07 Los Desafíos en la Capacitación de los Agentes del Minist

LOS DESAFÍOS EN LA CAPACITACIÓN DE LOS AGENTES DEL MINISTERIO PÚBLICO ANTE LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA PENAL

SISTEMA DE JUSTICIA PENAL EN EL ESTADO DE CHIHUAHUA 4

Coodinadores de la colección: Rosa María Álvarez de Lara Jorge Witker

Coordinadora académica: Elvia Lucía Flores Ávalos Coordinadora editorial: Karla Beatriz Templos Núñez Edición y formación en computadora: Margarita García Castillo Diseño de interiores: Wendy Vanesa Rocha Cacho Diseño y elaboración de forro: Edith Aguilar Gálvez

GERARDO LAVEAGA ÁLVARO VIZCAÍNO

Los desafíos en la capacitación de los agentes del Ministerio Público ante la reforma constitucional en materia penal

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO PROCURADURÍA GENERAL DE JUSTICIA DEL ESTADO DE CHIHUAHUA MÉXICO, 2010

Primera edición: 20 de enero de 2010 DR © 2010. Universidad Nacional Autónoma de México DR © 2010. Procuraduría General de Justicia del Estado de Chihuahua INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS Circuito Maestro Mario de la Cueva, s/n Ciudad de la Investigación en Humanidades Ciudad Universitaria, 04510 México, D. F. Impreso y hecho en México ISBN 978-607-02-1185-0

Es el derecho la disciplina intelectual que más atrasada se encuentra frente a las modernas técnicas del aprendizaje.

Jorge WITKER

CONTENIDO

Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . .

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I. La evolución de la capacitación ministerial hasta nuestros días . . . . . . . . . . . . . .

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1. Antecedentes . . . . . . . . . . . . .

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2. El perfil

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3. La falta de coordinación . . . . . . . . .

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II. Los avances a partir del 2004. . . . . . . .

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1. Visión . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Resistencias . . . . . . . . . . . . . .

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3. Entre la teoría y la práctica . . . . . . . .

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4. Selección de alumnos . . . . . . . . . .

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5. El plan de estudios . . . . . . . . . . .

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6. La educación permanente

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7. Los estímulos profesionales . . . . . . . .

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III. La capacitación a partir de 2008

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. . . . . .

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CONTENIDO

X

1. Definiendo el desafío . . . . . . . . . .

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2. Perfil del nuevo agente del Ministerio Público .

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3. En busca de un nuevo currículum . . . . .

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4. Obstáculos . . . . . . . . . . . . . .

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IV. Evaluación

. . . . . . . . . . . . . . .

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Anexo I Programa de la Maestría en procuración de Justicia . .

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Anexo II Programa de la Especialidad en Función Ministerial . .

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Anexo III Curso introductoria sobre: la reforma constitucional y el nuevo procedimiento penal mexicano . . . . . . . . . . 67 Anexo IV Agenda de capacitación 2008 (cursos dirigidos a agentes del Ministerio Público de la Federación) . . . . . . . . 71 Anexo V Agenda de capacitación 2008 (cursos del sistema integral de evaluación del desempeño en las delegaciones estatales en la Procuraduría General de la República) . . . . . . . 75

Los desafíos en la capacitación de los agentes del Ministerio Público ante la reforma constitucional en m a t e ri a p e n a l , e d i t a d o p o r e l

Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, se terminó de imprimir el 20 de enero de 2010 en Editorial Color S. A. de C. V., Naranjo 96 bis, col. Sta. María la Ribera, delegación Cuauhtémoc, 06400 México, D. F. Se utilizó tipo FrnkGothlTC Bk Bt de 9, 10 y 11 puntos. En esta edición se usó papel cultural 57 x 87 de 37 kilos para las páginas interiores y cartulina couché de 162 kilos para los forros; consta de 100 ejemplares.

PRÓLOGO

La experiencia reformista del estado de Chihuahua y las modificaciones procesales penales en gestación en nuestro país, conforman un sistema complejo de múltiples facetas que requiere de cambios normativos e institucionales significativos. Se ha elaborado la presente colección de diez volúmenes, copatrocinada por la Procuraduría del estado de Chihuahua y el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, focalizando el análisis de la reforma integral de la justicia penal en el estado de Chihuahua y en otras entidades federativas, registrando de paso, los procesos de reforma procesal penal en curso de implementación en América Latina, así como la justicia penal alternativa, los procesos orales y la legislación sobre víctimas y la violencia contra las mujeres. Lo anterior además como una forma de contribuir al intercambio de ideas, reflexiones y planteamientos sobre un nuevo enjuiciamiento penal que ya ha comenzado a despuntar en varias entidades en torno a la reforma a la Constitución política recientemente aprobada al respecto y que deberá regir en un horizonte de ocho años en toda la República mexicana. Se agradece a los autores la oportuna contribución que desde sus respectivas experiencias y apreciaciones conforman esta colección. Patricia González Rodríguez Procuradora General de Justicia del Estado de Chihuahua Chihuahua, Chihuahua, septiembre, 2008 XI

PRESENTACIÓN

El 18 de junio de 2008 se publicó, en el Diario Oficial, un decreto por el que se dan a conocer diversas reformas constitucionales en el ámbito de la seguridad pública y la justicia penal. Las reformas suponen tres grandes ejes: un reforzamiento a las facultades de la policía, el Ministerio Público y los jueces para combatir a la delincuencia organizada; una redefinición de funciones e instituciones y —lo más importante— un proceso para instaurar un sistema penal de carácter acusatorio en México. Si consideramos que nuestro sistema penal fue diseñado entre 1917 —fecha en que se promulgó la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos— y 1933 —fecha en que se promulgó el Código Federal de Procedimientos Penales—, es fácil coincidir en lo anacrónico que resulta en los umbrales del siglo XXI, para enfrentar a una delincuencia cada día más sofisticada y mejor organizada. Las reformas constitucionales implicarán, desde luego, una nueva forma de ver y entender la justicia penal. No sólo se trata de capacitar a policías, peritos, agentes del Ministerio Público, defensores y jueces sino de lograr un cambio en la percepción de la sociedad civil. Esto, desde luego, exigirá esfuerzos redoblados por parte de las instituciones encargadas de la capacitación, las cuales deberán proponer nuevos perfiles de ingreso y egreso, nuevos planes y programas de estudio y nuevas estrategias de formación inicial y educación continua. XIII

I. LA EVOLUCIÓN DE LA CAPACITACIÓN MINISTERIAL HASTA NUESTROS DÍAS

1. Antecedentes Los antecedentes del Ministerio Público en México se remontan a los tiempos de la Colonia, al establecerse, en 1572, la Real Audiencia y Cancillería de México. En esta institución se integró la figura de los fiscales del orden criminal. Al igual que en los países europeos de tradición romano canónica, como España o Francia, esos cargos se compraban y, eventualmente, se heredaban. La selección y formación de dichos funcionarios, por tanto, carecía de relevancia: respondían a intereses personales o de facciones y punto. Corrupción, ignorancia y complicidades pre valecieron a lo largo de la época colonial. Todo estaba en función de preservar la hegemonía de los peninsulares. La Independencia de México no cambió el estado de las cosas. Durante el siglo XIX, la función ministerial tuvo un ir y venir entre los poderes Judicial y Ejecutivo. Si bien los cargos ya no se compraban —al menos no necesariamente con dinero— ahora la decisión de quién sería fiscal radicaba en el presidente en turno. Eventualmente, en los ministros de la Corte. Hacia 1824, la Constitución Federal estableció la figura del fiscal, el cual pertenecía a la Suprema Corte de Justicia. En 1853, Teodosio Lares, ministro de Justicia del presidente Santa Anna, creó la Procuraduría General de la Nación, separándola del ámbi1

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LOS DESAFÍOS EN LA CAPACITACIÓN

to del Poder Judicial y transfiriéndola al del Ejecutivo, quien estaba facultado para nombrar a los fiscales. La Constitución de 1857, no obstante, regresó la figura del fiscal al Poder Judicial y, en 1891, Porfirio Díaz la devolvió una vez más al Ejecutivo. Con un poder político centralizado, que se fue consolidando después de la Revolución, decidir quién era inocente o culpable de un delito no exigía mayor preparación técnica. Ante un extremo, bastaba una llamada telefónica al juez para enviar a prisión o liberar a una persona. A medida que el poder político se fue distribuyendo en el país, esto ya no resultó tan simple. Se fraguaron pesos y contrapesos. Si a esto añadimos una oposición fuerte y el constante escrutinio de los medios de comunicación, es fácil entender por qué nuestros jueces se vieron orillados a dictar sentencias cada vez mejor fundamentadas. Ahora, en los umbrales del siglo XXI, contamos con un Poder Judicial más independiente —aunque no siempre responsable y, eso sí, atrapado en una burocracia asfixiante—, así como con poderes judiciales locales cada vez más conscientes de la necesidad de su independencia. La redistribución del poder político, claro, no sólo ha afectado a la judicatura. Los agentes del Ministerio Público, que durante mucho tiempo sólo se preocuparon por vigilar a las personas, descubrir quién se relacionaba con quién o reportar quién hacía negocios con quién, de repente descubrieron que eso no era lo que la sociedad esperaba de ellos. Como fiscales de Estado, tenían la encomienda de probar los hechos ante un tribunal. Y, ante la exigencia de rendir cuentas, esto precisaba capacitación. Como mucho de lo que supone una inversión a largo plazo, el poder político no concedió importancia a la capacitación durante años. A pesar de las buenas intenciones de algunos titulares de la Procuraduría General de la República y de las procuradurías es-

EVOLUCIÓN DE LA CAPACIDAD MINISTERIAL

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tatales; a pesar de la creación de organismos dedicados a la capacitación, las estructuras de procuración de justicia no parecían preparadas para enfrentar el giro que las circunstancias demandaban. El paso más significativo se dio en 1976, con el surgimiento del Instituto Nacional de Ciencias Penales (I NACIPE).1 En su origen, según explica uno de sus fundadores, el Instituto fue concebido como un centro académico, vinculado a la Secretaría de Gobernación, con el carácter de organismo descentralizado, que se desempeñaría en los ámbitos de la criminalística, la criminología y las ciencias jurídico penales dirigidas a los estudios de posgrado y la investigación. En sus primeros años, estuvo orientado a atender más las necesidades del sistema penitenciario y de seguridad pública que de la procuración de justicia”. 2 Fue a partir de 1983 que el INACIPE quedó sectorizado en el ámbito administrativo de la Procuraduría General de la República y —sólo a partir de ese año— se institucionalizó en el país la capacitación de los ministerios públicos. La formación de estos servidores públicos, por ende, tiene apenas una antigüedad de 25 años, contra los casi 436 años de existencia de la figura del fiscal en México. No obstante, y a manera de descargo, debemos señalar que la capacitación de los servidores públicos dedicados a la procuración de justicia también es algo relativamente nuevo en otras latitudes3. En Francia, por ejemplo, antes de la RevoluA pesar de que fue creado en 1976, su cierre temporal implicó un nuevo decreto de creación. Este fue publicado en el Diario Oficial del 4 de noviembre de 1996. 2 GARCÍA RAMÍREZ, Sergio, “Origen y misión” (del INACIPE), ¿Qué es el INACIPE ?, México, INACIPE, 2005, p. 15. 3 Cfr . ROUX , Celine y VIZCAÍNO, Álvaro, “La formación de agentes del Ministerio Público en Francia y México”, Iter Críminis, México, núm. 2, cuarta época, marzo-abril de 2008, p. 107. 1

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ción francesa, los cargos de Ministerio Público estaban reser vados a la nobleza, quien los compraba y subastaba abiertamente y, después de 1789, se empezaron a adquirir por elección, aunque se privilegiaron las relaciones personales y los intereses facciosos. Hasta 1908 se instauró el reclutamiento por concurso. Con el nacimiento de la Quinta República, en 1958, surgió el interés en profesionalizar a las debilitadas y desprestigiadas estructuras del gobierno francés. Entre ellas, la de procuración e impartición de justicia. En consecuencia, en 1959 se estableció el Centro Nacional de Estudios Judiciales, organismo responsable de formar —por vez primera— a los jueces y fiscales y que, en 1970, se transformó en la actual Escuela Nacional de la Magistratura. En Inglaterra tardaron más aún en diseñar un sistema de capacitación ministerial. Si bien la figura de los fiscales de Estado existe desde 1880 —antes de esa fecha las acusaciones estaban encabezadas por abogados litigantes particulares o barristers contratados por el Estado—, no fue sino hasta 1986 que se creó una Fiscalía de Estado, encargada de los casos más relevantes, denominada The Crown Prosecution Service y, con ella, tiempo después, el Prosecution College, responsable de la capacitación de los acusadores. En México, durante muchos años, ni las estructuras educativas ni las administrativas estuvieron preparadas para formar Ministerios Públicos. Con los bajos sueldos que las segundas ofrecían, se provocó que los abogados mejor formados se desempeñaran por su cuenta o prestaran sus servicios en la empresa privada. Aquellos que, por su mala preparación, no habían conseguido las posiciones mejor pagadas, pasaban a engrosar las filas de la burocracia ministerial, donde contaban más las lealtades a la hora de buscar un ascenso.


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Para acabar con estas prácticas, fue necesario establecer un servicio de carrera en la procuración de justicia, que regulara los mecanismos de ingreso, ascenso y remoción de los Ministerios Públicos. Con la entrada en vigor de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República de 2002, se sentaron las bases de un servicio civil de carrera. No obstante, hubo que esperar hasta 2005, año en que se publicó el Reglamento del Servicio de Carrera de Procuración de Justicia Federal, para contar con las bases operativas de dicho servicio. No obstante el marco jurídico, de poco sirven los ideales de un servicio civil de carrera si los altos servidores públicos que tienen a su cargo a los agentes del Ministerio Público no impulsan su capacitación. Esta es la condición indispensable para el ascenso y promoción de los servidores públicos. Cuando se les invita a dedicar más tiempo a la capacitación de sus colaboradores, algunos servidores públicos de alto nivel suelen protestar: “O trabajan o se capacitan. No pueden hacer ambas cosas”. ¿Resultado? Ante la timidez de algunos juzgadores y la visión estrecha de otros, la falta de conocimientos de estos agentes —desde los términos que prefiere un juez hasta el tono en que hay que aproximársele— se traduce en que los jueces hallan fáciles pretextos para liberar a individuos que han cometido un delito o enviar a prisión a personas que nunca deberían haber puesto un pie en ella. “Esto suele ocurrir”, admiten algunos jueces, “pero los tiempos y formas siempre se cuidan en un juzgado. Nunca se va más allá de lo que pide el agente del Ministerio Público”. El chascarrillo del juez que deja en libertad a un hombre que disparó ocho tiros en el corazón de su víctima, pues el agente del Ministerio Público nunca mencionó la palabra homicidio en la averiguación previa deja entrever una inquietante realidad.


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2. El perfil Pero las circunstancias externas —el desinterés de las autoridades, los magros salarios…— sólo han sido una parte del problema. La otra tiene que ver con la capacitación en sí . Capacitar: ¿para qué? ¿Qué destrezas desarrollar? ¿Formar en qué valores o hacia cuáles metas? ¿Qué habilidad era más importante que otra a la hora de integrar las asignaturas que componen una currícula? ¿Qué tipo de aspirantes a agentes del Ministerio Público queremos? La vaguedad del artículo 21 de la Constitución, generó estas y otras dudas. Hasta antes de la reforma de 2008, el precepto constitucional señalaba: “La investigación y persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público, el cual se auxiliará de una policía que estará bajo su autoridad y mando inmediato”. El Ministerio Público, por ende, debía capacitarse para investigar y realizar, en suma, las mismas tareas de la policía. Esto ocurrió durante la mayor parte del siglo XX. De acuerdo con las más avanzadas teorías de la organización, uno de los rasgos que distingue a los países subdesarrollados es la ambigüedad de sus instituciones: “Muchas organizaciones persiguen unos objetivos poco claros”, denuncia Francis F UKUYAMA: Los agentes pueden satisfacer la voluntad de los principales sólo cuando estos últimos saben lo que quieren de los primeros, cosa que no siempre ocurre… La primera causa de la ambigüedad en las organizaciones reside en los fines, a menudo poco claros, contradictorios o definidos con escasa precisión. 4

F UKUYAMA, Francis, La construcción del Estado, trad. de María Alonso, Barcelona, Ediciones B. Barcelona, 2004, pp. 81 y 82. 4


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Esto no sólo se traduce en conflictos entre las instituciones sino en ineficiencia y parálisis. Desde que entró en vigor la Constitución de 1917, los agentes del Ministerio Público y las policías se han visto trabados en toda suerte de desacuerdos. Un cuerpo y otro competían para ver cuál de los dos obtenía información primero. Se culpaban mutuamente de los fracasos o invadían sus campos de acción sin saber, bien a bien, cuál era el de unos y cuál el de otros. En las aulas de las escuelas de derecho, era frecuente oír preguntar a los alumnos cuál era la diferencia entre policías y agentes del Ministerio Público. La respuesta era, asimismo, usual: “El tipo de pistola que usan”. Estas fricciones afectaron la capacitación: ¿qué debía incluirse en los programas de capacitación del Ministerio Público? ¿Técnicas policiales de investigación o, más bien, argumentación jurídica? ¿Cuántas horas/clase en una u otra actividad? La ambigüedad constitucional no dejaba alternativa. Ambas eran relevantes. Los agentes del Ministerio Público, así, aprendían habilidades que eran propias de la policía, en detrimento de aquellas de carácter eminentemente jurídico y de lógica procesal que, por ser las que definían el sentido de un fiscal de Estado, deberían exigir su ma yor atención. Los instructores estaban más preocupados en que conocieran las técnicas de tiro y rappel antes que la elaboración de las conclusiones y los alegatos en un proceso penal. 3. La falta de coordinación A medida que se fue tomando conciencia al respecto, comenzó a dedicársele más tiempo a la capacitación ministerial. En los umbrales del siglo XXI, sin embargo, los esfuerzos para paliar las deficiencias de la capacitación de los agentes del Ministerio Público han sido disparejos. En algunas entidades fede-


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rativas se le concede cada día mayor importancia a la argumentación jurídica, a los alegatos y a las conclusiones —hay éxitos notables al respecto— pero, en otras, se le sigue postergando. No todas las entidades federativas imparten cursos de formación inicial, y, en muchas, los agentes del Ministerio Público son designados por el gobernador o el procurador de justicia, que buscan premiar lealtades —o asegurarlas— antes que un ejercicio profesional de la procuración de justicia, ¿a qué debe atribuirse esta actitud? El profesor chileno Andrés B AYTELMAN tiene un punto de vista que vale la pena considerar: Nuestro actual sistema procesal penal no premia una mayor preparación de los operadores —jueces y abogados— ni castiga su ausencia… Al contrario. El sistema inquisitorio es sobrecogedoramente indulgente con la ineptitud, la ignorancia y la falta de destreza de abogados y jueces. Principalmente favorecido esto por la escrituración y el secreto, un abogado puede perfectamente encontrarse en el tribunal con resoluciones que no entiende, pero que puede responder en la calma de su oficina tras consultar un manual o conferenciar con un colega. Ni hablar de la racionalidad de la conclusión de que probablemente la destreza que más competitividad le otorgue, sea desarrollar su habilidad para establecer buenas “redes” de funcionarios en los tribu nales —y de policías fuera de ellos— antes que privilegiar su capacidad de análisis jurídico o su conocimiento de la ley. 5

Estos señalamientos son aplicables, íntegramente, a los agentes del Ministerio Público. Por añadidura, la capacitación de los fiscales y de la policía se imparte, en muchas entidades,

BAYTELMAN, Andrés, “Sistema acusatorio: capacitación como en el fútbol”, Iter Criminis, México, núm. 4, cuarta época, 2008, p. 14. 5


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sin diferenciación. 6 Los futuros fiscales de Estado aprenden, incluso, técnicas de radiocomunicación. Esta falta de coordinación se advierte, de modo especial, cuando dos entidades federativas se ven obligadas a colaborar o cuando la Federación interviene en algún asunto. En pleno siglo XXI, no son pocos los gobernadores estatales que, en su afán de mantener el control de su estado, nombran y remue van a agentes del Ministerio Público y hasta a jueces, según su filiación partidista o según el grado de complicidad que exista entre ellos. En este contexto, la capacitación no resulta importante. Se cuenta que cuando se preguntó a un gobernador qué se necesitaba para ser procurador, respondió abiertamente: “Primero, que sea leal; segundo que sea leal y, tercero, que sea leal. Si, además, sabe algo de derecho, mejor”. No es así como se construye un servicio de carrera. Desde luego, la designación directa o “especial” de los agentes del Ministerio Público es un tema que merece atención. En instituciones como las de procuración de justicia, el mecanismo puede tener un carácter excepcional y obedecer a la necesidad de contar con colaboradores que tengan conocimientos altamente especializados —quienes difícilmente podrán reclutarse por concurso— o que, por los temas que les han sido encomendados, sea vital la confidencialidad. El problema se presenta cuando se privilegia ese mecanismo por encima de los concursos de oposición. Aunque la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece la posibilidad de que un abogado pueda ingresar como agente del Ministerio Público, mediante la aprobación del procurador general —generalmente por la postulación de un suAl efecto, basta consultar, en Internet , los programas que ofrece cada entidad federativa. 6


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perior—, hay razones para preferir los concursos, ya sean éstos internos o externos. La primera es que aquellos agentes del Ministerio Público que ingresan por designación directa, no realizan un curso de formación inicial y, aunque pudieran estar capacitados, lo más probable es que esto no ocurra. La segunda es que la designación especial desalienta a quienes ingresaron por concurso y esperan ascender en un servicio de carrera. En Francia, por ejemplo, las designaciones directas representan el 8.7% del total y el aspirante —que por ser designado directamente ya no participa en el riguroso concurso de oposición— suele realizar un curso de formación inicial de seis meses y no de 31, que es lo que duran los cursos regulares de la Escuela Nacional de la Magistratura. 7 En algunas procuradurías, es común escuchar comentarios como el siguiente: “el trabajo lo sacamos adelante los de designación especial”. Esto se debe a que, en algunas procuradurías, prácticamente todos o muchos de los agentes del Ministerio Público fueron designados así.

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ROUX y VIZCAÍNO, op. cit ., nota 3.

II. LOS AVANCES A PARTIR DE 2004

1. Visión Ante el derrumbe de muchas estructuras formales —“la Era de la Informalidad”, dicen algunos académicos— y ante el embate de la globalización, México está obligado a reinventarse para ser un país cada vez más competitivo en la comunidad internacional. Esto —hay que decirlo— reclama una procuración de justicia eficaz. La vigencia ha atizado el interés por la capacitación de policías, jueces y fiscales. En este último caso, los avances son claros. Hasta 2004, en el nivel federal, cualquier persona que pretendía convertirse en agente del Ministerio Público, debía tomar un curso de inducción de dos a seis meses. En este lapso, resultaba difícil formar abogados capaces de probar los hechos ante un tribunal que es lo que, a fin de cuentas, significa perseguir el delito o “procurar justicia”. Sobra decir que algunas procuradurías estatales no implementan cursos de formación inicial y que basta con que los aspirantes cubran algunos requisitos documentales —presentar un título y cédula profesional— para que sean designados agentes del Ministerio Público y enviados, sin mas trámite, a una agencia. Los argumentos que se esgrimían para apoyar esa formación inicial de un par de meses eran de lo más variado. El más recurrente era que quienes aspiraban a ser agentes del Ministerio Pú11


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blico ya eran abogados; que no tenía sentido volver a enseñarles lo que debieron haber aprendido en las aulas universitarias. Pero la realidad echaba abajo el argumento: los planes y prog pr ogra rama mass de es estu tudi dioo un univ iver ersi sita taririos os no pr prof ofun undi diza zann en la lass áreas teóricas del conocimiento que un agente del Ministerio Público debe conocer, pues se limitan a temas como la teoría del delito, los delitos en particular y el proceso penal.8 Los exáexámenes de selección arrojaban resultados pobres. Los aspirantes, con frecuencia, no distinguían entre un delito del fuero común y otro del fuero federal. Sus conocimientos sobre amparo, por otra parte, se limitaban a los aspectos generales, sin conocer las particularidades del amparo penal. En cuanto al marco jurídico internacional sus conocimientos eran escasos.9 A partir de septiembre de 2004, para llegar a ser agente del Ministerio Público de la Federación, después de pasar por un procedimiento de selección que implica un examen de cultura general aplicado por el Centro Nacional de Evaluación (CENEVAL ), ), un ex exame amenn de co cono noci cimi mient entos os té técn cnic icoo ju juríd rídic icos os bá bási sico cos, s, una entrevista y una evaluación psicométrica aplicados por el INACIPE, así como cinco pruebas practicadas por el Centro de Desarrollo Humano de la Procuraduría General de la República (polígrafo, evaluación médica, examen toxicológico, estudio de entorno social y situación patrimonial, y examen psicológico), hay que cursar una Maestría en Procuración de Justicia Federal la cual es impartida, a encargo de la Procuraduría General de la República, por el INACIPE. La formación inicial de futuros agentes del Ministerio Público medi me dian ante te es estud tudio ioss de ma maes estrí tría, a, im impl plic icaa do doss añ años os,, di divid vidid idos os en

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Cfr . planes y programas de estudio de derecho penal aprobados por la

UNAM. 9

Cfr . página web del I NACIPE, www.inacipe.gob.mx .

LOS AVANCES A PARTIR DE 2004

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cuatro semestres escolares. En total, los alumnos estudian 1120 horas clase en 20 meses, más 480 horas de prácticas profesionales que efectúan en las instalaciones de la Procuraduría General de la República. Si bien el plan de estudios de esta maestría —que se inclu ye en el anexo I— no puede dejar de considerar la ambigüedad de las disposiciones constitucionales, se ha ido adaptando a los cambios de hecho que se han producido en México. Sin desafiar la prescripción del artículo 21 constitucional, a medida que se for fortal talezc ezcan an las ins instit tituci ucione oness nac nacion ional ales es,, alg alguna unass etapas de la investigación de un delito han ido quedando en manos de la policía mientras que el seguimiento ante los tribunales se ha ido concentrando en el Ministerio Público. El plan y programa de estudios de la Maestría en Procuración de Justicia Federal han buscado equilibrar la formación tradicional de un abogado penalista en temas como la teoría del delito, el derecho penal, el derecho procesal penal y el amparo penal, con otras materias que pretenden desarrollar en los aspirantes destrezas y habilidades que van más allá de la teoría jurídica. Los alumnos estudian, por ejemplo, argumentación jurídica, comunicación oral y escrita, redacción, debate, computación, informática jurídica, metodología de la investigación científica, psicología social y literatura policíaca. Esta última, con el propósito de despertar su imaginación como una herramienta más en la construcción de sus casos. 10 Por otra parte, han sido de enorme valor los diálogos con los protagonistas del sistema de justicia penal que los alumnos El tema de Literatura policíaca fue adaptado de los cursos de Leadership Through Literature, que ofrecen diversas escuelas de negocios. Entre ellas, la Business School de la Universidad de Harvard. Un texto revelador al respecto Harvard vard Bu Busine siness ss Rev Review iew , edición en español, de marzo, se publicó en la Har 2006, pp. 46-57. 10

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sostienen semanalmente. Para tal efecto, han visitado las aulas del INACIPE ministros de la Corte, jueces y magistrados federales, presidentes de tribunales, procuradores, abogados postulantes y connotados académicos. Además, los alumnos estudian desd de sdee ah ahor oraa lo loss pr prin inci cipi pios os bá bási sico coss de dell si sist stem emaa ac acus usat ator orio io y efectúan simulaciones de juicios orales, adelantándose a los desafíos que ya se perfilan con la reforma constitucional. A los anteriores temas habría que agregar actividades complement me ntar aria iass en su fo form rmac ació ión, n, de deririva vada dass de la ex exte tens nsaa of ofer erta ta de educación continua del INACIPE, entre las que se encuentran los cursos sabatinos, mesas redondas, congresos nacionales e internacionales, por citar algunas. Son estas disciplinas las que pueden proporcionar el marco teórico y práctico para que un agente del Ministerio Público pueda probar los hechos ante un tribunal. 2. Resistencias El pr prog ogra rama ma de ca capa paci cita taci ción ón me medi dian ante te lo loss es estu tudi dios os de Maestría de dos años ha encontrado resistencias, todas ellas comprensibles. La primera tiene que ver con la cantidad. Antes de 2004, mediante los cursos de formación inicial que, como hemos mencionado, tenían una duración de unos cuantos meses, era posible egresar el número de agentes del Ministerio Público que pedían ocupar las plazas presupuestales autorizadas, cada año, por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. De los cursos que tenían una duración inferior a seis meses, por ejemplo, egresaron 271 alumnos en 2001; 467 en 2002, y 201 en 2003. En contraste, la primera generación de la maestría que ingresó en 2004 y egresó en 2006 tuvo 38 alumnos, mientras que la segunda, correspondiente a 2005-2007, contó con


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59 egres egresados. ados.11 Esto repercute en la asignación de las plazas pres pr esup upue uest stal ales es que la Se Secr creta etaría ría de Ha Haci cien enda da de desi sign gna, a, an anua uallmente, para ser ocupadas por agentes del Ministerio Público, ante las vacantes motivadas por renuncias, remociones resultantes de procedimientos administrativos —o penales— y jubilaciones. La consecuencia de esta disminución en los egresos de alumnoss es el au no aume ment ntoo en la lass de desi sign gnac acio ione ness es espe peci cial ales es.. Só Sólo lo en 2007 fueron contratados, por designación especial, 383 nuevos agentes del Ministerio Público, mientras sólo 59 provenían del INACIPE. Es Esto to si sign gnifific icaa qu quee 75 75% % de qu quie iene ness in ingr gres esar aron on co como mo agentes del Ministerio Público de la Federación no tuvieron, ese año, una capacitación inicial para su desempeño.12 Para enfrentar este problema, en 2008 se lanzó una convocator ca toria ia pa para ra cur cursa sarr una Es Espe peci cial alid idad ad en Fun Funció ciónn Min Minis ister teria ial,l, que se desarrolla en seis meses, más un mes de prácticas profesionales. A diferencia de los programas anteriores a 2004, sin embargo, esta especialidad contempla una carga horaria exhaustiva: deben cursarse 730 horas clase que representan 65% de las 1120 horas clase, que conforman la Maestría en Procuración de Justicia. No obstante, la diferencia es notoria en cuanto al desarrollo de las prácticas profesionales que los alumnos deben llevar al cabo en las instalaciones de la Procuraduría General de la República. Mientras los alumnos de la maestría cursan 480 horas en do doss se seme mest stres res es esco colar lares es,, los de la es espe peci ciali alida dad, d, tie tienen nen,, únicamente, 90 horas de prácticas a lo largo de un mes. Otra diferencia sustancial que puede advertirse al revisar el programa de estudios de esta especialidad, que se incluye en 11 Cfr .

página web del I NACIPE, donde obran estos y otros de los datos que se manejan a lo largo del texto. 12 Informe de Gestión de la Procuraduría General de la República, 2007.

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el anexo II, es que se imparte con un enfoque eminentemente práctico, pues son numerosos los talleres de resolución de casos que conforman el programa. Los alumnos, además, cuentan con una beca mensual de 4 mil 100 pesos al mes, la cual les brinda un apoyo para dedicarse a sus estudios tiempo completo.13 La beca se asignó a partir de 2008 y, por el momento, únicamente han disfrutado de ella los alumnos de la Especialidad en Función Ministerial, en virtud de que la intensidad de sus estudios les impedía buscar un trabajo. Esta beca es de mayor utilidad para los alumnos que proceden de estados del interior de la República, quienes se ven obligados a buscar hospedaje y alimento lejos del apoyo que podrían recibir de familiares. A la larga, será conveniente explorar la posibilidad de incrementar el monto de las becas y, también, de asignarlas a quienes cursan la maestría. En 2008, ante la coincidencia de la primera generación de la Especialidad en Función Ministerial que cuenta con 165 alumnos y del egreso de los que integran la tercera generación de la maestría, que son 55, se entregará a la Procuraduría General de la República el número de agentes del Ministerio Público de la Federación y suficiente para ocupar las plazas que, al efecto, autorizó la Secretaría de Hacienda. La otra resistencia que ha hallado la maestría dirigida a los futuros fiscales de Estado está relacionada con la calidad. Algunas voces han exigido que se abandone el enfoque académico. “¿De qué sirven expertos en teoría del delito que no saben armar una averiguación previa?”, protestan algunos servidores públicos que se han formado sobre la marcha y han ido 13

En el Diario Oficial del 12 de julio de 2008 se publican los Lineamien-

tos para el otorgamiento de becas a los candidatos que se encuentran cursando los estudios de formación y capacitación inicial.


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conociendo las estructuras constitucionales y legales por medio de los casos que les ha tocado enfrentar. Exigen una aproximación “práctica”. Curiosamente, en el ámbito del litigio, la práctica exige un sólido conocimiento teórico. A menos, claro, que por “práctica” se entiende saber cuándo perder un expediente o intuir cuándo hay que recibir dinero de alguna de las partes involucradas para que haga o se deje de hacer algo. 3. Entre la teoría y la práctica Lo que es cierto es que la experiencia en cualquier campo —vaya obviedad— no la proporcionan las aulas sino el trabajo de todos los días. La UNESCO ha repetido, hasta el cansancio, que ningún proceso educativo tiene sentido fuera de la práctica.14 Esto, sin embargo, no significa que pueda prescindirse de las bases teóricas. Particularmente, en un esquema en el que deben aprenderse destrezas para funcionar en un sistema legal mixto, donde el expediente, el registro, la cita correcta de un artículo o una jurisprudencia son esenciales. Hay que privilegiar la teoría, al menos dentro de las aulas, con la intención, claro, de vincularla lo más pronto posible al “mundo real”. “La naturaleza misma de lo normativo”, escribe Jorge WITKER en su ya clásico Metodología de la enseñanza del derecho, “ha impedido que los actuales desarrollos de las ciencias exactas le sean

Aunque la bibliografía al respecto es inagotable, vale la pena consultar los trabajos de Ángela L ITTLE sobre la materia. En el artículo “Aprender a trabajar es mejor que instruir y emplear”, publicado en la revista trimestral Perspectivas, UNESCO, núm. 57, 1986, la académica británica hace un lúcido análisis sobre los vínculos que existen entre educación y trabajo. Concluye aseverando que “la aplicación de lo aprendido es más importante que el aprendizaje mismo”. 14

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aplicables y, en consecuencia, los avances en materia de lógica y epistemología jurídica han sido escasos”.15 Si esta visión la trasladamos al derecho penal, donde la teoría define elementos tan relevantes como la culpa, la teoría adquiere inevitable supremacía sobre “la práctica”. A la hora de enfrentarse a un defensor bien preparado, no basta probar que un sujeto disparó un arma de fuego: es necesario probar —y en esto la doctrina es decisiva— que quiso hacerlo para privar de la vida a su víctima. En asuntos de procuración de justicia, no puede concebirse una práctica eficaz sin sólidos fundamentos teóricos. No se puede demostrar una legítima defensa si, antes, no se ha comprendido el concepto de antijuridicidad. ¿Cómo aducir dolo, si no se sabe lo que éste significa? El elemento subjetivo del tipo es el que constituye la columna vertebral de cualquier sistema penal donde se otorgue importancia a la culpabilidad. Los abogados defensores que tienen éxito al librar a sus clientes de una condena, lo consiguen a partir de conceptos “teóricos”. Durante un proceso judicial, los descalabros del Ministerio Público se sufren, principalmente, porque no se vinculan las pruebas con el marco jurídico, cierto, pero —sobre todo— porque el elemento subjetivo del tipo penal queda en el aire: “Muy bien, lo hizo, pero ¿quiso hacerlo?”. ¿Dónde empieza lo doloso y dónde termina lo culposo? Y esto, por cierto, no implica formularios que haya que llenar, sino la comprensión del problema, así como la posibilidad de llevar al juez de la mano hacia el punto de vista que se sostiene, acompañándolo de las pruebas adecuadas. Es inconcebible, por tanto, una capacitaWitker, Jorge, Metodología de la enseñanza del derecho, Bogotá, Temis, 1987, p. 167. El libro, por cierto, acaba de ser reeditado en México (Porrúa, 2008). 15


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ción que sólo se concentre en aspectos “prácticos”.16 Dentro del actual proceso penal mexicano, no existe una práctica sin teoría. Esto, desde luego, no significa que se desdeñe la necesidad de obtener resultados. Sin ellos, la formación teórica pierde sentido. Cada asignatura del programa de capacitación que se desarrolla en el INACIPE está impartida por profesionistas que, a su formación académica, aúnan su experiencia en el foro, el juzgado o el tribunal.17 A todos ellos se les solicita que hagan énfasis en los resultados que debe esperar —y conseguir— un fiscal que lleva un caso ante los tribunales; que acudan a ejemplos; que inviten a sus propias clases a protagonistas de los hechos; que analicen —guardando la intimidad en los casos que así sea necesario— las evidencias originales. 4. Selección de alumnos Otra dificultad inherente a la capacitación es el proceso de selección de los alumnos. Por razones sociales y económicas, a las que nos hemos referido de forma somera, ser policía o agente del Ministerio Público no fue, durante años, una opción atractiva para los jóvenes mejor preparados. Así, buen número de los aspirantes a convertirse en agentes del Ministerio Público —aunque cada vez menos gracias a los exámenes pre vios—, carecían de las destrezas elementales que se esperaban en un profesionista. En ocasiones, ni siquiera eran capaces de descifrar el significado de un texto o de expresar, mediante la Sobre este tema, cfr . OJEDA BOHÓRQUEZ, Ricardo, “Los cuatro errores más frecuentes de los agentes del Ministerio Público”, Iter Criminis, México, segunda época , núm. 1, 2001. 17 Cfr. Instituto Nacional de Ciencias Penales 2008, cuaderno editado por el INACIPE, donde se destaca el perfil y vocación de maestros e investigadores. 16

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palabra escrita, lo que pretendían sostener. Esto está vinculado con todo el sistema educativo, de acuerdo, pero es un obstáculo que hay que librar. En tal encomienda, la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, ha constituido un obstáculo.18 Exige, para empezar, tres años de experiencia a partir de la expedición del título profesional a los aspirantes a convertirse en agentes del Ministerio Público. Esto provoca que sólo se interesen en ser agentes del Ministerio Público aquellos hombres y mujeres con menos flexibilidad a la hora de aprender. Muchos de ellos se han desempeñado en actividades no relacionadas con el derecho y, frecuentemente, han olvidado muchos de los conocimientos que habían adquirido. Por paradójico que parezca, mientras menos experiencia tengan los alumnos de nuevo ingreso, más fácil resulta formar su criterio y proporcionarles las herramientas básicas de su futura labor. Si el Congreso de la Unión decide reformar esta disposición, resultará más sencillo reclutar a jóvenes mejor preparados y más dispuestos: a los recién egresados de las universidades. Por ello, desde el 2001 el INACIPE ha participado en las más prestigiadas ferias universitarias del empleo, con el propósito de promover como una opción vocacional llegar a ser agente del Ministerio Público de la Federación. No obstante, a pesar de que se promueva entre los jóvenes universitarios la procuración de justicia federal como una opción vocacional, poco podrá avanzarse si no tienen la posibilidad fáctica de serlo en cuanto concluyan sus estudios. Los candidatos suelen carecer, asimismo, de visión, entusiasmo, deseos de superar un reto… La mejor preparación académica no puede garantizar que los agentes del Ministerio Público sigan los casos hasta el final y se comprometan con la Si bien existe un proyecto de reforma, al momento de escribirse este texto, no había sido aún aprobado por el Congreso de la Unión. 18


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encomienda que se les han hecho. De aquí que, una vez seleccionados los alumnos, también se invite a los maestros a fortalecer la actitud emprendedora que debe distinguir a todo agente del Ministerio Público.19 Uno de los principales desafíos del proceso de capacitación, por ende, consistirá en reclutar, cada día, más personas mejor preparadas y más ambiciosas. Los mejores programas y los mejores profesores no pueden hacer gran cosa con un material humano desmotivado. La más amplia visión gubernamental sucumbirá ante personas que vean una opción profesional no como un camino para desarrollarse y dar lo mejor de sí mismos sino como lo único que les quedó por elegir, dada su capacidad para aspirar a posiciones más atractivas. 5. El plan de estudios Partiendo de lo que se tiene —y en ocasiones, hay que decirlo, el capital humano es muy valioso— el plan de estudios de la Maestría en Procuración de Justicia que se ha diseñado a nivel federal no se limita a los conocimientos técnicos que se mencionan en el anexo I. En el currículum se ha incluido un taller sobre liderazgo que permite a los alumnos entender la necesidad de ir más allá del artículo, de la fracción o del párrafo de un código. Valores como honestidad, entereza y valentía, deben ser incentivados. Un fiscal sin confianza en sí mismo, sin la capacidad de dirigirse a un juez o a un defensor con respeto, pero de manera firme, está condenado a fracasar, por muy sólidos que

Al respecto, cfr . “¿Estamos capacitando adecuadamente a nuestros agentes del Ministerio Público?”, Iter Criminis, México, segunda época, octubre 2004–marzo 2005. 19

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sean sus conocimientos. El actual plan de estudios dé fe que esto ha sido considerado. Lo mismo habría que decir de la imaginación. Por ello, al lado de un riguroso programa de Derecho Penal, Derecho Procesal, Averiguación Previa, Derechos Humanos y Amparo, el INACIPE ha incluido talleres sobre literatura policíaca. “Una pérdida de tiempo”, han señalado algunos críticos. Pero, a la manera de algunas universidades anglosajonas, que estudian casos y escenarios ficticios para, luego, aplicar su enfoque en la realidad, la idea de este taller es que los alumnos se pregunten qué habrían hecho ellos en lugar de tal juez o de tal fiscal, que aparece en la literatura clásica: ¿fue justa la pena exigida? ¿Se condujo con destreza el acusador? ¿Qué le habrían recomendado después de que obtuvo tales resultados en el juicio? El taller es sólo un pretexto para obligar a los estudiantes a razonar, a confrontar sus valores, a ampliar sus miras. En este orden de ideas, es interesante escuchar el concepto que tiene el director de la Escuela Nacional de la Magistratura de Francia: “Un Ministerio Público se recluta para toda la vida, por lo que debemos ser cuidadosos con su selección. Queremos evitar a los arrogantes, que basan su personalidad en su supuesta erudición. Buscamos gente que dude, que no tenga demasiadas certezas, que se cuestione, que sean críticos, que sepan que no hay verdades hechas, que quieran abrir su espíritu y cultura más allá del derecho”.20 La literatura, como lo demuestran experiencias en otros países, da pie para que los alumnos se cuestionen a sí mismos de manera óptima . Hay otros talleres menos ambiciosos pero igualmente significativos. Computación, por ejemplo. En el siglo XXI, es impensable que un agente del Ministerio Público pueda cumplir con su 20

ROUX y VIZCAÍNO, op. cit ., nota 3, p. 117.


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encomienda si carece de las destrezas que exige un mundo globalizado. Ya sea que, en verdad pretenda “investigar” o sólo vaya a demostrar los hechos ante un tribunal, debe entender —para así explicarlo al órgano jurisdiccional— cómo se detectó una operación de lavado de dinero, cómo se cruzó información o cómo cierta operación cibernética se convierte en una prueba que signifique la diferencia entre una sentencia condenatoria o una absolutoria. Los alumnos aprenden desde el uso de la computadora y los conceptos básicos sobre el software y el hardware mas comunes, hasta los conceptos más avanzados sobre cibercriminalidad, como las conductas del fishing, cracking o spamming , pasando, por supuesto, por las herramientas básicas de informática jurídica que les permiten utilizar las bases de datos de información y estadística. 6. La educación permanente Ahora bien, la preparación y la formación deben afianzarse a través de un compromiso por parte de los subprocuradores, directores y delegados de las distintas áreas en que opera el Ministerio Público. Si los superiores pretenden que, una vez concluidos sus estudios, los jóvenes sean capaces de conducir, por sí mismos, todas las actuaciones, los resultados serán magros: tienen que orientarlos de forma permanente: motivarlos, transmitirles entusiasmo y sentido, garantizar que siempre estén al día. La capacitación de un fiscal —y esto es válido para un médico, un arquitecto o un piloto aviador— no concluye cuando concluyen sus cursos formales. Aquí, de nuevo, hay que preguntarnos por la relación entre teoría y práctica. La capacitación comienza una nueva etapa cuando los alumnos egresan y se incorporan a las filas de la procuración de justicia.

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“No vienen lo suficientemente preparados”, suelen quejarse algunos mandos superiores que reciben una nueva generación de agentes del M. P., como si la capacitación de un fiscal sólo dependiera de la institución capacitadora. Esta cumple una parte, primordial, desde luego; la otra, no obstante, queda en manos de directores, delegados y subprocuradores. Es lo que la UNESCO impulsó con el rubro de Educación No Formal y que, a la fecha, se engloba en conceptos como Educación Continua o Life Long Education.21 La formación profesional es una tarea interminable y los mandos superiores deben velar para que se lleve a cabo con buen éxito. Esto supone, por parte de las instancias capacitadoras, concienciar a estos mandos superiores para que faciliten las condiciones en las que sus colaboradores garantizaran una adecuada educación continua. Si no existe una actualización permanente, difícilmente podrán esperarse mejores resultados de los agentes del Ministerio Público. El derecho y las prácticas cambian de forma constante y un buen jefe debe preocuparse por actualizar al personal bajo sus órdenes. La oferta educativa del gobierno federal a este respecto está vinculada con la actuación de un Consejo de Profesionalización22 y de la Dirección General de Formación Profesional de la El Diccionario de las Ciencias de la Educación, México, Aula, Santillana, 1997, define a la Educación permanente como el “proceso que busca la consecución de un desarrollo personal, social y profesional en el transcurso de la vida de los individuos… Es una respuesta a la sociedad contemporánea, donde el aprendizaje deliberado y consciente no puede circunscribirse a los años escolares”, p. 496. La OCDE, por su parte, ha establecido indicadores para evaluar el impacto de la Educación Continua y periódicamente publica un informe al respecto. 22 El Consejo de Profesionalización del Ministerio Público de la Federación se creó mediante el Acuerdo A/010/96, del Procurador General de la República. Éste fue publicado en el Diario Oficial del 16 de agosto de 1996. De 21


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Procuraduría General de la República, que proponen y, en su caso, determinan prioridades. El INACIPE, por su parte, cada año desarrolla cursos de actualización que brinda a todos los estados de la República —el anexo IV muestra el calendario de 2008— así como a las diversas procuradurías y tribunales superiores de justicia de las entidades federativas y, naturalmente, a la Procuraduría General de la República. En opinión de los autores de este estudio, aún falta sensibilizar a algunas autoridades de las entidades federativas para comprometerlas más con los esfuerzos que implica la educación permanente. 7. Los estímulos profesionales Los más ambiciosos programas de selección, el más afinado currículum, la mejor plantilla docente y los directores más competentes a la hora de motivar, sin embargo, tampoco darán resultados si el desarrollo de los agentes del Ministerio Público no se respalda con estímulos profesionales. Mientras un juez federal gane 140 mil pesos, un defensor público 70 mil y el mejor pagado de los agentes del Ministerio Público, 30 mil, el desequilibrio repercutirá, de forma negativa, en la procuración de justicia.23 Desequilibrios similares se presentan, también, en los estados de la República. No obstante, en éstos, un agente del Ministerio Público suele ganar un 50% más que el defensor de oficio, mientras que los jueces llegan a percibir hasta un 100% más que los fiscales. acuerdo con el artículo 41 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, entre sus facultades está: “normar, desarrollar y evaluar el Servicio de Carrera de Procuración de Justicia Federal, y establecer políticas y criterios generales para tal efecto”. 23 Los datos están actualizados, en términos globales, hasta septiembre de 2008, según la información que proporciona el Poder Judicial de la Federación.

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El riesgo más común de una buena capacitación que no va ya acompañada de estímulos económicos es que los egresados opten por prestar sus servicios fuera de las áreas de procuración de justicia. Hay, desde luego, otros más graves, como que los bien capacitados agentes del Gobierno, decidan unirse a grupos que estén fuera de la ley. La producción de un capital humano valioso involucra, en suma, distintos procesos y diver sos actores. Cada uno debe cumplir con su parte para obtener resultados óptimos. En países más desarrollados, la tendencia es el servicio de carrera: premiar la antigüedad, la preparación, la experiencia, el desempeño institucional y los resultados. En México, a pesar del trabajo incansable del Consejo de Profesionalización, aún no logra concretarse este servicio. Las razones no sólo son de carácter económico —¿vale la pena pagarle igual a un fiscal que a un juez?— sino, una vez más, de diseño institucional. Se carece de los instrumentos de evaluación, justamente por la evolución de la figura del Ministerio Público. Todo indica, no obstante, que se avanza hacia el servicio de carrera, así como al impulso de otros estímulos para los fiscales. En estos momentos, pese a las insuficiencias ennumeradas, México cuenta con las estructuras básicas para seguir la línea de vanguardia, en materia de capacitación ministerial que se siguen en España, Francia, Alemania y la mayoría de los países desarrollados de la tradición jurídica romana-canónica. La pregunta inevitable ha sido: ¿son estas estructuras las que permitirán contar con un sistema de procuración de justicia eficaz? Lamentablemente, la respuesta es, una y otra vez, no. Cuando el sistema penal fue diseñado —y aún durante muchos años— cumplió su cometido. Ante los vertiginosos cambios que se viven en el mundo globalizado; ante el surgimiento de diversos centros de poder y ante el auge de la tecnología,


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ha quedado rebasado. El sistema acusatorio se antoja una respuesta más eficaz. No obstante, dicho sistema tendrá que erigirse sobre las bases del que existe. Ante las fuerzas políticas y los intereses de grupos judiciales y profesionales que ven amenazados sus intereses con la reforma, un proceso de reingeniería empresarial resultaría peligroso.24 Todo esto, desde luego, afecta al proceso de capacitación de los fiscales.

El término reingeniería fue acuñado por los autores norteamericanos Michael HAMMER y James CHAMPY . En su artículo Reengineering Woork, convertido más tarde en libro, sugieren reestructurar radicalmente los procesos de toda empresa que no esté dando los resultados para los cuales fue creada. 24

III. LA CAPACITACIÓN A PARTIR DE 2008

La reforma constitucional en materia de seguridad pública y justicia penal exige, pues, un replanteamiento del sistema de justicia penal en su conjunto. El modelo que adopta la reforma, tomado de la tradición jurídica del common law, se concentra en los resultados antes que en los procesos: “El proceso penal”, precisa el artículo 20-I, “tendrá por objeto el esclarecimiento de los hechos, proteger al inocente, procurar que el culpable no quede impune y que los daños causados por el delito se reparen”. “Son ideas extranjeras. Nada tienen que ver con nuestra tradición”, han denunciado los críticos. Pero los pobres resultados del sistema que ha venido operando en México —que no han dependido, en términos generales, de la honestidad o competencia de las personas sino del diseño institucional— cada día lo hacen ver más inoperante, aunque vaya acorde con “nuestra tradición”. ¿Fue útil en su momento? Hemos afirmado que sí. Pero, ahora, hay que ver hacia el presente y hacia el futuro, pésele a quien le pese. El sistema que ha sido introducido en México ya fue adoptado por la mayoría de los países latinoamericanos, con excepción de Brasil, Panamá —que ya estudia una posible reforma— Puerto Rico y Cuba. Desde que adoptaron la Ley de Enjuiciamiento Criminal Español, estos países cuentan con un sistema acusatorio. Las experiencias han sido diversas. La ma yoría de los países presentaron problemas de implementación; 29



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particularmente, la relacionada con sus sistemas de administración y gestión de casos. En la mayoría de estos países, las expectativas sociales eran desmesuradas y, en ocasiones, la realidad no correspondió a ellas. Sin embargo, aún en los que mayores dificultades tuvieron que afrontar (crear una fiscalía nacional, organizar un consejo judicial, enfrentar una vacatio legis reducida, capacitar a los operadores del sistema o verse limitados por un sistema excesivamente garantista que dejaba “sin dientes” a los operadores), puede afirmarse que la reforma resultó benéfica. En México, los diagnósticos de los que partió la reforma constitucional, plasmados en las exposiciones de motivos de los diversos proyectos legislativos que se examinaron en el Congreso,25 coincidían en señalar que nuestra justicia era lenta, costosa e ineficiente. Carecía de confianza ciudadana. El país presentaba, al menos, una década de retraso en la transformación de su sistema de justicia con relación al resto de Latinoamérica. Las medidas que implica la reforma, en México, como quedó subrayado, se dan en tres ámbitos: a) Instaurar un sistema penal eminentemente acusatorio, a semejanza del que opera en países con tradición del common law . b) Definir conceptos y facultades. c) Aumentar las facultades de la policía, los agentes del Ministerio Público y los jueces para perseguir a la delincuencia organizada.

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ONG’S.

Los proyectos fueron del PAN, del PRI, del PRD e, incluso de algunas

LA CAPACITACIÓN A PARTIR DE 2008

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1. Definiendo el desafío La capacitación que se impartirá a los protagonistas del proceso penal, naturalmente, tendrá que sufrir cambios. Estos, como lo hemos acotado, serán de carácter cultural. No podría reducirse a un nuevo currículum y a un nuevo programa de estudios. Además, en vista del plazo no mayor de 8 años que implica la vacatio legis para el tránsito entre un sistema y el otro, al tiempo que se capacita para el sistema acusatorio, habrá que seguir capacitando a los futuros policías, fiscales, defensores y jueces en el sistema anterior, introduciendo las innovaciones de manera paulatina. Es cierto que la capacitación cuesta —vaya obviedad— y hay quienes opinan que continuar capacitando en el viejo sistema, ante la inminencia del nuevo, es un despilfarro de recursos. Durante una conferencia sobre la implementación del sistema penal acusatorio en Colombia, Luis Camilo Osorio —quien fue Fiscal General de esa nación durante la implementación del nuevo sistema de justicia—, explicó que una de las primeras decisiones que adoptaron en su país fue dejar de capacitar a los aspirantes a fiscales y al personal en activo en el antiguo sistema, para concentrar todos los recursos financieros y humanos en el nuevo reto. “El que aprendió, aprendió” afirmó. 26 Los servidores públicos que ya operaban el sistema inquisiti vo podrían continuar haciéndolo durante la etapa de transición, por lo que era impostergable que todos los fiscales de nuevo ingreso fueran capacitados en el reto que les presentaba el modelo acusatorio. Así, los programas de profesionalización

El texto integro de la conferencia, puede consultarse en el cuaderno OSORIO, Luis Camilo, El sistema acusatorio en la experiencia colombiana, INACIPE, 2007. 26

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para el personal en activo se reorientaron a los nuevos contenidos. ¿Tendría buen éxito un giro tan radical en México? Por las razones que antes hemos esgrimido, pensamos que no. No, al menos, en este momento.27 La reforma constitucional en materia penal incorpora diversos conceptos que, una vez plasmados en la legislación secundaria, podrán constituir los factores del cambio en materia de profesionalización de los agentes del Ministerio Público. Hasta ese momento podrá predecirse el ritmo que convendría dar a la instrumentación de la reforma. El primero de estos factores tiene que ver con el desequilibrio en las remuneraciones, al que ya hemos aludido. El párrafo sexto del nuevo artículo 17 constitucional, establece que “Las percepciones de los defensores no podrán ser inferiores a las que correspondan a los agentes del Ministerio Público”. Esto significa un mandato constitucional para homologar los sueldos de los defensores públicos al de los fiscales, situación que reportará beneficios especialmente en el fuero común, pues en la mayoría de los estados de la República, los defensores suelen percibir sueldos inferiores a los agentes del Ministerio Público. No obstante, es de esperarse que, en el fuero federal, donde los defensores públicos ganan más que los agentes del Ministerio Público, también exista un impacto consistente en el incremento de los sueldos que perciben los segundos. Puede resultar obvio pero, de los estímulos que se ofrezcan, dependerá, en buena medida, el tipo de jóvenes que se sientan atraídos por convertirse en agentes del Ministerio Público.

En relación con las resistencias que han expresado ciertos grupos, cfr . L AVEAGA, Gerardo, “¿Quién tema a la reforma penal?”, El mundo del Abogado, abril de 2008. 27


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Otro factor que determinará el ritmo de los procesos de capacitación está relacionado con el nuevo párrafo décimo del artículo 21 constitucional. Dicho precepto establece que “El Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los objetivos de la seguridad pública y conformarán —Ministerio Público y policías— el Sistema Nacional de Seguridad Pública”. La carta magna establece las bases mínimas a que se sujetará dicho Sistema Nacional, dentro de las cuales destacan, para los fines de este libro, “la regulación de la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y certificación de los integrantes de las instituciones de seguridad pública”. Asimismo, se dispone que “Ninguna persona podrá ingresar a las instituciones de seguridad pública si no ha sido debidamente certificado y registrado en el sistema”. En consecuencia, el Sistema Nacional de Seguridad Pública quedará conformado tanto por el Ministerio Público como por las instituciones policiales. Las bases mínimas constitucionales que lo componen deberán regularse en una nueva Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Aunque el Sistema Nacional de Seguridad Pública existe desde 1994, éste se encontraba sustentado en una serie de convenios y acuerdos de colaboración que no tienen la fuerza y obligatoriedad de una ley. Esta nueva ley establecerá estándares mínimos de carácter obligatorio que permitirán trazar las líneas generales para homologar los procesos de selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento, certificación y registro de los Ministerios Públicos de la Federación y los estados. Esto implicaría, en la práctica, crear dos Sistemas Nacionales: de Desarrollo Policial y de Desarrollo Ministerial. Sobre esta dualidad habrá que buscar otro de los cimientos de los procesos para capacitar fiscales.

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Ciertamente, a nivel federal, la mayoría de esos rubros —con excepción de la certificación y el registro— ya se encuentran conceptualizados en ordenamientos como el Reglamento del Servicio de Carrera de Procuración de Justicia Federal o el Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. No obstante, no sucede así en algunas entidades federativas. Por ello, esta es una oportunidad para homologar en todo el país, el perfil de agente del Ministerio Público que queremos: cómo deseamos formarlos, qué debemos exigirles para permanecer en el cargo, cómo controlar su desempeño, cómo evitar que los malos elementos transiten de una corporación a otra. Por tratarse de una ley general, ésta sólo trazará las grandes líneas. Corresponderá a cada entidad precisar sus alcances y plasmarlos en los reglamentos o leyes orgánicas que regulen la actividad ministerial. La Ley General, podría, por ejemplo, establecer la obligatoriedad de la formación inicial de los agentes del Ministerio Público y sería tarea de las entidades federativas definir la modalidad y duración de la misma. De la Ley General podría desprenderse, asimismo, la obligatoriedad de que cada estado de la República contara con un instituto de capacitación ministerial pues, a la fecha, algunas entidades carecen de él o asignan dicha responsabilidad a alguna área administrativa de la propia procuraduría, con alguna posición poco relevante dentro del organigrama institucional o sin los recursos humanos y financieros que se requieren. En los últimos años, el INACIPE ha procurado impulsar la creación de institutos de capacitación ministerial en las entidades federativas, brindándoles el know how para el desarrollo de su función. La Ley General podría establecer, igualmente, la necesidad de homologar los procesos de selección de aspirantes, privilegiando las convocatorias públicas abiertas y las internas por


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encima de los procedimientos de designación directa o especial. Más adelante, un acuerdo de la Conferencia Nacional de Procuradores o las disposiciones legales estatales podrían precisar un porcentaje máximo de servidores públicos que estarían en posibilidades de ingresar por designación directa. Más allá de los estímulos económicos que conlleva el sistema de carrera, otorgan algún apoyo económico durante la impartición del curso de formación inicial que permita tener estudiantes de tiempo completo, podría contribuir a mejorar los procesos de formación ministerial. Esta obligación bien podría considerarse en la Ley General. Las entidades federativas podrían tomar, como modelo, los Lineamientos para el otorgamiento de becas a los candidatos que se encuentren cursando los estudios de formación y capacitación inicial , que regula el

pago de becas que otorga el INACIPE, 28 redundaría en obtener personal mejor preparado en menor tiempo. Se propone, por ejemplo, fijar un porcentaje del primer sueldo mensual al que puede aspirar un agente del Ministerio Público del primer nivel del servicio de carrera. La beca podría ser de, al menos, el 25% de ese primer sueldo mensual. Otro rubro a considerar en el Sistema Nacional de Desarrollo Ministerial se refiere a la profesionalización y formación continua de los agentes del Ministerio Público. Resulta aconsejable establecer su participación obligatoria en actividades académicas como cursos, talleres, exposiciones, estudios de casos, conferencias, seminarios o congresos, para que la educación permanente se constituya en una responsabilidad tanto del servidor público como de sus superiores jerárquicos. Por supuesto, este tema deberá vincularse a las posibilidades de ascenso. Sería conveniente que cada entidad estable28 Cfr . Diario Oficial

del 12 de julio de 2007.

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ciera un mínimo de horas-clase al año. Sugerimos que éstas sean equivalentes a dos semanas laborales al año. Se propone, asimismo, establecer mecanismos mediante los cuales los servidores públicos puedan solicitar a sus superiores, como un derecho, el acceso a dicha capacitación. Otro tema a considerar será la posibilidad de realizar evaluaciones diagnósticas en materia de técnica jurídica a los agentes del Ministerio Público a fin de detectar áreas de oportunidad para el desarrollo de programas anuales de capacitación. La periodicidad de dichos diagnósticos arrojaría resultados de utilidad. Por ejemplo, podríamos apreciar si un servidor público que el año pasado salió mal en amparo penal, logró mejorar sus conocimientos un año después. Podríamos detectar los campos en que un agente del Ministerio Público posea conocimientos más sólidos, para reubicarlo en las unidades administrativas donde se requieran estas fortalezas. Podría efectuarse un comparativo entre unidades administrativas para tratar de motivar una sana competencia. Todo esto requiere un sistema informático que permita almacenar la información y del personal que lo mantenga actualizado y genere periódicamente los reportes. Aunque es un tema aparte, no es factible desvincular la capacitación a las estructuras tecnológicas, en las cuales habrá que invertir de modo considerable. El rubro de certificación y registro de los Ministerios Públicos está directamente relacionado con la evaluación de conocimientos y destrezas o competencias laborales. Debe evitarse la confusión —la tentación, en algunos casos— de certificar a quienes acrediten los exámenes de control de confianza. Aprobar dichos controles implica contar con uno de los más importantes requisitos de ingreso. Permite establecer la presunción de que, quien se contrata, es una persona con una trayectoria limpia, no vinculada a organizaciones delictivas. Una vez acre-


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ditado dicho requisito de ingreso, el servidor público deberá demostrar, mediante las evaluaciones correspondientes —quizá exámenes de oposición—, que cuenta con los conocimientos técnicos y las destrezas necesarias para el desempeño de su labor. Esto puede suceder tanto al término de la formación inicial, tratándose de personal de nuevo ingreso, como en periodos regulares en el caso de personal en activo. El resultado satisfactorio de dicha evaluación dará lugar a la certificación. Para efectos de transparencia, no es conveniente que la institución que evalúe —los institutos de capacitación— certifique sin contar con la intervención de un organismo externo que pueda verificar la transparencia del proceso y la calidad de los contenidos evaluatorios. La intervención de las universidades públicas o privadas puede resultar de utilidad. No parece recomendable que el organismo certificador sea una institución con fines de lucro. Por otra parte, el registro de dichas certificaciones, su actualización y efectos para el desarrollo de un servicio civil de carrera, serán atribuciones de cada procuraduría. 2. Perfil del nuevo agente del Ministerio Público A partir de la reforma, resultará menos complejo trazar los perfiles del agente del Ministerio Público. Esto, desafortunadamente, tampoco está muy claro el momento de escribir este libro, pues dependerá del Código de Procedimientos Penales y de las leyes que derivan del artículo 21 constitucional. La ambigüedad prevalecen la reforma constitucional: “La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función”. Será más fácil, no obstante, distinguir lo que toca investigar a uno y lo que toca in-

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vestigar a las otras. A partir de la reforma, la conducción jurídica de la investigación está a cargo del Ministerio Publico, mientras que el desarrollo operativo de dicha investigación corresponderá a la policía. Será necesario definir con precisión, no obstante, qué puede y qué no puede hacer la policía. 29 La coordinación entre policías y agentes del Ministerio Público ha sido un tema difícil en la implementación de reformas judiciales en muchos países. Quien construye una teoría del caso para poder sustentar correctamente una acusación frente al juez es el Ministerio Público, por lo que se espera que sea él quien decida qué evidencia será útil y cuál no para tal propósito. En consecuencia, un fiscal debe saber qué pedir a la policía para la construcción de su caso. La policía, por su parte, no debe intentar dar forma jurídica a las evidencias. Debe limitarse a “investigar” y —de nuevo— la ley secundaria debe ser clara al respecto. Con el propósito de incrementar la efectividad del sistema de justicia penal, en Londres se estableció un organismo de coordinación entre fiscales y policías, denominado Operation Emerald. Se trata de un programa de gestión de casos que vincula los esfuerzos del London Crown Prosecution Service con los de Metropolitan Police con el propósito de dar una respuesta eficaz a las víctimas, acortar los tiempos de investigación y elevar el número de asuntos que son llevados a un juicio donde se obtienen sentencias condenatorias. Estas sentencias condenatorias, por cierto, constituyen el indicador más fiable de eficacia de los fiscales, tanto británicos como de otros países desarrollados, a diferencia de muchos países latinoameriAunque el artículo 3o. del Código Federal de Procedimientos Penales establece estas facultades, a la luz de la reforma habrá que hacer un replanteamiento que defina mejor las atribuciones de la policía y del Ministerio Público, señalando sus alcances, sus límites y su forma de coordinación. 29


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canos, que miden los resultados de sus fiscales a través del número de acciones penales que inician ante los jueces, con independencia de que sean rechazadas por éstos o que los acusados sean declarados inocentes. 30 Una vez que la legislación secundaria determine los límites entre las tareas que corresponden al Ministerio Público y las que tocan a la Policía, será relativamente fácil diseñar el perfil adecuado de los nuevos actores del proceso penal. Las características personales variarán para quienes buscan investigar los hechos que para quienes pretenden especializarse en llevar esos hechos, de forma sucinta y con lenguaje jurídico, ante un juez, a quien deberán convencer de dictar una sentencia condenatoria. Todos ellos, sin embargo, deberán ser peritos en Derecho, demostrar una honestidad a toda prueba y una capacidad de decisión que, como veremos, habrá que estimular. Como la idea de la reforma es evitar que todos los asuntos lleguen a juicio, que sólo los casos más graves ameritaran el movimiento de la maquinaria de procuración y administración de justicia, esto exigirá, también, que los fiscales posean vocación conciliatoria. En la medida que se desburocraticen las prácticas policiales, ministeriales y judiciales, se obtendrán me jores resultados. El propósito de la reforma es dirimir las controversias, con apoyo en el derecho, pero sin tener que afrontar los costosos trámites que exige un juicio. La reforma busca impulsar sistemas alternativos para dirimir controversias, y, así, evitar el rezago, acelerar la impartición de justicia y, claro, dotar al go-

Lo anterior, por supuesto, cuando existe la evidencia condenatoria. El Código del Crown Prosecution Service es tajante al señalar, en el artículo 2o., inciso 3: “Los fiscales de la Corona deben actuar siempre en interés de la justicia y no exclusivamente con el propósito de obtener una sentencia condenatoria”. 30

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bierno del estado de herramientas más eficaces para cumplir su cometido a la hora de garantizar orden y seguridad. Esto demandará de los futuros agentes del Ministerio Público —decíamos— otra habilidad: la de tomar decisiones rápidas y certeras. Bajo el modelo inquisitivo, decidir si se ejerce o no la acción penal, aun en casos de flagrancia, es algo que se realiza casi en forma automática. El margen de discrecionalidad es estrecho pues, si el caso se apega a determinados supuestos, previstos en los códigos, el agente del Ministerio Público ejercerá acción penal. Si no, no lo hará. Pero el margen, existe. Lo mismo habría que decir respecto a la justicia alternativa. El tiene “la llave” que puede abrir las puertas de este camino, de la aplicación de los criterios de oportunidad, del ejercicio de la acción penal y, especialmente, de la posibilidad de solicitar —y sustentar— como medida cautelar, la prisión preventiva para un inculpado. E, insistimos, debe decidirlo rápido. No es casual, por ello, que en varias ciudades latinoamericanas se han establecido unidades de decisión temprana, con fiscales especializados en tomar decisiones rápidas y oportunas. En este modelo, no habrá lugar para los burócratas que todo deben consultarlo con el superior y éste, a su vez, con su jefe. A los fiscales va a pagárseles —y a capacitárseles— para que tomen estas decisiones. Las habilidades de estos fiscales, por supuesto, serán distintas a las de aquellos que intervengan en las audiencias preliminares al juicio oral —quienes requerirán la capacidad de síntesis, aunada a un sólido poder argumentativo— e, incluso, diferentes a las de los fiscales de audiencia de juicio oral, quienes necesitarán de una destreza en los interrogatorios y contra interrogatorios.


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3. En busca de un nuevo currículum

Las asignaturas que se impartan en los programas destinados a formar fiscales de Estado deberán contar con un sustento teórico, sin duda, pero deberán desarrollarse por medio de talleres, de ejercicios prácticos. A diferencia del sistema que irá quedando atrás, aquí no podrá desligarse teoría y práctica pues la primera sólo cobra validez en la segunda. El “sistema de litigación” que se lleva a cabo en Estados Unidos o Inglaterra pueden servirnos como punto de partida. El eje de la capacitación deberá ser, inevitablemente, un sistema de casos donde los conocimientos teóricos se vean reflejados en la argumentación y en el debate, en la capacidad de hacer entender que un hecho determinado tiene un valor probatorio —o no lo tiene— con consecuencias jurídicas. A propósito de esta idea, escribe B AYTELMAN: La premisa metodológica tras la disciplina de litigación, a su turno, consiste en desplazar la imagen de capacitación como instrucción, hacia la imagen de capacitación como entrenamiento. Consistente con esto, todo el curso está estructurado sobre la base de simulaciones. Este modelo de enseñanza más que a la Filosofía, se parece al fútbol: para aprender a jugar, hay que jugar. Y hay que jugar mucho. Por supuesto que un jugador de fútbol debe tener cierta información: debe conocer las reglas del juego, debe conocer a sus compañeros de equipo y sus capacidades, debe conocer las instrucciones del director técnico, los acuerdos estratégicos del equipo y las jugadas practicadas en los entrenamientos. Pero una persona no es realmente un jugador de fútbol, sólo por ser capaz de repetir de memoria las reglas de la FIFA. El modelo de litigación se hace cargo de esta idea, y pone a los alumnos a litigar casos simulados sobre la base de una cierta técnica que el curso enseña y que los alumnos


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—lo mismo que los jugadores respecto de las reglas de la FIFA— deben conocer. Igual que en el fútbol, la técnica está escrita y probada, pero no es posible aprender nada de ella —absoluta mente nada— sino a través de un entrenamiento intenso en su utilización.31

En su libro Making your Case, el justice de la Suprema Corte norteamericana Antonin Scalia y el catedrático Bryan Garrer enseñan los 115 pasos que un abogado debe dominar para tener buen éxito en los tribunales. Entre estos pasos se mencionan habilidades tan simples como conocer la correcta pronunciación de los términos legales y mirar a los ojos al juez, pero también otras muy complejas, tales como ser flexible y evitar —a toda costa— los datos que carezcan de relevancia en la litis. Nunca posponer una respuesta a una pregunta y ajustarse a los tiempos concedidos por hablar son otras cualidades que se esperan de un buen abogado defensor. 32 Los fiscales deberán desarrollar idénticas destrezas. Nosotros, sin embargo, a efecto de plantear los aspectos curriculares del modo más didáctico posible, proponemos analizar las destrezas que exigirá la reforma constitucional, a partir de las propias disposiciones constitucionales. Esto, desde luego, sin menoscabo de que, más tarde, la legislación secundaria obligue a un estudio más amplio y que otros autores escriban sobre las estrategias y tácticas en que deberá entrenarse un futuro fiscal.

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Baytelman, op. cit . , nota 5, p. 25.

32 Making your Case. The Art. of Persuading Judges,

2008.

Thomson/West. M. N.,


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A. Capacidad para conciliar El artículo 17 del nuevo texto constitucional señala: “Las le yes preverán mecanismos alternativos de solución de contro versias. En la materia penal regularán su aplicación, asegurarán la reparación del daño y establecerán los casos en los que se requiera supervisión judicial”. ¿Quién deberá echar a andar los mecanismos alternativos de solución de controversias? ¿La policía? ¿Un equipo de conciliadores profesionales? En términos de fortalecimiento institucional, no sería ideal conferir esta tarea a los fiscales pues, como lo hemos sostenido, a ellos corresponde probar los hechos ante un tribunal. La conciliación o la mediación requieren que, quienes las lleven a la práctica, tengan la habilidad de hacer que dos personas que entraron en conflicto al grado de que una de ellas decidió solicitar la intervención del Estado para dirimirlo, lleguen a puntos de acuerdo satisfactorios para ambas. Esto no es una destreza que se enseñe en las Facultades de Derecho. El conciliador o mediador puede ser un abogado, por supuesto, pero también puede ser un psicólogo. A menudo, este último está mejor entrenado para conciliar. En cualquier caso, independientemente de su formación académica, quien desempeñe esta tarea deberá tener una preparación especializada. Inclusive, podría hacerlo un agente del Ministerio Público, pero nunca el mismo que inició la averiguación previa o la investigación pues, por definición el conciliador deberá postular los intereses de la víctima u ofendidos. En consecuencia, la justicia alternativa podría estar a cargo de unidades especializadas dentro de las propias procuradurías, inserta en las estructuras de los tribunales o, inclusive, como organismo estatal independiente.

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De cualquier modo, corresponda a quien corresponda esta facultad, los agentes del Ministerio Público no podrán ser ajenos a ella. Es necesario, pues, que los nuevos programas de capacitación contemplen, así sea de forma somera, la conveniencia de que los agentes del Ministerio Público aprendan a tratar mejor con las víctimas u ofendidos de un delito. Ya no sólo se trata de ser gentiles a la hora de tomar una declaración, como lo hacen —o no lo hacen— hoy día, sino que aprendan a escuchar, a sentir empatía por las personas, a proponerles vías distintas a la penal. El tiempo que se tomen en hacerlo, ahorrará semanas, meses, años de un proceso. No importa qué nombre tenga la asignatura en que se transmitan estas destrezas —puede llamarse Justicia Alternativa o Principios de Psicología — pero debe garantizarse que esta interacción se lleve a cabo de la mejor forma posible. No se trata de atosigar al alumno con inútiles marcos teóricos sobre los principios de la psicología, sino de enseñarles a tratar de modo más eficaz con las personas: a convencer a víctimas y ofendidos para que desistan de la vía penal —cuando esto sea conveniente— y, al mismo tiempo, para que los responsables del ilícito accedan a reparar el daño antes de considerar la posibilidad de iniciar un proceso que pueda conducirles a prisión. Se trata, también, de que decidan tempranamente cuándo un caso será susceptible —jurídica y fácticamente— de ser resuelto por esta vía, y de dejar en las manos de los especialistas en conciliación o mediación el despliegue de las habilidades necesarias para hacer que las partes en conflicto lleguen a un acuerdo. Tacto, capacidad para lidiar con el estrés que se deriva de todo hecho ilícito, buen modo, flexibilidad y capacidad de decisión. Esto es lo que reclama de sus operadores todo sistema eficaz de justicia alternativa. Los jueces también deberán aprender estas


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tácticas —el artículo señala que habrá casos en que se requiera la supervisión judicial— y, en estos casos, los agentes del Ministerio Público tendrán que involucrar al juzgador con enorme sensibilidad. Aún no se llega al juicio —lo ideal es que no se llegue a él— pero, al estar en un ámbito donde las susceptibilidades son tantas, una palabra de más, un gesto agresivo, una expresión de impaciencia, pueden echarlo todo por la borda. En este terreno, contará más el arte que la técnica. B. Capacidad para dirimir cuando no se ejercita la acción penal

El artículo 21 establece que: “El Ministerio Público podrá considerar criterios de oportunidad para el ejercicio de la acción penal, en los supuestos y condiciones que fije la ley”. Este criterio no podrá ejercerse si los agentes del Ministerio Público no gozan de una visión amplia sobre el sentido de la justicia. Hoy día, el Ministerio Público está obligado a iniciar una investigación sobre cada asunto que se le plantea. Cuando menos, a dar la apariencia de que conocerá dicho asunto. Si se trata de la denuncia de un robo menor o de un accidente, donde el propio conductor causó una lesión a su hermano, en virtud de su imprudencia para conducir, el agente del Ministerio Público está obligado a decidir si es conveniente desestimar el caso. En la ciudad de Buenos Aires, por ejemplo, cuando una mu jer acude a denunciar que un joven le robó su bolso y se dio a la fuga, es atendida con amabilidad. Pero, también con amabilidad, se le indica que, sin mayores elementos, sería imposible concluir dicha investigación. En México, es frecuente ver que los pocos que se animan a denunciar ese tipo de hechos, dan una y otra vuelta ante el Ministerio Público —que está obligado a iniciar la averiguación previa con todo el protocolo correspon-

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diente—, para que, en el mejor de los casos, meses después, el ciudadano reciba un oficio encriptado en artículos y fracciones incomprensibles, donde le notifican el archivo de su caso, generándole un sentimiento de mayor frustración. Así pues, desestimar los casos que no tienen ninguna posibilidad de ser resueltos constituye otra forma de aplicar el principio de oportunidad. Pero esta decisión que debe adoptar el agente del Ministerio Público —lo hemos dicho— exige adiestramiento en los conocimientos jurídicos y en el carácter. El principio de oportunidad exige que el caso planteado no revista interés público para ser perseguido, por supuesto. Si el proceso penal resulta más gravoso para las partes, el agente del Ministerio Público debe declinar su participación, a sabiendas de que los afectados puedan impugnar su decisión ante un órgano jurisdiccional. Tomar estas decisiones requiere serenidad, capacidad de análisis y un sentido elemental de lo que supone la justicia y el papel del Estado. Asignaturas que permitan a un alumno ampliar su visión de lo que es relevante y de lo que no lo es, deberán incluirse en los nuevos planes y programas de estudio. Se propone, asimismo, reforzar el programa con Teoría Económica del Derecho para dotar a los futuros fiscales del Estado de elementos que le ayuden a evaluar costos y beneficios de sus resoluciones. C. Capacidad para probar los hechos en un proceso penal acusatorio

“El proceso penal”, precisa el artículo 20 reformado, “será acusatorio y oral. Se regirá por los principios de publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación”. Publicidad significa que todo asunto que llegue a juicio se ventila-


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rá en público; contradicción, que el agente del Ministerio Público y el defensor podrán exponer y refutar, en igualdad de condiciones; concentración, que el ofrecimiento y desahogo de pruebas se realizarán en una sola audiencia; continuidad, que en una sola audiencia se desahoga el juicio e inmediación, que el juez estará presente en cada audiencia y conocerá el asunto a partir del momento en que se le exponga. Cada una de estas características demandará mejores ejercicios de planeación y mayores esfuerzos a la hora de capacitar a policías, peritos, agentes del Ministerio Público y jueces. El giro de 180 grados del que se habla cuando se menciona la reforma —y no es una exageración si se piensa que, desde 1917, no se intentaba una transformación de tal envergadura— se advertirá, más que en cualquier otro ámbito, en los juicios públicos de carácter oral. Cada actor será observado y evaluado, no sólo por sus pares y contrapartes sino por la sociedad civil en su conjunto. Acostumbrados a llenar machotes, a presentar el resultado de sus investigaciones o averiguaciones previas, y a dictar sentencias sin que nadie pudiera reprochar su eficiencia o ineficiencia, los protagonistas del sistema penal fueron construyendo mecanismos que, por oscuros, se convirtieron en escenario de toda suerte de componendas y prácticas corruptas, dejando a víctimas y ofendidos —los protagonistas olvidados— en un estado de práctica indefensión. La reforma constitucional, de llevarse a cabo con buen éxito, significará el fin de estas prácticas, en las que los justiciables salían perdiendo sin, siquiera, saber por qué. El caso de Raúl Salinas de Gortari resulta paradigmático. No es necesario haber estudiado el asunto a fondo para advertir las faltas procesales de carácter grave que se cometieron de principio a fin. Independientemente de que el acusado hubiera sido inocente

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o culpable, no convenció a nadie el hecho de que el juez hubiera dictado 50 años de prisión; que el tribunal unitario hubiera rectificado la pena a 27 años y que el tribunal colegiado hubiera revocado la sanción. Como nadie vio nada y nada se explicó a nadie, todo pudo haber ocurrido a espaldas de la sociedad. ¿Desconocimiento de la ley? ¿Corrupción? ¿Amenazas? Nada se sabe hoy día. Estamos hablando de un caso al que buena parte de los mexicanos medianamente bien informados pretendió dar seguimiento. La sensación de que nuestro aparato de procuración y administración de justicia es ineficaz, prevaleció. Esta percepción, huelga decirlo, afectó al gobierno y al Estado, aumentando los índices de desconfianza en las instituciones. El nuevo sistema penal que se erigirá a partir de la reforma constitucional exigirá que todo —o casi todo, pues la Constitución prevé excepciones— se dirima a los ojos del público. Las habilidades de un fiscal, por ende, ya no consistirán en llenar formularios, en citar artículos del Código Penal que prevén una sanción para determinada conducta o en la cita de una jurisprudencia ininteligible. Los agentes del Ministerio Público, así, deberán, ante todo, tener capacidad de argumentación jurídica. Ya no podrán darse el lujo de mencionar párrafos interminables de la ley ni de llenar expedientes con citas extraídas de la doctrina. Tendrán que comprender el asunto y lograr que el juzgador —que no lo conoce hasta ese momento— parta de los mismos presupuestos. Para ello, deben ir a la esencia de la litis y no perderse en consideraciones triviales. Se dice fácil. No lo es. Una de las peores dificultades que se enfrentan en todo proceso penal es la mezcla de información relevante e irrelevante —en términos jurídicos— que obliga a sentencias inadecuadas. Asignaturas como Argumenta-


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ción Jurídica se harán indispensables en todo programa de capacitación para fiscales. Al tiempo que el futuro fiscal sea capaz de identificar los aspectos torales de un caso, deberá tener la destreza para comunicarlos al defensor, al juez y a la sociedad civil. Para ello, hará falta que sepa expresarse oralmente; hacer hincapié en los puntos esenciales y no distraerse, ni un segundo, en los datos irrelevantes. No basta comprender el asunto: hay que saberlo describir, destacar su trascendencia, hacer hincapié en las conductas que merecen ser sancionadas. Al efecto, los programas deberán incluir asignaturas como Expresión Oral que, en ningún caso, podrán ir desvinculadas de la Argumentación Jurídica. Todos los actores del sistema de justicia penal deberán estar preparados para actuar de cara a los medios de comunicación. Con independencia de que la legislación secundaria establezca los alcances del principio de publicidad, restringiendo el acceso de los medios en juicios por determinados delitos, o preservando información personalísima, los agentes del Ministerio Público —y los demás actores del sistema— deberán prepararse para saber qué contestar y cuándo informar a los periodistas. En la Escuela Nacional de la Magistratura de Francia, por citar un caso, existe una materia específica para desarrollar en los alumnos este tipo de habilidades. En sus instalaciones cuentan con un estudio de televisión y, ante casos reales, con nombre simulados, los futuros fiscales son entrevistados por el profesor —un periodista—, quien les orienta sobre cómo mantener oportunamente informada a la sociedad respetando los derechos de las partes.

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D. Capacidad para funcionar como intermediario entre la policía y los órganos jurisdiccionales

Definir conceptos y facultades es uno de los aspectos torales de la reforma. Ahora, como nunca, el agente del Ministerio Público se verá obligado a replantear sus pretensiones como investigador, para concentrarse en la probación de los hechos ante los tribunales. La preservación del lugar de los hechos, las tareas relacionadas con recabar la información y la preservación del lugar de los hechos correrá a cargo de la policía, en los términos en que lo hemos esbozado. Por supuesto, esto deberá hacerse poco a poco, en la medida que la consolidación de un Sistema Nacional de Desarrollo Policial permita contar con servicios policiales más confiables y preparados. En cuanto a los servicios periciales, con independencia de que la criminalística de campo corra a cargo de la policía, la tendencia apunta a que, a la larga, no quedarán en manos del Ministerio Público. La labor de éste se ceñirá a conducir la investigación. El “mando” que destaca el artículo 21, dentro del contexto del propio artículo, no podrá ir tan lejos como lo ha venido siendo. Esto exigirá que el fiscal conozca el lenguaje de la policía y le haga saber qué pruebas pueden ser relevantes en un juicio y qué pruebas ni siquiera vale la pena esmerarse por obtener. Una intervención telefónica, sí; la declaración de cierto testigo, sí… pero ello requerirá la autorización del juez y, por ende, la atinada intervención del agente del Ministerio Público. Pero si la comunicación con la policía habrá de ser óptima, la que se lleve a cabo con los jueces tendrá que resultar inme jorable. El fiscal se convertirá en intermediario imprescindible entre la policía y el juez. Dar sentido a las pruebas obtenidas por la primera constituirá su misión primordial. Para que pueda


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desarrollarla con posibilidades de éxito, hay que contemplar la posibilidad de incluir en el temario de sus cursos de capacitación una asignatura que le permita conocer lo que se espera de él en el proceso. No es policía; no es juez. ¿Dónde está entonces? Entre los dos. Si nuestros nuevos agentes del Ministerio Público no son capaces de este “bilingüismo”, de entender y descifrar a la policía, de explicar los hechos y convencer a un juez, no tendrá buen éxito en su encomienda. La capacitación debe atender esta doble necesidad. E. Capacidad para activar a los órganos jurisdiccionales “Los poderes judiciales”, establece el artículo 16 constitucional, contarán con jueces de control que resolverán, en forma inmediata, y por cualquier medio, las solicitudes de medidas cautelares, providencias precautorias y técnicas de investigación de la autoridad, que requieran control judicial, garantizando los derechos de los indiciados y de las víctimas u ofendidos. Deberá existir un registro fehaciente de todas las comunicaciones entre jueces y Ministerio Público y demás autoridades competentes.

Ya antes, el propio artículo 16 determina que la autoridad judicial “a petición del Ministerio Público” y tratándose de delitos de delincuencia organizada, podrá decretar el arraigo de una persona hasta por 40 días y, “cuando el Ministerio Público acredite que subsisten las causas” que dieron origen a este arraigo, el plazo podrá comprender hasta 80 días. Asimismo, “a solicitud del Ministerio Público”, la autoridad judicial podrá expedir las órdenes de cateo. La interacción entre juez y fiscal va a intensificarse. Si bien será la autoridad judicial —ahora como juez de control, ahora

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como juez del proceso— la que tome las decisiones fundamentales, una vez iniciado el proceso, no lo podrá hacer —al menos no en la mayoría de los casos— sin la oportuna inter vención del Ministerio Público. Esta relación, es cierto, ya estaba prescrita en el texto constitucional anterior a la reforma. Pese a ello, el sistema escrito permitía demoras e insuficiencias que no tendrán cabida en el sistema acusatorio, donde publicidad y oralidad exigirán nuevos tiempos… y nuevas destrezas. En el caso del juez de control, es importante advertir que podrá desarrollar su tarea resolviendo “en forma inmediata, y por cualquier medio”, las solicitudes que le haga el agente del Ministerio Público, para que éste pueda hacerlo con eficiencia, deberá hacer un planteamiento breve, ya sea por mail, ya por teléfono. De nuevo, la capacidad de argumentación jurídica será fundamental: Ir al fondo del asunto, saber lo que pide, destacar por qué lo pide en los términos en los que lo hace. Sus conocimientos para manejar los instrumentos tecnológicos —el mail o el blackberry — no podrán hacerse a un lado en el proceso de capacitación. Ahora bien, los conocimientos que posea el agente del Ministerio Público sobre el derecho penal y el perecho procesal penal, su agilidad para operar diversas herramientas tecnológicas resultarán fundamentales, pero de poco servirán si no consigue aplicarlos al caso y hacer su solicitud de un modo contundente. En términos coloquiales, deberá dejar al juez sin posibilidad de negar la solicitud: sin ocasión de protestar la falta de un elemento o un dato para no conceder determinada autorización. Esto necesitará conocimiento pero, de nuevo, también un carácter resuelto. Como de todo quedará constancia, en un tiempo brevísimo deberá obtener el permiso judicial, hacerlo valer y, posteriormente, informar cómo lo utilizó.


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Lo mismo habría que decir respecto a las solicitudes de arraigo y cateo. Un término mal planteado, una vacilación, pueden echar a perder una investigación policial o un intento por actuar con celeridad ante un embate de la delincuencia organizada. Desperdiciar una oportunidad tan valiosa como la que ahora concede la Constitución a los fiscales sería muy lamentable. En términos curriculares, es importante que los futuros agentes del Ministerio Público aprendan a tratar a los jueces, a conocer sus motivaciones y sus miedos; sus facultades e impedimentos. Si además de conciliar con víctimas y ofendidos, logran hablar el lenguaje de los juzgadores, sus faenas tendrán mejor éxito. Se propone incluir asignaturas como Poderes Judiciales y complementarlas con talleres que, en apoyo de su curso de Argumentación Jurídica les ayuden a pensar con cierta organización y con rapidez, aún haciéndolo bajo enorme presión. 4. Obstáculos Además de los obstáculos —“retos y áreas de oportunidad”, precisan los expertos en management — que han sido descritos en los apartados anteriores, debemos señalar algunos más. Quizás el más inmediato esté vinculado con la apelación y el amparo. Si la legislación secundaria no reforma estas figuras para adecuarlas al proceso acusatorio, toda la capacitación —el sistema mismo— perderá relevancia. El papel del Ministerio Público en apelaciones y amparo ha sido cuestionado duramente dentro del sistema actual. Muchos académicos y litigantes se preguntan33 —en el caso del amparo— dónde quedó su papel Fix-Zamudio, Héctor en su artículo “Algunas consideraciones sobre las recientes reformas a la Ley de Amparo”, hace agudos comentarios sobre la ac33

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como órgano perseguidor. Los retos se decuplicarán frente al sistema acusatorio. Como el nuevo sistema de justicia plantea un cambio de fondo en la forma de enseñar el derecho penal y procesal penal, será necesario actualizar no sólo los planes y programas de estudio de las facultades de derecho sino, también, a los docentes que imparten las materias. Para empezar, hará falta una nueva bibliografía especializada. Por otra parte, no son pocas las instituciones que se están dejando llevar por la parafernalia —estimulada por el cine y la televisión— de los juicios orales. Desde ahora han comenzado a invertir en la construcción de salas de simulación de juicios orales, dotadas de modernos equipos de audio y video, olvidando que el sistema está diseñado para que sean muy pocos los asuntos que, después de pasar por los filtros previos, lleguen a la audiencia de juicio oral. Para simular un juicio, bastarán tres escritorios, debidamente acomodados en un salón de clases. En cambio, para desarrollar la pericia de ejercer el principio de oportunidad y conocer, a fondo, tanto el lenguaje del policía como del juez se necesitará mucho más. Asimismo, comienzan a concentrar la capacitación en el desarrollo de destrezas de litigio oral en la audiencia principal. Esto es, en las técnicas de interrogatorio y contra interrogatorio, descuidando la capacitación para la implementación de nuevas figuras procesales, tales como la terminación anticipada del proceso a que se refiere la fracción VII, del apartado A, del artículo 20 constitucional. Esta opera cuando el inculpado “reconoce ante la autoridad judicial, voluntariamente y con conocimiento de las consecuencias, su participación en el delito tividad del Ministerio Público en este proceso. Cfr . Ensayos sobre el derecho de amparo, México, Porrúa-UNAM, 2003, pp. 415-418.


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y existen medios de convicción suficientes para corroborar la imputación”. Este es un reto de la capacitación que no conviene ignorar en ningún momento. Antes de llegar a la audiencia principal, hay muchos pasos que un agente del Ministerio Público debe dominar. Formular la acusación en la audiencia preliminar para lograr un auto de vinculación a proceso es otro de ellos. Al planear un ejercicio de capacitación —no sólo con el propósito de optimizar recursos sino de ser más eficaz—, resulta esencial partir del flujo y el volumen de casos, desde el momento en que estos se hacen del conocimiento del Ministerio Público, pasando por todas las etapas que buscan despresurizar el sistema. El número de personas a capacitar, por tanto, requerirá, en algunos casos, la implementación de programas de “capacitación de capacitadotes” y, en otras, la utilización de sistemas de educación a distancia, con todas las limitaciones que éstos suponen. Un obstáculo al que se han enfrentado otros países en sus procesos de implementación de reformas judiciales tiene que ver con el estrés que produce el cambio y la forma en que autoevalúan su desempeño frente a otros operadores del sistema. En Chile, la tensión de los diversos actores al verse por primera vez expuestos a cumplir los nuevos roles frente a sus colegas fue muy intensa; para manejar esa tensión es positivo contar con algunas instancias de encuentro informal, que permitan el conocimiento mutuo y la creación de un cierto sentido de comunidad profesional con objetivos comunes. 34 DUCE, Mauricio, MERA, ALEJANDRA y RIEGO, Cristian, “Capacitación interinstitucional para la Reforma Procesal Penal”, Revista Sistemas Judiciales, Buenos Aires, núm. 1, p. 18. 34

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Más allá de la interactuación informal, se estima de utilidad que algunas etapas de la capacitación puedan ser compartidas con otros actores del sistema. Cuando un agente del Ministerio Público participa en un ejercicio de simulación de audiencia preliminar, usualmente un compañero de clase —otro agente— adopta el papel del defensor o del juez. Este ejercicio se vería enriquecido si algunas sesiones de simulación se llevan a cabo con la participación de alumnos en formación que aspiran a ser jueces o defensores, y cada quien asume su papel. Para alcanzar la eficiencia, un agente del Ministerio Público no sólo debe aprender las destrezas propias de su función, sino comprender las del policía y las del juez, tal y como lo hemos destacado. Pero, también, la del perito, la del defensor y la de cada participante en el proceso. De este modo, como en el ajedrez, podrá planear su propio juego al imaginar las opciones que tiene su contraparte y las posibles reacciones ante cada movimiento.

IV. EVALUACIÓN

La evaluación permanente de los programas de formación inicial y educación continua permite, en caso de ser necesario, reorientar recursos y replantear objetivos y estrategias en los programas. Para ello es necesario contar con indicadores confiables, recogidos de forma sistemática y periódica, que permitan su comparación y se constituyan en una herramienta para la toma de decisiones. Al respecto, MADUEÑO y PALMA subrayan la importancia de contar con dos tipos de indicadores, unos que permitan evaluar el desempeño individual de los participantes y el orgánico de las unidades judiciales en que trabajan, y otros que permitan evaluar el funcionamiento global de la Justicia como organización. Entre otros los indicadores, señalan los siguientes: 35 1. Los resultados obtenidos en las evaluaciones. 2. El seguimiento automatizado de las actividades académicas: cantidad y periodicidad de las consultas a la página web, intercambios con pares, docentes y/o tutores, obtención de materiales, entregas, etcétera. MADUEÑO, Raúl y P ALMA, Luis María, “Educación judicial, cooperación y nuevas tecnologías”, La Ley, Suplemento “Actualidad”, 16 de agosto de 2005, pp. 1 y 2. Trabajo presentado al II Congreso Iberoamericano EDUCARED–Educación y Nuevas Tecnologías, Centro Cultural General San Martín, Capital Federal, 30 de junio al 2 de julio de 2005. 35

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3. Los criterios de acreditación de las actividades académicas mediante instancias de defensa pública de trabajos realizados a cabo de aquellas. 4. Las encuestas a los participantes respecto de la aplicabilidad de lo aprendido, al cabo de un lapso desde la realización de las actividades de capacitación. 5. Las encuestas a los participantes respecto de la evaluación de los capacitadores y organizadores. 6. El seguimiento de la carrera de los postulantes una vez verificado su ingreso. 7. El seguimiento del servicio de carrera (de forma global). 8. Los índices de progreso en la carrera judicial. 9. Los índices de promoción. 10. Los índices de eficacia de cada área en que los participantes presten servicios, en función de patrones objeti vos, por ejemplo, inicio efectivo y duración media de los procesos, tasa de demora, tasa de nulidad y tasa de confirmación. 11. Los estándares de productividad formulados por las áreas de control de gestión. 12. Los resultados de las encuestas de opinión a los usuarios sobre el funcionamiento de las áreas en que los participantes presten servicios. Como nunca antes, sin embargo, la mejor evaluación del desempeño quedará en manos de la sociedad civil, la cual verá cómo se han preparado policías y peritos; constatará la honestidad de fiscales y defensores y no abrigará duda sobre la integridad y el valor de los jueces. A este ejercicio crítico se sumarán los medios de comunicación pues, como lo ha adelan-

EVALUACIÓN

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tado Jacques A TTALI, en el siglo XXI, la justicia quedará “con vertida en el primer poder con ayuda de la prensa”.36 En los tiempos que vive México, donde las fuerzas emergentes buscan canalizarse a través de las estructuras formales —y de las informales—, no se conseguirá un tránsito apropiado hacia la modernización si no se invierte más en temas como seguridad y justicia. Son éstas las principales razones que tiene el Estado para existir. El sistema acusatorio que hemos inaugurado nos da nuevas esperanzas para anticipar que vamos por el camino correcto. De la adecuada capacitación de sus protagonistas dependerá, en buena medida, que sigamos por él.

36 Cfr . A TTALI, Jacques, Diccionario del siglo XXI ,

p. 197.

Buenos Aires, Paidós, 1999,

ANEXO I PROGRAMA DE LA MAESTRÍA EN PROCURACIÓN DE JUSTICIA

Primer semestre

Asignaturas:

— Teoría General del Delito. — Metodología y Argumentación Jurídica. — Garantías Individuales y Derechos Humanos. — Averiguación Previa. — Seminario de Investigación I. — Elaboración de tesis. · · · ·

Diálogos. Literatura Policíaca. Debates. Computación.

Talleres:

— Estructura, organización y funcionamiento de la Procuraduría General de la República. — Funciones y alcances de los auxiliares directos del Ministerio Público de la Federación.

61

ANEXO I

62

— Requisitos, procedimientos, diligencias básicas y formalidades de la integración de la averiguación previa. Segundo semestre

Asignaturas:

— Proceso Penal. — Amparo en Materia Penal — Delitos Federales. — Criminalística. — Seminario de Investigación II. — Elaboración de tesis. · · · ·


Talleres:

— Análisis básico de inteligencia. — Técnicas de entrevista e interrogatorio. — Proceso penal. — Amparo. Tercer semestre Asignaturas:

— Controversias Constitucionales y Acciones de Inconstitucionalidad. — Derecho Penal y Proceso Penal Internacional. — Seminario de Investigación III. — Elaboración de tesis.

ANEXO I · · · ·


Talleres:

— Procesal sobre juicios federales. — Valores fundamentales en la procuración de justicia. — Explotación sexual comercial infantil. — Redacción y Argumentación Jurídica. Cuarto semestre Asignaturas:

— Política Criminal. — Criminología. — Seminario de Investigación IV. — Elaboración de tesis. · · · ·


Talleres:

— Atención a grupos vulnerables. — Comunicación oral y escrita. — Escenificación de juicios orales. — Liderazgo

63

ANEXO II PROGRAMA DE LA ESPECIALIDAD EN FUNCIÓN MINISTERIAL

Primer módulo Asignaturas:

— Teoría General del Delito. — Metodología, Redacción y Argumentación Jurídica. — Garantías individuales y Derechos Humanos. — Averiguación Previa. — Proceso Penal Federal. — Amparo en Materia Penal. — Delitos Federales. — Derecho Penal y Procesal Penal Internacional. Talleres:

— Estructura, organización y funcionamiento de la Procuraduría General de la República. — Tecnologías informáticas aplicadas al derecho. — Funciones y alcances de los auxiliares directos del Ministerio Público de la Federación.

65

66

ANEXO II

Segundo módulo Asignaturas:

— Política Criminal. — Criminología. — Victimología. Talleres:

— Requisitos, procedimientos, diligencias básicas y formalidades en la integración de la averiguación previa. — Proceso Penal Federal. — Amparo. — Técnicas de entrevista e interrogatorio. — Juicios orales. — Procesal sobre juicios federales. — Conducción jurídica de la investigación delictiva. — Procedimientos de investigación pericial.

ANEXO III CURSO INTRODUCTORIO SOBRE: LA REFORMA CONSTITUCIONAL Y EL NUEVO PROCEDIMIENTO PENAL MEXICANO

CONTENIDO TEMÁTICO 1. La reforma constitucional al sistema de justicia penal — Análisis y resumen académico de las reformas constitu-

cionales aprobadas por el congreso de la unión el 6 de marzo del 2008 y decretadas como válidas el 28 de ma yo del mismo año. — Mapa del nuevo sistema de justicia penal alternativa — Demostración audiovisual y explicación de un proceso penal oral en Chihuahua — Análisis del material propuesto para la clase 2. Los sistemas procesales penales — ¿Qué es un sistema penal? — Características del sistema inquisitivo — Características del sistema mixto o tradicional — Características del sistema acusatorio y los principios del

debido proceso penal

67

ANEXO III

68

3. El nuevo proceso penal multilineal — Características del nuevo sistema penal multilineal acusa-

torio y oral — Mapa general del nuevo sistema de justicia penal alternativa o multilineal — Mapa del nuevo procedimiento oral penal 4. La teoría del caso — Técnica para la construcción de la teoría del caso y la teo-

ría de la prueba. — Taller para la construcción de la teoría del caso y para el análisis del ofrecimiento estratégico de las pruebas. — Taller de argumentación para los alegatos de apertura en un juicio oral — Demostración de alegatos de apertura en una audiencia —material audiovisual—. 5. La teoría general de la prueba en el sistema acusatorio oral

— Concepto de derecho probatorio — Concepto de prueba y medio de prueba — Teoría del caso y la prueba. — Hechos que requieren ser probados. — Excepción de la necesidad de la prueba. — La prueba ilegal en el sistema acusatorio. — El imputado como medio de prueba. — Clasificación de los medios de prueba. — Sistemas de valoración de pruebas.

ANEXO III

69

— La idea de la carga de la prueba penal y el principio de

inocencia. 6. La teoría y técnica de los interrogatorios, contrainterrogatorios y objeciones

— La prueba testimonial. — La entrevista con el testigo. — Teoría y técnica del interrogatorio o examen directo. — Teoría y técnica del contrainterrogatorio y contraexamen

(diferencia entre el interrogatorio y el examen directo). — Teoría y técnica de las objeciones. — Demostración audiovisual. — Taller de interrogatorio, contraexamen y objeciones. 7. Aspectos técnicos de la prueba en el sistema acusatorio — Introducción al juicio de la prueba documental y material. — La prueba demostrativa. — Prueba pericial. — Los acuerdos probatorios y la exclusión de litis. — Comentarios finales sobre la prueba testimonial. — Demostración audiovisual y taller de uso de evidencias

materiales. 8. Aspectos técnicos de los alegatos de clausura A. Recomendaciones técnicas y definición — Importancia de la clausura adecuada. — Partes recomendables de los alegatos de clausura. — Contenidos: teoría del caso y clausura.

70

ANEXO III

— Recomendaciones técnicas especiales.

B. Demostración de alegatos de clausura 9. Aspectos técnicos de la sentencia en un juicio oral y Taller de preparación para la simulación de un juicio oral

— Exposición de un proceso oral real. — Asignación de roles para un simulacro de juicio oral.

10. Simulación de un juicio oral

ANEXO IV AGENDA DE CAPACITACIÓN 2008 (CURSOS DIRIGIDOS A AGENTES DEL MINISTERIO PÚBLICO DE LA FEDERACIÓN) Mayo Número de cursos

Curso

Semana sin actividad (5 de mayo día de descanso obligatorio)

Fechas y duración 5 al 9 de mayo

1/2

Taller de redacción para abogados

12 al 16 de mayo 20 horas

1/2

Técnicas de entrevista e interrogatorio


1/1

Aseguramiento de bienes


1/2

Amparo penal


Número de cursos

Curso

Fechas y duración

1/1

Atención a víctimas del delito

2 al 6 de junio 20 horas

1/1

Actualización jurisprudencial y legal


1/2

Ley Federal contra la Delincuencia Organizada


1/1

Delios ambientales


Junio

71

ANEXO IV

72

Julio Número de cursos

Curso

Fechas y duración

2/2

Requisitos, procedimien- 30 de junio al 4 de julio tos, diligencias básicas y 30 horas formalidades de averiguación previa

1/1

Métodos y técnicas de in vestigación de delitos y administración de casos

7 al 11 de julio 30 horas

1/2

Narcomenudeo


1/2

Sistema integral de justicia para adolescentes


1/1

Acuerdos y circulares (normatividad interna)

28 de julio al 1o. de agosto 20 horas

Número de cursos

Curso

Fechas y duración

1/1

Trata de personas

4 al 8 de agosto 30 horas

1/1

Inteligencia policial


2/2

Amparo penal


2/2

Técnicas de entrevista e interrogatorio


Número de cursos

Curso

Fecha y duración

2/2

Teoría del delito

1 al 5 de septiembre 30 horas

2/2

Delitos federales contenidos en leyes especiales


Agosto

Septiembre

Semana sin actividad (16 de septiembre día de descanso obligatorio)

15 al 19 de septiembre

ANEXO IV

73

Número de cursos

Curso

Fechas y duración

1/1

Derechos humanos y procuración de justicia


1/1

Diligencias ministeriales 29 de septiembre al 3 de en el lugar de los hechos octubre 30 horas

Octubre Número de cursos

Curso

Fechas y duración

2/2

Ley Federal contra la Delincuencia Organizada

6 al 10 de octubre 30 horas

2/2

Argumentación jurídica


1/1

Lavado de dinero


2/2

Narcomenudeo


Número de cursos

Curso

Fechas y duración

2/2

Sistema penal acusatorio (juicios orales)

3 al 7 de noviembre 30 horas

2/2

Taller de redacción para abogados


1/1

Delitos financieros


2/2

Derecho procesal penal


Número de cursos

Curso

Fechas y duración

2/2

Sistemas integral de justicia para adolescentes

1o. al 5 de diciembre 30 horas

Noviembre

Diciembre

ANEXO V AGENDA DE CAPACITACIÓN 2008 (CURSOS DEL SISTEMA INTEGRAL DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO EN LAS DELEGACIONES ESTATALES DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA) Febrero Número de cursos

Delegación

Temática

Fechas y duración

1

La Paz, Baja California Sur

Garantías individuales y amparo

18 al 23 de febrero 26 horas

2

Tijuana, Baja California

Garantías individuales y amparo

25 de febrero al 1o. de marzo 26 horas

Número de cursos

Delegación

Temática

Fechas y duración

3

Hermosillo, Sonora

Teoría del delito y Delitos federales contenidos en leyes especiales

3 al 8 de marzo 26 horas

Marzo

75

ANEXO V

76

Abril Número de cursos

Delegación

Temática

Fechas y duración

4

Chihuahua, Chihuahua

Garantías individuales y Amparo

7 al 12 de abril 26 horas

5

Culiacán, Sinaloa



6

Durango, Durango



Número de cursos

Delegación

Temática

Fechas y duración

7

Torreón, Coahuila

8

Monterrey, Nuevo León



9

Reynosa, Tamaulipas



Número de cursos

Delegación

Temática

Fechas y duración

10

San Luis Potosí, San Luis Potosí



11

Zacatecas, Zacatecas



12

Aguascalientes, Aguascalientes



13

Tepic, Nayarit

Mayo

Teoría del delito y 12 al 17 de mayo Delitos federales 26 horas contenidos en le yes especiales

Junio

Requisitos, proce- 23 al 28 de junio dimientos, diligen26 horas cias básicas y formalidades de la averiguación previa y Derecho procesal penal

ANEXO V

77

Número de cursos

Delegación

Temática

Fechas y duración

14

Guadalajara Jalisco

Requisitos, procedimientos, diligencias básicas y formalidades de la averiguación previa y Derecho procesal penal

30 de junio al 5 de julio 26 horas

Número de cursos

Delegación

Temática

Fechas y duración

15

Colima, Colima

Teoría del delito y Delitos federales contenidos en le yes especiales


16

Morelia, Michoacán



17

Guanajuato, Guanajuato



18

Querétaro, Queretáro


28 de julio al 2 de agosto

Número de cursos

Delegación

Temática

Fechas y duración

19

Estado de México



20

Pachuca, Hidalgo

Teoría del delito y 11 al 16 de agosto Delitos federales 26 horas contenidos en le yes especiales

21

Puebla, Puebla

Julio

Agosto



ANEXO V

78 Número de cursos

Delegación

Temática

Fechas y duración

22

Metepec, Tlaxcala

Requisitos, procedimientos, diligencias básicas y formalidades de la averiguación previa y Derecho procesal penal


Número de cursos

Delegación

Temática

Fechas y duración

23

Veracruz, Veracruz


1o. al 6 de septiembre 26 horas

24

Cuernavaca, More- Teoría del delito y los Delitos federales contenidos en le yes especiales

Septiembre

25

Chilpancingo Guerrero

26

Oaxaca, Oaxaca


8 al 13 de septiembre 26 horas 22 al 27 de septiembre 26 horas

Teoría del delito y 29 de septiembre Delitos federales al 4 de octubre contenidos en le26 horas yes especiales

Octubre Número de cursos

Delegación

Temática

Fechas y duración

27

Tuxtla Gutiérrez, Chiapas



28

Villahermosa, Tabasco



29

Campeche, Campeche



ANEXO V

79

Noviembre Número de cursos

Delegación

Temática

Fechas y duración

30

Cancún, Quintana Roo



31

Mérida, Yucatán



07 Los Desafíos en la Capacitación de los Agentes del Minist

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