Tema 3.1: Enfoques y evolución del análisis de políticas públicas
Principales enfoques de las políticas públicas
Entre los enfoques podemos diferenciar:
El pluralismo/racionalismo: Para esta escuela el Estado sería algo parecido a una "ventanilla" que observa los problemas y demandas sociales, dándoles una solución. Los decisores políticos, que son racionales, responden a las demandas sociales que se les plantean tras la "competición" y "agregación" de los diferentes intereses defendidos por grupos o individuos (pluralismo social). Es, por tanto, neutro: no refleja los intereses de únicamente un grupo social o los propios, aunque sí que reconozca que puede haber distorsiones provocadas por la burocracia.
Ambas teorías (pluralismo y racionalismo) se unen en lo que conocemos como la teoría de la Public Choice. Esta teoría pone su acento sobre las acciones de los individuos y los grupos sociales (como conjunto de individuos) y se basa en tres principios fundamentales: Primero, que los individuos se comportan de forma racional, buscando su propio interés y maximizando su bienestar (homo economicus). Segundo, distingue entre los bienes privados (mercado) y bienes públicos (no rival, no excluyente); y, tercero, trata la asignación de recursos escasos, los problemas de la acción colectiva y los free-riders (Olson) y los rendimientos de los servicios públicos (promueven la descentralización por el principio de subsidiariedad, la eficacia y la representación política).
Como críticas a la teoría se encuentran: la preconización de un mercado total (capitalismo far west), la concepción del Estado como actor neutro y la concepción del ser humano como totalmente racional.
Precisamente sobre ese último punto ha girado la evolución de la escuela. Simon comienza criticando la insistencia de las teorías existentes en los fines de la administración, en detrimento del estudio de los medios y técnicas utilizados. Se centran en la eficacia y la racionalidad y no en la eficiencia. Ante esto, propone la idea del "administrative man", cuyo conocimiento y capacidad de elección para resolver los problemas posee limitaciones. Afirma que la racionalidad es imperfecta y viene marcada (establecidas las condiciones) por las instituciones.
Lindblom, por su parte, plantea otro modelo alternativo al modelo racional (el incrementalismo) y una visión centrada en el policy-making. Prescindir de los axiomas y conceptos abstractos y realizar una ciencia de "Muddling Trough", es decir, fundada en el análisis empírico, concreto y observable durante el transcurso de la política puesta en práctica (pragmatismo político-administrativo).
La autonomía relativa del Estado: elitismo y neo-marxismo. Ambas se fundamentan sobre la idea de que el Estado no es un actor neutro y no posee una autonomía completa para responder a las demandas sociales, pero:
Por un lado, las teorías del elitismo se centran en el papel de la burocracia y los expertos que controlan el Estado. Las principales teorías son la del neomanagerismo o neowebberista y las corrientes neoconservadoras en contra del Welfare State. La primera, defiende que el papel de los burócratas es una variable decisiva a la hora de aplicar políticas públicas, puesto que pueden modular la aplicación según sus intereses corporativos o las exigencias del entorno. Las segundas, las corrientes neoconservadoras, añaden a lo anterior la acusación sobre la expansión de las políticas sociales (intervencionismo) y su fracaso. Reagan y el Rolling back the State (retirada del Estado).
Por otro lado se encuentran los neo-marxistas, quienes obvian los esfuerzos individuales y el voluntarismo para centrarse en la lucha de clases y el lugar que ocupa el Estado en la consolidación y reproducción del sistema capitalista. Existen 3 corrientes:
Una primera que niega toda autonomía del Estado, que no es otra cosa que un producto derivado de la estructura del mercado.
Una segunda, está representada por Poulantzas. El autor, en la línea con el estructuralismo de Althusser, acepta una autonomía relativa de la política sobre la base económica. Esto es posible merced a que las políticas son el producto particular de la confrontación de clases y no únicamente de la entera configuración de la burguesía. Si bien la política puede tener autonomía, no es así en el caso de la burocracia, ya que se inserta en la función objetiva del Estado: perpetuar de las relaciones clasistas.
Una tercera, representada por O'Connor y Offe. Éstos realizan estudios sobre las crisis fiscales del Estado, provocadas, a su juicio, por la socialización de las actividades del sistema capitalista (socializan la inversión, el consumo y los costes de mantener el control social). El Estado acude al auxilio del capitalismo en sus crisis sucesivas hasta que crea su propia crisis (la crisis fiscal), manifestando la contradicción: el sistema necesita esas políticas pero, a su vez, éstas agravan la crisis económica. Además, podríamos incluir a Habermas, quien se apoya en la crítica del modelo tecnocientífico del capitalismo contemporáneo que somete al Estado a una racionalidad instrumental. Ésta racionalidad estrecha el <> y distancia el sistema político de los ciudadanos: no eligen entre opciones de sociedad sino entre gestores del sistema, produciendo una crisis de legitimidad al no conseguir mantener la <>.
Teorías neocorporativistas y neoinstitucionalistas (ver para las últimas el capítulo 5)
El corporativismo hunde sus raíces en los movimientos conservadores y católicos, para luego ser adoptado por los Estados fascistas y redescubierto en los 70 (neocorporativismo). Surge como respuesta a las anteriores teorías (unas por obviar el Estado, otras por obviar la acción del individuo) y postula que la relación fundamental es entre los diferentes grupos e individuos (intereses) y el Estado.
En consecuencia, se define como un sistema de representación de grupos (peak organizations) ante el Estado constituyendo una relación vertical mediatizada por el Estado, que es el que estructura los conflictos de intereses. Esto se realiza organizando obligatoriamente las unidades constitutivas de los intereses sociales y los medios profesionales en un número limitado de organismos jerárquicamente regulados, en situación de monopolio, diferenciados funcionalmente, reconocidos o autorizados, cuando no creados, por el Estado. Las organizaciones tienen reconocido el monopolio a cambio de un control del Estado sobre la selección de sus líderes y la articulación de sus demandas.
Estas teorías pusieron en relieve las relaciones entre los grupos y el Estado y han suscitado estudios como el de Heclo, en el que definía el término "iron triangle" (triángulo de hierro), que explica las coaliciones de grupos de interés e individuos, usualmente privados, con los servicios administrativos unidos para defender un interés y una posición común específica frente a un problema (vértices inferiores del triángulo) que han de resolver autoridades públicas como el parlamento (vértice superior) Los triángulos de hierro se diferencian de las issue networks en algo esencial: mientras los iron triangles sólo benefician a los actores del triángulo (intereses privados y cerrados), las issue networks son muchos más amplias, engloban a más actores con poderes parcelados y benefician a amplios colectivos (sistema abierto e intereses públicos)
Evolución del policy analysis.
Policy analysis s. XVIII y XIX
La definición de policy analysis se puede concretar en el proceso de producir conocimiento de y en el proceso de las políticas. Por tanto, este análisis es tan antiguo como la civilización misma aunque tomó fuerza durante (y merced a) las revoluciones industriales del siglo XVIII en Europa. Para comprender el auge del análisis debemos observar que en el siglo XVIII y XIX, existía una fuerte inestabilidad social, provocada por la falta de respuestas del Estado liberal ante los problemas sociales que había generado la industrialización.
Desde este momento gozó de cierta autonomía y se interpretó como una "ciencia" (uso del empirismo y el método científico), en la línea del pensamiento de la época, ya que sólo la ciencia era capaz de producir verdadero conocimiento y resolver los problemas sociales. En consecuencia, se desarrolla la razón instrumental pero se pierde el debate sobre los fines que se deben perseguir (consideración no científica).
Policy analysis s. XX
Se mantiene la metodología pero se profesionaliza y se reorienta hacia el estudio de las organizaciones sociales y sus usos prácticos. La extensión de las políticas sociales obliga a una planificación, a una gestión pública mediante programas y a una preocupación por los resultados ante las crisis económicas y problemas puntuales (aún no se institucionaliza el análisis) como pudo ser la Gran Depresión (New deal).
Los orígenes del movimiento de las Ciencias Políticas como las conocemos hoy surgen como respuesta a los estudios de los años 20 y 30 y se ubican en la Universidad de Chicago a través de autores como Lasswell (que se estudiará a continuación) y la forma del conductismo multidisciplinar.
Policy analysis post IIGM
La II Guerra Mundial había promovido la intervención de analistas (neoconductistas) con una orientación analítica de los problemas políticos. Se descomponían los problemas en los aspectos fundamentales asignándoles valores numéricos y se excluía el análisis de los aspectos políticos, sociales y administrativos (la factibilidad política o los aspectos éticos). Era una "ciencia de la acción" donde primaban los datos socioeconómicos "duros" frente a los datos blandos o de actitud. Esto condujo a análisis mecanicistas donde se obviaban las motivaciones. Por último, los neoconductistas sacralizaron la ciencia libre de valores, dado que el objetivo era construir y probar una teoría en la cual no cabían los prejuicios valorativos.
Este tipo de análisis tuvo lugar por la insatisfacción con los anteriores estudios, el avance de los métodos y técnicas estadísticas y el uso de ordenadores y porque se disponía de los medios económicos gracias a la financiación de fundaciones y ONG's. La más conocida e influyente fue la RAND CORPORATION, cuyos investigadores fueron los responsables de los PPBS (Program-Planning-Budgeting Systems)
El proyecto Lasswell
Como respuesta a este tipo de análisis se intentó hacer, por autores como Lasswell, una Ciencia de las Políticas o una "orientación hacia las políticas", esto es, una creciente preocupación por la toma de decisiones y la racionalidad del proceso.
Su programa de Policy Sciences, escrito en 1951, y su programa de investigación buscaban articular sistemáticamente ciencia (interdisciplinar) con decisión (democrática) de Gobierno, es decir, unir el método científico a los fines humanistas. Una teoría de la elección que superara la fijación en los aspectos temporales, momentáneos, para centrarse en los problemas fundamentales del hombre en sociedad, no ser a-valorativa y mejorar, al fin, la democracia.
Podemos considerar que las policy sciences, son una teoría normativa teleológica que pretende <>. Así pues, se dividen en dos marcos diferenciados: el conocimiento de: las descripciones, definiciones, clasificaciones y explicaciones de por qué y cómo un sistema dado elabora y desarrolla las decisiones; y el conocimiento en: incorporar los datos y los teoremas de las ciencias en el proceso de deliberación y decisión de las políticas.
Bebe del pragmatismo y el positivismo lógico (método científico y técnicas cualitativas) pero al incorporar las bases humanistas genera una tensión que queda patente durante todo su trabajo. Por ello, el resultado del proyecto de Lasswell, después de su expansión e institucionalización, fue el de la fractura.
El análisis en la actualidad
De la división anteriormente mentada, surgieron dos grandes corrientes, la liderada por Quade y la liderada por Dror.
Quade retomará la propuesta de Lasswell dentro de la modelación matemática y el análisis de sistemas. Se centrará en el conocimiento en más que en cómo se toman las decisiones puesto que, para él, las ciencias de la política son una actividad interdisciplinar que intenta mezclar las ciencias de la decisión con las ciencias de la conducta. De aquí nacerá la corriente sinóptica.
Dror, por su lado, busca un <> donde se integren <> y se centrará en el conocimiento de y el estudio de la metapolítica: "la política de las política". De aquí nacerá la corriente anti-sinóptica.
Esta división se observa más claramente en la siguiente tabla:
Sinóptica
Anti-sinóptica
Objeto
Análisis y diseño de Políticas
Toma de decisiones y procesos decisorios
Método
Estadística
Case Studies Qualitativo
Enfoque
Racionalistas
(Planificadores
Maximizadores)
Desconfianza
racionalismo
(Incrementalistas)
Metateoría
Análisis de sistemas
Pluralismo
Éxitos
PPBS
Coste/Beneficio
Teoría Elección Pública
La corriente sinóptica se alineó con el conductismo en su búsqueda de la precisión cuantitativa y el proyecto de una teoría empírica sistemática. Se criticaba al pluralismo y el incrementalismo y se elaboraron modelos mixtos de planificación racionales. La importancia de esta escuela es que genera un conocimiento que los gobiernos desean comprar, a diferencia de la corriente anti-sinóptica, que suscita mayor interés para el mundo académico.
La corriente anti-sinóptico critica las limitaciones del modelo racional. Waldo criticó el modelo de análisis administrativo como norma presuntamente neutral respecto de los valores así como las evaluaciones científicas de las políticas, lo que era para él evadir las cuestiones fundamentales de los valores sociales. Dahl y Lindblom argumentaron que los sistemas de cálculo y control racional resultaban ineficientes e inoperantes basándose en estudios empíricos en los que, además, constataron que la mayoría de actores actuaba mediante modelos incrementales y posiciones partidistas. Por último, Simon, suministró el modelo anti-sinóptico de toma decisiones jerárquicas donde se presentan alternativas y se toma la más satisfactoria, que no necesariamente la óptima.
Más tarde, se agregó un modelo elaborado en base a la construcción de precios en el mercado como instrumento para las decisiones públicas: la Public Choice.
