VIADUCTO TLALPAN NÚM.100, COL.ARENAL TEPEPAN, C.P. 14610, Míxico, D.F.
IV. ANEXOS: INSTRUMENTOS DE APOYO ........................................ 79 1. BREVE SUMARIO DE PLANEACI~NINTEGRAL ......................................... 79 2 . SISTEMA DE INFORMACI~NPARA LA PLANEACI~NY EL CONTROL ...............83 3. S~NTESIS DE LOS CICLOS DE SOLUCI~NGRUPAL DE PROBLEMAS ...............86
ACERCA DEL AUTOR .......................................................................... 93
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a planeación representa búsqueda creativa, organizada, sistemática, sistémica y comprometida de incidir sobre el futuro. Planear implica formular escenarios y determinar objetivos y metas, estrategias y prioridades, asignar recursos, responsahilidades y tiempos d e ejecución, coordinar esfuerzos, evaluar etapas, resultados, y asegurar el control de los procesos.
ACERCA DEL AUTOR
Tomás Miklos es ingeniero químico por la UNAM y cuenta con Doctorado en Ciencias por La Sorbona. Tiene, además, estudios de Psicología, Análisis Transaccional, Administración y una Maestría en Psicoanálisis. Cursó, asimismo, un Diplomado en Política Internacional y Análisis Político. Ha sido subdirector de Desarrollo Social y coordinador de asesores en la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, coordinador sectorial de Evaluación Educativa y asesor de la Subsecretaría de Planeación y Coordinación en la Secretaría de Educación Pública. Actualmente es consultor en el Consejo de Normalización y Certificación de Competencia Laboral y coordinador general de la Red de Formación de Adultos. Ha publicado los siguientes libros: Planeación prospectiva: una estrategia para el diseño del futuro, y Planeación interactiva: nueva estrategia para el logro empresarial, así como diversos artículos sobre desarrollo personal y planeación en revistas especializadas. Es miembro de la Academia Nacional de Historia y Geografía, la American Association for the Advancement of Science, la Asociación Mexicana de Ingenieros Industriales, la Asociación Mexicana de Sociología, el Círculo Europeo de México, el Instituto Mexicano de Ejecutivos de Finanzas, el Instituto Mexicano de Ingenieros Químicos, la Sociedad Mexicana de Geografía y Estadística, la Sociedad Química de México, la New York Academy of Sciences y la World Future Society.
Criterios básicos de planeación, se terminó de imprimir en la ciudad de México durante el mes de agosto de 1998. La edición consta de 2,000 ejemplares.
La nueva colección denominada Cuadernos de orientación metodológica representa un nuevo enfoque que la Dirección Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívica pone a disposición de los funcionarios del Instituto Federal Electoral con la finalidad de coadyuvar al desarrollo de su misión. Esta colección presenta aspectos metodológicos que, llevados a la práctica, constituyen herramientas básicas para la óptima realización de actividades en materia electoral. En los últimos años, México ha experimentado cambios fundamentales que se manifiestan en los ámbitos político, económico y social. Lo anterior significa que las actividades del Instituto deben adaptarse a la nueva realidad. Bajo este contexto, se presenta el primer número de la colección titulado Criterios básicos de planeación, cuyo autor es el Dr. Tomás Miklos, destacado investigador en materia de planeación estratégica. La planeación se convierte en un instrumento prioritario para racionalizar la toma de decisiones; su éxito depende de la manera en que se enfrentan los problemas y se conjugan los elementos creativos, los recursos, las prioridades y las alternativas de solución que permitan lograr los objetivos con mayor eficacia y eficiencia. Asimismo, la planeación en el ámbito electoral debe tener un carácter anticipatorio para la toma de decisiones sobre acciones políticoelectorales que se reflejen en las actividades del proceso electoral. No hay duda de que esta obra fortalecerá el desarrollo de las actividades de los funcionarios del Instituto. Instituto Federal Electoral
Desde siempre el hombre ha deseado conocer y comprender el mundo que lo rodea: el universo, el planeta, la naturaleza, la sociedad y a sí mismo. Este deseo de conocimiento y de comprensión proviene de, por lo menos, tres propósitos fundamentales: Descubrir su significado y su sentido. Domesticarlo para ponerlo a su servicio. Satisfacer su curiosidad innata.
El primero, de naturaleza trascendental, busca respuestas a preguntas tales como: ¿quién soy?, ¿qué hago aquí?, ¿para qué o para quién estoy?, ¿qué se espera de mí?, ¿qué debo hacer?, etcétera. El segundo, de supervivencia y bienestar, busca responder a otras preguntas: ¿cómo satisfacer mis necesidades vitales de comida, ropa y vivienda?; ¿cómo reducir mis temores e incrementar mi seguridad personal y colectiva?, y ¿cómo vivir más cómodamente y asegurar mi permanencia?, entre otras. El tercero responde al deseo de conocimiento y a la búsqueda del placer intelectual. En este nivel las preguntas típicas son: ¿cómo funciona?, ¿para qué?, ¿por qué?, ¿qué implica?, ¿qué significa?, ¿cómo generalizarlo?, ¿cómo teorizarlo?, etcétera. De manera similar, el ser humano desea conocer su futuro. Ahora bien, en lo concreto y palpable, para muchos autores y filósofos "el futuro no existe"; por lo menos no "aquí y ahora". Sin embargo, no puede negarse su existencia en la imaginación: lo que se tiene, lo deseado, lo posible, lo probable, etcétera. Esto forma parte de la realidad más humana, pues se siente, piensa, imagina, desea y teme al futuro,
al mismo tiempo que se convive con lo real y concreto del contexto casual y coyuntural. Para el hombre, el futuro se inscribe sobre todo en los ámbitos de su libertad, de su voluntad, de su incertidumbre, de sus deseos y de sus aprehensiones (nada menos seguro ni más temible o más deseado que el futuro). Podemos representar a ese futuro como "destino", pues se inscribe en el ámbito del descubrimiento. Existe pero permanece oculto: sólo puede develarse o descubrirse. Cuando el deseo del hombre por descubrirlo obedece a su interés personal (sobre sí mismo), por lo general se le clasifica como "adivinación"; cuando es de interés más general (social), la clasificación es de "profecía". Cuando se concibe (o se representa) al futuro como "porvenir", es decir, el conjunto de estados posibles de la naturaleza a un plazo más o menos lejano, será objeto de la descripción imaginaria del hombre y, por lo general, se lo encontrará en los ámbitos de las utopías o de la ciencia ficción. En cambio, cuando se lo concibe como "devenir" (algo que se irá construyendo), es objeto del discurso de la acción. En este caso se habla de "estudios del futuro", de "futurología" o de "prospectiva". En su primera acepción toma el sentido de "predicciones"; en la segunda de "conjeturas" o "escenarios futuros". En un sentido estricto, mientras que los múltiples acercamientos metodológicos para conocer el futuro utilizan técnicas e instrumentos de proyectiva, previsión, predicción, pronóstico, etcétera, la prospectiva no pretende "adivinar" o "descubrir" un futuro único y unidimensional, sino que lo concibe y lo visualiza como múltiple y pluridimensional. Es más, no únicamente lo imagina como porvenir (estará por venir) sino que instrumenta su construcción como devenir (estará sucediendo con, y quizá gracias a, nosotros).
La más arcaica y primitiva posición del hombre ante las situaciones problemáticas ha sido reaccionar, tratar de resolver los problemas donde y cuando éstos se presentan, aprovechando todos los recursos e instrumentos disponibles en ese lugar y en ese momento. Mientras n o haya problemas adopta una posición inercialmente pasiva, así como una intensamente reactiva cuando aquéllos se presentan ("aparecen" o "emergen").
Sin embargo, la capacidad del hombre de pensar, imaginar y crear abstracciones, desde siempre y de manera diversa, le brinda la posibilidad de anticipar y de anticiparse a los problemas por venir. Gracias a ello es capaz de prever, predecir, prevenir, preparar, etcétera; esto es, de tomar decisiones y adoptar posiciones previas a las situaciones problemáticas. Todo ello le ayuda a prepararse mejor para la situación previsible, a contar con mejores o mayores recursos para enfrentarla (incluidos gente, dinero, bienes, tecnología, tiempo, instrumentos, ayuda, etcétera) e, inclusive, a evitar tal situación, a reducir sus efectos perniciosos, o a aprovecharla como oportunidad en beneficio personal o colectivo. Para ello planeamos, para salir airosos de las situaciones problemáticas (presentes o futuras), para enfrentarlas racional y organizadamente, y para resolverlas de la mejor manera posible. Es más, cuando los recursos disponibles son escasos o insuficientes, la planeación permite obtenerlos a tiempo y optimizar su utilización. Así, se planea tanto con fines de racionalidad y de eficacia (alcanzar las metas planteadas), como con propósitos de eficiencia (alcanzarlas con el menor costo posible) y de trascendencia (lograr el mayor impacto previsible). Si se tuviera que elaborar la lista nominal de electores con fotografía se deben considerar todos los detalles que requiere un proyecto así, lo que implicaría su planeación, su programación, y su control y seguimiento, todo ello, en función del tiempo disponible previo al proceso electoral. Además será necesario seleccionar,capacitar y dirigir funcionarios; programar y operacionalizar el ingreso de todos al actualizar el Padrón Electoral; elaborar la campaña de difusión a la ciudadanía; Ilevar a cabo la licitación pública para contratar el servicio de fotocredencialización, capacitar a quienes serán responsables de los módulos de atención, etcétera.Todo esto -y muchos detalles más- a partir del conocimiento del tiempo disponible hasta la fecha prevista (anunciada) para las elecciones y de la disponibilidad de otros recursos.
La planeación afecta prácticamente todas aquellas actividades del hombre en las que éste aplica su inteligencia a algún asunto que no ha ocurrido aún o donde él pudiera llegar a hacer algo. Se puede planear un aprendizaje, una tarea, la consecución de un fin, la fabricación de algún
objeto, la prestación de un servicio, una reunión con los amigos, una salida al cine, una excursión al Tepozteco, un viaje por el océano. Índico, un proyecto de investigación, uno de intervención, una revolución, un desarrollo, un acto electoral, una campaña política, etcétera. Dependiendo del objeto de estudio existen planes globales,regionales y sectoriales; planes de vida, de patrimonio, fiscales, de educación, de capacitación,de desarrollo humano y de desarrollo de recursos humanos; planes de corto, mediano y largo plazos; planeación económica, rural, urbana, social, suburbana y socioeconómica; planeación centralizada, descentralizada, desconcentrada, compensadora y democrática; planeación econométrica, estructural, flexible, imperativa, indicativa, normativa, participativa, interactiva, estratégica, prospectiva; planeación de ventas, de ingresos, de egresos, de balances, de utilidad, de empleo, de salud y de seguridad; planes de prevención y de aseguramiento contra los efectos de catástrofes, incendio, simulaciones, temblores, gastos médicos, robo, accidente y muerte; planeación política, electoral y de intervención; planes de descentralización, de desconcentración,de federalización y de transferencia de poderes, de funciones, de responsabilidades o de recursos; planes de mercadeo, de fabricación,de producción y de desarrollo de proyectos, etcétera. Así pues, es factible planear casi todas las actividades humanas. Casi, porque es necesario considerar (¿prever?) la posibilidad de actitudes y de respuestas de carácter espontáneo, urgente o intempestivo. Sin embargo, inclusive la espontaneidad pudiera ser planeada conscientemente (si no totalmente, por lo menos la posibilidad de que ocurra).
Toda planeación es fundamentalmente una elección sobre el futuro. Presupone la capacidad de escoger, entre varias alternativas, la que resulte más conveniente. Los planes y la planeación se refieren necesariamente a actividades futuras, cuya orientación y propósito han sido trazados de antemano.' En términos concretos, planear significa llevar a cabo acciones de planeación; implica decidir, en el presente, las acciones que habrán de ejecutarse en el futuro, con el fin de arribar a objetivos pre-
Isaac Guzmán Valdivia, Problemas de administración de empresas, Editorial Limusa-Wiley, México, 1967.
viamente establecidos. De acuerdo con ello, la planeación puede definirse como un proceso anticipatorio de asignación de recursos (personas, bienes, dinero y tiempo) para el logro de fines determinado^.^ Algunos autores establecen claramente la diferencia entre plan, planeación y planificación. El plan representa la concreción documental del conjunto de decisiones explícitas y congruentes para asignar recursos a propósitos preestablecidos. La planeación implica el proceso requerido para la elaboración del plan. En cambio, la planificación representa el ejercicio (la aplicación concreta) de la planeación vinculada con la instrumentación teórica requerida para transformar la economía o la sociedad. La planificación ha sido entendida como la tecnología de anticipación de la acción política en materia social y10 económica. En materia electoral, la planeación representa el proceso anticipatorio de toma de decisiones sobre las acciones político-electorales a desarrollar y sobre la asignación explícita de los recursos a las mismas. Asimismo, implica el establecimiento de los mecanismos de ejecución de un plan, concepción que pudiera identificarse con aquella etapa de la planeación denominada planeación táctica. El carácter anticipatorio de la planeación implica necesariamente que ésta debe ser realizada previamente a los sucesos. En este sentido, se planea con, por lo menos, uno de los dos siguientes objetivos en mente: Aminorar los efectos negativos derivados de algo indeseable que, se prevé, pudiera ocurrir en el futuro. Aprovechar futuras conjeturas favorables. Por lo general, la planeación se entiende como un proceso de reflexión sobre qué hacer para pasar de un presente conocido a un futuro deseado. Se caracteriza por el deseo de orientar el curso de acción que ha de adoptarse con el fin de alcanzar el objetivo. La definición de éste y la selección del curso de acción integran una secuencia de decisiones y eventos que, cuando se realizan de manera sistemática y ordenada, constituyen un ejercicio de planeación. Adoptar estas decisiones y actos significa aceptar como tipo de organización el esquema más racional para definir y concertar el futuro deseable. Ello implica el uso del conocimien-
Tomás Miklos y María Elena Tello, Planeación interactiva, Editorial Lirnusa-Noriega, México, 1993.
to objetivo disponible que permita la orientación de decisiones sobre el futuro del quehacer institucional. La planeación, como técnica o instrumento, se encuentra destinada a adecuar y racionalizar el proceso de toma de decisiones. Su éxito depende de la manera en que se enfrenten las limitaciones del proceso al recurrir al pensamiento creativo para seleccionar nuevas opciones de operación. En consecuencia, además de un instrumento de racionalización, constituye un factor de objetivación y creación de alternativas en términos sociales. La planeación conforma e integra diversas visiones, escenarios y etapas, dentro de un proceso que consta de pasos sucesivos e interrelacionados, producto de la racionalidad y de la conjugación de elementos creativos para responder a condiciones peculiares. D e esta manera, si bien la planeación se ha apoyado tradicionalmente en una concepción de racionalidad formal, por las circunstancias actuales resulta necesario considerar también factores creativos menos racionales y actividades alternas que se encuentren mejor identificadas con la situación económica y social. Con base en lo anterior, se parte de una concepción más aliá de esquemas solamente racionales y se incorporan instrumentos erninentemente creativos. La planeación así concebida no significa solamente crear planes de acción y ejercerlos; implica, también, el esfuerzo creativo y constante que asimile y proyecte, en los cambios coyunturales, la orientación y el ritmo de las variables socioeconómicas en aras de que prevalezca una mayor racionalidad social. Este enfoque concede a la planeación una connotación más amplia: la creación. De esta manera, han de establecerse principios que coordinen las actividades actuales con las futuras y que permitan lograr los objetivos con mayor eficacia y eficiencia. En este sentido, la planeación es eficaz porque racionaliza, prevé y facilita la creatividad; es decir, permite opciones de variables y recursos que coadyuven a la aplicación del proceso o sistema de planeación seleccionado, conforme a los requerimientos de cada empresa u organización. Como instrumento, la planeación se convierte en un factor gradual de cambio que debe crear las condiciones para afectar el presente y comprometer el futuro. Existen diversas formas de incorporar estructuras de planeación, todas ellas con el fin de formular y ejecutar un plan determinado e incluso para la aplicación de diversos modelos de planeación como
posibilidades de adecuación a la estructura soc~oeconómicapropia y ~igente.~
5. ¿ QuÉ ES EL SISTEMA NACIONAL DE PLANEACI~N DEMOCRÁTICA? La planeación en México, establecida en el artículo 26 de la Constitución, ha mostrado la capacidad del Estado en la conducción del proceso de desarrollo dentro de un marco integral de congruencia, para dar rumbo, orden y racionalidad al esfuerzo colectivo, dar certidumbre a la sociedad sobre las acciones del gobierno y avanzar hacia el cabal cumplimiento del proyecto nacional. Su concepción tiene un carácter esencialmente político, ya que considera el proceso de toma de decisiones, selección de alternativas y asignación de recursos en el marco de la transformación deliberada de la realidad social, y alienta la participación popular en la integración de sus prioridades y acciones fundamentales. Como resultado sociedad y gobierno disponen, en los planes y los programas elaborados con base en la consulta popular, de una clara definición y orden en los propósitos que se desea alcanzar y las acciones para lograrlos. Con esto, la sociedad puede evaluar resultados y señalar desviaciones, así como apreciar la influencia de elementos externos sobre los propósitos iniciales. La planeación democrática es un ejercicio de naturaleza política y es empleada para cumplir con los grandes objetivos del proyecto nacional delineados claramente en la Constitución de 1917. Complementariamente, el Ejecutivo federal ha impulsado el desarrollo regional del país y la descentralización de la vida nacional mediante acciones tendientes a consolidar y fortalecer el vínculo entre la planeación estatal y la planeación nacional del desarrollo. El perfeccionamiento de los instrumentos de planeación permitió a la política regional contribuir a fortalecer la coordinación de acciones entre la Federación y los gobiernos estatales, así como la concentración de los grupos sociales regionales. El Sistema Nacional de Planeación Democrática constituye un conjunto articulado de relaciones funcionales que establecen las dependencias y entidades del sector público entre sí, con las organizaciones de los diversos grupos sociales y con las autoridades de las entidades federativas, con el fin de llevar a cabo proyectos de común
Tomás Miklos y María Elena Tello, Planeación prospectiva, Editorial Limusa, México, 1995.
acuerdo. El Sistema comprende mecanismos permanentes de participación, por medio de los cuales los grupos organizados de la sociedad y la población en general hacen propuestas, plantean demandas, formalizan acuerdos y participan en el proceso de la planeación. La estructura del Sistema tiene su fundamento jurídico en la Ley de Planeación y en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, donde se precisan las áreas de responsabilidad y de coordinación de las dependencias y entidades para llevar a cabo la planeación nacional del desarrollo. Se apoya en una estructura institucional que, en distintos niveles de operación, define responsabilidades claras para todos los participantes y cuenta con una infraestructura básica que sirve de apoyo a su funcionamiento general. A partir de lo anterior se generan distintos documentos de planeación que se distinguen por su jerarquía, su cobertura espacial y temporal, y por la función a cumplir dentro del Sistema. Todos estos documentos pueden ser revisados, modificados y actualizados en función de las distintas necesidades que vayan surgiendo. Dicha situación permite sostener que la planeación es más importante que los planes o programas mismos, y que lo fundamental para el éxito de la planeación no sólo es la generación de documentos sino su ejecución real y su incidencia directa en la toma de decisiones. En el seno del Sistema pueden constituirse subsistemas específicos para atender aspectos o áreas que, por su naturaleza prioritaria o estratégica, se juzgue conveniente operar con ciertas características. Si bien la planeación nacional cubre todos los aspectos del desarrollo, es preciso aplicarla sobre sus prioridades con la finalidad de que, en forma gradual, incorpore realmente todos los aspectos. Estos subsistemas no son autónomos y su constitución responde a determinados criterios de efectividad, por lo que mantienen comunicación permanente entre sí y a través del Sistema.Naciona1 del Plan de Desarrollo. La estructura institucional del Sistema está integrada por las dependencias y entidades de la Administración Pública, por los organismos de coordinación entre la Federación, los estados y los municipios, y por las representaciones de los grupos sociales que participan en las actividades de planeación, vinculadas por medio de: Las unidades de planeación de cada dependencia o entidad paraestatal, como responsables de las actividades de planeación. Los gabinetes especializados, como órganos asesores del Sistema.
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Las comisiones intersectoriales que se establezcan para coordinar y operar ciertas áreas o temas de la planeación. Los responsables de las actividades de planeación estatal o municipal, dentro de los órganos de coordinación existentes y a través de convenios entre la Federación y los estados. Los mecanismos de participación social en cada etapa del proceso de planeación. Otras instancias de comunicación y diálogo que sean instituidas en función de las necesidades del Sistema.
En la estructura del Sistema Nacional de Planeación Democrática se vinculan funcionalmente tres niveles: Global. Sectorial. Institucional.
D e entre los múltiples enfoques aceptados por los planificadores y los administradores, cabe destacar los seis siguientes:
Enfoque
Principales representantes
Incrementalismo inconexo Exploración mixta Racional Normativo Transactivo Participativo
Braybrooke y Lindblom Etzioni Manheim, Banfield, March y Simon Ackoff, Ozbekhan y Sachs Friedmann Grabow y Heskin, Ackoff, Davidoff y Schon
Incrementalismo inconexo. Surge como crítica a la planeación racional comprensiva, con un carácter simplificatorio, adaptativo y mucho menos riguroso. Tiene esa denominación en virtud de que se presenta como una estrategia en la toma de decisiones en una sociedad que se encuentra parcializada y fragmentada en diversos grupos, en la que no es posible centralizar las decisiones. Sus principales características son:
Se realizan importantes cambios a variables poco relevantes de un sistema, o bien modificaciones insignificantes a variables trascendentes. Se ajustan los fines de acuerdo con las políticas y se modifican en función de los medios con que se cuenta. Se analizan, valoran y resuelven los problemas en forma secuencial. Se reduce el alcance de los propósitos y se considera que otras decisiones (ajenas) influirán en sus resultados.
Se selecciona por margen, esto es, se establece la diferencia entre la situación actual de la organización y el estado que se lograría con el desarrollo de cada acción incrementada.
Exploración mixta. Uno de los enfoques que enfatiza el ámbito social en el que se desarrolla la planeación es la exploración mixta, la cual presenta las siguientes características:
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No programa todas las acciones a futuro en virtud de la complejidad y turbulencia del entorno. El reto de la planeación consiste en capacitar a la gente que toma decisiones con el fin de que actúe y obtenga, en cualquier situación, resultados y efectos positivos. Para una decisión se consideran todas las alternativas relevantes e incluso las que se estimen poco viables; posteriormente se eliminan opciones -con análisis cada vez más profundoshasta que sólo quede una. Define etapas de acuerdo con criterios políticos, administrativos y económicos. En la ejecución se realizan exploraciones continuas y se realizan de modo más exhaustivo conforme las decisiones presenten mayor complejidad.
Enfoque racional. De acuerdo con Arredondo," la sola noción de planeación implica la idea de "racionalidad". Por esto, la necesidad de desarrollar la planeación social puede tener su origen en los diferentes desafíos confrontados por la mente humana en el dinámico contexto social. Estos desafíos, expresados en categorías, son:
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Complejidad: cuando diferentes unidades o grupos sociales aumentan y se multiplican surge la necesidad de comprender, relacionar y controlar dicho fenómeno de crecimiento. Organización: una vez que los múltiples elementos de uno o varios subconjuntos sociales son conocidos surge la necesidad de coordinar su dinámica y, al hacerlo, de aprovechar sus potencialidades en beneficio de todo el conjunto.
Vicente Arredondo, Planeación educativa y desarrollo, OEA-CREFAL, México, 1990.
Cohesión: la complejidad social hace necesaria la creación de mecanismos que hagan posible la organización del conjunto social, para ser mantenido y desarrollado de acuerdo con su propia naturaleza y estar en capacidad de satisfacer el constante flujo de nuevas necesidades. Propósito: corresponde a la necesidad axiomática de cualquier grupo social de tener un sentido de dirección y un propósito común compartido. Conviene precisar que esta categorización no prejuzga sobre sistemas y metodologías de planeación ni sobre el papel que deben desempeñar los diferentes sujetos de la planeación. Debido a que en lo operativo la planeación es la respuesta a necesidades específicas, tales como toma de decisiones, solución de problemas y pronóstico de tendencias y sucesos, la actividad de la planeación social puede verse como un proceso de razonamiento aplicado, encaminado a determinar e implantar políticas sociales orientadas a la producción y distribución de bienes sociales y servicios. En este proceso destacan tres tipos de pensamiento: optimizante, satisfaciente y racional-comprensivo. La planeación optimizante emplea modelos matemáticos y de simulación. Éstos consideran estratos de ambigüedad y conocimiento como variables cualitativas, cuyo tratamiento estadístico y matemático consigue la obtención del valor óptimo de una función denominada propósito u objetivo, la cual, a su vez, puede mostrar la medida en que se lograrán los objetivos. La planeación satisfaciente puede ejecutarse sin información exhaustiva, pues asume que el hombre es capaz de identificar en forma limitada tanto el abanico de alternativas posibles como el impacto global asociado con cada una de ellas. Plantea que las organizaciones e individuos tienden a obtener sólo niveles de satisfacción sin intentar con serenidad la optimización de sus elecciones. De este modo, mediante aproximaciones sucesivas, ajusta los fines y los medios. Para la selección de alternativas plantea, inicialmente, las variables que se hallan bajo el control de quien toma las decisiones; si no se encuentra un programa satisfactorio se procede a modificar las variables no controladas; si persiste esa situación se opta por reducir los criterios de satisfacción. Es pertinente destacar que el concepto de satisfacción se encuentra estrechamente relacionado con el nivel de aspiración; esto es, a mayor nivel de aspiración, menor nivel de satisfacción; a menor nivel de satisfacción, mayor esfuerzo en la búsqueda de opciones de acción.
La planeación racional-comprensiva requiere de un amplio y profundo diagnóstico de las circunstancias en virtud de que se propone abarcar todos y cada uno de los elementos de la situación problemática; además, considera y coordina los objetivos del sistema y propone posibles alternativas con los efectos de cada uno de ellos. Entre las principales características de la planeación racional-comprensiva destacan las siguientes: Es exhaustiva, ya que pretende identificar y analizar la interacción de todos los elementos del sistema. Es política, pues se compromete con las metas del bien público y porque trata de conciliar los posibles conflictos entre los sectores y grupos de poder. Es sistemática, debido a que aglutina y estructura las acciones del sistema y constituye una herramienta de control. En cuanto a las formas de llevarla a cabo, la planeación puede ser:
Planeación normativa. La planeación normativa, o por ideales, tiene una orientación sistemática, participativa y fuertemente orientada hacia el futuro deseado (ideales o fines últimos). El primer resultado del ejercicio de planeación es el diseño de la imagen que se desea, la cual es producto de los valores y estilos de la organización. Los ideales conforman una serie de criterios para la selección de los objetivos. Éstos se plantean de acuerdo con los fines y las consecuencias de cada uno de ellos, es decir, se conciben como aproximaciones operativas a los ideales. Posteriormente se definen las políticas, estrategias y tácticas que procuren lograr la imagen propuesta. Planeación trarzsactiva. También llamada innovativa o de investigaciónacción, se basa en las ideas del valor de la persona y la reciprocidad, y promueve el aprendizaje mutuo y efectivo mediante el diálogo. Este enfoque transforma el conocimiento en acción a través de una secuencia ininterrumpida de relaciones interpersonales. Este tipo de planeación sigue dos vertientes: la de asignación y la de innovación. La primera se dirige a la predicción del futuro y a la preparación necesaria hacia ese porvenir. La segunda se concentra en los cambios organizacionales que tienen una orientación básica hacia la acción y la movilización de los recursos necesarios. Es, en síntesis, un tipo de planeación analítica, normativa y estratégica.
Planeación participativa. Aquí pueden encontrarse diversos enfoques, desde el más radical -en el cual se eliminan los grupos de planeación- hasta los de carácter más inductivo, en el que los planificadores y usuarios interactúan continua y dinámicamente. Sin embargo, tanto en Davidoff (planeación por apoderado), Ackoff (planeación participativa) y Schon (planeación inductiva), la participación se entiende como un requisito fundamental en virtud de que permite compartir objetivos comunes, la conjugación de valores, el aprendizaje, y la acción responsable y comprometida por parte de los afectados o usuarios. En cuanto a las actitudes prevalecientes hacia la planeación, AckofF señala tres: reactiva, preactiva, y proactiva o interactiva. Éstas aparecen combinadas en diferentes proporciones en cada individuo y organización. A continuación se describen en forma breve. Pueden ser reconocidas fácilmente, a pesar de la diversidad de mezclas en que suelen darse. Reactivismo. Los reactivistas prefieren un estado anterior al cual se encuentran y creen que las cosas van de mal en peor, por lo que no solamente se resisten al cambio sino que tratan de deshacer 10 que sea necesario para volver a donde ya estuvieron. Lo anterior significa que su acción se centra en aumentar su habilidad para deshacer los cambios; tratan de hacer lo mejor para "satisfacer" con la perspectiva de lograr que la organización sobreviva. Reaccionan en vez de anticiparse. En síntesis, su enfoque es más un remedio que una corrección estructural. Buscan evitar lo indeseable más que lograr lo deseable. Según Ackoff, los reactivistas no "viajan con la marea"; tratan de nadar en contra de ella a playas más conocidas. Su reacción a la mayoría de los cambios propuestos es "ya lo intentamos y no sirve". Preactivismo.Los preactivistas creen que el futuro es mejor que el presente y el pasado, y que el grado de mejoría depende de lo adecuado de su preparación; la predicción y la preparación son las dos etapas básicas de este tipo de planeación. Estos planificadores desean incrementar su habilidad para pronosticar los cambios que ocurrirán. Se ocupan de aprovechar las oportunidades y de "optimizar" los recursos con el fin de lograr que la organización crezca. Russell Ackoff, et al., Guía para controlar el futuro de la erapresa, Limusa, México, 1986, y RUSse11 Ackoff, Rediseñando el futuro, Limusa, México, 1984.
Los preactivistas no buscan los cambios del sistema integral o del entorno sino en el interior del sistema mismo. Ackoff señala que no se debe buscar ir con la corriente ni contra ella, sino viajar por delante. Plantean que de este modo pueden aprovechar oportunidades antes de que otros accedan a ellas.
Proactivismo (o interactivismo). Se orienta hacia la obtención de un control sobre el futuro. Los proactivistas diseñan el futuro que desean y crean los mecanismos y herramientas para lograrlo. No se conforman con la supervivencia o el crecimiento; buscan el autocontrol, el autodesarrollo y la autorrealización. Se proponen incrementar su habilidad para influir o controlar el cambio o sus efectos con el fin de responder con rapidez y eficacia a los cambios que no pueden controlar. El proactivismo se preocupa por eliminar amenazas y aprovechar oportunidades. Los proactivistas intentan ser mejores en el futuro en comparación con su situación presente; se proponen alcanzar niveles ideales, procuran que la organización se desarrolle. Son radicales. Tratan de cambiar tanto las bases como la superestructura de la sociedad, así como sus institucionesy organizaciones No desean ni resistir, niviajar con la corriente, ni por delante de ésta; tratan de encauzarla. Perfil actual en la planeación. Conforme pasa el tiempo existe mayor consenso acerca de la necesidad de dirigir campañas, organizaciones, empresas e instituciones con base en la planeación. Sin embargo, han surgido importantes dificultades cuando ésta se ha limitado a informar y justificar el quehacer de la organización. Esa situación no ha permitido que los planeadores tomen decisiones o que las funciones tengan congruencia con la planeación. Aún más, con frecuencia se utiliza a técnicos e instituciones especializadas como simples organizadores y analistas de datos. A continuación se exponen brevemente algunas de las características de este proceso: La planeación va del nivel macroeconómico al nivel microeconómico, sin evaluación ni retroalimentación. Lo anterior provoca, al nivel de la empresa, que los objetivos y políticas, aún con sus características generales, sean distantes de su realidad particular. De esta manera, los propósitos y estrategias son similares pero la práctica es diversa, ya que la situación requiere otro tipo de prioridades. La congruencia e integración son sólo elementos del discurso sobre este proceso.
De acuerdo con lo anterior, la planeación estratégica tiende a fluir de arriba hacia abajo; esta es una táctica inversa a la lógica, con pocos puntos de contacto y básicamente de índole administrativa. Tiende a generar un concepto inmediatista, pues el plazo que se contempla es casi siempre de un año. Es posible que, debido a lo anterior, prevalezca aún la idea de programar o presupuestar como equivalente a planear. Asimismo, en relación con el presupuesto anual, además de que es un proceso desgastante por las negociaciones que implica el poder obtenerlo - e l presupuesto generalmente es asignado por una instancia central-, conduce a las instituciones a retrasos e interrupciones continuas de proyectos que impiden el desarrollo de cualquier alternativa o estrategia. Esto significa, generalmente, un desfase entre los costos reales y los previstos. Presenta una tendencia marcada a la centralización, sin participación directa de los involucrados. La prioridad de la planeación tiene como fin la solución de problemas de orden cuantitativo. Hay dificultad para armonizar la planeación con tareas de control administrativo y financiero, y con estructuras organizacionales poco flexibles. Se da desconocimiento e indiferencia hacia el proceso y productos de la planeación, a menos que se trate de su etapa de pro-
gramación-presupuestación. Existe reacción más que previsión y creación. Se observa una separación significativa entre planeación y operación. Se logra escasa participación, información y comunicación, en virtud de que estos elementos se encuentran asociados con el mantenimiento o consecución de poder. No hay continuidad en el proceso pues los planes elaborados con anterioridad pocas veces son considerados para que formen parte de un diagnóstico cuando se valoran las brechas y oportunidades encontradas en los esfuerzos precedentes. Como puede apreciarse, el grado de racionalidad que impera en muchas de las empresas es consecuencia de una serie de decisiones orientadas por la intuición o algún tipo de interés, sin una visión holística de la situación; aún más, se fragmentan sus elementos y relaciones, aunque éstos sean positivos para el desarrollo y crecimiento de la empresa.
Requerimientos de la planeación. Conducir lo planeado a los hechos y practicar lo previamente determinado, demanda un trabajo realista y comprometido. De ninguna manera es suficiente elaborar o seguir un modelo, un manual o un instructivo de planeación; existen requerimientos previos, operativos y de seguimiento. Lo primero es identificar aspectos vulnerables que, de no corregirse, podrían obstaculizar los procesos de planeación y programación. Estos aspectos pueden ser:
Insuficiente claridad en los objetivos. Ausencia de la jerarquía necesaria que solucione en forma oportuna el esquema de planeación y los compromisos que elio implica. Predominio de actitudes reactivas sobre las de índole proactiva. Escasa funcionalidad e inoperatividad de las atribuciones de la planeación frente a las de programación y presupuestación. Inexistencia de mecanismos de normatividad necesarios para evaluar y controlar las acciones de planeación. Carencia de sistemas de información oportunos y confiables para la toma de decisiones y la instrumentación del proceso. Insuficiente consolidación y concertación entre las partes dentro del marco de planeación de la organización. Para que la planeación responda efectivamente a los retos del futuro se requiere, entre otras cosas, que sean consideradas las siguientes acciones en el modelo o sistema de planeación: Reducción progresiva del distanciamiento planeación-operación. Mayor motivación y compromiso. Manejo de indicadores de eficiencia, eficacia, equidad, trascendencia y relevancia. Aprendizaje institucional y capacidad efectiva de adaptación. Formación de cuadros técnico-operativos como elemento básico para una descentralización estratégica. Prioridad al alcance más que a la profundidad. Interacción más que acciones aisladas o con contactos esporádicos Mayor capacidad de identificación y análisis de las causas de desviaciones cuantitativas y cualitativas. Actualización, extensión y corrección permanentes. Convergencia de las acciones organizacionales con la planeación y reconocimiento de su labor por parte de la sociedad.
En esta perspectiva, destaca la necesidad de contar con un modelo de planeación accesible y práctico que, aprovechando la experiencia y trayectoria organizacional, permita afrontar la problemática detectada y genere una actitud preventiva y creativa. De esta manera se incrementaría la habilidad de aprender y adaptarse a nuevas circunstancias,con el menor costo posible y con niveles superiores de relevancia, trascendencia, eficacia y equidad. En consecuencia, será necesario también vislumbrar la realización de modificaciones importantes en la caracterización de las funciones institucionales y, por ende, en sus políticas de dirección y operación, con el fin de que se logre un mayor grado de convergencia entre ambas líneas. En este sentido, la planeación habrá de ser integral, participativa y continua, con un alto grado de flexibilidad y de adaptación, para conseguir la actualización constante sin detrimento de los servicios. Independientemente de la metodología de planeación seleccionada, ésta comprenderá al menos los cinco pasos siguiente^:^ a) Diagnóstico. Elaboración de un diagnóstico del presente para identificar causas y efectos de los aciertos y problemas del sistema bajo estudio. Este paso responde a la necesidad de conocer el estado de cosas que prevalece en la realidad. b) Escenarios. Elaboración de escenarios para darse una idea de la situación del futuro. Los escenarios abarcan desde la extrapolación tendencial de las estructuras del presente - e n cuyo caso se habla de un escenario tendencial o de una proyección de referencia- hasta el otro extremo, donde se caracterizan escenarios deseables con estructuras muy diferentes a las actuales. Entre estos escenarios extremos pueden figurar una variedad de escenarios intermedios La imaginación y creatividad de quienes planifican deben conducir a la definición de escenarios que, por realismo operativo,tendrán que ser tecnológica, política,jurídica y económicamente viables para no caer en utopías. c) Fines. Definición de fines (objetivos y metas) asociados a cada uno de los escenarios. Los objetivos corresponden a la definición operativa de las características de un escenario; esta definición
Juan Prawda, Teoría y praxis de la planeación educativa en México, Editorial Grijalbo, México, 1985.
implica que los objetivos deben ser teóricamente alcanzables y que la aproximación de este alcance tendrá que ser medible. Las metas son objetivos cuantificados en el tiempo y en el espacio. Se pueden fijar metas a corto, mediano y largo plazos. d) Medios. Definición de medios (políticas,estrategias, programas, tácticas, acciones, presupuestación) que supuestamente conducirán al sistema de su estado presente al escenario elegido. Las políticas son reglas que se deben respetar durante la instrumentación de los medios. Las estrategias indican el modo de empleo de los medios, dada una serie de políticas y fines a alcanzar. Los programas son un conjunto de acciones que, puestas en práctica, deben llevar de un estado presente a uno futuro, al escenario elegido. Las tácticas indican el modo de ejecutar los programas. Las acciones asociadas a los programas consumen recursos, los cuales han de presupuestarse y aplicarse de acuerdo con la realización calendarizada de actividades, esto es, la programación de las actividades. e) Evaluación y control. Elaboración de mecanismos de evaluación y control para medir en forma permanente los logros alcanzados y compararlos con los previstos; si se encuentran diferencias no tolerables entre lo deseado y lo logrado deberán identificarse las causas para corregirlas; esto último constituye un control (cibemético, administrativo o logístico, no policiaco). Al convertirse el futuro en presente, el último paso de un ciclo de planeación (evaluación y control) se convierte en el primero del ciclo subsecuente (diagnóstico); de ahí que la planeación sea una cadena. Asociados a los fines de la planeación, sobre todo en la planeación política, figuran varios problemas técnicos y éticos que se pueden sintetizar en las siguientes preguntas: ¿Cómo se definen los contenidos de los fines que se persiguen? ¿Qué criterios morales deben orientar el establecimiento de objetivos y metas, y la selección de los medios para alcanzarlos? ¿Qué puede (o debe) ser ofrecido o prometido? ¿Cuál es la posibilidad de cometer errores al decidir lo que se hará? ¿Qué garantía se tiene de que los objetivos y metas que se hayan seleccionado sean auténticamente representativos del sentir de una comunidad?
E n el proceso de planeación se distinguen cuatro actores principales: el planificador, el que decide, los afectados o beneficiados directamente, y otros afectados o beneficiados indirectamente. En ocasiones, el planificador y el que decide son la misma persona; en otras, forman parte de la comunidad objeto de la planeación.
Un objetivo de la planeación es convencer de la factibilidad y bon-
dad de los cambios propuestos, por lo que la actividad está dirigida a motivar voluntades; presupone una relación dialógica entre el planificador y los actores en la cual se transmiten lo mismo razonamientos que subjetividades. Al definir los contenidos del plan, el planificador tiene que interpretar adecuadamente los intereses de los usuarios y, en este caso, de los electores (de la "clientela comercial" o de la "clientela política"). Por ello, un buen enfoque de naturaleza tanto sistémica como sistemática es el que visualiza la planeación en su calidad de función administrativa. E n síntesis, para operacionalizar los procesos d e planeación se agrupan las actividades que los constituirán en cuatro subsistemas básicos y secuenciales que aseguren la continuidad y congruencia entre las acciones y los resultados del modelo. LA PLANEACIÓN COMO FUNCIÓN ADMINISTRATIVA Objetivos generales
Definición de estrategias
- Corto plazo.
- De acuerdo con - Mediano plazo. las prioridades
- Largo plazo.
de los objetivos.
Establecer marco normativo
Establecer las bases administrativas
- De la institución. - Programación. - De las actividades. - Financiamiento. - Administración
de personal. - Control y
evaluación de resultados.
E n las páginas siguientes se presentan, en forma gráfica, los cuatro subsistemas básicos y secuenciales: Subsistema de formulación de planes. Subsistema de elaboración de programas. Subsistema de elaboración de presupuestos. Subsistema de evaluación y control.
Sistema Naciwia
BAporiacbm doi modob inionctivo
BApoitscioner del modelo lnterictivo
BAportacloner del modelo interactivo t
Dado el carácter propositivo y pedagógico de este documento y de su presentación, y tomando en cuenta la multiplicidad de enfoques empleados en planeación, se seleccionaron cuatro de las metodologías de más reciente aplicación en procesos de naturaleza política y social: Planeación Planeación Planeación Planeación
prospectiva. estratégica. interactiva. política.
Se pueden resumir los fundamentos conceptuales de la planeación prospectiva en los cuatro grandes bloques metodológicos siguientes: a) Para todo fenómeno complejo se abre una multiplicidad de futuros. Debe hablarse, pues, de futuros en plural y no de un futuro en singular cuando se lleva a cabo un ejercicio prospectivo. Normalmente ni el "futuro inercia1 o proyectivo", que se esboza a través del análisis de tendencias y su extrapolación, ni el presente proyectado como futuro, correspondiente al estilo de planeación anacrónico o reactivo, son los más probables ni los más importantes de los "futuros posibles" para efecto de la formulación de planes contingentes. Para fines de análisis pueden formularse diversos "futuros libres de sorpresas", "futuros deseables" y "futuros indeseables", cada cual con distintas probabilidades de realización y con promesas o amenazas de impactos diferentes, así como con un continuo de futuros intermedios. Por ello, en planeación prospectiva es indispensable aprender a pensar en términos de futuros y no de futuro, a contemplar contingencias, a programar acciones con flexibilidad y apertura de miras, y a aceptar la incertidumbre esencial que todo ello encierra como un elemento más de trabajo, como un reto insoslayable que no cabe ignorar. b) El futuro no es sólo un objeto potencial de pronóstico probabilístico, sino también el resultado de acciones sobre las que en ocasiones se puede tener influencia directa o tangencia1 signi-
ficativa. De este modo, al decir de Ackoff ,7 el futuro es en parte previsible, y en parte diseñable y construible. Bajo este enfoque, nuestros futuros no son tanto destinos que se nos imponen, cuanto productos de nuestros actos, de nuestras ideas, de nuestro trabajo y de nuestros errores. Por ello, los determinismos de todo género son ajenos a la prospectiva. El futuro no ha sido trazado de antemano. No existe más que como potencialidad plural. Esto, desde luego, no significa caer en la ingenuidad de pensar que todo futuro es posible. Unos son, definitivamente, más posibles (o más probables) que otros. c) La adecuada comprensión de la velocidad de cambio de los fenómenos cuyos futuros se busca delinear, es pieza clave de la calidad de los pronósticos formulados. No es indispensable que esta comprensión sea sistematizada totalmente o que sea de naturaleza cuantitativa, pero no puede estar ausente pues sin ella los pronósticos difícilmente serán los adecuados. Por ello, en todo ejercicio realmente prospectivo es indispensable vincular a diversos expertos que tengan visiones complementarias o hasta contradictorias acerca del sistema analizado. La prospectiva puede definirse, desde este punto de vista, y en primera instancia, como una tarea esencialmente interactiva, de extracción no sesgada y eficaz, de la opinión experta sobre el devenir de uno o más fenómenos complejos. Para fines de prospectiva, el experto no es necesariamente un buen teórico del fenómeno sino alguien que lo conoce y lo comprende bien desde algún punto de vista, sea como diseñador o como usuario, como estudioso, como operador o como víctima; por ejemplo, si lo que se analiza es el futuro de un proceso electoral, si bien algunos investigadores o estudiosos pudieran considerarse dentro de la muestra de expertos, también pudieran serlo algunos electores. d) Como el presente es infinitamente denso no resulta conveniente centrarse en él como punto de partida del estudio del futuro, aunque resulta cierto que es lo usual en el análisis de coyuntura. Partir del presente multifacético implica recorrer demasiadas trayectorias potenciales de cada porción de la realidad actual. Conviene, por el contrario, comenzar por identificar "futuribles" holísticos, es decir, futuros a la vez
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Russell Ackoff, Rediseñando el futuro, Limusa, México, 1984.
posibles y deseables, para volver después al análisis de sus trayectorias e inserciones y de los codeterminantes que nos permitirían alcanzarlos. De este modo, en prospectiva la planeación se enfoca desde e l @ turo hacia el presente, en contraposición con los enfoques más tradicionales en los que se adoptan perspectivas ancladas en el pasado o en el presente y sobreimpuestas como constantes a un futuro que no es sino su reflejo forzado. En tanto se utilice la metodología prospectiva, su aplicación requiere de las cuatro etapas siguientes:* Normativa. Definicional. Confrontativa. Determinativa. La primera engloba la conformación del futuro deseado, es decir, el diseño del "futurible" (futuro deseable y posible). La definicional se orienta a la elaboración del modelo de la realidad en la cual habrán de tomarse las decisiones. En la tercera se contrastan los resultados de las dos anteriores, provocándose la convergencia para definir el marco de orientación global. Por último, en la fase de determinación estratégica y de factibilidad se definen los futuros posibles y se muestran opciones políticas concretas. Estos elementos pueden observarse claramente en el diagrama de la página siguiente.
Tomás Miklos y María Elena Tello, Planeación prospectiva, op. cit.
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Orientación
NORMATIVA
-+
A
/
Resultado 'Cual es el futuro que deseamos?
FUTURO DESEABLE
'Cómo puede ser nuestro futuro?
FUTURO L~GICO
'Cómo es el DEFlNlClONAL
4
f
MODELO DE LA REALIDAD relevantes e interacción?
~ ~ u CONVERGENCIA / CONFRONTACI~N
'Qué distancia existe entre el "futurible"
IDEAL-REALIDAD GENERAL ' MARCO DE DESARROLLO
C
6
v )
ESTRAT~GICA Y FACTIBILIDAD
'Cómo ir construyendo el futuro? j,C~ales son las vias para acercarse progresivamente al 'futurible"?
-
ESTRATEGIAS FUTURAS GENERADORAS Y ADAPTATIVAS DE APROXIMACI~N
La planeación estratégica es el esfuerzo sistemático y más o menos formal de una institución u organización política para establecer sus propósitos, objetivos, políticas y estrategias básicos, para desarrollar planes detallados que pongan en práctica las políticas y estrategias que los lleven a lograr sus objetivos y propósitos fundamentales. De entre las múltiples concepciones existentes de estrategia, cabe rescatar aquella que la considera como el conjunto de características básicas de la dinámica armónica que conviene generar entre una situación o una organización actual y su futuro, su entorno y su propia estructura interna. Al ensamblaje cronológico de estas múltiples características progresivas (las cuales suelen plantearse en términos de objetivos o de escenarios intermedios), que van desde el inicio de la planeación hasta alcanzar los objetivos y los escenarios deseados y posibles, se le denomina planeación estratégica. Esta característica del proceso permite vincular con claridad la planeación estratégica con la planeación prospectiva; es más, hace depender a la primera de esta última. Así, la planeación estratégica invita a visualizar el corto y el mediano plazos como etapas "estratégicas" de largo plazo. Ahora bien, desde una visión histórica, fuera de sus acepciones dentro de la milicia, la concepción y la conceptualización del término estrategia proviene de la práctica administrativa: a) La planeación trata con el porvenir de las decisiones actuales. Esto significa que la planeación estratégica observa la cadena de consecuencias de causas y efectos durante un tiempo, relacionadas con una decisión real o intencionada. La planeación estratégica también observa las posibles alternativas de cursos de acción en el futuro y al escoger determinadas opciones, éstas se convierten en la base para tomar decisiones presentes. La esencia de la planeación estratégica consiste en la identificación sistemática de las oportunidades y peligros que surgirán en el futuro, los cuales, combinados con otros datos importantes, serán la base para que se tomen mejores decisiones en el presente. Planear significa diseñar un futuro deseado e identificar las formas para lograrlo. b) La planeación estratégica es un proceso que se inicia con el establecimiento de metas; define estrategias y políticas para lograrlas, y desarrolla planes detallados pa;a asegurar la im-
plantación de las estrategias y obtener los fines buscados. También es un proceso para decidir de antemano qué tipo de esfuerzos de planeación deben hacerse, cuándo y cómo deben realizarse, quiénes los llevarán a cabo y qué se hará con los resultados. La planeación estratégica es sistemática en el sentido de que es organizada y conducida con base en una realidad entendida. Para la mayoría de las instituciones, la planeación estratégica representa una serie de planes producidos después de un periodo de tiempo específico. También debería entenderse como un proceso permanente, especialmente en cuanto a la formulación de estrategias, ya que los cambios en el ambiente son continuos. La idea no es que los planes se cambien a diario sino que la planeación debe realizarse en forma continua y ser apoyada por acciones apropiadas cuando sea necesario. c) La planeación estratégica es una actitud, una forma de vida; requiere dedicación para actuar con base en la observación del futuro y determinación para planear constante y sistemáticamente como parte integral de la dirección. Además, representa un proceso mental, un ejercicio intelectual, más que una serie de procesos, procedimientos, estructuras o técnicas prescritos. Para lograr mejores resultados, los directivos y el personal de una organización deben creer en el valor de la planeación estratégica y deben tratar de desempeñar sus actividades lo mejor posible. Ackoffg dice: "No hacerlo bien no es un pecado, pero no hacerlo lo mejor posible, sí lo es." d) Un sistema de planeación estratégica formal une cuatro tipos de planes fundamentales: estratégicos, a mediano plazo, a corto plazo y planes operativos. En una institución con divisiones descentralizadas puede existir este tipo de unión entre cada plan por división, y una unión diferente entre los planes estratégicos elaborados en las oficinas u órganos y los planes de cada división. Mediante estas uniones las estrategias de la alta dirección se reflejan en las decisiones locales.
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Ibídem.
El proceso de planeación estratégica forma parte de un proceso mayor denominado administración estratégica. Se basa en la convicción de que toda organización debería monitorear continuamente tanto los eventos externos e internos como sus tendencias, para que puedan tomarse decisiones y realizarse los cambios necesarios en forma oportuna, cuando y donde se requieran. En el entorno social, económico y político de los últimos tiempos, mucho más que en cualquier otra época, lo único constante y seguro es el cambio. El ritmo y la magnitud de los cambios que afectan a las organizaciones se incrementa velozmente. Sólo las organizaciones bien dirigidas pueden manejar en forma correcta y provechosa el cambio, adaptando permanentemente (como nunca antes había sido necesario) sus estrategias, estructuras, burocracias, sistemas, competencias, cultura y productos de manera que puedan sobreponerse a los golpes y beneficiarse de las fuerzas que diezman o incrementan la competitividad.1° En la práctica, cabe citar cinco elementos importantes de la planeación estratégica:" a) El primer elemento al desarrollar una estrategia es poder identificar los problemas y las oportunidades que existen. b) El segundo elemento se refiere a la fijación de metas y objetivos. Éstos no pueden ser considerados independientemente de la identificación de las oportunidades. c) Una vez precisados los problemas y las metas, el tercer paso habrá de consistir en diseñar un procedimiento para encontrar posibles soluciones o "caminos" que la institución o la organización pueda seguir para encontrar una solución. d) Ahora ya se tienen precisados los problemas, las soluciones posibles y las metas. El cuarto elemento de la planeación estratégica consiste en escoger la mejor solución, suponiendo que existan soluciones y que se conozcan los objetivos. ¿Sobre qué criterio se habrá de escoger la mejor solución?, ¿cuál método deberá escogerse? Se podrá escoger aquel camino
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l1
Fred R . David, Concepf of Sfrafegic Managemenr, Maxwell McMillan lnternational Editors, EUA, 1991. Harold Bierman Jr., Planeaciónfinancieraestratégica, Compañía Editorial Continental (CECSA), México, 1987.
que proporcione el valor presente neto más elevado. Pero también será necesario tomar en consideración dentro del análisis lo concerniente al riesgo. Elegir la mejor solución, inclusive teniendo metas bien definidas, constituye una tarea muy difícil. e) El quinto y último elemento de la planeación estratégica consiste en tener algunos procedimientos de control para comprobar qué resultados se obtuvieron con la solución tomada. La manera como esta función de control habrá de llevarse a cabo dependerá de las preferencias y del estilo de conducción de la coordinación o de la administración.
Los seis principios del modelo de planeación interactiva son:12 Prospectivo. Participativo. Sistémico. De continuidad. Estratégico. Holístico. Principio prospectivo. Se considera al futuro como horizonte abierto, susceptible no sólo de ser diseñado sino también construido. En planeación este estilo funciona a la inversa del procedimiento tradicional, ya que este último se inicia con la caracterización de los futuros factibles para después seleccionar el más adecuado. Bajo el principio prospectivo se determina el futuro deseado y se le diseña, creativa y dinámicamente, sin considerar el pasado ni el presente como restricciones; éstos se incorporan en una segunda fase al confrontarse con el "futurible"(galicismo que implica la conjunción de lo deseable con lo posible) para que, con base en ello, se analicen y se exploren los futuros posibles y se seleccione el más satisfactorio. Con este principio se aporta una serie de nuevos elementos al proceso de toma de decisiones, ya que identifica peligros y oportunidades
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Tomás Miklos y María Elena Tello, Planeación interactiva, op. cit.
de una determinada situación futura; además, permite ofrecer políticas y acciones alternativas, aumentando de esa manera las posibilidades de elección. También prepara a la gente para que viva en un mundo cambiante, y la estimula a emplear su imaginación y creatividad con el fin de lograr un mejor futuro.
Principio participativo. La riqueza y el beneficio de un ejercicio de planeación se encuentra más en su proceso que en el producto. Esto implica, entre otros elementos, lograr la participación e n su diseño e implantación. Este principio se encuentra bastante relacionado con el principio prospectivo del modelo de planeación interactivo dado que se parte de la necesidad de una visión compartida del futuro, por lo que se motiva a los involucrados a que conozcan y valoren la relación entre lo que aquél realiza y lo que otros hacen, así como los efectos de sus acciones sobre la realidad en su conjunto. La planeación efectiva no se puede hacer para una organización; debe ser hecha por ella. Sin embargo, es pertinente destacar la importancia de la participación no sólo como una forma moderna de llevar a cabo algunas acciones o ejercicios, sino como una función interna de trabajo en que la información, el compromiso, la responsabilidad y la comprensión constituyen elementos clave para contribuir en las mejorías del desempeño total y, por consecuencia, en un mayor nivel de competitividad y excelencia. Principio sistémico. El modelo considera prioritario el análisis y funcionamiento sistémico con el propósito de obtener un incremento en la eficacia y en la relevancia. En este sentido, cabe destacar que no se trata únicamente de conocer o consolidar los componentes de la organización, sino de enfatizar, dilucidar y valorar las actuales interacciones. Principio de continuidad. Conlleva la presencia de actitudes dinámicas, creativas y sistemáticas. Implica la capacidad de aprendizaje del sistema y una adaptación constante hacia las nuevas demandas y requerimientos. D a d o que los sistemas y su entorno se modifican constantemente, no existe ningún plan que conserve su valor con el tiempo. Por tanto, los planes deben actualizarse, extenderse y corregirse de forma continua, si no es que permanentemente. Debe permanecerse atento a los cambios reales y posibles para comparar el desempeño real
con lo planeado e identificar las causas de desviación y las medidas correctivas y preventivas adecuadas.
Principio estratégico. En éste destacan dos aspectos básicos: información y sensibilidad. El primero implica la necesidad de generar, analizar y circular información prioritaria y significativa, tanto en una perspectiva inmediata como de largo alcance. El segundo se refiere al nivel de sensibilidad no sólo para analizar las oportunidades sino para aprovecharlas o crearlas, rebasando la sola reacción coyuntural. Principio holístico. Implica tanto la perspectiva global como la integridad e integración del sistema. La perspectiva global es aquella en la que cada elemento, con sus propiedades y comportamientos, desempeña un rol importante en un marco amplio. Del estudio de la influencia mutua (de la parte y el todo) resulta un componente analítico por medio del cual pueden captarse -por lo menos parcialmente, aunque parezca antagónico- las complejidades presente y futura. Por ello, es necesario enfatizar tanto el modo en que los casos interactúan como las circunstancias mismas, ya que la comprensión d e las partes y su vinculación contribuyen a la comprensión del todo. Por su parte, la integración se asocia con una meta común y con la coordinación e interdependencia necesarias para lograrlo. Finalmente, el elemento de integralidad se refiere a la consideración de los diversos aspectos, funciones y niveles de la institución, así como al entorno donde se desarrolla. Debe señalarse que lo anterior conlleva los enfoques cualitativo y cuantitativo. Así, estos principios del modelo de planeación interactiva mantienen un alto grado de interdependencia, el cual deberá permear la operación. El cambio general propuesto por el modelo puede sintetizarse en la modificación de la tendencia del proceso de planeación por medio de la participación, creatividad, integración e interrelación operativa, comunicación e información, con una visión prospectiva y de anticipación.
La aplicación de las metodologías de planeación a la política, o la politización de la planeación, responde al contexto social, económico y político de cada país y a cada momento de su historia. La planeación política constituye una actividad que debiera abordarse en forma integrada y unitaria, reconociendo las múltiples inter-
relaciones que existen entre los procesos económicos, políticos, sociales y físicos. En este sentido, la planeación puede subdividirse en sectores o con referencia a sus dimensiones de espacio y tiempo. Tradicionalmente, los sectores constituyen temas o visiones que tienen su propia racionalidad, tales como agricultura, industria, política interior, comunicaciones y transportes, o bienestar social. La organización del gobierno en México identificó "cabezas de sectorv-y funcionó a través de ellas- con el propósito manifiesto de establecer una subdivisión más coherente y operativa. El espacio suele subdividirse en niveles tales como nacional, regional, estatal, municipal, urbano y rural. El tiempo se subdivide en plazos que se refieren a horizontes cortos, medianos y largos. En México la planeación se ha llevado a cabo, hasta ahora, con un fuerte énfasis sectorial, sin consideraciones coherentes del espacio y con una visión temporal limitada al corto y al mediano plazos. Cada uno de los planes que conforma el sistema general de planeación tiene una serie de relaciones: primero, una relación entre el objeto de transformación (fenómeno real que procura transformar el plan) y el contexto social, económico y político en el que se inscribe. Tanto el contexto como el mismo objeto de transformación pueden ser motivo de atención de otros planes de diferente naturaleza sectorial, perspectiva temporal o ámbito espacial. Si no se adapta el concepto genérico de planeación a la realidad histórico-política, aquél pudiera verse reducido a un simple ejercicio académico y pretendidamente "neutro".13 Existe una diferencia significativa entre la planeación política y el ejercicio que implica tomar decisiones sobre el control que el Estado o la sociedad deben poseer en algunos renglones que se consideren neurálgicos en la economía. Así, se han dado serios intentos por racionalizar la intervención del Estado en la economía que caen entre esa planeación y el conjunto de decisiones sobre ramas y sectores fundamentales. Según argumenta Arturo Ortega Blake,14la planeación política no es posible con el solo hecho de controlar las variables más importantes ni
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Alejandro E. Lerma Kirchner, Cómo organizar una campaña política, Edamex, México, 1995. Arturo Ortega Blake, El campo conceptual de la planeación y de la planificación, y Arturo Ortega Blake (compilador), Planeación, la opción al cambio, Editorial Edicol, México, 1984.
tampoco únicamente interpretando la realidad en la elaboración de planes y programas. Son necesarias ambas medidas: no tan sólo la integración teórica del conocimiento de la realidad a través de la fijación de metas de las principales variables políticas y sectores de la sociedad, sino también su valoración empírica. La posibilidad de utilizar los conocimientos sobre la realidad y sobre la modificación de dicha realidad no sólo tiene que ver con la magnitud, exactitud e integración teórica de dichos conocimientos, sino que depende en mayor medida de la construcción de una teoría normativa de la acción racional. Para dar paso hacia una verdadera planeación política se necesita, en primer lugar, concebirla plenamente, para lograr apoyo y énfasis en aquellas transformaciones ideológicas estructurales sin las cuales no es posible impulsar un auténtico desarrollo; se requiere, además, considerar que la planeación sólo será eficaz cuando se vincule con la etapa de la planificación, es decir, cuando la planeación vaya íntimamente ligada al ejercicio y la práctica del poder. De ahí que sea necesario considerar que el ejercicio y la práctica del poder están determinados por: a) Acciones o decisiones concebidas de modo consciente y con una finalidad definida. b) El fin o la situación futura que se pretende conseguir mediante dichas acciones o decisiones. c) Los elementos en que se desarrollan las acciones o decisiones y sobre los que se tiene control y posibilidad de instrumentación en función de la consecución del fin. d) Las condiciones, es decir, el conjunto de elementos sobre los cuales se tiene control, y f) Las consecuencias de las acciones o decisiones. Es decir, la vinculación de la planificación con la capacidad de relacionar la asociación y la competencia, la racionalidad y el control, y la producción y el consumo, lo que implica ubicar el ejercicio de planificación en un sistema de ideas y puntos de vista sociales, entre ellos las ideas políticas, el derecho, la moral, la filosofía y la religión. Ahora bien, hay que considerar que los principios de racionalidad económico-social de la planificación, interpretada en un conjunto de decisiones, son similares en todos los países; pero es necesario dejar claro que en cada nación operan o se ejercen de acuerdo con circunstan-
cias y condiciones específicas, y con las modalidades políticas y particulares que en dicha sociedad se estén dando. Cualquier nación puede reemplazar la planificación por sistemas que se sitúan entre ésta y un régimen liberal, pero renunciar a la auténtica planeación política o adoptar esquemas parciales o demagógicos implica desistir del control del hombre sobre su propio futuro. La planeación política representa no una opción para un estilo de enfrentar la crisis sino la única alternativa para realmente impulsar un auténtico desarr~llo.'~ En este sentido, como puede observarse claramente en la gráfica siguiente, la planeación política obedece y forma parte de la planeación del desarrollo, pues integra en ella a la planeación social con la economía. De igual manera, la planeación del desarrollo procede de y es determinada por la planeación integral, de carácter eminentemente holístico y totalizador.
1 integral
Planeación sU.1
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desarrollo
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Ahora bien, a manera de ejemplo de interés particular en la coyuntura nacional actual, de entre los diversos ámbitos de planeación y de acción política se destaca a continuación la correspondiente al fenómeno electoral. Como se explica en el diagrama siguiente, la planeación electoral es determinada por y forma parte de la planeación política, re-
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Arturo Ortega Blake, op. cit.
presentando a su vez su vínculo privilegiado con la acción política. D e manera similar, la propia planeación política contempla e integra las diversas fuerzas y actores políticos, verbi gratia: factores externos o exógenos, sociedad civil, grupos de presión, grupos de interés, instancias y órganos gubernamentales, partidos políticos, etcétera.
la capacitacibn
politica
electoral
Una parte importante de la planeación electoral es, naturalmente, la planeación de elecciones. Sobre esto, cabe rescatar de la literatura especializada los planteamientos siguientes: Planificar unas elecciones no es una labor sencilla; hay que ensamblar muchas actividades, adiestrar a muchas personas y resolver problemas de logística. En unas elecciones se involucra, directa o indirectamente, un considerable número de personas, entre funcionarios y empleados, personas de las mesas o lugares de recepción de los votos, candidatos y electores. Todo eso crea un gran problema de gerencia. Por otra parte, como es un evento masivo, el proceso electoral cuesta dinero y esos recursos deben ser presupuestados con precisión y admi-
nistrados con rigor, sobre todo en países en vías de desarrollo, precisamente en los que no abundan. ¿Por qué y para qué planificar las elecciones? ¿Qué beneficios acarrea? Ante todo, proporciona al administrador electoral la orientación y la determinación de lo que tiene que hacer. En efecto, permite identificar las metas, establecer el curso de acción a seguir y calcular el tiempo, las energías y los recursos necesarios para llevarlos a cabo. Todo ello crea un ambiente de seguridad en quienes tienen la responsabilidad de organizar las elecciones, porque se sabe de antemano todo lo que habrá de hacerse. Además, facilita el control y la supervisión en la ejecución de las tareas, evita la sobrecarga de trabajo, el "recalentamiento" de algunas áreas de la estructura organizativa, ayuda durante la fase de prevotación y libera de mucha presión y tensiones. El diseño de la estructura básica de un plan de organización electoral es relativamente una tarea fácil. Las legislaciones electorales tienden a reglamentar con bastante detalle todas y cada una de las etapas del proceso electoral. Ahora bien, esto no significa que el montaje del plan deje de ser sumamente complejo. Para diseñar un plan de organización electoral se deben dar algunos pasos previos antes de ensamblar el mismo, a saber: recolección de información, sistematización de la información y, por último, definición de las actividades. En primer lugar, hay que analizar atentamente la legislación electoral. Con ello se busca extraer la secuencia del proceso electoral; es decir, sus fases, los procedimientos y los plazos en que deben realizarse las actividades previstas en cada etapa del mismo. En segundo lugar, como no todos los detalles se encuentran definidos en la ley electoral, se tiene que recopilar información acerca de cómo se han llevado a cabo en la práctica esas actividades. Esta información es de vital importancia para determinar cómo se desarrollaron en el pasado las distintas actividades organizativas, quiénes las realizaron, qué dificultades se presentaron. Esta recolección de información permite completar de manera exhaustiva el inventario de actividades, tareas y acciones que han de incluirse en el planteamiento y que no son consideradas en la ley electoral. Este esfuerzo, además, permite extraer ideas para operacionalizar en detalle disposiciones contenidas en la normatividad electoral. Compilada la información, se impone luego organizarla y sistematizarla. Esto se puede realizar con base en dos criterios: partiendo de lo general a lo particular, por una parte y, por la otra, de acuerdo con la secuencia cronológica en que deberán llevarse a cabo las actividades.
Ya se dijo que la legislación electoral determina las etapas del proceso electoral. Estas etapas constituyen lo general. A partir de ellas se procede entonces a desglosarlas en conjuntos de actividades y las actividades, a su vez, en tareas y acciones específicas. Logrado este detalle se reagrupan las actividades en conjuntos, y las tareas y acciones específicas por cada actividad. Si bien las etapas del proceso electoral tienen una lógica secuencial, desde el punto de vista administrativo algunas actividades tienen que ser realizadas en secuencia, pero otras deben llevarse a cabo simultánea o paralelamente. El inventario de actividades a realizar puede ser estructurado en tres momentos o partes: etapa de preparación de la votación, etapa de votación, escrutinio y conteo electoral, y etapa posterior a la elección. Si bien la identificación de lo que tendrá que realizarse puede resultar una tarea relativamente fácil, el montaje del plan y su estructuración es complejo. En efecto, para cada conjunto de actividades, tareas y acciones se deben formular algunas preguntas que requieren de respuestas claras y precisas: ¿Por qué debe hacerse? ¿Qué se persigue? ¿Qué se necesita para llevarlo a cabo? ¿Dónde tendrá lugar? ¿Cuándo deberá realizarse? ¿Quién lo hará? ¿Cómo se hará? Lo que se pretende con esto es determinar los cinco aspectos cuya definición es necesaria para el ensamblaje del plan de organización. A saber: determinación de los objetivos, descripción de las tareas a realizar, estimación del tiempo de realización, asignación de la ejecución y supervisión de los trabajos, presupuestación de gastos. Vale la pena comentar brevemente cada uno de ellos. En primer lugar está la determinación de los objetivos; es decir, definir el resultado que se persigue y las metas que se desean alcanzar. A simple vista esto podría parecer muy simple; sin embargo, el esfuerzo puede resultar arduo y difícil. Los objetivos deben definirse a distintos niveles: general, intermedio y específico. Los objetivos principales son sustentados por lo regular por sus objetivos concretos. D e esta manera, los objetivos forman una jerarquía y también una red. Esta jerarqui-
zación e interrelación corresponde a la jerarquización en los niveles de dirección en la organización. Los objetivos deben concebirse con un gran sentido práctico y, de ser posible, expresarse en términos mensurables para facilitar su verificabilidad. Definir y hacer conocer los objetivos es un verdadero desafío. En su formulación deben participar tanto los directivos de alto nivel como los de nivel medio. Todos deben conocer cuáles son las metas, y debe motivarse y estimular al personal a trabajar unido para alcanzarlas. Los objetivos forman un tejido de resultados y acontecimientos que se desean. Si no están debidamente interconectados y no se sustentan entre sí, los miembros de la organización seguirán rutas que parecerán buenas en lo personal o para un departamento, pero que podrían resultar desastrosas para la institución como un todo. E n segundo lugar se debe proceder a describir y detallar lo más posible cada una de las actividades, tareas y acciones. Cuanto mayor detalle y precisión, mayor seguridad y posibilidad de control podrá alcanzarse durante la ejecución y gerencia del plan. Aquí lo que importa es determinar qué se debe hacer y cómo. Resulta imprescindible, para quienes tendrán la responsabilidad de llevar a cabo el trabajo, saber esto con suficiente antelación. De tal manera, quien asigna el trabajo podrá verificar su cumplimiento y evaluar el incumplimiento. En tercer lugar está la necesidad de calcular el tiempo de realización que requerirán las distintas actividades, tareas y acciones. Con tal fin, no sólo se deberá precisar la fecha de inicio y de culminación de cada una de ellas sino también un margen posible de rejuego, así como el límite crítico, es decir, la fecha en que tiene que ser concluida inevitablemente. Estimar debidamente el factor tiempo es vital tanto en el planteamiento como en la fase de control durante el proceso de administración electoral. Por lo general, la votación se realiza en un día determinado. Todo tiene que estar listo para esa fecha. La posibilidad de una postergación de las elecciones por dos o tres días es impensable y puede ocasionar graves dificultades políticas. Aunque los funcionarios electorales fallen las elecciones se tienen que celebrar. Precisamente por eso las labores de administración electoral son de mucha responsabilidad y crean mucha tensión. Calcular el tiempo implica, también, determinar el "tiempo optimista" (el estimado con un buen margen de holgura si todo sucediera como se ha previsto), el "tiempo probable" (aquél que se considera necesario para realizar el trabajo) y el "tiempo pesimista" (una estimación basada en el supuesto de que se enfrenten condiciones adversas). Otro aspec-
to importante a determinar es la "ruta o camino crítico"; esto es, la secuencia de tareas que requiere de mayor tiempo y que, por lo tanto, implica el menor tiempo de holgura. En cuarto lugar se debe proceder a la asignación de los trabajos por realizar, tanto al personal que será encargado de su ejecución directa como a quienes los supervisarán, de tal manera que se pueda en todo momento determinar quién deberá hacer qué y quién tendrá la responsabilidad de controlar o supervisar dichas labores Un plan de organización electoral estará incompleto si no incluye un presupuesto de gastos detallado. Por ello, para cada actividad, tarea o acción se debe estimar el costo en que se incurrirá para llevarla a cabo. Aquí se parte de lo particular a lo general. El costo de las elecciones aumenta cada día. Y en el caso de América Latina, con la crisis económica en la que está sumida y los efectos devastadores de la inflación, esta situación se torna más dramática. El altísimo costo de avanzadas tecnologías, sobre todo en el área de informática y procesamiento de datos, limita muchas veces su utilización. Por ello cada vez son más considerables los recursos económicos que se invierten en la adquisición de equipos y para solventar el trabajo de organizar y mantener un registro civil confiable que sea el fundamento de las listas electorales, la compra de la utilería electoral, los requerimientos de un sistema de comunicación eficaz para las distintas operaciones de recolección de información en la fase del conteo electoral, las necesidades de adiestramiento del personal que se involucra en todo el proceso electoral, por mencionar sólo algunos ejemplos. Con estos elementos determinados, definidos y desarrollados en la manera explicada, se puede proceder entonces al ensamblaje final del plan, a estructurar10 y presentarlo de una manera sistémica, debidamente calendarizado en sus diferentes etapas y conjuntos de actividades, tareas y acciones. Es importante advertir que ningún plan general de organización electoral logra preverlo todo; que no es ni puede ser perfecto. El intento de manejar racionalmente, en términos administrativos, un proceso electoral es un gran reto. Se requiere de mucho pensamiento, de un gran sentido práctico y de un conocimiento particular del medio en el que se opera. Una tarea de este género no debe ser obra de una sola persona sino, más bien, de un equipo de trabajo. Si administrar es coordinar eficazmente un esfuerzo colectivo, entonces la planificación debe ser resultado de un trabajo en equipo.
La mejor planeación se logra cuando los administradores tienen la oportunidad de contribuir a los planes que afectan a las áreas sobre las cuales tienen autoridad. Una forma de asegurar que se conozcan bien los planes y de lograr la ventaja de lealtad hacia los mismos es que participe el mayor número posible de administradores en la planeación. Bajo esta circunstancia, es más probable que el plan se ejecute con entusiasmo e inteligencia.lh En las primeras versiones de un plan de organización electoral siempre se olvidan detalles. Por eso debe procurarse que exista una retroalimentación continua durante su ejecución. Los planificadores y analistas deben asumir una actitud presta a aceptar la existencia de errores y a reajustar algunos de sus aspectos si se demuestra que es necesario y conveniente. Como se aprecia, para planificar unas elecciones es mucho lo que se debe pensar y escribir antes de iniciar los trabajos de organización.
Pero toda esta labor previa produce, como ya se destacará, incalculables beneficios. Una vez ensamblado el plan de organización, éste se convierte en una especie de manual de administración electoral que, evaluado y revisado periódicamente, puede servir para futuras elecciones. Su confección es, entonces,una inversión rentable y un medio de institucionalización electoral." Cabe destacar, a manera de ilustración, algunos elementos clave en el caso de nuestro Instituto Federal Electoral:
Registro Federal de Electores. Para la realización de los procesos electorales es indispensable, entre otras actividades, registrar, actualizar y depurar oportunamente los nombres y datos generales de los ciudadanos mexicanos en edad de votar contenidos en el Padrón Electoral y en la Lista Nominal de Electores. E n nuestro país, el encargado de realizar estas funciones es el Instituto Federal Electoral, a través de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores.
Ih
KoontzJO'DonnelllWeihrich, Administración, McGraw-Hill, México, 1985.
l7
Diccionario Electoral, Serie Elecciones y Democracia, Centro Interamericano de Asesoría y
Promoción Electoral (CAPEL), Costa Rica, 1990.
El Registro Federal de Electores ubica, en función de su domicilio, a cada ciudadano en el ámbito territorial para facilitar su derecho al voto. Dicha área territorial se denomina sección electoral y es la unidad básica en que se divide el territorio nacional para la inscripción de los ciudadanos en el Padrón o Registro de Electores y en las listas nominales de electores, donde se incluyen los nombres de los ciudadanos empadronados que han obtenido su respectiva Credencial para Votar con fotografía. Muestra de la gran participación e interés ciudadano en el programa para las elecciones de 1994 es que más de 47.5 millones de mexicanos estuvieron inscritos en el Padrón Electoral y más de 45.5 millones contaron con su Credencial para Votar. Del mismo modo, es de señalar la asistencia a los módulos de cerca de 13 millones de ciudadanos para solicitar su inscripción al Padrón; 2.4 millones a reportar cambios de domicilio; 1.4 millones a corregir sus datos y 900 mil a solicitar reposición de credencial por pérdida o deterioro grave en sus micas. Es importante destacar que al Padrón Electoral y a las listas nominales se les realizaron 36 verificaciones,entre 1991y 1994,tanto a nivel nacional como estatal, mediante distintos enfoques metodológicos. Estas verificaciones han sido realizadas por diferentes actores sociales: partidos políticos, diversos organismos de consultoría, instituciones académicas y la propia autoridad electoral. Los resultados de estas verificaciones arrojaron en promedio un 96% de confiabilidad. Es pertinente señalar que los partidos políticos recibieron las listas nominales de electores en medios magnéticos y de manera impresa, con el fin de que realizaran una revisión más al Padrón Electoral y a las listas nominales con suficiente anticipación a los comicios federales.
Prerrogativas y partidos políticos. En este rubro, la Dirección Ejecutiva responsable realiza la recepción de solicitudes para el registro de los partidos políticos y la entrega del financiamiento público a que tienen derecho; vigila el uso de las franquicias postales y telegráficas que les corresponden, así como el uso de prerrogativas y contratación de tiempos en radio y televisión para dar a conocer plataformas políticas y candidatos; da seguimiento al registro de integrantes de los órganos directivos de los partidos políticos y el de sus representantes ante los órganos del Instituto a nivel nacional, local y distrital; todas estas actividades requieren de una adecuada planeación para el logro de óptimos resultados. Organización electoral. Durante la etapa preparatoria de las elecciones federales, y en los términos de las atribuciones que le confiere el
Artículo 94 del Cofipe, el Instituto Federal Electoral se aboca a la debida integración y funcionamiento de los órganos locales y distritales, así como a los aspectos operativos de los comicios. A nivel nacional, la coordinación de los trabajos que desarrollan los órganos permanentes y temporales del Instituto en cada entidad federativa y en cada distrito electoral federal corresponde a la Dirección Ejecutiva de Organización Electoral. Con tal propósito, esta área desarrolla esquemas que le permiten mantener comunicación permanente con las 32 Juntas Locales y con las 300 Juntas Distritales Ejecutivas,mismas que, por mandato de ley, son de carácter permanente y realizan actividades tanto en el año del proceso electoral como en los dos años intermedios Asimismo, en el proceso electoral se instalan 32 Consejos Locales y 300 Consejos Distritales que son los reponsables de vigilar el adecuado desarrollo de las elecciones. Sobre este asunto cabe destacar que para los comicios federales de 1997 se instalaron 104,716casillas, lo que implicó el diseño y preparación de la documentación electoral a utilizarse en virtud de los 47'009,968 electores que tenían posibilidades de ejercer su derecho ciudadano al voto. Capacitación Electoral y Educación Cívica. Como parte operativa del proceso de planeación, el programa de capacitación electoral está diseñado para ejecutarse a través del esquema de "cascada", que ubica piramidalmente a los grupos de población a capacitar, con el propósito de establecer un flujo descendente en la impartición de los conocimientos para hacer posible la preparación que requieren los diferentes actores del proceso electoral. Con este esquema, la Estrategia de Capacitación Electoral considera a diversos grupos de población a capacitar: 1,660 vocales de las Juntas Locales y Distritales Ejecutivas, 11,695 capacitadoresy supervisores electorales, 5'095,388 ciudadanos seleccionados por sorteo, 732,914 funcionarios de casilla, 24,391 observadores electorales y ciudadanía en general. Por otra parte, la educación cívica es concebida como un medio idóneo para fortalecer la cultura política de los ciudadanos y de la población en su conjunto en un sentido democrático. De acuerdo con esta concepción, y sobre la base de un diagnóstico del estado actual de la cultura política nacional, se desarrolla una estrategia permanente y general de difusión de los valores democráticos. A través de ella se pretende sensibilizar a distintos sectores de población sobre la naturaleza, funcionamiento y ventajas de las instituciones democráticas.
Junto con estas actividades permanentes se desarrollan estrategias d e promoción del voto muy ligadas a los procesos electorales. O t r o claro ejemplo d e planeación electoral puede verse e n el informe d e Teodoro Peña Carrasco, vicepresidente del Tribunal Superior Electoral, sobre la preparación d e las "elecciones parciales" del 17 de junio d e 1990 e n la hermana República d e Ecuador, y del cual hemos extractado lo siguiente:18 Estas elecciones generaban especiales expectativas tanto desde el punto de vista político como por el nuevo sistema electoral; las primeras por el significado que han adquirido durante este último periodo democrático, una suerte de medición del pulso de la opinión pública sobre las tareas del gobierno a mitad de periodo, y las segundas por la introducción de las reformas electorales que permitían la reducción del tiempo electoral, una mayor participación y control en la calificación de candidaturas y en el escrutinio de los partidos políticos, y la automatización de los escrutinios tanto en la captación de resultados desde la primera noche de las elecciones como en la notificación, impugnaciones y apelaciones en la segunda fase e instancia definitiva de los escrutinios. La convocatoria se realizó de acuerdo con la ley, 120 días antes del día de las elecciones, el 17 de febrero de 1990 y la inscripción de candidaturas se cerró el 19 de marzo de 1990. La campaña electoral, en la que participaron los 15 partidos políticos reconocidos legalmente, duró hasta 72 horas antes del día de las elecciones y el sufragio se realizó el 17 de junio con normalidad, orden y paz. Desde 30 días antes de la convocatoria se realizó la preparación del registro electoral con más de 5'200,000 electores, en base al registro entregado por la Dirección General del Registro Civil, Identificación y Cedulación, entidad dependiente del Ministerio de Gobierno. Los prepadrones se exhibieron en más de 10,000 sitios públicos del país, se entregaron 3,000 ejemplares a los partidos políticos y alrededor de 2,000 mesas de información receptaron [sic] las correcciones y cambios de domicilio durante 60 días, 52 días más que el antiguo sistema que disponía de ocho días.
Ejemplo seleccionado de otro país con el objeto de mostrar objetividad desinteresada. Tomado del Boletín Electoral Latinoamericano, 111, enero-junio de 1990, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, IIDHICAPEL, Costa Rica.
A nivel nacional se realizó una campaña a través de la televisión, prensa y radio sobre los procedimientos de la votación, la ubicación de los recintos electorales, las listas con las nóminas de los candidatos en cada una de las 21 provincias del país y los nombres de los miembros de las Juntas Receptoras del Voto.
El ciclo tradicional de planeación comprende, como se aprecia en la siguiente figura, cuatro grandes procesos iterativos y secuenciales:
DUGNOSTCO
OQJETNOS
RECURSOS
En cambio, el ciclo ampliado de la planeación comprende siete grandes procesos internos y cuatro externos, todos ellos también iterativos pero simultáneos y a velocidades diferenciadas, como se puede ver a continuación. / CONTROL
/
I 1
MEDIOS
\
, v.c
FINES
La planeación, en cualquiera de sus aplicaciones, implica sobre todo un proceso racional. Kepner y Tregoe desarrollaron un enfoque interesante basado en la organización y en cuatro patrones básicos de pensamiento.19 Consideran a la organización como uno de los inventos más grandes de la humanidad en todos los tiempos. Una organización pretende operar como unidad con todas sus partes en eficiente coordinación, pero con mucha frecuencia no es así: las partes operan a niveles disparejos de eficiencia, se traslapan, o trabajan en contra de los intereses de los demás o de la organización como un todo. Cuando interactúan en una causa común, las personas pueden convertirse en un grupo integrado. Comprenderse unos a otros como individuos, sentir conscientemente al otro y saber adaptarse a las particularidades individuales de los demás es lo que hace que un grupo operativo se mantenga integrado. El aprecio común y los beneficios psicológicos que los miembros del grupo obtienen de tal asociación hacen deseable y razonable llevar a cabo actividades de grupo. No obstante, ese grupo no es un equipo. Un equipo se basa primordialmente en las capacidades técnicas de sus miembros, los cuales trabajan para lograr metas específicas y sólo en segundo término buscan la simpatía entre los miembros como individuos. Los miembros de un equipo deben ser capaces de tolerarse mutuamente para trabajar estrechamente. Además, todos los miembros deben dedicarse a una sola meta y utilizar el mismo conjunto de procedimientos para alcanzarla. Según Kepner y Tregoe, el trabajo en equipo puede lograrse enseñando a las personas a utilizar, conscientemente y en cooperación, cuatro patrones de pensamiento que ya usan en forma inconsciente e individualista. Esos cuatro patrones básicos se reflejan en las cuatro preguntas que los directivos formulan todos los días: a) ¿Qué está ocurriendo? b) ¿Por qué ocurrió esto? c) ¿Qué curso de acción deberíamos adoptar? d) ¿Qué nos espera más adelante?
IV
Charles H. Kepner y Benjamin B. Tregoe, El nuevo directivo racional, McGraw Hill/lnteramericana, México, 1988.
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Veamos enseguida una explicación más detallada de estas preguntas. a) ¿Qué está ocurriendo? requiere una aclaración. Demanda una clasificación, un desglose, una clave para interpretar el mapa de los sucesos actuales, un medio para lograr y mantener el control. Refleja el patrón de pensamiento que nos permite ordenar todo aquello que era desorden, incertidumbre o confusión. Nos facilita establecer prioridades y decidir cuándo y cómo tomar medidas que tengan sentido y produzcan buenos resultados. b) ¿Por qué ocurrió esto? indica la necesidad de pensar en términos de causa y efecto. Este segundo patrón básico es aquel que nos hace posible pasar de la observación del efecto de un problema a la comprensión de su causa, de modo que podamos tomar las medidas apropiadas para corregirlo o para, por lo menos, reducir sus efectos. c) ¿Qué curso de acción deberíamos tomar? implica que debe hacerse una elección. Este tercer patrón básico de pensamiento nos permite decidir el curso de acción que tenga más posibilidades de alcanzar una meta específica. d) ¿Qué nos espera más adelante? significa una perspectiva de futuro. Usamos este cuarto patrón básico de pensamiento cuando intentamos evaluar el problema que podría ocurrir, la decisión que podría ser necesaria el mes entrante, el año próximo o dentro de cinco o más años. Estos autores20 desarrollaron cuatro procesos racionales básicos para emplear y compartir información sobre asuntos de la organización. Dichos procesos son procedimientos sistemáticos para obtener el mejor provecho del uso de los cuatro patrones de pensamiento. Por ello son universalmente aplicables. Aunque los directivos sean japoneses, canadienses o brasileños, todos están provistos (como consecuencia de diarias experiencias humanas) de idénticos e inmutables patrones de pensamiento. Sólo su objeto y su contenido cambian. Ellos son:
Análisis de situación. Es el proceso racional basado en el primer patrón de pensamiento. Gira en torno a la pregunta ''¿qué está ocurriendo?"
2"
Charles H. Kepner y Benjamin B. Tregoe, El nuevo directivo racional, op. cit.
y a la evaluación y clarificación de situaciones, a la clasificación de los fenómenos, al desglose de situaciones complejas en componentes manejables y al mantenimiento del control sobre los eventos. Cuando surge una situación, la información disponible generalmente es una mezcla confusa entre lo pertinente y lo irrelevante, lo importante y lo intrascendente. Antes de poder hacer algo razonable o productivo debe ordenarse la situación confusa para poder observar sus componentes en perspectiva. Hay que establecer prioridades y delegar las acciones. Se debe contar con los medios para mantener un registro de la información a medida que se resuelven las situaciones pasadas y las nuevas vienen a ocupar sus lugares. Análisis d e problemas. Este segundo proceso racional se basa en el patrón de pensamiento "causa-efecto". Permite identificar, describir, analizar y resolver con precisión una situación en la que algo ha salido mal inexplicablemente. Proporciona un medio metodológico para extraer la información esencial de una situación problemática y hacer a un lado la información irrelevante o confusa. Análisis de decisiones. El empleo de este proceso permite apartarse un poco de una situación de decisión para evaluar sus tres componentes: a) analizar las razones para tomar la decisión y examinar su propósito; b) analizar los riesgos relativos de cada opción, y c) elegir la opción más acertada y segura, la que haya surgido de una cuidadosa consideración de todos los factores. Análisis de problemas potenciales. Este cuarto proceso racional se basa en la preocupación por los sucesos futuros, por lo que podría suceder. Un problema potencial existe cuando es posible preverlo en una situación dada. Nadie tiene la certeza de que va a surgir un problema, pero no se puede asegurar tampoco que no va a surgir. Este proceso utiliza lo que sabemos o podemos suponer sin riesgo para evitar posibles consecuencias negativas en el futuro. Se basa en la idea de que pensar y actuar con anticipación para evitar un problema resulta más provechoso que tener que resolverlo cuando lo hemos dejado desarrollarse. Este proceso racional permite a la organización tomar parte activa en la conformación de su futuro. A ello le hemos denominado "planear".
La formulación de planes resulta ser un instrumento muy útil para el desarrollo de una nueva campaña política, de una organización o partido, o para la transformación de una institución que se encuentra en camino de alcanzar mayores y mejores logros. Su naturaleza se comprende en función del proceso racional necesario para realizar los cambios que se requieran. Como instrumento técnico, la formulación de planes resulta incapaz de garantizar los cambios en virtud de que sólo constituye una actividad d e convergencia entre la política y la economía, aunque introduzca deliberadamente mayor racionalidad a las decisiones políticas. E n consecuencia, se entiende la planeación como instrumento, proceso o técnica dentro del sistema económico; considera tanto al conjunto de técnicas adecuadas, como a los procesos sociales que inciden en su instrumentación. Sólo un enfoque de este tipo es capaz de ofrecer garantías para elaborar planes que tengan alguna posibilidad de ser puestos en práctica en forma efectiva. Este proceso se inicia cuando se revisa el entorno que determina las funciones trascendentales de la institución o empresa, la filosofía que orienta el quehacer organizacional y la cultura que ha caracterizado su proceso de crecimiento y desarrollo. La definición del marco de planeación incorpora lineamientos para el mediano plazo y su temporalización anual; estos últimos se derivan de: La reflexión sobre la misión, la organización, su cultura y sus atributos. El análisis del ramo o sector. Las unidades de planeación que a nivel sectorial inciden en las acciones institucionales. Los gabinetes especializados, como responsables de las actividades de planeación dentro de los órganos de coordinación institucional. Otras instancias de comunicación y concertación que sean instituidas en función del modelo de planeación interactiva. Con este ejercicio inicial se conforma el marco de Planeación institucional, del cual surgen: 21
Tomás Miklos y María Elena Tello, Planeación interactiva, op.cit.
Los mecanismos de coordinación. La forma de participación de las áreas centrales, delegacionales y subdelegacionales. Las actividades del modelo de planeación interactiva en lo que se refiere a su simultaneidad, continuidad e interdependencia. Al margen de la definición y sustentación de lineamientos tradicionales de planeación, en este marco también se formula una visión prospectiva del proceso. Así, resulta necesario: La definición de variables acerca del entorno (éstas se analizan de manera permanente). El tratamiento estadístico de las variables cuantitativas. El estudio de las variables de carácter cualitativo, que se refieren en su mayor parte a aspectos de orden político y social. Cuando se concluye la demarcación de políticas institucionales se incorporan al marco de referencia: Las prioridades sectoriales para que se asegure la congruencia con los programas. En apoyo a esta delimitación se elabora también el diagnóstico y se formula el pronóstico respectivo; como consecuencia, surgirán los escenarios de planeación para el largo y el mediano plazos. Por tanto, el marco de la formulación de planes contiene las consideraciones generales que habrán de dar pauta a la definición de objetivos, estrategias y líneas de acción en el mediano plazo. El diseño de los objetivos por medio de este esquema constituye la fase del proceso de planeación que responde a la identificación de los principales problemas y necesidades generales y de cada región en lo particular. El establecimiento de los objetivos se lleva a cabo de acuerdo con los resultados del diagnóstico y de la formulación del pronóstico en lo que se refiere a los escenarios de largo y mediano plazos. El diseño de los objetivos no constituye una fase más del proceso de planeación, menos aún una función aislada, sino más bien forma parte de los elementos de carácter medular en dicho proceso y permite la interacción de las delegaciones y subdelegaciones con el nivel central. En esta etapa, la interacción implica que ambas partes definan los marcos de referencia general para administrar el cambio e inducirlo y di-
rigirlo hacia los objetivos para el mediano plazo. De esta manera, se confrontan las líneas generales prioritarias que describen los niveles central y regional. Cuando éstas se encuentran definidas se esboza un conjunto interdependiente de medidas políticas de acuerdo con un objetivo estratégico. Por ello, en la formulación de la estrategia se encuentran presentes: Los recursos que constituyen la base para la acción que se emprenderá. Los medíos de acción. Los propósitos que se tienen como objetivo. Es conveniente señalar que la definición de las estrategias puede ser: De naturaleza básica, en virtud de que identifica de manera específica la forma como se cumplirá un objetivo. Complementaria, porque corresponde a las líneas que aseguran lo pertinente de los enfoques generales y compensatorios, así como porque considera la compensación o control de posibles desequilibrios que fueron causados por la instrumentación de las acciones elegidas. Como respaldo a este ejercicio se desarrollan los escenarios de la institución a largo y mediano plazos, a partir de la situación futura probable y de la imagen que se tiene como objetivo a largo plazo. Estos escenarios se formulan con base en l a prognosis; su propósito principal consiste en prever una situación futura probable, conforme a ciertos cambios en las variables más importantes que podrían modificar el futuro hacia alguna dirección específica. Son, por su esencia, prospectivos. Su construcción extrapola las tendencias de las variables. Se elaboran imágenes futuras con y sin intervención externa, con el fin de ajustar su trayectoria. Los cambios en las variables deben mantenerse en un contexto de alta probabilidad y coherencia, de manera que se eviten planteamientos ilusorios Asimismo, deben establecerse escenarios normativos y de contraste que consideren cambios en las variables internas y que, de igual forma, se deriven de la necesidad reflexionada o reclamada de que en el futuro de largo plazo puedan ser afectadas las funciones y actividades de la institución o empresa. Esa previsión es importante en virtud de que a partir de ella se pueden estimar las alternativas en los objetivos y es-
trategias institucionales, con el fin de dar respuestas rápidas y adecuadas ante posibles cambios. El plan representa el resultado del ejercicio continuo de planeación interactiva, el cual muestra la forma en que se: Evalúan las condiciones socioeconómicas y de recursos del país. Señalan las tendencias manifiestas de acuerdo con esa realidad. Predicen las necesidades y los futuros recursos. Analizan las características de la filosofía y cultura organizacionales Definen fines y objetivos. Determinan las metas para diferentes ámbitos de ejecución. El plan constituye el instrumento más eficaz para racionalizar las acciones presentes y futuras. Está integrado por el cuerpo analítico y el planteamiento institucional. El primero se refiere a la coordinación de las decisiones sustanciales que surgen de los niveles central y delegacional, y subdelegacional regional; asimismo, se fundamenta en un planteamiento para la toma de decisiones. El segundo contempla las decisiones de operación y control que son necesarias para la ejecución y evaluación del cuerpo analítico. Por tanto, el plan incluye el análisis de situación o la descripción de un diagnóstico, la exposición de la imagen futura y la definición de objetivos, metas y acciones que, al relacionarse con las estrategias y programas, permiten jerarquizar políticas e instrumentos. El plan adquiere sentido práctico cuando se incorporan decisiones sobre quiénes tendrán la responsabilidad de su ejecución y al considerar la creación de grupos de concertación de acciones y el fortalecimientode instancias de decisión. Consiste, en síntesis, en el documento derivado del proceso de planeación y es el insumo esencial del proceso de programación.
El proceso de programación se inicia con la definición de políticas de acción a corto y mediano plazos. En el subsistema de programación se determinan los programas y los subprogramas que sustentarán la jerarquización de prioridades institucionales y la programación estratégica.También incluye la definición
22
Véase Tomás Miklos y María Elena Tello, Planeación interactiva, op. cit.
de proyectos que mejoren la operación del área donde se genere. Así, la asignación del gasto se realizará de acuerdo con la programación. Para el caso de la empresa pública, la operación del subsistema tiene como base la técnica de programación que elige la coordinadora sectorial o las globalizadoras, en lo que se refiere a programación, la cual se ejecuta de acuerdo con el modelo de planeación. D e esta manera, los lineamientos se adaptan a las características de la organización y, como consecuencia, facilitan la interacción del proceso pues las empresas filiales, las regiones y las áreas centrales disponen de parámetros, instrumentos matemáticos, conceptos y ubicación e n el tiempo y en el espacio, con el fin de que sus objetivos y estrategias se transformen en metas y acciones de corto plazo. El principal instrumento normativo que debe dominar la organización es el programa institucional. De éste se derivan las orientaciones para el corto y el mediano plazos. Así, los compromisos de corto plazo deberán ser congruentes con el Programa Operativo Anual y expresarán el avance parcial que se estime pertinente. La etapa de programación es de gran importancia pues es en ella donde surgirán las congruencias y correspondencias principales del esquema de interacción definido. Los resultados de los modelos de demanda, oferta y macroeconómico constituyen un instrumento valioso para la programación. Proporcionan elementos e instrumentos suficientes que facilitan el ejercicio de jerarquización de prioridades y se derivan en acciones específicas que
Modelos De demanda
Objetivo
Alcance
Facilitar la determinación de prioridades y metas Analizar elementos,
De oferta
propiedades y comportamiento
los principios
finalmente se constituyen en subprogramas. En la página anterior se muestra una visión integrada de los tres tipos de modelos planteado^.^^ La identificación de los instrumentos es tan importante como la definición de los elementos básicos; el modelo de oferta los proporciona ya que cuantifica los recursos existentes (físicos, humanos y financieros) y establece las actividades que deben realizarse, el rendimiento deseable y el grado de utilización de los recursos. El análisis de tales instancias permite que se conozca la capacidad de operación de las delegaciones, subdelegaciones y de la oficina central. Lo anterior ofrece información acerca de la suficiencia de los recursos existentes y sobre las políticas y medidas para dotar a cada instancia de los recursos necesarios, de manera que se cumpla con los niveles deseables de satisfacción. De tal forma, el modelo establece el recurso básico necesario que habrá de otorgar el servicio o producir el bien en la cantidad suficiente, además de que implanta una norma de rendimiento ideal para cada institución y10 función, pues éstas deberán comparar dicha norma con los rendimientos observados en el proceso de operación respectivo. El modelo macroeconómico proporciona elementos importantes del entorno económico, en particular de los productos que compiten en el mercado; la información puede incluir, por ejemplo, producción, precios, tasa de interés, tarifas, costos de transporte, etcétera. Esto hace que pueda disponerse de estimaciones que permitan medir y prever compromisos adicionales, con el fin de garantizar el logro de estrategias y acciones de corto plazo.También prepara para dar respuestas rápidas y adecuadas ante contingencias que se presenten en el entorno de la organización. Deben considerarse, asimismo, los análisis de evaluación realizados en los resultados finales de la operación que correspondan a años o periodos anteriores. En este tipo de evaluación se expone el nivel de logro de las metas programadas; además, las causas que se interpusieron entre la meta y su desviación, sea inferior o superior, y, finalmente, el impacto en el avance de los objetivos, estrategias y acciones a corto plazo. De esta forma, se logra una jerarquización de prioridades en la que confluyen las expectativas del programa, los resultados de la evaluación y la información de los modelos. Con ello se realiza un ejercicio de con-
2'
Véase ibid.
gruencia y se evalúa la importancia de los objetivos y estrategias viables a corto plazo. Finalmente, se establece una primera cuantificación de compromisos; esto implica darle coherencia al proceso y calcular el nivel de riesgo en el cumplimiento genérico de los programas. Los modelos requieren, al igual que el proceso de programación, ser alimentados por un sistema de información confiable y oportuno para ofrecer resultados con base en análisis de datos sobre demanda, oferta y otras variables sociales, políticas y económicas, tanto de carácter externo como interno.
Este proceso representa el producto de la programación con base en el ejercicio de asignación de recursos; este último le proporciona sentido al programa institucional. El presupuesto representa el compromiso con la operación planeada, al asignar los fondos y recursos necesarios para financiar el ejercicio d e programación. El punto de partida del presupuesto es el programa-presupuesto, que se deriva del análisis de la congruencia y la concertación programática. El ejercicio presupuesta1 se inicia con el análisis de metas expresadas en unidades de producto final. Así, el programa-presupuesto relaciona las metas con las unidades monetarias requeridas; lo anterior, de acuerdo con los objetivos proyectados para el mediano plazo y que se encuentran ya definidos para el corto plazo. Las funciones del presupuesto se dan en un ámbito específico de la planeación debido a que se trabaja con procesos cuantificables y productos tangibles. El proceso de presupuestación se basa en la técnica de programación presupuestaria y se adapta a los requerimientos de la institución. Sus características principales son: Define, a nivel de programas, subprogramas, proyectos y actividades, las decisiones de gasto e inversión que se proporcionan en la etapa de congruencia y concertación programática. Comprende el ejercicio anual; detalla los recursos y actividades que deben realizarse para cumplir el programa institucional, aunque pueden contener proyecciones de dos años o más. Sus actividades se ejecutan por medio de una reglamentación jurídica y los recursos estatales se movilizan de acuerdo con las decisiones planeadas y concertadas.
Por una parte, emplea la contabilidad para medir los recursos fiscales que necesita y, por otra, establece las unidades físicas de las metas definidas. Conjuga aspectos de diversas disciplinas y técnicas -economía, mercadotecnia e ingeniería, entre otras- no sólo en la formulación del programa-presupuesto sino también en el análisis e interpretación del mismo, conforme al plan. Así, la programación presupuestaria se expresa en el programa-presupuesto y cumple con el propósito de combinar recursos disponibles en el futuro inmediato, de acuerdo con las metas de corto plazo que han sido concebidas para la ejecución de los objetivos de largo y mediano plazos. Este programa cumple dos funciones básicas: a) Relaciona la acción inmediata con el plan de largo plazo y con los programas de mediano y corto plazos. b) Sirve de enlace y coordinación entre las decisiones que se acuerdan en el alto nivel y las decisiones de detalle que se establecen en los niveles intermedios, responsables de la operación. Sin embargo, es importante recordar que existe una gama de decisiones no programadas en las que no se tienen bajo control las variables y e n donde, inclusive, la confiabilidad d e su información es insuficiente (ensayo, error, retroalimentación). Mediante la retroalimentación presupuesta1 es posible contar con pautas para programar cada vez mejores decisiones de coyuntura. Las decisiones programadas son aquéllas en las que se controla la mayor parte de las variables y se prevén ciertas circunstancias. Con demasiada frecuencia una decisión no programada se deriva de una falta de previsión, debida a una mala interpretación de la realidad o porque los datos en los que se basó no eran confiables; esto tiene consecuencias a lo largo de todo el proceso de planeación. El programapresupuesto pretende que "el conjunto de decisiones de gasto tienda a encuadrarse en la política planificada y que las decisiones en sus diferentes niveles de participación sean congruentes y complementarias". El proceso de asignación de recursos conlleva la interacción entre el área responsable de integrar el presupuesto y las áreas responsables de la ejecución de los programas, pues es en estas instancias en donde se discuten la confiabilidad de los costos y las limitaciones de recursos financieros.
D e igual manera, cuando se presentan limitaciones presupuestales y se requiere reconsiderar los programas de acuerdo con sus costos y su alcance para darles nuevamente prioridad (resultados obtenidos), las áreas deben defender sus programas en función de las dimensiones costolmeta. La programación y presupuestación son fases que deben entenderse ligadas entre sí: una forma parte de la otra. Precisamente, al relacionar la fase de presupuestación con la de ejecución se da lugar a los subsistemas de control y de evaluación; estos últimos resultan tan importantes como cualquier otro de los descritos.
Este subsistema es fundamental pues permite la necesaria retroalimentación del sistema interactivo de planeación. Tiene dos componentes básicos y complementarios: la evaluación y el control. Se distingue de otros subsistemas porque se da durante la ejecución y representa la acción más controvertida de los ejercicios de planeación. Posee el proceso más dinámico del modelo, ya que resume, extrae y analiza la información que se deriva de la operación, incide directamente en esta última y no permite desvíos ni retrasos en el cumplimiento de cada etapa.Tanto como ejercicio de evaluación y de control, cuanto por la naturaleza de sus acciones, es necesaria la participación de un equipo interdisciplinario. El examen de la operación de cada subsistema irnplica que la evaluación y el consecuente mecanismo de control tengan la suficiente validez para retroalimentar las distintas fases del modelo. El subsistema debe tener todos los elementos necesarios que garanticen la congruencia tanto entre los componentes como en el interior de éstos. La evaluación se ubica en el análisis de aspectos de un alto nivel de detalle que son fundamentales, pues compara la realidad que se deriva de la instrumentación del modelo con la imagen-objetivo que se desea. Señala a qué nivel de aproximación existe lo real y lo planeado mediante los índices de trascendencia, equidad y relevancia. Las características del proceso de evaluación destacan el hecho de que: Conoce las causas que explican la divergencia entre lo que sucede y lo que se plantea, y permite que se determinen las respon-
Tomás Miklos y María Elena Tello, Planeación interactiva, op. cit.
sabilidades que corresponden a la planeación, la programación y la ejecución. Muestra las carencias o deficiencias del modelo, sea en su parte de diagnóstico, en la formulación de los lineamientos de política, en la elaboración de los programas o en las prioridades de la presupuestación. Resalta los aspectos que deben corregirse o que requieren de un estudio más amplio y profundo. Reúne las modificaciones de política que experimenta la institución, así como la naturaleza de los lineamientos de política. Incorpora los ajustes a los subsistemas y al modelo de planeación que rige y regula el desarrollo de la institución de manera permanente. Valora e integra las innovaciones pertinentes que surgen en la operación. La operación del proceso de evaluación se da en dos vertientes: el análisis y la medición. Y aunque parecen contradictorias en ciertos momentos, son correspondientes pues responden a la función administrativa y a la función política. En la primera, que se debe a una racionalidad administrativa, se evaluará la eficiencia y eficacia d e los elementos del modelo, es decir, la adecuación de los medios en lo que se refiere a la utilización de recursos, costos y tiempos para el logro de objetivos y metas seleccionados. En la segunda, que responde a una racionalidad política, se hacen coicindir los medios administrativos (eficiencia y eficacia) con los fines políticos. Lo anterior implica evaluar los impactos sociales y la trascendencia de la acción política en el ámbito nacional, así como el beneficio social que genera su intervención. Los parámetros que utilizará este enfoque de la operación del modelo serán trascendencia, relevancia y equidad. La evaluación administrativa puede realizarse a nivel general. En este contexto se analiza y se valora el logro de los objetivos durante los procesos de planeación y programación. Su principal producto es el informe de avance y cumplimiento. El manejo de información podrá variar en función de la complejidad de cada objetivo. El análisis y la comparación de los elementos y parámetros son relativos, debido a que se elaboran de acuerdo con la programaciónpresupuestación, la organización, la asignación de recursos, y el funcionamiento y la adecuación d e tiempos programados. No debe olvidarse que los objetivos definidos por la planeación son puntos de referencia fundamentales; en consecuencia, todo el proceso de ope-
ración y su posterior evaluación son útiles para cumplir con dichos propósitos. Tampoco debe perderse de vista el problema y la relevancia de este proceso en el nivel de actividad que impacta, ya sea un proyecto, un subprograma o un programa. Es de advertir que puede presentarse en un programa y afectar tanto al programa-presupuesto como al plan de la empresa o institución. La respuesta adecuada al nivel en que se ubique el problema, de acuerdo con el análisis de evaluación, no será aislada sino integrada al nivel al que pertenece y da sentido. La evaluación política comprende la eficiencia política que se transforma en beneficios sociales. Expresa el costo político y social, y la coherencia interna que ambos conjugan. Este tipo de evaluación: Proporciona elementos de análisis sobre las condiciones en que se dan los objetivos y pone al descubierto las limitaciones materiales internas y externas. Con ello ubica el contexto económico, político, social y cultural en el que se instrumenta el modelo de planeación seleccionado. Valora si el conjunto de los medios para la consecución de los objetivos de planeación fue la mejor opción en cuanto a las características políticas, económicas y sociales. Examina la posibilidad de controlar las variables que surgen de las orientaciones programáticas. Señala el tipo de consecuencias colaterales que podrán presentarse para avanzar en la distribución equitativa de la cultura democrática. Establece los niveles de relevancia política de cada conjunto de medios que deban utilizarse; es decir, describe y evalúa las consecuencias de ciertos instrumentos para el logro de los objetivos, sobre los que fueron rechazados o diferidos, pues implica la ponderación de unos valores sobre otros. Los resultados de la evaluación retroalimentan los procesos de los subsistemas que constituyen el modelo de planeación interactiva, por medio de informes ordinarios. Los informes por excepción se derivan de los problemas de carácter específico y tienen como objetivo retroalimentar algún subsistema en particular, así como la etapa o fase de ejecución donde surge el problema.
Finalmente, es importante señalar que la evaluación se inicia en cuanto los subsistemas entran en funcionamiento. Se lleva a cabo de manera simultánea para el conjunto de procesos. El control es el conjunto de tareas que se derivan del seguimiento y la supervisión permanente que se realiza en forma complementaria a los procesos de evaluación. Implica tomar la iniciativa o promover la ejecución de proyectos, políticas o actividades, así como sugerir a los niveles que deciden la realización de nuevas acciones o la corrección de las que se estén ejecutando. La función más importante de este proceso consiste en ratificar o rectificar las acciones de las distintas áreas responsables de la ejecución. Además, permite conocer, mediante el empleo de indicadores, el comportamiento de determinadas variables y evaluar el cumplimiento de objetivos y metas programadas. Este proceso no sólo es útil para evitar errores o desviaciones, también permite que se tomen con rapidez y oportunidad medidas necesarias de corrección y regulación; asimismo, propone ajustes de políticas ante condiciones cambiantes El control de la operación a través del modelo de planeación es permanente y da origen a interpretaciones con base en resultados parciales. Si no hubiesen transcurrido todas las acciones previstas para un periodo, es posible que se verifique la ejecución o evance de algunas de ellas y se informe si se han logrado las metas propuestas El inicio del control es paralelo a la instrumentación del modelo de planeación. Se basa en instrumentos que surgen del esquema interactivo y se encuentra vinculado con el sistema de información. La información que resulta es integral y su manejo ampliamente difundido. Se retroalimenta con información estadística y financiera. Debido a la situación socioeconómica nacional, y a las circunstancias presentes, es necesario que se revalore su función y la operación del control. Este se ubica en las vertientes que le dan racionalidad: la primera consiste en la alimentación interna del modelo de planeación interactiva como uno de los subsistemas integrantes; la segunda significa la conformación del sistema integral de información. Así, de acuerdo con su primera concepción, el control parte del conocimiento y adecuación del plan institucional y del programa-presupuesto, ya que el dominio de objetivos, acciones y metas le permiten reorientar el presupuesto. Mediante el ejercicio del control se establecen los mecanismos de seguimiento físico y financiero, y se elaboran y definen variables e indicadores que permiten confrontar esas dimensiones, al diseñar la forma y los formatos en que deberán presentarse los reportes, así como
al determinar su periodicidad ante los usuarios y los distintos niveles de decisión. En el sistema integral de información debe destacar el subsistema de información para el control, el cual se integra con los datos estadísticos y financieros que se derivan de otros subsistemas y alimentan, de manera indirecta, a otros mecanismos de información. La principal característica del control debe residir en su sentido práctico. Es necesario un manejo fácil de la información, por medio de los distintos informes y reportes, en virtud de que deben presentarse e interpretarse de manera inmediata. Resulta imprescindible, también, su sentido participativo; lo anterior implica que se comprometan todos los centros de trabajo y usuarios con el fin de que se garantice una coordinación óptima, que se reduzcan al mínimo los errores de información y que se garantice su difusión oportuna en los niveles en que se toman decisiones, así como que se reciban e incorporen las aportaciones que mejoren tanto los procesos sustantivos como los adjetivos y los informativos.
IV. ANEXOS: INSTRUMENTOS DE APOYO ........................................ 79 1. BREVE SUMARIO DE PLANEACI~NINTEGRAL ......................................... 79 2. SISTEMA DE INFORMACIÓN PARA LA PLANEACIÓN Y EL CONTROL ...............83 3. S~NTESIS DE LOS CICLOS DE SOLUCIÓN GRUPAL DE PROBLEMAS ...............86
IV. ANEXOS
INSTRUMENTOS DE APOYO
Mucho se ha escrito sobre la necesidad de integrar al máximo los procesos de planeación, implementación, ejecución, operación y evaluación. En este anexo se presentan los elementos de integración más importantes. El reto consiste en adaptarlos y llevarlos a la práctica de la forma más eficaz y eficiente posible.
a) El diagnóstico. E n esta fase, se analiza la realidad sobre la que se pretende planear y estructurar la problemática a través de: a.1) Identificación y análisis de la problemática. a.2) Identificación de los problemas rezagados. a.3) Identificación de la conexión entre los problemas rezagados. Cómo influyen unos sobre otros. a.4) Identificación de instrumentos (inventario y análisis de congruencia y funcionalidad). Inventario de instrumentos existentes para la planeación: 1) de planeación, 2) jurídicos, 3) técnicos, 4) administrativos, 5) económicos y 6) de comunicación. Inventario de instrumentos existentes: 1) de planeación, 2) jurídicos, 3) técnicos, 4) administrativos, 5) económicos, 6) de comunicación y 7) de capacitación. Análisis de congruencia y funcionalidad de los instrumentos existentes. a.5) Evaluación de la congruencia actual entre problemas-políticas-metas-programas-acciones.
b) El pronóstico. En esta etapa se examina y estructura la problemática futura mediante la identificación del futuro lógico a través de: b.1) Análisis de la evolución de la problemática dentro de un periodo de tiempo especificado (horizonte de planeación). b.2) La evolución de los problemas actuales se determina con base en tendencias actuales, suponiendo que no sucederá ningún cambio mayor que altere tales tendencias. b.3) El futuro lógico muestra cómo será la situación de los problemas actuales en el futuro, en caso de no realizarse ninguna intervención planeada. c) Escenarios subsectoriales. La determinación de los escenarios subsectoriales se lleva a cabo con: c.1) Diseño de la situación deseada para las áreas-problema en el futuro, con base en la estructuración de la problemática actual y su extrapolación al futuro. c.2) Descripción concreta de la situación que se desea tener en el futuro para cada uno de los subsectores. d) Escenario compuesto. El establecimiento de la situación deseada para el futuro conforma la estructuración de la imagen-objetivo mediante la descripción concreta del futuro deseado y factible del país, integrando en forma congruente los escenarios subsectoriales. e) Objetivos, políticas, normas e instrumentos. El establecimiento de objetivos y políticas, así como la definición de normas e instrumentos para la planeación se lleva a cabo a través de: e.1) Establecimiento de objetivos: 1) se establecen con base en la estructuración de la imagen-objetivo, 2) los objetivos describen en forma concreta las consecuencias quese desea obtener como resultado de las acciones que se ejecuten. e.2) Establecimiento de políticas: 1) definen los caminos que habrá que adoptar para alcanzar los objetivos establecidos, 2) el conjunto de políticas enmarca el campo dentro del cual se darán las acciones. e.3) Definición de normas: establecen los elementos técnicos que deben contener los trabajos de planeación.
e.4) Definición de instrumentos necesarios: 1) de planeación, 2) jurídicos; 3) técnicos, 4) administrativos, 5) económicos, 6) de comunicación, 7) de capacitación, etcétera. f) Estrategias alternativas. Con base en las políticas y normas establecidas se definen estrategias alternativas de acción para lograr los objetivos establecidos. Las estrategias se conforman de metas y de los medios para lograrlas. f.1) Definición de metas: 1) son resultados que se esperan debidamente especificados en el tiempo y en el espacio, 2) dentro de las políticas -y con el propósito d e alcanzar los objetivos- se definen los resultados que se desean obtener a través de la acción. Estos resultados constituyen las metas que se determinan a lo largo del horizonte de planeación, especificando su localización en el espacio, 3) la consecución de las metas aproxima el logro de los objetivos. f.2) Definición de medios: 1) constituyen la definición sobre cómo lograr las metas, esto es, son patrones de acción específicos, 2) la definición de medios deberá estar enmarcada dentro de lo establecido por las políticas y las normas. g) Selección de estrategias. E n esta fase se lleva a cabo el análisis de factibilidad para la selección de estrategias. La selección de estrategias consiste en determinar la mejor combinación posible de metas y medios. Esta selección se basa en análisis de factibilidad: 1) técnica, 2) económica, 3) financiera, 4) social, 5) política. h) Establecimiento de estrategias. Con base en los análisis de factibilidad se establecen las metas y medios seleccionados. Los medios seleccionados para el logro de las metas se concretarán en el nivel operacional.
i) Diseño y establecimiento de programas operativos. E n este nivel de la planeación, los medios establecidos para alcanzar las metas se concretan en programas operativos. Los programas operativos definen un conjunto ordenado e interrelacionado de acciones e inversiones que tienen como propósito alcanzar una meta.
Los programas operativos deben especificar el cómo y con qué llevar a cabo las acciones e inversiones que definen. Así, en este nivel de la planeación se generan diversos programas operativos que deberán ser congruentes entre sí para el logro de las metas. j) Productos finales de la planeación. Existen cinco niveles de productos de la planeación integral: j.1) Primer nivel: Planes programáticos subsectoriales y de vigencia nacional. j.2) Segundo nivel: Planes programáticos subsectoriales y de vigencia regional. j.3) Tercer nivel: Planes programáticos subsectoriales estatales. j.4) Cuarto nivel: Planes programáticos subsectoriales municipales. j.5) Quinto nivel: Planes programáticos subsectoriales de centros de población.
k) Planeación de la implernentación. La implementación consiste en diseñar y desarrollar los procedimientos, instrumentos y mecanismos necesarios, así como la forma de organizarlos, de tal manera que los programas operativos que se establezcan en el nivel operacional de la planeación puedan llevarse a cabo. La planeación de la implementación consta de lo siguiente: k.1) Definición de las acciones e inversiones requeridas por los programas operativos. k.2) Definición de los instrumentos y mecanismos necesarios para la ejecución de tales acciones e inversiones. k.3) Definición de las actividades y procedimientos necesarios para llevar a cabo las acciones e inversiones. 1) Operación de la implementación. La operación de la implementación consta de: 1.1) Desarrollo de los instrumentos y mecanismos necesarios para la ejecución de las acciones y obras.
1.2) Distribución y asignación de recursos para la ejecución de las acciones y obras. 1.3) Programación de las acciones y obras. 1.4) Programa de ejecución de las acciones y obras. m) Ejecución. Consiste en llevar a cabo las acciones y las obras; impli-
ca los aspectos administrativos y técnicos necesarios para su eficiente realización. m.l) Aspectos administrativos: 1) presupuestos, 2) personal, 3) maquinaria y equipo, y 4) avance del programa de ejecución. m.2) Aspectos técnicos: 1)procedimientos de ejecución, 2) supervisión técnica, 3) tecnologías, 4) metodologías. n) Operación. La operación consiste en las labores administrativas y técnicas necesarias para mantener funcionando las acciones e inversiones (obras) ya ejecutadas. n.1) Aspectos administrativos: 1) dirección, 2) organización, 3) desarrollo, 4) supervisión y 5) control. n.2) Aspectos técnicos: 1) sistemas, 2) procedimientos, 3) metodología, 4) tecnología y 5) supervisión.
Existen dos campos de trabajo en el desarrollo de un sistema de información para la planeación y el control. El primero de ellos, que es el más comúnmente desarrollado por la mayoría de los autores, se refiere al desarrollo de procedimientos de recolección y procesamiento de datos que se encuentran en los sistemas operativos principales. El segundo campo de trabajo define la organización, formato y utilización de los datos disponibles en los sistemas operativos con un enfoque definitivamente orientado hacia la consecución de los objetivos y la toma de decisiones. Es curioso que, aun cuando el campo relativo a la recolección y al procesamiento de los datos representa la mayor parte del esfuerzo total requerido (probablemente hasta 95%), los beneficios que de ellos se obtienen son generalmente los menos (en muchas ocasiones sólo 5%); en cambio, en lo referente a la utilización de los datos se da una relación exac-
tamente inversa: un esfuerzo mínimo (probablemente 5%) aporta beneficios máximos (probablemente 95%). Sin embargo, con demasiada frecuencia se dedican mayores esfuerzos (y recursos) al mejoramiento de lo primero y no al de lo segundo. Esto es más grave todavía por el hecho de que la mayor parte de los esfuerzos en favor de la simple recolección y procesamiento de los datos está realmente orientada a la satisfacción de las necesidades de los cuadros medios y no permiten una visión general. En nuestra opinión es necesario dirigir más los esfuerzos y recursos al mejoramiento del segundo campo de trabajo, o sea, a aquél en el que los beneficios que pueden obtenerse sean mayores. Cuando la alta dirección de un organismo político o la alta gerencia de una empresa ha decidido instalar un sistema de información o modificar el existente, es de suma importancia que se planee debidamente, para que desde un principio se logre el diseño correcto del sistema más conveniente. El sistema de información que se diseñe deberá satisfacer los objetivos que se hayan propuesto a fin de colaborar en el cumplimiento de los objetivos generales de la empresa. Para que el sistema cumpla realmente con los objetivos debe ser eminentemente práctico: El sistema debe proporcionar a los funcionarios o ejecutivos la manera de tomar buenas decisiones. La información procesada por el sistema debe presentarse en tal forma que facilite la interpretación adecuada. El personal, sea el existente o el programado como indispensable, debe implantar y manejar el sistema de información diseñado. Los beneficios que se piensa obtener gracias al sistema deben ser siempre superiores a los costos en los que se espera incurrir como consecuencia de la implantación del mismo. Para lograr que el sistema sea práctico se requiere que durante la fase de diseño se tomen en cuenta algunos factores básicos indispensables: a) Participación. Es importante dirigir, involucrar y comprometer, o sea, hacer participar a todos los que hagan uso de la información. Los analistas de sistemas, que generalmente no están suficientemente familiarizados con los procesos sustantivos del organismo o empresa, no podrán realizar solos el trabajo, aunque la dirección y las especificaciones sí deberán venir desde arriba.
b) Definición de responsabilidades. Todo sistema de información deberá indicar y estar soportado por una muy clara definición de responsabilidades sobre los resultados. c) Satisfacción de necesidades. Los reportes que se generen por el sistema deberán reflejar y satisfacer las necesidades de información de los más altos funcionarios o ejecutivos. Las desviaciones importantes de los planes correspondientes a las funciones y divisiones primordiales estarán disponibles en forma oportuna para ellos. d)Adecuación de formatos. Los reportes deberán ser concisos, concretos y fáciles de leer e interpretar; asimismo, deberán cubrir información por excepción y no incluir detalles rutinarios. e) Integridad del sistema. El sistema cubrirá todas las actividades, y las mostrará en términos de varias unidades de medida. f) Claridad en la información. El sistema deberá dar una impresión clara acerca de las actividades actuales, pasadas y previstas. g) Oportunidad en la información. Un sistema de información bien diseñado indicará en forma oportuna los eventos futuros que pudieran tener consecuencias para la institución. Si los responsables reciben información significativa en forma oportuna, su visión mejorará y, como es lógico, sus decisiones serán correctas en un mayor número de casos. h) Flexibilidad. El diseño del sistema deberá ser suficientemente flexible. Inicialmente puede estar apoyado por los subsistemas existentes, ya sean manuales o automatizados, y conforme se progresa en el diseño e instalación se pueden ir agregando más subsistemas. i) Modularidad. Los subsistemas deberán ser modulares y desglosables hasta sus elementos más sencillos para poder crear nuevas combinaciones de información cuando existan cambios en las condiciones o necesidades. j) Dinamismo. Conforme el sistema avanza en su diseño e implantación pueden surgir nuevos requisitos o pueden reducirse en importancia algunos elementos que antes parecían muy relevantes. Con demasiada frecuencia, muchos funcionarios y ejecutivos ignoran cuál es la información que realmente necesitan hasta que se instala el sistema de información. Un buen sistema de información deberá ser dinámico y permitir cambios y mejoras, derivadas, sobre todo, de las nuevas perspectivas aportadas por el proceso de instalación.
k ) Utilidad inmediata. El sistema deberá diseñarse de manera que produzca resultados significativos lo antes posible. Uno de los pasos iniciales será establecer prioridades, de tal modo que la información más útil quede disponible antes. Solamente si se demuestra utilidad desde el principio podrá asegurarse el éxito. Si los funcionarios o ejecutivos responsables no vislumbran beneficios a corto plazo es muy posible que pierdan interés en desarrollar el sistema.
3. S~NTESIS DE LOS CICLOS DE SOLUCIÓN GRUPAL DE PROBLEMAS~~ Se puede considerar que la resolución de problemas se compone de dos ciclos, el primero de los cuales es principalmente de discusión y el segundo es fundamentalmente de acción. El primer ciclo comprende las fases de identificación y definición del problema, generación de ideas o propuestas y comprobación de éstas, y trata de prever las consecuencias. La etapa más difícil es la de descubrir cuál es el verdadero problema y definirlo; con frecuencia, esta etapa requiere un esfuerzo adicional para lograr un buen diagnóstico. El segundo ciclo comprende la planeación de la acción, la ejecución de medidas y la evaluación de los resultados. La planeación de la acción es, a su vez, un proceso de solución de problemas y se debe tratar como tal. La mayor dificultad de todo el ciclo es la transición del primer ciclo al segundo, si ambos no son realizados por un mismo grupo. Las personas que ejecutan las decisiones deben ser involucradas lo antes posible en el proceso decisorio. Dicho proceso puede ser dirigido por: a) regla de autoridad, b) regla de minoría, c) regla de mayoría, d) consenso, e) unanimidad, y f) decidirse por falta de respuesta del grupo. Es importante que el grupo se dé cuenta de estos diferentes métodos de tomar decisiones y aprenda a elegir uno apropiado para la clase de tarea o decisión en que trabaja.
2s
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