TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLENO JURISDICCIONAL 006-2008-PI/TC
SENTENCIA DEL PLENO JURISDICCIONAL DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Del 11 de junio de 2008
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDA INCONSTITUCIONALIDAD D
Presidente de la Rep!li"a #de$andante% &s' (o!ierno Re)ional de Puno #de$andado%
S*ntesis Demanda de inconsi!ciona"idad ine#$!esa $o# e" P#esidene de "a Re$%&"ica con#a "os a#'c!"os () * 2) de "a O#denan+a Re,iona" N) 022-200-.RP $#om!",ada $o# e" P#esidene de" .o&ie#no Re,iona" de P!no
1a,is#ados i#manes3
LANDA ARRO+O ,ESIA RA,IRE.ER(ARA (OTELLI /EAU,ONT CALLIR(OS CALLE A+EN A+EN ETO CRUAL.AREAL.ARE- ,IRANDA ,I RANDA
SUMARIO I. Asunto II. Datos generales
III. Normas cuestionadas IV. Antecedentes Antecedent es - Fundamentación jurídica de la demanda y hechos relevantes. - Contestación de la demanda. V. Fijación de los puntos controvertidos en esta materia onstitucional VI. Visión panor!mica de lo actuado" Iter procesal procesal # Saneamiento VII. Finalidades del proceso de inconstitucionalidad$ supremac%a constitucional # tipos de in&racciones - Casos precedentes y línea jurisprudencial del Tribunal Constitucional - El Perú Estado unitario y descentralizado distribución de competencias
VIII. Fundamentos - El derecho a la identidad cultural. - El derecho a la identidad cultural y su concretización a trav!s de la jurisprudencia constitucional. - "a hoja de coca como e#presión de la identidad cultural. - $r%ano competente para declarar a la hoja de coca patrimonio cultural. - E&icacia de las sentencias constitucionales' omisiones le%islativas y &unción de colaboración del Tribunal Constitucional. - "as implicancias político sociales de reconocer (reas de cultivo tradicional. - E#cesiva competencia asumida por el )obierno *e%ional de Puno. - +ulnera lneraci ción ón de los los prin princi cipi pios os de unid unidad ad'' leal lealta tad' d' ta#a ta#ati tivi vida dad' d' cl(u cl(usu sula la de residualidad y tutela y control.
I'. (&ecto vinculante de la sentencia de inconstitucionalidad VII. Fallo
III. Normas cuestionadas IV. Antecedentes Antecedent es - Fundamentación jurídica de la demanda y hechos relevantes. - Contestación de la demanda. V. Fijación de los puntos controvertidos en esta materia onstitucional VI. Visión panor!mica de lo actuado" Iter procesal procesal # Saneamiento VII. Finalidades del proceso de inconstitucionalidad$ supremac%a constitucional # tipos de in&racciones - Casos precedentes y línea jurisprudencial del Tribunal Constitucional - El Perú Estado unitario y descentralizado distribución de competencias
VIII. Fundamentos - El derecho a la identidad cultural. - El derecho a la identidad cultural y su concretización a trav!s de la jurisprudencia constitucional. - "a hoja de coca como e#presión de la identidad cultural. - $r%ano competente para declarar a la hoja de coca patrimonio cultural. - E&icacia de las sentencias constitucionales' omisiones le%islativas y &unción de colaboración del Tribunal Constitucional. - "as implicancias político sociales de reconocer (reas de cultivo tradicional. - E#cesiva competencia asumida por el )obierno *e%ional de Puno. - +ulnera lneraci ción ón de los los prin princi cipi pios os de unid unidad ad'' leal lealta tad' d' ta#a ta#ati tivi vida dad' d' cl(u cl(usu sula la de residualidad y tutela y control.
I'. (&ecto vinculante de la sentencia de inconstitucionalidad VII. Fallo
('). N* +++,-++/-)I01 2IMA )R(SID(N1( D( 2A R()342IA
S(N1(NIA D(2 1RI4UNA2 ONS1I1UIONA2 En "ima' a los ,, días del mes de junio de /' el Tribunal Constitucional' en sesión de Pleno 0urisdiccional' inte%rado por los ma%istrados "anda 1rroyo' 2esía *amírez' +er%ara r%ara )otell )otelli' i' 3eaumo 3eaumont nt Callir Callir%os %os'' Calle Calle 4ay 4ayen' en' Eto Cruz Cruz y 5lvare 5lvarezz 2iranda' pronuncia la si%uiente si%uiente sentencia6
I. ASUN1O 7emanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Presidente de la *epública contra6 "os artículos ,8 y 8 de la 9rdenanza *e%ional -: del )obierno *e%ional de Puno y por cone#idad los dem(s artículos.
II. DA1OS 5(N(RA2(S .,. Tipo de proceso
6 Proceso de inconstitucionalidad. inconstitucionalidad.
.. 7emandante
6 Presidente de la *epública.
.; .;.
.=.
6 1rtíc rtícuulos los ,8 y 8 de la 9rd 9rdena enanza nza *e%ional <8 ' emiti itida por el )obierno *e%ional de Puno 6 1rtículos 1rtículos , y ,>
III. 1('1O D( 2A NORMA U(S1IONADA
9rdenanza *e%ional <8 -: emitida por el )obierno *e%ional de Puno6 ? Artículo Primero.- Reconocer a la planta de Coca, como Patrimonio Regional, cultural inmaterial, etnobotánico, sociológico histórico, alimenticio, medicinal e industrial, como símbolo del Pueblo quechua – aymara de la Región de Puno. Artículo egundo.- Reconocer como !onas cocaleras de culti"o tradicional a las cuencas de# $nambari y %ambopata en la Pro"incia de andia& y a la cuenca del $nambari en la Pro"incia de Carabaya& donde el "olumen de culti"o guarde estricta relación directa con la carga 'amiliar, el sueldo mínimo "ital, o el equi"alente a una ($% por mes, mientras no e)ista otra 'uente de ingreso rentable. Asimismo declárese de inter*s regional regional el culti"o del arbusto de la ho+a de coca debi*ndose debi*ndose imponer políticas de re"alori!ación de la misma, como recurso natural y patrimonial de Puno@. Puno@. Artículo tercero.tercero.- l obierno Regional promo"erá e impulsará la industriali!ación de la ho+a de coca a tra"*s de la microempresa y pequea empresa con 'ines alimenticios y medicinales& impulsando la cons consti titu tuci ción ón y gest gestió iónn empr empres esar aria iall de los los pro propios pios agri agricu cult ltor ores es productores productores de la ho+a de coca en sus s us propias cuencas cocaleras con la 'inalidad de generar "alor agregado a la ho+a de coca& de acuerdo a la Resolución /0 123-45-$/6C7P$-C8C, del 9: de +ulio de 2,445, pre"ia licencia otorgada por el ;inisterio de Agricultura y 'iscali!ado por /AC7. Artículo cuarto# l obierno Regional de Puno deberá gestionar un nue"o padrón de productores de la ho+a de coca en el ámbito de su +urisdicción
ue, el obierno Regional Puno, estione ante el Congreso de la Rep?blica la derogatoria del 6ecreto 8ey /0 9914@& ante el %ribunal Constitucional la declaratoria de inconstitucionalidad de la
8ey /0 9914@ y e)igir una 8ey nacional que controle el culti"o de la ho+a de coca, que permita una 'iscali!ación a la producción, la producti"idad, distribución, consumo, comercio e industriali!ación de sus deri"ados lícitos. )igir al obierno Central, el retiro de la planta de ho+a de coca del Artículo 9 del ap*ndice 2, de la lista de estupe'acientes dela Con"ención nica de 2432 en la 7rgani!ación de las /aciones (nidas <7/(=. Artículo 7cta"o.- 8a presente 7rdenan!a Regional será reglamentada por el +ecuti"o del obierno Regional de Puno, en un pla!o de treinta
IV. AN1((D(N1(S 6.7. Fundamentación jur%dica de la demanda # 8ec8os relevantes. Con &echa ,> de marzo de /' el demandante interpuso demanda de inconstitucionalidad solicitando' como pretensión principal' se e#pulse del ordenamiento jurídico Peruano los artículos ,8 y 8 de la 9rdenanza *e%ional <.8 / emitida por el )obierno *e%ional de Puno. 1%re%a a su pedido' como pretensión accesoria declarar inconstitucionales los dem(s artículos de la cuestionada 9rdenanza en razón de su cone#idad. 1l e&ecto dice Aue la 9rdenanza *e%ional &ue aprobada por el Consejo *e%ional de Puno en sesión ordinaria del día B de noviembre de :' promul%ada por el Presidente del )obierno *e%ional de Puno el = de noviembre del mismo ao' y publicada en el boletín de normas le%ales del diario o&icial ?El Peruano@ el / de &ebrero de /. En cuanto a la vía procedimental seala Aue si bien es cierto Aue la 9rdenanza *e%ional e#cede su competencia e invade la del )obierno
1%re%a Aue las competencias De#clusivas' compartidas y dele%ables de los )obiernos *e%ionales est(n e#presamente sealadas en el artículo ,> de la Constitución Política' en los artículos > y , de la "ey:/B:' "ey 9r%(nica de los )obiernos *e%ionales' y en los artículos ; y ;B de la "ey ::/;' "ey de 3ases de la 7escentralización' no estableci!ndose en nin%una de ellas Aue sea competencia del )obierno *e%ional declarar patrimonio cultural' re%ional' etnobot(nico' etc. a la planta de coca' ni mucho menos reconocer zonas de cultivo de la re&erida planta se%ún los t!rminos Aue utiliza la 9rdenanzacuestionada. *e&iere Aue las normas antes sealadas &orman parte del bloAue de constitucionalidad Aue debe ser respetado por toda 9rdenanza y Aue la emisión de la norma en cuestión rompe el bloAue de constitucionalidad constituyendo' en consecuencia' una in&racción indirecta de la Constitución Política del Perú. El recurrente sostiene tambi!n Aue el Estado Peruano es uno e indivisible' Aue se or%aniza se%ún el principio de separación de poderes y Aue no porAue un or%anismo sea autónomo deja de pertenecer al Estado' pues si%ue dentro de !l' y como tal no puede apartarse del esAuema jurídico y político Aue le sirve de &undamento a !ste. Gostiene por ello Aue debe entenderse Aue el diseo de las políticas nacionales y sectoriales es competencia e#clusiva del )obierno B' ?"ey )eneral del Patrimonio Cultural de la B, precisa Aue los Estados Parte de la Convención Aue permitan el cultivo del arbusto de coca deben establecer uno o m(s or%anismos o&iciales con &acultad para la desi%nación de zonas de cultivo. *e&iere tambi!n Aue si%uiendo las recomendaciones de la Convención se ha creado un or%anismo Aue disea la política nacional antidro%as y limita las (reas de cultivo de coca. Esto es posible porAue el artículo / de la Constitución Política del Perú seala Aue la &acultad de reprimir el narcotr(&ico corresponde al )obierno
del 7ecreto "e%islativo /=' ?"ey de "ucha contra el Tr(&ico Hlícito de 7ro%as@' modi&icado por ley :B>' dispone Aue 7E+H71 es el or%anismo encar%ado de disear y conducir la política nacional de lucha contra el consumo de dro%as a&irma en consecuencia Aue la &acultad de reconocer zonas de cultivo de coca tampoco es &acultad del )obierno *e%ional. Gostiene el actor Aue los artículos tercero y cuarto de la norma cuestionada son inconstitucionales porAue los únicos entes Aue pueden otor%ar licencia para la industrialización y comercialización de la hoja de coca son el 2inisterio de 1%ricultura y la Empresa y porAue adem(s la creación del Hnstituto de Hnvesti%ación es potestad del )obierno Central. Fundamenta Aue el artículo se#to de la 9rdenanza se eAuivoca cuando a&irma Aue no e#iste una política nacional para la protección de la hoja de coca y Aue su erradicación supone muerte bioló%ica del arbusto el recurrente sostiene al e&ecto Aue el )obierno ha implementado una política nacional Aue consiste en la erradicación de cultivos de coca promoviendo la siembra de productos alternativos y Aue la erradicación bioló%ica est( prohibida por el 7.G. =--1). Considera Aue esta situación provoca un estado de desin&ormación de la población Aue conllevaría a un %rave problema de inestabilidad social si se repitiera en otras re%iones del país. E#pone Aue el artículo s!timo al buscar la dero%atoria del 7ecreto "ey > persi%ue dejar sin e&ecto una norma Aue prohíbe la &ormación de nuevos cultivos y Aue de ser así se promovería en realidad la elaboración de dro%as. Golicitar el retiro de la hoja de coca de la lista de estupe&acientes de la Convención Jnica sobre estupe&acientes de ,>B,' como reAuiere la 9rdenanza' sería i%ualmente promover el tr(&ico ilícito de dro%as. 1ade a su demanda el hecho de Aue el Tribunal Constitucional ya ha emitido sentencia' Aue constituye cosa juz%ada' recaída en el e#pediente acumulado --PHMTC y ,--PHMTC declarando &undada la demanda de inconstitucionalidad contra 9rdenanzas emitidas por los )obiernos *e%ionales de Cuzco y 4u(nuco Aue declararon patrimonio cultural de la nación al arbusto de coca. Gostiene i%ualmente Aue las sentencias recaídas en los procesos de inconstitucionalidad suponen ley ne%ativa' y son vinculantes a todos los sectores de la población' es decir tienen e&ectos %enerales y en consecuencia acarrean la prohibición de emitir una norma i%ual a la Aue ha sido declarada inconstitucional. Golicita por ello Aue el Tribunal adopte medidas e&icaces para evitar Aue esta se vuelva una pr(ctica usual entre los )obiernos *e%ionales y se sancione dr(sticamente al in&ractor de la Constitución. Considera así Aue esta nueva ordenanza viola los artículos , y = de la Constitución Política del Perú pues ha a vuelto declarar patrimonio cultural a la hoja de coca' desa&iando abiertamente la disposición del Tribunal Constitucional Aue declaró inconstitucional disposiciones le%ales i%uales y anteriores. Finalmente sostiene Aue la 9rdenanza *e%ional es parte de una estrate%ia de ruptura del orden constitucional Aue destruiría la Política >.N restante va destinado al narcotr(&ico Aue en la zona ha %enerado violencia y muerte.
6.. ontestación de la demanda El Presidente del )obierno *e%ional de Puno' don Pablo Fuentes )uzm(n y el Consejero 7ele%ado del Consejo *e%ional del )obierno *e%ional de Puno' don 0uan Gacachipana Gacachipana contestan la demanda solicitando sea declara in&undada en base a lo si%uiente6 *especto al e#ceso o invasión de competencia sealan Aue esto no es así porAue los principios de dinamicidad y subsidiaridad estatuidos en los incisos b y & del artículo =8 de la "ey ::/;' "ey de 3ases dela 7escentralización' permiten la pro%resión de las Competencias. Gostienen Aue dichos principios est(n en concordancia con los incisos y , del artículo ,> de la Constitución. Por todo ello dicen Aue la 9rdenanza *e%ional -: se encuentra dentro de la ?Competencia 1típica@' por Aue est( en consecuencia se encontraría dentro del marco del ordenamiento jurídico. Gealan i%ualmente Aue el 2inisterio de 1%ricultura tiene como competencia re%ular la política de desarrollo a%rario de la *e%ión a trav!s de la 7irección *e%ional 1%raria de Puno &ijando los índices de producción' consumo' comercialización' &ijación de precios' (reas cultivadas' &ijación de &ines lícitos' etc. de los productos a%rícolas incluida la hoja de coca. Consideran Aue la re&erida competencia de la 7irección *e%ional 1%raria es compartida con el )obierno *e%ional de Puno de acuerdo al Plan 1nual de Trans&erencia de Competencia. 1%re%an Aue no e#isten normas Aue prohíban al )obierno *e%ional de Puno re%ular los aspectos del Gector 1%rario de su *e%ión y por ende el Consejo *e%ional Dm(#imo ór%ano de la *e%ión puede producir normas jurídicas primarias y secundarias re%ionales a &avor del productor a%rario como lo ha hecho con la 9rdenanza -: Aue re%ula el tema de la hoja de coca. Por ello a&irman Aue la competencia asumida es constitucional y así lo prev! el artículo ,> inc. ' , de la Constitución Política del Perú en concordancia con el artículo ,' ' ; de la "ey =BB' "ey )eneral de Comunidades Campesina. Gostienen Aue la "ey' 8ey eneral del Patrimonio Cultural de la /ación D/>B' no re%ula e#presamente la &acultad de declarar a la hoja de coca patrimonio cultural de la ' "ey de protección al acceso a la diversidad bioló%ica del Perú' la "ey /,B Aue establece el r!%imen de protección de los conocimientos colectivos de los pueblos indí%enas vinculados a los recursos bioló%icos así como el artículo inc. b' ,, de la "ey :/,,' "ey 9r%(nica del 2inisterio de 1%ricultura' si re%ulan esa &acultad a &avor del )obierno *e%ional. Entienden por esto Aue e#iste con&licto entre las normas antes sealadas por lo Aue resulta necesaria la aplicación de los incisos ' ,;' ,' ,B' ,> y = del artículo de la Constitución' así como los artículos ;' :' ;/' ,' //' /> y los incisos y , del artículo ,> de nuestra Constitución. Gobre la a&ectación a los principios de unidad' lealtad' ta#atividad y cl(usula de residualidad e#presan Aue el actor interpreta erróneamente la 9rdenanza en cuestión porAue !sta no tiene la intención de a&ectar la soberanía ni desinte%rar la estructura del Estado. En cuanto a lo e#puesto sobre el tema de la re%ulación normativa re%ional opuesta a políticas nacionales a&irman Aue la 9rdenanza no est( contra la Política
promueva políticas razonables y e&icaces %arantizando el desarrollo económico de la *e%ión. Por ello solicitan se pro&undice el proceso de descentralización y se aperturen mecanismos de participación política de la ciudadanía en las decisiones del Estado. "os recurrentes sealan tambi!n Aue de con&ormidad con el artículo = de la "ey :/B:' "ey 9r%(nica de )obiernos *e%ionales' es competencia del )obierno ' incisos y ,' de la Constitución Política del Perú' correspondiendo implementar políticas de desarrollo económico' cultural y social acorde a las particularidades Aue e#presa una propia identidad cultural del sur andino concretamente en la ceja de Gelva de la re%ión de Puno.
V. FI9AION D( )UN1OS ON1ROV(R1IDOS (N (S1A MA1(RIA ONS1I1UIONA2 7e lo e#puesto en el escrito de la demanda de inconstitucionalidad y su contestación se e#trae Aue los puntos controvertidos en materia constitucional son6 -
7eterminar en Auien recae la competencia para declarar patrimonio de la nación a la hoja de coca. 7eterminar en Auien recae la competencia para declarar zonas de cultivo de la coca. 7eterminar si la competencia asumida por el )obierno *e%ional de Puno es e#cesiva. 7eterminar si e#iste violación a los principios de unidad' lealtad' ta#atividad' cl(usula de residualidad y tutela y control.
VI. VISION )ANOR:MIA D( 2O A1UADO" Iter )rocesal # Saneamiento. B.,. "a demanda &ue admitida a tr(mite por resolución de &echa de marzo del '/' en la Aue el Tribunal consideró Aue !sta cumplía los reAuisitos de &ondo y &orma para su admisión establecidos en los artículos y ; de la Constitución Política del Perú y artículos >/ y sub si%uientes del Códi%o Procesal Constitucional. B.. 1dmitida a tr(mite la demanda de inconstitucionalidad y de acuerdo al artículo /> del Códi%o Procesal Constitucional se corrió traslado de !sta al $r%ano emisor de la 9rdenanza cuestionada' esto es al )obierno *e%ional de Puno' y por ello el Consejero 7ele%ado del Consejo *e%ional del )obierno *e%ional de Puno' Gr. 0uan Gacachipana Gacachipana' interpuso e#cepción de oscuridad y ambi%Oedad en el modo de proponer la demanda. Gostiene Aue la demanda tiene hechos y pretensiones incone#as' Aue no tiene orden y Aue solo se limita a copiar te#tualmente lo Aue el Tribunal Constitucional ha resuelto en la sentencia recaída en el e#pediente -PHMTC y ,--PHMTC. B.;. 1 su turno el Procurador Público *e%ional del )obierno *e%ional de Puno' alter )ustavo Ch(vez 2amani' se apersonó al proceso y solicitó la ine&icacia del auto admisorio de demanda a&irmando Aue la demanda no cumplía con un reAuisito de &orma' es decir' &altaba ane#ar el 1cuerdo del Consejo de 2inistros con la determinación de &ormular demanda de inconstitucionalidad. B.=. 2ediante resolución de &echa de junio de / el Tribunal admitió como apersonado al proceso al Consejero 7ele%ado del Consejo *e%ional del )obierno *e%ional de Puno' Gr. 0uan Gacachipana Gacachipana y declaró improcedente la e#cepción propuesta por !ste &undamentando Aue la redacción de la demanda para este cole%iado no ha sido y no es ni oscura ni ambi%ua porAue su te#to presenta con la claridad su&iciente lo Aue el demandante Auiere en su pretensión' Aue no es otra cosa Aue la declaración de inconstitucionalidad de una 9rdenanza *e%ional Aue por su te#to y espíritu hace una declaración en relación a la hoja de coca' Aue' a decir del demandante' no tiene la &acultad para ello. B.. En concernencia a la solicitud de ine&icacia del auto admisorio de demanda propuesta por el Procurador Público *e%ional del )obierno *e%ional de Puno este cole%iado emitió resolución de &echa de junio de / &undamentando Aue la *esolución Guprema <8 -/-0QG' Aue se adjuntó como ane#o de la demanda en versión a la publicación en el diario o&icial El Peruano del día ,> de marzo del /' dice Aue la determinación por el Poder Ejecutivo de llevar a cabo la &ormulación de la demanda Aue da ori%en al presente proceso se hizo con el correspondiente acuerdo del Consejo de 2inistros' lo Aue para este Tribunal resultó su&iciente y por tanto decidió admitir a tr(mite la demanda. Gin embar%o atendiendo al pedido del Procurador el Tribunal solicitó al Presidente del Consejo de 2inistros remitir la copia certi&icada del 1cuerdo del Consejo de 2inistros adoptado hecho Aue se cumplió dentro del plazo &ijado por el Tribunal. B.B. *especto a la vía procedimental debe tenerse en cuenta Aue si bien es cierto Aue el tema de &ondo versa sobre el presunto ejercicio e#cesivo de competencia asumido por el )obierno *e%ional de Puno y en consecuencia la demanda debiera tramitarse bajo las re%las del proceso competencial' tambi!n lo es Aue dicha competencia ha
sido e#presada y arro%ada en una 9rdenanza Aue' como norma con ran%o de ley' es susceptible de ser cuestionada únicamente mediante el ejercicio de la acción de inconstitucionalidad Aue se plantea ante el Tribunal Constitucional en instancia única se%ún lo ha previsto el inciso = del artículo de la Constitución Política del Perú en concordancia con el inciso , del artículo e inciso , del artículo ; de la acotada. Por su parte el artículo ,, del Códi%o Procesal Constitucional es aplicable al presente caso por cuanto establece Aue6 Ei el con'licto "ersare sobre una competencia o atribución e)presada en una norma con rango de ley, el %ribunal declara que la "ía adecuada es el proceso de inconstitucionalidad. B.:. *esueltas las e#cepciones y cumplidas las e#i%encias para los procesos de inconstitucionalidad establecidas en los artículos y ; de la Constitución Política del Perú y artículos >/ y sub si%uientes del Códi%o Procesal Constitucional este Cole%iado declara saneado el proceso y en consecuencia Aueda el proceso de inconstitucionalidad en Estado de pronunciamiento de &ondo.
VII. Finalidades del )roceso de Inconstitucionalidad$ supremac%a constitucional # tipos de in&racciones" ,. El proceso de inconstitucionalidad tiene como &inalidad inmediata la de&ensa de la Constitución' en su condición de "ey suprema' &rente a normas de menor ran%o Aue la contraven%an y como &inalidad mediata impedir la aplicación de dichas normas cuando !stas puedan %enerar a&ectaciones concretas a los derechos &undamentales de los individuos. .
de su mismo ran%o' est( inte%rado' siempre y en todos los casos' por la Constitución. =. En el presente caso est(n en discusión normas Aue delimitan el (mbito competencial de distintos ór%anos constitucionales por lo Aue' adem(s de la aplicación del principio de jerarAuía normativa' es menester acudir al principio de competencia para determinar la validez o invalidez constitucional de la norma con ran%o de ley cuestionada. 1sí el artículo :>8 del Códi%o Procesal Constitucional establece Aue ? Para apreciar la "alide! constitucional de las normas el %ribunal Constitucional considerará, además de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del stado o el e+ercicio de los derechos 'undamentales de la persona@. . Por otra parte el artículo :8 del Códi%o Procesal Constitucional seala Aue la in&racción a la jerarAuía normativa de la Constitución' puede ser6 a por la &orma o por el &ondo b parcial o total y' c directa o indirecta sin embar%o' el recurrente no ha precisado en Au! tipo de in&racción incurre la 9rdenanza Aue es sometida a control constitucional. Ge a&irma en el escrito de demanda Aue la 9rdenanza a&ecta el bloAue de constitucionalidad por lo Aue estaríamos &rente a un caso de in&racción indirecta' Aue si%ni&ica Aue e#iste incompatibilidad entre la norma sometida a juicio y otra norma le%al a la Aue el propio Constituyente dele%ó6 a "a re%ulación de un reAuisito esencial del procedimiento de producción normativa' b "a re%ulación de un contenido materialmente constitucional y' c "a determinación de las competencias o límites de las competencias de los distintos ór%anos constitucionales tal es el caso de la "ey de 3ases de la 7escentralización.
asos precedentes # l%nea 9urisprudencial del 1ri;unal onstitucional" B. En el ao los )obiernos *e%ionales de Cusco y 4u(nuco emitieron las 9rdenanzas *e%ionales ;,--)*CMC*C y ,-=-C*-)*4 y :--EC*-)*4' respectivamente' Aue declararon a la planta de la hoja de coca como patrimonio re%ional natural' bioló%ico' cultural e histórico y adem(s reconocieron como zonas de producción tradicional de car(cter le%al al territorio de sus circunscripciones. :. Frente a dichas 9rdenanzas el Presidente de la *epública' a trav!s de su representante desi%nado especialmente para ello' demandó la inconstitucionalidad de las re&eridas 9rdenanzas y realizado todo el iter' procesal el Tribunal declaró &undada la demanda en la sentencia recaída en el e#pediente --PHMTC y ,-PHMTC Dacumulados y en consecuencia e#pulsó del ordenamiento jurídico dichas normas le%ales. /. El presente caso tiene como petitorio la declaración de inconstitucionalidad de una 9rdenanza *e%ional Aue ha declarado patrimonio cultural a la planta de coca' razón por la Aue el Presidente de la *epública demanda su inconstitucionalidad por
considerar Aue vulnera la Constitución en consecuencia' nos encontramos &rente a un caso similar al resuelto en la sentencia recaída en el re&erido e#pediente -PHMTC y ,--PHMTC Dacumulados Aue constituye caso precedente' por lo Aue en al%unos puntos el Tribunal se limitara a ella si%uiendo su línea jurisprudencial en &orma armoniosa y coherente.
(l )er< (stado unitario # descentrali=ado> distri;ución de competencias >. El artículo =;8 de la Constitución Política del Perú seala Aue6 El stado es uno e indi"isible. u gobierno es unitario, representati"o y descentrali!ado, y se organi!a seg?n el principio de la separación de poderes El Estado constituye una unidad' un todo' un universo no obstante la verti%inosidad con la Aue avanzan los Estados modernos y la creciente población' Aue suma miles de millones en al%unos casos como China' han creado la necesidad de trans&erir el poder' elemento b(sico para %obernar' a ór%anos especializados para una mejor administración del Estado. Es indudable Aue Auien %obierna necesita del poder y lo ejercita para bienestar del componente social. El poder del Estado en consecuencia es único' pero hay Aue di&erenciar el Estado unitario del centralista en este último el poder recae en un solo ór%ano Aue se convierte en dominante de los poderes locales y particulares en los Aue adem(s la subordinación or%(nica al poder central es absoluta' con autoridad investida con competencias normativas en el )obierno Central. En el Estado unitario y descentralizado en cambio el poder no se encuentra concentrado en un ór%ano único sino Aue se permite la posibilidad de trans&erir &acultades de %obierno a entidades' denominadas por al%unos como ?or%anismos constitucionales autónomos@' Aue ayudan al desarrollo inte%ral de la política nacional Dartículo ,/> de la Constitución' con poder incluso para dictar normas de (mbito territorial' pero en atención a las competencias asi%nadas por la propia Constitución del Estado Aue' como se dijo' constituye una unidad' razón !sta por la Aue un or%anismo del Estado al Aue se le ha con&erido una parte de ese poder no puede ir mas all( de lo Aue la propia Constitución le asi%na. ,. :>' apenas hace poco m(s de aos. El proceso de descentralización Dartículo ,// de nuestra Constitución ha tenido en cuenta Aue el Perú se caracteriza por tener una %eo%ra&ía e#traordinaria y Aue e#isten pisos altitudinales Aue van desde los cero hasta los B/ metros sobre el nivel del mar' Aue han &ormado de manera natural microclimas' re%iones y microre%iones naturales en los Aue se ha asentado %rupos humanos Aue se adapta a sus circunstancias en los Aue cada microclima y cada re%ión es radicalmente contrario al otro y precisamente ese contraste ha creado necesidades propias en cada %rupo humano Aue %enera a su vez costumbres propias como ajenas' totalmente di&erentes unos de otros %rupos. Como resultado de esto tenemos un país pluricultural' pluri!tnico y plurilin%Oista con tendencia a la descentralización. ,,. El le%islador constitucional atendiendo a la realidad antes descrita ha desarrollado un proceso de descentralización Aue responde a esa realidad nacional concreta' por lo Aue ha creado )obiernos locales y *e%ionales en los Aue sus %obernantes son
ele%idos por su&ra%io directo Dartículo ,>,8 de la Constitución y representan precisamente a los intereses de cada re%ión a la par Aue se sujetan a políticas Aue responden a necesidades propias. 1un cuando los )obiernos *e%ionales se ri%en bajo preceptos propios' la Constitución les ha asi%nado a estos %obiernos autónomos un conjunto de competencias Dartículo ,>8 de la Constitución Aue los distin%uen entre ellos y del )obierno Central. ,. El propio Tribunal en los casos precedentes ha sealado Aue las competencias de los ór%anos constitucionales pueden ser6 a. Competencias e)clusi"as# Gon materias asi%nadas en e#clusividad a &avor de or%anismos constitucionales. Ger(n positivas si son susceptibles de ser dele%adas o ne%ativas si son privativas del ór%ano respectivo' es decir' no sólo e#clusivas sino tambi!n e#cluyentes. b. Competencias compartidas# Gon materias divididas en determinadas (reas de atención' reparti!ndose responsabilidades entre dos o m(s niveles de %obierno' actividad coherente con los principios de cooperación y de tutela y control de los or%anismos constitucionales autónomos' se%ún se ver( lue%o. c. Competencias delegadas# Gon aAuellas Aue un nivel de %obierno dele%a a otro de distinto nivel' de mutuo acuerdo y con&orme al procedimiento establecido en la ley' Auedando el primero obli%ado a abstenerse de tomar decisiones sobre la materia o &unción dele%ada. ,;. "as competencias asi%nadas a los )obiernos *e%ionales se encuentran ta#ativamente establecidas en el artículo ,> de la Constitución cuando seala Aue6 Artículo 249. 8os gobiernos regionales promue"en el desarrollo y la economía regional, 'omentan las in"ersiones, acti"idades y ser"icios p?blicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo. on competentes para# 2. Aprobar su organi!ación interna y su presupuesto. 9. Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad ci"il. B. Administrar sus bienes y rentas. 5. Regular y otorgar las autori!aciones, licencias y derechos sobre los ser"icios de su responsabilidad. @. Promo"er el desarrollo socioeconómico regional y e+ecutar los planes y programas correspondientes. 3. 6ictar las normas inherentes a la gestión regional.
:. Promo"er y regular acti"idades yGo ser"icios en materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, "ialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente, con'orme a ley. H. Fomentar la competiti"idad, las in"ersiones y el 'inanciamiento para la e+ecución de proyectos y obras de in'raestructura de alcance e impacto regional. 4. Presentar iniciati"as legislati"as en materias y asuntos de su competencia. 21. +ercer las demás atribuciones inherentes a su 'unción, con'orme a ley. ,=. "as dem(s atribuciones inherentes a su &unción las encontramos en el inciso , de la "ey 9r%(nica de los )obiernos *e%ionales' Aue en primer lu%ar reco%e lo establecido por la Constitución' y son6 Artículo 21.- Competencias e)clusi"as y compartidas establecidas en la Constitución y la 8ey de Iases de la 6escentrali!ación# 8os gobiernos regionales e+ercen las competencias e)clusi"as y compartidas que les asigna la Constitución, la 8ey de Iases de la 6escentrali!ación y la presente 8ey, así como las competencias delegadas que acuerden entre ambos ni"eles de gobierno. 2. Competencias )clusi"as on Competencias )clusi"as, de acuerdo al artículo B@ de la 8ey 7rgánica de Iases de la 6escentrali!ación /0 9::HB, las siguientes# a= Plani'icar el desarrollo integral de su región y e+ecutar los programas socioeconómicos correspondientes, en armonía con el Plan /acional de 6esarrollo. b= Formular y aprobar el Plan de 6esarrollo Regional Concertado con las municipalidades y la sociedad ci"il de su región. c= Aprobar su organi!ación interna y su presupuesto institucional con'orme a la 8ey de estión Presupuestaria del stado y las 8eyes Anuales de Presupuesto. d= Promo"er y e+ecutar las in"ersiones p?blicas de ámbito regional en proyectos de in'raestructura "ial, energ*tica, de comunicaciones y de ser"icios básicos de ámbito regional, con estrategias de sostenibilidad, competiti"idad, oportunidades de in"ersión pri"ada, dinami!ar mercados y rentabili!ar acti"idades. e= 6isear y e+ecutar programas regionales de cuencas, corredores económicos y de ciudades intermedias. '= Promo"er la 'ormación de empresas y unidades económicas regionales para concertar sistemas producti"os y de ser"icios. g= Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales para la agricultura, la agroindustria, la artesanía, la acti"idad 'orestal y otros sectores producti"os, de acuerdo a sus potencialidades. h= 6esarrollar circuitos turísticos que puedan con"ertirse en e+es de desarrollo.
i= Concretar acuerdos con otras regiones para el 'omento del desarrollo económico, social y ambiental. += Administrar y ad+udicar los terrenos urbanos y eria!os de propiedad del stado en su +urisdicción, con e)cepción de los terrenos de propiedad municipal. J= 7rgani!ar y aprobar los e)pedientes t*cnicos sobre acciones de demarcación territorial en su +urisdicción, con'orme a la ley de la materia. $= Promo"er la moderni!ación de la pequea y mediana empresa regional, articuladas con las tareas de educación, empleo y a la actuali!ación e inno"ación tecnológica. m= 6ictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad, y proponer las iniciati"as legislati"as correspondientes. n= Promo"er el uso sostenible de los recursos 'orestales y de biodi"ersidad. o= 7tras que se le seale por ley e)presa. 9. Competencias Compartidas on Competencias Compartidas, de acuerdo al artículo B3 de la 8ey 7rgánica de Iases de la 6escentrali!ación /0 9::HB, las siguientes# a= ducación. estión de los ser"icios educati"os de ni"el inicial, primaria, secundaria y superior no uni"ersitaria, con criterios de interculturalidad orientados a potenciar la 'ormación para el desarrollo. b= alud p?blica. c= Promoción, gestión y regulación de acti"idades económicas y producti"as en su ámbito y ni"el, correspondientes a los sectores agricultura, pesquería, industria, comercio, turismo, energía, hidrocarburos, minas, transportes, comunicaciones y medio ambiente. d= estión sostenible de los recursos naturales y me+oramiento de la calidad ambiental. e= Preser"ación y administración de las reser"as y áreas naturales protegidas regionales. '= 6i'usión de la cultura y potenciación de todas las instituciones artísticas y culturales regionales. g= Competiti"idad regional y la promoción de empleo producti"o en todos los ni"eles, concertando los recursos p?blicos y pri"ados. h= Participación ciudadana, alentando la concertación entre los intereses p?blicos y pri"ados en todos los ni"eles. i= 7tras que se le delegue o asigne con'orme a 8ey. ,. 1 todo esto hay Aue a%re%ar lo dispuesto en la "ey />B' "ey )eneral del Patrimonio Cultural de la
importancia, "alor y signi'icado paleontológico, arqueológico, arquitectónico, histórico, artístico, militar, social, antropológico, tradicional, religioso, etnológico, cientí'ico, tecnológico o intelectual, sea e)presamente declarado como tal o sobre el que e)ista la presunción legal de serlo. 6ichos bienes tienen la condición de propiedad p?blica o pri"ada con las limitaciones que establece la presente 8ey. ,B. Trat(ndose en el presente de tem(tica de puro derecho es preciso veri&icar si el )obierno *e%ional de Puno emitió la 9rdenanza de acuerdo a los criterios establecidos por la Constitución Política del Perú' la "ey 9r%(nica de )obiernos *e%ionales' la "ey de 3ases de la 7escentralización y la "ey )eneral del Patrimonio Cultural de la
VIII. Fundamentos ,:. 1ntes de in%resar a las cuestiones propuestas' este tribunal considera necesario dejar establecido su posición institucional con relación al derecho a la identidad cultural Aue ha sido ale%ado por la parte emplazada como sustento para ejercer su competencia como )obierno *e%ional al declarar a la planta de la 4oja de Coca como patrimonio *e%ional' cultural inmaterial en la *e%ión Puno. El Tribunal considera Aue esta es una ocasión pertinente para precisar al%unos de los contornos del ale%ado derecho a la identidad cultural' así como reiterar nuestra línea jurisprudencial con relación a la relevancia histórica y cultural del cultivo así como del uso tradicional de la hoja de coca' por parte de las di&erentes comunidades Aue inte%ran nuestro territorio nacional. Esto porAue' no es la primera ocasión en Aue este Cole%iado debe deslindar su postura con relación al uso tradicional de la hoja de coca y su incidencia en las competencias de los %obiernos re%ionales.
/.7. (l derec8o a la identidad cultural ,/. El derecho a la identidad cultural &ue introducido como ?novedad@ en el te#to constitucional de ,>>;' al establecerse en su artículo R' inciso ,>' el derecho de toda persona6 E24= A su identidad *tnica y cultural. l stado reconoce y protege la pluralidad *tnica y cultural de la /ación. %odo peruano tiene derecho a usar su propio idioma ante cualquier autoridad mediante un int*rprete. 8os e)tran+eros tienen este mismo derecho cuando son citados por cualquier autoridad.
,>. "a Constitución reconoce' entonces' el derecho tanto a la identidad cultural como a la identidad *tnica. Gi bien se trata de conceptos jurídicos indeterminados' este Tribunal considera Aue se trata de dos (mbitos de protección de la identidad cultural' entendidos como identidad de un %rupo social y tambi!n como e#presión cultural %eneral. Por un lado se trata de la identidad de los %rupos !tnicos' es decir' de ?D... aAuellas características' cualesAuiera Aue puedan ser Aue' al prevalecer dentro del %rupo y distin%uirlo de los dem(s' nos inclinan a considerarlo un pueblo aparte. Para el hombre de la calle un pueblo es el eAuivalente de lo Aue el in&ormado
llama un %rupo !tnico@ S, y' por otro' de la identidad cultural %eneral' esto es' de la identidad de todo %rupo social Aue se %enera en el proceso histórico de compartir e#periencias y luchas sociales comunes para autode&inirse como pueblo. Por ello' puede a&irmarse Aue entre identidad cultural e identidad !tnica e#iste una relación de %!nero a especie. . "a identidad !tnica' como especie del %!nero ?identidad cultural@' ha merecido tambi!n atención de la comunidad internacional. 1sí' el artículo :R del Pacto Hnternacional de 7erechos Civiles y Políticos' establece Aue6 EArtículo 9:.- n los stados en que e)istan minorías *tnicas, religiosas y lingKísticas, no se negará a las personas que pertene!can a dichas minorías el derecho que le corresponde, en com?n con los demás miembros de su grupo, a tener su propia "ida cultural, a pro'esar y practicar su propia religión y a emplear su propio idioma.
,. El objeto de tutela de este dispositivo es el derecho a la identidad cultural de los %rupos minoritarios. Gin embar%o' dada la amplitud sem(ntica Aue tiene el t!rmino ?vida cultural@ utilizado en el dispositivo' su interpretación no debe restrin%irse sólo a los %rupos denominados minoritarios' sino Aue debe otor%(rsele un amplio contenido' de modo Aue alcance tambi!n a toda mani&estación cultural Aue desarrolle un %rupo social o local al interior del Estado' puesto Aue toda la e#istencia del &enómeno cultural es inherente a toda a%rupación humana' y no sólo a los %rupos !tnicos. . 1 partir de esta consideración' y con&orme lo seala la Cuarta 7isposición Final y Transitoria de la Constitución' las normas relativas a los derechos y libertades Aue la Constitución reconoce se interpretan de con&ormidad con la 7eclaración Qniversal de los 7erechos 4umanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias rati&icados por el Perú. Esto si%ni&ica' considerando lo hasta aAuí e#puesto' Aue el artículo R' numeral ,> de la Constitución' Aue reconoce el derecho a la identidad !tnica y cultural' se robustece en su interpretación a la luz del Pacto de 7erechos Civiles y Políticos y' supone al mismo tiempo' un compromiso del Estado peruano con la comunidad internacional' en la medida Aue el Perú ha rati&icado dicho Pacto con &echa / de abril de ,>:/ y' en la medida tambi!n' Aue con&orme al artículo R de la Constitución' ?"os tratados celebrados por el Estado y en vi%or &orman parte del 7erecho
/.. (l derec8o a la identidad cultural # su concreti=ación a trav?s de la jurisprudencia constitucional. ;. Este Cole%iado ha hecho al%unas precisiones en anteriores pronunciamientos en torno a la dimensión de la protección constitucional Aue otor%a el artículo R' inciso ,>' al considerar Aue mediante dicha disposición' D... el Constituyente ha proyectado en la Constitución &ormal un elemento esencial de la Constitución material de la nación peruana6 su multiculturalismo y plurietnicidad. Ge trata de una concreción del principio de Estado social y democr(tico de derecho' establecido en el artículo =;8 de la Constitución' pues' tal como ha tenido oportunidad de a&irmar este Cole%iado' ?el hecho Aue la Constitución de ,>>; reconozca el derecho &undamental de las personas a su identidad !tnica y cultural' así como la pluralidad de las mismas' supone Aue el
Estado social y democr(tico de 7erecho est( en la obli%ación de respetar' rea&irmar y promover aAuellas costumbres y mani&estaciones culturales Aue &orman parte de esa diversidad y pluralismo cultural' pero siempre Aue ellas se realicen dentro del marco de respeto a los derechos &undamentales' los principios constitucionales y los valores superiores Aue la Constitución incorpora' tales como la di%nidad de la persona humana Dartículo , de la Constitución' la &orma democr(tica de )obierno Dartículo =; y la economía social de mercado Dartículo /. DGTC --1HM.
=. En otra ocasión' este Tribunal tambi!n ha mani&estado Aue los derechos Aue reconoce la Constitución en el mencionado artículo R' vistos en conjunto con lo previsto en el artículo ,R' y a partir de la dimensión constitucional de la di%nidad humana como premisa antropoló%ica' D... constituyen la dimensión principal del contenido cultural de nuestra Constitución' es decir' el conjunto de ras%os distintivos espirituales y materiales' intelectuales y a&ectivos Aue caracterizan a una sociedad o a un %rupo social el cual abarca' adem(s de las artes y las letras' los modos de vida' las maneras de vivir juntos' los sistemas de valores' las tradiciones y creencias DGTC =-=1HM.
. "a identidad cultural' como elemento de inte%ración de la sociedad en el marco del pluralismo Aue pro&esa el Estado 7emocr(tico y Constitucional' tambi!n es concebida como un conjunto de mani&estaciones y ras%os culturales de diversa índole' Aue cumple las &unciones simult(neas de caracterizar a una sociedad o un %rupo social' es decir' de imprimirle cualidades Aue posibiliten su propio reconocimiento como %rupo Aue vive e interactúa en un conte#to y tiempo determinado' así como de identi&icar las di&erencias &rente a los dem(s %rupos sociales' por la constatación de Aue no comparten de modo total o parcial dichas mani&estaciones o ras%os culturales. B. Estas e#presiones culturales' Aue corresponden a una sociedad pluricultural y multi!tnica compatible con el modelo de Estado Gocial y 7emocr(tico de 7erecho Aue alienta y promueve el respeto a las di&erencias' han sido valoradas por este Tribunal como e#presiones de un patrimonio inmaterial' mientras Aue los bienes culturales a Aue se re&iere el artículo ,R de la Constitución S' han sido valorados como e#presión del patrimonio cultural materializado. :. En tal sentido' la identidad Aue se construye a trav!s de representaciones o mani&estaciones culturales concretas o materiales' e#presa una doble dimensión de la cultura. Por un lado' constituye e#presión de la ?obra cultural@ de un pueblo o %rupo social' como puede ser un monumento' una construcción' un telar' o una determinada pr(ctica social etc. y' por otro' tambi!n e#presa la ?identidad emotiva@' es decir' tiene la virtud de lo%rar adhesiones a partir de su constitución como e#presión cultural de un %rupo social. Esta comprensión emocional de determinados bienes materiales puede' por tanto' lle%ar a convertirse en e#presión de cultura e identidad de un %rupo social determinado Aue' por ello' debe ser tutelada por el Estado en el marco del artículo ,8 de la Constitución. /. 7e este modo' la identidad cultural de los %rupos sociales y' de las personas en %eneral' se construye a partir de un conjunto de percepciones de car(cter objetivosubjetivo' respecto a una serie elementos culturales y de representación. Estos elementos y practicas sociales caracterizan a los %rupos humanos' de&ini!ndolos'
individualiz(ndolos y di&erenci(ndolos de otros %rupos' y %enerando entre ellos lazos de pertenencia. Pueden ser de diversa índole6 lin%Oísticos' reli%iosos' políticos' históricos' Didenti&icación con un pasado común' costumbres ancestrales' paisajes naturales monumentos históricos restos arAueoló%icos' monumentos de importancia arAuitectónica' producción material e inmaterial' entre otras posibilidades por a%otar. En cuanto e#presión de la cultura de un pueblo' los elementos Aue &orman su cultura' así como sus pr(cticas ancestrales y' en %eneral' el patrimonio cultural de los pueblos' puede tambi!n ser tutelados como e#presión del derecho a la identidad cultural' en la medida Aue representan la "ida cotidiana mantenida a trav!s del tiempo Aue re&leja la historia y las aspiraciones de un %rupo o una comunidad. >. "a protección Aue deba brindarse a la identidad cultural como derecho subjetivo Aue se sustenta en tales mani&estaciones culturales' importa no obstante la identi&icación de Au! debe considerarse como patrimonio cultural. Qna primera respuesta a dicha cuestión la o&rece la "ey )eneral del Patrimonio Cultural de la B' dispositivo destinado a establecer políticas nacionales de de&ensa y protección de los bienes Aue constituyen patrimonio cultural de la nación. El artículo HH de su Título Preliminar' en e&ecto' de&ine a los bienes inte%rantes del mismo en los si%uientes t!rminos6 Ge entiende por bien inte%rante del Patrimonio Cultural de la
/.@. 2a 8oja de coca como epresión de la identidad cultural ;. En este sentido' este Cole%iado ha tenido ocasión de establecer Aue' aunAue en el marco de lo Aue establece la Convención sobre la protección del patrimonio 2undial cultural y natural' aprobado por la Con&erencia )eneral de la Q:' suscrita por el Perú' el = de &ebrero de ,>/' ?DI la planta de la hoja de coca' en tanto especie ve%etal' no es susceptible de ser declarada como patrimonio cultural ni natural en un sentido material@ ello sin embar%o no ?no supone' desconocer su car(cter de elemento bioló%ico cuya utilización con &ines terap!uticos y medicinales le otor%a una protección especial' en tanto' patrimonio cultural inmaterial .@ DGTC --1HMTC F0 ,=
;,. Con relación al concepto de patrimonio cultural inmaterial ' este Cole%iado ha precisado Aue se trata del' ?DI conjunto de las e#presiones culturales y sociales Aue' heredadas de sus tradiciones' caracterizan a las comunidades' lo Aue ha determinado Aue estos bienes inmateriales se hayan a&irmado y terminado imponi!ndose a nivel internacional como una noción capital para comprender las identidades culturales de los pueblos' y es la Aue ahora nos permitir( abordar la naturaleza de la planta de la hoja de coca.@
En tal sentido hemos establecido con relación a la hoja de coca Aue6 ?DI en tanto especie natural cuya utilización para un &in determinado' debe recibir un r!%imen de protección especial con&orme al 7erecho Hnternacional' pero
&undamentalmente dentro de los alcances de la Constitución' pues la promoción de la cultura constituye un deber primordial del Estado social y democr(tico de 7erecho' establecidos en el artículo ==8 de la Constitución. 7e ahí Aue el Estado' por mandato constitucional' deba respetar ' todas aAuellas mani&estaciones culturales de las personas o de %rupos de ellos Aue constituyan la e#presión de su derecho a la libertad de creación intelectual' artística' t!cnica y cientí&ica Dartículo 8 / de la Constitución adem(s de respetar la propiedad de las comunidades campesinas y nativas sobre sus conocimientos colectivos' de medicina tradicional y salud' de valores %en!ticos y de su biodiversidad Dartículos //8' />8 y ,=>8 de la Constitución. DGTC --1HMTC F0 ,B
;. 7e este modo' cabe resaltar la íntima relación del cultivo y uso tradicional de la hoja de coca como parte de un conjunto de pr(cticas sociales' culturales' medicinales y de intercambio comercial' de determinadas comunidades de nuestro país' con el derecho reconocido en el artículo .,> de la Constitución Aue prote%e el derecho a la identidad !tnica y cultural' obli%ando al Estado a prote%er estas mani&estaciones como e#presión del pluralismo Aue constituye el principio Aue de&ine al Estado Constitucional y democr(tico de 7erecho. ;;. Ello no obstante' resta por ver si en el Estado Constitucional el reconocimiento del 7erecho a la identidad cultural' %enera per se un derecho o comporta la habilitación de competencias de modo Aue cualAuier estamento del Estado pueda declarar Aue determinada pr(ctica' social o ancestral pueda ser declarada como patrimonio cultural de la nación.
/.6. Brgano competente para declarar a la 8oja de coca patrimonio cultural ;=. "a cuestión Aue debe responderse en este caso estriba' entonces' en establecer si el )obierno *e%ional de Puno' tiene o no habilitada su competencia para declarar al cultivo de la hoja de coca ?
como patrimonio cultural inmaterial de la nación. n tanto dicha inercia legislati"a persista se corre el riesgo de generar una inconstitucionalidad por omisión, no sólo por a'ectar el derecho a la identidad cultural de muchos peruanos
1l H
; 1l Poder Ejecutivo y a 7E+H71 a concretar el Pro%rama de 7esarrollo 1lternativo. En este otro punto el Tribunal &undamentó Aue6 Fundamento 253# EPara tales e'ectos, e)horta al Poder +ecuti"o, y particularmente, a 6L$6A, ha adoptar todas las medidas necesarias para concretar, en el más bre"e pla!o posible, el Programa de 6esarrollo Alternati"o pre"isto en el punto $L.C de la Primera Actuali!ación de la strategia /acional de 8ucha contra las 6rogas 9119-911:, aprobada por 6ecreto upremo /.0 113911@-PC;. n tal sentido, de con'ormidad con los lineamientos de la política de dicha estrategia, corresponde a 6L$6A, entre otras acciones, promo"er el desarrollo alternati"o sostenible en los ámbitos del programa mediante acti"idades lícitas y el me+oramiento de los ser"icios sociales, de in'raestructura y otros que ele"en el ni"el de "ida de la población& propiciar las condiciones adecuadas para alentar la acti"idad pri"ada a tra"*s de proyectos de impacto económico, social y ambiental, con la participación de los gobiernos regionales, locales y organi!aciones de base& 'acilitar el acceso de productos competiti"os procedentes de la acti"idad agropecuaria, acuícola, y ser"icios rentables a mercados de ni"el local, regional, nacional e internacional& priori!ar programas de cr*dito para proyectos producti"os rentables de pequea y mediana escala en los ámbitos del programa& así como para las pequeas empresas ubicadas en dichos ámbitos, reali!ando coordinaciones sectoriales, regionales y locales pertinentes& desarrollar proyectos de generación de mano de obra temporal paralelo a los programas de erradicación y auto-erradicación, a 'in de no presentar "acíos en la generación de los ingresos 'amiliares& y considerar la participación de la población en los programas y proyectos, especialmente de las Comunidades /ati"as a 'in de me+orar sus condiciones de "ida y e"itar el incremento de culti"os de coca
/.C. (&icacia de las sentencias constitucionales$ omisiones legislativas # &unción de cola;oración del 1ri;unal onstitucional. ;. 4an transcurrido poco m(s de dos aos desde Aue se dictó la aludida sentencia' Aue tiene e&ectos erga omnes' y el Con%reso de la *epública aun no ha cumplido con reconocer a la hoja de coca como Patrimonio Cultural de la de la Constitución' este Cole%iado considera Aue dada la directa relación con los con&lictos sociales y jurídicos Aue viene propici(ndose a raíz de la &alta de actuación del le%islador a e&ectos de satis&acer la razonable aspiración de los pueblos y %rupos sociales directamente vinculados con el cultivo tradicional de la hoja de coca' se ha ido
con&i%urando un supuesto de omisión le%islativa Aue es posible de control por parte de este Cole%iado. ;B. En e&ecto con&orme ha sido reconocido de manera creciente por la doctrina constitucional' en la situación actual de desarrollo del 7erecho Procesal Constitucional' mediante el proceso de control de constitucionalidad de la ley' no sólo es posible el control de las actuaciones positivas del le%islador a trav!s de la emisión de leyes' sino Aue tambi!n' en muchos casos' se vuelve imperativo la vi%ilancia de su desidia o inacción' cuando dicha inactividad viene ordenada por imperio de la Constitución. En tal sentido en el 7erecho comparado se ha reconocido Aue estamos &rente a un supuesto de omisión le%islativa controlable en sede de la justicia constitucional6 a cuando ha transcurrido un periodo razonable y el ór%ano le%islativo no ha emitido la norma e#i%ida desde la Constitución b la e#istencia de un mandato claro sobre la obli%ación de le%islar c la posibilidad de inte%ración por parte del ór%ano jurisdiccional' de modo Aue el ocio del le%islador pueda ser superado con la actuación del ór%ano jurisdiccional S;. ;:. Es verdad Aue la Constitución peruana de ,>>; no contempla de manera e#presa la posibilidad del control de las omisiones le%islativas' como lo hace por ejemplo la Constitución portu%uesa de ,>:B S= o la brasilea de ,>// S' no obstante' para el caso nuestro' el &undamento del control de las omisiones le%islativas debe ubicarse no sólo en el e&ecto normativo y' por tanto' vinculante de las normas constitucionales' sino en la misma pr(ctica del control de constitucionalidad Aue se ha venido desarrollando en los últimos aos y en el Aue el rol del Tribunal Constitucional ha sido de permanente colaboración con la actividad le%islativa en un es&uerzo por sentar las bases del Estado Constitucional en nuestro país. Esta colaboración ha permitido no sólo declarar la incompatibilidad de leyes dictadas por el Parlamento' sino tambi!n' con &recuencia' a trav!s de las sentencias interpretativas y e#hortativas' este Cole%iado' sin declarar la inconstitucionalidad de una norma sometida a control' ha podido alertar al le%islador a e&ectos de promover su actuación en determinado sentido a e&ectos de no incurrir en supuestos de evidente inconstitucionalidad. ;/. Ello muestra Aue la tesis de la división de poderes en el marco del actual desarrollo del Estado Constitucional' se complementa con el principio de colaboración de los poderes del Estado' permitiendo Aue tambi!n los jueces participen de la labor de creación de normas a trav!s de sus interpretaciones o' en otros supuestos' activando la acción le%islativa en determinado sentido a e&ectos de lo%rar desarrollos compatibles con la real vi%encia de los derechos &undamentales. En este marco' el control de las omisiones del le%islador se corresponden con una tesis b(sica respecto del valor de la Constitución como marco' pero tambi!n como orden &undamental. En tal sentido como lo ha precisado 1le#y' ?"o Aue est( ordenado por la Constitución es constitucionalmente necesario lo Aue est( prohibido por la Constitución es constitucionalmente imposible y lo Aue la Constitución con&ía a la discrecionalidad del le%islador es tan sólo constitucionalmente posible' porAue para la Constitución no es necesario ni imposible@SB
;>. En este esAuema metodoló%ico' puede establecerse Aue el control de la acción positiva del le%islador' est( en directa relación con lo Aue es ?constitucionalmente
imposible@. Cuando la actividad del le%islador a trav!s de la ley incursiona dentro de este (mbito' la actuación del Tribunal se orienta a eliminar dicha intromisión prohibida por la Constitución. En cambio el control de las omisiones al le%islador se ubicaría en lo Aue es ?constitucionalmente necesario@ y no obstante no ha sido atendido por el le%islador. Finalmente aAuello Aue es ?solo constitucionalmente posible@ se ubica en terreno propio del le%islador y por tanto puede ser atendido en la &orma en Aue lo crea conveniente e incluso en el tiempo Aue lo juz%ue necesario. 7e este modo' la acción del Tribunal Constitucional se le%itima' tanto para el control de lo Aue est( constitucionalmente prohibido' así como para e#i%ir aAuello Aue resulta ?constitucionalmente necesario. Constitucionalmente prohibido' así como para e#i%ir aAuello Aue resulta Econstitucionalmente necesario. =. Gi no &uera posible desde la jurisdicción constitucional la e#i%encia de determinadas acciones al le%islador en sentido positivo' buena parte del modelo de %arantía de los derechos no serían posibles de atender' puesto Aue el Estado Constitucional se sustenta no sólo en un haz de posibilidades de acción ne%ativa por parte del Estado' sino Aue la naturaleza misma del Estado Gocial y 7emocr(tico de 7erecho' importa una serie de acciones positivas sin las cuales el modelo sería incompleto. 7e modo Aue la necesidad de Aue los ór%anos judiciales puedan activar la acción de los dem(s poderes' no hay Aue buscarla necesariamente en un mandato e#preso del constituyente' en la medida Aue se trata de un mandato m(s sustancial Aue &ormal y Aue responde a la misma esencia del modelo de reparto de atribuciones y competencias de los poderes públicos para hacer e&ectiva la tutela de los derechos &undamentales. =,. En esta dirección la doctrina ha rea&irmado la necesidad de la inclusión del control de las omisiones' entre otras razones' en virtud a6 a la necesidad de reivindicar el valor normativo de la Constitución' b la reivindicación de la naturaleza ?social@ del Estado constitucional' en el entendido' de Aue los derechos tradicionalmente poster%ados o dejados al ocio del le%islador son' por lo %eneral' los derechos sociales cla necesidad de relacionar el poder constituyente con el poder constituido' permitiendo un desarrollo responsable de los contenidos de la Constitución d la naturaleza y rol actual Aue han asumido los Tribunales Constitucionales en su labor de de&ensa de lo Aue la Constitución ordena y' e &inalmente' la necesidad de tomar en serio las ?obli%aciones constitucionales@' en este caso' las Aue corresponden en esencia al le%islador de cara a la vi%encia y e&ectividad de los derechos &undamentales S:. Omisiones de la Ley y omisiones del legislador
=. Establecida la necesidad del control de las omisiones del le%islador' conviene ahora detenernos en identi&icar las &ormas en Aue suele presentarse estos supuestos de control por parte del Tribunal Constitucional. En este punto' la doctrina suele distin%uir las omisiones absolutas u omisiones del le%islador de las omisiones relati"as u omisiones de la ley. "as primeras est(n re&eridas a los silencios totales del le%islador sobre determinadas materias cuya re%ulación o tratamiento le%islativo viene e#i%ido desde la Constitución y cuya e#i%encia por el ór%ano jurisdiccional puede tornarse en necesaria para la e&icacia e&ectiva de la norma &undamenta. "as omisiones de la ley u omisiones relativas en cambio est(n re&eridas al silencio de la
ley en e#tremo Aue no haya sido normado causando perjuicio en la tutela de los derechos. Ge presentan en el control de constitucionalidad de un precepto normativo en el Aue' como ha sealado la jurisprudencia alemana' se constata' ?la e#clusión arbitraria o discriminatoria de un bene&icio@ S/. 7e ahí Aue el par(metro por e#celencia del control de las omisiones relativas sea el principio constitucional de i%ualdad. =;. *especto a la con&i%uración de una omisión absoluta o total' la doctrina discute si esta se presenta sólo despu!s de transcurrido un lapso de tiempo prudencia en Aue la acción le%islativa no se ha desarrollado o ella puede deducirse del simple mandato constitucional y opera desde el momento mismo de la promul%ación de la Constitución. En este sentido' como lo ha mani&estado +illaverde 2endez' ?El deber constitucional no consiste en hacer al%o en un determinado plazo' sino en hacerlo desde el momento en Aue la Constitución est( vi%ente aunAue la &ijación de ese momento Auede al albur de la decisión del le%islador. Gi el le%islador puede decidir sobre cu(ndo cumplir con el permiso o la orden constitucional' su inactividad no puede interpretarse sin m(s contraria a la Constitución@. ==. Giendo ello verdad' no obstante' trat(ndose de derechos &undamentales' el silencio del le%islador no puede Auedar sujeto a el derecho comparado tambi!n ha desarrollado una serie de mecanismo a e&ectos a ese ?albur de la decisión del le%islador@ como si tratara de una simple promesa Aue el tiempo termine por e#tin%uir' en la medida Aue corresponde a los jueces la tutela de los derechos constitucionales en el actual Estado Constitucional' y son ellos Auienes pueden establecer una línea de di(lo%o y comunicación con el Poder "e%islativo a trav!s de sus sentencias. =. En este sentido' dos son los mecanismos Aue suelen utilizarse a e&ectos de remediar los problemas Aue presenta las omisiones por parte del le%islador en el tiempo. 1 en primer lu%ar la apelación al plazo razonable' como un tiempo prudencia Aue permita cubrir la omisión b la &ijación de un plazo &ijo por parte de las instancias judiciales. "a teoría del pla!o ra!onable es en realidad un instrumento utilizado por los jueces constitucionales &rente al le%islador en el control sobre todo de los silencios de la ley constitutivos de una inconstitucionalidad por omisión Domisiones relativas para disponer de la vi%encia de la voluntad le%islativa. Con el supuesto &in de atemperar el &allo de las sentencias Aue aprecian su e#istencia' el juez constitucional deja en precario la validez de la ley impu%nada por omisiva' pues' en el caso de declarar la inconstitucionalidad por omisión' no se anula el precepto le%al omisivo' sino Aue la sentencia recomienda al le%islador Aue en un pla!o ra!onable remedie esa omisión' so pena de Aue' transcurrido ese plazo a juicio del juez constitucional' una nueva impu%nación de esa misma ley abocar( a Aue se declare' ahora sí' nulo el precepto en cuestión. Omisiones constitucionalmente jurisprudencial
explícitas
y
omisiones
de
configuración
=. En el 7erecho comparado actualmente no o&rece mayores resistencias la necesidad del control de las omisiones ordenadas de manera e#plícita por la Constitución. Este es el caso por ejemplo de un precepto constitucional Aue
reconoce un derecho &undamental o crea un ór%ano constitucional dele%ando a la ley su con&i%uración o re%ulación. "os supuestos de mandatos e#plícitos a le%islar' constituyen normas constitucionales diri%idas al le%islador y su control puede hacerse en sede jurisdiccional siempre Aue pueda desprenderse un mandato e#plícito y la inacción del le%islador se haya constatado a lo lar%o de un periodo razonable. =;. 7istintos son los supuestos en Aue la constatación de la omisión' sólo se pone en evidencia como consecuencia de la interpretación judicial de los derechos &undamentales o del desarrollo de las cl(usulas or%(nicas de la Constatación en los Aue se pueda constatar Aue los contenidos constitucionales no son posibles sin la intermediación le%islativa. 1Auí se trata de concebir a la acción de los ór%anos judiciales' y en especial del Tribunal Constitucional' como instituciones Aue colaboran con el desarrollo y e&ectividad de las cl(usulas constitucionales de modo Aue' en el desarrollo de sus contenidos pueden avizorar' con conocimiento de causa la necesidad de Aue los contenidos constitucionales no se desvanezcan o diluyan ante la pasividad de los poderes constituidos. Ge trata de la vi%ilia de la Constitución en su din(mica cotidiana. ==. En este sentido' conviene precisar en este punto' Aue las omisiones constatadas a trav!s de la actuación de los ór%anos judiciales' en especial' por la actividad del Tribunal Constitucional' se con&i%uran como mandatos normativos Aue se proyectan con e&ecto erga omnes con&orme al artículo =8 de la Constitución y los artículos /,8 y /8 del Códi%o Procesal Constitucional y Aue en consecuencia se derivan de la actuación de los ór%anos judiciales en su labor de de&ensa del orden jurídico constitucional' así como de su misión de tutela de los derechos &undamentales. Configuración de un supuesto de omisión legislativa por delimitación jurisprudencial en el presente caso.
=. Tal como ya ha Auedado establecido en el &undamento ;=' este Cole%iado ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la relación entre el derecho a la identidad cultural previsto en el artículo .,> de la Constitución y la necesidad de Aue el le%islador actúe en el marco de sus competencias declarando la naturaleza de patrimonio cultural inmaterial del cultivo de hoja de coca. En dicha ocasión este Cole%iado dispuso de manera precisa6 EPor ello, este Colegiado comparte la preocupación de los demandados por el ocio del legislador nacional al no haber reconocido e)presamente al uso tradicional de la planta como patrimonio cultural inmaterial de la nación. n tanto dicha inercia legislati"a persista se corre el riesgo de generar una inconstitucionalidad por omisión, no sólo por a'ectar el derecho a la identidad cultural de muchos peruanos
=B. Con base en este precedente jurisprudencial este Tribunal est( en condiciones de establecer Aue dado el tiempo transcurrido desde entonces Dmas de dos le%islaturas ordinarias' se ha con&i%urado un supuesto de omisión le%islativa por delimitación jurisprudencial del derecho a la identidad cultural previamente desarrollado por este Cole%iado y Aue incluye entre sus supuestos normativas' la necesidad de Aue el Estado actúe reconociendo le%islativamente las diversas mani&estaciones culturales y tradicionales' entre ellas' la relevancia cultural milenaria del cultivo y utilización tradicional de la hoja de coca en las di&erentes comunidades y espacios %eo%r(&icos de nuestro país. =:. En este sentido' el Tribunal considera Aue el le%islador est( obli%ado a actuar en la pró#ima le%islatura emitiendo una ley Aue recoja las aspiraciones de los pueblos andinos y amazónicas Aue ven re&lejada parte de su identidad constitucionalmente reconocida' en el cultivo' uso y tratamiento en %eneral de la planta de la hoja de coca. Esto adem(s en la necesidad de prevenir permanentes con&lictos &rente a la &rustración Aue %eneral la inactividad de los poderes públicos con relación al reconocimiento de este tipo de derechos tan pro&undamente arrai%ados en la cosmovisión de las di&erentes nacionalidades y culturas Aue habitan en nuestro territorio nacional. So;re las cuestiones planteadas en el presente caso =/. *esta ahora analizar si la actuación del )obierno de Puno' invade las competencias del %obierno central con la emisión de la ordenanza materia de este proceso. Esto acarrea dos controversias' una de tipo &ormal y la otra de &ondo. "a primera est( re&erida al accionar del )obierno *e%ional de Puno' el cual no puede declarar a la hoja de coca como patrimonio cultural' pues no es competencia Aue le est! asi%nada ta#ativamente por la Constitución o dem(s leyes. El propio Tribunal ha e#presado en los &undamentos / y /B de la citada sentencia Aue la declaración de patrimonio cultural es responsabilidad del )obierno
K la de &ondo sería la supuesta ?inconstitucionalidad por omisión@ del Con%reso de la *epública y el H
=>. El Perú &orma parte de los países &irmantes de la Convención de la 0unta Hnternacional de Fiscalización de Estupe&acientes D0HFE de ,>B,' en la Aue se adoptó el criterio de considerar a la hoja de coca como alucinó%eno. Es por ello Aue en su in&orme anual : sobre las dro%as' la 0HFE recomienda tanto a Perú como a 3olivia adoptar medidas para erradicar la costumbre del ?chacchado@ de la hoja de coca. . Gi bien el Con%reso debía declarar Patrimonio B, y dicho an(lisis debe ser netamente jurídico. "a se%unda le corresponde al le%islador nacional o a los &uncionarios encar%ados y consiste en la toma de decisiones' es decir la declaración misma Dpar(metros' lineamientos' e#cepciones etc. . El Estado Peruano no ha emitido declaraciones precisas y o&iciales sobre el in&orme del ao : sobre las dro%as realizado por la 0unta Hnternacional de Fiscalización de Estupe&acientes D0HFE de la 9B,' desarrollando los motivos' impedimentos' o concordancias
e#istentes en aplicación de la inconstitucionalidad por omisión realizando un desarrollo constitucional e#preso. Con ello el TC no ha de estar atribuy!ndose &unciones distintas a las previstas en la Constitución y en su "ey 9r%(nica' sino Aue solo analizaría la viabilidad de la medida en relación con las normas nacionales y las internacionales. Por esto el TC se permite e#hortar otra vez a los ór%anos anteriormente mencionados a establecer los lineamientos claros de la declaración patrimonial cultural de la hoja de coca' es decir los límites y e&ectos necesarios de la medida en cuanto a los cultivos de hoja de coca a nivel nacional y la política antidro%as del país.
/.,. 2as implicancias pol%tico sociales de reconocer !reas de cultivo tradicional. Art%culo * de la Ordenan=a. . El artículo 8 de la 9rdenanza *e%ional <8 -: del )obierno *e%ional de Puno reconoce (reas de cultivo tradicional a las cuencas de Hnambari y Tambopata en la provincia de Gandia y a la cuenca de Hnambari en la provincia de Carabaya. Estas zonas de acuerdo a la descripción de la 9rdenanza se dedican al cultivo ?tradicional@ de la hoja de coca. B. Este Tribunal considera Aue para poder emitir un pronunciamiento al respecto debe partir de la realidad de las localidades sealadas y la relación Aue %uardan con otras zonas de vivencias similares. "o primero Aue se debe estudiar es el número de hect(reas de cultivo' la producción de la hoja de coca a nivel nacional en las zonas descritas' para lue%o ver las ci&ras Aue se estiman sobre su uso tradicional tanto en la re%ión como en la elaboración de productos industriales a trav!s de E<1C9. :. Ge%ún los datos publicados por el 9bservatorio Peruano de 7ro%as D9P7 la super&icie de cultivo de coca' e#presada en hect(reas ha aumentado en el ao : dejando la ci&ra en ;': hect(reas. "a 9P7 toma como &uente al Gistema T2 son cultivos le%ales y aún peor E<1C9 solo compra ; T2. Con esto lle%amos a las conocidas ci&ras Aue el total de coca destinada al consumo tradicional o a la industria es del :./N y el >.,/N restante es destinada al narcotr(&ico.
5r!&ico 7. Fuente" Gistema
>. Gin embar%o son muchas las re%iones donde encontramos (reas de cultivo de la hoja de coca' no pudiendo de manera prematura y autom(tica atribuirle todo el total y porcentaje destinado a las zonas re&eridas en la 9rdenanza *e%ional. B. El %r(&ico muestra las (reas de cultivo de la hoja de coca. 1sí aparecen las zonas de Hnambari y Tambopata en la provincia de Gandia y Gan )ab(n en la provincia de Carabaya' todas ellas mencionadas en la cuestionada 9rdenanza D 4!ene3 Pe#% 1onio#eo de C!"i5os de Coca ONUDD J!nio 200
B,. En la 9rdenanza *e%ional <8 -: se realza el valor tradicional y patrimonial del recurso en las cuencas de Hnambari y Tambopata en Gandia y la cuenca de Hnambari en Carabaya' es por eso Aue se debe analizar la relación Aue %uardan el número de hect(reas cultivadas con el consumo tradicional de la zona y Aue se detalla en el %r(&ico número ; D E"a&o#aci7n de" ,#ico OPD 9 DE:IDA .
5r!&ico Fuente6 Perú 2onitoreo de Cultivos de Coca. 9
5r!&ico @. Fuente" Elaboración del %r(&ico 9P7 U 7E+H71
B. En las (reas de Gan )ab(n DCarabaya e Hnambari y Tambopata DGandia tenemos un total de ;;> 4ect(reas cultivadas Aue de acuerdo a los datos reco%idos anteriormente harían un total de :,>',= T2 de hoja de coca. B;. Ge%ún una encuesta realizada por el Hnstituto de Estadísticas e Hn&orm(tica DH
7E+H71 se seala Aue E<1C9 en el ao : solo acopió '/ T2 de hoja de coca de los valles de Hnambari y Tambopata y de la Vona de Gan )ab(n no acopió ni una sola tonelada pues no viene comercializando en esta zona ;!nforme resentado en la demanda . B=. 1hora sí podemos comprobar con estos datos Aue solo una parte de toda la producción de hoja de coca est( destinada al consumo tradicional de la zona' y el resto Dla mayor parte est( destinada al narcotr(&ico o a otros &ines no lícitos. B. Con la política antidro%as emprendida por el Estado a trav!s de 7E+H71 y plasmada en la ?Estrate%ia
Económico
• • •
Gocial Cultural U educacional Hnstitucional
3:. El primero por las condiciones y ci&ras económicas Aue muestran un panorama
desalentador' el se%undo por las distintas posiciones en cuanto al consenso y di(lo%o de la población y el Estado' el tercero por el escaso nivel educacional con Aue cuentan sus habitantes' y el cuarto por la carencia de re%las claras y de control por parte de las autoridades. En el %r(&ico = se ha elaborado un cuadro comparativo en el Aue se ubican al%unas de las provincias productoras de hoja de coca y el puesto Aue ocupa en el ranLin% de pobreza dentro de las ,>= provincias con las Aue cuenta el Perú Dsiendo , el menos pobre y ,>= el m(s pobre D uente6 !nforme sobre 7esarrollo 8umano 9 5erú +''4. 5%:7.
D()AR1AM(N1OS )ROVINIAS 1K1CQC49 4uanta "a 2ar CQGC9 "a Convención 4Q5
E )OSIIBN ,B ,: , ,/B ,: ,>= ,>; : >,
D()AR1AM(N1OS E )ROVINIAS P1GC9 9#apampa )UNO ara;a#a
)OSIIBN /=
77/
Gan 1ntonio de Putina
,,
Sandia G1< 21*TW< Tocache QC1K1"H Padre 1bad "9*ET9 2aynas
7+ ,, ,, /
5r!&ico 6. Fuente" Hn&orme sobre 7esarrollo 4umano U Perú . P
B/. "as provincias de Gandia y Carabaya ocupan los lu%ares , y ,,/ respectivamente' siendo esto un ejemplo de las condiciones económicas de la zona. B>. Ge%ún reportes del H
:,. En el plano educativo' la mayoría de la población campesina solo alcanza la educación primaria. :. En lo institucional las autoridades distritales se encuentran en un proceso de constantes altercados con el %obierno provincial y re%ional así como con el nacional por la de&ensa de sus cultivos de hoja de coca. :;. En la Estrate%ia
7. )R(V(NIBN D(2 ONSUMO Promover el desarrollo e institucionalización de políticas y pro%ramas de prevención y rehabilitación del consumo de dro%as' desde los %obiernos re%ionales y %obiernos locales. . IN1(RDIIBN 7etener y disminuir sostenidamente los cultivos ilícitos' así como la producción' comercialización' tr(&ico de dro%as y delitos cone#os. @. D(SARRO22O SOS1(NI42( )enerar propuestas productivas' sociales y de in&raestructura Aue sean sostenibles y participativas' orientadas al abandono del cultivo de coca para uso ilícito. :=. El se%undo y tercer objetivo se encuentran estrechamente relacionados. "a interdicción se ha venido ejecutando con la erradicación de la hoja de coca y el control de E<1C9. Gin embar%o la propuesta de desarrollo sostenible aún parece poco e&icaz por &actores como el precio de los productos alternativos' las condiciones de vida y la pasividad con la Aue estas se e&ectúan. "os pro%ramas internacionales y nacionales' públicos y privados han venido invirtiendo y prestando
m(s apoyo a la zona central Dsierra y selva centro debido a Aue la mayor cantidad de producción cocalera se encuentra precisamente en estas (reas. :. El artículo de la 9rdenanza *e%ional al reconocer las zonas de cultivo determina Aue ?el volumen de cultivo %uarde estricta relación directa con la car%a &amiliar' el sueldo mínimo vital o el eAuivalente a una QHT por mes' mientras no e#ista otra &uente de in%resos rentable. Con este p(rra&o se condiciona la producción de la hoja de coca en las zonas ya reconocidas con un elemento económico Aue se con&i%ura en la calidad y el nivel de vida de los pobladores. Esto demuestra Aue de ser m(s e&ectivos los pro%ramas alternativos' 9rdenanzas de este tipo se podrían evitar' e incluso los a%ricultores optarían por otros cultivos y no necesariamente por la hoja de coca. :B. Entonces los problemas re&eridos al ?desarrollo sostenible@ o ?productos alternativos@ son b(sicamente6 ,. "a pasividad política de los encar%ados de llevar a cabo este proyecto . "as condiciones de vida de los pobladores y la inacción por parte del Estado ;. "a poca retribución económica Aue %eneran estos productos alternativos. ::. Como ya se mani&estó anteriormente los proyectos de ?cultivo de productos alternativos@ aún no se han llevado a cabo a plenitud en la zona' el avance es lento y %enera descontento en la población y en las autoridades. "a mayoría de estos proyectos han sido e&ectuados en el centro del país descuidando estas zonas de Puno. Gin apoyo estatal y debido a las condiciones de vida de los pobladores de las cuencas declaradas como aptas para el cultivo de coca' resulta atractiva económicamente esta actividad &rente a cualAuiera de los otros productos Aue se proponen. 1dem(s el apoyo t!cnico' la capacitación y preparación para competir en el mercado con estos cultivos alternos es casi nula. "a mayoría de estos pobladores no cuentan con servicios b(sicos' D,N en e#trema pobreza' lo Aue di&iculta aún m(s Aue sus &amilias puedan resistir el cambio o la transición entre la hoja de coca y otro producto alterno' ya Aue el período de adaptabilidad puede ser relativamente lar%o. El Estado D. Gin embar%o la 9
5ra&ico C. Fuente" Fuente 9
5r!&ico , Fuente" 9
5r!&ico . Fuente" 2onitoreo publicado por la 9P7
/;. 1hora' el precio de estos productos no satis&ace las necesidades mínimas de la población y no tienen punto de comparación con lo Aue se obtiene con la hoja de coca al vend!rsela a los narcotra&icantes. Hnclusive el precio Aue pa%a E<1C9 es de menos de la mitad' de lo Aue se obtiene con la otra &orma. /=. Pro%ramas del %obierno Aue lle%an a la zona como ?0untos@ muestran altas ci&ras de atención' sin embar%o esta aún es insu&iciente en relación con las necesidades Aue verdaderamente tiene la población D 5rograma %acional de oyo 7irecto a los mS? :e# ,#ico 8. "as e#pectativas de atención de este pro%rama por ejemplo son elevadas' pero en última instancia solo sirven para miti%ar moment(neamente las necesidades de los pobladores' m(s no ase%uran un pro%rama a lar%o plazo de desarrollo inte%ral.
5r!&ico /. Fuente" P#o,#ama Naciona" de A$o*o Di#eco a "os ms $o&#es
/. 7e lo e#puesto hasta aAuí podemos encontrar y comprobar Aue las zonas declaradas como (reas de cultivo tradicional satis&acen la demanda del consumo tradicional e industrial' la cual es mínima en relación a la producción. El resto alimenta el narcotr(&ico. /B. "a 9rdenanza *e%ional -: del )obierno de Puno' no es m(s Aue una mani&estación de la desesperación de los pobladores de la zona por ase%urarse las condiciones necesarias de vida mediante una a%resiva atención vía políticas públicas de educación' salud' vivienda' etc. Aue %aranticen el período de transición entre el cultivo de la hoja de coca y los otros propuestos' se evitarían con&lictos innecesarios y el aumento del narcotr(&ico en el país. /:. El Estado así no puede reconocer como (reas de cultivo tradicional a las sealadas' pues se ha demostrado Aue alimenta el narcotr(&ico' sin embar%o puede limitar la producción y las zonas de cultivo a lo necesario para el consumo y la industria' de aceptar esta pr(ctica milenaria del chacchado y oponerse a las recomendaciones de la 0HFE. //. 7e no lo%rarse la inconstitucionalidad de la norma adem(s se estaría reconociendo un centro de provisión de insumos para el narcotr(&ico Aue constituye un canal de distribución para el narcotr(&ico internacional de la zona sur del país' Aue nace en Puno' y crea un canal de distribución por 3olivia y 3rasil. Dver 2apas sobre los
canales de distribución de la coca en el país. Fuente6 7elitos en el 5erú situación actual y evolución -
>%:77 9 !nforme +''; 7rogas y
/>. 7e esta manera es necesaria la declaración de inconstitucionalidad de la 9rdenanza *e%ional -: sin embar%o' el )obierno
/.. (cesiva competencia asumida por el 5o;ierno Regional de )uno. >. En resumen' de lo e#puesto en los &undamentos anteriores la competencia asumida por el )obierno *e%ional de Puno de declarar a la hoja de coca patrimonio cultural y sealar Aue su cultivo es tradicional' y Aue por ende puede cultivarse a discreción dentro de la circunscripción del )obierno *e%ional de Puno es e#cesiva' primero porAue no es una Aue est! asi%nada en la Constitución y en las dem(s leyes' se%undo porAue no ha considerado la situación real del destino de la hoja de coca y tercero porAue estando la producción' comercio e industrialización de la hoja de la coca relacionada al narcotr(&ico' se%ún los índices e#presados anteriormente' se hace evidente Aue constituye política nacional la lucha contra el narcotr(&ico' el consumo de dro%as y la masi&icación e internacionalización de !sta. "a "ey />B' "ey )eneral del Patrimonio Cultural de la
/./. Vulneración a los principios de unidad # lealtad regional$ taatividad$ cl!usula de residualidad # tutela # control. >,. "a norma en cuestión vulnera los principios de unidad y lealtad re%ional' ta#atividad' cl(usula de residualidad y tutela y control. Gi bien es cierto Aue la Constitución Política seala Aue6 Artículo 242.- 8os gobiernos regionales tienen autonomía política, económica y administrati"a en los asuntos de su competencia. Coordinan con las municipalidades sin inter'erir sus 'unciones y atribuciones. Tambi!n es cierto Aue la autonomía debe ejercerse bajo el principio de unidad y lealtad re%ional Aue dice 1rtículo ,/>8 de la
El principio de lealtad re%ional ?I9pera como una %arantía institucional' pues ase%ura Aue el proceso de descentralización no de%enere en uno de desinte%ración en el Aue los %obiernos re%ionales puedan con&undir el principio de autonomía Aue le ha sido reconocido constitucionalmente Dartículo ,>,8 con los de autarAuía o soberanía internaI@ D&undamento == del caso precedente
Fuente6 9
Nivel de )o;re=a en puntos porcentuales. Fuente" ONUDD ++.
?I"os %obiernos re%ionales' al tener un deber de cooperación leal' o de lealtad re%ional' en la consecución de los &ines estatales' no pueden dictar normas Aue se encuentren en contradicción con los intereses nacionales. 1simismo' tienen la obli%ación de &acilitar el cumplimiento de la misión constitucionalmente asi%nada al )obierno del caso precedente. Como se dijo anteriormente ni la Constitución ni la "ey 9r%(nica del )obierno *e%ional ni la "ey de 3ases de la 7escentralización le han asi%nado al )obierno *e%ional de Puno la &acultad de declarar a la hoja de coca patrimonio cultural *e%ional' es decir' esa &unción no est( ta#ativamente re%ulada por lo Aue debe entenderse Aue es el ente superior' Aue en este caso es el )obierno >8 de la Constitución seala Aue E8os gobiernos regionales y locales son 'iscali!ados por sus propios órganos de 'iscali!ación y por los organismos que tengan tal atribución por mandato constitucional o legal, y están su+etos al control y super"isión de la Contraloría eneral de la Rep?blica, la que organi!a un sistema de control descentrali!ado y permanente. En ?la medida Aue la re%ionalización se inserta dentro del proceso de descentralización' y !ste se realiza ?por etapas' en &orma pro%resiva y ordenada con&orme a criterios Aue permitan una adecuada asi%nación de competencias y trans'erencia de recursos del %obierno nacional hacia los %obiernos
re%ionales y locales@' los %obiernos re%ionales est(n sujetos a instancias de control y tutela por parte de ór%anos nacionales competentes. 7e este artículo debe entenderse no sólo Aue los )obiernos est(n sometidos a control y &iscalización administrativa sino Aue adem(s sus normas pueden estar sujetas a control constitucional cuando' activada la demanda de inconstitucionalidad' el Tribunal Constitucional asume competencia para ello' tal como ha ocurrido en el presente caso.
I'. (&ecto vinculante de la sentencia de inconstitucionalidad. >. El 1rtículo / del Códi%o Procesal Constitucional establece Aue6 ED8as sentencias del %ribunal Constitucional en los procesos de inconstitucionalidad y las recaídas en los procesos de acción popular que queden 'irmes tienen autoridad de cosa +u!gada, por lo que "inculan a todos los poderes p?blicos y producen e'ectos generales desde el día siguiente a la 'echa de su publicaciónD "as sentencias dictadas en un proceso de inconstitucionalidad tienen e&ecto vinculante para todos los poderes públicos' vinculación Aue' por sus alcances %enerales' se desplie%a hacia toda la ciudadanía. En tal sentido' el Tribunal Constitucional' en su condición de ór%ano de control de la Constitución Dartículo ,8 de la Constitución y ór%ano supremo de interpretación y control de la constitucionalidad Dartículo ,8 de la "ey <.8 /;, considera Aue en el supuesto de Aue al%una autoridad o persona' pretenda desconocer los e&ectos vinculantes de esta resolución' resultar( de aplicación el artículo 8 del Códi%o Procesal Constitucional.
FA22O Por estos &undamentos' el Tribunal Constitucional' con la autoridad Aue le con&iere la Constitución Política del Perú GA R(SU(21O ,. 7eclarar INFUNDADA la e#cepción deducida por el )obierno *e%ional de Puno. . 7eclarar FUNDADA la demanda de inconstitucionalidad de autos y' en consecuencia' INONS1I1UIONA2(S los artículos ,8 y 8 de la 9rdenanza *e%ional <.8 -/ de la *e%ión Puno. ;. 7eclarar INONS1I1UIONA2(S los dem(s artículos de dicha 9rdenanza por cone#idad. PublíAuese y noti&íAuese. GG. LANDA ARRO+O ,ESIA RA,IRE-
.ER(ARA (OTELLI /EAU,ONT CALLIR(OS CALLE A+EN ETO CRUAL.ARE- ,IRANDA
('). N.* ++++,-++/-)I01 2IMA )OD(R (9(U1IVO
FUNDAM(N1O D( VO1O D(2 MA5IS1RADO (RN(S1O :2VAR(H MIRANDA ,. Guscribo la presente sentencia porAue estoy de acuerdo' en parte' con su &undamentación' así como con lo decidido en ella. . Gin embar%o' no me ocurre lo mismo con respecto a lo consi%nado' esencialmente' en aAuellos &undamentos mediante los Aue se pretende declarar a la planta de la hoja de coca como Patrimonio Cultural de la
