DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL Especialização em Auditoria de Obras Públicas
A Importância da Engenharia de Avaliações de Imóveis para o Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro
Márcio Nascif Dib Rui Araújo Júnior Silo Duarte de Meireles
Orientador Eng. Sérgio Antônio Abunahman
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL Especialização em Auditoria de Obras Públicas
A Importância da Engenharia de Avaliações de Imóveis para o Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro
Márcio Nascif Dib Rui Araújo Júnior Silo Duarte de Meireles
Orientador Eng. Sérgio Antônio Abunahman
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Márcio Nascif Dib Rui Araújo Júnior Silo Duarte de Meireles
A Importância da Engenharia de Avaliações de Imóveis para o Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro
Monografia apresentada ao Programa de Pós-Graduação Pós-Graduação em Engenharia Civil da PUC – Rio como requisito parcial para obtenção do título de Especialista em Auditoria de Obras Públicas. Aprovada pelo Orientador abaixo assinada.
Orientador Eng. Sérgio Antônio Abunahman
Rio de Janeiro Novembro de 2008
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Márcio Nascif Dib Rui Araújo Júnior Silo Duarte de Meireles
A Importância da Engenharia de Avaliações de Imóveis para o Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro
Monografia apresentada ao Programa de Pós – Graduação em Engenharia Civil da PUC – Rio como requisito parcial para obtenção do título de Especialista em Auditoria de Obras Públicas. Aprovada pela Comissão Examinadora abaixo assinada.
Aprovada em 05 de dezembro de 2008
BANCA EXAMINADORA
_____________________________ ___________________________________________ ________________ Sérgio Antônio Abunahman Orientador, CCE / PUC-Rio
_____________________________ ___________________________________________ ________________ Emil de Souza Sánchez Filho UFF
_____________________________ __________________________________________ _______________ __ Paulo Ernesto Pfeifer SantaMaria TJ-RJ
AGRADECIMENTOS
Às nossas famílias pela compreensão, apoio e paciência; Ao Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro pelo apoio e incentivos financeiros, operacionais e técnicos fornecidos. Aos colegas do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro pela colaboração, incentivo e boa vontade na participação ativa dos questionamentos elaborados; Ao Engenheiro Sérgio Antônio Abunahman pela paciência, contribuição e orientação; e A todos aqueles que, de alguma maneira, contribuíram conosco para a elaboração do presente trabalho.
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RESUMO
O presente trabalho visa analisa como o Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro – TCE – RJ, por meio da engenharia de avaliações, atua na prevenção de danos ao erário em transações imobiliárias realizadas por órgãos públicos estaduais e municipais do Estado do Rio de Janeiro, e como aprimorar esse controle. Assim, usando diferentes técnicas de coletas de dados ao longo do tempo de duração da pesquisa, como entrevistas e observação direta do comportamento dos componentes da organização, avaliação de características do ambiente organizacional, concluiu-se pela necessidade da criação de uma coordenadoria no TCE – RJ, voltada especifica e exclusivamente para a Engenharia de Avaliações
Imobiliárias. A implementação desta coordenadoria possibilitará o treinamento de equipe especializada no assunto; desenvolvimento da implementação de rotinas; criação de banco de dados; e implementação de métodos capazes de atender a demanda atual e crescente de trabalhos avaliatórios. Tal coordenadoria fiscalizará os valores atribuídos pelos Jurisdicionados as transações imobiliárias, face o risco da Administração Pública incorrer em danos ao erário (quando os valores praticados forem baseados em laudos avaliatórios em desacordo com as Normas Técnicas vigentes em nosso País) e visto que as avaliações de imóveis carecem de conhecimentos muito específicos da área de
Engenharia de Avaliações.
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ABSTRACT
The present work seeks to analyze, through research, as the Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro – TCE – RJ, by means of the engineering of evaluations, acts in the prevention of damages to the treasury in real state transactions accomplished by state and municipal public organs of the State of Rio de Janeiro, and as to improve this control. Thus, through different techniques of collections of data along the time of duration of the research, as interviews and direct observation of the behavior of the institution components, evaluation of characteristics of the atmosphere of the institution, was concluded by the need of the creation of a Department in TCE – RJ, returned it specifies and exclusively to the Engineering of Evaluations. The creation of this Department will facilitate the team training specialized in the subject, development of the implement of routines, database creation, and implement of methods capable to assist the current and growing demand of evaluations works. Such Department inspection the values attributed by Jurisdictions the real state transactions, face the risk of the Public Administration to incur in damages to the treasury (when the practiced values are set in evaluations works in disagreement with the effective Technical Norms in our Country) and since the evaluations of properties lack of very specific knowledge of the area of
Engineering of Evaluations.
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SUMÁRIO
1 2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.4.1 3.4.2 3.4.2.1 3.5 4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 5 5.1 5.1.1 5.1.1.1 5.1.1.2 5.1.1.2.1 5.1.1.2.2
Introdução Estratégia de Pesquisa Quanto à Engenharia de Avaliações no TCE – RJ Considerações Iniciais Definição do Estudo de Caso Objetivos do Estudo de Caso Coleta dos Dados Análise dos Dados Riscos e Limitações Os Tribunais de Contas Funções dos Tribunais de Contas Os Processos no Âmbito dos Tribunais de Contas As Sanções Impostas pelos Tribunais de Contas Brasileiros A Engenharia nos Tribunais de Contas Brasileiros Histórico da Engenharia no Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro Núcleo de Avaliações, Vistorias e Perícias do TCE – RJ Atuação do Núcleo de Avaliações, Vistorias e Perícias A Obrigatoriedade e Necessidade do Uso da Engenharia de Avaliações pelos Tribunais de Contas Brasileiros Avaliação de Bens Imóveis na Administração Pública – Aplicações Alienação de Bens Imóveis Compra ou Locação de Bens Imóveis pela Administração Pública Justa Indenização nas Desapropriações Financiamento Imobiliário Determinação do Valor Venal de Imóveis para Fins de Tributação (IPTU e ITBI) Métodos de Avaliação Imobiliária Imóveis Urbanos Método Comparativo de Dados de Mercado Vistoria do Imóvel Avaliando Planejamento da Pesquisa de Dados Estrutura da Pesquisa Estratégia da Pesquisa
6 8 8 9 9 10 12 12 14 15 16 17 17 18 19 20 21 24 24 24 25 26 27 29 30 30 30 31 31 31
5.1.1.3 5.1.1.4 5.1.1.4.1 5.1.1.4.2 5.1.1.4.3 5.1.2 5.1.3 5.2 5.2.1 5.2.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.6.1 5.6.2 5.6.3 5.6.4 5.6.4.1 5.6.4.2
5.6.5 5.6.6 6 7
Formação da Amostra de Dados Tratamento de Dados Preliminares Tratamento por Fatores Tratamento Científico Método da Renda Método do Custo de Reprodução Terrenos Urbanos Método de Comparação de Vendas ou Ofertas Método Residual (Involutivo ou do Máximo Aproveitamento Eficiente) Propriedades Rurais Desapropriações Servidão Avaliações Referentes à Planta de Valores Avaliação em Massa Definição de Planta de Valores Metodologias Utilizadas na Avaliação em Massa em Conformidade com as Normas Brasileiras da ABNT Valor Venal para Fins Tributários Valores Venais dos Imóveis, para Fins Tributários Calculados pelo Somatório dos Valores dos Terrenos e das Edificações Valores Venais dos Imóveis para Fins Tributários Calculados Diretamente, conjugando -se, no “Imóvel Paradigma” a Parcela Relativa ao “Terreno” e a Parcela Relativa à “Benfeitoria” A Importância da Planta de Valores para o Planejamento Urbano Atribuições do TCE – RJ Aplicáveis à Fiscalização da Planta de Valores Alguns Casos Relevantes – TCE – RJ Conclusão REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS APÊNDICE
31 32 32 34 36 41 42 42 42 43
43 43 44 44 44 46 47 47 48
49 52 52 53 54 58 62
1 Introdução Como é de notório conhecimento os Órgãos Públicos Estaduais e Municipais do Estado do Rio de Janeiro transacionam imóveis, tais como terrenos, edificações, lojas, salas, galpões, para atender as diversas necessidades inerentes e existentes ao ato de administrar bens públicos, como detalhado no capítulo 4 deste trabalho. No entanto, tais transações imobiliárias devem estar de acordo com os valores de mercado praticados na época da transação e para tal devem ser elaborados laudos técnicos avaliatórios por profissionais devidamente habilitados e especializados em Engenharia de Avaliações, conforme amparo legal e análise mostrada no item 3.5. Compete ao Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, TCE – RJ, assegurar que os valores praticados nas transações imobiliárias realizadas pelos Órgãos Jurisdicionados estejam adequados aos valores de mercado, de forma a prevenir danos ao erário. Diversos questionamentos são apontados por algumas Cortes de Contas de nosso país, por meio de processos administrativos existentes, exemplificando-se e destacando-se os casos explicitados no capítulo 6 e apêndice. Atualmente a Subsecretaria de Auditoria de Controle de Obras e Serviços de Engenharia – SSO, criada em 03/03/2005 na estrutura do Controle Externo do TCE – RJ, tem, entre outras atribuições, elaborar avaliações e perícias e analisar a adequação aos valores de mercado das despesas de compra ou locação de imóveis, nos termos dos atos normativos n os 79 e 80 do TCE – RJ; Em função dessas atribuições foi instituído um Núcleo de Avaliações na SSO, cujos componentes realizaram curso de extensão em Engenharia de Avaliações. O presente trabalho visa analisar a necessidade quanto à criação de uma coordenadoria no TCE – RJ, voltada especificamente e exclusivamente à
Engenharia de Avaliações Imobiliárias, possibilitando: o treinamento de equipe
7 especializada no assunto; desenvolver criação de rotinas; criar banco de dados adequado; implementar métodos capazes de atender a demanda atual e crescente de trabalhos avaliatórios. Tal coordenadoria fiscalizará os valores atribuídos pelos Jurisdicionados as transações imobiliárias, face o risco da Administração Pública incorrer em danos ao erário, quando os valores praticados forem baseados em laudos avaliatórios em desacordo com as Normas Técnicas vigentes em nosso País e visto que as avaliações de imóveis carecem de conhecimentos muito específicos da área de
Engenharia de Avaliações.
2 Estratégia de Pesquisa Quanto à Engenharia de Avaliações no TCE – RJ 2.1 Considerações Iniciais O objetivo desta pesquisa é identificar como o Tribunal de contas do Estado do Rio de Janeiro – TCE – RJ, por meio da engenharia de avaliações, atua na prevenção de danos ao erário em transações imobiliárias realizadas por órgãos públicos estaduais e municipais do estado do Rio de Janeiro, e como aprimorar esse controle. Esta pesquisa pode ser classificada como exploratória qualitativa utilizando – se o estudo de caso. Complementou – se a pesquisa de campo e o estudo de caso com uma revisão de literatura que apóia as conclusões e a estruturação deste estudo. Tirou – se partido de um estudo exploratório pelo fato de ter sido efetuada investigação preliminar com o propósito de familiarizar os pesquisadores com o fenômeno a ser pesquisado, permitindo definir a questão de pesquisa e hipóteses de modo mais preciso THEODORSON e THEODORSON (apud PIOVESAN e TEMPORINI, 1995). Para ANDRADE (1999, p.17) as finalidades de uma pesquisa exploratória são facilitar a delimitação do tema da pesquisa e orientar a fixação dos objetivos estabelecendo – se os critérios a serem adotados, os métodos e as técnicas adequados. Pelo fato de terem sido obtidos dados descritivos mediante contato direto e interativo dos pesquisadores com a situação objeto de estudo, procurando os investigadores compreenderem os fenômenos segundo a perspectiva dos participantes da situação estudada para, a partir daí, situar sua interpretação dos fenômenos estudados, a pesquisa adquiriu características de um estudo qualitativo (NEVES, 1996, p.1). Para DOWNEY e IRELAND (1979 apud NEVES, 1996, p.3) os estudos de avaliação de características do ambiente organizacional são especialmente
9 beneficiados por métodos qualitativos, tendo tais métodos um papel importante no campo dos estudos organizacionais, caso desta pesquisa. A justificativa para escolha da organização a ser estudada é a relevância de um estudo para otimizar o desempenho da instituição governamental Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro na sua competência básica, o controle dos recursos públicos, em especial, aqueles aplicados em transações imobiliárias (alienação, locação, desapropriação, dação em pagamento, entre outras). Em outras palavras, assegurar que os valores aplicados em transações imobiliárias dos órgãos jurisdicionados estejam adequados aos valores de mercado.
2.2 Definição do Estudo de Caso YIN (1994) apud WOODSIDE; WILSON, (2003, p.493) define estudo de caso como “a investigação empírica de um fenômeno contemporâneo em seu contexto real”. Para MEREDITH (1998, p.442) o estudo de caso consiste em um paradigma de pesquisa definido como interpretativo, o qual se utiliza de dados qualitativos e quantitativos para auxiliar o pesquisador na compreensão dos fenômenos: porque certas características e efeitos ocorrem ou não.
2.3 Objetivos do Estudo de Caso Segundo WOODSIDE e WILSON (2003, p.502) o objetivo de um estudo de caso deve contemplar pelo menos um dos propósitos a seguir: 1) descrição – tentativa de responder às questões “quem”, “o que”, “onde” e “como”; 2) explicação – tentativa de responder a questão “porque”; 3) previsão – prognósticos, em um dado prazo, de comportamentos, eventos ou estados psicológicos; 4) controle – estudo da eficácia de alternativas visando o alcance de mudanças desejadas pela organização, ou por atores como funcionários e clientes.
10 MEREDITH (1998, p.453) propõe a aplicação do estudo de caso e da pesquisa de campo no teste de teorias existentes em situações e circunstâncias particulares. Uma das melhores particularidades do estudo de caso é propiciar a liberdade de se efetuarem ajustes durante o processo de coleta de dados. Esses ajustes permitem ao pesquisador tirar vantagem de oportunidades que podem estar presentes em uma dada situação (EISENHARDT, 1989, p.539). Em WOODSIDE e WILSON (2003, p.497) vê-se que o objetivo principal do pesquisador em pesquisas organizacionais baseadas no estudo de caso é o profundo entendimento de um processo específico ao longo de um determinado intervalo de tempo. É fundamental a compreensão dos sentimentos e comportamentos dos atores envolvidos, bem como suas interações.
2.4 Coleta dos Dados Os pesquisadores procederam em conformidade com a proposta de DENZIN (1978) apud WOODSIDE; WILSON (2003, p.493), onde se afirma que para maximizar a compreensão do caso em estudo os pesquisadores devem utilizar diferentes técnicas de coleta de dados ao longo do tempo de duração da pesquisa. Para isso, é sugerida uma “triangulação”, por meio da realização intercalada e contínua das etapas (observação direta do comportamento dos componentes da organização estudada, solicitação verbal aos componentes da organização estudada e análise de documentos escritos e do ambiente de trabalho da empresa estudada) a seguir descritas. A exceção foram as solicitações verbais, as quais foram realizadas pontualmente ao longo do mês de outubro de 2008. Observação direta do comportamento dos componentes da organização estudada, no ambiente do caso: foi empregada a observação participante natural, uma vez que os autores pertencem ao grupo investigado (LAKATOS; MARCONI, 1999, p.93). Solicitação verbal aos componentes da organização estudada, de esclarecimentos relativos aos documentos e atividades examinados: foram entrevistados nove técnicos (engenheiros e arquitetos).
11 Os entrevistados consideram como pontos fracos da estrutura existente na SSO para a análise dos laudos: a inexistência de procedimentos padronizados, a inexistência de um banco de dados dos valores de mercado de imóveis nos diversos municípios jurisdicionados, a necessidade de maior capacitação e a aquisição de softwares específicos. Cumpre observar que nenhum técnico tem a atribuição única de análise de laudos de avaliação, dividindo seu tempo com outras atividades tais como a realização de inspeções para verificação da execução contratual de obras, análise da economicidade de termos aditivos e contratos de obras, entre outras. Ficou evidente pelas respostas o desconhecimento por parte de alguns entrevistados quanto à rotina de trabalho de análise de laudos de avaliação. Nenhum dos entrevistados conhece com propriedade todos os métodos de avaliação previstos pela ABNT, nenhum dos entrevistados jamais efetuou avaliação de imóveis de acordo com a NBR 14653, e nenhum dos entrevistados saberia realizar um trabalho (análise e/ou avaliação) envolvendo inferência estatística. O critério de escolha da população entrevistada visou obter a percepção dos técnicos do TCE – RJ quanto à análise dos valores aplicados em transações imobiliárias pelos órgãos jurisdicionados, sob a ótica da economicidade. As principais questões utilizadas nas entrevistas foram as seguintes: a) a estrutura existente na SSO é suficiente para a análise dos laudos? o que pode melhorar? b) já fez análise de processo no tce referente à avaliação de imóvel? se positivo sentiu-se completamente capacitado para tal? se negativo se sente capacitado para executar tal trabalho? c) conhece com propriedade todos os métodos de avaliação previstos na ABNT? d) já fez avaliação de imóveis de acordo com a NBR 14.653? e) saberia realizar um trabalho (análise e/ou avaliação) envolvendo inferência estatística?
12 Na análise de documentos escritos e do ambiente de trabalho da empresa estudada: foram investigados manuais, informações em processos e relatórios de inspeção, entre outros documentos produzidos na análise sob a ótica da economicidade dos valores aplicados em transações imobiliárias dos órgãos jurisdicionados.
Figura 1 – Triangulação no estudo de caso. Fonte: adaptado de WOODSIDE e WILSON (2003, p. 498)
2.5 Análise dos Dados Os dados coletados foram analisados e confrontados com a literatura técnica pesquisada com o objetivo de solucionar a seguinte questão de pesquisa:
como o TCE – RJ por meio da Engenharia de avaliações atua na prevenção de danos ao erário em transações imobiliárias realizadas por órgãos públicos estaduais e municipais do Estado do RJ, e como aprimorar esse controle?
A partir da verificação de fragilidades na atual estrutura operacional de desempenho do TCE – RJ relativas à Engenharia de Avaliações, hoje atribuição da SSO, são sugeridas maneiras de incrementar essa atuação.
13
2.6 Riscos e Limitações WOODSIDE e WILSON (2003, p. 498) sugerem que, numa pesquisa organizacional, existem dois tipos de dados. Dados operacionais: incluem as conversas espontâneas, atividades observadas e desenvolvidas pelo pesquisador e documentos escritos pelos participantes. Dizem respeito a atitudes confirmadas pelo pesquisador. Dados representados: são as aparências e respostas que os participantes do caso esforçam – se em estabelecer e/ou manter. Dizem respeito a uma imagem da organização idealizada pelo informante, podendo induzir o pesquisador ao erro. Esse risco foi minimizado no andamento da pesquisa com a utilização da triangulação na coleta de dados. As informações obtidas em entrevistas foram suportadas pela observação e/ou análise de documentos escritos. COOPER e SCHINDLER (2003, p. 37) identificam fontes de conflito entre o administrador e o pesquisador tais como o isolamento desse último no andamento da pesquisa e a preocupação daquele em manter seu status. No entanto, na organização estudada esses conflitos foram minimizados uma vez que este trabalho obteve o pleno consentimento do gestor – líder, responsável pela Subsecretaria de Auditoria e Controle de Obras e Serviços de Engenharia. Em MEREDITH (1998, p. 442) vê – se que uma das principais limitações de pesquisas organizacionais fundamentadas em estudos de caso é a impossibilidade de repetição da pesquisa, em função da dificuldade de se reproduzirem exatamente as mesmas condições do caso analisado. No entanto, a autora sugere que uma forma de se reproduzir uma pesquisa organizacional baseada em estudo de caso ocorre a partir do teste das mesmas teorias em diferentes ambientes. Embora nessas reproduções os resultados sejam, provavelmente distintos dos obtidos na pesquisa original, a mesma teoria estará sendo testada.
3 Os Tribunais de Contas No Brasil a fiscalização financeira e orçamentária da Administração Pública é exercida pelos sistemas de controle interno e externo, a seguir definidos. Controle interno: denominação atribuída ao conjunto de procedimentos e medidas organizacionais adotadas sistematicamente para que sejam atingidos resultados mais favoráveis e com menos desperdícios, inserido na estrutura administrativa a ser controlada BIO (1996 apud NOVO, 2003, p.152). Controle externo: segundo RIBAS JUNIOR (2000, p.61) consiste no controle parlamentar a cargo do Poder Legislativo, que o exerce com o auxílio do Tribunal de Contas. Embora seja um controle de caráter político, este deve ser apoiado no caráter técnico das auditorias e pareceres dos Tribunais de Contas. O controle externo compreende o conjunto de procedimentos, medidas e métodos coordenados aplicados pelo órgão público de controle, com a finalidade de verificar, avaliar, e dar fé sobre situação financeira, resultados de operações, cumprimento de disposições legais e alcance dos objetivos programados, bem como recomendar as melhorias consideradas necessárias nas operações, atividades e transações DA SILVA, (1998 apud NOVO, 2003, p.151). O órgão público de controle externo na esfera federal é o Tribunal de Contas da União – TCU. Na esfera estadual existem os Tribunais de Contas do Estado, com jurisdição (área na qual exerce seu poder) na Administração Pública estadual e municipal, à exceção do observado nos Estados do Rio de Janeiro e São Paulo, com Tribunais exclusivos para suas capitais, e nos Estados da Bahia, Ceará, Goiás e Pará, onde há um Tribunal para a Administração Pública Estadual e outro para as Administrações Públicas Municipais. No Estado do Rio de Janeiro, essa fiscalização é exercida pelo Tribunal de Contas do Estado (TCE – RJ), com jurisdição na Administração Pública estadual e municipal, à exceção da capital, fiscalizada pelo Tribunal de Contas Municipal (TCM – RJ).
15 Em GUERRA (2003, p.25), tem – se que o controle exercido pelos Tribunais de Contas pode ser classificado quanto ao momento em que ocorre da seguinte maneira: 1) controle prévio – exercido antes de ser efetuado o ato administrativo, visa prevenir a prática de ato ilegal ou não conivente com o interesse público; 2) controle concomitante – visa o acompanhamento da ação administrativa de forma simultânea, verificando a regularidade do ato administrativo no exato momento em que é praticado. 3) controle posterior – realizado após a prática do ato administrativo com o propósito de rever tal ato para confirmá-lo, se legal e regular, corrigi-lo no caso de eventuais defeitos apurados ou desfazê-lo, por via da revogação ou declaração de nulidade.
3.1 Funções dos Tribunais de Contas
As funções dos Tribunais de Contas segundo FÉDER (1987, p. 32) são:
•
procurar assegurar seriedade na aplicação dos dinheiros públicos, buscando impedir o seu desvio e a sua malversação;
•
acompanhar a execução financeira e orçamentária para evitar que o Poder Executivo realize um plano de governo diferenciado daquele que apresentou ao Poder Legislativo e para o qual obteve aprovação;
•
extinguir a suspeição que paira sobre o homem público, suspeição que se levantou sobre os governantes a partir de J.J. Rousseau;
•
fiscalizar pari passu todo ato de despesa e, examinando sua legalidade e sua essência, verificar se ele consulta o interesse público.
GUERRA (2003, p. 35 – 41) identifica três funções principais dos Tribunais de Contas, a seguir descritas:
16 i) função consultiva, informadora ou opinativa – consiste na prestação de esclarecimentos relativos aos resultados das auditorias efetuadas quando solicitado pelo poder legislativo; também as manifestações emitidas pelos Tribunais quanto a assuntos de relevância contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial em resposta às consultas são relevantes fatores orientadores para as pessoas, órgãos e entidades submetidas à sua fiscalização; ii) função contenciosa ou jurisdicional – trata – se do julgamento das contas dos gestores de recursos públicos; tal julgamento visa analisar as contas e liberar a responsabilidade do administrador, caso estejam regulares, ou, na constatação de irregularidades, aplicar as sanções previstas; as decisões dos tribunais de contas são tomadas de forma colegiada, por intermédio de suas câmaras ou do plenário; iii) função fiscalizadora – refere – se à atuação fiscalizadora das Casas de Contas, no que diz respeito às questões contábil, financeiras, orçamentárias, operacionais e patrimoniais, verificando os aspectos da legalidade, legitimidade e economicidade.
3.2 Os Processos no Âmbito dos Tribunais de Contas A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu artigo 5º, inciso LV afirma: “Aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes; O sistema jurídico brasileiro exige a aplicabilidade do devido processo legal em sede judicial.”
O processo no âmbito dos Tribunais de Contas assegura os princípios constitucionais do contraditório – obrigatoriedade de dar ciência do teor dos atos processuais aos “acusados” além da faculdade destes se manifestarem diante dos fatos ou documentos apresentados pelo Tribunal de Contas – e da ampla defesa – permitir ao “acusado” a utilização de todos os meios lícitos na consecução de sua
17 resistência, podendo rebater alegações, argumentos ou interpretações (GUERRA, 2003, p. 77). Diante do exposto, tanto os documentos de envio obrigatório ao Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE – RJ), como Editais de concorrência, contratos e termos aditivos de obras e serviços de engenharia, entre outros, quanto aqueles produzidos pelos auditores, os Relatórios de Auditoria, são convertidos em processos, em função da possibilidade de existirem contrariedades e “acusados” nos atos da administração pública que geram despesas.
3.3 As Sanções Impostas pelos Tribunais de Contas Brasileiros Quando constatadas irregularidades ou ilegalidades nos atos de gestão, cabe aos Tribunais de Contas aplicar penalidades aos responsáveis. As sanções previstas incluem, entre outras, aplicação de multa, afastamento provisório do cargo e, no caso de apuração do débito, devolução integral do valor. Neste caso, não é apenas o agente público que pode ser chamado a responder pelo dano causado ao tesouro público, mas também os responsáveis (pessoa física ou jurídica) que contribuírem para a ocorrência do débito (ZYMLER, 2002:166).
3.4 A Engenharia nos Tribunais de Contas Brasileiros A partir da Constituição de 1988, os Tribunais de Contas, que surgiram inicialmente para o controle financeiro – orçamentário da Administração Pública, com a preocupação do controle da legalidade dos atos de natureza financeira, passaram a exercer também a fiscalização operacional e patrimonial das entidades públicas, abrangendo, ao lado da questão da legitimidade, os aspectos da eficiência e da economicidade. A Constituição de 1988 proporcionou uma evolução, pois, segundo CITADINI (apud LAGES, 1999) permitiu aos Tribunais de Contas se libertarem do mero controle da legalidade, para adotarem meios de fiscalização mais
18 eficientes, inclusive a verificação da relação existente entre o serviço ou obra realizada e o seu custo. Os Tribunais de Contas passaram então a realizar concursos para a incorporação de engenheiros e arquitetos a seus quadros, com o objetivo de acompanhar as obras e serviços de engenharia empreendidos por seus órgãos jurisdicionados. Em 1996 realizou – se em Brasília, numa promoção do TCU, o primeiro Simpósio Nacional de Auditoria de Obras Públicas, o SINAOP, concentrando os profissionais envolvidos no controle de obras públicas principalmente dos Tribunais de Contas. Desde então anualmente realiza – se esse evento, que chegou em 2005 à sua 10ª edição. Diferentes denominações são adotadas para os profissionais dedicados a auditorias de obras públicas, de acordo com cada Tribunal de Contas: Inspetor de obras públicas (TCE/GO e TCE/PE), Verificador de obras públicas (TCM/GO), Engenheiro perito (TCE/MG), Engenheiro (TCM/SP), Assessor de engenharia (TCE/PR), Auditor público externo – engenheiro civil (TCE/RS) e Técnicos de controle externo – engenheiro e Técnico de controle externo – arquiteto (TCE – RJ). (NOVO 2003).
3.4.1 Histórico da Engenharia no Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro O TCE – RJ em 1993 realizou concurso para o preenchimento de cinco vagas de engenheiro civil. Esses profissionais foram incorporados ao quadro a partir de 1994. Em 1998 o TCE – RJ realizou novo concurso, dessa vez oferecendo 30 vagas para engenheiros civis e 10 vagas para arquitetos. Desde 1998 a estrutura do TCE – RJ vem se adequando ao controle de obras e serviços de engenharia com a criação de coordenadorias técnicas de engenharia (CEC) e economicidade (CEA).
19 Ao longo de sete anos, até março de 2005, essas coordenadorias, ligadas diretamente à SGE, Secretaria Geral de Controle Externo, estruturaram diversos aspectos da auditoria de obras, incluindo inspeções e análise da economicidade de projetos, orçamentos e serviços de engenharia. A atividade dos engenheiros e arquitetos do TCE – RJ nas auditorias de obras públicas se complementa com inspeções in loco a empreendimentos selecionados por amostragem, registrando e fundamentando achados e evidências do não cumprimento de procedimentos técnicos e formais, principalmente no que tange à aplicação da LF 8.666/93 (lei de licitações e contratos administrativos), da LF 4.320/64 (lei das normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle de orçamentos e balanços) e das normas da ABNT (NOVO, 2003). Em março de 2005 foi criada a Subsecretaria de Auditoria e Controle de Obras e Serviços de Engenharia (SSO), a quinta subsecretaria da SGE, Secretaria Geral de Controle Externo, junto com as de controle estadual (SUE), municipal (SUM), de pessoal (SUP) e de auditoria de gestão e receita (SSR). Todo o pessoal da antiga coordenadoria de engenharia, CEC, migrou para a SSO, além de mais 10 engenheiros e arquitetos de outras áreas, compondo um corpo de 45 profissionais de nível superior da área tecnológica. Permanecem na coordenadoria de economicidade, CEA, três profissionais da área de engenharia e arquitetura. Na estruturação da SSO, além de duas coordenadorias voltadas às áreas estadual e municipal foram criados cinco núcleos: 1) de análise de editais; 2) de meio ambiente; 3) de normatização; 4) de revisão de processos; e 5) de avaliações, vistorias e perícias.
3.4.2 Núcleo de Avaliações, Vistorias e Perícias do TCE – RJ A Subsecretaria de Auditoria e Controle de Obras e Serviços de Engenharia – SSO do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro – TCE – RJ foi implementada na estrutura do controle externo do TCE – RJ por meio do ato normativo TCE – RJ nº 79, de 03 de março de 2005. Com o surgimento da SSO foi criado o Núcleo de Avaliações, Vistorias e Perícias, em função de suas atribuições a seguir transcritas:
20 “Parágrafo único do artigo 8º do Ato normativo TCE nº 79 – Nos processos relativos a obras e serviços de engenharia, caberá à Subsecretaria de Auditoria e Controle de Obras e Serviços de Engenharia – SSO pronunciar – se, quando solicitada pelas respectivas Inspetorias Gerais e Regionais de Controle Externo, sob a ótica da economicidade, no caso de os itens cotados não constarem do Informativo de Preços e Custos de Produtos e Serviços, ou, ainda, apresentarem especificação diversa. Inciso VIII do artigo 12 do Ato normativo TCE nº 80 – Elaborar avaliações, vistorias e perícias em imóveis de propriedade ou de interesse dos jurisdicionados, por ocasião das auditorias ou inspeções, quando julgar necessário ou determinado pelo Plenário, bem como quando solicitado pelos demais órgãos do controle externo.”
3.4.2.1 Atuação do Núcleo de Avaliações, Vistorias e Perícias As primeiras demandas surgidas para o Núcleo foram referentes ao pronunciamento quanto à análise da economicidade de atos obrigatoriamente precedidos de avaliação, segundo a Lei Federal 8.666/93, principalmente a compra e locação de imóvel destinado ao atendimento das finalidades precípuas da Administração Pública – art. 24, inciso X, e em menor volume alienação de bens da Administração Pública – art. 17, e Relatórios de Inspeção contendo processos de desapropriação de imóveis. De início verificou – se que em relevante parcela dos processos contendo laudos de avaliação de bens imóveis urbanos, esses encontravam – se elaborados em desacordo com as normas técnicas pertinentes, NBR 5676, vigente até junho de 2004, e NBR 14653 – 2 vigente a partir de 30/06/2004. Visando viabilizar a análise da economicidade desses processos, a SSO elaborou um memorando interno, orientando os setores do Controle Externo a exigirem de seus jurisdicionados laudos de avaliação contendo os requisitos mínimos segundo o item 10.1 da NBR 14653 – 1 (Procedimentos Gerais na Avaliação de Bens). É grande o risco de a Administração Pública incorrer em danos ao erário quando os valores praticados em atos onde a Lei Federal 8.666/93 exige avaliação prévia são baseados em laudos de avaliação em desacordo com as normas
21 técnicas. Obedecer às normas técnicas acarreta maior precisão ao laudo de avaliação e exige empenho do Engenheiro de Avaliações. Mesmo contendo os requisitos mínimos exigidos pelas normas técnicas, o laudo pode apresentar indícios de inadequação do valor arbitrado, em função da adoção de procedimentos em desacordo com as práticas consagradas na engenharia de avaliações, possivelmente acarretando dano ao erário.
3.5 A Obrigatoriedade e Necessidade do Uso da Engenharia de Avaliações pelos Tribunais de Contas Brasileiros A avaliação de imóveis carece de conhecimentos específicos da área de engenharia de avaliações, e o TCE – RJ necessita de profissionais especializados em tal matéria para fiscalizar os valores atribuídos pelos Jurisdicionados as transações imobiliárias. Tal afirmação tem amparo legal, conforme raciocínio explanado a seguir. A Lei Federal No. 8666/93 – Lei das licitações, prevê:
O ART. 6o, INC. II define serviço como “Toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a administração, tais como: demolição, conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, LOCAÇÃO DE BENS, publicidade, seguro ou trabalhos técnico – profissionais”.
O ART. 13, INC. II define ainda como sendo serviço TÉCNICO PROFISSIONAL ESPECIALIZADO os trabalhos relativos à “PARECERES, PERÍCIAS E AVALIAÇÕES EM GERAL ”; O ART. 24, INC. X define que é dispensável a licitação “para COMPRA OU LOCAÇÃO DE IMÓVE L destinado ao atendimento das finalidades precípuas da administração, cujas necessidades de instalação e localização condicionem a sua escolha, desde que o PREÇO SEJA COMPATÍVEL COM O VALOR DE MERCADO , segundo AVALIAÇÃO PRÉVIA”.
A Resolução No 218 de 29/06/73 do Conselho Federal de Engenharia,
Arquitetura e Agronomia – CONFEA, – em acordo com a lei Federal 5.194 de 21/12/66, discrimina atividades das diferentes modalidades profissionais da Engenharia, Arquitetura e Agronomia resolvendo em seus arts. 1 o, 2o e 6o que “ compete aos engenheiros civis e arquitetos o desempenho da atividade de
22 vistoria, perícia, avaliação, arbitramento, laudo e parecer técnico referentes às edificações;”
A Resolução No 345 de 27/06/90 do CONFEA, em acordo com as Leis Federais nos 5.194 de 21/12/66, 7.270 de 10/11/84, 6.404/76 de 15/12/76, 24.150/34 e 6.649/79, 8.020 e 8.031 de 12/04/90, dispõe quanto ao exercício profissional de nível superior das atividades de Engenharia de Avaliações e Perícias de Engenharia definindo no art. 2 o que: “Compreende – se como atribuição privativa dos engenheiros, em suas diversas especialidades, dos arquitetos , dos Agrônomos, dos Geólogos, dos Geógrafos e dos Meteorologistas, as vistorias, perícias, avaliações e arbitramentos relativos a bens móveis e imóveis, suas partes integrantes e pertences, máquinas e instalações industriais, obras e serviços de utilidade pública, recursos naturais e bens de direito que, de qualquer forma, para sua existência ou utilização, sejam atribuições destas profissões.”
A ABNT é o fórum nacional de normalização. As normas brasileiras cujo conteúdo são de responsabilidade dos Comitês Brasileiros e dos Organismos de Normalização Setoriais, definem, no presente caso, na atual NBR 14653, partes 01 a 07, as técnicas específicas para elaboração de vistorias, perícias, avaliações, arbitramentos, laudos e pareceres técnicos referentes à construção civil. Cabe observar que as primeiras normas técnicas de avaliação surgiram na década de 1950, organizadas por entidades públicas e institutos voltados para a Engenharia
de Avaliações. Na citada norma a Engenharia de Avaliações é definida como o “conjunto de conhecimentos técnico – científicos especializados aplicados à avaliação de bens”. Sobre tal conceito cabe ainda reproduzir as seguintes colocações de grandes mestres em avaliações de imóveis, conforme textos extraídos da apostila “INTRODUÇÃO A ENGENHARIA DE AVALIAÇÕES E PERÍCIAS JUDICIAIS” – IEL (Instituto de Engenharia Legal – RJ), 1996: “Se avaliar fosse uma questão restrita à geometria e à aritmética, ao alcance de qualquer um, desnecessária seria a existência de uma engenharia de avaliação.” (Prof. Dante Guerreiro) “O valor do pão se expressa em necessidade; o valor do diamante resplandecente se traduz em desejo; o valor de uma propriedade imobiliária é, em geral, a expressão de ambos os conceitos.” (Alfred D. Bernard)
23 “Nenhum método de avaliação é exato, o máximo que se pode aspirar é encontrar um valor provável que muito se aproxime do VALOR DE MERCADO . Dois avaliadores idôneos e capazes jamais chegarão a um mesmo valor para determinado imóvel.” (GEORGE L. SCHMULTZ)
A confiabilidade de uma avaliação depende da precisão do trabalho realizado, procurando alcançar o mais próximo do que se convencionou chamar de “VALOR DE MERCADO”. Segundo conceito da Suprema Corte do Estado da Califórnia , EUA: “VALOR DE MERCADO é o maior preço em termos de dinheiro que o imóvel pode ter uma vez posto à venda, abertamente, por um tempo razoável para encontrar comprador, o qual deverá ter conhecimento de todos os usos, propósitos e utilidades, para que ele, comprador, tenha capacidade de usar o imóvel”.
Então o VALOR DE MERCADO é a quantia em dinheiro paga ao vendedor de um imóvel (que não precisa vendê-lo) por um comprador (que não precisa comprá-lo), ambos com pleno conhecimento do potencial e da utilidade do imóvel comercializado. Segundo definido pelo Instituto de Engenharia Legal do Rio de Janeiro – IEL, filiado ao Instituto Brasileiro de Avaliações e Perícias de Engenharia – IBAPE nacional, na norma técnica para avaliações realizadas no Estado do Rio de Janeiro, subsidiária da NBR 14.653, VALOR DE MERCADO é a “quantia mais provável pela qual se negociaria com conhecimento, prudência e sem compulsão um bem, numa data de referência, dentro das condições do mercado vigentes.”
24
4 Avaliação de Bens Imóveis na Administração Pública – Aplicações Diversas são as aplicações da engenharia de avaliações no setor público. A seguir são relatadas as mais significativas.
4.1 Alienação de Bens Imóveis Ressalta-se que de acordo com os artigos 17 e 19 da Lei Federal nº 8.666/93 anteriormente transcritos, os quais versam sobre a alienação de bens imóveis da administração pública, a avaliação prévia dos imóveis consiste em exigência legal. Cabe ressaltar que as observações e comentários realizados no item 4.2, parágrafos segundo e terceiro, se estendem ao presente item.
4.2 Compra ou Locação de Bens Imóveis pela Administração Pública Nos casos de compra ou locação de bens imóveis pela Administração Pública, é dispensada a licitação, fundamentando – se no inciso X do artigo 24 da Lei Federal 8.666/93, transcrito anteriormente. Novamente aqui, a avaliação prévia dos imóveis é uma exigência legal. É grande o risco de a Administração Pública incorrer em danos ao erário quando os valores praticados em atos onde a Lei Federal 8.666/93 exige avaliação prévia são baseados em laudos de avaliação em desacordo com as normas técnicas. A análise da adequação aos valores de mercado, dos valores praticados por seus jurisdicionados na totalidade dos atos de compra, venda ou locação de imóvel vêm sendo efetuada pelo Núcleo de Avaliações da Vistorias e Perícias da SSO desde sua implementação em março de 2005.
25 Como exemplo dessa atuação, observa-se que tramita no TCE – RJ sem decisão definitiva processo relativo à dispensa de licitação para locação de imóvel onde, devido à atuação do Núcleo de Avaliações, Vistorias e Perícias, foram constatados no laudo de avaliação procedimentos em desacordo tanto com as normas técnicas da ABNT, quanto com as práticas consagradas na engenharia de avaliações. Este laudo apresentou indícios de inadequação do valor arbitrado, os quais, possivelmente, incorreram em dano financeiro à Administração Pública da ordem de R$ R$ 1.764.000,00 (um milhão setecentos e sessenta e quatro mil reais). Esta experiência foi apresentada no X SINAOP em trabalho denominado “Controle do patrimônio imobiliário público: a experiência do TCE – RJ ”, bem como no XIII COBREAP (Congresso Brasileiro de Engenharia de Avaliações e Perícias) sob o título “A experiência do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE – RJ) na auditoria de laudos de avaliação que utilizam o tratamento por fatores pela NBR 14653 – 2”.
4.3 Justa Indenização nas Desapropriações MEDEIRO JUNIOR (apud MOREIRA, 1997:285) define desapropriação como: O ato de direito público pelo qual a administração, fundamentada na necessidade pública, na utilidade pública ou no interesse social, obriga o proprietário a transferir a propriedade de um bem ao Estado (...) mediante prévia e justa indenização.
Para a indenização ser justa, a apuração do valor da propriedade deve ser determinada com os procedimentos da engenharia de avaliações. A seguir são destacados artigos da constituição brasileira que tratam da desapropriação. Art. 5.º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo – se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
26 (...) XXIV – a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição; (...) Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem – estar de seus habitantes. (...) § 3º – As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro. § 4º – É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: (...) III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais; (...) Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária , com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei. § 1º – As benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro . (...)”
4.4 Financiamento Imobiliário Segundo MOREIRA (1997, p.24) tem-se: “Nos casos de empréstimos bancários, garantidos por uma hipoteca, há interesse tanto daquele que vai tomar o empréstimo quanto daquele que vai receber a propriedade em garantia em conhecer o real valor do bem, de forma que aí também se impõe uma avaliação criteriosa.”
Portanto, sempre que instituições financeiras públicas financiarem a compra de imóveis, torna – se imprescindível a exigência de laudo de avaliação
27 imobiliária elaborado de acordo com as boas práticas em engenharia de avaliações.
4.5 Determinação do Valor Venal de Imóveis para Fins de Tributação (IPTU e ITBI) Os impostos municipais que têm como fato gerador a propriedade imobiliária são o IPTU – Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana e o ITBI – Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis Inter Vivos.
IPTU E ITBI – CARACTERÍSTICAS DOS TRIBUTOS De acordo com o art. 156 da Constituição Federal compete aos municípios instituir e arrecadar três impostos: o ISSQN – Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza, o IPTU – Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana e o ITBI – Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis Inter Vivos. Em razão da finalidade desta monografia, apenas os dois últimos serão considerados para análise. O IPTU tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse do bem imóvel, por natureza ou acessão física, localizado na zona urbana do município. Entende – se por zona urbana aquela definida em lei municipal, desde que observada a existência de pelo menos dois dos seguintes melhoramentos, construídos ou mantidos pelo Poder Público Municipal: meio – fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; abastecimento de água; sistema de esgotos sanitários; rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar; escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 km do imóvel considerado (artigo 32, § 1o do Código Tributário Nacional – CTN). FURLAN (2004, p.61) assevera que: “Compete apenas ao Município traçar os limites de sua área urbana, sob seus próprios critérios, não só para fins de tributação, mas também para que possa assegurar a observância do princípio da função social da propriedade urbana já que, por expressa disposição constitucional, é dever do legislador municipal utilizar-se do IPTU como instrumento de política de desenvolvimento e de expansão urbana.”
28 O ITBI recai sobre as transmissões onerosas, a qualquer título, da propriedade ou domínio útil de bens imóveis, por natureza ou por acessão física, conforme definido no Código Civil, bem como sobre a cessão onerosa de direitos relativos às transmissões anteriormente referidas, e ainda sobre as transmissões de direitos reais sobre imóveis, exceto os direitos reais de garantia (artigo 35 do CTN). Na qualidade de impostos, tanto o IPTU quanto o ITBI devem respeitar o princípio da capacidade contributiva, insculpido no §1º do art. 145 da Constituição Federal, que assim determina: § 1º – Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.
CARRAZZA apud MÖLLER e HOCHHEIM, (2006, p.9) leciona que a capacidade contributiva, no caso dos impostos que incidem sobre a propriedade: É aferida por uma manifestação de riqueza do contribuinte em ter um imóvel, não importando se algum contribuinte que pratique a hipótese de incidência do imposto não tenha condições subjetivas de suportar a carga tributária. Nesta perspectiva, prossegue, a capacidade contributiva a ser obedecida no cálculo dos tributos incidentes sobre a propriedade imobiliária, como o IPTU e o ITBI, é de natureza objetiva, refere – se à riqueza do contribuinte, revelada através da simples propriedade de um bem.
Esses impostos têm em comum sua base de cálculo, definida legalmente como sendo o valor venal, ora do imóvel (caso do IPTU), ora dos bens ou direitos transmitidos (hipótese do ITBI), conforme prevêem os artigos 33 e 38 do CTN. Essa matéria encontra – se minuciosamente examinada no item 5.6 da presente monografia, relativo à Planta de Valores.
29
5 Métodos de Avaliação Imobiliária Os métodos de avaliação de imóveis que têm a finalidade de uso público devem seguir estritamente os procedimentos orientadores das normas brasileiras e de orientações de órgãos cuja projeção esteja reconhecida nos meios técnicos. A escolha da metodologia a ser aplicada é definida preliminarmente pela vistoria no imóvel avaliando, levantamento da documentação disponível e pesquisa de dados de mercado. Os procedimentos metodológicos aplicáveis dependem: •
da disponibilidade, quantidade, qualidade, semelhança (com o imóvel avaliando e entre si) e confiabilidade das amostras colhidas;
•
do tempo necessário para a elaboração do laudo;
•
da finalidade e potencialidade construtiva do bem avaliando;
•
das condições de mercado (liquidez, estrutura, conduta, desempenho e estabilidade do mercado no momento da avaliação);
•
natureza do bem avaliando.
O item 7.5 da NBR 14.653 – 1 orienta que “Para a identificação do valor de mercado, sempre que possível preferir o método comparativo direto de dados de mercado (...)”, assim, entende-se que os outros métodos só deverão ser utilizados na impossibilidade do uso deste. O item 8.1.2 da NBR 14.653 – 1, faculta, na impossibilidade de aplicação dos métodos previstos, o emprego de outro procedimento, desde que devidamente justificado.
30
5.1 Imóveis Urbanos 5.1.1 Método Comparativo de Dados de Mercado Conforme Item 8.2.1 da NBR 14.653 – 2 – Método Comparativo Direto de Dados de Mercado – para a utilização deste método é necessário a montagem de uma amostra representativa de dados de mercado, cujos dados tenham semelhança com o imóvel avaliando. O avaliador deve procurar amostras de propriedades semelhantes de preferências da época da avaliação em questão. Quando houver grandes diferenças entre o imóvel avaliando e a amostra, o avaliador deve, utilizando métodos estatísticos e com a sua sensibilidade, estabelecer proporções de forma a homogeneizar as características. Assim concluí – se que esse método está afeto a vários fatores, como: semelhança entre os imóveis (tamanho, localização, uso, etc); época da venda ou oferta; flutuações do mercado (grande quantidade em oferta, política econômica, etc); anormalidades do mercado (necessidade do proprietário em vender ou comprar, etc).
5.1.1.1 Vistoria do Imóvel Avaliando Esta fase do método é dependente da experiência do avaliador, pois as hipóteses serão formuladas de acordo com as “(...) teorias existentes, conhecimentos adquiridos, senso comum e outros atributos que se revelem importantes...”, item 8.2.1.2.2 da NBR 14.653 – 2, e principalmente pela observação direta dos dados da amostra e do imóvel avaliando.
31
5.1.1.2 Planejamento da Pesquisa de Dados O item 8.2.1.1 da NBR 14.653 – 2 divide o planejamento da pesquisa em estrutura e estratégia.
5.1.1.2.1 Estrutura da Pesquisa Nesta fase são definidas as variáveis que com base nos levantamentos e estudos feitos no item 5.1.1.1 deste são importantes para a formação do valor, estabelecendo as relações entre essas e o imóvel avaliando.
5.1.1.2.2 Estratégia da Pesquisa A estratégia deve ser definida anteriormente à fase de vistoria do imóvel. Nesta fase se definem as técnicas a serem utilizadas na coleta e análise dos dados, de acordo com a abordagem técnica que será utilizada, com a elaboração dos instrumentos que servirão para a concretização da montagem da amostra.
5.1.1.3 Formação da Amostra de Dados O item 7.4.2 da NBR 14.653 – 1 recomenda que na fase de coleta dos dados se procure:
“a) buscar dados de mercado com atributos mais semelhantes possíveis aos do bem avaliando; b) identificar e diversificar as fontes de informação, sendo que as informações devem ser cruzadas, tanto quanto possível, com objetivo de aumentar a confiabilidade dos dados de mercado; c) identificar e descrever as características relevantes dos dados de mercado coletados;
32 d) buscar dados de mercado de preferência contemporâneos com a data de referência da avaliação.”
Recomenda ainda no item 8.2.1.3.3 que as fontes devem ser diversificadas e identificadas; no item 8.2.1.3.4 que se considerem as surperestimativas de preço dos bens em oferta, confrontando com as transações realizadas; no item 8.2.1.3.5 que, para evitar opiniões subjetivas dos informantes, deve – se: “a) visitar cada imóvel tomado como referência (...); b) atentar para os aspectos qualitativos e quantitativos; c) confrontar as informações das partes envolvidas (...)”.
5.1.1.4 Tratamento de Dados 5.1.1.4.1 Preliminares É necessária a validação da representatividade dos dados da amostra em relação ao avaliando. Verificação que deverá ser feita pela sumarização das informações na forma de gráficos e tabelas (visualização dos dados). RAFE MICHEL JOSEPH DONAHUE, em seu artigo “When Sumary Measures Aren’t Enough” (Quando as medidas de resumo não são suficientes) disponível
http://home
comcast.net/ ~rafe.donahue/showheatoms01.html,
traduzido, esclarece que : “A teoria estatística tem o conceito de estatísticas suficientes. A idéia é que se você sabe que os dados provêm de uma distribuição com forma conhecida, então haverão certos resumos dos dados que lhe dirão tudo que você possivelmente saiba sobre a distribuição. (...) Mas freqüentemente, os dados não são bem comportados ou eles não provêm de distribuições conhecidas. E então? Podemos encontrar estatísticas suficientes? A resposta é sim. Há sempre um conjunto de estatísticas suficientes. E aquele conjunto de estatísticas suficientes (formalmente chamadas de estatísticas de ordem) são, em essência, os próprios dados! Então quando fizer análise de dados, faça um gráfico dos dados brutos. Apresente – os individualmente. Busque pelo que foge ao padrão, como os outliers. O interessante está sempre nos extremos, ou outliers, do conjunto de dados. Procure conhecer suas fontes. Lembre – se que o objetivo é compreender a distribuição
33 dos dados. Assim, se alguma medida resumo simples lhe diz tudo o que você precisa saber sobre a distribuição, ótimo. Mas, se não, tente mostrar todo o conjunto de dados.”
Assim, nessa etapa verifica – se o equilíbrio da amostra e a influência das possíveis variáveis – chave sobre o preço e a forma de variação, suas interdependências. Devendo – se então confrontar as respostas obtidas com a hipótese formulada, permitindo, se necessário, a formulação de novas hipóteses. Casos específicos: – nos casos de pagamentos parcelados, em forma de precatórios ou a prazo de um dado de mercado para preço a vista, deve – se aplicar um fator de correção, representativa das variações praticadas pelo mercado; – a exclusão prévia de elementos amostrais deve ser justificada; O engenheiro JOSÉ FIKER, em seu livro Manual de Avaliações e Perícias em Imóveis Urbanos, PINI, São Paulo – SP, 2005, observa: “Que a inclusão de variáveis inadequadas ou a ausência de variáveis importantes podem conduzir a erros gravíssimos. Para um trabalho bem feito é necessária muita experiência em avaliações de imóveis, aliada a uma especialização bastante aprofundada em inferência estatística.”
No tratamento dos dados, o item 8.2.1.4.1 da NBR 14.653 – 2 sugere em função da qualidade e da quantidade de dados e informações disponíveis, o uso das seguintes ferramentas analíticas: tratamento por fatores; tratamento cientifico. O IEL no item 9.1.1.2 orienta que em amostras homogêneas onde são observadas as condições de semelhanças definidas na coleta de dados, deve – se usar o tratamento por fatores, e para amostras heterogêneas a inferência estatística, desde que as diferenças sejam devidamente consideradas, inclusive quanto a eventuais interações. Como já esclarecido alhures, o modelo é uma representação onde os dados são considerados bem comportados, tornando – se, assim, uma representação simplificada do mercado, necessitando ser validada, ou no mínimo verificada.
34
5.1.1.4.2 Tratamento por Fatores Para a utilização do Método de Tratamento por Fatores é necessário identificar as características que os bens amostrais tenham em comum às do bem avaliando. No entanto é improvável que as características sejam idênticas, devendo essas passar por um “tratamento” de forma a corrigir as diferenças existentes, ou seja, torna-las homogêneas. O objetivo da homogeneização das características é torna-la representativa em relação às características do bem avaliando. A figura 2 que permite visualizar a homogeneização de valores unitários de terrenos, por meio da aplicação de fatores à característica “frente”:
Figura 2: Representação gráfica do tratamento por fatores. Fonte: OLIVEIRA (2006:4).
Neste texto são tratados como exemplos só os principais fatores utilizados.
A) FATOR DE FONTE OU OFERTA (FF )
É obtido diretamente do mercado. Para o caso de transação efetivada e contemporânea (até seis meses, segundo o IEL) adotar o valor do FF = 1, no caso de bens em oferta deverá ser adotado um FF que pode variar de 0,8 a 1,0, quanto maior o tempo que o imóvel
35 estiver em oferta menor o valor do FF, na impossibilidade de determinar qual o tempo que o imóvel está em oferta utilizar o valor FF = 0,9.
B) FATOR DE LOCALIZAÇÃO (FL)
Poderão ser empregados os valores venais dos imóveis, obtidos na Planta de Valores do Município, caso não haja planta de valores será necessário um estudo devidamente fundamentado, evitando – se valores incoerentes (pesquisa na legislação tributária de IPTU para a mesma região onde se situa o imóvel avaliando considerando-se esse o centro geográfico da área pesquisada).
C) FATORES APLICÁVEIS A TERRENOS Fator de Testada
É considerada por meio da razão entre a testada efetiva (t) e a testada de referência (a indicada pelo código de obras e postura para o logradouro ou zona). No Rio de Janeiro, o inciso “b” do item 9.1.1.2.1.3 da Norma Técnica do IEL orienta o cálculo desse fator.
Fator de Profundidade É considerada por meio da razão entre a profundidade equivalente e a profundidade de referência (a indicada pelo código de obras e postura para o logradouro ou zona). No Rio de Janeiro o inciso “a” do item 9.1.1.2.1.3 da Norma Técnica do IEL orienta o cálculo desse fator.
36 D) FATORES ESPECÍFICOS Caso o avaliador observe outros fatores que possam influenciar o valor dos terrenos (amostrais e avaliando) poderá considerar, desde que devidamente justificado, por exemplo, terrenos com frentes múltiplas.
E) APLICAÇÃO DOS FATORES O inciso primeiro do item 9.1.1.2.1.6 da Norma do IEL orienta que a utilização dos fatores deve ser na forma de somatório, após a consideração do fator de oferta. Devem ser observados os procedimentos indicados no item 5.1.1.4.2, de forma que as condições de mercado sejam melhores representadas.
5.1.1.4.3 Tratamento Científico A NBR 14.653 – 2 cita em seu item 8.2.1.4.3 várias ferramentas analíticas que podem ser utilizadas, tais como redes neurais análise de envoltória de dados e outras, mas dedica um anexo para os modelos que utilizem regressão linear. O Item A.1.4 do Anexo A da NBR 14.653 – 2 enfatiza que a modelagem (formulação das hipóteses, definição das variáveis e suas transformações etc) deve ser realizada com base no conhecimento que o avaliador tem a respeito do mercado. Assim, o Anexo A da NBR 14.653 – 2 determina os procedimentos para a utilização de modelos de regressão linear, citando no item A.2 seus pressupostos básicos e suas verificações, no item A.3 as limitações dos Testes de Significância, no item A.4 recomenda a aferição pelo coeficiente de determinação ajustado, para medir o poder de explicação do modelo, no item A.5 sugere os limites do campo de arbítrio, o item A.6 recomenda a utilização de variáveis dicotômicas em lugar de código alocados, de forma a manter os graus de liberdade necessários do modelo, o item A.7 recomenda que caso se use o mesmo modelo de regressão de grupamentos diferentes, deve – se verificar a independência entre os grupamentos,
37 entre as variáveis e suas possíveis interações. O item A.8 do Anexo A da NBR 14.653 – 2 orienta que a variável dependente deve ser apresentada na forma não transformada. a) Inferência Estatística A inferência estatística permite, tendo por base uma pequena amostra, chegar a conclusões sobre a totalidade da população, conquanto que essa amostra seja representativa. A representatividade da amostra pode ser avaliada por medidas de dispersão. Para a formulação de juízos probabilísticos é preciso pressupor que se conhece a função de distribuição da variável X associada ao fenômeno considerado, a distribuição que melhor se aplica ao que se deseja (avaliação de imóveis) é a distribuição de Gauss ou Normal. A escolha da forma funcional para aplicação do modelo foi definida no item 5.1.1.4.3, função linear (regressão linear), que é representada por uma variável dependente e uma ou mais variáveis independentes.
Exemplo: Variável dependente – Valor por metro quadrado Variáveis independentes – área total, idade, número de quartos sem banheiro, número de suítes, número de vagas de garagem, número de banheiros, número de elevadores, localização, padrão construtivo, dependência de empregada, conservação etc. Cada variável deve ser caracterizada e seus parâmetros bem definidos. b) Regressão Linear Simples No caso, o que interessa é descrever a relação entre duas variáveis, a dependente, valor por metro quadrado, e a independente, que pode ser a área, e também predizer o valor de uma a partir da outra. Para isso se traça um gráfico onde a variável dependente fique no eixo vertical (y) e a variável independente fique no eixo horizontal (x). Se a pesquisa de dados foi feita corretamente, a relação entre as duas variáveis é
38 aproximadamente linear, podendo ser traduzida pela equação da reta: y = a + b.x, onde “a” é onde a reta intercepta x e “b” é a inclinação da reta.
valor x área
y = -0,8923x + 1125,3 R2 = 0,7312
1200 1100 1000
² m / r o l a V
900 800 700 600 0
50
100
150
200
250
300
350
Área
Figura 3: Valor por metro quadrado. y = 1125,3 - 08923x é a equação da reta ajustada R² - coeficiente de variação – mede a proporção da variação total da variável dependente que é explicada pela variação da variável independente.
Observa-se que os dados obtidos não estão exatamente sobre uma reta definida, assim, para se determinar a reta que melhor represente os dados, é preciso ajustá-los. O método mais utilizado para se obter a reta ajustada é denominado de mínimos quadrados. Traça as retas possíveis calculando-se a soma dos quadrados das distâncias: S=
n
( yi ∑ i 1 =
_
−
n
y )² = ∑ { yi − (a + b. xi )}² i =1
determinando-se os valores de a e b que fornecem o menor valor de S.
39 ALBERTO LÉLIO MOREIRA, no capítulo Estatística e Análise Linear por Regressão para Avaliação de Bens, em Princípio de Engenharia de Avaliações, recomenda: – para cálculo do valor de “a” e “b” que traduzem a melhor reta, a resolução do seguinte sistema de equação
a=
(∑ Y )(. ∑ X ² ) − (∑ X )(. ∑ XY ) N .∑ X ² − (∑ X )²
b=
N .∑ XY − (∑ X )(. ∑ Y ) N .∑ X ² − (∑ X )²
(equação 1)
(equação 2)
O erro padrão da estimativa serve para avaliar a diferença média entre o valor real e o estimado de y, se for 0 existe uma relação exata entre y e x e se for grande a equação de regressão não é adequada.
Syx =
∑ Y ²
−
a.∑ Y − b.∑ XY n−2
(equação 3)
O coeficiente de determinação mede a proporção da variação de y que pode ser explicada pela variação de x, se a percentagem é alta, indica que a variação da variável dependente está explicada pela variação da variável independente, se o valor é baixo é que a variação da variável dependente é explicada muito pouco (não é explicada) pela variação da variável independente ficando a explicação da variação por conta de outras variáveis independentes.
N .∑ XY − (∑ X )(. ∑ Y ) r ² = [ N .∑ X ² − (∑ X )²].[ N .∑ Y ² − (∑ Y )²]
(equação 4)
Observa – se que, independentemente da distribuição dos dados, o método dos mínimos quadrados sempre determinará uma reta, portanto, não existe garantia de que o modelo de regressão linear seja razoável (figura 4), uma das formas de verificar é sobrepor a reta ajustada sobre um gráfico de dispersão dos dados.
40
(a)
(b)
Figura 4: Representação gráfica de distribuições: (a) adequada para aplicação de regressão linear; (b) não adequada para aplicação de regressão linear. Fonte: Modelo de Regressão Linear
– Idéia
Básica disponível em http://leg.ufpr.br/ ~silvia/ce003/node81.html.
O modelo de Regressão Linear Simples é, então: Yi = a + b.Xi + i, onde i representa desvios independentes aleatórios da relação linear entre X e Y. c) Regressão Linear Múltipla Ao se fazer a variável dependente variar em função de duas variáveis independentes, aplicando-se o método dos mínimos quadrados, obtém-se um plano de regressão (no lugar de uma reta), no caso de variar em função de três ou mais varáveis independentes tem-se hiperplanos de regressão.
Figura 5: Representação gráfica do plano de regressão linear para duas variáveis explicativas. Fonte: JOSÉ FIKER (2005 – 2).
41
A equação geral de regressão linear múltipla é: Y = a + b.X 1+ c.X 2+ d.X 3+ e.X 4+ f.X 5 ..... + i
(equação 5)
Os cálculos, embora simples, são fastidiosos o que torna sua elaboração manual impossível, no entanto já existem diversos programas computacionais para executá-los. d) Regressão Linear Espacial Quando a variável dependente varia em função de duas ou mais variáveis independentes georeferenciadas, obtém-se por analogia ao raciocínio utilizado na regressão linear múltipla a regressão linear espacial. e) Transformação de dados Se a relação entre duas variáveis é não linear, podemos fazer esta relação linear transformando uma ou ambas as variáveis. Deve – se escolher a transformação que torne a relação a mais linear possível sem que se perca a interpretação dos dados. Ao se fazer a transformação dos dados os coeficientes não podem ser interpretados diretamente, portanto só deve ser utilizada quando não houver outra opção disponível.
5.1.2 Método da Renda Conforme orienta Alberto Lélio Moreira, chega – se o valor venal pela capitalização da renda encontrada a uma taxa de juros compatível com o mercado. Pode – se chegar ao valor procurado pelas técnicas: da pela capitalização direta; prédio residual; construção residual; e terreno residual, conforme o caso. Observa – se que se deve evitar usar este método no âmbito dos TCEs, pois os imóveis públicos não se destinam a gerar renda, no entanto para efeito de indenização,
42 caso seja impraticável avaliar por outro método, que esse método seja utilizado para efeito de ressarcimento.
5.1.3 Método do Custo de Reprodução Alcança – se o valor do imóvel calculando-se o valor de custo da aquisição do terreno somado ao cálculo do custo de construção da edificação e benfeitorias. O valor do terreno é calculado pelo método da comparação de vendas ou pelo método da renda, técnica do terreno residual. O valor da edificação e benfeitorias é calculado realizando – se o orçamento completo (excetuando – se o valor do terreno) como se fosse construir uma edificação idêntica, e sobre esse valor aplicar o fator de depreciação correspondente, avaliado conforme sensibilidade do avaliador, idade do imóvel, estado de conservação, etc. O engenheiro Sérgio Abunahman subdivide esse orçamento em Método do Custo de reposição (considerando a planilha orçamentária completa da edificação e benfeitorias) e o Método do Custo de Reprodução (considerando para cálculo, o valor do “preço básico unitário da revista Construção Mercado, ou similar” acrescentando o fator “Vantagem da coisa feita” e os custos indiretos.
5.2 Terrenos Urbanos 5.2.1 Método de Comparação de Vendas ou Ofertas
Segue o mesmo princípio da avaliação de imóveis descrita no capitulo anterior, necessitando de sensibilidade do avaliador para homogeneizar as amostras quanto às características dos terrenos (área, localização, frente, profundidade, localização, esquina, superfície ou solo – nível de água próximo da
43 superfície, acesso, servidão, especiais, vila, topografia, vegetação, aspectos ambientais, passivo ambiental, valor venal, Vo, restrições construtivas, etc).
5.2.2 Método Residual, Involutivo ou do Máximo Aproveitamento Eficiente Segue o mesmo princípio do método de custo de reprodução, técnica do terreno residual. Para definição do valor provável de venda necessita – se, conforme ensina Sérgio A. Abunahman, um estudo de massa (preliminar) buscando o máximo aproveitamento do terreno, determinar o custo total da construção. Após as somas e deduções pertinentes obtém – se o valor do terreno.
5.3 Propriedades Rurais Para a avaliação de Propriedades Rurais, usualmente são utilizados os métodos a seguir, já explicitados nos itens anteriores: 5.3.1 – Método Comparativo das Vendas 5.3.2 – Método da Renda 5.3.3 – Método do Custo de Reprodução (evolutivo) 5.3.4 – Método do Máximo Aproveitamento Eficiente (involutivo)
5.4 Desapropriações O Estado pode desapropriar por necessidade, utilidade ou interesse social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro, salvo o disposto no artigo 161, facultando – se ao expropriado aceitar o pagamento em títulos de dívida pública, com cláusula de exata correção monetária (parágrafo 22 do artigo 153 da CF). A desapropriação pode ser total ou parcial, por necessidade social ou por perigo público iminente.
44 Portanto, não existe um procedimento padrão para o cálculo da indenização, ficando a cargo da experiência do avaliador os procedimentos a serem adotados para o cálculo da indenização.
5.5 Servidão A desapropriação pode ser total ou parcial, sendo mais comum a parcial, geralmente por necessidade social. Portanto, assim como nos casos de desapropriação não existe um procedimento padrão para o cálculo da indenização.
5.6 Avaliações Referentes a Planta de Valores 5.6.1 Avaliação em Massa O valor venal de todos os imóveis existentes num município deve ser determinado usando-se das metodologias previstas nas normas brasileiras de avaliações. As avaliações para fins tributários baseiam – se na avaliação em massa dos imóveis, uma vez que a busca de valor para cada imóvel consiste em trabalho quase impossível. A avaliação em massa consiste na determinação de valores para todos os imóveis situados dentro de um determinado perímetro, em uma data estabelecida e com a utilização de dados comuns e procedimentos avaliatórios padronizados. Em LIPORONI et al. (2003:88) tem-se que a: “Avaliação em massa parte de uma intensa pesquisa de valores de mercado coletados em oferta ou em transações recentemente realizadas (...) em quantidade proporcional à extensão territorial e suficiente para que sejam identificadas todas as variáveis influenciantes na composição de valor (...), possibilitando que seja
45 estabelecida uma equação matemática que correlacione todas estas variáveis aos valores observados no mercado imobiliário.”
A seguir são relacionadas algumas das variáveis que, tradicionalmente, têm grande influência na composição dos valores dos imóveis:
distância a pólos de valorização;
zona de uso e ocupação do solo;
melhoramentos públicos;
meio de transporte disponíveis;
densidade comercial;
qualidade de infra-estrutura local.
Para LIPORONI et al. (2003, p.87) o objetivo da avaliação em massa é a:
Determinação sistemática, em larga escala, dos valores de imóveis (...), de forma a manter uma justa proporcionalidade destes valores entre si, face à localização de forma genérica, e às suas características específicas (...), através de metodologia e critérios comuns. A avaliação em massa tem como princípios fundamentais a identificação e caracterização de zonas homogêneas e a definição das condições paradigma.
Ainda segundo LIPORONI et al. (2003, p.87) por zona homogênea entende-se: “Uma região (distritos, bairros ou conjuntos de bairros) que possui a mesma valorização imobiliária, a qual se caracteriza por apresentar, sobre toda sua extensão, atividades semelhantes de uso do solo, intensidade, tipologia e padrão construtivo e ocupação.”
Condição paradigma é definida pela NBR 14653 – 1 (Avaliação de bens Parte 1: Procedimentos gerais) como a situação hipotética adotada como referencial na avaliação de um bem .
Ou seja, para cada região homogênea as características dos imóveis são padronizadas de diferentes maneiras. Definir um “imóvel paradigma” idêntico para o município inteiro seria um equívoco, pois cada bairro/distrito, em função
46 de sua atividade econômica (comercial, residencial, industrial), uso do solo, entre outros aspectos, tem a sua situação paradigma. Uma vez determinados os valores venais dos imóveis existentes no município, deve-se efetuar a representação gráfica dos valores dos imóveis em documento denominado planta de valores.
5.6.2 Definição de Planta de Valores
A NBR 14653 – 2 (Avaliações de bens – Parte 2: Imóveis urbanos) define planta de valores como “a representação gráfica ou listagem dos valores genéricos de metro quadrado de terreno ou do imóvel numa mesma data.”
Para MÖLLER e HOCHHEIM (2006, p.8), a planta de valores é definida como “a planta do perímetro urbano onde são plotados os valores unitários do m² (...), para cada face de quadra, devidamente homogeneizados com relação aos seus diversos atributos e referidos a uma mesma data.” LIPORONI et al. (2003,p.85) afirmam que a planta de valores: “Constitui parte integrante e básica do sistema de informações do cadastro municipal e juntamente com o cadastro imobiliário formam a base de dados tanto do IPTU quanto do ITBI e (...) deve apresentar valores médios unitários (...) para cada face de quadra do município.”
Em MICHAEL et al. (2006, p.04) tem-se que a planta de valores: “Consiste em um documento gráfico que representa a distribuição espacial dos valores médios dos imóveis em cada região da cidade, apresentados por face de quadra; sua principal função é permitir a definição de uma política de tributação imobiliária que seja justa e tenha equidade.”
Segundo MÖLLER e HOCHHEIM, (2006, p.8): “Em muitos municípios brasileiros ainda é utilizado o critério denominado planta de valores por zona fiscal (...). Cada zona fiscal da cidade está associada com um valor (...) e pode conter até 100 quadras. Como os valores de imóveis são altamente correlacionados com a distância aos pólos de valorização, freqüentemente, numa mesma quadra, as quatro faces apresentam valores de mercado distintos. Ou seja, em geral a avaliação de imóveis por zona fiscal provoca grandes iniqüidades fiscais.”
47
5.6.3 Metodologias Utilizadas na Avaliação em Massa em Conformidade com as Normas Brasileiras da ABNT Em LIPORONI et al. (2003, p. 89) se observa que o tratamento da amostra de imóveis coletada pode ser realizado pela metodologia determinística (homogeneização dos valores por meio do tratamento por fatores) ou pela metodologia probabilística (regressão linear múltipla por inferência estatística). LIMA (1995, p.07) apresentou a conjugação da metodologia probabilística com a metodologia determinística, demonstrando como fundamentar os fatores de homogeneização em um modelo de regressão linear múltipla por inferência estatística, estabelecendo-se uma relação entre as variáveis influenciantes na composição do valor unitário do imóvel, baseada em estudo de mercado. Dessa forma os fatores de homogeneização seriam apresentados por meio de tabelas, o que facilitaria tanto a compreensão do contribuinte quanto o seu acolhimento no Poder Legislativo. MCKLUSKEY e ANAND (1999) apud MICHAEL et al. (2006, p.04) reforçam a necessidade de fácil entendimento dos trabalhos avaliatórios para fins de tributação, ao observarem que as avaliações em massa devem ter poder explicatório.
5.6.4 Valor Venal para Fins Tributários Identificam-se na literatura duas maneiras de se obter o valor venal de imóveis para fins tributários.
48
5.6.4.1 Valores Venais dos Imóveis para Fins Tributários Calculados pelo Somatório dos Valores dos Terrenos e das Edificações A parcela do valor venal relativa aos valores de terrenos será obtida pela avaliação em massa de terrenos, adotando – se um “terreno paradigma” para cada região homogênea, conforme detalhado anteriormente. Para determinar a parcela do valor venal relativa à edificação, é necessário que o município tenha cadastro imobiliário atualizado contendo os valores unitários (R$/m2) para todas as tipologias construtivas existentes no perímetro urbano. Note-se que tais valores são passíveis da aplicação da metodologia determinística, por meio da homogeneização por fatores referentes à idade, estado de conservação, entre outros atributos.
EXEMPLO DE PLANTA DE VALORES DE TERRENOS No XIII COBREAP (Congresso Brasileiro de Engenharia de Avaliações e Perícias) realizado em abril de 2006, foi apresentado o trabalho “ Avaliação de cidades por inferência espacial: um estudo de caso para a cidade de Aracaju ”,
onde foi mostrada uma planta de valores para o município de ARACAJU–SE, baseada em amostra de 1.055 dados de terrenos. Segundo os autores a existência de base cartográfica em meio digital permitiu o georreferenciamento (associação dos pontos a um lugar geográfico usando suas coordenadas) da planta de valores, o que possibilita, a partir do conhecimento das coordenadas de um terreno qualquer, a apuração de seu valor de mercado.
49
A Figura 6 reproduz essa planta de valores.
Figura 6. Planta de valores de terrenos – Município de Aracaju – SE Fonte: adaptado de DANTAS et al. (2006).
Da legenda depreende-se que os dois extremos, em termos de valorização, seriam as áreas em azul escuro e as áreas em amarelo (mais valorizadas e menos valorizadas, respectivamente). Em função da identificação de diversos trechos em degradé, é possível reconhecer a sofisticação das ferramentas atualmente disponíveis na engenharia de avaliações em massa, visando a determinação da planta de valores.
5.6.4.2 Valores Venais dos Imóveis para Fins Tributários Calculados Diretamente, conjugando-se, no “Imóvel Paradigma” a Parcela Relativa ao “Terreno” e a Parcela Relativa à “Benfeitoria” O valor venal será obtido pela avaliação em massa de imóveis, adotando – se um “imóvel paradigma” para cada região homogênea, conforme detalhado anteriormente.
50
EXEMPLO DE PLANTA DE VALORES DE IMÓVEIS No XIII COBREAP (Congresso Brasileiro de Engenharia de Avaliações e Perícias) realizado em abril de 2006, foi publicado o trabalho “ Avaliação em massa de imóveis com uso de inferência estatística e análise de superfície de tendência”, onde foi apresentada uma planta de valores para o distrito de
Campinas, localizado no município de São José–SC. A planta de valores em tela foi elaborada aplicando-se metodologia científica (inferência estatística) em conformidade com as normas brasileiras de avaliações de imóveis e baseada em amostra de 186 imóveis. A região estudada (distrito de Campinas no município da São José – SC) constitui uma zona homogênea em função de apresentar, ao longo de sua extensão, condições similares de uso do solo, tipologia e padrão construtivo e ocupação. O imóvel paradigma (imóvel hipotético adotado como referencial na avaliação em função da grande incidência na região estudada) considerado pelos avaliadores para a elaboração da planta de valores em tela tem as seguintes características: apartamento com área de 70 m 2 e garagem MICHAEL et al. (2006, p.35). A seguir encontra-se reproduzida a respectiva planta de valores, apresentando os valores dos imóveis por face de quadra.
51
Figura 7: Planta de valores de imóveis (por face de quadra) – Distrito de Campinas – Município de São José – SC Fonte: adaptado de MICHAEL et al. (2006, p.36)
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5.6.5 A Importância da Planta de Valores para o Planejamento Urbano CALDAS (2000, p.65) ressalta também que, além do aspecto tributário, a planta de valores é um instrumento para o planejamento municipal, na medida em que reflete os índices de valorização imobiliária e propicia, portanto, a ação regularizadora do governo municipal quanto ao uso e ocupação do solo. Segundo DANTAS et al. (2006, p.03) a visão da distribuição espacial dos preços, a partir da planta de valores, pode servir de grande ajuda na elaboração de planos diretores, previstos no Estatuto das Cidades, criado pela Lei 10.257 de 10 de junho de 2001, como também para os diversos órgãos ligados ao planejamento e desenvolvimento urbano, uma vez que permite identificar os pólos de atração e repulsão de determinadas classes sociais, como também definir as regiões em ascendência ou decadência da cidade. Para ZORN et al. (1999 apud SILVA e LOCH (2004, p.09) a planta de valores permite ainda a otimização dos gastos públicos, pois apóia o planejamento de muitos serviços como: planejamento e implantação de infra-estrutura básica, redes de transporte, entre outros.
5.6.6 Atribuições do TCE – RJ Aplicáveis à Fiscalização da Planta de Valores O Ato Normativo nº 80, de 03/03/2005 estipula duas atribuições do controle externo do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro aplicáveis à auditoria da planta de valores: “Acompanhar e avaliar as previsões de receita (...) dos municípios jurisdicionados, no que diz respeito, principalmente, à metodologia de cálculo; (...) controle e acompanhamento de (...) serviços de engenharia no âmbito (...) dos municípios jurisdicionados do Estado do Rio de Janeiro.”
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6 Alguns Casos Relevantes – TCE – RJ Como apêndice são apresentados três casos reais de processos relativos à transações imobiliárias de órgãos jurisdicionados ao TCE – RJ que foram submetidos à analise sob a ótica da economicidade pela SSO e suas Coordenadorias. Cabe observar não estarem sendo explicitados os dados das partes envolvidas no caso 1, visto que este processo encontra – se em andamento, sem decisão plenária do TCE – RJ. Os casos 2 e 3 têm decisão plenária do TCE – RJ, e portanto toda a publicidade aos mesmos já foi efetivamente dada. O Objetivo maior dos três casos é de servirem apenas como apresentação da análise técnica sob o foco da avaliação imobiliária que atualmente é realizada pelo TCE – RJ. Os casos apresentados dizem respeito a: – terreno dado como pagamento de dívida com o Erário; – terreno desapropriado pelo Jurisdicionado; – locação de Imóvel e Dispensa de Licitação.
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7 Conclusões Conforme estudo presente fica demonstrada a necessidade da implementação de um setor técnico voltada especificamente e exclusivamente para avaliação imobiliária dentro do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro – TCE – RJ, exclusivamente focada na área de Engenharia Legal e de Avaliações Imobiliárias, visto que : A) atualmente os trabalhos de avaliação são realizados por diversos profissionais que não se dedicam exclusivamente a tal área técnica, o que por certo diminui a profundidade e qualidade de tais serviços, já que esses, além de fazerem avaliações esporadicamente, acumulam tal atributo com diversos outros relacionados as demais atribuições da SSO;
B) a criação de um setor técnico especializado permitirá a melhoria contínua da qualidade dos serviços de avaliação, com treinamento constante de seus componentes. Cabe observar que o engenheiro de avaliações carece de constante aprendizado por intermédio de cursos, seminários, execução de trabalhos avaliatórios, entre outros, para que possa assimilar os conhecimentos específicos dessa área da engenharia, uma das mais complexas especialidades existentes, já que obriga ao avaliador a uma formação multidisciplinar, tais como: – engenharia civil; – arquitetura; – análises econômicas e financeiras; – estatística; – matemática financeira;
55 – planejamento urbano; – direito imobiliário.
C) um setor técnico voltado exclusivamente para avaliações imobiliárias permitirá a criação e implementação de rotinas, ferramentas e banco de dados que otimizarão o tempo hoje atualmente despendido nas avaliações. Além disso os técnicos do TCE – RJ encontrarão resultados cada vez mais próximos do valor de mercado de cada local, em épocas distintas, já que alguns processos demoram demasiado tempo até que seja realizada a análise da avaliação, inviabilizando o uso do método comparativo. Atualmente inexiste de um banco de dados disponível aos engenheiros avaliadores, assim como o desconhecimento quanto as avaliações que já possam ter sido realizadas para o mesmo local por outro profissional do TCE – RJ, possibilitando conclusões e opiniões divergentes. D) os valores discutidos em diversos casos de avaliação imobiliária justificam a implementação de tal setor especializado. Em alguns processos os valores em discussão são consideráveis chegando a superar valores investidos em obras, mensalmente ou anualmente, por alguns municípios de nosso Estado. Como exemplo, citam-se os três casos exemplificados no capítulo 5 do presente trabalho, onde dentre eles, foram analisadas: – uma avaliação de um terreno por cerca de R$ 61.000.000,00 (sessenta e um milhões de reais) dado como pagamento de dívida tributária ao Estado (valores de 2004); – a desapropriação realizada por uma Prefeitura Municipal pelo valor de R$ 23.000.000,00 (vinte e três milhões de reais) em 2007.
56 E) são diversos os casos de avaliação imobiliária que devem ser submetidos ao TCE – RJ, conforme listado anteriormente: – alienação de bens imóveis; – compra ou locação de bens imóveis; – indenização nas desapropriações; – financiamento imobiliário; – dação em pagamento – determinação do valor venal de imóveis para fins de tributação (IPTU/ITBI) Cabe observar que atualmente somente são encaminhados para o TCE – RJ os processos de desapropriação e despensa de licitação com valores acima de R$ 300.000,00, conforme deliberações n os. 244 e 245 do TCE – RJ. Pelo exposto resta comprovada a necessidade imediata da criação de um setor técnico específico e exclusivamente voltado para avaliações de imóveis. No caso do TCE – RJ, esta nova estrutura, segundo nosso entendimento e do atual subsecretário da subsecretaria de auditoria e controle de obras e serviços de engenharia – SSO, Eng. Carlos Alberto da Silva e Sousa, por ser um serviço de engenharia deve ser criada dentro da SSO, como uma coordenadoria, face sua importância e nível de especialização exigido dos que ali estarão lotados. Quanto a sua composição deve ter inicialmente, profissionais (engenheiros ou arquitetos) devidamente habilitados e capacitados na área de avaliação imobiliária, de preferência com experiência prática e/ou acadêmica na área, face a necessidade de conhecimentos em técnicas específicas para tal, conforme fundamentado anteriormente. O presente trabalho analisou, mostrou e fundamentou a necessidade do TCE – RJ incrementar seu quadro técnico profissional, assim como sua estrutura atual para realização de trabalhos referentes a avaliação imobiliária de bens públicos, observando-se que tal matéria é relativamente nova, e ainda não praticada por diversos outros Tribunais de Contas brasileiros.
57 Como sugestão para trabalhos futuros, vislumbra – se a necessidade de melhor estudo de ferramentas técnicas voltadas à verificação dos resultados praticados nas plantas de valores municipais, que servem de base para a cobrança de IPTU e ITBI dos municípios do Estado do Rio de Janeiro.
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62 RIO DE JANEIRO. Lei Estadual nº 4.230 de 25 de novembro de 2003 – Dispõe sobre a criação de cargos em comissão no Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, e dá outras providências. SILVA E.; LOCH, C. “A Importância do Valor das Propriedades para as Administrações Municipais”. In: Anais do COBRAC 2004 · Congresso Brasileiro de Cadastro Técnico Multifinalitário. Florianópolis, Brasil. 2004. SOMATEMÁTICA. Disponível em: http://www.somatematica.com.br/fundam/ medias.php. Acesso em setembro / 2008. STUMPF, MARCO AURÉLIO. Mapa conceitual de avaliação de imóveis e perícias de construção civil. Avaliação de Imóveis e Metodologia de Perícias – UNIVERSIDADE DO VALE DO RIO DOS SINOS – UNISINOS. 2007. TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. Deliberação TCE – RJ nº 191, de 11/07/1995. Estabelece normas a serem observadas no encaminhamento dos atos praticados pelos órgãos jurisdicionados ao Tribunal de Contas e dá outras providências. Revogada em 01 de fevereiro de 2008. _____ Deliberação TCE – RJ nº 244, de 18/12/2007. Estabelece normas a serem observadas pelos órgãos e entidades estaduais da Administração Pública Direta e Indireta de qualquer dos Poderes, sob a jurisdição do Tribunal de Contas, visando o controle e fiscalização dos atos administrativos que especifica. _____ Deliberação TCE – RJ nº 245, de 18/12/2007. Estabelece normas a serem observadas pelos órgãos e entidades municipais da Administração Pública Direta e Indireta de qualquer dos Poderes, sob a jurisdição do Tribunal de Contas, visando o controle e fiscalização dos atos administrativos que especifica. _____ Ato normativo TCE – RJ nº 79. _____ Ato normativo TCE – RJ nº 80. WOODSIDE, A. G.; WILSON, E. J. Case study research methods for theory building. Journal of Business & Industrial Marketing, v.18, n. 6/7, p.493-508. 2003. ZYMLER, B. A atuação do Tribunal de Contas da União no controle das obras públicas. Fórum contratação gestão publ. Belo Horizonte, v. 1, n. 2, p. 165-172. 2002.
63 APÊNDICE A – Casos reais de processos relativos à transações imobiliárias de órgãos jurisdicionados ao TCE – RJ
CASO 1 – TERMO DE DAÇÃO DE IMÓVEL TERMO DE DAÇÃO DE IMÓVEL Órgão Jurisdicionado: ÓRGÃO JURISDICIONADO XX Objeto: Termo de dação de imóvel proposto pela CIA XXX AO JURISDICIONADO XX Local:XXX
Sr. Coordenador–geral da XXX, Versam os autos sobre Termo de Dação em Pagamento, de Imóvel localizado à Estrada XXX, Município do Rio de Janeiro – RJ, objetivando a extinção de créditos de natureza tributária proveniente de ICMS. O Termo de Dação em Pagamento de Imóvel é proposto pelas empresas XXX. A gleba oferecida faz parte de um único imóvel com área de 344.080,94 m², conforme registrado no Cartório do XX Ofício de Notas. Encaminharam os autos para esta Coordenadoria, às fls. XX, para a análise e instrução, tendo em vista o pronunciamento da 5ª IGE, às fls. XX, e o envio de documentação, processo TCE – RJ nº XXXX (em dois volumes). As empresas solicitantes encaminharam um Laudo de Avaliação, fls. XX, do processo TCE – RJ nº XX, datado de XX, onde a gleba em questão está avaliada em R$61.085.348,74 (área de 334.080,94 que diverge da área informada pelo XX Ofício de Notas de 344.080.94 m²), fls. XX processo TCE – RJ nº XX, em anexo, sendo que este valor é resultante da composição da avaliação da gleba urbanizada, R$ 35.194.779,24, e da gleba em área de preservação permanente R$ 25.890.569,50 (item XX do Laudo). A Assessoria de Perícias, Cálculos e Avaliações Do ÓRGÃO JURISDICIONADO XX, em 03/11/05, ao analisar o Laudo em questão, observou que “(...) o valor do metro quadrado é de R$ 183,00, de acordo com o Laudo de Avaliações de maio de 2004, encomendado pela firma.(...)” , e concluiu que “(...) O valor está alto, uma vez que atualmente a média do metro quadrado de terrenos, urbanizados, em Jacarepaguá, é de R$ 140,00 / m², de acordo com pesquisa realizada nos Jornais O Globo, Extra e O Dia. (...)” , às fls. XX do processo TCE – RJ nº XX, em anexo. Assim, foi formalizada a proposta de Dação em Pagamento, do Imóvel, conforme Escritura Pública Declaratória e Constitutiva de Direito, registrada no cartório do XX Ofício, fls. XX processo TCE – RJ nº XX, no valor de R$ 48.171.331,00 (para a área de 344.080,94 m²).
64 Na data XXX, a XX da Procuradoria do Patrimônio e do Meio Ambiente do Estado, Sra. XX, encaminhou à Procuradoria Geral do Estado, solicitação de nova vistoria no imóvel, para avaliar a metragem efetiva, o valor atual do imóvel e o estado do imóvel recebido (se há ocupação ou invasão), fls. XX processo TCE – RJ nº XX. A Assessoria de Perícias, Cálculos e Avaliações da Procuradoria Geral do Estado foi motivada, e o Engenheiro XX, em resposta informou, às fls. XX, que: “ (...) Com relação à metragem total que compõe a gleba, verificamos diferença de 9.394,94 m² entre a área registrada no cartório do XXXº oficio de notas, no translado da escritura pública declaratória e constituída de direitos (fls. XX) que informa a área total de 344.080,94 m² e, a certidão de serviço Notarial do XXXº Ofício da Cidade do Rio de Janeiro, registrada no XXXº Ofício de Registro de Imóveis sob o nº XXX, cuja área registrada é de 334.681,00 m² (fls. XXX do presente processo administrativo). “(...) A – Com relação às divergências de áreas existentes nas documentações acima mencionadas, recebidas pelo Estado como dação em pagamento, informamos que, para dirimirmos a referida dúvida levantada, torna – se necessário a execução de um levantamento topográfico minucioso (devido à enorme área de gleba, bem como a topografia existente com aclives e declives acentuados). A XXX lamenta, porém, não possui em seus quadros técnicos, pessoal e equipamentos específicos para sua execução (topógrafo/teodolito,etc.). Desta forma, sugerimos que seja contratada uma empresa técnica especializada nesse tipo de levantamento. B – Com relação ao estado do imóvel recebido como dação em pagamento informamos que o mesmo, conforme dito anteriormente, encontra – se na sua totalidade livre, sem invasão, com somente uma benfeitoria construída (galpão em estado precário de conservação que no nosso entender possui pouco valor comercial). O restante da área é de cobertura vegetal, existindo inclusive restrições ambientais por parte do IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (fls. XX do processo XX), apensado a este. C – Relativo ao valor do imóvel, considerando os parâmetros vigentes para a região, informamos que na nossa vistoria contatamos algumas imobiliárias no local e, notadamente o Sr. Wilson, que atua como corretor / vendedor de terrenos no local, e morador da área há mais de vinte anos, nos informou, que, para lotes de grandes proporções, não urbanizados, com aclives e declives, o valor médio do m² é de R$ 70,00 (setenta reais).
65 (...)”
Em XXX, o Sr. XX, da Procuradoria da Dívida Ativa – PG – 5, indeferiu o pedido de dação, fls. XX do processo TCE – RJ nº XX. Em XX, é motivado o XX – Geral da Fazenda Estadual no Rio de Janeiro/RJ para se manifestar sobre o pedido de dação em pagamento de imóvel apresentado pela CIA XXX, fls. XX do processo TCE – RJ nº XX, conforme despacho às fls. XX. Em XX, o Sr. XXX, XX – Geral do Estado, encaminha seis pedidos de extinção de créditos tributários, através de dação em pagamento de imóvel, relativos às empresas XX, fls. XX, do processo TCE – RJ nº XX, e junta, às fls. XX,.o mesmo Laudo de Avaliação apresentado às fls. XX do mesmo processo, observa – se que agora foram incluídos os anexos do Laudo. Em XX o Governo do Estado, através de XXX, autorizou a dação em pagamento, condicionando a verificação do valor do crédito tributário devido pelos requerentes, cópia às fls. XX. Em XX, o XX – Geral do Estado, XX solicita a XX elaboração de parecer “(...) abordando (i) a possibilidade (e, sendo o caso) (ii) o meio adequado para restaurar a exigibilidade dos créditos cancelados por força da dação em pagamento. (...)” , às fls. XX, dando início à reversão do ato que levou à extinção dos créditos cancelados. Não há informação nos autos sobre a continuidade do procedimento da reversão do ato que cancelou os créditos citados. O ÓRGÃO JURISDICIONADO XX encaminhou o processo à esta Corte de Contas tendo em vista se tratar de Termo de Dação em Pagamento de imóvel visando a extinção de créditos tributários referentes a ICMS.
Análise do Laudo de Avaliação
XX.
Analisaremos o Laudo de Avaliação às fls.XX, do processo TCE – RJ nº
O laudo apresentado data de XX, portanto, sujeito a orientação das Normas vigentes à época, a NBR 5676/90 e NBR 14.653 – 1/2001. Para a avaliação dos terrenos foi utilizado o Método Comparativo de Dados de Mercado, com nível de rigor RIGOROSO, e para as glebas foi utilizado o Método Involutivo (Indireto) em nível de rigor EXPEDITO, conforme informado no item XX do Laudo ás fls. XX do processo TCE – RJ nº XX, em anexo. Foram pesquisados vinte e quatro imóveis, fls. XX do processo TCE – RJ nº XX, em anexo, sendo utilizados 19 deles. No entanto, quase todos os endereços estão imprecisos, impedindo uma verificação. Existe a identificação e telefone das fontes de informação. Para o tratamento dos dados foi utilizado o método de inferência estatística (cálculo inferencial) devido a grande dispersão dos dados pesquisados.
66 O modelo estatístico utilizado foi detalhado no item XX do Laudo, fls. XX, chegando ao modelo adotado e verificando – se sua validação conforme sub – itens “a” a “h” do item XX do Laudo, ás fls. XX. Chegando – se aos limites inferior, de R$154,06/m², a média, de R$ 176,51/m², e ao limite superior, de R$ 202,23/m², para a avaliação do valor do imóvel, item XX à fl. XX do processo TCE – RJ nº XX, em anexo. O autor do Laudo separou a gleba em “gleba composta pelas formações herbáceas e culturas” e “gleba composta por área de preservação permanente”. A gleba, composta pelas formações herbáceas e culturas, com área de 258.800,00m², foi avaliada, às fls. XXX, do processo TCE – RJ nº XXX, em anexo, chegando – se a um valor de R$ 35.194.779,24 (R$/m² 135,99). Foram considerados 50 lotes de 5.000 m². Observa – se que o autor do Laudo utilizou como preço unitário médio de venda dos terrenos o valor de R$202,23/m², que na realidade é o limite superior de preço de venda encontrado, o preço unitário médio é de R$ 176,51/m². Os cálculos relacionados com o retorno do capital empregado, não foram esclarecidos, já que foram citados vários prazos que podem se sobrepor, ou não, dependendo da estratégia do empreendedor. A gleba composta por área de preservação ambiental permanente, com área de 75.200,00m², foi avaliada, às fls. XX, do processo TCE – RJ nº XXX, em anexo, chegando – se a um valor de R$ 25.890.569,50 (R$/m² 344,29). Foram considerados 15 lotes de 5.000m². Observa – se que o autor do Laudo utilizou como preço unitário médio de venda dos terrenos o valor de R$202,23/m², que na realidade é o limite superior de preço de venda encontrado, o preço unitário médio é de R$ 176,51/m², foi considerada uma valorização de “(...)135% devido ao fato de possuírem um componente ambiental (...)”, porém,o próprio autor do Laudo observa, no item XX – Diagnóstico de Mercado, que: “ (...) A condição anterior restringe a utilização do Imóvel reduzindo as possibilidades de comercialização do mesmo (...) (...) (...)Outros fatores como o tempo de início do projeto e efetiva comercialização e o acesso pela Rua XX (mesmo que passando pelo interior do Condomínio XX) são vistos pelos eventuais compradores como possíveis fatores negativos (...) (...) Esta análise é baseada nas condições econômicas e de mercado atual. Neste contexto consideramos o imóvel avaliando como de BAIXA LIQUIDEZ,no momento, deslumbrando – se um horizonte de valorização no longo prazo. (...) Ocorre que, embora extremamente restritivos, muitos desses instrumentos jurídicos, ora genéricos, ora incompletos, não se acompanharam do devido e legal processo desapropriatório ou indenizatório, gerando incômoda situação para os proprietários de matas preservadas e dando causa à grande controvérsia que incide atualmente sobre a matéria. Quem paga a conta da preservação ambiental? (...)
67 São quatro as expressões econômicas vinculadas às áreas atingidas pelas restrições de preservação ambiental. São elas: a – Como BANCO GENETICO (INTRÍSECO)..................mata valoriza b – Como POTENCIAL TURÍSTICO (ECOTURISMO).... mata valoriza c – Pela RENDA DO MANEJO SUSTENTADO...... .........mata valoriza d – Pelo seu POTENCIAL LICENCIÁVEL.................... ...mata deprecia Infelizmente e comumente, as três primeiras AINDA não traduzem a expressão atual do mercado neste País. Geralmente, o que se vê, é a predominância da mais valia pelo Potencial Licenciável, ou seja, justamente naquele em que a presença da mata protegida vem depreciar o valor do imóvel, e este passa a valer tanto quanto dele se pode desmatar. (...)”
Assim, não se justifica o acréscimo de 135% alegando possuir, o imóvel, componente ambiental, belezas naturais, potencial licenciável, etc, conforme alegado às fls. XX do processo TCE – RJ nº XXX, em anexo. Logo, será sugerida a elaboração de Laudo de Avaliação, pela Administração Estadual, assinado por profissional habilitado. Cabe, ainda questionar o loteamento considerado na área de preservação permanente, pois ao analisar a AUTORIZAÇÃO PARA PROJETO DE PARCELAMENTO E USO DO SOLO expedido pelo IBAMA/RJ, à fl. XX do processo TCE – RJ nº XX, em anexo, observamos que o mesmo, da área total (334.080,00m²), caracterizou 7,52 ha como área de preservação permanente e 25,88 ha como área de formações florestais, herbáceas e culturas. Ora como o próprio autor do Laudo observa à fl. XX do processo TCE – RJ nº XX, em anexo, “(...) Fenômeno parecido acontece com áreas de “preservação permanente”, que continuam sob o domínio de seus proprietários e o administrador público não tem sobre elas nenhuma ingerência, a não ser o exclusivo exercício do poder de polícia, a exigir a total preservação da vegetação. (...)”, portanto são áreas não sujeitas a loteamento. As áreas de preservação permanente foram instituídas pelo Código Florestal (Lei 4.771/65 alterada pela Lei 7.803/89), segundo Edis Milaré "consistem em uma faixa de preservação de vegetação estabelecida em razão da topografia ou do relevo, geralmente ao longo dos cursos d´água, nascentes, reservatórios e em topos e encostas de morros, destinadas à manutenção da qualidade do solo, das águas e também para funcionar como ‘corredores de fauna”, os artigos 2º e 3º da Lei 4.771/65 (Código Florestal) definem perfeitamente as áreas de preservação permanente. Assim, conclui Giuliano Deboni: (Disponível em: < http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=6718>. Acesso em: 30.01.2008): “(...) Em virtude da proteção jurídica conferida pelo Código Florestal, conforme acima disposto, toda e qualquer interferência nestas áreas (APPs) – construções de casas, estradas etc – deverá ser nulificada. Isto pode ocorrer
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tanto pelo Poder Público como pelos cidadãos, estes fazendo uso da Ação Popular. Paulo Affonso Leme Machado refere que, "nem o princípio da autonomia municipal possibilita ao Município autorizar obras públicas ou privadas nas áreas destinadas a florestas de preservação permanente, pois estaria derrogando e invadindo a competência da União, que estabeleceu normas gerais" . (...)” Em pesquisa ao GOOGLE EARTH, observamos que o terreno está incluso em área de floresta densa com poucas construções (ver foto de satélite fl. 32 deste, onde os pontos P1, P2, P3 e P4 correspondem às UTM x=672000, x=673000, y=7459300 e y=7458400). CONCLUSÃO
Considerando que: 1) O Laudo de Avaliação foi elaborado pelas empresas solicitantes, resultando o valor de R$ 183,00 /m² e contém as impropriedades relacionadas a seguir: A) a utilização do preço unitário de R$ 202,23/m², que é limite superior, quando deveria ter utilizado o preço unitário médio que é de R$176,51/m², conforme relatado às fls. XX; B) aplicação de um fator de valorização de 135% alegando possuir, o imóvel, componente ambiental, belezas naturais, potencial licenciável, etc, conforme relatado às fls. XX; C) loteamento de área de preservação permanente, considerando inclusive sua infra – estrutura, sem que fosse justificado legalmente, já que área de preservação permanente é “non edificanti”, conforme relatado às fls. XX. 2) A proposta de Dação em Pagamento de Imóveis foi formalizada no valor de R$ 140,00 / m², conforme escritura pública fls. XX, Processo TCE – RJ nº XX. 3) Os pareceres emitidos pela Assessoria de Perícias Cálculos e Avaliações da Procuradoria Geral do Estado, às fls. XX, processo TCE – RJ nº XX, que indicou o valor de R$140,00 /m², “(...) para terrenos urbanizados em Jacarepaguá (...)”, e às fls. XX, processo TCE – RJ nº XX, que indicou o valor de R$ 70,00 /m², “(...) para lotes de grandes proporções, não urbanizados, com aclives e declives (...)”, também carecem de maior fundamentação com o intuito de subsidiar a eventual reversão da Dação em Pagamento de Imóvel. Sugiro o encaminhamento a XXX para manifestação, com posterior encaminhamento à XXX, opinando pela necessidade de elaboração de Laudo de
69 Avaliação pela Administração Estadual, assinado por profissional habilitado, de acordo com a NBR 14653 – 2 e com documento do IEL complementar à referida norma, e encaminhamento a esta Corte de Contas, de modo a permitir a apuração do justo valor de mercado do imóvel para a validação dos atos decorrentes.
DECISÃO PLENÁRIA ESTE PROCESSO NÃO FOI SUBMETIDO À DECISÃO PLENÁRIA ATÉ A DATA DE 16/10/2008
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CASO 2 – DESAPROPRIAÇÃO CONTROLE DOS ATOS DE DESAPROPRIAÇÃO PELO TCE – RJ NO PERÍODO DE 1995 A JANEIRO DE 2008 A Lei Federal nº 8.666/93, em seu artigo 24, inciso X, exige que os preços dos atos de compra ou locação de imóvel pelo setor público adquiridos por dispensa de licitação estejam compatíveis aos valores de mercado, segundo avaliação prévia. A Deliberação 191 do TCE – RJ foi o documento que estabeleceu as normas a serem observadas no encaminhamento dos atos praticados pelos órgãos jurisdicionados ao Tribunal de Contas de 1995 até janeiro de 2008. A mencionada deliberação determinava o encaminhamento do laudo de avaliação para os atos de dispensa de licitação fundamentados no inciso X do art. 24 da Lei Federal 8.666/93, conforme o transcrito a seguir : “ Art. 3º – Todos os atos encaminhados ao Tribunal de Contas nos termos desta Deliberação deverão ser acompanhados da documentação que lhes diga respeito, em especial: (...) II – atos de dispensa e de inexigibilidade de licitação: (...) e) comprovação das necessidades de instalação e localização que condicionaram a escolha do imóvel, preço e laudo de avaliação, se fundamentada no inc. X, do art. 24, da Lei Federal nº 8.666/93; ”(grifo nosso) No entanto, talvez pelo fato de não serem fundamentadas na Lei Federal nº 8.666/93, as aquisições imobiliárias provenientes de desapropriações, não foram previstas na mencionada Deliberação 191. Portanto, por não serem os atos de desapropriação, à época, de encaminhamento obrigatório ao TCE/RJ, o controle dos recursos aplicados em desapropriações, no âmbito dos órgãos e entidades jurisdicionados do TCE/RJ, ficou prejudicado durante a vigência da deliberação 191, uma vez que neste período, de 1995 até janeiro de 2008, a única ocasião de se efetuar este controle foram inspeções in loco aos jurisdicionados.
4. RELATO DE CASO. A CONTESTAÇÃO DO VALOR PRATICADO EM DESAPROPRIAÇÃO IMOBILIÁRIA MUNICIPAL O Diário Oficial do Estado do Rio de Janeiro – Parte II (Poder Legislativo) no segundo trimestre de 2007 noticiou a existência de uma desapropriação feita por Prefeitura Municipal, considerada nociva ao erário público por um Deputado Estadual fluminense. Os técnicos da Prefeitura (três engenheiros civis) avaliaram o imóvel em aproximadamente R$.23.000.000,00, valor idêntico ao praticado pela Prefeitura Municipal no ato de desapropriação, sendo aproximadamente R$ 2.800.000,00 relativos à equipamentos especiais. Portanto o valor arbitrado pelos técnicos da Prefeitura para o terreno e benfeitorias foi de aproximadamente R$.20.200.000,00. Objetivando o esclarecimento desse fato, o Presidente do TCE – RJ determinou, em maio de 2007, a realização de Inspeção Especial no Município. A equipe de inspeção, composta por dois engenheiros civis e um arquiteto, analisou
71 documentos sobre as atividades da Prefeitura relativas à desapropriação, bem como avaliou o imóvel, com a finalidade de verificar a adequação das ações públicas. Foram observadas impropriedades na avaliação do imóvel que antecedeu a desapropriação.
4.1 Descrição do imóvel objeto da desapropriação O imóvel é constituído de terreno com 65.286,13m 2 e diversas benfeitorias, a seguir descritas. Com base nos projetos encaminhados pela Prefeitura, através da Secretaria Municipal de Obras, e posterior visita ao imóvel, foram levantadas as seguintes áreas edificadas: Hipermercado com dois pavimentos cobertos e constituído pelos seguintes compartimentos: Salão de Vendas, Padaria, Lojas (fundos do 1º Pavimento), Depósito de Mercadorias, Depósito Seco, Manutenção, Docas, Deposito Têxtil/Bazar, Subestação, Casas de Maquinas (2º Pavimento) e Administração. Constam ainda espalhadas pelo terreno outras benfeitorias cobertas como Vestiário Masculino e Feminino, Churrasqueira, Pátio Coberto e Creche. A área coberta total totaliza 15.730 m². Como benfeitorias descobertas existem o Campo de Futebol e o Estacionamento, totalizando uma área total de benfeitorias descobertas de 29.975,61m2. Portanto, a parcela do terreno sem benfeitorias é constituída por 19.580,52m². O Anexo I apresenta a planta esquemática do imóvel desapropriado.
4.2 Método Evolutivo de Avaliação de Imóveis – Comentários O Método Evolutivo, segundo a NBR 14653 – 2, visa identificar o valor do bem imóvel pelo somatório dos valores de seus componentes: terreno e benfeitorias. Na sua utilização o valor do terreno é determinado pelo método comparativo de dados de mercado ou, na impossibilidade deste, pelo seu aproveitamento eficiente (método involutivo) e o valor das benfeitorias é apurado pelo seu custo de reprodução devidamente depreciado. Por depreciação entende – se a perda de valor em função do desgaste das partes constitutivas de benfeitorias, resultante de decrepitude, deterioração ou mutilação (NBR 14653 – 2). A depreciação das benfeitorias deve ser calculada por levantamento do custo de recuperação do imóvel, para deixá – lo no estado de novo ou por métodos técnicos consagrados, considerando – se idade, vida útil e estado de conservação. Na aplicação do Método Evolutivo deve ainda ser considerado o fator de comercialização (FC), que é a relação entre o valor de mercado do imóvel e seu valor “nominal”, entendendo – se por valor “nominal” do imóvel o seu custo total real, incluídos custos financeiros, BDI, impostos, taxas, lucros previstos, etc. (...) em síntese o fator de comercialização será um fator indicativo se o mercado é “comprador” (F C > 1) ou “vendedor” (F C < 1) (ABUNAHMAN, 1999).
4.3 Análise do laudo de avaliação elaborado pela Prefeitura
72
No exame do laudo de avaliação da Prefeitura constatou – se a ausência de elemento de presença obrigatória em avaliações imobiliárias segundo a NBR 14653 – 2: adequada caracterização do terreno e das benfeitorias. Embora não informado no laudo, a metodologia utilizada pelos avaliadores consistiu em apurar o valor de mercado do imóvel através do método evolutivo. Após análise criteriosa do laudo de avaliação foram detectados procedimentos em desacordo com o preconizado pela NBR 14653 – 2: Avaliação de bens – imóveis urbanos e/ou com a Lei Federal nº 5.194, de 24 de dezembro de 1966, como segue: - Indevida avaliação de sistemas de refrigeração/ar condicionado e subestação de energia elétrica uma vez que efetuada por engenheiros civis, profissionais não habilitados para avaliar bens de tal natureza. De acordo com a Resolução Nº 218 do CONFEA (emitida em função de atribuições conferidas ao CONFEA pela Lei Federal nº 5.194) a avaliação dos mencionados bens deveria ter sido realizada por engenheiro mecânico e engenheiro eletricista, respectivamente. - Valor do terreno determinado de forma subjetiva. Embora, na aplicação do método evolutivo, a NBR 14653 – 2 exija que o valor do terreno seja determinado pelo método comparativo de dados de mercado ou pelo método involutivo, na memória de cálculo do trabalho avaliatório não existe qualquer justificativa matemática para o valor do terreno, sugerindo que o mesmo tenha sido arbitrado, em desacordo com a norma brasileira de avaliações vigente. - Cálculo da depreciação das benfeitorias de maneira equivocada. Observou – se que os avaliadores apuraram a depreciação física por meio da aplicação de método técnico consagrado, o qual considera a idade, vida útil e estado de conservação do imóvel (Ross/Heidecke). No entanto, existem inconsistências nesta apuração em função do procedimento de depreciar em 10,4% todas as benfeitorias, quando as mesmas possuem diferentes idades e estado de conservação. - Estimativa dos custos de reprodução das benfeitorias obtido de forma inadequada, em vista da existência de materiais de construção e de dimensões físicas em desacordo com o verificado in loco, contribuindo para superestimar inadequadamente o valor das benfeitorias, prejudicando o erário. Na aplicação do método da quantificação de custo, os avaliadores da Prefeitura optaram por calcular o custo de reprodução das benfeitorias através de orçamento detalhado, conforme previsto no item 8.3.1.2 da NBR 14653 – 2. Entretanto algumas impropriedades foram detectadas no orçamento estimado, cabendo destacar: a) No orçamento da Loja, o item Cobertura de telhas tipo ROLL – ON. Fornecimento e Colocação foi orçado para uma área de 14.611,00m 2. No entanto, na ocasião da visita in loco, a equipe de inspeção detectou a área de 6.770,79 m² (105,30m x 64,30m), ou seja, 54% menor que a orçada, sendo as áreas remanescentes cobertas com telha de alumínio zincado/aço galvanizado, com aproximadamente 0,50mm de espessura, que apresentavam um custo da ordem de 20,5% do custo da Cobertura de telhas tipo ROLL – ON para a data base da avaliação; b) No orçamento do Estacionamento as quantidades indicadas para pó – de – pedra, bases de brita e revestimento em CBUQ resultam num pavimento
73 com 95cm de espessura para uma área de 25.000m², o que não corresponde ao observado in loco pela equipe, em vista das deformações existentes, incompatíveis com um pavimento de estacionamento de tal espessura. Observou – se, ainda, a inadequada inclusão de serviço de contrapiso de argamassa de cimento e areia, que não corresponde ao observado in loco pela equipe de inspeção e que os serviços de compactação orçados são relativos a compactação manual, o que não é adequado para o pátio de estacionamento, que deve utilizar a compactação mecânica, por ser solução muito mais econômica para grandes áreas em terreno aberto.
4.4 A atuação da equipe técnica do TCE – RJ A equipe teve como fatores limitantes o tempo disponível para a realização do trabalho, apenas 7 dias úteis e o pequeno número de elementos de mercado com características similares às do terreno avaliando: somente quatro. Este fato pode ter sido devido às características inusuais do terreno (65.286,13m 2) e o porte do Município. O valor calculado pela equipe de inspeção para o terreno e benfeitorias foi de R$ 18.850.000,00, aproximadamente R$ 1.350.000,00 menor que o valor avaliado pela Prefeitura. A metodologia utilizada foi o método evolutivo. O terreno foi avaliado através do método comparativo direto de dados de mercado, com tratamento por fatores, respeitando o disposto em 8.2.1.4.2 da NBR 14653 – 2. Os terrenos elementos da amostra foram selecionados dentre os que se encontravam em oferta no período de elaboração do trabalho avaliatório (08 a 17 de maio de 2007) e que apresentavam características assemelhadas às do terreno avaliando. O imóvel avaliando e os elementos amostrais que compõem foram pessoalmente vistoriados e fotografados pela equipe de inspeção para fins de elaboração de seu laudo de avaliação. Como o valor unitário do terreno calculado pela equipe de inspeção do TCE – RJ (R$ 98,10/m2) foi praticamente idêntico ao arbitrado pelos avaliadores da Prefeitura (R$ 98,00/m2), a diferença deveu – se à estimativa dos valores das benfeitorias, apurados pelos respectivos custos de reprodução devidamente depreciados. Os principais aspectos que distinguem a estimativa do custo de reedição da avaliação efetuada pelo TCE – RJ daquela efetuada pela Prefeitura Municipal são: a) Estimativa do Custo de Reprodução pela utilização do CUB de projeto semelhante, para cada Benfeitoria com BDI arbitrado e b) Depreciação física calculada pelo Critério de Ross – Heidecke, considerando respectiva idade, vidas útil, estado de conservação e valor depreciável para cada benfeitoria.
4.5 A Revogação do Ato de desapropriação Durante a inspeção, o ato de desapropriação foi revogado, evidenciando a incerteza da Prefeitura quanto ao interesse público no ato, em especial relativamente à adequação do valor praticado ao valor de mercado. A revogação fez surgir novas questões, relativas à devolução do imóvel desapropriado e a recuperação aos cofres públicos dos valores já pagos. A elaboração de laudo de avaliação de acordo com a NBR 14653 – 2 da ABNT, permitiu observar a distorção de aproximadamente R$ 1.350.000,00 a maior no valor praticado pela
74 Prefeitura. Caso não fosse revogado o ato de desapropriação, poderia o TCE/RJ ter aplicado multa de valor igual ao do dano apurado, devendo – se destacar que neste caso não apenas o agente público seria chamado a responder pelo dano, mas também os responsáveis, pessoa física ou jurídica, que contribuíram para a ocorrência do débito, inclusive os engenheiros de avaliações da Prefeitura, neste caso.
4.6 Decisão Plenária do Relatório de Inspeção Especial Em função da lacuna da deliberação 191 no controle dos recursos aplicados em desapropriações, uma vez que atos desta natureza não eram, à época da Inspeção, de encaminhamento obrigatório ao TCE – RJ, foi sugerido pela equipe técnica na conclusão do Relatório de Inspeção Especial, que os atos de desapropriação dos órgãos jurisdicionados passassem a ser obrigatoriamente encaminhados ao TCE – RJ, visando a prevenção de dano financeiro à Administração Pública decorrente de desapropriações por valor incompatível com o mercado imobiliário. Em função desta conclusão, este processo provocou a decisão plenária a seguir transcrita, datada de 14/08/2007: “(...) II – Pelo ENCAMINHAMENTO à Presidência deste Tribunal para que seja examinada, pela Procuradoria – Geral do TCE – RJ, a sugestão apresentada pelo Corpo Instrutivo (...) para que a prevenção de dano financeiro à Administração Pública decorrente de desapropriações por valor incompatível com o mercado imobiliário, e visando o incremento da efetividade do controle dos gastos públicos, que cópia dos atos de desapropriação dos órgãos jurisdicionados sejam ordinariamente encaminhados a este Tribunal, quando tiverem valor equivalente ou superior à modalidade de licitação por CONVITE para realização de obras e serviços de engenharia; (...)” grifos nossos
5. CONTROLE DOS ATOS DE DESAPROPRIAÇÃO PELO TCE – RJ APÓS FEVEREIRO DE 2008 Em 03/01/2008 foram publicadas no Diário Oficial do Estado do Rio de Janeiro as Deliberações TCE/RJ n os 244 e 245, as quais entraram em vigor em 1º de fevereiro de 2008 e passaram a estabelecer as normas a serem observadas no encaminhamento dos atos praticados pelos órgãos jurisdicionados estaduais e municipais, respectivamente, em substituição à mencionada Deliberação 191. As mencionadas deliberações contemplam previsão de encaminhamento obrigatório de atos de desapropriação de imóveis de valores superiores a R$ 360.000,00 para os órgãos jurisdicionados estaduais e a partir de R$ 80.000,00 para os municípios. Todos os atos de desapropriação encaminhados ao Tribunal de Contas, nos termos desta Deliberação, deverão ser acompanhados do respectivo laudo de avaliação, de acordo com as normas brasileiras de avaliação vigentes (NBR – 14653 da Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT). Portanto, desde fevereiro de 2008, com a substituição da Deliberação 191, foi eliminada a lacuna no controle dos atos de desapropriação pelo TCE/RJ.
75
76
ANEXO I. Planta esquemática do imóvel desapropriado. Não foram desapropriadas as seguintes áreas: Posto GNV – 1.768,88m²; Posto de combustíveis – 2.713,80m² e Shopping – 5.221,41m²
C R EC H E
LA Z E R
1 0, 3 8 m 2 R EC H E 9. 0 C E R E Z A L T E R R E NO gá s
A DO H I P E R M E RC
S HO P P I NG
² 5. 2 2 1 ,4 1 m A M E N TO E S TAC IO N m ² 2 5. 1 2 0, 4 4
Posto GNV 1.768,88 m²
Posto combustíveis 2.713,80 m²
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CASO 3 – LOCAÇÃO DE IMÓVEL – ATO DE DISPENSA DE LICITAÇÃO
ANÁLISE DE ATO DE DISPENSA DE LICITAÇÃO (fundamentado no inciso X do art. 24 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993)
Senhor Coordenador Geral da CAE, Versam os autos sobre Dispensa de Licitação (Proc. Adm. XX) realizada pelo ÓRGÃO JURISDICIONADO XX, tendo sido adjudicado o Sr. Fábio José Manoel Nogueira Rangel, formalizada através de Contrato, datado de 1º de novembro de 2006, às fls 33/38. Vieram, encaminhados pela SUE, conforme instrução da 2ª IGE às fls. 102/103, para manifestação desta Coordenadoria quanto aos valores praticados na locação do imóvel objeto do presente ato, situado à Rua Télio Barreto, nº 319, 1º pavimento, Centro, Macaé, RJ, com direito à utilização de duas vagas na garagem existentes no imóvel. O imóvel seria destinado a suprir a precariedade das atuais instalações do Centro Regional de Apoio Administrativo Institucional de Macaé, buscando atender às finalidades precípuas do ÓRGÃO JURISDICIONADO XX na localidade, tanto na proximidade com os órgãos de execução, quanto pelo horário de funcionamento (fl. 27). Conforme o contrato, o prazo da presente locação é de 36 meses, com início em 01/11/2006 e término em 31/10/2009 (cláusula quarta) e o valor praticado é de R$ 3.800,00 mensais, com valor global de R$ 136.800,00 (cláusula quinta), à fl. 34. Além do pagamento do aluguel, o locatário reembolsará o locador todas as taxas e impostos que incidam ou venham a incidir sobre o imóvel, excluídas as extraordinárias. A SSO, de acordo com suas atribuições, analisando a matéria do presente ato sob a ótica da economicidade, às fls. 46/49, baseado no Laudo de Avaliação às fls. 06/21, concluiu que seria necessário solicitar ao jurisdicionado o seguinte:
1. Planta baixa do imóvel objeto da avaliação, situado à Rua Télio Barreto, n.º 319, 1º pavimento, Centro, Macaé – RJ, e atualmente ocupado pelo ÓRGÃO JURISDICIONADO XX; 2. Critério de determinação dos valores arbitrados para o fator transposição (ou localização), os quais variam entre 0,95 e 1,10, conforme quadro de homogeneização às fls. 13;
78
3. Justificar a não utilização do fator de homogeneização área, tendo em vista o não atendimento aos preceitos do item B.5.2 Anexo B da NBR 14653 – – 2. A 2ª IGE, então, na conclusão de sua instrução, às fls. 58/59, sugeriu Diligencia Externa para que o ÓRGÃO JURISDICIONADO XX atendesse os itens em questão, com Comunicação ao atual titular da decisão daquela Corte. O Douto Ministério Público Especial manifestou – se no mesmo sentido. Em sessão plenária de 29/05/07, nos termos do voto do Exmo. Sr. Conselheiro Relator José Gomes Graciosa, à fl. 62, decidiu – se, dentre outros, pela Comunicação ao titular tit ular do ÓRGÃO JURISDICIONADO XX, para que se adotasse as providências necessárias ao cumprimento da Diligência Externa proposta pela instrução. Em atendimento a decisão plenária, o jurisdicionado encaminhou documentação através do Ofício GPGJ nº 497, consubstanciando neste Tribunal o Doc. TCE nº 32.122 – 8/07, juntado aos autos às fls. 67/100. Conseqüentemente, a 2ª IGE/SUE encaminha o processo a SSO/CAE, que analisa a documentação sob o aspecto da economicidade, quanto aos elementos enviados, em especial o novo Laudo de Avaliação.
ANÁLISE DO LAUDO A nova confecção do laudo de avaliação, às fls. 71/74, datado de 23/07/07, assinado por profissional habilitado, segue os critérios da Norma Técnica (NBR 14653 – 2), sendo utilizado o método comparativo direto de dados de mercado com o uso de tratamento por fatores e tem por objetivo a determinação d eterminação do valor de mercado para fins de locação do imóvel. i móvel. Foi classificado, segundo os avaliadores, como de Grau I para a fundamentação. Na coleta de dados de mercado foram efetivamente utilizados 11 elementos, sendo descartados cinco deles por apresentarem fatores fora ou próximos do intervalo de 0,50 e 1,50 e apresentadas informações relativas às características característi cas dos dados correspondentes aos fatores empregados, às fls. 71 e 75. De acordo com o Laudo, não foi possível obter oficialmente a planta de valores de Macaé, portanto optou – se pela não utilização do Fator de Transposição, para não incorrer em erro. Foram utilizados fatores de Padrão Construtivo e de Área, às fls 71/72. Após o tratamento estatístico foi adotado para o aluguel mensal do imóvel no referido Laudo, com área equivalente a 200,00m², o valor de R$3.000,00, à fl. 73. De acordo com o Contrato, de 01/11/06, o valor do aluguel mensal do imóvel é de R$3.800,00, à fl. 34, correspondente ao 1º pavimento do prédio e a duas vagas na garagem do imóvel, conforme a cláusula segunda, à fl 33. No tocante aos fatores de homogeneização, apresentados à fl. 72, não há concordância ou uniformidade quanto aos elementos pesquisados, ou seja: os fatores utilizados, referentes à área e padrão construtivo, diferenciam – se em sua concepção, analisados individualmente, fazendo com que determinadas amostras contribuam para o aumento da heterogeneidade dos valores unitários (NBR 14653 – 2, B.6 do Anexo B).
79 Diante do exposto, esta Coordenadoria efetuou o cálculo do valor de mercado para fins de locação do imóvel em tela, baseado nas amostras constantes do Laudo de Avaliação às fls. 71/74 do presente processo, desconsiderando o Fator Padrão Construtivo utilizado pelo avaliador. Este procedimento foi adotado em função do laudo não apresentar as informações relativas ao padrão construtivo de nenhum dos elementos da amostra, em desacordo com o preconizado pelo item 9.2.3 da NBR 14653 – 2 – tópico 4 da tabela 4 (graus de fundamentação no caso de utilização do tratamento por fatores). Acrescentando – se o fator oferta para o cálculo do valor de mercado, utilizando o fator área e seguindo o mesmo critério para a obtenção dos limites de confiança, chegamos a valores máximos e mínimos, respectivamente, respectivamente, de R$ 13,05/m² e R$ 10,77/m². Admitindo – se o maior valor unitário, R$ 13,05/m², obtemos R$ 2.609,12 para uma área equivalente a 200,00m². Somando – se a este o valor correspondente a duas vagas de garagem, R$ 163,07, depreendemos que, com os elementos trazidos aos autos, fundamentado na NBR 14953 – 2 e na NBR 12.721, podemos consolidar, para esse imóvel, o valor de R$ 2.772,20 R$ 2.800,00. →
ANÁLISE DOS ELEMENTOS PESQUISADOS HOMOGENEIZAÇÃO Elemento
R$
Área (m²)
Avaliando 1 2 3 o d 4 a 5 s i 6 u q 7 s e 8 P 9 10 11
1.650,00 2.200,00 2.200,00 1.500,00 2.900,00 1.500,00 5.000,00 5.000,00 1.600,00 2.000,00 2.200,00
200,00 160,00 2 0 0 ,0 0 1 5 0 ,0 0 1 2 0 ,0 0 1 7 6 ,0 0 1 0 0 ,0 0 3 0 0 ,0 0 150,00 1 4 0 ,0 0 2 0 0 ,0 0 2 0 0 ,0 0
→
R$/m² Fator oferta 10,31 11,00 14,67 12,50 16,48 15,00 16,67 33,33 11,43 10,00 11,00
Média 14,76 Desvio Padrão 6,62 Coef. Variação 0,45 Elem. suspeitos
0,95 0,95 0,95 0,95 0,95 0,95 0,95 0,95 0,95 1,00 0,95
Fator área
R$/m² Ho Homog.
0 ,9 5 1,00 0,93 0,94 0,97 0,92 1,05 0 ,9 3 0,91 1,00 1,00
9,27 10,45 12,97 11,14 15,16 13,07 16,66 29,47 9 ,9 3 10,00 10,45
Média Desvio Padrão Valor Crítico Chauvenet (1) (8)
0,73 2,76
1 3 ,5 1 5,79 2,00 OK Descartar
80
Elemento
R$
Área (m²)
Avaliando 1 2 o 3 d 4 a s i 5 u 6 q s 7 e 8 P 9 10
1.650,00 2.200,00 2.200,00 1.500,00 2.900,00 1.500,00 5.000,00 1.600,00 2.000,00 2.200,00
200,00 160,00 2 0 0 ,0 0 1 5 0 ,0 0 1 2 0 ,0 0 1 7 6 ,0 0 1 0 0 ,0 0 300,00 1 4 0 ,0 0 2 0 0 ,0 0 2 0 0 ,0 0
R$/m² Fator oferta 10,31 11,00 14,67 12,50 16,48 15,00 16,67 11,43 10,00 11,00
0,95 0,95 0,95 0,95 0,95 0,95 0,95 0,95 1,00 0,95
Média 12,91 Desvio Padrão 2,56 Coef. Variação 0,2
Fator área
R$/m² Ho Homog.
0 ,9 5 1,00 0,93 0,94 0,97 0,92 1 ,0 5 0,91 1,00 1,00
9,27 10,45 12,97 11,14 15,16 13,07 16,66 9 ,9 3 10,00 10,45
Média Desvio Padrão Valor Crítico Chauvenet
Elem. suspeitos
(1) (7)
1,07 1,92
1 1 ,9 1 2,47 1,96 OK OK
ANÁLISE DO COEFICIENTE DE VARIAÇÃO DOS FATORES Elem.
R$/m² inicial
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
10,31 11,00 14,67 12,50 16,48 15,00 16,67 11,43 10,00 11,00
Fator Oferta 0,95 0,95 0,95 0,95 0,95 0,95 0,95 0,95 1,00 0,95
Área 0,95 1,00 0,93 0,94 0,97 0,92 1,05 0,91 1,00 1,00
R$/m² homog. por cada fator Oferta Área 9,80 9 ,7 5 1 0 ,4 5 11,00 1 3 ,9 3 13,65 1 1 ,8 8 11,73 1 5 ,6 5 15,96 1 4 ,2 5 13,76 1 5 ,8 3 17,53 1 0 ,8 6 10,45 1 0 ,0 0 10,00 1 0 ,4 5 1 1 ,0 0
Média Desvio Padrão Coef. Variação Média 1 1 ,9 1
Tc 1,38
Limites de confiança Desvio Padrão n-1 2 ,4 7 9 Pavim. Tipo Garagem ( 2 vagas )
Área 200,00 m² 25,00 m²
12,31 2 ,3 8 0,2
12,48 2,65 0,2 13,05 10,77 R$ 2.609,12 1 6 3 ,0 7 2.772,20
81 Convém informar, que o objetivo da homogeneização homogeneização por fatores é corrigir as distorções existentes entre os elementos da amostra e o imóvel avaliando. O cálculo do coeficiente de variação, relação entre o desvio padrão e a média aritmética da amostragem propicia ao analista um conhecimento das condições que apresenta a amostragem, pois quanto menor for esse coeficiente, melhores as condições da amostragem. Conforme mencionado, à fl. 33, na cláusula segunda do contrato de locação e o que se pode observar nas plantas baixas às fls 78/79, a área destinada ao aluguel refere – se a um pavimento, bem como a duas vagas na garagem. A NBR 12.721 preconiza no item 7 (Critérios para determinação e cálculo de áreas), mais precisamente no subitem 7.6.1 (Coeficientes para cálculo das áreas equivalentes às áreas de custo padrão), que para garagem (item a) pode ser utilizado coeficiente de 0,50 no cálculo de equivalência de áreas. Portanto, utilizando – se o coeficiente para as duas vagas de garagem, o valor do aluguel seria correspondente a um andar tipo, R$2.609,12, com área proporcional a 200,00 m², somado ao valor equivalente ao das vagas de garagem, R$163,07, ou seja: R$2.772,20, aproximado para R$2.800,00 valor este inferior aos valores do laudo apresentado, R$3.000,00, às fls. 73/74, e do contratado para o aluguel mensal, R$3.800,00, à fl. 34.
COMENTÁRIOS A aplicação do laudo em questão, cujo método utilizado foi o comparativo direto de dados do mercado, obedeceu as seguintes etapas e procedimentos: •
•
•
•
Foi realizada uma vistoria do imóvel a ser avaliado, incluindo fotografias, conforme às fls. 82/85; O levantamento de dados de mercado foi planejado através de pesquisas de mercado local por meio de classificados de jornais, às fls. 91/97, com ofertas de mercado de imobiliárias im obiliárias da região, visando obter amostras válidas e confiáveis; Foi utilizado o critério de Chauvenet com distribuição “t” de Student, para “n” amostras e “n – 1” graus de liberdade, com confiança de 80%, consoante a NBR 14653 – 2 da ABNT, à fl 73. Utilizou – se tratamento dos dados por fatores: homogeneização por fatores (de padrão construtivo e de área), às fls. 71/72. Porém, não houve uniformidade no cálculo dos fatores, conforme comentado anteriormente à fl. 106.
82 CONCLUSÃO
Ante o exposto, sugerimos o encaminhamento do presente processo à 2ª IGE para prosseguimento do exame, ressaltando que os elementos trazidos aos autos permitem consolidar, para o imóvel em questão, fundamentado na NBR 14653 – 2, o valor de R$ 2.800,00 mensais para o aluguel. Entendemos, portanto, que cabe DETERMINAÇÃO ao Jurisdicionado para tomar as devidas providências quanto a alteração/regularização do valor do contrato, que se encontra em vigência, para R$ 2.800,00 mensais. DECISÃO PLENÁRIA VOTO 2985/2008
GC
–
2
PROCESSO: TCE – RJ N o 114.533 – 2/06 ORIGEM: ÓRGÃO JURISDICIONADO XX ASSUNTO: ATO DE DISPENSA DE LICITAÇÃO
Trata o presente processo do Ato de Dispensa de Licitação, com fundamento no inciso X do art. 24 da Lei Federal nº 8.666/93, formalizado pelo ÓRGÃO JURISDICIONADO XX com Fábio José Manoel Nogueira Rangel. O valor da despesa decorrente deste Ato é de R$ 136.800,00 (cento e trinta e seis mil e oitocentos reais) e tem como objeto a locação de imóvel no centro da cidade de Macaé, para instalação provisória do ÓRGÃO JURISDICIONADO XX, pelo prazo de 36 meses. Em Sessão Plenária de 29 de maio de 2007, através de voto da minha lavra, fls. 61/62,esta Corte de Contas decidiu pela Comunicação ao Ministério Público Estadual para cumprimento de Diligência Externa, bem como a inclusão dos dados deste Ato de Dispensa de Licitação no SIGFIS. A resposta à Comunicação acima referida encontra – se no Doc. TCE – RJ nº 32.122 – 8/07, às fls. 67/100 deste processo.
O Corpo Instrutivo, após nova análise (fls.102/113), sugere o Conhecimento do Ato de Dispensa de Licitação e o posterior Arquivamento deste processo, com Determinações ao ÓRGÃO JURISDICIONADO XX, para que: I. proceda à inclusão dos dados concernentes a este Ato de Dispensa de Licitação no SIGFIS;
