Red de Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal
Sistema de Información Científica
Omar Guerrero Orozco Reflexiones sobre la ciencia de la administración pública Convergencia. Revista de Ciencias Sociales, vol. 16, 2009, pp. 73-90, Universidad Autónoma del Estado de México México Disponible en: http://www.redalyc.org/art http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=10512244004 iculo.oa?id=10512244004
Convergencia. Revista de Ciencias Sociales, ISSN (Versión impresa): 1405-1435
[email protected] Universidad Autónoma del Estado de México México
¿Cómo citar?
Fascículo completo
Más información del artículo
Página de la revista
www.redalyc.org Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
Releones sobre la cenca de la admnstracón públca Omar Guerrero Orozco
Uniersidad Nacional Autónoma de México /
[email protected] Abstract: This
work is an exercise of reflection on public administration, as a social science, from three angles: epistemology, theory and research. It identifies the various vicissitudes public administration had to experience and confront in the building of a systematic body of knowledge as a science. The work put forward seven current epistemological arguments about the discipline, which highlig ht the discovery of the nature of public administration, the importance of addressing it as a problem of theoretical relevance, an d the significance entailed for those who engaged in the practice of public administration come to drink from the knowledge of the science of public administration. Into the theoretical problems, it inquires into the subject of knowledge of public administration which is the activity of the state aimed to broaden the prosperity of society, pointing out that the study of the administrative state is the object of the theory of public administration, the axial principle, the center. In research are studied the peculiarities that characterize this activity in public administration which highlights the crisis as one of the main triggers, as well as the continuity between the ideas. From this analysis the current assertion of the scientific nature of public administration and the recovery of its intellectual roots are verified, emphasizing the hard work in research, teaching and dissemination performed by many scholars who, forging successive generations of specialists, have contributed to construct the nobility titles of public administration. Key words: public administration, science, epistemology, theory and research. Resumen: Este trabajo constituye un ejercicio de reflexión acerca de la administración pública en cuanto ciencia social desde tres ángulos: la epistemología, la teoría y la investigación. Se señalan los diversos avatares que ha tenido que experimentar y enfrentar la administración pública en la edificación de una estructura de conocimiento sistemático para constituirse como ciencia. Se plantean siete razonamientos epistemológicos actuales sobre la disciplina, donde resalta el descubrimiento de la naturaleza de la administración pública, la importancia de abordarla como un problema teórico de relevancia, y la trascendencia que conlleva el que quienes se ocupen de la práctica de la administración pública abreven en el conocimiento de la ciencia de la administración pública. Dentro de los problemas teóricos se indaga sobre el objeto de conocimiento de la administración pública, que es la actividad del Estado encaminada a expandir la prosperidad de la sociedad, señalando que el estudio del Estado administrativo es el objeto de la teoría de la administración pública, su principio axial, central. En investigación se abordan las particularidades que caracterizan a esta actividad en la administración pública, donde resalta la crisis como uno de los principales detonantes, lo mismo que la continuidad entre las ideas. A partir de este análisis se corrobora la reivindicación actual del carácter científico de la administración pública y la recuperación de sus raíces intelectuales, destacando el arduo trabajo realizado en investigación, docencia y difusión por numerosos estudiosos que, forjando sucesivas generaciones de especialistas, han contribuido a construir los títulos nobiliarios de la administración pública. Palabras clave: administración pública, ciencia, epistemología, teoría, investigación.
ISSN 1405-1435, UAEM, Núm. Esp. IA 2009, pp. 73-90
Convergencia, Reista de Ciencias Sociales, Núm. Esp. IA 2009, Universidad Autónoma del Estado de México
Introducción
Cuando proyectamos este artículo, la ntencón ue bosquejar a grandes trazos los problemas prncpales de la admnstracón públca como cenca, es decr, tratarla desde los ángulos de la epstemología, la teoría y la nestgacón. En lo partcular, propusmos abordarla desde esa perspecta como punto de partda para su dentcacón como una de las cencas socales. Es decr, procuramos orecer un poco de luz sobre los problemas de la cenca de la admnstracón como cenca socal. Planteamiento
Los problemas epstemológcos de la admnstracón públca están relaconados prncpalmente con las zonas de relacón temátca que comparte con otras dscplnas socales hermanas, así como con la índole de su eolucón sngular. Desde tempo atrás, cuando hcmos una resón ehausta de la lteratura admnstrata que representa el ser y el deenr de la cenca de la admnstracón públca, resultó edente que sus problemas epstemológcos son etraordnaramente peculares. En orma prelmnar podemos adelantar que, dentro del concerto de las cencas socales, la admnstracón públca obedece a crcunstancas hstórcas que la conrteron en una dscplna hoy en día excepcional . En eecto, ecepconal en el sguente sentdo: En prmer lugar, la cenca de la admnstracón públca ha tendo un proceso de ormacón osclante como dscplna centíca. Dsrutando del estatuto de cenca, merced a los estudosos alemanes que de tal modo la cultaban desde dos sglos atrás, su eolucón ue sempre progresa a pesar de los altbajos estentes en su camno (Small, 1909). Su desarrollo ue como una carrera en la cual los países se ueron pasando la estaeta en etapas sucesas, una ez agotada la época naconal del caso. De Alemana y Franca pasó a España, Itala e Hspanoamérca; y luego a los Estados Undos y Gran Bretaña para, al nal, culmnar la carrera en releos, consoldarse y alcanzar su madurez y unersaldad relata. En segundo lugar, debemos hacer patente que la cenca de la admnstracón públca, así como sus dscplnas hermanas, ha sdo matera de nutrdos trabajos de nestgacón, docenca y dusón, tal como resulta edente en la densa lteratura producda sobre una dersdad de temas. Como matera de nestgacón ha sdo campo de culto de 74
Omar Guerrero Orozco. Reexiones sobre la ciencia de la administración pública
muchos estudosos, que orjaron sucesas generacones de especalstas. En el campo docente comenzó a ser proesada en Alemana desde el sglo xviii, eperenca emulada después en España, Franca y Colomba, entre otros países más, hasta nuestros días. Asmsmo, tuo una amplísma dusón, como es sble en las muchas publcacones de las obras de sus cultadores, algunas de las cuales apareceron hasta en cnco o ses edcones, y aún en más. En tercer lugar, la cenca de la admnstracón públca tene desde su orgen el doble aspecto de teoría y aplcacón. La mayoría de sus cultadores la han concebdo como un conjunto de conocmentos aplcables en beneco del desarrollo ntegral de la socedad, así como un antídoto contra los males de la burocratzacón, la mprosacón y la rutna. Abundantes testmonos hablan de este carácter teórco-aplcado, a saber: las grandes reormas admnstratas, que ncadas dos sglos atrás se han repetdo hasta la actualdad. La cenca de la admnstracón públca ha sdo una de las dscplnas socales con más lteratura producda por cuanto de la nestgacón aplcada se trata. En cuarto lugar, la cenca de la admnstracón públca se esparcó en otros muchos países del mundo. Pero, paralelamente, en cada país brotó un sesgo “localsta” que culturalmente determna su desarrollo, sn obstrur su progresón relatamente unersal. En qunto lugar, todos los países han enatzado en el ángulo técnco y descrpto a la admnstracón públca, que ha sdo predomnante en cada sto. Con el paso del tempo las refeones teórcas tenderon a desdbujarse, y la produccón de lteratura ue lmtada a manuales que descrben la organzacón y el unconamento de la admnstracón públca naconal en momentos hstórcos dados. Cada lbro, al pasar el tempo, permanece como una representacón gráca de la congelacón de la admnstracón públca en un momento determnado. Es como s una película, llena de momento y da, se conrtera de pronto en un conjunto de otograías estátcas y asladas entre sí. En seto lugar, la gran rqueza conceptual de la cenca de la admnstracón públca ue abandonada a aor del desarrollo de un lenguaje técnco nherente a la organzacón y al unconamento de las nsttucones admnstratas. Ocurró, consguentemente, una pauperzacón del doma admnstrato en aor de un lenguaje puramente aplcado. En séptmo lugar, los países que se caracterzaron por ser la cuna de la cenca de la admnstracón públca o las sedes nmedatas de su dusón 75
Convergencia, Reista de Ciencias Sociales, Núm. Esp. IA 2009, Universidad Autónoma del Estado de México
dejaron de cultarla en proecho del derecho admnstrato (Langrod, 1968). Su lugar ue ocupado por los Estados Undos, un país cuyo desarrollo centíco admnstrato ue tardío y adoptado, ascendendo rápdamente sobre el resto de las nacones. Sn embargo, muy pronto la dscplna ue perdendo característcas unersales para asumr la modaldad angloamercana, comenzando por el abandono del ocablo “cenca” y culmnando con su mezcla con la gerenca de empresas pradas (Langrod, 1954). En octao lugar, como derado de lo anteror, debemos consgnar que de la mutua asmlacón entre la admnstracón públca y la gerenca de empresas pradas, junto con los grandes tratadstas de la prmera, surgeron hombres de orentacón práctca que cultaban la gerenca prada, como Frederck aylor (1911) y Henr Fayol (1916), quenes pronto se conrteron en líderes del escenaro admnstrato públco. Esta prmacía gerencal lmtó el desarrollo centíco de la admnstracón públca, ortalecendo las perspectas aplcadas. Al ser los Estados Undos la uerza domnante en el mundo durante la prmera mtad del sglo xx, y estando lmtado allí el desarrollo centíco de la admnstracón públca, su horzonte tendó a estrecharse. En noeno lugar, a pesar del estado de cosas descrto, en algunos países descolló un proceso nnoador que se puede calcar como una dgncacón centíca de la admnstracón públca. Se caracterza por el abandono de los crteros meramente técncos, en aor de la rendcacón del carácter centíco de la admnstracón públca y la recuperacón de las raíces ntelectuales de la dscplna. Ello ocurró en Franca, España, Itala y Méco, en tanto que en los Estados Undos, luego de surr una crss de creatdad, se deron pasos rmes haca su recuperacón. En décmo lugar cabe señalar que una ez que los modernos cultadores de la cenca de la admnstracón públca tomaron concenca no sólo de la stuacón actual, sno de la grandeza centíca que antaño tuo nuestra matera, emprenderon un camno de recuperacón y engrandecmento que la ha puesto en el lugar que le corresponde. Fnalmente, en la últma década del sglo xx aparecó la nuea gerenca públca, una dscplna concebda en el seno de la economía neoclásca que ue propuesta como reemplazo de la admnstracón públca. Sn embargo, aún sendo dersas radcalmente, ambas han tenddo a conr al grado de que el nueo campo de estudo ue parcalmente asmlado por la admnstracón públca. 76
Omar Guerrero Orozco. Reexiones sobre la ciencia de la administración pública
Las refeones precedentes llean a una sere de deas que conene y merecen un comentaro. Por prncpo, no debemos oldar que la cenca de la admnstracón públca es un producto ntelectual determnado por los momentos de la hstora. Está encerrada en un espaco-tempo que la lmta y determna, pero que debe superar para prosperar y engrandecerse. En este espaco-tempo se le obseraba hasta hace poco como una mera técnca, como una matera carente de ambcones teórcas. odaía hay académcos que creen que la admnstracón públca no es una cenca, epresando de tal modo un sentmento de pobreza sobre el alor de su propo trabajo. odo lo anteror hace que los problemas epstemológcos de la cenca de la admnstracón sean tan mportantes. Epistemología
Por prncpo es menester que denamos la epstemología, es decr, la teoría del conocmento que se propone responder a una pregunta aal: cómo y por qué podemos conocer algo (Whte, 1999: 12). Cabe destacar que en contraste con otras dscplnas socales como la economía o la socología, que tan completa y sstemátcamente tenen sabdas sus uentes ntelectuales y su hstora de las deas, la cenca de la admnstracón públca gnoraba hasta hace poco tempo su pasado ntelectual. Hubo quenes pensaron que ese pasado no este, o ben, que se remonta cuando más al sglo precedente. oda cenca se construye acumulando saber, edcando una estructura de conocmento sstemátco sobre su objeto de estudo. Actualmente es mucho lo que se conoce, pero más lo que se ignora sobre la admnstracón públca, para hacerla prosperar. En eecto, ciencia mplca consderacones estátcas y dnámcas, porque armar que la cenca consste en puro conocmento acumulado es asumrla de un modo estaconaro (Van Dyke, 1960: 195). Una són semejante palpa la cenca como algo persstente, cuando más ben es gracas a la nestgacón centíca que aanza. S cesara la nestgacón se paralzaría el aance progreso del conocmento centíco. Hoy en día se puede armar que la epstemología de la admnstracón públca mplca los sguentes razonamentos: Prmero. La admnstracón públca ha dejado de ser conundda con la gerenca prada y la neogerenca públca, dejando de estar empantanada en los crteros técncos que nublan su erdadera naturaleza, que se ha 77
Convergencia, Reista de Ciencias Sociales, Núm. Esp. IA 2009, Universidad Autónoma del Estado de México
redescuberto y lo que alta por descubrrse. Por lo tanto, su prmer problema epstemológco no consste en lo que se conoce, sno en lo que aún se ignora. Segundo. Paralelamente se ha dejado de conocer sólo lo secundaro, es decr, lo puramente técnco, para hacer un lugar prncpal a lo prmaro. El segundo problema es el relato a lo que se conoce, en qué consste y qué cualdad tene. ercero. El sguente problema ncumbe a la proporcón entre lo que se ignora y lo que se conoce, es decr, la orma en que se reertan las prordades para dar preemnenca al prmero. Lo prncpal es plantear lo que se tene que conocer. Cuarto. La cenca de la admnstracón públca ha sdo una dscplna undamentalmente aplcada. El problema por denr es a qué se debe aplcar: antes lo era a los problemas de la socedad, ahora a los problemas de la organzacón admnstrata. Ha de aplcarse, antes que nada, a los problemas de la socedad porque tal es su objeto y razón de ser, y de cuyo éto dependerá su aplcacón secundara a los problemas de la organzacón admnstrata. Este es el cuarto problema epstemológco. Qunto. La cenca de la admnstracón públca no debe contnuar desarrollándose como una dscplna puramente aplcada, como todaía la concben algunas personas. En la actualdad los problemas son tan complejos que es necesaro que la admnstracón públca, como otras cencas socales, se aborde como un problema teórco de gran releanca. La tarea de nuestro tempo consste en desarrollar una teoría admnstrata públca trascendental. Seto. El admnstrador públco no puede ejercer su proesón n aplcar sus conocmentos y destrezas n dentcar los problemas de la admnstracón públca s gnora qué es la admnstracón públca. El saberlo requere la eperenca humana, pero no de un hombre nddual, sno del hombre de ayer y hoy, que por medo de su práctca acumulada y asocada puede enseñar mejor que nade. Esta eperenca, mposble de ser contenda por una sola mente, reposa en esas etensones cerebrales que son los lbros. Hagamos uso de ellos, junto con los progresos de la computacón, la telemátca y las tecnologías modernas. Séptmo. Ese Parnaso admnstrato es el ehículo dóneo para cambar dentamente las proporcones entre lo que ignoramos —lo mayor y lo más mportante—, y lo que sabemos, lo menor y lo menos mportante. Es nútl plantearnos problemas epstemológcos complejos y arados cuando 78
Omar Guerrero Orozco. Reexiones sobre la ciencia de la administración pública
el más smple y releante: el alcance y la proporcón de lo que gnoramos y sabemos, no está resuelto. Resolamos dentamente este problema y luego pasemos a otros no tan releantes. Marano Baena del Alcázar propuso restablecer la dgndad centíca de la admnstracón públca como una de las cencas socales, así como recuperar su únca raíz, aquella que se remonta al cameralsmo y la cenca de la polcía. En n, ser la base actual que permta una reconsderacón nmedata y con eectos duraderos de la cenca de la admnstracón públca como teoría de la admnstracón del Estado, desde el punto de sta de su actualdad (Baena, 1985: 19-28). El dstngudo proesor español desecha la nterpretacón de la cenca de la admnstracón públca con undamento en temas nstrumentales y menudos, como los propos de la raconalzacón de mpresos o los procesos admnstratos de los epedentes. Se debe re-tomar el hlo que se rompó hace 180 años y contnuar estudando su objeto de análss: el Estado. Es retornar para contnuar reconstruyendo una tradcón abandonada, oler a stuar a la cenca de la admnstracón públca como el estudo del Estado. Baena del Alcázar eplca que la cenca de la admnstracón públca no es una dscplna en “el sentdo conenconal”, porque en ella no este un condconamento mutuo entre el objeto y el método, que le es característco a las demás cencas. Esto eplca por qué su campo de saber ha sdo un terreno en el cual se han aplcado enoques y métodos proenentes de otras cencas socales, sn que por ello se trate de un estudo plurdscplnaro y mucho menos smple. En n, en nuestra dscplna este “la renunca a la obsesón metodológca de construr una cenca conenconal”, que “en nuestro caso tene lugar un predomno del objeto sobre el método”. En eecto, la ausenca en el rgor metodológco ha sgncado la omsón de centcdad, pues con la aplcacón de métodos ajenos se ha querdo er una cenca de la admnstracón multdscplnara o plurdscplnara. Del predomno del objeto sobre el método se pueden obserar las causas de los desíos y etraíos de quenes abandonando o smplemente omtendo el estudo del Estado han “nentado” su propa cenca de la admnstracón públca. Así, “es el objeto el que dota de undad centíca a la matera”. Hoy en día resulta edente que se ha restablecdo la dgndad centíca de la admnstracón públca como una de las cencas socales. Ello quere decr que se han recuperado sus raíces, pues ahora el cameralsmo y la cenca de la polcía son aprecados como su uente; y que la cenca de la admnstracón públca, en nuestro tempo, trata de la admnstracón 79
Convergencia, Reista de Ciencias Sociales, Núm. Esp. IA 2009, Universidad Autónoma del Estado de México
del Estado moderno. Sn embargo, esto no mplca que la cenca de la admnstracón públca quede anclada en el pasado. Durante las tres décadas pasadas se ha nsstdo en la necesdad de recuperar al pensamento publadmnstrato. Se ha hecho para re-tomar el hlo roto cas dos sglos atrás, restablecer la tradcón perdda y contnuar estudando el objeto de estudo etraado: el Estado. Esta tarea se ha cumpldo con plentud. El prmer paso se ha dado. El segundo paso consste en establecer una perspecta ecuménica de la cenca de la admnstracón públca, ntegrando las contrbucones estadoundenses e nglesas con las europeas contnentales, añadéndoles las eperencas hspanoamercanas, entre otras más, propas de un mundo globalzado. Se debe, pues, trascender los naconalsmos admnstratos para alcanzar la meta superor de una cenca de la admnstracón públca de aspracones unersales, sn renuncar a la cultura admnstrata propa. En este punto cabe detenernos un momento porque, como lo amos a obserar, no es automátco que una dscplna aance, ncluso dentro de condcones óptmas. Hay épocas en las cuales pueden surgr uerzas capaces de desar un camno propco al desarrollo de una dscplna. En el pasado esteron condcones que se podían consderar como más propcas, cuando en el prmer cuarto del sglo xx y algo más la presenca del pensamento admnstrato alemán, rancés y brtánco era patente en los Estados Undos. Harold Lask proesó cátedra en Harard, mentras que su amgo Hermann Fner (Fner, 1932) había emgrado a Chcago donde publcó su gran obra sobre el goberno moderno. Entre los alemanes destacan Carl Fredrch, Arnold Brecht y Frtz Morten Mar, así como el norteamercano Ernst Freund, quen publcó una obra sngular muy europea, muy alemana (Freund, 1928), acerca de los poderes admnstratos sobre las personas y las propedades. Como Freund, quen estudó en Alemana, Herman Gerlach James (1913) sacó proecho de sus cursos en ese país publcando en 1913 un lbro sobre la admnstracón prusana. Para entonces enormes espacos de conocmento poltológco sembrados por Westel W. Wlloughby (1918) habían dunddo de un modo muy etenso las teorías prusanas sobre el Estado y el goberno. En este ambente bastante propco, Leonard Whte, quen domnaba el rancés y mantenía un contacto estrecho con pensadores admnstratos europeos, optó por desechar esa tradcón y asumr en su lugar el management .1 Su enorme nfuenca en los Estados Undos produjo 1 Whte (1930) ue el aro que lumnó el cong reso nternaconal de cencas admnstratas 80
Omar Guerrero Orozco. Reexiones sobre la ciencia de la administración pública
la adopcón de un camno que alejó a su país de los desarrollos europeos, y s ben ese camno se ramcó uera de su patra y ue domnante, ahora mantene su teoría admnstrata en un parroqualsmo tan ntenso como la gratacón de un hoyo negro. De orma paralela ocurró un alejamento entre la admnstracón públca y el derecho admnstrato, prncpalmente porque el propo Whte se apartó de los temas jurídcos para acercarse estrechamente al management . En su trabajo sobre Bonnn, a quen consdera como un personaje “obscuro”, parangona al autor rancés con Freund, tratadsta muy dstngudo del derecho admnstrato, soslayando no sólo este campo del saber jurídco, sno pasando por alto que el lbro de Bonnn ue el prmero en la matera que se supone Whte domna (Whte, 1945: 272-273). Empero, por más prestgo del que gozaba Whte, esto no era sucente para empujar todo un cuerpo de conocmento en una sola dreccón. Se trató de una tendenca de ese tempo, que en los Estados Undos apuntaba al desarrollo del management como un concepto aal en la admnstracón públca del país. Dwght Waldo anotó que éste no ue un epermento del todo etoso para establecer la dentdad de la admnstracón públca, n nada sencllo, pero lo más lamentable ue que los admnstratstas se lsonjearon de haberlo logrado (Waldo, 1990: 77). En todo caso, la cenca de la admnstracón públca se lberó del derecho admnstrato que la desplazó y reemplazó por más de una centura (sglo xix y mtad del xx), mas no a traés de la metodología de Whte. Asmsmo, saló arosa del acecho de la gerenca prada con la cual sostuo un duelo constante a lo largo de medo sglo (xx); y ahora msmo no sólo ha superado la agresa nasón de esa transdscplna económca llamada “nuea gerenca públca”, sno que la ha asmlado parcalmente a su campo dscplnaro. Por lo tanto, el tercer paso es ortalecer su centro conceptual: el Estado. Y hacer patente, como propos, los temas relatos a lo públco, la cudadanía, la rendcón de cuentas y otros más, que se le ha pretenddo sustraer. de 1923, reunón de la que emanó posterormente un lbro sobre el serco cl en el mundo, y del cual, además de su trabajo sobre los Estados Undos, tradujo aros de los documentos. Para abundar más, no debemos soslayar que en 1948, en la cuarta edcón de su lbro más amoso (Whte, 1926: xiii), conocó y reconocó a Charles-Jean Bonnn, aunque no lo nluyó para nada, toda ez que posterormente hzo una reseña de su obra que tampoco dejó huella en su persona (Whte, 1945). ardíamente, pero áldo al n, décadas después Dwght Waldo (1990) se lamentó grandemente de ese apartamento del pensamento europeo, proponendo un retorno a la cultura admnstrata grecolatna. 81
Convergencia, Reista de Ciencias Sociales, Núm. Esp. IA 2009, Universidad Autónoma del Estado de México
Fnalmente, el cuarto paso consste en hacer de la cenca de la admnstracón públca un campo del saber “conenconal”, es decr, donde mpere el rgor del método centíco y se abandone la perspecta plur, nter o transdscplnara. Sn cejar en el hecho de que su objeto es el que dota de undad centíca a la matera, la admnstracón públca debe acatar las reglas del método centíco, del msmo modo como lo hacen la cenca polítca, la socología y la economía. En suma, el problema epstemológco aal en admnstracón públca es su “autoconcenca”, es decr, saberse una entdad ndependente, una dscplna denda como campo de saber con prncpos propos (Waldo, 1948). S una cenca consste en la produccón de eplcacones sstemátcas, basadas en datos empírcos undos lógcamente en orma de patrones regulares (Nagel, 1961: 5), la admnstracón públca tene este talante. Problemas teóricos
La cenca de la admnstracón públca es la dscplna que estuda al Estado, desde el ángulo de su actiidad en el seno de la socedad (Sten, 1897). Sn embargo, no abraza del todo la accón del Estado. Comprende, como objeto de conocmento, su actdad encamnada a epandr la prosperdad de la socedad, a la que se debe. No estuda al Estado en general, sno al Estado administratio. La admnstracón públca como dscplna centíca es el producto del desarrollo del Estado admnstrato y tene su razón de ser como doctrna dedcada al estudo de los problemas de éste. Sendo el Estado admnstrato para la cenca de la admnstracón su objeto de conocmento, obamente sus tratadstas lo han concebdo con precsón epstemológca. Es decr, los centícos de la admnstracón públca consderan al Estado desde el punto de sta admnstrato. Su aporte, en contraste con otras cencas socales, consste en el eamen del Estado desde la perspecta de su actdad, que es lo que propamente dene a la admnstracón en sí. La cenca de la admnstracón públca, en suma, estuda la actdad del Estado en la socedad, cuando tal actdad se encamna a crear las condcones de da necesaras, sucentes y bastantes, para nutrr de ella sus propas uerzas. Más precsamente, la admnstracón públca es la que tene la gestón de los asuntos comunes respecto de la persona, de los benes y de las accones del cudadano como membro del Estado, y de su persona, sus benes y sus accones como ncumbendo al orden públco (Bonnn, 1809: 59). 82
Omar Guerrero Orozco. Reexiones sobre la ciencia de la administración pública
Es mérto de la cenca de la admnstracón públca haber aberto un campo a la nestgacón en cencas socales: la gestón de los asuntos públcos por medo de las relacones entre el Estado y la socedad, dentro del marco del crecmento de la publcdad de la da estatal y ente a la pracdad de la da cl. Estas relacones contrbuyen a dstngur la caracterzacón del hombre como cudadano y como ndduo partcular. al dstncón conceptualza al Estado admnstrato estente a partr de esa antnoma que hace de sus membros —los cudadanos— una de las partes que lo componen, junto con la burocraca en la que encarna su razón, la razón de Estado, seres dstntos de los ndduos partculares que ntegran el todo de la socedad cl. La admnstracón públca este por cuanto este la relacón de “todos con uno y uno con todos”. El estudo del Estado admnstrato, como el objeto de la teoría de la admnstracón públca, domna el uso del prncpo aal. 2 El uso de principios es emblemátcamente obserable en las obras de muchos de los grandes centícos socales, que los han utlzado en sus ormulacones teórcas, al menos mplíctamente. Es el caso de Ales de ocquelle, quen obseró a la centralzacón admnstrata mperante antes y después de la Reolucón, como estructura nterpretata de la contnudad de la socedad rancesa (ocquelle, 1856). Mentras que para Ma Weber el prncpo aal ue el proceso de raconalzacón, msmo que le hzo entender la transormacón del mundo occdental. A partr de tal prncpo es eplcable el cálculo raconal, la tecnología, la étca económca y la admnstracón (Weber, 1966). Por su parte, Fredrch Hayek utlzó a la eolucón espontánea como estructura aal para dar sentdo al desarrollo de las nsttucones socales, contrastándola de lo que llamó el “raconalsmo constructsta” proesado típcamente por Hobbes y Rousseau (Hayek, 1985: 77-78). Hayek contrasta el “orden creado” (eógeno u ordenacón), al que tambén llama estructura , orden artifcial u organización —por cuanto orden socal drgdo—, con el orden autógeno o endógeno dendo como “orden espontáneo”. Para tal eecto usa el grego clásco, que cuenta con ocablos derentes para desgnar 2 Los prncpos y estructuras aales consttuyen el esuerzo por especcar no tanto la causacón de un problema de nestgacón, sno su centralidad . Una estructura aal este, por ejemplo, cuando el estudoso se nquere acerca de cómo una socedad obtene cohesón, hacendo eplícto el esquema conceptual que especca el marco organzador del cual penden las nsttucones. ambén consste en el principio energético que goza de prmacía lógca sobre todos los demás prncpos (Bell, 1973: 10-11). 83
Convergencia, Reista de Ciencias Sociales, Núm. Esp. IA 2009, Universidad Autónoma del Estado de México
a ambos: taxis para reerr al orden creado y kosmos para desgnar al orden espontáneo, ocablo que orgnalmente aludía al orden conenente de un Estado o la comundad. Sn embargo, en contraste al postulado de Hayek, la magen moderna de taxis es la organzacón dotada de dsón del trabajo especalzado y la jerarquía de autordad. Ahora el mundo organzado se caracterza por la asocacón netable de la accón y la jerarquía (Tompson, 1961: 4-6 y 58-61). No se trata, empero, de una magen pramdal nmól, o la representacón nanmada del organograma, sno la estampa de la relacón mando-obedenca. La jerarquía es un sstema de papeles caracterzados por la supraordenacón y subordnacón, ormando una cadena en la cual, desde la cma a la base, el de arrba manda y el de abajo obedece. Los papeles están congurados en atencón a las epectatas de los otros —en un sentdo weberano de accón socal—, de modo que cada actor en el drama jerárquco tene derechos y responsabldades en uncón de la poscón que guarda. Se trata de papeles jerárqucos. Las relacones jerárqucas se caracterzan por dos stuacones mutuamente relaconadas: esas relacones sobre-enatzan el eto e nra-enatzan la nnoacón. al es la eplcacón, por qué los sstemas jerárqucos aorecen el statuo quo. axis, como concepto central en admnstracón públca, se refeja en categorías usuales como poder, autordad, supersón, control, mando, goberno, régmen, Estado —como organzacón de domno—, rendcón de cuentas y otras más, que entrañan la nocón de jerarquía. Es la estructura de accón que organza en esquema del que penden las categorías señaladas. Problemas de investigación
La nestgacón es un tema de añeja data en admnstracón públca. Sn remontarnos mucho en el pasado, podemos ctar un lbro típco preparado por un consejo centíco en cencas socales, bajo la dreccón de Wllam Anderson y John Gaus, donde es obserable la releanca otorgada a la ndagacón centíca en el campo (Anderson y Gaus, 1945). Más recentemente, una obra colecta se ha abocado al tratamento del tema de un modo puntual, destacándose en sus págnas una cruzada en pro de la recuperacón de las dscplnas humanístcas ( Jay y Adams, 1994). En admnstracón públca, como en cualquer campo del saber, la nestgacón ocupa un sto releante. Ello obedece a que el conocmento estente es una parte releante del entramado de la cenca, pero 84
Omar Guerrero Orozco. Reexiones sobre la ciencia de la administración pública
no necesaramente su porcón esencal, la cual radca más ben en la contrbucón progresa que cada desarrollo centíco actual presta a los desenolmentos uturos. Su esenca yace en la actdad nestgadora, es decr, la ectacón por nestgar (Van Dyke, 1960: 195). Como la cenca es una empresa especulata que desarrolla aances contnuos haca lo desconocdo, s la búsqueda de conocmento cesa, su esenca se dspa. Porque la cenca no consste sólo en recoplar lo sabdo n en la ordenacón en esquemas de pensamento, sno en aanzar sobre algo desconocdo para tratar de reelarlo: cenca es descubrr las cosas. al es el moto por el cual, más allá de los problemas del método, mperan los problemas del conocmento. Conocer es ante todo nterrogar, pues toda cenca responde preguntas que son planteadas. Habda cuenta de que el prncpo de la cenca es la curosdad, el centíco deduce u obsera, pues necesta una dea “ncadora” que no nace espontáneamente, sno del contacto entre el saber y la realdad (Burdeau, 1959: 8-9). La cenca nca a partr de un contacto ntuto. Como el prncpo de la nestgacón depende de la naturaleza de la realdad por conocer, cada cenca elabora un método consonante con ella msma. De aquí que la deduccón sea propa para la especulacón abstracta, mentras que la nduccón se utlce para la obseracón de enómenos concretos, s ben en ambos casos la conduccón del razonamento está subordnada al conocmento de lo real. Por lo tanto, la “pregunta” se orenta sobre el sentdo de la nestgacón, se reere a qué se propone el nestgador cuando realza su quehacer. Pues la nestgacón es una acttud tal del hombre asumda rremedablemente desde un prncpo para subsstr, mucho antes de que estera la cenca. Esto ocurre porque el hombre nestga cuando e una “stuacón problemátca”, la cual, dcho sea de paso, no es necesaro buscarla, porque acosa al hombre por doquer. En eecto, una stuacón problemátca es de suyo ndetermnada e ncerta, por lo cual no sabemos qué puede resultar, y s lo sabemos, no somos capaces de etarlo porque la ncertdumbre mpde manpularla para poderla alterar (Imaz, 1938). Por tal moto, en una stuacón semejante se nestga, es decr, se tantea o se compara, o ben, se resalta lo sgncato para clarcar el panorama. Cuando se e claro, la stuacón ha cambado gracas a la accón nestgadora, pues se ha conertdo en una “stuacón resuelta”. Como una situación problemática es tenda como tal en su totaldad, orece un carácter sngular porque en ella no destaca un rasgo, sno su conjunto. El hecho es modcado cuando nestgamos, por cuanto es obserado desde ángulos derentes. Por ello, 85
Convergencia, Reista de Ciencias Sociales, Núm. Esp. IA 2009, Universidad Autónoma del Estado de México
cuando se “e claro”, sgnca que la stuacón mantene su dentdad como objeto problemátco, pero bajo la condcón de estar resuelta. De ncerta e ndetermnada, la stuacón se conerte en una totaldad resuelta que permte obrar. La situación problemática es típca en admnstracón públca, pues son las “crss” los perodos que usualmente ncentan sus trabajos de nestgacón. Su prncpo causal es pecular. Para nade es un secreto el peso de la contnudad en admnstracón públca, la cual se aana por segur y conclur su hacer, para luego contnuar en marcha y oler a culmnar. Buena parte del pensamento admnstrato ha emanado de esta condcón, pues, como es obserable en muchos escrtos, la dea admnstrata es mpulsada por una dea precedente, hasta ormar una larga cadena de la cual con recuenca no se sabe su nco y mucho menos su destno. De lo que se trata es encontrar el orgen de la dea, el cual es, a menudo, el momento ncal de una crss. El dato prncpal buscado en admnstracón públca para escrbr “con tnta negra esa pedra blanca”, que consttuye el hto y que señala el prncpo de un perodo, es la concenca de una crss (Beneyto, 1958: 28). No son pocos los perodos de la hstora que se edencan, en su orgen, a partr de una admnstracón públca que camba de orma, ben porque racasó, ben porque se le conía el éto uturo. Sn embargo, en admnstracón públca ha sdo preponderante el papel de la docenca. De hecho, buena parte de sus cultadores han sdo destacados proesores. En eecto, la docenca y la nestgacón an de la mano. Pero la nestgacón tene su propo alor, su propa mportanca, sobre todo cuando se empeña en producr conocmento cuyo destno puede ser múltple, y no necesaramente orentarse a la solucón de problemas práctcos nmedatos; o ben, a la actdad docente. La nestgacón básca, entonces, habrá de dstngurse de la docenca y de la nestgacón aplcada. La nestgacón básca en admnstracón públca se reere a los estudos cuya naldad se orenta a explicar , más que a aplicar , de modo que sólo se encamna a la aplcacón sempre y cuando la eplcacón haya preamente sstematzado el objeto de estudo; es decr, en la medda que la aplcacón del conocmento suponga la comprensón sstemátca del objeto de estudo. Porque cuando son conocdos los límtes de un campo de estudo por medo de la nestgacón básca, es decr, por medo de la eplcacón del objeto, el conocmento producdo puede conertrse en nstrumentos de aplcacón concreta cuya naldad conssta en la solucón de problemas. Así, aunque la solucón sea parcal, lmtada, al nal es una solucón real. 86
Omar Guerrero Orozco. Reexiones sobre la ciencia de la administración pública
En las cencas socales la nestgacón básca tene como propósto la comprensón de los problemas de la socedad moderna, problemas que pretende plantear y ayudar a resoler, pero no soluconarlos drectamente. al es su naldad; deja la resolucón a quenes tenen en sus manos las decsones y los medos para hacerlo. Pero la admnstracón públca hasta ahora ha sdo la ecepcón, porque la nestgacón sgue sendo domnada por estudos correctos nmedatos a la organzacón y el unconamento de dependencas admnstratas o, en su deecto, a la descrpcón de hechos e nsttucones. En todo caso, está destnada a la solucón de problemas nmedatos o a la mera descrpcón supercal. Hasta ahora el desarrollo del conocmento de la admnstracón públca se ha lmtado preponderantemente a los estudos de casos y programas de nestgacón destnados a dar solucón nmedata a los eectos perceptbles de los problemas, pero no a la solucón radcal de sus causas. El grueso de la nestgacón centíca debe recaer en las nsttucones académcas, por razones tan mportantes como aquellas que testmonan que díclmente un goberno puede nestgarse con objetdad. Muchos de sus problemas son soluconables sempre y cuando se estuden con objetdad. La nestgacón no se restrnge a la solucón de problemas nmedatos, pues se orenta más ben al análss sstemátco y a la eplcacón de los undamentos económcos, socales y polítcos de la admnstracón públca. Una de las causas del abandono de la nestgacón de la admnstracón públca radca en la nclnacón de muchos académcos por estudar la accón gubernamental desde el ángulo puramente admnstrato, descudando el aspecto polítco. El crtero undmensonal y puramente práctco con que la admnstracón públca es estudada, enseñada y practcada ha conducdo a una dencón técnca, lo que a su ez dera en el planteamento táctamente “técnco” de sus problemas. Un enoque admnstrato supercal dera necesaramente en una solucón admnstrata gualmente supercal, deslgada del basamento económco, socal y polítco del cual brota. La nestgacón básca en la admnstracón públca ha prosperado porque hay nestgadores hacendo su trabajo. La nestgacón tene alor por sí msma, de manera que es aceptable su nculacón a la docenca y al ejercco de la proesón en la medda en que la propa nestgacón se realce con una naldad eplcata, como algo que encerra un alor nherente. Sólo así la nestgacón centíca se podrá poner al serco de la práctca y la docenca. 87
Convergencia, Reista de Ciencias Sociales, Núm. Esp. IA 2009, Universidad Autónoma del Estado de México
El panorama de la nestgacón en admnstracón públca ha dejado de ser sombrío. No sólo estamos ante perspectas aorables y estmulantes, sno tambén dentro de nsttucones académcas sucentemente capaces de hacer una realdad de la nestgacón admnstrata centíca. Epílogo
Hace mucho tempo que se dejó de objetar el estatuto centíco de la admnstracón públca, prncpalmente merced a la dusón amplada de muchos estudosos cuyas obras patentzan su orgen remoto, sus undamentos epstemológcos sóldos y la actdad nestgata a. Esten pocos recntos académcos donde todaía subsste la brecha entre el temaro admnstrato y las uentes autorales escogdas, es decr, la enseñanza de la admnstracón públca con autores ajenos a la dscplna. Como es patente, la admnstracón públca alcanzó su mayoría de edad. Bibliografía
Anderson, Wllam y John Gaus (1945), Research in Public Administration, Chcago: Publc Admnstraton Serce. Baena del Alcázar, Marano (1985), Curso de Ciencia de la Administración, Madrd: ecnos. Bell, Danel (1973), Te Coming o Post-industrial Society , New York: Basc Books, Inc., Publshers. Beneyto, Juan (1958), Historia de la Administración Pública Española e Hispanoamericana , Madrd: Agular. Bonnn, Charles-Jean (1809), Principes d’Administration Publique, por Serir a l’Études des Lois Administraties, et Considérations sur l’Importance et la Nécessité d’un Code Administrati, Suies du Project de ce Code. Obrage Utile Aux Préets, Sous-préets, Maires et Adjounts, aux Membres des Conseils Généraux de Départaments, de Préectures, d’Arrondissemenns, Communaux et Municipaux , A Pars, chez Clement Fréres, Lbrares, seconde édton. Burdeau, Georges (1959), Método de la Ciencia Política, Buenos Ares: Edcones Depalma. Dyke, Vernon an (1960), Political Science: a Philosophical Analysis , Stanord: Stanord Unersty Press. 88
Omar Guerrero Orozco. Reexiones sobre la ciencia de la administración pública
Freund, Ernst (1928), Administratie Powers oer Persons and Property, Chcago: Te Unersty o Chcago Press. Hayek, Fredrch (1985), Derecho, Legislación y Libertad: Orden y Norma, Madrd: Unón. Fayol, Henr (1916), Administration Industrialle et Générale, París: Dunod. Fner, Hermann (1932), Teory and Practice o Modern Government , New York: Henry Holt and Company. Imaz, Eugeno y John Dewey (1938), Lógica: eoría de la Investigación , Méco: Fondo de Cultura Económca. James, Herman Gerlach (1913), Principles o Prussian Administration, New York: Te MacMllan Company. Langrod, Georges (1954), La Science et l’Enseignement de l’Administration Publique aux États-Unis, París: Lbrare Armand Coln. Langrod, Georges (1968), “Drot Admnstrat et Scence Admnstrate: Antagonsme ou Harmonsaton?, en Bulletin de l’Institut International d’Administration Publique , núm. 5. Nagel, Ernest (1961), Te Structure o Science, Indanapols: Hackett Publshng Company. Small, Albon (1909), Te Cameralists: Te Pioneers o German Social Policy, Chcago: Te Unersty o Chcago Press. Sten, Lorenzo (1897), La Scienza della Publica Amministrazione , orno: Unone pograco-Edtrce. aylor, Frederck (1911), Te Principles o Scientifc Management , New York and London: Harper and Brothers Publshers. Tompson, Vctor (1961), Modern Organization, New York: Alred Knop. ocquelle, Ales de (1856), L’Ancien Régime et la Réolution, París: Gallmard Édtons. Waldo, Dwght (1948), he Administratie State , New York: he Ronald Press. Waldo, Dwght (1990), “A Teory o Publc Admnstraton Means n our me a Teory o Poltcs also”, en Lynn, Naom y Aaron Wldawsky [eds.], Public Administration: Te State o Discipline, New Jersey: Chatham House Publshers. Weber, Ma (1966), Economía y Sociedad , Méco: Fondo de Cultura Económca. Whte, Jay and Guy Adams (1994), Research in Public Administration, Tousand Oaks and London. 89
Convergencia, Reista de Ciencias Sociales, Núm. Esp. IA 2009, Universidad Autónoma del Estado de México
Whte, Jay (1999), aking Language Seriously: the Narratie Foudations o Public Administration, Washngton: Georgetown Unersty Press. Whte, Leonard (1930), Te Ciil Serice in the Modern States , Chcago: Te Unersty o Chcago Press. Whte, Leonard (1926), Introduction to the Study o Public Administration, New York: Te MacMllan Company. Wlloughby, Westel W. (1918), Prussian Political Philosophy, New York: A. Appleton and Company. Omar Guerrero Orozco . Lcencado en Cencas Polítcas y Admnstracón
Públca por la Facultad de Cencas Polítcas y Socales de la Unersdad Naconal Autónoma de Méco, y Doctor en Admnstracón Públca por la msma Facultad. Actualmente es proesor de tempo completo en dcha Facultad, y es nestgador naconal nel iii en el Sstema Naconal de Inestgadores, además de membro de la Academa Naconal de Cencas y del Semnaro de Cultura Mecana. Su campo de estudo comprende temas admnstratos, polítcos, así como de admnstracón de justca. Su obra escrta ncluye más de cen publcacones entre lbros, artículos y opúsculos. Enío a dctamen: 12 de agosto de 2009. Aprobacón: 31 de agosto de 2009.
90
