UNIVERSIDAD DE ORIENTE NUCLEO MONAGAS ESCUELA DE CIENCIAS SOCIALES Y ADMINISTRATIVAS DEPARTAMENTO DE CONTADURIA PÚBLICA
Profesor: Ramón Álvarez Bachilleres: Miguel Martínez C.I: 15.904.836 Edwar Villarroel C.I: 18.273.416 Patricia Rondón C.I: 19.257.528 Yaquelin Jiménez C.I: 20.919.266 María Vásquez C.I: 21.499.269 Almiris Alfonzo C.I: 24.535.849
Sección 03
Maturín, Enero de 2012 INDICE Pág.
INTRODUCCION LA REFORMA DEL ESTADO…………………………………………………………………….. 78 LA EXPERIENCIA DE REFORMA ADMINISTRATIVA DE LOS AÑOS 60……………………78 LA EXPERIENCIA DE REFORMA DURANTE EL PRIMER GOBIERNO DE RAFEL CALDERA……………………………………………………………………………………………78 CARACTERISTICAS DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA DURANTE EL PRIMER GOBIERNO DE CARLOS ANDRES PEREZ……………………………………………………….78 DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA A LA REFORMA DEL ESTADO; HACIA UN NUEVO MODELO DE ORGANIZACIÓN POLITICA Y ADMINISTRATIVA……..78 ADMINISTRATIVA……..78 LOS PARADIGMAS PARADIGMAS POSTBUROCRÁTICOS: POSTBUROCRÁTICOS: LA NUEVA GERENCIA PÚBLICA, PÚBLICA, EL INSTITUCINALISMO, LA GESTIÓN POR RESULTADOS………………………………………78 CONCLUSION BIBLIOGRAFIA
Maturín, Enero de 2012 INDICE Pág.
INTRODUCCION LA REFORMA DEL ESTADO…………………………………………………………………….. 78 LA EXPERIENCIA DE REFORMA ADMINISTRATIVA DE LOS AÑOS 60……………………78 LA EXPERIENCIA DE REFORMA DURANTE EL PRIMER GOBIERNO DE RAFEL CALDERA……………………………………………………………………………………………78 CARACTERISTICAS DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA DURANTE EL PRIMER GOBIERNO DE CARLOS ANDRES PEREZ……………………………………………………….78 DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA A LA REFORMA DEL ESTADO; HACIA UN NUEVO MODELO DE ORGANIZACIÓN POLITICA Y ADMINISTRATIVA……..78 ADMINISTRATIVA……..78 LOS PARADIGMAS PARADIGMAS POSTBUROCRÁTICOS: POSTBUROCRÁTICOS: LA NUEVA GERENCIA PÚBLICA, PÚBLICA, EL INSTITUCINALISMO, LA GESTIÓN POR RESULTADOS………………………………………78 CONCLUSION BIBLIOGRAFIA
INTRODUCCION En el siguiente trabajo hablaremos del Estado venezolano que ha venido surgiendo desde el año 1830 y su reforma del Estado, Estado, la cual en materia de reforma reforma constitucional, Venezuela Venezuela ha tenido uno de los movimientos más dinámicos de América Latina en los últimos tiempos, sin embargo, es posible darse cuenta que los aparentes avances en sentido normativo no han significado cambios sustanciales en el desarrollo práctico de la reestructuración del Estado y por ende de la administración pública nacional. Históricamente, la penetración de los intereses políticos y de la ideología de los actores que dominan el Estado y el sistema político han condicionado la posibilidad de orientar las reformas hacia una profundización de la democracia participativa y el logro de una convergencia armónica de las dimensiones económica, política y social en torno a la realización de un proyecto de desarrollo a largo plazo. Para realizar un acercamiento al tema propuesto, nos detendremos en primer lugar en las experiencias de reforma administrativas que se suscitaron a partir de los años 60, en los gobiernos como el de Rafael Caldera y el de Carlos Andrés Pérez así como también los paradigmas que han sido desarrollados respectos a la gerencia pública, nueva gerencia publica y buen gobierno, enfoques que desde nuestra óptica se encuentran constituidos por conceptos similares y que responden a soluciones surgidas en determinados momentos o contextos, pero con vías diferentes de presentación. Estas propuesta que han soportado las reformas administrativas del la administración pública en Venezuela concre concretam tament entee desde desde 1991, 1991, tambié tambiénn fueron fueron precis precisame amente nte los elemen elementos tos teóric teóricos os concep conceptua tuales les aplicados por los promotores de la reforma para demostrar el grado de ineficiencia del modelo centralizado que prevaleció, En Venezuela, hasta ahora los intentos de reforma han perseguido mejorar una estructura pública intrínsecamente muy deficiente, sin buscar la modificación de las bases conceptuales que sustentaban el proceso de reforma. Lo que se pretende con la Ley Orgánica de Administración Pública es propiciar el cambio administrativo, ajustando la lógica de funcionamiento y constituyendo un nuevo paradigma de gestión más flexible.
DESARROLLO LA REFORMA DEL ESTADO El concepto de reforma del Estado es muy extenso ya que incluye gran cantidad de temas que pertenecen a los ámbitos de la política económica, política social, administración pública, política electoral, a la naturaleza del Estado, etc. Siendo pues un concepto tan vasto que termina por perder su significado, por lo que desde las distintas disciplinas se intenta precisar su significado acotándolo a campos más definidos. La organización y funciones del Estado asumen formas muy diferentes en cada sociedad, ello es así en virtud de que cada uno se fue construyendo de acuerdo a su particular desarrollo histórico. Actualmente hay consenso en que existen diferentes tipos de capitalismos y distintas formas de Estado. Ello también lleva a que cada tipo de capitalismo y formación estatal han originado diferentes maneras de organización de la administración pública. Las reformas al Estado son procesos inducidos cuyos objetivos esenciales buscan que el Estado asegure su supervivencia y su funcionalidad ante los incesantes cambios económicos, políticos y sociales de cada país. La referencia a reformas estatales en otros países permite identificar logros, fracasos, y deficiencias. El actual proceso mundial de reformas del Estado dominado por los planteamientos del pensamiento neoliberal responde al agotamiento de las políticas económicas, sociales y a los arreglos políticos prevalecientes hasta fines de los sesenta y comienzos de los setenta. En los países industrializados el gran pacto social que sustentó la creación y funcionamiento del Estado de Bienestar que condujo a décadas de estabilidad y elevadas tasas de crecimiento perdió vigencia ante las grandes transformaciones. La reforma del Estado apareció como programa de transformación de la burguesía hace más de 20 años, cuando la devaluación del bolívar, la liberación de los precios, la internacionalización de PDVSA y el endeudamiento creciente del país luego del boom petrolero de Carlos Andrés Pérez y Luis Herrera, pusieron fin al Estado de bienestar, existente en Venezuela, sostenido por más de 50 años sobre una creciente renta petrolera y una inflación casi cero a lo largo además de veinte años .La reforma que planteaba la burguesía no era más que la consolidación de derecho, lo que ya de hecho la burguesía y el capital internacional habían logrado en el país, a partir de la derrota a la pequeña
burguesía insurrecta de los años 60 con sus programas democráticos populares y la liquidación de las conquistas democráticas logradas por los trabajadores venezolanos desde los años 20 del siglo pasado. Estas conquistas se habían traducido en educación y salud gratuita, prestaciones sociales, estabilidad de la moneda (por casi 50 años Venezuela fue el único país en el mundo, fuera del llamado campo socialista, que prácticamente no conoció de un aumento de inflación), accesibilidad a la vivienda, una tasa de desempleo inferior al 5%, etc. en esencia fue el período de la consolidación del capitalismo en todos los órdenes del país, a partir de un Estado dueño y distribuidor de la única fuente de acumulación de capital existente: la renta petrolera. LA REFORMA ADMINISTRATIVA Respecto a los factores contenidos en la reforma administrativa, Egaña (2002), expresa: (…) las transformaciones al conjunto de instituciones del poder ejecutivo que realizan las operaciones de diseño y ejecución de políticas y de prestación de bienes y servicios públicos a los ciudadanos abarcan la denominada reforma administrativa. Los ámbitos que incluye esta última consideran, básicamente, cuatro componentes: la estructura y gestión de los recursos humanos o servicio civil, las estructuras administrativas, los procedimientos decisionales y las relaciones con los ciudadanos. (Citado en: http://www.polisla.com/FILES/La%20reforma_del_estado_en_LA.pdf). A partir de este concepto, se puede inferir que, la esencia o lo invariable en la reforma administrativa, es que consiste en un proceso de transformación del aparato burocrático del Estado en sentido pleno y por ende, es evidente el inmenso consenso en que la reforma del Estado no es posible sin una verdadera reforma administrativa, es indispensable incluir en la propuesta de reforma del Estado el tipo de administración pública necesaria para responder y atender los desafíos de la situación actual. Evolución de la Reforma Administrativa en Latinoamérica: En un compendio de las ideas de Cason y Brooks (1999), Llorente (1999), Myint (1996), May (1997), North (1998) y treissman (1999); la reforma del Estado en Latinoamérica tiene como causas las recurrentes crisis fiscales, la globalización de los mercados y los procesos democráticos, se realiza sin que se tenga una visión clara del papel que debe desempeñar el Estado y de las actividades que deben realizar las entidades públicas de tal forma que determinen su lugar en la reorientación del sector público.
La reforma del estado en Latinoamérica ha experimentado grandes cambios, iniciándose basándose en los ajustes de la balanza de pagos y macroeconómico, la reestructuración de los incentivos y los precios relativos.; luego, en su segunda etapa, involucró la privatización y la contratación de un gran número de actividades del Estado que se consideran particularmente comerciables en un mercado y, por último comprende los ajuste institucionales a largo plazo necesario para consolidar y mantener las reformas anteriores. Esta última reforma implica dos acercamientos. En primer lugar hay un consenso de que el gobierno debería involucrarse solamente en aquéllas áreas donde el sector privado no tiene una ventaja comparativa y en segundo término, que la expansión selectiva o el fortalecimiento de las actividades gubernamentales se requiere para compensar la baja provisión de bienes públicos, incluyendo los servicios básicos. Al respecto, Pinto (2000), opina: La reforma y la modernización del estado hasta recientemente han sido tratadas como procesos evolutivos encerrados en el dominio de la soberanía nacional e impulsado exclusivamente por iniciativas de sus gobiernos. Es reciente el apelo a los organismos internacionales para apoyar estas iniciativas. Esto plantea la necesidad por parte de dichos organismos de prepararse para encarar este papel que les asignan sus clientes.
Objetivos de la Reforma Administrativa: La reforma administrativa abarca dos grandes ámbitos de acción: el estrictamente administrativo y la economía política de la administración pública. Tener en claro estos ámbitos es de suma importancia para entender los procesos de reforma administrativa, sobre todo porque ésta suele presentarse como un paquete de técnicas administrativas y de medidas que buscan incrementar la eficiencia. Sin embargo, es un asunto sumamente político que afecta el balance de poder entre diversos actores (empleados públicos, secretarios de Estado o ministros, legisladores y altos funcionarios de la administración pública central, agencias, grupos de interés y ciudadanos). De acuerdo con Martner (1984), los propósitos u objetivos que persigue la Reforma Administrativa son: 1. La reforma administrativa es un proceso de cambios permanentes, no un solo acto
de modificación legal. 2. La reforma administrativa no es en sentido estricto un proceso para la modernización, dependiendo del sentido de la modernización que se pretenda. 3. La reforma administrativa busca una racionalidad dirigida o focal. 4. La reforma administrativa no busca sólo la eficiencia por sí misma, sino un cambio significativo en el aparato gubernamental. 5. La reforma administrativa es un proceso multidisciplinario, donde participan diferentes especialistas en ciencias sociales. 6. La reforma administrativa pretende incidir en los sectores estratégicos del gobierno. 7. La reforma administrativa es un proceso de cambios graduales y selectivos, en sectores estratégicos del gobierno.
Elementos para la conducción de la Reforma Administrativa: Al respecto, Pinto 2000 señala: Las reformas del estado y sus elementos subsidiarios como las reformas administrativas, siempre que sean de alcance integrado deben iniciarse con un diagnostico. Esto no quiere decir que siempre se presenta la oportunidad de empezar las reformas con diagnósticos, pues muchas reformas se realizan a partir de plataformas de nuevos gobiernos en que la problemática ha sido políticamente caracterizada y la estrategia políticamente formulada. Muchas reformas se inspiran más bien en visiones de un estado más eficaz o una administración pública moderna, o sea elementos subjetivos capaces de movilizar recursos y crear expectativas con relación a los resultados de una reforma. Las reformas concebidas de esta forma
pueden no cuadrar con los diagnósticos pues en su objetividad estos pueden apuntar hacia cambios que no son compatibles con los requeridos por la visión reformista. Heredia y Schneider encuentran que en los casos de reforma administrativa exitosos han Estado presentes los siguientes elementos: •
Los programas de reforma generalmente fueron diseñados y dirigidos, por en un pequeño grupo de especialistas de alto nivel ubicados dentro del Ejecutivo. •
En clara relación con el equipo reformador las reformas se organizan y su
implementación, coordinación y supervisión está a cargo de una agencia creada ex profeso para desarrollar la reforma administrativa. La influencia internacional, en particular las ideas sobre las mejores prácticas del
•
gerencialismo, fueron incorporadas al diseño original del programa de reforma. •
El apoyo inicial dentro del Ejecutivo dependió tanto de la ausencia de una fusión entre
las elites burocráticas y políticas y la introducción de la reforma administrativa en otras metas gubernamentales de corto y largo plazo. •
La crisis fiscal aceleró las iniciativas de reforma. Los factores institucionales y las coaliciones acompañaron los procesos en el mediano plazo durante la promulgación e implementación de los objetivos de la reforma.
•
Los factores estratégicos y el ‘empaquetamiento’ de la reforma (reforma parasitaria) en el seno de reformas más amplias (reformas huésped) fueron importantes en este nivel para superar los obstáculos institucionales y la construcción de coaliciones.
Se entiende por reforma de la administración pública a las acciones tendientes a transformar, en forma parcial y gradual, las organizaciones, las normas y los procedimientos, las actitudes y las valoraciones que conforman a dicha a administración. Se busca que ésta brinde respuestas adecuadas a los problemas existentes y esté en renovación permanente, mejorando así la gestión estatal. Este tipo de reforma, en la cual predomina lo cultural y lo tecnológico, recibe también el nombre de “reforma de
segunda generación” y no debe ser confundida con la Reforma del Estado (ver definición “Estado, reforma del”). Fuente: Groisman, 1991; Salinas, 1985; Oszlak, 1999; Salinas, 1985. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y QUE SIGNIFICA REFORMARLA
Primero es necesario definir lo que se quiere reformar. Es decir, debemos definir a la Administración Pública: "es una organización que el Estado utiliza para canalizar adecuadamente demandas sociales y satisfacerlas, a través de la transformación de recursos públicos en acciones modificadoras de la realidad, mediante la producción de bienes, servicios y regulaciones". Este concepto de administración pública nos muestra lo diverso que es esta "organización", en el sentido de que incluye en su seno diferentes espacios y especialistas que se ocupan específicamente de una tarea, y que su interdependencia hace muy difícil establecer que se debe reformar y que no, y por ende realizar una reforma administrativa no es tarea de unos pocos, sino que abarca a todo el conjunto de ella y también a la sociedad como destino final de los "output" que ella produce. No solo en la administración pública hay instituciones. Hay algo dentro de ella que las mueve. Ese motor son las personas, mejor dicho los "funcionarios" que en su conjunto conforman la burocracia, y es esta burocracia la que se desenvuelve, cumpliendo su función impulsada por valores, patrones de conducta, emociones, sentimientos, intereses, etc. En cuanto a la reforma administrativa, podemos decir que es un proceso de transformación del aparato burocrático del Estado en sentido pleno, un fenómeno, que como dice Groisman, muchos lo definen de manera macro, y no precisamente esas definiciones fueron las que más resultados trajeron, y por lo tanto, debemos utilizar otras perspectivas. Además, debemos plantear la separación entre lo que es una Reforma Administrativa propiamente dicha, de lo que es una Reforma del Estado, ya que esta última es una modificación que reúne a todos los sectores y todos los espectros desde donde puede y debe observarse el Estado (la cual necesariamente e inevitablemente incluye reformas administrativas), y la cual, según plantea Oszlak, traen aparejados los siguientes fenómenos:
Transformación del papel del Estado
Reestructuración y reducción de su aparato institucional
Recorte en la dotación de su persona
La reforma administrativa abarca dos grandes ámbitos de acción: el estrictamente administrativo y la economía política de la administración pública. Tener en claro estos ámbitos es de suma importancia para entender los procesos de reforma administrativa, sobre todo porque ésta suele presentarse como un paquete de técnicas administrativas y de medidas que buscan incrementar la eficiencia. Sin embargo, es un asunto sumamente político que afecta el balance de poder entre diversos actores – empleados públicos, secretarios de Estado o ministros, legisladores y altos funcionarios de la administración pública central, agencias, grupos de interés y ciudadanos Es necesario establecer una diferencia entre dos conceptos básicos, que si bien se encuentran vinculados al realizar un análisis de la Reforma del Estado, deben ser clarificados: “La Reforma del Estado” aluden al concepto sobre la institución misma, a su tamaño y función, mientras que la Reforma Administrativa responde a la forma y a los procedimientos de gerenciar, vale decir, de manejar o conducir el ente del estado, cualquiera sea el contenido con que se hubiese quedado definido. LA EXPERIENCIA DE REFORMA ADMINISTRATIVA DE LOS AÑOS 60 Una de las promesas básicas del actual gobierno revolucionario es la creación de una nueva institucionalidad pública, lo que supondría una reforma del Estado. Esta propuesta que no es novedosa en Venezuela, no deja de ser desafiante y comprometedora, en grado suficiente para medir la auténtica vocación política y determinar la capacidad técnica del gobierno en torno al reto de construir una institucionalidad cercana al ciudadano. En nuestro caso, y por ahora, pareciera que la acción gubernamental se debate en un laberinto de mandatos constitucionales, nuevas leyes, nuevos planes y sus contradicciones operativas. Algunos antecedentes históricos Con la implementación en Venezuela del sistema político democrático en el año 1958 y hasta el presente, el sector público nacional ha venido siendo objeto –progresiva y constantemente- de diferentes intentos y procesos de cambio institucional, dirigidos hacia la maximización de su capacidad de gestión. Han sido diversas las iniciativas y los enfoques teóricos con que ha sido abordada la programación y la ejecución del cambio institucional en Venezuela. Estos procesos evolucionaron de lo simple a lo complejo. Y si tomamos como referente a las distintas comisiones encargadas del tema en cada gobierno, encontraremos que poseemos una experiencia muy rica en los últimos 45 años. Dentro del marco de la democracia representativa, la primera iniciativa emprendida para estructurar la administración gubernamental con un sentido moderno, correspondió a la Comisión de Administración Pública, creada en el año 1958. La gestión de la CAP estuvo centrada en la
formalización de los sistemas, métodos y procedimientos empleados en las agencias estatales. Hacia 1969, se formula en Venezuela, el primer Plan de Reforma Administrativa; bajo la responsabilidad de la Oficina de Planificación y Coordinación de la Presidencia de la República (CORDIPLAN). Esta dependencia creada también en 1958, terminó por asimilar a la CAP y por convertirse en el organismo rector de las políticas institucionales del Estado venezolano, hasta su eliminación en el año 1999. Cabe señalar; sin embargo que, aquel Plan de Reforma Administrativa elaborado en CORDIPLAN no fue implementado; quedando tan sólo como una referencia técnica. Posteriormente, fue creada la Comisión Presidencial para la Reforma Integral de la Administración Pública (CRIAP), en 1974. La actividad de la CRIAP hizo énfasis en la reorganización del nivel descentralizado de la administración pública nacional (institutos autónomos y empresas estatales) buscando su maximización económica. La Comisión para la Reforma Fiscal (1979), constituyó otra iniciativa emprendida que, desde una óptica fiscal propuso una serie de recomendaciones técnicas orientadas a mejorar las operaciones de la administración pública. Empero, quizás el momento más interesante del proceso de reforma institucional en Venezuela, lo representa la creación de la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE) en el año 1984. De hecho, esta instancia fue la última en su especie. La COPRE constituyó un “thinks tanks” destinado a repensar la sociedad venezolana y la calidad de sus instituciones gubernamentales. Es más, para algunos especialistas e investigadores muchas de las ideas expuestas y debatidas en el reciente proceso constituyente venezolano tuvieron su origen allí, en la COPRE.
Bajo otra lectura histórica, es posible identificar tres grandes estrategias de cambio institucional empleadas en Venezuela; a saber: la reestructuración de entes públicos, la descentralización y transferencia de competencias y la privatización. Y en realidad, estas estrategias de reforma institucional fueron aplicadas bien como medidas complementarias entre sí, destinadas a incrementar la eficiencia y la eficacia de la administración pública. Bajo la rectoría de CORDIPLAN, la reestructuración de organismos públicos; por ejemplo, fue la estrategia de reforma más utilizada en los procesos de modernización y cambio de la administración pública nacional (central y descentralizada). Durante todo el período democrático, el aparato gubernamental venezolano fue reorganizado o reestructurado buscando básicamente tres objetivos: la racionalización de su ámbito de gestión, la reducción del gasto corriente utilizado para su funcionamiento y la optimización de su rendimiento operativo. La descentralización y transferencia de competencias del poder nacional hacia los estados (provincias o regiones) se inició en firme a partir de 1989. Esta estrategia perseguía la democratización de la gestión pública; así como también el fortalecimiento de los gobiernos locales y la regionalización de las políticas públicas. En su aplicación se observó una amplia iniciativa de los gobiernos estadales en contraposición con cierta resistencia del Poder Nacional. La descentralización estuvo centrada en sectores del área social; tales como: la salud, el deporte, la atención a la infancia y la educación. Y la estrategia muestra éxitos inocultables. Incluso instituciones académicas nacionales y organismos multilaterales como el Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS) o el Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), han destacado los avances de la descentralización.
La tercera estrategia fue la privatización de entes públicos. Esta estrategia puede ubicarse como un intento por “liberalizar” al Estado venezolano de ciertas responsabilidades consideradas como no-estratégicas. La privatización se orientó hacia la reducción del tamaño del Estado, el fortalecimiento del sector privado de la economía y, por último, hacia la disminución del gasto y del déficit fiscal. Luego de un inicio incierto en los años 90 y con serias oposiciones; tanto gremiales como ideológico-políticas, la ejecución de esta estrategia ofreció logros concretos. Por ejemplo, hasta el año 1998 y, a través de la gestión del Fondo de Inversiones de Venezuela (FIV), se transfirieron al sector privado cuarenta y cuatro (44) entes públicos y otros activos; mediante la venta de acciones y el otorgamiento de concesiones que, -según informaciones de ese mismo organismo-, significaron ingresos al Estado venezolano por la cantidad de $ 4.740.8 MM y la transferencia al sector privado de unos 50 mil trabajadores; aproximadamente. ¿Hay una nueva institucionalidad propuesta? Indudablemente que si la hay. Tal propuesta implica la expansión funcional del Estado, la redefinición de cualidades de la administración gubernamental y la inclusión de la participación ciudadana en la gestión pública. Veamos algunos de los temas más relevantes.
Primero, la presencia funcional del Estado se ha expandido aunque de manera desigual. La división clásica de poderes (Ejecutivo, Legislativo, Judicial) fue incrementada con dos poderes más: el Poder Moral que suma a su vez la Fiscalía General de la República, la Contraloría General de la República y la Defensoría del Pueblo; y el Poder Electoral, edificado sobre el Consejo Nacional Electoral. Cabe apuntar que el Poder Legislativo fue reducido drásticamente, al ser eliminada la Cámara del Senado. Mientras el Poder Ejecutivo concentró una amplia gama de competencias en materia de organización administrativa que antes no tenía. Además el Ejecutivo puede incluso legislar mediante un proceso habilitante, sin mayores controles. Fueron creados la Vicepresidencia Ejecutiva y el Consejo de Estado. Segundo, las cualidades de la administración y de la función pública son tratados con precisión en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Por ejemplo, el artículo 140 determina la responsabilidad patrimonial del Estado ante los particulares, si su acción u omisión han provocado lesiones. Por otra parte, el artículo 141 indica como principios fundamentales de la administración estatal, la honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública. El artículo 143 consagra el derecho de los ciudadanos a la información sobre el estado de los asuntos que les interesen directamente. En cuanto a la función pública, la nueva constitución establece un conjunto de características destinadas a normar el régimen de la función pública. Entre otros artículos mencionaré: el artículo 144 que indica el establecimiento del Estatuto de la Función Pública, el artículo 145 que establece “la neutralidad” del funcionario público, en atención a que se encontraría al servicio del Estado y no de parcialidad política alguna y, el artículo 146 que determina los tipos de cargos de la administración pública; tales como: de carrera, aquellos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, y las obreras y obreros.
Tercero, hay otros preceptos constitucionales estratégicos que determinan la participación ciudadana en la administración pública. Entre ellos, podemos mencionar muy rápidamente, el artículo 62 que consagra la intervención de la población en la formación, ejecución y control de los asuntos públicos; el artículo 184, que manda la transferencia de la prestación de un conjunto de servicios y actividades hacia las comunidades y entidades no estatales, de parte de los gobiernos subnacionales (estados y municipios) y, el artículo 315 que prescribe la rendición de cuentas y los indicadores de desempeño con base al presupuesto público de gastos. Sobre ese mismo tema, no podemos olvidar el mandato constitucional, que crea una red de mecanismos institucionales
CONCLUSIONES
En el proceso de reforma el Estado promovió la innovación política pues las actividades fundamentales que se realizaron se dirigieron a transformar el funcionamiento del mismo, retroalimentando su legitimidad, a través de la búsqueda de visiones comunes en torno a valores compartidos que se plasmaron en proyectos (los cuales fueron variando de acuerdo a los cambios de acuerdo a los cambios del contexto). La comisión presidencial para la reforma del estado, operó como mecanismo de innovación al hacer posible que se resquebrajaran ciertas costumbres políticas que acompañaron al pacto de punto fijo. En realidad. La corriente de opinión favorable a las reformas en pos de la profundización de la democracia, fue un logro efectivo de la COPRE, como se evidencia en la crecida vocación democrática de la ciudadanía venezolana, expresada en su adhesión a los valores institucionales de alternabilidad, justicia e igualdad. El aprendizaje interactivo que se llevó a cabo en el proceso de Reforma del Estado, es una de las experiencias democráticas más significativas de la sociedad venezolana, la cual había sido largamente excluida del debate creador por los partidos tradicionales, y fue invitada e incorporada por la COPRE, a la autoreflexión sobre la construcción de su vida colectiva.
La comisión central de planificación decretada por el presidente Hugo Chávez, impulsara la transición hacia un estado más centralizado, enfocándose a una estructura económica tanto estadal como privada. La reforma administrativa ha sido, y continua siendo, una importante preocupación de los gobiernos en la mayoría de los países del mundo. Las reformas se han caracterizado por un amplio rango de “soluciones” y por una variedad de estilos de intervención. Ciertamente, la administración pública se ve ahora diferente de lo que se veía hace dos décadas atrás, y ahora se utiliza un lenguaje diferente para describir la manera en que funcionan los gobiernos. Sin embargo, al margen de todas las reformas (sean éstas exitosas o no), continúan existiendo una serie de problemas en la administración pública de estos países, y algunos de esos problemas constituyen justamente el producto de los procesos previos de reforma. http://www.gestionypoliticapublica.cide.edu/num_anteriores/Vol.VI._No.I_1ersem/OEH_Vol.6_No.I_ 1sem.pdf Experiencia BIBLIOGRAFIA
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REFORMA DEL ESTADO Y REFORMA CONSTITUCIONAL La reforma del Estado puede considerarse como un proceso político de orden constitucional tendiente a transformar la organización del Poder. El Estado es la organización política de la sociedad, es decir, el conjunto de instituciones, órganos, procesos y mecanismos destinados a regular la distribución del Poder, su separación y su control. Por ello, para que una reforma constitucional pueda considerarse como una reforma del Estado, como proceso, tiene
que referirse e incidir sobre esos aspectos medulares de la ordenación del Poder; de lo contrario, no puede hablarse de reforma del Estado sino de reformas institucionales o administrativas e, incluso, sólo de reformas constitucionales. En consecuencia, una reforma del Estado tiene que incidir necesariamente en primer lugar, sobre la forma de gobierno, es decir, sobre el régimen político y, en nuestro mundo occidental, sobre la democracia, por ejemplo, para hacerla más representativa y más participativa, o para introducirle mecanismos de democracia directa. En definitiva, una reforma del Estado tiene que incidir en el tema de las relaciones de la sociedad y el Estado, el ejercicio de la soberanía por el pueblo y el régimen de los derechos y deberes de los ciudadanos. En segundo lugar, una reforma del Estado tiene que referirse a la forma de Estado, es decir, al sistema de distribución territorial (vertical) del Poder Público. En la organización estatal, el Poder puede estar centralizado o descentralizado, estableciéndose en este caso diversos niveles territoriales autónomos para su ejercicio. La forma de Estado tiene que ver, por tanto, con la estructuración de un Estado de manera unitaria o descentralizada políticamente, y en este último supuesto, con forma federal o regional, es decir, sobre la base de
autonomías territoriales. Por ello, el Federalismo y el Municipalismo son temas de reforma del Estado que derivan de la forma del mismo. En tercer lugar, una reforma del Estado incide sobre la organización (horizontal) del Poder Público y de su separación o concentración, sobre el sistema de gobierno y sobre el control del ejercicio del Poder por el propio Poder y por la sociedad y los ciudadanos. En tal sentido, la relación de balance y contrapeso entre los poderes del Estado, su control recíproco y particularmente el de orden judicial, son piezas fundamentales de una reforma del Estado. Igualmente el sistema de gobierno que resulte de la separación de poderes, particularmente en cuanto a la opción entre presidencialismo y parlamentarismo. De lo anterior resulta, por tanto, que una reforma del Estado implica siempre, una reforma constitucional; pero no toda reforma constitucional conlleva una reforma del Estado. Con gran frecuencia y dependiendo de los mecanismos de revisión constitucional, en los Estados se realizan reformas constitucionales puntuales que no inciden en los aspectos medulares del Poder y que, por tanto, no dan origen a una reforma del Estado. En Venezuela, por ejemplo, con la nueva Constitución de 1999, a pesar de haber sido producto de una Asamblea Nacional Constituyente, convocada en un momento constituyente excepcional,
derivado de la severa crisis del sistema político, sin embargo, puede decirse que con ella no se produjo reforma del Estado alguna, pues no se cambiaron las relaciones del Poder. Hemos tenido un importante cambio político ocurrido en ese momento constituyente el cual condujo a un radical cambio en la titularidad de los órganos del Poder, con nuevos partidos y un nuevo liderazgo; pero sin embargo, ni la reforma constitucional ni dicho cambio político significaron que hubiese habido una reforma del Estado; y ello, a pesar de todos los estudios y propuestas que en esta materia se habían elaborado y formulado durante más de dos décadas. En efecto, y dejando aparte los estudios sobre reforma administrativa desarrollados durante los setenta, a cargo de la Comisión de Administración Pública de la Presidencia de la República, la cual presidimos entre 1969 y 1972; cuando la crisis del sistema político del Estado centralizado de democracia representativa de partidos comenzó a aflorar, en 1984 se nombró una Comisión Presidencial para la Reforma del Estado, de carácter plural, que produjo importantísimos análisis, estudios y propuestas que lograron consenso en la opinión pública. Estos estudios, sin embargo, no fueron implementados fundamentalmente por la falta de decisión del liderazgo partidista al no haber entendido su necesidad, derivada de la grave crisis del sistema político, que no comprendieron, y que exigía la democratización de la democracia, es decir, más y mayor
representatividad (y no sólo de los partidos políticos) y más y mayor participación política (y no sólo a través de los partidos). En definitiva, no entendieron ni lograron interpretar cuales habían sido los frutos y resultados de la obra democratizadora que los partidos políticos habían emprendido desde finales de los años cincuenta, y que habían hecho de Venezuela, país que quizás para ese momento (1958) tenía la menor tradición democrática en América Latina, en el país que a partir e los setenta mostraba una sólida institucionalidad democrática. Por ello, la crisis política llegó a una etapa terminal en la década de los noventa, por lo que si se quería continuar con la democracia, la reforma del Estado era un programa de ineludible ejecución. Pero la misma no se asumió. En todo caso, para entender tanto esta crisis terminal, como la frustración causada por el proceso constituyente de 1999 y la fallida reforma del Estado, es útil puntualizar cuales eran las características del sistema político venezolano a finales de los noventa y de sus crisis. II. LAS CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA POLÍTICO DE ESTADO DEMOCRÁTICO CENTRALIZADO DE PARTIDOS, SU CRISIS Y LAS EXIGENCIAS DE REFORMA El sistema político venezolano instaurado a partir de la revolución democrática (cívico-militar) de 1958, que provocó la huida del entonces Presidente de la República General Marcos Pérez Jiménez, quien había
dominado militarmente el gobierno de la República durante casi una década (1948-1957); estuvo comandado por los partidos políticos que se habían consolidado en la década de los cuarenta, y cuyos líderes habían acordado implantar la democracia en Venezuela, entre otros instrumentos, mediante el denominado “Pacto de Punto Fijo” (1958). El sistema político que se consolidó durante las décadas de los años sesenta y setenta, al amparo de dicho pacto, puede entonces caracterizarse como el propio de un Estado democrático centralizado de partidos, derivado de los siguientes elementos relativos a la ordenación del Poder. 1. La democracia de partidos: la democracia representativa de partidos y la necesidad de que fuera más representativa y participativa
En cuanto a la forma de gobierno, desde los años sesenta en Venezuela se había establecido un régimen democrático, representativo y pluralista, el cual, sin embargo, progresivamente fue
http://www.bdp.org.ar/facultad/posgrado/maestrias/gp/archivos/documentos/Tecco-L%F3pez%20PONENCIA %20Congr.%20SAAP.pdf http://administracion.azc.uam.mx/descargas/revistagye/rv26/rev26art01.pdf
LA EXPERIENCIA DE REFORMA DURANTE EL PRIMER GOBIERNO DE RAFAEL CALDERA.
El primer Gobierno de Rafael Caldera, 1969-1974 La primera Presidencia (1969-1974): reforma petrolera y pragmatismo diplomático. En su cuarto intento presidencial, el 1 de diciembre de 1968, Caldera conquistó por fin la victoria, aunque de manera bastante ajustada. Con el 29,1% de los sufragios, se impuso por sólo 33.000 papeletas de diferencia al postulante de AD, Gonzalo Barrios, al que perjudicó decisivamente la irrupción de Luis Beltrán Prieto Figueroa, el candidato del izquierdista Movimiento Electoral del Pueblo (MEP), quien arrastró tras de sí a una amplia disidencia adeca. El 11 de marzo de 1969 el copeyano tomó posesión de la Presidencia para un período de cinco años y alineó un Gabinete que no integró a ningún ministro que no fuera de su partido o bien independiente. En su primer período de gobierno, Caldera, obteniendo más resultados de los que a priori cabía prever al no contar con mayoría parlamentaria, inauguró una política de reformas desarrollistas tendente a superar la exclusiva dependencia del petróleo y el gas natural, ya que el 90% de los ingresos de la balanza comercial procedían de la exportación de los combustibles fósiles, y a crear industrias complementarias. Entre las más significativas iniciativas de su gestión gubernamental, que definirá como “nacionalismo democrático”, se contarán en lo interno: la política de pacificación que facilitó la reincorporación al juego democrático del Partido Comunista de Venezuela y del Movimiento de Izquierda Revolucionario, en armas desde 1960; la reforma educativa; la nacionalización del gas y la regionalización del desarrollo; los programas de construcción de viviendas y de promoción popular y la denominada “Conquista del Sur”. En lo internacional: la suspensión de la denominada Doctrina Betancourt (la cual establecía una especie de cordón sanitario en torno a los regímenes no surgidos de elecciones democráticas) por la política de “solidaridad pluralista” latinoamericana; la promoción de la idea de una “justicia social internacional”; la distensión con los países comunistas, incluida Cuba; y la firma del Protocolo de Puerto España, que estableció un plazo de moratoria para la disputa limítrofe con Guyana. En su primer período constitucional Caldera realiza una reforma en la carta magna de 1961, que impide a la elección en cargos públicos a personas con sentencia firme, de más de tres años. Clausura la Escuela Técnica Industrial permanentemente y a la Universidad Central de Venezuela por un período de dos años, debido a las manifestaciones estudiantiles en su contra.
También en este primer periodo, elevo al 60% el impuesto sobre la renta a las compañías petroleras, inició la construcción del complejo petroquímico el tablazo, en el estado Zulia, inaugura el Poliedro de Caracas, y Hospital del Seguro Social "Miguel Pérez Carreño", en Caracas, y se concluyo la demarcación de límites con Brasil. Se continúo con la política de reforma agraria y se impulsó la producción agrícola; El mandatario invocó la plena soberanía del Estado venezolano para decidir los precios oficiales de los hidrocarburos, incrementó los impuestos que las compañías extractoras y comercializadoras debían pagar y dispuso las condiciones en que se desarrollaría a partir de 1983 (tal como preveía la Ley de Hidrocarburos de 1943) la asunción por el Estado, sin indemnización, de todos los bienes relacionados con las actividades y servicios del negocio petrolero, una perspectiva que inquietaba al Gobierno y a las multinacionales estadounidenses. Este programa moderadamente nacionalista se valió de tres instrumentos legales, aprobados sucesivamente por el Congreso en julio de 1971, agosto de 1971 y junio de 1973. Estos eran: la Ley sobre Bienes Afectos a Reversión en las Concesiones de Hidrocarburos, más conocida simplemente como Ley de Reversión, que las compañías afectadas demandaron, en vano, ante la Corte Suprema de Justicia por su supuesta inconstitucionalidad; la Ley que Reserva al Estado la Industria del Gas Natural; y la Ley que Reserva al Estado la Explotación del Mercado Interno de los Productos Derivados de Hidrocarburos. Caldera introdujo también cambios sustanciales en las relaciones con los vecinos latinoamericanos. En febrero de 1973 el presidente se desplazó a Lima para sumar su firma al Pacto Andino, puesto en marcha cuatro años atrás por Perú, Colombia, Bolivia y Ecuador. La decisión se interpretó como el abandono definitivo de la doctrina de Betancourt de rehusar las relaciones de cooperación con aquellos países de la región que estuvieran sometidos a una férula no democrática En aquel momento, sendos gobiernos de facto y dictaduras militares detentaban el poder en Lima (general Juan Velasco Alvarado), La Paz (general Hugo Banzer) y Quito (general Guillermo Rodríguez Lara). A todos ellos visitó el dirigente venezolano en el curso de su gira regional, que incluyó paradas también en las democráticas Colombia y Chile, y en la Argentina del general Alejandro Lanusse. Invocando una política de "solidaridad con el pluralismo ideológico", la Administración de Caldera practicó la distensión con la Cuba de Fidel Castro, aunque no llegó a restablecer las relaciones
diplomáticas rotas en 1959. El mismo pragmatismo alcanzó a otros estados comunistas fuera del continente, empezando por la URSS. Cuando en 1970 triunfó en Chile la Unidad Popular del socialista Salvador Allende, Caldera no hizo la lectura alarmista, pregonada por otros gobiernos del hemisferio, sobre la expansión del marxismo en la región y se avino a establecer unas relaciones amistosas con Santiago. Como se señaló arriba, Caldera no excluyó a Santiago de su gira sudamericana de febrero de 1973. Estadista conservador pero que no hacía bandera de la doctrina anticomunista entonces en boga, con su pragmatismo ideológico Caldera propició un clima de entendimiento y pacificación que animó a una serie de organizaciones subversivas a abandonar la lucha armada, presente en Venezuela desde principios de la década anterior, aunque con intensidad decreciente. Así, el grueso del Movimiento de Izquierda Revolucionaria (MIR), una escisión de las juventudes procastristas de AD, abjuró de la violencia y obtuvo el estatus de partido legal en 1973. El PCV, lanzado también a la agitación revolucionaria, se acogió a una amnistía decretada por el Gobierno en 1969, tras lo cual pudo funcionar de nuevo en la legalidad. Caldera concluyó su primer ejercicio presidencial el 12 de marzo de 1974 con la transferencia del poder al vencedor en las elecciones del 9 de diciembre de 1973, Carlos Andrés Pérez Rodríguez, un estrecho colaborador de Betancourt. El mandatario saliente no tuvo la satisfacción de ser sucedido por su conmilitón, Lorenzo Fernández, derrotado por el adeco, pero podía presumir de haber organizado unas elecciones caracterizadas por la multiplicidad y la pluralidad ideológica de las candidaturas presentadas, ya que contendieron también el veterano Jóvito Villalba por la URD, Jesús Ángel Paz Galarraga por el MEP y el PCV, y José Vicente Rangel Vale por el Movimiento al Socialismo (MAS) y el MIR. Además, el país oteaba un futuro tremendamente prometedor gracias al fantástico boom petrolero, desatado por el boicot de los países árabes de la OPEP a raíz de la guerra de Yom Kippur de octubre de 1973. En tanto que ex presidente de la República, en virtud de la Constitución vigente, Caldera estrenó el escaño de senador vitalicio. Simultáneamente, iniciaba una trayectoria como diputado copeyano, por Yaracuy, su hijo menor Juan José, abogado de profesión y también futuro (1979-1982) gobernador de este estado norteño. En los veinte años de interludio hasta su segunda experiencia de gobierno, el político, adentrado ya en la edad provecta, siguió plenamente activo en la vida nacional, como dirigente de partido, legislador y hombre de academia. En el Congreso, presidió la Comisión Bicameral Revisora del Proyecto de Ley Orgánica del Trabajo (1990) y su homóloga para el Proyecto de Reformas Generales de la Constitución (1989-1992), entre otras participaciones. A nivel
internacional, presidió la Conferencia Mundial de Reforma Agraria y Desarrollo Rural (Roma, 1979), la Corte Asesora de la Unión Interparlamentaria (1979-1982) y el Comité Especial de las Naciones Unidas para la creación de la Universidad de la Paz (1980-1981). Caldera era, por sobre todo, un hombre formado en leyes, habituado a entender las soluciones como un acto legislativo. Durante su primera presidencia, por ejemplo, acometió con esa óptica el problema de la reforma de la Administración Pública… Hasta 1968, la estrategia en materia de la reforma del Estado había sido, mayormente, cuna de sistemas y procedimientos. Así habían transcurrido los gobiernos de Rómulo Betancourt y de Raúl Leoni. La Comisión de Administración Pública para ese entonces dirigida por Héctor Atilio Pujol se planteó, en gran medida, el problema de la reforma como un problema de disciplina y sistematización. ¿Había problemas con dos taquillas de cedulación o tres ventanillas de peaje? Entonces el problema se resolvía con seis taquillas adicionales o cinco ventanillas más. ¿No había suficiente control con un triplicado? Pues habría entonces que establecer un procedimiento de sextuplicado… Es la primera presidencia de Caldera la que intenta un enfoque integral, total, de la reforma del Estado venezolano. Pero es también la que la ataca como si se tratase, primordialmente, de un problema jurídico… Por esta razón el Presidente de la Comisión de Administración Pública de ese primer gobierno de Caldera fue el Dr. Allan Randolph Brewer Carías, experto en Derecho Público, pero que no había sido nunca antes expuesto a un contexto organizacional complejo, puesto que su experiencia de trabajo se reducía a su bufete de abogados y a su posición como profesor e investigador en la Facultad de Derecho de la Universidad Central de Venezuela… El resultado visible del paso de Brewer Carías por la Comisión de Administración Pública –antecesora de la COPRE– cristalizó en dos tomos de considerable tamaño, en los que se recogía el conjunto de reformas propuestas. Era demasiada, no obstante, la cantidad de cambio institucional que se propugnaba en tales documentos. La mayor parte del “Informe Brewer” ha quedado sin aplicación… Ahora Caldera se preparaba para intentar una reforma constitucional y para continuar en el proceso de reforma de la Administración Pública. Sus delegados fueron, nuevamente, abogados prestigiosos: el Dr. José Guillermo Andueza comandaba un equipo de juristas al que pertenecían el Dr. Ricardo Combellas –nuevo Presidente de la COPRE– y el Dr. Tulio Alvarez. Nuevamente se plantea el problema como si su raíz y esencia fundamentales fuesen de carácter jurídico” (referéndum, Vol. 1, Nº 1, 4 de marzo de 1994). Difícilmente, pues, es la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado que presidia Combellas la Cafreca que necesitamos. No tiene el poder necesario, se la concibe como organismo asesor—Lusinchi regañó, siendo Presidente de la República, a Carlos Blanco, recordándole que la COPRE era un “órgano asesor y no un órgano promotor”—y ha devenido en burocracia de actuación
insustancial, sin impacto verdadero, amén de ser liderada desde un punto de vista y una experiencia exclusivamente jurídicos. No otra cosa, entonces, que un Jefe de Estado al que se le confíe como misión la tarea solónica de cambiar la frecuencia de nuestro Estado, y que se apoye en un Jefe de Gobierno que se ocupe de lo táctico y lo cotidiano, sería garantía de que la necesaria reingeniería tenga lugar. Y, como Solón, debería buscársele entre quienes tengan, no sólo las calificaciones técnicas, profesionales y biográficas precisas, sino la vocación solónica de querer ser, más que presidente, un expresidente. Esto es, que una vez cumplida en breve plazo—un par de años—la misión Cafreca, abandone la Jefatura del Estado para que reingresen a la administración normal dentro de un nuevo Estado construido en el lapso de una administración extraordinaria. Cuando ya se veía venir la salida de Carlos Andrés Pérez del poder se abría una oportunidad, que luego resultó imposible con Ramón Velásquez, tanto porque el tiempo que le tocó presidir fue muy corto, como porque sus calificaciones eran las inadecuadas de historiador y no las requeridas de futurólogo. Dos años antes de su asunción al poder ya recomendábamos la renuncia de Pérez (21 de julio de 1991), y pensábamos que una provisionalidad intermedia sería necesaria para dar paso a un gobierno verdaderamente dedicado a la transformación. Para ese momento proponíamos la figura de Rafael Caldera para que completara el período interrumpido de Pérez. En otra edición de esta publicación (Vol. 1, Nº 4, 4 de junio de 1994) comentábamos: “Es así como en aquellos momentos pensábamos que la figura de Caldera era la más indicada para cubrir lo que de período constitucional mediaba entre julio de 1991 y febrero de 1994. Esto es, como un Presidente transicional que debería invertir su tiempo en revertir tendencias negativas y estabilizar al Estado, mientras presidía un proceso nacional de saneamiento de la función pública. No lo pensábamos como el Presidente que podría dirigir una reconversión profunda. La llegada al poder de Rafael Caldera pues, llegó a nuestro juicio con retraso”. Por razones parecidas, entonces, sería dable pensar que el presidente Caldera pudiese dar paso a un intervalo solónico una vez que haya concluido con el esfuerzo de estabilización en el que ahora está empeñado, y el que pudiera consumir aproximadamente un año más. En el lapso de un año debería estar completado el asentamiento de la Agenda Venezuela—que no contiene ni una sola provisión de reforma política—incluyendo algún tipo de acuerdo con el Fondo Monetario Internacional y el acuerdo relativo al nuevo régimen de seguridad social. Una vez logrado esto, que difícilmente otro venezolano podría lograr mejor que el actual Presidente de la República, el carácter de los conceptos políticos de Rafael Caldera sería más bien un freno al profundo cambio que necesita
el Estado venezolano. Ya en el siglo XVII Francis Bacón escribía de este considerable problema en su ensayo Sobre la Juventud y la Edad: “Los hombres de edad objetan demasiado, consultan demasiado tiempo, arriesgan demasiado poco, se arrepienten demasiado pronto, y rara vez impulsan los asuntos hasta el fin, sino que se contentan con una mediocridad de éxito”. Para la tarea de la reingeniería, de la reconversión, de la reconstitución, de la metamorfosis del Estado venezolano, se requerirá una óptica diferente de la muy honorable y heroica perspectiva de Rafael Caldera. Habrá que encontrar, por tanto, la fecha adecuada para su salida del gobierno en medio del reconocimiento general. CARACTERÍSTICAS DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA DURANTE EL PRIMER GOBIERNO DE CARLOS ANDRÉS PÉREZ PRIMER GOBIERNO DE CARLOS ANDRÉS PÉREZ (1974-1979) Pérez, al asumir el gobierno, se encontró con una situación que pocos gobernantes han tenido: el país tenía mucho dinero, pero lo que cuesta explicar es que al culminar su mandato, su sucesor se quejó de recibir un país hipotecado. En efecto, a todo el caudal de ingresos adicionales que recibió CAP por el incremento de precios del petróleo se añadió el endeudamiento por las grandes inversiones que debía hacer Venezuela. Para canalizar los ingresos adicionales y tomar medidas, Pérez pidió al Congreso que se le otorgaran poderes extraordinarios y así fue, el presidente legisló de forma cómoda y rápida. Para explicar mejor esta situación es importante conocer algunos hechos que caracterizaron este primer período de gobierno de Carlos Andrés Pérez:
El gran aumento de la entrada de dinero al tesoro nacional por el alza de los precios del petróleo fue un factor determinante en este gobierno. A pesar de las grandes entradas que tenía el país, éste se vio endeudado tanto en lo interno como en lo externo, tanto así que la deuda externa venezolana subió en este periodo (5 años) a 74.207 millones de bolívares, es decir, de 8.434 millones en 1973 pasó a 82.641 millones en 1978. Pérez, con los poderes extraordinarios que en mayo de 1974 le concedió el Congreso dominado por su partido y con un amplio respaldo social, lo que le aseguró un margen político sin
precedentes para gobernar libre de componendas, ejecutó de inmediato su programa económico, muy ambicioso y de cariz fuertemente nacionalista y social, con los objetivos de alcanzar el pleno empleo, elevar y consolidar el poder adquisitivo de trabajadores y pensionistas, y distribuir de una manera más equitativa la renta nacional, ahora disparada gracias al petróleo. Logros del 1er gobierno de Carlos Andrés Pérez: Se aumentaron los salarios y se fijo el salario mínimo. Se creó el programa de becas Gran Mariscal de Ayacucho, que permitió a miles de venezolanos formarse en universidades nacionales y extranjeras. Se creó P.D.V.S.A el 30 de agosto de 1975, empresa destinada a manejar los recursos de hidrocarburos de Venezuela. Se desarrolló la industria Siderúrgica y del aluminio. Se nacionalizó el hierro (1974) y la industria petrolera en 1975. Fue un gobierno que tuvo unas características especiales, pues a diferencia del gobierno de Rafael Caldera obtuvo una amplia mayoría Parlamentaria, lo cual facilito la gestión de gobierno y le permitió al presidente electo solicitar a distinto congreso la aprobación de una ley habilitante el 30 de mayo de 1974 el parlamento sanciono dicha normativa mediante la cual el presidente dispuso de facultades para promulgar decretos-leyes en el ámbito económico y financiero por el lapso de un año. En términos generales el programa de Gobierno se centro en el adelanto de la reversión petrolera, el aumento de los salarios la reconstrucción de la agricultura, el desarrollo de la pequeña y mediana industria, la defensa internacional de los derechos de América latina y el uso del petróleo como instrumento de política internacional. Tales propuestas, en conjunto se identificaban a su vez con la consigna "democracia con Energía" en este sentido y dentro de la implementación del plan de gobierno se programaron políticas de pleno empleo y en el plano internacional, se asumió una nueva forma de liderazgo protagonizada por el presidente de la Republica. Sin embargo, dado que hubo ciertas debilidades en diferentes estructuras institucionales y políticas sobre todo, en el año 1974 se crea la Comisión para la Reforma Administrativa y conjuntamente el organismo central de planificación, sin embargo no llego a ejecutarse. Es cuando para el año 1989 se suscitan los hechos de crisis social, política y económica que ponen al descubierto
el gran malestar y los grandes problemas que estaba ahogando al país en la miseria y en la evidencia de un nefasto e ineficiente sistema de administración pública.
http://www.scielo.org.ve/scielo.php?pid=S1315-95182006000300007&script=sci_arttext http://www.gestiopolis.com/economia/proceso-de-descentralizacion-en-venezuela-constitucion bolivariana.htm
http://www.gobernabilidad.cl/modules.php?name=News&file=print&sid=97 http://www.iapem.org.mx/docs/libros/978-968-6452-89-3.pdf
LOS PARADIGMAS POSTBUROCRÁTICOS: LA NUEVA GERENCIA PÚBLICA, EL INSTITUCINALISMO, LA GESTIÓN POR RESULTADOS. LA NUEVA GERENCIA PÚBLICA
La respuesta a la crisis del modelo Burocrático populista centralizado en Venezuela, fue la construcción de un “Estado Moderno descentralizado”, sobre la base de la eficiencia es decir de la gerencia pública, es así entonces como se inserta el modelo tecnocrático en el proyecto para la reforma del Estado en Venezuela, que se inicia formalmente desde 1991, en oposición al modelo burocrático populista-centralizado”. Se trata de la adecuación del Estado venezolano y de su aparato administrativo a las nuevas corrientes del pensamiento gerencial y económico. Estos cambios de diseño y funcionamiento apuntan hacia la eficiencia orgánica institucional bajo una visión gerencial empresarial de las funciones del Estado para el mejoramiento sustancial en la prestación de ciertos servicios: El modelo se inserta y toma su mayor desarrollo de manera selectiva fundamentalmente hacia aquellas áreas o infraestructuras asociadas a la economía, vale decir puertos, aeropuertos, carreteras y minas es decir hacia competencias que la ley venezolana de descentralización denomina competencias exclusivas. El modelo se expresa mediante diversas formas de privatización que se concentraron en el otorgamiento de concesiones (outsourcing) para la operación, administración y aprovechamiento de competencias descentralizadas. Creación de una doble institucionalidad, por una parte diversas formas jurídicas; Asociaciones, Servicios Autónomos, e Institutos Autónomos, y por el otro lado una institucionalidad social agrupada en por los ciudadanos que conformaron un tercer sector sobre todo el campo de competencias sociales, donde la población asumió ciertas actividades que correspondían al Estado. El término de Nueva Gerencia Pública (new public administration- NPA-NGP) ha sido introducido en los debates, propuestas y análisis sobre todo en los países miembros de la (OCDE) Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, así como en diversas publicaciones y congresos dedicados a la discusión del tema de la administración pública, pero no existe aún un consenso sobre el mismo, diversas conceptualizaciones se han dado, lo que si pareciera advertirse es que sus aspectos constitutivos no parecen diferenciarse mucho de aquellos que integran a las propuestas de reforma del estado o modernización administrativa llevadas a cabo en América Latina desde la década de los años ochenta, “…el término es también algo equívoco porque sus elementos no son tan nuevos, por lo que ha sido acusado de vender -viejo vino en botellas nuevas-“ (Ormond y Löffler,1999:143), lo que si llegan autores a señalar es que el concepto de nueva gerencia pública estaría orientado a una propuesta del manejo de lo público más cercano a las necesidades de orden
económico de mayor ajuste estructural. Lo que lo vincularía a los esfuerzos de reforma del Estado llamados de segunda generación que se distinguen de los enfoques institucionalistas. Son varios elementos que podrían distinguirse de la Nueva Gerencia Pública de acuerdo a lo planteado por (Ormond y Löffler, 1999: 143): Devolución de la autoridad, otorgar flexibilidad: Hace referencia al desmontaje de las estructuras centralizadas en la relación del gobierno central respecto a los niveles medios y más cercanos a los ciudadanos, por una distribución de responsabilidades descentralizadas, así como a lo interno de las estructuras (empresas y agencias gubernamentales). La flexibilidad se maximizaría en las agencias ejecutivas debido al hecho, que mediante la aplicación de la planificación estratégica el diseño de las estructuras organizacionales sería “ad hoc” es decir, que la estructura se diseñaría a partir de los objetivos establecidos. Aseguramiento del desempeño, el control y la responsabilidad (accountability): Este es uno de los aspectos más promocionados de este abordaje, debido a las implicaciones que la vinculación Estado, mercado y sociedad. Los mecanismos de responsabilidad serían consustánciales con la idea básica de la gerencia del desempeño; que incluye la tarea de establecer expectativas de desempeño, el registro de la información confiable, la necesidad de conocer si los objetivos han sido logrados, de establecer retroalimentación sobre el desempeño alcanzado y mantener la responsabilidad sobre incentivos positivos o sanciones negativas (Ormond y Löffler, 1999: 158). Una de las cuestiones presentes en este aspecto sería la conciliación entre las metas de eficiencia pre establecidas en el diseño de los programas para la ejecución de la política y las necesidades de elevar la equidad en los países latinoamericanos, que sería uno de los aspectos a superar. Desarrollo de la competencia y la elección: Esto sería el desarrollo de estrategias dirigidas al mercado, la resolución de la relación entre el Estado y la sociedad establecidas en el mercado de oferta de servicios y la posibilidad que el ciudadano escoja a partir de sus necesidades y valoración de dichos servicios, ello apunta a una suerte de privatización de aspectos clave en la prestación de servicios, el otorgamiento a los ciudadanos de titularidad de ciertos servicios canjeables ante determinados prestadores de servicio en el sector privado (Ej. bonos para alimentación que se ha puesto en marcha recientemente en Venezuela mediante tickets canjeables) son casos que ilustran estas prácticas, De acuerdo a esto, el objetivo formal sería-proveer servicios adecuados y de calidad a los ciudadanos. Desarrollo de la gerencia de Recursos humanos: En este sentido se aprecia que el aspecto flexibilización de los aspectos, remuneración y organización del recurso humano en la administración pública, es un objetivo claro que abona hacia una reducción del costo de la burocracia. Esta
flexibilización está estrechamente vinculada a la cuestión de la descentralización, en el caso venezolano se desarrolló particularmente a través de la creación de las nuevas instancias organizacionales mediante las cuales se contrató personal bajo condiciones diferentes a la de la burocracia tradicional, el adiestramiento y la profesionalización con visión plurifuncionalista son rasgos distintivos de este enfoque. EL INSTITUCIONALISMO El nuevo institucionalismo como corriente de pensamiento en Ciencias Sociales se ha desarrollado fundamentalmente a lo largo de las dos últimas décadas y viene a reivindicar el papel clave que tienen las instituciones en la regulación de la vida colectiva. El nuevo institucionalismo no aporta preguntas nuevas, sino una visión más fresca de la vieja cuestión: ¿Cómo se forman y se toman las decisiones colectivas y cómo se vehiculan a través de instituciones? (Lane 1993:166, Dimaggio y Powell: 1991: 1-3). La respuesta a esta pregunta proporcionada por el paradigma del Rational Choice consistía básicamente en afirmar que las decisiones colectivas se pueden entender como meros agregados de los intereses individuales. Así pues, las unidades de análisis eran los individuos, por lo cual, las instituciones quedaban relegadas a epifenómenos o variables dependientes de la estructura de las preferencias individuales. Sin embargo, este tipo de respuesta no parece adecuada para las sociedades contemporáneas. Puesto que el estudio de las instituciones no es patrimonio de una disciplina social determinada, entonces no es de extrañar que haya diversos tipos de nuevos institucionalismos (Powell y Dimaggio 1991). Todos los nuevos institucionalismos tienen en común la consideración que las instituciones son relevantes para entender y explicar las interacciones entre los individuos, puesto las instituciones están dotadas de una lógica propia que condiciona las preferencias individuales.
El nuevo institucionalismo conectaría con esta visión alternativa. El nuevo institucionalismo destacaría en relación con esta visión más orgánica una serie de puntos. Primero, las estructuras internas y las rutinas de funcionamiento de las instituciones reflejarían las reglas, las estructuras culturales y sociales de los contextos en los que aparecen las organizaciones. Segundo, estas reglas y estructuras confieren legitimidad a las organizaciones y, por tanto, fundamentan su supervivencia (únicamente las organizaciones legítimas son las que sobreviven independientemente de su estructura
interna). Tercero, estos contextos son sistemas de creencias culturales que funcionan como mitos racionales. Racionales en la medida que identifican ciertos fines a perseguir y quién está legitimado para conseguirlos, y mitos en tanto que dan un sentido social a las actuaciones de las instituciones (Scott 1983). Las instituciones políticas son elementos claves puesto que, por un lado, restringen las preferencias individuales (no todas las alternativas teóricamente posibles están realmente al alcance de los individuos); por otro lado, dotan de sentido las posibles acciones, puesto que ofrecen información sobre los costes y beneficios de las diversas alternativas que se planteen); y, por otro lado, aportan un sentido social o colectivo a las acciones dotándolas de legitimidad. En definitiva, esta aproximación considera que las concepciones de los individuos referentes a la política son el resultado de la combinación de la educación, del adoctrinamiento y de la experiencia. En este contexto, según March y Olsen, los elementos privilegiados de estudio serían las rutinas y reglas de funcionamiento, puesto que en ellas cristalizan todas las consideraciones anteriores. Rutinas y reglas son concebidas de una forma relativamente amplia, en estos conceptos se incluyen tanto procedimientos, convenciones, roles, estrategias, dinámicas organizativas o técnicas de gestión; como las creencias, códigos culturales, conocimientos, paradigmas que apoyan y dan sentido a todos los elementos citados anteriormente. La aproximación institucional permite, por un lado, concebir las instituciones políticas en relación directa con su entorno social y político, y no como entes plenamente autónomos y separados de su entorno. Por otro lado, pensar en dos tipos posibles de cambios diferentes que pueden sufrir las instituciones en su interacción con el entorno. Estos dos tipos deben entenderse como dos categoría analíticas, categorías que en la realidad pueden estar interrelacionadas. El primer tipo de cambios serían cambios relacionados con las estructuras internas y la organización de la gestión. En otras palabras serían cambios relacionados con las herramientas de actuación de las instituciones locales. En esta dimensión encajarían los cambios relacionados con la introducción de elementos relacionados con la Nueva Gestión Pública (NGP) y/o los cambios post burocráticos. La NGP es una etiqueta para designar una serie de cambios en la gestión pública que atacarían dos de los supuestos básicos de la gestión tradicional o burocrática: su diferenciación organizativa respecto la gestión privada, y su supuesta eficacia superior. Aunque los diversos cambios hayan sido descritos por muchos autores (entre ellos podrían destacarse Hood 1991, 1994, Dunleavy y Hood 1995, Aucoin 1990, Pollitt 1993, Hoggett 1991, Hugues 1994), la idea básica es coincidente:
hoy en día, es necesario conseguir un funcionamiento de las instituciones públicas que se aleje de los procedimientos excesivamente formales y genéricos, para centrarse en los resultados obtenidos. Sin embargo, es sorprendente cómo esta literatura asume de una forma no ideológica todos estos cambios (Brugué, Amorós y Gomà 1994). Frente a todos estos problemas asociados con el desarrollo de las instituciones burocráticas en el contexto del estado de bienestar keynesiano se pueden articular dos tipos de cambios posibles. El primer tipo de cambios equivale a enfatizar la necesidad de mejora de las herramientas o los instrumentos de actuación de las instituciones, mientras que el segundo tipo sería cambiar, mejorar o alterar las propias concepciones de lo que significa la propia institución, es decir, actuar sobre las concepciones. LA GESTION POR RESULTADOS Ante la deficiencia laboral y productiva que tiene la administración pública en todos sus ámbitos, urge desarrollar la gestión por resultados como herramienta básica para evaluar la capacidad del personal que trabaja en los diversos estratos del sector público. Se afirma que la gestión por resultados se mide en razón de sus indicadores. Por cierto que muchas de estas variables son y serán siempre un poco arbitrarias, pero este sistema es el más cercano para saber con cierta precisión que está ocurriendo en el sector público. Los indicadores revelarán qué tipo de gestión se realiza para lograr los objetivos de la institución. La gestión se puede evaluar desde la correcta aplicación de adecuados controles internos hasta la administración de los riesgos, pasando por la capacitación, experiencia y conocimiento del puesto del servidor público. Es decir, "know how" y "expertise" juntos. También se hace énfasis en la inducción del personal para familiarizarlo con los objetivos de la organización. Este aspecto es importante especialmente para el nuevo personal que empieza en la institución. No solamente basta saber qué tipo de trabajo se va a realizar, sino también estar inspirado en el plan estratégico operativo que la institución tiene. Se acostumbra en la organización, generalmente del sector privado, que el nuevo personal reciba algunas charlas de inducción. En el sector público algunas entidades realizan esta tarea, pero siempre para el personal nuevo.
Sin embargo, se cree que esta opción también debe aplicarse con el personal que ya tiene tiempo laborando en la organización. No todos han participado en la elaboración del plan estratégico, razón por la cual urge compartir con ellos, el nuevo diseño (visión, misión, objetivos y metas) que la organización tiene planificada. En la medida que el personal esté "metido" en la organización, mejor será su desempeño laboral, así como su identificación para comprender con exactitud hacia donde orientar sus esfuerzos. También se dice que el respeto a la línea de carrera es condición básica en la actividad institucional. Creo que uno de los problemas que tiene el sector público es precisamente la falta de una línea de carrera pública que permita a los servidores ser más competitivos, eficientes y eficaces en sus labores. Generalmente, los puestos claves son ocupados por "personal de confianza", muchas veces no capacitado para el puesto o sin tener el perfil adecuado para ocuparlo. Esta decisión muchas veces limita el desarrollo del personal de carrera que a veces ven frustradas sus justas aspiraciones. Otro aspecto positivo que tiene la gestión por resultados está relacionado con la política de remuneraciones. Se afirma que un estudio técnico de remuneraciones parte del sustento de los incrementos que se ameriten. Es decir, ganarán más, los que más saben o los que han tenido mayor éxito en su gestión que por cierto está por encima de la simple administración. La gestión pública tiene que ver con la capacitación continúa, experiencia exitosa, conocimiento del puesto y del tema, y desarrollo de valores éticos. Asimismo, se debe considerar en la gestión por resultados, algunas herramientas que los trabajadores pueden echar mano. La primera es por cierto el uso de las nuevas tecnologías de la información. El uso de la tecnología, no solo ayuda a los procesos del desarrollo de la organización, sino muchas veces, atenúa posibles actos de corrupción, que casi se ha institucionalizado en la administración pública. Otro elemento que la gestión por resultados contribuye en la formación del servidor es la capacitación contínua. De aplicarse esta política, el servidor público estaría en constantes desafíos, obligándolo de una manera a capacitarse en diversos aspectos relacionados con la naturaleza del trabajo. Un jefe más capacitado será un líder mejor preparado y un subordinado capacitado será también un trabajador más eficiente. En conclusión, la gestión por resultados es el mejor incentivo para que el servidor sea más competitivo, eficiente, eficaz y ético. Pero no solamente hay beneficios personales, sino como resultado de ello, la organización logrará sus objetivos en los plazos establecidos como resultado de la capacitación del líder; será más competitiva en los diversos mercados donde opera, mediante los
nuevos conocimientos de sus trabajadores; y será una institución moderna que cumpla con los estándares internacionales de desarrollo social y ambiental, como resultado de la aplicación de mejores políticas públicas. Con la implementación en Venezuela del sistema político democrático en el año 1958 y hasta el presente, el sector público nacional ha venido siendo objeto –progresiva y constantemente- de diferentes intentos y procesos de cambio institucional, dirigidos hacia la maximización de su capacidad de gestión. Han sido diversas las iniciativas y los enfoques teóricos con que ha sido abordada la programación y la ejecución del cambio institucional en Venezuela. Estos procesos evolucionaron de lo simple a lo complejo. Y si tomamos como referente a las distintas comisiones encargadas del tema en cada gobierno, encontraremos que poseemos una experiencia muy rica en los últimos 45 años. Dentro del marco de la democracia representativa, la primera iniciativa emprendida para estructurar la administración gubernamental con un sentido moderno, correspondió a la Comisión de Administración Pública, creada en el año 1958. La gestión de la CAP estuvo centrada en la formalización de los sistemas, métodos y procedimientos empleados en las agencias estatales. Hacia 1969, se formula en Venezuela, el primer Plan de Reforma Administrativa; bajo la responsabilidad de la Oficina de Planificación y Coordinación de la Presidencia de la República (CORDIPLAN). Esta dependencia creada también en 1958, terminó por asimilar a la CAP y por convertirse en el organismo rector de las políticas institucionales del Estado venezolano, hasta su eliminación en el año 1999. Cabe señalar; sin embargo que, aquel Plan de Reforma Administrativa elaborado en CORDIPLAN no fue implementado; quedando tan sólo como una referencia técnica. Posteriormente, fue creada la Comisión Presidencial para la Reforma Integral de la Administración Pública (CRIAP), en 1974. La actividad de la CRIAP hizo énfasis en la reorganización del nivel descentralizado de la administración pública nacional (institutos autónomos y empresas estatales) buscando su maximización económica. La Comisión para la Reforma Fiscal (1979), constituyó otra iniciativa emprendida que, desde una óptica fiscal propuso una serie de recomendaciones técnicas orientadas a mejorar las operaciones de la administración pública. Empero, quizás el momento más interesante del proceso de reforma institucional en Venezuela, lo representa la creación de la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE) en el año 1984. De hecho, esta instancia fue la última en su especie. La COPRE constituyó un “thinks tanks” destinado a repensar la sociedad venezolana y la calidad de sus instituciones gubernamentales. Es más, para algunos especialistas e investigadores muchas de las ideas expuestas y debatidas en el reciente proceso constituyente venezolano tuvieron su origen allí, en la COPRE. Bajo otra lectura histórica, es posible identificar tres grandes estrategias de cambio institucional empleadas en Venezuela; a saber: la reestructuración de entes públicos, la descentralización y transferencia de competencias y la privatización. Y en realidad, estas estrategias de reforma institucional fueron aplicadas bien como medidas complementarias entre sí, destinadas a incrementar la eficiencia y la eficacia de la administración pública.
Bajo la rectoría de CORDIPLAN, la reestructuración de organismos públicos; por ejemplo, fue la estrategia de reforma más utilizada en los procesos de modernización y cambio de la administración pública nacional (central y descentralizada). Durante todo el período democrático, el aparato gubernamental venezolano fue reorganizado o reestructurado buscando básicamente tres objetivos: la racionalización de su ámbito de gestión, la reducción del gasto corriente utilizado para su funcionamiento y la optimización de su rendimiento operativo. La descentralización y transferencia de competencias del poder nacional hacia los estados (provincias o regiones) se inició en firme a partir de 1989. Esta estrategia perseguía la democratización de la gestión pública; así como también el fortalecimiento de los gobiernos locales y la regionalización de las políticas públicas. En su aplicación se observó una amplia iniciativa de los gobiernos estadales en contraposición con cierta resistencia del Poder Nacional. La descentralización estuvo centrada en sectores del área social; tales como: la salud, el deporte, la atención a la infancia y la educación. Y la estrategia muestra éxitos inocultables. Incluso instituciones académicas nacionales y organismos multilaterales como el Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS) o el Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), han destacado los avances de la descentralización. La tercera estrategia fue la privatización de entes públicos. Esta estrategia puede ubicarse como un intento por “liberalizar” al Estado venezolano de ciertas responsabilidades consideradas como no-estratégicas. La privatización se orientó hacia la reducción del tamaño del Estado, el fortalecimiento del sector privado de la economía y, por último, hacia la disminución del gasto y del déficit fiscal. Luego de un inicio incierto en los años 90 y con serias oposiciones; tanto gremiales como ideológico-políticas, la ejecución de esta estrategia ofreció logros concretos. Por ejemplo, hasta el año 1998 y, a través de la gestión del Fondo de Inversiones de Venezuela (FIV), se transfirieron al sector privado cuarenta y cuatro (44) entes públicos y otros activos; mediante la venta de acciones y el otorgamiento de concesiones que, -según informaciones de ese mismo organismo-, significaron ingresos al Estado venezolano por la cantidad de $ 4.740.8 MM y la transferencia al sector privado de unos 50 mil trabajadores; aproximadamente.
http://www.fedecamaras.org.ve/documentacion/documentacion_17072010010530.pdf La reforma del Estado ha sido una revoluci ón silenciosa, que a ú n esta incompleta, pero que ha resistido muy bien los intentos de reversión.
http://www.ciudadania20.org/node/94
