atendidas por un miembro del nivel superior de dirección, los jefes de delegaciones territoriales, el jefe de despacho y 1 de los asesores del jefe del organismo y cualquier otro personal dirigente que no desempeñe la jefatura de una unidad organizativa. c) Tercer nivel de dirección, comprende los jefes de departamentos de las direcciones, los jefes de secciones independientes adscriptas a una dirección o atendidas por un jefe de delegación territorial y otro personal dirigente que no desempeñe la jefatura de una unidad organizativa. 23 1
ch) Cuarto nivel de dirección en el que están comprendidos los jefes de secciones de los departamentos.
El Capítulo V del Reglamento se dedica a considerar el personal de los organismos de la Administración Central del Estado el que clasifica en dirigentes, funcionarios y demás trabajadores, de acuerdo con los límites de sus respectivas competencias (artículo 27). clasificación ya estudiada. Importante tópico es el que abarca la delegación de autoridad o delegación de atribuciones que el artículo 49 sujeta a las premisas siguientes: a) La delegación puede ser ocasional, temporal o parcial. b) La delegación no implica cese de la autoridad de quien delega. c) El que recibe autoridad o competencia por delegación responde de su uso ante el delegante. ch) El que recibe autoridad o competencia por delegación no puede a su vez delegarla. d) El que actúa por delegación lo hará constar en las actividades que realice y en las disposiciones que dicte. e) La delegación se usa en formar restringida. De los deberes, atribuciones y funciones de los jefes de organismos, son delegables sólo la de ostentar la representación legal del organismo; la de velar por la correcta observación de la política de cuadros: la de designar a otros cuadros del organismo; la de nombrar el personal; la de reclamar el conocimiento o solución de cualquier asunto que conozcan los funcionarios del aparato central, sus empresas y demás dependencias; la de dictar resoluciones, instrucciones y otras disposiciones de carácter obligatorio para el organismo, sus empresas y demás dependencias. y la de dictar instrucciones que afecten a otros organismos, la que sdo será delegable en un miembro del nivel superior de dirección, igual sucede con la facultad de convocar a reuniones y despachos al personal del sistema del organismo (artículo 48). Los vicepresidentes y viceministros sólo podrán delegar la facultad de convocar a reuniones o despachos a los dirigentes y funcionarios y demás trabajadores de las unidades organizativas, empresas nacionales y demás dependencias asignadas a su atención (artículo 50). Los jefes de unidades organizativas podrán delegar en otros dirigentes o funcionarios subordinados, las facultades de ostentar la representación de la unidad; velar por la aplicación de la reglamentación establecida para el funcionamiento de empresas estatales; mantener informados a los trabajadores de las regulaciones existentes, de los pricipales asuntos de la unidad y del desarrollo general del organismo y convocar a reuniones o despachos (artículo 51). En el Decreto número 1 mencionado, Reglamento General de los Organismos de la Administración Central del Estado, se dice en su Capítulo X que las relaciones entre los Organismos de la Administración Central del Estado se clasifican en internas y externas.
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Son relaciones internas las que se desarrollan entre los dirigentes, funcionarios y demás trabajadores del sistema del organismo y entre las un¡dades organizativas del aparato central y las delegaciones territoriales, empresas y demás dependencias que forman parte del organismo y las relaciones externas las que se desarrollan con los órganos, organismos, organizaciones, empresas y demás dependencias que no forman parte del sistema del organismo, así como las que se mantienen con la población. el sector cooperativo y privado y con el extranjero. Tanto en el Decreto-Ley número 67 como en el Reglamento General de los Organismos de la Administración Central del Estado se catalogan las funciones y atribuciones comunes a todos ellos y en el Reglamento se les agrupa en forma novedosa y certera, en esferas de actividad y en un orden general dispone (artículos 8 1 y 82) que los organismos, de acuerdo con el volumen de la actividad y grado de su responsabilidad en cada esfera que comprenden, asignan las atribuciones y funciones en las que corresponden de es,tas, a una o varias de esas unidades organizativas, o agrupa en una de ellas varias esferas de actividad, o las asigna aun funcionario directamente subordinado al jefe del organismo. Desborda de los límites de este texto un análisis integral y minucioso de las esferas de actividad. Sólo resulta hacedero enumerarlas y ofrecer así una idea de lo multiforme que es hoy el actuar de la Administración Pública. El Reglamento General de los Organismos de la Administración Central del Estado nos habla de las esferas de planificación; de abastecimiento; estadísticas; precios; de finanzas; relaciones internacionales; la ciencia y la técnica; trabajo; salarios y seguridad social; normalización, metrología y control de la calidad; sistemas automatizados de dirección; contabilidad y auditoría; capacitación; organización; jurídica; supervisión o de la inspección; divulgación; protección y de servicios generales de administración. El Reglamento General de los Organismos de la Administración Central del Estado, culmina sus preceptos regulando otras dependencias de aquellos. Tales son las delegaciones territoriales que tienen como funciones específicas las que establece el acuerdo del Consejo de Ministros que las autoriza y las comunes a todas las unidades organizativas del aparato central. Están dirigidas por un delegado que designa el jefe del organismo en el que expresamente delega atribuciones y funciones y desempeña además las comunes a los jefes de unidades organizativas. Existen también unidades de producción o servicios que no constituyen unidades presupuestadas independientes y que pueden estar adscriptas a las unidades organizativas del aparato central o a las delegaciones territoriales; empresas de subordinación nacional; instituciones científicas; oficinas y otros tipos de representación del organismo en el exterior, unidades presupuestadas independientes que requieren la aprobación del Comité Estatal de Finanzas; registros; comisiones interorganismos y otras instituciones de similar naturaleza que se crean por los órganos superiores.
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Vasta y compleja es la Administración Central del Estado en Cuba, a la que no obstante se le ha impartido estructura armónica y unitaria para que a través de sus órganos, unidades organizativas, dependencias y trabajadores, enlazadas todas las partes por las relaciones jerárquicas de subordinación y de colaboración o coordinación, la enorme maquinaria sea capaz de funcionar sin tropiezos ni paralizaciones y alcanzar los objetivos que el Estado le señala a obtener.
2. Funciones de los organismos de la Administración estatal según el Decreto-Ley número 67 Al igual que en la ley número 1323, el Decreto-Ley número 67 enumera las atribuciones y funciones principales de cada uno de los organismos de la Administración Central del Estado cubano. Un análisis comparativo de uno y otro cuerpo legal demuestra que no hay diferencias sustanciales del tratamiento que a sus funciones se les da en las preceptivas citadas. Por ello concretamos esta parte del trabajo a la mención de la función principal de cada organismo según aparece en la ley y en el Decreto-Ley, dedicando especial atención a los nuevos elementos que el último introduce en este aspecto del análisis de la Administración Central del Estada. Siguiendo el orden establecido, en lo que a la Junta Central de Planificación se refiere, se dice que es el organismo encargado de dirigir, ejecutar y controlar la aplicación de la política del Estado y el Gobierno en materia de planificación y a ese fin prepara el proyecto de directivas fundamentales, para el desarrollo perspectivo de la economía nacional, elaborando el proyecto del Plan Unico de Desarrollo Económico-Social y colabora en la elaboración del anteproyecto de presupuestos del Estado y de los proyectos de planes de crédito y de circulación monetaria. El Decreto-Ley número 67 incluye entre las demás funciones que recoge de la ley número 1323 la de autorizar la creación, fusión y extinción de las uniones de empresas, incluyendo las de comercio exterior. El Comité Estatal de Abastecimiento Técnico-Material dirige, ejecuta y controla la aplicación de la poMtica del Estado y el Gobierno en materia de abastecimiento técnico-material, y para ello orienta la elaboración de los planes de abastecimiento de las ramas y empresas de la economía nacional y dirige y controla la distribución de los medios de protección. El Comité Estatal de Colaboración Económica se encarga de dirigir y controlar las actividades de colaboración económica y científico-técnica en coordinación esta con la Academia de Ciencias de Cuba, ejecuta esas actividades, dirige y controla las negociaciones relacionadas con la realización del proceso inversionista de plantas completas con otros países, todo ello de acuerdo con lo establecido en el Plan Unico de Desarrollo Económico-Social. 234
El Comité Estatal de Estadística dirige, ejecuta y controla la aplicación de la política del Estado y el Gobierno en materia de estadística y centraliza y emite la informaci6n estadística oficial del país y para ello mide y controla el desarrollo del Plan Único de Desarrollo Económico-Social y elabora el Sistema de Estadística Nacional. El Comité Estatal de Finanzas tiene a su cargo la aplicación de la política financiera del Estado y del Gobierno, asesorándolos en esta política y dirige y controla la organización de las finanzas estatales utilizando los recursos financieros, con el objeto de aumentar la eficiencia de la producción socialista; elabora el anteproyecto del Presupuesto del Estado y asegura su ejecución, así como el Sistema Nacional de Contabilidad, y en nueva funcibn, que acoge el Decreto-Ley número 67, elabora, propone y ejecuta la política referente al presupuesto de los ingresos del Estado y en particular la política tributaria. El Comité Estatal de Normalización está encargado de la política del Estado y el Gobierno en materia de normalización, metrología y control de la calidad, elaborando y proponiendo a la Junta Central de Planificación el plan correspondiente; aprueba las normas técnicas y las disposiciones sobre normalización de carácter general y se ocupa de todo lo referente a la implantación del Sistema Nacional de Unidades y de Medidas. El Comité Estatal de Precios se dedica a dirigir, ejecutar y controlar la aplicación de la política del Estado y el Gobierno en materia de precios, elaborando para su implantación un sistema de precios científicamente fundamentado, aprobando y ejerciendo la alta inspección sobre todos los precios y tarifas. El Comité Estatal de Trabajo y Seguridad Social tiene a su cargo la aplicación de la política del Estado y del Gobierno en materia laboral, salarial y de seguridad y asistencia social y orienta y dirige la política del empleo. En un nuevo precepto el Decreto-Ley se refiere a la Academia de Ciencias de Cuba al darle el carácter de Comité Estatal y lo considera el organismo encargado de dirigir, ejecutar y controlar la política del Estado y del Gobierno en materia de ciencia y técnica, elaborando el Plan del Progreso Científico-Técnico y el de problemas principales para las investigaciones científico-técnicas. Como aspecto importante de sus funciones está la de dirigir y controlar la actividad de prestar atención a la protección del medio y del uso racional de los recursos naturales. El Ministerio del Azúcar dirige la actividad de la agricultura cañera, de la industria azucarera y de sus derivados, y el Ministerio de la Agricultura tiene a su cargo lo referente al fondo de tierra agropecuaria y forestal de propiedad estatal, colectiva e individual, así como las actividades agrícolas no cañeras, ganaderas, forestal y de la fauna silvestre, funciones estas que le otorga el Decreto-Ley con diferencia a las que le otorgara la ley númer o 1323. El Ministerio de Comercio Exterior se encarga de la política del Estado y del Gobierno en cuanto a la actividad comercial exterior como función
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exclusiva del Estado, orienta y supervisa la actividad comercial de las empresas de comercio exterior. Tiene a su cargo, como funciones que le son ahora atribuidas, la creación, fusión, modificación o extinción de empresas de comercio exterior previa autorización de la Junta Central de Planificación. Las funciones del Ministerio del Comercio Interior alcanzan una nueva redacción y abarcan el abastecimiento y distribución de bienes de consumo, los servicios de consumo personal y comercial y la producción de las industrias locales varias. El Ministerio de Comunicaciones apoya la política del Estado y el Gobierno en los servicios postales, telegráficos, telefónicos, de radiocomunicaciones, de radiofusión y televisión, nacionales e internacionales. El Ministerio de la Construcción también de objeto una nueva regulación en sus funciones en el Decreto-Ley que introduce regulaciones que sintetízanse en que dirige, ejecuta y controla la política estatal en cuanto a las actividades de la industria de materiales de construcción, la elaboración de proyectos para la construcción, la construcción,y el montaje, y la planificación y control de los recursos hidrológicos e hidráulicos del país. El Ministerio de Cultura organiza y dirige la política cultural, artística y literaria del Estado y del Gobierno. El Ministerio de Educacibn desarrolla la actividad educacional, excepto la educación superior, que está a cargo del Ministerio de Educación Superior, complementándose ambos en el desenvolvimiento del subsistema educacional del país. El Ministerio de las Fuerzas Armadas Revolucionarias dirige y ejecuta la política del Estado y del Gobierno en la defensa de la soberanía e independencia de la Patria y de los principios de la Revolución socialista y, bomo función novedosa, organiza, dirige y controla la actividad de las Milicias de Tropas Territoriales. El Ministerio de la Industria Alimenticia tiene por competencia la política del Estado y del Gobierno del desarrollo de la industria alimenticia de las ramas de bebidas y tabacos, organiza su producción industrial y como función que le da el Decreto-Ley número 67 ejerce la rectoría de las Industrias Locales Alimenticias en las ramas expresadas. La regulación del Ministerio de la Industria Básica se desarrolla totalmente en el nuevo cuerpo legal que lo define como el organismo encargado de dirigir y controlar la política del Estado y del Gobierno, en cuanto a las actividades de la industria eléctrica, la producción básica de la industria química, la actividad de geología y la minería de los minerales sólidos, la prospección geológica, la extracción y refinación de petróleo y gas. El Ministerio de la Industria Ligera rige las ramas textil, de confecciones, del cuero y la industria gráfica, y las subramas de jabonería y perfumería, muebles de madera, envases de madera, convertidores de papel, cartón y cartulina, artículos plásticos, artículos de arte y otros objetos de
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destino cultural, fundamentalmente los de uso personal y doméstico, así como el tallado de piedras preciosas y la producción de bisutería. La industria Pesquera corresponde al ministerio rector de esa rama, la que promueve su desarrollo y realiza las actividades de comercio exterior que a esta esfera respectna. El Ministerio de la Industria Sidero-Mecánica se ocupa del desarrollo de la industria siderúrgica y mecánica del país, procurando su desarrollo en forma tal que responda a un criterio integral. El Decreto-Ley número 67 le asigna idénticas funciones en cuanto a la industria electrónica. El Ministerio del Interior se ocupa de la organización, mantenimiento y defensa de la seguridad y el orden interno del país y como función principal, vigilar, proteger y defender las Yronteras nacionales. El Ministerio de Justicia recibe una nueva redacción de sus atribuciones y así, asiste en materia jurídica al Estado y al Gobierno y a los organismos de la Administración Central, y el Decreto-Ley número 67 recogió las funciones que respecto al Patrimonio Nacional, a los Registros de Abogados, de Asociaciones, Central de Sancionados, Registros Generales de Actos de Última Voluntad y de Declaratoriasde Herederos, a la supervisión de la organización y funcionamiento general de los Tribunales Provinciales y Municipales Populares, procurando su continuo perfeccionamiento y ejercer las funciones que la legislación vigente le otorga sobre los Bufetes Colectivos, y dirigir técnicamente la actividad registra1del Estado Civil de las personas y del Notariado. El Ministerio de Relaciones Exteriores estudia, contribuye a elaborar y ejecutar la política exterior del Estado y del Gobierno; tiene a su cargo las relaciones diplomáticas y culturales con los demás países y representa ante ellos y en reuniones internacionales y ante el Cuerpo Diplomático acreditado en Cuba al Gobierno de la Repúbiica. El Ministerio de Salud Pública aplica la política del Estado y del Gobierno en cuanto a los problemas de la atención de la salud del pueblo, norma las condiciones higiénicas del trabajo y el saneamiento del ambient e rural y urbano y regula las actividades que le son afines. El Ministerio del Transporte tiene a su cargo todo cuanto al transporte terrestre, marítimo, fluvial y aéreo y a los servicios auxiliares o conexos y la navegación civil marítima y aérea compete y procura la más eficiente prestación de esos servicios. Los institutos, cuyos jefes no forman parte del Consejo de Ministros, tienen las funciones y atribuciones siguientes: El Instituto Cubano de Investigaciones y Orientaciónde la Demanda Interna analiza los problemas generales relacionados con la demanda de los productos y servicios y su satisfacción y realiza campanas de orientación de la demanda y sus implicaciones en el comportamiento de la población. El Instituto Cubano de Radio y Televisión tiene a su cargo las actividades de esos medios de comunicación masiva, y el Instituto Nacional de Deportes, Educación Física y Recreación atiende todo cuanto corresponde a programas deportivos y de cultura física y de recreación, y crea, di-
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rige y orienta escuelas técnicas de educación física para formar profesores, entrenadores e instructores. El Instituto Nacional de Sistemas Automatizados y Técnicas de Computación dirige, ejecuta y controla la aplicación de la política del Estado y del Gobierno en la actividad relativa a esos sistemas, aplicando los principios metodológicos Únicos para su confección, y propone a la Junta Central de Planificación el plan de introducción de los expresados sistemas. El Instituto Nacional de Turismo tiene a su cargo la promoción del turismo y la prestación de los servicios turísticos y alojamiento hotelero en todo el territorio nacional. Puede afirmarse que el Decreto-Ley número 67 de 19 de abril de 1983, significa un avance en lo que a la institucionalización de la Administración Central cubana se refiere en relación con la ley número 1323 de 30 de noviembre de 1976. Constituye ese avance porque recoge experiencias de la aplicación de la ley que han hecho patente la necesidad de su modificación. Al mismo tiempo suple omisiones y unifica en un solo texto aquellas disposiciones legislativas que fue necesario destacar a lo largo de la vigencia de la ley número 1323. Su reglamentación, pendiente aún, habrá de complementar el papel que ha de desempeñar en la actividad administrativa del Estado cubano el nuevo Decreto-Ley promulgado en ese año. Entre tanto es posible ajustar a los preceptos del cuerpo legal aquellos del Reglamento de la ley número 1323 que mantienen vigencia. Tal hemos hecho en este trabajo que, si no es definitivo, ha pretendido divulgar el estado actual de la Administración Central cubana en el proceso siempje abierto de su institucionalización, que ha de marchar recogiendo las experiencias que día a día nos da el quehacer administrativo.
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CAPITULO XIV
Los Órganos Locales del Poder Popular
1. Introducción La existencia de órganos locales de administración está directamente ligada con la división del territorio nacional en circunscripciones en las cuales han de cumplirse fines de carácter administrativo, y con la progresiva multiplicación de funciones a cargo de la Administración Pública se origina el sistema de la descentralización administrativa y funcional. Al ser el territorio la base física del Estado, asiento material de la Administración ejecutora de actividades estatales para la consecución de sus fines, la acción de esta se extiende por todo el ámbito geográfico, no se contiene en un órgano u órganos centrales como sucede con la función legislativa, sino que se extiende a todo el territorio estatal y se presenta dividida en circunscripciones para facilitar la realización de las tareas administrativas. Así la división territorial reviste importancia para el Derecho Administrativo. El territorio nacional sobre el que el Estado socialista cubano ejerce su soberanía está integrado por la isla de Cuba, la Isla de la Juventud, las demás islas y cayos adyacentes, las aguas interiores, el mar territorial en la extensión que fija la ley y el espacio aéreo que sobre ellos se extiende y para los fines político-administrativos se divide en provincias y municipios, cuyo número, límites y denominación establece la ley (artículos 10 inciso a) y 100 de la Constitución de 1976). Esa división puede considerarse adecuada, aunque tenga su base en la tradición y responde en su actual organización a los fines de la construcción del socialismo y el avance hacia la sociedad comunista que se propone el Estado cubano. En efecto, puede considerarse con Fernández de Velasco:
... la dimensión territorial, no sólo extiende la acción administrativa, sino que la profundiza:, aquella obliga a dividir el territorio, esta a separar las funciones; las dos se armonizan para que la actividad administrativa llegue a todos los puntos del territorio. De aquí que la división territorial pueda ser una para todos los servicios; y, en todo caso, cada servicio debe alcanzar a todo el territorio, . La unidad territorial se 239
constituye por la del Estado; la de sus funciones por la Administración.' Durante la república mediatizada, salvo los municipios consagrados por una existencia secular, en la mayoría de los casos su creación obedeció a propósitos político-electorales, ignorándose que la existencia de circunscripciones locales debe ser el resultado de una consideración científica de factores económicos, geográficos y demograficos. Como dice René Saladrigas: "La división político-administrativa heredada por la Revolución, arcaica y arbitraria, deformada por la acumulación secular de intereses particulares y politiqueros, no se prestaba ni siquiera para la ex¡gencias inciales de los organismos del Estado..."2 La construcción y solidificación de la nueva base económica, la transformación de las relaciones de producción plantearon al iniciarse la institucionalización del país, la indispensabilidad de la mutación radical de la hasta entonces vigente división poiítico-administrativa del territorio, las distintas formas que a lo largo de los años se habían implantado, como fueron las Juntas de Coordinación, Ejecución e Inspección (JUCEI) provinciales y municipales, las Administraciones Metropolitana (La Habana), Provinciales y Municipales, la existencia espontánea de la regibn, proporcionaron elementos suficientes para acometer la nueva división territorial que se pusieron a prueba en la llamada experiencia de Matanzas, provincia donde se procedió a la constitución y funcionamiento de órganos Locales del Poder Popular, crearon las condiciones necesarias para que por el órgano Legislativo se pusiera en vigor la aludida división territorial políti=-administrativa, de manera que en los órganos locales se coordinaran todas las activjdades administrativas sobre la base de la comunidad de objetivos y tareas y fueran el cimiento de la unidad de los órganos y organismos del Estado, funcionara a plenitud el centralismo democrático, se aprovecharan de manera armónica los valores económicos y actuara con mayor fruto el organismo político, robusteciéndose la dictadura del proletariado. Para alcanzar esos propósitos debe tenerse en cuenta la producción agrícola e industrial, los centros de población, los medios de comunicación, las características naturales, el ritmo de la transformación de la propiedad agraria privada en propiedad socialista, los planes perspectivos de industrialización y explotación agrícola y minera, todo ello como factores que son de una división territorial político-económico-administrativa, medio eficaz de contribución del desarrollo económico y al propio tiempo base territorial de los diferentes órganos y organismos políticos, económicos, administrativos y sociales, facilitándose la organización, dirección y control de la actividad económica nacional que ejerce el Estado de acuerdo con el Plan Único de Desarrollo Económico-Social. Los órganos locales integrados como subsistema en el sistema unitario de los órganos y organismos del Estado: ...están investidos de la más alta autoridad para el ejercicio de las funciones estatales en sus demarcaciones respectivas. Para ello, en cuant o les concierne, ejercen gobierno y a través de los órganos que cons240
tituyen. dirigen entidades económicas, de producción y de servicios que les están directamente subordinadas y desarrollan las actividades requeridas para satisfacer asistenciales, económicas, culturales. educacionales y recreativas de la colectividad del territorio a que se extiende la jurisdicción de cada una.3 Las anteriores consideraciones y para cumplir la Resolución del Primer Congreso del Partido Comunista de Cuba, el Consejo de Ministros, órgano legislativo, adoptó por su ley número 1304 de 3 de julio de 1976, la ley de División Político-Administrativa por la que se dividió el territorio nacional en 14 provincias y 169 municipios, incluyendo el especial de Isla de la Juventud. La división político-administrativa del territorio inspirada en la consideración de factores que no pueden ser ignorados, si se pretende crear un sistema de órganos locales capaz de servir de base a la estructura orgánica del Estado plasmada en la ley mencionada ha de rendir sus frutos. La provincia, que algunos autores como Carrera Jústiz llegaron a considerar inexistente4 cumple su función de ser el eslabón indispensable entre los municipios y el Poder Central, al tiempo que intervienen en la realización de tareas económicas, sociales, culturales, educacionales, políticas, administrativas y de servicios a la comunidad, se ven convertidas en eficaces Órganos del Poder Popular y los municipios ven fortalecida su estructura y acrecentadas sus posibilidades de atender en todo el territorio nacional las múltiples tareas que la Administración de un Estado socialista debe encargarse de gestionar. La Unión de las Repúblicas Socialistas Soviéticas nos sirve de ejemplo5 al presentarnos los soviets, órganos nacionales y locales del poder como la: ...encarnación más completa del carácter democrático del Estado socialista ...han sido la forma organizativa de la alianza de la clase obrera y el campesinado en todas las fases de su desarrollo ...y la forma organizativa en que se ha plasmado la unidad político-social e ideológica del pueblo soviético, y como órganos de poderse basan en el principio del centralismo democrático.6 En resumen, el sistema de Órganos Locales del Poder Popular complementa y descentraliza, haciendo más eficaz, el complejo de funciones y tareas que a la organización estatal cubana competen.
2. Breve síntesis histórica Los municipios El régimen local en la América hispana tiene sus orígenes en las instituciones de los reinos de Castilla y de León, organizadores y financiadores del descubrimiento y la conquista y se distinguió por ser esencialmente regionalista. En él influyeron las instituciones políticas primitivas de los iberos y los celtas y más tarde por la colonización de las costas españolas por los fenicios, cartagineses y griegos, afirmándose su estructura y fun24 1
cionamiento bajo la dominación romana, Única forma de gobierno propio que Roma aceptaba a los pueblos conquistados, institución local que se vigoriza bajo los vkigodos que la nutren con el derecho consuetudinario’, influencia que perdura por trescientos años imprimiéndole un sello que tuvo ulterior permanencia, aunque puede afirmarse que el régimen municipal nació en Roma,* y sobrevivió a la conquista bárbara. El municipio español se vio sometido además por el influjo de la conquista árabe. Al implantarse en Cuba la dominación española, se trasplanta a ella el municipio metropolitano, fundándose, gradualmente, a partir de 15 1 1 los primeros ayuntamientos a los que se dotó de regulación en 1574 por las Ordenanzas de Alonso de Cáceres, duraderas hasta 1812 en que se implantó en la colonia la Constitución española, jurada en ese año. Las citadas normas rigieron con algunas vicisitudes hasta que se implantó la ley orgánica española, de 2 de octubre de 1877. Puede decirse con Carrera Jústiz que en los primeros tiempos ...creábase en Cuba una municipalidad de tipo romano, dentro del cuadro español, pero de la especialidad ca~tellana”.~ La Constitución de 1901 se refirió al régimen municipal en su Título XII y expresó que los términos municipales se rigen por ayuntamientos, compuestos de concejales elegidos por sufragio de primer grado en el número y en la forma que la ley prescriba (artículo 103) y habrá también un alcalde elegido en la misma forma (artículo 104) el que sería sustituido en el ejercicio de su cargo, en caso de falta temporal o definitiva, por el Presidente del Ayuntamiento (artículo 1 13). El gobierno de la segunda ocupación norteamericana promulgó su Decreto número 568 de 1908, denominado Ley Orgánica de los Municipios y desarrolló el sistema de separación de poderes en dos órganos: deliberante y ejecutivo. Este sistema se mantuvo al correr de los años, con interregnos provocados por convulsiones políticas originarias de los alcaldes de facto hasta el triunfo de la Revolución, en razón a la no implantación de lo innovado en la Constitución de 1940 que previó la posibilidad de opción por los municipios de uno de estos tres sistemas de gobierno municipal’0: uno de factura española, con raíces en la Ley Municipal de 1877, consistente en un Ayuntamiento presidido por el alcalde y dos, importados de los Estados Unidos de Norteamérica: el de Gobierno por Comisión, formado por un número variable de comisionados, uno de los cuales presidiría la Comisión como alcalde, asumiendo los demás la jefatura de los departamentos administrativos del municipio y el sistema de Ayuntamiento y Gerente, correspondiendo la ejecutiva a cargo del Gerente, cargo técnico que se cubriría por concurso-oposición. Como los congresos posteriores a la vigencia del texto constitucional de 1940 no aprobaron la ley complementaria correspondiente, continuó vigente la Ley Orgánica de los Municipios de 1908, reguladora de un sistema de Gobierno Municipal de separación de poderes entre un Ayuntamiento, órgano deliberativo y un Alcalde, órgano ejecutivo, como ya se ha visto. ”
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La Ley Fundamental de 1959, en cuanto a los municipios, puso en manos del Consejo de Ministros, órgano legislativo del Estado, la fijación del régimen de gobierno y administración de los términos municipales. Al inicio de la instauración del Gobierno Revolucionario se dispuso por una ley, que el municipio se regiría por tres Comisionados, designados por el Ministro de Gobernación, hoy Ministerio del Interior, número que se redujo a uno, poco tiempo después. Tanto a los primeros como al último se les otorgaron las funciones atribuidas al Alcalde y al Ayuntamiento y la representación de la persona jurídica del municipio, y ocurría en este caso, respecto a la personalidad jurídica de la entidad municipal, idéntico reconocimiento expreso que la Ley Orgánica de los Municipios, en sus disposiciones sobre la repetida personalidad jurídica.’ El Comisionado Municipal reunía en sus manos toda la potestad de gobierno y administración del municipio y la prestación de los servicios públicos locales. El desarrollo de las nuevas relaciones de producción implantadas por la Revolución cubana, significó la necesidad de crear una nueva organización político-administrativa sustitutiva de la existente bajo el sistema capitalista. En este sistema, las entidades locales, concebidas como portadoras de intereses divergentes de las nacionales, eran expresión de una contradicción inevitable, la que se pretendía solucionar concediéndoles una autonomía existente, sólo formalmente, en los textos constitucionales y que en los hechos se resolvía en el dominio del interés capitalista en que se apoyaba el gobierno central. Las entidades locales tenían ya un papel muy distinto en la estructura estatal revolucionaria y por ello requerían ser gobernadas y administradas por órganos distintos y de manera diferente, concordante con una división racional del territorio y con las finalidades del Estado cubano de nuevo tipo. A ese propósito surgieron, al principio de la década de los atios 60, las Juntas de Coordinación, Ejecución e Inspección (JUCEI) a nivel provincial y municipal. Sus fines se plasmaron en la necesidad de coordinar las actividades a desarrollar por los organismos nacionales y por los órganos locales a fin de que se cumplan las tareas y metas fijadas, resolver los conflictos que puedan presentarse, organizar sus actividades para evitar gastos supérfluos, impulsar las tareas públicas conforme a los planes económicos de la Nación, vigilar y comprobar el cumplimiento de esos planes, procurar la vinculación de las masas a las actividades administrativas y, en resumen, cumplir y hacer cumplir los objetivos y propósitos de la Revolución. Tiempo después de su creación y funcionamiento se promulgó la ley número 1163 de 23 de septiembre de 1964 que dio vida jurídica a su estructura y atribuciones definitivas. l 2 La evolución dialéctica de las instituciones locales cubanas marchó a la par del desarrollo de la Revolución y así, en 1966, encontramos a las JUCEI sustituidas por las administraciones locales, de estructura y funcionamiento más sencillos, y en lo que a la Capital de la República se refiere, se creó la Administración Metropolitana, comprensiva de los términos municipales que en la actualidad integran la provincia Ciudad de La Habana.
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De manera gradual y sin que se dispusiera de cuerpo legal alguno, salvo su consideración en la Ley de Organización del Sistema Judicial, fueron surgiendo las regiones, estimándoseles en la práctica como respuesta a necesidades engendradas por el desarrollo del país, regiones que tuvieron vigencia hasta la promulgación de la Constitución de 1976. Con vistas a la institucionalización de la Nación que se vislumbraba indispensable, el Consejo de Ministros acordó la ley número 1269 de 3 de mayo de 1974, a los fines de realizar en la provincia de matanzas una experiencia consistente en constituir, mediante elecciones, los Órganos del Poder Popular provinciales, regionales y municipales, como medio de obtener conocimientos y vivencias útiles para regular y aplicar la legislación encaminada a establecer y normar los órganos en todo el territorio nacional, y así ajustar del modo más eficaz nuestras instituciones estatales a las exigencias de la construcción del socialismo, las masas queden incorporadas institucionalmente a la dirección del Estado y de la Administración y el pueblo forme parte directa de los órganos del Estado. La experiencia se realizó con éxito pleno.
Las provincias La provincia en Cuba tuvo en sus inicios una base original, eminentemente política, que se reflejó en la división del territorio cubano por España. La propia nomenclatura de las divisiones territoriales, que en definitiva primaron, indica la persistencia del criterio de la Roma im erial de denominar provincias a los territorios conquistados (pro vincerel'. La división territorial implantada con finalidades políticas no fue óbice para que intereses administrativos mostraran su influencia. Las vicisitudes de la división político-administrativa del territorio cubano amparan la tesis expuesta: por Real Cédula de 1508 se mandó que las municipalidades de las Indias se igualaran a las de Castilla, que no dependían de ninguna provincia, situación legal que se mantuvo por las Leyes de Indias, promulgadas en 1680. En 1603, según Hernández Corujo y en 1607 según Carrera Jústiz, se dispuso que el gobierno de Cuba fuera una Capitanía General y la Isla se dividía en dos distritos: Oriental y Occidental. En 17 de junio de 1827 se formula la división en tres departamentos: Oriental, Central y Occidental, sin hablarse aún de provincias. En 1852 se suprimió el departamento Central, el que se restaura en 1863 y es el 9 de junio de 1878, cuando una nueva división territorial en seis provincias, introduce por primera vez esa palabra en la historia colonial cubana. En 1892 otra Real disposición divide la Isla en tres regiones, a las que se adscribían las provincias existentes como meras circunscripciones administrativa^.'^ Esa división en seis provincias es acogida en la Constitución de 1901, perdura en la de 1940 y se mantiene hasta que por la ley número 1304 de 3 de julio de 1976 se dispone la actual división político-administrativa en 14 provincias y 169 municipios, incluyendo el especial de la Isla 244
de la Juventud. En 1908, el Segundo Gobierno de ocupación norteamericana dictó el Decreto número 578 de 19 de mayo, Ley Orgánica de las Provincias, que se mantuvo en vigor hasta que se aprobó, con idéntica denominación, la ley número 21 de 23 de diciembre de 1950. La ley de 1908 desarrolló los preceptos del Régimen Provincial de la Constitución de 1901. Así determinado el territorio de la provincia por el total de los municipios enclavados dentro de sus límites (artículo 9 1) y expresó que en cada una de ellas habría un Gobernador y un Consejo Provincial elegido por sufragio de primer grado y fijó el número de Consejeros en no menos de ocho ni más de veinte (artículo 921, adoptando, conforme el patrón norteamericano imperante en todos los niveles de la organización estatal, el sistema de separación de poderes en dos 6rganos: uno de deliberación y acuerdo y otro ejecutivo. La Constitución de 1940 cambió el sistema en lo que se refiere al Consejo Provincial, que se integraría por los alcaldes municipales de la provincia, esto es, de los municipios situados dentro del territorio de la provincia (artículo 259). El Gobernador se elegiría por un período de cuatro años por voto directo y secreto (artículo 235) y ostentaría la representaciónde la provincia, y el Consejo Provincial sería un órgano de orientación y coordinación de los intereses de la provincia (artículo 233). El régimen expuesto se mantuvo, con interregnos ocasionados por las vicisitudes política acaecidas, hasta el triunfo de la Revolución. La Ley Fundamental de 1959 traslada a la ley la formulación del sistema o régimen provincial y en uso de esta autorización el Consejo de Ministros dicta la ley número 36 de 29 de enero de 1959, la que se sustituyó por la número 121 de 3 de marzo del propio año, disponiéndose en ambas que el gobierno de cada provincia se regiria por un Comisionado, designado por el Ministerio del Interior, el que asumiría las funciones que estaban atribuidas al Gobernador Provincial y al Consejo de Alcaldes y ostentaría la personalidad jurídica de la provincia. Esta legislación presenta el interés que reconoce expresamente la personalidad jurídica de la provincia, ignorada por la Ley Orgánica de 1950, que sólo se refería, con criterio erróneo, a distinguir su actuación como persona jurídica de la que podría desarrollar como organismo administrativo. Posteriormente se implantaron las Juntas de Coordinación, Ejecución e Inspección (JUCEI) provinciales, con similar factura que las municipales ya estudiadas, y más tarde las Administraciones Provinciales, también objeto de análisis anterior, proceso que culminó en la Experiencia de Matanzas de 1974, de igual modo estudiada dentro de lo relativo al régimen municipal.
3. Los Órganos Locales del Poder Popular en la Constitución de 1976 El sistema de órganos estatales cubanos se integra además del subsistema de la Administración Central con el de los órganos Locales del
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Poder Popular que está compuesto por las Asambleas de Delegados del Poder Popular constituidas en las demarcaciones político-administrativas en que, conforme a la ley, se divide el territorio nacional, las que son "los órganos superiores locales del Poder del Estado" (artículo 101 de la Constitución). Una cualidad de los órganos locales es digna de destacarse. La Asamblea Nacional del Poder Popular y el Consejo de Estado son órganos de poder; el Consejo de Ministros y su Comité Ejecutivo lo son de gobierno y administración, pero los órganos Locales del Poder Popular son, al propio tiempo, de poder y de administración. Las facultades inherentes a las asambleas de delegados son en su mayoría de poder, en tanto las principales tareas administrativas que se deseen vuelven en la demarcación territorial correspondiente, son dirigidas y controladas a través de las direcciones administrativas y empresas locales por los Comités Ejecutivos de las Asambleas. El Capítulo IX del texto constitucional de 1976 se contrae a los ó r ganos Locales del Poder Popular y en su artículo 102 dice: Las Asambleas Locales del Poder Popular están investidas de la más alta autoridad para el ejercicio de las funciones estatales en sus demarcaciones respectivas. Para ello, en cuanto les concierne, ejercen gobierno y, a través de los órganos que constituyen, dirigen entidades económicas, de producción o de servicios que les están directamente subordinadas y desarrollan las actividades requeridas para satisfacer necesidades asistenciales, económicas, culturales, educacionales y recreativas de la colectividad del territorio a que se extiende la jurisdicción de cada una.15 "Ayudan, además, al desarrollo de las actividades y al cumplimiento de los planes de las unidades establecidas en su territorio que no le estén subordinadas." De acuerdo con el artículo 104 "...los Órganos Locales del Poder Po! ley, participan en pular: en la medida que les corresponde y conforme a a la elaboración y posterior ejecución y control del Plan Unico de Desarrollo Económico y Social que adopta el Estado"." A esos fines, las asambleas provinciales y municipales del Poder Popular tienen como atribuciones que son expresión de poder las siguientes (artículo 105):
1. cumplen y hacen cumplir las leyes y disposiciones de carácter general que emanan de los órganos superiores del Estado (inciso a); 2. adoptan acuerdos y dictan disposiciones h c i s o b); 3. revocan, suspenden y modifican, según los casos los acuerdos y disposiciones de los órganos subordinados a ellos, que infrinjan la Constitución, las leyes, los decretos-leyes, los decretos, los reglamentos o las resoluciones dictadas por los órganos superiores del Poder del Es-
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4. 5. 6. 7.
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9.
tado, o que afecten a los intereses de otras comunidades, o los generales del país (inciso c); eligen su Comité Ejecutivo y determinan la organización y funcionamiento y tareas de este conforme a la ley (inciso ch); revocan el mandato de los miembros de los respectivos comités ejecutivos (inciso d); eligen y revocan, conforme a lo dispuesto en la ley, a los jueces de los tribunales populares de sus demarcaciones respectivas (inciso h): conocen y evalúan los informes de rendición de cuenta que les presentan sus comités ejecutivos, los órganos judiciales y las asambleas de jerarquías inmediata inferior y adoptan las decisiones pertinentes sobre ellos (inciso i): protegen los derechos de los ciudadanos y la propiedad socialista (inciso j); tra'bajan por el fortalecimiento de la legalidad socialista, el mantenimiento del orden interior y el reforzamiento de la capacidad defensiva del país (inciso k).
Son para las Asambleas actividades de carácter administrativo: 1. determinar la organización. funcionamiento y tareas de las direcciones administrativas por ramas de actividades económicas (inciso e); 2. designar, sustituir y destituir a los jefes de las direcciones administrativas (inciso f): 3. formar y disolver comisiones de trabajo, organizadas por ramas de producción y de servicios o por esferas de actividades, que auxilian a las asambleas y comités ejecutivos en sus actividades y en el control de las direcciones administrativas y de las empresas (inciso g y artículo 110). Las direcciones administrativas están subordinadas a su respectiva asamblea, al comité ejecutivo de esta y al 6rgano de jerarquía superior de la rama administrativa correspondiente (artículo 109). El comité ejecutivo puede considerarse el órgano superior ejecutivo y administrativo local. Es un órgano colegiado elegido por las asambleas y que está integrado por los miembros que determina la ley, los que eligen con la ratificación de la asamblea, un presidente, un vicepresidente y un secretario que, a su vez, lo son de la Asamblea (artículos 114 y 115). El Comité Ejecutivo tiene por atribuciones, de acuerdo con el artículo 116, las siguientes: a) convocar las sesiones ordinarias y extraordinarias de la asamblea; b) publicar y ejecutar los acuerdos de la asamblea: c) suspender la ejecución de cualquier disposición emanada de las asambleas de jerarquía inmediata inferior, cuando viole la Constitución, las leyes u otras disposiciones dictadas por los órganos supe-
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riores del Poder Popular o que afecte a los intereses de otras colectividades o generales del país; ch) revocar, en los mismos casos, las disposiciones, acuerdos y resoluciones de los comités ejecutivos de las asambleas de jerarquía inmediata inferior en los períodos en que no se halle reunida la asamblea: d) conocer, evaluar y adoptar las decisiones pertinentes sobre los informes de rendición de cuenta que le presenten los comités ejecutivos de jerarquía inmediata inferior; e) dirigir y controlar las direcciones administrativas y las empresas locales y designar y sustituir a sus funcionarios: f) adoptar las medidas pertinentes para ayudar al desarrollo de las actividades y el cumplimiento de los planes de las unidades establecidas en su territorio y que no están subordinadas a las asambleas: g) suspender y sustituir provisionalmente a los jefes de las direcciones administrativas y empresas locales, dando cuenta a la asamblea.
El Comité Ejecutivo, dice por Último el artículo 118, rinde cuenta periódicamente, de su actividad a la asamblea respectiva y al Comité ejecutivo de jerarquía inmediata superior.
4. Las normas reglamentarias de las asambleas provinciales y municipales del Poder Popular y sus comités ejecutivos Estas normas reglamentarias fueron aprobadas por la Asamblea Nacional del Poder Popular en sesión celebrada los días 2 y 3 de julio de
1982. Los textos de ambas regulaciones son muy similares. La normación de la actividad de las asambleas municipales, consistente en la elección de los delegados a la asamblea provincial y de los diputados a la Asamblea Nacional se realizan conforme a la ley electoral, ley número 37 de 15 de agosto de 1982. Las normas regulan, en primer lugar, la constitución de la asamblea respectiva, según la ley electoral y el Reglamento, señalan sus atribuciones conformadas a lo establecido en la Constitución y se refieren después al Comité Ejecutivo, a su integración, atribuciones, manera de celebrar sus reuniones y adoptar decisiones para que tengan validez y detalla las atribuciones de sus funcionarios y demás miembros. Tratan seguidamente de las comisiones de trabajo que se designan por las asambleas por el término de duración de su mandato y se organizan por ramas de la producción y los servicios o por esferas de actividades. También pueden designar comisiones de carácter temporal para cumplir tareas específicas. Estarán integradas por un presidente, un vicepresiden-
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te, un secretario y demás miembros que se estimen necesarios, en la que podrán incluirse a personas que sin ser delegados posean experiencia o estén especializadas en las actividades de la Comisión. Reguladas las actividades de las comisiones se atiende a las sesiones de la asamblea. La provincial se reunirá en dos períodos ordinarios al aiio y los municipales lo harán también en dos. Podrán asimismo celebrar sesiones extraordinarias, si lo estima necesario, la propia asamblea o el comité ejecutivo. Se fijan las reglas para el quorum y la votación, cómo han de convocarse, la forma de redactar la orden del día y de desarrollar los debates, requisitos que deben existir en las actas de las sesiones, la publicación de los acuerdos y las informaciones y peticiones de datos. Al hablar de las direcciones administrativas, las normas establecen la forma en que actúa la doble subordinación. Así las expresadas direcciones se subordinan en lo provincial, al órgano del Poder Popular de su instancia, en lo operativo-administrativo, y al Consejo de Ministros a través de los ministerios y organismos de la Administración Central del Estado en lo normativo y metodológico. En la esfera municipal, las direcciones administrativas de la rama correspondiente de la Asamblea Provincial en lo normativo y metodológico. Tanto en la provincia como en el municipio las direcciones administrativas serán de dos tipos: funcionales y sectoriales. Son direcciones funcionales aquellas encargadas de actividades y funciones que deben ser cumptidas por todas las direcciones y las empresas del Poder Popular y son sectoriales aquellas encargadas de la atención de ramas específicas de la producción y los servicios. Unas y otras son homólogas de los comités estatales y de los ministerios de la Administración Central del Estado, respectivamente. En cuanto a las direcciones administrativas, sus funciones son igualmente similares, salvo aquellas que tienen incidencia en la doble subordinación que, como se ha expuesto, difieren en cuanto a la instancia local a que pertenece la dirección. De igual modo la información sobre el resultado de su gestión y del estado de sus actividades se rinde en forma distinta, puesto que en cuanto a las provinciales, las orientaciones que reciben de los organismos de la Administración Central del Estado desempeñan un papel en la información a rendir. Las municipales deben informar también, además de las asambleas y comités ejecutivos de su instancia, a las respectivas direcciones administrativas provinciales y al comité ejecutivo municipal de las orientaciones que reciben de las direcciones provinciales. Ello supone la atribución de estas Últimas direcciones de dirigir y controlar a sus homólogas municipales, asesorándolas en la dirección, orientación y control de las empresas municipales a ellas subordinadas y evaluar su trabajo. Las normas reglamentarias acometen después la regulación de todo lo concerniente a los delegados tratando de sus deberes y derechos, de sus relaciones con los electores, con los que se reunirán periódicamente, por lo menos dos veces al año, para rendir cuenta de su actuación e informar-
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les de las decisiones generales de la asamblea y del comité ejecutivo, relaciones estas a las que no están obligados los delegados provinciales. Se dictan normas sobre la revocación, suspensión y modificación de los acuerdos y disposiciones de las asambleas y de los órganos subordinados a ella: sobre la rendición de cuenta en general y sobre el cese de las funciones de los delegados y diputados, de los miembros de los comités ejecutivos y de los directores de las direcciones administrativas, para finalizar con el procedimiento a seguir para la revocación del mandato y el modo de cubrir las vacantes.
5. El reglamento de las relaciones entre los organismos de la Administración Central del Estado y los Órganos Locales del Poder Popular La doble subordinación de los órganos ejecutivos y administrativos locales plantea la realidad de regular las relaciones. Para que esa subordinación funcione y cumpla la finalidad que la origina se establecen regulaciones entre esos Órganos Locales del Poder Popular y los organismos de la Administración Central del Estado, que por el Decreto-Ley número 67 de 1983 ejercen facultades y tienen responsabilidades en cuanto a las empresas y dependencias de los órganos locales. A esos fines el Consejo de Ministros dictó el correspondiente Reglamento fechado en 27 de mayo de 1977. En él se comienza por establecer las atribuciones principales de los organismos de la Administración Central del Estado en cuanto a normas, procedimientos y principios metodológicos que deben seguirse en las actividades que están subordinadas a los Órganos Locales del Poder Popular; a las relacionadas con el asesoramiento técnico: en la formación y ubicación de cuadros técnicos especializados y designación del personal dirigente de las direcciones administrativas y de las empresas de subordinación local: en relación con la investigación y la experimentación a fin de mejorar el trabajo de la rama o esfera de competencia de que se trate; en relación con la planificación la estadística, las finanzas, el sistema de contabilidad y precios, actividades requeridas de aplicación uniforme de las normas que las rigen, en razón de la gran incidencia que tienen sobre el desarrollo de la economía nacional y en relación con las indispensables actividades de inspección. Se continúa en el Reglamento con la fijación de las atribuciones principales de los Órganos Locales del Poder Popular respecto a la Administración de las actividades que le están subordinadas, las que se sintetizan en cumplir y hacer cumplir todas las decisiones que para las actividades que les están subordinadas sean establecidas por los organismos de la administración central del Estado y a ese efecto se les da competencia para
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disponer las medidas necesarias, establecer normas, procedimientos y principios metodológicos. intervenir en la designación, renovación y remoción del personal dirigente de las direcciones administrativas y empresas locales y atender la marcha de las empresas y unidades de subordinación nacional enclavadas en su territorio, apoyándose para ello en las direcciones funcionales y en las comisiones de trabajo. El capítulo final de este Reglamento se dedica a los mecanismos de relaciones entre los organismos de la Administración Central del Estado y los órganos Locales del Poder Popular, normas reguladoras de las actuaciones principales que se desarrollarán para canalizar las decisiones de los organismos de la Administración Central respecto a los órganos locales, siguiéndose para ello la relación jerárquica provincia-municipio, esclareciéndose que las relaciones entre las direcciones administrativas sectoriales, empresas y unidades locales y las delegaciones, empresas y unidades de subordinación nacional serán sólo de coordinación e información con excepción de los casos de normas que tienen que ser cumplidas por todas las dependencias estatales, cualquiera que sea su nivel de subordinación. Se destaca la prescripción que plantea se celebren reuniones de los miembros del Comité Ejecutivo con los dirigentes de empresas y unidades, pero que no podrán darles órdenes, directivas u orientaciones que violen sus derechos. Si el Comité Ejecutivo del Poder Popular Provincial considera que para actividades que le están subordinadas han sido dictadas, por organismos de la Administración Central del Estado, normas que no se ajustan a las disposiciones legales vigentes o lesionan los intereses de su provincia, pueden interesar del organismo su revisión. dando cumplimiento a lo dispuesto por el organismo superior, salvo que se causen perjuicios irreparables; solicitud que si no es atendida en un término de veinte días faculta al órgano provincial para acudir ante el Consejo de Ministros o su Comité Ejecutivo, para que actúe en relación con la revisión solicitada y no resuelta.
6. Oficina de atención a los Órganos Locales del Poder Popular Tanto los órganos de la Administración Central del Estado como los órganos Locales del Poder Popular integrados en subsistemas, forman a su vez parte del sistema de los órganos Estatales y por ello mantienen entre sí una estrecha vinculación dialéctica, interacción que reguló el Consejo de Ministros al acordar en 27 de mayo de 1977 el Reglamento de Relaciones entre los or$anismos de la Administración Central del Estado y los Órganos Locales del Poder Popular. Consecuente con la vinculación aludida que -entratia una interacción permanente entre ambos subsistemas, el Conseja de Ministros por su Decreto número 22 de 10 de abril de 1978, dispuso la creación de una
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oficina adscripta a su Comité Ejecutivo encargada de la atención a la actividad ejecutiva y administrativa de los órganos Locales del Poder Popular. La creación de esa oficina se fundamentó en las atribuciones que el Consejo de Ministros tiene como máximo órgano ejecutivo y administrativo de la República y por tanto constituye el Gobierno de ella, consistentes en ejercer la dirección y fiscalización metodológica y técnica de las funciones administrativas de los órganos Locales del Poder Popular a través de los ministerios y dema's organismos centrales correspondientes y, al propio tiempo, consideró que los referidos Órganos Locales del Poder Popular tienen entre sus atribuciones, funciones de carácter ejecutivo y administrativo y por ello, en lo que les concierne, ejercen gobierno en el territorio en que tienen jurisdicción. La oficina creada lo fue para auxiliar al Consejo de Ministros y a su Comité Ejecutivo en el cumplimiento de sus atribuciones respecto a los órganos Locales del Poder Popular y controlar, de manerg permanente y sistemática, el cumplimiento por dichos órganos de las disposiciones dictadas por los órganos superiores del Estado, vigilar las relaciones de aquellos con los organismos de la Administración Central del Estado para su desenvolvimiento de las regulaciones establecidas, así como contribuir a estimular la iniciativa local en el Plan Único de Desarrollo EconómicoSocial y el fortalecimiento de las economías de las provincias y municipios. En resumen, la oficina tendrá entre sus funciones las de asistir al Consejo de Ministros, a su Comité Ejecutivo y a su Presidente en el desarrollo de las relaciones con los órganos Locales del Poder Popular y en el cumplimiento de las atribuciones que respecto a ellos le estén dadas por la Constitución de la República. El jefe de la oficina será designado y removido libremente por el Presidente del Consejo de Ministros.17 La creación de la oficina estudiada permite al Consejo de Ministros atender las actividades ejecutivas y administrativas de los órganos Locales del Poder Popular en un ámbito de mayor amplitud que el contemplado en el Reglamento de Relaciones a que se ha aludido y extender esa atención en cuanto al desarrollo y fortalecimiento gradual y continuado de los órganos Provinciales y Municipales.
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Fernández de Velasco, Recaredo, Resumen de Derecho Administrativo y Ciencia de /a Administración, Capítulo Primero, Barcelona, 1950. Sladrigas, René, "Criterios para una reestructuración político-administrativa de Cuba" en revista Cuba Socialista No. 17, La Habana, enero-marzo, 1963. Constitución de la República de Cuba, ed. cit., artículo 102, p. 55. Carrera Juztiz, Francisco, ob. cit., Tomo Primero, p. 96 y ss. Consúltese a: Gregorian, L. y Y. Dolgopolov, Fundamentos del Derecho Estatal Soviético, Editorial Progreso, Moscú, 1979, p. 446 y ss. Diccionario de comunismo científico, vol. Sóviets, bajo la redacción del académico A. Rumiansev, Editorial Progreso, Moscú, 1981, p. 376 y ss. Greca, Alcides, Derecho y Ciencia de la Administración Municipal, t. II, 2da ed. Imprenta de la Universidad de Santa Fe, p. 5. Carrera Justiz, Francisco, Introducción a la historia de las instituciones locales de Cuba, t. 2, Imprenta La Moderna Poesía, La Habana, 1905, p. 1 1 . Ibidem, t. 2 p., 45.
l o Ver: Venegas Muiñas, Augusto y Augusto Venegas Pazos, Los municipios cubanos a través de la jurisprudencia, t. 1, Apéndice No. 1 , 3ra. ed.. Jesús Montero, Editor, La Habana, 1947, p. 323 y ss. l 1 Ver: leyes números 37 de 29 de enero y 106 de 27 de febrero, ambas de 1959. El Presidente de la República nombraría y removería libremente al Presidente de la JUCEI Provincial y al Presidente de la JUCEI Municipal a propuesta del Presidente de la Provincial.
l 3 España denominó e implantó un régimen jurídico en la América conquistada considerándola dividida en provincias de Ultramar.
l 4 Consúltese a: Hernández Corujo, Enrique, "Posición de la Provincia en el Régimen de Derecho Público en Cuba" en Revista Cubana de Derecho Público, La Habana, enero-marzo, 195 1 y Carrera Justiz, Francisco, op. cit., Tomo Primero. p. 99 y ss.
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l 5 Constitución de la República de Cuba, ed. cit., p. 56.
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Ibidem, p. 57. Ver: Gaceta Oficial de la República de Cuba No. de 2 2 de abril de 1978 (Decreto 22).
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13,edición ordinaria, número 5 ,
CAPiTULO X V
El cumplimiento de las decisiones de la Administración del Estado. La responsabilidad de la Administración
1. La ejecutividad de los actos de la Administración Pública La actividad administrativa es de acción directa, lo que equivale a expresar que la Administración es esencialmente ejecutiva y para lograr los efectos jurídicos que con sus actos se propone, lleva a cabo por sí misma sus decisiones, realizando a ese fin cuanto estime indispensable para que los servicios a su cargo tengan adecuada gestión. Un acto de la Administración significa para su destinatario un deber jurídico y para aquella la atención a un interés social y de ahí que deba, para lograr que se ejecute el acto, vencer las resistencias que a su efectividad puedan oponerse y de este modo alcanzar de manera rápida y precisa la finalidad estatal que el acto encierra. El interés general que persigue toda la actuación administrativa motiva que jurídicamente se presuma su legitimidad y por ello sus actos deben ser llevados por la propia Administración a su más inmediata ejecución, sin interferencias que la retarden, esto es, sin intervención de órganos estatales ajenos a ella ni previa declaración jurisdiccional. La presunción de legitimidad hace que aunque se le impugne, el acto se ejecute para no paralizar la acción administrativa, y plantea Rodríguez Moro: ...y a que si una mera impugnación de la legalidad del acto fuera bastante para dejar en suspenso su eficacia al resultado de la lenta, compleja y dilatoria actuación de los órganos jurisdiccionales, los servicios estatales se verían hondamente afectados y se perturbaría la vida social ...La ejecutividad permite a la Administración llevar a ejecución material su orden, imponiendo una prestación, aún cuando tal orden no sea legítima y así se declare luego por los órganos jurisdiccionales.’
Aunque la opinión de Rodríguez Moro sobre la actuación de los órganos jurisdiccionales no puede ser aplicable a los tribunales de un Estado socialista, no hay duda que el sometimiento de los actos de la Administración a una declaración jurisdiccional previa para que puedan llevarse a
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ejecución, constituye una dilación que entorpece la acción administrativa y la obtención de los fines que ha de alcanzar. El jurista burgués citado, consecuente con su posición ideológica, al situar a la Administración en el plano en que en el sistema capitalista actúa para servir a la clase dominante, considera que el único medio por el que puede manifestarse la acción directa de la Administración es el poder para utilizar la fuerza física suficiente para hacer ejecutorios sus actos. El Derecho Administrativo burgués, y de ello su opinión es ejemplo, propugna para lograr los fines de la Administración el empleo de la coerción. En el socialismo, donde el pueblo es poder, se prefiere por el Derecho Administrativo que fija así uno de sus fundamentales principios, el uso del convencimiento de los ciudadanos y el estímulo hacia una actuación legal y honesta y de que sólo se utilice la coacción en los casos en que una reiterada conducta antisocial lo haga inevitable. El socialismo evita, en lo posible, tener que apelar a la ejecución forzosa de los actos de la Administración del Estado, considera que lo que ella dispone ha de cumplirse, no por temer a la sanción que pueda ser consecuencia del incumplimiento, sino por la convicción que deben tener los ciudadanos de que la actuación administrativa se proyecta siempre a finalidades de bienestar colectivo y que lo que puede revestir caracteres de ser una carga para un individuo redunda, en definitiva, en beneficio de la sociedad. Por otra parte, el arraigo del principio de la legalidad socialista hace al actuar administrativo cumplidor sin quebrantos de la normatividad vigente y afirma, en el particular, la idea de que su conducta ha de ajustarse siempre a la ley y sobre esas bases el desarrollo de la conciencia hace cada vez menos necesario el empleo de la coerción.
2 La regulación de las actividades de los particulares Las relaciones jurídico-administrativas, además de establecerse mediante los actos administrativos, se configuran en forma y con alcance general en el ordenamiento legal, del que a veces surgen directa e inmediatamente cuando la ley tiene por objeto regular un aspecto cualquiera de la actividad de los particulares fijando los límites en que pueden ejercerla. De ese modo se establece el equilibrio necesario entre la vida individual, en la que el ser humano trata de satisfacer sus necesidades, y la vida social, en la que el logro de esas satisfacciones tiene que ajustarse a las relaciones existentes con los demás hombres y con los objetos que tienen aptitud para satisfacer aquellas. Por medio de esa regulación se atiende cada vez con mayor intensidad y extensión esos intereses individuales, procurándose la más equilibrada distribución de los bienes materiales y lográndose así la convivencia armónica de todos los integrantes de la sociedad. A cargo de la Administración se encuentra la ejecución de esa regulación de las actividades de los particulares, que significa para estos el
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cumplimiento de deberes concretos que más que reflejarse en prestaciones de dar o hacer, constituyen limitaciones de sus actividades, esto es, en deberes de tolerar u omitir. Estas restricciones han de tener como base el ordenamiento legal, la ley debe regularlas para que la Administración ajuste su acción a sus prescripciones, aunque no puede olvidarse que dentro de la etapa histórica de la construcción del socialismo se libra la lucha indispensable contra la burguesía y sus aliados y esa lucha puede significar, en ocasiones, que la Administración se enfrente a conductas antisociales que la ley no ha regulado, lo que requeriría de ella no el abstenerse de actuar por carencia de fundamento legal, sino por el contrario, hacerlo no más allá de la medida necesaria que exija la seguridad de las conquistas revolucionarias y la aplicación de los ideales de la justicia y la conciencia socialista. No por ello se desconoce la legalidad socialista, porque esta se aplica en función de procurar el bienestar del pueblo y para desarrollar y fortalecer la Revolución, por lo que la Administración actuaría en esos casos en cumplimiento del más alto deber que la ley le impone: proteger a la sociedad contra la reacción: una vez vencida esta etapa se acometerán las tareas que constituirán el nuevo ordenamiento jurídico acorde con el desarrollo económico de la sociedad, ordenamiento que sería de obligatorio cumplimiento para todos, alcanzándose así una efectiva legalidad socialista. La actuación administrativa derivada de la regulación de las actividades de los administrados puede ejercerse sin disposición administrativa previa que se notifique a los interesados, como cuando, por ejemplo, un agente de orden público desvía el tránsito de vehículos en una calle donde ha ocurrido una interrupción súbita y en otras ocasiones la Administración obtiene sus resultados imponiendo deberes concretos por medio de actos administrativos que obligan al individuo a hacer, tolerar o admitir actos que están revestidos de un proceso formal, que requieren su notificación y que generalmente conceden un término para que el particular adecue su conducta a la decisión administrativa. En el Derecho burgués la regulación de las actividades de los administrados se concreta como noción jurídica en la necesidad de restringir las libertades del ciudadano, cuando el interés general lo requiere. Su estado clasista, que esgrimió como su razón máxima de existir el aseguramiento de las libertades humanas, no puede permitir que ese aparente módulo de su concepción política ponga en peligro los intereses capitalistas que tiene que sostener y así junto a la exaltación de las libertades individuales creó toda una elaborada teoría jurídica sobre la que llamó "actividad de policía" o "poder de policía" de la Administración, basada en la potestad de esta de ejercer de inicio la amenaza y la coacción para imponer sus decisiones sin apartarse de la ley y mantener en apariencia el Estado de Derecho, lo que no le era inconveniente ni amenazaba su sistema, puesto que la ley contenía en sí los preceptos encaminados a proteger la base económica. Pero aún en el Derecho Administrativo burgués esa expresión "policía", que rechazamos, es imprecisa. Ella tiene en el entendimiento general
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una acepción que comprende las instituciones y cuerpos encargados de prevenir y restringir las infracciones de las leyes de orden penal, lo que aún en el Derecho burgués no ofrece más que una parte del llamado "poder de policía" que se extiende no sólo a lo que en los orígenes del Estado de Derecho contenía, esto es, al llamado "orden público" limitado a la "tranquilidad de la calle" sino a la regulación de toda una serie de relaciones sociales en las que la Administración se ve obligada a intervenir abandonando su primitiva posición abstencionista.2 En el Derecho Administrativo socialista la expresión "poder de policía" para denominar la facultad de regular las actividades de los administrados no tiene cabida. El proceso de organización y funciones de los 6rganos administrativos, que como rama jurídica regula, tiene como finalidad la construcción y el desarrollo de un sistema económico social que procura el bienestar de los ciudadanos y no de una clase opresora, y no se limita a enunciar las libertades individuales, sino que adopta las medidas necesarias para garantizar el ejercicio positivo de esas libertades. El desarrollo de la conciencia, la educación creciente de las masas y su intervención cada vez mayor en las actividades administrativas debe hacer gradualmente cada vez menos necesario el empleo de lo que pudiera equivaler al "poder de policía", esto es, a la regulación de las actividades de los administrados y conducirá al abandono, por innecesaria, de la coacción como método del obrar adrninistrativ~.~ Solamente se hace necesario mientras pervivan elementos capaces de ser sujetos de conductas antisociaies, mantener órganos dedicados a velar por el orden público, a prevenir y reprimir esos elementos y auxiliar a los tribunales en la sanción de los delincuentes, órganos que en algunos países se les denomina milicia y entre nosotros constituyen la Policía Nacional Revolucionaria que forma parte del Ministerio del Interior, órganos estos que están lejos de ejercer el "poder de policía" característico del Estado burgués.
3. La coacción administrativa Un Estado que construye el socialismo instaura, bajo la dictadura del proletariado, un nuevo tipo de d e m ~ c r a c i apero , ~ en los primeros tiempos en ella conviven restos de la burguesía que aliados a elementos desclasados y a delincuentes desarrollan conductas antisociales y aún entre los revolucionarios hay quienes no han llegado a adquirir la conciencia política suficiente para ajustar plenamente sus actividades a los principios de la Revolución. Por todo ello el empleo de la coacción administrativa es temporalmente inevitable. La democracia socialista no puede, desde luego, significar una ilimitada libertad individual, que no sería libertad sino arbitrariedad y libertinaje que perjudicaría los intereses de las demás personas y de la sociedad y entorpecería el proceso. En el Estado socialista el individuo goza de am-
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plias libertades y sobre todo tiene garantizado su ejercicio, pero su actividad tiene que estar regulada para que no cause perjuicios a otros. Es al propio tiempo tarea del Estado socialista y del Partido, impulsar y ampliar la democracia, no bajo los principios de la falsa democracia burguesa, sino estrechando los lazos entre las masas trabajadoras y haciendo que cada vez intervengan más en la vida social. Para ello se emplean el estímulo y el convencimiento, y sólo ante una conducta antisocial se hace necesaria la coacción. Como un ejemplo en Cuba puede citarse el Decreto-Ley número 27 de 27 de octubre de 1979, sustituido por el Decreto-Ley número 80 de 28 de marzo de 1984, sobre infracciones administrativas, esto es, aquellas conductas violadoras de las normas y disposiciones legales de carácter administrativo no constitutivas de delito y resultante de la acción u omisión de persona natural o jurídica y por la comisión de la cual, por sí o por otro, se responderá administrativamente con independencia de cualquier posible responsabilidad civil c o n c ~ r r e n t e . ~ Es el objeto del Decreto-Ley citado prevenir la comisión de infracciones administrativas y educar a la población en el cumplimiento de la legalidad socialista, y unificar las normas de procedimiento y la cuantía de las multas por infracciones administrativas, por lo que se autoriza al Consejo de Ministros para que por medio de decretos y por rama, subrama o actividad defina las infracciones y establezca las multas a imponer.
Concepto de la coacción administrativa
La regulación de las actividades de los particulares, supone para la Administración Pública el estar investida de la facultad de emplear la coacción administrativa cuando las disposiciones destinadas a regular la actividad de los particulares no sean objeto de cumplimiento por parte de los destinatarios de la norma. Coacción es el empleo de la fuerza legítima que acompaña al Derecho para hacer exigible sus obligaciones y eficaces sus preceptos. No podemos encontrar en la normación administrativa una regla general en cuanto al empleo de la coacción sino que esta se utiliza casi siempre en uso de una potestad discrecional, contenida en una autorización legal para cada caso. La coacción requiere un título jurídico concreto y mediante ella, la Administración suele lograr sus resultados, provocando a costa del individuo la efectividad del acto, si no es obtenida voluntariamente. Un sistema moderno de medios coactivos de la Administración no puede suponer que ella y el individuo contra el que aquellos se dirigen, se hallen en principio enfrentados como entes autónomos cuyas esferas juridicas se interfieren en un asunto concreto, sino que tiene que tener presente la realidad actual que nos dice que el individuo depende de la Administración de múltiples maneras, puesto que está vitalmente condicionado por sus más variadas prestaciones y por ello, esta tiene posibilidades en orden al ejercicio de la coacción que eran completamente des259
conocidas para el ordenamiento jurídico tradicional de la coacción administrativa. Lo afirmado no puede en modo alguno suponer ejercicio arbitrario del poder coactivo, porque ya hemos visto que la Administración debe actuar vinculada a la norma, aunque con cierta independencia ante ella. La coacci6n administrativa se basa en la soberanía estatal y activa dentro del marco de la relación general de poder. En cada institución pública se pueden usar medios especiales de coacción adecuados a su finalidad. El sujeto de la coacción administrativa es el Estado y las leyes fijan en cada caso las autoridades que poseen el poder o la atribución de usar los medios coactivos y cuáles han de ser estos. El objeto de la coacción a 6 ministrativa es hacer que todo aquel que está obligado respecto a la Administración, como destinatario de una norma legal o de un acto administrativo, cumpla lo dispuesto. La ejecución de la norma o de las disposiciones de la Administración significa la actualización de los deberes jurldicos impuestos a los particulares para el mantenimiento del equilibrio social y la obtención de los fines del Estado. El empleo de medios coactivos tiene por finalidad motivar en cada sujeto obligado frente a la Administración, una determinada acción, omisión o permisión o que la Administración alcance el fin deseado sin cooperación, pero sí a costa del obligado. Por eso requiere que se comunique previamente al destinatario mediante una disposición, no s6Io el objeto y la extensión de su deber sino también el medio coactivo que se empleará si no lo cumple. Ambas cosas, aunque independientes, pueden ir unidas en el mismo acto administrativo. No obstante la presencia de ese requisito de la amenaza previa del medio coactivo, existen casos de coacción inmediata no precedida de la comunicación. La coacción inmediata se produce por la intervención contra acciones contrarias a la Administración que hacen necesaria una reacci6n súbita de esta, debido a un estado de necesidad o como Único camino accesible para eliminar un peligro que puede sobrevenir de un incumplimiento por parte del obligado.
Medios coactivos En caso necesario, la Administración puede emplear normalmente las formas de coacción siguientes. La ejecución subsidiaria, la sanción coercitiva, la coacción inmediata y la exacción o cobranza. La enumeración de los medios no debe entenderse en el sentido de una gradación. El medio debe emplearse en relación adecuada al resultado que se aspire por la Administración. La que -llegado el caso- puede verse obligada a emplear esos medios coercitivos para que la imperatividad de sus disposiciones no se vea desconocida. Ese empleo ha de ser siempre en forma conveniente, oportuna y sobre todo proporcionada al fin impuesto, para lograrlo rápida y eficazmente y debe uti260
lizar el medio que sea más a propósito en relación a la medida que ha de cumplimentarse con la posibilidad de combinar los medios y aplicar al propio tiempo más de uno o el más grave en subsidio del más leve, si con este no se vence la resistencia del particular. La urgencia en mover la actuación individual, el perjuicio que la resistencia al cumplimiento de la disposición administrativa cause a los intereses generales, impulsan al empleo de un medio u otro, para lo cual deben ser consideradas todas las circunstancias del caso. En muchas ocasiones el anuncio de que de persistirse en la resistencia se dará lugar al empleo de la coacción, es capaz por sí solo de producir el efecto psicológico de obtener la ejecución de la disposición administrativa y hacer innecesario el uso de la coerción, lo que siempre es deseable. La ejecución subsidiaria. Se efectúa haciendo que por la Administración se realice a costo del obligado una ación fungible, esto es, la que cualquiera puede llevar a cabo y que el referido obligado no ha hecho. La peculiaridad de la ejecución subsidiaria consiste en que se efectúa sin participación del obligado, contra el que no se ejerce coacción directa alguna. Tiene que ser objeto de comunicación previa y el obligado tiene que permitir que se entre en su casa y demás bienes inmuebles y que se realicen todas las acciones requeridas para que se cumpla su deber frente a la Administración. que les exige después el importe de los gastos en que ha incurrido por razón de su incumplimiento. Esta sanción está prevista en el Decreto-Ley número 80 de 28 de marzo de 1984 en la Sección Cuarta de su Capítulo II, con la denominación de accesoria de hacer, imponible con independencia de la multa y para su cumplimiento puede concederse un plazo razonable y si no la cumple, el organismo u órgano administrativo correspondiente lo realizará de inmediato, por sí o a través de una empresa estatal, notificando al sancionado el importe de los gastos en que haya incurrido para su pago, de acuerdo con el procedimiento para el cobro de las multas. f a sanción Coercitiva. Tiene como finalidad primordial forzar a un comportamiento fungible o, en algunos casos, no fungible (que no puede ser realizado más que por el obligado). El destinatario tiene que ser llevado mediante la amenaza e imposición de la sanción coercitiva a abandonar su resistencia a la disposición administrativa y a cumplir su deber. Generalmente adopta la forma de coacción pecuniaria (multa) y puede ser repetida y objeto de agravación hasta tanto se logra el resultado, esto es, llevar al administrado a hacer, tolerar u omitir a lo que viene obligado. fa coacción inmediata. Es el medio más duro que puede emplearse por la Administración, que lo usará cuando el resultado no pueda obtenerse por otros medios. Consiste en la aplicación de la fuerza física, ya contra la persona del obligado o contra su patrimonio y puede dirigirse contra cualquier objeto que por sus condiciones o por la forma en que es usado perturba el orden público. Por su gravedad debe tener relación con la finalidad perseguida.
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El joven que al arribar a la edad en que debe prestar el servicio militar general no se inscribe o no concurre al llamado a filas por la autoridad correspondiente puede ser objeto de compulsión que lo mueva a prestar el servicio que la defensa de la Patria exige, lo que integra un caso específico de coacción inmediata. La exacción o cobranza. Se emplea para asegurar el cumplimiento de los deberes pecuniarios de los particulares; el modo de hacerla efectiva es el embargo de los bienes del administrado que incumple.
Las sanciones administrativas en la legislación cubana específica a ese fin El Decreto-Ley número 80 de 28 de marzo de 1984, en la Sección Cuarta del Capítulo 1, enumera las sanciones administrativas que pueden imponerse a los comisores de infracciones de ese tipo. Ellas son: a) sanción principal de multa; b) sanción accesoria de hacer lo que impida la continuidad de la conducta infractora y c) sanción accesoria de comiso de los instrumentos o efectos de la infracción. La multa que ascenderá a una cantidad fija seiialada por el Consejo de Ministros para cada infracción deberá abonarse dentro de los quince días siguientes a la notificación de la infracción de la cuantía de la sanción, y si no se hiciere así se incrementar6 en un 25 % si se abonare antes de transcurrir treinta días. Después de ese plazo se iniciará la vía de apremio para el cobro del adeudo y de los gastos correspondientes, embargándose el sueldo, salario, renta, pensión, prestación de seguridad social o cualquier otro ingreso que perciba o en su defecto de su cuenta bancaria.6
4. La responsabilidad de la Administración La Administración es productora de actos que tienen ejecutividad por la acción directa, al tiempo que son expresión de la facultad reguladora de la actividad de los particulares. Por ese actuar incesante en múltiples direcciones cabe la posibilidad de que su actividad cause alguna lesión valorable económicamente, a los particulares o a otro organismo de la propia Administración. Con el propósito de determinar la responsabilidad de la Administración se hace necesaria la existencia del control sobre todos los órganos, organismos y agentes, así como sobre las organizaciones y los ciudadanos. Este control puede ser político y jurídico y este Último a su vez externo o interno, según se ejerza por un órgano que no forme parte del organismo controlado o competa a agentes que integran el organismo objeto del control, anterior o posterior, si se realiza previamente a la actuación administrativa o una vez que esta es realizada. La determinación de la responsabilidad civil de la Administración Pública hay que esclarecerla, teniendo en cuenta que la Administración, per-
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sona jurídica, no actúa por sí misma sino que lo hace por medio de sus órganos y agentes y es preciso distinguir cuándo la reparación emergente de la lesión causada ha de recaer sobre la propia Administración o sobre el órgano o agente. La institución a tratar es la llamada responsabilidad externa, la que trasciende el ámbito de la estructura orgánica de la Administración, no la que es exigible a sus agentes en razón a los daños causados a los bienes e intereses de la propia entidad administrativa. El Estado de Derecho burgués, no obstante su pretendida finalidad de protección al individuo, en un principio sentó como -criterio general la irresponsabilidad de la Administración, niás tarde estableció la responsabilidad de los agentes, paralela a la muy restringida responsabilidad de la Administración y sólo a través de larga evolución y como un aspecto de las co'ncesiones a que se ha visto obligado a acceder ante el impulso de las circunstancias, motivadas por su descomposición como porción de un sistema económico decadente y en vías de desaparición, ha llegado a admitir la responsabilidad de la Administración bajo condiciones muy elaboradas. El Derecho socialista tal y como estatuye el artículo 89 de las bases de la Legislación Civil de la URSS y de las repúblicas federadas. mantiene que "...las instituciones del Estado responden sobre bases generales de los perjuicios causados a los ciudadanos por los actos irregulares de serlo vicio de sus funcionarios en el ámbito de la dirección admini~trativa"~, que supone la admisión de la responsabilidad de la Administración misma.
Fundamentos de la responsabilidad de la Administración La Administración burguesa, en sus inicios, al obrar como poder del Estado, no podía ser responsable. Expresión de la "soberanía" esta excluía la responsabilidad. Heredero el Estado de Derecho burgués de los poderes del príncipe del Estado feudal, transportó a su mundo jurídico, como hemos visto, la idea del fisco, admitiendo un desdoblamiento de la personalidad del Estado que así realizaba "actos de autoridad', por los que era irresponsable, y "actos de gestión", cuando actuaba al igual que los particulares y de cuyos actos respondía conforme al Derecho Civil. Como estos últimos actos eran de escaso relieve en la actividad estatal a cargo de la Administración Pública, que sí abarcaba en su obrar los de "autoridad", la responsabilidad de la Administración era de hecho inexistente. Tan monstruosa concepción se hizo tan inadmisible que al perfilarse los contornos cientificos del Derecho Administrativos fue objeto de ataques unánimes por todos los tratadistas que planteaban se sutituyera la total irresponsabilidad de la Administración y de sus agentes -que pervivió hasta fecha relativamente reciente en el derecho cajón imperante en Inglaterra y Estados Unidos- por la consideración de que la Administración, entidad abstracta, obra por sus órganos y si estos actúan en la esfera de lo dispuesto legalmente, no hay responsabilidad y si faltan al Derecho escrito, hay un hecho personal, del cual ellos deben responder. De ese modo, y
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con un fundamento menos antijurídico, se comenzó a admitir la responsabilidad de la Administración. Así en Inglaterra el principio de que ?he king can do no? wrong (el rey no puede obrar mal) se mantuvo en vigor hasta 1940 y en los Estados Unidos sólo en 1946 se concibió la posibilidad de que se reclamara a la Administración por los daños extracontractuales que pudiera ocasionar. La extensión de las actividades administrativas, el relieve alcanzado por los servicios públicos y la imposibilidad de mantener a las masas, cada vez con mayor conciencia de clase, en la adormecida pasividad de los años iniciales del Estado de Derecho, inclinaron a los juristas burgueses a plantar fórmulas contentivas de la responsabilidad de la Administración, basadas en el trasplante al Derecho Administrativo de instituciones de Derecho Civil. En una evolución posterior de los criterios sobre la responsabilidad de la Administración, el Consejo de Estado francés, tribunal administrativo que ha elaborado múltiples principios del Derecho Administrativo burgués moderno, sentó la teoría de la falta de servicio público, según la cual, ante el funcionamiento defectuoso del servicio o su mala condición como causantes del daño, la Administración incurría en el deber de reparar este. Si el servicio funcionaba mal, si no funcionaba o si lo hacía tardíamente y de cualquiera de esas circunstancias se derivara una lesión a los particulares, la Administración se considera responsable y obligada a indemnizar, con independencia de si la falta del servicio se debió al servicio mismo o a negligencia, omisión o error de los agentes encargados de su gestión y la responsabilidad se aplica a toda especie de servicios y a la ejecución de los servicios de todas' las administraciones públicas. La responsabilidad sólo recaería sobre el agente cuando este cometiera un hecho que rebase los límites psicológicos de la función e incurriera en una falta personal que lo hacía responsable de la lesión ocasionada. La teoría de la falta de servicio, de carácter subjetivo, es aceptable aunque presente el inconveniente de ser omisa en cuanto a los daños que pueden causarse, no obstante se constatara un adecuado funcionamiento de un servicio estatal. Por consiguiente, la doctrina objetiva del riesgo administrativo resulta más completa. El riesgo es resultante inevitable e inherente a la organización y al funcionamiento de un servicio estatal y, en consecuencia, en el servicio mismo está la posibilidad (riesgo) de que se cause un daiio a un particular y la afectación del patrimonio del órgano encargado de ese servicio a la indemnización del daño causado. Esta teoría del riesgo no es aplicable, empero, a los casos en que el daiio fuese producido como consecuencia de actividades que implican un peligro para los demás, si concurrieren como circunstancias relevantes en el daño causado, la fuerza mayor o la intención de la propia víctima de ocasionarse el daño. El Derecho soviético, según Serebrovsky y Jalfina,' fundamenta la responsabilidad civil por la producción de un daño en: 1) la existencia del daño causado a una persona o a sus bienes, 2) la antijuricidad del acto le-
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sivo, 3)la existencia del nexo causal entre la acción antijuridica y sus consecuencias nocivas y 4) la existencia de culpa del causante del daño. t
1. El daño en la persona puede consistir en el quebrantamiento de su salud o en su muerte, acompañados- de la disminución o pérdida de su salario o del menoscabo material irropado a las personas que viviesen a cargo del fallecido. El daño a los bienes, valorado en dinero, puede consistir en su disminución o desaparición y también en el beneficio omitido, o sea, la pérdida de la suma que la víctima pudo recibir si no hubiera acaecido el acto lesivo. 2. Acto antijurídico es la acción u omisión que viola la ley y el derecho protegido por ella, causando un daño al titular de ese derecho, siempre que la actuación no se hubiera realizado dentro de los límites de los derechos de que es titular el causante del daño. 3. La responsabilidad sólo nace, si la acción u omisión antijurídica y sus consecuencias dañosas son causa del daño causado. 4. Y por último, aunque no se tenga intención de causar el daño (en cuyo caso existe siempre responsabilidad), ha de concurrir negligencia, integradora de la culpa, por parte del causante del daño, negligencia que se presume y que el imputado tiene que demostrar que no existe para eximirse de responsabilidad.
Clasificación de la responsabilidad de la Administración Pública En la responsabilidad de la Administración Pública suele distinguirse entre la responsabilidad directa o sin falta y la indirecta o producida por actos ilegales de los agentes. La segunda de las clases enumeradas encuentra su fundamento en las doctrinas que anteriormente se han expuesto, por lo que interesa ahora referirse a la primera clase. La'Administración Pública, al ejercer su actividad dentro de los límites legales sin acometer actos ilegítimos y sin que medie negligencia por part e de sus agentes ni riesgo imputable al servicio, requiere a veces sacrificar intereses particularespara alcanzar sus objetivos. Así en los casos de que considere necesario expropiar, ocupar o requisar bienes, la ley puede estimar que el menoscabo al patrimonio personal debe ser objeto de indemnización. Desde luego que esa indemnización no puede ser exigida en aquellos casos en que el daño al patrimonio particular signifique la adopción de una medida revolucionaria impuesta a los que tratan de entorpecer la conquista por la clase obrera del poder económico. En estos casos en que la captación de la base económica tiene que producirse en menoscabo de las clases capitalistas, la responsabilidad de la Administración no puede ser axiomática, sino que dependerá de las circunstancias a tenor de las cuales tiene que desarrollarse la Revolución. Su aplicación es pues, en
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el período de transición del capitalismo al socialismo, circunstancial y objetiva. En ocasianes la AdministraciÓn se ve obligada para evitar daños a la colectividad, a lesionar intereses particulares. En estos casos, en que ejerce su potestad de imperio, deben indemnizarse a los particulares afectados por las medidas que adoptara.
Sanciones En opinión de los autores soviéticos Serebrovsky y Jalfina: El resarcimiento de perjuicios ha de estar enderezado en primer término a la restauración de la situación anterior: la cosa deteriorada debe ser reparada, la destruida sustituida por otra, etcétera. Pero si fuese imposible restaurar la situación anterior, el causante del daño estará obligado a indemnizar los perjuicios causados por él a los bienes, o sea, a papar cierta suma de d i n e r ~ . ~
Su estimación en la legislación revolucionaria cubana Antes del triunfo de la Revolución, la Administración tenía regulada su responsabilidad en el artículo 1903 del Código Civil que estima la responsable al Estado cuando actuara por mediación de un agente especial, considerándose como tal, aquel de sus funcionarios que realizaba una gestión administrativa que no le correspondía dentro de su esfera de competencia. Si el funcionario actuaba en el uso de sus atribuciones y lesionaba un interés particular, el Estado respondía, según el artículo 1902 del referido Código, si el daño se hubiere causado interviniendo culpa o negligencia, circunstancias estas que no se podían imputar a la Administración, lo que hacía a esta prácticamente irresponsable. El poder revolucionario, además de todas las leyes de expropiación que para la nacionalización de bienes y empresas ha dictado nuestra Revolución, para formar la base económica socialista del Estado cubano y que han sido mencionadas en su oportunidad, destacando la fijación en ellas de la indemnización correspondiente: ha dictado otras medidas legislativas que han determinado el resarcimiento de daiios que era indispensable ocasionar a patrimonios privados, en beneficio de la población. De ello es ejemplo la Ley de Reforma Urbana, que concedió derechos económicos a los antiguos propietarios de inmuebles destinados a vivienda y objeto de arrendamiento, al pasar dichos inmuebles a ser propiedad de sus ocupantes. La ley número 965 de 23 de agosto de 196 1, facilitó la indemnización de los agravios y perjuicios económicos sufridos a virtud de actos erróneos u omisiones de las autoridades, cometidos a partir del 1ro. de enero de 1959, en el ejercicio de sus funciones o de la aplicación de las leyes revolucionarias, siempre que hayan dejado al sujeto pasivo sin medios para su subsistencia. 266
De ambas disposiciones sólo la segunda constituye un caso de responsabilidad administrativa configurable como falta del servicio con la consiguiente reparación, puesto que la primera constituye una indemnizaci6n graciable, concedida por el Gobierno Revolucionario, a fin de otorgar, como es su propósito, a todos los ciudadanos, medios de subsistir, toda vez que no puede significar responsabilidad alguna aplicar la legislación revolucionaria para obtener la transformación de la base económica. Por mandato expreso de la ley citada, se comprendió en ella a los propietarios de fincas rústicas de hasta cinco caballerías de superficie, que no las trabajaban personalmente, si sus Únicos ingresos dependían de las rentas que de ellas procedían. La indemnización prevista podría consistir en la devolución del bien si fuese posible, o de no serlo, en el pago de cantidades alzadas o fijación de ingresos temporales o vitalicios. La Segunda Ley de Reforma Agraria fijó una pensión vitalicia a los propietarios de las fincas rústicas afectados por sus disposiciones, indemnización que puede considerarse también de carácter graciable, pues el consolidar la base económica de un nuevo sistema no puede engendrar responsabilidad. También nuestra legislación revolucionaria contempla la concesión de la indemnización por riesgo, como ejemplo de ello, lo ya estudiado por nosotros referente a la Ley de Seguridad Social en cuanto a los accidentes de trabajo o enfermedades profesionales. Conforme al propósito tantas veces hecho realidad por la Revolución cubana, la Constitución socialista, promulgada el 24 de febrero de 1976, en su artículo 26 prescribió que: "Toda persona que sufriere daño o perjuicio causado indebidamente por funcionarios o agentes del Estado con motivo del ejercicio de las funciones propias de sus cargos, tiene derecho a reclamar y obtener la correspondiente reparación o indemnización en la forma que establece la ley."''
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Notas
Rodríguez Moro, N., La ejecutividad del acto administrativo, Capítulo 111, Madrid,
1949.
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Villegas Basavilbaso, F., ob. cit., Capitulo V, pp. 11-17. Kousinin, O.V. y otros, Manual de Marxismdeninismo, Editorial Grijalbo, México, D.F., 1960. Romashkin, P., "El Estado y el Derecho soviéticos en la etapa actual" en Fundamentos del Derecho Soviético, Capítulo 1, Moscú 1962,p. 1 1. Ver: Artículos'l y 2 del Decreto-Ley número 80 de 1984. Ver: Sección Quinta del Capitulo II del Decreto-Ley número 80 de 1984.
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Serebrovski, V. y R. Jalfina, "Derecho Civil Soviético" en Fundamentos del Derecho Soviético, Capítulo IV, Editorial en Lenguas Extranjeras, Moscú, 1962, p. 260 y ss. Ibidem, p. 26 1. ibidem, p. 262.
l o Constitución de la República de Cuba, ed. cit., p. 28.
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ESTAUCTURA GENERAL DEL ESTADO CUBANO
FIGURA 1 i n2Ajjuc.i
pne~_i~!@4~ Fiscalía
Tribunal Supremo Popular
Institucionecs-administrativas Organismos centrales, Comités Ministerios
Tribunales Populares Locales
Institutos
órganos secundarios drganos primarios
Direcciones administrativas locales: Provinciales
Provinciales Municipales
Municipales
A
estatal Asamblea Nacional Asambleas locales: Provinciales Municipales J
FUENTE: Marta Hanecker: -Las transformaciones del Estado después del triunfo de la Revolución.. en revistd Bohemia, La Habana, mayo de 1978.
ORGANltAC16N DEL ESTADO Y EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE CUBA
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Direcciones administrativas
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Presidente Vicepreqidente Secretario Miembros
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Control operativo administrativoControl normativo y metodología, Rendición de cuentas
Oelegados
FUENTE: RAnáiisis de la estructura actual del Estado cubanqy su lnci&jn@pj en el sector de las relaciones externas., Praga. 1978.
