POLITICA Y ADMINITRACION DE LA GESTION PUBLICA INTRODUCCIÓN Las intervenciones gubernamentales para cubrir las necesidades y expectativas de los ciudadanos enmarcados en los objetivos primordiales del Estado son el resultado de la aplicación de procesos, que en su conjunto denominamos Gestión Pública. La manera como se lleva a cabo estos procesos determina la eficiencia, eficacia y calidad de dicha gestión. La adecuada conducción de la Gestión Pública permite mejorar la capacidad de servicio del Estado, con una modernización de los sistemas que lo componen, un personal con capacidades para lograr los objetivos y metas propuestas y habilidades para anticiparse a los problemas y resolver situaciones difíciles, así como para proyectarse a un futuro posible y diseñar los caminos necesarios que permitan el desarrollo de la institución e integración con la sociedad. Desde su origen y durante un largo período, la Gestión Pública tradicionalmente se había escondido detrás un ficticio interés general, convirtiéndose en una organización autista y encerrada en sí misma sin desarrollar mecanismos suficientes de comunicación con su entorno, siendo incapaz de amoldarse a una realidad políticosocial cambiante. Es así que se estableció como una organización autosuficiente, que no necesitaba por tanto rendir cuentas de sus actuaciones a la sociedad. El concepto de Administración Pública es de gran importancia, ya que ésta se constituye la expresión material del Estado que patentiza los bienes, servicios y regulaciones a través de los cuales interviene en la sociedad.
Cabe resaltar que un tema trascendental tanto en la Ciencia Política como en la Administración Pública es el estudio de las Políticas Públicas, abarcando desde su planteamiento, análisis, evaluación y su posterior implementación. Para el desarrollo de cualquier Estado es indispensable contar con Instituciones realmente eficaces que sepan captar los problemas de los ciudadanos, a través de sus diferentes organizaciones, pero lo realmente eficaz y preponderante es resolver los problemas presentados con reformas que den solución y con Políticas Públicas muy bien implementadas. En el presente trabajo nuestro propósito es dar a conocer que son, como se elaboran, quienes participan y como se evalúan las Políticas Públicas y conjuntamente hacer un análisis y critica a las mismas interrogantes. ¿Por qué analizar las políticas públicas? El desarrollo de un país va a depender solo y solo si, tiene la capacidad estratégica y administrativa para implementar políticas que ayuden al desarrollo de la plena convivencia social, política y económica de los diversos actores que participan en la formación de un Estado, estamos hablando de los ciudadanos, instituciones, organizaciones y autoridades; solo esta plena convivencia dará la estabilidad en el sistema político, social y económico que por consecuencia habrá un impulso a un desarrollo suficiente para situar a los países en buena posición con respecto a sus competidores en el ámbito mundial. Por tanto las políticas públicas son, sin duda alguna, la parte ejecutora de la Administración Pública, Políticas Públicas sanas, eficientes y que respondan a los problemas sociales darán como resultado un Estado con administración capaz de enfrentar con seguridad cualquier adversidad venidera.
POLÍTICAS Y ADMINISTRACIÓN DE LA GESTION PÚBLICA GESTIÓN PÚBLICA Es el conjunto de acciones mediante las cuales las entidades tienden al logro de sus fines, objetivos y metas, los que están enmarcados e nmarcados por las políticas gubernamentales establecidas por el Poder Ejecutivo. Por amplitud de los temas que involucra es compleja y se encuentra sujeta a los intereses y juicio de los ciudadanos. La gestión Pública es en esencia una gerencia del conocimiento, la cual busca superar problemas y facilitar acciones de los ciudadanos y de sus organizaciones, este proceso requiere contar con un calificado recurso humano, para anticiparse a los problemas y resolver situaciones difíciles, así como para proyectarse a un futuro posible y diseñar los caminos necesarios que permitan su integración con la sociedad. Es así, que la Gestión Pública es responsable por la instrumentación de las políticas del gobierno, la manera cómo ella funciona determina la eficiencia, eficacia y calidad de los resultados obtenidos con las intervenciones gubernamentales. Con esto, ni las la s políticas mejor formuladas y diseñadas pueden alcanzar resultados satisfactorios si el modelo de administración pública que las pone en marcha no está sustentado en un sistema de incentivos, control y evaluación adecuada para los fines propuestos. Principales características del Nuevo Paradigma de la Gestión Pública: a. Adopción del principio del ciudadano-cliente o usuario, con derechos claramente especificados y respetados.
b. Definición de un nuevo perfil de administrador, ejecutivo o gerente público, guiado por la búsqueda de resultados y evaluado en consecuencia, sujeto a la rendición de cuentas y a la competencia no sólo al momento de la contratación. c. Establecimiento de contratos de gestión, que permiten explicitar la visión, misión y objetivos de las entidades ejecutoras y, a su vez, sirven de base para la evaluación de éstas, a través de la definición de indicadores de desempeño. Las finanzas públicas Todas las sociedades enfrentan el compromiso de atender las necesidades que de diversas maneras, directa o indirectamente, se manifiestan en los individuos que las conforman, siendo su principal característica el hecho de ser comunes a determinados grupos de una misma comunidad y, en ciertas ocasiones, presentarse en forma simultánea. Así por ejemplo, los miembros de una sociedad tienen necesidades colectivas de educación y salud, en tal sentido el Estado debe proveer lo conveniente para atender la demanda por servicios educativos y hospitales, respectivamente; también encontramos la necesidad del intercambio comercial, cultural, etc. Con otros países y entonces debe organizarse un ente encargado de regular y administrar nuestras relaciones con el exterior. También podemos mencionar como parte de las múltiples necesidades públicas a la administración de justicia o la defensa nacional y con tal objeto funcionan las cortes, Tribunales y Juzgados y, en su caso, nuestras Fuerzas Armadas. Es también deber del Estado regular, controlar y promover actividades productivas y para ello, a través de los ministerios correspondientes, se ejecutan disposiciones relacionadas con la promoción y control de las diferentes formas de actividad económica que, legalmente, pueden ejercerse dentro del territorio nacional. En este aspecto, forma parte de los servicios públicos la aplicación de medidas destinadas a incentivar o facilitar la participación o la actividad económica del sector privado, así
como la inversión pública destinada a incrementar la capacidad productiva del país como es la construcción de carreteras, puentes, centrales hidroeléctricas, etc. La atención de las necesidades públicas implica que el estado disponga de los elementos o recursos fiscales que se lo permitan en función de la magnitud y complejidad de los requerimientos y de su capacidad para hacerles frente toda vez que, si bien es cierto las necesidades pueden ser significativas y tal vez prioritarias, no debemos olvidar que la disponibilidad de medios para resolverlas limita o condiciona la mejor intención para hacerlo. El estado debe intervenir en la economía mediante diferentes acciones orientadas a la obtención de recursos con el principal propósito de dar atención a las necesidades colectivas, afecta el comportamiento de los demás agentes económicos como son los individuos y las empresas por cuya razón es indispensable para el gobierno que lo conduce, el análisis y evaluación de una serie de consideraciones relacionadas con la actividad económica en su conjunto así como con el aspecto social como condición previa a las decisiones relacionadas con la obtención y uso de los recursos de tal manera que se elimine o disminuya probables efectos negativos de tales medidas en los diferentes sectores de la población. Precisamente para la generación de los recursos que demanda la atención de las necesidades públicas se lleva a cabo todo un proceso consistente en la identificación y aplicación de medidas basadas en un determinado ordenamiento legal previamente establecido con el objeto de que el Estado pueda ejercer su actividad; el desarrollo de dicho proceso, sus componentes e implicancias forman parte del ámbito de las Finanzas Públicas ya que ésta constituye una parte de la ciencia económica que estudia el proceso de obtención de los recursos y su aplicación a los gastos del estado y sus efectos en los agentes económicos y el Sistema Económico en general. En tal sentido, a través de la Constitución Política del Perú y otras normas legales dictadas en conformidad con ella se han establecido la competencia y atribuciones del
Gobierno Central y de determinados organismos para la administración de las finanzas del Estado y regular la obtención de los recursos públicos y los criterios y mecanismos de su aplicación para atender las necesidades de la sociedad. 1.
El Gasto Fiscal
Las actividades del estado no solo están circunscritas a la provisión de servicios o producción de bienes que directa o indirectamente estén orientados a la satisfacción de las necesidades colectivas de la sociedad, sino que también es muy significativa la intervención estatal en la ejecución de proyectos de inversión cuyo desarrollo tiene un impacto socio-económico de magnitud diversa. Conceptualmente, el gasto fiscal se produce cuando el Estado efectúa los desembolsos de recursos monetarios para adquirir los insumos (bienes y servicios) a través de los organismos competentes que son utilizados en el cumplimiento de determinados objetivos; es condición fundamental para efectuar el gasto público que se cumpla con un ordenamiento legal previamente establecido. Para el efecto de adoptar decisiones en cuanto a la magnitud, modalidad o tipo de servicios que durante determinado período van a ser atendidos por el Estado, se toma en cuenta la política gubernamental, los principales problemas del Estado, la incidencia de las políticas anteriores de gastos e ingresos en términos de su aporte al desarrollo económico, la distribución de ingreso y la estabilidad monetaria, entre otros factores. También debe tenerse en cuenta la repercusión del tipo de gasto en el desarrollo del País ya que, por ejemplo la mayor parte del gasto de capital tiene su grado de implicancia en el gasto corriente ya que por lo general, el volumen de éste se incrementado en proporción al del gasto de inversión realizado.
1.1.
Principales aspectos a considerar para establecer el grado de
importancia del gasto:
Determinación del nivel del gasto y su participación en el producto bruto y la demanda final para evaluar el impacto de la actividad del sector Público en la economía.
Tendencia del nivel del gasto, para conocer si se mantiene estable, en proceso de crecimiento o de disminución.
Grado de participación del Estado como empleador y nivel de avance logrado en la prestación de los servicios públicos.
La capacidad de endeudamiento y, por otro lado, la necesidad de mantener un cierto nivel de consumo por persona.
Como quiera que el gasto fiscal constituya un elemento importante del producto nacional, su elevación o disminución también pueden ser empleados para equilibrar la economía en el corto plazo. 1.2.
Clasificación del Gasto Fiscal
Dada la importancia que reviste para la economía en su conjunto, es especial en términos de su aporte a la composición de la demanda global, el gasto fiscal puede ser clasificado de diferentes maneras según el propósito del análisis; de las cuales vamos a distinguir las más importantes: Funcional: Esta clasificación agrupa las transacciones relacionadas con el gasto fiscal según la finalidad de la gestión gubernamental o de los servicios que atienden o financian las entidades públicas, es decir muestra el tipo de gasto con arreglo a los objetivos
inmediatos en que es empleado, sin tomar en cuenta su impacto en el largo plazo o en el crecimiento económico. Permite observar la intención del gobierno en cada una de las áreas de su actividad de tal manera que se pueda apreciar cómo se descompone el gasto público en términos de la participación del sector Público en la economía en general. Clasificación funcional: a)
Servicios Generales:
Son actividades en la que no hay participación del sector privado: es exclusividad de aquellos organismos públicos que para tal efecto tienen facultades muy particulares tales como: Defensa, Policía, justicia, administración General. b)
Servicios Sociales:
Son actividades orientadas a la prestación de servicios básicos a la población tales como: educación, salud, servicios de bienestar, que en su gran mayoría son prestados por organismos del Estado. c)
Servicios Económicos:
Estas actividades están relacionados con la generación de servicios demandados por las empresas productivas (inclusive aquellas que realizan las propias empresas del estado), tales como: promoción del comercio, explotación de recursos minerales, reforestación. Sectorial: Este tipo de clasificación, basada en la clasificación funcional, organiza la actividad estatal identificando objetivos concretos a ser alcanzados institucionalmente.
Clasificación sectorial: a)
b)
c)
Sectores Generales:
Administración General
Interior
Relaciones Exteriores
Justicia
Economía y Finanzas
Defensa
Sectores Sociales:
Educación
Salud
Trabajo
Sectores Económicos:
Agricultura
Transportes y Comunicaciones
Vivienda y Construcción
Energía y Minas
Pesquería
Esta clasificación, permite distinguir el volumen de recursos asignados a los diferentes programas que los constituyen así como sus correspondientes metas y objetivos en donde es factible encontrar elementos suficientes para analizar su desarrollo y llevar a cabo el trabajo de programación. Por objeto del gasto: Por medio de esta clasificación identificamos de una manera ordenada, las cosas que son adquiridas por las entidades públicas, tales como bienes y servicios necesarios
para su funcionamiento, de tal manera que permita mantener un control de los gastos y, en general facilitar la administración de los fondos públicos; al mismo tiempo sirve para establecer cómo se descompone el gasto público y determinar la estructura de la demanda gubernamental o del resto de la economía. A través de un documento denominado Clasificador por Objeto del Gasto, que tiene carácter normativo, los diferentes conceptos del gasto público son determinados, definiéndolos e identificándolos, por Asignaciones Específicas agrupados en torno a asignaciones Genéricas. Económica: Mediante esta clasificación, el gasto fiscal es identificado según su naturaleza económica permitiendo medir el grado de influencia de las finanzas públicas sobre el resto de la economía. Clasificación Económica: a)
Gasto Corriente: Que involucra a los recursos utilizados en el mantenimiento
de los servicios básicos de la administración, es decir, en el pago de las obligaciones derivadas del consumo de bienes y servicios que regularmente son adquiridos para el funcionamiento de las dependencias públicas; en algunos casos es nula su contribución al incremento del patrimonio del Estado. b)
Gasto Capital: Se destina principalmente a otorgar una mayor dimensión al
patrimonio del Estado a través de la puesta en marcha de actividades y/o proyectos de inversión que son ejecutados en determinado período; está referido a las adquisiciones de bienes y servicios que contribuyen a la formación de capital.
2.
El Financiamiento Fiscal
Para ejecutar sus gastos el Estado utiliza recursos financieros cuya captación u obtención solamente procede en aplicación de normas legalmente expedidas para dicho fin, de acuerdo a mecanismos y procedimientos que regulan, entre otros aspectos, su recaudación, vigencia, periodicidad, cuantía y alcance según el tipo o modalidad de la fuente de financiamiento y en función a determinados lineamientos de política económica, toda vez que el comportamiento de los ingresos fiscales tiene repercusiones de diferente forma y efecto en la economía. La determinación del nivel de ingresos necesarios para financiar el gasto fiscal, pasa por la necesidad de aproximarse al grado de actividad que habrá de tener la economía lo cual permitirá conocer perspectivas de recaudación tributaria. A su vez, en base a la estimación de los ingresos corrientes y conociendo el grado de superávit o déficit fiscal se puede determinar el nivel de endeudamiento. Al igual que la capacidad de aumentar o reducir sus gastos la facultad de recaudar impuestos es también un instrumento de que el estado se vale para controlar la economía, así el gobierno puede disponer la rebaja en las tasas impositivas lo cual implica elevar el poder adquisitivo de los consumidores y así contrarrestar una posición recesiva de la economía, en cambio, si la demanda de los consumidores ejerce presiones en el nivel de precios, el Gobierno puede decidir incrementos en los impuestos y reducirse así los gastos de los consumidores; aunque esta medida puede ocasionar efectos en el nivel de empleo.
2.1.
Estructura de los ingresos fiscales
a)
Ingresos corrientes:
Son los recursos financieros que son obtenidos de manera regular o periódica y en forma permanente; su captación proviene principalmente de la tributación: la administración de los tributos del Gobierno Central, Gobiernos Regionales, Organismos Públicos Descentralizados e Instituciones Públicas Descentralizadas es de exclusiva competencia del Ministerio de Economía y Finanzas, de conformidad con el Código tributario. Los ingresos corrientes provienen de la aplicación de tributos tales como: los impuestos, tasas, contribuciones, arbitrios, derechos y licencias.
Impuestos: Son aquellos recursos que conforman la parte más significativa de los ingresos fiscales y provienen de la obligación de los ciudadanos y empresas de pagarlos periódicamente como consecuencia de que sus bienes patrimoniales o el ejercicio de sus actividades económicas se encuentran gravados por el imperio de la ley; el pago de estas obligaciones no genera derecho del contribuyente a la percepción directa o a la contraprestación de un bien o servicio por parte del Estado. Los impuestos a su vez, pueden ser internos si afectan transacciones económicas de origen y destino nacionales, tal es el caso del Impuesto a la Renta, Impuesto General a las Ventas, etc, cuya administración corresponde a la Superintendencia Nacional de Administración tributaria. Los impuestos pueden ser externos cuando son aplicados a las transacciones que se efectúan con otros países (operaciones de comercio exterior), tales
como los derechos de importación; estos impuestos son administrados por la Superintendencia Nacional de Administración de Aduanas (SUNAD). •
Tasas: Son tributos pagados a una entidad del estado como retribución directa
por la compra o el uso de un bien o servicio público; son ingresos del Tesoro Público en tanto no se especifique de manera expresa si constituye ingreso propio del organismo que lo produce o provee. De conformidad con la Ley Anual del Presupuesto, las tasas que recaudan los organismos conformantes del Volumen 01: Gobierno Central constituyen ingresos del Tesoro Público. •
Contribuciones: Son tributos de aplicación obligatoria hacia determinado
sector de una población que por efecto de una obra pública obtiene cierta mejoría económica expresada en sus bienes patrimoniales; son ingresos del Tesoro Público en tanto no se especifique lo contrario. •
Arbitrios: Son tasas que se pagan por la prestación o mantenimiento de un
servicio cuyo uso es de carácter colectivo. •
Derechos: Son tasas que se pagan por la prestación de un servicio
administrativo público o el uso o aprovechamiento de bienes públicos. •
Licencias: Son tasas que gravan la obtención de autorizaciones especificas
para la realización de actividades de provecho particular sujetos a control o fiscalización. b)
Ingresos Financieros o de Capital
Son los recursos que el Estado obtiene mediante créditos de corto, mediano o largo plazo concertados con entidades financieras nacionales o extranjeras así como con
otros Gobiernos, para cuyo efecto se conviene el pago de intereses entre otras condiciones propias de este tipo de operaciones; estos ingresos pueden ser utilizados en forma extraordinaria y eventual para cubrir la falta transitoria de ingresos corrientes pero preferentemente deben ser destinados al financiamiento de actividades productivas, como proyectos de inversión o gasto en bienes de capital. Las operaciones de endeudamiento público deben ser cuidadosamente estudiadas debido a los efectos que tiene en la economía, tanto por el mayor desembolso de recursos fiscales dirigidos al pago de los intereses y amortizaciones (servicio de la deuda) así como la mayor necesidad de divisas que en su momento se requerirán para honrar las obligaciones con el exterior. El registro y control de las operaciones relacionadas con el endeudamiento público están a cargo de la Dirección General del Crédito Público del ministerio de Economía y Finanzas. Principales operaciones de Crédito: •
Sobregiros Bancarios: Se trata de una modalidad de crédito bancario de muy
corto plazo, dentro de un periodo mensual, que consiste en la facultad en virtud de la cual el titular de una cuenta corriente puede utilizar fondos en exceso de su disponibilidad, hasta un cierto límite acordando previamente por el banco con el imponente, con el compromiso tácito de cubrir el monto así sobregirado dentro del plazo fijado, con cargo a sus ingresos esperados; los intereses, comisiones y demás gastos devengados durante el periodo del sobregiro, son debitados en la cuenta, por lo general al cierre del mes. •
Préstamos : Son operaciones de crédito por las cuales la entidad financiera
acuerda desembolsar una determinada suma, bajo condiciones previamente pactadas a través de un contrato y/o formalizadas en un titulo-valor que tiene merito ejecutivo como por ejemplo un pagare.
•
Bonos: Se trata de un mecanismo de financiamiento de corto, mediano o largo
plazo para el Estado que al mismo tiempo significa una alternativa para la colocación de recursos para las personas o instituciones que desean o requieren efectuar inversiones que ofrecen una mayor seguridad relativa a un determinado nivel de rentabilidad. c)
El Endeudamiento Interno:
A través de esta alternativa de financiamiento de la actividad pública, si bien el Estado obtiene recursos adicionales para atender sus requerimientos de gasto, es también una forma de derivar los ahorros del sector privado por lo que su manejo está sujeta a determinadas condiciones y limites que forman parte de la política económica. d)
El Endeudamiento Externo:
Las operaciones de crédito con el exterior están también sujetas a condiciones determinadas por la capacidad de pago y disponibilidad de divisas del País las cuales son materia de regulación a través de disposiciones legales que deben aprobarse conjuntamente con las leyes anuales de presupuesto. e)
Donaciones:
Constituyen también recursos públicos aquellos fondos otorgados en forma voluntaria a favor de entidades públicas sin que medie el compromiso de su devolución o reembolso; suele hacerse en forma de capitales o en especie.
La calidad en la Gestión Pública La calidad en la gestión pública constituye una cultura transformadora que impulsa a la administración Pública a su mejora permanente para satisfacer cabalmente las necesidades y expectativas de la ciudadanía con justicia, equidad, objetividad y eficiencia en el uso de los recursos públicos. La calidad en la gestión pública debe medirse en función de la capacidad para satisfacer oportuna y adecuadamente las necesidades y expectativas de los ciudadanos, de acuerdo a metas preestablecidas alineadas con los fines y propósitos superiores de la administración pública y de acuerdo a resultados cuantificables que tengan en cuenta los intereses y las necesidades de la sociedad. Una gestión pública se orientara a la calidad cuando se encuentre referenciada a los fines y propósitos últimos de un Gobierno democrático, esto es, cuando se constituya en: a.
Una gestión pública centrada en el servicio al ciudadano.
b.
Una gestión pública para resultados.
Principios inspiradores de una Gestión Pública de calidad Principio de servicio público La orientación a la calidad en la gestión pública supone maximizar la creación de valor público, por lo que tiene que responder al principio de gestión para resultados. Ello supone un esfuerzo para optimizar la dirección efectiva e integrada del proceso de
creación de valor público, para asegurar la máxima eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeño, la consecución de los objetivos de gobierno y su mejora continua. Principio de legitimidad democrática Una gestión pública de calidad tiene que estar inspirada en valores democráticos y, en tal sentido, constituirse en una garantía y protección de las libertades públicas consagradas a los ciudadanos. La legitimidad democrática de la gestión proviene de le elección popular de las autoridades políticas y de la participación y control de la ciudadanía sobre los asuntos públicos. También, es una fuente de legitimidad el ejercicio independiente de una función pública profesional, seleccionada bajo los principios de igualdad, mérito y capacidad, al servicio de un programa de gobierno resultante del proceso democrático. Transparencia y participación ciudadana Las Administraciones Públicas tienen que ser transparentes en su gestión, abiertas al escrutinio público, tolerantes a la crítica y permeables a las propuestas de mejora y de cambio provenientes de la ciudadanía. Principio de legalidad Una gestión pública de calidad implica el sometimiento de la administración Pública al Estado de Derecho, bajo cuya orientación se organiza y actúa con racionalidad y objetividad.
El principio de legalidad contribuye a la calidad de la gestión pública, por ser una ordenación consciente de las competencias públicas atribuidas a los órganos y entes de la administración Pública, a través de normas jurídicas.
Principio de coordinación y cooperación Para lograr una gestión pública de calidad se requiere que todos los órganos y entes de la administración Pública contribuyan a la prestación de servicios al ciudadano. Principio de ética pública Una gestión pública de calidad implica la observancia de valores éticos que la orientan, tales como la vocación de servicio público, la probidad, la honradez, la buena fe, la confianza mutua, la solidaridad y la corresponsabilidad social, la transparencia, la dedicación al trabajo, el respeto a las personas, las escrupulosidad en el manejo de los recursos públicos y la preeminencia del interés público sobre el privado. Principio de acceso universal La calidad en la gestión pública comprende el esfuerzo por lograr la universalización y el más amplio y fácil acceso espacial y temporal de los ciudadanos a servicios públicos de igual calidad, con independencia de la ubicación geográfica de los ciudadanos y del momento en que estos los requieran. Principio de continuidad en la prestación de servicios Los servicios públicos se prestarán de manera regular e interrumpida, previendo las medidas necesarias para evitar o minimizar los perjuicios que pudieran ocasionarle al ciudadano en las posibles suspensiones del servicio.
Principio de imparcialidad En una gestión pública de calidad, la atención a todos los ciudadanos se realiza con imparcialidad, asegurando que serán tratados con igualdad, sin discriminación por motivos tales como el género, edad, raza, ideología, etc. Principio de eficacia La calidad en la gestión pública comprende cumplir con el principio de eficacia, entendido como la consecución de los objetivos, metas y estándares orientados la satisfacción de las necesidades y expectativas del ciudadano. Principio de eficiencia La gestión pública debe seguir el principio de eficiencia, comprendido como la optimización de los resultados alcanzados por la Administración Pública con relación a los recursos disponibles e invertidos en su consecución. Principio de economía La calidad en la gestión pública dependerá de que se cumpla con el principio de economía, esto es, que el funcionamiento de la administración Pública propenda a la utilización racional de los recursos públicos. La asignación de recursos a la Administración Pública se ajustará estrictamente a los requerimientos de su funcionamiento para el logro de las metas y objetivos previstos. Principio de responsabilización Una gestión pública de calidad es aquella en la que existe responsabilización, esto es, en la que hay rendición de cuentas por el desempeño de las autoridades, directivos y funcionarios públicos frente a los ciudadanos, y control social sobre la gestión pública.
Principio de evaluación permanente y mejora continua Una gestión pública de calidad es aquella que contempla la evaluación permanente, interna y externa, orientada a la identificación de oportunidades para la mejora continua de los procesos, servicios y prestaciones públicas centrados en el servicio al ciudadano y para resultados, proporcionando insumos para la adecuada rendición de cuentas. POLITICAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA El gobierno por su alta capacidad administrativa tiene la obligación de resolver problemas trascendentales para la sociedad, como pueden ser, el empleo, salud, vivienda, abastecimiento de agua, seguridad, etc., para resolver o incluso prevenir estos problemas es necesaria la eficiente implementación de las políticas públicas, las cuales si cuentean con un aparato administrativo adecuado podrán dar satisfacción a los ciudadanos en el cumplimiento a sus demandas y con esto la sociedad tendrá elementos para catalogar al gobierno de efectivo o no. “Un gobierno puede ser calificado como efectivo si el objeto que le da vida es alcanzado, o si sus rendimientos permanecen y crecen ante los imperativos públicos que tienen encomendados. El grado de alcance de tal objeto es variable y, por consiguiente, variable también el grado de gobernabilidad”
Las políticas públicas generalmente se definen desde el punto de vista de la “decisión” del gobierno, que opta o no por aplicar. Dye menciona que una política pública es aquello que el gobierno escoge hacer o no hacer” , Frohock menciona que una política pública es: una práctica social y no un
evento singular o aislado, ocasionado por la necesidad de reconciliar demandas conflictivas o, establecer incentivos de acción colectiva entre aquellos que comparten metas
A nuestro parecer una política pública es la decisión gubernamental plasmada en la resolución de un problema en la comunidad, ahora bien, si una decisión no es a fin de cuentas llevada a cabo solo queda en la elaboración de la política pública y no en su verdadera implementación, es decir solo queda en el papel. Siguiendo con esta línea, el gobierno tiene que dar solución a problemas que surjan en la sociedad a través de la política pública, y si opta por no dar solución entonces no cumple con su función primordial que es la de atender los problemas de la comunidad. La formulación de una política conduce a la elaboración de un producto de análisis, cuyo destino es un actor político. No es fácil poner en marcha una política pública ya que conlleva una metodología que puede ser flexible o estricta según la situación que este dada. La creación de una política pública y su consecuente implementación es siempre para corregir una falla en la administración pública y tomar la decisión gubernamental para satisfacer una demanda social. Siendo esto así, la elaboración de las políticas no es nada fácil, se trata de un procedimiento realmente complicado ¿QUÉ SON LAS POLITICAS PÚBLICAS? Las políticas públicas son “el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno,
actuando directamente o a través de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos”.
Las políticas públicas deben ser consideradas como un “proceso decisional”. Es decir por un conjunto de decisiones que se llevan a cabo a lo largo de un plazo de tiempo. Estas decisiones normalmente tienen una secuencia racional. Para que una política pueda ser considerada como pública tiene que haber sido “generada, o al menos procesada hasta cierto punto, en el marco de los procedimientos, instituciones y organizaciones gubernamentales”.
Una vez establecida esta definición de políticas públicas con sus debidas connotaciones, trataremos de abordar algunos de los instrumentos que utilizan las instituciones de gobierno que elaboran políticas públicas, que vienen a ser instrumentos de acción de las políticas públicas. Dichos instrumentos son: “Las normas jurídicas, los servicios, los recursos financieros y la p ersuasión”
En primer lugar, las normas jurídicas , constituyen el único recurso propio y exclusivo del Estado. “Es a través de las normas jurídicas que los poderes
públicos autorizan y establecen las actividades que constituyen las políticas, y también, limitan la discrecionalidad en el actuar de los que la elaboran y ejecutan”.
En segundo lugar, los servicios de personal, elaborar las políticas requiere de servicios de personal, infraestructura humana, organizativa y de material. Son las distintas personas con grado de especialización que son utilizadas en la Administración Pública, y son las encargadas de elaborar las políticas, la realización práctica, descansa sobre sus hombros.
Como tercer instrumento, aparece los recursos materiales, aquí se destacan principalmente los financieros. Para poder llevar a cabo las políticas públicas es necesario que la Administración tenga recursos, esta los obtiene en su mayoría del pago de impuestos que los ciudadanos hacen. Sin recursos financieros, la Administración no podría realizar la inmensa mayoría de políticas que realiza.
Un cuarto elemento, es la persuasión, este representa un instrumento efectivo muy importante, ya que “los ciudadanos consideran al gobierno como legítima
expresión de la interpretación mayoritaria de los intereses generales de la sociedad”.
COMPONENTES DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Las políticas públicas tienen:
Contenido: Configura un producto concreto, como resultado de un proceso de trabajo y de acción. Susceptible de ser analizado. Orientación normativa: Expresan preferencias ideológicas del decisor. La actividad pública es la expresión de finalidades y preferencias que el decisor no puede dejar de asumir. Los actos comportan valores, satisfacen intereses, traducen orientaciones Contienen elemento de coerción: Autoridad manifiesta para imponerse a la colectividad. Procede de la legitimidad que el actor gubernamental tiene para imponer una medida utilizando los medios legales e institucionales disponibles. Competencia social: contiene actos y disposiciones que inciden sobre la situación a modificar, intereses o comportamientos de la población beneficiaria directa o indirectamente. Territorialidad: espacios geográficos concretos (aunque cada vez intervienen más instancias) Disponen de recursos: económicos, técnicos, legales y cognitivos CARACTERISTICAS DE LAS POLITICAS PÚBLICAS Ser representativas de situaciones percibidas como socialmente problemáticas. Corresponder a las tareas propias del gobierno y de sus instituciones Estar integradas con otras políticas en un programa consistente y coherente Ser específicas con un diseño claro e integrado a situaciones concretas Definir la responsabilidad del sector público y la participación de la comunidad y de los actores de la sociedad civil;
Establecer mecanismos que faciliten su seguimiento y evaluación Propiciar una gestión adecuada a sus propósitos y objetivos Ser objeto de controles internos y externos apropiados, con participación activa de actores de la sociedad civil y de las comunidades afectadas Permitir una fluida interacción comunicativa entre los distintos grupos de actores: políticos, sociales, gubernamentales involucrados en la gestión de lo público, bajo el criterio de la búsqueda del interés general. TIPOLOGIA DE LAS POLITICAS PÚBLICAS: BASICAS: tienen una perspectiva universal. Su cumplimiento es un deber del Estado y un derecho de la población (salud y educación) ASISTENCIALES: son solamente un derecho de la población en casos de necesidades específicas (programas de emergencia para combatir la pobreza, servicios especiales para personas con discapacidades) DE PROTECCION ESPECIAL: apuntan a resolver situaciones de urgencia que comprometen a grupos específicos de población (niños y adolescentes (por ejemplo, explotación sexual, abandono, abuso de drogas, maltrato infantil, trabajo infantil, violencia política y social, guerras, etc.). DE GARANTIA: apuntan a la administración de justicia en situaciones de conflicto con la ley, con el fin de garantizar sus derechos a un trato justo de acuerdo con las características de la población (niños y adolescentes infractores de la ley) ELABORACION DE POLITICAS PÚBLICAS
El punto de partida para el análisis lo constituye la idea del esquema “cíclico”. Este
enfoque o idea, intenta “analizar los factores que inciden en el desarrollo de una política a través de los diferentes estad os de su “proceso vital”, es decir desde el inicio de su elaboración hasta su terminación o reciclaje”.
Así pues nos encontramos que a la hora de analizar un esquema cíclico no se debe plantear como algo estricto y rígido de cómo debe elaborarse una política, sino “como
una sistematización que permita plantarse las cuestiones con posibilidades de anticipación y previsión. Una política se redefine continuamente en su proceso de aplicación y puede estar sujeta a cambios en función de su rendimiento, pero si no se han previsto mecanismos para su evaluación y cambio, este será más difícil y se hará con menor capacidad de orientación”.
Una vez explicada la idea del ciclo y su vinculación con la idea del sistema político, nos toca abordar las distintas etapas por las cuales a traviesa una política pública.
EL CICLO DE LAS POLITICAS PÚBLICAS
1) Definición de agenda: - Identificación del problema y configuración de objetivos - Promover el interés público - Configuración del consenso público en torno a la importancia y relevancia del problema 2) Formulación de las alternativas - Levantamiento de información relacionada - Formulación de escenarios - Sensibilización de escenarios (variables críticas) - Formulación de alternativas - Evaluación de alternativas 3) Decisión - Una, varias o combinación de alternativas 4) Implementación - Planes de acción - Programación - Ejecución - Seguimiento 5) Evaluación - Intermedia - Final
- Ex - post
Todos los pasos son indispensables, desde luego, si logramos identificar el problema lo tenemos 50% resuelto. Hay que establecer claramente a quien afecta, en donde se presenta y cuanto miden las alteraciones que provoca el problema. Para ello implica el análisis tanto de la coyuntura como de los aspectos sociales y políticos en el lugar que se quiera implementar la política, ya que la mayoría de las veces la ideología-política del gobierno impide la realización del objetivo planteado. Cuando analicemos la solución al problema para el cual creamos la política pública es conveniente analizar los siguientes elementos: Respaldo ideológico-político. Valoración de los criterios políticos. Valoración de los criterios técnicos. Valoración de los criterios administrativos. También hay que considerar los recursos con los que podemos contar para la planeación y consecuente implementación de nuestra política, tanto tecnológicos como administrativos, organización operativa, gasto, etc. De igual manera deberemos de ser cuidadosos al planear nuestra política ya que debemos tener en cuenta la opinión de la sociedad (o de la parte de ella) a la que aplicaremos nuestros planes, porque a nuestra visión nos puede parecer una magnífica idea pero para las personas puede parecer perjudicial o benéfica
La función más importante de la deliberación pública y la elaboración de políticas es la definición de las normas que determinan cuando deberán considerarse ciertas condiciones como problemas de política. La solución de los problemas puede tener diversas caras, diversas formas de solución y no solo una, por tanto debemos considerar la mayor parte de las opciones y al irlas analizando objetivamente descartar e ir seleccionando las más viables. “Las decisiones importantes de políticas son algo más que simples esfuerzos por
actuar de la mejor manera posible en la situación inmediata que afronta el elaborador de política. Tales decisiones se toman luego de una deliberación cuidadosa y se juzgan por sus ef ectos de largo plazo, antes que por sus consecuencias inmediatas”. Ahora bien, en la elaboración de las políticas públicas intervienen tanto instituciones como individuos. Las instituciones son las que instrumentaran y crearan la estructura necesaria para llevar a cabo la implementación de las políticas. Para la coordinación y estabilidad social es necesaria la creación de instituciones ya que de ellas ha de depender la viabilidad del sistema político, social y económico. Para ello es indispensable el estudio de las instituciones y crear una teoría para ello. D. North define las instituciones como las reglas del juego en una sociedad más formalmente son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana, sea político, social o económico. Hay que distinguir también el papel fundamental que forman las organizaciones que son los jugadores, los participantes que dan vida a las instituciones, una institución sin organización es imposible su existencia. Rene Villarreal hace un análisis en cuanto a la nueva institucionalidad para el desarrollo de una economía de mercado (es decir una nueva económica institucional) que bien podríamos usar de analogía para ejemplificar la estructura gubernamental para la elaboración de políticas publicas: el gobierno es “una institución que deber tener tres elementos básicos:
Reglas del juego claras, que son las instituciones. Con jugadores transparentes, que son las organizaciones. Y los incentivos a la productividad y eficiencia. En conclusión para tomar una decisión sobre políticas públicas es necesario examinar todas las soluciones posibles antes de establecer la decisión final ya que en la vida social es difícil determinar cuál es la mejor solución para un problema debido que hay que considerar diversos factores como: actores que interfieren en el problema y contexto que rodea la situación. Hemos tenido fracasos pero también logros en la elaboración e implementación de política públicas, unas han sido acertadas y otras equivocadas, “el análisis de políticas públicas especificas se vuelve indispensable, a fin de no caer en modelos que, desde una visión homgeneizante, pretenden explicar el cambio en las estructuras en las distintas realidades nacionales”.
Es imprescindible construir un entorno con un ambiente social y político que genere los más amplios márgenes de credibilidad y confianza en las Instituciones del Estado. ADMINISTRACIÓN DE LA GESTION PÚBLICA Con el objeto de proveer o promover los bienes y servicios que demanda la población, el Estado dispone de una infraestructura administrativa organizada de acuerdo a la ley, en base a la agrupación entorno a sectores económicos y sociales de las diversas actividades que ejecuta para dicho fin; tales sectores son dirigidos por Ministerios de Estado cuyos ministerios a su cargo disponen de instituciones, dependencias y, en determinados casos, empresas que cumplen el rol de ejecutores de las acciones que correspondan en los asuntos de competencia del sector.
Sin embargo, es necesario precisar que el Sector Público, institucionalmente, no solo comprende a estos organismos sino también a todas aquellas organizaciones directamente relacionadas con el ejercicio de funciones en nombre y representación del estado como son las oficinas e instituciones de los otros Poderes Públicos (Legislativo y Judicial), las corporaciones o organismos con autonomía jurisdiccional como el tribunal de Garantías Constitucionales, Ministerios Públicos, Jurado Nacional de Elecciones y Contraloría General; también las empresas del Estado, Las sociedades de Beneficencia, los Gobiernos Regionales y locales; igualmente forman parte del sector Público, el Instituto Peruano de seguridad social, la superintendencia de banca y Seguros, el Banco central de Reserva del Perú, y las Universidades Públicas. Toda esta organización está asociada con el objetivo principal de establecer las condiciones que permitan atender las diversas necesidades colectivas en el marco de principios de desarrollo económico y social para la población; para ello se requiere contar con un determinado ordenamiento de las múltiples actividades que cumple el estado teniendo en consideración tanto las relaciones de interdependencias que se dan entre las instituciones que los conforman así como para asegurar una adecuada utilización de los elementos y procesos que les sirven de soporte para el cumplimiento de las funciones en cada organismo como son los recursos humanos, materiales y financieros. En este aspecto debemos señalar la importancia que tiene la vigencia y alcance de los procesos de planeamiento y programación de los recursos así como el registro y procesamiento de la información requerida para desarrollar procedimientos y acciones de control. En el Perú, para el funcionamiento de los diferentes organismos del sector público se debe dar cumplimiento a una serie de normas que regulan cada una de las principales áreas de la administración agrupadas en torno a los llamados Sistemas Administrativos que han sido concebidos con un criterio de permanente interrelación y cuya aplicación, orientada a obtener la máxima realidad en el uso de los recursos
humanos, materiales y financieros, tiene un carácter uniforme e integral en todo el ámbito de la gestión estatal a nivel nacional, bajo la dirección de un órgano central que institucionalmente dirige los procesos propios de cada sistema los mismos que a su vez son conducidos por sus respectivas dependencias sectoriales que para tal efecto forman parte de la estructura de cada uno de los diferentes organismos públicos. Es importante resaltar que las dependencias sectoriales de los Sistemas tienen también como parte de su responsabilidad la de ejercer el control previo al interior de la entidad en tanto que el control previo externo correspondiente llevarlo a cabo a sus respectivos Órganos centrales. Cada sistema tiene autonomía y facultad suficientes para dictar las normas en el área de su respectiva competencia las cuales son de cumplimiento obligatorio por parte de las entidades públicas. Los criterios expuestos han servido de sustento técnico para el establecimiento de los Sistemas administrativos así como para la dación de las disposiciones legales que determinan su vigencia, alcance, facultades y competencia funcional. 1.
El sistema de abastecimiento
Este Sistema regula las actividades y procesos relacionados con la adquisición de los recursos materiales (bienes) y de los servicios no personales que para el cumplimiento de sus objetivos deben proveerse las entidades de sector Público; involucra las acciones de programación, adquisición, almacenamiento, distribución, registro, control, mantenimiento y seguridad de los bienes y servicios como corresponda. Está basado en la necesidad de disponer de procedimientos homogéneos para las adquisiciones tanto de bienes como de servicios por parte de todos los organismos públicos con el objeto de propiciar la adopción de decisiones con criterio de equidad
en la selección de lo postores armonizando con las existencias de calidad y oportunidad en la provisión de dichos insumos; también tiene su fundamento en la necesidad de controlar mejor estos procesos identificando claramente conceptos y cierta terminología común, y establecer instancias definidas y sus responsables para la adopción de medidas correctivas en forma oportuna. Fue instituido como tal por el Decreto Ley N° 22056; su oficina central técniconormativa es la Dirección Nacional de abastecimiento del Instituto Nacional de administración Pública (INAP) que tiene a su cargo realizar estudios, formular la política, dictar normas y brindar asesoramiento en todos los asuntos vinculados con el Sistema. 2.
El Sistema de Racionalización
Este sistema tiene dentro de su competencia la formulación de propuestas de procedimientos, modelos organizacionales, política institucional y de programación de las actividades a ser desarrollas en el marco de los objetivos de la entidad. Fue establecido al crearse el Instituto Nacional de Administración Público (INAP) a través del Decreto Ley N° 20316 en cuyo artículo 4° se señala como su órgano central a la Dirección Nacional de Racionalización siendo también integrantes del sistema las Oficinas de Racionalización de los Ministerios y de las entidades descentralizadas. 3.
El Sistema de Personal
Al igual que el sistema de Racionalización fue establecido al crearse el INAP a través del Decreto Ley N° 20316 en cuyo artículo 6° se señala como su órgano central a la Dirección Nacional de Personal siendo también integrantes del sistema las oficinas de personal los Ministerios y de las instituciones descentralizadas. A través del artículo 15° del Decreto Legislativo N°534 se establece que la Dirección Nacional de Personal
crea las condiciones para el mejor desempeño de la función pública y tiene a su cargo la aplicación de la carrera administrativa y de las políticas remunerativas. En tal sentido es competencia del Sistema de Personal establecer de manera uniforme los criterios y la metodología, para la aplicación de las normas legales a través de las cuales se implementan las acciones de política en materia de administración de personal, tales como selección de personal, escalafón, incentivos, remuneraciones, capacitación, etc. Está constituido por la Dirección Nacional de Personal que es un órgano de línea del INAP que es la autoridad central técnico-normativa, y las oficinas de personal de los diferentes organismos y entidades del sector público. 4.
El Sistema Nacional de Contabilidad
En términos generales, el sistema Nacional de contabilidad está constituido por la normatividad así como la metodología, de general aceptación, utilizada en el desarrollo de la ciencia de la Contabilidad en cuyo proceso se encuentra comprendidas la clasificación y el registro de las operaciones a través de sistemas de cuentas de aplicación tanto en las entidades públicas como en el ámbito del sector privado y que tienen su expresión mediante estados de contabilidad, siendo su Órgano Rector la Contaduría Pública de la Nación que es un organismo descentralizado del sector economía y Finanzas. Forma parte de las funciones del sistema Nacional de contabilidad la elaboración de la Cuenta General de la República, de conformidad con el Artículo 81° de la constitución Política del Perú, este documento, acompañado del informe de auditoría de la Contraloría general de la República, debe ser enviado por el Presidente de la República al congresos, a más tardar, el 15 de noviembre del año siguiente al de ejecución del presupuesto.
Siendo el propósito de la contabilidad el registro de las transacciones para obtener información clasificada que permita conocer el estado de situación de los negocios para la toma de decisiones, la contabilidad gubernamental, desde un punto de vista general, debe permitir establecer el nivel de la ejecución presupuestaria tanto en la captación de recursos como en su aplicación en el gasto fiscal para evaluar los resultados de la actividad estatal en un determinado período. Asimismo a través del sistema se debe contar con los elementos que faciliten la verificación y el control de la legalidad en le gestión pública y en el cumplimiento de metas; esta información es de particular utilidad e interés tanto para los funcionarios del sector Público como para las autoridades del Poder ejecutivo y Legislativo y la opinión pública en general. 5.
El Sistema Nacional del presupuesto
El Sistema Nacional de Presupuesto regula el proceso presupuestario a través de principios, métodos, técnicas y normas para la programación, aprobación, Ejecución y control y evaluación del uso de los recursos del estado que posibiliten alcanzar los resultados previstos en la prestación y ejecución de obras de los programas y proyectos de las entidades estatales. La Dirección General del Presupuesto Público es el órgano rector del sistema Nacional de Presupuesto y su más alta autoridad técnico-normativa y se vincula con los organismos públicos, de una manera técnico-funcional, por medio de sus respectivas oficinas o Unidades de Presupuesto. En las empresas públicas, esta relación se cumple a través de la Corporación Nacional Financiera (CONAFI) si se trata de empresas financieras y de la corporación Nacional de desarrollo (CONADE) para el caso d empresas no financieras. 6.
El Sistema de Tesorería
El Sistema de Tesorería regula el manejo de los fondos públicos cualquiera sea su fuente de financiamiento durante el proceso de la ejecución presupuestal. 7.
El Sistema Nacional de Control
A través del Sistema Nacional de Control se establecen las regulaciones que tienen por objeto supervisar que la utilización de los bienes y recursos públicos así como que el desempeño de los servidores y funcionarios públicos se realice de manera correcta y eficiente en función a los resultados obtenidos y de acuerdo con la respectiva normatividad. Forma parte del proceso de control gubernamental la evaluación de la eficacia de los sistemas de administración y control detectando el origen de los errores y de las irregularidades para recomendar las correspondientes medidas correctivas. Así mismo, las entidades públicas que, de acuerdo a ley, destinen bienes y/o servicios a una entidad no sujeta al Sistema, están obligados a evaluar la inversión realizada así como los resultados de la misma; tal evaluación debe ser hecha del conocimiento del organismo que se encargue de supervisar a tal entidad así como a la contraloría General de la República.
