Cours de droit administratif Introduction Générale
Il existe traditionnellement trois branches au sein du droit public : le droit constitutionnel, les finances publiques et le droit administratif. Le droit constitutionnel est définit comme l'ensemble des règles relatives à la séparation des pouvoirs mais aussi aux règles relatives aux rapports entre citoyens et pouvoirs publics. Ses règles son contenu dans un document unique appelé la constitution, complexe de règles juridiques juridiques qui L’expression finance publique désigne « le corps complexe gouvernent les activités financières de l’Etat avec les autres personnes ». Le droit administratif dans son expression la plus immédiatement perspective est le droit applicable à l'administration. Il est constitué par l'ensemble des dispositions qui règlent les rapports entre pouvoirs publics et les citoyens ou plus communément entre l'administration organe du pouvoir. C'est un droit jeune qui en l’espace d'un siècle à réussi a assujettir l’administration au respect des règles même s'il faut a l’évidence admettre que la conquête de l'administration par le droit n'est pas universellement achevée. La raison d’Etat d’Etat écrit Prosper Weill« ne capitule jamais du jour jour au lendemain ». Que recouvre le droit administratif ? Le concept d’administration doit être être précisé, les rapports que le droit administratif a dministratif entretient avec l'administration éclairés. Le terme d'administration est polysémique : on parle de l'administration d'un patrimoine, d’une mission. Aux termes du Larousse, administrer peut avoir plusieurs sens : médicament, punition etc. Dans le langage courant, administrer renvoie surtout aux activités de l’Etat. Pour définir l'administration, deux approches sont possibles : Une approche matérielle : l'administration et regardé comme l'ensemble des activités placées sous la responsabilité des autorités publiques et qui vise la satisfaction de l'intérêt général. L’étendu de ses activités varie varie en fonction des préoccupations de l’Etat (distinction entre l’Etat gendarme de l’Etat interventionniste). Au sens organique l'administration désigne l'ensemble des personnes physiques et morales qui participent à l'exécution des tâches administratives. Les personnes physiques sont les fonctionnaires et agents administratifs organisés dans un cadre hiérarchisé. Les personnes morales sont constituées des personnes morales de droit public (Etat, collectivités locales) et les personnes morales de droit privé (association chargée d'une mission d'intérêt général) sous le bénéfice de cette distinction, on peut tirer plusieurs conséquences. D'abord l'administration doit être distinguée de l'activité des particuliers mais aussi de l'activité des certains organes qui ont une mission d'exécution des taches publiques. Les particuliers dans leurs agissements recherchent la satisfaction de l'intérêt privé (profit personnel, réalisation d'un idéal, succès professionnel etc.) alors que l'administration vise la satisfaction de l'intérêt général, le bien-être de tous. Pour y arriver elle recours aux prérogatives de puissance puissance publique (ppp) moyens dont ne disposent pas les particuliers. La fonction d'administration doit être distinguée de la fonction de gouverner. Gouverner c’est définir les grandes options économiques financières et sociales. L’Administration constitue l’instrument de réalisation de ses options. 1
Ici aussi il faut nuancer et affirmer que dans aucune société au monde il n'y a de distinction entre un pouvoir qui commande et une administration qui exécute. Pour bien exécuter il faut choisir les moyens, les adapter aux difficultés rencontrées ; et il faut dira Michel Debré « s'inquiéter sans relâche des performances qui sont toujours possibles afin que l'exécution soit toujours meilleure ». Il faut aussi distinguer administrer et légiférer. Légiférer est du ressort du parlement qui a pour mission de voter des lois c'est-à-dire les règles générales qui ont vocation à s'appliquer à l'ensemble de la communauté nationale. Administrer c'est le fait de les exécuter, de gérer du jour au jour le destin des tin de la nation. L’Administration doit être enfin distingué de la fonction de juger. Les missions de l'administration consistent essentiellement à assurer l'exécution des lois, le maintien de l'ordre public, le fonctionnement des services. Quel rapport le droit administratif entretient avec l'administration ? La coïncidence entre l'administration l'administration et le droit administratif n'est ni automatique ni forcément nécessaire. L’Administration peut être soumise au même droit que les particuliers. En clair, la soumission de l'administration au droit ne signifie pas forcément au droit administratif entendu comme un ensemble de règles différentes des règles de droit commun. En Angleterre et aux États-Unis, États-Unis, le droit applicable à l'administration est celui qui est applicable aux particuliers. Autrement l'administration est regardée comme un justiciable ordinaire. Ce système est à distinguer du système français lequel connaît une dualité de droit et de juridictions. Il faut tout de même faire remarquer que l'évolution est allée que ce soit en France ou en Angleterre dans le sens s ens d'un système mixte, d’un dualisme tempéré. Par ailleurs, le droit administratif n'est pas exclusivement de droit de l'administration, il ne s'applique pas uniquement qu'à l'administration. Enfin le droit administratif n'est pas tout le droit de l'administration. Il ne s'applique à celle-ci que quand elle agit par voie d’autorité. -Champ d'application et caractère du droit administratif.
Le droit administratif trace le cadre dans lequel s'exerce le pouvoir administratif en définissant les missions dévolues à l'administration et les conditions de leur mise en oeuvre. Ce cadre a fait l'objet d'une rationalisation progressive. C'est pourquoi on peut affirmer que le droit administratif est un produit du temps et son histoire est intimement liée à la formation de l'Etat en France. Chacune des étapes qu'il a affranchi la indiscutablement marquée. L'ancien régime qualifié de Préhistoire du droit administratif se caractérisait par une confusion entre les activités publiques et les activités privées, à un mélange entre les missions du parlement qui au lieu de trancher les litiges, refusait d’enregistrer les actes du roi. En dépit de l'existence d'un corps de règles s'appliquant à l'administration, l'administration, l'enchevêtrement était de mise. C'est dans ce contexte de confusion qu’éclatera la révolution de 1789 avec elle interviendra une grande réforme administrative. Au plan législatif et réglementaire, les révolutionnaires adaptèrent un certain nombre de textes considérés comme fondateurs du droit administratif. Ainsi la loi des 16-24 août 1790 posa l'interdiction aux juges de 2
« troubler de quelque façon que ce soit les opérations opérations des corps administratifs, de citer les administrateurs ont raison de leur fonction, de connaître des actes administration de quelque espèces que ce soit ». Par la suite, le décret du 16 frutudor an 3 confirma cette interdiction en disposant que : « défenses itératives sont faite aux tribunaux de connaître des actes d'administration de quelque espèce que ce soit soit ».
L'an 8 consacre un début de rationalisation de l'administration et à en croire certains
auteurs, c'est à partir de cette période que fut dessiné le schéma général de l'administration française. L'organisation du territoire français connaît une certaine uniformisation et à la tête de chaque subdivision se trouve placer un administrateur qui exerce sous autorité du pouvoir central. C'est toujours avec la constitution de l'an 8 que va naître le conseil d'Etat dont la mission était entre autres : de trancher les litiges emportant l’administration. C'est l'étape dite de la justice retenue laquelle était peu garante des droits des particuliers. Il a fallu attendre la loi du 24 mai 1872 pour que le conseil d'Etat soit promu au statut de juridiction avec plénitude de compétence. C'est l'avènement de la justice déléguée. En tranchant les litiges qui lui était soumis, le conseil d'Etat recourait à des techniques, à des règles autres que celles qui étaient d’usage en droit privé. Ces règles en réalité le juge les inventait. Ainsi, le droit administratif administratif émergeait progressivement du travail du juge. Le conseil d'Etat écrit un auteur « a sécrété le droit comme une glande sécrète son hormone ». Autrement l’organe à crée la fonction. Après avoir visité son histoire, il faut maintenant voir ses caractéristiques. La première c'est qu'il est d'origine prétorienne c'est-à-dire l’essentiel des techniques qui le composent ont été dégagées par le juge c'est-à-dire à l'occasion des litiges portés à sa connaissance qu'il est la formulé. Il en va ainsi que des règles relatives à la responsabilité publique (arrêt Blanco) ; à la mutabilité des contrats administratifs. (Société des gaz Deville, les Rouen); à la non rétroactivité des actes administratifs. (Société des journal l'aurore). En Afrique, particulièrement au Sénégal, il y a une sorte d'inversion dans le processus de création des normes. C’est un droit complexe : cette complexité est liée à son défaut d’écriture. Il ne remplit pas les conditions d'intelligibilité et de clarté. Pour connaître ce droit, il faut aller à la découverte des solutions proposées par le juge. C’est un droit récent et souple. Récent car une bonne partie de ces règles ont été dégagées le long du XIXe siècle. C'est un droit souple car le juge s’adapte au contexte, contrairement aux juges civils qui est plus lié au texte. C’est un endroit inégalitaire, car tolérant le principe de l’inégalité de traitement traitement par rapport à l'administration et les administrés. C’est un droit autonome, ce qui signifie qu'il ne saurait être réduit à l'ensemble des dérogations que la loi apporterait à l'application du droit privé. La question qui mérite d’être posée c’est sur quoi se fonde cette autonomie ? Si le droit administratif ne peut être regardé comme une juxtaposition de solutions particulières, se pose un certain nombre de problèmes. Quand appliquer de droit administratif ? Comment reconnaît-on la compétence des juridictions administratives ? Il faut donc découvrir les critères c'est-à-dire les signes distinctifs. C'est là toute la problématique du critère. Plusieurs critères ont été proposés. 3
1- le critère de la personne publique.
Ce critère signifie que le droit administratif s'applique à chaque fois qu'une personne publique est en cause. Ce critère n'est pas exact car le droit administratif peut s'appliquer à des personnes privées. (Critère organique) 2- le critère de « l'Etat débiteur »
Pose l’application du droit administratif dans les affaires affaires tendant la condamnation pécuniaire de l’Etat. L'application de ce critère conduit à une réduction du champ d'application du droit administratif. Le droit administratif ne se résume pas au droit de la responsabilité pécuniaire de l'administration. 3- la différence entre actes d'autorité et actes de gestion :
Pour les défenseurs de ce critère, il y a droit administratif à chaque fois que l'Etat manifeste une volonté commandante. Le droit administratif s'applique quand « l'administration prescrit, interdit ou fait acte de puissance publique. Il ne s'applique s'applique plus quand l'administration accomplie des actions dans les conditions de droit commun. 4-les critères de l'intérêt général.
Relèvent du droit administratif tous les actes pris dans le cadre d'un intérêt général. Cette notion d'intérêt général ne se prête pas à une définition unique et la doctrine a insisté sur son caractère fluctuant. 5-le critère des prérogatives de puissance publique.
À chaque fois qu'on rencontre une prérogative de puissance publique, il y a droit administratif. Ce critère est aussi insuffisant parce que les personnes privées de reproduire les prérogatives de puissance publique si elles sont investies d'une mission de service public. 6-le critère du service public.
Applique pour la dernière fois sous l’arrêt Blanco, il a été étendu aux autres arrêts (Freuty Théron, Terrier).que recouvre la notion de service public ? Le service public est défini comme «toute activité d'intérêt général géré par une personne publique ou sous son s on contrôle selon un régime exorbitant de droit commun ». Cette notion était considérée comme « la pierre angulaire » du droit administratif. Elle se définissait sous la plume de certains auteurs. Avec l'évolution, ce critère fut remis en cause. D'abord, le juge a admis que le service public ne signifie pas la prétention du droit administratif. En matière contractuelle,( CE, 31juillet 1912,société des granites porphyroïdes) par la suite les limites du service public comme critère du droit administratif apparaîtront plus clairement avec la multiplication des services publics et leur mode de gestion ( TC 22jan 19211, société commerciale de l’ouest Africain).ou(arrêt bac d’Eloka) Enfin cette coïncidence droit administratif et les prérogatives de puissance publique sera mise en échec du fait de la possibilité donnée aux particuliers de gérer les les services publics (société établissements vezia ; caisse primaire « aide et protection ») Les recherches s'orientaient vers d'autres horizons. On a pensé à des notions comme l'utilité publique. Mais Mais aucune d'entre elles n’a pu emporter l'adhésion car étant vagues et approximatives. La grande majorité des auteurs semble renoncer à la recherche d'un critère unique. Préférant asseoir le critère autour de l'idée de puissance publique. Elle n'est pas assimilable à une puissance commandante.
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On recourt à des notions notions comme condition exorbitant de droit droit commun. De régime régime exorbitant « D’ambiance de droit public » pour fonder de droit administratif. Ce dernier est une réalité, une structure bipolaire qui repose à la fois sur la puissance publique (moyens à mettre en oeuvre) que sur les prérogatives de puissance publique (finalité). Le juge reconnaît cette structure bipolaire bipolaire mais l'utilisation qu’il en faite pour reprendre les termes d'un auteur est tantôt exclusif, souvent alternatif, quelquefois combiné. Le droit administratif après une période de gloire connaîtra une crise du fait des bouleversements qu'a connus le XXe siècle. Il faut dire qu'il n'a jamais fait l'unanimité chez les auteurs. Pour certains, il n'est rien d'autre qu'un instrument de la tutelle de l'Etat sur la société civile. Pour d'autres, le droit administratif est un droit dépassé, décalé, ne pouvant être qu’objet d’histoire et non de droit positif. Pour eux le droit administratif a fait son temps car le conseil d'Etat fait plus oeuvre juridictionnelle de jurisprudentiel. Quelle que soit la pertinence pertinence des arguments avancés, on ne peut regarder le droit administratif comme ayant fini f ini sa mission. « Si S i le droit administratif écrit le professeur Dévolve ne vaut d'excès d'honneur, ils ne méritent pas autant qu'indignation ». Le droit administratif est plus que jamais nécessaire parce qu'ils s'articulent autour de deux exigences plus que jamais actuelles : donner à l'administration les moyens de satisfaire l'intérêt général, mais aussi et surtout la contrôler, l'encadrer dans la poursuite de cette mission. Le principe de légalité répond en partie à cette préoccupation.
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Première Partie : le principe de la légalité
La soumission de l'administration à des règles pré établies constitue un principe essentiel de l'Etat libéral assimilé à l'Etat de droit par opposition à l'Etat de police. Contrairement à ce qu’une lecture rapide pourrait laisser croire, le principe de légalité ne signifie pas que l'administration n'est soumise au seul respect de la loi. Par principe de légalité ou légalité il faut entendre « un ensemble de normes no rmes qui vont de la constitution au plus modeste des arrêtés ». Si pour l'essentielle l’administration est tenue au respect des règles, dans certains cas, vue de certaines circonstances, elle est affranchie de celle-ci. Titre 1: les sources de la légalité administrative.
L'action administrative est soumise à un ensemble de règles variées extérieures ou posées par l'administration (chapitre1). La particularité c’est qu'elles ont une contrainte variable dont leur défaut d'observation entraîne un certain nombre de conséquences. Chapitre1 : des normes multiples.
Le bloc de légalité réunie réunie une multitude de règles règles en une véritable pyramide. Ces normes peuvent être classés de différentes manières. Nous choisirons la démarche suivante : des normes textuelles en normes non textuelles. Section1 : des normes textuelles.
Elles reposent sur un texte. On distinguera distinguera les normes extra administratives des normes administratives. Paragraphe I : des normes extra administratives.
Elles sont composées de la constitution, plutôt du bloc de constitutionnalité, des conventions internationales et de la loi. A) : le bloc de constitutionnalité. Elle se compose du texte de la constitution, du préambule ainsi que les textes auxquelles il renvoie, le préambule de la constitution de 1958, la déclaration universelle des droits de l'homme et les principes fondamentaux reconnus par les lois de la république (principe des libertés d'association, d'enseignement, de l'indépendance de la juridiction administrative). Les dispositions de la constitution lient l’autorité administrative. Il appartient au juge juge administratif saisit d’un recours pour excès de pouvoir de sanctionner les actes administratifs violant les dispositions de la constitution. Voire à ce propos ( Eky 1960, Dalloz 1960) voire aussi (CS 6 février 1974 Abdourahmane Cisse). Mais le juge ne contrôle l’acte administratif par rapport à la constitution que dans l'hypothèse où entre les deux normes ne s'est pas interféré une loi : c'est la théorie de la
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loi écran ou « écart législatif ». Le juge l’a rappelé dans une série de dispositions ( CE 10 novembre 1950, fédération nationale de l'éclairage.) Cette solution quoique conforme aux principes du droit public présente un certain nombre d'inconvénients en ce qu’elle confirme « l’inconstitutionnalité d'actes administratifs pris en application d'une loi, contrairement à la constitution ». Le juge assouplira sa position dans l'hypothèse où l'acte en cause était une loi « d'habilitation » voire à ce propos (CE 17 mai 1991Quintin). B) les conventions internationales.
Elles restent une source importante de la légalité administrative. Les dispositions du traité international lient autorité administrative. C'est ce qui ressort de la décision ( CE 30 mai 1952, Dame kirkwood, revue de droit public de 1952). En droit sénégalais, la place des traités dans l'ordonnancement juridique est précisé par l'article 92 de la constitution qui énonce que : « les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvé, ont dés leur publication une autorité autorité supérieure à celle des lois sous réserve pour chaque accord, de son application par l’autre partie » (voir à ce propos CS 23 janvier 1975 Sega Seck Fall ). Comme en matière de contrôle de la constitutionnalité des actes administratifs, administratifs, le juge n’accepte n’accepte de contrôler la régularité régularité des actes administratifs par rapport aux traités que dans certains cas : c'est l'hypothèse où l’acte administratifs fait fait prévaloir le traité. traité. (Voir à ce propos CE 15 février 1980 Winter). Dans les cas où l'acte est pris en application d'une loi postérieure, le juge refusait de faire prévaloir les règles internationales ou communautaires. (Voir à ce propos CE 1 mars 1968, syndicat général des fabricants de ses moules).
Mais le conseil d'État assouplira sa jurisprudence notamment si la loi en cause est une « loi-cadre ». Le juge ira plus loin avec la décision Nicolo rendue par le conseil d'Etat de 20 octobre 1989, en admettant la possibilité de contrôle de la loi postérieure pos térieure au traité. Ainsi en posant que les dispositions d'une loi de 1917 ne sont pas incompatibles avec le traité de Rome le juge a voulu signifier que si elle l'avait été il l’aurait écarté C) la loi.
C'est le texte voté par le parlement dans les conditions fixées par la constitution et promulgué par le président de la république. Elle est une source importante de la légalité administrative en ce qu'elle régit plusieurs secteurs de l'action administrative. Par exemple la loi (65 - 51 du 19 juillet 1965). Paragraphe II : les normes administratives.
Elles n'appellent pas de longs commentaires : c’est l’acte administratif unilatéral et le contrat administratif. A) le contrat administratif.
Du fait de son exclusion de la hiérarchie des normes et parce parce qu'il n’est pas une, mesure de portée générale, on peut être tenté de l’exclure des normes de la légalité administrative parce que tout simplement une convention dûment signée par les parties tient lieu de Loi. Quelle que soit les pouvoirs dont dispose l'administration dans la formation ou dans l'exécution des contrats, elle est tenue au respect de la convention (arrêt commune de Clamart 1954).
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B) le règlement.
Par règlement il faut entendre toute une série de mesures. Par exemple celui pris en application d'une loi règlement subordonné. Ceux pris par l'administration dans le domaine qui lui est réservé par la constitution. Les règlements autonomes. Ces mesures constituent une source de la légalité administrative. Les sources textuelles lient l’autorité administrative mais elles n'en sont pas les seules. Section II : les sources extratextuelles.
On distingue les principes généraux du droit (pgd) et la jurisprudence. Paragraphe 1 : les PGD
Le droit administratif est un droit essentiellement essentiellement jurisprudentiel car le juge a joué un rôle essentiel dans sa formation. formation. Le juge administratif administratif peut être regardé comme un « jurislateur » car en l'absence de sauces écrites, il a su les créer. C'est pour combler à la brièveté des textes que le juge a élabore les PGD qui se définissent comme des principes non écrits. On ne peut pas affirmer qu'ils naissent ex nihilo parce qu’ils sont l'expression d'une certaine conviction mais aussi traduisent la conscience juridique de l'époque qui les a vu naître. Voir à ce propos ( CE 25 juin 1948, société journal l'aurore).
Les PGD posent deux questions essentielles ess entielles : la première et relative à leur diversité, la deuxième est relative à leur place dans la hiérarchie des normes. Paragraphe II : la jurisprudence.
Ce serait peut-être un paradoxe de considérer la jurisprudence comme une source de la légalité administrative mais en ce qui concerne le droit administratif Il est indispensable que le juge possède un pouvoir créateur de la norme. En claire il dispose d'un pouvoir normatif. À côté des normes (sources non écrites) on peut ranger la coutume et la doctrine. Si pour la coutume, il est généralement admis qu’elle qu’elle est insuffisante dans l'élaboration du droit administratif, par contre on reconnaît à la doctrine une certaine autorité. Chapitre II : la mise en pratique de la légalité.
Le respect de la légalité impose un certain nombre de contraintes à l'administration. La vigueur de la légalité est fonction du degré de contraintes que celle-ci lui impose. Cette vigueur présente une limite considérée comme inhérente à la structure même de la légalité. Section I : le contrôle de légalité et la sanction de l'illégalité.
Le degré de soumission de l'administration l'administration au droit est fonction des deux facteurs : le premier est relatif au contenu de la norme ; le deuxième concerne la sanction. Paragraphe I : le rapport de légalité.
La norme où la règle de droit impose à l'administration une contrainte dont le contenu est variable. Dans certains cas, la norme interdit, dans d'autres, elle permet, assez fréquemment, elle oblige. Selon les cas, le principe de légalité n'a pas le même sens, la même portée. 8
A) l'obligation de compatibilité.
Elle signifie simplement que l'acte administratif est soumis au respect du droit existant. (Bokel) c'était une obligation obligation minimum qui pèse sur tout acte administratif. administratif. Cette obligation est appelée aussi obligation de non contrariété. On la rencontre dans les domaines de compétence concourante. Par exemple un maire ne peut valablement assouplir une réglementation générale. Il peut par conséquent si les conditions d'ordre public l'exigent prendre des mesures plus coercitives. Voir à ce propos ( CE 17 avril 1922 commune de Neris les Bains). B) l'obligation de conformité.
L'acte administratif doit rester conforme à la norme supérieure. Ainsi l'autorité administrative saisie pour la délivrance d'un permis de construire doit délivrer une fois que les conditions sont réunies. Cette obligation est dite positive car l'administration est tenue de prendre une mesure déterminée. C) l’obligation d'agir.
Elle est à un niveau de contrainte plus important Car elle interdit à l'administration de s'abstenir. C'est le cas des pouvoirs de police que l'administration est tenue de prendre pour faire cesser un péril. C'est aussi le cas en matière de concours de la force publique (CE 30 novembre 1923 Courteas). Paragraphe II : sanction de l'illégalité
Tout acte administratif bénéficie d'une présomption de légalité c'est-à-dire que l’acte administratif dès son entré, en vigueur est présumé conforme aux droits. La nécessité de stabiliser les relations juridiques et la continuité de la vie administrative justifie cette présomption. Si la légalité est mise en échec, il est donc normal que l'illégalité soit constatée par la nullité dans d'autres cas, le juge prononce l’inexistence. A) la nullité.
La constatation de l'illégalité peut se faire de deux façons : elle est le fait de l'administration, mais elle est le plus souvent l’œuvre du juge. B) l’inexistence
Pris dans son sens littéraires, l’inexistence l’inexistence renvoi au néant absolue. Un acte inexistant est supposé n'avoir jamais été pris. Au sens dérivé, l’inexistence apparaît comme une nullité d'ordre public qui frappe un acte dont l'illégalité est tellement manifeste et grave que son maintient et son insertion dans l'ordonnancement juridique apparaît inacceptable. L’inexistence juridique doit être distingué de l'inexistence matérielle. Si la deuxième ne pose qu'un simple problème de preuve, la première est de constatation très complexe. Le juge administratif n’a pas donné une définition précise de l'inexistence. Il ne recourt à cette notion que de façon pragmatique car elle lui permet d’assouplir les règles de procédure et de délai (voir CE 1957 Rosant Giard). L’Inexistence juridique est aussi à distinguer de la voie de fait. Section II : l'étendue de la contrainte et du contrôle de légalité.
Si l’impératif de légalité couvrait l'intégralité de l'action administrative, celle-ci serait inopérante. L'action administrative est en principe encadrée par la légalité mais il reste que dans le quotidien, l'administration bénéficie d'une relative liberté. Et cette dernière ne saurait être assimilée à une zone de non droit. Pour l’administration comme pour tous les acteurs de la vie juridique, la complétude normative est un leurre, la notion de pouvoir discrétionnaire doit être appréhendé, sa portée précisée. 9
Paragraphe I : la notion de pouvoir discrétionnaire.
On oppose pouvoir discrétionnaire à compétence liée. Ces deux notions se combinent en réalité pour un équilibre de l’action administrative. A) le pouvoir discrétionnaire.
On dit que l’administration à la compétence liée quand la loi, le règlement bref la règle lui dicte un comportement. Par exemple, elle est tenue de délivrer d'un permis de conduire si toutes les conditions sont réunies. Il y a pouvoir discrétionnaire lorsque la règle de droit laisse l'initiative à l’administration d'agir ou de ne pas agir. Au sein des domaines écrit Jean François Lachaume où se déploie l'action administrative « il en existe certaines dans lesquelles les autorités administratives disposent d'une liberté d'actions plus importantes, où le poids de la légalité et moins lourd que dans ceux où les autorités administratives disposent que d'une compétence liée. » Quand l'administration a la compétence liée, son action est jugée au regard du droit. Mais quand elle dispose d'un pouvoir discrétionnaire, l’acte ne peut être jugé qu’au regard de l'opportunité. B) la nécessaire combinaison entre pouvoir discrétionnaire et compétence liée..
Si l'acte administratif ne saurait être entièrement discrétionnaire, il ne saurait non plus accommoder d'une généralisation de la compétence liée. Le droit administratif se définissant comme la recherche permanente de l’équilibre entre l'intérêt général et les droits des particuliers, il s’en suit qu'il ne saurait exister de pure pouvoir discrétionnaire ni de compétence liée entièrement liée. Tout acte administratif est soumis au respect des deux conditions. 1 condition : l'autorité de l’acte doit être compétent. 2 conditions : l'acte doit viser un but d'intérêt général. Ensuite, que même liée, l'administration dispose du choix du moment selon les mots du doyen Hauriou. L'action administrative étant changeante, pour éviter un certain immobilisme, il faut aménager au profit de l'administration un espace discrétionnaire. Mais celui-ci doit être réglementé. Paragraphe II : portée du pouvoir discrétionnaire.
Le pouvoir discrétionnaire doit être regardé comme une atteinte à la légalité ou plutôt comme son prolongement. On a l'habitude de dire que le pouvoir discrétionnaire s'arrête là où commence la légalité. En conséquence, le contrôle du juge qui est en principe au contrôle de légalité doit s'arrêter là où commence de pouvoir discrétionnaire. Mais en réalité sous l'apparence d'un contrôle de la légalité, le juge à exercé un véritable contrôle de l'opportunité. Il a fini par considérer l'opportunité comme une condition de la légalité. En effet si large que puisse être les pouvoirs de l'administration dans un domaine précis, le juge sanctionnera l’erreur manifeste d'appréciation. (cf. CE 26 janvier 1968 maison Genestal) et (CE 28 mai 1971, ville nouvelle Est). Titre II : les atténuations au principe de la légalité.
Certaines circonstances atténuent la légalité dans certains cas et dans d'autres, certains actes peuvent lui porter atteinte.
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Chapitre1 : les actes atténuant la légalité : la théorie des actes de gouvernement.
L'idée selon laquelle administration est tenue au respect de la légalité n’a pas entièrement triomphé parce qu’il qu’il existe une catégorie d’actes d’actes qui échappent à tout contrôle de la légalité. Ce sont les actes que la doctrine a qualifiés pour la première fois d’actes de gouvernement. Le conseil d'Etat français les a enveloppés dans la formule « l'acte échappant à tout contrôle des tribunaux » en cela ils bénéficient d'une immunité juridictionnelle, ils apparaissent donc comme une atteinte au principe de la la légalité. La théorie des actes de gouvernement a connu une évolution heurtée. À une conception large de la notion, d’actes de gouvernement s'est substitué une autre plus restrictive (section1). La jurisprudence a situé cette notion qui apparaît aujourd'hui plus élaborée (section2). Section I : d'une vision large à une conception restrictive de actes de gouvernement.
Cette conception large appelée aussi classique fait du mobile politique un critère de l’acte de gouvernement (paragraphe1) avec l'évolution la jurisprudence est arrivé à systématiser cette notion (paragraphe2). Paragraphe I : d'une vision large à une conception restrictive des actes de gouvernement
Cette conception large se justifier du temps de la justice retenue. Le contrôle du conseil d'Etat était timide parce qu’il ne bénéficiait pas d'une plénitude de juridiction. juridiction. Le paradoxe c'est avec la justice déléguée, certains auteurs ont cru fonder l’acte de gouvernement en invoquant la loi du 24 mai 1872 consacrant le conseil d'Etat comme une juridiction majeure. De ce texte la doctrine à tirée la conclusion qu’un qu’un certain nombre d'actes devait échapper au contrôle du juge administratif avec la possibilité possibilité donnée au ministre de saisir le tribunal des conflits pour toutes les affaires portées à la connaissance du conseil d'Etat et qui appartiennent au contentieux administratif. L’acte de gouvernement était donc à ses débuts, débu ts, une notion floue et incertaine. L’explication est liée à la consécration du mobile politique comme critère de l'acte de gouvernement. En effet, au XIXe siècle, le conseil d'Etat considérait comme acte de gouvernement des actes de l'exécutif que le le gouvernement déclarait inspirer par un mobile politique. Aussi le conseil d'Etat se refusait refusait de connaître les recours tant en annulation qu’en indemnité relatif à ses actes. C’est le sens des décisions ( CE 1 mai 1822 Laffiette). Dans cette décision, la haute assemblée a rejeté les recours du requérant qui demandait le paiement d'une rente que lui avait cédé une princesse, ( CE 9 mai 1967, Duc d’Aumale ) ou la saisie d’un ouvrage et le refus de restitution des exemplaires de cet ouvrage ont été considères comme des actes politiques. Cette solution adaptée par le juge correspondait à la reconnaissance de la « raison d’Etat ». Cette jurisprudence sera abandonnée en 1875. Paragraphe II : une vision restrictive.
Dés les conclusions du commissaire du gouvernement dans l’arrêt Napoléon (CE 19 février 1879,) on pouvait lire les signes d'une rupture« il ne suffit pas q’un acte émanant d’un gouvernant ou de l’un de ses représentant ; que cet acte ait été délibéré en conseil des ministres ou édité pour un intérêt politique, aucun soir soustraire à la 11
compétence du juge administratif » dans cette affaire, le prince Napoléon avait attaqué la décision du ministre de la guerre refusant établir son nom dans l’annuaire l’annuaire militaire ou il prétendait figurer . Avec la décision prince Napoléon, il y a abandon des critères du mobile politique, mais pour autant la notion d’acte gouvernement n'a pas été supprimée. Ce que le conseil d'Etat entendait limiter, c’est le critère large et ancien du mobile politique mais aucun autre critère ne sera dégagé par la suite. L’acte de gouvernement devient dés lors une notion contraignante ce qui permet au juge d'en limiter progressivement le domaine. Section II : une liste limitative.
Avec l'évolution, l’acte de gouvernement s'est rétréci comme une peau de chagrin. Un certain nombre d’actes considérés comme relevant du dit domaine sont entrés dans le droit commun. L’acte de gouvernement concerne deux catégories d’actes essentiellement. Il y a d'abord les actes pris par l'exécutif dans ses relations avec le parlement (paragraphe I). Ensuite, les actes pris par le gouvernement dans la conduite des relations internationales (paragraphe II). Paragraphe I : les actes pris par l'exécutif dans ses relations avec le parlement.
Entre autres, on peut citer la décision du président de la république de recourir au référendum (article 11 de la constitution française, article 103 de la constitution sénégalaise de janvier, 2001). C’est ce qu’a décide le conseil français dans sa décision (Ruben de Serrens leader mars 1962) et en droit sénégalais, ont incité la décision (CE 4 janvier 2001, PS et URD contre état du Sénégal ). On peut aussi citer les actes de l'exécutif concernant sa participation à la fonction législative : « dépôt d'un projet de loi, refus du dépôt d'un projet de loi etc. » etc. Paragraphe II : les actes de l'exécutif en matière de conduite des relations internationales.
Pour l'essentiel, les actes relatifs à la négociation, à la conclusion, à l'application des traités internationaux échappent à la compétence du juge administratif. Ces actes parce que relevant de l'activité diplomatique échappent en principe au contrôle du juge de l'excès de pouvoir. C’est ce qui ressort de nombreuses décisions rendues par le conseil d'Etat. On peut citer la décision ( CE 5 juillet 2000 Mégret ). Cette règle connaît des exceptions : voir à ce propos ( CE 30 mai 1952, Dame Kirwood, Nicolo 1989, CE de 9 juin 1990 Gisti, CE 3 juillet 1996, Koné ). La doctrine pour l’essentiel s'accorde à penser que la recevabilité des recours ne s’applique pas par la référence aux actes de gouvernement. Elle considère que c'est immunité juridictionnel procède des principes généraux de répartition des compétences. Dans cette perspective, il apparaît que immunité des actes pris par le gouvernement dans ses rapports avec le parlement prolongent l’incompétence du juge administratif à l’égard du parlement prolonge l’incompétence du juge administratif à l’égard du parlement lui-même et à l’égard de son activité. En ce qui concerne les actes intéressant des relations internationales, l’immunité s'explique par le fait que le gouvernement n’agit pas en tant qu'autorité administrative. Tel est l’état du droit ou plutôt telles sont les interprétations les plus acceptées. Ces dernières présentent
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l’avantage de respecter l'autonomie du gouvernement dans des domaines où ces interventions sont différentes de son activité administrative. Pour le professeur J Rivero, elles permettent d'éliminer le notre droit « une catégorie qui offre aux tentations de l’arbitraire, un abri propre a les encourager ». Chapitre II : les circonstances atténuants la légalité
À côté des actes qui atténuent la légalité, il existe des circonstances qui peuvent l’infléchir considérablement. On distinguera la théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles (section I) des atteintes qui constituent l'état d'urgence et l'état de siège. (Section II). Section I : la théorie jurisprudence de circonstance exceptionnelles.
Certaines circonstances peuvent entraîner des désordres dans la vie d’une nation, d'un Etat. L'autorité administrative pour assure sa mission de service public doit prendre les mesures nécessaires qui en temps de paix apparaîtraient irrégulières. La théorie des circonstances exceptionnelles et une création du juge administratif. Elle a beaucoup prospérés pendant les périodes de guerre, de crise. La notion de circonstance exceptionnelle doit être précisée (paragraphe I) ses effets analysés (paragraphe II). Paragraphe I : la notion de circonstances exceptionnelles
Le contexte de guerre, le bouleversement politique ont amené les juges administratifs français à élaborer une véritable doctrine des pouvoirs pouvoirs de crise. Pour qu’il qu’il y ait circonstances exceptionnelles, deux conditions doivent être réunies. La première première est relative aux circonstances proprement dites et la deuxième est relative aux mesures à prendre pendant les circonstances exceptionnelles. La condition relative aux circonstances exceptionnelles proprement dit : d’abord la survenance d'un événement grave, c'est ce qui ressort de la décision rendue durant la première guerre mondiale : (CE 18 juin 1918 Heyries, et CE 1979 Dame Dol et Laurent). Ensuite les circonstances ne doivent pas permettre à l'administration d'agir légalement par application du droit fait c'est-à-dire du droit expressément posé. L'administration ne saurait trouver une solution au principe de la continuité du service public. La deuxième condition est relative aux mesures prises. Administration ne peut parce que les circonstances sont exceptionnelles s'autoriser toutes sortes de mesure. En effet les mesures ne saurait être régulières à la condition d'être nécessaire (voir à ce propos : CE 19 octobre 1962, arrêt canal). Paragraphe II : les effets des circonstances exceptionnelles.
La survenance d’événements graves et imprévus pose l’exigence d’une légalité exceptionnelle. A la légalité dite normale se substitue une légalité de crise dont le traitement dominant est qu’elle dispense l’autorité administrative du respecte des règles légales. Elle donne à l'administration le pouvoir d’agir au-delà de ses compétences normales. Voir à ce propos :( CE 17 janvier 1944, arrêt Lecoq) elle autorise l'intervention de toute forme de procédure ( Heyries). Elle permet à l'administration d'édicter des actes restrictifs de liberté (Dame Dol et Laurent). Mais ces circonstances sont susceptibles de contrôle par le juge. L’administration même en période d’exception 13
doit non seulement agire dans le respect de intérêt général, mais les moyens qu'elle utilise doivent être adaptées (canal) les circonstances exceptionnelles ne signifient pas une mise en congé de la légalité. Section II : les atteintes à la légalité.
Elles sont aménagées aux termes de la loi sénégalaise du 29 avril 1969. Elles concernent l’état de siège et l'état d'urgence. Ces deux régimes déceptions présentent de grandes similitudes (paragraphe II), mais sur certains points, ils sont différents (paragraphe I). Paragraphe I : deux régimes déceptions différentes
Aux termes de l’article 2 de la loi précitée, « l’état d'urgence ne peut être décrété qu’en cas de péril imminent résultant atteintes graves à l’ordre publique, de menaces subversives compromettant la sécurité intérieure ou d’événements graves présentant un caractère de ‘’calamités publiques’’ » . L’état de siège couvre un champ d'application plus étendue. Ainsi aux termes de la loi de 1969, l'état de siège peut-être déclaré en cas de péril éminent pour la sécurité intérieure mais aussi pour la sécurité extérieure de l’Etat. Du point de vue des effets, les deux régimes se distinguent. Si l'état d'urgence entraîne une extension des compétences des autorités administratives (gouverneur, préfet), l'état de siège entraîne un transfert des pouvoirs du maintien de l'ordre de l'autorité civile à l'autorité militaire.
Paragraphe II : deux régimes d’exceptions similaires.
On trouve quelques similitudes entre ces deux régimes d'exceptions. d'exceptions. D'abord, ils s’appliquent tous dans un contexte de perturbation de l’ordre public. Ensuite ils sont décrètes par le président de la république. Dans un cas comme dans l'autre, l’assemblée nationale se réunie de plein droit. Enfin le décret prononçant l'état l'état de siège et l'état l'état d'urgence cesse d'être en vigueur après douze jours à moins que l'assemblée nationale saisie par le présent de la république n'en autorise la prolongation.
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2 PARTIE : l'organisation administrative
L’administration centrale n'est pas à elle seule à mesure d'assurer l'intégralité des tâches administratives sur l'ensemble du territoire national. Une organisation administrative cohérente doit réconcilier réconcilier les exigences d’unité et de libertés. Aux exigences d’unité correspond la centralisation, à l'impératif de respect des des aspirations plurielles démocratiques correspond la centralisation. Dans le système décentralisé, le pouvoir de décision et de commandement est exercé par les autorités centrales, centrales, l'exécution est assurée par leurs argents. La centralisation absolue c'est-à-dire la concentration de la totalité des compétences entre les mains d'une autorité unique est une illusion car elle est toujours assortie a ssortie de déconcentration. Cette dernière est une technique qui consiste à confier des pouvoirs de décisions déterminés illimités à des relais locaux. Ces derniers ou agents locaux sont placés sous l'autorité du pouvoir central au moyen ou par le moyen du contrôle hiérarchique qui se définit comme le contrôle exercé par une autorité supérieure sur des agents subordonnés dans le cadre d'une structure centralisée. Au coeur de la décentralisation écrit le professeur Champus « il y a le pouvoir hiérarchique. » Il emporte pour autorité qui le détient, le pouvoir de donner des instructions et le subordonné est tenu de les respecter sauf dans l'hypothèse où l’ordre reçu est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public. C'est ce qui ressort dans la décision ( CE 10 novembre 1944 Langueur Dalloz 1945). Ensuite, le pouvoir hiérarchique se traduit par la possibilité pour l’autorité supérieure de réformer la décision de l'autorité subordonnée. Enfin le pouvoir hiérarchique se traduit par la possibilité pour l’autorité supérieure d’annuler la décision de l'autorité subordonnée. Le pouvoir hiérarchique existe de plein droit et depuis une décision du ( conseil d'Etat 30 juin 1950 Queralt) le pouvoir hiérarchique est érigé en principe général de droit public. La décentralisation consiste dans le transfert de certaines attributions du pouvoir central à certaines personnes morales de droit public. La décentralisation peut prendre deux formes : elle est dite technique ou par service si le transfert est restreint restreint à certains objets, la décentralisation technique est réalisée par le biais des établissements publics qui sont spécialisés dans l’exercice d’une activité. La décentralisation est dite territoriale quand le transfert est circonscrit à une portion du territoire. Elle traduit l’idée qu'une collectivité locale même englobée dans un ensemble plus vaste a des intérêts spécifiques. Dès lors, elle va pouvoir les gérer avec ses ressources et ses propres institutions. La décentralisation est à distinguer du fédéralisme qui est une technique plus poussée. De même ce transfert ne signifie pas désistement, affaiblissement car des garde-fous sont posés : c’est le contrôle de tutelle, expression aujourd'hui abandonnée en droit positif, et le législateur lui préfère une autre notion : « le contrôle de légalité ». C'est ce qui ressort dans l'exposé des motifs de la loi 96 -06 du 22 mars 1996 portant code des collectivités locales. Le pouvoir de tutelle se traduit par un pouvoir de substitution d'actions. Il permet aux représentants de l'Etat d’agir en lieu et place de l'autorité locale défaillante dans les domaines où une carence persistante risque de compromettre gravement la vie locale. Le pouvoir de substitution ne saurait être exercé qu’après une mise en demeure restée sans effet (voir à ce propos les article134 et suivants du code précité). Ce contrôle de tutelle s’exerce aussi sous la forme d’un pouvoir d’approbation. La réforme de 1996 15
laisse subsister les mécanismes de l’approbation préalable : c'est ce qui ressort de l'article 336 de la même loi. La tutelle ne se présume pas ; cela signifie qu'elle ne saurait exister sans que le contextes le prévoie expressément d’où la formule « pas de tutelle sans textes ni au delà des textes ». L'étude de l'organisation administrative administrative nous emmènera dans deux directions : dans un titre premier nous verrons l’organisation de l'administration d'Etat et dans un titre deuxième nous traiterons de l'organisation de l'administration centralisée. Titre I : l'organisation d’une administration d'Etat
Nous distingueront deux niveaux : chaque niveau est composé de plusieurs structures mais aucune d’entre elles ne disposent de la personnalité juridique. Chapitre I : l’administration centrale
Elle comprend un ensemble très vaste de services administration. A la lecture de la constitution de 2001, il apparaît une sorte de bicéphalisme au sommet de l'administration d’Etat. Aux structures administratives suprêmes il faut ajouter d'autres qui ont une mission de concertation et de coordination. Section I : les structures administratives suprêmes.
Elles sont essentiellement composées de la présidence de la république, de la primature, mais aussi du gouvernement. Paragraphe I : la présidence de la république
Les textes constitutionnels de 2001 lui reconnaissent un certain nombre de pouvoirs. Ceux sont les articles, 43, 44,52 etc. qui traitent des compétences du président de la république. Ces pouvoirs s'exercent en période normale ou en circonstance exceptionnelle. Le président de la république et en même temps un organe politique et une autorité administrative. Il préside le conseil des ministres, signe les ordonnances et les décrets, il dispose dispose aussi de pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires. militaires. À l'égard des personnes soumises à sa nomination, il dispose d'un pouvoir disciplinaire en vertu de l'adage selon lequel « le pouvoir disciplinaire appartient à l'autorité investie du pouvoir de nomination » l’article 52 aménage les pouvoirs de crise de l'administration. Les services de la présidence de la république sont nombreux, mais on peut les classer en deux groupes d'importances illégales : il s'agit du cabinet du présent de la république et du secrétariat général de la présidence de la république. -- Le cabinet joue un rôle essentiellement politique. Il comprend aussi certains services rattachés (protocole, documentation). --Le secrétaire général de la présidence de la république joue un rôle essentiellement administratif ; il est l’organe essentiel de la présence de la république. Secrétariat général assiste le présent de la république dans la détermination et la conduite de la politique de la nation. Il est composé de plusieurs services propres et rattachés. Au nombre de services propres, on peut citer le service de l'administration générale et de l'équipement, le bureau du chiffre et des télécommunications. Parmi ceux rattachés on peut citer la grande chancellerie de l'ordre national national du lion (décret 91 -425 du 17 avril 1991).
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Paragraphe II : le premier ministre et les structures de la primature.
Aux termes de l'article l'article 57 à constitution : « le premier ministre nomme aux emplois emplois civils déterminés par la loi » il dispose de pouvoirs réglementaires sous réserve de l'article 43. Dans l'exécution de sa mission, il est assisté par un certain nombre de services : son cabinet, le secrétariat général du gouvernement et les commissaires généraux. Le secrétaire général du gouvernement est l’organe de la coordination de l'activité du gouvernement. Les services du premier ministre sont organisés par (le décret 91 -425 du 17 avril 1991). Paragraphe III : les départements ministériels.
Dirigé par un ministre, le département ministériel est un ensemble de services hiérarchisés dont la mission est la gestion d'un secteur déterminé. Le ministre a un pouvoir hiérarchique ce qui signifie qu'il peut muter, affecter ou sanctionner un agent. Il a un pouvoir de décision ce qui signifie qu'il peut prendre des actes unilatéraux, signer des contrats depuis une décision du (CE français de 1936, arrêt Jamart) il lui est reconnu un pouvoir réglementaire de service. Pour mener à bien sa mission, il est assisté de son cabinet et d’un ensemble de services administratifs. Son cabinet que luimême a le pouvoir de former est composé de cinq personnes : le directeur et les conseillers doivent être titulaires d'une maîtrise ou d'un diplôme reconnu équivalent. Ils doivent appartenir à la catégorie A de la fonction publique. Les services des ministères varient en fonction de leur importance. (CE 13 Mai 1960 Labonne). Section II : les organes de consultation et de coordination. Paragraphe I : les structures de coordination.
Il en existe plusieurs : le conseil des ministres présidé par le présent de la république joue un rôle de coordination de l’action gouvernementale, le conseil présidentiel qui est une invention du président Abdoulaye Wade, le conseil interministériel qu'il soit permanent ou occasionnel est un organe de coordination. Il existe d’autres structures de coordination. Exemple : conseil de cabinet, audiences accordées par le présent de la république au Ministres. Paragraphe II : les structures de consultation.
Certaines ont une existence permanente, d’autres existent de façon occasionnelle. Parmi les organes consultatifs permanents, on peut citer le conseil supérieur de la fonction publique. Il est consulté pour tout projet de texte intéressant la fonction publique. Le comité national du travail et de la sécurité sociale, l'assemblée générale du conseil d'Etat qui est assez souvent consulté par le gouvernement. Elle est saisie pour tous les textes législatifs ou réglementaires. Elle a hérité des anciennes compétences de la cour suprême. L'assemblée du conseil d'Etat effectue un contrôle des textes aussi bien sur le plan de la forme de la rédaction que sur le fond et l'opportunité. Chapitre II : l’administration déconcentrée.
Le Sénégal est fractionné en circonscriptions administratives et territoriales dans lesquelles sont installés les agents de l’Etat appelés services s ervices extérieurs. Ces circonscriptions assurent le fonctionnement des services publics. L’administration sénégalaise a connu une série de réformes. Entre autres on peut citer celle des janvier 17
1960 qui reprend les travaux du reverrant père Lebret. On peut aussi citer la réforme de 1954 qui transforme les cercles en départements. Il y a eu aussi une grande réforme en 1992 etc. Les agents pouvoir d'Etat dans les circonscriptions territoriales sont essentiellement les gouverneurs, les préfets et les sous-préfets. (Section I) les structures de concertation sont aussi aménagés (section II). Section I : les autorités déconcentrées.
L'organisation administrative territoriale fait apparaître à la tête de chaque circonscription un chef. Dans la région c’est le gouverneur, dans les départements le préfet et dans l’arrondissement le sous préfet. Paragraphe I : le gouvernement
Il représente le chef de l'État et chacun de ses ministres dans sa circonscription. Il est responsable du maintien de l’ordre public, de l'exécution des lois et des règlements. Il est le supérieur hiérarchique hiérarchique de l'ensemble des agents de l’Etat l’Etat en service dans les régions. Paragraphe II : le préfet
Placé à la tête de services administratifs extérieurs dans le ressort de son département, le préfet relève à la fois de l'autorité du gouvernement et du ministre de l'intérieur. Il assure d’importantes compétences en matière de maintien de l’ordre public, il est le siége par excellence des pouvoirs de police. Paragraphe III : le sous préfet.
Il joue le même même rôle que les autres représentants de l’Etat l’Etat mais dans un ressort ressort territorial moins important. Pour l'essentiel, les représentants de l’Etat disposent d'un pouvoir de police, un pouvoir de contrôle des actes des collectivités locales. C'est ce qui ressort de la loi 96 -08 du 22 mars 1996 portant code des collectivités locales. Dans l'exercice de leurs activités, les autorités décentralisées sont assistées par des organes consultatifs. Section II : les organes consultatifs.
L’administration territoriale comprend deux types de conseils consultatifs, il s'agit du conseil départemental (paragraphe I) et du conseil de l’arrondissement (paragraphe II). Paragraphe I : le conseil départemental.
Il est composé de deux représentants élus des communes et de deux représentants des conseils d'arrondissement choisis parmi les délégués des communautés rurales et des représentants des groupements à caractère économique social désigné par arrêté du gouverneur. Le conseil départemental tient deux sessions annuelles, mais la durée limite d'une cession ne pas dépasser trois jours. Il peut se réunir sur convocation de son président ou à la demande du 1/3 des membres qui la composent. La durée du mandat du conseil départemental est de cinq ans. Il est consulté c onsulté pour l'élaboration de programmes régionaux, départementaux. départementaux. Son avis est aussi demandé pour tous les 18
programmes d'investissement, bref sur toutes les questions d'intérêt département il émet un avis. Paragraphe2 : le conseil d'arrondissement.
Composé des élus des communautés ruraux et des représentants des groupements coopératifs désignés par arrêté du préfet. Pour l'essentiel, les règles relatives à son fonctionnement comme à sa compétence sont calques sur celles des comités départementaux.
Titre 2 : l'organisation de l'administration décentralisée.
L'histoire du mouvement communal au Sénégal est profondément liée aux transformations de la vie politique. Les premières expériences de décentralisation remontent à la création des quatre vieilles communes. À partir de 1925, d'autres communes seront crées et elles seront placées sous l'autorité d'une d'un administrateur nommé. Avec une loi du 18 novembre 1965, 1965 , des communes dites de moins exercices furent crées. A l’indépendance, si le nombre de villes, érigées en communes n’a pas augmenté, il reste que de certaines libertés sous le modèle français. En 1966 un effort de systématisation des différentes différentes législations relatives à l'organisation l'organisation communale sera entreprise et il aboutis à la loi 66 -64 du 30 juin 1966 portant code de l'administration communale. Cet effort de systématisation est à relativiser parce que le code n’était pas applicable aux villes chef-lieu de région. À partir de 1972, la décentralisation va s’étendre au monde rural avec la loi 72 - 25 du 25 avril 1972 relative aux communautés rurales, une catégorie que l'on peut présenter comme étant une exception au principe du mimétisme juridique. D'autres dispositions interviendront notamment celle de 1990. Mais il a fallu attendre 1996 pour voir la décentralisation accomplir de nouveaux progrès avec la loi 96-06du22 mars 1996 portant code des collectivités locales. Dés l’exposé des motifs de la dite loi, les autorités Sénégalaises n’ont pas fait mystère de leurs intentions. Pour elles le moment était venu pour mieux approfondir la décentralisation, de Considérer les collectivités Locales comme majeurs, de préciser les nouvelles libertés dont bénéficient les communes, des communautés rurales, les régions. La décentralisation est un procédé important en ce qu'elle permet l'instauration d'une véritable démocratie locale. Cette dernière se dessine en deux manières. D'abord, la gestion des affaires de la collectivité locale qu'elle s'est choisie. Ensuite, cette gestion ne saurait être entravée par un quelconque pouvoir ou une quelconque autorité car la communauté s'administre s 'administre librement. C’est l’articulation de ses deux principes qui fonde la démocratie locale (chapitre I) mais la réussite de la décentralisation est suspendue à la réunion de certaines conditions : la collectivité doit disposer de moyens (chapitre II). Chapitre1 : les principes de la démocratie démocrat ie locale.
L'article 1 de la loi 96-06 portant code des collectivités locales pose que « la région, la commune et la communauté rurale sont dotées de la personnalité juridique et de l'autonomie financière. Elles s'administrent librement par des conseils élus au suffrages universels ». Cette disposition est reprise avec une symétrie presque parfaite par la 19
constitution du 22 janvier 2001 qui dispose que « les collectivités locales constituent le cadre institutionnel de la participation des citoyens à la gestion des affaires publiques. Elles s'administrent librement par des assemblées élues. ». Section I : le principe de la libre administration des collectivités locales.
Les deux textes précités accordent une clause générale de compétences aux collectivités locales en ce qui se rapporte à l'administration des affaires locales. Paragraphe I : la notion d'affaires locales.
Cette notion est constante depuis la grande charte municipale française du 5 avril 1884. La gestion des affaires locales par les conseillers élus caractérise la décentralisation territoriale. La notion d'affaires locales signifie qu’à côté des affaires considérées comme celles de l'ensemble de la communauté nationale ou étatique, il en existe d'autres qui sont particulières à des entités que celles-ci soient constituées en commune, communauté rurale, où région, cette spécification des besoins explique pourquoi les populations qui les partagent développent une sorte de solidarité nationale. La proximité géographique, les considérations culturelles peuvent justifier cette spécificité. Un besoin est dit collectif lorsqu'il concerne l'ensemble de la population. Par contre, le ravitaillement d'une ville en eau, électricité, le transport peuvent se poser en termes particuliers à une collectivité précise. En effet, à chaque fois que la loi qualifie un intérêt de local, elle autorise par la même occasion la possibilité d'une prise en charge de ce besoin au plan local, et cela ne peut être que l'oeuvre de l'administration locale. C'est pourquoi on distingue les services publics nationaux des services publics locaux. La libre administration ne signifie pas liberté totale d'action d'action car avant même le contrôle dont la collectivité locale locale peut faire l’objet, il appartient appartient à l'Etat de déterminer initialement ce qui relève des besoins nationaux et ce qui est propre à un territoire déterminé. Mais le débat sur cette notion d'affaires locales parait plus pertinent car le législateur a choisi de transférer certaines compétences du pouvoir local à la collectivité décentralisée. Paragraphe II : les compétences transférées. Elles sont organisées par la loi 96 -07 du 22 mars 1996 portant compétence des
régions, des communes et des communautés rurales. Il s'agit pour le législateur de 1996 de responsabiliser très rapidement les collectivités locales tout en maintenant l'unité de l'Etat. Au nombre de compétences transférées on peut citer : l'environnement, l'environnement, l'urbanisme, la gestion des ressources naturelles, la santé, l'éducation etc. Les charges financières résultant pour chaque région, commune ou communautés rurales des transferts de compétences définies font l'objet d'une attribution par l'Etat de ressources d'un montant au moins équivalent aux dites charges. C'est ce qui ressort de l'article 54 de la loi 96 -07 et de l'article 58 de la dite loi. Un fond de dotation est institué. Il est gouverné par deux principes essentiels : la concomitante et l'équivalence. ( Article 58 et 63 de la loi 96 -07 du 22 mars 1996 ). Pour mettre en oeuvre ces compétences, chaque collectivité locale possède des organes propres c.-à-d. une assemblée délibérante et un organe exécutif. Section II : le principe des organes élus. 20
Chaque collectivité locale dispose de deux types d’organes : un organe délibérant et un organe exécutif. Paragraphe I: Les organes libérant des collectivités locales. A : le conseil municipal.
Il est élu au suffrage universel direct pour une durée de cinq ans. Le nombre de conseillers municipaux varie en fonction de la taille de la commune. Il est l'organe délibérant de la commune. Il règle par ses délibérations les affaires de la commune (articles 88à97 du code des collectivités locales). B : le conseil d'arrondissement.
Il est élu au suffrage universel direct ; c'est la loi 96 -09 fixant l'organisation administrative et financière de la commune d'arrondissement qui énonce ses compétences qui vont de la gestion des marchés de quartiers, des petits travaux d'assainissement à l'équipement scolaire, sanitaires, socioculturel et sportif. Il doit donc veiller à la collecte et des ordures ménagères. C : le conseille rural.
C'est l'organe délibérant de la communauté rurale. Il est élu au suffrage universel direct. direct. Il délibère sur toute toute matière, comme l'habitat, l'habitat, l'occupation des sols, l'environnement, l'environnement, bref sur toutes les affaires emportant intérêts de la collectivité. D : le conseil régional.
Aux termes termes de l'article du code des collectivités collectivités locales, le conseil régional est composé de conseillers régionaux élus. Il est donc l’organe délibérant de la région. Seuls les partis politiques légalement constitués et les coalitions de partis peuvent présenter des candidats. Les conseillers régionaux sont frappés d'un certain nombre d'inéligibilités et leur mandat est incompatible avec un certain nombre de fonctions. Chaque conseil régional forme trois à quatre commissions : -- commission des affaires juridiques et des relations extérieure. -- commission d éducation santé. -- commission chargée des finances. -- commission chargée de l'urbanisme. Paragraphe : les organes exécutifs.
Il s'agit du maire, du président du conseil régional et les présidents des conseils ruraux. 1 -- le maire. Il est élu les conseillers sachant lire et écrire. il est secondé par des adjoints élus qui forment avec lui le bureau municipal. Sa rémunération est fixée par décret. Il remplit une double fonction en vertu du dédoublement fonctionnel. Il est agent de l’Etat qu’il représente dans sa commune. Il lui revient les tâches de publication et d'exécution des lois. En sa qualité d'agent de la commune, il est responsable de la police municipale, il lui revient la mission d'assurer l'ordre public. Il est le chef des services municipaux. Il représente la commune en justice. Ordinateur du budget municipal, il doit veiller à l'exécution des programmes de développement. 2 -- le président du conseil rural.
Il est assisté par le vice-président. Il est chargé d'exécuter les délibérations du conseil rural. Il joue le même rôle que le maire dans son ressort territorial de compétence. Il revêt aussi la casquette du dédoublement fonctionnel. Élu au sein du conseil rural pour une durée de cinq ans, il prépare et exécute les délibérations, il gère le domaine de la 21
commune et exerce des pouvoirs de police po lice cette seule relative à la circulation. Il peut disposer des services extérieurs de l’Etat dans le cadre de conventions signées avec le gouverneur. Il est l'ordonnateur des dépenses et prescrit l'exécution des recettes. Chapitre II : les moyens de la décentralisation.
Il ne saurait exister de décentralisation sans moyens d'action suffisants écrit Annie Gruber. Il ne suffit pas de transférer les compétences pour que la décentralisation soit. Elle doit s'accompagner de la mise à la disposition des collectivités locales de moyens d'actions nécessaires. Ces moyens peuvent être juridiques, ils peuvent être aussi matériels. Ils consistent aussi dans la possibilité donnée aux collectivités locales de se regrouper. Section I : les moyens matériels.
Nous distinguerons les moyens financiers des biens dont disposent les collectivités locales. Aux termes du code des collectivités locales, le transfère de compétences s’accompagne de la mise à la disposition de la collectivité bénéficiaire de l'ensemble des biens meubles et immeubles utilisés à la date de ce transfert. Le code reprend l'article 19 alinéa 1 d’une loi française du 17 janvier 1983. Le principe de cette mise à disposition s'explique par le souci constant du législateur d'assurer à l'administration locale, les moyens de faire face aux charges nouvelles. Comme en France, la réforme a été l'occasion au Sénégal d'une prise de conscience de la pauvreté des collectivités locales, où mieux de la vétusté de leurs biens. Comment s'organise ce transfert ? La loi 96 --07 aux termes de l'article 13 alinéa 2 apporte la réponse : « Le transfère de biens est organisé par un décret de dévolution qui dresse normalement la liste des biens susceptibles d'être mis à la disposition de l'administration locale. Ce décret est pris sur la base d'un procès-verbal établi contradictoirement entre le représentant de l’Etat et l’exécutif local. Ce procès-verbal contient un certain nombre d'interventions entre autre la consistance des biens, leurs situations juridiques, leurs états ou l'évaluation de leurs remises en état. Le procès-verbal dresse une sorte d'état des lieux. À côté des moyens juridiques et matériels, le regroupement des collectivités locales constitue un moyen de réussite de la décentralisation. Section II : les regroupements des collectivités locales.
Nous distinguerons la coopération locale de celles décentralisées. Paragraphe I : la coopération locale.
La coopération locale est réglementée par les lois de mars ma rs 96 portant code des collectivités locales. La loi institue quatre formules de coopération. Tout d'abord le regroupement d'intérêt communautaire. L'article 239 du code des collectivités locales énonce : « plusieurs communauté rurales peuvent décider de constituer entre elles ou avec une ou plusieurs communes un regroupement d'intérêt communautaire ayant pour objet la gestion des terres du domaine national, de biens d'équipements, d'infrastructures ou de ressources intéressant plusieurs communautés rurales et une ou plusieurs communes ». Le Sénégal a connu une expérience de groupement communautaire. Il s'agit de l'accord liant la commune de Joal à la communauté rurale de Guinguéne. 22
Paragraphe II : l'entente communale.
Réglementé par l'article 179 et 190 du code des collectivités locales, elle est créée par deux ou plusieurs conseillers municipaux à l'initiative de leur maire. Elle porte sur les objets d'intérêt communal. Paragraphe III : la communauté urbaine.
Elle peut être regardée comme un syndicat de commune. A la différence de l'entente communale, la communauté urbaine est une personne morale de droit public. Le Sénégal a connu une expérience de communauté urbaine. Il s'agit de la communauté urbaine de Dakar qui a été remplacée par la Ca DAC après l'alternance. Paragraphe IV : groupements mixtes.
Ils ressortent des collectivités locales qui peuvent constituer un accord entre les régions, l’Etat et des établissements publics à caractère administratifs ou avec des communautés rurales en vue d’une œuvre ou d'un service présentant une utilité pour chacune des parties. Le groupement mixte comme la communauté urbaine est une personne morale de droit public. Les collectivités locales peuvent aussi développer des rapports avec des entités locales étrangères. Paragraphe II : la coopération décentralisée.
Elle est réglementée aux termes des articles 131 et 134 de la loi française du 16 février 1992 et en droit Sénégalais par les articles 17, 26 et 336 du code des collectivités locales. Cette coopération a vu le jour avec la pratique des villes jumelées. Timide à ses débuts, elle a connu un grand dynamisme avec la décentralisation. L'autonomie faut-il rappeler consiste en une manière d'être de toutes collectivités décentralisées. D'abord circonscrite dans le domaine de l'humanitaire et du culturel, la coopération décentralisée sous la poussée des progrès technologiques investira d'autres secteurs. Elle trouvera un terrain d'éclosion dans les pays du sud frappés par des sécheresses, les plans d'ajustement. D'abord entreprise modeste, la coopération décentralisée a connu une expansion fulgurante. Son domaine d'interventions étant plus réduit aux secteurs traditionnels. Ses modalités modalités de mise en oeuvre s'étant multiplie, la coopération décentralisée pose le problème de visibilité.
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3 PARTIE: finalités et moyens de l'action administrative
Traiter des finalités et des moyens de l'action administrative c'est répondre à deux préoccupations essentielles. La première c'est celle des missions de l'action administrative et la deuxième c'est celle des procèdes par lesquels l'administration utilise pour arriver à sa mission. Titre II : les finalités de l'action administrative.
La police administrative avec le service public constitue les deux missions essentielles de l'administration. Ces deux missions permettent d'assurer la satisfaction de l'intérêt l'intérêt général de deux manières : la première c'est que l'action administrative tend au maintien de l'ordre public : c'est ça la mission de la police administrative (chapitre I) la deuxième a pour objet de fournir des prestations de biens ou de services (chapitre II). Chapitre I : le service public.
Avec le service public, nous abordons une des notions les plus controversées du droit public. Envisagé dans un sens organique, le service public est constitué des organisations chargées de fournir des prestations aux administrés. Au plan matériel, le service public est l’activité qui tend à procurer à la collectivité des biens et des services considérés comme nécessaires à la satisfaction d'un intérêt général. C'est justement dans ce sens que le service public pose problème car il est à contenu variable. D'où par ailleurs la difficulté d'enfermer sa définition dans une formule bien faite. Il n'existe pas de définition du service public sauf en ce qui concerne le Sénégal. Ni la jurisprudence, ni la doctrine ne sont parvenues à se mettre d'accord à une définition unique. Depuis son éclatante apparition en 1873 (arrêt Blanco) jusqu'à sa renaissance avec les arrêts : (établissement Vezia, caisse primaire aide et protection, époux Bertin, Epieff etc.). La notion de service public a connu toute une série de mutations et donné lieu à plusieurs contre verses sur son rang, sa valeur en temps que notion explicative du droit public. Que recouvre cette notion de service public ? Son contenu doit être précisé, sa notion appréhendée (section I) son régime juridique et ses modes de gestion précisés (section II). Section I : la notion de service public.
Son contenu doit être précisé, sa portée appréhendée. Paragraphe I : le contenu de la notion de service public.
Le service public n'a pas revêtu revêtu tout le temps le même contenu. Si aux premiers moments, cette notion connaissait une certaine cohérence sous la pression de certains événements, il a perdu de son homogénéité. A) la conception classique du service public.
Au début du XVIIIe siècle, la doctrine systématisant la jurisprudence, définissait le service public comme toute activité d'intérêt général assuré par une collectivité publique où sous son contrôle et soumis à un régime spécial de droit administratif. On reconnaît donc le service public à la réunion de ces trois critères : 1- une activité d'intérêt général :
Cette notion est aussi contraignante, polysémique. Il existe une catégorie de service public considérée comme activité d'intérêt général par nature. Exemple : finances, 24
diplomatie, défense nationale etc. Ces activités parce que stratégique ne peuvent donc être confié aux personnes privées. Elles sont du ressort de la puissance publique. D'autres activités sont considérés aussi comme essentielles (éducation, santé). Les auteurs ne s'accordent pas à donner le même contenu à l'intérêt général. 2- le service public doit dépendre d'une collectivité publique.
Traditionnellement le service public est dépendant des gouvernants. gouvernants . Cette dépendance était organique. Cela signifie qu'elle est prise en charge au moyen de la régie même si ce procédé apparaît très centralisateur. Cette gestion peut-être non seulement le fait de l’Etat, mais aussi des collectivités locales. La gestion par une collectivité publique n’exclut pas la concession et cette technique a été plus souvent utilisée dans le domaine de la distribution de l'eau, du transport etc. Certains auteurs défendent que la concession ne peut être retardé comme une exception au principe de la prise en charge directe de l'activité par la collectivité publique tant le contrôle exercé par la puissance publique et le pois du cahier des charges font apparaître un lien de dépendance plus que réel. 3- les critères du régime exorbitant de droit commun.
Il s'agit des prérogatives de puissance publique. Cette catégorie déroge dé roge au droit privé. À chaque fois qu'on est en présence des prérogatives de puissance publique, on est en présence du droit administratif. Cette notion de service public après une période considérée comme son âge d'or (Blanco, Terrier, Théron, Freuty) ou tout ce qui concerne l'organisation des services publics est considéré comme une opération administrative, va perdre de sa cohérence. B) l'évolution de la notion de service public.
L’évolution est allée dans le sens d'une désintégration de la notion qui s'est manifestée par une série de ruptures. D'abord, rupture entre activité d'intérêt général et activité de service public. Certaines activités peuvent être d'intérêt général sans revêtir le caractère de service public. Ensuite une activité de service public peut être poursuivie par un organisme privé. Enfin une activité de service public conduite par un organisme public n'entraîne pas forcément l’application d’un régime exorbitant de droit privé. Tel est le sens de la décision (TC 22 janvier 1921 bac d’Eloka). Paragraphe II : la portée de la notion de service public.
Quelle place occupe le service public ? il joue un rôle déterminants, mais pas exclusif. L'idée de service public justifie le recours aux prérogatives de puissance publique (3 P). L’Idée de service public conduit au respect des principes fondamentaux (continuité, égalité adaptation). Dans les Etats à la dualité des juridictions, l’idée de service public justifie la compétence, des tribunaux de l’ordre administratif et l'application des règles différentes de celles en cours en droit privé. Pour Monsieur Brévant ancien président de rapport du conseil d'Etat : « si on ne peut construire tout le droit administratif autour de la notion de service public, il reste aussi qu'on ne peut pas construire le droit administratif sans recours aux services public ». Le service public joue un rôle important mais pas exclusif parce qu'il ne suffit pas qu'il y ait service public pour qu’il y ait droit administratif. C'est le sens de la décision : (bac Eloka). Le service public joue un rôle de présomption d'application du droit administratif présomption susceptible de renversement. 25
Section II : le régime du service public.
Nous distinguerons les modes de gestion des lois dites lois de service public. Paragraphe I : les modes de gestion.
Il existe plusieurs modes de gestion du service public. On peut les regrouper en deux grandes catégories : la gestion des services publics par des organismes publics et la gestion des services publics par des organismes privés. A) la gestion par les organismes publics.
C'est le procède classique : il peut revêtir deux formes : 1 : la régie.
Elle peut être définie comme le procédé par lequel la personne publique assure la gestion du service public par ses propres moyens. Dans ce cas de figure, les services publics sont gérés en régie et sont dépourvues de personnalité juridique. Il s’agit essentiellement des organismes classiques. Les services publics sont rattachés à une collectivité publique organisée c'est-à-dire qu’ils sont organisés de la même manière que cette dernière. Il appartient à la collectivité de rattachement de leur procurer des moyens matériels humains dont ils ont besoin. L'ensemble de leurs actes se confond avec ceux de l'Etat ou de la collectivité locale selon le cas. Le droit qui leur est applicable c'est le droit administratif. 2 : établissement public.
C'est une personne morale de droit public dotée d'une autonomie financière et administrative chargée de la gestion du service public sous le contrôle de la collectivité qui la crée. C'est un service public personnalisé. La formule de l'établissement public offre une certaine commodité de gestion c'est pourquoi elle est très prisée par les pouvoirs publics. Il existe plusieurs catégories d'établissements publics. On peut les suivant leur taille. On distinguera alors les établissements publics de dimension nationale, des établissements publics qui ont une dimension territoriale. On peut aussi les classer selon leurs finalités : on distinguera alors les établissements publics à caractère administratifs qui ont une vocation purement administrative. Exemple : université, et des services publics qui ont essentiellement une mission économique (EPIC). Les établissements publics administratifs répondent à une volonté de décentralisation des services. Leur individualité fait qu’ils sont indépendants de la personne publique de rattachement. De tels établissements sont soumis aux règles de droit public. (Leurs agents sont des fonctionnaires et utilisent les derniers publics). Les (EPIC) sont soumis aux règles de droit privé. Ils emploient un personnel non fonctionnaire, et ne sont pas soumis aux règles de la comptabilité publique. Comment distinguer alors les deux établissements publics ? La qualification de l’établissement public est du ressort de l’autorité de création. Autrement dit c’est le texte institutif qui précise le caractère de l’établissement public. Mais il arrive que la qualification donnée ne recouvre pas toute la réalité de l’établissement public. Un établissement public peut être baptisé d’EPIC alors qu’il poursuit une mission essentiellement administrative. On parle d’établissement public à caractère réservé. Tel est le sens de la décision ( CE 24 janvier 1968 société distilleries bretounes). Dans cette affaire, le juge a cherché si la qualification donnée par un décret coïncidait avec l’activité poursuivie. Il arrive aussi que le texte institutif 26
qualifie de service public administratif alors que l’activité poursuivie par l’établissement est une activité commerciale. On parle d’établissement public à double usage. Tel est le sens de la décision (TC, 8 novembre 1952, préfet de Paris).Tout en reconnaissant à l’office national interprofessionnel des céréales une activité à caractère administratif comme d’ailleurs la loi l’avait disposé. le juge a admis que l'activité de stockage, de vent de graines s'exerçait suivant les règles de droit commun, en l'absence de texte ou dans le silence, le service public est présumé avoir une nature administrative. Il appartient au juge en recouvrant à la méthode dite pluraliste ou vaisseaux indices de donner une qualification au service public. À ce propos écrit le professeur Champus la règle du jeu est la suivante : « un service public ne saurait être reconnu comme ayant un caractère industriel et commercial qu'au triple point de vue de son objet, de l'origine de ses ressources et de ses modalités de fonctionnement ». Voir à ce propos : ( CE 10 novembre 1956, union syndicale des industries aéronautiques). B) la gestion des services publics par les personnes privées.
Ce procédé n'est pas nouveau et se justifie par le soucis de ne pas confier à l'administration la conduite de certaines activités : on estime qu'elle n'est pas préparée pour certaines formes de gestion. La collectivité publique va conférer la gestion de certains services publics à des particuliers. On peut distinguer deux possédés. L'autorité publique peut utiliser le procédé procédé unilatéral au moyen d'un acte administratif ou législatif. L’autorité publique peut aussi utiliser le procédé de la concession. Dans la concession, la gestion des services est confiée par la personne publique appelée concédant à des particuliers appelés concessionnaires. La concession offre un certain nombre de privilèges au concessionnaire. En outre on peut citer la possibilité de la numération sur des redevances perçues des usagers, possibilité d’utiliser les prérogatives de puissance publique, de bénéficier de l’allocation des subventions, le droit à l'équilibre financier. Le concessionnaire est soumis au respect d'un certain nombre d'obligations. Entre autres le respect du cahier des charges, l'obligation de respect des principes fondamentaux du service public. La non observation de ses obligations observation peut amener le concédant à prendre des sanctions. Ces dernières varient en fonction de la gravité du manquement. La concession est prévue pour une durée bien déterminée. Elle peut reconnaître une fin anticipée. Quel est le droit applicable à la concession ? Plusieurs situations sont à distinguer, car l’acte de concession est un acte mixte. Parce qu'il contient des dispositions dispositions réglementaires (cahier des charges) et des éléments contractuels (les éléments financiers). La concession est un contrat administratif, ce qui signifie que les rapports entre concédant et concessionnaire obéissent à des règles du contrat administratif. Les litiges litiges entre concédant et concessionnaires relèvent du juge administratif. Les dommages causés aux tiers par le fonctionnement des services publics concédés engage la responsabilité du concessionnaire et relève du droit administratif. Les rapports entre le concessionnaire et usager du service public notamment en ce qui concerne les prestations et les redevances relèvent des tribunaux judiciaires. Il en est de mêmes des contrats entre concessionnaire et personnes privées. Relèvent également du droit privé les rapports entre le concessionnaire et son personnel. Toutefois les règlements établis par le concessionnaire lorsqu'il intéresse l'organisation des services publics sont soumis au droit administratif. Voir à ce propos (TC et janvier 1968 d'Air France et époux Barbier). 27
En ce qui concerne les biens nécessaires au fonctionnement de la concession, on distingue les biens mis à disposition du concessionnaire par le concédant, et qui lui sont retournés en fin de concession, et les bien qui peuvent être repris en principe à titre onéreux par le concessionnaire. En dehors de la concession, l'autorité publique peut confier un service public à des organismes privés. On peut à ce titre citer le cas des ordres professionnels qui sont des organismes coopératifs crées par la loi et chargés de réglementer l’exercice d'une profession (cf. arrêt Monpeurt). Le service public, qu'il soit géré directement par une personne publique ou un particulier obéit à un certain nombre de principes. Paragraphe II : les principes du service public.
Ces principes appelés aussi loi de Rolland du nom de l'auteur qui les a systématisé entre les deux guerres mondiales sont au nombre de trois, même si l'évolution est allée vers une certaine extension. A) de principes de continuité.
Il signifie que le le service public ne doit pas connaître d’interruption. Il doit fonctionner de manière ponctuelle et irrégulière. Voir à ce propos (CE 7 août 1929 Winkel). Cet arrêt consacre la possibilité de rompre le service public. B) le principe d'adaptation où de mutabilité.
Il signifie que le service public ne saurait être un décalage avec les exigences du moment. La performance est une condition de l'efficacité. Ce principe signifie que le service public doit être adapté chaque fois qu’il le faut à l'évolution et aux besoins collectifs. (cf. décision compagnie générale des gaz devil les rouen). C) le principe de l'égalité.
Ce principe a connu une consécration constitutionnelle. Il signifie que le service public ne doit pas prendre en charge les considérations morales, politiques ou religieuses des usagers. Ce principes et d'une certaine façon rattachée au principe de la laïcité. Il peut cependant connaître les distorsions, car il reconnaît un certain nombre de discriminations. Mais cette tolérance doit se justifier au regard des différences de situation.
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Chapitre II : la police administrative.
Le terme police est ambigu ; il peut-être employé dans des sens différents. différents. Dans un sens organique, la police et assimilée à l'ensemble des forces de l’ordre c'està-dire ce corps de fonctionnaires attaches au ministère de l'intérieur ou au ministère des forces armées. De ce point de vue, la police peut-être assimilée à une institution. Au sens matériel, la police peut-être regardé comme « l’ensemble des institutions de l'administration qui tendent à imposer à la liberté des particuliers la discipline exigée par la vie en société ». C'est justement dans ce sens que la police nous intéressera. La police administrative vise donc la prévention des troubles à l'ordre public ( section I) l'activité de police est du ressort de divers autorités administratives et faits l'objet d'un contrôle (section II). Section I : la protection de l'ordre public.
La police administrative vise donc la protection de l’ordre public. C'est cette particularité qui fait qu'elle doit doit être distinguée de la police judiciaire (paragraphe I) : l’ordre public visé est normalement matériel, extérieure. Mais l'évolution est allée vers une extension de la conception (paragraphe II). Paragraphe I : distinction entre police administrative et police judiciaire.
Cette distinction repose sur un critère dit formaliste (A). Cette distinction présente des intérêts et révèle quelques difficultés (B). A) le critère de la distinction.
C’est le critère tiré de la finalité qui est consacrée aux termes du code de procédure pénale, la mission de la police judiciaire consiste à : « constater les infractions, rassemblé les preuves et en rechercher les auteurs ». La police administrative quant à elle a une mission de prévention des troubles à l’ordre public. En clair, elle se situe avant l'infraction alors que la police judiciaire intervient après celle-ci. C'est ce qui ressort des décisions : (CE 11 mai 1951 Beaud) et (TC 7 juin 1951, Noualek ). Cette distinction présente un certain nombre d'intérêts mais révèle des difficultés. B) intérêts de la distinction.
Le premier intérêt c’est que les deux polices ne relèvent pas du même contentieux. La police judiciaire et un service auxiliaire de la justice, son contentieux relève normalement des tribunaux judiciaires alors que les litiges soulevés par l’activité de police administrative relèvent du juge administratif. Le deuxième intérêt c'est que l'exercice de la police administrative appartient à plusieurs collectivités publiques (commune, Etat, Etat, région) il reste que l'activité de police judiciaire est du ressorts de l'Etat. La distinction à la ligne entre police administrative et police judiciaire n'est pas toujours aisée à faire. La première difficulté concerne le personnel de police c'est-à-dire les agents assumant la mission de police. En effet, l'auteur d'un acte mis en cause ou le responsable de l'opération litigieuse peut posséder la double qualité d'autorité de police administrative a dministrative et de police judiciaire. La deuxième difficulté c'est qu’au cours d'une même opération de police, il peut coexister à la fois des éléments de police administrative et des éléments de police judiciaire. Il appartient au juge saisi de se prononcer sur la nature de l'infraction. Si l'opération est inscrite dans le cadre d'une mission générale de contrôle et de 29
surveillance ayant pour finalité le maintien de l'ordre public au son établissement, il y a application des règles de droit public. Dans le cas échéant, il y a application des règles de droit privé. Il reste que la notion d'ordre public est ambiguë. Paragraphe II : la notion d’ordre public.
Elle a connu une évolution. D'une conception traditionnelle, restrictive (A) l'évolution est allée dans le sens d'un accroissement des pouvoirs de l'administration (B). A) la conception traditionnelle de l'ordre public.
Elle se résume à la trilogie classique (sécurité, tranquillité, salubrité publique). En assurant sa mission de sécurité, l'administration prévient les dangers qui guettent la communauté (prévention des risques d'accidents par la réglementation de la circulation). En réglementant aussi la situation des immeubles vétustes menaçant ruine l’administration prévient les risques d'accidents. Par sa mission de salubrité publique, l'administration préserve l’hygiène publique en prévenant contre les risques de maladies. Voire à ce propos la décision : ( CE, 30 mai 1960, société à responsabilité limitée restaurant Nicolas). En assurant sa mission de tranquillité, l'administration veille à prévenir les risques de comportements excédant les inconvénients normaux de la vie en société. L’ordre public dont la police a pour mission de protéger est matériel, extérieure. Dans les régimes dits libéraux, l’ordre dans les esprits ne relève pas de l'activité de police. Mais avec l'évolution, l'ordre public a connu une certaine extension. B) la conception extensive de l’ordre public. L’ordre public ne saurait être figé et limité aux troubles matériels et extérieurs, il peut s'élargir à des dimensions immatérielles et intimes ainsi la question qui se pose est de savoir si l’autorité administrative peut valablement justifier une interdiction en se fondant sur les raisons d’ordre morales. Le juge a admis la régularité d’une interdiction fondée sur l’ordre moral. Ainsi dans la décision ( CE 18 décembre 1959 société de film Lutetia) le juge a estimé qu’un maire peut interdire la projection d'un film si sa représentation peut-être « en raison du caractère immoral, et des circonstances locales préjudiciables à l'ordre public . Le juge ne fait pas systématiquement de l’immoralité ou de la moralité une composante de l’ordre public. Ainsi dans sa décision ( CE 27 octobre 1985 commune de Morsang sur Orgue), le juge a admis l'irrecevabilité de la pratique du lancé de nain en se fondant sur l'atteinte à la dignité de la personne humaine. L’ordre public visé concerne l’ordre public globalement visé qui concernant l'objet de la police administrative générale qu'il faut distinguer de la police administrative spéciale qui répond à un besoin de réglementation dans un secteur spécifique. L'objet de la police administrative général est de maintenir l'ordre public par des moyens appropriés à l'égard des citoyens et de toutes les activités dans un territoire donné; c’est l’ordre public dans ses composantes traditionnelles. La police administrative spéciale à un objet précis. Cet objet peut concerner une catégorie particulière des habitants. Exemple police étrangère. L'objet peut-être précis quand il vise une profession spécifique exemple : police des autoécoles. L'objet peut concerner une activité déterminée. La police spéciale fait l'objet d'un texte détaillé. Pour mener à bien sa mission, d'autorité administrative administrative édicte des mesures unilatérales ou prend des actes administratifs unilatéraux unilatéraux ou recours à certaines opérations. Quelle 30
que soit le moyen utilisé, qu’il soit unilatéral ou multilatéral, l’acte administratif est encadré autrement dit il est confié à diverses autorités et fait l'objet d'un contrôle. Section II : aménagement et limite des pouvoirs de police.
Les compétences de la police sont réparties entre différentes autorités administratives (paragraphe I) et elles font l'objet d'un contrôle (paragraphe II). Paragraphe I : aménagement des pouvoirs de police.
À l'opposé de la police judiciaire qui est du ressort exclusif de l'Etat, la police administrative peut être exercée aussi bien par les autorités étatiques que par les autorités décentralisées. -- le président de la république.
C'est ce qui se dégage de la décision du ( CE 8 août 1919, Labonne). Le président de la république avait par décret institué un certificat de capacité en application de ce décret, le préfet pouvait retirer le dit certificat à tout automobiliste s’étant rendu comparable de manquement au code de la route. En application de cette mesure, le certificat de M. Labonne, fut retiré. Il contesta la mesure de retrait au motif que le président de la république ne pouvait valablement édicter une mesure dans ce domaine. Le conseil d'État ne suivit pas ses conclusions et dans un considérant resté célèbre il posa : « il appartient au président de la république en dehors de toutes délibérations législatives et en vertu de ses pouvoirs propres de déterminer les mesures de police qui doivent en tout état de cause être appliqué sur l'étendue du territoire national » -- le premier ministre.
Il dispose aussi d’un pouvoir de police. C'est ce qui ressort de la décision ( CE 13 mai 1960, société à responsabilité limitée restaurant Nicolas). Aux termes de cette décision, il appartient au premier ministre en vertu de ses pouvoirs propres et même en dehors de dispositions législatives l'habilitant spécialement édicter des mesures de police nécessaires à la protection de la salubrité publique sur l'ensemble du territoire national. -- les ministres.
Ils ne disposent pas de pouvoirs généraux, mais il reste qu'ils peuvent édicter des mesures pour l'organisation de leurs services. C'est le sens de la décision ( CE 7 février 1936 Jamart). -- l'autorité préfectorale.
Elle est le siège par excellence des pouvoirs de police dans les limites de son département. -- le gouverneur.
Il dispose aussi de pouvoir de police dans les limites de la région. -- le sous-préfet.
Il dispose de pouvoir de police dans les limites de la sous-préfecture. -- le maire.
Il est aussi détenteur d'un pouvoir de police. Il est arrivé sous le contrôle des représentants de la tard de la police municipale et de l'exécution des actes qui sont relatifs. C'est ce qui ressort de l'article 124et suivant de la loi du 22 mars 1996 portant code des collectivités locales. -- le président du conseil régional. 31
Il dispose aussi de pouvoirs de police c'est ce qui ressort de l'article 32 du code précité. -- le président du conseil rural.
Il dispose aussi donc pouvoir de police. La diversité des autorités de police peut entraîner un certain nombre des difficultés dans l'application des décisions. C'est toute la problématique du cumul des pouvoirs de police. Comment concilier donc les pouvoirs de police ? Plusieurs situations sont à distinguer. 1- : c'est le concours de polices administratives générales.
Le fait une autorité dispose de pouvoir dans les limites territoriales n'empêche pas d’autres de prendre les mesures dans ces mêmes limites. Comment régler le problème ? -- d'abord l'autorité supérieure détient la compétence de principe. -- l'autorité inférieure ne saurait édicter des prescriptions contraires. -- l'autorité, inférieur peut prendre des mesures plus contraignantes si les circonstances locales l'exigent. C'est dans ce sens qu'il faut analyser la décision (CE 17 avril 1922 commune de Neris les Bains ) et la décision (CE 23 mai 1973, association les droits des piétons). 2 -: c'est le concours entre plusieurs pouvoirs de polices administratives spéciales.
Ici aucune difficulté, chaque police s'applique dans un secteur précis. Voir à ce propos (CE 7 octobre 1917, Nungesser). 3 : cumul entre polices administratives générales et polices administratives spéciales.
Ici aussi il n’y a pas de problèmes parce que ces deux polices n’ont pas les mêmes objets. Ces deux polices peuvent être cumulées .c’est sens de la décision (CE 18 décembre 1958, société de films Lutetia). Cette application cumulative respecte un certain nombre de conditions. Voir à ce propos (CE, 20 juillet 1935 Etablissements Satan)
Le maire peut interdire interdire la projection, la la représentation d’un film s’il est de nature à entraîner des troubles ou d’être en raison de son caractère ou des circonstances préjudiciable à l’ordre public. L’immoralité revoie au caractère pornographique, érotique, licencieux, incitation à la violence, les circonstances locales sont un ensemble de considérations particulières à une localité et qui justifient le refuse de la projection. Comme exemple de circonstances locales on peut citer une ville comme lieu de pèlerinage. Voire à ce propos (CE, 20 décembre 1960, société des films Marceau ) à propos de la projection d'un film «Lisieux ». On peut aussi évoquer la sensibilisation des populations d’une localité du fait que ce film rappelle les événements qui s'y sont produits. Voire à ce propos (CE 26 juillet 1985, Ville d'Aix en province ). Quelle soit spéciale ou générale, l'activité de police fait l'objet d'un encadrement. Paragraphe II : l'encadrement des pouvoirs et de police.
L'activité de police comme toute autre activité ne peut s'exercer dans la méconnaissance du droit. Il est important que dans un Etat de droit ou « la liberté est la règle, la destruction l'exception » que les mesures de polices soient contrôlées. Voire à ce propos (CE 10 août 1917 Baldy commissaire le gouvernement ). Ce contrôle qui est le fait du juge saisi d'une action en réparation ou d'un recours pour excès de pouvoir
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(B). Ce contrôle vise l'équilibre entre l'impératif de protection de l’ordre public et les exigences du respect des libertés (A). A) un équilibre nécessaire.
La mesure de police pour être régulière doit être prise par l'autorité compétente et celleci est tenue au respect des règles de forme et de procédure telle que prévu par la réglementation. La finalité des mesures de police et le respect de l’ordre public ce qui signifie que la mesure de police ne s'aurait viser un autre but. Une mesure de police qui s'écarte de cette finalité est susceptible d'annulation pour « détournement de pouvoir ». Il y a détournement de pouvoir quand la mesure de police ne vise pas l'intérêt général. Il y a détournement de pouvoir en deuxième lieu quand la mesure de police bien que prise dans l’intérêt général n'a aucune finalité de police c'est-à-dire prévention des troubles. La protection de l’ordre public ne doit pas par ailleurs conduire l'autorité administrative à édicter des mesures d'interdiction générale et absolue. Le conseil d'État soucieux de préserver les libertés ne les tolère que dans les hypothèses où l'administration ne dispose d'aucun autre moyen. Voire à ce propos ( CE 20 Décembre 1951 Daudignac) relatif à l’interdiction de photographe filmeur. La mesure d’interdiction ou de restriction d’une liberté ne saurait être légale qu’a la condition d’être adapté aux circonstances de temps et de lieu. Voir aussi la decision ( CE 25 Juillet 1954 Chaigneau). B) l’intensité du contrôle.
Pour qu'une mesure de police soit légale, le juge exige qu'elle soit proportionnelle. L'atteinte aux libertés ne saurait être régulière qu’à la condition d'être nécessaire c’està- dire proportionnelle au risque de troubles. C'est ce qui résulte de la décision (CE 19 mai 1933 Benjamin). Cette jurisprudence a reçu plusieurs applications. Il existe des situations dans lesquelles le conseil d'État refuse de vérifier la proportionnalité de la mesure par rapport à la gravité des menaces à l'ordre public surtout dans le domaine de haute police même s'il faut reconnaître que dans ces dits domaines, la marge de manoeuvre de l'administration se rétrécit de plus en plus. Le juge sanctionnera l’erreur manifeste d'appréciation, il vérifiera si la décision comporte des abus grossiers, évident, manifestes. Voire à ce propos (CE 2 novembre 1073 de, société anonyme librairie François Maspero ). Voire aussi la décision (TC : 8 avril 1935, actions françaises). Titre II : les procèdes de l’action administrative.
Comme toute activité humaine, l’activité administrative poursuit un but et met en œuvre un certain nombre de moyens. Ces moyens peuvent être rangés en deux catégories : les actes juridiques et les opérations matérielles. En traitant des procèdes de l’action administrative seule la première catégorie nous intéressera. L’administration peut effectuer deux types d’actes juridiques qui peuvent être classés de différentes manières. On peut se situer du point de vu des destinataires on distinguera alors l’acte réel appelé règlement qui est une disposition générale de l’ acte individuel dont l’ objet est de modifier les situations individuelles .On peut aussi classer les actes juridiques en se situant cette fois ci du point de vue de leur formation .On distinguera alors l’acte unilatéral (chapitre I)de l’acte bi ou plurilatéral appelé aussi contrat(chapitre II) Chapitre1 :L’acte administratif unilatéral 33
Parmi les pouvoirs que dispose l’administration, le plus important est la décision unilatérale appelée aussi exécutoire. Par le moyen donc de la décision exécutoire, l’administration peut modifier modifier l’ordonnancement juridique. La notion d’acte administratif unilatéral doit être précise (section I), son régime juridique éclairé (section II). Section I : la notion d’acte administratif unilatéral.
A priori l’acte administratif unilatéral peut être défini comme l’acte juridique émanant d’une personne publique susceptible d’un recours en annulation devant le juge .Cette approche ne fournit pas toutes les garanties de clarté parce que tous les actes administratifs ne sont pas susceptibles de recours pour excès pouvoir (paragraphe I) ensuite tous les actes administratifs unilatéraux susceptibles de recours pour excès de pouvoir n’émanent pas de l’administration (paragraphe II). Paragraphe I : Les actes administratifs unilatéraux insusceptibles de recours pour excès de pouvoir.
Tous les actes de l’administration ne sont pas qualifiés de décision exécutoire .On peut envisager trois hypothèses. A) la décision n’est pas administrative par son objet.
Ce cas de figure coïncide avec la catégorie d’actes dits actes de gouvernement. Dans un premier temps était rangé dans cette catégorie les décisions répondant à un motif politique et qui se justifiaient par la raison d’Etat. Mais le juge administratif a repoussé l’idée qu’un mobile politique pourrait suffire à exclure tout recours. Sont aujourd’hui qualifies d’actes de gouvernement les actes relatifs aux rapports entre gouvernement et parlement. Exemple acte touchant à initiative des lois, décret de dissolution, décision du président de la république de secourir au referendum ; les actes de l’exécutif en matière de relations internationales B) la décision relève d’une gestion privée
Cette catégorie n’appelle pas de longue commentaires .Tout les actes accomplis pour la gestion du domaine privé ne peuvent être regardés comme des actes administratifs car ils sont pris dans des conditions de droit privé. Ce sont par exemple les actes admission, de cession, de location etc. C) la decision n’est pas normative
L’acte visé ici ne modifie pas l’ordonnancement juridique .Il s’agit des actes n’ayant qu’une valeur indicative et préparatoire qu’il faudra distinguer des circulaires, des directives, des mesures d’ordre intérieure. intérieure. Ne sont pas considéré comme décisions exécutoires les actes annonciateurs de projets, les recommandations d’un conseil municipal, régional, rural. Il en va de même des actes dits préparatoires. Comme leurs noms l'indiquent, ces actes préparent une decision (avis, rapport, proposition). Les circulaires directives directives ne sont pas regardées comme des décisions exécutoires susceptibles de recours pour excès de pouvoir. Il s'agit des mesures par lesquelles le supérieur hiérarchique fait connaître a ses subordonnés ses intentions sur un point relatif à l'exécution d'un service ou à l'interprétation du droit. La circulaire concerne la vie 34
interne de l'administration. Mais dans la pratique, un certain nombre de difficultés peuvent surgir. Il arrive en effet qu'une autorité administrative par le moyen d'une circulaire modifie une situation juridique .c'est ce qui ressort de la décision ( CE 2 9 janvier 1954, institution Notre-Dame du Kreisker). Le juge a en effet estimé dans cette affaire que le recours pour excès de pouvoir était recevable contre une circulaire dès lors que celle-ci ne s'est pas contentée à interpréter les textes mais à fixer des nouvelles règles. La directive est définie comme l’acte par lequel l'administration dans le domaine où elle dispose d'un pouvoir discrétionnaire détermine à l'avance un certain nombre de conditions pour bénéficier d'un droit de subventions. Notion connue d’abord en droit italien, la circulaire a été introduite en droit français avec la décision (CE 11 décembre 1970, crédit foncier de France). L’acte administratif unilatéral peut-être l'oeuvre d'une structure ne relevant pas de l'administration. Paragraphe II : les actes susceptibles de recours pour excès de pouvoir n’émanant pas de l'administration.
Sous cet aspect, la qualité de l'organe importe peu, seul l’aspect matériel qui est mis en avant. Les personnes privées prennent normalement normalement des privés mais il arrive qu'elles prennent des acquis une nature exécutoire. Elle peut disposer des prérogatives de autorité parce qu'elle sentait investi d'une mission de celui-ci. Dans une série de décisions, le juge administratif a reconnu se pouvoir à des organismes privés. Entre autres ont incité la décision (Monpeur, Bouguen, Textron, asc. Dial. Diop ). Section II : le régime juridique de l’acte administratif unilatérale.
Nous distinguerons l'élaboration et la forme de la décision, les effets de la décision et enfin la disparition de l’acte administratif unilatéral. Paragraphe I : élaboration et forme de la décision exécutoire. A) la procédure administrative non contentieuse.
Il n’existe pas de formalités applicables ou valables pour l'ensemble des actes unilatéraux. Longtemps soumis au secret, l’élaboration de la décision fait place à une certaine transparence. Avant de prendre une décision d'administration consulte, quelquefois elle enquête, il lui arrive aussi de communiquer. communiquer. Les testes peuvent rendre obligatoire la consultation. Les organismes de consultations aident à préparer une décision. Certaines d'entre elles ont une existence permanente exemples conseil supérieure de la magistrature, d'autres ont une mission spécifique. La vie donnée par les organismes liés quelquefois l'administration. On parle d’avis conforme. Dans d'autres cas, ceux avaient ne sont que consultatifs c'est-à-dire qu'il ne lie pas l'administration en un état où la consultation est obligatoire, moment à rester en administration de ses formalités a entraîné la nullité de l'acte. Tel est le sens de la décision ( CS 23 juillet 1975, Souleymane Sidibé). L'enquête a pour objet de permettre à l'administration de faire connaître ses intentions, de recueillir des observations mais aussi dans une certaine mesure d'avoir une idée exacte du droit des particuliers. Voir à ce propos la loi du 2 juillet 1975 relative à l'expropriation pour cause d'utilité publique. La communication est obligatoire avant la prise de certaines décisions. C'est ce qui ressort du droit de la fonction publique 35
notamment en matière disciplinaire. En effet l'autorité administrative avant de prendre des sanctions est tenue de communiquer le dossier à l'agent. C'est le principe dit du contradictoire qui est le prolongement du principe principe constitutionnel du droit des défenses. Traditionnellement allégée par le secret, élaboration de la décision administrative privilégie aujourd'hui la transparence. Pendant longtemps, matin administratif et technique sans aucune forme de publicité fortement administration n'était pas tenu d'informer les particuliers des différentes étapes du processus décision la règle d u secret est aujourd'hui abandonnée qu'à la transparence remonte plus des exigences de démocratie. La règle du secret ne s'applique que dans des cas isolés (secret médical, défense nationale). B) les formes de l'acte administratif unilatéral.
L'administration prend des actes qui peuvent revêtir plusieurs formes. S'il autorité décisionnelle et qu'une autorité individuelle, la décision par la forme d'un degré, d'un arrêté, d'une circulaire. S'il autorité des décisions est collégiale, elle prend la forme d'une délibération. L'arrêté est défini comme bon et réglementaire ou individuel. Il est le moins le plus fréquent des décisions administratives. Les autorités statuant sous forme d'arrêter sont : le premier ministre, les ministres, les préfets et sous-préfets, les maires etc. La décision administrative est une décision écrite mais elle peut aussi être verbale. La décision administrative peut-être peut-être implicite. On va distinguer deux cas de figure. figure. Quelquefois l'administration est saisie d'une demande à laquelle elle ne fait pas suite pendant un certain temps. Elle est supposée avoir composé un refus à cette demande : on parle alors de décision implicite rejet. Dans d'autres cas, le silence de l'administration vaut acceptation. Autrement le silence de l'administration est considéré comme une adhésion à la demande. Mais pour que ce cas de figure soit possible, il faut qu'un texte le prévoie expressément. L’autre forme que doit revêtir l’acte administratif unilatéral c'est la motivation. Au terme du lexique juridique, elle se définit comme : « l'expression formelle des motifs dans le corps de la décision ». La motivation est à distinguer du motif qui s'analyse comme l’élément de droit ou de fait qui constitue le fondement de la décision tant administrative que juridictionnelle. Une décision est motivée quand son auteur a pris soin de mentionner dans le corps de celle-ci les considérations de droit ou de fait sur lesquelles il s'est fondé pour agir. La motivation apparaît comme une banalité en ce qui concerne les décisions juridictionnelles qui doivent nécessairement comporter l'énoncé des motifs. En ce qui concerne la décision administrative, ad ministrative, la situation est toute autre et les droits anglais et français apportent des réponses différentes. En droit français, la motivation n'était nécessaire que quand une décision expresse le prévoyait. Cette rigidité allait connaître un assouplissement avec les décisions (CE 27 novembre 1970, agence maritime marseillaise) et la décision (CE 13 novembre 1994 Gizelin). Il a fallu attendre une loi du 11 juillet 1979 pour voire ainsi consacrer l'obligation de motivation. Avec la loi du 11 juillet 1979 un grand pas est accompli dans la surveillance de l'administration qui ne peut plus se contenter de motivations standard. La loi du 11 juillet 1979 n'a pas d'équivalent en droit sénégalais et la politique jurisprudence suivie dans ce domaine n'offre aucune garantie de clarté.
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Paragraphe II : les effets de la décision exécutoire.
L’acte administratif unilatéral a pour effet de modifier l'ordonnancement juridique. Cette modification s’explique par le fait que l'administration dispose des privilèges du préalable mais aussi des moyens pour assurer l'exécution de la décision. A) Le privilège du préalable.
Le trait caractéristique de la decision administrative s'est qu’elle est exécutoire par ellemême. L'administration n'a pas besoin d’un titre délivré par le juge ou du consentement des particuliers pour faire constater le bien-fondé de sa décision. Elle n'a pas p as non plus besoin du consentement des particuliers pour imposer une obligation. Le doyen « l'autorité de la Georges Wedel exprimera bien cette particularité en parlant de chose décidée ». Le particulier qui s'estime lésé ne dispose que du moyen des recours recours et ces dernières n'ont qu’un effet suspensif exceptionnellement. En Outre pour que le juge ordonne le sursis à exécution d'une décision deux conditions doivent être réunies : la première condition c'est que le moyen doit être sérieux. La deuxième deu xième condition c'est qu'il faut que l'application de la décision puisse porter un préjudice particulièrement grave. C'est ce qui ressort de la décision ( CE 12 novembre 1938 chambre syndicale des constructeurs des moteurs d'avions) en droit sénégalais en parle de préjudice difficilement réparable. B) le privilège de l'exécution d'office.
On peut envisager deux cas de figure :
1-l'exécution dépend de l'administration.
Ici la question ne soulève pas de difficultés majeures. majeures. L’administration s'exécute en accordant une subvention. 2-l'exécutions dépend des particuliers.
Si le particulier est obéissant il n’y a aucun problème. Par contre si l'exécution rencontre de sa part une certaine résistance, la première possibilité c’est que l’administration peut prendre une décision administrative sous forme de sanctions. Exemple : le retrait d'une licence de pêche. La deuxième possibilité c'est que l'administration engage la responsabilité du particulier devant le juge. Mais le plus important des pouvoirs de l'administration en matière de décision c'est l'exécution d'office. On parle d'exécution forcée quand l'administration saisie des biens d'un contribuable récalcitrant. L'exécution forcée est d'une telle gravité qu'elle fait l'objet d'une réglementation stricte. En dehors d'une telle mission de la loi ou d'une exigence de l'urgence, quatre conditions doit être réunies réunies aucun autorités administratives puisse recourir à l'exécution forcée : 1 condition : l'absence de sanctions légales. 2 condition : l'acte administratif à appliquer doit avoir sa source dans un texte. 3 condition : l'exécution de l'acte doit avoir rencontré une résistance. 4 condition : la mesure à exécuter ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire. Voir à ce propos (TC 02 décembre 1902, société immobilière de Saint Juste ), Et la décision (TC 8 avril 1935, action française). Paragraphe III : la disparition de l'acte administratif.
S'il a vocation à la durée, il faut envisager sa sortie de l'ordonnancement juridique. L'acte administratif entre dans la vie juridiques dés lors que son auteur le signe. Il lie à 37
partir de ce moment l'autorité de decision ce qui n'est pas le cas pour les administrés et l'acte ne leur est opposable qu'à la condition d'être porté à leur connaissant : c'est le principe de la publicité qui peut revêtir deux formes. Il faut distinguer l'acte réglementaire de l'acte individuel. Le règlement ne lie les administrés qu’après sa publication alors que la notification est le mode de publicité des actes individuels. individuels. La décision exécutoire n'a d'effet que pour l'avenir. C'est le principe dit de non rétroactivité des actes administratifs. C'est ce qui se dégage de la décision (CE 25 juin 1948, société du journal l'Aurore). Mais ce principe admet un certain nombre d'exceptions, par exemple en matière de régulation. Voir à ce propos (CE 20 décembre 1926, Rodiére). Une décision peut fixer sa durée. C'est le cas en matière d'autorisation donnée par l'administration. En dehors de cette hypothèse ou celle de l'annulation, on distingue deux modalités de sortie de la vie juridique c'est l'abrogation et le retrait. Ils sont encadrés par des règles qui tentent de concilier deux exigences sont contradictoires : le respect de la légalité d'une part et d'autre la nécessité de sécuriser les relation juridiques. 1) l'abrogation.
Elle traduit la volonté de l'administration de faire disparaître l'acte pour l'avenir. Elle peut, revêtir une forme tacite ou expresse, elle est exercée par l'auteur de la décision ou par son supérieur hiérarchique. En ce qui concerne l'abrogation des actes réglementaires et le principe sait qu'il peut être approché pour modifier à tout moment sauf l'hypothèse où la loi l'interdit. Il y a des cas où l'administration l'administration détenue d'encourager les règlements parce qu'ils sont illégaux ou parce qu'il y a changement des circonstances de droit ou de fait. Voir à ce propos ( CE 10 janvier 1930, Despijol ) et la décision (CE 3 février 1989, Al Italia). En ce qui concerne les décisions décisions non réglementaires, on va distinguer entre celles qui sont créatrices de droit et celles qui ne sont pas. Ainsi les actes non créateurs de droit peuvent être retirés à tout moment. À ce qui concerne les actes non réglementaires créateurs de droit, leur abrogation n'est possible que dans certains cas. 2) le retrait.
Il traduit la volonté de l'administration l'administration de rapporter la décision de façon rétroactive. Autrement, l'autorité administrative entend supprimer ses effets. La decision est présumée n'être jamais intervenue et toutes ses conséquences passes ou à venir sont effacées. Le retrait est encadré par un certain nombre de règles qu'il faut rappeler. Si la décision qui doit faire l'objet de retrait n'a pas créé de droit, il y a aucune difficulté. Par contre pour les décisions ayant crées des droits, leur retrait n'est possible à la réunion de deux conditions : -la première conditions; c’est que le retrait est organisée pour réparer une illégalité ce qui signifie une décision de pure opportunité ne saurait justifier une décision de retrait. -la deuxième condition; c'est que le retrait doit intervenir dans le délai des recours contentieux. C'est ce qui ressort de la décision ( CE 3 novembre 1922, Dame Cachet). Application de cette jurisprudence de délai de retrait par connaître une certaine extension. Tel est l'enseignement de la decision (CE 6 mai 1966, Ville de Bagneux). Si la publicité est inexacte, le délai ne court pas. Cette jurisprudence posait problème. Il à fallu attendre une décision du (CE de 2001, Ternon) pour que le juge pose la règle suivante : l'administration ne peut retirer une décision individuelle créatrice de droit si elle est illégale et que le retrait intervienne durant les quatre mois suivants la prise de la décision. 38
Chapitre II : le procède contractuel.
Pour la réalisation et l’entretien des ouvrages publics (école, les hôpitaux etc.) et pour l'approvisionnement des services publics (matériel de bureau, papier) les personnes publiques passent avec d'autres personnes des contrats. Elles peuvent s'obliger suivant les règles établies par le code des obligations civiles et commerciales. De ce point de vue, elles agissent comme de simples particuliers. Elle peut aussi recourir aux règles posées par le code des obligations de l'administration. Dans cette dernière hypothèse, l'administration utilise le contrat administratif. Ce dernier comme la décision exécutoire n'en représente pas moins un privilège exorbitant de droit commun car l'administration y bénéficie d'importants pouvoirs qui n'ont pas leurs pareils dans les contrats de droit privé. L’étude du contrat administratif soulève un certain nombre de questions : comment le reconnaît-on? Qu’elles sont ces conditions de formation ? Qu’est ce qui caractérise son exécution ? Comment prend t-il fin ? Et enfin comment est organisé son contentieux? Section I : les critères du contrat administratif.
L'une des difficultés relatives au contrat administratif tient à sa définition. La qualification d'un contrat administratif peut résulter de la volonté du législateur. Ainsi au Sénégal, on peut citer la loi du 2 juillet 1976 relative au domaine de l’Etat qui précise que les contrats relatifs au dit domaine sont des contrats administratifs. Certaines conventions ainsi la loi du 6 juin 1990 relative à l’organisation et au fonction des entreprises du secteur para public qualifie les contrats conclus entre les agents non fonctionnaires et les entreprises du secteur parapublic comme des contrats de droit privé. En dehors des qualifications textuelles, c’est au juge administrative qu’est revenu la tache de définir cette notion de contrat administratif. Avec contrat administratif, on a une parfaite illustration du caractère prétorien du contrat administratif. Le législateur sénégalais de 1965 a codifié les précédents jurisprudentielles avec l’adoption de la loi 65- 51 du19 juillet 1965 portant code des obligations de l’administration. De ces deux sources :(juge français législateur sénégalais) un contrat est dit administratif s’il est conclu par une personne publique ou pour son compte et qui soit comporte des clauses exorbitants du droit commun, soit fait participer son cocontractant à l’exécution du droit public. Paragraphe I : le critère organique ou permanent.
Le contrat administratif est celui conclu par une personne publique, mais ce principe admet des exceptions. A) le principe.
Il tient à la qualité des parties. Pour qu’un contrat soit administratif, il faut que l’une des parties soit une personne publique. Ainsi aux termes de la loi de1965, il est expressément posé que « seuls les contrats par lesquels une personne morale de droit public est partie peuvent constituer les contrats administratif par nature ». Ce critère a reçu quelques atténuations. B) les exceptions.
La règle posée à l'article 8 connaît des exceptions à l'article 9. Aux termes de ce dernier article il est posé « toutefois les contrats conclus entre personnes privées, peuvent être administratifs si l'un des contractants a en réalité traitée pour le compte d'une personne morale de droit public. » Le droit Sénégalais consacre sur ce point la décision du ( TC 8 39
juillet 1963, société entreprise Peyrot). Le juge des conflits a estimé dans cette
decision que les marchés conclus par un simple concessionnaire de travaux publics étaient des contrats administratifs. Par ailleurs, un contrat signé entre deux personnes publiques est présumé administratif. Voir à ce propos (TC, 21 mars 1983, union des assurances de Paris). Mais cette présomption est réfrageable et un contrat passé entre deux personnes publiques peut être de droit privé. Voir à ce propos (CE 11 mai 1990, bureau d'aide social de Blenod les ponts à Mousson). Le juge a estimé dans cette affaire qu'un contrat conclus entre deux personnes publiques est un contrat de droit privé si y égard à son objet il fait naître des rapports de droit privé. Si le critère organique est nécessaire, il n'est pas suffisant. Pour qu'un contrat soit qualifié d'administratif, il faut adjoindre le critère matériel. Paragraphe II : le critère matériel.
À la différence des critères permanents, le critère alternatif au critère matériel vise le contenu ou l'objet du contrat. L'objet doit être l'exécution du service public p ublic ou le contrat lui-même doit mettre en oeuvre des prérogatives de puissance publique. A) le critère de la participation à l'exécution du service public.
Il signifie que le cocontractant de l'administration doit avoir pour mission l'exécution d'un service public. Ainsi le conseil d'Etat a décidé de caractère administratif d'une convention liant le sieur Théron à la ville de Montpellier portant sur le ramassage des chiens errants. Ce critère a reçu une consécration parfaite avec la décision ( CE 20 avril 1956, époux Bertin). Le droit Sénégalais a codifié ce précédent jurisprudentiel français à l'article 10 du code des obligations de l'administration. Ainsi sont administratifs les contrats comportant une participation directe et permanente du cocontractant de l'administration à l'exécution du service public. Pour l'essentiel, le juge français semble sur ce critère se stabiliser autour de deux idées maîtresses : le contrat est administratif s'il confie l'exécution même du service public ou s'il est une modalité de l'exécution du service public. Ce second aspect est illustré par la décision : ( CE de 1956, Consort Grimouard). Dans cette décision le juge a estimé que « l'une des modalités mêmes du service public réside dans les opérations de reboisement entreprises par l'administration sur des terrains privés en vertu de contrats passés entre les propriétaires ». De même, un contrat conclu entre une commune est une société pour que cette dernière délocalise son siège social en échange de diverses aides est un contrat administratif car la commune a assuré l’exécution d’une mission de service public à travers cette opération de décentralisation industrielle. Voir a ce propos (CE 1974, société maison des isolants de France). Si le contrat ne remplit pas la condition du service public, il doit pour être administratif comporter des clauses exorbitants de droit commun. B) clauses exorbitantes de droit commun.
Ce critère est pose par l'article 12 du code des obligations de l'administration qui annonce que : « sont administratifs administratifs les contrats relatifs relatifs à une activité de service public qui utilisent des procédés de gestion publique ». L'emploi des procédés de gestion publique se manifeste par la présence dans la branche ont des clauses exorbitants de droit commun. Qu'est-ce qu'une clauses exorbitant de droit commun ? L'article 15 du code des obligations de l'administration ne
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le définie par mais se limite simplement a poser que la clause exorbitante peut résulter de 4 points : -la rupture de légalité contractuelle au profit de l'un des contractants. -l octroi au cocontractant de l'administration de prérogatives à l'égard des tiers. -l'exclusion d une règle spécifique du régime juridique des contrats administratifs. -le but d'intérêt général qui a manifestement inspiré la spéculation. Cette réglementation de l'article 12 à 14 s'inspire de la décision ( CE, 31 juillet 1912, société Granits Porphyroïde). Le juge a en effet décidé dans cette affaire que le contrats liant la ville de Lille à la société des Granits a pour objet de la fourniture de paves selon les règles et conditions des contrats entre particuliers. Ainsi, un contrat sera considéré comme administratif à raison des cadres dans lesquels il s'inscrit. C'est ce qui résulte de la décision : ( CE 1973, société d'exploitation électrique de la rivière de Sant). Sont considérés comme administratifs les contrats par lesquels EDF achète aux producteurs d'électricité produite par leurs installations. C'est parce que ces contrats étaient conclus obligatoirement et leur contentieux donne lieu à une intervention préalable du ministre que ces contrats ont été considérés comme des contrats administratifs. Section II : la formation des contrats administratifs.
Si le contrat administratif emprunte au code des obligations civiles et commerciales ses conditions de validité, le code des obligations de l'administration s'en distinguent par deux aspects. D'abord le contrat administratif mais un échec de principe d'égalité entre les parties. Ensuite il met en échec le principe de la liberté des contractants. Paragraphe I: le principe de légalité mis en échec.
Le contrat privé résulte d’un accord entre volontés librement exprimées. Le contrat administratif lui met en oeuvre des procédés autoritaires par le fait que ces clauses sont déterminées de manière unilatérale. Il appartient au cocontractant d'accepter ou de refuser les conditions de l'administration. Ces dernières sont contenues dans le cahier des charges qui est un document annexé à l’acte contractuel. Il est composé de documents généraux et de documents particuliers. Paragraphe II : les atteintes à la liberté contractuelle.
Dans la conclusion du contrat administratif, l'autorité administrative dispose de la compétence liée. On peut le vérifier vérifier à des niveaux : Premier niveau : la capacité de contracter.
N'importe quel échelon de l'administration n'a pas la qualité de contracter. Cela signifie que pour passer un contrat, il faut remplir la condition de la capacité. (État, région, communes, établissement public public etc.). Les services publics non personnalisés ne peuvent passer des contrats qu'au nom de l'Etat. L'autorisation de contracter est donnée par les textes qui par ailleurs définissent les règles de forme et de procédure à respecter. L'administration dans ce domaine ne bénéficie pas de pouvoir discrétionnaire. Deuxième niveau : le choix du contrant.
Administration une fois le marché défini et tenu au respect des règles relatives au mode passation du contrat. Ces règles sont : 41
1 -- adjudication.
Prévus aux articles 24 et suivants du code des obligations de l'administration, elle concerne les marchés qui peuvent faire l'objet d'une concurrence illimitée et dont il est possible de définir les spécificités dans les cahiers des charges. La procédure fait l'objet d'une publicité. Les soumissionnaires font parvenir leurs propositions sous plis à la date retenue. Lecture publique est faite des propositions. Le candidat qui propose le prix le plus bas est déclaré adjudicataire. 2-- l'appel d'offre.
L'administration recourt à ce type de marché pour les marchés de travaux. Elle peut exceptionnellement recourir à l’appel d‘offre pour les marchés de fourniture et services. Prévus aux termes de l'article 35 du code des obligations de l'administration, l'appel d'offres peut être ouvert, restreint ou avec concurrence. L’appel d’offre est ouvert s’il y a appel à concurrence. Il est dit restreint dans l'hypothèse où l'administration ne donne la possibilité de soumissionner qu'à des candidats qu'elle a consultés. Il est dit avec concours dans l'hypothèse où l'administration sollicite les particuliers ou les entreprises pour l'élaboration d'un projet dont l'exécution fera l'objet d'un marché ultérieur. 3-- le marché de gré à gré ou marché par entente directe.
Il y a marché de gré à gré lorsque l'administration discute directement avec le candidat de son choix et attribue attribue le marché à celui qu'elle a choisi. Aux termes de l'article 76 du décret de 2002, le marché de gré n’est conclu dans des cas bien définis, entre autres on peut citer l’existence d'un seul fournisseur pour répondre à la demande de l'administration. La deuxième hypothèse c'est que après deux appels d'offres ou adjudications, aucune offre ou soumission n’est présentée où l'offre ou la soumission présentée est inacceptable. La troisième hypothèse c'est lorsque l'urgence l'exige et en cas de défaillance des entrepreneurs ou des fournisseurs. 4-- la demande de renseignement et de prix.
C'est une procédure qui bien que régulièrement employés sous l'ancienne réglementation n'avaient pas d'existence juridique. Le décret du 30 mai 2002 fait entrer la demande de renseignement et de prix dans la panoplie des procédés de passation des marchés publics. Et c'est l'article 80 qui réglemente cette modalité de passation concrètement. L'autorité contractante sollicite par écrit des prix auprès d'au moins trois fournisseurs ou entrepreneurs. Cette possibilité offerte aux autorités contractantes peut pousser certaines d'entre elles à fractionner les marchés pour rester en deçà des seuils fixés pour la passation des marchés. Section III : l'exécution du contrat administratif.
L'inégalité de traitement qui accompagne les rapports entre administration et les administrés se concrétise au plan contractuel par l'aménagement de pouvoirs au profit de l'administration d'un ensemble de prérogatives. (Paragraphe I).L’administration dispose d'importants pouvoirs en matière contractuelle, mais certaines garanties sont aménagées pour assurer l'équilibre financier du contrat (paragraphe II). Paragraphe I : les pouvoirs de l'administration en matière de contrat.
Cela paraît d’un paradoxe d'affirmer l'existence de privilèges au profit de l'une des parties dans le cadre d'un contrat. Le contrat administratif s'accommode de ce paradoxe, aussi l'administration dispose d'un certain pouvoir. 42
-- le pouvoir de direction, de contrôle cont rôle et de modification unilatérale.
De la jurisprudence et des textes il ressort que l'administration dispose d'un pouvoir de direction et de contrôle des opérations d’exécution. Ce pouvoir permet pe rmet à l'autorité administrative de vérifier que le cocontractant se comporte conformément au cahier des charges. L'administration poursuit une mission de service public dont les exigences sont changeantes. Ces dernières obligent administration ou son cocontractant à s'adapter aux situations nouvelles c'est pourquoi l'administration dans le cas d'un contrat dispose de pouvoir de modification unilatérale. Cette prérogative estime le professeur Champus « qu'elle découle des règles générales du contrat et l'administration l'administration la tient en tout état de cause. » Aussi le conseil d'Etat a admis ce pouvoir dans une série des décisions. Voir à ce propos : (CE 11 mars 1910, compagnie française des tramways) (CE 23 janvier 1923, compagnie des chemins de fer économique du nord ). Revirement de jurisprudence. (CE 10 janvier 1912, compagnie nouvelle du gaz Deville les Rouen ). Cette jurisprudence sera codifiée à l'article 109 du code des obligations de l'administration qui dispose que : « en raison des nécessités du service public à la réalisation duquel le cocontractant participe, l'administration peut exceptionnellement modifier de façon unilatérale certaines stipulations du contrat . Ce pouvoir existe en dehors de toute disposition légale ou contractuelle. Le contrat peut toutefois fixer des conditions d'exécution de cette prérogative ». Ce pouvoir de modification pour être régulier doit être nécessaire c'est-à-dire la modification entraîné doit être nécessaire autrement dit conforme aux exigences du service public. Il faut par ailleurs signaler que si l'exercice de ce pouvoir de modification unilatérale est de nature à entraîner une aggravation des charges, le cocontractant est en droit à une indemnisation compensatrice. Voir à ce propos la décision : ( CE 27 octobre 1975, Saint Malo ). -- le pouvoir de sanction :
Le recours à la sanction ne se justifie que quand le cocontractant est comparable de défaillance dans l'exécution de ces obligations. Ces sanctions peuvent être pécuniaires c'est-à-dire que l'administration recourir aux pénalités fixées dans le contrat et destinée sanctionner les retards d'exécution. Ces sanctions peuvent peuven t être aussi coercitives. Dans ce cas, elles visent à assurer l'exécution du contrat, aussi l'administration peut se substituer au contractant défaillant ou lui substituer un tiers aux frais du cocontractant initial. -- le droit de résiliation unilatérale.
Il constitue une des prérogatives les plus importantes de l’administration. La résiliation peut-être prononce en cas de faute grave du cocontractant et même en l'absence de faute dans l'intérêt du service. Voire à ce propos ( CE 2 mai 1958, distillerie Magnac Laval). L'ensemble de ses prérogatives imprime en caractère particulier au contrat administratif et consacre l'idée selon laquelle l'opération contractuelle contient des éléments de décision exécutoire. L'impossibilité pour le cocontractant de l'administration de se prévaloir de la règle de l'exception de l'inexécution l'inexécution renforce cette particularité. Ses prérogatives admettent des contreparties dans le souci d'assurer l'équilibre financier du contrat .
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Paragraphe II : le principe de l'équilibre financier ou l'influence des faits nouveaux sur le contrat.
L'exécution du contrat rencontre des difficultés particulières du fait de certains bouleversements. Ces derniers peuvent avoir des répercussions sur l'équilibre du contrat. Ce sont ces bouleversements que semble viser l'article 117 du code des obligations de l'administration lorsqu'il énonce que : « lors ce que la survenance de fait nouveau modifie les conditions d'exécution du contrat, la continuité du service public impose l’adaptation des stipulations contractuelles à la situation nouvelle ». Quels sont ces faits nouveaux et quelles conséquences entraînent-ils ? A) le fait du prince et les suggestions imprévues. 1 -- le fait du prince.
Il résulte de l'exercice par l'autorité publique de ses prérogatives à l'encontre des cocontractants. Il y a fait du prince si la personne publique modifie certaines stipulations contractuelles. Cette modification entraîne une réparation intégrale c'est-à-dire à la hauteur des préjudices subis. Le droit sénégalais ne nomme pas expressément le fait du prince, mais c'est cette cette situation que semble viser l'article 113 lorsqu'il énonce que : « l'exercice par l'administration l'administration contractant de son pouvoir de modification unilatérale des stipulations du contrat ouvre au cocontractant droits à une indemnité couvrant l'intégralité du préjudice subi ». 2-- les sujétions imprévues.
Prévue à l'article 118 du code des obligations de l'administration, la suggestion imprévue est : « le fait matériel extérieur au cocontractant qui ne pourrait raisonnablement être envisagé au moment de la conclusion du contrat et entraîne une difficulté normale d'exécution ». Les sujétions imprévus ne dispensent pas le cocontractant de l'exécution de ces obligations mêmes si le retard est tolère. B) l'imprévision.
Le droit sénégalais de 1965 consacre cette notion à l'article 121 du code des obligations de l'administration qui dispose que « lors ce que les circonstances extérieures à la volonté du contractant sont imprévisibles au moment de la conclusion, de la formation, bouleverse l'économie du contrat en entraînant un déficit où le cocontractant, ce dernier peut obtenir que l'administration contractant supporte une partie de la perte qu'il a subi pour assurer la continuité du service public ». Le code des obligations de l'administration ne définie par les notions d’extériorité et d'imprévisibilité ouvrant ainsi au juge des possibilités d'interprétation. Le conseil d'Etat français à élaborer quant à lui une véritable théorie de l'imprévision en faisant une interprétation très restreinte des notions précitées. (CE, 30 mars 1916, compagnie d'éclairage de Bordeaux). La compagnie avait actionné la ville de bordeaux devant le conseil de préfecture préfecture afin de faire juger que le prix du gaz fixé par le contrat de concession doit être relevé. En claire la compagnie demande à l'administration l'obtention d'une indemnité pour couvrir le préjudice né de la hausse du prix du charbon. Le conseil d'Etat a estimé que la compagnie était fondée à soutenir qu'elle ne peut être tenue d'assurer l'exécution du contrat aux conditions prévues à l’origine, par suite des circonstances, l'économie du contrat se trouve bouleversée. Si l'imprévision est établie, administration ne supporte qu'une partie des charges. Cette participation est fonction de la situation extracontractuelle crée, elle est aussi limitée dans le temps parce que si les déficits persistent malgré la participation de l'autorité publique compromettant de manière 44
définitive le recours à l'équilibre, le pouvoir sénégalais recommande la résiliation. Sur ce point, il s'inspire de la décision ( CE 8 décembre 1932, compagnie des Tramways de Chambourg). Cette situation s'apparente à un cas de forces majeures que le droit sénégalais de 1965 réglemente à travers les articles 39 à 92. Aux termes de cette loi, deux cas de forces majeures seront distingués. Dans le premier cas, elle n’affecte qu'une seule partie du contrat. Dans le deuxième cas, elle rend le contrat définitivement irréalisable. Dans ce cas de figure, on est en présence d'un cas légitime de résiliation. Voire à ce propos la décision ( CE 25 mai 1990 Abadie ). Section IV : fin du contentieux et contrat administratif. Paragraphe I : la fin du contrat administratif.
Le contrat prend fin naturellement quand chacune des parties exécute ses obligations. Le contrat peut aussi prendre fin par suite d'une résiliation. La résiliation peut-être le fait de l'autorité administrative comme aussi elle peut être le fait du juge. La résiliation existe de plein droit si elle est aménagée par les stipulations contractuelles au prévue par les dispositions réglementaires. En dehors de ces hypothèses, la résiliation est possible dans les deux cas : -- elle peut intervenir quand le cocontractant est coupable de défiance crave dans ses obligations.
Ce pouvoir ne peut-être exercé par suite d'une mise en demeure restée sans effet.
-- elle peut aussi intervenir quand l'intérêt général l'exige.
La résiliation peut-être le fait du juge saisi par l'une des parties. L'opération contractuelle est un processus complexe qui peut soulever des difficultés à chacune de ses étapes .de exécution du contrat peut connaître un contentieux qui q ui présente certaines particularités. Paragraphe II : le contentieux des contrats administratifs.
Il n'obéit pas au principe d'unité, autrement l'opération contractuelle relève en principe du juge du contrat mais, un certain nombre d'exceptions sont aménagés. Le contentieux du contrat est d'abord un contentieux de plein juridiction (A), mais il est aussi possible que le juge de l'excès de pouvoir soit saisi, c'est l'hypothèse des actes détachables du contrat (B). A) le contentieux de pleine juridiction.
Comme son nom l'indique, le contentieux de pleine juridiction donne au juge des pouvoirs larges. Le juge doit en effet apprécier les éléments de droit et de fait, il prononce au besoin des sanctions pécuniaires. Il appartient au tribunal régional de connaître du contentieux des contrats. B) le contentieux de l'annulation.
Il ne donne au juge que le pouvoir de vérifier la légalité de la mesure où de la décision. Il est appelé aussi contentieux objectif parce que la question qui est posée au juge est de vérifier la conformité d'un acte par rapport à la règle de droit en général. En ce qui concerne le contrat administratif, le recours annulation peut-être envisagé Dans une série de cas. 1-c'est l'acte détachable.
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Bokel le définissait comme l'acte dont la légalité peut-être définie indépendamment du contrat. Voir à ce propos à décision ( CE 4 août 1905, arrêt Martin). À l'article 140 du code des obligations de l'administration il est proposé une liste limitative d'actes détachables : -- autorisation de contracter. -- opération d'adjudication. -- la décision de contracter ou non. -- l'approbation du contrat. -- l'acte de conclusion du contrat ou le refus de contacter. 2-les dispositions réglementaires d'un contrat. Le juge a admit la possibilité de recours pour excès de pouvoir contre les dispositions réglementaires d'un contrat. Voir à ce propos les décisions (CE 10 juillet 1996, arrêt Gayzelle) et (CE 30 octobre 1998, ville de Lisieux)
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4 partie: le contrôle juridictionnel de l'administration.
Le principe de la soumission de l'administration au respect de la règle de droit ne saurait être pleinement efficace que si les particuliers disposent du pouvoir de saisir le juge pour sanctionner les inégalités et obtenir d'autre part la réparation des dommages causés. L'action en justice n'est pas l’unique moyen de contrôle de l'administration car il existe d'autres mécanismes non juridictionnels de contrôle de l'administration. En effet, l'administration aménage en son sein des techniques ou des moyens de contrôle internes appelés recours administratifs. Ces derniers sont au nombre de deux : le recours hiérarchique et le recours gracieux. Il y a recours hiérarchique quand la requête est adressée ad ressée au supérieur de l'auteur de l'acte attaqué. Il y a recours gracieux si la demande est adressée à l'auteur dans la décision. Les recours administratifs sont en principe indépendants des recours juridictionnels, mais il existe des cas où ils sont liés. L’autre modalité de contrôle non juridictionnel de l'action administrative est le médiateur de la république. Organisé par la loi du 10 janvier 1999, le médiateur est une destitution héritée du droit français du 3 janvier 1973. La compétence du médiateur s’étend à toute réclamation relative au fonctionnement de l'administration. Il a un pouvoir de propositions, de recommandations et un pouvoir de sanctions. Le médiateur joue un rôle important. Il est très régulièrement saisi par les administrés. Voir à ce propos à décision (CE 10 juillet 1981, Retail). Dans cette décision, le juge français a estimé qu'il faudrait garder le médiateur comme une autorité administrative. Mais quelle que soit l'intérêt qu'offrent les recours administratifs et le médiateur de la république, ils ne sont pas garants d'une protection efficace des droits et libertés. On comprend donc l'intérêt que représente le contrôle juridictionnel. Si le schéma français de l’ordre juridictionnel présente une certaine originalité qui se manifeste par la dualité des juridictions qui le composent, il reste que l'option des Etats africains de traduction française ne s’est pas traduite par l'institution d'une juridiction autonome. Plusieurs réformes ont affecté l'organisation du contrôle juridictionnel de l'administration. Mais pour l'essentiel toutes s'orientent dans une même direction, confier le contentieux administratif au juge judiciaire ordinaire sous réserve de certaines exceptions. C'est le cas du Sénégal avec l'ordonnance 60-56 du 14 novembre 1960 relative à l'organisation judiciaire, modifiée par la loi du 2 février 1984. En 1992 des changements interviendront avec l'institution du conseil d'Etat. Ces changements peuvent-ils être regardés comme innovateurs ? Oui dans une certaine mesure car avec la loi du 4 juin 1992 le schéma sénégalais présente une dualité au sommet et maintient une unité de juridiction juridiction à la base. Cette amorce de spécialisation du juge n'a pas entraîné la disparition du juge à tout faire. Tant il est vrai pour reprendre le mot du professeur Kanté que : « le tribunal régional et la clé de voûte des institutions sénégalais ». Au total, l'organisation du contrôle juridictionnel constitue un ensemble relativement homogène. Il nous faut dans un premier temps réfléchir sur le modèle sénégalais (titre I) pour ensuite dans un (titre II) aborder l'étude des recours contentieux de la procédure administrative contentieuse.
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Titre I : le schéma sénégalais.
Il repose sur une unité des juridictions et une spécificité du contentieux administratif (chapitre I). Il fait du tribunal régional de droit commun en toute matière, mais aménage des exceptions au profit d'autres juridictions et organismes administratifs à caractère juridictionnels. Chapitre I : unité de juridictions et speficité du contentieux administratif.
Le choix des schémas unitaires avec dualité de contentieux présente des vertus (section I) ces dernières ne sauraient dissimuler certaines limites (section II). Section I : les vertus du modèle sénégalais.
La doctrine sénégalaise est unanime à admettre que le modèle sauvage présente des verres qui significatifs (paragraphe I) et qui ordre au juge de pouvoir de déterminer le champ d'application du droit d roit administratif (paragraphe II). Paragraphe I : des vertus simplificatrices.
Elles tiennent de la rupture avec la tradition française de dualité de juridictions et par l'institution d'un système plus économe de conflit. C'est à partir du principe de séparation des autorités administratives et judiciaires posé par la révolution que s’est construite en France la juridiction administrative. L’ordre juridictionnel français est composé de l’ordre juridictionnel administratif et de l’ordre juridictionnel judiciaire. Au sommet de l'ordre judiciaire on retrouve la cour de cassation et pour l’ordre juridictionnel administratif le conseil d'Etat. C’est pour résoudre les conflits entre les deux ordres de juridictions que le tribunal des conflits a été institué. Le système français présent un inconvénient majeur qui est celui de la recherche du critère de la répartition répartition des compétences. Ainsi le le plaideur en France est confronté à cette difficile question de la juridiction compétente pour connaître du litige né de l'opération administrative car celui-ci n'est pas dans tous les cas ipso facto soumis au droit administratif. En renonçant à ce système, le Sénégal a choisi de faire l'économie du conflit de compétences. La simplification de la recherche est une des conséquences les plus importantes de l'unité de juridictions. Le doyen Georges Wedel pose que : « le droit administratif français à certains égards un droit primitif, primitif, l'importance et la complexité des questions de compétences juridictionnelles le rattache rattache à un droit suffisamment évolué ». En effet pour le doyen Wedel, c'est dans le droit primitif que l’on centre l’attention sur le point de savoir quel juge sera saisi et comment ? Le droit sénégalais n’attachant pas d'importance aux questions de formes apparaît sur ce point beaucoup plus évolué. Au-delà de cette vertu, l’option sénégalaise donne plus d’opportunité au juge de reconstruire le droit administratif.
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Paragraphe II : une opportunité pour le juge.
Libéré des exigences, des questions de recherche de procédure de compétences, le juge du tribunal régional une fois saisi, décide de la règle applicable. C'est l'opinion du professeur Kanté quand il pose que « le juge judiciaire judiciaire pourrait être à mesure de définir les principes du droit administratif et les modalités techniques de sa concrétisation. » Pour y arriver il lui faudra prendre la mesure de ses responsabilités et de ne pas se prendre comme un simple élément de système dont le rôle est d’appliquer les lois, les textes car le droit est une donnée sociale et doit remplir une fonction sociale. Section II : les limites du modèle sénégalais.
Ces limites ne sont pas forcément inhérentes à l'option d'unité de juridictions. Elles tiennent en partie à une certaine conception de la matière administrative et à la faible capacité de juge à construire le droit administratif tout au moins dans les premières années qui ont suivies les indépendances. Paragraphe I : l'exigence d'une demande préalable en matière administrative.
Le principe est que tous tous les litiges sont soumis aux règles de procédure procédure civile. Il existe toutefois des exceptions dès lors qu'un litige porte sur la matière administrative. Ces exceptions sont aménagées aux termes des articles 729 et 733 du décret du 30 juillet 1964 portant code de procédure civile. Aux termes de ces dispositions, « toute action en justice doit être précédée d'une demande préalable à autorités administratives désigné pour le savoir l'assignation ». Le doyen Bokel trouve « cette règle inopportune en ce qu'elle réintroduit une scission se manifestant par une particularité de procédure sanctionnée par une irrecevabilité ». Pour lui, cette règle est contraire à l'esprit du système. Pour le doyen Odent « une bonne administration de la justice passe par le respect du maquis de la procédure parsemé de choses chausse et de traquenard et des fins de non-recevoir qui apparaissent comme des pièges imaginées par les technocrates du formalisme pour tromper les plaideurs de bonne foi. » Cette règle de l'exigence d'une demande préalable a été régulièrement appliquée par le juge dans une série d'affaires. Pour se prononcer sur la recevabilité d'une requête, le juge a exigé le respect de la demande administrative préalable. Voir à ce propos des décisions (Samba Ka, Abdourahmane N’doye etc.) à ce facteur bloquant, il faut ajouter l’impréparation l’impréparation du juge ordinaire à appliquer les règles du droit administratif. administratif. Paragraphe II : la privatisation du contentieux administratif.
« Le problème de la privatisation privatisation du contentieux administratif écrit Alioune Badara Fall se pose inéluctablement dés l’instant l’instant que l’unité de juridictions est l’option choisie ». En effet, les auteurs sont d'avis à penser qu'il existe un risque de privatisation du contentieux administratif et à en croire à M. Benoît, le juge judiciaire est incapable de formuler les véritables règles qui s'appliquent à l'administration. Au Sénégal certaines décisions sont venues conforter cette position. Il en va de la décision ( CS 4 mai 1976, Mor Tall) : application des règles du code des obligations civiles et commerciales. Voir aussi la décision (CS 1969, Abdoulaye Gueye contre mairie de Dakar). Pour saisir le tribunal régional, il faut au préalable respecter les règles du préalable posées aux articles 729 et 733 du code de procédure civile à défaut le juge vous oppose l'exception d’irrecevabilité.
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Chapitre II : les juridictions compétentes. À la lecture du schémas Sénégalais, il apparaît que le tribunal régional à une compétence de droit commun en matière toute (section I). Il connaît les litiges emportant l'administration sous réserve des compétences d’exceptions aménagées au profit d’autres juridictions. Section I : la compétence de droit commun du tribunal régional.
Il faut préciser sa composition et son organisation (paragraphe I). Ensuite étudier ses compétences (paragraphe II). Paragraphe I : composition et organisation.
Il peut être composé d’un ou de plusieurs juges. Auprès de chaque tribunal régional existe un procureur de la république chargé d'exerce les missions de ministère public. Dans l’hypothèse d’empêchement, il est remplacé par le plus ancien des substituts. Dans chaque tribunal régional, un juge désigné par arrêté du ministre de la justice remplit les fonctions fonctions de juge d'instruction. Il peut être établi établi plusieurs juges d'instructions. Dans l'hypothèse ou dans un tribunal régional il n'y a qu’un seul juge, ce dernier rempli d'office les fonctions de juge destruction. L'audience du tribunal régional est présidée par le président du tribunal régional, mais il est possible qu'il délègue ce pouvoir. C'est ce qui ressort d'un article 15 du décret du 22 octobre 1984 fixant la composition, l’organisation et la compétence des cours d’appels, des tribunaux régionaux et des tribunaux départementaux. Le tribunal régional est une juridiction de premier ressort, ces décisions sont donc susceptibles d'appel. C'est une juridiction a compétence territoriale installée au chef lieu des régions. Paragraphe II : les attributions du tribunal régional. La loi 84-19 du 2 février 1984 fixant l'organisation judiciaire au Sénégal attribue au
tribunal régional compétence de droit commun en toute matière. Ainsi aux termes de l’article 3 de la la loi précitée il est énoncé que : « sous réserve réserve des compétences exceptions en premier et dernier ressort du conseil constitutionnel, du conseil d'état, de la cour de cassation, la cour d'appel et les cours d'Assises, et en premier ressort les tribunaux du travail, les tribunaux départementaux, les tribunaux régionaux son juge de droit commun en premier instance en toute matière ». L'étendue des compétences du tribunal régional et posé aux termes des articles 3 et 4. Ainsi aux termes de l'article 3 paragraphe1 : le tribunal régional est compétent pour connaître de toute instance tendant à faire déclarer les collectivités publiques publiques débitrices, soit en raison de travaux qu'elles ont ordonnés, soit en raison de marchés conclus par elles, soit en raison de tout acte de leur part ayant occasionné un préjudice à autrui. Ces compétences s’étendent au contentieux fiscal. C’est ce qui résulte du paragraphe 2 article 3 qui énonce que : « le tribunal régional connaît des litiges relatifs à l’assiette, au taux et aux recouvrements des impositions de toute nature et particulièrement les demandes en décharge ou réduction formulées par les contribuables ainsi que les actes de saisie ou de poursuites administratives ». Enfin le tribunal régional est juge de l'appréciation ou de l'interprétation de la légalité des administratifs. Ainsi à l'article 4 il est clairement posé que les juridictions sénégalaises ont en cour d’instance dont elles 50
sont saisies compétence pour apprécier et interpréter la légalité des différents actes administratifs. La seule hypothèse de renvoi d'une juridiction à une autre ne concerne que la cour de cassation. En effet, si dans un litige devant la cour de cassation un problème d’interprétation ou d’appréciation de la légalité administrative se pose, cette juridiction doit sursoire à statuer et renvoyer la question à la connaissance du conseil d'Etat qui doit statuer dans un délai de deux mois. Section II : les exceptions à la compétence de droit commun du tribunal régional.
Nous distinguerons les compétences du conseil d'Etat des autres juridictions, ensuite les compétences des autres. Paragraphe I : le conseil d'état.
Organe chargé de contrôler et de conseil d'administration, le conseil d'état est né avec les réformes de 1992 notamment avec la loi du 30 mai. Cette loi a fait l'objet de modification. La dernière en date est celle du 17 février 1999 adapté au lendemain de la création de la cour des comptes. A) organisation du conseil d'état.
Le conseil d'état est composé d'un président nommé par décret sur proposition du ministre de la justice. Il est choisi parmi les présidents de section du conseil d'état, premiers présidents des cours d'appels, le procureur général auprès des cours d'appel et des directeurs de l'administration centrale du ministère de la justice. Il est chargé de l'administration et de la discipline de l'institution. Il gère les crédits de fonctionnement. Il lui appartient aussi la répartition des affaires contentieuses entre les présidents de section. --les présidents de section :
Ils président les formations des jugements, veillent au bon fonctionnement des sections. Ils sont choisis parmi les premiers présidents des cours d'appel, les procureurs généraux auprès des dites cours et les directeurs de l'administration centrale. -- le secrétaire général :
Choisis parmi les conseils d'Etat, il est nommé par décret. Il lui appartient entre autres la direction des services administratifs, l'exécution des délibérations. -- les conseillers d'Etat :
Choisis parmi les magistrats ayant exercé en qualité de titulaires un emploi hors hiérarchie pendant quatre ans au moins. Peuvent également être nommé conseiller d'Etat les titulaires d'une maîtrise maîtrise en droit ou un diplôme équivalent, les avocats et les professeurs de droit. -- les conseillers référendaires :
Ils sont divises en deux catégories ; les conseillers référendaires de première classe qui sont choisis parmi ceux de deuxième classe comportant quatre années d'ancienneté dans un emploi du premier groupe,de la première première classe. Ceux de deuxième classe choisis parmi les magistrats ayant acquis une ancienneté de 12 ans au moins dans la magistrature. -- les auditeurs.
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Ils sont choisis par voie de concours dont les modalités sont fixées fixées par décret parmi les les magistrats des cours et tribunaux titulaires d'une maîtrise de l'enseignement ou d'un diplôme admis équivalent. Le conseil d'Etat est composé aussi de personnel non magistrats, greffiers, documentaristes, secrétaires ou simples agents administratifs et des chauffeurs. B) les structures du conseil d'Etat.
Le conseil d'Etat est structuré en deux grandes formations : une formation administrative et une formation contentieuse. contentieuse. En ce qui se rapporte à la formation administrative, administrative, on Distinguera l'assemblée générale consultative, le bureau et l'assemblée générale extérieure. -- l'assemblée générale consultative.
Elle est présidée par le président du conseil d'état et regroupe l'ensemble des magistrats du conseil d'Etat et les conseils d'Etat en service extraordinaire. Le gouvernement y est représenté par un commissaire du gouvernement pour fournir fournir à l'assemblée toutes indications utiles. Il est désigné par le premier ministre. L'assemblée générale consultative joue le rôle de conseiller des personnes publiques. -- le bureau du conseil d’Etat.
Il est présidé par le président du conseil d'état. Il est composé des présidents de section. Le bureau assiste le président dans sa mission d'administration et de discipline. -- assemblée générale intérieure.
Elle est composée du président du conseil d'état, des présidents de section, les conseillers généraux d'Etat, des conseillers référendaires des auditeurs et greffiers. L’assemblée générale délibère sur le rapport du conseil d'Etat soumis au président de la république et au président de l’assemblée nationale. Elle délibère aussi sur toutes questions relatives à la vie de l'institution. -- la formation contentieuse du conseil d’Etat.
Elle est composée de la première et de la deuxième section et des deux sections réunies. La première et la deuxième section constituent les principales formations des jugements. Chacune comprend un président, les conseillers d'Etat et des conseillers référendaires. Elles sont compétentes en première et dernier dernier ressort de l'excès de pouvoir des autorités administratives ainsi que la légalité des actes des collectivités locales. Elles connaissent par la voie du recours en cassation des décisions des cours et tribunaux relatifs au contentieux c ontentieux administratif. --les sections réunies.
La première et la deuxième section constituent la formation solennelle du conseil d'Etat. Elles sont présidées par le président du conseil d'Etat, en cas d'empêchement par le président de section le plus ancien. Elles connaissent les recours en cassation contre les décisions de la cour des comptes, d'organes administratifs à caractère juridictionnel. Elles sont aussi juge des élections aux conseils régionaux, municipaux et ruraux ainsi que les demandes en rabat d’arrêt. Elles peuvent connaître de toutes les affaires que le président du conseil d'Etat juge nécessaire. Paragraphe II : les compétences des juridictions autres que le conseil d'Etat.
Le législateur a aménagé dans les textes particuliers un certain nombre de compétences au profit d’autres juridictions ou organismes administratifs à caractère juridictionnel. 52
A) compétence du tribunal départemental.
L'article L 20 du code électoral confie le contentieux des inscriptions électorales au juge départemental. Il s'agit des décisions des commissions administratives d'établissements électorales. Le président du tribunal régional statue en dernier ressort. B) la cour d'appel.
Elle est juge du contentieux électoral en premier et dernier dernier ressort relatif aux élections de membres des assemblée autres que ceux de l’assemblée nationale. Il résulte des articles du code de procédure civile que la cour d'appel peut connaître du contentieux né des élections municipales, rurales et régionales. Elle peut aussi connaître un appel des décisions rendues par le tribunal régional en matière de contentieux administratif. La cour d'appel peut enfin connaître de certains litiges nés des décisions des organes administratifs à caractère juridictionnel. C) la cour des comptes.
Organisée par la loi du 17 février 1999, la cour des comptes a hérité des compétences dévolues à l'ancienne cour de discipline budgétaire et des compétences de la deuxième section du conseil d'état statuant en matière financière. La cours des comptes a pour mission de sauvegarder le patrimoine public, la rationalisation de l'action administrative, l'amélioration des méthodes et techniques de gestion. Elle connaît des irrégularités liées aux imputations illégales, aux engagements irrégulières. Elle est compte à l’égard des fonctionnaires civiles et militaires, à l’égard des magistrats et agents public des membres du cabinet du premier premier ministre et du président de la république. Elle est aussi compétente à l'égard des établissements publics, des sociétés nationales anonymes à participation publique majoritaire ou de tout autre organisme bénéficiaire du concours c oncours financier de la puissance publique (JO n° 5845 du 20 février 1999). D) les organismes administratifs à caractère juridictionnel.
Certains de ces organismes ont une compétence en matière disciplinaire. Il s'agit par exemple des ordres dont la mission essentielle est d’organiser et d'encadrer une profession. Exemple ordre des avocats, des médecins etc. ils peuvent prononcer des sanctions disciplinaires pour des infractions liées à la discipline professionnelle.
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Titre II : recours contentieux et procédures administratifs contentieuse.
Nous traiterons des différents recours contentieux (chapitre I) et dans une autre partie la procédure administrative contentieuse (chapitre II). Chapitre I : les recours contentieux.
Il nous faut traiter traiter des différents recours dans une (section première). Pour enfin étudier dans un (deuxième section) le recours pour excès de pouvoir. Section I : les différents recours contentieux.
Il existe deux grandes classifications des recours contentieux. Ces classifications sont l’œuvre de la doctrine. La première est proposée par M. Laferiére qui distingue le recours de pleines juridictions appelé aussi plein contentieux du contentieux l’annulation. Le critère retenu par cet auteur est l'étendue des pouvoirs du juge. Alors que dans les recours de pleines juridictions le juge dispose de pouvoir plus étendue qui vont de l'annulation jusqu'à la condamnation pécuniaire en passant par la réformation, dans le contentieux de l'annulation l'annulation le juge ne dispose que du pouvoir d’annulation. Ce critère est utilisé en jurisprudence jurisprudence et le juge en déduit une différence de régime. régime. La deuxième classification est proposée par le doyen Duguit. Celle-ci s'appuiera donc sur la nature du litige. Autrement, la question sera de savoir si le litige met en question le droit objectif ou pose t-il des questions de droit subjectif. Dans le premier cas, il s'agit d'apprécier la légalité et la conformité d'un acte par rapport à un acte en vigueur. Dans le deuxième cas, il s'agit d'apprécier l'étendue d’un droit subjectif. Cette classification quoi que intellectuellement satisfaisante n'est pas retenue par la doctrine. D'autres auteurs ont proposé une autre classification en distinguant le contentieux des actes à celui des personnes. Paragraphe I : le contentieux des personnes.
Certains recours dont sont saisis les juges, tout en étant dirigés contre les actes administratifs se distinguent du contentieux des actes parce qu'ils mettent en cause les droits et les obligations obligations du particulière. C'est dans cette catégorie que le doyen Duguit range le contentieux subjectif ou des droits. A) le contentieux de la responsabilité.
Il s'agit du contentieux contractuel et celui de la responsabilité extracontractuelle. Lorsqu'une partie au contrat ne respecte pas ses engagements et que de ces circonstances né un préjudice, il y a préjudice contractuel. Le contentieux de la responsabilité extracontractuelle : il s'agit du contentieux de la responsabilité pour faute ou d'une action en responsabilité sens faute. A partir du moment où un particulier a causé un préjudice, l'administration est tenu de réparer. B) le contentieux de la répression.
Il arrive que le juge administratif prononce une sanction comme le ferait le juge répressif. C'est le cas lors que le juge sanctionne un contravention de voirie ou quand il sanctionne les atteintes à l'intégrité du domaine public. On peut aussi ranger dans le contentieux de la répression le contentieux disciplinaire.
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Paragraphe II : le contentieux des actes. 1) le contentieux de l'annulation.
Les privilèges dont dispose l’administration expliquent pourquoi contre certains actes des autorités administratives, les recours pour excès de pouvoir peuvent être constitués. L'objet de recours pour excès de pouvoir est l'annulation de la décision, sa disparition rétroactive. L'acte annulé est censé n'avoir jamais existé. 2) le contentieux de la reformation.
Dans certaines hypothèses, le juge peut aller au-delà d'une simple annulation. Il arrive en effet qu'il se substitut à l'administration par exemple dans le contentieux fiscal comme en matière de contentieux électoral lorsqu'il modifie modifie les résultats des élections. élections. 3) le contentieux de la déclaration.
Certains recours tendent à demander au juge de se prononcer sur l'interprétation ou l'appréciation de la légalité légalité d'un acte administratif. Il y a aussi le recours en déclaration d'inexistence. C'est l'hypothèse où le juge est saisi d'un acte dont l'illégalité est tellement manifeste et grave qu'il n'a pu produire des effets juridiques. Section II : le recours pour excès de pouvoir.
Le recours pour excès de pouvoir est une voie de droit qui permet aux administrés de saisir le juge aux fins d’annulation pour illégalité d'un acte administratif. À ce propos écrit M. Jeze le recours pour excès de pouvoir est« la plus merveilleuse des créations des juristes, l’arme la plus pratique, la plus économe qu'il existe en monde pour défendre les libertés ». Le groupe excès de pouvoir est une technique mise au point par le juge pour s'assurer que l'administration respecte la légalité. Il permet a toute personne ayant un intérêt même morale de demander l'annulation d'un acte. Sous ce rapport, il est un dispositif essentiel de l’Etat de droit. Le recours pour excès de pouvoir est souvent formaliste, autrement autrement pour qu’une requête en annulation soit recevable il lui faudra remplir certaines conditions (paragraphe I). Ensuite la requête doit contenir un exposé des motifs c'est-à-dire les griefs que l’on reproche à l'administration. Ces griefs ou moyens sont appelés cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir. Ils se subdivisent en moyens de légalité externe externe et en moyens de légalité interne interne (paragraphe II). Paragraphe I : les conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir.
Certaines conditions concernent l’acte attaqué, d'autres sont relatives la requête ou au requérant. A) la condition relative à l'acte attaqué.
La requête doit viser l'annulation d'un acte administratif unilatéral unilatéral ‘’normateur’’ ce qui signifie qu’un acte n'ayant pas encore été exécutoire ne saurait faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Voir à ce propos la décision (CS 1 7 février 1962 : Amadou Alpha Kane) : une décision préparatoire ne peut faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir : voir aussi la décision (CS 23 février 1978, PDS) dans cette affaire, le juge a estimé qu'un décret qui interprète une loi électorale ne peut pas faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Voir aussi (CE 4 avril 2001, URD contre état du Sénégal) dans cette affaire le juge a estimé que le le décret organisant un referendum ne saurait saurait faire l'objet d'un ouvre excès de pouvoir. B) la condition relative au requérant.
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Il faut qu’il ait intérêt à agi, il faut qu’il ait aussi la capacité à agir. Le requérant doit être apte à agir, il doit avoir un intérêt personnel à obtenir l'annulation. Cet intérêt peut-être directe, indirecte, matériel ou moral. Le juge interprète ces conditions de manière libérale. En ce qui concerne les personnes morales, elles ne peuvent attaquer par le recours pour excès de pouvoir que les décisions menaçant leurs intérêts corporatifs. Cela signifie que les syndicats et les groupements peuvent recourir contre les décisions violant des intérêts collectifs. En revanche ils ne peuvent attaquer les décisions individuelles contre un de leurs membres sauf s’ils ont reçu mandat spécial à cet effet. Voir à ce propos la décision ( CE 4 novembre 1977, syndicats des patrons coiffeurs de limoges). C) la condition relative à la requête.
Elle doit être écrite et être, revêtue d'un timbre de 5000 Fcfa. Elle doit indiquer le domicile, les noms des parties, contenir un exposé des fins et les moyens ainsi que les conclusions. Elle doit être accompagnée de la copie cop ie de la décision attaquée, elle doit être notifiée à la la partie adverse. En ce qui se rapporte aux conclusions, on peut aussi citer la décision (CE 1 février 2001, Abdoulaye Amadou Kane contre conseil rural Dabia Odedji). Le défaut de poser les moyens et les conclusions entraînerait l’irrecevabilité de la requête. Cette dernière doit être introduite dans un délai de deux mois à partir de sa date de publicité (publication ou notification). Le délai est impératif. La non observation de cette condition entraîne le rejet de la requête pour forclusion. Le délai peut faire l'objet d’une prolongation (recours préalable, recours parallèle). Dans certains cas, la décision prise par l'administration est implicite, cela signifie qu’audelà d’un délai de quatre mois de silence observé par l’administration doit être être assimilé à un refus, le requérant disposent alors d’un nouveau délai de deux mois pour contester la décision. Dans d'autres cas, le silence observé par l'administration équivaut à une décision d’acceptation. Paragraphe II : les cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir (illégalité interne et externe)
Ces cas renvoient au moyen c'est-à-dire les arguments juridiques de nature à faire établir l’illégalité de l'acte dont l'annulation est demandée. Ces moyens se subdivisent en deux catégories : les moyens de légalité externe qu'il faut distinguer des moyens de légalité interne. A) les illégalités externes.
Elles concernent les violations se rapportant à la compétence, au vice de forme et de procédure. Autrement elles renvoient au questions de savoir est ce que l'auteur de l’acte était compétent pour prendre l’acte litigieux ou t-il respecté les conditions de forme et de procédure. Il y a incompétence quand l'autorité administrative prend une décision sans qu’elle ait reçue une habilitation. -- la compétence ratione meteriae : (cf. CS 5 avril 1978, Emile Wardini). -- la compétence ratione loci : (cf. CS 2 janvier 1970, Longen Coly). -- la compétence ratione temporis:(cf. 4 avril 1952, syndicat régional des quotidiens d'Alger). Il y a vice de forme ou de procédure quand l’autorité administrative ne respecte pas certaines règles de forme ou de procédure. En ce qui se rapporte au vice de forme on peut citer la décision (T Correctionnel 1981, Cheikh Anta Diop).il y a vice de 56
procédure quand le principe du n’est pas respecté voir à ce propos la decision (CS 25 mars 1975, Souleymane Sidibé). Toute modification d’un statut de fonctionnaire doit passer par le conseil supérieur de la fonction publique, publique, mais il peut y avoir une consultation facultative. B) les illégalités internes (objet du motif). Une fois saisie, le juge vérifier la régularité de l’acte du point de vu de l’objet des motifs. 1) l’objet de l’acte.
C’est le contenu de l’acte qui est visé autrement est- ce que l’acte ne viole pas les dispositions supérieurs, voir à ce propos (CS 26 mai 1975, Ibrahima Seydou N’daw) : le décret pris par le président de la république prolongeant une délégation spéciale audelà de ce que prescrit la loi est illégal. 2) la condition relative au but de l’acte.
L’acte administratif ne saurait être régulier qu'à la condition toutefois de viser l'intérêt général : l’acte pris pris pour une autre raison raison est illégal car entaché de détournement de pouvoir. L'examen de cette condition amène de juge à sonder les intentions subjectives de l’auteur de l’acte. Cet examen peut prendre deux directions : 1-- l'autorité administrative agit pour protéger un intérêt personnel (intérêt d'un tiers ou pour des raisons politiques) avoir à ce propos à décision ( CE de 1933, demoiselles Raoul) : un maire maire qui ferme un débit de boissons concurrent le sien à rechercher un intérêt purement personnel. 2--l’acte a été pris en considération intérêt publique mais qui était inadapté. Voire à ce propos la décision (CE 26 novembre 1975,Pariset) à propos de la fermeture de fabrique d'allumettes sous prétexte qu'elle ne satisfait pas à la réglementation des établissements dangereux, incommodes et insalubres alors qu’en réalité seules les préoccupations financières avaient justifiées la fermeture. Le détournement de pouvoir est peu utilisé par le juge car il est techniquement difficile à prouver. 3) la condition relative au motif.
Les motifs se définissent comme les éléments de droit ou de fait qui servent de basse à une décision. Pour qu’une décision soit légale, les éléments de droit ou de fait qui la sou tendent doivent être régulier. On distingue les motifs de fait des motifs de droit. -- les motifs de droit.
Tout actes administratifs doit avoir une base légale c'est-à-dire reposer sur un texte. Il y a absence de motifs de droit si l'autorité administrative fonde sa décision sur un texte qui n'existe pas ou sur une interprétation erronée du texte. ( CS de 1974, Abdourahmane Cisse) et (CS 8 juillet 1968, Baila Haliouth Sow ). -- les motifs de fait.
La régularité des motifs de fait signifie deux choses essentiellement. La première question que soulèvent les motifs est de savoir est ce que les faits sur lesquels se fondent la décision sont constants, établis. C'est le problème de l'exactitude matérielle des faits. La deuxième question est celle de la qualification juridique des faits, autrement est ce que les faits étaient de nature à entraîner la décision. Sur l'exactitude matérielle des faits, le juge vérifie si les faits à l’origine de la decision peuvent la justifier juridiquement. Voire à ce propos la décision ( Camino de 1916). Sur la qualification juridique des faits, le juge vérifie si les faits à l'origine de la décision peuvent la justifier juridiquement. Voire à ce propos la décision ( CE, 4 avril 1914, 57
Gomel), le recours aux excès de pouvoir contre un refus de permis de construire au
motif qu'il portait atteinte à une perspective monumentale a permis au juge de vérifier si la place Beauvau constituait une perspective monumentale. Même à supposer que cette place est une perspective monumentale, le juge vérifierait est ce que la construction projetée portait atteintes. C'est en ce sens que s'inscrit l'arrêt ( CE 1933, Benjamin). Dans cette affaire le juge a vérifié est ce que la réunion était de nature à troubler l’ordre l’ordre public. L'intensité du contrôle des pouvoirs du juge est en fonction des pouvoirs de l'administration. Il y a ce que l'on appelle le contrôle minimum : le juge vérifie l'exactitude matérielle des faits et par le contrôle normal, il vérifie non seulement l'existence matérielle des faits, mais il procède à la qualification juridique. Enfin il existe un contrôle maximum qui s’ajoute aux deux premiers. C’est celui de l'appréciation des faits. Il correspond au contrôle de l'opportunité d'une décision. C'est l'hypothèse où l'opportunité est une condition de la légalité c'est ce que l'on appelle le contrôle bilan avantage. Voire à ce propos la décision ( CE 28 mai 1971, ville nouvelle Est ).
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Chapitre II : la procédure administrative contentieuse.
Nous traiterons d’abord des principes généraux, pour ensuite envisager dans une section2 l’instruction et le jugement et dans une troisième section nous traiterons Section I : des principes généraux Paragraphe I : intérêt et sources des règles de procédures.
La procédure administrative contentieuse est définie comme l’ensemble des règles qui gouvernent l’introduction, l’instruction et le le jugement devant les juridictions administrations. Elle est souvent décriée mais pourtant c’est sur le terrain de la procédure que ce perd ou se gagne le procès. A) l’intérêt de la procédure administrative contentieux
Elle présente un certain nombre d‘intérêts entre autres elle permet de préciser l’objet du litige, d’éclairer le juge, maintenir l’égalité entre les justiciables .enfin la procédure administrative contentieuse permet permet de sauvegarder les situations juridiques juridiques qui naissent d’une décision administrative avec les les possibilités de les contester éternellement. L’observation raisonne des règles de procédure est une garantie de bonne administration. La forme écrite écrit est l’ennemie juré de l’arbitraire et la sœur jumelle de la liberté. B) les sources de la procédure des règles de la procédure sont le plus souvent des règles plétoriénnes .Mais en France depuis l’entrée en vigueur de la loi du 30 janvier 2000 portant code de justice administrative, administrative, les donnes ont changes avec la codification des règles de procédure. Ces règles sont contenues dans un document unique.
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