FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS
LOS DELITOS DE CORRUPCIÓN DE FUNCIONARIOS EN EL PERÚ Y SU REPERCUSIÓN EN LA ECONOMÍA DEL PAÍS
PROYECTO DE INVESTIGACIÓN
AUTOR Dr. CARLOS MOISES PALACIOS JIMENEZ
DOCENTE DR.
BAGUA – 2014 2014
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INDICE Portada Índice
CAPÍTULO I: PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 1.1.
Situación problemática
1.2.
Formulación del problema
1.3.
Objetivos de la Investigación
2
1.3.1. Objetivo General 1.3.2. Objetivo Específico 1.4. Justificación de la investigación investigación 1.5.
Viabilidad de la investigación
1.6.
Consecuencias de la investigación
CAPÍTULO II: MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL
1
INDICE Portada Índice
CAPÍTULO I: PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 1.1.
Situación problemática
1.2.
Formulación del problema
1.3.
Objetivos de la Investigación
2
1.3.1. Objetivo General 1.3.2. Objetivo Específico 1.4. Justificación de la investigación investigación 1.5.
Viabilidad de la investigación
1.6.
Consecuencias de la investigación
CAPÍTULO II: MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL
1
LOS DELITOS DE CORRUPCIÓN DE FUNCIONARIOS EN EL PERÚ Y SU REPERCUSIÓN EN LA ECONOMÍA DEL PAÍS
CAPÍTULO I
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 1.1. SITUACIÓN PROBLEMÁTICA: En el Perú hemos sido testigos de cómo la corrupción tomó el poder y se convirtió en un sistema. Diez años de gobierno corrupto en manos de una red que tenía todo el poder han bastado para casi destruir el sistema democrático y la gobernabilidad. El Perú se convirtió, de esta manera, en un ejemplo más de lo que significa la corrupción cuando está en el poder y se convierte en parte del sistema, pudriendo todos los niveles de la sociedad. Pero nuestro país no es el único que ha sufrido este tipo de problemas y, lo que es más, cada vez se hace más visible que la corrupción está tomando mucha mayor fuerza para convertirse en un fenómeno de naturaleza trasnacional. La corrupción afecta a nuestro país pues está bien arraigada en nuestra sociedad lo que conlleva a que no haya un buen control de la economía y por lo tanto una mala calidad de vida para la población. Este problema no solo involucra a las altas esferas de nuestra sociedad sino también en los demás estratos sociales que por su pobreza no pueden hacer nada, ya que genera grandes pérdidas dentro del aparato estatal (aspectos políticos, económicos y sociales). Hoy por hoy no podemos decir que ninguna institución este ajena a la corrupción, como se puede apreciar actualmente cuando unos dispone de poder en cualquier nivel. 2
Por su parte, la corrupción administrativa en nuestro país existe desde la época en que los españoles invadieron nuestro territorio. Con el fin de encontrar riqueza, y a medida que las sociedades van avanzando aparecen más elementos para hacer comparaciones en los niveles de vida de los individuos este mal se agudiza más, y hoy en día es uno de los temas obligatorios de políticos, religiosos, filósofos y pensadores de todo índole. Esta actividad delictiva varía según las circunstancias de tiempo lugar y evaluación moral del acto ilícito. Por tal motivo, el funcionario público en algunas ocasiones no alcanza a comprender realmente la criminalidad del acto y su propia actividad lo lleva a distorsionar la realidad de los hechos, creyendo que su jerarquía lo autoriza a proceder en forma natural, sin siquiera observar que su conducta ha quedado tipificada penalmente. También vemos que en el Perú por los actos de corrupción los gobernantes sólo quieren quedarse más tiempo posible en el Poder por sus intereses particulares y no son los del pueblo; así estos son signos de corrupción, lo que produce un total atraso no sólo moral y ético sino también social y económico, además de una mala imagen del país, dentro y fuera del territorio nacional. Es por ello que, en los últimos años, muchos economistas han centrado su preocupación en cómo lograr que el Perú aumente sus niveles de inversión y sus tasas de crecimiento productivo y reduzca sus niveles de pobreza. Se ha hablado de dar señales claras a los inversionistas nacionales y extranjeros, y de controlar el déficit fiscal y la inflación, entre otras medidas con el fin de hacer
al
Perú
más
atractivo
para
los
inversionistas.
Lamentablemente, son pocos los que han hablado además de la corrupción
como
problema
económico
que
tiene
efectos 3
significativos en la inversión, el crecimiento económico y la pobreza. Que el Perú sea percibido como un país con altos niveles de corrupción debe ser motivo de preocupación. La corrupción es un problema muy serio. No sólo porque es inmoral pagar un soborno para obtener un beneficio a cambio, sino además porque la corrupción dificulta que los países pobres dejen de ser pobres. Así, varios estudios muestran que la corrupción genera enormes desincentivos a la inversión. Hace algunos años, por ejemplo, Paulo Mauro mostró en su artículo “Corruption and Growth” publicado en “Quarterly Journal of Economics” que la corrupción
tenía efectos negativos y significativos en la inversión y el crecimiento económico. La corrupción es una suerte de “impuesto impredecible” que aumenta la incertidumbre sobr e los retornos de
los proyectos de inversión. En un país muy corrupto, un empresario no podrá saber si el retorno a sus inversiones será positivo, es decir no podrá saber si le conviene o no invertir. La incertidumbre
que
genera
la
corrupción
implica
que
los
empresarios invertirán solamente en aquellos proyectos que tengan una rentabilidad muy elevada (lo suficientemente elevada como para que compense el enorme riesgo asociado a invertir en un país con altos niveles de corrupción). Es importante darnos cuenta de que la corrupción y sus efectos negativos serán mayores en el tiempo si no se toman las medidas correctivas necesarias en este momento, pues una sociedad que no castiga a los corruptos puede llevar a que aumente el número de funcionarios corruptos trabajando en el Estado o postulando a los puestos más importantes. Se generará entonces un círculo vicioso en el que mayor corrupción atraerá a más corruptos, y donde un mayor número de funcionarios y políticos corruptos elaborará 4
normas legales que harán más difícil penalizar a los corruptos. En ese escenario, por más que la inflación sea baja y por más que el déficit fiscal sea bajo, nos será muy difícil salir del estado de subdesarrollo económico en el que todavía nos encontramos. Por todo lo antes detallado, surge la interrogante y motivo de la presente investigación:
1.2. FORMULACIÓN DEL PROBLEMA: ¿De qué manera los delitos de corrupción de funcionarios en el Perú afectan la prosperidad económica del país?
1.3. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN 1.3.1. Objetivo general: -
Analizar la corrupción de funcionarios y sus efectos en el desarrollo económico de nuestro país.
1.3.2. Objetivos específicos: -
Definir la corrupción y funcionario público.
-
Describir la corrupción desde los puntos de vistas, Jurídico, Económico y Moral.
-
Identificar las causas y consecuencias de la corrupción administrativa, así como su impacto sociocultural.
-
Determinar cómo enfrentar la corrupción en el sector público, así como las dificultades para enfrentarlas.
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1.4. JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN La corrupción en nuestro país es un tema latente que amerita una exhaustiva y profunda investigación, pues produce un total atraso en lo moral, social y económico, además de una mala imagen del país, dentro y fuera del territorio nacional, por lo que el trabajo a desarrollar contribuirá en el desarrollo de nuevos conocimientos relacionado al tema materia de la presente investigación.
1.5. VIABILIDAD DE LA INVESTIGACIÓN La presente investigación a realizar es factible, ya que reúne las características, condiciones técnicas y operativas que aseguran el cumplimiento de sus objetivos en el tiempo previsto para la realización del mismo, pues el material bibliográfico referido a corrupción de funcionarios es extenso, tanto a nivel escrito como virtual.
1.6. CONSECUENCIAS DE LA INVESTIGACIÓN Los
resultados
de
la
presente
investigación
permitirán
proporcionar información actualizada a fin de que se formule estrategias orientadas a fortalecer y mejorar el control interno y externo en cada una de las instituciones públicas y privadas. Además servirá como marco referencial para otros compañeros que deseen estudiar la problemática planteada buscando con ello una posible solución a lo planteado.
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CAPÍTULO II MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL 2.1. CONCEPTO DE CORRUPCIÓN La corrupción es definida según la Real Academia Española como una práctica consistente en la utilización de las funciones y medios de organizaciones, especialmente en las públicas, en provecho, económico o de otra índole, de sus gestores. Y con más precisión la corrupción de funcionarios es: “Variedad de delito de cohecho, en
la que incurren los que con dádivas, ofrecimientos o promesas, corrompen o intentan corromper a un funcionario público o aceptan sus solicitudes”
En el lenguaje gramatical el término corrupción se deriva del verbo corromper y se define como todo acto tendente a causar un daño, una alteración o un vicio sobre una cosa determinada. Una definición en sentido general según Kauffman, es la utilización o abuso de un cargo público en beneficio propio. Por su parte. Van Klaveren define la corrupción como la utilización de cargos públicos como una plataforma para obtener ingresos ilegales. Son innumerables los enfoques que se le puede dar a la corrupción en los diversos tipos, ya que existe corrupción administrativa, corrupción artística, corrupción sexual etc. La corrupción constituye un fenómeno político, social y económico a nivel mundial. Es un mal universal que corroe las sociedades y las culturas; se vincula con otras formas de injusticias e
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inmoralidades, provoca crímenes y asesinatos, violencia, muerte y toda clase de impunidad; genera marginalidad, exclusión y miedo en los más pobres, mientras utiliza legítimamente el poder en su provecho.
2.2. CONCEPTO DE FUNCIONARIO Por los términos “funcionario” y “servidor público” 1, usados en nuestro Código Penal Peruano se designa a todo el que participa accidental o permanentemente del ejercicio de funciones públicas, sea por elección popular o por nombramiento de autoridad competente". Así, la Convención Interamericana contra la Corrupción establece: "Para los fines de la presente Convención, se entiende por: `Función
Pública´,
toda
actividad
temporal
o
permanente,
remunerada u honoraria realizada por la persona natural en nombre del Estado o al servicio del Estado o de sus entidades, en cualquiera de sus niveles jerárquicos. `Funcionario público, oficial gubernamental o servidor público´ cualquier funcionario o empleado del Estado o de sus entidades, incluidos los que han sido seleccionados, designados o electos para desempeñar actividades o funciones en nombre del Estado, o al servicio del Estado en todos sus niveles jerárquicos". Según enseña Couture, por funcionario público, debe entenderse: "Aquella persona que por disposición de la ley, nombramiento de autoridad competente u otro método establecido por normas de derecho público, presta servicios, generalmente permanentes y remunerados, en los poderes del Estado, municipios o entes
1
Código Penal Peruano
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públicos". Y explica que etimológicamente, esta palabra proviene del latín “functionis” que equivale a “servicio público”.
Por otra parte, se entiende por Administración Pública al conjunto de órganos al que por ejercicio directo o delegado del poder público, le
compete
preferentemente
la
realización
de
la
función
administrativa, entendida ésta última como la actividad jurídica del Estado, consistente en la ejecución de normas generales preestablecidas. Para Bielsa el funcionario público, es aquel que en virtud de designación especial y legal (sea por decreto o sea por elección) y de una manera continua, bajo formas y condiciones determinadas en una esfera de competencia, constituye o concurre a constituir y expresar o ejecutar la voluntad del Estado, cuando ésta se encamina a la realización de un fin público (actividad jurídica o social)".
2.3. DEFINICIÓN DE CORRUPCIÓN ADMINISTRATIVA La corrupción Administrativa se puede definir como el traspaso indebido de recursos desde un fin legítimo a otro ajeno a las finalidades del servicio público. Considerando a la corrupción política, aquella que realizan los políticos en el ejercicio de sus cargos políticos o de elección popular, la corrupción administrativa se define por su actor principal: el funcionario público (o los políticos que ejercen funciones administrativas), de manera que el político que asume un cargo administrativo también pasa a ser sujeto posible de la corrupción administrativa. El tema que nos convoca es el de la corrupción administrativa, sin que esto implique minimizar la política o desconocer las profundas relaciones entre una y otra. Sólo por razones lógicas se aísla la 9
corrupción
administrativa
para
específicamente. Además, para
poder
analizarla
más
simplificar la redacción, se
utilizará la palabra "corrupción" como sinónimo de la corrupción administrativa. Es necesaria esta precisión porque el objeto de estudio se diluye cuando en el concepto de corrupción se incluyen delitos comunes, aborto, fraudes electorales, drogas, divorcio u otros fenómenos ajenos a la temática tratada y que es sostenida por algunos fundamentalistas como un fenómeno global e inseparable. Para efectos de este trabajo se entenderá por funcionario público a todos los trabajadores que tienen una relación laboral con el Estado y sus dependencias, incluyendo municipalidades, entes autónomos y empresas del Estado. En síntesis, la corrupción administrativa es un proceso perverso realizado por funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, que consiste en apropiarse o desviar indebidamente recursos asignados directa o indirectamente a la atención de los usuarios y puede asumir, además, las formas veladas de la ineficiencia deliberada o no deliberada y de actos conforme a las normas que implican el mismo efecto de desviar recursos de su destino legítimo. Sin embargo, hay que precisar que no toda ineficiencia puede ser considerada un tipo de corrupción. Hay deficiencias estructurales que devienen de fallas de estrategia, programación, organización, control o coordinación que no son atribuibles al funcionario. Las deficiencias a que nos referimos son aquellas que implican una actitud funcionaria de incumplimiento de sus deberes u olvido de los principios fundamentales de la Administración. 10
De esta manera, el proceso es mucho más complejo de lo que se presentaba inicialmente y reviste tonos, no solamente negros (representativos de la corrupción), sino que grises y tonalidades que se aproximan al blanco (representativo de la probidad)
2.4. LA CORRUPCIÓN EN LOS SECTORES PÚBLICO Y PRIVADO. Anotaba un jurista norteamericano que el hablar de cohecho, es preciso distinguir la corrupción en el sector público de la corrupción en el sector privado, porque probablemente de una se deriva la otra. Si por corromper se endiente ofrecer retribución o recompensa, aceptarla, bien para eludir deberes nacido de la ley o de los compromisos contractuales, bien para otorgar beneficios no existente según esa misma ley o aquel contrato, entonces es obvio que haya corrupción tanto en la vida pública como en la privada. El soborno o corrupción en el sector privado, ha aparecido con el industrialismo y el gigantismo económico de nuestros días. La competencia entre los grandes centros de producción de cada país, la ocupación de los mercados de consumo, la consecuente inflación, el endeudamiento de los países en desarrollo, ofrecen como medio de combate, la corrupción en ambos sectores de la vida de un país.
2.5. LA CORRUPCIÓN DESDE EL PUNTO DE VISTA JURÍDICO La corrupción o enriquecimiento ilícito es un mal que viene preocupando a las sociedades desde hace varios años. Estas sociedades con el afán de combatirlo han elaborados leyes modernas que establecen sanciones.
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En algunos países las sanciones son muy fuerte y en otros más severas. En este sentido podemos señalar el código penal Ruso que impone la pena de muerte por fusilamiento el robo a gran escala de bienes sociales o estatales y la aceptación por un funcionario de soborno. Otras naciones aunque no tan rígido, tratan este tipo de infracciones con penas más o menos graves y considerándola en la mayoría de los casos como crimines. No es suficiente con tener una serie de disposiciones legales que sancionen los casos corrupción, se necesita de igual manera que los funcionarios cuya labor consiste en detectarla y sancionarla ejerzan su función con criterio de responsabilidad y que no atiendan a llamados de amigos, de parientes ni mucho menos al dinero que los motiven a desobedecer el mandato asignado. La historia consagra casos de persecución judicial por acto de corrupción. Según Garcon el peculado fue una de las plagas vivas de la administración de las finanzas del antiguo régimen francés y por ese crimen fueron perseguidas y condenadas altas personalidades a galera y al destierro. Otro caso importante fue el juicio que se le siguió contra Fernando Maria Lesseps, el constructor del canal de Suez e iniciador del canal de Panamá, el ministro de comercio y otras personas inculpadas del delito de corrupción. De Lesseps había pagado a Baihaut (este era ministro de comercio) una suma de doscientos mil francos y le había prometido otras 12
sumas para que este último depositara un proyecto de ley autorizando
a
la
sociedad
del
canal
de Panamá a
emitir
obligaciones en lotes. También en Venezuela se registran persecuciones por acto de corrupción; podemos señalar Sierra Nevada, que fue como se llamó el proceso que se le siguió al ex presidente de Venezuela Carlos Andrés Pérez por alegado hechos de corrupción. En nuestro país, por otro lado, tenemos conocimiento del proceso que se le sigue al Ex presidente Alberto Fujimori y su asesor Vladimiro Montesinos.
2.6. LA CORRUPCIÓN DESDE EL PUNTO DE VISTA ECONÓMICO La Corrupción económica se desarrolla en la permanencia política legitimada en busca de una ventaja económica indebida. Aparece en nuestro marco social. Dentro
del
contexto
de
la
corrupción
económica
se
da
un carácter de impropiedad entre la relación de los agentes económicos favorecidos y la administración pública. Economía de la corrupción Por Enrique Ghersi. Existen dos formas de tratar el problema de la corrupción. Siguiendo a Milton Friedman, podemos abordarla desde el punto de vista normativo o desde el positivo. En la primera perspectiva se discute el deber ser. En la segunda, el ser. Así, en una se analiza lo que se debe hacer con la corrupción mientras que en la otra se trata de entender por qué ella existe.
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Por cierto, tal distinción no significa que entre la una y la otra no existan relaciones. De hecho, sólo una correcta visión positiva -lo que es- puede dar como resultado una adecuada recomendación normativa -lo que debe ser-."Cualquier conclusión política sobre una predicción acerca de las consecuencias de hacer una cosa en lugar de otra debe estar basada -implícita o explícitamente- en la economía positiva", dice el mismo Friedman. Sucede, con la corrupción, que a consecuencia de las pasiones y enconos políticos con que generalmente va recubierta, predomina la visión normativa sobre la positiva. Todos y cada uno de los miembros de una sociedad creen tener la solución contra los corruptos y muy pocos se han detenido, aunque fuera un minuto, a tratar de entenderla. Ello ha producido una llamativa contradicción: la corrupción acumula por igual inequívocas condenas con persistentes aunque fallidas políticas dirigidas a combatirla. Se produce, así, una permanente insatisfacción ciudadana. La corrupción es pues un problema de suma importancia y gran trascendencia pública. Ello no obstante, es generalmente analizado de manera superficial. Es vista como un problema policiaco o judicial. Pocas veces se examinan sus orígenes. Identificarlos, sin embargo, resulta fundamental para proponer fórmulas políticas eficaces. Es evidente que en prácticamente todos los países del mundo y, ciertamente, en América Latina, la corrupción merece atención, preocupación e indignación. Permanentemente, la opinión pública se detiene en ella enunciando sus múltiples modalidades, pues existe la difundida impresión de que las sociedades se empobrecen porque alguien se roba su patrimonio.
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Ciertamente, también todos los gobiernos, sea a través del Poder Ejecutivo o Judicial, llevan a cabo periódicamente campañas contra
la
corrupción,
ayudados
por
el
común interés de
los medios de comunicación en el tema. No podemos, entonces, considerarnos indiferentes ante este problema; lo que tenemos que hacer es llamar la atención sobre un hecho fundamental: ¿Por qué a pesar de estar todos preocupados por la corrupción y por qué a pesar de existir múltiples políticas contra ella, nunca hemos podido combatirla eficientemente?
2.7. LA CORRUPCIÓN DESDE EL PUNTO DE VISTA MORAL En primer lugar vamos a ver que entendemos por la palabra Moral. La moral se considera como la forma de la conciencia social, en que se reflejan las cualidades éticas de la realidad social, como son: bien, bondad, justicia, amor etc. La misma constituye un conjunto de reglas, de normas de convivencias y conductas humanas que determinan las organizaciones de los hombres, sus relaciones entre sí y con la sociedad. Este carácter de la moral está determinado por el régimen económico, político y social. En sus normas se expresan los intereses de una clase social, es por ella que en una sociedad dividida en clases sociales también existan diversos tipos de moral, ya que la conducta una no se corresponde con la otra. Como hemos podido observar, la moral constituye el elemento fundamental de la formación del individuo, envuelve su grado de conciencia frente a la sociedad. Se nos presenta hoy día una diversidad de criterio frente a la moral, esto como consecuencia lógica de la posición de la clase que la levante al instante, dependiendo de esto, la moral tomara un 15
sentido idealista el cual se fundamentará por un lado en la fe hacia un mandato supremo, y por otro lado tenemos la moral desde el punto de vista científico, cuyo fundamento está en el desarrollo de la conciencia social del individuo. La moral tal y como lo concibe la sociedad burguesa, está determinada por la aceptación y cumplimiento de la voluntad divina sobre el amor al prójimo, sin importar sus condición social, el sometimiento al orden establecido, la justificación de la desproporcionada distribución de la riqueza, el no aspirar a cambios fundamentales en la estructuras actuales y el aceptar todo el desorden imperante como la conciencia de la voluntad divina. La moral científica o critica, está conformada por el conjunto de valores que el individuo adquiere a través del desarrollo de la conciencia sobre la bondad, deber solidaridad, amor, etc., pero desde el punto de vista científico, el cual considera que la conciencia social del individuo está conformada por el conjunto de valoraciones que este da a este concepto, su aceptación de las reglamentaciones de la sociedad como una necesidad inherente a su propia existencia, la asimilación de la bondad y respeto mutuo, así como la necesaria solidaridad a fin de conformar una parte esencial de la sociedad. De manera pues, cuando un individuo se aparta de estas sensibilidades individualismo
sociales y
se muestra rebelde
y
morales,
subvaloración a
sus
entra la
normas
en el
sociedad
esenciales,
estado de misma, transgredí
los derechos de la sociedad y se nutre y sirve de ella sin tomar en cuenta los daños causados por su actitud.
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El individuo que se nutre y aprovecha de los bienes de la sociedad de una forma indebida comete acto de corrupción, sus actos están enmarcados dentro de un grado de conciencia cuyo fundamento es antisocial, en tanto que el cometer el acto doloso contra los bienes en común que administra al Estado, no le interesa la preservación de la sociedad en que vive, no le interesa la superación común y el desarrollo de esta sociedad, impacta su desarrollo y realización como individuo, actúa motivado por lograr una meta de superación individual y sobre todo y tal vez lo más importante es su grado de conciencia le indica que su realización como individuos está basada en la ventaja que logre sacar del esfuerzo de los demás, de la apropiación de los bienes creados por los demás para bien suyo. Aquí
está
el
fundamento
de
moral
de
nuestros
males
administrativos en la debilidad moral y de sacrificio de nuestros hombres, en el individualismo y particularmente en las avaricias personales a que nos empuja la propia deformación social.
2.8. CAUSAS Determinar las causas de este fenómeno es realmente una tarea que escaparía a una modesta exposición como la presente, sin embargo, diversos investigadores han planteado algunos factores que condicionan la aparición y desarrollo de la corrupción: – La ausencia de valores en la sociedad, lo que explica la
interesada poca claridad para determinar lo correcto de lo incorrecto en el ejercicio de la función pública. Un ejemplo de lo mencionado lo encontramos en las declaraciones del líder político Luis Bedoya Reyes cuando, respecto del proceso penal seguido contra su hijo, Bedoya de Vivanco, por complicidad en delito de peculado realizado por Vladimiro Montesinos, señaló
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que su hijo había cometido, en todo caso, un pecado, pero no un delito. – La distribución política del poder en la administración pública
de forma intolerablemente concentrada, discrecional y sin ejercicio
transparente
ilustración
los
del
mismo 2.
innumerables
Puede
decretos
citarse
supremos
como
secretos
emitidos por el gobierno del ex presidente Fujimori, por medio de los cuales se dispuso transferir fondos de los ministerios de Defensa y del Interior al Servicio de Inteligencia Nacional. Precisamente, gran parte de estos fondos sirvieron para “sobornar” a múltiples funcionarios públicos ( congresistas
tranfugas, magistrados judiciales y fiscales y oficiales militares) y empresarios (publicistas y dueños de medios de comunicación) para mantenerlos adheridos al régimen de turno, abdicando de sus deberes esenciales de independencia en el ejercicio de sus funciones. – La coyuntura de una sociedad subdesarrollada que encara un
periodo de crecimiento y de modernización 3. Esta es la coyuntura que atraviesa actualmente el Perú, por lo que debe mantenerse mucha atención y no relajar los sistemas de control sobre el gasto público. – Factores
sociales
y
políticos
de
raigambre
histórica
(esencialmente desde el Virreinato) en el Perú que han determinado que los funcionarios públicos perciban al Estado
2
Señala Seymour Martín Lipset (“Repensando los requisitos sociales de la democracia. La democratización y sus límites”, en La política No 2) que la corrupción es inherente a los sistemas construidos sobre la pobreza. El Estado debe asignar los recursos que controla, pero cuando es pobre prioriza en tal asignación criterios personales, partidarios, etc. 3 José Hurtado Pozo, Op. Cit.
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como un botín a conquistar y aprovechable, prescindiendo de las normas y reglas establecidas. – Finalmente, se nos presenta un aspecto singular propio del
desarrollo político de nuestro país en la década de los años 90. Me refiero al sistema político autoritario impuesto por el régimen de ese momento y que engendró un acentuado nivel de corrupción política sin precedentes en el país. Corrupción de corte
instrumental
a
efectos
de
mantener
el
poder
gubernamental sin posibilidad de control. De ello da cuenta la situación que atravesó el Poder Judicial, el Ministerio Público, el Congreso de la República, la Academia Nacional de la Magistratura, el Tribunal Constitucional, la prensa, entre otros entidades estatales y privadas. Esa concentración del poder determinó que la corrupción avanzara a niveles que ninguno de nosotros imaginó. A eso se debe la importancia de un sistema de administración de justicia independiente en el contexto de un Estado democrático que necesita consolidarse.
2.9. EFECTOS Pues bien, esta generalidad y extensión de la corrupción, así como las nuevas características que viene adquiriendo en este último tiempo, llevan consigo efectos sumamente graves en la vida política, económica y social de un país 4.
4
De acuerdo con Pásara, esta es también la visión del Banco Mundial al señalar en un texto lo siguiente: “La corrupción tiene un efecto pernicioso, frecuentemente devastador, en el desempeño administrativo y en el desarrollo económico y político” (tomado de Luis Pásara, “La corrupción (el estado de la cuestión)”, en Boletín de la Comisión Andina de Juristas, No 41, p. 19.
19
1. En el ámbito político, efectivamente, la corrupción influye en la inestabilidad política de los Estados. Los cambios de régimen, en mayor o en menor medida, son explicables desde la constatación de factores de corrupción precedente. Y es que este fenómeno socava brutalmente la confianza de la ciudadanía en el funcionamiento regular de las instituciones políticas. Esta desconfianza detiene precisamente el desarrollo de estas instituciones y encuba situaciones que pueden determinar un explosivo ambiente de insatisfacción social. Como señala la profesora Ackerman, “la corrupción sistemática socava la
legitimidad
de
los
gobiernos,
especialmente
la
de
los
democráticos, los que incluso pueden verse amenazados por golpes de Estado dirigidos por líderes totalitarios” Rose
Ackerman, Transparencia en la contratación estatal, Fundación Interamericana de Abogados – BID, 1997, p. 28. Paradójicamente afirma esta autora que en los países no democráticos, esto es, autoritarios o dictatoriales, la corrupción no siempre es desestabilizadora, aunque – señala – siempre opera contra las reglas de un poder abierto y justo5. Como puede apreciarse, esta frase de Ackerman es ciertamente aplicable a la realidad política peruana, si no, recordemos el periodo del régimen del gobierno aprista que precedió al régimen autoritario que gobernó el Perú durante la década de los años 90. Finalmente, la corrupción también reproduce y consolida la desigualdad social, consolida el clientelaje político y perpetúa la 5
Rose Ackerman, Transparencia en la contratación estatal, Fundación Interamericana de Abogados – BID, 1997, p. 28. Paradójicamente afirma esta autora que en los países no democráticos, esto es, autoritarios o dictatoriales, la corrupción no siempre es desestabilizadora, aunque –señala – siempre opera contra las reglas de un poder abierto y justoº
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ineficacia de la burocracia y, por lo tanto, impide contar con una
administración
pública
eficiente
al
servicio
de
la
satisfacción de los derechos de los peruanos. 2. Económicamente, los especialistas señalan a la corrupción como
un
factor
de
ineficiencia
y
desperdicio
en
el
aprovechamiento de los recursos y en la implementación de las políticas públicas6. En efecto, cuando el soborno se convierte en práctica
corriente,
los
contratos
gubernamentales,
las
concesiones, las licitaciones, las privatizaciones no son adjudicados a los postores más eficientes y profesionales, sino a los que tienen mejores contactos y carecen de escrúpulos. Ello, evidentemente, perjudica los intereses del Estado y por ende los intereses de todos los ciudadanos. Igualmente, la corrupción conlleva a que la redistribución de la riqueza se reasigne a favor de aquellos que detentan alguna forma de poder monopólico, esto es, de sectores con mayor capacidad adquisitiva, en perjuicio de las capas menos favorecidas y a las que generalmente van destinados los fondos públicos. Así mismo, algunos estudios econométricos nos indican que existe una “correlación negativa entre crecimiento y altos niveles de corrupción”7, lo que significa que a mayores niveles de
corrupción menores serán los índices de crecimiento económico de un país. 3. Pero el efecto más grave, y en ello compartimos las ideas de Pásara, es que la corrupción atenta contra una de las 6 7
Luis Pásara, Op. Cit. p. 19. Rose Ackerman, Op. Cit. p. 28
21
condiciones necesarias de la vida en sociedad: la confianza recíproca entre los ciudadanos y en la colectividad, debido a lo imprevisible del comportamiento entre unos y otros. Este sentimiento de desconfianza en las instituciones y entre los propios conciudadanos quiebra las bases del contrato social llevándonos a un clima de anomia y desestructuración social. Como bien señala Díez Picazo, “es cierto que los gobernantes no
encarnan el Estado en su conjunto y es asimismo cierto que concretos casos de criminalidad gubernativa no convierten al Estado
en
una
organización
criminal;
pero
es
incuestionablemente cierto que los gobernantes son órganos del Estado, y sobre todo que representan la imagen visible del mismo. La conclusión es evidente: la criminalidad gubernativa tiende a difuminar la ecuación entre Estado y legalidad y, por consiguiente,
tiende
a
deslegitimar
el
Estado
ante
los
ciudadanos”8.
De plano, todo este panorama de causas y efectos que hemos expuesto nos muestra un fenómeno cuya represión desborda su tratamiento meramente jurídico penal y nos exige poner atención, además, en otro tipo de políticas de carácter extrajurídico o extrapenal. Sin embargo, antes de entrar a una revisión de todas estas políticas,
creemos
preciso
compartir
algunas
positivas
experiencias comparadas de lucha contra la corrupción. EXPERIENCIAS COMPARADAS Antes del develamiento de la corrupción montesinista, ¿cuál era nuestra percepción sobre la corrupción? 8
Luis María Díez Picazo, La criminalidad de los gobernantes, Ed. Crítica, Barcelona, 2000, p. 14.
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Generalmente observavamos en la ciudadanía una actitud pesimista al momento de plantear estrategias o medidas viables para enfrentar una extendida situación de corrupción. Esa sensación se aprecia incluso en un sector importante de nuestra población, la cual se encuentra aún incrédula frente al desenlace de esta operación de manos limpias en nuestro país. Sin embargo, pocos saben que existen diversas experiencias comparadas, de alguna manera exitosas, que nos han dejado algunas herramientas valiosas que pueden ser utilizadas en nuestro país a efectos de disminuir los niveles de corrupción. Las líneas siguientes dan cuenta de estas experiencias: 1. Inglaterra y el informe del Comité Nolan (1995) 9
Los medios de comunicación ingleses venían difundiendo, desde hace algún tiempo, denuncias de escándalos, corrupciones y abusos por parte de la clase política. Ante estos hechos, en el seno del Parlamento inglés, se designó una Royal Commission (entidad independiente con una minoritaria representación de los partidos políticos) encargada de elaborar un informe de recomendaciones a efectos de reconstruir la confianza perdida de los ciudadanos en sus gobernantes, de forma tal que se aseguren rigurosamente estándares óptimos de conducta en la vida pública. Empieza el informe cerrando espacio a la indeterminación moral que genera la corrupción. A través de siete principios básicos de la vida pública (neutralidad, integridad, objetividad, responsabilidad, transparencia (sinceridad), honestidad y capacidad de decisión) se intenta poner fin a las zonas grises en la ética pública. En segundo término, el informe Nolan asume las ventajas de sus propuestas a nivel de un código de conducta y no de una legislación determinada, lógicamente bajo el control de un 9
Experiencia tomada de Eduardo García Enterría, Democracia, jueces y control de la administración, Ed. Civitas, Madrid, 1996, p. 84 y ss.
23
commisioner . Esta fórmula expresa los efectivos mecanismos de
autorregulación y vigilancia que se imponen los propios entes administrativos. En ese sentido se prescriben estándares de conducta bastante altos para los ministros y sus respectivos funcionarios: exige una separación de las funciones ministeriales de sus funciones político-partidarias, regula la investigación rápida de las denuncias de las que sean objeto y propone que sea regulado el trabajo privado que puedan realizar los ex ministros, a fin de evitar que sean retribuciones de favores decididas durante el ejercicio de sus funciones. Pieza fundamental de esta política de anticorrupción lo constituye el comissioner , instancia independiente dentro de la propia administración y ajeno a los procesos de nombramiento de funcionarios. Además, se propone un sistema de denuncias confidenciales
(el
funcionario
denunciante
no
tiene
que
identificarse) en cada ministerio y agencia pública. Este informe ha significado una revolución en todas las administraciones europeas al introducir el criterio central de su mensaje, esto es, que la confianza del pueblo en sus gobernantes y gestores es el pilar de la democracia. Las elecciones no son capitales, son simplemente un instrumento para este objetivo. La confianza debe mantenerse en todos los periodos y ello es posible manteniendo permanentemente un estándar alto de exigencia en la vida pública. Como señala García Enterría, ésta es la única manera de que el pueblo se sienta como un verdadero titular del poder y que sus intereses sean generalmente el objetivo de sus gobernantes. 2. La Comisión Independiente contra la Corrupción de Hong Kong 10
10
Experiencia tomada de Robert Klitgaard, Controlando la corrupción, Ed. Sudamericana, Buenos Aires, 1990, p. 112 y ss.
24
En la década de los años 60 y 70, la Policía de Hong Kong padecía de una altísima corrupción en todos sus niveles jerárquicos y ésta se manifestaba desde el tráfico ilícito de drogas hasta en el soborno en las infracciones de tránsito. El soborno y los cobros ilegales eran prácticas frecuentes y generaban un estilo de vida para estos funcionarios policiales. La situación se complicó aún más con el caso de un alto funcionario de la Policía, el comisario jefe Peter Godber, uno de los peces gordos de la corrupción. Este funcionario empezó a ser investigado por la sección de anticorrupción de la propia Policía (ACO). Cuando Godber fue notificado para que explicara sus excesivos bienes, éste huyo del país con destino a Londres. A efectos de contrarrestar el escándalo de la fuga de este funcionario, en 1973 se anunció la creación de una nueva Comisión Independiente contra la Corrupción ( ICAC).
La
sección
de
anticorrupción de la Policía quedaba, en razón de ello, abolida. La nueva comisión fue presidida por Jak Cater, una persona intachable y a cuya institución se le otorgó independencia y plenos poderes. El personal estaba integrado por antiguos oficiales incuestionables pertenecientes a la Policía real de Hong Kong. Se reclutaron los mejores jóvenes y se les otorgó una formal capacitación y formación. Los candidatos fueron sometidos a rigurosos controles y se les ofreció una remuneración más alta que al resto de funcionarios, así mismo se estableció un sistema de premios y castigos considerables. De esta manera se garantizó que fueran funcionarios incorruptibles. En la primera etapa se dio prioridad a las facultades de investigación de su departamento de operaciones. El efecto fue inmediato: entre 1974 y 1975 se investigaron 2,466 denuncias y aumentó el número de ellas que fueron llevadas a juicio. Las investigaciones de
ICAC
afectaron a la policía corrupta,
llegándose a acusar en un poco más de dos años a 260 25
funcionarios policiales. Una de las razones para el éxito del trabajo de
ICAC
radicó en que se elevaron considerablemente las
probabilidades de que un policía corrupto sea descubierto, y ello se logró a través de la promoción de las denuncias del público, resguardando el anonimato en algunos casos o recurriendo a la vigilancia secreta. Por lo menos en el periodo de la presidencia de Jak Carter, la corrupción disminuyó ostensiblemente. 3. La respuesta judicial de Italia: Tangentopoli
Es conocido por todos la extensión y desarrollo de la mafia y la corrupción política en Italia. Sin embargo, desde fines de la década de los años ochenta se habla en este país de un fenómeno denominado Tangentopoli , es decir, un conjunto de investigaciones judiciales que han seguido en Italia a la mafia vinculada a la política. Hasta 1994, las personas implicadas judicialmente eran cerca de 1,500, de éstas, 80 eran parlamentarios, tres presidentes de consejos de ministros, varios ex ministros o ministros, ex alcaldes de grandes ciudades. En la mayoría de los casos se imputó cohecho o corrupción. Cinco ministros dimitieron al verse envueltos en las investigaciones y el Parlamento concedió con frecuencia
las
autorizaciones
para
proceder
contra
los
parlamentarios solicitadas por la magistratura. La negativa ante una solicitud dirigida contra Craxi originó toda una protesta en Italia. La razón central de este empuje contra la corrupción se debe primordialmente a la independencia del que goza el Poder Judicial y el Ministerio Público italianos. Independencia obtenida gracias a un representativo órgano de gobierno del Poder Judicial, a la actuación dinámica de las asociaciones de magistrados y a la presencia
de
órganos
de
investigación
independientes
y
especializados en el seno del Ministerio Público. Esta política se encuentra lamentablemente en riesgo de decaer en mérito de 26
algunas medidas que han determinado la desactivación de órganos e instituciones especializadas. Todas estas experiencias han enfrentado el problema de la corrupción de forma drástica y por lo menos dos de ellas se iniciaron con un impacto severo en la cúpula de élite política y social. Para el caso peruano esperamos que la experiencia del sistema judicial anticorrupción iniciada durante el Gobierno retransición del Presidente Valentín Paniagua (que ha determinado cientos de procesados y decenas de condenados, entre ellos políticos, ex congresistas, el ex presidente, ex ministros de Estado, dueños de medios de comunicación, etc.) no decline y culmine procesando
y
eventualmente
condenado
a
los
principales
responsables de la corrupción gubernamental llevada a cabo en el Perú en la década de los años 90. PROPUESTAS
PARA UNA LUCHA EFICAZ Y DEMOCRÁTICA CONTRA LA
CORRUPCIÓN
Ninguna disposición normativa o diseño organizacional alternativo puede resultar eficaz contra la corrupción si no se presentan y mantienen dos presupuestos básicos: en primer lugar, es imprescindible un mínimo consenso político favorable a esta causa. Este contexto no sólo dota de legitimidad a las políticas que se implementen sino que otorga continuidad a las mismas por encima de las coyunturas particulares. En segundo lugar, resulta necesaria la garantía de una suficiente independencia interna (dentro de su propio aparato institucional) y externa (respecto de influencias del poder político o económico de turno) de los órganos responsables del sistema de administración de justicia (Ministerio Público, Poder Judicial y Policía Nacional del Perú). Efectivamente, el Ministerio Público como titular único de la acción penal, así como el Poder Judicial, órgano de decisión de los conflictos, son órganos del sistema de justicia que deben superar su histórica 27
pasividad e ineficacia frente a los abusos del poder. La independencia en el desarrollo de sus funciones es presupuesto esencial de una política eficaz de persecución de la corrupción 11. Sólo esta independencia les otorga la fortaleza necesaria para enfrentar los costos de esta causa nacional. PROPUESTAS DE REORGANIZACIÓN ESTATAL La idea de potenciar este tipo de propuestas en el ámbito organizativo y administrativo resulta no sólo de su mayor capacidad preventiva con respecto a la mera aplicación de sanciones punitivas, sino también de que a través de estos mecanismos evitamos recurrir indiscriminadamente al derecho penal y a sus instrumentos, muchas veces restrictivos de derechos fundamentales de la persona. Se trata de mecanismos de carácter técnico u organizativos 12 implementados dentro del aparato estatal a efectos de disuadir o evitar contextos que favorezcan la materialización de actos de corrupción. Entre ellos podemos referir los siguientes: 1. Incentivar la competencia de la economía y la asignación del manejo de recursos estatales a sectores privados
Evidentemente contribuyen a reducir los incentivos para la corrupción
todas
aquellas
políticas
que
implican
menos
intervención estatal en la economía (restricción de exportaciones, subsidios, tipos de cambio preferenciales, control de precios, etc.) y en su lugar se potencie la competencia en el mercado nacional. En efecto, como señala Rose Ackerman, si el Estado no tiene autoridad para restringir exportaciones, o no otorga tipos de cambio preferencial, por ejemplo, no ofrece espacios para la corrupción. Un 11
Fernando Cruz Castro, Op. Cit. p. 83. Winfried Hassemer, “Posibilidades jurídicas y administrativas de una lucha más eficaz contra la corrupción. Corrupción de funcionarios públicos”, en Pena y Estado, No 1, año 1995, p. 152. 12
28
ejemplo típico lo ofrece el primer Gobierno del presidente García: subsidios, tipos de cambio preferenciales (dólares
MUC),
etc.
Sin embargo, no quiero decir con ello que la ausencia del Estado en todos los sectores de la economía sea la solución a los problemas de la corrupción. Es evidente que la presencia del Estado es necesaria en varios sectores de servicios públicos. En estos casos, es necesario implementar regulaciones internas adecuadas
como,
por
ejemplo,
el
incentivo
de
la
propia
competencia dentro de la administración pública 13. Por otro lado, también existen riesgos de que la corrupción se traslade al sector privado, sobre todo cuando se forman monopolios en algunos ámbitos de la economía14, de ahí también la importancia de instituciones estatales como el Indecopi, que supervisa y promueve un ambiente de libre competencia en el sector privado. 2. Transparencia
progresiva
y
control
permanente
en
las
negociaciones y transacciones realizadas por los funcionarios
Esta es la idea del mencionado informe Nolan. Al establecerse un sistema de denuncias confidenciales, se expone permanentemente a los funcionarios públicos a tener que estar en capacidad de dar explicaciones fundadas de las decisiones que constantemente adoptan. A ello puede ayudar el establecimiento de reglas claras y precisas. De igual función lo constituyen las auditorías internas y externas a la que deben estar expuestas las diversas unidades administrativas, sobre todo las que muestren sospechas sobre un alto grado de corrupción.
13
Señala, por ejemplo, Rose Ackerman que “la corrupción puede reducirse si hay varias oficinas que tienen la misma competencia, ya que quienes necesitan esas licencias pueden acudir a otros funcionarios en el caso que el primero se niegue a su petición” (Op. Cit. p. 34). En igual sentido, Robert Kiltgaard. Op. Cit . p. 78 y 79. 14 Señala Robert Kilitgaard (Op. Cit. p. 80) que “dejar que una firma privada, en vez del Gobierno, distribuya los bienes y servicios, no reduce obligatoriamente los dañosos efectos de la corrupción. Si el poder monopólico y el hacer cumplir la ley discrecionalmente permanecen, seguramente los consumidores seguirán pagando un precio muy elevado”.
29
Pero la transparencia en la actuación administrativa no sólo debe estar expuesta por los mecanismos contables o denuncias internas dentro de la administración pública. Esta transparencia sobre todo debe ser permanentemente fiscalizada por la sociedad civil organizada, y en especial por la prensa de investigación. La lógica de la democracia y del Estado de derecho debe materializarse en estos mecanismos de control que se practican desde un ejercicio libre
de
la
prensa.
¡Cuántas
transacciones
corruptas
permanecieron en la oscuridad debido a una prensa que en su mayoría renunció a su trabajo de crítica a la gestión pública del régimen! Cuestión escandalosa resultó ser la forma en que los medios de comunicación más importantes sujetaron su capacidad de fiscalización a los lineamientos del régimen fujimorista. 3. Evitar la concentración de funciones y de poderes discrecionales en los funcionarios públicos
La necesidad de un mayor grado de transparencia y control sólo es posible con la determinación de reglas claras tendientes a evitar la concentración de amplias funciones en determinadas unidades de la administración pública y, a su vez, con la delimitación de las facultades discrecionales de los funcionarios. Así, por ejemplo, es posible hacer “que trabajen en equipos con supervisión inmediata,
de tal modo que ningún funcionario tenga oportunidad de tomar grandes decisiones por su cuenta” 15. Ejemplo de ello son los
enormes recursos que se manejaban desde el Ministerio de la Presidencia y desde el Ministerio de la Mujer, precisamente los ministerios con mayor cuestionamiento de corrupción durante las campañas electorales. – Reforma del servicio civil
15
Robert Klitgaard, Op. Cit. p. 95.
30
En el ámbito del servicio civil se han sugerido una serie de reformas y modificaciones. En primer término se asume la necesidad de contar con los agentes técnicamente más capaces, pero a la vez honestos y confiables. Esto último aunque conlleve un cierto grado de destinación de cierta capacidad técnica. El profesor Kirtgaard nos informa ya de la existencia en el medio de pruebas psicológicas para investigar la honestidad, que han dado buenos resultados en predecir la “integridad de la persona en el puesto” 16.
Por otro lado, se sugiere en este campo la rotación de personal, a fin de evitar la formación de connivencias y arreglos entre “colegas”
en un distorsionado espíritu de cuerpo. Y, finalmente, el establecimiento de códigos de ética para la función pública. Se entiende que el fundamento de esta necesidad reside en la propia idea moral del Estado como una entidad supraindividual que busca el bien común. Lógicamente, un código de ética para la función pública no es la solución final para la corrupción, sin embargo permite, a través de disposiciones de principio, evitar los espacios confusos y contradictorios que podrían generar las múltiples normas que regulan las funciones del Estado. Teniendo una mayor claridad y unidad sobre lo correcto e incorrecto en la actuación pública se favorece la universalización de las normas de conducta de los funcionarios públicos y se evita la dispersión normativa. Esta es la apuesta que desde hace un tiempo viene impulsando la Defensoría del Pueblo en nuestro país, quien, entiendo, ha sido una de las primeras instituciones en adoptar una directiva estricta de neutralidad en las elecciones, experiencia seguida por todos los organismos del Poder Ejecutivo.
16
Ibidem, p. 85.
31
