Tema 1. El derecho Administrativo. EP. 1 CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO.
DEFINICIÓN DE ZENOBINI: El Derecho administrativo es aquella parte del Derecho Público [DCHO PÚBLICO COMÚN] , como conjunto de normas y principios que tienen por objeto la organización, los medios y las formas de la actividad de las administraciones públicas y las consiguientes relaciones jurídicas entre aquéllas y otros sujetos. Las normas administrativas tienen como sujeto o destinatario a una Administración Pública, de tal forma que no son tales sin esa presencia, aunque ello no supone que las administraciones públicas no puedan formar parte de relaciones jurídicas reguladas por normas no administrativas.
CLASES DE NORMAS ADTVAS (según la posición de la Admón.). Admiten diversas variedades: 1) Normas con destinatario único y preferente a la Administración Pública y no reclama la presencia de otro sujeto. 2) Normas destinadas a las AAPP, pero que necesitan la simultánea presencia de otros sujetos (administrados o ciudadanos, como x ej.: contribuyente, expropiado, etc) aunque estén destinadas a ser cumplidas por la administración. 3) Normas cuyos destinatarios más directos son los particulares o administrados, pero presuponen la presencia vigilante de la Admón como garante de su efectividad. La Admón es la responsable de que los particulares las cumplan, atribuyéndole una potestad sancionadora o arbitral.
EP. 2 DCHO ADMINISTRATIVO, DCHO PÚBLICO, DCHO GARANTIZADOR.
Lo que define a las normas como derecho público o derecho privado es el destino principal de las mismas; las de derecho privado tienen por destinatarios a los particulares y las de derecho público al Estado o las Administraciones públicas, como sujetos de Derecho. Aunque algunas de las primeras pueden aplicarse también a estos últimos sujetos y muchas de las segundas también se aplican a los sujetos privados. El Dcho administrativo se puede considerar como el Derecho Público común y general, el verdadero derecho público del que han de excluirse aquellas ramas que están por encima del Derecho público y del privado, como son: - El Derecho constitucional, cuyo contenido fundamental está constituido por el Derecho “legislativo. Es la rama del ordenamiento que regula el sistema de fuentes, los modos en que el Dcho se produce y el distinto valor de unas u otras normas y principios. - El Dcho Garantizador: (Dcho penal y procesal). Sus normas tienen por finalidad garantizar el cumplimiento tanto del Derecho público como del privado.
EP. 3 EL CONCEPTO DE ADMON. PÚBLICA Y SU RELATIVA EXTENSIÓN A LA TOTALIDAD DE LOS PODERES DEL ESTADO.
3.1. El Derecho administrativo como Derecho de la Administración pública.
De la noción de Administración pública primero hay que excluir aquellas organizaciones estatales o poderes públicos cuya función específica es crear el Derecho (Cortes Generales, Parlamentos Autonómicos) o garantizarlo (jueces y Tribunales). Con lo que resta del Estado, se construye el concepto de Administración pública, que engloba: 1) La Administración del Estado, compuesta, bajo la dependencia del Gobierno, por los diversos Ministerios, Secretarías de Estado, Subsecretarías, Direcciones Generales, Subdirecciones, Servicios, Secciones, Negociados y su organización periférica (Delegaciones del Gobierno, Subdelegaciones de Gobierno y Áreas funcionales). 2) Demás administraciones de base territorial: más de 8.000 Municipios; Provincias y Comunidades Autónomas.
3) Diversas Entidades de Derecho Público: Organismos autónomos, entidades públicas empresariales, administraciones independientes, que dependen de la AP (unas 2000).
3.2. La Admón. y la función legislativa.
La Admón es: - Un sujeto de dcho, destinatario de las normas, y a la vez… - Un órgano creador del derecho y aplicador ejecutivo, ya que ostenta poderes materialmente análogos a los de legisladores y jueces. La función legislativa del Estado y de los parlamentos autonómicos es una función mediatizada por los respectivos gobiernos.
En conclusión, la ley 29/98 de la jurisdicción Cont-Adtva, entiende por AP: La Admón General del Estado, la Admón. de las CCAA, las entidades que integran la Admón local, y las entidades de Dcho Público dependientes del Estado, CCAA o entidades locales.
Importantes poderes cuasi-judiciales aún que ostenta la Admón: El de decisión ejecutoria, que permite a la Administración decidir y ejecutar lo decidido aun en contra de la voluntad de los administrados; el poder sancionador; poder de dejar sin efecto las sentencias que le afectan, expropiando mediante indemnización; y el poder de gracia (indulto particular que concede el Gobierno de dejar sin efecto una sentencia penal).
3.3. La Admón. y los jueces.
Las relaciones de la Administración con el Poder Judicial han evolucionado de forma inversa a las que mantiene con el Poder Legislativo; aún así, la Administración ostenta todavía importantes poderes cuasi-judiciales (potestad sancionadora, arbitral y privilegio de decisión ejecutoria para la efectividad y ejecución forzosa de sus actos). Además de las prohibiciones al Juez de mezclarse en asuntos peculiares a la Administración del Estado, ni dictar reglas o disposiciones de carácter general acerca de la aplicación o interpretación de las leyes , el principio de separación de funciones (la independencia de la Administración respecto de los Tribunales) se sustentará también en otras técnicas, como: - La creación de una Jurisdicción o fuero especial: la Jurisd. Cont.-Administrativa. - Protección de los funcionarios frente a las acciones de responsabilidad civil o penal contra ellos en el ejercicio de sus cargos. -Independencia de la Admón frente a Tribunales - Poder sancionador en todos los campos de intervención administrativa. -Por último, los CARACTERES DEL DCHO ADMTVO son: El poder reglamentario, el poder de autotutela (declarativa y ejecutiva) y el poder sancionador.
EP. 4 EL DESPLAZAMIENTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO POR EL DERECHO PRIVADO (LA “HUIDA DEL DCHO ADMINISTRATIVO”).
En ocasiones, las administraciones públicas se sujetan al Derecho privado y se someten los litigios que originan esas relaciones privadas a los jueces y Tribunales civiles. Lo que hay que determinar es cuándo es inexcusable la aplicación del Derecho administrativo (Derecho propio o estamental) y cuando es admisible el recurso al Derecho privado.
En el siglo XIX, cuando nacía en Francia y España el moderno Derecho administrativo, los casos en los que las administraciones públicas se sometían al Derecho privado y a la jurisdicción civil, constituían excepciones a la sumisión a su jurisdicción propia que tenían una doble justificación: 1) La consideración de los jueces ordinarios como guardianes de las libertades y derechos fundamentales, entre ellos el de propiedad, por lo que las cuestiones y litigios sobre la propiedad se les atribuyeron con exclusión de la Jurisdicción Administrativa y su Derecho. 2) Que si el Derecho y la jurisdicción administrativa se justificaban por la asunción de funciones y servicios públicos y la construcción de obras públicas, se entendía que la simple gestión por las entidades públicas de su patrimonio privado (del mismo modo que pueden hacerlo los particulares) puede originar relaciones sujetas al juez civil. Ya en el siglo XX, la aplicación del Derecho privado se entiende además como una posibilidad para la realización de actividades industriales y comerciales. Con ese objetivo tanto el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 1924 como la Ley de creación del INI de 1939 habilitaron a los Entes locales y al Estado para crear empresas de sociedad anónima de un solo socio. Después, la aplicación del Derecho privado se llevó más lejos: como sistema generalizado para la gestión de funciones o servicios públicos o la contratación de obras públicas, justificando esa utilización en la mayor eficacia de éste. De modo que en el campo de la organización y la contratación, las Administraciones públicas obtuvieron la posibilidad de crear formas privadas de personificación, como la sociedad mercantil (de capital público en exclusiva o mayoritario) o las Entidades públicas que sujetaban su actividad al Derecho privado. La consecuencia primordial que se deriva de esta utilización de formas privadas de personificación es lo que se conoce como “huida del Derecho administrativo”: la inaplicación de la legislación administrativa sobre contratos, así como del régimen de función pública para su personal, además de la inaplicación de los controles internos de intervención previa propios del común de las Entidades públicas. Esta huida del Derecho administrativo es dudosamente constitucional y, muy frecuentemente, constituye un fraude al Derecho comunitario. La inconstitucionalidad de esa “huida al Derecho privado” se fundamenta en el art. 103 CE: Además de sentar los principios a que ha de ajustarse la Administración (objetividad, eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación), fija que ha de actuar con “pleno sometimiento a la Ley y el Derecho”. El Dcho Privado no sirve para garantizar los principios constitucionales que se le exigen al Dcho Público, que son: Legalidad (entendida como vinculación positiva, de habilitación de la actividad administrativa, mientras que en el Derecho privado actúa como límite negativo: es lícito todo lo que no está prohibido); de prohibición de la arbitrariedad (común a la actuación de todos los poderes públicos); de objetividad, mérito y capacidad; de imparcialidad; de igualdad; y la actuación a través de procedimientos, además de la responsabilidad patrimonial de las AAPP; la irretroactividad y la buena fe. Cabría por último destacar que en la preocupación por la eficiencia, y para corregir las líneas del Dcho Adtvo tradicional, se han llevado a cabo métodos como la descentralización territorial y la participación ciudadana directa en la gestión de los entes y servicios públicos, métodos sin embargo con muy pocos buenos resultados.
Tema 2. Las fuentes del derecho Administrativo. EP. 2 LA CONSTITUCIÓN.
EP. 1 EL SISTEMA DE FUENTES EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO.
1.1. La colaboración de la Admón con el poder legislativo. La cuestión de las fuentes del Derecho tiene en Derecho administrativo una importancia superior al resto de las disciplinas jurídicas. La razón está en que la Administración es a la vez destinatario obligado y participante en la elaboración y puesta en vigor de las normas jurídicas. Esta participación se manifiesta de tres formas: 1. Coparticipación de las Administraciones públicas, dirigida por el Gobierno, en la función legislativa de las Cortes Generales o de los parlamentos autonómicos, mediante la elaboración de los PROYECTOS DE LEY, su remisión posterior al órgano legislativo y la retirada de los mismos. 2. Participación directa en la función legislativa, elaborando N. CON RANGO DE LEY, denominadas decretos legislativos y decretos-leyes. 3. Elaboración de los reglamentos, que son NORMAS DE RANGO INFERIOR y subordinadas a la ley, pero cuantitativamente el sector más importante del ordenamiento jurídico.
La Constitución es la primera de las fuentes, la ley suprema que prevalece y se impone a todas las demás de origen legislativo y gubernamental.
El art. 53 CE, distingue entre las N. reguladoras de dchos fundamentales y libertades públicas (que vinculan a todos los poderes públicos), de las que recogen los principios rectores de la política social y económica. a
Se garantiza la supremacía de la CE mediante 3 SOLUCIONES: Control difuso (norteamericano, en que los jueces ordinarios determinan la constitucionalidad de la N., bajo control último del TS), control previo (francés, en que se analiza previamente por un Consejo Constitucional) y control concentrado (español, en que se reserva esta función un TC).
1.2. Las fuentes tradicionales del ordenamiento positivo español y su crítica. En Dcho Adtvo., la costumbre no se usa y sí en cambio los P.G.D., y además del sistema de fuentes recogido en el art.1 CC, se debe adaptar este sistema a la normativa constitucional (leyes orgánicas), leyes autonómicas, normas de derecho comunitario e internacional, y valor de las Sentencias del TC.
1.3. Los principios ordenadores de las fuentes del Dcho. 1) Principio de jerarquía normativa: Una fuente o norma prevalece sobre otra en función del rango de la autoridad o del órgano de que emanen, de forma tal que la norma superior deroga a la norma inferior (fuerza activa) y la norma inferior es nula cuando contradice la norma superior (fuerza pasiva). 2) Principio de competencia: Atribución a un órgano concreto de la potestad de regular materias o de dictar cierto tipo de normas con exclusión de los demás órganos.
El principio de competencia, implica: a) Positivamente: que las normas solo se pueden modificar o derogar por órganos de misma competencia o por otra de igual naturaleza. b) Negativamente: creación de un ámbito competencial inmune cuya vulneración determina la nulidad de las normas.
EP. 3 LA LEY Y SUS CLASES.
3.1. Ley orgánica y Ley ordinaria.
De origen parlamentario y subordinadas a la CE, hay 2 clases: 1) Leyes ordinarias: Se aprueban por el procedimiento habitual y mayoría simple. 2) Leyes orgánicas: Las que desarrollan dchos fundamentales y libertades públicas, las que aprueben los EEAA y el régimen electoral general y las demás previstas en la CE. Requieren un quórum especialmente reforzado en el Congreso (mayoría absoluta), y ninguna mayoría especial en el Senado. Es más rígida y podría regular materia ajenas a la “reserva de ley”, sin ser ello inconstitucional, aunque dicha materia ajena que quedara regulada por LO, tendría que ser modifica por Ley Ordinaria. Son formas especiales de leyes parlamentarias: 1) Leyes refrendadas: Son las sometidas a referéndum, por ser “decisiones políticas de especial trascendencia”. 2) Leyes paccionadas: Las pactadas entre el Gobierno y las CCAA, protegiéndolos de posibles modificaciones unilaterales del poder ejecutivo (x ej., el amejoramiento del régimen foral navarro)., modalidad que contradice la naturaleza soberana y unilateral del procedimiento legislativo. 3) Leyes de bases: Sirven para que las Cortes Generales puedan realizar una delegación legislativa en el Gobierno al objeto de la formación de textos articulados que posteriormente serán publicados como Decretos-Legislativos. 4) Leyes autonómicas: Normas aprobadas por las Asambleas Legislativas de las CCAA, en la materia que tienen atribuida.
3.2. Estatutos de autonomía, leyes autonómicas y leyes de conexión entre los ordenamientos.
Las leyes autonómicas son las normas que aprueban las asambleas legislativas de las CCAA en materias que estatutariamente tienen atribuidas y cuyo rango como leyes reconoce la CE, que atribuyen al TC el control de su constitucionalidad. La Constitución ha previsto un conjunto de leyes estatales de conexión con los subsistemas autonómicos, que por su naturaleza se imponen jerárquicamente a las leyes de los Parlamentos de las CCAA.
1) LEYES MARCO: A través de las cuales “las Cortes Generales, en materia de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las CCAA la facultad de dictar para sí mismas normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una Ley estatal”. 2) LEYES DE TRANSFERENCIA O DELEGACION: Por medio de las cuales “el Estado podrá transferir o delegar en las CCAA, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación”. 3) LEYES DE ARMONIZACION: Mediante las cuales “el Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CCAA, aún en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general”.
3.3. El procedimiento legislativo.
Se inicia con la iniciativa o presentación de proyectos o proposiciones de ley antes las Cámaras. Esta iniciativa legislativa puede ser de varias formas: 1) Iniciativa legislativa del Gobierno: Es el supuesto más habitual y se concreta en los proyectos de ley, que una vez aprobados por el Consejo de Ministros, se remiten al Congreso, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios, para que éste pueda pronunciarse sobre ellos. 2) Iniciativa del Congreso y del Senado: Por medio de una proposición de ley, impulsada por los grupos parlamentarios o individualmente por 15 Diputados o 20 Senadores. 3) Iniciativa legislativa de las Asambleas legislativas de las CCAA: Remitiendo a la Mesa del Congreso una proposición de ley y designando a tres de sus miembros como representantes para que se encarguen de su defensa. 1)
4) Iniciativa popular: Regulada por la LO 3/84, que exige un mínimo de 500.000 firmas acreditadas, y no procede en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia. Tras la iniciativa tiene lugar la aprobación por el Congreso de los Diputados, siguiendo los trámites siguientes: Toma en consideración – Publicación - Presentación de enmiendas - Informe de una ponencia sobre el proyecto Debate y votación artículo por artículo - Elaboración de un dictamen por la Comisión - Debate y votación final en el Pleno. Luego se remitirá al Congreso en caso de veto (para su ratificación por mayoría absoluta o simple si han transcurrido 2 meses) o enmiendas (el congreso las aceptará o no por mayoría simple), para su nueva consideración.
EP. 4 LAS NORMAS DEL GOBIERNO CON FUERZA DE LEY 4.1. El Decreto-Ley.
Son llamados así porque emanan del Gobierno aunque su rango formal es el propio de la ley. Se recoge en el art. 86 CE, que regula una serie de condiciones que deben reunir: 1) Debe tratarse de un “caso de extraordinaria y urgente necesidad”. 2) No pueden afectar “al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las CCAA, ni al derecho electoral general.” 3) Deberá ser ratificado por el Congreso (sin intervención del Senado) en el plazo de los 30 días siguientes a la promulgación. La fórmula de los DecretosLeyes no es utilizable por la CCAA.
4.2. El Decreto-Legislativo: textos articulados y textos refundidos.
EP. 5 LOS TRATADOS INTERNACIONALES Los tratados internacionales son los acuerdos que el Estado español celebra con otros Estados soberanos o entidades supranacionales como la UE, siendo pues fuente de Derecho interno. Una vez publicados en el BOE, entrarán a formar parte del ordenamiento interno español.
La segunda técnica que permite al Gobierno aprobar normas con rango de ley formal es la de los decretos legislativos, así denominados por el art. 85 CE. El Parlamento mediante leyes de delegación o de autorización, o bien delega en el Gobierno la facultad de desarrollar con fuerza de ley los principios contenidos en una ley de bases (textos articulados), o bien autoriza al Gobierno para refundir el contenido de varias leyes en una única norma (textos refundidos). Los REQUISITOS de tal delegación, son: 1) Deberá hacerse por una ley de bases cuando se trate de formar textos articulados o por una ley ordinaria de autorización cuando se trate de refundir varios textos en uno solo. 2) Puede contener cualquier materia, excepto la que deba ser objeto de regulación por ley orgánica. La delegación no puede incluir la facultad de modificar la propia ley de bases, ni la de dictar normas con carácter retroactivo. 3) Debe hacerse de forma expresa y con fijación del plazo para su ejercicio, sin que pueda entenderse concedida de modo implícito ni por tiempo indeterminado. 4) Ha de hacerse de forma precisa, de forma que las bases han de delimitar con precisión el objeto y alcance de la delegación, mientras que las autorizaciones para refundir textos legales deben determinar si la delegación se refiere a la mera formulación de un texto único o si incluye el regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos. 5) La aprobación ha de hacerse observando las reglas de procedimiento establecidas para los demás reglamentos gubernativos, y antes de la aprobación del decreto legislativo, debe informar el Consejo de Estado sobre su adecuación a la delegación, informe que tiene carácter preceptivo pero no vinculante.
Al no intervenir el Parlamento sino el Ejecutivo en la negociación y firma de los tratados, la CE establece un sistema de control: - Si el tratado contiene estipulaciones contrarias a la Constitución será precisa la previa revisión constitucional. - Mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización internacional el ejercicio de competencias derivadas de la CE. - La prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados o convenios requerirá la previa autorización de las Cortes Generales en los de carácter político o militar, los que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales del Título I, los que comporten obligaciones financieras para la Hacienda Pública y los que supongan modificación o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución. Finalmente, sus efectos: los tratados modifican las leyes que les son contrarias, pero no a la inversa, es decir, no son modificables por leyes posteriores.
Los efectos de la delegación son los siguientes: 1) Los textos resultantes de la delegación tienen el valor de normas con rango de ley, siendo nulos en todo aquello que no se acomoden a los términos de la delegación. 2) Una vez ejercitada la delegación se agota, y en caso de una ulterior modificación del texto necesitará una norma con rango de ley u otra delegación legislativa. Los decretos-legislativos podrán ser impugnados ante el TC y la Jurisd. C-A.
EP. 6 EL SISTEMA DE DCHO COMUNITARIO.
6.1. Caracteres generales. Características de las relaciones entre el Dcho interno y el Dcho comunitario: 1) El ordenamiento comunitario es autónomo e independiente de los ordenamientos de los Estados miembros. 2) Dicho ordenamiento tiene fuentes propias de producción del Derecho. 3) El Derecho comunitario se integra en el Derecho interno a través de una relación vertical, con lo que las personas de los Estados miembros son a la vez sujetos del ordenamiento interno y del ordenamiento comunitario. 4) Las normas comunitarias que cumplen determinados requisitos tienen eficacia inmediata en el ordenamiento interno de los Estados miembros. 1) Reglamento: Directo y obligatorio. 2) Directivas: Obliga en cuanto al resultado, dejando libertad al medio. 3) Decisión: Obligatorias. 4) Recomendaciones y dictámenes
EP. 7 OTRAS FUENTES DEL DCHO ADMINISTRATIVO.
6.2. Dcho originario y Dcho derivado (clases de normas “derivadas”).
En el Derecho comunitario, como en todos los ordenamientos, existe un nivel de fuentes primarias (derecho originario), más los tratados y demás actos posteriores que lo san modificado o completado y que se integran en ellos. Son: 1) T. Comunidad Europea Carbón y Acero: CECA (París, 1951) 2) T. Comunidad Económica Europea: CEE (Roma, 1957) 3) T. Comunidad Europea Energía Atómica: EURATOM (Roma, 1957) 4) T. Unión Europea: UE (Maastricht, 1992) Otras NORMAS POSTERIORES (protocolos) son:
1) Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad. 2) Estatuto de la Banca Europea para las inversiones. Además, los tratados comunitarios contienen dos tipos de normas:
7.1. La costumbre: En general se da una resistencia a ella, pero se acepta la “secundum legem”. Se rechaza la “contra legem”. 7.2. Los precedentes y prácticas administrativas: Las prácticas admtvas son una reiteración en la aplicación de un determinado criterio en casos anteriores. Los precedentes son la forma en que se resolvió con anterioridad un único asunto. La diferencia con la costumbre es que son reglas deducidas del comportamiento de la Admón. sin intervención de los administrados y no tienen que estar avaladas por un grado de reiteración o antigüedad (basta un solo comportamiento). 7.3. Los P.G.D.: Se aplicarán en defecto de ley o costumbre (son principios informadores del O.). Comienza por la importación de la Ley de Expropiación forzosa, a mitad del s. XX.
7.4. La jurisprudencia: Complementará el O.J. con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el TS al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los PGD.
- Las de alcance general, que reconocen derechos a los particulares. - Y otras que agotan su eficacia en las relaciones entre los Estados miembros o entre éstos y las instituciones comunitarias. El Tribunal de Justicia de las Comunidades ha ido definiendo las condiciones y requisitos que deben reunir las disposiciones de los tratados que tendrán esta eficacia normativa directa y cuáles no: - N. EFECTO DIRECTO: Normas dirigidas a los Estados y no a sus ciudadanos, siempre que contengan un mandato claro e incondicional, no sometido a reserva ni apreciación por parte de os Estados ni supeditado a un plazo. También lo son: las relativas a la libre circulación de mercancías y de trabajadores, al derecho de establecimiento y de libre prestación de servicios, las prohibiciones de impuestos discriminatorios, etc. - FUENTES DERIVADAS: Se fundamentan en las anteriores, y las hay de 5 tipos: [IZQUIERDA]
Condiciones para la entrada en vigor y eficacia de reglam., directiv. y decisiones: 1) Adecuada motivación con referencia expresa a las propuestas y pareceres requeridos en ejecución del tratado. 2) Es necesario seguir el procedimiento de elaboración establecido (art. 190 y ss. Tratado CE). 3) En los reglamentos es necesaria su publicación en el Diario oficial de la Comunidad Europea para su entrada en vigor. Las directivas y decisiones deben dirigirse a sujetos determinados, aplicándose la técnica de notificación propia de los actos administrativos que adquieren así eficacia.
Tema 3. El Reglamento: La norma administrativa por excelencia. EP. 1 CONCEPTO Y POSICIÓN ORDINAMENTAL DEL REGLAMENTO.
EP. 2 CLASES DE REGLAMENTOS.
CONCEPTO: Es toda norma escrita con rango inferior a la ley, dictada por una Administración Pública. Son normas de segunda clase, de rango inferior a la ley (preeminencia del Parlamento sobre el Poder Ejecutivo en la producción normativa). Así, la ley puede derogar el reglamento, pero no a la inversa.
A) POR SU RELACIÓN CON LA LEY: Igual que la costumbre, se clasifican en :
LA RESERVA DE LEY (rasgo esencial): La supremacía de la ley se presenta en 2 FORMAS:
_2) Ejecutivos (“secundum legem”): Desarrollan y complementan una ley, normalmente porque la ley misma ha impuesto el dictado del mismo. Estos reglamentos requieren el informe preceptivo del Consejo de Estado, y no podrán invadir la esfera material de la reserva legal ni contradecir la ley.
1) Reserva material de la ley: Son materias para las que la CE exige su regulación por norma con rango de ley, y aunque la ley no regule estas materias no puede hacerlo el reglamento y si lo hiciera sería nulo. 2) Reserva formal de ley: Significa que cualquier materia, por mínima o intrascendente que sea, cuando es objeto de regulación por ley, ya no puede ser regulada por un reglamento. Su rango se ha elevado y congelado a un nivel superior, y por ello ya es inaccesible a la potestad reglamentaria (aunque no esté constitucionalmente previsto, como en el caso anterior)
DELIMITACIÓN DEL REGLAMENTO RESPECTO DE LAS FIGURAS AFINES: Respecto de: 1) Actos administrativos generales: Ambos coinciden en que no se dirigen a ciudadanos concretos (aunque sí pueden dirigirse a GRUPOS concretos), por tanto, su diferenciación se encuentra en otros criterios como el ordinamental de la no consunción. Además el acto adtvo se agota por una sola aplicación, el reglamento no; publicación en BO para reglamentos, simple notificación para actos adtvos; entrada en vigor con un periodo de “vacatio legis” para reglamento, eficacia inmediata para actos adtvos; libre derogabilidad del reglamento y no del acto adtvo; sanción de nulidad de pleno dcho para reglamentos ilegales, anulabilidad de los actos adtvos; recurribilidad directa de los reglamentos, y obligación de un previo recurso adtvo para los actos.
_1) Independientes (“extra legem”): Regulan materias sobre las que la CE ha previsto una reserva reglamentaria, pero en nuestra ley no ocurre sino en materias no protegidas por una reserva formal o material de la ley.
_3) De necesidad (“contra legem”): Normas que dicta la Administración para hacer frente a situaciones extraordinarias. Destacan las de estados de alarma, de excepción y de sitio, así como la que autoriza al Alcalde para “adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad en caso de catástrofe o de infortunios públicos y de grave riesgo de los mismos las medidas necesarias y adecuadas dando cuenta inmediata al Pleno”. Los reglamentos de necesidad no necesitan de procedimiento de elaboración y no derogan las normas legales que contradicen, sino que suspenden su vigencia mientras dura la situación de emergencia, tras la que luego, caducan. Más que reglamentos deben ser calificados como actos administrativos generales. B) POR SU ORIGEN: Según la Administración que los dicta, pueden ser: _1) R. estatales: Los del Gobierno bajo la forma de “Real Decreto”, siendo éstos los de mayor jerarquía, y subordinados: Los de los Ministros, en forma de Órdenes ministeriales; y los de Autoridades inferiores, en forma de Resolución, Instrucción o Circular. _2) R. de las CCAA: Los dictados por el Gobierno de la CCAA son “Decretos”, y los de los Consejeros, “Órdenes”.
2) Instrucciones y órdenes del servicio: Prescripciones o comunicaciones internas dictadas por un organismo superior para dirigir la actividad de uno inferior. No son normas ni actos adtvos (no son por tanto objeto de recurso a no ser que vulneren dchos de los funcionarios).
_3) R. de los Entes locales: La Ley de Bases de Régimen Local de 1985 distingue entre el “Reglamento orgánico de cada Entidad”, por el que el ente se auto-organiza, de las “Ordenanzas locales”, que son competencia del Pleno de la entidad, y los “Bandos”, que el alcalde puede dictar en las materias de su competencia.
3) Circulares: Las leyes creadoras de la Adm. independientes, habilitan a éstas para dictar circulares como las de:
Además, subordinados a los reglamentos de los entes territoriales, se encuentran:
- Desarrollo de las propias normas dictadas por el gobierno. - De ordenación del sector sin apoyo en una norma reglamentaria superior. La justificación formal del reglamento se encuentra hoy en las Constituciones.
* Reglamentos de los Entes institucionales: Proceden de organismos autónomos estatales, autonómicos y locales. * Reglamentos de los Entes corporativos: Colegios Profesionales, Entidades Deportivas, etc.
EP. 3 LÍMITES Y PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS REGLAMENTOS.
EP. 4 EFICACIA DE LOS REGLAMENTOS. EL PR. DE INDEROGABILIDAD SINGULAR.
A) CONDICIONES/LÍMITES PARA LA VALIDEZ DE UN REGLAMENTO: _1) Principio de competencia: El órgano que lo dicta debe tener competencia para dictarlo. _2) Principio de jerarquía normativa: Ninguna disposición normativa podrá vulnerar ni derogar otra de rango superior. _3) Principio de interdicción de la arbitrariedad: La potestad reglamentaria debe ser adecuada a los hechos, respetando la realidad que trata de regular, debiendo de actuar dentro de sus límites para buscar el interés general.
EFICACIA DE LOS REGLAMENTOS: Se condiciona a la publicación en el correspondiente BO, entrando en vigor a los 20 días de su completa publicación si no se establece otra cosa, produciendo efectos desde su publicación ilimitadamente, y para garantizar su cumplimiento, se emplean sanciones admtvas y en su caso, penales. En el caso de ordenanzas locales, entrarán en vigor cuando se haya publicado completamente su texto y hayan transcurrido 15 días desde que fue recibido por la Administración del Estado y la CCAA. Tanto el reglamento como el acto administrativo gozan de la presunción de validez y del privilegio de ejecutoriedad forzosa, si bien ha de actuarse a través de un acto administrativo previo, salvo que sea de aplicación directa.
_4) P.G.D: Otro límite que no debe vulnerar la potestad reglamentaria. _5 Irretroactividad: La impone la CE para las normas sancionadoras o limitativas de dchos individuales, pero aquí es discutible, ya que unos admiten que si el reglamento así los dispone sus normas tendrán carácter retroactivo, y otros creen en la irretroactividad de decretos y actos administrativos. _6) Procedimiento: La potestad reglamentaria no cabe ejercitarla de forma directa, sino que requiere de un determinado procedimiento.
B) PROCEDIMIENTO PARA LA APROBACIÓN DE REGLAMENTOS: * Para reglamentos estatales y autonómicos: _1) Formación de un expediente: Que incluya los antecedentes que dan lugar al texto y la tabla de vigencias (N. que deroga). _2) Emisión del informa de la Secretaría General Técnica del Ministerio: La omisión de éste informe provoca la nulidad de pleno derecho. Se debe añadir también el dictamen del Ministerio para las AAPP. en caso de organización, personal o procedimiento adtvo. _3) Audiencia de las entidades representativas de intereses: En un plazo razonable y no inferior a 15 días hábiles. También considerada determinante de nulidad cuando no esté justificada su omisión y pueda afectar a los intereses de los administrados. _4) Aprobación por el Gobierno o por las Comisiones Delegadas: Remitiéndose con 8 días de antelación a los demás Ministros convocados, para que formulen observaciones.
* Para reglamentos y ordenanzas locales: Aquí importa más la participación popular: _1) Se somete a audiencia de los interesados, una vez aprobado por el Pleno, por plazo mínimo de 30 días, para reclamaciones y sugerencias.
_2) Resolución de reclamaciones/sugerencias, incorporándolas al texto o no. _3) Aprobación por el Pleno: Por mayoría absoluta cuando sea relativa a Reglamento Orgánico de la Corporación, Planes y Ordenanzas urbanísticas y las Ordenanzas tributarias. En la aprobación de los reglamentos locales, la omisión de cualquiera de sus trámites, y en todo caso el de información pública, provoca la nulidad de la norma.
C) JURISPRUDENCIA: En la infracción de los trámites para la aprobación de los reglamentos estatales y autonómicos solo se ha considerado como vicio determinante de nulidad la omisión del informe de la Secretaría General Técnica u otro órgano equivalente y, en algún caso, la omisión de la audiencia de las entidades representativas de intereses cuando no esté debidamente justificada su omisión. En las locales, la omisión de cualquier trámite y en todo caso el de información pública
PRINCIPIO DE INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LOS REGLAMENTOS: El reglamento puede ser derogado o parcialmente modificado por la misma autoridad que lo dictó. Lo que no puede hacer esta autoridad, ni otra superior, es derogar el reglamento para un caso concreto. El fundamento de esta regla se recoge en el Principio de Legalidad, o mejor, en el Principio de Igualdad. Esto se explica porque en teoría, la Admón. habría recibido la potestad de dictar reglamentos y de derogarlos, con carácter general, pero no para casos concretos. Aunque la excepción a esto la hace el Poder Legislativo, que podrá otorgar dispensas individuales, vulnerando el principio constitucional de igualdad y todo lo mencionado, ya que éste poder mismo no se ha autoimpuesto dicha limitación.
EP. 5 CONTROL DE LOS REGLAMENTOS ILEGALES Y EFECTOS DE SU ANULACIÓN.
Vulnerar los límites materiales o formales, o el procedimiento de la aprobación de los reglamentos, origina su invalidez. La opinión mayoritaria es que la invalidez de los reglamentos lo es siempre en su grado máximo nulidad absoluta o de pleno derecho. La LRJAPPAC, impone la nulidad de pleno derecho de las disposiciones administrativas que vulneren la CE, las leyes u otras disposiciones de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadores no favorables o restrictivas de derechos individuales. Las TÉCNICAS PARA CONTROLAR Y ANULAR LOS REGLAMENTOS ILEGALES -VÍAS IMPUGNATIVAS- son: A) MECANISMOS EXTRAORDINARIOS: 2 VÍAS: _1) La vía penal: Es una vía en desuso, y se trata de que el CP tipifica la conducta de la autoridad o funcionario que careciendo de atribuciones para ello, dictare una disposición general o suspendiere su ejecución. La condena penal implicaría el reconocimiento del delito por falta de competencia, y la consiguiente nulidad de pleno derecho de la norma dictada. _2) La vía de excepción: Significa que la ilegalidad del reglamento puede plantearse ante todas las jurisdicciones por esta vía para pedir su inaplicación al caso concreto que el Tribunal está enjuiciando, ya que obedecer dicho reglamento implicaría desobedecer una norma de carácter superior que el reglamento ha vulnerado. Esta vía se impone a Jueces y Tribunales por medio de la LOPJ (no aplicarán los reglamentos contrarios a la CE, a la Ley, o al principio de jerarquía normativa). Los funcionarios también deben inaplicar los reglamentos ilegales por la misma razón, aunque esta desobediencia pone en riesgo el principio de jerarquía, ya que éstos no son independientes (como los jueces) y deben acatar órdenes de superiores. B) MECANISMOS ADMINISTRATIVOS: _1) Acción de nulidad: Anulación admtva o a instancia de parte. Para llevar a cabo dicha nulidad, sería necesario un previo dictamen favorable del Consejo de Estado (u órgano equivalente de la CCAA ) para declarar la nulidad de las disposiciones que vulneren la CE, las leyes y otras disposiciones administrativas de rango superior, lo que regulan materias reservadas a la ley y a las que establezcan disposiciones sancionadoras o restrictivas de derechos individuales. _2) Recurso directo: Es la técnica + importante para el control de los reglamentos ilegales. Se hará mediante impugnación ante la vía C-A, y no requiere la interposición de recurso administrativo previo. Los efectos de la declaración judicial de invalidez, son los propios de la nulidad de pleno derecho. Está sujeto a plazo de 2 meses desde su publicación. Su consecuencia + importante es la imprescriptibilidad de tal acción para recurrirlos y la imposibilidad de su convalidación, manteniéndose la validez de los actos dictados en aplicación del Reglamento. _3) Recurso indirecto: Permite al interesado impugnar un acto administrativo de aplicación del reglamento ilegal, fundada dicha impugnación en la ilegalidad del reglamento en que se apoya el acto incurrido. Esta vía puede utilizarla cualquiera, individual o colectivo, que sea titular de un dcho o de un interés, y a diferencia del recurso directo, no está sujeto a plazo. A diferencia del recurso directo, podrá ser atacado en cualquier momento en los plazos ordinarios a partir de la notificación de cualquier acto de aplicación y ante el órgano que lo ha dictado. Sí necesita de recurso administrativo previo, y en cuanto a su alcance, en principio se anula sólo el acto administrativo, pero la Ley C-A faculta al Juez para la potestad de anular el reglamento, si es competente para ello, y si no lo fuera, plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal, que decidirá anular o no el reglamento. En este sentido, es al TC a quien le corresponde vigilar los vicios de los reglamentos que atenten contra la constitucionalidad y dchos constitucionales susceptibles de recurso de amparo , pero de resto, le corresponde a los Tribunales de lo C-A. Además, la CE faculta al Gobierno para impugnar las disposiciones y resoluciones de las CCAA ante el T.C.
Tema 4. Los principios generales de la organización administrativa (1) EP. 1 ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y DERECHO
La AP es una organización estructurada en varios niveles: A) NIVEL BÁSICO O PRIMARIO: Formado por:
EP. 2 LA POTESTAD ORGANIZATORIA
Es el conjunto de facultades que cada Admón ostenta para configurar su estructura y autoorganizarse, creando, modificando o extinguiendo sus órganos o entes con personalidad propia, pública o privada, dentro de los límites ordinarios y leyes constitucionales.
_1) Los municipios: Con niveles, como Islas o Comarcas. _2) Las provincias: 50, de las cuales 43 son entes locales y 7 son CCAA uniprovinciales. _3) La CCAA: Que son 17, creadas por la CE. Todas estas organizaciones podrán crear otras especializadas y de tipo instrumental, ateniéndose al Dcho Público o al Privado, para la realización de ciertas necesidades o servicios dentro de sus competencias. B) NIVEL SUPERIOR: Sobre los anteriores, ejerce la supremacía la Admón del Estado, con competencia en todo el territorio, con una organización jerarquizada piramidal en suya cúspide se encuentra el Gobierno del Estado. C) OTRO NIVEL O ENTES CORPORATIVOS: Son entes de base asociativa que cumplen fines privados y públicos, lo que da lugar a un régimen mixto de Dcho Público y Privado (x ej: Colegios profesiones, Cámaras oficiales, etc.) En cuanto a la problemática que se desprende de si esta normativa es o no NJ, la tesis tradicional, el carácter jurídico a las normas de organización en base a que el Derecho no es sólo norma, sino norma que regula las relaciones entre sujetos, no las normas que regulan las relaciones entre los distintos órganos del Estado. En contra, existe la tesis de que estas N. son incluso anteriores y un presupuesto a la existencia mismas de la persona jdca. Además, la infracción de las normas de organización produce en los actos administrativos los mismos efectos de la invalidez que la infracción de normas que regulan acciones intersubjetivas, y deben dictarse con los mismos requisitos formales que las demás NJ. En conclusión, sí que se considera materia propia del Derecho a las normas de organización.
2.1. Los titulares de la potestad organizatoria.
La CE los establece (división de poderes, división territorial, Jefatura del Estado, etc.) y el Poder Legislativo configura los órganos de la Admón o habilita a ésta para ello en base a límites: 1) ESTADO: La CE reserva al poder Legislativo la creación, modificación y extinción de los entes territoriales más importantes: las CCAA y provincias; y al Ejecutivo la creación, modificación y supresión de los órganos superiores de la Admón. del Estado.
2) MUNICIPIOS: La competencia para la creación, extinción y fusión de municipios se remite a la legislación de las CCAA, que determinará el órgano competente. 3) CCAA: Por regla general, se necesita de ley autonómica para ello, y además, el poder legislativo será quien podrá crearlas, modificarlas o extinguirlas.
2.2. Los límites de la potestad organizatoria.
En base al art. 103 CE, se establece la obligación a la Admón de ajustarse a los intereses generales y ajustarse a los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, y técnicas de organización, además del de cooperación, como deber general. Además, la LRJAPPAC establece la diferencia entre Gobierno (de la Nación, de las CCAA y de los Entes locales, plenos provinciales y municipales) y la Admón (estatal, autonómica y local), parece que con la intención de separar la clase política de la funcionarial, para que ésta última tenga toda la responsabilidad jdca del funcionamiento de la AAPP. Pero la CE atribuye al Gobierno la dirección de la Admón Civil y Militar, y también la función ejecutiva, por lo que gestiona efectivamente la Admón, responsabilizándose de ella jdcamente (civil y penalmente), y no sólo políticamente.
2.3. El principio de la personalidad jdca.
La persona jurídica se crea por Ley, y sus órganos por normas reglamentarias. Se establece que cada una de las AAPP actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jdca única, lo cual no deja de ser una inexactitud, ya que cada Admón (estatal, autonómicas y locales) no constituyen una persona jdca única, sino una multitud de personas jdcas, tantas como cada ente territorial o estatal quiera y pueda crear. Por esto se entiende por tanto que cada Admón territorial, aplicando la doctrina mercantilista del levantamiento del velo, es responsable de la totalidad de las organizaciones personificadas creadas por ella, de forma que se puedan dirigir contra el ente matriz las acciones de responsabilidad originadas en actuaciones de cada Ente instrumental, y los conflictos entre ambos entes por tanto se rechazan, no existen, por falta de legitimación procesal.
EP. 3 EL ÓRGANO ADMINISTRATIVO 3.1. Teoría del órgano.
3.2. Límites de la imputación al órgano administrativo.
Toda Administración Pública es un conjunto de elementos personales y materiales ordenados en una serie de unidades en virtud del principio de división de trabajo, a las que se asigna una parte del total de las competencias que corresponden a la organización en su conjunto. A estas unidades se les suele denominar: - Órgano: refiriéndose al titular o funcionario. - Oficio: refiriéndose al conjunto de medios materiales y atribuciones que la integran. A su vez, la LOFAGE define al órgano como uno de los tres elementos (junto a la unidad administrativa y al puesto de trabajo) sobre los que se encuentra la Administración General de Estado, englobando a los órganos admtvos desde 2 PUNTOS DE VISTA: A) FORMAL: Son órganos aquellos que la propia Ley califica como tales, y son: _1) Órganos superiores: Ministros y Secretarios de Estado. _2) Órganos directivos: Subsecretarios, Secretarios Generales, Secretarios Generales Técnicos, Directores Generales y Subdirectores Generales. B) MATERIAL: Son órganos las unidades administrativas de rango inferior a las anteriores, bien porque sus funciones tengan efectos jurídicos frente a terceros, bien porque su actuación tenga carácter preceptivo.
La Teoría organicista que explica los mecanismos de imputación a las AAPP, necesita un DOBLE MATIZ: 1) ACTO DE FUNCIONARIO NO IMPUTABLE A LA ADMÓN (diferencia entre faltas personales y faltas de servicio): No todos los actos de los funcionarios se imputan sin más a la Admón a la que sirven. Así es como se llega al concepto de falta personal, ya que de estas faltas no responde la Admón, sino el funcionario, y son aquellas en las que éste aparece con sus debilidades, sus pasiones, sus imprudencias, etc.; o bien aquellas en las que su error o negligencia sobrepasan el funcionamiento mediocre del servicio. Los demás supuestos se consideran faltas de servicio, que son las que se realizan en interés de la Administración que responderá por ello ante terceros, indemnizando por los daños producidos. 2) ACTO DE “NO FUNCIONARIO” IMPUTABLE A LA ADMÓN.: La Admón puede estar vinculada por personas que no ostenten, formal y legítimamente la condición de funcionarios. *3) Tercer supuesto de IMPUTACIÓN PROBLEMÁTICA: Cuando el titular del órgano ha actuado sin la debida imparcialidad al estar afectado de alguna causa de recusación o de abstención, y según la LRJAPPAC, esa sola circunstancia no es causa de nulidad de lo actuado, a EXCEPCIÓN de la invalidez en caso de Corp. Loc.
3.3. Clases de órganos.
3.4. La creación de los órganos administrativos.
Clasificación de los órganos según la Teoría organicista:
REQUISITOS PARA LA CREACIÓN DE UN ÓRGANO ADMTVO.:
A) POR EL Nº DE TITULARES:
La creación de CCAA y Provincias es competencia del Estado, y la creación de Entes Locales es competencia de la legislación de las CCAA. La creación en cada Admón territorial de órganos y unidades administrativas es competencia de cada una de éstas.
_1) O. individuales. _2) O. colegiados: Se desarrollan básicamente en la Admón consultiva y en la Admón Local. B) POR SU ESTRUCTURA: _1) O. simples. _2) O. complejos: Formados por la agrupación de órganos simples, sean estos individuales o colegiados (x ej.: un Ministerio). C) OTRAS CLASIFICACIONES: _1) O. internos y externos: Según puedan o no originar relaciones intersubjetivas en nombre de la persona jdca de la que son parte.
En cuanto a la creación de tales órganos, la LRJAPPAC establece la prohibición de la duplicidad de órganos “si no se suprime o restringe la competencia de éstos” y condiciona la creación de cualquier órgano administrativo al cumplimiento de los siguientes 3 REQUISITOS: 1) Determinación de su forma de integración en la Admón Pública de que se trata y su dependencia jerárquica. [DEPARTAMENTO EN QUE SE INTEGRA] 2) Delimitación de sus funciones y competencias. [UTILIDAD]
_2) O. representativos o no representativos: Según si sus titulares, a través de la elección de los mismos, tengan o no carácter democrático.
3) Dotación de los créditos (partida presupuestaria) necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento. [ESTUDIO ECONÓMICO]
_3) O. centrales y periféricos o locales: Según que su competencia se extienda a todo o parte del territorio nacional.
Anteriormente, ya se establecía que no se crearían órganos admtvos que supusieran una duplicación de otros ya existentes, sin que se determinase expresamente: El departamento en que se integrara, el previo estudio económico del coste de su funcionamiento, y su rendimiento o utilidad.
_4) O. con competencia general o específica: Según que las funciones que tengan atribuidas sean de uno u otro carácter. _5) O. activos. consultivos, y de control: Según desempeñen funciones de gestión (Gobierno), de simple información o consulta (Consejo de Estado) o de vigilancia de otros órganos (Tribunal de Cuentas).
+ REQUISITO PROCEDIMENTAL: Al ser necesario crear el órgano a través de Rº, en este tipo de N. es necesaria la intervención, propuesta y aprobación del Mº Hacienda y el de AAPP siempre que ello suponga un aumento del gasto público.
EP. 4 LOS ÓRGANOS COLEGIADOS 4.1. Regulación y clases de órg. colegiados
Los órganos colegiados se caracterizan porque su titularidad corresponde a un conjunto de personas físicas, de manera en que la voluntad del órgano colegiado se forma por el concurso de la voluntad de esa diversidad de miembros sin que por ello el acto del órgano deje de ser un acto simple y no complejo, que es aquel en que concurren la voluntad de diversos órganos, sean unipersonales o colegiados. DEFINICIÓN POR LA LOFAGE: Define a los órganos colegiados como “aquellos que se creen formalmente y estén integrados por tres o más personas, a los que se atribuyan funciones administrativas de decisión, propuesta, asesoramiento, seguimiento o control, y que actúen integrados en la Administración General del Estado o alguno de sus Organismos Públicos”. Su REGULACIÓN se encuentra actualmente en la LOFAGE y en la LRJAPPAC (L. 30/92), donde se establece una regulación general de los órganos colegiados, no aplicable a los órganos colegiados máximos o directivos de cada Admón, que tienen reglas propias: Ley del Gobierno [GOBIERNO], Leyes de Administración y Gobierno [CCAA]; Ley de Bases del Régimen Local [ENT LOCALES]. Se impone una TRIPLE CLASIFICACIÓN: 1) ÓC Comunes: Formados por autoridades o funcionarios de la misma Admón territorial (x ej., los Gobiernos de CCAA, de la nación...).Se insertan en la estructura jerárquica. Presidente con voto de calidad. 2) ÓC Compuestos: Formados por representantes de distintas AAPP. Se insertan en la estructura de la Admón territorialmente dominante, a veces por competencia. Presidente aquí sin voto de calidad. 3) ÓC Participados: Además de representantes de una o varias Administraciones, participan organizaciones representativas de intereses sociales, como los sindicatos. Se insertan en la Admón territorialmente dominante. Presidente aquí también sin voto de calidad.
4.2. Los miembros. Presidente, Secretario, vocales. La FUNCIÓN propia de los miembros del OC es deliberar y votar propuestas de acuerdo, [sin embargo, NO lo es representar al órgano (salvo que expresamente se le haya otorgado por una norma o acuerdo válidamente adoptado, para cada caso concreto, por el propio órgano)], dicho dcho-deber es personal e intransferible, pero la Ley, muy permisiva, regula las posibles SUPLENCIAS, admitiendo que: Sean sustituidos por los suplentes, si lo hay; cuando están formados por titulares de otros órganos, los suplentes de estos lo serán también en el OC; cuando se trate de suplencias de miembros representativos de intereses sociales o de otras AAPP, podrán sustituir a sus titulares por otros.
4.3. Convocatoria y sesiones.
Para las convocatorias cada OC establecerá lo conveniente si no está previsto por sus N. de funcionamiento, pudiendo establecerse en uno u otro lugar una 2ª convocatoria si no hubiese quórum para la primera y especificar para ésta el nº de miembros necesarios para constituir válidamente el órgano. En 1ª conv., el quórum para la validez requerirá la presencia del Presidente y Secretario y de la mitad, al menos, de los miembros, computando aquéllos a efectos de la mayoría. En 2ª conv., la ley se remite a lo que establezcan las normas de funcionamiento de OC o lo que haya decidido éste.
4.4. El acta.
Es el 2º y + importante documento (el 1º es la convocatoria) que produce el OC, ya que reflejará lo + importante de cada sesión. Redactada por el Secretario, constará de orden del día, asistentes, tiempo y lugar de celebración, puntos principales, etc. Para su validez, el OC habrá de aprobarla en esa sesión o en la siguiente. No son impugnables las actas de las sesiones de los OC porque no son actos administrativos.
Además de los dchos-deberes de deliberar y votar, también tendrán: 1) Dcho a recibir con antelación de 48 h., el orden del día de las reuniones, y la información sobre los temas que figuren en el orden del día. 2) Dcho a participar en los debates bajo la moderación del Presidente, y dcho al voto sobre las cuestiones de decisión externa, (excluidas las procedimentales, competencia del Presidente) pudiendo ser a favor o en contra, sin que quepa la abstención en funcionarios, pero sí en otro tipo de personal como repr. de sindicatos. Podrán expresar el sentido del voto y los motivos que lo justifiquen, responsabilizándose de las consecuencias derivadas de la suma de voluntades. 3) Dcho a abstenerse sólo los representantes de intereses sociales. 4) Dcho a formular “ruegos y preguntas” al término de las sesiones, debiendo estar presentes todos los miembros del OC y que la mayoría lo vote y declare como urgente.
*PRESIDENTE: Miembro y figura central de los órganos colegiados que hace posible el funcionamiento del OC. La Ley no dice cómo se nombra y cesa el Presidente. Deberá estar previsto en las normas del órgano de que se trate.// SUSTITUCIÓN: En los casos de vacante, ausencia, enfermedad u otra causa legal, será sustituido por el Vicepresidente, y en su defecto por el miembro del órgano de mayor jerarquía, antigüedad y edad (a excepción de los OC participados o compuestos, en que deberá estar regulado en cada caso o establecido por el Pleno del OC). FUNCIONES: Ostentar la representación del órgano, revisar las actas o los acuerdos, controlar las convocatorias, fijar el orden del día, moderar los debates y suspenderlos por causas justificadas, moderar los debates, dar la palabra, dirimir empates (si ostenta el voto de calidad, suspender debates para asegurar el cumplimiento de las leyes), etc. *SECRETARIO: Podrá ser miembro del propio órgano o persona al servicio de la AAPP, pero cuando no sea miembro, no le corresponden los derechos propios de intervenir ni votar.// SUSTITUCIÓN: Su designación, cese y sustitución, se realizará según lo dispuesto en las normas específicas de cada órgano y, en su defecto, por acuerdo del mismo. // FUNCIONES: Comunicar las sesiones, recibir notificaciones, rectificaciones, etc. que deba conocer el OC, así como la documentación (redactar actas, expedir certificaciones, custodiar documentos).
EP. 5 LAS BASES DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA 5.1. La competencia.
5.2. La distribución vertical de competencias: la jerarquía.
Es la medida de la capacidad jdca de cada órgano o el conjunto de funciones y potestades que el OJ le atribuye y que por ello está autorizado y obligado a ejercitar. Según la LRJAPPAC, “es irrenunciable y se ejercerá por los órganos admtvos que la tengan atribuida como propia salvo los casos de delegación, sustitución y avocación previstos en la Ley”.
5.3. Centralización y descentralización.
Técnica elemental y tradicional de distribución de las competencias, por un sistema escalonado normalmente piramidal, en que los órg. superiores mandan sobre los inferiores. Lo recoge la CE y la LRJAPPAC. Se deben dar 2 CONDICIONES: 1) Pluralidad de órganos con competencia material coincidente y escalonados en distintos niveles. 2) Garantía de prevalencia de la voluntad del órgano superior. *FACULTADES EN EL PODER JERÁRQUICO: 6
1) Poder de impulso y dirección de la actividad de los órganos Los criterios fundamentales de superiores sobre los inferiores mediante N. de carácter interno, distribución de la competencia son como instrucciones o circulares. 3: jerárquico, territorial y material, dando origen a otras competenc.: 2) Poder de inspección, de vigilancia o control, de oficio o a instancia de interesados. 1) C. jerárquica: Reparto vertical 3) Facultad de anular los actos de los inferiores a través de la de distribución de funciones y resolución de un recurso de alzada. potestades, siendo mayores las de órganos superiores. 4) Facultad disciplinaria sobre los inferiores. 2) C. territorial: Distribución 5) Posibilidad de delegar competencias sobre órganos inferiores, o horizontal entre otros órganos que al revés, avocar o resolver por ellos. del mismo nivel jerárquico en 6) Poder de resolver los conflictos de competencia entre los otras partes del territorio. órganos inferiores. 3) C. material: Reparto por fines, El órg. inferior debe: deber de respeto, obediencia y acatamiento de objetivos o funciones entre las las órdenes, o dará lugar a falta disciplinaria. administraciones y unidades orgánicas de un mismo ente, *JERARQUÍA DEBILITADA: Cuando se crean varios órg. con dando origen al reparto por vocación de neutralidad, aún siendo subordinados, con funciones ejemplo, dentro de Ministerios, consultivas o cuasi-jurisdiccionales, o actividades especializadas. entre distintas secciones. OTROS TIPOS: C. exclusiva (atribuidas a las CCAA x sus Estatutos), compartida (entre el Estado y las CCAA), abierta o indistinta (ejercicio simultáneo pero no excluyente), conjunta (procedimiento bifásico), alternativa (conjunto pero excluyente)
La falta de competencia origina un vicio del acto administrativo que produce su invalidez, y puede ser: 1) Manifiesta (o absoluta): Nulidad de pleno derecho por venir de actos dictados por órgano incompetente por razón de materia y territorio. 2) No manifiesta (o relativa): Simple anulabilidad por razón de jerarquía. Este acto anulable puede ser convalidado por un órgano superior competente, si el vicio no fuera determinante de la nulidad.
5.4. Descentralización funcional. Modo de organización interna del Estado centralizado que reconoce personalidad administrativa y financiera a un servicio o actividad pública mediante la creación de entes auxiliares, cuya finalidad es otorgar mayor libertad de gestión a los responsables públicos o admtvos. Se dan varios GRADOS de dependencia entre el matriz territorial y el personificado instrumental: Casi total identidad (el personal directivo de ambos es el mismo), relación muy estrecha (directivo del Ente personificado es nombrado y revocado por directivo del Ente territorial) o con cierta autonomía (los Directivos del instrumental se nombran electoralmente entre sus miembros).
5.5. Desconcentración. Transferencia de la titularidad de competencias por norma expresa de un órgano superior a otro inferior, sea central o periférico, dentro de un mismo ente público. Su finalidad es descongestionar el trabajo de los órganos superiores. Es irrevocable, y puede operar en cualesquiera Administraciones, tanto territoriales como institucionales, siempre que se dé una ordenación jerárquica que permita ese trasvase de competencias permanente.
*CENTRALIZACIÓN: Es la forma de organización pública en la que una sola Administración, la del Estado, asume la responsabilidad de satisfacer todas las necesidades de interés general y, consecuentemente, se atribuye todas las potestades y funciones necesarias para ello. Las divisiones del territorio no suponen la existencia de otros Entes públicos, sino que son entes periféricos de una misma Admón sujetos por jerarquía. Admite la existencia de entes locales. *DESCENTRAIZACIÓN: Surge para corregir los excesos del centralismo. En la autonomía que la descentralización supone, hay 4 ELEMENTOS: 1) El Ente territorial tiene reconocido y garantizado un ámbito de competencias propias, y no sólo frente al Estado, sino también frente a otros Entes territoriales superiores que se superponen en su territorio. 2) El Ente territorialmente descentralizado goza de personalidad jurídica independiente del Estado y de las otras colectividades territoriales.
3) Los titulares de sus órganos de gobierno son distintos e independientes, en cuanto son elegidos por los miembros de la respectiva comunidad. 4) El Estado o las colectividades locales superiores no controlan directamente la actividad de los Entes territoriales menores, siendo el único recurso acudir a la impugnación judicial de sus actos. _VENTAJAS_: De acercar los niveles de decisión a los administrados . _INCONVENIENTES_: Reduplicación de competencias, crecimiento de costes del sector público, peligro de cantonalismo y desgobierno, complejidad en tareas que se resisten a ser divididas y perjuicio para el contribuyente.
Tema 5. Los principios generales de la organización administrativa (2) EP. 1 TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS ENTRE ENTES PÚBLICOS TERRITORIALES. 1.1. Delegación intersubjetiva. Se caracteriza por el acuerdo entre un Ente territorial superior y otro inferior para el ejercicio por el inferior de alguna competencia del superior (debiendo aceptarlo el inferior, y previa consulta o informe o informe de la CCAA si se delegan servicios estatales a Municipios). La Ley de Bases del Régimen Local establece las siguientes CONDICIONES: 1) Que recaigan en materias que afecten a intereses propios de la provincia o el municipio (para mejorar la eficacia de la gestión pública y mayor participación ciudadana), determinando su alcance, contenido, condiciones y duración, control del delegante y medios (personales, materiales y económicos) que transfiera. 2) Que se ejerza con arreglo a la Ley (estatal, autonómica o de la entidad delegante). 3) Que el delegante pueda dirigir y controlar. 4) Que el órg. delegante pueda revocar la delegación, y que los actos puedan ser recurridos ante los órganos competentes de la Admón delegante.
1.3. Avoc. inters., sustitución y subrogación. *AVOCACIÓN INTERSUBJETIVA: Desapoderamiento de competencia que hace una Admón superior cuya titularidad es de uno inferior dentro de una estructura jerarquizada, y es equiparable a lo que otros llaman sustitución o subrogación, que se produjo antes de la CE de 1978. EFECTOS: Que el superior adopta la competencia asumida como propia, y contra dichos actos solo caben recursos que normalmente se admiten contra los actos del órgano avocante. Es una medida grave, y para que se produzca entre el Estado y CCAA, sería necesaria la mayoría absoluta del Senado; y del Estado o CCAA a los Entes Locales, cuando incumplan obligaciones impuestas por Ley afectando al ejercicio de competencias de la Admón del Eº o de CCAA, y cuya cobertura económica estuviere garantizada. Antes, se le concederá un plazo no inferior a un mes para subsanarlo.
EP. 2 TRANSFERENCIA INTERORGÁNICA O ENTRE LOS MISMOS ÓRGANOS DE UN ENTE PÚBLICO.
1.2. Gestión forzosa y encomienda de gestión. *GESTIÓN FORZOSA: [Gestión ordinaria] Un ente territorial inferior gestiona obligatoriamente servicios de otro superior, manteniendo el superior la titularidad de la competencia. Es obligatoria y se le impone al ente inferior, no por un acuerdo con el superior autorizado por la ley, sino por la ley misma. La consecuencia es que esto no se garantiza, ya que el Ente superior poco puede hacer para imponerla coactivamente. *ENCOMIENDA DE GESTIÓN: Atribuir a otros órganos, de la misma o distinta Admón y por razones de eficacia o falta de medios técnicos, la realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios. No supone cesión de la titularidad de la competencia cuando opera dentro de una misma Admón., siendo responsabilidad del órgano encomendante dictar actos jdcos que den soporte para ello. La encomienda de gestión puede darse también de una Admón inferior a otra superior, que actuaría de gestora material del servicio. Tiene carácter voluntario cuando la encomienda se realiza entre órganos y entidades de distintas administraciones, al exigirse la firma del correspondiente convenio (exceptuando la gestión de servicios de CCAA por las Provincias o Cabildos insulares).
2.1. Delegación interorgánica. Permite al órgano delegado ejercer por encargo competencias del delegante sin desplazamiento de la titularidad de la competencia. (ej,, desconcentración) *Características: (Según la LRJAPPAC) 4
-CARÁCTER DISPOSITIVO-
1) No precisa ya de una Ley especial que concrete la delegación. 2) Es obligatorio especificar en qué circunstancias se justifica. 3) Puede hacerse a favor de órg. NO jerárquicamente dependientes. 4) Está permitida la delegación en Entidades de Dº público vinculadas y dependientes. El inferior puede rechazar la delegación de: Materias que el superior ejerce, a su vez, por delegación; y cuando el superior trate de delegar su competencia en un asunto en que haya emitido antes un dictamen preceptivo. *Materias NO susceptibles de delegación: 4 1) Asuntos referidos a relaciones con Jefatura del Eº, Presidencia Gº, Cortes, Presidencias de Consejos de Gº de CCAA y sus Asambleas Legislativas. 2) La adopción de disposiciones de carácter general. 3) La resolución de recursos advos en los órganos que hayan dictado esos actos objeto de recurso. 4) Las atribuidas por la CE, las relativas al nombramiento y separación de altos cargos atribuidas al Consejo de Ministros, las atribuidas a los órganos colegiados del Gobierno (excepto las del Consejo de Ministros en las Comisiones Delegadas del Gobierno, que sí son delegables) y las atribuidas por ley que prohíba expresamente la delegación. *Formalidades para la validez de las delegaciones: 3 1) Publicación (en los BO respectivos y en período oficial). 2) Que las resoluciones adoptadas por delegación lo hagan constar. 3) Cuando se trate de delegac. entre OC y para su ejercicio ordinario se requiera quórum especial, deberá adoptarse respetando dicho quórum. *Consecuencias de la infracción de dichas normas: 3 1) Infracción sobre límites materiales invalidez de los actos del delegado. 2) Falta de la publicidad invalidez de la norma. 3) Falta de mención de haber sido dictado por deleg. no parece afectar. * Efectos de la delegación: El órg. delegante no podrá ejercer dicha competencia hasta que no la revoque; y se extingue por revocación en cualquier momento del órgano que lo haya conferido (debiendo acompañarse de publicidad en el correspondiente BO).
EP. 2 [...continuación...]
EP. 3 CONFLICTO DE COMPETENCIAS 3.1. Evolución del sistema de conflictos.
2.2. Delegación de firma, suplencia y encomienda de gestión interorgánica. LRJAPPAC: La encomienda de gestión, la delegación de firma y la suplencia no suponen alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso prevén. *DELEGACIÓN DE FIRMA: Es necesaria la relación de jerarquía o de dependencia para en materia de su propia competencia delegar la firma de sus resoluciones y actos advos a órganos o unidades dependientes. Sus límites materiales son los mismos que para la delegación, además de no ser posible para resoluciones de carácter sancionador (y no es necesaria publicación en el BOE).
*DEFINICIÓN: Son las discrepancias sobre la titularidad de las competencias entre los diversos poderes del Estado, entre las diversas Administraciones Públicas y entre los órg. de éstas. En el siglo XIX, los conflictos entre la Admón y los Tribunales, sólo podían plantearlos la Admón. y su finalidad era impedir la intromisión de los jueces en las competencias de ésta.
La CE de 1978 modifica el sistema establecido en 2 PUNTOS: 1) Amplía los supuestos de conflictos a los que se suscitan entre los poderes u órganos constitucionales del Estado (el Gobierno, el Congreso, el Senado y el Consejo General del Poder Judicial), teniendo como árbitro al Tribunal Constitucional.
2) Regula las cuestiones o conflictos de competencia entre la Administración y los Jueces (conflictos de jurisdicción), y dichos conflictos, los resuelve el Tribunal de Conflictos de Jurisdicción, que preside el Presidente del Tribunal Supremo, y cuya función es decir a quién corresponde la competencia (notificación que se publicará en el BOE). La tramitación * SUPLENCIA: Por motivos temporales se produce la sucesión supone un requerimiento de inhibición dirigido al órgano que conozca del asunto, transitoria de la titularidad de un órg. sin trasladar competencias. suspensión de actuaciones y audiencia de las partes. Cabe el recurso de amparo constituc. Se traslada el titular, que será nombrado por éste o por el órg, advo inmediato de quien dependa, ej: vacaciones, enfermedad.. *ENCOMIENDA DE GESTIÓN INTERORGÁNICA: MISMA DEFINCIÓN QUE EL EPÍGRAFE 1.2 DE LA HOJA ANTERIOR [“ENCOMIENDA DE GESTIÓN”].
2.3. Avocación. Es la asunción de la competencia del órgano inferior por el superior, cuando las circunstancias técnicas, económica y social, jurídica o territorial lo hagan conveniente. De esta forma se refuerza el poder político frente al funcionarial, y conlleva el riesgo de la desigualdad de trato entre los administrados. Se exige que la avocación se realice mediante acuerdo motivado que deberá ser notificado a los interesados con anterioridad a la resolución final que se dicte. Como cautela se ha impuesto para los supuestos de avocación que tengan lugar en la Admón del Estado, y como medida para evitar abusos, la obligación del órgano avocante de poner en conocimiento de su superior jerárquico la práctica de la avocación. *EFECTOS: MISMOS EFECTOS QUE LOS DE LA “AVOCACIÓN INTERSUBJETIVA” DEL EPÍGRAFE 1.3 DE LA HOJA ANTERIOR + Que sus efectos se extinguen al adoptar el órgano superior la resolución correspondiente en el expediente.
3.3. Conflictos entre órg. de una misma Admón. Son resueltos por el superior jerárquico común. En la AGE, es frecuente: 1) C. Intraminister.: Resueltos por el superior jerárquico común o por el Secretario de Eº o el Ministro. 2) C. Interministeriales: Planteados por Ministros y los resuelve el Presidente del Gobierno, previa Audiencia del Consejo de Eº.
3.2. Conflictos intersubjetivos (entre las Administraciones territoriales). A) ENTRE EL ESTADO Y UNA CCAA O VARIAS CCAA ENTRE SÍ: Con ocasión de una ley, disposición normativa o acto del Estado o CCAA, por entender que no respeta el orden de competencias establecido en la Constitución o Estatutos de autonomía. Dichos conflictos sólo pueden ser planteados por el Gobierno o los Consejos de Gobiernos de las CCAA y pueden ser de 2 TIPOS: _1) Positivo: Es cuando los contendientes pretenden ostentar la misma competencia , y se da previo requerimiento ante el órgano ejecutivo supremo del ente presuntamente invasor de la competencia para derogar la norma o que anule el acto o resolución cuestionada, y si no acaba satisfactoriamente podrá plantear conflicto ante el TC. El Gobierno dispone aquí de 2 privilegios: Que puede, sin necesidad de requerimiento previo, plantear el conflicto ante el TC y que puede solicitar la automática suspensión de la norma o acto objeto del conflicto.
_2) Negativo: Si ambos rechazan su responsabilidad sobre un determinado asunto. Lo puede plantear un particular al TC cuando un órgano de una CCAA o del Estado se declaran incompetentes para resolver por entender que la competencia corresponde a otro Ente, y tras haber agotado antes la vía administrativa.
B) EN DEFENSA DE LA AUTONOMÍA LOCAL: Cuando con ocasión de una norma o disposición con rango de Ley (del Eº o de la CCAA) se considera que lesiona la autonomía local constitucionalm. garantizada. Lo podrán plantear: Los municipios que supongan 1/7 de los existentes en el ámbito territorial de la ley y representen al menos 1/6 de la población; y las provincias que supongan la mitad de los existentes en el ámbito territorial y representan la mitad de la población. // La ley exige el informe preceptivo aunque no vinculante del Consejo de Estado u órgano consultivo de la correspondiente CCAA. // El procedimiento consta de 2 FASES: Sentencia declarativa que no anula la disposición legislativa enjuiciada; y si se considera que se ha vulnerado la autonomía local, el Pleno podrá plantear una autocuestión de inconstitucionalidad. C) ESTADO O CCAA CON LAS ENTIDADES LOCALES: Con ocasión de disposiciones o actos admtvos, dictados por aquellas, si se considera que lesionan la autonomía local. Su resolución corresponde a la Jurisdicción C-A.
D) ENTRE DIFERENTES ENTIDADES LOCALES: Se resolverán por la CCAA o por la Admón del Estado, previa audiencia de las CCAA afectadas, y cuya última posibilidad de impugnar la resolución dictada será ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
EP.4 MECANISMOS DE CONTROL
EP. 5 MECANISMOS DE RELACIÓN
4.1. La actividad de control.
5.1. Coordinación: concepto, principios y sus fórmulas.
Es la actividad que permite comprobar la adecuación de la Admón a las normas y fines establecidos en el OJ. Se han creado órg. constitucionales específicos como el Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas, pero son responsables todos los poderes del Estado. Tiene diferente incidencia según actúe sobre órg. de un mismo ente público o sobre otros no vinculados por principio de jerarquía sino por supremacía.
Es la función que pretende conjuntar diversas actividades en el logro de una misma finalidad, evitando la duplicidad de esfuerzos, la divergencia y la contradicción. Sus CARACTERÍSTICAS son: a) Para unos, es un principio de organización administrativa autónomo entre órganos no pertenecientes a una misma rama. b) Para otros no sería función específica de mando o jerarquía de las organizaciones, sino uno de los objetivos de todas las organizaciones, por creer que la coordinación es el presupuesto para el cumplimiento eficaz de los objetivos. El origen de la potestad coordinadora, en forma de jerarquía o por principio de supremacía, da lugar a 3 TÉCNICAS:
1) Coordinación interorgánica: En una misma organización debería bastar la potestad del superior, pero no pasaría de consistir en una recomendación, por ello se establecen mecanismos:
4.2. Clases de control según sus objetivos o fines.
A) TÉCNICAS ORGÁNICAS: Una de las más usadas es la creación de OC, reservándose el coordinador la presidencia (dentro de la
Existen diversos controles según su finalidad:
B) TÉCNICAS FUNCIONALES: Reuniones periódicas con los titulares de los órg. inferiores, planificación económica, etc.
1) CONTROL DE LEGALIDAD: Persigue comprobar si la Admón ajusta su actividad a las reglas imperativas del OJ, y se ejerce a través de la resolución de los recursos advos y en último lugar corresponde hacer a los Jueces en los procesos en que es parte la Admón. También es responsabilidad del órgano jerárquicamente superior.
2) Coordinación intersubjetiva (por el Estado y por las CCAA de las Entidades Locales): Al no existir jerarquía entre
2) CONTROL DE OPORTUNIDAD: Es la posibilidad de valorar y enjuiciar las diversas alternativas y soluciones que cabe adoptar dentro de la legalidad.
3) Coordinación del Estado y las CCAA: Su fin es una aplicación homogénea para garantizar la igualdad sustancial de los
3) CONTROL DE EFICACIA: Es el comportamiento de la Admón en relación de su actividad con los costes que genera y los logros obtenidos en función de los esfuerzos.
5.2. Cooperación: principios y sus fórmulas: Las AAPP se relacionan y actúan de acuerdo con:
4.3. Clases de control según sus técnicas. 1) CONTROL PREVENTIVO: A priori se ejerce sobre un proyecto de decisión, que es analizado previamente a su conversión en resolución definitiva por un órgano diverso del que ha de llevarlo a efecto, como es el caso del control que corresponde a los Interventores de Hacienda. 2) CONTROL SUCESIVO: Actúa a posteriori con un efecto disuasorio, y aunque conlleva mayor libertad, puede resultar ineficaz cuando la actividad indeseable se ha producido (x ej.: la actuación del Tribunal de Cuentas). 3) CONTROL PERMANENTE: Supone la vigilancia continua sobre un servicio. Corresponde hacerlo el superior jerárquico. 4) CONTROLES PROVOCADOS/ESPORÁDICOS: Se origina por denuncia, queja o recurso de los administrados y obliga a la Admón a realizar algún tipo de investigación.
Admón del Eº: Presidente del Gº dirige y coordina a los demás miembros del Gº; Comisiones Delegadas coordina la acción de los Ministros; Delegado del Gº coordina la Admón del Eº con la CCAA; Subdelegados de Gº en las Provincias coordinan la protección civil en provincia).
Estado, CCAA y Entidades locales, la coordinación es + difícil de establecer por la autonomía de tales entes, por lo que su FINALIDAD es, restrictivamente interpretada, la de asegurar la coherencia de actuación y respeto de competencias de otras Admón, ponderación en el ejercicio de las propias, suministro de información y asistencia que pudieran necesitar. La cooperación técnica, económica y admtva entre la Admón local y la del Estado o CCAA se desarrollará con carácter voluntario, bajo las formas previstas en leyes, y en todo caso, mediante Consorcios o convenios q suscriban. Se impondrá por ley, fijando objetivos y prioridades en la materia mediante planes sectoriales. ciudadanos, y como técnica, una STC confirma la potestad de supervisión por órganos estatales de la actuación ejecutiva de las CCAA (bien a través del Delegado del Gº o de órg. como la Alta Inspección en materia educativa).El Eº podrá formular requerimientos a CCAA.
* El principio de lealtad constitucional: Es la coordinación voluntaria desde una posición de igualdad de los diversos Entes Públicos para colaborar sin imperatividad ni coacción para su cumplimiento, y obliga a las AAPP a: a) Respetar (el ejercicio legítimo de las competencias de otras Administraciones). b) Ponderar (en el ejercicio de competencias propias, los intereses implicados). c) Facilitar información (a las otras Administraciones). d) Prestar cooperación y asistencia (a las otras Administraciones). En la ejecución de los actos administrativos, se impone deber de colaborar y auxiliarse mutuamente para aquellas ejecuciones de actos que por razones territoriales hayan de realizarse fuera de sus respectivos ámbitos de competencia. El ente del que se solicita información, se podrá negar sólo si: no está facultado jurídicamente para prestarla; si al hacerlo causara perjuicio grave a sus interesados o al cumplimiento de sus propias funciones; o cuando no tuviera medios para ello (la negativa se comunicará motivadamente a la Admón solicitante, no estableciendo la Ley consecuencias del incumplimiento, sólo quedará el recurso C-A). Las TÉCNICAS previstas para garantizar el cumplimiento de los mandatos antes indicados, son: *Órganos de cooperación: las Conferencias Sectoriales: Es un OC de cooperación que se reúne con el fin de asegurar la coherencia en la actuación de las AAPP, y en su caso, cooperación, consulta y colaboración (composición bilateral o multilateral, de ámbito general o sectorial, que examinan problemas del sector y acciones para afrontarlos). La LRJAPPAC no recoge obligatoriedad ni impone presidencia. Su régimen de acuerdo requiere unanimidad. La componen representantes del Estado y de las CCAA. * Los convenios de colaboración: Pactos bilaterales o multilaterales fruto del acuerdo de voluntades resultante de la cooperación entre dos Entes públicos (son vinculantes, limitándose a establecer pautas de orientación política sobre la actuación de cada Admón en cuestiones de interés común o fijar metodología para la colaboración). * Los planes y programas conjuntos de actuación: Aprobadas por las Conferencias Sectoriales (además de aprobar también convenios de colaboración). Son voluntarios, vinculantes y necesitan publicación oficial. La ley no dice Jurisdicción competente.
Tema 6. La Administración del Estado. EP. 1 CARACTERIZACIÓN GENERAL Y PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN La AGE es aquella parte de la Administración Pública, identificada con el poder ejecutivo, que tiene a su cargo la gestión en todo el territorio nacional de aquellas funciones y servicios fundamentales para la existencia de la comunidad nacional. Actúa bajo la dirección del gobierno y sirve con objetividad los intereses generales. Se rige por la LOFAGE y por la Ley del Gobierno 50/97, y ambas establecen: a) Bajo la Dirección del Gobierno, sirve con objetividad los intereses generales, desarrollando funciones ejecutivas de carácter administrativo. b) Está constituida por órganos jerárquicamente ordenados y tiene personalidad jdca propia. c) Se precisa que las potestades y competencias administrativas que tengan atribuidas ésta y sus Organismos públicos determinan la capacidad de obrar de una y otros. Además, las normas de éstos, extienden su competencia a todo el territorio nacional, salvo si las normas que le son de aplicación limitan una parte del mismo. La AGE actúa con pleno respeto al Principio de Legalidad, y de acuerdo con 3 PRINCIPIOS:
A) De organización: Jerarquía, descentralización funcional, desconcentración funcional y territorial, economía y suficiencia, simplicidad y proximidad a los ciudadanos, y coordinación. B ) De funcionamiento: Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados, eficiencia en la asignación y utilización de servicios públicos, responsabilidad por la gestión pública, etc. C) De servicio a los ciudadanos: Debe asegurar 2 COSAS: La efectividad de sus dchos (cuando se relacionen con la Admón), y la continua mejora (en procedimientos, servicios y prestaciones según los recursos disponibles). La LOFAGE además, define 2 CONCEPTOS BÁSICOS: * UNIDADES ADMTIVAS: Estructura primaria que comprende puestos de trabajo o plantillas vinculados funcionalmente por razón de cometidos y por una jefatura común. * ÓRGANO: Unidad admtiva dotada de una atribución de funciones que tienen efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tiene carácter preceptivo. Se trata de una semipersonalidad jurídica aunque no formalmente atribuida. Distingue entre: A) ÓRG. DE LA ADMÓN CENTRAL: Competencias todo territorio nacional. TIPOS: _1) ÓRG. SUPERIORES: Función Establecer los planes de actuación, y son: __a) Ministros: Nombrados y separados por criterios políticos sin ningún requisito de mérito o capacidad. por el Rey a propuesta del Presidente del Gobierno, __b) Secretarios de Estado: Nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente del Gº o del miembro del Gº a cuyo departamento pertenezcan. _2) ÓRG. DIRECTIVOS: Función Desarrollo y ejecución de dichos planes con responsabilidad profesional, personal y directa, y controlados por su superior y por la Ley Presupuestaria. Son nombrados por criterios de competencia profesional y experiencia, entre funcionarios de carrera del Estado, de las CCAA o de las Entidades locales, a los que se exija para su ingreso el título de doctor, licenciado o equivalente, mediante RD del Consejo de Ministros a propuesta del Ministro correspondiente; y los Subdirectores Generales serán nombrados y cesados por el Ministro o Secretario de Estado del que dependan. Lo son: __a) En la AGE: Los Subsecretarios y Secretarios Grles, Secretarios Grles Técnicos, Directores Grles y Subdirectores Grles. __b) En la organización periférica o territorial: Los Delegados del Gobierno en las CCAA, (que tendrán rango de Subsecretario) y los Subdelegados del Gobierno en las Provincias (que tendrán rango de Subdirector Gral). __c) En el exterior: Embajadores y representantes permanentes en Organizaciones Internacionales, Esta clasificación entre órg. superiores y directivos, también ha sido acogida por la Ley de Bases del Régimen Local de 1985, para los Municipios de gran población, quedando así: __Órg. Superiores: El Alcalde y los miembros de la Junta de Gobierno Local. __Órg. Directivos: Los demás Concejalía, el Secretario General del Pleno, el Interventor General, etc. _3) ÓRG. COMUNES: Función Asesoramiento, el apoyo técnico y en su caso la gestión directa en relación con las funciones de planificación, programación y de presupuestos, cooperación internacional, acción en el exterior, organización y recursos humanos, sistemas de información y comunicación, etc.
EP. 2 EL GOBIERNO Y SU PRESIDENTE 2.1. La formación del Gobierno.
El Gobierno es el órgano titular del poder ejecutivo y supremo órgano de la Admón del Estado. Se compone de un conjunto de órganos compuesto por el Presidente, el Vicepresidente o Vicepresidentes, en su caso, y de los Ministros, y que actúa colegiadamente tanto a través del Consejo de Ministros como de las Comisiones Delegadas del Gobierno. La formación del Gobierno se inicia mediante el otorgamiento de la confianza parlamentaria por el Congreso de los Diputados a un determinado candidato. Nombrado Presidente, éste propone el nombramiento de los restantes miembros del Gobierno al Rey, que es quien formalmente nombra a los Ministros, aunque sin poder decisorio ni de veto. El cese del Gobierno se produce bien tras la celebración de elecciones generales, o bien por fallecimiento, dimisión o pérdida de la confianza parlamentaria por el Presidente. El Presidente del Gº en funciones, no podrá proponer al Rey la disolución de las Cámaras, ni plantear la cuestión de confianza, ni proponer al Rey la convocatoria de un Referéndum consultivo. D) Responsabilidad penal: Exigible ante la Sala de lo Penal del TS. Si la acusación fuera por traición o por cualquier delito contra la seguridad del Eº en el ejercicio de sus funciones, podrá ser planteada por iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso, y con la aprobación de la mayoría absoluta del mismo. En ninguno de sería aplicable la prerrogativa real de gracia.
E) Incompatibilidades: No podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna.
2.2. El Presidente y sus funciones.
Figura + relevante dentro del Gobierno. A) Nombramiento: El proceso se inicia con la propuesta por el Rey de un candidato, previa consulta a los grupos políticos con representación parlamentaria. El candidato deberá exponer, ante el Congreso de los Diputados, el programa político del Gobierno que pretende formar y solicitar la confianza, la cual se entiende otorgada en 1ª votación por la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara y en 2ª votación, celebrada 48 horas después, por mayoría simple. B) Cese: Por fallecimiento o dimisión del mismo, por expiración del mandato parlamentario y por pérdida de la confianza parlamentaria. Esta se produce cuando: _1) El propio Presiente plantea ante el Congreso de los Diputados una cuestión de confianza sobre su programa o sobre una declaración de política general; la confianza se entenderá otorgada cuando vote a su favor la mayoría simple de los Diputados; si dicha mayoría simple no se alcanza, la cuestión de confianza se entenderá derrotada y el Presiente del Gobierno deberá presentar su dimisión al Rey. _2) Si prospera una moción de censura. Esta debe proponerse por la décima parte de los Diputados y habrá de incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno; tras el correspondiente debate, y si la moción de censura y el candidato propuesto obtienen la mayoría absoluta de la Cámara, el Presidente del Gobierno censurado cesará en su cargo y quedará automáticamente investido el candidato alternativo propuesto en la moción. C) Funciones: Dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión, y además: Representa al Gobierno; establece un programa político; crea, modifica y suprime por RD, los Departamentos Ministeriales, etc.
2.3. Los Vicepresidentes.
2.4. El funcionamiento del Gº.
La Ley del Gobierno determina que al Vicepresidente o Vicepresidentes, cuando existan, les corresponderán las funciones que les encomiende el Presidente, asignándoles en todo caso, la función de sustitución del mismo en los casos de vacante, ausencia o enfermedad. El Vicepresidente puede asumir la titularidad de un Departamento ministerial y ostentará, además, la condición de Ministro, pero en la práctica, actúan bien como segundos presidentes o como superministros coordinadores de determinadas áreas. Su nombramiento y separación corresponde al Rey a propuesta del Presidente del Gº.
Según la Ley del Gobierno 50/97, el funcionamiento del Gº se basa en 3 PRINC.:
Presidente y Vicepresidente cuentan con órganos de apoyo directo:
A) EL CONSEJO DE MINISTROS: Formado por Presidente, Vicepresidentes, Ministros y Secretarios de Estado si son convocados. Es la expresión máxima del Gobierno.
- Gabinete de la Presidencia del Gobierno compuesto por asesores de la máxima confianza política. - El Portavoz del Gobierno, órgano de relación con los medios de comunicación y cauce autorizado de los acuerdos del Consejo de Ministr. - Secretarías del Presidente y Vicepresidente del Gobierno. - La Secretaría General de la Presidencia del Gobierno con funciones de protocolo, seguridad, infraestructuras y seguimiento de situaciones de crisis. - La Oficina Económica del Presidente del Gobierno, competente en asuntos relacionados con la política económica.
1) P. de Dirección Presidencial: El Presidente establece las directrices políticas que deberá seguir el Gobierno y cada uno de los Departamentos.
2) P. de Colegialidad: Responsabilidad solidaria de sus miembros. 3) P. departamental: Otorga al titular de cada Departamento amplia autonomía y responsabilidad en el ámbito de su gestión. El gobierno actúa y se expresa a través de dos órganos colegiados: El Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas del Gº, a los que asisten como órganos de colaboración y apoyo, los secretarios de Eº, la Comisión Gral. de Secretarios de Eº y Subsecretarios del Gº y Gabinetes.
*FUNCIONES: Dirigir la política interior y exterior, la Admón civil y militar y la defensa del Eº, ejercer la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo a la ley. *COMPETENCIAS:Aprobar los proyectos de la ley y de Presupuestos Generales del Estado, Reales Decretos-leyes y los Reales Decretos Legislativos; acordar negociación y firma de Tratados internacionales y remitirlos a las Cortes Generales; declarar los estados de alarma y de excepción; proponer al Congreso la declaración del estado de sitio; disponer la emisión de Deuda Pública o contraer crédito; aprobar los reglamentos para el desarrollo y la ejecución de las leyes, etc. --------- CONTINÚA DETRÁS --------------
EP. 2 [...continuación...]
EP. 3 LOS MINISTROS Y LOS DEPARTAMENTOS MINISTERIALES.
... Estas funciones son delegables en las Comisiones Delegadas del Gº (salvo las atribuidas directamente por la CE, las relativas al nombramiento y separación de los altos cargos o atribuidas al Consejo de Ministros, o las atribuidas a los órganos colegiados del Gº, ni tampoco las atribuidas por una ley que prohíba expresamente la delegación).
Bajo la autoridad del Gobierno, la AGE se organiza en Ministerios, [que son organizac. con responsabilidad sobre grandes áreas de acción política y gestión admtva], en los que se integran diversos órganos directivos, a su vez especializados en la gestión administrativa sectorial: Las Direcciones Generales.
El Gobierno en funciones tiene reducidos sus poderes a facilitar el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo. Por ello deberá limitar su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa, así lo justifique, cualesquiera otras medidas. En ningún caso podrá:
Lo normal es que al frente de cada Ministerio esté un Ministro, pero se admite la figura de los Ministros sin cartera, a los que se les atribuirá la responsabilidad de determinadas funciones gubernamentales, pero sin departamento ministerial propio.
- Aprobar el proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado. - Presentar proyectos de ley al congreso de los diputados. Las reuniones del Consejo de Ministros son secretas, actúa como Secretario el Ministro de la Presidencia y pueden asistir a ellas, además del Presidente y los Ministros, los Secretarios de Estado. El Presidente preside e impone el orden del día, y en el Acta de dichas reuniones que podrán tener carácter decisorio o deliberante, figurarán exclusivamente las circunstancias relativas al tiempo y lugar de su celebración, la relación de asistentes, los acuerdos adoptados y los informes presentados. Al Ministro disconforme, sólo le queda dimitir. Cabe la posibilidad de que asista el Rey, pero esto no supone diferencia alguna entre éstas y las sesiones ordinarias. B) LAS COMISIONES DELEGADAS DEL GOBIERNO: Configuradas como Consejos de Ministros reducidos. Tienen naturaleza desconcentrada y se rigen por las mismas normas que el Consejo de Ministros (un RD las configuró para crisis, asuntos económicos, investigación científica, desarrollo e investigación tecnológica, política autonómica y para la Junta de Defensa Nacional). Tienen 3 FUNCIONES: _1) F. COORDINADORA: Tendrán que examinar cuestiones generales que tengan relación con varios Departamentos Ministeriales que integren la Comisión.
La determinación del número, la denominación y el ámbito de competencia respectivo de los Ministerios y las Secretarías de Estado se establece mediante RD del Presidente del Gobierno. Conforme a la más reciente regulación, los Departamentos ministeriales son: Presidencia, Economía y Hacienda, Política Territorial, Asuntos exteriores y Cooperación, Justicia, Defensa, Interior, Fomento, Educación, Trabajo e Inmigración, Industria,, Turismo y Comercio, Medio Ambiente, Medio Rural y Marino, Cultura , Sanidad y Política Social, Vivienda e Igualdad. Los Ministerios cuentan con una Subsecretaría y dependiendo de ella, una Secretaría General Técnica para la gestión de los servicios comunes. La estructura operativa de la organización ministerial es:
- Direcciones Generales: De existencia necesaria en todos los Mos. Son titulares de los órg. directivos encargados de la gestión de una o varias áreas funcionales homogéneas del Ministerio. Se dividen en: - Subdirecciones Generales: Bajo orden de Directores Generales.
_2) F. DE PREPARACIÓN DE LAS TARES DEL Gº: Estudio de asuntos que exijan la elaboración de una propuesta conjunta de varios Ministerios, previa a su resolución por Consejo de Ministros.
- Secretarías de Estado: Su creación no es obligatoria.
_3) F. DESCONCENTRADORA: Resolver asuntos que, afectando a varios Ministerios, no requieran elevarse al Consejo de Ministros, así como cualquier otra función atribuida por el OJ o les delegue el Consejo de Ministros.
Las Subsecretarías, las Secretarías Generales, las Secretarías Generales Técnicas, las Direcciones Generales y las Subdirecciones Generales se crean, modifican y suprimen por Real Decreto del Consejo de Ministros, a iniciativa del Ministro interesado y a propuesta del Ministro de AA PP. Los órganos de nivel inferior a Subdirección General se crean, modifican y suprimen por orden del Ministro respectivo, previa aprobación del Ministro de AA PP, y las unidades que no tengan la consideración de órg. se crean, modifican y suprimen a través de las relaciones de puestos de trabajo.
*CREACIÓN, MODIFICACIÓN Y EXTINCIÓN: Acordada por el Consejo de Ministros mediante RD a propuesta del Presidente del Gº que especificará el miembro que asume la presidencia, los miembros que la integran, las funciones que se le atribuyen y el miembro al que le corresponde la Secretaría. C) ÓRGANOS DE APOYO: Se compone de 4 CLASES: a) Secretarios de Estado: Órganos superiores de la AGE, responsables de la ejecución de la acción del Gº en un sector específico, que podrá ostentar por delegación la representación de Ministerios. b) Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios: Sus reuniones tienen carácter preparatorio de las sesiones del Consejo, nunca podrán tomar decisiones o acuerdos por delegación c) Secretario del Gobierno: Velar por la correcta y fiel publicación de las disposiciones y N. emanadas del Gº que deban insertarse en el BOE, archivo y custodia de las convocatorias, orden del día y actas, etc. d) Gabinetes: Realizan tareas de confianza y asesoramiento.
- Secretarías Generales: Pueden crearse excepcionalmente.
El mando superior del Ministerio corresponde a los Ministros, que son jefes superiores del Departamento y superiores jerárquicos directos de los Secretarios de Estado. Sobre la gestión de los medios, la Ley atribuye a los Ministros la competencia para administrar los créditos de su Ministerio, reconocer las obligaciones económicas, etc.
EP. 4 SECRETARÍAS Y SECRETARIOS DE ESTADO Es el órgano intermedio entre el Ministro y el Subsecretario. Como aquellos, los Secretarios de Estado pueden asistir, con voz pero sin voto a las reuniones del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas, para informar cuando sean convocados. Tienen la consideración de altos cargos y su nombramiento es libre en cuanto personal de confianza política. Se encargan de dirigir y coordinar un sector determinado del total de competencias y servicios de un Ministerio, lo que permite unificar en un mando común áreas de competencias homogéneas dentro de los Departamentos con competencias múltiples (por ejemplo, el de Economía y Hacienda), y que hubieran precisado de otro modo su elevación a rango ministerial. Podríamos decir que son ministros de segunda fila. Los Secretarios de Estado dirigen y coordinan las Direcciones Generales situadas bajo su dependencia y responden ante el Ministro de la ejecución de los objetivos fijados para la Secretaría de Estado, correspondiéndoles, entre otras, las siguientes funciones: Ejercer las competencias sobre el sector de actividad administrativa asignado que les atribuya la norma de creación del órgano o que les delegue el Ministro; Nombrar y separar a los subdirectores generales de la Secretaría de Estado; Mantener relaciones con los órganos de las CCAA competentes por razón de la materia; Ejercer las competencias atribuidas al Ministro en materia de ejecución presupuestaria, con los límites que, en su caso, se establezcan por aquel; Celebrar los contratos relativos a asuntos de su Secretaría de Estado, y los convenios no reservados al Ministro del que dependan o al Consejo de ministros; Resolver los recursos que se interpongan contra las resoluciones de los órganos directivos que dependan directamente de la Secretaría de Estado, así como los conflictos de atribuciones que se susciten entre dichos órganos.
EP. 5 SUBSECRETARIOS Y SECRETARIOS GENERALES. A) SUBSECRETARIO: Se le encomienda la firma, por orden del Ministro, de las comunicaciones preparatorias de la instrucción de expedientes y la notificación a los interesados de las resoluciones definitivas. Después esta figura evolucionará hasta convertirse en la 2ª autoridad del Ministerio, un 2º jefe a cargo del cual está: *FUNCIONES: Ostentan la representación ordinaria del Ministerio, la jefatura de personal, la disciplina funcionarial, el asesoramiento jdco, el control, la inspección de los servicios y la logística del Ministerio, apoyan a los órganos superiores en la planificación, asisten al ministro en el control de la eficacia, determinan actuaciones para mejorar los sistemas de planificación, proponen medidas de organización y dirigen el funcionamiento de los servicios comunes, a través de órdenes de servicio, etc. Una novedad de la última regulación, es que el nombramiento de los Subsecretarios, que corresponde al Consejo de Ministros a propuesta del titular del Ministerio, debe efectuarse con arreglo a criterios de competencia profesional y experiencia, y recaer en funcionarios de carrera del Estado, de las CCAA o de las entidades locales a los que se exija para su ingreso el título de Doctor, Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente. B) SECRETARIOS GENERALES: Se admite con carácter excepcional si así lo prevén las normas que regulan la estructura de un Ministerio.
*SEMEJANZAS: - Se asemeja al del Subsecretario en cuanto a la asimilación de categoría y requisitos de nombramiento, si bien no se exige que ostente la condición de funcionario. - Se asemeja a la del Secretario de Estado, en cuanto ejerce las competencias propias de éste sobre un sector de la actividad administrativa determinado.
EP. 6 DIRECCIONES GENERALES Y SECRETARÍAS GENERALES TÉCNICAS 6.1. Directores y Subdirectores Generales. A) DIRECTORES GENERALES: Titular de los órganos directivos encargados de la gestión de una o varias áreas funcionalmente homogéneas del Ministerio. Les corresponde proponer los proyectos de su Dirección General para alcanzar los objetivos establecidos por el Ministro, dirigir su ejecución y controlar su adecuado cumplimiento, ejercer las competencias atribuidas a la Dirección General y las que le sean desconcentradas o delegadas, proponer, al Ministro la resolución que estime procedente sobre los asuntos que afectan al órgano directivo e impulsar y supervisar las actividades que forman parte de la gestión ordinaria del órgano directivo y velar por el buen funcionamientote los órganos y unidades dependientes y del personal integrado en los mismo. Son nombrados y separados por RD del Consejo de Ministros, a propuesta del titular del Departamento de acuerdo con los criterios de competencia profesional y entre funcionarios de carrera del Estado, de las CCAA o de las Entidades locales, a los que se exige para su ingreso el titulo de doctor, licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente, salvo que el RD de estructura del Departamento permita que su titular no sea funcionario. B) SUBDIRECTORES GENERALES: Responsables inmediatos de la ejecución de aquellos proyectos, objetivos o actividades que les sean asignados, así como de la gestión ordinaria de los asuntos de la competencia de la Subdirección General. Son nombrados y cesados por el Ministro o el Secretario de Estado del que dependan, y serán funcionarios de carrera de la AAPP con el título exigido y de acuerdo a los criterios de capacidad y experiencia profesional adecuados exigidos en la legislación.
6.2. Secretaría General Técnica. Nacieron como órganos de estudio y planificación al servicio de todos los órganos del Departamento, y ahora se han colocado bajo la inmediata dependencia del Subsecretario, para desarrollar competencias sobre servicios comunes que se organizan y funcionan en cada Departamento. *FUNCIONES: Les corresponde a los servicios comunes el asesoramiento, funciones de planificación, programación y presupuestos, cooperación internacional, acción en el exterior, etc. El RD de estructura de cada Departamento especificará las competencias sobre servicios comunes que se atribuyen a los Secretarios Generales Técnicos, que comprenderán las relativas a producción normativa, asistencia jurídica y publicaciones. Tienen a todos los efectos la categoría de Director General. Son nombrados y separados por RD del Consejo de Ministros a propuesta del titular del Ministerio entre funcionarios de carrera de Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades locales.
EP. 7 LA ADMINISTRACIÓN PERIFÉRICA DEL ESTADO
EP. 8 LA ADMINISTRACIÓN EXTERIOR DEL ESTADO La LOFAGE distingue:
7.1. Concepto y evolución jurídico histórica.
Para que la acción política y administrativa del Estado llegue a todo el territorio nacional, junto a las organizaciones administrativas centrales son precisos otros órganos de competencia limitada a una parte de aquél y jerárquicamente subordinados a los órganos centrales, formando parte de lo que se llama la Administración periférica del Estado. A este efecto el territorio nacional se divide en circunscripciones de extensión variable, en donde los órganos periféricos estatales establecen su sede. La más importante división territorial ha sido, sin duda, la Provincial. Sus orígenes se remontan a la Constitución de Cádiz, aunque la división no se dará efectivamente hasta 1833,en que por RD se dividió España en 49 provincias. Sobre las Provincias y con ese ámbito competencial se establecieron los más importantes órganos estatales periféricos: el Gobernador Civil y las Delegaciones de los Ministerios. La CE de 1978 con la creación de las CCAA y la proclamación de la autonomía municipal introduce cambios:
7.2. Delegaciones del Estado ( del Gº) en las CCAA.
7.3. Subdelegados del Gobierno.
Se sitúa en la Admón periférica del Estado en un nivel superior al provincial, y su OBJETIVO es dirigir y coordinar la Admón civil del Estado en el ámbito de la CCAA y coordinarse con la Admón autonómica. A la cabeza se sitúa el Delegado del Gobierno, configurado como una especie de “supergobernador”. La LOFAGE dice: Que ostenta la representación del Gº en la CCAA, ejerciendo la dirección y la supervisión de todos los servicios de la AGE y sus organismo públicos. *FUNCIONES: [Directivas y coordinadoras] Proteger el libre ejercicio de los dchos y libertades públicas y garantizar la seguridad ciudadana, y cualquiera otras que le sean desconcentradas o delegadas (coordinación y cooperación con la AGE y sus Organismos públicos con la CCAA y Entidades Locales). Los Delegados dependen del Presidente del Gº, dictándoles también instrucciones para la coordinación el Ministro de AAPP y el Ministro del Interior. Son nombrados y separados por RD del Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente del Gº. Tendrán su sede en la localidad donde radique el Consejo de Gobierno de la CCAA. En caso de ausencia, enfermedad, el Delegado será suplido por el Subdelegado del Gobierno de la provincia donde aquel tenga su sede, salvo que designe a otro. Nombra a los Subdelegados del Gobierno en las provincias y coordina su actividad como superior jerárquico. Para las FUNCIONES DIRECTIVAS y COORDINADORAS se crea en cada CCAA pluriprovincial una COMISIÓN TERRITORIAL, presidida por el Delegado + por los Subdelegados de las Provincias.
Tras la actual CE, la LOFAGE convirtió al Delegado del Gº en figura principal de coordinación entre Estado y CCAA en territorio de aquella, y cambió a los Gobernadores Civiles por simples Subdelegados del Gº en las Provincias. Los Subdelegados son pues, los segundos en el escalón orgánico de la coordinación general de la Admón periférica, tras el Delegado del Gº, al que están subordinados. Es nombrado por el Delegado del Gº, y sus FUNCIONES + importantes,
(a escala provincial de las del Delegado del Gº en la CCAA) son Dirigir los servicios territoriales de la AGE, colaboración con otros órganos autonómicos y locales, y en las provincias en las que no radique la sede de las Delegaciones del Gº, le corresponde realizar funciones de proteger el ejercicio de los dchos y libertades, garantizando la seguridad ciudadana y dirigiendo las FF y CC de Seguridad del Estado en la provincia. El Subdelegado del Gobierno NO es un órgano de implantación general, pues en las CCAA UNIPROVINCIALES no existe y sus funciones son ejercidas por el Delegado del Gobierno. En las CCAA PLURIPROVINCIALES, el Subdelegado del Gobierno tiene su sede en la capital de la provincia y extiende su competencia al territorio de ésta. En territorio INSULAR, existirá un Director Insular de la AGE, nombrado por el Delegado del Gº y con idénticas funciones a las del Subdelegado en su territorio.
- Con el Estado de las Autonomías se crea por la CE la figura del Delegado del Gobierno en las CCAA, para dirigir la Admón del Estado en la CCAA y coordinarla, con la Administración propia de la Comunidad. - Algunas Delegaciones Ministeriales y otros organismos estatales han sido traspasados en todo o en parte a las CCAA, creándose así en las provincias una Admón periférica autonómica en paralelo con la estatal integrada ahora por el Subdelegado del Gobierno y por lo que queda de las Delegaciones Provinciales de los Ministerios después de los traspasos. - Por último un entendimiento radical del principio de la autonomía municipal ha llevado a suprimir el carácter de representante del Estado que el Alcalde ostentaba en el Municipio.
1) Misiones Diplomáticas: Representan al Reino de España ante los Estados con los que tiene establecidas relaciones diplomáticas. 2) Misiones Diplomáticas Especiales: Representan sólo temporalmente para un determinado cometido. 3) Representaciones o Misiones Diplomáticas Permanentes: Representan a España ante una Organización internacionacional. 4) Delegaciones: Representan al Reino de España en un órgano de una Organización internacional o en una Conferencia de Estados convocada por una Organización internacional o bajo sus auspicios. 5) Oficinas Consulares: Con funciones de gestión operativa, son los órganos encargados de las funciones admtvas y notariales. Además, pueden coexistir otras Instituciones y Organismos públicos de la AGE en el exterior siempre que cuenten con autorización expresa del Consejo de Ministros, previo informe favorable del Ministro de Asuntos Exteriores.
Tanto los Embajadores como los Representantes Permanentes ante Organizaciones internacionales son las verdaderas cabezas de fila de esta Admón (además de representar, dirigen la AGE en el exterior, y colaboran en la política exterior del Estado bajo el Ministerio de Exterior; y coordinan a actividad de la AGE en el exterior).
Tema 7. Las Comunidades Autónomas. EP.1 EL ESTADO AUTONÓMICO (EL MODELO AUTONÓMICO DE ESTADO)
EP. 2 LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS
1.2. Las diferencias con el sistema federal. Las notas diferenciales del Estado de las Autonomías con los modelos de Estado federal y regional son: En el Estado autonómico existe un ordenamiento constitucional y un único poder constituyente, pero una pluralidad de fuentes legislativas. En un sistema federal, el momento del inicio de la vida de los estados es simultáneo con el nacimiento de la federación y no es imaginable la posibilidad que consagró nuestra CE de distintas vías y momentos de acceso a la autonomía. Otro dato diferenciador es que tras la CE, en el caso de las Provincias una vez ingresadas dentro de una CCAA, se convierte en una situación irreversible, no pudiéndose siquiera constituir como CCAA uniprovincial más adelante. Así, los CRITERIOS del reparto de competencias entre Estado y CCAA o regiones se reflejarán en gran parte en el contenido de su correspondiente EEAA.
1.1. El modelo de Estado en la CE de 1978. La CE de 1978 supone la instauración de las libertades y la instauración de un régimen democrático en que la soberanía se traslada desde la Jefatura del Estado a unas Cortes integradas por representantes del pueblo, para corregir el excesivo centralismo francés del s. XIX. Está inspirada en un principio de Autonomía territorial, creando nuevas colectividades territoriales (CCAA) y Entes Locales (provincias y municipios), que plantean la diferenciación entre nuestro Estado Autonómico y el federal o regional, y es que la diferencia es que la CE del Estado Autonómico no enumera las CCAA que lo componen, ni establece un reparto igualitario, ni se constituyen todas las CCAA al mismo tiempo, ni las Provincias.
1.3. El proceso autonómico. - VÍAS DE ACCESO DE LAS CCAA A LA AUTONOMÍA A) LA FASE PREAUTONÓMICA: Comenzó antes de la promulgación de la CE con la Generalitat de Cataluña, régimen que se aplicó a casi todo el territorio, y consistente en la creación de: Un órgano colegiado, denominado Junta, Consejo o Diputación, que asumía los máximos poderes; otro unipersonal, el Presidente, nombrado por el OC; y otro órgano colegiado a modo de Gobierno, siendo las competencias de las preautonomías modestas, con funciones ejecutivas y reglamentarias, articuladas a través de COMISIONES MIXTAS.
B) LAS VÍAS DE ACCESO Y LAS CLASES DE CCAA: 2 CLASES DE ACCESO PARA 2 TIPOS DE AUTONOMÍA: Son 17 CCAA. _1) Autonomía Plena: - 3 PROCEDIMIENTOS - [Hay 6 de Autonomía Plena] __1.- CCAA que durante la vigencia de la CE de 1931, habían refrendado su EEAA: Por acuerdo de su órgano preautonómico superior, redacción de su Estatuto por una asamblea de sus parlamentarios, acuerdo del Proyecto, referéndum del Cuerpo Electoral y ratificación de las Cortes, para las históricas: CATALUÑA, GALICIA y PAÍS VASCO. __2.- Régimen especial del art. 151 CE: Para acceder a la autonomía la iniciativa corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente y a las 3/4 partes de los municipios, cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla y dicha iniciativa debería ser ratificada mediante referéndum por voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia. Ej: ANDALUCÍA.
__3.- Proceso mixto de la autonomía gradual complementado por LO: Que extenderían a niveles plenos las competencias que corresponderían seguir en el procedimiento gradual regulado, sin esperar los 5 años previstos. Ej: VALENCIA y CANARIAS. _2) Autonomía Gradual: [Hay 11 de Autonomía Gradual] Permite alcanzar, transcurridos cinco años, la autonomía plena si se sigue la regulación que hace el art. 143.2 CE (se prescinde en todo caso de la consulta popular) constituyéndose la mayoría de las CCAA por este procedimiento. Estas CCAA estaban en principio + limitadas, pero a la práctica han acabado autoatribuyéndose casi plenas comp. * PARTICULARIDADES: De todos los procesos expuestos se liberó la Comunidad Autónoma Navarra que no acogiéndose al régimen estatutario, conserva aún el “Amejoramiento del Fuero”. C) LA IGUALACIÓN DE LAS COMPETENCIAS: La igualación de las competencias de las CCAA de autonomía gradual con las de autonomía plena se ha llevado a cabo por la LO 9/92, apoyada en el art. 150 CE, por la que se transfiere a las CCAA de autonomía gradual las competencias de titularidad estatal que permiten su igualación con las CC.AA. de competencia plena.
Debido a la complejidad de la distribución de competencias, el legislador se ha visto obligado a intervenir mediante LO de Armonización del Proceso Autonómico [LOAPA], así como el TC. El error pues de la CE fue no establecer las competencias del Estado, las de las CCAA y las compartidas, no siguiendo así el modelo de Estado federales ni regionales, con listas competenciales, sino “cartas competenciales” dispersas, que son los EEAA: A) Las competencias del art. 148 CE: Enumera las competencias que podrán ser asumidas por las CCAA en sus EEAA. Para las CCAA de autonomía plena suponen un “mínimun” superable, para las de autonomía gradual, un “máximum” mejorable a través de la reforma de sus EEAA 5 años después de su aprobación. B) Las competencias del art. 149 CE: Enumera 32 materias sobre las que el Estado tiene competencia exclusiva, y otras en las que no existe dicha exclusividad, sino un sistema de coparticipación entre Estado y CCAA. C) Las cláusulas complementarias: Reglas que tratan de cerrar el sistema competencial para evitar que queden competencias mostrencas: Las materias no atribuidas por la CE al Estado, podrán asumirlas las CCAA en sus EEAA; y las no asumidas por los EEAA podrán serlo por el Estado; en caso de conflicto, prevalecen las del Estado sobre las de la CCAA; y el dcho estatal será en todo caso supletorio del dcho autonómico. Además, el art. 150 CE establece 2 fórmulas extra estatutarias de ampliación de las competencias auton: Con una LEY-MARCO, que controlará competencias legislativas estatales que pueden ser atribuías a todas o alguna CCAA; o una LO, mediante la que el Estado podrá transferir o delegar materias de titularidad estatal. D) MATERIAS Y FUNCIONES: Función ejecutiva y reglamentaria de las CCAA y competencias legislativas con Asamblea Legislativa acorde con EEAA, que admitirá o no poder dictar Decr. Legislativos pero NUNCA Decret-Leyes.
1.4. Hacia el modelo confederal: las reformas estatutarias de 2007. Tras el proceso de igualación de competencias de las CCAA, el Estado de las Autonomías adquirió un aspecto federal que pudo pasar a ser definitivo. Sin embargo, un pacto entre PSOE y nacionalistas catalanes, llevó a un proceso de reforma del Estatuto de Cataluña, que siguieron otras CCAA. Así que si el TC no lo remedia, el modelo de estado federal al que se había llegado dará paso a un confuso y asimétrico modelo confederal.
EP. 3 LOS LÍMITES DEL MODELO AUTONÓMICO Y SU CONTROL 3.1. Los límites de la autonomía.
3.2. El control.
1) Principio de Unidad: Basado en la indisoluble unidad de nación. 2) Principio de Solidaridad: Obligación del Estado de garantizar el equilibrio económico en todo el territorio. Justifica la existencia y reparto del fondo de compensación interterritorial.
3) Principio de Igualdad o Autonomía: Orientado a corregir desigualdades en decisiones autonómicas, en base al criterio de “razonabilidad”, según el TC.
4)) Principio de Libertad de circulación de personas y bienes: Concreción del Principio de igualdad, que consiguió liquidar las aduanas interiores.
5) Limitaciones a la capacidad negocial de las CCAA: Se prohíbe su federación, pero pueden celebrar Convenios (los de gestión o prestación de servicios se remite a sus EEAA y para los restantes se exige autorización de las Cortes Generales del Estado).
6) Limitaciones sobre la función legislativa de las CCAA: En leyes de armonización del art. 150 CE, aún estando dicha competencia atribuida a la CCAA.
EP. 4 LA ORGANIZACIÓN DE LAS CCAA
3.3. Efectos: Senado y organización judicial.
A) El Senado: Cámara de representación territorial con 4 Senadores por provincia, 2 por las poblaciones de Ceuta y Melilla, 1 senador más para cada una de las Comunidades Autónomas constituidas y otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio. Autorizan los convenios sobre las CCAA y el reparto de Fondos de Compensación Territorial. Tiene como función relevante, aunque excepcional, la de adoptar las medidas necesarias para obligar a las CCAA al cumplimiento forzoso de sus obligaciones o para proteger el interés general vulnerado por aquellas.
B) La organización judicial: Se dispuso la creación de los Tribunales Superiores de Justicia, para sustituir a las antiguas Audiencias Territoriales, y con el fin de culminar la organización judicial en territorio autonómico.
4.1. Asamblea legislativa o Parlamento. La organización institucional autonómica, se basa en una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal, por representación proporcional; un Consejo de Gobierno, con funciones ejecutivas y administrativas y un Presidente elegido por la Asamblea de entre sus miembros y nombrado por el Rey. El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente responsables ante la Asamblea. Es claro que el conjunto del sistema responde al modelo de Gobierno parlamentario. Según la mayoría de EEAA, el régimen de este organismo supremo de la CCAA, tiene las siguientes reglas: Todos los Parlamentos están constituidos por una sola Cámara, integrada por un nº de miembros muy variable. Son elegidos conforme a la Legislación general electoral; la circunscripción electoral es la provincia, salvo en las CCAA uniprovinciales, en que lo es el partido judicial; sufragio a partir de 18 años, etc.
A) CLASES: _1) Por el TC: Constitucionalidad de disposiciones con rango de Ley y disposiciones y resoluciones de órganos del Gobierno.
4.2. Gobierno ejecutivo autonómico.
C) CONTROL POR EL TRIBUNAL DE CUENTAS: Las CCAA en sus EEAA podrán crear instituciones similares a éste, pero no excluyen o reducen la función del Tribunal de Cuentas estatal, sino que se superponen a él y actúan en paralelo, pero nunca por relación de jerarquía. Además, tiene jurisdicción exclusiva para declarar la responsabilidad contable de los que manejan fondos públicos.
A) Presidente: Máximo representante de la CCAA, que ostenta la representación ordinario de Estado, y es nombrado y cesado por la Asamblea Legislativa (Parlamento) de la CCAA. Le corresponde: Nombrar y cesar a los miembros del Consejo de Gobierno y dirigir y coordinar las actuaciones del Consejo y la dirección política superior de la CCAA. Este cargo es incompatible con cualquier otra función pública o privada. En cuanto a dchos, a algunos, como los vascos, se les reconoce pensión vitalicia tras el cese.
D) EL DEFENSOR DEL PUEBLO: Alto comisionado de las Cortes Generales para la defensa de los derechos comprendidos en el Título I, y podrán supervisar la actividad de la Admón dando cuenta a las Cortes Generales, de oficio o a instancia de parte. Las CCAA en sus EEAA podrán contemplar órganos similares, que colaborarán con el Defensor del Pueblo estatal, aunque no se recogen las consecuencias en caso de negativa a la colaboración.
B) Consejo de Gobierno: Equiparable a las funciones del Consejo de Ministros del Estado, pero en la CCAA (como por ej.: la iniciativa legislativa)
E) CONTROL GOBIERNO-SENADO: Previo requerimiento al Presidente de CCAA, y en caso de no atender, con aprobación de la mayoría del Senado, adoptarán las medidas necesarias para obligar a CCA al cumplimiento forzoso de obligaciones.
Para el correcto control y coordinación entre Gobierno y CCAA, fue necesario crear un órgano, la Comisión de seguimiento de las CCAA, suscritas al Ministerio de AAPP, siendo el Delegado del Gobierno máximo responsable de esta función.
_2) Por el Gobierno: Previo dictamen del Consejo Estado para el control del ejercicio de funciones delegadas. _3) Por la Jurisdicción C-A: Para normas reglamentarias y resoluciones de la Admón autonómica. _4) Por el Tribunal del Cuentas: Control económico y contable de responsabilidad sobre fondos públicos. _5) Gobierno y Senado: En los casos + graves de incumplimiento o de riesgo para el interés general de España.
B) CONTROL POR EL TC: Constitucionalidad de disposiciones con rango de Ley e inferior, y disposiciones y resoluciones concretas, y éstas últimas, también pueden impugnarse ante la Jurisd. C-A (duplicidad impugnativa injustificable). Resuelven normas de conflictos constitucionales de competencias.
F) DELEGADO DEL GOBIERNO: El Gobierno y en su caso, las Cortes Grles, podrán recabar información mediante éste acerca del ejercicio de las competencias propias de las CCAA (a través del Presidente de la CCAA) y éstas del Estado (a través del Consejo del Gobierno de la CCAA y a través de éste, a su Asamblea Legislativa), como un deber recíproco de información.
Tema 8. El Municipio. Estructura y organización. EP. 1 NIVELES DE LA ADMÓN TERRITORIAL, TIPOLOGÍA DE ENTIDADES LOCALES Y LEGISLACIÓN APLICABLE
EP. 3 EL MUNICIPIO. CONCEPTO Y NATURALEZA.
La CE de 1978 ha sumando a los niveles de Administración territorial (estatal, provincial y municipal) el de las CCAA, con la posibilidad de que éstas puedan crear varios niveles dentro: 1) ÁMBITO TERRITORIAL SUPERIOR AL MUNICIPIO: Como las comarcas.
EP. 4 ELEMENTOS DEL MUNICIPIO
4.1. El término municipal y sus alteraciones.
-TERRITORIO-
* DEFINICIÓN MUNICIPIO de la LBRL: “Territorio en el que el Ayuntamiento ejerce sus competencias” y “cada Municipio pertenece a una sola Provincia”. La LBRL sólo contempla cambios puntuales a través de limitada técnica de alteración de términos municipales, en las siguientes CONDICIONES (y respetando siempre los límites provinciales): 1) Fusión de los municipios limítrofes a fin de constituir uno nuevo.
2) ÁMBITO TERRITORIAL INFERIOR AL MUNICIPIO: Otros inframunicipales, como la parroquia.
2) Segregación de parte del territorio de 1 o varios Municipios para constituir otro independiente o para agregarlo a otro limítrofe.
Por tanto, hay que distinguir, de acuerdo con la LBRL de 1985:
3) Incorporación de 1 o + municipios a otros limítrofes, con la desaparición de los primeros.
- Las Entidades locales de régimen común o de carácter imperativo: Municipio, provincia e isla.
La línea legislativa de la actual LBRL disminuye las garantías con que se regula la supresión o creación de municipios nuevos, dejando de exigir el acuerdo favorable con quórum especial de los Municipios afectados que se exigía en la LBRL de 1955. En resumen, la CE y LBRL remiten a las leyes autonómica la regulación de la alteración de los términos municipales. Para dicha alteración, deben cumplir 1 CONDICIÓN SUSTANCIAL y 3 REQUISITOS FORMALES:
-Las Entidades locales de niveles facultativos de administración territorial: Que pueden establecer las CCAA de manera voluntaria y no imperativa Áreas metropolitanas y mancomunidades de municipios. La CE de 1978, además de proclamar la autonomía local, distribuyó las competencias entre el Estado (asignándole el dictado de las normas bases básicas del régimen local) y las CCAA (a las que le asigna su desarrollo). No obstante esta normativa complementaria de leyes básicas, es únicamente supletoria de las leyes de régimen local de las CCAA. La CE considera al municipio como “una de las entidades en que se organiza territorialmente el Estado”, garantizando también su “autonomía y personalidad jdca plena”, pero no lo define.
Pero la LBRL sí define a los Municipios como: “Entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses correspondientes”. Así, cualquier reforma en su estructura se convierte en un atentado al orden preestablecido por su propia naturaleza, dando lugar a la imposibilidad de cualquier intento de reestructuración de la Admón Local que por exigencia de mayor dimensión territorial o demográfica para favorecer servicios públicos más rentables, intentara ampliar o reducir el ámbito municipal.
* CONDICIÓN SUSTANCIAL: Acreditar que se cuenta con los recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales sin que disminuya la calidad de los servicios prestados. * REQUISITOS FORMALES: _1) Audiencia de los municipios interesados. _2) Dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo autonómico equivalente. _3) Ponerlo en conocimiento de la AGE.
4.2. La población municipal.
-POBLACIÓN-
* DEFINICIÓN POBLACIÓN de la LBRC: “Conjunto de personas inscritas en el Padrón municipal”, determinando además dicha Ley la obligación de todo español o extranjero que viva en territorio español de estar empadronado en el municipio en que resida habitualmente, y si residiera en varios, en aquél donde resida durante + tiempo. La consecuencia de no hacerlo, no tiene + sanción que privarse quien no lo haga del dcho de sufragio activo y pasivo. La condición de vecino se adquiere en el momento de realizar la inscripción en el padrón, sin + requisito para el alta que presentar el certificado de baja en el Padrón del municipio de residencia anterior. La inscripción de los extranjeros en el padrón municipal no constituirá prueba de su residencia legal en España. El PADRÓN pues, es un registro admtvo donde constan los vecinos del municipio, y las inscripciones del mismo constituyen prueba no sólo de la residencia en el municipio sino también del domicilio habitual en el mismo. Otro canal de participación son las asociaciones de vecinos para la defensa de las de los intereses generales o sectoriales de los vecinos. La LBRL otorga a los vecinos algunos dchos: Dcho de sufragio activo y pasivo; participar en la gestión municipal; iniciativa legislativa; utilizar los servicios públicos municipales y acceder a los aprovechamientos comunales; ser informados de los expedientes municipales; pedir la consulta popular, etc.
EP. 4 [...continuación...]
4.3. El Gº y la admón municipal (régimen vigente completo).
-ADMÓN-
La LBRL establece que “el Gobierno y la Administración municipal, salvo en aquellos municipios que funcionen en régimen de Concejo Abierto, corresponden al Ayuntamiento, integrado por el Alcalde y los Concejales”. Los Concejales son elegidos por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, y el Alcalde es elegido por los Concejales o por los vecinos. Hay unos órganos menores que sirven de apoyo a los Alcaldes o de enlace entre estos y el Pleno del Ayuntamiento y son los Tenientes de Alcalde, la Junta de Gobierno Local y otros órganos de colaboración y control en que habrán de estar representados todos los grupos políticos. En la actualidad hay 3 SISTEMAS DE GOBIERNO LOCAL: el común, el de los municipios de gran población y el de los pequeños municipios.
A) NUEVA ESTRCUTURA POR NIVELES: Contando que estas reformas no han afectado al Consejo Abierto, (Municipios de escasa población), los sistemas de Gº Local son 3: _1) La organización de los Municipios de RÉGIMEN COMÚN:
-ORGANIZACIÓN=PLANTA ORGÁNICA-
__1) EL ALCALDE, LOS TENIENTES DE ALCALDE Y EL PLENO, así como la COMISIÓN ESPECIAL DE CUENTAS [Estas son obligatorias, las demás (de abajo), potestativas] __2) LA JUNTA DE GOBIERNO LOCAL, que se constituye en los municipios de más de 5000 habitantes y que está integrada por el Alcalde y un nº de Concejales no superior al tercio del nº legal de los mismos. También en los de menos de 5000 habitantes si así lo establece su reglamento. __3) LAS COMISIONES INFORMATIVAS, que son órganos para el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos al Pleno, órganos para el seguimiento de la gestión del Alcalde, la Junta de Gobierno Local y los Concejales que ostenten Delegaciones. __4) LA COMISIÓN ESPECIAL DE CUENTAS, integradas por Concejales de todos los partidos políticos con representación en el Ayuntamiento que deberá existir en todos los Ayuntamientos (similar al Tribunal de Cuentas nacional o autonómico). [Obligatoria] __5) LA COMISIÓN ESPECIAL DE SUGERENCIAS Y RECLAMACIONES: Sólo existirá cuando el Pleno así lo acuerde, por el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de sus miembros, o porque se establezca en su Reglamento. Las CCAA y también los municipios, en sus reglamentos orgánicos, podrán establecer una organización municipal complementaria. _2) La organización de los Municipios de GRAN POBLACIÓN: Son los de más de 250.00 habitantes; los de capitales de provincia cuya población sea superior a 175.000 habitantes; capitales autonómicas o sedes de las instituciones autonómicas; y los municipios cuya población supere los 75.000 habitantes, que presenten circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales y así lo decidan a iniciativa las Asambleas Legislativas de los respectivos Ayuntamientos, a excepción de Barcelona: __1) EL PLENO, formado por el Alcalde y los Concejales, un Secretario General y Comisiones. __2) EL ALCALDE Y LOS TENIENTES DE ALCALDE, que le sustituirán, por el orden de su nombramiento, en los casos de vacante, ausencia o enfermedad. __3) LA JUNTA DE GOBIERNO LOCAL, órgano bajo la presidencia del Alcalde, que colabora de forma colegiada en la función de dirección política que a éste corresponde y ejerce las funciones ejecutivas y administrativas. Tiene una composición y funciones distintas de la de los Municipios de régimen común, pues se puede componer de Concejales y también especialmente, de particulares. __4) EL CONSEJO SOCIAL DE LA CIUDAD, integrado por representantes de organizaciones económicas, sociales y de vecinos más representativas. __5) LA COMISIÓN DE SUGERENCIAS Y RECLAMACIONES, subespecie de Defensor del Pueblo, pero en versión órgano colegiado, que podrá supervisar la actividad de la Admón Municipal. __6) DISTRITOS: Deberán crease distritos como divisiones territoriales propias precedidas por un Concejal para impulsar la participación ciudadana. La presidencia de un distrito corresponderá a un concejal. Son estructuras orgánicas de gestión desconcentrada (esto es, sin personalidad jdca propia). __7) ASESORÍA JDCA PARA ASISTENCIA LEGAL del Alcalde, la Junta de Gobierno Local y órganos directivos (comprende asesoramiento jurídico y representación y defensa en juicio del Ayuntamiento).Su titular será nombrado entre personas que ostenten el título de licenciado en Derecho y ostenten la condición de funcionario local con habilitación de carácter nacional o bien funcionario de carrera del Estado. __8) UN ÓRGANO COLEGIADO PARA LA RESOLUCIÓN DE RECLAMACIONES ECONÓMICO-ADTVAS.
EP. 4 [...continuación...] _3) La organización de los Pequeños Municipios: Municipios con menos de 100 habitantes. Estos municipios se rigen por el sistema de concejo abierto y en él se atribuyen el Gobierno y la Admón Municipal al Alcalde y a una Asamblea Vecinal de la que forman parte todos los electores, ajustando su funcionamiento a los usos, costumbres y tradiciones locales y, en su defecto, a lo establecido con carácter general en la LBRL y en las leyes de las CCAA sobre régimen local. También se aplicará el consejo abierto a los municipios con un singular régimen de gobierno, o a los que lo soliciten.
B) EL PLENO DEL AYUNTAMIENTO: Órgano supremo municipal, por elección popular de todos sus miembros, Alcalde y Concejales, tanto en el régimen común como en el de gran pobl. El nº de Concejales va en función a la población de residentes: hasta 250 habitantes=5 ; entre 50.001 y 100.000=25; y de 100.001 en adelante=1 concejal más por c/100.000 residentes o fracción, y 1 más si fuera impar.
* COMPETENCIAS RÉGIMEN COMÚN: __1) NORMATIVAS: Aprueba el Reglamento Orgánico del Ayuntamiento, las Ordenanzas Municipales y los Planes de Urbanismo en su fase inicial. __2) FISCALIZADORAS O DE CONTROL SOBRE LOS RESTANTES ÓRG. MUNICIPALES: A través de la aprobación de presupuestos y cuentas, moción de censura y de confianza del Alcalde, planteada esta última por este. __3) ORGANIZATIVAS: Participación en organizaciones supramunicipales, gestión y personal. __4) FINANCIERAS: Determinación y gestión de Tributos municipales. __5) CUASI-JURISDICCIONALES: Plantear conflicto de competencias a otras Admones. En cuanto a las COMPETENCIAS DE MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIÓN, el Alcalde puede delegar la Presidencia en cualquier Concejal, suprimir las funciones administrativas o ejecutivas del Pleno, y puede delegar funciones resolutorias en las Comisiones. C) EL EJECUTIVO MUNICIPAL: EL ALCALDE, NATURALEZA, ELECCIÓN, FUNCIONES Y COMPETENCIAS: [Integrado por el Alcalde y por la Junta de Gobierno] _1) Naturaleza, elección y cese: Puede ser elegido x los Concejales en mayoría absoluta (opción por la que opta la vigente Ley Electoral) o directamente por los vecinos. La duración del cargo es de 4 años. En su cese, se admite la moción de censura (a propuesta de al menos un tercio de los Concejales) y la cuestión de confianza. _2) Funciones y competencias: Preside el Gobierno y la Admón municipal, con voto de calidad; es Jefe del Ejecutivo o Gobierno Municipal; se encarga de gestiones económicas de personal; es el órgano sancionador del Ayuntamiento, etc. D) LA JUNTA DE Gº LOCAL: Esta comparte, al servicio del Alcalde, el ejecutivo local y tiene distinta composición y funciones en los municipios de régimen común y de gran población: _1) En Mun. de Rég. Común: Alcalde y un nº concejales inferior a 1/3. Carece de competencias propias, y asiste al Alcalde, sin perjuicio de delegaciones especiales para cometidos específicos a favor de cualquier concejal, aunque no perteneciera a la Junta. _2) En Mun. de Gran Pobl.: Las peculiaridades son el secreto de sus deliberaciones, que todos sus miembros podrán asistir a sesiones del Pleno, y podrán ser nombrados particulares.
EP. 5 INFRA Y SUPRAMUNICIPALIDAD 5.1. Entidades locales menores.
5.3. La comarca. Es una
Entes locales de ámbito inferior a los municipios que se constituyen sobre núcleos de población separados, con personalidad jdca independiente de la del Municipio. Su regulación dependerá de las leyes autonómicas, que establecen que la constitución de nuevas entidades locales requiere: Petición escrita por la mayoría de los vecinos; información pública vecinal; informe del Ayuntamiento; y resolución definitiva por el Consejo de Gobierno de la CCAA. Dicha entidad habrá de contar además con un órgano unipersonal ejecutivo y un órgano colegiado de control.
agrupación de Municipios cuyas características, geográficas o humanas, determinan la existencia de intereses comunes que precisan la gestión propia o la prestación de servicios (x ej., las reivindicaciones nacionalistas). Cuando la comarca agrupe Municipios de + de 1 provincia, será necesario el informe favorable de la Diputaciones Provinciales de tales Municipios. Es una organización supramunicipal e infraprovincial.
5.2. Mancomunidades, consorcios. * MANCOMUNIDAD: Asociación de municipios para la ejecución en común de obras y servicios, como respuesta a la insuficiencia poblacional o territorial de pequeños Municipios para paliar la falta de recursos para afrontar obras o prestar servicios. Es un Ente Local especializado sin la presencia de particulares (a diferencia de los Consorcios), con personalidad jdca propia. Tiene carácter voluntario. Su creación exige voto favorable de la mayoría absoluta del Pleno de los Ayuntamientos interesados, Sus ESTATUTOS reflejarán: Municipios que la integran, lugar donde radican sus órganos de Gº y Admón, nº y forma de elección de representantes de los Ayuntamientos que integrarán dichos órganos, fines, recursos económicos, plazos de vigencia, procedimiento para modificar sus estatutos y causas de disolución. Su límite competencial es la imposibilidad de que pueda asumir la totalidad de las competencias asignadas a los respectivos Municipios. * CONSORCIO: Organización que pueden constituir las autoridades locales con otras AAPP para fines de interés común, o con Entidades privadas sin ánimo de lucro que persiguen fines de interés público (con particulares).
5.4. Las áreas metropolitanas. La LBRL la define como EE LL integradas por los municipios de grandes aglomeraciones urbanas con vinculaciones económicas y sociales que hacen necesaria una planificación conjunta y coordinación de determinados servicios y obras. Se crearán mediante ley de la CCAA, y previa audiencia de la AGE, Ayuntamientos y Diputaciones afectadas. Dicha ley garantizará la participación de todos los Municipios en las tomas de decisiones y la justa distribución de cargas.
* COMPETENCIAS DE LA JUNTA DE GOBIERNO: a) La aprobación de proyectos de ordenanzas y de los Reglamentos, del proyecto del Presupuesto y de instrumentos de ordenación urbanística. b) Otorga licencias, contrataciones y concesiones. c) Autoriza y dispone gastos en materia de su competencia. d) Nombra y cesa titulares de órganos directivos de la Admón municipal. e) Gestiona su personal. f) Potestad sancionadora municipal.
Tema 10. Competencias y régimen de las Corporaciones locales. EP. 1 LA AUTONOMÍA MUNICIPAL 1.1. Antecedentes. La autonomía de los Entes Locales no se puede confundir con independencia o con soberanía, ya que en cada territorio y población también tienen competencias y responsabilidades el Estado y demás órganos territoriales superiores.
1.2. Regulación tras la Constitución de 1978 y regulación en la LBRL de 1985. A) Regulación tras la CE de 1978: La CE de 1978 se ha limitado a establecer que los municipios, como los entes territoriales, gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, ya que la CE no estableció una tabla de competencias locales, sino que todas las competencias públicas las repartió entre el Estado y las CCAA. Así, la LBRL de 1985 intenta asegurar una cuota de participación competencial en las competencias atribuidas a órganos superiores, pero salvo rara excepción, son raras las materias que son atribuidas en exclusiva a estos entes, de ahí que el ámbito competencial se haya de ver equilibrado mediante 3 FACTORES: La necesidad de la garantía suficiente de la autonomía local; la armonización de esa garantía con la distribución territorial de la disposición legislativa; y la imposibilidad de las competencias locales en todos y cada uno de los sectores de intervención de la Admón Local, desde la LBRL. Como afirma el TC, la delimitación de competencias deberá completarse con las competencias que las leyes sectoriales reserven a los Municipios, y en su caso a las provincias.
B) Regulación de las competencias en la LBRL: La vigente LBRL establece la legitimación o capacidad del Municipio para promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal. Así, se establecen 2 TIPOS DE COMPETENCIA: _1) COMPETENCIAS DE PARTICIPACIÓN: En los términos de la legislación del Estado y de las CCAA, que serán: seguridad en los lugares públicos, programación de la enseñanza, tráfico, protección civil, incendios, urbanismo, patrimonio históricoartístico, medio ambiente, abastos, ferias, defensa de usuarios y consumidores, etc. _2) COMPETENCIAS OBLIGATORIAS MÍNIMAS; En todos los Municipios [alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, etc.]; con + de 5000 h. [parque público, biblioteca pública, mercado, etc.]; con + de 20000 h. [protección civil, instalaciones deportivas de uso público, etc.]; y con + de 50000 h. [transporte colectivo urbano y protección del medio ambiente] Las anteriores competencias son dispensables por las CCAA, y las Diputaciones Provinciales ayudarán a estos municipios para dicha prestación mínima. Además, los Municipios tb pueden desarrollar actividades complementarias propias de otras AAPP (de educación, cultura, etc)
1.3. La garantía constitucional de la autonomía de los entes locales y su defensa ante el TC. Por LO se ha determinado que puedan ser objeto de impugnación ante el TC, por parte de los Entes Locales, aquellas leyes del Estado o de las CCAA que pudieran no resultar respetuosas con dicha autonomía. Están legitimados a plantearlo: 1) Las Provincias y Municipios que sean únicos destinatarios de la correspondiente Ley. 2) Si la ley no es particular, sino general: 1/7 del nº de Municipios a que afecte (que representen al menos 1/6 de la población oficial del ámbito territorial afectado) o la mitad de las provincias (siempre que representen la mitad de ésta). Luego el Tribunal podrá acordar la inadmisión de recurso por falta de legitimación u otros requisitos, o admisión a trámite, dando cuenta a los órganos legislativos y ejecutivos de la CCAA y a los mismos del Estado. La posterior Sentencia declarará si existe o no vulneración de la autonomía local constitucionalmente garantizada.
EP. 2 LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES: RÉGIMEN DE LAS COMPETENCIAS PROPIAS Y DELEGADAS * COMPETENCIAS PROPIAS: Se ejercen con autonomía , sin sujeción a controles ni tutelas y bajo la propia responsabilidad, atendiendo a la coordinación con las demás AAPP. Cuando coopera con administraciones superiores en convenios, mantiene sus poderes decisorios, pero se pierde cuando se le somete a técnicas más imperativas como la planificación sectorial.
* COMPETENCIAS PARTICIPADAS: Se da entre las administraciones superiores y la local, y la LBRL autoriza a resolver mediante procedimientos conjuntos en los que sólo uno de los Entes territoriales ostenta la potestad decisoria final, dando participación a los Entes interesados mediante informes, propuestas, etc. * COMPETENCIAS POR DELEGACIÓN: Técnica poco utilizada y condicionada a que mejore la eficacia de la gestión pública y se alcance una mayor participación ciudadana. Se ejercerán en los términos del instrumento de delegación que puede prever fórmulas de dirección y control de oportunidad por el delegante.
La disposición o el acuerdo de delegación debe determinar el alcance, contenido, condiciones y duración de ésta, así como el control que se reserve la Administración delegante y los medios personales, materiales y económicos que ésta le transfiera, y ad+: 1) La efectividad de la delegación requerirá su aceptación por el Municipio y la previa consulta e informe de la CCAA salvo que por ley se imponga obligatoriamente (que pudiera significar muy una inconstitucionalidad por vulneración de la autonomía local). 2) La Administración delegante podrá dirigir y controlar el ejercicio de los servicios delegados, emanar instrucciones técnicas de carácter general, recabar información sobre la gestión municipal, y formular los requerimientos para subsanar las deficiencias. En caso de incumplimiento o negativa a cualquiera de estas medidas, la Administración delegante podrá revocar la delegación o ejecutar por sí misma la competencia delegada. 3) Los actos del Municipio se ajustarán a la legislación del Estado, CCAA o reglamentación de la Entidad local delegante y podrán ser recurridas ante los órganos competentes de éste.
EP. 4 EL CONTROL SOBRE LOS ENTES LOCALES
EP. 5 EL STATUS DE LOS MIEMBROS DE LAS CORPORACIONES LOCALES
4.1. El control del Estado liberal sobre los entes locales.
4.2. La tutela municipal por el TC y la judicialización de las relaciones de control y tutela.
En el Estado liberal y centralista, que llega hasta la CE de 1978, las relaciones de las Entidades locales con el Estado se expresan en la regla de una efectiva subordinación de aquéllas a éste, manifestándose así la superioridad de la Admón como garante de la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley y los servicios públicos, asumiendo el papel de defensora de los dchos ciudadanos contra los eventuales excesos de los poderes locales. A este propósito sirvió la doble condición del Alcalde: en el Jefe de la Admón Municipal y representante del Estado en el término municipal, lo que justificó su nombramiento por el Estado.
* La tutela municipal por el TC: La CE de 1978 supuso una condena de las técnicas de tutela, que por Sentencia del TC declaró contrarias a la autonomía local, anulando buena parte de la regulación de la Ley de Régimen Local de 1955, concretando así sus CRITERIOS:
En el nivel provincial, la Presidencia de la Diputación se atribuyó al Gobernador civil, completando los poderes de tutela sobre el gobierno local. Así, el control de la legalidad y oportunidad de la actividad de los Entes locales se ejercía a través de la llamada trilogía de las formas de tutela:
La Ley de Bases de 1985 pretende que los miembros de la Corporaciones Locales se profesionalicen, por lo que establece 2 MEDIDAS:
1) Es inconstitucional la potestad de suspender o destituir de sus cargos a los Presidentes y miembros de las Corporaciones Locales en caso de mala conducta, así como por motivos graves de orden público, dado el carácter representativo de los mismos.
1) Acceso de los vecinos a los cargos locales mediante la reserva de sus puestos de trabajo en el sector público o privado: Para ello, se establece la situación de “servicios especiales”.
2) Es incompatible con la autonomía local sustraer la potestad del Municipio de aprobación de presupuestos, sin embargo es constitucional la posibilidad de limitar sus obligaciones (se entiende, por ley general).
2) Retribuirlos: Aquí las REGLAS BÁSICAS son 3:
3) Es inconstitucional que en las materias no confiadas a la exclusiva competencia de los Municipios y Provincias, estos actuaran bajo la dirección administrativa del Ministerio del Interior.
- Las retribuciones serán por el ejercicio de sus cargos cuando los desempeñen con dedicación exclusiva, siendo incompatible con otra retribución con cargo a los presupuestos públicos.
4) Es constitucional la suspensión provisional por el Gobernador Civil (hoy Subdelegado de Gobierno) de las ordenanzas y reglamentos locales incursas en infracción legal, por tratarse de un control de legalidad de alcance limitado, ya que la suspensión tiene carácter provisional hasta que decida la Jurisdicción C-A. * La judicialización de las relaciones de control y tutela:
1) La tutela de anulación: Tenía el previo efecto suspensivo del acto o actividad controlada.
La LBRL de 1985 tiene en cuenta la dura condena por el TC de los controles y tutelas sobre las Entidades locales. Así, la LBRL impone a los Entes Locales 2 CONDICIONES:
2) La sustitución: Permitía al Estado reemplazar la actividad ejecutiva de los Entes Locales por la suya propia si éstos se negaban o retrasaban en el cumplimiento de sus obligaciones legales.
- La obligación de remitir a la Admón del Estado y de las CCAA copia de los actos y acuerdos.
3) La tutela de aprobación: Suponía que en ciertas materias, las autoridades locales no podían actuar solas, sino con el visto bueno de la autoridad estatal, práctica que fue muy útil en el control de la actividad económica de los Entes Locales, cuyos presupuestos, nombramientos de funcionarios, etc., se fiscalizaba a través de la exigencia de su aprobación por el Estado.
La ley además contempla 2 SUPUESTOS de control gubernativo directo:
- Facultad de la Admón del Estado y de la CCAA para solicitar ampliación de información sobre la actividad municipal.
1) Disolución de los órganos de las corporaciones locales: sólo en el caso de gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga el incumplimiento de obligaciones constitucionales. Facultad atribuida al Consejo de Ministros, a iniciativa propia y con conocimiento del Consejo de Gobierno de la CCAA. 2) Sustitución de la actividad del Ente Local por la Admón del Estado o las CCAA: en el caso de que la Entidad Local incumpliere con las obligaciones que tiene por la Ley, y que afectase al ejercicio de competencias de la Admón. del Estado o de la CCAA.
- Podrán recibir indemnizaciones en la cuantía y condiciones que establezca el Pleno de la Corporación. - Los miembros de las Corporaciones sujetos al Estatuto de los Trabajadores tendrán dcho a obtener en la empresa el tiempo indispensable para asistir a los órganos o delegaciones de que formen parte. Para asegurar la ética y la imparcialidad en el comportamiento de los miembros de las Corp. locales se crea en cada Corporación un Registro de Intereses.
Además, se da el CONTROL DE LEGALIDAD ante la Jurisd. C-A:
1) Si el acto infringe el OJ. 2) Si menoscaba las competencias del Estado o de las CCAA. 3) Que atente gravemente al interés general de España.
EP. 6 RÉGIMEN DE FUNCIONAMIENTO DE LAS CORPORACIONES LOCALES 6.1. Sesiones. Las sesiones que celebran los órganos colegiados de las Entidades Locales (el Pleno, Comisión de Gobierno y órganos eventuales que puedan crearse) pueden ser de 2 CLASES: 1) Ordinarias: Su periodicidad depende de la importancia del Municipio. En los Ayuntamientos de Municipios y Diputaciones Provinciales de más de 20.000 habitantes, mínimo cada mes; cada 2 mesen en los de entre 5.001 y 20.000 habitantes; y cada 3 meses en los municipios de hasta 5.000 habitantes. 2) Extraordinarias: Cuando así lo decida el Presidente o lo solicite la cuarta parte del Pleno, sin que en ningún caso pueda solicitar un concejal más de tres anualmente. * La convocatoria debe hacerse con al menos dos días de antelación, salvo las extraordinarias que lo hayan sido con carácter urgente. * Orden del día: Fijado por el Alcalde y sólo asuntos previamente sometidos a la Comisión informativa que corresponda, salvo urgente y ratificado por el Pleno. Nulos los acuerdos adoptados en sesiones extraordinarias no comprendidos en el orden del día. * Debates: Serán ordenados por el Alcalde, quien concederá/retirará la palabra, moderará los turnos y cerrará los debates. * Votación: Cuando finaliza el debate del asunto. El voto de los Concejales es personal e indelegable.
6.2. Grupos políticos.
6.3. Régimen de acuerdos, de actos y de ordenanzas.
Los miembros de las Corporaciones locales se constituirán en grupos políticos, en la forma y con los derechos y obligaciones que se establezcan con excepción de aquellos que no se integren en el grupo político que constituya la formación electoral por la que fueron elegidos o que abandonen su grupo de procedencia, que tendrán la consideración de miembros no adscritos.
* Constitución: El Pleno se constituye validamente con 1/3 de los miembros (no menos de tres), durante toda la sesión, siendo necesario la asistencia del Presidente y del Secretario, o sustitutos.
El Pleno de la Corporación, con cargo a los presupuestos anuales, podrá asignar a los grupos políticos una dotación económica que deberá contar con un componente fijo, idéntico para todos los grupos, y otro variable, en función del número de miembros de cada uno de ellos. Los derechos económicos y políticos de los miembros no adscritos no podrán ser superiores a los que les hubiesen correspondido de permanecer en el grupo de procedencia.
2) Delimitación de territorio municipal, alteración del nombre...
* Acuerdos: La adopción de acuerdos se produce por votación ordinaria, salvo que el pleno acuerde lo contrario (nominal), normalmente por mayoría simple de los presentes. En algunos casos se requiere 2/3 partes de los miembros de hecho y/o mayoría absoluta de los legales. * Voto: Si, no, abstención (si se ausenta iniciada la deliberación, equivale a abstención). Voto de calidad del Presidente, si hay empate y persiste tras segunda votación. * Mayoría absoluta: Se requiere cuando así lo disponga la ley y cuando se trata de asuntos territoriales como: 1) Creación y supresión de Municipios, entidades locales menores y alteración de términos municipales.
3) Aprobación/modificación del reglamento orgánico. 4) Creación, modificación, disolución de mancomunidades. 5) Transferencias de funciones o actividades a otras AAPP. 6) Cesión del aprovechamiento de los bienes comunales, etc. * El Secretario extenderá acta de cada sesión. * Publicación: Se publican o notifican los acuerdos que adopten las corporaciones locales, y las ordenanzas se publicarán en el boletín oficial de la provincia. Los ciudadanos tienen derecho a obtener copias y consultar archivos y registros. Aprobación de ordenanzas Las ordenanzas son verdaderos reglamentos, normas jurídicas y fuentes del derecho. Se aprueban por el Pleno, tras una tramitación de información pública y audiencia de interesados, termina con la resolución de éstas y la aprobación por el Pleno.
6.4. Impugnación de actos, acuerdos y ejercicio de acciones. Las reglas tradicionales y comunes a las restantes AAPP (inmediata ejecutividad de actos y acuerdos, revisión de oficio de los actos, responsabilidad por daños a particulares en sus bienes o dchos y recursos) son aplicables a los actos y actividad de las Corporaciones locales.
La LBRL las completa, como lo relativo a definir las resoluciones que ponen fin a la vía administrativa para su ulterior impugnación C-A, como: 1) Resoluciones del Pleno, Alcaldes o Presidente y las Juntas de Gobierno, salvo en los casos excepcionales. 2) Las autoridades y órganos inferiores en los casos que resuelvan por delegación del Alcalde, Presidente o de otro órgano cuyas resoluciones pongan fin a la vía administrativa. 3) Cualquier autoridad u órganos cuando así lo establezca una disposición legal. * Legitimación procesal: Además de personas legitimadas en el régimen general, podrán impugnar los actos y acuerdos: El Estado y las CCAA; miembros de la Corporación que hubieran votado en contra de tales actos y acuerdos (supone una excepción al principio de que las minorías deben acatar los acuerdos de las mayorías); y acción pública por terceros (en favor de los vecinos).
Tema 11. La Administración Institucional. EP. 2 LOS ORGANISMOS PÚBLICOS ESTATALES DEFINICIÓN DE ORGANISMO PÚBLICO ESTATAL según la LOFAGE: “Los creados bajo la dependencia o vinculación de la Administración General del Estado, para la realización de cualquiera de las actividades de ejecución o gestión, tanto administrativa, de fomento o prestación, como de contenido económico, cuyas características justifiquen su organización y desarrollo en régimen de descentralización funcional “. Estos organismos públicos estatales se clasifican en 2: 1) Organismos Públicos Autónomos: Con funciones en su mayor parte administrativas, y sometidos al Dcho Público. 2) Entidades Públicas Empresariales: Con funciones de prestación de servicios o producción de bienes susceptibles de contraprestación económica, y sometidos por lo general al Dcho Privado, aunque s eles puede aplicar el Dcho Público para determinados aspectos de sus potestades públicas y funcionamiento. Fuera de esta tipología general, quedan los Entes apátridas, sometidos a régimen aparte. A estos 2 TIPOS, hay que sumar otros 3: La sociedad mercantil estatal (de dcho privado en su mayoría), las fundaciones públicas y las agencias estatales.
2.1. Régimen general (de los organismos públicos estatales). * CREACIÓN: El régimen de la creación de los OP se hará por Ley, que establecerá: - El tipo de Organismo público.
- Ministerio u organismo de adscripción.
- Fines generales.
- Recursos económicos.
- Peculiaridades de su régimen de personal, de contratación, patrimonial, fiscal y cualesquiera otras que exijan normas con rango de Ley. * LOS ESTATUTOS: Norma institucional de organización y funcionamiento se aprueban por Real Decreto a iniciativa del titular del Mº de adscripción y a propuesta de los Ministros de AAPP, Economía y Hacienda. En ellos se reflejará: - Los órganos de dirección del Organismo.
- Funciones y competencias.
- Potestades administrativas.
- Patrimonio, recursos financieros y humanos y contratación.
- Régimen presupuestario, económico-financiero, de intervención, control financiero y contabilidad, que será en todo caso lo establecido en la Ley General presupuestaria. - Facultad de creación o participación en sociedades mercantiles para consecución fines asignados. * DEPENDENCIA MINISTARIAL: Los organismos autónomos dependen de un Ministerio, o de un órgano de este al que le corresponde la dirección estratégica, la evaluación y el control de los resultados de su actividad. Las Entidades públicas empresariales pueden depender, además de un Ministerio, de un Organismo Autónomo. * PERSONALIDAD JDCA DIFERENCIADA: Ya que ostentan legitimación procesal activa y pasiva para estar en toda clase de procesos y ejercer todo tipo de acciones como las restantes personas jdcas, incluso la interposición de recursos de amparo, pero esa legitimación no es suficiente para justificar un enfrentamiento procesal con la propia Admón del ente matriz que lo crea, por lo que no es admisible que se puedan impugnar los actos del Mº al que está adscrito. * NOMBRAMIENTO Y CESA DE LOS ÓRGANOS DIRECTIVOS: La Ley de Entidades Estatales Autónomas prevé que los presidentes, directores, consejeros, vocales y persona directivo fueran designados y separados libremente de acuerdo con sus respectivas normas fundacionales, pero dada la imprecisión de criterios se impuso la regla de que los Presidentes y Vocales de los Organismos autónomos habían de ser los respectivos Ministros y otros altos cargos del Departamento al que figuraban adscritos. * RÉGIMEN JDCO DE LOS ACTOS: Los actos emanados de los máximos órganos de dirección de los OOPP adscritos a la AGE, ponen fin a la vía administrativa, salvo que por Ley se establezca otra cosa. * MODIFICACIÓN O REFUNDICIÓN: Será por Ley cuando suponga la alteración de sus fines generales o de las peculiaridades relativas a los recursos económicos, al régimen de personal, de contratación, patrimonial, fiscal y cualesquiera otras que exijan normas con rango de ley. En los demás casos las modificaciones y refundidos se hará por Real Decreto. * EXTINCIÓN: Se produce por determinarlo una Ley, por RD acordado en Consejo de Ministros, por el transcurso de tiempo, cumplimiento total de sus fines, o cuando sean asumidos por la AGE o por la CCAA. * RELATIVA AUTONOMÍA PATRIMONIAL: Además de su patrimonio propio, podrán tener bienes y dchos adscritos, para su administración, de la AGE. La des-adscripción procederá por incumplimiento del fin o por innecesariedad de los bienes, correspondiendo al Organismo público ejercer acciones para la correcta administración y defensa de dichos bienes. Respecto de su patrimonio propio, podrán adquirir a título oneroso o gratuito, poseer, arrendar bienes y derechos de cualquier clase, incorporándose al Patrimonio del Estado los bienes que resulten innecesarios para el cumplimiento de sus fines.
EP. 2 [...continuación...]
2.2. Organismos autónomos.
2.3. Entidades públicas empresariales.
2.4. Agencias estatales.
* DEFINICIÓN DE ORGANISMOS AUTÓNOMO SEGÚN LA LOFAGE: “Son aquellos que se rigen por el dcho admtvo y a los que se les encomienda, en régimen de descentralización funcional y en ejecución de programas específicos de la actividad de un Ministerio, la realización de actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos”.
Las entidades públicas empresariales son las sucesoras de las Entidades de Dcho público con personalidad jdca que por Ley se ajustaban al OJ privado.
El propósito final de las Agencias Estatales es que estas no sean un tipo de organismo público sino la fórmula organizativa a la que tiendan los organismos autónomos y entidades públicas empresariales.
* Diferencia con las Entidades públicas empresariales: Que los OOAA dependen económicamente de los presupuestos estatales, sin admitir contrapartidas económicas. * Similitudes con la Admón Ministerial: 1) Funcionalmente, no se diferencian de los órg. ordinarios de la Admón ministerial.
* DEFINICIÓN DE ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES SEGÚN LA LOFAGE: “Organismos públicos a los que se encomienda la realización de actividades prestaciones, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación y que se rigen x el Dcho privado, excepto en la formación de la voluntad de sus órg., en el ejercicio de las potestades administrativas y en aquellos otras aspectos previstos en la Ley, en sus Estatutos o en la Ley Gral Presupuestaria”. * Mezcla del Régimen Jdco de los Organismos Autónomos y las Sociedades estatales: Ya que se les aplica un régimen jdco mixto (públ. y priv.)
2) También tienen en común con estos el régimen de nombramiento de sus órg. de Gobierno, de libre designación para superiores y directivos (estos últimos deberán ser funcionarios de carrera de nivel superior).
* Diferencia con los Organismos Autón.:
3) Igual régimen jdco de los actos, sometidos ambos a la LRJAPPAC, si bien en materia de recursos tiene +independencia, ya que tanto los recursos admtvos interpuestos contra sus actos, como las reclamaciones previas en asuntos civiles y laborales, son resultas por el órg. máximo del OOAA, salvo que sus Estatutos asignen esto al Ministerio.
2) Su actividad empresarial se rige por el Dcho Privado, salvo el funcionamiento de sus órg. de gobierno y la toma de decisiones, que se rigen por el Dcho Admtivo [al igual que ocurre en las Sociedades Estatales].
1) Las entidades públicas empresariales sí que pueden generar ingresos que costeen su actividad en gran parte.
- Su CREACIÓN requiere previa autorización por Ley, que determine el objeto de la misma, y su iniciativa corresponderá a los Ministerios, que elaborarán una memoria (con su plan inicial de actuación) y un proyecto de estatuto. Tal agencia se adscribirá por RD al Ministerio que la haya creado. - Respecto de su GOBIERNO, serán gobernadas por el Consejo Rector, su presidente (ambos nombrados por el Consejo de Ministros )el Director (órgano ejecutivo nombrado y separado por el Consejo Rector) y una comisión de control como órgano especializado del Consejo Rector (nombrados ambos último por los Ministros de adscripción) dejando los restantes al estatuto. Dentro del Consejo Rector, se formará una Comisión de Control. - Su ACTUACIÓN será con arreglo al plan de acción anual.
- El CONSEJO RECTOR hará la propuesta * Selección de personal directivo: Contrato del contrato de gestión de la Agencia, y laboral de alta dirección, y el resto, por convocatoria que se aprobará por Orden conjunta, que pública. determinará también los mecanismos para la exigencia de responsabilidades por el 4) Régimen de contratación, por sus normas * Régimen jdco de los actos: En el ejercicio de generales de las Admones Públicas y Privadas. sus potestades admtivas, se ocupa la Jurid. C-A, y incumplimiento de los objetivos. para conflictos de dcho privado, tribunales civiles. - Dispone de PATRIMONIO PROPIO. 5) Régimen de personal: Serán funcionarios o personal laboral en = términos que la AGE. * Régimen Presupuestario: Será el establecido en - Su FINANCIACIÓN será similar a la de los Entes Públicos Empresariales. 6) Régimen presupuestario: Será el establecido la Ley Gral Presupuestaria. por la Ley General Presupuestaria para los órg. * Ej. de EEPPEE: AENA, RENFE, Agencia comunes de la AGE. Española de Protección Datos, Autoridades Portuarias, etc.
- El control externo de su gestión económica corresponde al Tr. de Cuentas.
2.5. Entes públicos atípicos o apátridas. Son órganos no sujetos a la regulación general sino a sus respectivos estatutos. Son entes recientemente incluidos en este grupo: Agencia Estatal de la Admón Tributaria, Consejo Económico y social, e Inst. Cervantes. Estos se rigen x: - Su legislación específica. - Ley General Presupuestaria. - Supletoriamente x la LOFAGE. * AEAT: El OBJETIVO de configurar a la Agencia Estatal de la Admón Tributaria como un ente de este tipo, es liberar a la Admón de la Hacienda de las normas ordinarias de presupuesto y de las normas de selección de contratistas; y permitirle participar directamente en el capital de toda clase de Entidades mercantiles relacionadas con sus fines. * SEGURIDAD SOCIAL: Es otro este apátrida, cuyas entidades gestoras y tesorería general se regulan como las de Organismos Autónomos, y el resto, por su legislación específica. Tb se rigen x su legislación específica: Banco de España, RTVE, Agencia de Protección de Datos, Universidades no transferidas, etc. * ADMONES INDEPENDIENTES: “Las que por Ley se le reconozca independencia funcional o una especial autonomía respecto de la AGE”. (normativa específica).
EP. 3 ENTES INSTRUMENTALES DE DCHO PRIVADO (LA SOCIEDAD MERCANTIL) El crecimiento de los Entes Instrumentales en el s. XX fue consecuencia de la crisis liberal de la incapacidad industrial del Eº. Al final del proceso resultará que son 4 las posibles formas de utilización del Derecho privado en la organización del sector público: 1) Organismos públicos que desarrollan su actividad en régimen de Derecho Privado, reconvertido ahora en la fórmula de Entidad pública empresarial.
EP. 4 LAS FUNDACIONES PÚBLICAS. * DEFINICIÓN: Es una persona jdco-privada sin ánimo de lucro, dotada de un patrimonio afectado a fines de interés general y gobernado, bajo la tutela de la Admón, por particulares organizados en un patronato. La Ley 50/02 de Fundaciones reconoce a cualesquiera AAPP capacidad para crear fundaciones privadas. Además regula las fundaciones del sector público estatal, dejando que cada CCAA haga lo propio en su ámbito. Dicha Ley, entiende por FUNDACIONES ESTATALES:
3) Sociedades de capital público que cumplen fines de interés general.
1) Que se constituyan con una aportación mayoritaria, directa o indirecta de la AGE, sus organismos públicos, o demás entidades del sector público estatal.
4) Sociedades de capital público que desarrollan actividades industriales en el mercado compitiendo en igualdad de condiciones que las empresas privadas.
2) Que su patrimonio fundacional, con vistas de permanencia, esté formado en + del 50% por bienes o dchos aportados o cedidos por dichas entidades.
A las empresas que aún no hayan sido privatizadas, la LOFAGE establece que se regirán sólo por el OJ Privado.
Este precepto conlleva al riesgo de la falta de control de la Junta del Patronato, ya que existen fundaciones constituidas con dinero público pero con Juntas de patronato formadas por patronos privados inmunes a su revocación por el Ente público que aportó el capital.
2) Fundaciones públicas sometidas a la Legislación de Fundaciones.
Para la Ley 33/2003, de del Patrimonio de las Administraciones del Estado, son sociedades mercantiles estatales: 1) Las que la participación directa o indirecta en su capital social de las Entidades que integran el sector público estatal sea superior 50% 2) Las sociedades mercantiles estatales, con forma de sociedad anónima, cuyo capital sea en su totalidad, directa o indirecta, de la AGE o de sus Organismos Públicos.
* CREACIÓN: Deberás ser autorizada por acuerdo del Consejo de Ministros, que tb autorizará las aportaciones de bienes y dchos a una fundación previamente constituida cuando, como consecuencia de aquéllas, la aportación pública sea superior al 50%. * Memorias a incluir en el expediente de autorización:
Los actos relativos a su creación, transformación, fusión y extinción requieren la previa autorización del Consejo de Ministros y resolución del Ministro de Hacienda.
1) Memoria a informar por el Ministerio de AAPP que justifique las razones de una mejor consecución de fines de interés general a través de la fundación.
Nada impide que el Eº tenga participación minoritaria en empresas privadas o que el Eº participe en estas con la finalidad de fiscalizarlas o que reduzca su actividad a la fase inicial para apoyar proyectos privados problemáticos.
2) Memoria económica a informar por el Ministerio de Hacienda, que justifique la suficiencia de la dotación prevista para el comienzo de su actividad.
Las Sociedades mercantiles estatales, se rigen por las normas de Derecho mercantil, civil o laboral. La presión del Derecho comunitario obligó a que se respetasen en la selección de contratistas los principios de publicidad y concurrencia. En definitiva, caben 2 TIPOS de sociedades creadas por los Entes públicos: 1) Las que se crean para desarrollar actividades de interés general, y que no se liberan de las N comunitarias sobre adjudicación de contratos como pretendía hasta ahora su creación. 2) Las que se crean para competir u operar en el mercado en las mismas condiciones que otras empresas del sector privado. La tutela funcional de las sociedades estatales corresponderá al Ministerio al que esté atribuida. Según la LOFAGE, se regirán por el dcho mercantil, civil o laboral, y en materia de contratación, por el Dcho Admtvo.
* RÉGIMEN DE FUNCIONAMIENTO: 1) No podrán ejercer potestades públicas (sólo las de Fundación). 2) Del protectorado de estas se ocupará la AGE. 3) La selección de personal será laboral y no funcionarial. 4) La contratación se hará en base a los principios y procedimientos comunitarios de publicidad, concurrencia y objetividad.
5) Si la principal o exclusiva actividad de ésta es la disposición dineraria de fondos, sin contraprestación directa de los beneficiarios, dicha actividad se ajustará a los principios de publicidad, concurrencia y objetividad, siempre que los recursos provengan del sector público estatal. Esta regulación no se aplica a las Fundaciones integradas en el Patrimonio Nacional ni a las Fundaciones Públicas Sanitarias.
EP.5 ORGANISMOS ESPECIALIZADOS LOCALES * GESTIÓN DIRECTA: Son las que realizan las corporaciones locales por sí mismas desde su estructura central o mediante organismos especializados con o sin personalidad jdca. Admite ahora 3 MODALIDADES: 1) Gestión Directa sin órgano especial de Admón: La corporación asume su propio riesgo sin intermediarios y de modo exclusivo, todos los poderes de decisión y gestión, atendiendo al servicio mediante personal de plantilla retribuido con fondos del presupuesto. 2) Gestión Directa por organización especializada pero no personificada: A cargo de un Consejo de Admón. 3) Gestión Directa por organización especializada y personificada: Admite ahora las mismas fórmulas orgánicas que las previstas para el Estado por la LOFAGE, (Organismos autónomos locales y Entidades públicas empresariales locales) rigiéndose por dicha ley con las siguientes especialidades: - Su creación, modificación, refundición y supresión corresponderá al pleno de la entidad local. - El titular del máximo órgano de dirección deberá ser funcionario de carrera. - En los organismos autónomos locales deberá existir un Consejo rector, determinado en los estatutos. - En las entidades públicas empresariales locales deberá existir un Consejo de Administración. - La determinación y modificación de las condiciones retributivas dependerá del Pleno o Consejo de Gobierno. Para las sociedades mercantiles locales valen las mismas consideraciones efectuadas sobre las estatales. La normativa local establece que deberán adoptar una de las formas de sociedad mercantil de responsabilidad limitada y se regirán íntegramente, cualquiera que sea su forma jurídica, por OJ Privado.
EP. 6 LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL EN LAS CCAA La creación del Eº de las Autonomías hizo pensar en establecer su organización según técnicas de administración indirecta. Pero el desarrollo institucional del Eº y de las CCAA permite afirmar que la reducción de la Administración periférica del Estado era una pura ilusión y al mismos tiempo se constato la proliferación en las CCAA de entidades de descentralización funcional, dotadas de personalidad jdca, acogidas al Dcho Público o al Privado, generándose viejas tensiones que hacen difícil una buena relación entre los distintos niveles administrativos y un adecuado servicio al administrado, a la vez que supone una huida de los controles normales. Entre las causas que motivaron la proliferación de los Entes institucionales en el ámbito autonómico se encuentra la influencia en el sistema de transferencias. Al asumir las CCAA los servicios traspasados, debieron mantener el sistema organizativo para proteger la continuidad en las prestaciones. Las CCAA recurren a estas técnicas organizativas en busca de unas mayor agilidad y flexibilidad en la actividad administrativa. Entre los sectores en que mayor difusión incidió la creación de Entes institucionales autonómicos figuran los servicios asistenciales sanitarios, fomento del desarrollo económico y medio ambiente, juventud, etc. En cuanto a la legitimación formal, hay conformidad en reconocer y al margen de que algunos Estatutos aluden directa o indirectamente a los Entes institucionales, que las CCAA están capacitadas para su creación. Consecuentemente las CCAA procedieron a la creación de Entes institucionales y a aprobar leyes reguladoras de su Administración institucional. Unas veces la regulación ha aparecido en las leyes relativas a Hacienda, Finanzas o Patrimonio, otras mediante regulaciones generales imitadoras de la regulación estatal.
EP. 7 EMPRESAS DE ECONOMÍA MIXTA
Se encuentra en la frontera entre las organizaciones públicas y las privadas. Es un organismo en que se unen, con vistas a realizar una actividad de servicio publico, los Entes públicos y los particulares, ambos parte del capital. La idea de unir en una empresa mercantil a la Admón Pública y a los particulares, pareció la técnica + eficaz de conciliar la defensa del interés público con la eficiencia de la gestión privada. En España, la técnica de la empresa mixta siguiendo la estela francesa, se utilizó en la misma época para el Monopolio de Petróleos CAMPSA, y Telefónica (ambas eran concesionarias de servicios públicos en régimen de monopolio),mediante la adquisición por el Estado de una parte de capital. La empresa mixta sirvió para sostener empresas deficitarias de interés general como IBERIA. En las empresas mixtas los intereses privados tienden a predominar sobre los intereses públicos. El móvil de lucro generado por estas empresas, fin legal y esencial de las sociedades mercantiles, se muestra contradictorio con los postulados del servicio publico que obligan a un constante perfeccionamiento y mejoras de las prestaciones a favor de los usuarios y por encima de la consideraciones de rentabilidad estrictamente comerciales. La Ley de Contratos de las Administraciones públicas contempla ahora la sociedad de economía mixta como una modalidad del contrato de gestión de servicios públicos junto con la concesión, la gestión interesada y el concierto, y la define como aquella en que el estado participe por sí o por medio de un Ente público estatal en concurrencia con personas naturales o jurídicas, pero sin imponer una cuota determinada de capital publico. La LBRL incluye ahora la empresa de economía mixta entre los modos de gestión indirecta: Sociedad de economía mixta en la que la Administración participe, por sí o por medio de un Ente público estatal en concurrencia con personas naturales o jurídicas. En este caso, la participación de la Entidad local podrá ser mayoritaria o minoritaria y deberá determinarse si la participación de particulares ha de obtenerse únicamente por suscripción de acciones.
Tema 12. Las Administraciones independientes. EP. 1 IDEA GENERAL Y CONCEPTO DE ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES
EP. 2 TIPOLOGÍA Y PROBLEMÁTICA GENERAL EN ESPAÑA
* ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL COMÚN: constituida por organismos sujetos política y jurídicamente al control del Gobierno, que nombran y destituyen libremente a sus gestores. * ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES: organismos con funciones o servicios del poder ejecutivo, pero con independencia jurídica y política, que alcanzan privando o limitando al Gobierno el poder de nombramiento o destitución de los directivos de estos entes, creando un centro propio de dirección política y de imputación de responsabilidad. La mayor o menor independencia de estos organismos respecto del ejecutivo, es una independencia orgánica. Así no entran en esta problemática aquellas Administraciones que puedan tener asegurada su independencia con otras técnicas; ni tampoco aquellos órganos que tienen una función interna sin relación directa con los administrados (de control o de consulta), y que por desempeñar esas específicas competencias el ordenamiento les otorga una especial neutralidad e independencia respecto al órgano administrativo al que controlan. Ejemplos: - Banco de España y Comisión Nacional del Mercado de Valores: Respetar a los nombrados por un plazo de 4 años. - Consejo de Radiotelevisión Española: Los nombramientos los realiza el poder legislativo, privando en este caso al ejecutivo. - Administración Electoral: Los nombramientos los realizan Jueces o Magistrados. - Autoridades portuarias: Aquí son llamadas a participar las AAPP territoriales, como CCAA, municipios, u otros entes locales, en un organismo fundamentalmente estatal. En España, el primer organismo al que la ley llama independiente fue la Junta de Energía Nuclear. En las Admones independientes, sus directivos están blindados frente a la jerarquía del Gobierno, y por ello pueden desconocer sus órdenes y directrices sin el riesgo de ser cesados. El grado de independencia no debería relacionarse con la aplicación de un régimen de Dcho Público o Privado, pues dicha aplicación no le aporta mayor neutralidad ni independencia. Sin embargo, es frecuente aprovechar la cortada de la necesidad de independencia funcional como excusa para huir del Dcho Público, sobre todo del procedimiento de selección de contratistas y del régimen funcionarial, en beneficio de la contratación laboral del personal directivo, con el fin de asegurar mayores retribuciones y discrecionalidad en los nombramientos. La cuestión político-constitucional que plantean estos organismos es que no puede considerarse al Gº políticamente responsable de su funcionamiento; por lo que esta técnica es difícilmente compatible con el art. 97 CE, que establece el control de toda la Admón por el Gº, imputándole toda la responsabilidad política por su funcionamiento. La LOFAGE establece que los Organismos públicos a los que se les reconozca expresamente por una Ley la independencia funcional o una especial autonomía respecto de la AGE, se regirán por su normativa específica en los aspectos precisos para hacer plenamente efectiva dicha independencia o autonomía. En conclusión, a estos organismos no les afecta directamente las elecciones, ya que cambia el Gº y el nuevo podrá cambiar los titulares de todos los órg. y entes que dependan de una Admón, menos los de aquellos que están blindados como agencias, autoridades o administraciones independientes. Mientras en los países anglosajones la Admón independiente es regla general de organizar las funciones y servicios públicos, en el modelo continental o cerrado, la independencia de una organiz. pública respecto del Gº es una anomalía.
La regla general es considerar a estos organismos autónomos como “Entidades de Dcho Público creadas por ley con personalidad jdca y patrimonio propios independientes de la de los Estados”. Esto se refiere a la personalidad jdca, pero no a la política de sus órganos. El respeto constitucional a los poderes de dirección del Gobierno sobre toda la Administración rechaza en el constitucionalismo español la técnica de las Administraciones Independientes. Asimismo, la Constitución española obliga a todas las Administraciones a servir con objetividad los intereses generales y a organizar todo el sistema de función pública con arreglo a reglas que garanticen la imparcialidad de los funcionarios en el ejercicio de sus funciones. No cabe, por ello, que unas Administraciones sean más objetivas y neutrales que otras, por razón de la función que desempeñan, pues todas deben serlo por igual, y es responsabilidad del Gobierno que se respete esa independencia administrativa constitucionalmente garantizada. Es pues, en definitiva, en un sistema administrativo objetivo y en una función pública imparcial donde está la respuesta a las necesidades políticas y administrativas que se han buscado en la formula de las Administraciones Independientes.
EP. 2 [...continuación...]
2.1. Supuestos de autonomía institucional constitucionalmente garantizada. No todos los órganos que cita la Constitución, al margen del Poder Judicial y del Parlamento, pueden ser catalogadas como administraciones independientes. Órganos citados por la Constitución que no son órganos independientes: 1) El Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas: Controla la Administración y tiene una clara vocación de dependencia del poder legislativo, y dada su naturaleza, no pueden ser objeto de control por tanto del poder y responsabilidad del Gobierno, con lo que estos quedan fuera. 2) El Consejo de Estado: Órgano de control más que consultivo, compartiendo poderes decisorios con el Tribunal Supremo. Es un órganos independiente porque aunque la Ley otorga al Gobierno facultad del nombramiento del Presidente y de los Consejeros Permanentes y Electivos, su Presidente puede ser destituido discrecionalmente por el Gobierno, y los Consejeros permanentes no pueden ser removidos de por vida ni los electivos en un plazo de 4 años. 3) El Consejo Económico y Social: Órgano consultivo. Su Presidente es nombrado por el Gobierno.
Órganos citados por la Constitución, como órganos independientes o con cobijo en alguna cita constitucional: 1) Las Universidades: Se reconoce su autonomía en la forma que la Ley establezca. Los titulares de sus órganos (Claustro Universitario, Junta de Gobierno y Rector) son elegidos por los miembros de la comunidad universitaria, sin intervención del Gobierno ni de la CCAA, salvo la UNED, competencia estatal. 2) El Consejo Coordinación Universitaria: Independiente del Gobierno; órgano consorcial obligatorio, sin personalidad, en el que participa el Gobierno, las Universidades, las Comunidades Autónomas, el Congreso, y el Senado, pero aquí el Ejecutivo tiene poco que responder respecto del funcionamiento de este organismo. 3) El Consejo de la Juventud de España: Es una Entidad de derecho público con personalidad jurídica y patrimonio propio y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines, que son el fomento del asociacionismo juvenil en la colaboración con la Admón. 4) Ente Público Radiotelevisión Española: Intervención del poder legislativo en la organización y control. El órgano supremo de este Ente, es el Consejo de Administración, formado por doce miembros, elegidos por mitad por el Congreso y Senado, nombrando a su Director el Gobierno. La cuestión básica de la organización de estos órganos no es, pues, la base representativa de sus componentes, sino el tipo de organización que sea capaz de asegurar decisiones de ese carácter, que hagan posible una utilización pluralista de los medios públicos y no una utilización dominada e instrumentalizada por un partido mayoritario.
2.2. Administraciones independientes no previstas en la CE. Otras Administraciones independientes se han constituido sin mención alguna en la CE, sin reparar si es o no constitucionalmente lícito que se sustraigan al Gobierno los poderes de nombramiento y remoción de los titulares de sus órg. de dirección: 1) El Consejo de Seguridad Nuclear: Caso muy significativo, con competencias en seguridad nuclear y protección radiológica (la perdida del poder y responsabilidad gubernamental se hace en beneficio del poder legislativo, elaborando la Comisión Parlamentaria de Industria y Comercio, su Estatuto y la propuesta de designación de sus Consejeros). El Consejo dispone de recursos propios, debiendo rendir cuentas de su actividad al Parlamento. 2) La Administración Electoral: Organización sin personalidad jdca, cuyo cuadro orgánico será una Junta Central, Provinciales, de Zona o de Comunidad Autónoma. Asegura la objetividad de las consultas electorales. Integrada por Magistrados y Juristas nombrados x el CGPJ y por el Gobierno a propuesta de las organizaciones políticas. De la Junta Electoral Central depende la Oficina del Censo. 3) El Banco de España: Dotado por Ley de autonomía respecto a la Admón del Estado. Inamovilidad de sus miembros: Gobernador, Subgobernador y seis Consejeros. Mandato: 6 años. Los actos administrativos que dicta el Banco de España, en materia de política monetaria y sanciones, ponen fin a la vía administrativa; otros actos administrativos y sanciones en otras materias serán susceptibles de recurso ordinario ante el Ministerio de Economía y Hacienda. 4) La Comisión Nacional del Mercado de Valores: Integrado por Directores Generales del Tesoro y el Subgobernador del Banco de España, por el Presidente, Vicepresidente y 3 Consejeros. Mandato: 4 años. Destituidos por causas tasadas. 5) El Tribunal de Defensa de la Competencia: Organismo autónomo con personalidad jdca pública diferenciada, adscrito al Ministerio de Economía y Hacienda. El Presidente y sus Consejeros nombrados por el Gobierno. Mandato: 6 años. Destituidos por causas establecidas en su ley creadora. Sustituido por la Comisión Nacional de la Competencia según Ley. 6) La Agencia Española de Protección de Datos: Relativa al tratamiento automatizado de datos de carácter personal, con la función de limitar el uso de la informática y otras técnicas y medios de tratamiento automatizado de datos de carácter personal para garantizar el honor, la intimidad personal y familiar de las personas físicas y el pleno ejercicio de sus dchos. Esta Ley has sido substituida por la de Protección de Datos de Carácter Personal. Personalidad jdca propia y plena capacidad. Formado por un Director, un Diputado, un Senador, 3 representantes de las Administraciones Publicas y otras personas relacionadas con las funciones que cumplen los archivos informatizados. Mandato: 4 años. Destituidos x causas tasadas. ETC.
Tema 13. La Administración corporativa. EP.1 CARACTERIZACIÓN GENERAL. CONCEPTO Y NATURALEZA JURÍDICA Las Corporaciones no territoriales son asociaciones forzosas de particulares, creadas por el Estado, que les atribuye personalidad jurídica para, sin perjuicio de defender y gestionar intereses privativos de sus miembros, desempeñar funciones de interés general con carácter monopolístico, cuyo ejercicio se controla por la jurisdicción Contencioso-administrativa. La Administración corporativa constituye el límite entre los entes públicos y los privados, haciendo de frontera entre unos y otros; las Corporaciones, sobre un substrato asociativo de carácter privado, cumplen fines públicos de interés general, lo que se traduce en la aplicación de un régimen jurídico mixto, público y privado. Esta dualidad de fines, elementos y régimen jurídico (públicos y privados), se explica en virtud del substrato sociológico de las Corporaciones, sobre lo que interviene el Estado creando una persona jurídica y atribuyéndole diversos fines relacionados con los intereses públicos, ahorrándose así la organización de una forma pública de intervención directa. La Administración corporativa constituye un fenómeno de verdadera descentralización funcional, ya que el Estado no manda sobre las Corporaciones ni dirige su actividad a través del nombramiento y cese de sus directivos, como ocurre en los Establecimientos públicos, sino que las Corporaciones se gobiernan a través de representantes elegidos por sus miembros. Aparte de esta característica de la autogestión, la Administración corporativa tiene la adicional ventaja de no gravar el presupuesto del Estado, pues su sostenimiento corre a cargo de las cuotas u otras aportaciones de los miembros de la Corporación. * DISTINCIÓN DE LAS CORPORACIONES CON LAS ASOCIACIONES PRIVADAS Y SINDICATOS: 1) Origen público de su constitución.
EP. 2 EL MARCO CONSTITUCIONAL 2.1. La obligación de afiliación a los Colegios profesionales.
EP. 3 DELIMITACIÓN, NATURALEZA Y RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS CORPORACIONES PÚBLICAS
La Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA) estableció unas reglas mínimas para la Administración corporativa, previniendo la posible desorganización que en esta materia pudiera originarse con la instauración del Estado de las Autonomías, consagrando, implícitamente, la obligatoriedad de la afiliación.
Existe discusión en la doctrina sobre la naturaleza de las Corporaciones. La legislación y la doctrina del Tribunal Constitucional parecen avalar su carácter de corporaciones de derecho público cuyos actos revisten naturaleza administrativa y son fiscalizados por la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Es compatible la existencia de organizaciones corporativas con la existencia y la afiliación a sindicatos, asociaciones profesionales u organizaciones empresariales. Lo que no es posible es crear Colegios profesionales o Cámaras paralelas a los existentes y con sus mismas funciones. Así, El TC ha reconocido la compatibilidad de la afiliación obligatoria a los Colegios profesionales con la libertad negativa de asociación. Incluso ha admitido en otras sentencias que la afiliación obligatoria se extienda a algunos profesionales funcionarios.
Cámaras y Colegios profesionales están incluidos en el término “Corporaciones Públicas” en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
2.2. Las “Corporaciones públicas voluntarias” y su régimen de adscripción. Para las Cámaras Oficiales el TC flexibilizó la regla de la obligatoriedad, que, por no estar contemplada expresamente en la CE, sólo declara admisible “cuando venga determinada tanto por la relevancia del fin público que se persigue, como por la imposibilidad, o al menos dificultad, de obtener tal fin, sin recurrir a la adscripción forzosa a un ente corporativo”. Y en el mismo sentido ha declarado inconstitucional la obligatoriedad de la afiliación. Sin embargo, sorprendentemente, declaró la constitucionalidad de la obligatoriedad de afiliación a las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación.
2) Obligatoriedad indirecta de la integración de sus miembros. 3) Carácter monopolístico de las organizaciones corporativas.
2.3. Asociaciones privadas de configuración legal.
En las etapas autoritarias de nuestra historia, los sindicatos eran de afiliación obligatoria y constituían la Administración corporativa. Actualmente, con el sistema político de democracia formal, la Administración corporativa abarca sólo los Colegios profesionales y las distintas variedades de Cámaras Oficiales y Cofradías de Pescadores y organizaciones análogas; también hay razones para incluir en ella a las Federaciones Deportivas, que son agrupaciones de profesionales del deporte, de adscripción obligatoria para su ejercicio profesional.
El TC, en un intento de respetar la tendencia privada del deporte y por otro lado, el principio de la Administración corporativa, encuadra a las Federaciones Deportivas como “asociaciones privadas de configuración legal cuyo objeto es el ejercicio de funciones públicas de carácter administrativo”.
La doctrina española añade en el concepto de corporación pública a otros supuestos de gestión de bienes privados, como las Juntas de compensación urbanísticas o las demás Entidades urbanísticas colaboradoras reguladas en la Ley del Suelo.
Entiende el profesor Parada que esta calificación de voluntarias (es decir, de pertenencia no obligatoria) es inaceptable por estar en contradicción con el régimen jurídico de las Federaciones Deportivas, a las que es obligatorio pertenecer si el club o el deportista quieren participar en las competiciones oficiales. Además, las Federaciones Deportivas, dado que ejercen funciones públicas y están sujetas a tutelas por el Estado, van más allá de la figura de asociaciones privadas de utilidad pública, ya que, la incorporación a ésta no implica el ejercicio de ninguna actividad privada. Además, tienen la posibilidad de recibir subvenciones.
En todo caso, en el régimen jurídico de las Corporaciones se detecta tensión entre los elementos públicos y los elementos privados, lo que da lugar a un régimen jurídico mixto no siempre bien delimitado. En materia de fuentes aplicables, se regirán por: 1) La norma básica creadora de cada tipo de Corporación, de origen estatal o autonómico. 2) Por las propias normas de la Corporación o Derecho estatutario, que tiene normalmente origen en la propia Corporación o en el Derecho público o privado que corresponda en función del tipo de actuación. 3) Los principios generales del Derecho administrativo. La aplicación del Derecho público, parece clara por ejemplo en todo lo referente a la constitución de sus órganos y aplicación del sistema electoral propio. Por el contrario, la aplicación del Derecho privado (y la consiguiente competencia de la Jurisdicción civil), comprende la actividad instrumental o logística de las Corporaciones en relación con terceros no miembros, así como la actividad contractual, que origina contratos de Derecho civil y no administrativos. Otro rasgo propio del régimen jurídico de las Corporaciones es el de su legitimación para impugnar los actos o disposiciones del Estado o de las CCAA a cuyo control o tutela pueden estar sujetas (posibilidad que no se admite en el caso de los Entes institucionales). En cuanto a las relaciones de tutela entre el Estado o la CCAA y la Corporación, no pueden establecerse reglas generales y hay que atender a las reglas constitutivas de cada Corporación, sujetas a aprobación del Estado o de la Comunidad Autónoma.
EP.4 LOS COLEGIOS PROFESIONALES Los Colegios profesionales constituyen el ejemplo más típico de los Entes corporativos. En ellos se dan las notas más significativas de este tipo de Entidades: intereses homogéneos entre sus miembros, necesidad primordial de organizar y ejercer la potestad disciplinaria sobre una profesión y mayor representatividad de la organización resultante. En la base y fundamento de los Colegios profesionales está la idea de que el ejercicio de determinadas profesiones debe condicionarse a una autorización y disciplina específica, que el Estado transfiere a las corporaciones profesionales que regula la Ley de Colegios Profesionales, que los define como Corporaciones de Derecho público, amparadas por la ley y reconocidas por el Estado, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Fines: Sus fines se enuncian con una fórmula general que comprende la ordenación del ejercicio de las profesiones, la representación exclusiva de las mismas y la defensa de los intereses profesionales de los colegiados. Funciones: Pueden resumirse en funciones de colaboración con la Administración, de ordenación deontológica, regulación de honorarios, disciplina profesional y asistencia social a sus miembros. Creación: La creación de una organización colegial debe hacerse por Ley a petición de los profesionales interesados. La Ley reconoce una gran autonomía a los Colegios, que no se subordinan a un Ministerio, consecuentemente, los actos de los Colegios y Consejos Generales no son recurribles ante la Administración sino directamente ante los Tribunales una vez agotados los recursos corporativos. Organización: En materia de organización, los Colegios pueden tener ámbito nacional, o provincial o regional. En este segundo caso se crea una organización de segundo grado que es el Consejo General (inexistentes cuando el Colegio tiene ámbito nacional). A los Consejos Generales corresponde la elaboración de los Estatutos Generales de la Profesión, así como los Estatutos de los Colegios y visar su reglamento de régimen interior. Además resuelven los recursos contra los actos de los Colegios, dirimen los conflictos entre éstos, ejercen las funciones disciplinarias sobre los miembros de las Juntas directivas y suplen las crisis que se produzcan en las Juntas de Gobierno de los Colegios hasta la celebración de nuevas elecciones. Reglas: Como reglas de fondo de la organización de las profesiones colegiadas, la Ley establece: La prohibición de “numerus clausus”: “Quien ostente la titulación requerida y reúna las condiciones señaladas estatutariamente tendrá derecho a ser admitido en el Colegio profesional que corresponda”. El principio de colegiación obligatoria, por la que “será requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones colegiadas la incorporación al colegio en cuyo ámbito territorial se pretenda ejercer la profesión”.
EP. 5 LAS CÁMARAS OFICIALES
EP. 6 LAS FEDERACIONES DEPORTIVAS
5.1. En especial, de Comercio, Industria y Navegación. En general, las Cámaras pueden ser definidas como agrupaciones forzosas creadas por el Estado para la autogestión de intereses económicos generales y, a la vez, sectoriales de colectivos que realizan determinada actividad o son titulares de determinados bienes, y estas en concreto, reguladas por la Ley 3/93, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, que las define como “Corporaciones de Derecho Público con personalidad jurídica y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, que se configuran como órganos consultivos y de colaboración con las Administraciones Públicas, sin menoscabo de los intereses privados que persiguen”. Así, se configuran como asociaciones o agrupaciones forzosas de los comerciantes, nautas e industriales a través de la inscripción y pago obligatorio de cuotas. Fines: A las Cámaras se les atribuye la representación, promoción y defensa de los intereses generales del comercio, la industria y la navegación y la prestación de servicios a empresas que ejerzan las indicadas actividades. Como recurso permanente de las Cámaras, la Ley establece una serie de exacciones (recaudación de dinero) sobre los asociados. De todas las actividades que las Cámaras pueden llevar a cabo, la Ley pretende destacar la elaboración y ejecución del Plan Cameral de Promoción de las Exportaciones que se aprueba anualmente y al que se afectan las dos terceras partes de la cuota obligatoria que han de pagar los asociados. En sus funciones no se incluye competencia alguna en materia deontológico ni disciplinar sobre los asociados o miembros, a diferencia de lo que ocurre con los Colegios profesionales. La competencia sancionadora es de la Admón. Organización: La organización cameral establece la preceptiva existencia de una Cámara por provincia, aunque en determinados casos pueden crearse otras locales o comarcales para núcleos o comarcas de cualificada importancia. El órgano supremo de la Cámara es el Pleno, que elige entre sus miembros a los de su Comité Directivo y un Presidente que representa a la Corporación. Como organización de segundo grado se establece el Consejo Superior de Cámaras cuyo Pleno está formado por los Presidentes de todas las Cámaras y ocho miembros, elegidos por el mismo Consejo. Reglas: En cuanto a su régimen jurídico, todos los actos y acuerdos de las Cámaras están sujetos en su forma y procedimiento al Derecho administrativo, sin perjuicio de que la actividad posterior que siga a esos acuerdos pueda someterse al Derecho privado. Todo el personal de las Cámaras está sometido al Derecho laboral. Sin embargo, el nombramiento del Secretario General de la Cámara debe hacerse a través de un concurso público. Para su destitución se requiere el acuerdo de la mitad más uno de sus miembros. Tutela: La tutela sobre las Cámaras es ejercida por las Comunidades Autónomas, salvo las relativas al comercio exterior que se reservan al Estado. Las CCAA ostentan la facultad de suspensión de la actividad de las Cámaras y del nombramiento de una comisión gestora en los casos de transgresiones que hagan aconsejable esta medida. Resuelven además los recursos admtivos previos al recurso Contencioso-administrativo.
En las Federaciones Deportivas se integran clubes y practicantes, tuteladas por el Consejo Superior de Deportes, que es un Organismo autónomo adscrito al Ministerio de Educación y Ciencia. La Ley del Deporte califica las Federaciones Deportivas como “Entidades privadas”, pero el régimen jurídico que establece para las mismas es el propio de las Corporaciones públicas, muy similar al de los Colegios profesionales, pues responde a los principios de creación por un acto de poder, obligatoriedad de adscripción y monopolio. La Ley dice que “ejercen, por delegación, funciones públicas de carácter administrativo, actuando en este caso como agentes colaboradores de la Administración Pública”. La creación de una Federación Deportiva Española se produce por resolución motivada del Consejo Superior de Deportes, publicándose en el BOE. Conforme al principio de monopolio, no puede constituirse más que una Federación para cada modalidad deportiva, que es la que ostenta la representación de tal rama a nivel Internacional. Es obligatoria la adscripción a una Federación deportiva. Además, han de ajustar su funcionamiento a principios democráticos y representativos
5.2. Otras Cámaras oficiales. 1) Las Cámaras de la Propiedad Urbana: Fueron creadas como asociaciones privadas de afiliación voluntaria a principios del siglo XX. Diversas disposiciones establecieron la inscripción obligatoria en las mismas de todo propietario de fincas urbanas, que debía cotizar una cuota que se recaudaba con la contribución del inmueble. En la actualidad, las Cámaras de la Propiedad Urbana han sido suprimidas como Corporaciones de Derecho Público. 2) Las Cámaras Agrarias: Sus funciones se limitan a ser órganos de consulta de la Administración, a ejercer aquellas funciones que éstas les deleguen y a la administración de su patrimonio. La Ley ha suprimido la obligatoriedad de la adscripción de los agricultores y contempla como ingreso normal y prácticamente único las “subvenciones para su normal funcionamiento con cargo a los Presupuestos Generales del Estado y de las Comunidades Autónomas.”. 3) Las Cofradías de Pescadores: No se establece la adscripción obligatoria, y presentan la peculiaridad de que en ellas se unen los trabajadores y los empresarios, en este caso, pescadores y armadores de los barcos.
Tema 14. Administración consultiva y de control. EP.1 PROBLEMAS GENERALES Y CLASES DE ÓRGANOS CONSULTIVOS Los órganos con competencia resolutoria, órganos activos, necesitan del apoyo técnico de otros para preparar sus decisiones, desarrollándose la actividad consultiva a través de diversas técnicas en función de los órganos que la cumplen (unipersonal y colegial, estable y transitoria) y de la forma de comunicación con el órgano activo al que asesoran (de forma directa e inmediata, o a través de un procedimiento formalizado). En la actualidad, la consulta-información se está pasando a la consulta-negociación en búsqueda de la unanimidad y del consenso. Entre las técnicas consultivas clásicas destaca la colegialidad, así como la separación entre órganos activos y consultivos. La petición de la consulta y el dictamen se realizan por escrito, incorporándose al expediente o procedimiento en que se han producido. Así se tiene cierta garantía respecto de los administrados, una cierta neutralidad del órgano consultivo. Los órganos consultivos de apoyo inmediato son muy distintos, no siguen un procedimiento formalizado y no tienen ninguna relevancia externa. El informante, además, está subordinado al informado jerárquicamente, el informe puede ser por escrito pero también oral, como su petición, no es obligatorio su incorporación al procedimiento. Pueden ser varias personas, pero la estructura no es colegial, sino jerárquica: un jefe y varios indios, no hay votación. Los gabinetes de los Ministros responden a esta estructura, así como las asesorías jurídicas y económicas.
2.2. El Consejo de Estado a partir de la CE de 1978. El art. 107 CE lo configura como el supremo órgano consultivo del Gº. Una LO regula su composición y sus competencias. Además el CdE dictamina al Gº en su misión de controlar la actividad de los órganos de las CCAA, en cuanto al ejercicio de las funciones delegadas “transferidas o delegadas”. Artículo 107 CE: El Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno. Una ley orgánica regulará su composición y competencia. Artículo 153 CE: El control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejercerá: a) Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley. b) Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de funciones delegada (Leyes de transferencia o de delegación).
EP. 2 EL CONSEJO DE ESTADO
2.3. Régimen, naturaleza, competencias y funciones del Consejo de Estado. Ley Orgánica 3/1980, por la que se regula el Consejo de Estado: regulación actual. La LO actual lo configura también como órgano consultivo, con separación orgánica del Gº, pero cuyos miembros son casi todos de nombramiento gubernamental. La separación orgánica del Gº y el carácter preceptivo, en algunos casos vinculante, de sus dictámenes permite cuestionar su naturaleza de órgano consultivo, pareciendo más un órgano de control. El Consejo de Estado como órgano de control Su calificación como órgano de control parece más adecuada, por su independencia funcional y la intervención preceptiva, de asegurara o preservar determinadas aplicaciones del OJ de la intervención e interpretación exclusiva del G o de la Admón. Cuando el dictamen del CdeE es vinculante, es copartícipe de la competencia, ya que no cabe más decisión que la conforme con su opinión. Las garantías de las que se le inviste lo caracterizan más como órgano de control, que son las propias de los órganos judiciales: “ejerce la función consultiva con autonomía orgánica y funcional, para garantizar su objetividad e independencia”; y por la finalidad de sus intervenciones: “se velará por la observancia de la C y del resto del OJ”, propias de los órganos de control. Miembros del Consejo de Estado Por el contrario, el Gº controla el nombramiento de una serie de consejeros. Tiene la facultad de nombrar al Presidente y a los Consejeros permanentes y electivos. El Consejo de Estado como órgano consultivo Fuera de las materias donde su dictamen es preceptivo actúa como órgano consultivo de cualquier asunto que estime el Gº, sus Ministros y los Consejeros de las CCAA. Esta vía se utiliza normalmente para reforzar o descargar parte de la responsabilidad. El Consejo de Estado como órgano constitucional decisorio Una de las funciones es, parcialmente, la de constitucional decisorio en de los conflictos de competencias entre la Admón y los Tribunales. Tres Consejeros permanentes del CdeE forman parte, junto con dos magistrados del TS y su Presidente (con voto de calidad) del Tribunal de Conflictos de Jurisdicción, que resuelve dichos conflictos. Otras funciones asignadas por la LOrg 3/2004 Realizar estudios, informes o memorias que el Gº le solicite, elaborando propuestas legislativas o de reforma constitucional que el Gº le encomiende. Esta LO crea la categoría de Consejeros natos vitalicios para los ex Presidentes del G, formando parte del Pleno del Consejo. Composición del Consejo de Estado 1) El Presidente es nombrado libremente por el Consejo de Ministros mediante RD entre juristas de prestigio y experiencia en asuntos de Estado. 2) El Pleno se compone de: Consejeros Permanentes, Consejeros Natos Vitalicios, Consejeros Natos, Consejeros Electivos y Secretario General. Los Consejeros Permanentes son el núcleo estable y profesional del Consejo, con status económico del igual o superior al de los Magistrados del TS y les corresponde la Presidencia de las Secciones, formando junto con el Presidente y el Secretario la Comisión Permanente. Son nombrados por el G, con carácter inamovible sin límite de tiempo, injubilables por edad. Los Consejeros Electivos, sin retribuciones fijas, en nº de 10, son nombrados también por el G por 4 años, entre personas que han ostentado cargos relevantes en cualquiera de los poderes del Estado (Diputados, Senadores, Ministros, Presidentes de CCAA, Embajadores, Rectores de Universidades, Magistrados del TC, etc.). Dos de ellos habrán de haber sido Presidentes del Consejo Ejecutivo de CA por un mínimo de 8 años.
[...CONTINÚA DETRÁS...]
EP. 2 [...continuación...] Los Consejeros Natos son los que ostentan determinados cargos públicos que, con excepción del Presidente del Consejo General de la Abogacía y los Presidentes de las Reales Academias (Española, Ciencias Morales y Políticas, y Jurisprudencia y Legislación), son de nombramiento gubernativo (Fiscal General del Estado, Director General de lo Contencioso, Presidente de la Comisión General de Codificación, Director del Centro de Estudios Constitucionales), conservarán su condición en tanto ostenten el cargo determinante de su nombramiento. Los Consejeros Natos Vitalicios son todos los ex Presidentes del G que decidan incorporarse al CdeE. c) La Comisión Permanente la integran el Presidente y los Consejeros Permanentes, y el Secretario General. d) La Comisión de Estudios la integran el Presidente y está integrada por 2 Consejeros Permanentes designados por el Pleno a propuesta de su Presidente, y el Secretario General. e) Un Cuerpo de Letrados asiste al CdeE. De entre los Letrados Mayores se nombra el Secretario General del Consejo. Las unidades operativas del CdeE son las Secciones, en nº de 10, presididas por un Consejero Permanente. Competencias del Consejo de Estado Debe emitir informes en cuantos asuntos sometan a su consulta el G o sus miembros. Asimismo, el Pleno o la Comisión permanente podrán elevar al G propuestas que juzgue oportunas acerca de cualquiera asunto que la práctica y la experiencia de sus funciones le sugiera. Las más importantes son las de informe preceptivo, donde actúa como órgano de control jurídico: unos deben ser emitidos por el Pleno, otros por las Comisiones. El Pleno debe ser consultado sobre: - Anteproyectos de reforma de la C, cuando la propuesta no sea del propio CdeE. - Anteproyectos de leyes o de disposiciones reglamentarias que hayan de dictarse en ejecución, cumplimiento y desarrollo de los Tratados, Convenios o Acuerdos Internacionales y del Derecho Comunitario - Ejercicio de la función legislativa y reglamentaria, como proyectos de decretos legislativos, y anteproyectos de ley o proyectos de disposiciones advas, cualquiera que sea su rango y objeto, que afecten a la organización, competencia y funcionamiento del CdeE. El Pleno debe informar sobre: - Materias de relaciones internaciones, sobre dudas o discrepancias en la interpretación o cumplimiento de los Tratados, convenios o acuerdos - Las transacciones judiciales y extrajudiciales sobre derechos de la Hacienda Pública y sus contiendas respecto a las mismas - Sobre la separación de Consejeros Permanentes - Asuntos del Estado que el G reconozca especial trascendencia o repercusión. La función ordinaria del Consejo de Estado se canaliza a través de las competencias de la Comisión Permanente. Especialmente en lo que tiene relación con el control de la potestad reglamentaria que se ejercita en ejecución, cumplimiento y desarrollo de Tratados, convenios, o acuerdos internacionales, o en ejecución de las leyes. Dicha obligatoriedad ha sido puesta en entredicho por las STS, tanto en el caso de reglamentos estatales como de reglamentos de las CCAA. La Comisión Permanente también informa de: - Determinados supuestos de relaciones del Estado con las CCAA, como los anteproyectos de leyes orgánicas de transferencia o delegación de competencias estatales a las CCAA. - Control del ejercicio de funciones delegadas por el Estado a las CCAA. - Impugnación de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las CCAA ante el TC, con carácter previo o posterior a la interposición del recurso. A la misma Comisión Permanente se asigna las clásicas funciones consultivas sobre los conflictos de atribuciones entre los distintos Ministerios, sobre nulidad, interpretación y resolución de los contratos y concesiones advas, cuando se formule oposición por parte del contratista; concesión de créditos extraordinarios o suplementos de crédito; y concesión de monopolios y servicios públicos monopolizados. También se le atribuyen por las leyes de régimen jurídico de las AAPP las funciones siguientes: - Informar los recursos advos de súplica o alzada que deban conocer en virtud de disposición expresa de una ley el Consejo de Ministros, las Comisiones Delegadas del G o la Presidencia del G, - Recursos advos de reposición. - Revisión de oficio de disposiciones reglamentarias y actos advos en los supuestos previstos por las leyes. - Sobre reclamaciones en concepto de daños y perjuicios que se formulen ante la AGE, a partir de 6.000 € o de la cuantía superior que establezcan las leyes. - A la Comisión Permanente se le atribuye, asimismo, y con carácter residual, todo asunto en que se diga que debe consultarse a la Comisión Permanente o al Consejo y no se atribuya la consulta al Pleno.
EP. 2 [...continuación...]
EP. 3 LOS CONSEJOS AUTONÓMICOS
La Comisión de Estudios ordenará, dirigirá y supervisará la realización de los estudios, informes o memorias encargados por el G y, una vez conclusos emitirá juicio acerca de su suficiencia y adecuación al encargo. Elabora las propuestas legislativas o de reforma constitucional que el Gº encomiende al CdeE. Para la elaboración de estudios, informes y propuestas podrá llegar a acuerdos con el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Los Consejeros Permanente y los Letrados, por último, pueden ser investidos por el G en el “desempeño de cometidos especiales y participación en comisiones de estudio para cuestiones de especial relevancia o interés público”. Funcionamiento del Consejo de Estado Las Secciones preparan el despacho de aquellos asuntos en que tengan que entender el Pleno o la Comisión permanente. La Comisión Permanente desempeña la ponencia de todos los asuntos en que el CdeE en Pleno deba entender. El CdeE puede solicitar directamente al órgano consultante que se complete el expediente con antecedentes, informes y pruebas que estime necesario, incluso el parecer de Organismos o personas con notoria competencia en las cuestiones relacionadas con los asuntos sometidos a dictamen. También les puede invitar a informar ante el CdeE, por escrito o de palabra. Ante el CdeE se realiza un trámite de audiencia a favor de los interesados en los expedientes sometidos a consulta. Se concede por acuerdo del Presidente, de oficio o a petición de aquéllos y se concederá en todo caso cuando la consulta esté directamente interesada una CA y así lo pida. El secreto se impone al contenido de las deliberaciones y los términos de la votación a todos los miembros del CdeE y personal auxiliar en todo tiempo, y sobre propuestas y acuerdos únicamente, mientras que no estén resueltos. Los dictámenes no son vinculantes salvo que la ley disponga otra cosa. Pero se establece una limitación y una carga formal para disentir del dictamen del CdeE. Afecta a los Ministros, que pierden la competencia a favor del Consejo de Ministros para resolver asuntos con dictamen preceptivo en el que el Ministro consultante disiente del dictamen de aquél. Si el Ministro resuelve por sí mismo, en este caso, la resolución estaría afectada por un vicio de incompetencia jerárquica. La carga formal que afecta a todas las disposiciones y resoluciones informadas por el CdeE, aunque sin sanción o relevancia jurídica, consiste en hacer constar que la resolución se adopta “oído el CdeE” cuando no se sigue su opinión; en caso contrario “de acuerdo con el CdeE”. El dictamen será preceptivo para las CCAA que carezcan de órgano consultivo propio en los mismos casos previstos por la ley para el Estado, cuando hayan asumido las competencias correspondientes. Para asegurar la preeminencia del CdeE sobre cualquier órgano de carácter análogo se impone la regla de que en los asuntos que éste hubiera dictaminado no podrán remitirse después a informe a ningún otro cuerpo u órgano de la AGE y en los que hubiera dictaminado la Comisión Permanente sólo podrá informar el Pleno del CdeE. Tras la última reforma de su LOrg, el CdeE se ha configurado como órgano consultivo supremo únicamente del G de la Nación, según la dicción literal de CE 107. Según STC 1992 cuando una ley exige el dictamen previo del CdeE, éste puede ser sustituido por el de los órganos de similares características (autoorganización) hayan podido crear las CCAA (si se asegura su independencia, objetividad y rigurosa calificación técnica), y que la intervención del órgano consultivo autonómico excluye la del CdeE, salvo que la C, los EEAA o la ley autonómica establezcan lo contrario en determinados supuestos.
En el art. 107 CE se dice que el CdeE es el supremo órgano consultivo del Gº de la Nación, algo que no excluye que su actuación se extienda a las CCAA, aunque tampoco es que se imponga. Así aparecieron órganos análogos en las CCAA para el control de la legalidad de estos organismos. La STC dictada anteriormente no se oponía a lo mismo. La mayoría de las CCAA se han dotado (autoorganización) de órg. consultivos análogos.
Todos estos órganos se configuran como órganos colegiados, efectúan controles de legalidad, a veces del “bloque de constitucionalidad”, a veces de oportunidad. Son elegidos por el Consejo de Gobierno o por la Asamblea legislativa en las distintas CCAA. Suelen ser juristas de reconocido prestigio, con experiencia profesional y en algunos casos miembros de la CA correspondiente. Algunas CCAA tienen consejeros natos o permanentes, por ocupar o haber ocupado cargos relevantes en la CA. En su función de control de legalidad ordinaria de los actos de la Admón de las CCAA y de las EELL, sustituyen al CdeE emitiendo dictámenes en los mismos casos.
EP.4 LOS CONSEJOS ECONÓMICOS Y SOCIALES ESTATALES Y AUTONÓMICOS
La reducción de la función consultiva del CdeE a los aspectos jdcos, junto con el aumento de la intervención económica de la Admón y la complejidad de las nuevas tareas, han originado la creación de otros órganos consultivos de carácter especializado. Responden a ideas corporativistas de dar audiencia y participación en las tareas del Estado a diversos grupos representativos de intereses económicos y sociales que, como tales, no tienen acceso directo a los órganos legislativos ni a los de Admón de carácter electivo.
De acuerdo con el art. 131 CE, se contempla un Consejo Económico pero para una función planificadora: “El Gº elaborará los proyectos de planificación de acuerdo con las previsiones que le sean suministradas por las CCAA y el asesoramiento y colaboración de los sindicatos y otras organizaciones empresariales y económicas. A tal fin se constituirá un Consejo, cuya composición y funciones se desarrollarán por ley.” Luego, la Ley 21/1991, no ha venido a crear, sin embargo, propiamente un Consejo de planificación económica, sino un Consejo Económico y Social al que se ha rebajado su función a la de mera consulta no vinculante, ni siquiera preceptiva, y sin presencia de las CCAA. Sigue sin cumplirse el mandato constitucional. El Consejo Económico y Social no tiene encomendadas funciones planificadoras, ni consultivas en materia económica relevantes, ya que la competencia más importante que tiene asignada es, además de la elaboración de informes o estudios (a solicitud del Gº o de sus miembros o por propia iniciativa), es la emisión de dictámenes sobre “anteproyectos de leyes del Estado y proyectos de reales decretos legislativos que regulen materias socioeconómicas y laborales”, dictámenes que tienen carácter preceptivo de acuerdo con la ley. Pero al no someterse a dictamen la Ley de Presupuestos del Gº Estado, ni ser obligatorio su dictamen si no considera el Gº que los proyectos anteriores tengan una especial trascendencia, hay que poner en duda que estos dictámenes tengan naturaleza preceptiva. El CES tiene Pleno, Comisión Permanente, Comisiones de Trabajo, Presidente, Vicepresidentes y Secretario General. *ORGANIZACIÓN: Forman el Consejo 61 miembros: 20 de las organizaciones sindicales, 20 de las empresariales y 20 expertos nombrados por el G, a propuesta de los Ministros de Trabajo y SS, y de Economía y Hacienda. El Presidente es de libre designación y cese por el Gº. El CES es un Ente de Dº público sujeto al Dº privado, de acuerdo con la Ley General Presupuestaria, que puede contratar con arreglo al Dcho privado y su personal puede ser laboral. Cada CA se ha dotado de su CES autonómico, con escasa diferencias organizativas y funcionales.
EP. 5 EP. 6 ASESORAMIENTO JDCO, LOS ÓRGANOS DE CONTROL INTERNO REPRESENTACIÓN Y DEFENSA EN JUICIO DE LA ADMINISTRACIÓN El control del funcionamiento de la Admón. se ejerce de forma externa por el Parlamento, Defensor del Pueblo, los Tribunales de Justicia y el Tribunal En España, los servicios de asesoramiento jurídico de carácter general nacen vinculados a los Ministerios de Hacienda y de su Dirección General de lo Contencioso, servido por un cuerpo de funcionarios, el Cuerpo de Abogados del Estado, con unidades orgánicas - Abogacías del Estado - en todos los departamentos ministeriales, en algunos Organismos autonómicos y en todas las Delegaciones provinciales de Hacienda. El asesoramiento jurídico no ha sido competencia exclusiva del Cuerpo de Abogados del Estado. En el Ministerio de Justicia, la función asesora corría a cargo de los Cuerpos de Letrados de la Dirección General de los Registros y del Notariado y del Cuerpo de Letrados del Ministerio de Justicia. La Administración militar también han asumido funciones propias de la Justicia militar. Tras la Ley 52/1997 de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, los Abogados del Estado son exclusivamente del Estado, y no de las CCAA ni de los EELL, que han creado sus propios cuerpos de funcionarios letrados o se sirven de abogados libres. Los AdelEº podrán asumir la responsabilidad y defensa en juicio de las autoridades, funcionarios y empleados del Eº, sus Organismos públicos y Órganos Constitucionales. La representación jurídica del Ministerio de Defensa recae al Cuerpo Jurídico de Defensa y la de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, al Cuerpo de Letrados de la Admón. de la SS. Sin embargo, los AE podrán asumir la representación y defensa en juicio de las autoridades, funcionarios y empleados del Eº, sus Organismos públicos a que se refiere el art. anterior y Órganos Constitucionales, cualquiera que sea su posición procesal, cuando los procedimientos se sigan por actos u omisiones relacionados con el cargo.
de Cuentas. Además, la Admón dispone de órganos propios que ejercen un control interno. L distinción del control sobre la Admón en EXTERNO e INTERNO, debe ser completada con la división de la actividad de control en función de la actividad perseguida, perspectiva que nos sitúa ante 2 formas diferenciadas: el control para aspectos contables y financieros; y el control de la actividad material del organismo con los fines encomendados. En todo caso el control interno más importante es el que se vincula y ejercita a través del principio de jerarquía. Los superiores deben controlar constantemente la actividad de los órganos inferiores; si este fuera eficaz, los demás controles sobrarían. A) El Ministerio de Hacienda como órgano de control interno. La Intervención General Este Mº a través de la Intervención General de la AGE y las Consejerías de Economía de las CCAA son los órganos ordinarios de control económico de sus respectivas AAPP. Este control, de naturaleza preventiva e interna, actúa sobre el procedimiento de todo gasto público, para cuya efectividad se exigen varias condiciones o requisitos a cargo de diversos órganos: 1) La ordenación del gasto corresponde al Ministro o Jefe del Organismo competente por razón de la materia. 2) El gasto no puede comprometerse sin que se acredite la existencia de crédito disponible. Aquí actúa la Intervención (central o delegada) mediante la “toma de razón” o “intervenido”, cuya función consiste justamente en verificar que el gasto ordenado está dentro de las partidas presupuestarias de que puede disponer la autoridad ordenadora del gasto. 3) Comprometido el gasto, viene la fase de pago, fase material, que es también la competencia del Mº de Hacienda, salvo supuestos de delegación de organismos con ordenaciones de pago propias (x ej.: Delegaciones de Hacienda para pagos periódicos y fijos). También en esta fase actúa la Intervención. A través de este sistema se pretende hacer más difíciles las malversaciones y gastos irregulares. En España los Interventores ejercen la intervención crítica o previa de todo acto, documento o expediente que pueda implicar algún tipo o movimiento de fondos, pudiendo recabar a este efecto, pudiendo recabar toda clase de antecedentes, documentos o informes. En el caso de los OOAA la posición del Mº de Hacienda está reforzada; un funcionario de este Mº lleva la contabilidad material colaborando activamente con el Interventor. El control de la actividad contractual de la AGE lo lleva el Mº de Hacienda a través de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa (dependiente de la Dirección General de Patrimonio) y que, a pesar de su nombre, tiene más de órgano de control que de consulta, por ostentar importantes competencias operativas y controladoras sobre los contratistas y los contratos del Estado. Además, la Ley del Patrimonio del Estado ha convertido a la Dirección General del Patrimonio en el gran administrador de los bienes de la Admón, con lo que todos los Ministerios y Organismos del Estado dependen del Ministerio de Hacienda para la afectación de bienes inmuebles que necesiten para el cumplimiento de sus fines; asimismo, en la política de retribuciones de los funcionarios públicos, incide sustancialmente este Ministerio. B) Las Inspecciones de Servicios Lo que persigue la Inspección de Servicios, con su función inspectora, es: 1) ORGANIZACIÓN ADTVA: Por un lado, vigilar y asegurar un grado óptimo en el funcionamiento de la organización adva. 2) ADMINISTRADOS: Por otro lado, se trata de asegurar o corregir el cumplimiento de las disposiciones generales y resoluciones de la Admón por los ciudadanos (x ej., Inspección Fiscal, etc.) *FUNCIÓN: La tarea principal es una función de control sobre el propio aparato y sus servidores; pero pueden ejercer también algunas funciones operativas y de asesoramiento de los administrados lo que tiene la ventaja de mantener a los Inspectores en contacto con las realidades y tareas concretas de la Admón. Su control puede cubrir el ámbito de función del Mº o limitarse a controlar la actividad de una Dirección General u organismo inferior. En el primer caso, suelen recibir el nombre de Inspección General (e.g. la Inspección General de Servicios del Mº de Hacienda) y vincularse a los altos niveles de la jerarquía adva (Ministro o Subsecretario). Los cargos de Inspectores se proveen a través de 2 sistemas: o bien se vincula a los cargos y a los funcionarios de mayor categoría y antigüedad de cada cuerpo (tradicionalmente en el ejército) o bien se constituye un grupo o cuerpo especial de Inspectores, al que se accede por nombramiento discrecional entre determinadas categorías de personas o bien por concurso u oposición entre los ya pertenecientes a otros Cuerpos del Mº (Inspección de Servicios del Mº de Hacienda). En todo caso el problema central es el de asegurar una cierta independencia respecto de los funcionarios que han de ser controlados. Todas las Inspecciones de Servicios de la Admón. Pública se dirigen y coordinan en la Secretaría de Estado para la Admón. Pública.
EP. 7 LOS TRIBUNALES DE CUENTAS Llevan a cabo un control externo de naturaleza contable, financiera y de carácter sucesivo, en cuanto que tiene lugar sobre una actividad administrativa ya realizada. El Tribunal de Cuentas del Estado: Según el art. 136 CE: el Tribunal de Cuentas es el "supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público. Dependerá directamente de las Cortes Generales y ejercerá sus funciones por delegación de ellas en el examen y comprobación de la cuenta general del Estado" El artículo anterior ciñe su competencia al sector público estatal, sin embargo, el art. 153 CE además extiende su competencia al control económico y presupuestario de las CCAA y la Ley Orgánica del propio Tribunal incluye también a las Corporaciones Locales. Tiene 12 Consejeros, que eligen a su Presidente, y son designados por períodos de nueve años. El Tribunal mantiene el carácter decimonónico de Jurisdicción administrativa especializada, pero sujeta a la posterior revisión jurisdiccional contencioso-administrativa. La función más visible del Tribunal de Cuentas es la función pública fiscalizadora que no declara responsabilidades personales directas para los gestores públicos, ni es susceptible de recursos. Consiste en valorar el sometimiento de la actividad económico-financiera del sector público a los principios de legalidad, eficiencia y economía y se ejerce en relación con la ejecución de los programas de ingresos y gastos públicos, en particular, sobre los contratos, la situación y variaciones patrimoniales y modificaciones de los Presupuestos. El resultado de la fiscalización se expondrá mediante informes, memorias, mociones, notas emitidas a las Cortes Generales y publicadas en el Boletín Oficial del Estado o Asamblea legislativa de la respectiva CCAA. Además, el Tribunal debe remitir unas memorias comunitarias a las Asambleas legislativas de las CCAA. Y a las Cortes Generales el Informe o memoria anual, fiscalizando la gestión económica sobre los puntos siguientes: 1) Observancia de la CE, de las leyes reguladoras de los ingresos y gastos del sector público. 2) Cumplimento y ejecución de los Presupuestos del Estado, de las CCAA, corporaciones locales y demás entidades sujetas al régimen presupuestario público. 3) La racionalidad en la ejecución del gasto público basada en criterios de eficiencia y economía. 4) La ejecución de programas de actuación, inversiones, etc. de las sociedades estatales, planes de actividad de empresas públicas, así como empleo o aplicación de las subvenciones con cargo a fondos públicos. Los Tribunales de Cuentas Autonómicos: La existencia de Órganos de Control Externo autonómicos (OCEX) se apoya en el "bloque de constitucionalidad", que reconoce la existencia de entidades de fiscalización autonómicas. Normas relevantes: Ley Orgánica de Financiación de CCAA, Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas. Pronunciamientos del TC sobre los Tribunales de cuentas autonómicas: 1) El ámbito principal y preferente de la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas lo constituye sobre la actividad financiera del Estado y del sector público estatal. 2) Que el Tribunal de Cuentas puede no ser el único organismo fiscalizador sobre la actividad financiera pública. 3) Que pueden existir órganos fiscalizadores distintos del Tribunal de Cuentas siempre y cuando éste mantenga una relación de supremacía frente a los primeros. 4) La competencia de los OCEX autonómicos no es incompatible con la que corresponde al Tribunal de Cuentas.
EP. 8 OTROS ÓRGANOS DE CONTROL POLÍTICO E INSTITUCIONAL 8.1. Comisiones de investigación parlamentaria. Están previstas en el art. 76 CE como Comisiones del Congreso o del Senado o ambas Cámaras para investigar sobre cualquier asunto de interés público. Así, la CE no declara el efecto jurídico de las mismas, y únicamente establece "que éstas no serán vinculantes para los Tribunales, no afectarán a las resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado de la investigación sea comunicado al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones oportunas". La CE declara obligatoria la comparecencia antes las Cámaras y prevé la regulación por Ley de las sanciones que puedan imponerse por el incumplimiento de esta obligación (el requerido incurriría en un delito de desobediencia grave).
8.2. Defensor del pueblo. Es un cargo sin tradición en nuestro derecho constitucional, de origen sueco. El art. 54 CE lo define como "alto comisionado de las Cortes Generales, designado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en el Título I, y a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a las Cortes Generales". La LO 3/1981 atribuye al Defensor del Pueblo los más amplios poderes de investigación sobre las Admón. Públicas, obligadas a auxiliarle. El incumplimiento de las autoridades o funcionarios de estas obligaciones podrá ser objeto de un informe especial o incurrir en delito de desobediencia. El Defensor del Pueblo carece de poderes propios para sancionar a los funcionarios cuando resulte que la queja originada ha sido originada por abuso, arbitrariedad, discriminación, error, negligencia, u omisión. En dichos casos deberá:
1) Dirigirse al funcionario responsable haciéndole constar su criterio al respecto, comunicándolo al superior jerárquico. 2) Pondrá los hechos en conocimiento del Fiscal General del Estado si los considera constitutivos de delito. 3) Podrá formular advertencias, recomendaciones, recordatorios de deberes legales, a las autoridades y poner esto en conocimiento del Ministro del Departamento afectado si no se produce una medida adecuada en un plazo razonable de un mes. El Defensor del Pueblo no tiene competencia para anular o modificar actos administrativos. Está legitimado para interponer los recursos de inconstitucionalidad y de amparo.
