Stranci Pred Vratima Europe

Stranci pred vratima Europe

Biblioteka GLOBALIZACIJA Knjiga 2

Urednik Anđelko Milardović Izvršna urednica Nikolina Jožanc Recenzenti Aleksandar Vukić Višeslav Raos

© Pan liber, Zagreb, 2014. ISBN 978-953-6285-66-2 CIP zapis dostupan u računalnome katalogu Nacionalne i sveučilišne knjižnice u Zagrebu pod brojem 876969 Knjiga je objavljena uz potporu Jadranskog naftovoda i Sektora za odgoj i obrazovanje Grada Zagreba

Stranci pred vratima Europe Urednik Anđelko Milardović

Pan liber Institut za europske i globalizacijske studije Zagreb, 2014.

KAZALO Uvodna riječ................................................................................................. 7 Anđelko Milardović 1. Identitet kao dispozitiv moći: Kraj ideologije ili politike multikulturalizma?.............................................................................. 21 Žarko Paić 2. Etički aspekti američkog intervencionizma: ljudska prava kao djelotvorna strategija mijenjanja međunarodnog poretka i njihov utjecaj na globalne migracije .............................................................. 53 Jadranka Polović 3. Migracije i globalni terorizam ............................................................ 73 Dario Kuntić 4. Neregularne migracije na Mediteranu: na razmeđu politika isključivanja, straha i humanitarizma ................................................. 91 Drago Župarić-Iljić 5. Europeizacija azilnih politika i izbjeglička prava: razvoj hrvatskog sustava azila i zaštita izbjeglica u Hrvatskoj ................... 111 Vedrana Baričević 6. Neki pravno-politički aspekti migracijskog prava u Europskoj uniji i Hrvatskoj ................................................................................ 137 Ivo Grga 7. Bez državljanstva u vlastitoj zemlji: pred vratima Europe .............. 167 Jelena Zlatković Winter Dokumenti: Migracijska politika Republike Hrvatske............................ 179 Vlada RH/MUP Pogovor.................................................................................................... 203 Daniel Bučan

6

UVODNA RIJEČ Anđelko Milardović

Institut za migracije i narodnosti, Zagreb Institut za europske i globalizacijske studije, Zagreb Pokušavam usmjeriti, a ne poučavati, samo pokazati, opisati što vidim. (Husserl, 1990: 24) 1. Stranci u suvremenoj i povijesnoj semantici: između politike, ideologije i etike Živimo u doba globalizacije, brzine, induciranih ratova, legalnih, ilegalnih i prisilnih migracija. Suočavamo se i s rizicima, kao i s gubitnicima globalizacije. No krenimo redom! Dakle, jedan je događaj prilično uzbudio svijet. Nesretnici u bijegu od ratnih stradanja u Siriji nakrcaše se na brodice koje su bile manje u odnosu na broj nesretnika. I uputiše se oni tako prema obećanom prostoru slobode, ljudskih prava, blagostanja i sigurnosti, dakle, prostoru Europe, odnosno Europske unije (EU). Stigoše neki do Lampeduse, a njih osamdeset i troje utopiše se i ne vidjevši Lampedusu, zamišljeni otok spasa. Lampedusa je talijanski otok u Sredozemlju i dio je Europske unije, smješten između Europe i Afrike. Od Tunisa je udaljen samo 113, a od Sicilije 205 kilometara. Otok u Sredozemlju, mostić između Europe i Afrike, nužna luka ratnih nesretnika, luka nade i spasa, „lanterna“, zapravo mini tvrđava Europe, zadnja crta kretanja prema njedrima Europske unije. I Barosso je stigao na Lampedusu, obećao pomoć u eurima, i otišao. Naravno, s idejom da se čamci s nesretnicima zadrže pred vratima Europe. Što dalje od središta! Jer oni su u osnovi opasnost za stabilnost Europske unije. Samo se to zbog političke korektnosti ne smije kazati. Naime, Barroso to ne smije kazati! No i Papa je bio na Lampedusi s porukama ohrabrenja i nade nesretnicima, strancima koje je rat donio na obale Europe, istaknuvši umjesto globalizacije ili integracije svijeta „globalizaciju ravnodušnosti“ koja se odigravala pred vratima Europe. Metafora stranaca pred vratima Europe krije

8

Anđelko Milardović

ili nosi negativnu konotaciju, naravno sa psihološkom dimenzijom emocije straha spram stranoga i nepoznatoga, poglavito spram sociokulturno neukorijenjenoga ili iskorijenjenoga. Ljudi se boje onoga što ne znaju ili ne poznaju! Vratimo se još jedanput Lampedusi! Dakle, Lampedusa, ta slabašna obrambena vrata EU-a pred kojima se zatekoše oni koje je usud natjerao na bježanje i istrgao iz korijena, to je ista ona pred kojom se odigrava borba proklamiranih načela liberalne demokracije europskog društva ili država EU-a i filigranskog licemjerja tvrđave Europe. Borba je to politike, ideologije i etike, koja se snažno manifestirala u trenutku lampeduške drame. Lampedusa je, dakle, postala metaforom za obranu od prodora neželjenih stranaca, onih koji Europu doživljavaju kao neosvojivu tvrđavu. Ta ista Europa/EU kao tvrđava uspostavlja jasnu i razgovijetnu granicu između Mi (Europljani) i Oni (stranci). Međutim, pitanje je koliko je ta dihotomija Mi i Oni novost u Europi potresenoj globalnom krizom i depresijom, ili je to zapravo konstanta u povijesti Europe. Ona se u svojoj povijesti susretala sa strancima postavljajući pravne razdjelnice u odnosu na njih. Tijekom povijesti civilizacija stranac je nezaobilazna pojava. Sada nam valja s pomoću povijesnih primjera pokazati tu permanentnu razdjelnicu i konfliktnu podjelu na Mi i Oni. U Grčkoj je ta podjela bila na Grke i barbare, Grke i meteke (gr. μέτοικοιs), strance iz drugih polisa, koji nisu imali građanska prava. U atenskoj demokraciji politička/građanska prava imali su oni rođeni u Ateni od majke Atenjanke i oca Atenjanina. U Aristotelovu Ustavu atenskom stoji: „Sadašnji je ustav ovako uređen. Građansko pravo imaju oni koji su se rodili od oca građanina i majke građanke, a upisuju se među općinare, kad navrše osamnaestu godinu života“ (Aristotel, 1948: 51). Iz pozicije normativnoga političkog idealizma može se do mile volje idealizirati atensku izravnu demokraciju. U odnosu na strance/meteke i nije baš bila toliko demokratična i idealna da bi im dodijelila građanska prava. Meteci su se kao pripadnici drugih polisa u atenskoj državi mogli nastanjivati, baviti različitim poslovima, no bez prava sudjelovanja u ekleziji, narodnoj skupštini. Dihotomiju i razdjelnicu domaćih i stranaca u početku prepoznajemo i tijekom povijesti rimske civilizacije na primjeru peregrina (lat. peregrinus). Peregrini su se definirali kao „slobodni stanovnici rimske države koji nisu bili ni građani ni Latini“ (Romac, 1989: 86). Od 212. godine n. e. postupno se išlo na priznanje općeg prava građanstva od Karaklova do Justinjanova doba. Ni europski srednji vijek nije bio drukčiji u smislu egzistiranja spomenute razdjelnice domaćih i stranaca. Primjeri pokazuju kako su stranci u srednjem vijeku vladarima morali u novcu plaćati vlastitu sigurnost. Tek

UVODNA RIJEČ

9

nakon Francuske revolucije i s pojavom liberalne demokracije i ljudskih prava postupno se mijenjao položaj stranaca, ali i dalje je zadržana podjela na državljanina i stranca. Podjela na državljane i strance ostala je do današnjeg dana. Razdjelnica je jasna, razgovijetna i pravno definirana, i u slučaju državljanstva i u slučaju statusa stranaca. Razmatrajući političko-pravnu dimenziju stranca tijekom povijesti civilizacija, Ulrich Bielefeld (1998: 151) kaže: „Političko-pravnu tematizaciju stranaca određuje prije svega rasprava o odnosu državljanstva, imigracije i stranaca.“ Nakon Drugoga svjetskog rata prava stranaca regulirana su nacionalnim zakonodavstvima zakonom o strancima, što vrijedi i danas u sustavima zapadnih liberalnih demokracija i šire. Čini se kako liberalna demokracija u 20. i 21. stoljeću u vezi sa strancima, počiva na dvostrukom standardu. U kontekstu političke korektnosti koristi se pozitivan diskurs o strancu. Međutim, najsretnija je ako stranci poslove zbog kojih su došli obavljaju sa strane tako da ih drži na pristojnoj i kontroliranoj distanciji. U postmodernom se dobu olako pristaje na igru tvrđave Europe. Današnja se ideja liberalne demokracije u Europi, odnosno Europskoj uniji našla u košmaru očuvanja vlastite autentičnosti i mefistofske igre boga Janusa u odnosu na strance i ideju tvrđave Europe. Zbog dvostruke igre u Europskoj uniji lakše se može prihvatiti Lampedusa kao mikrotvrđava Europe nego sačuvati vjerodostojnost ideje liberalne demokracije i ljudskih prava u globalno doba. Kako će se Europa u doba globalizacije nositi s globalizacijom migracija kao jednom od dimenzija globalizacije važno je strateško pitanje budućnosti Europe i Europske unije. To je njezino bitno i stalno otvoreno pitanje zbog deficitarne demografije, polagane „smrti Zapada“ koju je početkom 20. stoljeća najavio Oswald Spengler, (ne)održive stabilnosti sve heterogenijih društava nad kojima plešu različiti plameni rizici i izazovi globalnog doba. U globalnom dobu, dakle, susrećemo se s globalnim migracijama. 2. Globalne migracije – globalni stranci? Dakako, otkad postoji ljudsko društvo, ljudi su se kretali i selili iz različitih razloga, motiva i interesa. I tako su u novoj sredini postajali strancima. Danas, u globalno doba brzih prometala i komunikacija to je seljenje još ubrzanije. Prostorne prepreke u seljenju iz grada u grad, s jednoga na drugi kontinent, svladavaju se bez poteškoća. Prostor i geografija nisu prepreke i skoro da su poništeni pa se često govori o anihilaciji prostora posredstvom

10


tehnologije. Motivi kretanja i seljenja su različiti. U jednom segmentu globalizacija migracija pokazuje svoje ružno lice u obliku njezinih nejednakih socioekonomskih učinaka, poremećene ravnoteže u korist korporacijskih, oligarhijskih grupa i interesa. Takvi učinci generiraju siromaštvo, a natjecanje i volja za moći proizvode ratove i nesreću. Siromaštvo i ratovi motiviraju veću masu ljudi na prisilno seljenje ili nastanjivanje u nekoj drugoj zemlji. Riječ je o imigraciji. Ratovi i nedemokratski režimi potiču prisilno iseljavanje (emigracija), stvaraju prisilne migrante (izbjeglice) i azilante koji traže utočište u drugim zemljama. Globaliziranim svijetom iz različitih razloga i motiva trenutačno se kreće heterogena ljudska masa od oko 232 milijuna stranaca/imigranata. Riječ je o važnom sociološkom fenomenu što obuhvaća različite socijalno-kulturne sadržaje, s kojima se susrećemo u sociološkim raspravama o globalnim migracijama. Globalne migracije odvijaju se u četiri smjera: u smjeru globalizacije ili socioprostornog širenja, akceleracije ili ubrzanoga transgraničnog kretanja i seljenja ljudskog mnoštva, diversifikacije ili selektivnog prijema različitih kategorija imigranata – stranaca, te feminizacije, to jest porasta udjela žena u globalnim migracijama. U 2013. godini od 232 milijuna migranata 48 % otpalo je na žensku populaciju. Brojka od 232 milijuna migranata čini 3,2 % svjetske populacije. U 2013. se ukupan broj izbjeglica u svijetu procijenio na 15,7 milijuna, što je oko sedam posto svih međunarodnih imigranata (UN, 2013).1 Dobrovoljni i prisilni stranci (imigranti) u ukupnoj masi kretanja ljudi sve više globaliziranog svijeta dvije su kategorije stranaca ili socijalnih tipova u potrazi za vlastitom srećom. Spomenuta globalizacija migracija proizvodi negativne i radikalne odgovore u protivnika stranaca. Negativni odgovori na globalizaciju migracija diljem Europske unije zamjetni su u vidu crnog protekcionizma, jačanja protuimigrantskih stranaka s populističkim i ksenofobijskim političkim predznakom. U posljednjih je desetak godina vidljivo jačanje toga desno radikalnog potencijala, koji se bori protiv učinaka globalizacije migracija doživljavajući globalizaciju kao proces cjepkanja nacionalnih kultura i entiteta, kao proces denacionalizacije i dekonstrukcije nacionalnih država. U Švicarskoj, zemlji izravne demokracije, glatko prolaze referendumi protiv stranaca protkani ksenofobijom. Na njezinu primjeru, kao i primjerima Francuske, Nizozemske, Njemačke i skandinavskih zemalja te Italije 1 Prema podatcima UN-a (2013), polovina od 232 milijuna migranata 2013. živjelo je u deset zemalja, dakle u SAD-u (45,8), Ruskoj Federaciji (18,0), Njemačkoj (9,8), Saudijskoj Arabiji (9,1), Ujedinjenim Arapskim Emiratima (7,8), Velikoj Britaniji (7,8), Francuskoj (7,4), Kanadi (7,3), Australiji (6,5) i Španjolskoj (6,5).

UVODNA RIJEČ

11

sa ksenofobičnom Legom Nord (Sjevernom ligom) islamofobične provenijencije, pokazuje se kako se zapadna postmoderna društva gibaju između hostilnosti na radikalnom socioideološkom polu i hospitalnosti na tragu tolerancije i političke korektnosti prema strancima. Odnos prema strancima u zapadnim društvima može se iščitati i preko četiri sociološka modela. Dakle, u globalno doba suvremena zapadna društva operiraju četirima modelima migracije. Prvi je klasični model nacija imigranata koji slijede Kanada, SAD i Australija. Drugi je kolonijalni model u kojem Francuska i Velika Britanija daju prednost useljavanju strancima iz svojih bivših kolonija. Treći je model gostujućih radnika koji prakticiraju Njemačka, Švicarska, Austrija, Belgija i Švedska. Četvrti je ilegalni model koji se zbog pooštrenih uvjeta naseljavanja prakticira i pod cijenu životnih rizika. Fokusirajmo se dalje na modele odnosa prema strancima/imigrantima u Europskoj uniji. Prvi je model integracija ili aktivno uključivanje u život društava, drugi je asimilacija ili gubljenje staroga i zadobivanje novog identiteta, treći je getoizacija ili funkcioniranje u paralelnim društvima. Čini se da su paralelna društva nastala kao tip identiteta otpora. Stojimo li na terenu nespojivosti normativnog idealizma liberalne demokracije, ljudskih prava i ideje kozmopolitske Europe ili tvrđave Europe i paralelnih društava? Sada nam valja problematizirati fenomen paralelnih društava koja su postala problemom institucija liberalne demokracije zapadnih društava u smislu promašaja integracije stranaca u lokalna društva (gradovi) te društva rizika jer vlast postupno gubi nadzor nad nekim dijelom grada u kojem se pojačavaju nesigurnost i strah, otvaraju konfliktne linije Mi i Oni, nad kojima tinjaju plameni jezici internog rata kultura. Skrenimo malo veću pozornost na samo sociološko značenje koncepta paralelno društvo. Koncept je nastao sredinom devedesetih u okviru njemačke sociološke škole. Pripisuje se Wilhelmu Heitmeyeru, sociologu iz Bielefelda. Iznjedren je u kontekstu rasprava o migracijama i integraciji stranaca u njemačko društvo. U širem se smislu referira na različite javne politike i procese u vezi sa strancima u Njemačkoj. Dakle, dovodi se u vezu s različitim modelima odnosa i politika spram stranaca, poput integracije, multikulturalizma, urbane getoizacije, većinskoga i manjinskog društva, većinske kulture i potkulture, dok se u konotativnom smislu referira na neprijateljsku sliku stranca/stranaca. Sociološka interpretacija koncepta paralelno društvo upućuje na sociokulturni model konflikta radi distribucije moći, uključivanja i isključivanja stranaca, kritiku uglavnom islamske populacije stranaca na Zapadu, koja živi potpuno odvojeno od svoje socijalne okolice, kao otok u moru zapadnih društava, te nadasve upućuje na sudar zapad-

12


njačkih vrijednosti, način života nezapadnih kultura koje ne prihvaćaju zapadnjačku modernizaciju, već radije ekskluziju na tragu islamske tradicije. Ovaj je koncept postao dijelom verbalnoga borbenog arsenala protagonista ksenofobije i islamofobije na Zapadu, zapravo jurišno ideologijsko borbeno sredstvo protiv onih neintegriranih, različitih Drugih. U medijskim raspravama o paralelnim društvima pokazuje se nemoć zapadnih društava glede integracije stranaca u ta društva. Pokazuje se i kriza ideje i politike multikulturalizma za koji je upitno je li ga u Europi uopće ikada i bilo? Ako ga je bilo, onda se u vremenu globalizacije, dakle svekolikih vidova integracija ljudskih društava ne bi mogli dogoditi interni ratovi kultura, društveni separatizmi u smislu getoizacije stranaca ili novonastala paralelna društava u Kölnu, Berlinu, Parizu, Marseilleu ili Londonu. Pokazuje se i to da je ideja multikulturalizma bila javna politika pucnja u prazno i da bi je možda trebalo zamijeniti idejom i politikom interkulturalizma. Multikulturalizam je daleko prikladniji za SAD, Kanadu, Australiju i donekle Veliku Britaniju nego za Europu. Čini se da su zapadna društva u okviru EU doživjela poraz u odnosu na politiku prema strancima u vidu neuspjele integracije stranaca u zapadna društva, o čemu je nedavno govorio i francuski filozof Alain Finkelkraut (2013). On je apostrofirao transformaciju francuskog društva u postnacionalno i postmultikulturno društvo. Govorio je o ideji paralelnog društva u Francuskoj, iseljavanju domorodaca Francuza iz francuskih gradova u kojima su stvorena paralelna društva. K tomu je iznio huntingtonovsku ideju internog sukoba civilizacija naglasivši proces promašene integracije u Francuskoj u kojoj mladi Francuzi islamskog podrijetla, unatoč rođenju i socijalizaciji u Francuskoj, odbacuju francuski i europski kulturni identitet, prihvaćaju džihadističke ideje, odlaze se boriti u Siriju, u kojoj neki i pogibaju. Europljani se stoga pitaju što se događa s Europom i gdje su zapravo pogriješili? 3. O strukturi zbornika U metodološkom su smislu pristigli radovi poredani prema kriteriju bliskoga predmetnog sadržaja, a na kraju su zaokruženi u smislenu cjelinu. Pogledajmo sada kratak prikaz tekstova. Žarko Paić u tekstu Identitet kao dispozitiv moći: Kraj ideologije ili politike multikulturalizma? bavi se rekonstrukcijom koncepta i političkih modela multikulturalizma, baš u vremenu kad je on na europskom zapadu proglašen mrtvim. Ideja rekonstrukcije

UVODNA RIJEČ

13

iščitava se preko teorijskih modela Rawlsa i Habermasa te Young i Kymlicke. Nadalje, autor opisuje nimalo ugodne prizore u zapadnim društvima na tragu internog rata kultura te ideju paralelnih društva što svakako ne ide u prilog multikulturalizmu ili politici i ideologiji integracije stranca u europska društva. Autor se na jednome mjestu pita: Ako je ova politika izgubila na vjerodostojnosti, čime se može nadomjestiti? Zapravo je ispravno zapitati se postoje li uopće alternative? Današnje aktualno stanje u zapadnim društvima u odnosu spram stranaca Paić opisuje kao stanje zamrznute tolerancije, ovaj je koncept u nastavku dopunio daleko točnijim konceptom za opis odnosa prema Drugom. Riječ je, dakle, o konceptu represivne tolerancije. U promišljanju multikulturalizma u Europi, sva njegova paradoksalnost upravo je u njegovoj samoproglašenosti mrtvim i pitanju može li se u Europi proglasiti mrtvim nešto čega uopće nikada nije bilo, ili je multikulturalizma u Europi, u malim količinama, bilo tek u Velikoj Britaniji. Apokalipsu multikulturalizma Paić prepoznaje u vidu promašene politike integracije Drugoga. O čemu je tu zapravo riječ? Riječ je o tomu da liberalni multikulturalizam u Europi nije doveo do integracije imigranata. Integracija pred našim očima doživljava fijasko! U Paićevoj hipotezi o biti multikulturalizma prepoznaje se njegov udes i njegov ostatak (residium) u vidu „krhkog naslijeđa jedne ideologije koja završava u svojoj povijesnoj misiji kao (bez)uvjetna etika gostoljubivosti, (ne)represivna tolerancija Drugoga i (post)politički okvir unutarnje i vanjske sigurnosti nadnacionalnih političkih zajednica poput EU“. I ništa više! Rasprava o Drugom zapravo je postmoderna rasprava o identitetu. Na kraju teksta Paić se pita koje je pravo pitanje suvremenog identiteta. U zaključku teksta ističe nerazrješivu opreku liberalne multikulturalne tolerancije i političke integracije stranaca, pa kaže: „Oboje su očito na kraju vlastitih teorijsko-političkih mogućnosti. Kultura bez političke integracije je iluzija, a politika bez kulturnih razlika je simptom totalitarnog djelovanja.“ Ovo je vrlo važno mjesto dodatnog razumijevanja istaknute opreke. Paić prepoznaje stanje duha u Europi u obliku krize „povjerenja u nadnacionalni projekt integracije“ u odnosu na sablasti prošlosti i moguća retroaktivna djelovanja. Budimo točniji: ponavljanja povijesti! Svoju analizu Paić završava Husserlovim citatom o dvjema mogućnostima pred kojima stoji Europa, mogućnošću propasti i mogućnošću ponovnog rođenja Europe iz duha filozofije. Ako je zahtjev nedostižan, zapravo nije ni važno! Važno je nagnuće prema nečem mogućem dobrom, nekoj ideji dobra koja je u ovom postmodernom metežu uvijek dobrodošla. Barem kao nada!

14


Ukoliko se rođenje multikulturalizma može povezati sa Sjedinjenim Američkim Državama, utoliko se u ovom zborniku susrećemo sa Sjedinjenim Američkim Državama kao dominantnim akterom kaubojskog mentaliteta u međunarodnim odnosima, poznatijim šire po politici intervencionizma koja uvelike proizvodi imigraciju/imigrante ili prisilne Druge. Upravo je politika američkog intervencionizma i proizvodnja prisilnih imigranata/Drugih u različitim američkim ratnim intervencijama diljem svijeta relevantno mjesto u tekstu Jadranke Polović Etički aspekti američkog intervencionizma: ljudska prava kao djelotvorna strategija mijenjanja međunarodnog poretka i njihov utjecaj na globalne migracije. Tekst pridonosi interpretaciji migracija iz obzora međunarodnih političkih odnosa razmatrajući utjecaj jedne supersile kao što su Sjedinjene Američke Države. Autorica za predmet rada uzima „etičke aspekte američkoga humanitarnog intervencionizma kojem se potpuno priklanjaju i slijede ga i članice Europske unije, katkad i drugi subjekti međunarodne zajednice“. Polović polazi od teze o sve većem geopolitičkome i ekonomskom utjecaju SAD-a u međunarodnim odnosima, koja uzima za sebe pravo prekrajanja država, rušenja režima i vođenja induciranih ratova (američki intervencionizam) koji proizvode stradanja, nesreće i patnje te legalne, ilegalne i prisilne migracije. Nadalje skreće pozornost na potrebu propitivanja uzroka nastanka današnjih ilegalnih migracija na prostoru Europske unije „koji dotiču gospodarske, demografske, političke i sigurnosne uzroke, posljednjih godina najčešće prisilnih migracija, za koje su moćne europske zemlje itekako odgovorne“. Autorica, dakle, odgovornost pripisuje moćnim europskim zemljama i njihovu vanjskopolitičkom ponašanju koje izravno ili posredno (ekonomska kriza, ratovi, dugovi, siromaštvo) utječe na migracije. Autoričin kritički stav spram djelovanja američke i europske politike i njihovih interesa dolazi do izražaja u ovoj rečenici: „Imigranti, stvarne žrtve geopolitičkih interesa SAD-a, kao i dugogodišnjih europskih imperijalnih politika, na europskom kontinentu nemaju pristup osnovnim građanskim i socijalnim pravima, ne bude empatiju ni solidarnost.“ Isto se tako oni doživljavaju kao prijetnja sigurnosti postajući tako sigurnosnim problemom Zapada. Sa sigurnosnim problemom stranaca susrećemo se u radu Darija Kuntića Migracije i globalni terorizam. U uvodnom se dijelu teksta kolega Kuntić bavi konceptualnim pitanjima, to jest definicijama terorizma, zatim pokazuje oblike i tipologiju terorizma, upotrebu (svrhu) terorizma u suvremenom svijetu, mehanizme oblikovanja terorističkih grupa i tehnike novačenja novih članova i tomu slično. U drugom se dijelu teksta bavi definicijom migra-

UVODNA RIJEČ

15

cija te globalnim migracijskim procesima i njihovim utjecajima na sigurnost Europe i svijeta. Kuntićeva je tvrdnja da se odnos prema imigrantskim i useljeničkim zajednicama promijenio nakon napada na „Blizance“ 2001. godine. U različitim politološkim i sociološkim izvorima nakon 2001. bilježi se porast islamofobije na Zapadu kao reakcije na islamski fundamentalizam koji postaje prijetnjom miru i stabilnosti u svijetu. Kuntić smatra da su militantni islamizam ili fundamentalizam potakli snažniji imigracijski nadzor: „Imigracijski nadzor i jačanje sigurnosti granica postali su prioritet zapadnih zemalja koje se tako nastoje zaštititi od migracijskih pritisaka i vanjskih ugroza, ponajprije od ulaska terorista unutar europskog prostora.” On smatra da su u izgradnji protuterorističkih strategija uvršteni protuimigracijski procesi. U tom kontekstu Kuntić ističe ovu tezu: „Kako bi primjereno odgovorile na globalni terorizam, zapadne su zemlje započele proces razvijanja novih protuterorističkih strategija koje su među prioritete također uvrstile migracijske procese i njihov utjecaj na nacionalnu sigurnost.” Relevantan dio teksta jest fragment u kojem se Kuntić bavi radikalizacijom imigrantskih zajednica u Europi te širenjem globalnih terorističkih mreža prema Europi. Poput Paića, Kuntić skreće pozornost na radikalnu pobunu mladih imigranata u zapadnim društvima. Uzroke pobune Kuntić prepoznaje u spletu uzroka smještenih u njedrima zapadnih društava: „Uz nastavak rata u Siriji, podršku nametnutim prozapadnim vladama u Iraku i Afganistanu te visoku nezaposlenost mladih muslimanskih imigranata, otuđenost od zapadnih društava, neuspjeha integracije, nedostatka motivacije i islamističku indoktrinaciju, izvjesno je da će ideja džihada i dalje ostati aktivna opasnost za globalnu sigurnost.” Kuntićev je rad modernistički pristup istraživanju migracija zato što se u domaćoj sociologiji i politologiji zanemarila dimenzija istraživanja odnosa migracija i terorizma. Na prethodne se tekstove tematski nadovezuje tekst Drage Župarića-Iljića Neregularne migracije na Mediteranu: na razmeđi politika isključivanja, straha i humanitarizma. U tekstu se susrećemo s pitanjem odnosa neregularnih migracija i politikama koje se referiraju na neregularne migracije. Neregularne su migracije samo posljedica ekonomskih i političkih procesa globalnih igrača i njihovih interesa u međunarodnoj zajednici. Konzekvencija jedne takve interesne igre su i događaji na Mediteranu oko Lampeduse, koji su otvorili konceptualna i sigurnosna pitanja Europske unije. Analiza triju politika pokušava pokazati ponašanja država Europske unije na neregularne migracije iz sredozemnog bazena. Riječ je o politikama isključivanja, straha i humanitarizma. U tekstu autor apostrofira pitanje nadzora gra-

16


nica te utvrđivanje financijskih prioriteta za integraciju, povratak i obranu vanjskih granica (tvrđava Europa). Prednost je dana obrani vanjskih granica Europske unije, to jest daljnjem pretvaranju Europe u tvrđavu. Kategorizacija Unijinih prioriteta vidljiva je iz dokumenta „Solidarnost i upravljanje migracijskim tokovima (2007-2013)“ u kojem je na prvome mjestu obrana vanjskih granica, zatim povratak, a tek onda integracija. Ova kategorizacija pokazuje davanje prvenstva obrani vanjskih granica Europske unije, kao i to da neregularne migracije valja držati što dalje od europskih granica. Autor zaključno kaže kako se na „neregularne migracije u euromediteranskom prostoru primarno gleda kao na sigurnosni, politički, ekonomski, društveni i kulturni problem koji treba što dalje držati od europskih granica“. U vezi s pitanjem prostorne otvorenosti i zatvorenosti Europe, autor govori o europskim granicama kao selektivnim granicama, pri čemu se selektivnost pokazuje u slobodi za kapital, selekciji za rad (prednost imaju imigranti s višim obrazovnim statusima) i restrikciji za ilegalne migracije, izbjeglice i azilante. Koliko god se Europska unija trudila pretvoriti u tvrđavu, potpuni nadzor ilegalnih imigracija, smatra autor, zapravo je nemoguć. Na diskurs o trima politikama prema nereguliranim migracijama i azilantima, što je, kao što smo vidjeli, predmet prethodnog teksta, veže se priča o azilnim politikama s kojima se susrećemo u tekstu Vedrane Baričević Europeizacija azilnih politika i izbjeglička prava: razvoj hrvatskog sustava azila i zaštita izbjeglica u Hrvatskoj. Autorica za predmet rada uzima razvoj europskih politika azila i njihovu primjenu u nacionalnim sustavima – konkretno njihove aplikacije u Hrvatskoj. U radu su iznesena pravila redistribucije odgovornosti za zaštitu izbjeglica u Uniji (dablinski sustav) te je prikazana evolucija hrvatskog sustava azila. Autorica skreće pozornost na nedostatak humanističke/humane dimenzije u stjecanju i prakticiranju prava azila te držanje izbjeglica u sustavima koji ne omogućuju ni temeljne preduvjete kvalitetnog života optužujući s pravom Europsku uniju za degradaciju međunarodnoga izbjegličkog prava. Ukoliko je rad Vedrane Baričavić fokusiran na usporedbu europske i hrvatske politike azila, utoliko je rad Ive Grge Neki pravno-politički aspekti migracijskog prava u Europskoj uniji i Hrvatskoj fokusiran na usporedbu migracijskog prava Europske unije i Republike Hrvatske. Autor u tekstu gaji normativni pristup migracijama između boravišta i državljanstva, odnosno susreta i sudara državnog suvereniteta i ljudskih prava. Grga stoga kaže: „Normativni pristup migraciji može se u bitnom odrediti iz dva različita polazišta: principa i standarda koji proizlaze iz državnog suvereniteta i ljudskih

UVODNA RIJEČ

17

prava osoba u migraciji. Ova dihotomija otvara i drukčiji koncept migracijskog prava na temelju boravišta, kao alternative legitimaciji sukoba između univerzalnosti ljudskih prava i partikularizma državljanstva.“ Autor se dalje bavi razmatranjem složenog sustava migracijskog prava u Uniji i Hrvatskoj. Na studiju Ive Grge, u kojoj je zastupljeno pitanje normativnog pristupa migracijama između boravišta i državljanstva, vezuje se nešto kraći tekst Jelene Zlatković Winter Bez državljanstva u vlastitoj zemlji: pred vratima Europe. Rad je relevantan za razumijevanje odnosa državljanstva i stranaca na primjeru raspada višenacionalnih zajednica. Budući da je raspadanjem Sovjetskog Saveza i Jugoslavije nastalo dvadeset novih nacionalnih država, Jelena Zlatković Winter naglašava kako je „prvi zadatak novih država određivanje početnog tijela građana, a odnose između pojedinca i zajednice nove države uređuju institutom državljanstva. Pritom vlade nekih država ostavljaju stotine tisuća ljudi bez osnovne legalne zaštite. Dotadašnji državljani preko noći gube državljanstvo i postaju stranci u zemlji u kojoj su živjeli“. Stoga se njezin rad bavi pitanjima „tko pripada, a tko je, kako i zašto, isključen iz političke zajednice novonastalih država“. U analizu odnosa državljanstva i stranaca nakon raspada složenih državnih zajednica Winter je uvrstila nekoliko zemalja iz bivšeg SSSR-a, Estoniju, Letoniju i Litvu, te Sloveniju i Hrvatsku s prostora bivše Jugoslavije. Jedan je broj ljudi u tim zemljama preko noći postao strancima. Na primjeru tih država pokazuje kako se pojavio drugi tip stranaca kao što su osobe „koje su ostale bez prava na rad, zdravstvenu zaštitu, obrazovanje, kao i bez posjedovanja vlasništva u zemlji u kojoj su živjele cijeli život. Postali su stranci pred vratima Europe jer je svaka navedena zemlja namjeravala ući u Europsku uniju”. Tako se u zborniku s naslova usporedbe susrećemo s dvama tipovima stranaca pred vratima Europe. Prvom tipu pripadaju stranci ilegalnih, nereguliranih migracija, a drugom oni nastali propašću totalitarnih složenih država, odnosno komunističkih federacija. Na kraju zbornika slijedi pogovor Daniela Bučana i dokumentarni prilog Migracijska politika Republike Hrvatske za razdoblje 2013 .– 2015. Riječ je o policy-dokumentu koji nam pruža uvid u svrhu migracijske politike Republike Hrvatske u kontekstu migracijske politike Europske unije.

18


4. Umjesto zaključka Ponajprije valja nešto kazati o interpretacijskom pristupu migracijama i strancima u ovom zborniku. Ovaj zbornik od drugih po tematici sličnih izdanja izdvaja interdisciplinarni pristup interpretaciji migracija i stranaca. Zbornikom dominira pluralizam pristupa te pokriva različite dimenzije migracijskog fenomena i fenomena stranaca, od socijalne, političke, preko geopolitičke, pravne, normativne, kulturološke pa sve do sigurnosne dimenzije odnosa migracija i stranaca u postmoderno doba. Prema tomu, zbornik je u metodološkom smislu u znatnom otklonu od prevladavajućega monodisciplinarnog pristupa, čija je bit u tretiranju samo jedne dimenzije, primjerice migracijskih politika ili politika prema strancima. Stoga je znatno bliži onom promišljanju koje je u biti sukladno s fenomenima i složenošću suvremenog svijeta koja više ne trpi pojednostavnjene i fragmentirane, arhaične monokauzalne ili jednodisciplinarne interpretacije fenomena stranca/ stranaca i migracija u formi migracijskih politika. Ovaj zbornik to napušta i okreće se višedimenzionalnom i pluralnom pristupu istraživanja migracija, te slijedeći logiku aktera i procesa migracija u globalno doba, pokazuje mogućim konstituiranje pristupa istraživanju migracija koji nije u zavadi s promjenama oko nas na globalnoj razini. Ne smijemo smetnuti s uma društveni kontekst ili društvenu uvjetovanost nastanka ovog zbornika. Svakako se mora reći da je nastao kao rezultat multimedijskog skupa Stranci pred vratima Europe – iskustvo Lampeduse, održanoga u Zagrebu 13. prosinca 2014., u Knjižnici Bogdana Ogrizovića, u organizaciji Instituta za europske i globalizacijske studije iz Zagreba i Instituta za migracije i narodnosti. Valja na potpori zahvaliti grupaciji S&D iz Europskog parlamenta, odnosno gospodinu Toninu Piculi, zastupniku u Europskom parlamentu, i članovima njegova ureda u Zagrebu, posebice gospodinu Ivanu Matiću te kolegici Andreji Orlić. Posebnu zahvalnost dugujem izvršnoj urednici zbornika, kolegici Nikolini Jožanc i likovnoj urednici Erni Matanović. Ovaj je zbornik nastavak istraživačkog interesa koji sam započeo knjigom Stranac i društvo: Fenomenologija stranca i ksenofobije. Također može poslužiti kao orijentir za daljnja istraživanja fenomena stranca i migracija u Europskoj uniji i kao orijentir razumijevanja fenomena migracija u globalno doba na početku 21. stoljeća, poglavito antiglobalizacijske dimenzije u obliku ksenofobije. Na kraju, s razlogom na početku teksta citiram Husserlov fragment iz knjige Kriza europskih znanosti i transcendentalna fenomenologija. Sve što se vidi, mora se reći, bez skrivanja i neke velike

UVODNA RIJEČ

19

ambicije podučavanja. Nije nam to namjera! Osim toga, u diskursu o Europi i strancima u njoj Husserl je svakako bio bliži ideji europskoj otvorenosti nasuprot ovoj etičkoj maškaradi Europske unije u kojoj se zagovara sloboda, dok se oko nje stavljaju što vidljive, što ne vidljive bodljikave žice birokratske tvrđave Europe. U stilu dva lica boga Janusa, permanentno prakticiranje europskog ili eurounijskoga praktičnog uma očituje se u primjeni dvostrukih standarda, bilo kada, bilo gdje i bilo na komu. A u kontekstu fenomenologije svakodnevnog života to se i vidi i osjeća. Anđelko Milardović Zagreb, 5. ožujka 2014. Literatura Aristotel (1948): Aristotelov Ustav atenski, Zagreb: Izdavački zavod Jugoslavenske akademije znanosti i umjetnosti Bielefeld, U. (1998): Stranci: Prijatelji ili neprijatelji, Beograd: Čigoja štampa Finkelkraut, A. (2013): There Is a Clash of Civilizations, Spiegel Online International, 6. prosinca 2013., dostupno na: http://www.spiegel.de/international/world/interview-french-philosopher-finkielkraut-on-muslimsand-integration-a-937404.html (pristupljeno 5. ožujka 2014.) Husserl, E. (1990): Kriza europskih znanosti i transcendentalna fenomenologija, Zagreb: Globus Romac, A. (1989): Rimsko pravo, Zagreb: Narodne novine i Pravni fakultet UN (2013): 232 Million International Migrants Living Abroad Worldwide – New UN Global Migration Statistics Reveal, Press release, 11. rujna 2013, dostupno na: http://esa.un.org/unmigration/wallchart2013.htm (pristupljeno 5. ožujka 2014.)

20

21

IDENTITET KAO DISPOZITIV MOĆI: KRAJ IDEOLOGIJE ILI POLITIKE MULTIKULTURALIZMA Žarko Paić

Tekstilno-tehnološki fakultet Sveučilišta u Zagrebu

Sažetak: Rad se bavi analizom multikulturalizma kao ideologije i politike integracije u suvremenim pluralnim društvima liberalne demokracije. Autor izvodi postavku da samoproglašeni kraj multikulturalizma u europskim politikama integracije nije kraj multikulturalizma kao neuspjele politike „kulturnih razlika“, nego upravo onoga što čini bit same ideologije liberalnog multikulturalizma uopće – ideologije političke integracije. Budući da se postojanje paralelnih društava i politike u zapadnim poredcima tehnokratske vladavine elita objašnjava kulturalnim razlozima distancije i dijaloga kultura, nastaje potreba za preispitivanjem cjelokupnog nasljeđa teorije i političkih modela multikulturalizma u situaciji kada dolazi do destruiranja samoga koncepta društva u neoliberalnom projektu globalizirane ekonomije, politike i kulture. Autor na primjeru kritike dviju paradigmi – političkog liberalizma Rawlsa i Habermasa i politike identiteta kao razlike Young i Kymlicke – ustvrđuje da izlazak iz začaranoga kruga političkog univerzalizma bez zaštite manjina i kulturnog partikularizma bez pripadnosti „novoj“ političkoj zajednici i društvu ne može biti vjerodostojan bez radikalne dekonstrukcije kulture kao nove ideologije. Pitanje identiteta više nije pitanje očuvanja kulturnih vrijednosti u doba raspada društvenih struktura glo-

22

Žarko Paić

balnog doba, već pitanje dispozitiva moći kojim se legitimira i uspostavlja novi politički poredak slobode uopće. Ključne riječi: identitet, dispozitiv, multikulturalizam, ideologija, kultura, politika razlike 1. Sklop vrijednosti U mnoštvu različitih proglašenih „krajeva“ u naše doba – ideologije, povijesti, umjetnosti, čovjeka, ekologije, politike, znanosti, društva, kulture, identiteta – zacijelo se ubraja i „kraj multikulturalizma“. Nije potrebno da nam to dokazuju vodeći europski neokonzervativni političari. Dovoljno je uputiti na potresne slike protjerivanja Roma iz Francuske i Italije, prolome gnjeva supkulturnih skupina migranata u europskim gradovima, sablasne scene paljevine automobila u predgrađima Londona i Pariza, sukobe između europske ekstremističke desnice i doseljenika iz Indije, Pakistana, Kine, Afrike, terorističke akcije mladih fundamentalista diljem svijeta protiv hegemonije zapadnjačke civilizacije u ratovima koje vodi SAD i NATO-pakt u Afganistanu i Iraku. Čini se da je koncept multikulturalnosti izgubio svaku vjerodostojnost. No što uopće bez njega i nakon njega? Postoji li neka prihvatljiva alternativa koja bi mogla ponuditi rješenje u sadašnjem stanju zamrznute tolerancije i etike bezuvjetne gostoljubivosti spram Drugoga? Kada bismo htjeli jednoznačno odrediti pojam multikulturalizma, sigurno bismo naišli na poteškoće, i to već u samom sklopu. Pokušajmo stoga, suprotno od uobičajenog pristupa, misliti multikulturalizam iz njegove nemogućnosti određenja bilo kakvim shvaćanjem kulture (esencijalnim, antropologijskim, identitetskim). Je li to moguće bez radikalne dekonstrukcije teorije i prakse multikulturalizma? Drugim riječima, pokušajmo dekonstruirati ne samo neuspjelu praksu liberalnog multikulturalizma uopće, nego i krajnje neopravdanu logičko-povijesnu uporabu pojma u pragmatičke svrhe. Između neuspjele prakse i neopravdane uporabe čini se da se nalazi razumijevanje kulture s onu stranu ideologije i politike. Ali pritom valja odmah odlučno istaknuti: nemoguće je popravljati nepopravljivo u situaciji očigledne krize liberalno-demokratskog modela vladavine u globalno doba ako se istodobno radikalno ne dekonstruira cjeloviti povijesni sklop moći neoliberalnog projekta: ekonomija, politika i kultura. Ekonomiju određuje dogma o nužnosti privatizacije svakoga još preostaloga, postojećega javnog dobra,

IDENTITET KAO DISPOZITIV MOĆI

23

politiku tehnokratski način odlučivanja elita protiv demokratskih načela zajednice, a kulturu ekstaza masovnih vizualnih komunikacija s temeljnim pojmom užitka potrošnje (Deleuze i Guattari, 1987; Baudrillard, 1983; Castells, 2009). Multikulturalizam, gledajući ontologijski, ne postoji. Da bi postojao, morao bi sebe bezuvjetno dokinuti zato što kozmopolitski poredak i vladavina slobode čovjeka u temeljima liberalne demokracije označuje univerzalnu političku odluku o tome da je svaki partikularni oblik ljudske egzistencije u društvu od sekundarne važnosti za konstituciju političkog djelovanja. Kada ne bi bilo tako, tada bi kultura nadomjestila politiku u značenju primata kolektivnih nad individualnim pravima. Događa li se upravo taj obrat pred našim očima u svojoj posvemašnjoj transparentnosti? Naravno, jasno je da se multikulturalizmom opravdavaju politike priznanja kolektivnih identiteta manjinskih skupina etničkih zajednica. One imaju svoje posebne vrijednosti kao što su, primjerice, pravo Roma na nomadski način života ili djelovanje Amiša u skladu s fundamentalističkim čitanjem Starog zavjeta. Postoji li onda deontologijski smisao pojma kao održivoga političkoga koncepta suživota vladajućeg naroda u suverenim državama i pluralnim zapadnim društvima s manjinskim etničkim skupinama? Nadalje, postoji li uopće mogućnost da se na istim temeljima liberalne tvorbe demokratske vladavine univerzalni model multikulturalizma, pod uvjetom njegova daljnjeg postojanja, recipročno primijeni u drugim državama i društvima u globalno doba preinake svjetskih središta moći, primjerice, u Kini, Indiji, Rusiji, Brazilu nakon mogućeg vala buduće imigracije europskoga visokoobrazovanog stanovništva u te zemlje? Ponajprije, na što se odnosi taj pojam od samog njegova nastanka, uvjetno rečeno nakon Drugoga svjetskog rata u federalno ustrojenim državama i pluralnim društvima Amerike i Kanade, Australije, a potom i u europskim poput Velike Britanije, Francuske ili Njemačke? Nije li to samo drugi naziv za rješavanje pitanja imigracije – emigracije drugih naroda/kultura u drugu državu i društvo te rješavanje „unutrašnjih“ pitanja reguliranja odnosa s manjinama (povijesnim i privremeno nastanjenim), od Roma preko Židova do današnje situacije u sklopu globalizirane ekonomije koju označuje pojam bez državljanstva i ljudi bez dokumenata (stateless people, sans papiers)? Postoje samo dvije verzije u načelu istog modela liberalnog multikulturalizma, jer drugih osim liberalnoga nije moguće uspostaviti. Totalitarizam i političke diktature unutar višenacionalnih zajednica u realnom socijalizmu nisu nacionalno pitanje smatrali presudnim, već izvedenim iz ideje uspostave novoga socijalističkog društva jednakosti u radu iz čega je politika tek nastavak drugim sredstvima. Poznato je kako se u doba

24

Žarko Paić

staljinizma u Sovjetskom Savezu obračunavalo sa zahtjevom za nacionalnom emancipacijom neruskih naroda i manjina (progoni, pogromi, strahotno iskustvo Gulaga). Utoliko je multikulturalizam, paradoksalno, moguć i zbiljski učinkovit sa svim svojim poteškoćama izvedbe jedino u razvijenom liberalno-demokratskom modelu društva. Paradoks može voditi do zaključka da zapravo multikulturalizam kao „kulturalna logika“ neoliberalnoga kapitalizma nema svoje zbiljske alternative. Ili da sve alternative vode samo onome što Badiou (2001) naziva „demokratskim totalitarizmom“. U njegovu sklopu, doduše, ideje pravednosti, jednakosti i solidarnosti između etničkih zajednica u multikulturalnom društvu postoje virtualno, ali samo u okviru najvećeg dosega represivne tolerancije Drugoga na Zapadu uopće – dijaloga kultura kao konfesionalnog dijaloga između religija. Ne zaboravimo da je dijalog kultura u svojim dosezima samo dokaz nedodirljivosti različitih kultura. Socijalna i kulturna distancija čine bit svakoga mogućeg dijaloga kultura, čak i unutar koncepta interkulturalizma koji prešutno već dulje vrijeme zamjenjuje koncept multikulturalizma. Navedene dvije verzije u razlici su: (1) ideologija etnokulturalne tolerancije stavova u prostoru vladavine javnog razuma u političkom liberalizmu za doba globalnog poretka (Rawls, 1996; Habermas, 1994) i (2) politika priznanja nesvodivo Drugoga kao politika identiteta i razlike (Kymlicka, 2003; 2007; Young, 2005; Parekh, 2000; 2008). Politički liberalizam treba shvatiti kao pokušaj da se univerzalnost slobode zbog nepoštovanja manjinskih kolektivnih prava prilagodi zahtjevima za jednakost u razdiobi moći na sve pripadnike društva, a liberalni multikulturalizam upućuje na stanje i proces održivosti političke zajednice na novim temeljima. Kao što u globalno doba ideologija predstavlja svrhu i praksu neoliberalne ekonomije, politike i kulture činom univerzalizma slobode, tako se i liberalni multikulturalizam ideologijski predstavlja univerzalnom borbom za manjinska prava. Ideologija djeluje u moderno doba upravo kao predstavljanje (reprezentacija) poretka ideja i diskursa moći u formi pervertirane (izokrenute) stvarnosti koja ne postoji bez diskurzivnoga čina predstavljanja. Tako se svaki partikularni interes i volja predstavljaju općim interesom i općom voljom. Politička je forma ideologije nužno reprezentativna demokracija kao (emfatički iskazano) „ozbiljenje slobode, ljudskih i građanskih prava“. Prazno se mjesto univerzalnosti podjednako gubi u obje suprotstavljene verzije politike identiteta. Otuda proizlazi onaj reaktivni stav „multikulturalnog fundamentalizma“ koji u poštovanju razlika Drugoga zahtijeva recipročnu politiku priznanja: „Ako mi vama dopuštamo vaše


25

običaje kod nas, morate i vi nama dopustiti naše običaje kod vas“. Problem je u tome što iz te političke logike recipročnosti ne slijedi istinska politika identiteta, nego ideologija nesvodivih razlika kao „rat kultura drugim sredstvima“. Naime, Zapad se ne legitimira svojim idejama autonomije uma, osobne slobode i tolerancije Drugoga (mišljenja) u bezuvjetnom trebanju kao normi za sve, nego u uvjetovanoj razmjeni represivne tolerancije koju ponajbolje provode religije u već spomenutom tzv. dijalogu kultura. Kao što je za Freuda i psihoanalizu kultura univerzalna zabrana prirode u stanju incestuoznog čina i stoga svojevrsna „druga priroda čovjeka kao proteze“, tako se i čin zabrane pojavljuje u liberalnome multikulturalizmu na temelju bezuvjetne gostoljubivosti spram stranca u etici Drugoga. Derrida je svoju poziciju bezuvjetnosti etike opravdao iz Kantove regulativne ideje kozmopolitskog poretka kao univerzalne vrijednosti svijeta, a ne iz konstitutivnosti modalnih kategorija prakse. Stoga je pitanje prihvaćanja Drugoga u „svojem domu“ bezuvjetno. Ono je i bez granica osim u granicama pojma svjetskog poretka slobode, jednakosti i mira. Iz ove etičke pozicije jasno je da nije moguće iziskivati nikakvu bezuvjetnu, ali ni uvjetnu recipročnost jer se prihvaćanje Drugoga ne izvodi iz uvijek, već partikularnog interesa. Etička nužnost prihvaćanja suosjećanja čini izvor zajedništva s Drugim (Derrida, 2001; 2002a). No problem je što liberalni multikulturalizam ne počiva na tim temeljima. Konsenzualno prihvaćena ideologija razlike i distancije između kultura njegov je stvarni politički program. U objašnjenju paradoksa multikulturne ideologije i politike u liberalnim društvima i državama Europe, Amerike, Kanade i Australije već je iz navedenoga jasno da postoje dvije teorijske orijentacije u argumentiranju stavova za etnički i građanski „nacionalizam“ i protiv njega s obzirom na pitanje građanstva/državljanstva u suvremenim pluralnim državama, te dvije orijentacije koje se mogu izvesti iz rasprave o političkom subjektu liberalne demokracije u globalno doba. Prva je politički liberalizam Johna Rawlsa i komunikacijskog djelovanja demokratskoga javnog razuma Jürgena Habermasa. Druga orijentacija pripada zahtjevima za redefinicijom pojma građanstva/državljanstva iz multikulturalne perspektive koju zastupaju Iris Marion Young i Will Kymlicka. Ukratko ćemo pokazati argumente obiju orijentacija da bismo mogli razviti postavku o kraju multikulturalizma kao ideologije i politike „kulturnih razlika“ u poretku novog dispozitiva moći. Rawls smatra da je politički liberalizam pokušaj izgradnje društva preklapajućega konsenzusa onih načela koja su prihvatljiva neovisno o svjetonazoru pojedinca. Otuda slijedi postavka da bi bilo uistinu protuliberal-

26

Žarko Paić

no graditi društvo na „apsolutnim“ moralnim ili filozofskim stajalištima (Stevenson, 2002). Budući da su moderna društva zasnovana na kulturnim raznolikostima (seksualne orijentacije, religiozna uvjerenja, klasne pripadnosti, etniciteti, politička stajališta), potrebno je pronaći poveznicu između suprotstavljenih moralno-filozofskih i inih stajališta. To je ono područje koje naziva „razumskim i racionalnim djelovanjem“. Ono pripada političkom liberalizmu s ključnim pojmom vrline tolerancije i preklapajućega konsenzusa među pripadnicima političke zajednice koji prihvaćaju „fairness“ igru političkog pluralizma. Iz toga proizlazi ponajprije pravo nad idejom dobrog društva jer se ideja dobra sa stajališta kolektivnih identiteta svagda drukčije određuje. U stanovitom smislu ova paradigma moralne filozofije za doba postmodernog relativizma čini se teorijskim rješenjem kompromisa između klasičnog liberalizma i komunitarizma. Unatoč tomu što se Habermas ne slaže s tim projektom u nekim točkama izvedbe, moguće je na temelju njegovih ključnih tekstova o liberalizmu i javnom razumu te komunikacijskom djelovanju kao konsezualnom djelovanju u smjeru javnog dobra pokazati da postoji suglasnost u ideji da se dobro društvo može izgraditi samo na razumskom načelu univerzalnosti slobode u koju su uključeni elementi kulturnih razlika između etničkih i inih kulturnih zajednica. To je društvo koje pripada području političkog liberalizma. Ali ono je po svojim bitnim značajkama multikulturalno. Načelo pravednosti za sve ne isključuje pritom poštovanje kulturnih razlika pojedinih manjinskih zajednica. Između Rawlsove ideje javnog razuma i Habermasove deliberativne demokracije razlike su očigledne utoliko što prvi naglašava ustavni patriotizam države koja ima skriven primat nad društvom, dok se posljednji zalaže za rješenja „odozdo“ u sferi građanskog društva (Benhabib, 1996). U čemu je problem s ovom teorijskom orijentacijom? Nije teško zaključiti da kritika „univerzalizma“ nastaje iz redukcije općih načela na vladavinu dominantne nacije ili kulture. Drugim riječima, već je u europskome povijesnom kontekstu sukob između univerzalnosti pojma civilizacije (francuski model političkog republikanizma nakon Francuske revolucije) i partikularnosti pojma kulture (njemački model političke romantike u kojem kultura označuje „duh naroda“) istodobno i sukob u samom sklopu zapadnjačke/europske ideje identiteta. U prvom slučaju univerzalnost skriva hegemoniju i dominaciju Jednog nad Mnoštvom. Identitet se stoga u političkom liberalizmu i deliberativnoj demokraciji (Rawls/Habermas) konstituira „odozgo“ protiv „odozdo“. Ili, drukčije rečeno, sukob između građanskoga i etničkog nacionalizma u multikulturalnom društvu više nije tek pitanje građanstva/državljanstva, nego


27

pitanje ozbiljenja njegova novog sadržaja za nadolazeće doba. Drugi način kojim se multikulturalizam u liberalnoj demokraciji iz etničkog nacionalizma (kolektivni identitet) usmjerava spram „borbe za priznanje“, kako to ustvrđuje Charles Taylor (1994), zacijelo se može označiti politikom razlike. Priznanje, međutim, nije tek priznanje osobnog identiteta (sebstva) u društvenoj igri oko moći subjekta/aktera. Štoviše, uvjet mogućnosti osobnog priznanja upravo je društveno priznanje kolektivnog identiteta. Jasno je da je riječ o dugovjekom iskustvu kolonijalne ropske podčinjenosti ili pak nemogućnosti da se etnička zajednica u višenacionalnom društvu uspostavi kao vidljivi politički subjekt. Jednako priznanje i poštovanje razlika učvršćuje univerzalnost slobode za sve. Što se pokazuje diferencijalnim pravom subjekta (manjinske zajednice prema rodu/spolu, rasi, etnicitetu), pretpostavlja borbu za priznanje univerzalne partikularnosti. Isti je problem koji Taylor kritički razvija unutar liberalnog multikulturalizma u sporu s političkim univerzalizmom na djelu i u neomarksističkoj diskusiji o univerzalnosti političke borbe za priznanje čovjeka kao subjekta prevladavanja globalnoga kapitalizma i partikularnosti kulturalne borbe za priznanje rodno-spolnih, etničkih i inih manjina (Butler, Laclau i Žižek, 2000). Liberalizam u svojoj univerzalnosti ostaje uglavnom slijep na zaštitu manjina, a prazan kada u priznanju kulturno pluralnog društva ne uspostavlja mehanizme tolerancije drukčijih načina života. Uostalom, antropologijski pojam kulture svodi se na vođenje života kao posebnog načina društvene organizacije ljudske kolektivne egzistencije. Iz njegova priznanja razlika između tradicionalnih zajednica i modernih društava nastaje realni oblik priznanja različitosti, a tek se nakon toga pojavljuje tolerancija kultura. Druga orijentacija koja pripada novom načinu redefiniranja pojma građanstva/državljanstva u postmodernoj političkoj zajednici zasnovanoj na bezuvjetnom pravu subjekta u svojem priznanju jest obrana multikulturalizma kao unutarnje kritike političkog liberalizma i popravka njegovih očiglednih mana. Ako se „borba za priznanje“ u multikulturalizmu vodi kao borba unutar građanskog društva protiv države koja je ostvarenje liberalne ideje slobode i prava građanina, tada se uistinu liberalni multikulturalizam može odrediti politikom razlike unutar opstojećeg poretka ekonomsko-političko-kulturalnog sklopa ideja. Tako, primjerice, Young tvrdi da je problem s univerzalnošću slobode građanina/državljana u tome što se iza njegove načelne općenitosti skriva logika isključenja (Young, 2005). Kritika ide tako daleko da se suprotstavlja rusoovski shvaćenoj „općoj volji“ kao legitimaciji isključenja onih skupina koje ili nisu priznate kao politički subjekti, ili se

28

Žarko Paić

spram njih ne provodi jednak tretman u praksi. U Europi je takav slučaj s Romima, a u SAD-u i Kanadi s Indijancima, u Australiji pak s Aboridžinima kao „izvornim“ povijesnim etničkim zajednicama. Young rješenje vidi u uspostavi javnog područja uključenosti. Tako se ne mijenja samo dijalektika uključenosti – isključenosti manjinskih skupina u javnome političkom životu. Uvijek je posrijedi bitna promjena dominantne kulture ako logika djelovanja pravednosti u pristupu javnom dobru postaje dostupna isključenima. Politika razlika označuje priznanje drugotnosti Drugoga, jer ovdje nije riječ o izjednačenju ili asimilaciji, nego o nastavku drukčijeg života pod uvjetima redistribucije socijalne pravednosti. Kultura drukčijeg načina života u liberalnome multikulturalizmu stoga počiva na pretpostavkama javnog dobra i pravednosti. Ali što se događa kada se to javno dobro i pravednost u političkoj artikulaciji moći „privatizira“, odnosno što ako ideologija multikulturalizma nužno postoji samo dok se ideje javnog uključenja i pravednosti primjenjuju kao svojevrsna politika razlike socijalne države, dok njezinim nestankom multikulturalizam gubi ideologijsku (kulturalnu) funkciju legitimnosti liberalnoga kapitalizma, a politika razlika svoju zaštitnu ulogu diferenciranja dominantne od manjinskih kultura? Ovo se pitanje čini odlučnim za budućnost politike razlika i onoga što dolazi nakon liberalnog multikulturalizma. Pitanje o karakteru dobrog društva očigledno prelazi granice etičke pozicije bezuvjetne gostoljubivosti. Kada se ideja o javnom dobru u bilo kojem obliku rastvara u mnoštvo korporativno određenih privatnih dobara za javnu uporabu, već je posrijedi pervertirani način tvorbe zajednice. Na tu je aporiju upozoravao Jean-François Lyotard kad je postulirao društvo politeizma vrijednosti i konsenzualno određene pravednosti u društvenoj borbi za priznanje subjekata/aktera postmoderne kulture (Lyotard, 1979). Kymlicka se u svojim analizama multikulturalizma posebno bavi manjinskim pravima etničkih zajednica (Kymlicka, 2003). Ponajprije je to vidljivo 1970-ih godina kad je došlo do znatne promjene u razmatranju pitanja priznanja Drugoga u liberalnoj demokraciji uopće. Posebnost neke etničke zajednice proizlazi iz njezine povijesno oblikovane kulture kao načina društvene konstrukcije života. Stoga je moguće izdvojiti, smatra Kymlicka, tri temeljna načina u pristupu skupnim pravima etnokulturalnih zajednica. To su: (1) pravo na samoupravu unutar teritorija nacionalne države kao pravo na političko odlučivanje u vlastitoj skupštini (politička autonomija); (2) priznanje višenacionalnih prava kao uvjeta mogućnosti tolerancije kulturnih praksi manjina (festivali i svetkovine manjinskih etničkih zajednica koje čine bogatstvo kulturne raznolikosti); (3) posebni oblici participacije manjina u


29

ekonomsko-političkom životu nacionalne države na unutrašnjoj i vanjskoj razini reprezentacije. U cjelini, zahtjev za multikulturalnim građanstvom/ državljanstvom u doba prelaska iz tzv. razdoblja ideologija u doba kultura ili postpolitike kulturnih razlika mijenja obilježje reprezentacije liberalne države i društva. Problem koji otuda nastaje jest: nije li posljedica ove politike identiteta zapravo nova vrsta isključenosti ili aparthejda, ali sada s ciničnim opravdanjem poštovanja kulturnih razlika? Naime, identitet u svojoj političkoj artikulaciji unutar liberalnog multikulturalizma nužno mora imati sustav zaštite koji jamči da će, primjerice, isticanje nekoga posebnog znaka kulturnog identiteta Aboridžina u integriranom društvu dominantne kulture biti poštovan kao istodobno prilog drugoj strani identiteta univerzalne političke nacije. Budući da se tako nešto pojavljuje kao ekscesivan slučaj, tada se očekuje da će multikulturalna politika države biti vidljiva tek u načelnim pravno-političkim okvirima apstraktne univerzalnosti. Odmah treba napomenuti da se Kymlicka u svojim analizama ipak ponajviše zaustavlja na modelu multikulturalnoga građanstva/državljanstva onkraj europske povijesne situacije imajući u vidu američku i kanadsku politiku integracije kao melting pota i „mozaika“. Nije slučajno da se 1990-ih u proklamiranoj politici UNESCO-a ističu „kulturne raznolikosti“ kao bogatstvo globaliziranog svijeta, a politika utemeljena na ideji razlika više nije politika multikulturalnog identiteta, nego interkulturalnog dodira ili odnosa spram Drugoga. Prijelaz iz diskursa multikulturalizma u dispozitiv moći naizgled suptilnije paradigme etnokulturalizma interakcije različitih naroda i njihovih kultura svjedoči o krhkom konceptu novog identiteta. On nije uspio održati svoju vjerodostojnost stoga što se sama politika razlika iz sfere pravednosti i javnog dobra preobrazila u diferencijalne socijalne politike zaštite manjina od pogubnih utjecaja neoliberalnoga kapitalizma i urušavanja struktura društvene solidarnosti. Paradoks je, dakle, u tomu što se multikulturalizmom prikriva istina o političkoj tvorbi zajednice s onu stranu jednakosti i priznanja slobode građanina bez dokaza o urođenosti podrijetla. Ali istodobno se legitimira i način vladavine u doba prelaska iz ideologijskog doba politike u doba kulture (Badiou, 2001; Žižek, 2000). Što to znači? Ponajprije, multikulturalizam se uvijek razmatra dvoznačno: (1) kao državna politika liberalne demokracije u zaštiti manjina i (2) kao politička borba u sferi građanskog društva za kolektivna prava neke etničke zajednice u višenacionalnim državama. U tom smislu liberalni multikulturalizam oscilira između stanja i procesa ozbiljenja temeljnih ideja zapadnjačke civilizacije kao što su sloboda, ljudska

30

Žarko Paić

i građanska prava, tolerancija različitih svjetonazora i individualizam. Will Kymlicka precizno određuje genealogiju multikulturalizma kao stanja (državna politika) i procesa (borba za priznanje u građanskom društvu). „Prvo, multikulturalna država uključuje odbacivanje stare ideje kako je država posjed jedne nacionalne skupine. Država bi se umjesto toga trebala shvatiti kako podjednako pripada svim građanima. Drugo, kao posljedica, multikulturalna država odbacuje svaku politiku izgrađivanja nacije koja asimilira ili isključuje pripadnike manjinskih, odnosno nedominantnih skupina. Umjesto toga, kaže se da pojedinac treba imati pristup državnim institucijama, da djeluje kao punopravan i jednak građanin u političkom životu, bez prikrivanja ili poricanja svog etnokulturalnog identiteta. Država preuzima obavezu da prizna i prihvati povijest, jezik i kulturu nedominantnih skupina, kao što je to učinila sa dominantnom skupinom. Treće, multikulturalna država priznaje povijesnu nepravdu koju je počinila spram manjinskih/nedominantnih skupina provođenjem politike asimilacije i isključivanja, pokazuje volju da za to dade nekakvu odštetu ili naknadu. Te tri međusobno povezane ideje – odbacivanje ideje o državi kao svojini dominantne skupine; zamjenjivanje asimilacijske i isključive politike izgrađivanja nacije politikom uvažavanja i prihvaćanja; i priznavanje povijesne nepravde te nuđenja nadoknade za istu – zajedničke su gotovo svim svjetskim borbama za ‘multikulturalizam’“ (Kymlicka, 2009: 98). Ovdje je od posebne važnosti za teorijsku analizu jednoga fluidnog i neoperabilnog pojma s kojim su svi nezadovoljni, čak i kad vjeruju da ne postoji bolji način rješavanja (kulturalnoga) sukoba između dominantnog naroda i manjinskih zajednica ili ga još nema na vidiku, uistinu nešto skandalozno. Naime, pojam multikulturalizma ne pripada području kulture kao humanističke djelatnosti uzdizanja ljudskog duha, nego području već unaprijed pokorenoga građanskog društva u doba postmoderne artikulacije nacionalne države bez društva. Drugim riječima, multikulturalizam je nova ideologija za kraj iluzije o razdvajanju ekonomije, politike i kulture u neoliberalnom kapitalizmu. Kada više nema društva kao posebne sfere potreba (ekonomija i politika u načelnome uzajamnom odnosu autonomnih sfera), tada smo suočeni s golim životom multikulturalizma kao biopolitike za isključene i


31

getoizirane, pri čemu prvorazredno pitanje legitimnosti poretka postaje pitanje o vrijednostima, dakle kultura u formi identiteta i njegova dispozitiva moći. Da je tome tako, svjedoče iskazi masovnih medija koji ponavljaju diskurs postmoderne sociologije životnih stilova. Islam se, primjerice, više ne smatra samo religijom u moderno doba kao što je to i kršćanstvo, nego mu se pripisuje novi stil života u globalno doba. Istodobna kritika politizacije islamske religije u globalno doba kao i kritika zapadnjačkog načina ideologijske tvorbe „kulturnih vrijednosti“ dovodi do toga da se islam u takvoj projekciji suprotstavlja „modernosti“, „napretku“, „univerzalnim vrijednostima globalne civilizacije“ itd. Pritom se osobito u diskursu o Europi i njezinim vrijednostima ne razdvaja ono što čini bit europskih ideja i političke prakse djelovanja Europske unije. Nije stoga slučajno da se diskurs o europskom identitetu često pojavljuje kao hegemonijski diskurs koji prikriva stanje stvari tijekom povijesti nastanka moderne Europe: vjerske ratove i religijsku netoleranciju, ksenofobiju i rasizam (Tibi, 2002). U toj očiglednoj perverziji smisla pojmova u svakidašnjoj političkoj uporabi nestaju razlike između društva i države, politike i kulture. Neizbježna posljedica ove implozije informacija jest da znak tradicionalnog identiteta islamske vjere, kad je riječ o odijevanju žena, poput burke i hijaba, u Francuskoj, državi radikalnoga političkog sekularizma, postaje predmetom „rata kultura“ nakon zakonske zabrane nošenja u javnim prostorima. U tom je smislu moguće složiti se s postavkom da je „problem ‘islama u Europi’ postao ideologijsko bojno polje unutar Europe koje nam pokazuje teškoće i granice multikulturalizma uopće“ (Zemni, 2002: 159). 2. Diskurs identiteta U suvremenim raspravama o nesvodivosti Drugoga u ontologijsko-etičkom smislu (Derrida/Levinas) nesumnjivo je da diskurs identiteta ne označuje raspuklinu koja odvaja „nas“ (X – npr. Europljane ili Amerikance) od „njih“ (Y – npr. neeuropljane ili neamerikance) na temelju kontingencije urođenosti/podrijetla. Ako se identitet misli u kategorijama diferencijalno postavljenih „kulturnih vrijednosti“, tada je za posredovanje između „nas“ i „njih“ ključno ono što povezuje X i Y, a ne ono što ih razdvaja. To što povezuje Dvoje i Drugoga jest politički univerzalizam javnog dobra (pravednost, jednakost, bratstvo) kao slobode za sve s onu stranu svake posebnosti kulture. Pojmovi transnacionalne kulturalne antropologije u doba globalizacije

32

Žarko Paić

stoga se usmjeruju na prevladavanje rascjepa između organsko-kontingentnoga pojma „nacije“, „kulture“, „identiteta“. Hibridnost i fluidnost kulture čuva kulturu od destrukcije i zamrzavanja u vlastitu tradiciju bez budućnosti. Izlaz se pronalazi u projektu i procesu postajanja Drugim, čime se mijenja X i Y (subjekt i akter „naše“ i „njihove“ kulture). Uz hibridnost kulture koja se događa u deteritorijaliziranim prostorima (scapes) globaliziranog svijeta neizbježno je da se identitet više ne razmatra kao puki identitet neke kolektivno zauvijek zadane kulture, nego kao projekt umreženih identiteta. Oni se međusobno dovode u složene odnose promjene struktura i razlikovnih značajki pojma decentriranog subjekta. Riječju, subjekt je decentriran, identitet iziskuje hibridnost, a društveni akteri uronjeni su u globalno umreženi prostor odlučivanja (Appadurai, 1993: 23-46; Bhabha, 1994). U pojmu multikulturalizma nije riječ tek o više kultura koje supostoje unutar jedne političke zajednice – unitarne nacionalne ili federalne države, ili pak konfederalne asocijacije država i nadnacionalne zajednice u nedovršenom projektu ozbiljenja kao što je to Europska unija – kako se to uobičajeno podrazumijeva. Sklop je određen nečim posve drugim negoli se to naizgled čini. Pojam je već od samog početka uporabe u političkoj praksi liberalnih demokracija zapadnih društava 1950-ih i 1960-ih godina u SAD-u i Kanadi trebao „pacificirati“ zahtjeve izvornih etničkih skupina (manjina) za priznanjem da je njihova kultura tijekom moderne povijesti bila izložena uništenju najgrozomornijim sredstvima kolonijalne politike, a narod doveden do ruba biološke opstojnosti. U filmu njemačkog režisera Wernera Herzoga Aguirre, gnjev Božji referentno mjesto zapadnjačkoga kolonijalnoga genocida jest španjolsko kraljevstvo s njegovim ideologijskim sredstvom Katoličkom Crkvom u svrhu hegemonije Zapada i dominacije Španjolske u međunarodnoj trgovini. Ne slučajno, Španjolska je ostala paradigmom moderne izgradnje nacionalne države u Europi na temeljima čistoće etnokulturalnog podrijetla u doba kolonijalne vladavine. Ideja zatvorene strukture organskog shvaćanja nacionalne države postaje legitimnim mjestom asimiliranja drugih etničkih zajednica ili njihovim protjerivanjem s područja suverenog teritorija države ili pogromom. Istrebljenje južnoameričkih etničkih zajednica Indijanaca pripada istodobno političko-ideologijskom sustavu vladavine i artikulaciji/ interpelaciji nove kulture kao moći (Foucault, 1980). Ta se „pacifikacija“ odnosila ponajprije na unutrašnja pitanja političke tvorbe višenacionalne zajednice kao kulturalne tvorbe identiteta (Kymlicka, 2007). U govoru o multikulturalizmu uvijek je, dakle, prisutna povijesna dimenzija okajanja grijeha Zapada za osvajanjem i vladavinom nad Drugim uime univerzalne


33

kulture Zapada (kršćanska religija, etika, pravo, norme). Foucault je u sklopu svojih predavanja o biopolitici i vladanju (governmentalité) uveo pojam dispozitiva u suvremenu raspravu o odnosu jezika, moći i ideologije. Time je nadomješten pojam diskursa. On se odnosio na sve načine očitovanja svijesti u društvu, kulturi i životu uopće. Diskurs je, naime, imao strategijsku funkciju nadređenosti strukture kao teksta koji vlada cjelokupnim svjesnim i nesvjesnim područjem čovjekova života. Povijest je uvijek diskurzivna zato što je rezultat materijalno-formalne strukture jezika koji upisuje značenja u samo tijelo kao društvene odnose između objekata. Dispozitiv sada ima u sebi nešto čudovišno fluidno. Ideologija u teoriji diskursa, primjerice, uvijek se objašnjavala iz nečeg drugoga, a ne iz otvorenosti samog tijela unutar kojeg subjekt/akter djeluje. Klasična postavka neomarksovske teorije ideologije glasi da je riječ o lažnoj svijesti koja se odražava na istinu otuđenoga ili pervertiranoga društvenog bitka. Budući da se svijest razumije od novog vijeka u kategorijama subjekta i reprezentacije, onda se ideologijom određuje cjelokupno područje svjesne artikulacije društvenih odnosa koji se pojavljuju u izokrenutom obliku. Neoliberalizam je s tog stajališta problem lažne svijesti i neistina ljudskog bitka u totalitetu društvenih odnosa. No korak s onu stranu diskurzivne teorije ideologije čini Foucault u kasnoj fazi mišljenja te na njegovim tragovima Deleuze. Sada se ideologija više ne razmatra sa stajališta reprezentacije društvenih odnosa u formi jezika/svijesti o svijetu kao objektiviranju želje subjekta za preobrazbom, nego je uvjet mogućnosti djelovanja ideologije dokidanje razlike između subjekta i objekta. Dispozitiv moći je totalitet diskurzivnih praksi u formi konstrukcije društvene stvarnosti kao ideologije koja prožima povijesni sklop jezika – govora – tijela. Jezik se pojavljuje kao uvjet mogućnosti nesvjesne artikulacije „lažne svijesti“. Tako se i u Barthesovu strukturalizmu ideologija pojavljuje na mjestu samog metajezika (Barthes, 1972). Kao što je bit jezika u onom izvanjezičnome, tako se i bit ideologije nalazi s onu stranu teksta. Umjesto diskursa dispozitiv funkcionira poput mreže odnosa bez prvog uzroka i posljednje svrhe. Jezik i nadalje ima bitnu značajku uvjeta mogućnosti svijeta, ali samo u povratnoj sprezi s kibernetički određenim pojmovima slike i objekta u tvorbi nekoga povijesnog svijeta realnosti.1 1 „Što pokušavam istaknuti s tim pojmom jest, ponajprije, posve heterogeni skup koji se sastoji od diskursa, institucija, arhitektonskih formi, pravnih odluka, zakona, administrativnih mjera, znanstvenih iskaza, filozofijskih, moralnih i filantropskih pretpostavki – ukratko, rečeno je više negoli nerečeno. Takvi su elementi aparata. Sam dispozitiv je sustav odnosa koji se može uspostaviti između ovih elemenata“ (Foucault, 1980: 2).

34

Žarko Paić

Multikulturalizam kao „kulturalna logika“ neoliberalizma bio bi, prema tome, dispozitiv povijesne artikulacije moći drugim sredstvima u doba pacifikacije otpora izvornih etničkih zajednica spram neoimperijalnog poretka globalizacije. U čemu se ogleda pacifikacija? Primjerice, u američkoj saveznoj državi Novi Meksiko politika multikulturalizma je paradigmatski model ideologije kulturnih razlika kao getoizacije uime prava na vlastitu kulturu. Navajo Indijanci mogu očuvati svoj identitet samo uz pretpostavku da kulturni turizam Novog Meksika – The Land of Enchantment – državnoj blagajni donosi veliki profit. Otuda se financira dijelom kultura u privatno-javnom sponzorstvu (muzeji, akademije, škole). Ali politika priznanja je, naravno, isključenje etničke zajednice native Indians iz političke reprezentacije moći u ekonomiji transnacionalnih korporacija. One sponzoriraju kulturnu politiku Novog Meksika i oblikuju njezine marketinško-reklamne strategije komunikacije. Suživot kultura postoji samo ako postoji ekstraprofit simboličkoga/kulturnoga kapitala na tržištu i samo ako se zna raspored političke moći u reprezentativnoj demokraciji. Umjesto izravnoga fizičkog nasilja spram tijela Drugoga, sada je na djelu simboličko nasilje ili preobrazba nasilja u diskurzivne figure represivne tolerancije spram kulture Drugoga. Kada „kulturne razlike“ postanu sredstvom/svrhom isključenja Drugoga i njegova proglašenja nesvodivo Drugim koji ne može biti uključen u „moju“ zajednicu kao što su to „moji“ kulturno istovjetni pripadnici nacionalne države, tada je na djelu ono što se može nazvati ideologijom „kulturalizma“. Preciznije rečeno, sam kulturalizam u svim svojim pojavnim oblicima suvremene etike bližnjega kao Drugoga jest nova ideologija za doba globalne umreženosti društava u neoliberalnom kapitalizmu (Badiou, 2001: 26-27). Bez tog priznanja nema multikulturalizma (Taylor, 1994; Abbey, 2004). To je jedna strana nastanka pojma ex negativo. Drugu stranu čini pozitivno utemeljenje politike prihvaćanja Drugoga unutar nacionalne države kao stranca koji boravi na tuđem teritoriju. Njegov se boravak mora osigurati konsenzualno među pripadnicima tzv. urođenog naroda. U tu svrhu služe zakoni koji reguliraju pitanja ljudskih i građanskih prava. Ali u novoj situaciji prijenosa suverenosti s nacionalne države na nadnacionalnu strukturu moći prenosi se i pravno-političko definiranje multikulturalizma kao europske politike priznanja Drugoga. Iz ovoga je vidljivo da je politika multikulturalizma u Europi uvijek bila i pitanje izgradnje nove političke zajednice s onu stranu moderne nacije države. Multikulturalizam je bio ispit vjerodostojnosti temeljnih ideja univerzalnosti slobode i tolerancije Drugoga. U obzorju kulturne raznolikosti moderna zapadnjačka društva suočena su već dulje


35

vrijeme s pitanjem vlastitog identiteta. Ako je globalizacija dovela u sumnju što je identitet moderne nacionalne države, tada je odgovor na pitanje o novom identitetu nacije ponajprije praksa dekonstrukcije nekoliko zabluda o naravi homogenosti modernog društva i heterogenosti postmoderne kulture. Bhikhu Parekh (2008: 81-82) stoga opravdano iznosi četiri temeljne zablude o naravi imigracije u svjetlu tvorbe novoga multikulturalnog identiteta suvremenih nacionalnih država: (1) da je imigracija jedini izvor kulturne raznolikosti iz čega slijedi nostalgija za zlatnim dobom homogenosti etnokulturalne „čistoće“ vladajućeg naroda i njegove kulture; (2) da imigrantska populacija nije homogena, već se sastoji od raznolikih etničkih, religijskih i kulturnih izvora, ali se u novom društvu rasno/kulturalno homogenizira i unutar sebe diferencira; (3) raznolikost u imigrantskoj populaciji nije dublja od raznolikosti u neimigrantskom korpusu nacije kao što je, primjerice, kolonijalna struktura britanskoga političkog naroda; (4) postoje bitne razlike između prvoga i drugog naraštaja imigracije u multikulturalnom društvu, a to razlikovanje istodobno postaje važno jer je povezano s razlikovanjem u karakteru promjene globalne ekonomije, politike i kulture. Nije čak pretjerano kazati da se ne može uopće govoriti o kulturalnom zaokretu društva bez svijesti o nužnosti susreta s drugim kulturama u vlastitoj nacionalnoj državi. Takav susret prelazi granice smotre egzotičnog folklora da bi postao iskustvo nesvodive slobode Drugoga. Postoji i treća strana u nastanku pojma. Može se odrediti kao normativni zahtjev za redefinicijom političke tradicije liberalizma i demokracije u suvremenom svijetu, a proizlazi iz europske filozofije politike. Od Kanta se, naime, postulira kozmopolitski poredak kao nadolazeću zajednicu s onu stranu pogubnih nacionalno-državnih partikularizama, ali i jednostranosti i isključivosti vladajuće kulture. Kozmopolitizam ima izričito etički doseg bezuvjetnog prava Drugoga. To jednostavno znači da se prosuđivanje realne politike uvijek uspostavlja iz pojma svijeta s onu stranu nacionalne države. U doba globalnog poretka vladavine disperzivne moći neoliberalne ekonomije i transnacionalnih korporacija koje mijenjaju obilježje suverenosti nacionalnih država, kozmopolitski poredak ima funkciju etičkog postulata. Primjerice, da bi se tvorba Europske unije kao političkog projekta opravdala ideologijski argumentacijom koja nije u području teorije racionalnog izbora država, društava i pojedinaca na način profane i vulgarne cost-benefit analize („Više koristi,

36

Žarko Paić

manje štete!“), uvijek se upućuje na kantovski postulat vječnog mira (regulativno djelovanje u nedoglednoj budućnosti) i sprječavanja ratnih sukoba između nacionalnih država uključenih u nadnacionalnu političku zajednicu (normativno djelovanje u neposrednoj budućnosti). Tako se u načelu može mijenjati djelovanje subjekata/aktera realne politike moći (Derrida, 2002a; Archibugi, 2003). Međutim, kad govorimo o multikulturalizmu, nije riječ čak ni o etičkom obzorju tzv. nesvodivo Drugoga koji se unutar okružja zapadnjačke povijesti politike smatra strancem prema kojem valja razviti posebnu vrstu tolerancije ili etike gostoljubivosti kao uvjeta mogućnosti politike prijateljstva (Derrida, 2005; Eagleton, 2009). Dok je u prvom slučaju očita moderna artikulacija primata politike nad ekonomijom i kulturom u skladu s modelom razdvajanja građanskog društva i političke države od Marxa preko Webera do Habermasa, u drugom je već na djelu obrat koji neki teoretičari nazivaju kulturalnim zaokretom (Jameson, 1998). Ekonomija kao mreža djelovanja u strukturalnoj promjeni moći nadređena je politici. Transnacionalne korporacije za svoju kulturalnu logiku više ne potrebuju homogenost politika identiteta, nego heterogenost multikulturalnih društvenih praksi. Konkretno, sa stajališta medijske slike koja djeluje, kako tvrdi Baudrillard, kao vizualna ideologija simulakruma sve mora funkcionirati savršeno estetizirano u ruhu pseudokozmopolitske TV sapunice. U njoj sve rase/kulture sudjeluju u menadžerskoj vladavini globalnim poretkom svijeta. Korporacije misle globalno, a djeluju svagda tako da u upravljačkim strukturama postavljaju tehnokratsku elitu u skladu s politikom kulturne raznolikosti. Nije li paradoksalno da se diskurs o multikulturalizmu uvijek kreće oko praznog središta moći, a da ga se gotovo u pravilu nikad ne spominje? Zabrana govora o biti multikulturalizma proizlazi otuda što njegova bit uopće nije stvar kulture, neovisno iz kojega koncepta odredili njezino značenje i djelotvornost, nego upućuje na politizaciju kulture kao sredstva/svrhe društvenog razvitka (Bourdieu, 2011; Foucault, 2010; Agamben, 2009; Paić, 2005; 2006). Politizaciju valja razumjeti upravo onako kako se danas antropologijski definira pojam kulture. To se događa još od 1960. godine. Tada je UNESCO usvojio temeljne postavke Claude Lévy-Straussa za svoju politiku kulturnog pluralizma, odnosno politiku razlika (Lévy-Strauss, 1963). Kultura se smatra pravom naroda na svoj autentični način života. Već je otuda jasno da umjesto univerzalizma zapadnjačke civilizacije ulazimo u doba partikularizma svjetskih kultura. Ovo je prekretnica u spoznajno-teorijskom smislu, ali istodobno i u načinu tvorbe suvremenog društva, države i kulture. Na stanovit način


37

ovo je početak postmoderne refleksivne epistemologije politike koja nema više posla s gotovim nacionalnim državama i ideologijskim državnim aparatima (Althusser, 1984). Umjesto toga iskrsavaju problemi fluidnog identiteta subjekta bez supstancije, društva bez države, kulture bez ideologije, odnosno pitanja (de)konstrukcije povijesti kao kulturalne povijesti Drugoga. Liberalni multikulturalizam nije samorazumljiv ni kao državna politika ni kao društvena artikulacija moći, nego jedino u složenosti ideologijsko-političkokulturalne tvorbe značenja. Može se kazati da emergencija politike odlučuje o genealogiji kulture u povijesnom sklopu neoliberalnog projekta vladavine. Ta je emergencija uvijek politizacija kulture kao ideologije bez obzira na to u kojem se pojavnom liku pojavljuje njezin diskurzivan sadržaj poruke. „Naše sumnje su ponajprije izoštrenije kad vidimo da se samoproglašeni apostoli etike i ‘prava na razliku’ očito užasavaju bilo koje čvrsto održive razlike. Za njih su afrički običaji barbarski, muslimanski su zastrašujući, kineski totalitarni, i tako dalje. Ustvari, slavljeni ‘drugi’ je prihvatljiv jedino ako je dobar Drugi – a što je to negoli reći, uistinu, samo to da je isti kao mi? Poštujmo razlike, dakako! Ali pod uvjetom da se razlika ustanovljuje parlamentarnom demokracijom, ekonomijom slobodnog tržišta, u korist slobode mišljenja, feminizma, zaštite okoline… To znači: poštujem razlike, ali jedino, dakako, ako ono različito također poštuje mene kao što ja to isto činim. Da ovdje ne bi došlo do one ‘nema slobode za neprijatelje slobode’, tako ne može ni biti poštovanja za one koji razlike vide stvarno u nepoštovanju razlika. Za dokaz ove tvrdnje dovoljno je ukazati na opsesivni gnjev koji iskazuju upravo zagovornici etike s obzirom na sve ono što se tiče islamskog ‘fundamentalista’. Problem je što ‘poštovanje razlika’ i etike ljudskih prava čini se da određuje identitet! I kao rezultat, poštovanje razlika se primjenjuje samo na one razlike koje su logično povezane s ovim identitetom (što, na kraju, nije ništa drugo negoli identitet bogatih – iako vidljivo u opadanju – ‘Zapada’). Čak se i imigranti u ovoj zemlji (Francuskoj), koji sebe smatraju zagovornicima etike, prihvaćaju kao različiti samo kada su ‘integrirani’, samo ako prihvaćaju integraciju. /…/ To bi se moglo nazvati etičkom ideologijom. /…/ …a to je jednostavno konačan imperativ osvajačke civilizacije: ‘Postani poput mene i poštovat ću tvoju razliku’“ (Badiou, 2001: 24-25).

38

Žarko Paić

Ali problem s takvim shvaćanjem kulture koji teorijski usvaja antiesencijalizam i decentriranje moći subjekta Zapada jednostavno je u tome što se kulturom sada obuhvaća cjelokupno područje društvene dinamike i kolektivnog identiteta. Umjesto funkcije ili sredstva društvene reprodukcije moći kultura u doba postmodernog zaokreta postaje svrhom društvene artikulacije moći. Obrat je u tome što umjesto vladavine ideologija sada kultura djeluje sama kao jezik – slika – tijelo ideologije. Foucault je taj prijelaz iz jednoga u drugi poredak legitimacije odredio kao prijelaz iz disciplinarnog u nadzorno društvo, a na razini epistemologije kao prijelaz iz reprezentacije teksta (kulture) u kraj reprezentacije slike kao života pod nadzorom (biopolitike). Diskurs više nije nadređen kulturi, nego se dispozitiv moći artikulira kao diskurzivno-vizualna vladavina društvenih odnosa koji sam pojam moći razdvajaju na tri aspekta: (1) strategijske igre između sloboda, (2) vladavine i (3) dominacije. Prvome odgovara pojam dispozitiva moći koji zamjenjuje pojam ideologije, drugome univerzalna politička vladavina neovisno o tomu je li riječ o uvjetno lijevim ili desnim, socijaldemokratskim ili konzervativnim političkim elitama s načelno istim idejama o upravljanju državom i društvom u iščeznuću, a trećemu ekonomska dominacija u nadzoru nad svjetskim tržištem (Paić, 2011a: 178-179). 3. Apokalipsa multikulturalizma Multikulturalizam se stoga ne može objasniti iz svoje „kulturalne“ logike koja odgovara kasnom razdoblju kapitalizma ili neoliberalizmu u doba globalizacije s nizom novih diskurzivnih praksi poput postmoderne estetizacije društva, stvaranja novih diferencijalnih identiteta – rodno/spolne i rasne manjine te queer-populacija (Žižek, 1997; Jameson, 2002). Paradoksalna je situacija s multikulturalizmom u tome što on uopće ne može biti proglašen „mrtvim“ ili što se ne može govoriti o njegovu „kraju“, iako to samouvjereno tvrde vodeći europski neokonzervativni političari od Angele Merkel do Jamesa Camerona. Apokalipsa multikulturalizma upućuje na nešto posve drugo. Riječ je o kraju promašene politike integracije Drugoga kao ove ili one politike asimilacije. Nije propao multikulturalizam kao ideologija kulturnih razlika, nego politika integracije zasnovana na ideji isključene uključenosti Drugoga. Zato ovdje nije riječ tek o propasti nacionalno-državnih politika integracije stranaca/useljenika, nego je stvar u krizi transnacionalne politike građanstva/državljanstva za postglobalno doba. Multikulturalno


39

građanstvo/državljanstvo u Europi navlastito očigledno je moguće samo kao normativni zahtjev za izgradnjom političkoga građanstva iz kozmopolitskog stajališta svijeta. U tome se, naposljetku, Habermasov zahtjev za konstitucijom suverenosti nadnacionalne zajednice iz ideje političkog subjekta transnacionalnoga građanina izravno dotiče pitanja o nemogućnosti izgradnje identiteta „odozgo“, a „odozdo“ ionako vodi u pogubni etnički nacionalizam dominantne kulture (Habermas, 1998; Paić, 2011b). Govor o „kraju“ jedne diskurzivne logike neoliberalnoga kapitalizma u njegovu stanju dovršene entropije sa sve većim intenzitetom pojavnih oblika rasizma, nacionalizma, fundamentalizma ukazuje na problem legitimacije same politike koja od kraja 1970-ih do danas suvereno vlada zapadnjačkim svijetom (Europa, SAD, Kanada, Australija). Pitanje legitimacije jednog poretka ideja u društvu i državi na globalnoj razini uvijek se pokazuje pitanjem ideologijskog opravdanja tog poretka uopće (Habermas, 1982). Od politika ograničenih kvota za useljenike do ilegalnog useljeništva multikulturalizam se politički redefinira kao politika moderne nacionalne države unutar neoliberalnoga ekonomskog okvira s dvije svoje temeljne značajke. Jedna je vezana za njemački model multikulturalizma bez državljanstva za strance (privremene radne dozvole i prava egzilanata), a druga za politiku ograničene integracije useljenika kao specifičnost francuskog modela. Kad je 2005. godine izbila pobuna imigrantske populacije mladih u pariškim predgrađima, tada je na vidjelo došla represivna tolerancija Drugoga kao (ne)vidljivoga političkog subjekta s ruba društva ili, bolje, ispod razine društvene reprodukcije vladajuće kulture. Zato govor o „kraju“ multikulturalizma treba razumjeti ili govorom o kraju ideologije liberalnog multikulturalizma uopće ili govorom o kraju politike razlika kao: (1) etike gostoljubivosti i politike prijateljstva; (2) liberalne tvorbe (ne)represivne tolerancije u pluralnim zapadnim društvima na ishodu modernosti i (3) postpolitičke krize demokracije i stvaranja hibridnih poredaka autoritarne plutokracije na temeljima globalne ekonomije duga i imigracijskih politika kvota. Ako je riječ o prvome, onda je „kraj“ multikulturalizma istodobno i kraj liberalne dogme o paralelnim svjetovima kultura unutar nacionalne države u globalno doba. Ako je pak riječ o drugome, onda je sama politika nakon kraja multikulturalizma ostala bez svoje legitimacije i postala postpolitikom slučaja s onu stranu do tada crte razgraničenja između zahtjeva za integracijom useljenika u politički život nacionalne države i zahtjeva za njihovom

40

Žarko Paić

bezuvjetnom odvojenošću u getoiziranim prostorima urbanih središta. U suvremenoj se sociološko-politološkoj raspravi ovo drugo razmatra kao metapolitički program nove desnice s njezinim kultom izvornih europskih nacija rasa i negacije neeuropskih naroda bez povijesti. Kao ideologijsko-političko rješenje za useljenike nova desnica nudi etnopluralizam ili razdvajanje između vladajućega „državotvornog“ naroda i useljenika (Kondylis, 2001). U krajnje zaoštrenom iskazu: A što ako je etnopluralizam zapravo pravo stanje „kulturalne logike“ pluralnih zapadnih društava, a multikulturalizam ništa drugo negoli deklarativna državna politika identiteta manjinskih skupina koja se upravo sada proglašava neuspjelom jer nije ostvarila proklamiranu namjeru – integraciju useljenika i manjinskih zajednica u dominantnu kulturu? Upravo je to ono što izaziva istodobno konsternaciju i zabrinutost. Kad je, naime, Angela Merkel bez ikakvih nedoumica izjavila da je dugogodišnja politika njemačkog multikulturalizma propali projekt jer nije dovela do političke integracije kulture Drugih u njemačku dominantnu kulturu, tada je brutalno izrečena istina o duhu europskog (i uopće liberalnog) multikulturalizma. Kao što je prava istina neoliberalne politike u iskazu Margaret Thatcher – There is no such thing as society – tako je i prava istina liberalnog multikulturalizma zapravo ova: there is no such thing as culture. Ako je ovo točno, tada se valja zapitati što zamjenjuje ili na što se sada svodi kultura, pod pretpostavkom da multikulturalizam ostaje bez kulture uopće kao subjekt bez svoje supstancije.2 Naravno, ideja kulture od prosvjetiteljstva do 20. stoljeća pripada modernom sklopu u kojem etičko obzorje djelovanja usavršavanja čovjeka znanošću, umjetnošću, filozofijom, religijom čini temelj ideje humanizma. Ali ta je paradigma univerzalnosti moderne doživjela svoj krah, kao što su to pokazali Adorno i Horkheimer (1988) u Dijalektici prosvjetiteljstva tako što je iz pomrčine razuma u tehničkom razdoblju svijeta fašizam razorio istinsku racionalnost društva i pretvorio je u instrumentalnu tehniku vladanja tijelom Drugih kao „smeća koje još samo stenje“, kako je Broch (2007: 158) opisao stanje golog života u Auschwitzu. Antropologijska paradigma kulture kao način života naroda i etničkih zajed2 „Ako je kultura pogrešan naziv, što onda ostaje multikulturalizmu? Je li moguće imati multikulturalizam bez kulture? Moj je odgovor svakako da. Prebrzo se prešlo od problematičnog multikulturalizma na transnacionalni kozmopolitizam; potonje je po meni neadekvatno, čak i ako se doda da se pretvorio u ‘ukorijenjeni’, ‘svakodnevni’ ili ‘kritički’ kozmopolitizam. /…/ Kao dio načina na koji ljudi osmišljavaju svoj svijet, kultura će uvijek biti neizbježna. Kao dio onoga po čemu smo smješteni u neravnopravan društveni položaj, ona je i kontingentna. To nije nešto što se može propitati pretvarajući se da ne postoje kulturalne razlike“ (Phillips, 2009: 118-119).


41

nica te semiotička koja definira kulturu kao znakovni sustav u bitnom smislu više uopće ne govore o kulturi, nego o diskursu partikularne moći koji se suprotstavlja hegemoniji univerzalne moći civilizacije. U konkretnom slučaju krize ideje Europe i nemogućnosti određenja što je to europejstvo, a što znači biti Englez ili Francuz, primjerice, postavlja se pitanje odakle se konstituira pripadnost političkom projektu nadnacionalne zajednice kao što je Europska unija ako više nije jasno tko su uopće pripadnici nacionalne države Velike Britanije i Francuske, jer je upravo multikulturalizam bez kulture ostavio prazno mjesto moći identiteta „staroga“ i „novog“ pripadnika nacionalne države (Furedi, 2009). Nema sumnje da je multikulturalizam u sadašnjem stanju propale državne politike integracije model koji podjednako lošim učincima pogađa „izvorne“ pripadnike starih europskih nacionalnih država i njihove „pridošlice“. Jer oni ni nacionalni ni nadnacionalni identitet ne doživljavaju kao „svoj“ kada zbog straha od dolaska novog vala ilegalne migracije u Europskoj uniji nastaju etnopluralistički zidovi između kultura. Politički uzrok tomu negativnom kulturalizmu bez granica nalazi se u dokidanju tolerancije liberalne demokracije spram „vrijednosti“ useljeničkih kultura. Koliko je riječ kultura ispražnjena od svakoga pozitivnog značenja svjedoče čak i riječi desničarskoga ekstremista Andersa Breivika, psihopatološkoga narcističkog masovnog ubojice u Norveškoj, koji za prodor islamskog načina života u Skandinaviju optužuje „kulturalni marksizam“. Iz svega je očito da se „isušivanje“ kulture iz suvremenoga liberalnog multikulturalizma dogodilo već samim činom provedbe državne politike spram manjina i useljenika. Nije, dakle, riječ o nečem što pripada novijem razvitku. Posrijedi je dugotrajna politika regulacije kvota i integracije u društvo, ali tako da se samo dominantno društvo mijenja u smjeru vlastite preobrazbe u dominantnu „kulturu“. Politika integracije stranaca u dominantno društvo rezultirala je, paradoksalno, jačanjem dominantne kulture kao tradicionalne (ekskluzivne i zatvorene za Druge). Popularna predodžba o paralelnim društvima u multikulturalnoj Europi, koja upućuje na probleme konstituiranja multikulturalnoga građanstva/državljanstva kao etički postulat iz kozmopolitskog stajališta, govori više o razdvojenosti između bogatih domaćih elita i siromašne doseljeničke populacije. Ali prava je slika složenija jer je ovdje riječ, kako je prije kraja života u svojim analizama redistribucije društvenoga i kulturnoga kapitala pokazao Bourdieu, o preobrazbama ideologije i ekonomsko-političkog projekta neoliberalizma. Time se stvara ne samo jaz između elita i osiromašene većine u „središnjim“ društvima, nego

42

Žarko Paić

istodobno nastaje nova razdioba društvene moći unutar „rubnih“ društava (Bourdieu i Wacquant, 2000). Kao popratna posljedica te vulgarne dijalektike raslojavanja i društvene redistribucije moći nastaje nov način (ne)vidljive i (ne)transparentne ekonomije ponude koja spaja liberalni multikulturalizam i mafiju.3 Drugim riječima, liberalni multikulturalizam u Europi posebno, nije doveo ni do integracije imigranata u postojeće dominantno društvo i kulturu, ni do preobrazbe vladajućeg društva u kozmopolitsku kulturu bezuvjetne gostoljubivosti spram nesvodivo Drugoga. Razlog ne treba tražiti ni u kakvom „urođenom“ stavu kulturalnog rasizma europskih vladajućih nacija država spram stranaca „drukčije kulture“. Kao što je poznato, ideologije su diferencijalnoga ili kulturalnog rasizma reaktivne i privremene. Budući da im je umjesto biologijske odrednice temeljna značajka u kulturi kao sredstvu/svrsi politizacije razlika, tada se prolomi bijesa više ne odnose na vječnu prirodu sublimnog objekta mržnje, nego na privremenu kulturu izabranog subjekta/aktera multikulturalne tolerancije. Ne mrzi se više „priroda“ u svojoj kontingentnoj strukturi druge rase. Obrat je u tome što se sada sama priroda kulturalizira kao razlika u pojmu Drugoga. Umjesto boje kože sredstvo/svrha razlikovanja je dispozitiv moći drugog načina života kao stila života. Kulturalne ideologije rasizma nastaju kao reakcija na narušenu stanje entropije i ravnoteže u konsenzualno utvrđenome društveno-državnome mehanizmu djelovanja subjekata/aktera prema unaprijed zadanim pravilima. Kada ilegalno useljeništvo u Europi ili SAD-u prijeđe granice ekonomskopolitički dopustivog ekscesa za kapitalističku ekonomiju i za funkcioniranje socijalne države osobito u Europskoj uniji, tada je očekivani učinak uvijek vidljiv u porastu desnog populizma i ekstremizma. Stoga je pitanje nestanka 3 U jednoj epizodi američke TV serije The Soprano’s do savršenoga se ironijskog predloška karikira rezultat liberalnog multikulturalizma u SAD-u. Naime, tijekom proslave Kolumbova dana na ulicama dolazi do „kulturalnog rata“ između etničkih zajednica Talijana i Indijanaca u New Jerseyu s obzirom na pitanje o obilježju proslave. Dok Talijani u američkoj dijaspori veličaju Kolumba kao svojega i europskoga znamenitog povijesnog čovjeka moderne civilizacije, Indijanci prosvjeduju protiv proslave zbog toga što tvrde da je riječ o najgorem genocidu i kolonijalnoj politici spram izvornih stanovnika Amerike. Budući da sukob na ulici prijeti da prijeđe granice represivne tolerancije kad se umiješaju pripadnici Sopranova mafijaškoga klana, sam boss Tony Soprano šokira svoje sunarodnjake ukorom zbog ‘političke nekorektnosti’ i zabranom daljnjeg vrijeđanja „crvenih“. Na pitanje što se to dogodilo da je preko noći promijenio „kulturne vrijednosti“, Soprano odgovara: „Do daljnjeg nema više javnog vrijeđanja ‘crvenih’. Sklopili smo unosne poslove s njihovim bossom: sada zajedno dilamo drogu New Jerseyem. Možete i dalje slaviti Kolumbov dan, ali ne na ulici. ‘Crvene’ mrzite privatno, a ne javno, ok?“


43

ili zamjene kulture u liberalnome multikulturalizmu pitanje radikalne tvorbe novog identiteta na temeljima organski pojmljene nacije/rase, paradoksalno, jedino preostala misija partikularistički shvaćene kulture u globalno doba (Balibar, 2003; Yegenoglu, 2003; Zemni, 2002). To znači da multikulturalizam od samog početka nije bio u ideji procvata više kultura u Jednoj, jer to je značajka kulturnog pluralizma Amerike u maksimi E Pluribus Unum, koja se, za divno čudo, nalazi na kovanici od jednog dolara. Naprotiv, multikulturalizam se svodi samo na državno-društvenu politizaciju kulture kao temelja identiteta u razlici. Problem proizlazi otuda što kultura kao odredba kolektivnih vrijednosti naroda sada postaje paradigmom postmoderne politike identiteta (Parekh, 2008; Paić, 2005). Iza zahtjeva za priznanjem kulturnih, rasnih i etničkih razlika u suvremenim društvima „postnacionalne konstelacije“ (Habermas, 1998) stoji ili liberalni multikulturalizam kao etička ideologija razlike ili pak radikalna nova politika identiteta koja kulturu želi repolitizirati samo zato da bi se razotkrila istina isprazne depolitizacije kulture i njezina premještanja u sferu estetske razonode i katarze. To je predmet radikalne kritike neomarksizma u različitim verzijama tijekom 20. stoljeća – od Adornove kritike „kulturne industrije“ do Debordove kritike „društva spektakla“ i dalje. Povijest tzv. Kulturkritik kao Ideologiekritik nastavlja se i dalje u postglobalno doba „kraja ideologije“ (Jameson, 1998; Eagleton, 1994). U suvremenom stanju sprege transnacionalnih korporacija i nacionalnih država u funkciji ideologijskog dispozitiva moći kapitala sva je kultura ništa drugo doli radikalna politizacija života u situaciji razorenog društva i njegovih istinskih subjekata/aktera (sindikati, građanske akcije, sveučilišta, manjinske zajednice). Time se ne želi reći kako živimo u medijsko doba „totalitarne društvene poruke“, kako je Baudrillard izveo svoje postavke o kraju društvenoga uopće u doba simulakruma politike. Politizacija je proces preobrazbe tradicionalno shvaćene autonomne politike u moderno doba reprezentativne liberalne demokracije. Politika se u tom sklopu ne pojavljuje u inverziji kao ideologijska artikulacija ekonomije koja sve društvene odnose mjeri parametrima neoliberalne logike privatizacije javnog života. Kada politizacija zamjenjuje politiku, tada se umjesto građanskog društva cjelokupno polje preostale društvene dinamike uspostavlja kao interakcija između neoliberalno shvaćene države i pojedinca kao subjekata/aktera proizvodnje životnih formi. To ima za posljedicu nešto uistinu prekretno u razumijevanju suvremenog stanja kraja ideologije ili politike multikulturalizma. Naime, država ne funkcionira više ni instrumentalno ni korektivno u

44

Žarko Paić

socijaliziranju interesa pojedinaca na simboličkim i realnim tržištima rada, obrazovanja, kulture. Već je sam pojam fluidnosti i mreže odnosa umjesto tradicionalne diobe ranga politike, ekonomije i kulture u modernom konceptu znak promjene paradigme. Kada se država pojavljuje kao regulator društvenih odnosa, a ne instrument političke interakcije između subjekata/ aktera u građanskom društvu, dolazi do „isušivanja“ područja društvene solidarnosti i nestanka društva u korist ideologije fleksibilnosti i fluidnosti globalnoga kapitalizma. Pojedinci djeluju kao korporativno ustrojene tvrtke na tržištu, a društvo se reorganizira kao korporativni model nadzora (Bröckling, 2000: 131-167; Paić, 2011a: 153-188). Tako država više nije jamstvo integracije Drugoga i njegove kulture u dominantnu kulturu s poštovanjem razlika, nego regulator društvenih odnosa dvaju paralelnih društava u načelno multikulturalnoj državi. Kao posljedica te radikalne promjene, država prebacuje svoje odgovornosti na institucije posredovanja u već razorenome građanskom društvu. Financijska sredstva namijenjena održavanju privida socijalnog mira i represivne tolerancije između dvaju paralelnih društava (dominantne kulture i imigrantske na rubovima urbanih središta Europe) tope se u korist jačanja transnacionalnih korporacija i financijskog sektora globalizirane ekonomije u nacionalnim državama. Multikulturalizam se stoga prakticirao u vidu kompromisa između politika liberalne države i načelno slobodnog pojedinca kao predstavnika manjinske etničke zajednice. Kad je otpočeo proces urušavanja stabilnosti socijalno-tržišnoga gospodarstva u globalnom kapitalizmu, multikulturalizam iščezava kao društveni model tolerancije liberalnih demokracija u postmoderno doba i postaje politizirana kultura. Umjesto poželjne integracije Drugoga posvuda su vidljivi tragovi kulturalne segregacije i nestajanja političkih subjekata/aktera multikulturalnih politika iz sfere vidljivog subjekta priznanja. Ako je istina multikulturalizma zapravo ta da je njegova bit u politizaciji društvene (ne)moći u odnosu prema državnoj politici identiteta, tada se mora radikalno preispitati je li od liberalnog multikulturalizma, čak i u pozitivnoj verziji protukolonijalne i antiesencijalističke verzije borbe za priznanje nesvodivo Drugoga uopće preostalo više išta drugo doli krhko nasljeđe jedne ideologije koja završava u svojoj povijesnoj misiji kao (bez)uvjetna etika gostoljubivosti, (ne)represivna tolerancija Drugoga i (post)politički okvir unutrašnje i vanjske sigurnosti nadnacionalnih političkih zajednica poput Europske unije. Veza između etike i represivne tolerancije ne proizlazi iz odnosa kulturnih vrijednosti (normativni mehanizmi moći) i društvene stvarnosti u znakovima sukoba između dominantne i manjinske (migrant-


45

ske) kulture. Naprotiv, problem proizlazi otuda što se nestankom normativne moći liberalnog multikulturalizma u razdoblju preobrazbe politike u politiziranu ekonomiju ljudskoga i kulturnoga kapitala cijelo područje ljudske slobode u društvu svodi na hibridni identitet pseudopolitike oligarhijskog načina upravljanja državom kao korporativnim sustavom umreženih partikularnih interesa političkih elita. Tako se bezuvjetna etika gostoljubivosti spram stranaca pretvara u svoju suprotnost – uvjetno prihvaćanje Drugoga kao privremenog useljenika bez političkog identiteta. Pobjeda kulture nad politikom identiteta doživljava svoj trijumf u razaranju integriranog društva, a ne integrirane kulture. Paralelna društva zahvaljujući djelovanju dominantne političke elite u vladanju deteritorijaliziranim mrežama moći s onu stranu nacionalne države i društva, koja se arhitektonski nalaze u urbanim slumovima/favelama/predgrađima, nemaju više ništa zajedničko osim integriranih razlika kao zidova između kultura. Paradoksalan je rezultat multikulturalizma u tome što je ogolio ideju integracije kao ideologiju isključenja na temelju univerzalnosti slobode za sve. Tamo gdje više nije pitanje tek održivost koncepta zbog nevjerodostojnosti tradicionalnih manjinskih politika, nego zbog nemogućnosti rješenja u situaciji svjetske financijske krize i „rezervne armije rada“, da upotrijebimo Marxov pojam, u globaliziranim deteritorijaliziranim prostorima Europske unije neumitno dolazi do problema tvorbe novoga transnacionalnog državljanstva/građanstva i do njegove negacije u praksi (stateless people, sans papiers). To je ono što Agamben jednostavno naziva golim životom Homo sacera u globalnom društvu spektakla (Agamben, 2000; Paić, 2011a: 189-230). Postoji li izlaz iz ovoga začaranoga kruga kulture kao „kavkaskoga kruga kredom“, da se poslužimo naslovom Brechtove drame radikalnog očuđenja (Verfremdung)? Odgovor je unaprijed poznat: izlaz je u nemogućnosti izlaza iz logike političkog liberalizma kao multikulturalne logike fairness poštovanja razlika i komunikacijskog djelovanja kao djelovanja na načelima priznanja bezuvjetne drugosti Drugoga. U konkretnom slučaju izlaz je u radikalnoj repolitizaciji liberalizma multikulturalnim sredstvima i depolitizaciji multikulturalizma sredstvima političkog liberalizma. Dobro društvo nije etički postulat fairness natjecanja na simboličkome i zbiljskom tržištu ideja, nego zbiljska praksa nadolazeće zajednice koja politiku oslobađa od politizacije kulture, a kulturu oslobađa od kulturalizma politike. Multikulturalizam nije stoga istinski nadomješten interkulturalizmom, kao što politika razlika nije zamijenjena preklapajućim konsenzusom međusobno fluktuirajućih kultura. Pravo je pitanje svake rasprave o identitetu danas ne više kakva je njegova supstancija,

46

Žarko Paić

ako je već subjekt neupitan. Pravo je pitanje o suvremenom identitetu jedino ima li on u svojem dispozitivu moći nešto više od inflacije pojma „kulturnih vrijednosti“. I, na kraju, pravo je pitanje moći identiteta u tome kako izgraditi novu politiku za postglobalno doba ako se istodobno iznova ne obnovi na drugim temeljima posve razoreno društvo s onu stranu spektakla i praznine kao ogledala narcistički beživotne medijalnosti suvremene politike. 4. Zaključak Postoji li mogućnost vjerodostojne političke teorije i prakse s onu stranu multikulturalizma danas? Vidjeli smo sve aporije suvremene politike multikulturalizma kao i teorijske prijepore o novom određenju pojma transnacionalnoga građanstva/državljanstva unutar Europe u globalnom poretku entropije društvenog sustava neoliberalnoga kapitalizma. Izlaz iz jednosmjerne ulice zagovora zidova između kultura i rigidne nove politike kvota za strance u Europskoj uniji ili nastavka multikulturalizma bez kulture, koji umjesto političke integracije useljenika stvara iluziju (ne)represivne tolerancije politike razlika ne čini se izglednim. Što onda još preostaje? Sve dok društvo nema svoju stabilnost i privid ravnoteže straha od kaosa, preostaje samo lamentacija o vrijednostima uzvišene kulture kao svete politike razlika. To je, doduše, utjeha pred mogućim raspadom sustava, ali kao i svaka utjeha svodi se na kraju samo na moralne lamentacije i humanitarnu logiku policije u deportacijama stranaca, apatrida, privremenih useljenika. Proces „isušivanja“ kulture i društva u mreži entropije globalnoga kapitalizma ide prema svojem kraju. S kakvim posljedicama i kakvim izgledima za budućnost nadolazeće zajednice – to je pitanje koje iziskuje drugi smjer događaja mišljenja i prakse svijeta. Možda je krajnje vrijeme da se dovede u pitanje ono što se čini nerazrješivim oprekama – „liberalna multikulturalna tolerancija“ i „politička integracija stranaca“. Oboje su očito na kraju vlastitih teorijsko-političkih mogućnosti. Kultura bez političke integracije je iluzija, a politika bez kulturnih razlika je simptom totalitarnog djelovanja. Moć koja može pomiriti oboje ne proizlazi više iz ideje ekonomskog prosperiteta, jer je socijalna država nostalgija za zlatnim dobom kompromisa između rada i kapitala. Ako postoji mogućnost novoga povijesnoga kompromisa, tada se mora kritički pokazati da je politika integracije uvijek model vladavine dominantne kulture kao što je multikulturalizam model provedbe politike razlika unutar sklopa vladavi-


47

ne dominantnog naroda bez obzira na to kako bio definiran: etnokulturalno ili etnopolitički. Odgovor na ovu aporiju čini se jedino mogućim ako se izgradi ono što je bio missing link europskog identiteta u samoj jezgri suverenosti nacionalne države. Riječ je jednostavno o Drugome kao subjektu razlike unutar otvorenog prostora deteritorijalizacije/reteritorijalizacije, kako to izvode Deleuze i Guattari (1987) u njihovu djelu Tisuću platoa. Tada više nije pitanje integracije u drugu kulturu ni političko ni kulturalno. U Europi je danas glavni problem političke integracije i interkulturalizma kriza povjerenja u nadnacionalni projekt integracije koji se utoliko više čini nestabilnim ukoliko se umjesto ideje transnacionalnoga građanstva pojavljuju sablasti prošlosti u znaku povratka nacionalne države koja se s globalizacijom survala u povijesni bezdan. Edmund Husserl je 1935. godine u Beču održao znamenito predavanje Filozofija i kriza europskog ljudstva. Još i danas ove riječi zvuče proročanski: „Iz krize europskog postojanja vode samo dva puta: propast Europe u otuđenju od njezina vlastitoga životnog smisla, pad u neprijateljstvo prema duhu i barbarstvo, ili ponovno rođenje Europe iz duha filozofije, kroz heroizam razuma, koji definitivno prevladava naturalizam. Najveća opasnost za Europu je umor“ (Husserl, 2013: 144). Umor od vlastitih iluzija i tuđih vizija budućnosti zahtijeva buđenje iz košmara dok je još vrijeme. Stranci nisu prijetnja našem svijetu koji je odavno izgubio mistiku zavičaja. Važan je jedino preokret shvaćanja odnosa prema identitetu Europe koji se ne stvara iz lamentacije o duhu uzvišene kulture, nego iz jasne i odlučne politike novoga građanstva u kozmopolitskom shvaćanju čovjeka. Sve drugo vodi u još veću agoniju realnoga.

48

Žarko Paić

Literatura: Abbey, R. (ur.) (2004): Charles Taylor, New York: Cambridge University Press Adorno, T. i Horkheimer, M. (1988): Dialektik der Aufklärung, München: Fischer Agamben, G. (2000): The Means Without End: Notes on Politics, Minneapolis: Minnesota University Press Agamben, G. (2009): What is an Apparatus? And Other Essays, Stanford, CA: Stanford University Press Althusser, L. (1984): Essays on Ideology, London/New York: Verso Appadurai, A. (1993): Consumption, Duration, and History, u: PalumboLiu, D. i Gumbrecht, H. U. (ur.): Streams of Cultural Capital, Stanford, CA: Stanford University Press, str.: 23-46 Archibugi, D. (ur.) (2003): Debating Cosmopolitics, London/New York: Verso Badiou, A. (2001): Ethics: An Essay on the Understanding of Evil, London/ New York: Verso Balibar, E. (2003): We, the People of Europe? Reflections on Transnational Citizenship, Princeton, NJ: Princeton University Press Barthes, R. (1972): Mythologies, New York: Farrar, Strauss & Giroux Baudrillard, J. (1983): In the Shadow of the Silent Majorities or „The Death of the Social“, New York: Semiotexte Benhabib, S. (1996): Toward a Deliberative Model of Democratic Legitimacy, u: Benhabib, S. (ur.): Democracy and Difference: Contesting the boundaries of the political, Princeton, NJ: Princeton University Press, str.: 67-94 Bhabha, H. K. (1994): The Location of Culture, London/New York: Routledge Bourdieu, P. i Wacquant, L. (2000) La nouvelle voulgate planétaire, Le monde diplomatique, svibanj, str.: 6-7 Bourdieu, P. (2011): Distinkcija: Društvena kritika suđenja, Zagreb: Antibarbarus Broch, H. (2007): Ljudsko pravo i ono zemaljski-apsolutno, u: Duh i duh vremena: eseji o kulturi moderne, Zagreb: Antibarbarus, str.: 139-178 Bröckling, U. (2000): Totale Mobilmachung: Menschenführung im Qualitäts-und Selbstmanagement, u: Bröckling, U., Krasmann, S. i Lemke, T. (ur.): Gouvernementalität der Gegenwart: Studien zur Ökonomisierung


49

des Sozialen, Frankfurt am Main.: Suhrkamp, str.: 131-167 Butler, J., Laclau, E. i Žižek, S. (2000): Contingency, Hegemony, Universality, London/New York: Verso Castells, M. (2009): Communication Power, Oxford: Oxford University Press Deleuze. G. i Guattari, F. (1987): A Thousand Plateaus: Capitalism and Schizophrenia, Minneapolis: University of Minnesota Press Derrida, J. (1992): The Other Heading: Reflections on Today’s Europe, Indianapolis: Indiana University Press Derrida, J. (2001): On Cosmopolitanism and Forgiveness, London/New York: Routledge Derrida, J. (2002a): Globalization, Peace, and Cosmopolitanism, u: Negotiations: Interventions and Interviews, 1971-2001, Stanford, CA: Stanford University Press, str.: 371-386 Derrida, J. (2002b): The Right to Philosophy From The Cosmopolitical Point of View (The Example of An International Institution), u: Ethics, Institutions, and the Right to Philosophy, Lanham/Boulder/New York/Oxford: Rowman & Littlefield Publishers, str.: 1-18 Derrida, J. (2005): The Politics of Friendship, London/New York: Verso Eagleton, T. (1994): Ideology: An Introduction, London/New York:Verso Eagleton, T. (2009): A Trouble With Strangers: A Study of Ethics, London: Wiley & Blackwell Foucault, M. (1980): Power/Knowledge: Selected Interviews and Other Writings 1972-1977, New York: Pantheon Books Foucault, M. (1988): Technologies of Self (A Seminar with Michel Foucault at the University of Vermont), October (1982), u: Martin, L. H., Gutman, P. i Guton, H. (ur.): Technologies of the Self: A Seminar with Michel Foucault, Amherst: Amherst University Press, str.: 16-49 Foucault, M. (2008): The Birth of Biopolitics (Lectures at the College de France), New York: Palgrave MacMillan Foucault, M. (2010): Vladanje sobom i drugima: predavanja na College de France (1982-1983), Zagreb: Antibarbarus Furedi, F. (2009): Das Ende Europas?, NovoArgumente, 91-92, Berlin: Argumente Verlag, str.: 10-13, dostupno na: http://www.novo-magazin. de/91/novo9110.htm (pristupljeno 1. prosinca 2013.) Habermas, J. (1982): Problemi legitimacije u kasnom kapitalizmu, Zagreb: Naprijed Habermas J. (1994): Citizenship and National Identity, u: van Steenbergen,

50

Žarko Paić

B. (ur.): The Condition of Citizenship, London: Sage, str.: 20-35 Habermas, J. (1998): Die postnationale Konstellation und die Zukunft der Demokratie, u: Die postnationale Konstellation: Politische Essays, Frankfurt am Main: Suhrkamp, str.: 91-169 Husserl, Edmund (2013): Kriza europskog ljudstva i filozofija, Europski glasnik, 18: 119-144 Jameson, F. (1998): Cultural Turn: Selected Writings on Postmodern, 19831998, London/New York: Verso Jameson, F. (2002): A Singular Modernity: Essay on the Ontology of the Present, London/New York: Verso Kondylis, P. (2001): Das politische im 20. Jahrhundert: Von der Utopien zur Globalisierung, Heidelberg: Manutius Verlag Kymlicka, W. (2003): Multikulturalno građanstvo: liberalna teorija manjinskih prava, Zagreb: Jesenski i Turk Kymlicka. W. (2007): Multicultural Odysseys: Navigating the New International Politics of Diversity, New York: Oxford University Press Kymlicka, W. (2009): Multikulturalni Odisej, Tvrđa, 1/2: 95-114 Lévy-Strauss, C. (1963): Structural Anthropology, New York: Basic Books Lyotard, J-F. (1979): La condition postmoderne, Pariz: Minuit Paić, Ž. (2005): Politika identiteta: kultura kao nova ideologija, Zagreb: Antibarbarus Paić, Ž. (2006): Moć nepokornosti: intelektualac i biopolitika, Zagreb: Antibarbarus Paić, Ž. (2011a): Posthumano stanje: kraj čovjeka i mogućnosti druge povijesti, Zagreb: Litteris Paić, Ž. (2011b): Levijatan od porculana: pitanje Europe danas ili missinglink identiteta bez moći, Europski glasnik, 16: 13-40 Parekh, B. (2000): Rethinking Multiculturalism: Cultural Diversity and Politicial Theory, London: Palgrave Macmillan Parekh, B. (2008): A New Politics of Identity: Political Principles for an Interdependent World, London: Palgrave MacMillan Phillips, A. (2007): Multiculturalism Without Culture?, Princeton: Princeton University Press Phillips, A. (2009): Multikulturalizam bez kulture, Tvrđa, 1/2: 115-140 Rawls, J. (1996): Political Liberalism, New York: Columbia University Press Stevenson, N. (2002): Cosmopolitianism, Multiculturalism and Citizenship, Sociological Research Online, 7 (1), dostupno na: http://www.socresonli-


51

ne.org.uk/7/1/stevenson.html (pristupljeno 1. prosinca 2013.) Taylor, C.: (1994): The Politics of Recognition, u Gutman, A. (ur.): Multiculturalism: Examining the Politics of Recognition, Princeton: Princeton University Press Tibi, B. (2002): Islamische Zuwanderung: Die gescheiterte Integration, Stuttgart/München: DVA Zemni, S. (2002): Islam, European Identity and the Limits of Multiculturalism, u: Shadid, W. A. R. i Van Koningsveld, P. S. (ur.): Religious Freedom and the Neutrality of the State: The Position of the European Union, Leuven: Peeters, str.: 158-173 Žižek, S. (1997): Multiculturalism, or, the Cultural Logic of Multinational Capitalism, New Left Review, 225 (September/October): 28-51 Žižek, S. (2000): The Ticklish Subject: The Absent Centre of Political Ontology, London/New York: Verso Yegenoglu. M. (2003): Liberal Multiculturalism and the Ethics of Hospitality in the Age of Globalization, Postmodern Culture, 13 (2): 1-19 Young, I. M. (2005): Pravednost i politika razlike, Zagreb: Jesenski i Turk

52

53

ETIČKI ASPEKTI AMERIČKOG INTERVENCIONIZMA : ljudska prava kao djelotvorna strategija mijenjanja međunarodnog poretka i njihov utjecaj na globalne migracije Jadranka Polović

Visoka škola za multimedijske i komunikacijske tehnologije – TV Akademija Split Sažetak: Sjedinjene su Američke Države (SAD) kao neupitno najjača vojna i ekonomska sila svijeta postale predvodnik euroatlantske integracije. Je li SAD nizom vojnih intervencija, pokrenutih od 2001. radi rata protiv terora i sprječavanja masovnoga kršenja ljudskih prava, zapravo zloupotrijebio povjerenje međunarodne zajednice? Unatoč tomu što službena američka politika opravdava vojne akcije kao nužne u promicanju mira, demokracije i ljudskih prava te zaštiti civilizacije od globalnog terorizma, sve su očitiji geopolitički i ekonomski razlozi. Trebamo li govoriti o posljedicama imperijalne strategije supersile i njezinih europskih saveznika koji se priklanjaju sve češćoj uporabi sile bez odobrenja Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda (UN) čime se narušavaju načela međunarodnog poretka uspostavljenog nakon Drugoga svjetskog rata? Supersila se ne suspreže od osporavanja suvereniteta drugih država, nasilnog mijenjanja režima i prekrajanja granica, štoviše Sjedinjene Američke Države jasno

54

Jadranka Polović

pokazuju da ne poštuju međunarodni poredak ni međunarodno pravo. Posljedice takve strategije svjetske supersile jesu razorena društva koja svojom nestabilnošću, kaosom, siromaštvom, civilnim žrtvama i rijekama imigranata ugrožavaju međunarodni mir i sigurnost. Ključne riječi: Europska unija, Sjedinjene Američke Države, ljudska prava, ilegalne migracije, protuterorističke strategije, geopolitički interesi 1. Uvod Posljednjih se godina, posebno nakon revolucionarnih zbivanja na sjeveru Afrike i Bliskom istoku od siječnja 2011., koji su doveli do promjene režima u Egiptu i Tunisu, a zatim do građanskih ratova u Libiji i Siriji, Europska unija suočava s teškim izazovom izbjegličke krize zbog čega se sve više nameće rasprava o imigracijskoj politici Europske unije u 21. stoljeću. Naime, učinak Schengen acquisa, uspostavljenog Ugovorom iz Amsterdama, 1997. godine s namjerom brisanja unutarnjih granica i omogućivanja slobode kretanja među zemljama članicama (ne)očekivano se ogleda u sve jačem pritisku ilegalnih useljenika na vanjske granice Europske unije. Posebno nakon terorističkih napada 11. rujna 2001. godine, Unija je poduzela niz protuterorističkih mjera uključujući vrlo strogi sustav sigurnosnog nadzora te uskraćivanja boravka svim strancima za koje postoji sumnja da su povezani s terorizmom. Strategija proširenja EU na države istočne Europe odvijala se istodobno s operacijama rata protiv terora, pri čemu su protuterorističke i sigurnosne mjere istisnule planove o liberalizaciji migracijskih kretanja, tj. o Europi bez granica (Furness, 2000). Naime, borba protiv ilegalnog useljavanja postala je integralni dio antiterorističke strategije, a ilegalni migranti postaju najčešće kriminalizirani, promatrani kao potencijalni dio terorističkih skupina koje ugrožavaju sigurnost Zapada. Dok zemlje Europske unije uvode nove propise i zatvaraju granice za imigrante kako bi zaštitile svoj teritorij od njihova neželjenog priljeva, rasprava o imigracijskoj politici kao dugoročnoj strategiji Europske unije za 21. stoljeće svakako nadilazi usko polje razgovora o pravnim aspektima ovoga gorućeg problema. Nužno je razgovarati o uzrocima sadašnjeg stanja zbog čega bi zemlje članice Europske unije neizostavno trebale razmotriti

ETIČKI ASPEKTI AMERIČKOG INTERVENCIONIZMA

55

razloge koji stoje iza masovnih ilegalnih migracija, a koji dotiču gospodarske, demografske, političke i sigurnosne uzroke, posljednjih godina najčešće prisilnih migracija, za koje su moćne europske zemlje itekako odgovorne. Naime, iako se u brojnim raspravama nastoji izgraditi koordinirana strategija djelovanja prema izbjeglicama koja uključuje rasprave o politici prema strancima, azilu, useljavanju, graničnom nadzoru, ipak takva rasprava zapravo odbija razgovor o politikama i odgovornosti vodećih međunarodnih aktera, ponajprije Sjedinjenih Američkih Država, a zatim i njezinih saveznika – država članica EU-a koje vođene svojim specifičnim geopolitičkim interesima snažno destabiliziraju područje sjeverne i supsaharske Afrike te Bliskog istoka odakle pritječe najveći broj izbjeglica. U ovom ćemo radu nastojati razmotriti etičke aspekte američkoga humanitarnog intervencionizma kojem se potpuno priklanjaju i slijede ga članice Europske unije, katkad i drugi subjekti međunarodne zajednice. Je li SAD nizom vojnih intervencija, pokrenutih od 2001. godine radi rata protiv terora i sprječavanja masovnoga kršenja ljudskih prava, zapravo zloupotrijebio povjerenje međunarodne zajednice? Unatoč tomu što službena američka politika poduzete vojne akcije opravdava kao pravedne i nužne u promicanju mira, demokracije i ljudskih prava te zaštiti civilizacije od globalnog terorizma, ipak su u svjetskoj javnosti sve češće rasprave o stvarnim geopolitičkim razlozima globalnih aktera. Trebamo li govoriti o posljedicama imperijalne strategije supersile i njezinih saveznika koji koristeći se emocionalnom argumentacijom u međunarodnim odnosima, često utemeljenim na lažima i medijskim manipulacijama, sve češće odlučuju upotrijebiti silu radi promjene režima i pokoravanja zemalja koje nisu dio savezničkog sustava SAD-a. Takva praksa, koja posljednje desetljeće postaje pravilo, svoju legitimnost temelji na vrlo fluidnim kriterijima opravdanosti intervencija i prihvaćenom stavu o ispravnosti namjere vodećih globalnih aktera u oblikovanju novoga svjetskog poretka. U kontekstu suvremenih međunarodnih odnosa posebno režim zaštite ljudskih prava biva korišten kao vrijedan argument za vođenje tzv. pravednih ratova. Odgovornost za zaštitu (the responsibility to protect) kao set UN-ovih normi koje je prigrlio SAD i njegovi europski saveznici postupno se pomiče prema otvorenome, brutalnome i nasilnome mijenjanju nepoćudnih režima s jasnom namjerom ovladavanja energetskim resursima te putovima njihova prijenosa na području Euroazije i sjevera Afrike.

56

Jadranka Polović

2. Kraj hladnog rata i promjena paradigme međunarodne sigurnosti Dekonstrukcijom hladnoratovskog poretka Europska je unija,1 kao jedinstvena politička i ekonomska zajednica bogatih europskih država, postala izložena snažnom useljeničkom pritisku. Nestanak ideologije komunizma, dezintegracija triju federacija te stvaranje velikog broja novih država na istoku Europe izmijenile su geopolitičku sliku svijeta i odnose snaga u međunarodnim odnosima. Osim problema strukturalne neravnoteže, kao posljedice desetljećima održavanih razvojnih disproporcija između bogatog Sjevera i siromašnog Juga, gospodarsko i socijalno urušavanje istočne Europe tijekom posthladnoratovskoga (tranzicijskog) razdoblja postalo je dodatni razlog pojačanoga kretanja ekonomskih iseljenika prema zapadnoj Europi. Nadalje, krvavi raspad Jugoslavije, kao i brojni regionalni sukobi na širem prostoru Euroazije, na samom kraju 20. stoljeća rezultirali su tisućama izbjeglica koje su se bježeći pred progonom i terorom nastojale, bilo zakonito ili nezakonito, domoći bogatog Zapada. Ipak, Europska je unija već sredinom devedesetih godina prošlog stoljeća zatvorila vrata gospodarskom useljavanju nakon čega su države članice počele voditi prilično neujednačene imigracijske politike, često ignorirajući međunarodne odredbe kojima se izbjeglicama pred ratom i političkim progonom jamči sigurno utočište. Naime, u okolnostima posthladnoratovskih geopolitičkih odnosa, oblikovanih višedimenzionalnim procesima globalizacije i ubrzanim razvojem informacijsko-komunikacijskih tehnologija, međunarodna je zajednica postala suočena s novim tipovima sigurnosnih prijetnji koje su zbog svojega globalnog, neteritorijalnog obilježja postale ozbiljan izazov za međunarodni mir i sigurnost. Uza sve veću zabrinutost zbog djelovanja organiziranoga kriminala i međunarodnih terorističkih skupina, posebno su regionalni etnički sukobi, oružani sukobi i nasilje koje ih je pratilo, kao i nekontrolirane migracije, snažno djelovali na oblikovanje nove paradigme međunarodne sigurnosti u kojoj je koncept zaštite ljudskih prava znatno ojačao te se prometnuo u temeljni princip međunarodnih odnosa. Fokus posthladnoratovske sigurnosne politike postupno je pomaknut s prava država na prava pojedinca tako da se državni suverenitet počeo shvaćati kao kategorija uvjetovana poštovanjem ljudskih prava i usvajanjem demokratskih standarda,2 odnosno 1 Europska je zajednica 1992. godine Ugovorom iz Maastrichta, tj. uvođenjem novih oblika suradnje u području obrane, pravosuđa i unutarnjih poslova prerasla u Europsku uniju. 2 Deklaracija o smjernicama za priznanje novih država u istočnoj Europi i SSSR-u


57

kroz prizmu obveze i odgovornosti države prema svojim građanima. Treba podsjetiti da je međunarodni sustav sigurnosti, utemeljen nakon Drugoga svjetskog rata u sklopu Organizacije Ujedinjenih naroda kao kolektivni instrument za očuvanje međunarodnog mira, potvrdio suverenitet kao ključni princip međunarodnog poretka. Države članice posjeduju suverenitet u tradicionalnom smislu ustavnoga i međunarodnog prava, pa tako već Povelja UN-a (1945: čl. 2, st. 4) nalaže načelo neintervencije, dakle uzdržavanje od prijetnje ili uporabe sile protiv teritorijalnog integriteta i političke neovisnosti svake države. I Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima (1966: I dio, čl. 1) jamči svim narodima pravo na samoopredjeljenje, na temelju kojeg slobodno određuju svoj politički status i osiguravaju gospodarski, društveni i kulturni razvoj te slobodno i samostalno raspolažu vlastitim prirodnim bogatstvima. Navedeni dokumenti obvezuju sve države te zabranjuju upletanje u unutarnja pitanja drugih država, osim u okolnostima teških zlouporaba koje zahtijevaju djelovanje u slučajevima prijetnje miru, povrede mira ili čina agresije (Povelja UN-a, 1945: glava VII.). Međutim, suverenost kao temelj međunarodnog poretka posebno se počela propitivati, pa i osporavati nakon usvajanja Završnog akta Konferencije o sigurnosti i suradnji u Europi u Helsinkiju 1975. godine, a zahvaljujući američkom predsjedniku Jimmyju Carteru ljudska prava postaju središnje pitanje međunarodnih odnosa. Zbog sve češćih unutardržavnih sukoba koji se završetkom hladnog rata javljaju kao glavni izvor regionalne nestabilnosti ljudska i manjinska prava postaju predmet međunarodnog nadzora. U skladu s novom posthladnoratovskom političkom doktrinom širenja demokracije, ljudskih prava i slobodnih tržišta međunarodna zajednica predvođena Sjedinjenim Američkim Državama kao globalnom supersilom i unipolarnim liderom počinje sve češće preispitivati ključne principe na kojima se još od Vestfalskog mira 1648. godine temelji međunarodni sustav: poštovanje političke neovisnosti i teritorijalnog suvereniteta država. Takav je pristup rezultirao sve većom spremnošću međunarodne zajednice na intervenciju, odnosno na primjenu sile protiv tzv. neuspjelih država koje u okvirima novoga svjetskog poretka generiraju nasilje, izazivaju 1991. uspostavlja nova pravila za priznavanje suvereniteta država u nastajanju, između ostalog i prihvaćanje liberalne demokracije kao oblika političkog sustava te obvezu zaštite ljudskih i manjinskih prava. I Agenda za mir (UN, 1992) upućuje na novo čitanje Povelje UN-a u dijelu koji se odnosi na državni suverenitet. Apostrofirajući ljudska prava i suverenitet pojedinca, Agenda uspostavlja pravo međunarodne zajednice da intervenira u unutarnje stvari država u situacijama teških humanitarnih kriza i povreda ljudskih prava.

58

Jadranka Polović

humanitarne krize te time ugrožavaju regionalnu i svjetsku sigurnost. Irak, Somalija, Haiti, Ruanda, BiH i Kosovo primjeri su vojnih intervencija koje su zbog humanitarnih razloga pokrenute devedesetih godina prošlog stoljeća bez pristanka vlada država na čijem su teritoriju poduzete. Humanitarna intervencija kao opravdana prisilna akcija jedne države ili skupine država prema nekoj drugoj državi koja krši ljudska prava vlastitih građana obuhvaća humanitarnu pomoć, ali prema potrebi i nasilnu vojnu intervenciju. Središnje je pitanje zaštita ljudskih prava, a kako bit koncepta čini savjest, odgovornost međunarodne zajednice u održavanju moralne korektnosti u sustavu nacionalnih država (Yogesh, 1995: 885-886), humanitarne se intervencije u posthladnoratovskom razdoblju poduzimaju s autorizacijom Vijeća sigurnosti UN-a ili bez nje. Naravno, namjera je spriječiti masovno kršenje ljudskih prava i međunarodnoga humanitarnog prava, međutim u okviru ovoga koncepta tretman regionalnih i etničkih sukoba sve više postaje određen mogućnostima snage i vodstva Sjedinjenih Američkih Država. Naime, već vojna intervencija u BiH te nekoliko godina poslije i na Kosovu uvodi novi koncept vojnog humanitarizma (Chomsky, 1999) u kojem je osiguranje kolektivnog mira i sigurnosti sve manje u rukama UN-a, a sve više u nadležnosti NATO-a kao vojno-političkog saveza zapadnih zemalja pod snažnim utjecajem SAD-a. Vojna intervencija poduzeta 1999. godine protiv SR Jugoslavije samo je potvrdila premoć SAD-a i NATO-a u odnosu prema Ujedinjenim narodima te otvorila prostor za buduća unilateralna djelovanja Sjedinjenih Američkih Država u drugim kriznim regijama. Način provođenja operacije Allied Force nakon toga postaje konstanta NATO-va djelovanja kojim Savez i SAD nastoje rješavati sve brojnije regionalne krize. Posebno nakon 11. rujna 2001. godine imperativ zaštite ljudskih prava opravdava uporabu sile i kršenje načela suverenosti država protiv tzv. nepoćudnih, promašenih ili odmetničkih država, pojam koji su nakon 1990-ih uvele tzv. prosvijetljene države (Chomsky, 2008: 124) radi zaštite civilnog stanovništva, sprječavanja genocida i etničkog čišćenja kao zločina protiv čovječnosti. U američkoj posthladnoratovskoj strategiji ljudska prava sve više postaju politički instrument, vrlo korisno sredstvo utjecaja na unutrašnju politiku određene zemlje te postupno formalni temelj američkog intervencionizma.


59

3. Američki posthladnoratovski intervencionizam – povijesni aspekt Padom Berlinskog zida 1989. godine SAD se (ne)očekivano našao u uvjetima posthladnoratovske atmosfere u kojoj više nije postojao izvanjski neprijatelj niti suparnička ideologija. Istražujući domete postbipolarne američke politike, Brzezinski (1994: 77) je upozorio na promijenjenu prirodu međunarodne politike koju sve više obilježava „rastuća tendencija ideološkog usklađivanja“ svijetu u kojem supranacionalni kapitalizam postaje univerzalan društveni sustav te je razumijevanje posljedica takve promjene nužno za proces vanjskopolitičkog odlučivanja SAD-a. Brojna očekivanja od SAD-a stvorila su uvjerenje da se oblikuje međunarodni konsenzus koji bi mogao postati općevažeća moralna norma. Autor navodi da je SAD početkom devedesetih postao nacija katalizator, predmet divljenja, oponašanja, zavisti, s neposrednim i snažnim utjecajem na društvene prioritete drugih naroda zbog čega se ova globalna supersila počela sve više miješati u unutrašnje poslove drugih država i dijeliti „ponekad razdražujuće prosudbe o gospodarskim prioritetima ili ljudskim pravima“ (Brzezinski, 1994: 82). U posthladnoratovskom razdoblju nova globalistička paradigma širenja demokracije i ljudskih prava te „rušenje barijera za slobodan protok roba, kapitala, ljudi i ideja u okvirima međunarodnog poretka koji se oblikuje američkim interesima i pravilima, a regulira američkom političkom i vojnom moći“ (Bacevich, 2002: 88) postaje dominantan princip američke vanjskopolitičke doktrine, ubrzo pretočen u strateške dokumente nacionalne sigurnosti. Već je vanjskopolitička strategija Grand Strategy G. W. Busha iz 1992. godine snažno afirmirala komponente američke ekonomske moći i ekspanziju američkoga vojno-političkog utjecaja u globalnim razmjerima. Utemeljena na jedinstvenom spoju neoliberalizma i novoga američkog neokonzervatizma strategija je razvila koncept novoga svjetskog ekonomskog poretka koji zapravo osigurava provedbu američkih strategijskih i geopolitičkih ciljeva. Ideja o globalnoj dominaciji i hegemoniji SAD-a u novom svjetskom poretku razrađena je već početkom devedesetih u dokumentu Smjernice za obranu 1994. – 1999. (Defence Planning Guidance 1994-1999), koji naglašava golemu superiornost SAD-a u vojnoj tehnologiji i spremnost da upotrijebi silu radi zaštite američkih interesa kad god i gdje god procijeni da je potrebno. Posebno je Clintonova vanjskopolitička strategija utemeljena na teorijskim postavkama trgovinskog liberalizma objedinila široko postavljene ciljeve širenja liberalne demokracije (enlargement) s politikom aktivnog angažiranja (engagement) u ključnim regijama svijeta koje kores-

60

Jadranka Polović

pondiraju s tradicionalnim američkim geostrateškim interesima (Rubinstein, 2000: 7-25). Iako se predsjednik Clinton početkom svojeg mandata založio za snažniju ulogu međunarodnih organizacija poput UN-a, njegov se pravi multilateralizam usmjerio prema međunarodnim financijskim institucijama – Svjetskoj banci (World Bank), Međunarodnome monetarnom fondu (International Monetary Fond), kao i Svjetskoj trgovinskoj organizaciji (World Trade Organization) na koje je uspostavio snažan utjecaj, a čija je uloga osobito došla do izražaja u tranziciji zemalja istočne Europe. Zbigniev Brzezinski (2000: 20-22) smatra da je američka globalna premoć završetkom hladnog rata rezultirala novim međunarodnim poretkom koji institucionalizira mnoge značajke američkoga političkog sustava. Amerika je u posthladnoratovskom svijetu postala „zavodljivi novi Jeruzalem ekonomske i političke slobode“ (Joseph Nyeov paradoks, prema Ferguson, 2011: 74). Britanski teoretičar John Gray (2000: 120-135) navodi da se američka misija u posthladnoratovskim međunarodnim odnosima temelji na uvjerenju da je Amerika paradigma „zapadne“ civilizacije, zapravo jedinstvena zemlja „model univerzalne civilizacije koju će sva društva morati imitirati“. Američki diskurs ne priznaje prostorne granice, on Ameriku pozicionira kao ekvivalentnu nastojanjima univerzalne ljudske prirode, kao „mitsku domovinu slobode“ čiji su ideali zapravo ideali cijelog čovječanstva (Ó Tuathail, Dalby, i Routledge: 2007: 115). Nail Ferguson (2011: 74-81) posebno apostrofira američku meku moć (soft power), tj. širenje kulturnog svjetonazora kojim Amerika „primamljuje i privlači druge“. Međutim, autor ipak propituje američku posthladnoratovsku strategiju otvorenosti te ponovnu afirmaciju wilsonovskih načela: međunarodnog prava, demokracije i širenja slobodnog tržišta koji dominiraju u međunarodnim odnosima u kojim se Sjedinjene Američke Države počinju ponašati poput „šefa redarstva“ sprječavajući bilo koju neprosvijećenu silu u pokušaju ugrožavanja toga blagotvornog posthladnoratovskog svjetskog poretka. Beskompromisnim zastupanjem ljudskih prava, vjerske i etničke snošljivosti, dostojanstva žene, vladavine prava te poštovanja privatnog vlasništva, Sjedinjene Američke Države zapravo ne isključuju vlastito pravo preventivnog djelovanja, tj. uporabu vojne sile kad god im se učini da su njihovi interesi ugroženi. Naime, meka moć (soft power) jest „samo baršunasta rukavica koja krije čeličnu šaku“ (Ferguson, 2011: 8). Korijene ubrzane amerikanizacije, odnosno vesternizacije svijeta u posthladnoratovskom razdoblju možemo potražiti u američkoj hladnoratovskoj doktrini containmenta koja je radi suzbijanja sovjetskog utjecaja i širenja


61

sovjetske moći zapravo definirala globalnu strategiju američke vanjskopolitičke akcije. Marshallov plan (Brown i Mooney, 1987: 21) iz 1947. godine označio je novu eru američke vanjske politike u kojoj je pružanje financijske i ekonomske pomoći ratom razrušenim državama zapadne Europe poslužilo za osnaživanje američkoga ekonomskog, političkog i vojnog utjecaja u Europi te otvorilo mogućnosti američkoj globalnoj intervenciji diljem svijeta. Nakon Drugoga svjetskog rata američko se vodstvo zapadnog svijeta počinje temeljiti na vrlo različitim oblicima političkoga, diplomatskoga, vojnoga i gospodarskoga izvanjskog utjecaja, pri čemu zapadna Europa postaje područje političke, ekonomske i vojne kohezije „atlantskog svijeta“. Marshallov plan kao američka investicija u svjetsku slobodu i svjetski mir zabilježen je kao jedan od najhrabrijih, najpoduzetnijih i najuspješnijih međunarodnih gospodarskih programa u svjetskoj povijesti, ali i kao jedna od najskupljih inozemnih inicijativa poduzetih u mirnodopskom razdoblju koja je uspostavila političku, vojnu, trgovinsku i kulturnu dominaciju SAD-a na prostoru zapadne Europe. Nadalje, ostvarenje njegovih ideoloških, političkih i ekonomskih ciljeva stvorilo je čvrste temelje za daljnje povezivanje SAD-a i zapadnoeuropskih zemalja drugim oblicima međunarodne suradnje koji se oblikuju kao klubovi bogatih zemalja pod američkim utjecajem.3 U održavanju hladnoratovskog poretka posebno mjesto pripada Breton Woodskom sustavu u okviru kojeg Sjedinjene Američke Države, vođene wilsonijanskom retorikom i istodobno prožete makijavelističkim realizmom (Kissinger, 2000: 725) politički i gospodarski integriraju zapadni blok u okvirima međunarodnih financijskih institucija – MMF-a i Svjetske banke. Praktično djelovanje ovih moćnih, međunarodnih institucija tijekom hladnog rata odražava interese Sjedinjenih Američkih Država i bogatih europskih zemalja koje s pomoću MMF-a i Svjetske banke nadziru ekonomiju država članica (Stiglich, 2009: 40). Zaokret u vanjskoj politici američkog predsjednika Ronalda Reagana rezultirao je konačnim slomom Sovjetskog Saveza i urušavanjem socijalističkih režima na istoku Europe. Njegov je vanjskopolitički pristup, koji je porazio konkurentni model socijalizma i otvorio put kolonizaciji istočne Europe na modelu šok-terapije neoliberalizma, utemeljen na doktrini Jean Kirkpatrick, koju je ova Reaganova bliska suradnica obrazložila u članku Dictatorships and Double Standards: Rationalism and Reason in Politics (1974). U ovom, jednom od najutjecajnijih političkih eseja koji je oblikovao 3 Primjeri su Organizacija za ekonomsku suradnju i razvoj (OECD), Sjevernoatlantski savez (NATO) i Europska zajednica (EZ)

62

Jadranka Polović

smjer američke vanjske politike osamdesetih godina 20. stoljeća Kirkpatrick pravi temeljnu razliku između dviju vrsta nedemokratskih režima: autokracija koje radi vlastitog preživljavanja dopuštaju određeni stupanj autonomije organizacijama civilnog društva, Crkvi i medijima i totalitarnih režima koji ne priznaju građanska prava izvan konteksta službene ideologije. Zagovarajući nastavak suradnje s autokracijama diljem svijeta (autokratski režimi Latinske Amerike, plemenske vojne diktature u Africi, islamski fundamentalisti u Afganistanu), Kirkpatrick se zalaže za snažniji pritisak na komunističke režime uporabom različitih instrumenata, posebno povezivanjem i financiranjem opozicije, kako bi se ti režimi transformirali prema demokraciji. U skladu s navedenom doktrinom Reganova je administracija 1982. godine usvojila dokument National Security Decision Directive (NSDD) koji zagovara širenje tihe revolucije i svrgavanje komunističkih vlada, nakon čega slijedi uključivanje istočnoeuropskih zemalja u tržišno usmjereno gospodarstvo (Chossudovsky, 2008: 286). Bez obzira na snažan utjecaj realističke paradigme ravnoteže snaga koja je oblikovala vanjskopolitičke koncepcije američkih predsjednika za hladnog rata, američka se vanjska politika gotovo cijelo stoljeće uglavnom izgrađuje na jakoj tradiciji wilsonijanskog idealizma kojom opravdava vlastito vanjskopolitičko djelovanje, kao i pravo da ekspanzivnom primjenom vlastitih političkih i moralnih prosudbi nadzire međunarodnu zajednicu. Njemački teoretičar Claus Offe (2004: 75) govori o američkoj misiji borbe protiv sila zla (rogue states), neprijateljskih država koje su joj nužne kako bi opravdala križarski izvoz vlastitih, neupitnih vrijednosti. Naime, kad ne bi bilo „zlih“ neprijatelja, čija „jednoznačna negativnost treba neminovno potaknuti voluntarističku solidarnost prijatelja (coalition of willing)“, američki univerzalistički projekt kojem je namjera sloboda i dobrobit globalnog društva, mogao bi biti podvrgnut „sumnji da u novom svjetskom poretku nije posrijedi ništa drugo do imperijalni pax Americana“. Američki intervencionizam utemeljen na, za međunarodnu javnost, sve spornijem pravu na preventivnu intervenciju (preemptive action) koja uključuje sve posthladnoratovske strategije nacionalne sigurnosti opravdava se moralnim principima i mesijanskim namjerama: širenjem parlamentarne i tržišne demokracije te potrebom unifikacije svijeta (shaping the world) prema zamislima Amerike kao globalnog hegemona. Ipak, sve je češća dekonstrukcija takvih stereotipa prema kojima su američke vrijednosti i američki tip kapitalizma zapravo globalno primjenjivi. Naime, desetljeća ambivalentnosti u kojima je američka politika nastojala pomiriti svoja temeljna načela i praksu in-


63

tervencionizma učinila su moralno upitnim koncept širenja demokracije i ljudskih prava koji zapravo podrazumijeva preslikavanje američkih institucija i sustava vladanja, odnosno nametanje američkog modela demokracije i kapitalizma drugim narodima (Ferguson, 2011: 13). Autori Ziauddin Sardar i Merryl Wyn Davies u knjizi Zašto ljudi mrze Ameriku (2003: 185) objašnjavaju razloge sve većeg nepovjerenja prema Americi. Naime, slobodno tržište samo je „eufemizam za slobodno kretanje američkoga kapitala u ostatak svijeta“. Američke korporacije koje opskrbljuju i nadziru globalno tržište zdravstvenih i socijalnih usluga, mirovinskih sustava, obrazovanja, hrane i vode sustavno potkopavaju sposobnost zemalja u razvoju da svojem stanovništvu pruže osnovne socijalne usluge. Autori navode da u političkom smislu postoje dva simultana procesa koji ovim zemljama umanjuju mogućnost izbora: 1) proces okrupnjavanja, tj. širenja američkog utjecaja preko transnacionalnoga ekonomskog režima i multinacionalnoga kapitala preko kojeg se provodi „hijerarhijska integracija ostatka svijeta u obliku stroge piramide“ zbog čega su oni na dnu piramide ne samo ekonomski isključeni već i „politički sputani“; 2) sužavanje prostora nezapadnim kulturama, egzistencija „per se – fizička, politička, kulturna postaje problem za svijet u razvoju“ (Sardar i Davies, 2003: 186). 4. Ljudska prava kao formalni temelj intervencionističkih politika U posthladnoratovskoj američkoj doktrini posebno je politika zaštite ljudskih prava postala moćno sredstvo izvanjskog utjecaja na politiku određene zemlje. Primjera je mnoštvo. Američki je predsjednik G. W. Bush upravo retorikom zaštite ljudskih prava, moralnosti, jedinstva, pravde i zakonitosti osigurao legitimitet rezolucije UN-a te uspostavu široke vojne koalicije tijekom napada na Irak (Desert Storm) 1990. godine, nakon čega su ne samo američki saveznici već i niz drugih država svijeta napad na Irak prihvatili kao pravedan i potreban (Harlow, 2006: 56-80). Clinton uvodi praksu humanitarnih intervencija, a upravo povezivanje globalne politike ljudskih prava s vojnim intervencijama pokazuje kako su ljudska prava postala vrlo upotrebljiva u geopolitici 21. stoljeća. Ulrich Beck (2004: 101-103) režim zaštite ljudskih prava smatra vrlo djelotvornom strategijom mijenjanja međunarodnog sustava koji „revolucionira svjetski politički poredak“ tako da metamoć globalnoga civilnog društva kao novog subjekta međunarodnih odnosa upravo nametanjem pitanja zaštite ljudskih prava urušava autonomiju naci-

64

Jadranka Polović

onalne države. Samoodređenje naroda gubi prednost pred režimom zaštite ljudskih prava čime se otvara bezgranični prostor moći „svjetske unutrašnje politike“ u kojem se „tuđe“ države, ali i nevladine organizacije vrlo intenzivno miješaju u unutrašnju politiku drugih tako da mogu mijenjati njihove strukture vlasti. Beck govori o „mješovitom obliku humanitarne nesebičnosti i imperijalne logike moći, osobito iskazane u vojnim humanitarnim intervencijama“, pa se doista lako složiti s njim kad kaže da teme globalnoga civilnog društva poput zaštite ljudskih prava često bivaju instrumentalizirane od Sjedinjenih Američkih Država, Europske unije kao i drugih globalnih aktera tako da postaju vrlo korisna „ideološka oprema za svjetskogospodarske i vojne križarske ratove“ (Beck, 2004: 103). Nakon 11. rujna 2001. godine humanitarne intervencije poprimaju formu rata protiv terora koji sve češće dovodi u pitanje suverenitet tzv. odmetničkih država koje terorističkim skupinama pružaju utočište, a koje prema shvaćanju Zapada obilježuje ozbiljan demokratski deficit zbog čega se njihovu političkom sustavu i formalnim institucijama oduzima svaka važnost (Chomsky, 2008: 8). Već u listopadu 2001. godine Sjedinjene su Američke Države napale Afganistan koji je smatran sjedištem al-Qaide i Osame bin Ladena, nakon čega je srušen talibanski režim, a za predsjednika je postavljen Hamid Karzai, sklon SAD-u. Samo nekoliko mjeseci poslije predsjednik Bush (2002) u svojem je govoru o stanju nacije, zbog kršenja ljudskih prava i potpore terorizmu, posebno izdvojio Irak, Iran i Sjevernu Koreju kao osovine zla te ozbiljnu prijetnju međunarodnoj sigurnosti: „Cijena ravnodušnosti bila bi katastrofalna. Povijest je pozvala Ameriku i naše saveznike na akciju, stoga je naša dužnost i privilegija voditi ovu bitku za slobodu.” Već su posljedice Zaljevskog rata pokrenutog protiv Iraka 1990. godine, u kojem su Sjedinjene Američke Države mobilizirale međunarodnu zajednicu etičkom retorikom zaštite ljudskih prava, bile zastrašujuće: uz brojne ljudske žrtve trinaestogodišnja primjena vrlo oštrih ekonomskih sankcija za Iračane je bila pogubna. Prema podatcima UN-a iračko je društvo, suočeno s brojnim nedaćama, nedostatkom hrane, devastacijom obrazovnoga i zdravstvenog sustava te povećanim mortalitetom djece, sa stupnja relativnog prosperiteta palo na stupanj posvemašnjeg siromaštva (UNICEF, 1999). Nova vojna akcija protiv Iraka pokrenuta je 2003. godine bez suglasnosti UN-a, kao preventivna operacija radi promjene režima Sadama Huseina, nakon čega Sjedinjene Američke Države postaju sklone provedbi unilateralnih vojnih akcija i stvaranju antiterorističkih koalicija „bez formalnih institucionalnih sporazuma uobičajenih za takve situacije“ (Simić, 2010: 185).


65

Naime, primarna namjera američke vanjske politike već je više od desetljeća promicanje demokracije u svijetu, pri čemu se fokus sigurnosno-obrambene politike pomiče prema preventivnoj akciji protiv tzv. nepoćudnih država koje kao rasadnik globalnog terorizma ugrožavaju međunarodni mir ili pax americanu te su trajan izvor regionalne i globalne nesigurnosti. Doktrina preventivnog napada obuhvaća korištenje i primjenu niza različitih mjera radi rušenja neprijateljskih režima: od političkih i gospodarskih sankcija, pružanja podrške opoziciji do poduzimanja izravnih vojnih intervencija koje mogu imati i obilježje unilateralne operacije radi rušenja neprijateljskih režima. U predgovoru Strategije nacionalne sigurnosti SAD-a (The National Security Strategy of the USA, 2002) navodi se da je „rat protiv terorizma globalni pothvat neodređenog trajanja“ zbog čega temelj vanjskopolitičkog pristupa SAD-a postaje vojna sila, a nasilna demokratizacija država na Bliskom istoku biva predstavljena ne samo kao interes Amerike već i interes drugih zapadnih država. U tom kontekstu zaštita ljudskih prava postaje formalni temelj američkog intervencionizma, zapravo pogodan politički instrument kojim se oblikuju političke prilike u zemljama europske poluperiferije ili se na prostoru sjeverne Afrike te Bliskog istoka nasilno ruše nepoćudni režimi. Međunarodni je legitimitet američkoj okupaciji Iraka 2005. godine osiguran Rezolucijom Vijeća sigurnosti UN-a 1673 (2005) te ulaskom NATO-a u rasplet iračke krize. Irak, Libija, Sirija i Iran, države izvan savezničkog sustava SAD-a, postaju mete Sjedinjenih Američkih Država i njihovih saveznika. Vojnu intervenciju u Libiji pokrenula je međunarodna koalicija predvođena Sjedinjenim Američkim Državama, Velikom Britanijom i Francuskom nakon što je Vijeće sigurnosti UN-a izglasalo Rezoluciju 1973 (UN, 2011).4 U knjizi Mitovi, laži i ratovi za naftu William Engdahl (2012: 302) humanitarni rat u Libiji sagledava kao de facto čin neokolonijalizma koji krši temeljne norme međunarodnog prava radi prisilne promjene režima. Autor navodi da je libijski slučaj pokušaj uvođenja opasnoga koncepta odgovornosti za zaštitu (the responsibility to protect) kao nove norme na polju međunarodne sigurnosti i ljudskih prava, zbog čega je opravdanje za uporabu sile i u Libiji utemeljeno na prioritetu zaštite ljudskih prava. Posljedice nasilne demokratizacije Bliskog istoka i sjevera Afrike ogledaju se u radikalizaciji cijele regije u kojoj je američki ambiciozni plan o Velikom Bliskom istoku (ibid: 285) kao dijelu geopolitičke strategije uspostave sveobuhvatnog nadzora nad naftnim resursima cijeloga islamskog svi4 U koaliciji su od europskih zemalja sudjelovale Belgija, Danska, Italija, Grčka, Nizozemska i Španjolska.

66

Jadranka Polović

jeta doživio kolaps u Siriji. Unatoč tomu dekompozicija i marginaliziranje velikih država regije – Iraka, Egipta, Libije, Sirije i ciljano Irana – inženjeringom političke destabilizacije režima postaju sve više uočljivi imperijalni ciljevi SAD-a i velikih sila.5 Očito je da SAD kao hegemonijska svjetska sila u posthladnoratovskom razdoblju postaje „stvaratelj pravila“ (Ó Tuathail, Dalby i Routledge, 2007: 114-115) za međunarodnu zajednicu, pri čemu „oni koji imaju moć unutar institucija hegemonijske države postaju kreatori svjetske politike, administratori, regulatori i geografi međunarodnih odnosa“. Autori O’Tuathall i Agnew navode da njihova moć zapravo određuje „uvjete svjetskoga geopolitičkog poretka i upravljanja međunarodnim prostorom“ te tako ne samo da proizvode i upravljaju regionalnim sukobima već i stvaraju uvjete u kojima periferne i poluperiferne države „aktivno koriste geopolitičko promišljanje hegemona“. Sjedinjene Američke Države svojom geopolitikom enlargementa i engagementa usklađenom s djelovanjem Europske unije i međunarodnih financijskih organizacija nesumnjivo osiguravaju sve veće ovlasti transnacionalnim korporacijama, zapravo razvlašćuju nacionalne države koje gube sposobnost upravljanja razvojem nacionalnoga gospodarstva, kao i usmjeravanja društvenih prioriteta. Upravo tako i američki ambiciozni plan stvaranja Velikoga Bliskog istoka uključuje „blagotvorne“ ideje širenja demokracije i uspostavljanja slobodne trgovinske zone između SAD-a i Bliskog istoka u razdoblju od jednog desetljeća (Bush, 2003; prema Engdahl, 2012: 286), što zapravo podrazumijeva pripremu nacionalnih ekonomija za preuzimanje od SAD-a i multinacionalnih korporacija. Analizirajući ekonomsku transformaciju Iraka nakon američke okupacije, Naomi Clein u Doktrini šoka (2008: 335) navodi da su tvorci invazije na Irak bili sasvim izravni te da su odbacili čak i pokušaj da se „slobodna trgovina prikaže kao nešto različito od imperijalističkih programa“. Slobodna je trgovina u Iraku „ulazila na glavna vrata... preventivnim ratovima izravno grabeći nova tržišta za 5 U intervjuu Večernjem listu o stanju u Siriji Zlatko Dizdarević, novinar i diplomat, navodi da se velike države regije „na brutalan način guraju u naručje državnotvornopolitički retardiranih pokreta i snaga, Irak i Sirija Al Qa’idi, a Egipat Muslimanskoj braći.“ Analizirajući stanje u Siriji, Dizdarević navodi da politički moćne strukture u SAD-u sirijskoj opoziciji nude dejtonski model preuređenja zemlje koji ističu kao najuspjeliji model za poslijeratnu obnovu zemlje u posthladnoratovskom razdoblju. Igra velikih sila je providna: u vojnom smislu teže uspostavi pat-pozicije, nakon čega kreće podjela zemlje ili teritorijalizacija prateći autonomne etničke i vjerske cjeline. Slijedi humanitarno rješavanje situacije, pri čemu se otvaraju veliki poslovi za saveznike da bi se na kraju uspostavio međunarodni nadzor ili protektorat (Bubalo, 2013).


67

zapadne multinacionalne kompanije“. Nakon zračnih napada koji su uništili iračku infrastrukturu uslijedio je najsveobuhvatniji politički i ekonomski program šok-terapije koji je uključio ukidanje subvencija za hranu i gorivo, ubrzanu privatizaciju državnih poduzeća, kao i usvajanje zakona koji strane kompanije oslobađa plaćanja poreza, jamči im stopostotno vlasništvo nad iračkom imovinom ili barem četrdesetogodišnje koncesije. Autorica navodi da se cijeli projekt razgradnje iračkog društva temeljio na nama već dobro poznatim „rasističkim pretpostavkama o američkoj premoći i iračkoj zaostalosti“ (ibid: 339), pri čemu su kategorije sprječavanja korupcije, neučinkovitosti domaće birokracije i, naravno, zaštite ljudskih prava žena, manjina i vjerskih skupina učestalo korištene kao vrijedan instrumentarij korporatističkog projekta skrivenog u samoj srži invazije. Nesumnjivo, u novoj globalističkoj paradigmi širenje liberalne demokracije smanjuje ljudska prava na političke i građanske slobode koje se zapravo svode na slobodnotržišne odnose. John Gray (2002: 125) ukazuje na neobičnu mješavinu ljudske slobode i ekonomske sfere navodeći da se „struktura američkoga slobodnog tržišta poklopila s imperativom ljudskih prava“ iako su filozofski temelji tih prava neutemeljeni. Naime, autor ističe da nema nijedne uvjerljive teorije prema kojoj bi „pojedinačne slobode imale rang univerzalnih prava“. Unatoč tomu američki su neokonzervativci u posljednja dva desetljeća objedinjujući u cjelinu „univerzalna načela Utemeljitelja, američke pretenzije na uzorni modernitet i institucije slobodnog tržišta“, uspjeli globalni laissez-faire predstaviti kao vrhunac moderniteta (Gray, 2002: 122). Stoga širenje liberalne demokracije i slobodnog tržišta kao neupitnih američkih vrijednosti postaje najvažniji američki posthladnoratovski projekt koji zahtijeva globalizaciju jedinstvenog tipa zapadnoga kapitalizma: američkoga slobodnog tržišta koje ulogu nacionalnih država i djelovanje vlada mijenja iz temelja. Stoga zahtjevi za širenjem demokracije, slobodnog tržišta i ljudskih prava postaju u posthladnoratovskom razdoblju jedinstven paket zahtjeva globalnih aktera prema ostatku svijeta, a njihovo neprihvaćanje postaje sasvim dostatan razlog za primjenu niza vrlo različitih mjera: suptilnih političkih pritisaka, gospodarskih sankcija, pomaganja opozicije i poduzimanja izravnih vojnih operacija radi rušenja neprijateljskih režima. Danas su Afganistan, Irak, Libija, Egipat, Tunis i Sirija države na rubu raspada. Kaos, sveobuhvatna politička nestabilnost i potpuno urušavanje gospodarstva neka su od zajedničkih obilježja postkonfliktnog oporavka kojim upravlja međunarodna zajednica. Zbog potpuno promašene politike Za-

68

Jadranka Polović

pada ove se zemlje suočavaju sa zajedničkim sigurnosnim prijetnjama – sve snažnijim utjecajem skupina islamističkih ekstremista, eskaliranjem terorizma, anarhije i nasilja, što prouzrokuje zastrašujuću represiju ljudskih prava. Prema analizi UNHCR-a (2013), sirijski je sukob, zbog kojeg su milijuni ljudi ostavljeni u siromaštvu, gladi, bolesti ili prisiljeni na raseljavanje, najgora humanitarna kriza u posljednjih dvadesetak godina. Broj registriranih sirijskih izbjeglica narastao je na 2,5 milijuna ljudi, a više od pet milijuna Sirijaca raseljeno je unutar Sirije. Razornost sukoba nepobitno je poništila razvojne pomake sirijskog društva koji su učinjeni tijekom 35 godina sirijske samostalnosti. Političke i ekonomske posljedice vojnih intervencija u Afganistanu, Iraku i Libiji te neuspjeh nasilne demokratizacije tih država poništavaju temeljnu ideju vojnog humanitarizma – zaštitu civilnog stanovništva. Međutim, strateški imperativi nadzora resursa sve vidljivije usmjeravaju tijek budućih vanjskopolitičkih akcija globalnih aktera. Upravo svjedočimo „migraciji“ vojnog intervencionizma zapadnih sila prema području Sahela (supsaharske Afrike) koje postaje sljedeće krizno žarište. Regionalni sukobi i ratovi koji se vode pod dominacijom interesa vojno-sigurnosnoga kompleksa i multinacionalnih korporacija na području sjeverne Afrike, Bliskog istoka i Perzijskog zaljeva postaju permanentno društveno stanje čije će posljedice u bliskoj budućnosti suočiti europsku javnost s potrebom utvrđivanja odgovornosti vlastitih vlada za nastalu humanitarnu situaciju. 5. Umjesto zaključka Posljedice ovakve strategije svjetske supersile i njezinih saveznika, primijenjene u Bosni i Hercegovini, Kosovu, Iraku, Afganistanu, Libiji, posredno i drugim zemljama sjeverne i podsaharske Afrike, te Siriji jesu razorena društva koja svojom nestabilnošću, kaosom, siromaštvom, civilnim žrtvama i rijekama imigranata ugrožavaju međunarodni mir i sigurnost. Nakon više od desetljeća takvih politika kojima su vodeće europske zemlje uglavnom saveznik, Europska se unija na najgori mogući način suočila s poplavom imigranata kao potencijalnih azilanata, što je prisiljava da pronađe primjeren odgovor i možda redefinira svoju restriktivnu politiku useljavanja. Trenutačno su referentne točke na putovima imigranata iz supsaharske Afrike i Bliskog istoka koji se žele domoći Europe Malta, Italija i Španjolska. Izložene su i zemlje jugoistočne Europe, koje se i same nedovoljno


69

politički stabilizirane bore s lošim gospodarskim i socijalnim prilikama. Imigranti, stvarne žrtve geopolitičkih interesa SAD-a, kao i dugogodišnjih europskih imperijalnih politika, na europskom kontinentu nemaju pristup osnovnim građanskim i socijalnim pravima, ne bude empatiju ni solidarnost. Izostavljeni iz legaliteta Europske unije postaju izloženi marginalizaciji i svojevrsnoj kriminalizaciji, dok istodobno svojom pojavnošću raspiruju plamen ksenofobije i rasizma diljem kontinenta. Sve učestalije izbjegličke drame pred vratima Europe navode licemjerne vlade moćnih europskih država da usvajaju vrlo oštre programe protuimigracijskih mjera te da, radikalno revidirajući šengenski režim slobodnog prelaska granica, sve otvorenije uspostavljaju nove nadzore nad nacionalnim granicama. Učinak Šengenskog sporazuma je premještanje pritiska na vanjske granice Europske unije koje postaju izložene snažnom pritisku migranata te sve više podsjećaju na granicu između Meksika i SAD-a koja slovi kao sinonim za razdjelnicu između bogatog Sjevera i siromašnog Juga. U ovom trenutku bogate europske zemlje, tj. vodeće članice EU-a ne žele podjelu odgovornosti s južnim članicama EU-a koje se suočavaju s masovnim priljevom imigranata. U tom je kontekstu osobito izražen pojačan pritisak na području Mediterana koji se zbog uzavrelosti političkih, gospodarskih i sigurnosnih prilika sve češće doživljava kao snažan izazov europskoj sigurnosti. Ovakva politika koja problem imigracije sagledava u okvirima koncepta sigurnosti, rata protiv terora te rješenje vidi isključivo u jačanju sustava nadzora na vanjskim granicama Europske unije, a bez sposobnosti sagledavanja složenosti problema, kao i suodgovornosti Zapada, dugoročno će proizvesti brojne političke, gospodarske i sigurnosne probleme koji će se snažno odraziti na stabilnost Europske unije.

70

Jadranka Polović

Literatura Agnew, J. (2003): Geopolitics: Re-visioning World Politics, New York/London: Routledge Bacevich, A. J. (2002): American Empire, Cambridge, MA/London: Harvard University Press Bacevich, A. J. (2008): The Limits of Power: The End of American Exceptionalism, New York: Metropolitan Books i Henry Holt Barnet, P. M. (2004): The Pentagon’s New Map: War and Peace in the Twenty-First Century, New York: Putnam Publishing Group Beck, U. (2004): Moć protiv moći u doba globalizacije: nova svjetskopolitička ekonomija, Zagreb: Školska knjiga Brown, C. i Mooney, P. J. (1987): Cold War to Detente 1945-85, London: Heinemann Educational Books Brzezinski, Z. (1994): Izvan kontrole: globalna previranja uoči 21. st., Varaždin: Otvoreno sveučilište Brzezinski, Z. (2000): Velika šahovska ploča, Varaždin: Interland Brzezinski, Z. (2004): Američki izbor: globalna dominacija ili globalno vodstvo, Zagreb: Politička kultura Bubalo, R. (2013): Intervju – Zlatko Dizdarević: rat u Siriji može ugroziti Tursku, Večernji list, 1. listopada 2013., dostupno na: http://www.vecernji.hr/svijet (pristupljeno 6. veljače 2014.) Bush, G. W. (2002): State of the Union Address, Washington, D. C., 29. siječnja 2002., dostupno na: http://georgewbush-whitehouse.archives. gov/news/releases/2002/01/20020129-11.html (pristupljeno 10. ožujka 2013.) Chomsky, N. (1999): The New Military Humanism: Lessons from Kosovo, London: Pluto Press Chomsky, N. (2008): Promašene države: zloporaba vlasti i napad na demokraciju, Zagreb: Naklada Ljevak Chossudovsky, M. (2008): Globalizacija bijede i novi svjetski poredak, Zagreb: Prometej Defence Planning Guidance 1994-1999, National Security Council, 16. travnja 1992., dostupno na: http://www.archives.gov/declassification/iscap/ pdf/2008-003-doc1.pdf (pristupljeno 20. siječnja 2014.) Engdahl W. F. (2004): Stoljeće rata 1: anglo-američka naftna politika i novi svjetski poredak, Zagreb: AGM Engdahl, W. F. (2008): Stoljeće rata 2: tajni geopolitički plan američke vla-


71

de, Zagreb: Detecta Engdahl, W. F (2012): Mitovi, laži i ratovi za naftu, Zagreb: Profil Ferguson, N. (2011): Kolos: uspon i pad američkog imperija, Zagreb: Profil Fukuyama, F. (1989): The End of History, National Interest, 16: 3-18 Furness, S. (2000): Brave New Borderless State: Illegal Immigration and external borders of the EU, IBRU Boundary and Security Bulletin, jesen 2000.: 92-103 Gray, J. (2002): Lažna zora: iluzije globalnog kapitalizma, Zagreb: Masmedia Harlow, R. M. (2006): Agency and Agent in George Bush’s Gulf War Rhetoric; u: Medhurst, M. J. (ur.): The Rhetorical Presidency of George H. W. Bush, Texas A&M University Press, str.: 56-80 Hass, R. N. (1997): The Reluctant Sheriff: The US After the Cold War, New York: Council on Foreign Relations Press Huntington, S. (1998): Sukob civilizacija i preustroj svjetskog poretka, Zagreb: Izvori Kagan, R. (2003): On Paradise and Power: America and the Europe in the New World Order, New York: Alfred A. Knopf Kirkpatrick, J. (1979): Dictatorships and Double Standards: Rationalism and Reason in Politics, Commentary Magazine, 68 (5): 34-45 Khalilzad, Z. et al. (1996): US Grand Strategies: Implications for the US and World Strategic Appraisal, Santa Monica: Rand Corporation Kissinger, H. (2000): Diplomacija, Zagreb: Golden marketing Klein, N. (2008): Doktrina šoka: uspon kapitalizma katastrofe, Zagreb: VBZ Krauthammer, C. (1990/1991): The Unipolar Moment, Foreign Affairs, 70 (1): 23-33 Lambeth, B. S. (2001): NATO’s Air War for Kosovo: A Strategic and Operational Assessment, Santa Monica: Rand Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima (1966), Generalna skupština UN-a, New York, 16. prosinca 1966., dostupno na: http://www. mhrr.gov.ba/PDF/medunarodniPakt%20B.pdf (pristupljeno 20. siječnja 2014.) NATO (2006): NATO Handbook, Bruxelles: NATO – Public Diplomacy Division, dostupno na http://www.nato.int/docu/handbook/2006/hben-2006.pdf (pristupljeno 20. siječnja 2014.) Nye, J. S. (1992): What New World Order, Foreign Affairs, 71 (2): 83-96 Nye, J. S. (2003): The Paradox of American Power: Why the World’s Only Superpower Can’t Go It Alone, New York: Oxford University Press

72

Offe, C. (2004): Tocqueville, Weber i Adorno u Americi: hoće li se Europa amerikanizirati, Zagreb: Fakultet političkih znanosti Ó Tuathail, G., Dalby, S. i Routledge, P. (2007.): Uvod u geopolitiku, Zagreb: Politička kultura Povelja UN-a (1945), United Nations Conference on International Organization, San Francisco, 26. lipnja 1945., dostupno na: http://www.un.org/ en/documents/charter/ (pristupljeno 20. siječnja 2014.) Rubinstein A. Z., Shayevich, A. i Zlotnikov, B. (ur.) (2000): The Clinton Foreign Policy Reader: Presidential Speeches with Commentary, Armonk, NY: M. E. Sharpe Sardar, Z. i Merryl, W. (2003): Zašto ljudi mrze Ameriku, Zagreb: Jesenski i Turk Simić, J. (2010): U potrazi za novom misijom: NATO i jugoslavenska kriza 1990-2001, Beograd: Službeni glasnik Stiglich, J. E. (2009): Uspjeh globalizacije: novi koraci do pravednog svijeta, Zagreb: Algoritam The National Security Strategy of the USA (2002), Office of the President, rujan, 2002., dostupno na: http://www.state.gov/documents/organization/63562.pdf (pristupljeno 10. ožujka 2014.) UN (1992): An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy and Related Matters, A/RES/47/120, 18. prosinca 1992., dostupno na: http://www. un.org/documents/ga/res/47/a47r120.htm (pristupljeno 20. siječnja 2014.) UN (2005): Security Council Resolution 1637, 11. studenoga 2005., S/ RES/1637 (2005), dostupno na http://www.refworld.org/cgi-bin/texis/ vtx/rwmain?docid=43f308e50 (pristupljeno 10. ožujka 2014.) UN (2011): Security Council Resolution 1973, 17. ožujka 2011., S/ RES/1973 (2011), dostupno na: http://www.un.org/en/ga/search/view_ doc.asp?symbol=S/RES/1973(2011) (pristupljeno 10. ožujka 2014.) UNHCR (2013): A Year in Review 2013, UNHCR Syria, dostupno na: http:// www.unhcr.org/52eb7a7a9.html (pristupljeno 10. ožujka 2014.) UNICEF (1999): Iraq Surveys Show „Humanitarian Emergency“, Information Newsline, 12. kolovoza 1999., dostupno na: http://www.unicef.org/ newsline/99pr29.htm,. (pristupljeno 5. veljače 2014.) Yogesh, K. T. (1995): The Concept of Humanitarian Intervention, Michigan Journal of International Law, 16 (3): 883-910

73

MIGRACIJE I GLOBALNI TERORIZAM Dario Kuntić

Institut za europske i globalizacijske studije, Zagreb Sažetak: Učestali teroristički napadi u posljednjih dvadeset godina više su nego ikad prije ukazali na opasnost militantnih islamista za globalnu sigurnost. Napadi koji su uslijedili na teritoriju zapadnih država demonstrirali su važnu kariku u uzdizanju terorizma na globalnu razinu – prostornu pokretljivost terorista, koja je postala jedno od njihovih najjačih oruđa u borbi protiv Zapada. Pripadnici hamburške ćelije – koji su prije napada na Sjedinjene Amerike Države 11. rujna 2001. prošli obuku u Afganistanu, planirali akcije u Njemačkoj, a napali mete u New Yorku i Washingtonu – najzornije su pokazali kako prostorna pokretljivost terorista može narušiti nacionalnu sigurnost. Za razliku od terorista koji su u Ameriku ušli izvana kako bi izvršili napad, napadači na podzemnu željeznicu u Madridu 2004. godine, kao i bombaši samoubojice koji su 2005. napali londonsku prijevozničku mrežu pripadnici su imigrantskih zajednica unutar tih država. Terorističke akcije koje su ti napadači poduzeli ukazale su na snažnu vezu između migracijskih procesa i terorističke mobilnosti te upozorile međunarodnu zajednicu da je splet prostorne pokretljivosti terorista i suvremenog terorizma velika opasnost za globalnu sigurnost. Ključne riječi: migracije, terorizam, sigurnost

74

Dario Kuntić

1. Prema definiciji terorizma Suvremeni je terorizam već desetljećima velika sigurnosna prijetnja diljem svijeta. O njemu je napisano na tisuće knjiga, znanstvenih i stručnih radova, bio je predmet žustrih medijskih rasprava i međunarodnih konferencija. Međutim, i dalje ne postoji suglasnost što je terorizam. Iako u literaturi postoje brojne definicije tog pojma, dogovor još nije postignut. Usvajanjem općeprihvaćene definicije terorizma opasnost od takve vrste političkog nasilja zasigurno ne bi prestala, ali bi se stvorili preduvjeti za stvaranje međunarodnoga pravnog okvira koji bi omogućio da se taj nedvojbeno nezakoniti čin primjereno sankcionira. Dokle god nema univerzalne suglasnosti, dotle će postojati nacionalne države utočišta za teroriste u koje oni mogu pobjeći, možda čak vodeći za sobom i taoce, a iz kojih svakako mogu planirati buduće napade, kao i nabavljati oružja i sve ostalo potrebno za terorističko djelovanje (Stephen, 2004: 16). Poteškoće koje se javljaju u pokušaju definiranja terorizma su višestruke i obuhvaćaju složene odnose društveno-političkih aktera u prostorno-vremenskom kontekstu. Problem je u tomu što je terorizam, kako piše Walter Laqueur, stari fenomen koji je tijekom vremena od zemlje do zemlje mijenjao svoj karakter i značenje. Malo je vjerojatno da bi bilo koja suvremena definicija terorizma došla blizu opisa terorizma iz 1850. ili 1930. kao što bi definicija demokracije u drevnoj Grčkoj bila od male pomoći u usporedbi s demokracijom u modernom svijetu (Laqueur, 2003: 232-233). Na donošenje općeprihvaćene definicije terorizma utječe to što terorizam nije vrijednosno neutralan pojam. Terorizam je sud koji ima neku vrijednost – moralno osuđivanje čina koje ujedno služi kao politički stav o neprijatelju (Furedi, 2009: 38). Tako je terorizam postao ovisan o subjektivnosti pristupa političkom nasilju, odnosno o tomu simpatiziramo li pojedince, grupe i uzroke njihova ponašanja ili ih osuđujemo. Ako se tko identificira sa žrtvama nasilja, tada se čin naziva terorizmom. Međutim, ako se tko identificira s počiniteljem, tada na nasilni čin gleda s više simpatija, ako ne i pozitivno (ili, što je najgore, ambivalentno) te taj čin nije terorizam (Hoffman, 2006: 23). Upravo iz tog pristupa političkom nasilju proizlazi zavaravajući klišej „jednom terorist, drugom borac za slobodu“. Problem se pojavljuje i u određivanju kada je nasilan otpor vlasti legalan i legitiman, a kada se smatra terorizmom. Općenito se smatra da se temeljna razlika između prava na otpor i terorizma zasniva na prirodi režima u kojoj se javljaju. Princ Duverger je u Le Mondeu 1981. godine naglasio kako po-

MIGRACIJE I GLOBALNI TERORIZAM

75

stoji otpor prema nasilju koji se provodi protiv režima temeljenog na nasilju; to je u slučaju političke tiranije ili vojne okupacije. Terorizam pak postoji kad je nasilje usmjereno protiv demokratskog režima u kojem je građanima omogućeno pravo na nenasilni otpor (prema Gayraud i Senat, 2008: 41). Ipak, Robert Young, navodeći primjer Sjeverne Irske, napominje da bi terorizam u nekim slučajevima mogao biti moralno opravdan, čak i tamo gdje postoje neki „ornamenti“ demokracije (periodični izbori ili slično), jer nekim grupama i dalje može biti teško postići zadobiti dužnu pozornost za svoje pritužbe (Young, 2004: 49-50). Kada se pak govori o legalnosti, postavlja se pitanje svrhe i sadržaja. Zakoni mogu biti represivni i diskriminatorski i nije ih uvijek pogrešno prekršiti (Thompson, 2004: 134). U okupiranoj Francuskoj oružani otpor protiv tadašnjeg režima bio je nezakonit, ali svakako ne i nelegitiman. Vrlo je važan i princip selektivnosti koji bi jasno trebao razlučiti legitimne mete napada od nelegitimnih. Iako priroda žrtava nasilnog djela ne bi trebala biti upitna, poteškoće se javljaju u tumačenju mogu li određeni civili biti metom napada (na primjer djelatnici u ministarstvima obrane ili visoki državni dužnosnici), kao i policijski službenici. C. A. J. Coady, primjerice, navodi da su policajci i politički dužnosnici izgubili imunitet na napade revolucionara jer se računa da spadaju među one koji provode represiju (Coady, prema Thompson, 2004: 135). Na kraju tu je i problematika vezana za državni terorizam jer neki od autora, poput Hoffmana, smatraju da je terorizam djelo nedržavnih aktera (Hoffman, 2006: 25), a Jenkins pak ističe da vlade, njihove vojske i njihove tajne policije itekako mogu biti teroristi (Jenkins, 1980: 3). Unatoč nedostatku općeprihvaćene definicije vrijedi izdvojiti nekoliko pokušaja koji bi trebali biti dostatni kako bi se barem načelno odredili kriteriji prema kojima bi se određeni čin političkog nasilja mogao proglasiti terorističkim. Bruce Hoffman piše kako se terorizam može pokušati definirati kao namjerno stvaranje i iskorištavanje straha s pomoću nasilja ili prijetnje nasiljem radi političke promjene (Hoffman, 2006: 40). Paul Wilkinson smatra da je terorizam sustavna uporaba zastrašivanja u svrhu prisile, obično u službi političkih ciljeva. Koristi se da bi se stvorila i iskoristila atmosfera straha u većoj ciljanoj grupi od samih žrtava nasilja, da se promovira neko načelo, kao i da se meta natjera na pristanak na terorističke zahtjeve. Terorizam može biti uporabljen samostalno ili kao dio nekoga većeg nekonvencionalnog rata. Njime se mogu koristiti očajne i slabe manjine, države kao oruđe unutrašnje ili vanjske politike ili zaraćene strane kao prateće sredstvo

76

Dario Kuntić

u svim tipovima i fazama ratovanja. Zajedničko je svojstvo da se ubijaju ili ranjavaju nedužni civili, katkad stranci koji ne znaju ništa o političkim problemima terorista (Wilkinson, 2002: 29). Kao treći pokušaj navest ćemo definiciju kojom se koristi Christopher C. Harmon, a usvojio ju je The Jonathan Institute na konferenciji u Jeruzalemu i koja navodi kako je terorizam namjerno i sustavno ubijanje, sakaćenje i ugrožavanje nevinih kako bi se u njih utjerao strah radi neke političke svrhe. Ta definicija, koju su predložili analitičari 1979. godine, po svojoj je jasnoći i sažetosti zasad najbolja (Harmon, 2002: 19). Oblike terorizma možemo podijeliti na pet glavnih skupina. Prvoj skupini pripadaju ideološki teroristi koji teže nasilnom prevratu postojećega društveno-političkog poretka prema krajnje lijevom ili desnom modelu. U drugom je slučaju riječ o pripadnicima etničkih manjina koje zahtijevaju političko samoodređenje. Treće mjesto zauzimaju teroristi koji žele promijeniti određenu politiku unutar društva, a okupljaju nasilne grupe koje se, primjerice, bore za zaštitu okoliša ili se protive pobačaju. Četvrta skupina obuhvaća religijsko-političke teroriste koji nasilje smatraju svetim ratom radi ispunjavanja onoga što vide kao božansku volju. Naposljetku se mora spomenuti i državni terorizam koji se javlja kada država potkopava političke poretke u inozemstvu. Kada pak država provodi nasilje nad vlastitim stanovništvom, najčešće se govori o teroru, a ne terorizmu. U suvremenom se kontekstu terorizam ipak najčešće rabi kako bi se opisalo nasilje nedržavnih aktera koji izazivanjem straha nastoje potkopati društveno-političke poretke. Iako sve terorističke grupe i pojedinci nasiljem žele ostvariti svoje političke ciljeve, njihove se osobine od tipa do tipa ipak razlikuju. Tako redove autonomaša ili separatista uglavnom popunjavaju muškarci nižega srednjeg ili donjega društvenog sloja, dok ekstremni ljevičari uz muškarce okupljaju veći broj žena, a većina ih se regrutira iz višega i visokoga srednjeg sloja. U vezi s religijsko-političkim teroristima, oni su od kulta do kulta i grupe do grupe svojevrsna mješavina nižih, srednjih i viših slojeva. Ipak, čini se da su se militantni islamisti pokazali najuspješnijima u privlačenju boljestojećih i obrazovanijih slojeva društva. Marc Sageman je proučavao biografije 172 člana al-Qaide i otkrio da ih dvije trećine dolazi iz srednjega i višeg sloja te da ih je 60 posto pohađalo fakultet, a nekoliko ih je imalo i doktorat (prema Richardson, 2006: 68). U vezi s mehanizmima na temelju kojih se pojedinac integrira u skupinu te se organizacije tek neznatno razlikuju. To su, među inima: dalekosežna izolacija od vanjskog svijeta i od trećih osoba, postupna izgradnja rigidnih


77

predodžaba o prijateljima i neprijateljima, potpuno emocionalno i kognitivno podčinjavanje organizaciji, razvoj vlastitog stila življenja i govora, fiksacija na određene simboličke veze i rituale (kult mučenika, prisege o osveti) te naposljetku pseudosudstvo koje se ne primjenjuje samo protiv neprijatelja, već i protiv „izdajnika“ iz vlastitih redova (Waldmann, 2001: 475). Kada se ti mehanizmi nadovežu na prijašnji osjećaj društveno-političke nepravde i nemoći da se ona promijeni prema modelima koje pojedinci smatraju valjanima, postaju pokretač akcije koja u svojem krajnje destruktivnom obliku rezultira terorizmom kao taktikom za ostvarenje željnih ciljeva. 2. Utjecaj migracija na sigurnost Migracije se u najkraćim crtama mogu opisati kao opća pojava prostorne pokretljivosti stanovništva. Ta je mobilnost povijesno učestala pojava najčešće uzrokovana sukobima, etničkim čišćenjem, prirodnim nepogodama, ekonomskim problemima, a u posljednje vrijeme i klimatskim promjenama. Vrste migracija razlučuju se prema prostornom određenju – smjeru kretanja, vrsti granice koju se prelazi, udaljenosti, prema broju sudionika u procesu, prema vremenu trajanja (trajni pokreti ili privremeni) i načinu kako se odvija (dobrovoljna, prisilna itd.) te prema temeljnu razlogu (motivu) što pokreće seljenje (Heršak, 1998: 142). Bez obzira na to o kojoj je vrsti migracija riječ, svaka prekogranična pokretljivost stanovništva izravno utječe na središnje koncepte kao što su suverenitet, nacionalnost i ljudska prava te time rezultira znatnim implikacijama na međunarodne odnose. Na primjer, migranti mogu biti izvor sukoba između zemlje iz koje dolaze i zemlje koja ih prima (kao što je slučaj s Afganistanom i Pakistanom). Imigracije također mogu prouzročiti sigurnosne probleme u zemljama useljenja, posebno u slučajevima u kojima su kulturološke i ideološke razlike između zemlje domaćina i zemlje odakle imigranti dolaze velike (Evans i Newnham, 1998: 242). To posebno dolazi do izražaja u zapadnim visokorazvijenim zemljama koje se nalaze pod najvećim pritiskom imigranata koji se od domaćina razlikuju svojom poviješću, jezikom, vjerom, običajima, vrijednosnim sustavima i institucijama. Naime, razvijene zemlje dom su 136 milijuna međunarodnih imigranata. Europa ostaje najpopularnija regija sa 72 milijuna imigranata, a 45,8 milijuna živi ih u Sjedinjenim Američkim Državama (UN, 2013). Najveća imigrantska zajednica u zapadnoj Europi je muslimanska zajednica koja je 2010. godine brojila nešto više od 18 milijuna ljudi (Pew Forum, 2011).

78

Dario Kuntić

Useljeničke zemlje tako su postale dom milijunima imigranata koji su došli u potrazi za poslom, višim životnim standardom i azilom, a vlasti su ih primale kako bi zadovoljile potrebe za novom radnom snagom, kao i zbog pozivanja na vrijednosti kulturalne raznolikosti i zaštite ljudskih prava. Kao drugo, dobar dio imigranata u zapadne je zemlje pristigao ilegalno i također se ondje trajno nastanio. Budući da u migracijama geografija igra važnu ulogu, Amerika je postala dom najvećem broju useljenika iz Latinske Amerike, dok je Europa većinom postala dom imigrantima iz muslimanskih zemalja. Za razliku od muslimana u Americi, koji su ušli u golemu zemlju temeljenu na imigraciji, većina muslimanskih pridošlica u zapadnu Europu počela je dolaziti nakon Drugoga svjetskog rata i okupljati se u malim, kulturalno homogenim društvima. Njihov je priljev bio nov i često neželjen fenomen za mnoge domaćinske države. U međuvremenu su sjevernoafrički imigranti zadržali snažne veze sa svojim izvornim kulturama. Stoga su se za razliku od američkih muslimana koji su geografski rašireni, etnički fragmentirani i imaju dobre životne uvjete europski muslimani okupili u besperspektivnim enklavama zajedno sa svojim sunarodnjacima: Alžirci u Francuskoj, Marokanci u Španjolskoj, Turci u Njemačkoj i Pakistanci u Ujedinjenom Kraljevstvu (Leiken, 2005). Budući da se veći dio useljenika od svojih domaćina kulturološki i ideološki razlikovao, europske su zemlje pokušale pronaći rješenje kako bi primjereno odgovorile na migracijske izazove. Stoga su usvojile nekoliko modela, od kojih se najliberalnijim pokazao onaj „multikulturalni“ koji je, za razliku od isključenja ili asimilacije, omogućivao očuvanje kulturnih i etničkih razlika. Integracijska politika u zapadnoeuropskim zemljama prikazivala se kao pokušaj izbjegavanja negativnih psihokulturalnih i općedruštvenih posljedica i nasilne asimilacije i segregacije. Polazilo se od zamisli da migrante iz drugih kultura, što uključuje i drukčiju vjersku i jezičnu pripadnost, treba povezati u cjelinu uz uzajamno prilagođavanje i prihvaćanje manjine od većinskog ljudstva. Polazilo se pritom od općeg načela kulturne mnogobitnosti (Heršak, 1998: 84). Unatoč nastojanjima ta je politika često nalazila na prepreke jer su se određene imigrantske zajednice koje su došle iz zemalja u razvoju, pogotovo one iz muslimanskog svijeta, zatvarale u svoje enklave kako bi očuvale način života tipičan za njihove matične zemlje. Kako piše Ružica Čičak-Chand, ne samo da ove skupine ne raspolažu odgovarajućim kulturnim kapitalom koji bi im omogućio sudjelovanje u sociokulturnom životu imigracijskih zemalja i dijeljenje njihovih vrijednosti i tradicija, već ih često ne zanima ni usvajanje vrijednosti i tradicija i stoga


79

mnogi u njima vide potencijalnu prijetnju za integritet svoje nacije. Posebno se migranti koji dolaze iz Turske, Bliskog istoka, zemalja Magreba, pa i indijskog potkontinenta doživljavaju kao prijetnja islama zapadnoj Europi i njezinim pretežno kršćanskim tradicijama. (Čičak-Chand, 1998: 65-66). Štoviše, nakon terorističkih napada na New York, Madrid i London mnogi su u useljeničkim zajednicama vidjeli izravnu prijetnju za nacionalnu sigurnost. Iako su mnogi od tih stavova temeljeni na političkom nativizmu, isključivosti, ksenofobiji i rasizmu, ipak je nemali dio useljenika odbacio svaku mogućnost da prihvati zapadni način života, od kojih se onaj najradikalniji okrenuo protiv zemlje koja ih je prihvatila. Povećani osjećaj nesigurnosti nakon terorističkih napada u Americi i Europi tako je u fokus imigracijskih politika zemalja s većom useljeničkom populacijom doveo pitanje (ne)integracije i prijetnje ekstremno nastrojenih dijelova imigrantske zajednice za nacionalnu sigurnost. Nakon što je militantni islamizam zadobio globalnu dimenziju, Europa je unatoč postupnom ukidanju unutrašnjih granica sve više jačala nadzor nad vanjskim granicama. Imigracijski nadzor i jačanje sigurnosti granica postali su prioritet zapadnih zemalja koje se tako nastoje zaštititi od migracijskih pritisaka i vanjskih ugroza, ponajprije od ulaska terorista unutar europskog prostora. Kako bi primjereno odgovorile na globalni terorizam, zapadne su zemlje započele proces razvijanja novih protuterorističkih strategija koje su među prioritete također uvrstile migracijske procese i njihov utjecaj na nacionalnu sigurnost. S obzirom na izrazitu prekograničnu dimenziju transnacionalnog terorizma, te su politike itekako razumljive. Naime, međunarodni terorizam tiče se niza pitanja koja izravno utječu na migracijske politike: nepovredivosti granica (nedopušten ulazak i/ili boravak), nacionalne sigurnosti, integracija, etničkih/multikulturalnih odnosa i državljanstva (International Organization for Migration, 2010: 6). Nakon terorističkih napada na Ameriku mjere usmjerene na sprječavanje terorizma često su bile povezane upravo s imigracijskim politikama jer je kretanje međunarodnim prostorom omogućilo da terorizam militantnih islamista postane globalan. Kako piše Wilkinson, u eri globalizacije i sve zamjetnije međuovisnosti gotovo svaka veća teroristička kampanja ima međunarodne dimenzije, čak i kada je usmjerena protiv određene vlade na vlastitom teritoriju (Wilkinson, 2002: 199).

80

Dario Kuntić

3. Ratovi, radikalizacija i mobilnost terorista Mobilnost je suvremenim terorističkim grupama oduvijek bila koristan alat u borbi protiv postojećih društveno-političkih poredaka. Japanska crvena armija imala je glavnu bazu u dolini Bekaa u Libanonu, nastojala je osnovati baze u Manili i Singapuru, a najuspješnije napade izvela je u Izraelu i Italiji. Irska republikanska armija sredstva je prikupljala u Sjedinjenim Američkim Državama, a sklonište, logistička i organizacijska baza te izvor regruta bila je Republika Irska. Baskijska teroristička skupina ETA na sličan je način koristila francuski teritorij, i kao utočište i kao bazu za planiranje operacija (Wilkinson, 2002: 199). Kako su globalizacijski procesi sve više napredovali, a svijet postajao sve manji, tako su teroristi postajali sve vještiji u iskorištavanju prednosti suvremenog svijeta. Razvoj cestovne, prometne i zrakoplovne mreže omogućio im je brzo kretanje među državama, a sve veća liberalizacija tržišta omogućila im je razmjenu dobara i usluga korisnih za širenje sveobuhvatne terorističke kampanje. Uvođenjem šengenskog režima teroristi su dodatno profitirali jer im je ukidanje graničnog nadzora među državama članicama Europske unije olakšalo kretanje diljem europskih zemalja te transfer novca potrebnog za financiranje operacija. Uvođenje bezviznog režima između Sjedinjenih Američkih Država i većine članica Europske unije teroristima s europskim putovnicama je isto tako uvelike olakšalo ulazak na američki teritorij. Osim toga, velik robni promet omogućio im je dostavljanje pješačkog naoružanja i eksploziva. Štoviše, mnogi stručnjaci upozoravaju da bi se na sličan način, preko kontejnerskog prometa, moglo prevoziti i oružje za masovno uništenje. Globalna džihadistička mreža koja okuplja al-Qaidu i niz drugih terorističkih skupina i pojedinaca pokazala se izrazito uspješnom u iskorištavanju globalizacijskih tekovina, odnosno u prijevozu operativaca, vrbovanju regruta, osiguravanju novca, uspostavi kampova za obuku, pronalaženju utočišta, stjecanju borbenog iskustva na terenu i, u konačnici, širenju terora na globalnoj razini. No recentna povijest militantnog islama pokazuje kako je izrazita mobilnost oduvijek odlikovala njihove terorističke aktivnosti. Za rata u Afganistanu u tu su zemlju pristigli desetci tisuća stranih boraca kako bi se borili protiv sovjetskih snaga koje su percipirali kao nevjerničku okupacijsku vojsku. Od 1982. do 1992. u pomoć afganistanskim mudžahedinima stiglo je 35 000 muslimanskih radikala iz 43 zemlje Srednjeg istoka, sjeverne i istočne Afrike, srednje Azije i Dalekog istoka… S vremenom će u


81

izravnom dodiru s Pakistanom i Afganistanom i pod utjecajem džihada biti više od 100 000 muslimanskih radikala (Rashid, 2001: 201-202). Ondje su prošli vojnu obuku, stekli borbeno iskustvo i uspostavili veze koje će nastaviti održavati dugo nakon završetka rata. Tako je većina stekla prvu priliku nešto doznati o islamskim pokretima u drugim zemljama pa su uspostavili taktičke i ideološke veze koje će im dobro poslužiti u budućnosti (Rashid, 2001: 202). Jedan od kampova bio je dizajniran kao vojni koledž koji je dobrovoljcima trebao pružiti regularan vojni trening, a starije zapovjednike pripremiti za vođenje džihadističke operacije svugdje po svijetu (Gerges, 2005: 134). Nakon povlačenja sovjetskih trupa džihad za militantne islamiste nije završio. Mnogi od njih su smatrali da je Afganistan bio samo prva bojišnica u obrani muslimanskih zemalja koje su uzurpirali nevjernici. Sada je džihad trebalo proširiti na ostale zemlje. Prema riječima radikalnoga islamskog učenjaka i teologa Abdullaha Azzama: „Ova dužnost neće nestati pobjedom u Afganistanu i džihad će ostati individualna obveza dok sve zemlje koje su prije bile muslimanske ponovno ne postanu naše i dok islam još jedanput ne zavlada njima. Ispred nas stoje Palestina, Buhara, Libanon, Čad, Eritreja, Somalija, Filipini, Burma, Južni Jemen, Taškent, Andaluzija“ (Kepel, 2002: 147). Nakon povratka mudžahedina u matične zemlje mreža militantnih islamista zahvatila je niz muslimanskih zemalja, od Bliskog istoka do jugoistočne Azije te od sjevera Afrike pa sve na jug do Tanzanije. Kako bi svoju mrežu proširili dalje na zapad, militantni islamisti iskoristili su rat u Bosni i Hercegovini te ondje uspostavili baze za obuku i planiranje nadomak zapadnoj Europi. Većina njih stigla je pod krinkom humanitarnih radnika i volontera dobrotvornih organizacija. Zapovjednici su uredili logore potpuno u skladu s afganistanskim modelom: intenzivno, agresivno novačenje i poučavanje u vojnoj taktici, ali i nasilnom, napadačkom obliku islamskog fundamentalizma preuzetom iz vježbenih logora al-Qaide u Hindukušu (Kohlmann, 2005: 43). Londonski Institut za međunarodne strateške studije (IISS) procjenjuje da je tijekom svih godina rata u Bosni ukupan broj stranih dobrovoljaca koji su služili u redovima muslimanskih snaga dosegnuo oko 40 000 (Shay, 2007: 68). Bosna je bila idealna odskočna daska za ulaz militanata u zapadnu Europu, a brojne muslimanske zajednice na tom kontinentu bile su glavni izvor potencijalnih regruta za uzdizanje džihada na globalnu razinu.

82

Dario Kuntić

Osim džihadista u europske su zemlje počeli dolaziti i mnogi tražitelji azila i radikalni imami. Među političkim azilantima bilo je islamista, pa čak i terorista, koji su doista bili u opasnosti da budu uhićeni u svojim matičnim zemljama, a neki ilegalni doseljenici, kao i azilanti bili su i kriminalci koji su u svojim novim prebivalištima počeli osnivati kriminalne bande (Laqueur, 2008: 43). Imami su pak dobili slobodu širenja radikalnih ideja što u svojim matičnim zemljama nisu uživali. Radikalni imami, često na stipendiji Saudijske Arabije, teroristima su u svrhu regrutacije otvorili svoje džamije te su služili kao glasnici ili duhovni vođe džihadističkim mrežama (Leiken, 2005). Da je nakon rata u Bosni, a potom i ratova u Afganistanu i Iraku mobilnost džihadista i dalje ostala na snazi pokazuje i rat u Siriji. Naime, sukob sirijskih opozicijskih frakcija s režimskim snagama prouzročio je dolazak više od 10 000 militanata iz zemalja diljem svijeta. Geografska raznolikost uistinu je impresivna te uključuje četrnaest europskih zemalja, Čečeniju, Kinu, sjevernu Afriku, Balkan, zemlje u neposrednom susjedstvu te kontinente Australiju i Sjevernu Ameriku (Cardash, Cilluffo i Marret, 2013: 2). Belgijska ministrica unutarnjih poslova Joelle Milquet izjavila je kako se ukupan broj boraca u Siriji koji dolaze iz Europske unije kreće između 1500 i 2000 ljudi. Njezin je francuski kolega Manuel Vallis rekao kako od tog broja oko 180 osoba dolazi iz Francuske, što je dvostruko više u usporedbi s prošlom godinom.1 Britanske tajne službe procjenjuju da se u Siriji bori nekoliko stotina boraca iz Velike Britanije. Procjenjuje se i da se samo ove godine više od stotinu Kanađana pridružilo oružanoj pobuni protiv Asadova režima (Cardash, Cilluffo i Marret, 2013: 2). Sukobu su se također pridružili borci iz Bosne i Hercegovine, Kosova, Sandžaka te dijelova Makedonije i Crne Gore, među kojima se nalazi određen broj veterana koji su prije ratovali u Afganistanu, Iraku, BiH i Čečeniji. Prema navodima nekih europskih dužnosnika, oko 500 stranih boraca u Siriji dolazi upravo s Balkana.2 Takav priljev dobrovoljaca imat će brojne nepoželjne posljedice, od jačanja elemenata sirijske pobune koja je najmanje spremna na kompromis do ponovnog uzleta radikalnih zajednica u matičnim zemljama stranih boraca 1 „EU Says its Foreign Syria Fighters are up to 2,000“, abcNews, 4. prosinca 2013., dostupno na: http://abcnews.go.com/International/wireStory/eu-warns-threat-foreignfighters-syria-21097873 (pristupljeno 9. prosinca 2013.) 2 „Syria Foreign Fighters Pose ‘Major’ Security Threat, EU Says“, CBCnews, 4. prosinca 2013., dostupno na: http://www.cbc.ca/news/world/syria-foreign-fighters-pose-majorsecurity-threat-eu-says-1.2450579 (pristupljeno 7. siječnja 2014.)


83

(Hegghammer, 2013a). Iako mnogi strani borci u Siriji ne slijede ideologiju militantnog islama, oni koji su ondje kako bi vodili sveti rat protiv nevjernika svojim će gerilskim iskustvom i ovladavanjem terorističkim tehnikama pri povratku postati velika opasnost za živote svih onih koje percipiraju nevjernicima i neprijateljima islama. Osim toga, oni koji se i ne smatraju džihadistima s vremenom provedenim na bojišnici lako mogu podlegnuti pod utjecaj ideologije militantnog islama. Primjeri Afganistana ili Bosne pokazali su da sukobi vođeni uime džihada uvelike pogoduju radikalizaciji i širenju mreže islamskih militanata. Thomas Hegghammer navodi da se većina džihadista iz zapadnih zemalja radije bori u stranim zemljama te da se samo svaki deveti veteran vraća kući kako bi počinio napad na Zapadu. Taj odnos daje naslutiti da nisu svi strani borci i potencijalni domaći borci. Isto tako radikalizacija svakoga devetog stranog borca ukazuje da je iskustvo borbe u inozemstvu jedna od najvećih naznaka uključivanja u domaće operacije (Hegghammer, 2013b: 10). Osim toga, veterani džihada nakon povratka mogu snažno utjecati na dijelove imigrantskih zajednica jer im ratno iskustvo u inozemstvu podiže autoritet i daje vjerodostojnost među pojedincima koji ih smatraju herojima i koji pod njihovim utjecajem lako mogu prihvatiti radikalne ideje. Konačno, njihovo im iskustvo u džihadu omogućuje da treniraju regrute, šire terorističku mrežu te koordiniraju i izvode napade. Studije, naime, pokazuju da su se osobe koje su boreći se u stranim zemljama stekle znanje i iskustvo dobro pozicionirale u europskim terorističkim ćelijama, što je i očekivano, jer im osim ratnog iskustva posjedovanje europskih putovnica i znanje lokalnih jezika uvelike olakšava kretanje unutar europskih granica, ali i ulazak na teritorij Sjedinjenih Američkih Država. 4. Radikalizacija imigrantskih zajednica u Europi Radikalizacija imigranata diljem zapadnih zemlja pokazala je da prijetnja od militantnog islama ne dolazi samo izvana, već da se duboko ukorijenila unutar zapadnog društva. Od početka devedesetih godina prošlog stoljeća terorističke su se ćelije polako počele širiti po cijeloj Europi, od Italije i Njemačke, preko Nizozemske i Španjolske pa sve do Velike Britanije i Danske. Procjene francuske policije za 2005. godinu otkrile su da se oko 150 od 1600 džamija i vjerskih ustanova u Francuskoj nalazi pod nadzorom ekstremista.

84

Dario Kuntić

Nizozemska obavještajna služba vjeruje da se u Nizozemskoj, domu jednog milijuna muslimana, nalazi dvadeset operativnih grupa militantnih islamista. Britanska protuobavještajna služba MI5 je još 2006. godine objavila kako smatra da se u toj zemlji nalazi dvije stotine terorističkih grupa koje obuhvaćaju čak 1600 militantnih islamista. Njemačke su sigurnosne službe 2011. godine upozorile da u toj zemlji djeluje ćelija od 20 do 25 terorista koji planiraju napade u Njemačkoj ili izvan nje. Smatra se da je oko 100 njemačkih državljana prošlo terorističku obuku u kampovima u Afganistanu, a do sličnih su brojeva došle i francuske sigurnosne službe (Taarnby, 2005: 25-26). Ubrzo je mreža militantnih islamista s Bliskog istoka osim Europe obuhvatila i Aziju, Sjevernu Ameriku i Aziju. Tako prema jednoj procjeni alQaidina mreža obuhvaća više od sedamdeset država (Weinberg, 2005: 67). Globalna se teroristička mreža raširila Europom zahvaljujući širenju ideja radikalnog islama među potomcima useljenika koji su se trajno naselili diljem kontinenta. Europske su vlasti smatrale da će se većina imigranata vratiti u matične zemlje nakon što im isteknu ugovori. U stvarnosti, međutim, tek se polovica od dva do tri milijuna gastarbajtera, koji su 1960-ih došli u sjevernu Europu, vratila u domovinu. Drugi su ostajali, legalno ili ilegalno, i u mnogo slučajeva sa sobom su dovodili rođake da im se pridruže, a vlade zemalja domaćina nisu bile voljne primjenjivati zakon prema onima koji su ga kršili. Tako je došlo do nastajanja velikih stranih zajednica, otprilike u razdoblju kada se, nakon naftne krize 1973. godine, gospodarsko stanje pogoršalo i kada je porasla nezaposlenost (Laqueur, 2008: 42). Kada je nakon naftne krize došlo do inflacije i velike nezaposlenosti, prvi su se na udaru našli radnici bez kvalifikacija, odnosno imigranti. Uskoro se počela rađati i nova generacija useljenika koja je dobila državljanstvo, školovala se na europskim jezicima i bila u doticaju s lokalnom kulturom. No iako su bili u procesu europske akulturacije, suočili su se s velikim poteškoćama prouzročenim nesigurnim tržištem rada, koje su često pratili loši rezultati u školi. Na europskoj se sceni prvi put pojavila mlada urbana siromašna generacija koja je prema radikalnim islamskim militantima bila puno otvorenija nego starija generacija (Kepel, 2002: 195). Kao razlozi pobune protiv država u kojoj su rođeni najčešće se navode siromaštvo, loši životni uvjeti, getoizacija, nezaposlenost, nizak stupanj obrazovanja, otuđenost, rasne predrasude domaćeg stanovništva i nepravedna politika zapadnih vlada prema muslimanskom svijetu, koja se ponajprije odnosi na podršku Izraelu te ratove u Iraku i Afganistanu. U tom se kontekstu često spominje i nedostatak identiteta jer se mnogi mlađi useljenici ne osje-


85

ćaju kod kuće ni u domovini svojih roditelja ni u zemlji u kojoj žive. Kako piše Leiken (2005), zapadna Europa tako igra ulogu domaćina nesretnoga muslimanskog potomstva koji su njezini građani imenom, ali ne i kulturalno ili društveno. Mnogi članovi muslimanske zajednice voljni su integrirati se i pokušati se uspeti strmom europskom društvenom ljestvicom. No mnogi mlađi muslimani odbijaju status manjine na koji su njihovi roditelji pristali. Laqueur ističe da mnogi imigranti nisu imali želju integrirati se u društvo čije osnovne vrijednosti nisu dijelili i čije kulturološke tradicije nisu cijenili pa nisu željeli oponašati način života koji su djelomično smatrali mrskim (Laqueur, 2003: 211). Prema riječima bivšega islamskog radikala Eda Husaina, „u multikulturalnoj Britaniji 1980-ih i 1990-ih bili smo slobodni prakticirati našu religiju i razvijati našu kulturu kako smo željeli … No biti Britanac i britanske vrijednosti demokracije, tolerancije, poštovanja, kompromisa i pluralizma nisu imali značenja za nas. Većina studenata na fakultetu isto kao i ja nije imala prave poveznice s britanskim mainstreamom. Da, pohađali smo britanske obrazovne institucije u Londonu, ali tu ništa nije bilo posebno britansko. Isto smo tako mogli biti u Kairu ili Karachiju. Odsječeni od Britanije, izolirani od istočne kulture naših roditelja, islamizam nam je dao svrhu i mjesto u životu. Još važnije, osjećali smo se kao da smo pioniri na sceni novoga globalnog pokreta koji se sukobljava sa Zapadom u svojem dvorištu“ (Husain, 2007: 73-74). Povrh toga bili su tu i radikalni protuzapadni propovjednici koji su zapadnu civilizaciju opisivali kao dekadentnu, nevjerničku, neprijateljsku, protivnu islamskim vrijednostima i nepravednu prema muslimanima, te indoktrinacijom potpomagali novačenje regruta. Laqueur navodi da regrutiranje i obuku militanata izvodi niz organizacija u općem okruženju džamija (Laqueur, 2008: 47). U međuvremenu je širokopojasni internet postao dodatni izvor indoktrinacije, koji je svima podložnima radikalnim idejama i zainteresiranima za globalni džihad omogućio pristup fundamentalističkim tekstovima, radikalnim interpretacijama Kurana i videozapisima koji veličaju džihad u Iraku, Afganistanu i Siriji. Smatrajući se žrtvama Zapada, mnogi su pripadnici muslimanskih zajednica prihvatili islam kao rješenje njihovih zamršenih problema te krenuli u džihad protiv nevjernika. Biti musliman za radikale je značilo biti u sukobu s nemuslimanskim društvom (Husain, 2007: 48). Iako su radikalne ideje pale na plodno tlo i u dijelovima muslimanskih zajednica u Sjedinjenim Američkim Državama, najveće utočište militantnih islamista ipak su europske zemlje. Čini se da je Europa izabrana zato što

86

Dario Kuntić

je bilo lako naći novake na kontinentu, kao i zato što je u demokratskim zemljama bilo tako lako kretati se i slobodno se organizirati. Razlozi za takve napade uvijek su se mogli naći; trebalo ih je samo objasniti kao kaznu za pomaganje Sjedinjenim Američkim Državama u njihovu globalnom ratu protiv terorizma i za invaziju na Afganistan i Irak, ili zbog navodnog progona lokalnih muslimanskih zajednica (Laqueur, 2008: 99-100). Ratovi u Iraku i Afganistanu, koji su percipirani kao križarski ratovi zapadnih vojski protiv muslimana, inspirirali su mnoge islamiste da krenu u sveti rat kod kuće i u inozemstvu. Obavještajne zajednice u Europi i Sjedinjenim Američkim Državama navode kako je rat u Iraku potpalio radikalizam, proširio fundamentalističku ideologiju i rezultirao novom generacijom terorista. To uostalom pokazuju i navodi mnogih džihadista. Tako je videozapis londonskog bombaša samoubojice Mohammada Sadiquea Khana otkrio da su mu motivi za napad bili ratovi u muslimanskim zemljama. Optuživši europske „demokratski izabrane vlade“ zbog „zločina“ nad muslimanima, upozorio je: „Mi smo u ratu, a ja sam vojnik.“3 Ovakvi stavovi osobe rođene i odrasle u useljeničkoj zajednici u Velikoj Britaniji koja se nakon radikalizacije okrenula nasilju protiv sugrađana jasan su dokaz koliko je tanka linija između neuspješne integracije i terorizma. 5. Zaključak Uzevši sve u obzir, možemo zaključiti da se Zapad suočio s dvama sigurnosnim izazovima koji dijele istu džihadističku protuzapadnu platformu. Prvi je u vezi s grupom i pojedincima koji svijetom cirkuliraju kako bi regrutirali nove snage te šireći svoju „propagandu djelima“ uništavali državnu infrastrukturu i ubijali one koje smatraju nevjernicima. Drugi obuhvaća domaće teroriste, odnosno militantne islamiste rođene i odrasle unutar imigrantskih zajednica koji su se indoktrinacijom radikalizirali i okrenuli protiv zemalja domaćina. S obzirom na izrazitu prostornu pokretljivost džihadista i nazočnost radikalnih imigranata diljem zapadnih zemalja, opasnost od militantnih islamista ostat će i dalje na snazi. Oni koji vjeruju u džihad su u manjini, u većini država u maloj manjini, ali mogu računati na znatnu periferiju simpatizera, više nego dostatnu da održi dugu terorističku kampanju (Laqueur, 2003: 3 „The Enemy Within“, Time, 31. listopada 2005., str. 26.


87

210). Premda je transnacionalna teroristička mreža militantnih islamista danas slabija nego prije jednog desetljeća, ona je još operabilna i sposobna ugroziti globalnu sigurnost. Uz nastavak rata u Siriji, podršku nametnutim prozapadnim vladama u Iraku i Afganistanu te visoku nezaposlenost mladih muslimanskih imigranata, otuđenost od zapadnih društava, neuspjeha integracije, nedostatka motivacije i islamističku indoktrinaciju izvjesno je da će ideja džihada i dalje ostati aktivna opasnost za globalnu sigurnost.

88

Dario Kuntić

Literatura Cardash, S. L., Cilluffo, F. J. i Marret, J.-L. (2013): Foreign Fighters in Syria: Still Doing Battle, Still a Multidimensional Danger, Fondation pour la Recherche Stratégique, 24 (13): 1-8 Carr., M. (2012): Fortress Europe, New York: The New Press Čičak-Chand, R. (1998): Oblici etničnosti u Europi i osnovne značajke odnosa zemalja imigracije prema novim etničkim manjinama, u: ČičakChand, R. i Kumpes, J. (ur.): Etničnost, nacija, identitet, Zagreb: IMIN, Naklada Jesenski i Turk i Hrvatsko sociološko društvo, str. 57-69 „EU Says its Foreign Syria Fighters are up to 2,000“, abcNews, 4. prosinca 2013., dostupno na: http://abcnews.go.com/International/wireStory/euwarns-threat-foreign-fighters-syria-21097873 (pristupljeno 9. prosinca 2013.) Evans, G. i Newnham, J. (1998): The Penguin Dictionary of International Relations, London: Penguin Books Furedi, F. (2009): Poziv na teror, Zagreb: Naklada Ljevak Gerges, F. A. (2005): The Far Enemy: Why Jihad Went Global, New York: Cambridge University Press Gayraud J.-F., Senat, D. (2008): Terorizam, Zagreb: Kulturno informativni centar i Jesenski i Turk Harmon, C. C. (2002): Terorizam danas, Zagreb: Golden marketing Hegghammer, T. (2013a): Syria’s Foreign Fighters, Foreign Policy, 9. prosinca 2013., dostupno na: http://mideastafrica.foreignpolicy.com/posts/2013/12/09/syrias_foreign_fighters (pristupljeno 11. prosinca 2013.) Hegghammer, T. (2013b): Should I Stay or Should I Go: Explaining Variation in Western Jihadist’s Choice between Domestic and Foreign Fighting, American Political Science Review, 107 (1): 1-15 Heršak, E. (ur.) (1998): Leksikon migracijskog i etničkog nazivlja, Zagreb: Institut za migracije i narodnosti i Školska knjiga Hoffman, B. (2006): Inside terrorism, New York: Columbia University Press Husain, E. (2007): The Islamist, London: Penguin Books International Organization for Migration (2010): International Terrorism and Migration, Ženeva, lipanj 2010., dostupno na: http://www.iom.int/ jahia/webdav/site/myjahiasite/shared/shared/mainsite/activities/tcm/ international_terrorism_and_migration.pdf (pristupljeno 12. studenoga 2013.) Jenkins, B. (1980): The Study of Terrorism: Definitional Problems, Santa


89

Monica: RAND Corporation Kepel, G. (2002): Jihad: The Trail of Political Islam, Cambridge, MA: The Belknap Press of Harvard University Press Kohlmann, E. F. (2005): Al-Qa’idin džihad u Europi: afganistansko-bosanska mreža, Zagreb: Naklada Ljevak Laqueur, W. (2003): No End To War: Terrorism in the 21st Century, New York: Continuum Laqueur, W. (2008): Posljednji dani Europe: epitaf za jedan stari kontinent, Zagreb: Prometej Leiken, R. S. (2005): Europe’s Angry Muslims, Foreign Affairs, 84 (4), dostupno na: http://www.foreignaffairs.com/articles/60829/robert-s-leiken/ europes-angry-muslims (pristupljeno 3. studenoga 2013.) Pew Forum (2011): The Future of the Global Muslim Population: Region Europe, dostupno na: http://www.pewforum.org/2011/01/27/future-ofthe-global-muslim-population-regional-europe/ (pristupljeno 11. prosinca 2013.) Rashid, A. (2001): Talibani, Zagreb: Tamaris Richardson, L. (2006): What Terrorists Want, London: John Murray Shay, S. (2007): Islamic Terror and the Balkans, New Brunswick/London: Transaction Publishers Stephen, N. (2004): Prema definiciji terorizma, u: Coady T. i O’Keefe, M. (ur.): Terorizam i pravednost, Zagreb: Kruzak, str. 15-23 „Syria Foreign Fighters Pose ‘Major’ Security Threat, EU Says“, CBCnews, 4. prosinca 2013., dostupno na: http://www.cbc.ca/news/world/syria-foreign-fighters-pose-major-security-threat-eu-says-1.2450579 (pristupljeno 7. siječnja 2014.) Taarnby, M. (2005): Recruitment of Islamist Terrorists in Europe: Trends and Perspectives, Research Report to the Danish Ministry of Justice, 14. siječnja 2005., dostupno na: http://www.investigativeproject.org/documents/testimony/58.pdf (pristupljeno 17. studenoga 2013.) „The Enemy Within“, Time, 31. listopada 2005., str.: 24-31 Thompson, J. (2004): Terorizam i pravo na vođenje rata, u: Coady T. i O’Keefe, M. (ur.): Terorizam i pravednost, Zagreb: Kruzak, str.: 133-146 UN (2013): 232 Million International Migrants Living Abroad Worldwide – New UN Global Migration Statistics Reveal, dostupno na: http://esa. un.org/unmigration/wallchart2013.htm (pristupljeno 10. prosinca 2013.) Waldmann, P. (2001): Terorizam, u: Nohlen, D. (ur.): Politološki rječnik: država i politika, Osijek /Zagreb/ Split: Pan liber

90

Weinberg, L. (2005): Global Terrorism, Oxford: Oneworld Publications Wilkinson, P. (2002): Terorizam protiv demokracije: odgovor liberalne države, Zagreb: Golden marketing Young, R. (2004): Politički terorizam kao oružje onih koji nemaju političku moć, u: Coady T. i O’Keefe, M. (ur.): Terorizam i pravednost, Zagreb: Kruzak, str.: 43-55

91

NEREGULARNE MIGRACIJE NA MEDITERANU NA RAZMEĐU POLITIKA ISKLJUČIVANJA, STRAHA I HUMANITARIZMA Drago Župarić-Iljić

Institut za migracije i narodnosti, Zagreb Sažetak: Zbog tragedija utapanja migranata oko Lampeduse, kojima kontinuirano svjedočimo, neregularne migracije na Mediteranu vrlo su eksploatirana medijska i politička tema. Neregularne migracije uključuju različite načine ulaska, pokušaja ulaska ili boravka migran(a)ta u zemlji tranzita ili odredišta, bez prikladne dozvole za ulazak ili boravak. Rad opisuje i analizira neke od politika s pomoću kojih Europska unija (EU) i države članice nastoje odgovoriti na izazove neregularnih migracijskih tokova u euromediteranskom prostoru. Politike isključivanja propisuju načine upravljanja i nadzora usmjerene prema populaciji neregularnih migranata kojima oni bivaju isključeni iz pristupa teritoriju EU i iz pristupa statusu regularnosti unutar same Unije. Politike straha ponajviše se očituju u diskursima kriminalizacije migracija te stigmatizaciji neregularnih migranata i tražitelja azila. Politikama humanitarizma Europska unija provodi manje restriktivne, a više akceptivne mjere prihvata i reguliranja statusa neregularnih migranata. Ipak, neregularnim migracijama u euromediteranskom prostoru primarno se pristupa kao sigurnosnom, političkom, ekonomskom, društvenom i kulturnom problemu koji treba držati što dalje od europskih granica. Osigu-

92

Drago Župarić-Iljić

ravanje kopnenih i morskih granica na jugu i istoku jedno je od prioritetnih područja u vanjskopolitičkoj agendi Europske unije. Time se sigurnosna pitanja nadzora i zaštite vanjskih granica od ulaska neregularnih migranata čine važnijima negoli pružanje prilike za traženje zaštite izbjeglicama ili pružanje prilike za bolji život neregularnim ekonomskim migrantima. Ključne riječi: neregularne migracije, azil, euromediteranski prostor, politike isključivanja, politike straha, politike humanitarizma, zaštita granica EU 1. Uvod Samo 7 % svih migranata „državljana trećih zemalja“ (third country nationals) koji su ušli u Europsku uniju stigli su morskim putem, prema podatcima European Union Agency for Fundamental Rights (FRA) iz 2013. godine. To je vrlo malo u usporedbi s 51 % onih koji su ušli prelaskom kopnenih granica i 42 % onih koji su u Europsku uniju ušli preko međunarodnih graničnih prijelaza u zračnim lukama, dakle zračnim putem (FRA, 2013: 19). Također je broj registriranih nezakonitih prelazaka granica onih migranata koji su morskim putem pokušali ući na teritorij Europske unije uvelike je manji nego broj migranata koji su u Uniju neregularno došli kopnenim ili zračnim putem.1 Ipak, zbog rizičnosti prelazaka krijumčarenjem na moru i tragedija utapanja migranata kojima kontinuirano svjedočimo neregularne migracije na Mediteranu vrlo su eksploatirana migracijska tema u medijima i javnim rasprava političara.2 Statistika govori kako se od 2007. do 2010. godine ukupni broj neregularnih ulazaka u Europsku uniju ukupno smanjio, 1 Prema podatcima Frontexa (2013) međunarodne zrakoplovne luke najveće su pojedinačno mjesto ulaska migranata u EU, a isto tako od onih koji trenutačno borave nezakonito u EU najviše ih je koji su ušli zakonito uz posjedovanje vize te su nakon njezina isteka nezakonito ostali na teritoriju EU-a (tzv. visa overstayers). 2 Neregularne migracije uključuju različite načine ulaska, pokušaja ulaska ili boravka migran(a)ta u zemlji tranzita ili odredišta, bez prikladne dozvole za ulazak ili boravak. Za potrebe ovog rada pod neregularnim migrantima podrazumijevamo one osobe koje prelaze, ili pokušavaju prijeći međunarodne granice kopnenim, morskim ili zračnim putem bez potrebnih valjanih dokumenata, bilo na službenim graničnim prijelazima, bilo izvan njih.

NEREGULARNE MIGRACIJE NA MEDITERANU

93

dok je od 2011. ponovno u laganom porastu (Frontex, 2013)3. Odnedavno povećanje jest prije svega rezultat situacije opće političke i društvene nestabilnosti tijekom tzv. arapskog proljeća te današnjih okolnosti ratnog stanja u Siriji, sukoba u Egiptu, kao i vojno-političkih nemira u široj sjevernoafričkoj i bliskoistočnoj regiji. Prema podatcima iz godišnjeg izvještaja Europske agencije za upravljanje operativnom suradnjom na vanjskim granicama država članica Europske unije – Frontex4 razotkrivanje nezakonitih prelazaka migranata na vanjskim granicama Europske unije oštro je palo u 2012. kada je otkriveno više od 72 000 slučajeva, što je smanjenje za 49 % u usporedbi s 2011. kada je registrirano 141 000 nezakonitih prelazaka. U 2012. najveći se dio odnosio na nezakonite prelaske granica istočnomediteranskom rutom (51 %), od čega najviše kopnom između Turske i Grčke te sve više Turske i Bugarske (Frontex, 2013: 19-22). Nakon trenutačnog pada broja nezakonitih prelazaka u središnjem Mediteranu, dakle na smjerovima iz Libije i Tunisa prema Italiji, u 2013. došlo je do ponovnog jačanja tog smjera. Povećanje broja neregularnih migranata u srednjomediteranskom akvatoriju ponajviše se odnosilo na državljane Sirije, Libije i Tunisa, uz tradicionalno najviše državljana Afganistana, Iraka, Palestine i Somalije. Znatna su i stradanja migranata u zapadnomediteranskom prostoru oko Gibraltara i atlantskom prostoru između zapadne obale Afrike i Kanarskog otočja. 3 Među glavnim razlozima pada broja nezakonitih prelazaka državne granice i nezakonitih migracija od 2007. do 2011. u jugoistočnoj Europi jest ulazak Rumunjske i Bugarske u Europsku uniju. To je za posljedicu imalo promjenu migracijske rute nezakonitih migracija, koja se sada preselila i preusmjerila sa središnjega balkanskog koridora prema svojemu sjevernom kraku i srednjoeuropskom koridoru, odnosno prema Mađarskoj, Slovačkoj, Češkoj i Poljskoj (Frontex, 2013). 4 Frontex – European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union, otpočeo s radom 2005. sa sjedištem u Varšavi, koordinira akcije država Unije u provedbi mjera upravljanja vanjskim granicama EU, nadzorom osoba i šengenskih granica. Agencija u svojoj misiji također provodi trening nacionalnih graničnih službi, obavlja analize rizika, pruža državama EU tehničku i operativnu pomoć te potporu u organiziranju zajedničkih operacija povratka državljana trećih zemalja. Ipak, odgovornost za spašavanje života na moru ponajprije je u rukama država članica jer Frontex nema izravnih operativnih ovlasti niti s četiri patrolna broda, dva helikoptera i dva aviona može provoditi kompletan nadzor Sredozemnog mora. Ipak valja istaknuti kako je samo u 2011. s pomoću programa pet zajedničkih operacija Frontexa na Sredozemnome moru bilo ukupno 247 akcija spašavanja kojima je spašeno ukupno 23 254 migranta u Sredozemlju (FRA, 2013: 13). Europska je povjerenica za unutarnje poslove Cecilia Malmström u 2013. najavila izdašnija ulaganja u visokosofisticiranu tehnološku opremu radi jačanja Frontexa.

94


Tragedija iz listopada 2013. kod otoka Lampeduse podsjetila je kako je posljednjih dvadeset godina više od 19 000 ljudi izgubilo život negdje u Sredozemnome moru. Kako se zakonodavstvo i politike Europske unije u području migracija i azila razvijalo, tako se i broj stradalih povećavao. Prema podatcima međunarodne mreže za praćenje situacije na europskim granicama MigrEurop, od 1992. do 2003. ukupan je broj poginulih neregularnih migranata na Mediteranu iznosio 5 400 ljudi. On se od 2004. do 2007. povećao za još 5 700 mrtvih i za 6 000 poginulih od 2008. do 2011. (MigrEurop, 2013). Ukupno 26 zemalja članica šengenskog sporazuma opasuje 8826 km vanjske kopnene granice i čak 42 627 km vanjske morske granice,5 koja se najvećim dijelom odnosi na granice na Sredozemlju. Uistinu je izazovno, pa i gotovo nemoguće posve nadzirati vanjsku granicu Europske unije ovako kako Unija to sada čini da bi se potpuno spriječile ljudske tragedije pred zidinama često kritizirane „tvrđave Europe“.6. Pitanje graničnog nadzora zbog upravljanja migracijskim tokovima čini se jednim od prioritetnih u vanjskopolitičkoj agendi Europske unije, pogotovo u okviru suzbijanja neregularnih, tj. neautoriziranih migracija koje se u službeničkom, državno-statističkom diskursu klasificiraju nezakonitim (illegal). Nakon Programa iz Tamperea (važeći od 1999. do 2004.) i Haškog programa (2005. – 2009.) jedan od glavnih fokusa trenutačno važećega Štokholmskog programa (od 2010. do kraja 2014.) jest upravo ulaganje u sigurnosne politike i mjere nadzora za suzbijanje i sprječavanje nezakonitih migracija. To se pokušava ostvariti uglavnom rigidnim mehanizmima nadzora i upravljanja vanjskom granicom te sustavom readmisijskih sporazuma 5 Ova se brojka odnosi na vanjske šengenske granice u Europi, dakle ne uključuje kilometražu granica koja se odnosi na izvaneuropske, prekomorske teritorije Europske unije. 6 Termin Fortress Europe (eng.), tj. Festung Europa (njem.) u Drugom je svjetskom ratu rabila nacistička propaganda kako bi označila Hitlerov plan da se utvrdi u okupiranoj kontinentalnoj Europi naspram britanskog otočja. Danas taj termin uglavnom označuje kritiku prema sustavu graničnih patrola Europske unije i drugih mjera kojima se nastoji imigrante izvaneuropskih teritorija držati podalje od unijskih, tj. granica Schengena (Carr, 2012). S obzirom na duljinu morskih naspram kopnenih granica, koncept „tvrđave Europe“ bi alegorijski označio utvrdu s vodenim kanalom, tj. opkopom oko svojih zidina, kao sliku teško osvojivoga ili nedosežnoga kamenog zdanja koje, primjerice, poznajemo iz ekranizacije kakva spektakla koji prikazuje srednjovjekovno povijesno razdoblje. Time je veća povijesna ironija kako su stari Rimljani, rasprostranjeni s obje strane Mediterana, Sredozemno more nazivali Mare Nostrum (lat.), „Naše more“, kao ono koje je kao „međuzemlje“, i koje je u antici društveno, gospodarski i kulturno povezivalo obale triju kontinenata – Azije, Afrike i Europe.


95

i restriktivnih viznih režima. Sam je financijski plan Fonda za izbjeglice Europske unije, kao i Fonda za integraciju državljana trećih zemalja Europske unije od 2007. do 2013. godine bio tri puta manji nego Fonda za upravljanje vanjskim granicama Europske unije.7 Ovo je indikativan podatak koji ukazuje da se Europska unija prioritetno brine za suzbijanje nezakonitih migracija i zaštitu svojih granica od dolaska neregularnih imigranata i izbjeglica više nego, primjerice, za regularizaciju statusa i integraciju onih koji već neregularno borave na teritoriju Unije. Osim predstavljanja geopolitičke i statističko-demografske kontekstualizacije problematike neregularnih migracija u Europi ovaj rad opisuje i analizira neke od politika s pomoću kojih EU i zemlje članice nastoje odgovoriti na izazove neregularnih migracijskih tokova u širemu euromediteranskom prostoru.8 2. Politike isključivanja Problematiku odnošenja EU prema neregularnim migracijama sagledavamo s tri gledišta, od kojih prvo nazivamo politikama isključivanja. Pod time podrazumijevamo politike koje propisuju načine upravljanja i nadzore usmjerene prema populaciji neregularnih migranata kojima oni bivaju fizički isključeni iz pristupa teritoriju EU i administrativno isključeni iz pristupa statusu regularnosti unutar samog teritorija. U kojim se to službenim dokumentima i programima EU očituje? Odredbe Lisabonskog ugovora iz 2007. godine jesu takve da se osim organiziranja i nadzora regularnih, zakonitih migracija najviše pozornosti ulaže u sigurnosne politike i mjere nadzora i suzbijanja neregularnih migracija integriranim upravljanjem granicom, viznim politikama i sustavom readmisijskih sporazuma. Time se ponajprije 7 Od 2007. do 2013. opći je program Solidarnost i upravljanje migracijskim tokovima (Solidarity and Management of Migration Flows) rasporedio gotovo 4 milijarde eura državama članicama u četiri glavna područja: Fond za vanjske granice (1,820 milijuna eura), Europski fond za povratak (630 milijuna), Europski fond za izbjeglice (700 milijuna) i Europski fond za integraciju državljana trećih zemalja (825 milijuna). 8 Nazivamo ih politike isključivanja, politike straha i politike humanitarizma. Međutim, ne shvaćamo ih kao službene državne politike ili pak nadnacionalnu politiku EU-a spram pitanja imigracije/imigranata. Podrazumijevamo ih kao manje transparentne političke agende spram pitanja neregularnih migracija na širemu euromediteranskom prostoru, koje se očituju u diskurzivnoj praksi službenika i aktera koji donose i provode migracijske i azilne politike. Izvan državničke političke domene ove politike svoje refleksije imaju, primjerice, u sferi javnog mnijenja i medijskih prikaza problematike migracija i azila.

96


vodi računa o internoj državnoj i sigurnosti teritorija država članica nego o ljudskoj sigurnosti migranata. Nadalje, EU u Paktu o imigraciji i azilu iz 2008. godine pokazuje vrlo selektivno shvaćanje odgovornosti za neregularne migrante koji su prinuđeni nezakonito ući na teritorij Unije, ako su regularni kanali za to ograničeni. Sukladno tadašnjem važećem Haškom programu, Unijini politički ciljevi i strateške smjernice tada su uključivali pet glavnih područja (Council of the European Union, 2008: 4, prijevod autora): (1) organizirati zakonitu imigraciju koja uzima u obzir prioritete, potrebe i kapacitete prihvata svake države članice, kao i poticati integraciju; (2) nadzirati nezakonitu migraciju osiguravajući povratak nezakonitih migranata njihovim zemljama porijekla ili zemljama tranzita; (3) učiniti granični nadzor efektivnijim; (4) izgraditi „Europu azila“; (5) stvoriti sveobuhvatno partnerstvo sa zemljama porijekla i tranzita te potaknuti sinergiju između migracija i razvoja. Oslanjajući se na glavne odredbe ovog Pakta, Europska unija 2011. godine razvija tzv. globalni pristup migracijama i mobilnosti.9 Kao četiri prioritetna područja tog pristupa navode se: poboljšanje organizacije zakonitih migracija i olakšavanje mobilnosti; sprječavanje i smanjenje neregularne imigracije na učinkovit, ali humani način; jačanje sinergije između migracija i razvoja; jačanje međunarodnog sustava zaštite i vanjske dimenzije azila (European Commission, 2011). Trenutačno važeći Štokholmski program koji je počeo 2009. i traje do kraja 2014. smjera razvijati koherentne migracijske, azilne i integracijske politike. No najveći je naglasak stavljen na nadzor geografskih tokova neregularnih migracija, sprječavanje nezakonitog ulaska u EU ili na nadzor statusnih pitanja migranata. Također se mnogo novca ulaže u mjere udaljavanja, dobrovoljni povratak ili prisilnu deportaciju državljana trećih zemalja koji su u statusu nezakonitog boravka na teritoriju Europske unije. Kritičari migracijske i azilne politike Europske unije (vidi: Spijkerboer, 2007; Rekacewicz, 2013) i Zajedničkoga europskog sustava azila10 ističu 9 Global Approach to Migration and Mobility (GAMM) donesen je 2005. godine, a revidiran 2011. te se smatra sveobuhvatnim okvirom za vanjsku migracijsku politiku EU i suradnju s neunijskim zemljama porijekla migranata, zemljama tranzita ili zemljama odredišta. 10 Common Europen Asylum System (CEAS) označuje sustav čiji je začetak počeo Programom iz Tamperea 1999. godine, kojim države članice na temelju minimalno propisanih standarda u azilnom zakonodavstvu nastoje harmonizirati svoje pravne i institucionalne mehanizme za pružanje zaštite i utočišta izbjeglicama. Osnove CEAS-a su tri direktive (o prihvatu, proceduri, kvalifikaciji) te dvije uredbe (Dablinska i Eurodac),


97

kako nije slučajnost da se broj poginulih migranata na europskim granicama povećavao sukladno godinama rada agencije Frontex, početka primjene Dablinske uredbe11 te uvođenja sustava Eurodac,12 kao i sustava Eurosur.13 Ulaganje u prevenciju, suzbijanje i borbu protiv nezakonite imigracije sprječava negativne pojave poput trgovanja ljudima (trafficking) te dovodi do porasta krijumčarenja ljudi (smuggling) jer neregularni migranti jednostavno nemaju zakonite kanale ulaska u zemlju. Neki autori, poput Franka Düvella, čak sugeriraju kako je krijumčarenje ljudi zapravo posljedica, a ne uzrok kriminalizacije, tj. onezakonjenja i sekuritizacije, tj. „sigurnosnizacije“ (securitization) migracija. Regulacija koja nastoji spriječiti i suzbiti neželjenu migraciju za nenamjeravanu posljedicu ima povećanje neregularnosti migracija, što onda država shvaća kao nedostatak ili neuspjeh migracijske politike (Düvell, 2011). Iz ove bi perspektive bilo opravdano raspravljati jesu li smrti i utapanja u Sredozemlju, ali i pogibije na kopnenim granicama, zapravo posljedica takvih politika isključivanja „tvrđave Europe“. Radom novouspostavljene agencije Eurosur sa svrhom umrežavanja nacionalnih službi odgovornih za nadzor granica, kao i postojećeg Frontexa, koje sve države članice moraju bez iznimke primjenjivati, iako je u praksi zabilježeno kršenje ovih direktiva, kao npr. u Grčkoj, i neljudskih uvjeta recepcije tražitelja azila te kršenja Direktive o proceduri. 11 Uredba Dublin II stupila je na snagu 2003. kao nastavak Dablinske konvencije (potpisana 1990., a stupila na snagu 1997.), a u srpnju 2013. doživjela je svoju minimalnu doradu kao uredba Dublin III. Glavni smisao Dablinskog sustava jest utvrditi koja je država članica Unije odgovorna za procesuiranje zahtjeva tražitelja azila, što se odnosi na zemlju preko koje je tražitelj prvo stupio na teritorij Unije. Takvo pravilo stavlja u nejednak položaj države juga i jugoistoka EU preko kojih dolazi i najveći broj tražitelja, pa takva nejednaka raspodjela tereta i odgovornosti ukazuje na slabu solidarnost među državama članicama o jednakosti šansi za dobivanje zaštite (Goldner Lang, 2013). 12 Sustav Eurodac (skraćenica od European Dactyloscopy) utemeljen je uredbom iz 2000., a služi kao europska baza otisaka prstiju za identificiranje tražitelja azila zbog efikasne primjene Dablinskog sustava. 13 Iako je plan uspostave ovog sustava započeo još 2008., European Border Surveillance System (Eurosur) počeo je s radom tek u prosincu 2013. godine. Njegova je misija u uskoj suradnji s agencijom Frontex omogućiti infrastrukturu i sredstva potrebna za poboljšanje informiranosti o mogućnostima reagiranja na vanjskim granicama EU u svrhu otkrivanja, sprječavanja i suzbijanja nezakonitog useljavanja i prekograničnoga kriminaliteta. On to nastoji ostvariti stvaranjem jedinstvene komunikacijske platforme i umrežavanjem svih nacionalnih službi zaduženih za migracije. Iako mu je misija i pridonijeti osiguravanju zaštite života migranata i spašavanju na moru, aktivisti za ljudska i prava izbjeglica kritiziraju ovaj sustav kao onaj koji samo pridonosi jačanju „tvrđave Europe“ koja se brani od dolaska novih izbjeglica, sada i uvođenjem bespilotnih letjelica kao standarda u nadzoru granica (Taube, 2013).

98


stvorena je jedinstvena komunikacijska platforma za suzbijanje nezakonitosti. No takvi novi mehanizmi i mjere nadzora i neregularnih tokova, čini se, rezultiraju protuefektom – povećanjem broja rizičnih praksi krijumčarenja ljudima. Düvell stoga migracijsku i azilnu politiku Europske unije smatra neuspješnom jer ne uspijeva regulirati migracijska kretanja u balansu potreba za sigurnošću, potreba za regularizacijom statusa migranata te humanitarnog principa pružanja međunarodne zaštite (Düvell, 2011). Slično tomu Christina Boswell (2003) upozorava kako mjere nadzora granica te restriktivne mjere ograničenja pristupa sustavu azila povećavaju nezakonite migracije u pokušaju neregularnih migranata da se ipak domognu granica teritorija u kojima žele zatražiti zaštitu. Često se previđa da su neregularne migracije, u koje ubrajamo i azilne migracije, sačinjene od grupacija ljudi različitih migrantskih profila, s različitim stupnjevima voljnosti i različitim motivima za migriranjem. Mjere migracijske politike Europske unije usmjerene su na nadzor neregularnih migracija ograničavanjem načina ulaska ljudi koji s dobrovoljnim i uglavnom ekonomskim, a dijelom i nedobrovoljnim te uglavnom političkim razlozima sudjeluju u mješovitim migracijskim tokovima. Sofisticirane tehnologije nadzora granica, radarski nadzor i termovizije, praćenje kretanja s pomoću satelita i bespilotnih letjelica visoko su tehnološki razvijena sredstva koja sama po sebi ne razaznaju tko je u neregularnom kretanju (i)migrant, a tko izbjeglica, a tko katkad i oboje.14 Politike isključivanja evidentne su i u eksternalizaciji i eksteritorijalizaciji mjera prevencije i nadzora neregularnih tokova, pa i azilnih, kako ukazuje Boswell (2003). To podrazumijeva da se prihvatni centri za nezakonite migrante, kao i prihvatilišta za tražitelje azila postavljaju što dalje od vanjskih kopnenih i morskih granica Europske unije. Nadalje, ulaže se u prevenciju impulsa mješovitih (azilnih i ostalih neregularnih) migracija u samim zemljama porijekla ili pak njihovo zadržavanje u državama tranzita, kao i readmisija (povratak sprovođenjem i izručenjem) u zemlje preko kojih su došli do odredišta na kojima su zaustavljeni. Danas nije rijetka praksa ni to da se vojne, a ne samo policijske snage koriste za nadzor i suzbijanje nezakonitih migracija, presretanjem brodica koje prevoze neregularne migrante i njihovim vraćanjem na, primjerice, obalu ukrcaja. Pa ipak, vraćanje 14 Na globalnoj bi razini trebalo bolje razumjeti, što je i preporuka United Nations High Commissioner for Refugees, to da danas vrlo rijetko možemo govoriti o preciznim idealnotipskim razgraničenjima toga tko je tzv. politički izbjeglica od tzv. (klasičnog) ekonomskog migranta, jer su tokovi neregularnih migracija nerijetko upravo mješoviti i višestruki (UNHCR, 2007).


99

izbjegličkih brodova na obale sjeverne Afrike kršenje je Opće deklaracije o ljudskim pravima koja svakome jamči pravo boravka i kretanja unutar bilo koje države, kao i pravo napustiti svoju ili bilo koju drugu zemlju te pravo tražiti i dobiti utočište u drugim zemljama. Problematičan stav same Europske komisije o mogućnosti i potrebi jasnog razlikovanja neregularnih migranata ili ekonomskih migranata ili „vjerodostojnih izbjeglica“ najviše se očitovao u situaciji kada je, primjerice, 2011. godine 650 000 ljudi napustilo Libiju, od kojih su neki krenuli prema europskim granicama. Europska je komisija u službenom priopćenju izrazila stav kako procjenjuje da većinu zapravo čine ekonomski migranti i da trebaju biti vraćeni u zemlju porijekla. Istodobno se nije raspravljalo o hipokrizijskim mjerama kojima su pojedine zemlje članice, poput Italije, ulagale milijune eura u Gaddafijev režim kako bi u svojoj zemlji zadržao mješovite valove nedobrovoljno raseljenih i politički i ekonomski potaknutih emigranata. Čini se kako se Europska unija dobro naučila od Australije restriktivnosti u načinu nošenja sa svojim „ljudima iz čamaca“ (boat people) da bi ih držala podalje od svojih granica, u moru, ili pak pustinji iz koje ili preko koje dolaze. Politike isključivanja evidentne su i u praksama zadržavanja (deterence), pritvaranja (detention) te prisilnog udaljavanja (deportation) neregularnih migranata. One su prisutne i neovisno o tome kada se nedvosmisleno može utvrditi da bi deportacijom bilo narušeno načelo non-refoulment iz međunarodnog prava. Mountz et al. (2013) pišu kako se u procesu eksternalizacije i pomicanja detencijskih centara izvan matičnih teritorija odvijaju državne prakse isključivanja nedržavljana, stranaca, ali također se pomiču granice suvereniteta država na tlu drugih država, kao što je to u primjeru Italije i Libije. Takve bismo centre mogli nazvati detencijskim eksklavama (termin autora) na tlu drugih država. Brojni prihvatni centri za neregularne migrante zapravo su po formi i funkciji izolirani zatvorski kapaciteti, pa tako i Lampedusa, španjolski gradovi na afričkom tlu Melila i Ceuta, ili pak otok Lezb. Malta je trenutačno poprište priljeva mnoštva imigranata iz supsaharske Afrike i Bliskog istoka, smješteni su u prihvatne centre, maksimalno na osamnaest mjeseci, s time da je i onima koji zatraže azil ograničena sloboda kretanja. Time su ti objekti mjesta nadzora i upravljanja (governance u Foucaultovsku smislu) koja državni suverenitet rekreiraju s pomoću praksi nadzora, ograničavanja i kažnjavanja za državu „ugrožavajućih“ migranata.

100


3. Politike straha Analizirajući državne politika azila Ujedinjenoga Kraljevstva, Vicky Squire (2009) razvila je teoriju o isključujućim politikama azila. Pod njima autorica podrazumijeva državne politike koje kriminaliziraju i stigmatiziraju tražitelje azila kao faktor koji je percipiran kao da u stvarnom fizičkom smislu ugrožava teritorijalne granice države, a u simboličkom smislu kao da ugrožava imaginarne identitetske granice nacionalne države. Posljedično, ova percepcija potpomaže i rekreira često prisutnu društvenu, ekonomsku i kulturnu isključenost i neintegriranost migranata, tražitelja azila i izbjeglica u društvima primitka. Politike straha ovdje shvaćamo primarno kao one koje se očituju diskursom kriminalizacije migracija te stigmatizacije neregularnih migranata i tražitelja azila. Iz istraživanja de Haas (2007), CLANDESTINO (2009) i Düvell (2011) o stavovima prema neregularnim migrantima i prema imigraciji kao važnome sociogeografskom fenomenu opažamo nekoliko uvjerenja koja dominiraju javnim mnijenjem te političkim i medijskim diskursima u vezi s neregularnom migracijom: (1) da sve veći broj neregularnih imigranata dolazi u EU te da će se taj trend nastaviti; (2) da EU mora još više i još čvršće zatvoriti svoje granice za dolazak neregularnih migranata; (3) da neregularna migracija u općem smislu znači dolazak ljudi s Istoka skrivenih u sredstvima cestovnog prometa ili dolazak Afrikanaca morskim putem; (4) da je neregularna migracija ponajviše dobrovoljan i dobro organiziran čin, kriminalna radnja koja je nastala kao rezultat sporazuma samoga neregularnog migranta i krijumčara ljudima; (5) da većina nedobrovoljno raseljenih migranata napušta svoje zemlje porijekla u želji da se domogne Europe; (6) da one koji neregularno dolaze na granice država članica i traže zaštitu možemo sumnjičiti kao neistinske, nevjerodostojne izbjeglice; (7) da su neregularni migranti, pa i tražitelji azila, zapravo iskorištavatelji sustava socijalnih povlastica u europskim državama blagostanja. Na ovome mjestu nemamo namjeru dekonstruirati ove mitove, dovoljno je konzultirati se s nekim od spomenutih istraživanja za razuvjeravanje u njihovu istinitost. Na tom tragu i podatci agencije Frontex (2013) govore da su neregularni migranti tek manjina omjera svih migranata, kao i to da oni neregularni migranti koji su uhvaćeni u pokušaju nezakonitog prelaska granice čine manjinu među općim brojem neregularnih migranata koji već nezakonito borave u Europi i svijetu. No ova manjina, dijelom i opravdano, privlači najviše pozornosti medija, političara i javnosti, posebno kada se dogode inciden-


101

talne tragične situacije na moru. Ali tom se medijskom pompom koriste i oni političari koji svojim nastupima pothranjuju politike straha i pridonose moralnoj panici govoreći o imigrantima koji će nas preplaviti u „plimnim valovima imigracije“ i slično.15 Time se uvelike odvlači pozornost javnosti od potencijalno puno realnijih izazova i problema koji su u vezi s prevalentnim generatorima raseljenosti i zbjega poput političkih i vojnih sukoba te ostalih sigurnosnih, ali i ekonomskih faktora. Posebno će biti bitno pratiti posljedice ovih fenomena na širu euromediteransku regiju i na smjerove i tokove migracija s juga i istoka Mediterana prema sjeveru i zapadu Europe i Atlantiku. Također će to biti potrebno s obzirom na potencijalne opasnosti koje bi mogle nastati kao posljedice globalnih klimatskih promjena i ekološko-okolišnih kriza u široj euromediteranskoj regiji. Istraživanja u svijetu sugeriraju da dio populacije kada razmišlja o nezakonitim migrantima i tražiteljima azila izražava stavove koji ukazuju na strah od gubitka društvenog identiteta, nacionalne kulture i nacionalnog jedinstva, strah od gubitka ekonomske stabilnosti i zaposlenosti domaćeg stanovništva, strah od bolesti i zaraze epidemijama, strah od povećanja stope kriminala i devijantnosti te strah od terorizma (Župarić-Iljić, 2011). Opravdano je raspravljati može li se strah od povećanoga prirodnog priraštaja stranaca u odnosu prema domicilnom stanovništvu shvatiti čak kao vrsta percipirane demografske prijetnje. Percepcija nezakonitih migranata i tražitelja azila kao zdravstvene prijetnje i predrasude o tražiteljima kao prenositeljima egzotičnih bolesti, zaraza i epidemija često se politički utilitarizira i služi kao temelj opravdanja rigidnih stavova prema prisilnom pritvaranju, detenciji i deportaciji tražitelja i nezakonitih migranata. Neke europske političke stranke ekstremne desnice grade svoje političke programe na protuimigrantskim, protuazilantskim i protuislamskim sentimentima, doduše s pomoću zakonski prihvatljivih, legalnih pravila parlamentarne utakmice. Time se jača i unutardržavno raslojavanje i radikaliziranje pro- i anti- imigrantski orijentiranih slojeva stanovništva. Na primjeru ubojstva grčkog hip-hop aktivista Pavlosa Fisasa u rujnu 2013. u Ateni postalo je vidljivo kako desna ekstremistička grupa pod okriljem parlamentar15 Svojedobno je u Slobodnoj Dalmaciji političar Tonči Tadić izjavio kako će „emigranti iz Afrike preplaviti Dalmaciju“, čime su se u raspravi o migracijskim fenomenima koristili termini vezani uz prirodne pojave (vidi Vuko, Bijelić i Kalajdžić, 2012). Na drugoj strani svijeta dolazak izbjeglica s područja Indokine prema australskom kopnu prikazan je nerijetko u medijima kao „poplava“ ili „najezda ljudi u čamcima“ (boat people) (McKay et al., 2011).

102


ne stranke Zlatna zora ne preza pred nasiljem kako bi obranila svoje ideološke pozicije kako strancima nije mjesto u Grčkoj. Ovo nije usamljeni slučaj i paradoks je da se skandinavske zemlje uzimaju kao primjeri receptivnih i otvorenih društava iako danas i u njima postoje zamjetne protuimigrantske politike i protuimigrantska klima u javnosti. Isto tako treba reći kako mediji, kada ne raspiruju politiku straha, vrlo rijetko izvještavaju i donose priče o pozitivnim primjerima suradnje i prihvaćanja imigranata i izbjeglica u lokalnim zajednicama u društvima primitka. Takav je primjer talijanske regije Kalabrije koja je tradicionalno iseljeničko područje i u kojoj su u pojedinim lokalnim zajednicama, poput mjesta Riace i Badolato, imigranti iz Afrike jako dobro prihvaćeni, kao nova populacija koja će pomoći socioekonomskoj i demografskoj revitalizaciji tog područja (Kostyuk, 2012). Ovakve priče demistificiraju postmigracijske fenomene i pridonose kritičkoj prosudbi politika straha kojima se migrante i izbjeglice doživljava kao prijetnju i ugrozu. 4. Politike humanitarizma Treću vrst politika identificiramo kao politike humanitarizma, što shvaćamo kao politike kojima EU provodi manje restriktivne, a više akceptivne mjere prihvata i reguliranja statusa neregularnih migranata. I sama je Europska unija u svojem dokumentu Global Approach to Migration iz 2005. sugerirala promjenu naglaska s pitanja državne sigurnosti na pitanja ljudske sigurnosti migranata time naznačujući humanitaran aspekt i promoviranje ostvarenja prava na međunarodnu zaštitu (Huysman i Squire, 2009). Ipak, u redefiniranom dokumentu te iste politike Global Approach to Migration and Mobility iz 2011. znatno veći je naglasak stavljen na upravljanje zakonitim migracijama i mjerama nadzora i reduciranja neregularnih migracija te jednim dijelom i na zaštitu žrtava trgovanja ljudima (trafficking). Vidjeli smo da EU namjerava uspostaviti i koordinirati zajednički sustav migracija i azila. No ostaje problematičnim kako će u ingerenciji nacionalnih vlada nadzirati migracije i koje će mjere upotrijebiti za pomaganje ili odmaganje onima koji se upuste u rizik da pokušaju dosegnuti teritorij Europske unije neregularnim putem. Uvođenjem Zajedničkoga europskog sustava azila (CEAS) pokušalo se raditi na uspostavi jedinstvene i harmonizirane politike azila. No evidentno je kako se u praksi ne poštuju načela raspodjele odgovornosti i tereta (burden-sharing) po principu solidarnosti među državama


103

članicama (Goldner Lang, 2013). Politika azila Europske unije ne ostvaruje uspjeh u smislu obećanog dijeljenja odgovornosti jer države članice rijetko izražavaju solidarnost s onim državama koje su prve zemlje u koje dolazi najveći broj tražitelja. Dakle, primjena Dablinske regulative ima namjeru spriječiti „orbitiranje”, tj. višestruko podnošenje zahtjeva za azil jedne osobe koja azil pokuša zatražiti u više europskih zemalja. Uredba se temelji na pretpostavci da će tražitelj azila imati jednak pristup sustavu azila i zaštiti u svakoj od država članica te je stoga moguće vratiti tražitelja u prvu zemlju na čijem je teritoriju ušao/ušla u EU kako bi ta država procesuirala zahtjev. Solidarnost je potrebna i pri prihvatu neregularnih migranata i odluke o njihovu ostanku ili povratku, i pri odluci o nadležnosti pojedine države za pokretanja procedure priznavanja statusa. Izostanak prave solidarnosti održava geopolitičku podjelu svijeta, pri čemu se perpetuira odnos globalne nejednakosti i nerazmjera moći te su zapadnoeuropska društva shvaćena kao središta moći, bogatstva i utjecaja, a zemlje juga i istoka Europe kao (polu)periferija. Poznat je slučaj kada su Italija i Francuska u proljeće 2011. imale političke razmirice i optužbe u vezi s odgovornošću prihvata neregularnih migranta sa sjevera Afrike nakon početka arapskog proljeća. To je posljedično dovelo do unižavanja standarda prihvata, ali i do birokratskih nesporazuma i političkih napetosti između država članica. Stupanj preuzimanja, tj. preseljenja tražitelja azila s Malte ili iz Italije u druge zemlje članice, i nastavak procedure tamo, izrazito je zanemariv. Upravo je Malta tražila pomoć u prihvatu tražitelja azila kako bi se dio tražitelja i priznatih izbjeglica fizički preselio (resettlement) u druge zemlje članice ili u kojima bi se onda odlučivalo o njihovu zahtjevu, za što su te države dobivale novce iz fondova Europske unije i Europskog ureda za azil (European Asylum Support Office – EASO). No ukupan je broj preuzetih tražitelja i izbjeglica s Malte u petogodišnjem razdoblju (2008. – 2012.) iznosio samo 596 za druge zemlje EU i 1190 preseljenih izbjeglica koje je preuzeo SAD (FRA, 2013: 112-113). Te su brojke poražavajuće, pogotovo u usporedbi s brojkom od 2,1 milijuna sirijskih izbjeglica kojima utočište pružaju okolne zemlje: Turska, Jordan, Libanon i Irak. Politika humanitarizma očituje se i u iskazu humanosti i građanske hrabrosti lokalne populacije ili organizacija koje skrbe o pravima izbjeglica, koje pokušavaju spasiti neregularne migrante od utapanja na moru. Zemlje članice nerijetko optužuju osobe ili organizacije za pomoć pri nezakonitoj imigraciji, tj. one kriminaliziraju i sankcioniraju humanitarne prakse spaša-

104


vanja života na moru, ili pak prakse dovođenja migranata do sigurnih luka. Zbog toga se lokalni talijanski ribari sve manje upuštaju u sprječavanje ili ublažavanje tragedija poput one koja se dogodila početkom listopada 2013. i koje se svakodnevno događaju na Mediteranu. Zanimljiv je moment i to kako katolička Europa u vrijeme novih tendencija socijalne osviještenosti pape Franje promišlja fenomene imigracije i izbjeglištva. On je za posjeta centru za izbjeglice u Astali, u središtu Rima, istaknuo kako prazni samostani nisu potrebni Crkvi za stvaranje hotela i zarade, nego ih treba dati imigrantima i izbjeglicama na korištenje (Tomašević, 2013). Taj bi čin doista mogao biti protumačen kao pristajanje na kršćansko načelo pružanja samaritanske pomoći bližnjemu u nevolji. Ostaje vidjeti hoće li i u kojoj mjeri vjernička pastva pristati na pomalo protudogmatske Papine (pr)istupe koje je iskazao i za posjeta imigrantima na Lampedusi u srpnju 2013. kritizirajući i osuđujući „globalizaciju indiferentnosti“ spram migranata i izbjeglica. Važno je prisjetiti se kako su srednjovjekovni samostani i crkve upravo na europskom tlu bili prva mjesta azila, tj. utočišta i zaštite za progonjene, mjesta solidariziranja i pomaganja unesrećenima i raseljenima. 5. Zaključna razmatranja U radu smo se uglavnom fokusirali na analizu politika prema neregularnim migrantima koji nezakonito pokušavaju ući na teritorij Europske unije. Nazvali smo ih politikama isključivanja, straha i humanitarizma, na čijem se razmeđu kreiraju i provode mjere kojima EU i države članice nadziraju, reguliraju i upravljaju statusima i životima neregularnih migranata. No što je s politikama prema onim neregularnim migrantima koji se uspiju domoći europskog tla i u nezakonitom ili poluzakonitom statusu nastavljaju nedokumentirano živjeti i raditi na teritoriju EU? Broj stranaca koji su u statusu nezakonitog boravka na teritoriju EU veći je nego broj migranata koji pokušaju neregularno ući u EU. To posebno vrijedi za tzv. visa overstayers, dakle one koji su zakonito ušli, ali su nakon isteka valjanosti vize nezakonito ostali boraviti u zemlji odredišta. Ako budu uhvaćeni i procesuirani, vrlo je moguće da će im biti ponuđeno da se uz asistenciju države dobrovoljno vrate u zemlju porijekla, ili će u nju biti prisilno udaljeni. Istraživanja projekta CLANDESTINO (2009) sugeriraju da je broj neregularnih imigranata u EU 27 za 2008. iznosio 1,9 – 3,8 milijuna, što je dakle


105

0,38 – 0,76 % ondašnje populacije Unije. Usporedbe radi, SAD je u 2008. imao procijenjenih 11,2 milijuna neregularnih imigranata na populaciju od tadašnjih 305 milijuna, što je dakle 3,7 % ukupne populacije, tj. pet do deset puta više nego što je imala Europska unija. Ipak, brojke neregularnih migranata u Europskoj uniji pokazuju kontinuirani pad unatrag posljednjih petnaestak godina (Brick, 2011). To je posljedica: (1) regularizacije neregularnih statusa; (2) pristupanja nekih članica koje su bile značajne zemlje porijekla neregularnih migranata poput Poljske i Rumunjske u EU; (3) ekonomske krize, čime i EU postaje manje poželjno odredište; (4) jačanja mjera nadzora neregularnih migrantskih tokova. Iako se nije dogodila liberalizacija režima ulaska imigranata u EU, ipak se regularizacijom (normalizacijom) neregularnih statusa migranata uspjelo statusno riješiti više od 5 milijuna osoba u vremenu od 1996. do 2001. godine. Uglavnom je bilo riječi o neregularnim radnim imigrantima koji su bili uključeni radom na crno u zone sive ekonomije država članica (CLANDESTINO, 2009). I Španjolska, Grčka i Italija prošle su masovnije programe regularizacije, a danas zemlje uglavnom sjevera i zapada Europe takvim procesom regulariziraju statuse na temelju humanitarnih razloga te stoga ovu mjeru regularizacije statusa državljana trećih zemalja uvjetno shvaćamo i kao dio politike humanitarizma. Nakon razlaganja navedenih identificiranih politika, koje ovdje nisu iscrpljene predloženom shemom i analizom, zaključno sumiramo da se na neregularne migracije u euromediteranskom prostoru primarno gleda kao na sigurnosni, politički, ekonomski, društveni i kulturni problem koji treba što dalje držati od europskih granica. Njih se danas ipak ne shvaća kao dio mogućeg rješenja za goruće globalne probleme nerazvijenosti i podrazvijenosti, političke nestabilnosti, demografske recesije, kršenja ljudskih prava i slično, kako to ističe Castles (2010). Naravno da europske i druge granice moraju ostati zatvorene i osigurane za organizirani kriminal, trgovinu ljudima i krijumčarenja raznih vrsta, ali granice otvorene za protok ljudi, roba i kapitala vrlo selektivno shvaćaju mogućnosti za slobodan protok ljudi. One su selektivno otvorene za migrante koji su željeni za razliku od zatvorenih granica za neželjene, a to su u prvom redu neregularni migranti i izbjeglice. Smatramo da se taj trend neće previše promijeniti od 2015. nakon primjene novog programa Europske unije u ovom području nakon završetka Štokholmskog programa. Kako smo vidjeli, osiguravanje kopnenih i morskih granica na jugu i istoku jedno je od Unijinih prioritetnih područja, a sigurnosna pitanja nadzora i zaštite vanjskih granica od ulaska neregularnih migranata čine se

106


važnijima negoli je to pružanje prilike za zaštitu izbjeglica ili prilike za bolji život neregularnih ekonomskih migranata. Obećanja Eurosura govore o još većim ulaganjima u tehnička i tehnološka rješenja nadzora granica, no važno je da ne izostane humanitarni aspekt pomoći ljudima u nevolji, bilo na kopnenim, bilo na morskim granicama. Navedene mjere migracijske politike orijentirane na zaštitu vanjskih granica i ograničavanje mogućnosti reguliranja statusa za imigrante u svojoj su biti restriktivne.16 Vidjeli smo da je kod politika isključivanja neregularnih migranta posrijedi isključivanje iz pravnog statusa, nijekanje regularnosti, obezakonjenje njihova osobnog i kolektivnog identiteta. Politike straha zapravo potpomažu dominantne restriktivne migracijske politike Europske unije, dok se humanitarnim intervencijama pokušava ublažiti kritika kako EU ne čini dovoljno da omogući efikasno spašavanje života neregularnih migranata na moru te da osigura progonjenima pristup za zadobivanje zaštite u Uniji. Koje su moguće preporuke za rješenja kojima bi Europska unija i zemlje članice mogle učinkovitije odgovoriti na izazove neregularnih migracijskih tokova na Mediteranu? Ponajprije je učinkovitiji odgovor Europske unije na neregularne migracijske tokove moguće osigurati otvaranjem opsežnije zakonite, regularne imigracije – privremeno, sezonski, dugoročno – i olakšavanjem pristupa sustavu azila za one koji bježe od progona. Time bi se smanjile kriminalne aktivnosti krijumčarenja ljudima i povećala osobna sigurnost samih migranata te se spriječila daljnja kolektivna stradanja na morskim i kopnenim granicama. Druga je stvar uvođenje razlikovanja činova trgovanja i krijumčarenja ljudima od dobrovoljnoga, neodgodivoga i humanitarnog pomaganja neregularnim migrantima u nezakonitom prelasku granica ili spašavanju na moru. Dodatno se može učiniti dekriminalizacija i nenaplaćivanje kazni za nezakonit pokušaj ulaska migranta u zemlju ili za nezakonit boravak, jer se time nerijetko reviktimizira, tj. kažnjava žrtve. Revizija Dablinskog sustava nužna je za uspostavu efikasnoga Zajedničkog europskog sustava azila, utemeljenog na istinskoj solidarnosti i raspodjeli odgovornosti za izbjeglice modelom proporcionalnog raspoređivanja aplikanata i njihova zbrinjavanja na teritoriju svih članica EU. Naposljetku, neovisno o tome je li riječ o neregularnim, tj. nedokumentiranim imigrantima koji već borave na teritoriju države ili pak o neregularnim migrantima u 16 EU čak na dosta načina pokušava ograničiti dolazak članova, tj. spajanje obitelji imigranata tako da se propisuju integracijski testovi prije odlaska iz zemlje porijekla (predeparture integration tests, vidi: Acosta Arcarazo, 2011) koje članovi obitelji migranta moraju polagati prije dolaska i spajanja sa svojima koji već borave i rade u EU.


107

pokušaju ulaska u zemlju, potrebno je osmisliti održivi model regularizacije njihovih statusa, pa makar samo i u statusu toleriranoga privremenog ostanka prije nego provoditi prakse zadržavanja, pritvaranja i prisilnog udaljenja nezakonitih migranata. Vjerujemo kako bi ove mjere pridonijele učinkovitijem i pravednijem sustavu reguliranja neregularnih statusa migranata u širemu euromediteranskom prostoru.

108


Literatura Acosta Arcarazo, D. (2011): The Long-Term Residence Status as a Subsidiary Form of EU Citizenship: An Analsis of Directive 2003/109, Leiden: Martinus Nijhoff Publishers Andrijasevic, R. (2010): Deported: The Right to Asylum at EU’s External Border of Italy and Libya”, International Migration, 48 (1): 148-174 Baldaccini, A. (2010): Extraterritorial Border Controls in the EU: The Role of Frontex in Operations at Sea, u: Ryan, B. i Mitsilegas, V. (ur.): Extraterritorial Immigration Control: Legal Challenges, Leiden: Martinus Nijhoff Publishers, str.: 229-257 Boswell, C. (2003): The „External Dimension” of EU Immigration and Asylum Policy, International Affairs, 79 (3): 619-638 Brick, K. (2011): Regularizations in the European Union: The Contentious Policy Tool, Washington, DC: Migration Policy Institute, dostupno na: http://www.migrationpolicy.org/pubs/ EURegularization-Insight.pdf (pristupljeno 1. prosinca 2013.) Carr, M. (2012): Fortress Europe: Dispatches from a Gated Continent, London/New York: Hurst i New Press Castles, S. (2010): Understanding Global Migration: A Social Transformation Perspective, Journal of Ethnic and Migration Studies, 36 (10): 15651586 CLANDESTINO (2009): Project Final Report – Undocumented Migration: Counting the Uncountable. Data and Trends Across Europe, dostupno na: http://cordis.europa.eu/documents /documentlibrary/126625701EN6. pdf (pristupljeno 1. prosinca 2013.) Council of the European Union (2008): European Pact on Immigration and Asylum, Bruxelles, 24. rujna 2008., 13440/08, dostupno na: http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&t=PDF&gc=true&sc=false&f= ST%2013440%202008%20INIT (pristupljeno 1. prosinca 2013.) Düvell, F. (2011): Paths into Irregularity: The Legal and Political Construction of Irregular Migration, European Journal of Migration and Law, 13: 275-295 European Commission (2011): Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: The Global Approach to Migration and Mobility, [SEC(2011) 1353 final], Bruxelles, 18 studenog 2011., COM(2011) 743 final, dostupno na: http://eur-lex.europa.eu/


109

LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0743:FIN:EN:PDF(pristup ljeno 1. prosinca 2013.) FRA (2011): Fundamental Rights of Migrants in an Irregular Situation in the European Union, Luxembourg: Publications Office of the European Union, dostupno na: http://fra.europa.eu/sites/default/files/fra_ uploads/1827FRA_2011_Migrants_in_an_irregular_situation_EN.pdf (pristupljeno 1. prosinca 2013.) FRA (2013): Fundamental Rights at Europe’s Southern Sea Borders, Luxembourg: Publications Office of the European Union, dostupno na: http:// fra.europa.eu/sites/default/files/fundamental-rights-europes-southernsea-borders-jul-13 _en.pdf (pristupljeno 1. prosinca 2013.) Frontex (2013): Annual Risk Analysis, Warsaw, travanj, 2013., dostupno na: http://frontex.europa.eu/assets/Publications/Risk_Analysis/Annual_Risk _Analysis _2013.pdf (pristupljeno 1. prosinca 2013.) Goldner Lang, I. (2013): Is There Solidarity on Asylum and Migration in the EU?, Croatian Yearbook of European Law and Policy, 9 (9): 1-14 de Haas, H. (2007): The Myth of Invasion: Irregular Migration from West Africa to the Maghreb and the European Union, Oxford: International Migration Institute, dostupno na: http://www.imi.ox.ac.uk/pdfs/Irregular%20migration%20from%20West%20Africa%20%20Hein%20de%20 Haas.pdf (pristupljeno 1. prosinca 2013.) Huysmans, J. i Squire, V. (2009): Migration and Security, u: Dunn Cavelty, M. i Mauer, V. (ur.): The Routledge Handbook of Security Studies, London: Routledge, str.: 169-179 Kostyuk, T. (2012): Riace, Calabria, Where Immigrants are Welcome, Cafebabel.com, 11. rujna 2012., dostupno na: http://www.cafebabel.co.uk/ society/article/riace-calabria-where-immigrants-are-welcome.html (pristupljeno 28. siječnja 2014.) McKay, F., Thomas, S. i Blood, W. (2011): „Any One of These Boat People Could Be a Terrorist for All We Know!“ Media Representations and Public Perceptions of „Boat People“ Arrivals in Australia, Journalism, 12 (5): 607-626 MigrEurop (2013). Lampedusa: Murderous Europe, 4. listopad 2013., dostupno na: http://www.migreurop .org/article2285.html?lang=en (pristupljeno 1. prosinca 2013.) Morehouse, C. i Blomfield, M. (2011): Irregular Migration in Europe, Washington, DC: Migration Policy Institute, dostupno na: http://www.migrationpolicy.org/pubs/tcmirregularmigration.pdf (pristupljeno 1. prosinca

110

2013.) Mountz, A., Coddington, K., Catania, R. T. i Loyd, J. (2013): Conceptualizing Detention: Mobility, Containment, Bordering, and Exclusion, Progress in Human Geography, 37 (4): 522-541 Rekacewicz, P. (2013): Mapping Europe’s War on Immigration, Le Monde diplomatique, listopad, 2013., dostupno na: http://mondediplo.com/ blogs/mapping-europe-s-war-on-immigration (pristupljeno 28. siječnja 2014.) Spijkerboer, T. (2007): The Human Costs of Border Control, European Journal of Migration and Law, 9: 127-139 Squire, V. (2009): The Exclusionary Politics of Asylum, London/New York: Palgrave Macmillan Taube, F. (2013): Eurosur – Surveillance or Protection for Refugees?, Deutsche Welle, 29. studenoga 2013., dostupno na: http://www.dw.de/eurosur-surveillance-or-protection-for-refugees/a-17262463 (pristupljeno 7. prosinca 2013.) Tomašević, S. (2013): Papa Franjo: Prazne samostane treba dati izbjeglicama, Večernji list, 11. rujna 2013., dostupno na: http://www.vecernji. hr/svijet/papa-franjo-prazne-samostane-treba-dati-izbjeglicama-611651 (pristupljeno 29. studenoga 2013.) UNHCR (2007): Refugee Protection and Mixed Migration: The 10-Point Plan of action, siječanj 2007, dostupno na: http://www.refworld.org/ docid/4d9430ea2.html (pristupljeno 28. siječnja 2014.) Vuko, Lj., Bijelić, G. i Kalajdžić, A. (2012): Tonči Tadić: Emigranti iz Afrike preplavit će Dalmaciju, Slobodna Dalmacija, 4. srpnja 2012., dostupno na: http://www.slobodnadalmacija.hr/Hrvatska/tabid/66/articleType/ArticleView/articleId/179775/Default.aspx (pristupljeno 1. prosinca 2013.) Župarić-Iljić, D. (2011): Dimenzije stavova prema tražiteljima azila (s osvrtom na hrvatski kontekst), okrugli stol Multikulturalizam i ksenofobija u suvremenoj Europi, 27. siječnja 2011., Zagreb: Institut za migracije i narodnosti

111

EUROPEIZACIJA AZILNIH POLITIKA I IZBJEGLIČKA PRAVA : RAZVOJ HRVATSKOG SUSTAVA AZILA I ZAŠTITA IZBJEGLICA U HRVATSKOJ Vedrana Baričević

Fakultet političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu Sažetak Rad se bavi problematikom donošenja europskoga azilnog okvira i njegovom primjenom u nacionalnim sustavima, odnosno u hrvatskom sustavu. Nakon osvrta na temeljne tendencije razvoja europskih politika imigracije i azila nakon Drugoga svjetskog rata, tekst daje pregled dinamike stvaranja zajedničkih europskih azilnih politika od devedesetih godina prošlog stoljeća do danas. Pritom se posebno osvrće na problem nacionalnih interesa država članica u stvaranju novih pravila, odnosno izostanak većeg stupnja zaštite izbjeglica kao posljedice navedenog. Iznoseći ključne kritike upućene novim zajedničkim pravilima azilne zaštite, rad ispituje njihovu valjanost u hrvatskom slučaju. U danom kontekstu tekst zaključuje da je hrvatski sustav izgradnje azila ostao nedovršen. Izgrađen u uvjetima nedostatnih domaćih i europskih napora na jačanju kvalitete zaštite izbjeglica, takav je azilni sustav pridonio slabljenju temeljnih izbjegličkih prava. Ključne riječi: europeizacija, azil, migracijski nadzor, prava izbjeglica, ljudska prava

112

Vedrana Baričević

1. Uvod Rad se bavi razvojem europskih politika azila i njihovom primjenom u nacionalnim sustavima – konkretnije, njihovom primjenom u nas. Europske politike zaštite izbjeglica1 novijeg su datuma te su još u izgradnji. Dok se devedesetih godina prošlog stoljeća Europska unija bavila uglavnom pitanjem migracijskog nadzora (uključujući nadzore kretanja izbjeglica prema Europskoj uniji i unutar nje), od početka prošlog desetljeća europske su se institucije počele suočavati s potrebom izgradnje šireg spektra azilnih politika, pa i politike zaštite izbjegličkih prava. Iako je dio europskih institucija (Europska komisija i Europski parlament) nastojao ojačati agendu ljudskih prava u europskom azilu, interesi država za smanjenjem pritisaka i troškova koje nosi rješavanje izbjegličkih pitanja i dalje dominiraju procesima izgradnje tih politika. Novi azilni acquis Unije donesen nakon 2000. godine smatra se nedorađenim i restriktivnim, odnosno nedostatnim da se u državama članicama izgrade primjerene politike zaštite izbjeglica. Istodobno su na snazi pravila redistribucije odgovornosti za zaštitu izbjeglica u Uniji, usvojena još 1990-ih godina. Te mjere nalažu da odgovornost za tražitelje azila i izbjeglice snose države na čijem su se teritoriju te osobe prvo našle (dablinski sustav). Budući da se izbjeglice tako vezuju za teritorije članica ovisno o geografskim činiteljima migracijskih kretanja, a ne ovisno o kvaliteti sustava, pitanje harmonizacije azilnih politika u Uniji postaje osobito važno. U ovom će radu biti ukratko prikazan razvoj hrvatskog sustava azila te će se razmatrati kako Hrvatska štiti izbjeglička prava. Kao što ćemo vidjeti, unatoč (limitiranim) naporima europskih institucija sustav izgradnje azila u Hrvatskoj ostao je do ulaska u Uniju nedovršen, a izbjeglice teško ostvaruju minimalna zakonom propisana prava. Dok je tijekom godina sustav napredovao, ponajprije u terminima odobrenja statusa zaštite (napuštajući nultu stopu odobrenja), osobe koje steknu zaštitu u Hrvatskoj ne mogu ostvariti osnovne uvjete normalnog života. Iako je proces europeizacije azila značio (određeni) napredak za domaće politike azila, vezivanjem izbjeglica za sustav u kojem ne mogu ostvariti ni minimalna (ljudska) prava doveo je u pitanje samu bit instituta izbjegličke zaštite kao instituta koji ima namjeru 1 Termin izbjeglica u ovom se radu koristi u njegovu supstantivnom značenju, dakle kao pojam kojim se označuju sve osobe koje trebaju državnu zaštitu, kao i osobe koje su stekle (različite) oblike državne zaštite (azil ili supsidijarnu zaštitu). Gdje je potrebno, pravi se razlika između osoba koje su stekle zaštitu i osoba koje tek traže zaštitu (tražitelji azila).

EUROPEIZACIJA AZILNIH POLITIKA I IZBJEGLIČKA PRAVA

113

osigurati temeljne uvjete sigurnosti i dostojanstva za sve osobe u potrebi zaštite. 2. Europske azilne politike od kraja hladnog rata do danas: razvoj zajedničkih mjera zaštite izbjeglica U posljednjih nekoliko desetljeća Europska je unija postala nositeljem ubrzanog stvaranja zajedničkih migracijskih pravila obvezatnih za članice Unije, odnosno države koje teže njezinu članstvu. Krajem osamdesetih i devedesetih godina prošlog stoljeća ove su se politike uglavnom bavile upravljanjem (i olakšavanjem) unutarnjih kretanja vlastitih građana te istodobnim jačanjem nadzora (i prevencije) dolaska novih imigranata (Lavenex, 2009: 3-4). Devedesetih su godina azilne politike, a posebno njihov segment zaštite izbjegličkih prava, bile od rubnog interesa za Europsku uniju. Umjesto toga države su pitanje azila regulirale samostalno, a zajednički napori bili su usmjereni na što učinkovitiji nadzor (i prevenciju) tih gibanja prema granicama Unije te na stvaranje mehanizama redistribucije odgovornosti za izbjeglička pitanja među članicama Unije (Byrne et al., 2002). Politike prevencije imigracije, uključujući imigracije izbjeglica, bile su prije svega motivirane promjenama koje su se događale u Europi od sedamdesetih godina. Porast useljeničkih kretanja i rast stopa traženja azila u zemljama zapadne Europe, kombiniran s istodobnom ekonomskom krizom koja je zahvatila Europu u to doba, pridonijeli su promjenama u percepciji imigracije i izbjeglištva u Europi. Liberalne politike imigracije, koje su prevladavale nakon Drugoga svjetskog rata, a visoke stope imigracije bile su smatrane produktivnima za domaću ekonomiju, zamijenile su politike restrikcija. Rješavanje izbjegličkih pitanja nije više bilo ograničeno na potrebu davanja zaštite ograničenom broju osoba iz istočnoeuropskih socijalističkih režima kao za hladnog rata (Hansen, 2003). Umjesto toga Europa je od osamdesetih godina iskusila masovan dolazak tražitelja azila iz najrazličitijih krajeva svijeta. U tom su se kontekstu useljenici općenito, a s njima i tražitelji azila i izbjeglice, počeli shvaćati kao izvor prevelikog pritiska na države i njezine resurse: tržište rada, socijalne sustave i sigurnost. Kako bi spriječile visoke stope imigracije, države Europske unije koncentrirale su se na usvajanje strogih mjera nadzora i prevencije migracija uključujući imigracije tražitelja azila i izbjeglica (vidi Collinson, 1996; Haddad, 2008;

114

Vedrana Baričević

Hatton, 2005; Lavenex, 1998).2 Stvaranjem zajedničkoga unutrašnjeg tržišta i posljedičnim ukidanjem unutrašnjih granica migracijske politike postale su od interesa i samoj Europskoj uniji te su dane mjere prenesene i dalje razvijane na razini EU-a i u kontekstu zajedničkih pravila (Lavenex, 1998). Planovi stvaranja zajedničkog tržišta potaknuli su vladajuće na traženje novih modela podjele odgovornosti za izbjeglice među članicama Unije. Dotadašnje razlike u nacionalnim sustavima (azilnim politikama, socijalnim pravima, ekonomskih prilikama, uvjetima radnog tržišta itd.) motivirale su tražitelje azila i izbjeglice da se usmjere na one članice u kojima su mogli ostvariti bolje uvjete života i zaštite te su pridonijeli neujednačenim stopama traženja azila (i priznavanja zahtjeva) među članicama Unije. Dok su se pojedine zemlje suočavale s trajno visokim stopama zahtjeva za zaštitu (npr. Njemačka, Francuska, Velika Britanija), druge (npr. Grčka, Portugal, Španjolska) ostale su neprivlačne tražiteljima azila i izbjeglicama te su često služile samo kao zone tranzita ili su motivirale njihovo kretanje prema drugim članicama Unije (Hatton, 2005: 106; Lavenex, 2009: 2). Perspektiva ukidanja unutrašnjih granica dala je posebnu važnost ovom pitanju te je potaknula jače članice Unije (ujedno članice s visokim priljevima tražitelja azila) da rade na nalaženju novog rješenja za podjelu odgovornosti među svim članicama Unije. Odgovor je pronađen u tzv. dablinskom sustavu koji je propisivao da će odgovornost za azilni zahtjev (i sve daljnje korake) preuzeti članica na čijem je teritoriju tražitelj azila prvi put tražio zaštitu, odnosno čijim se teritorijem koristio pri tranzitu prema nekoj drugoj članici Unije u kojoj je zahtjev predan. Dablinska konvencija iz 1990. godine, koja je propisala ove uvjete, stupila je na snagu 1997. godine (Convention Determining the State Responsible for Examining Applications for Asylum Lodged in One of the Member States of the European Communities: čl. 3-12). Uz manje izmjene (Dablinskom regulativom iz 2003. godine), ovaj je sustav zadržan do današnjeg dana (vidi Vink, 2012). Kao što se obično tumači (Bigo, 2000; Joppke, 1999; Lavenex, 1999; Post, 2005), jačanje onih snaga koje su se zalagale za zaštitu države od izbjeglica umjesto brige za prava izbjeglica, javilo se ne samo zbog ekonomske 2 Poput strogih politika stjecanja radnih i boravišnih dozvola, restriktivnih viznih politika, jačanja graničnih nadzora i drugih mjera sprječavanja opće imigracije. Za nadzor i prevenciju useljenja tražitelja azila i izbjeglica tražena su dodatna rješenja, kao što su, primjerice, politike zbrinjavanja izbjeglica u zonama podrijetla, odnosno politike povratka tražitelja azila u tzv. sigurne zemlje. U praksi oba rješenja nerijetko uključuju područja u kojima izbjeglice ne mogu ostvariti potrebna prava.


115

krize nego i kao posljedica institucionalnih promjena koje su donijele europske integracije: slabljenja nacionalnih zakonodavstava i usporednog jačanja egzekutive u formuliranju zajedničkih politika. Dok je stvaranje zajedničkih europskih zakona općenito oslabilo mogućnost nadzora nacionalnih parlamenata, u migracijskim i azilnim politikama glavnu riječ sve do 2004./2005. godine vodilo je Vijeće ministara. Odlučne da zadrže ingerencije nad useljeničkim politikama (uključujući azilne), države članice – i posebice njihove službe sigurnosti i unutarnjih poslova – dogovarale su zajedničke mjere odbijajući napore Europske komisije i Parlamenta da se uključe u proces odlučivanja. Ovi su akteri težili prije svega zaštiti države od troškova koje su migracije donosile (za ekonomiju, društvo, radno tržište, sigurnost i druge segmente). Veće promjene u obrascu donošenja odluka i u sadržaju azilnih politika nastupile su tek krajem devedesetih godina prošlog stoljeća, nakon Ugovora iz Amsterdama (1997). Motivirane kritikama međunarodnih organizacija i samih institucija Unije – Komisije i Parlamenta (vidi Kaunert, 2009), te vlastitim interesom da spriječe sekundarna gibanja tražitelja azila i izbjeglica države članice pristale su uložiti znatnije napore u stvaranje zajedničkih mjera azilnih politika u Uniji uključujući i mjere za zaštitu izbjegličkih prava. Ugovorom iz Amsterdama azilne politike premještene su iz trećeg u prvi stup EU-a te je dogovoreno da će mjere u vezi sa zaštitom izbjeglica biti dogovarane između Europske komisije, Europskog parlamenta i Vijeća ministara (uz prijelazno razdoblje od pet godina nakon stupanja na snagu Ugovora). Europska je komisija dobila pravo inicijative, a Europski parlament pravo da s Vijećem ministara suodlučuje o tim pitanjima.3 Također je Ugovor iz Amsterdama (čl. 73k) tražio od Vijeća ministara da u istome prijelaznom razdoblju usvoji mjere zaštite izbjeglica prema načelima Ženevske konvencije o statusu izbjeglica (1951) te posebice da u roku od pet godina stvori zajedničke minimalne standarde u pitanjima prihvata tražitelja azila, procedura odlučivanja o zahtjevima i pitanjima kvalifikacije za azilni status. Usto je Ugovor tražio od Vijeća da potakne države članice da ulože ujednačene napore u prihvat i zaštitu izbjeglica. Kao proizvod toga konsenzusa, do 2005. godine Europska je unija usvojila nekoliko direktiva koje su postale temeljem novoga zajedničkog pristupa azilu Europske unije: (1) Direktivu o prihvatu tražitelja azila (Vijeće Europske unije, 2003a); (2) Direktivu o 3 Ugovor iz Amsterdama stupio je na snagu 1999. godine. Navedena prava Komisija je stekla nakon isteka prijelaznog razdoblja (2004. godine), a Europski parlament nešto kasnije – 2005. godine (Peers, 2008: 220-221).

116

Vedrana Baričević

pravu na spajanje obitelji (Vijeće Europske unije, 2003b); (3) Direktivu o kvalifikaciji (Vijeće Europske unije, 2004)4 i (4) Direktivu o proceduri (Vijeće Europske unije, 2005). Iako je Europska unija najavila da će ujednačavanje mjera u pitanjima izbjegličke zaštite u konačnici dovesti do stvaranja zajedničkoga europskog sustava azila (Common European Asylum System – CEAS) koji bi podrazumijevao harmoniziranje uvjeta zaštite u državama članicama (Lavenex, 2009: 8), do današnjeg dana te se ambicije nisu ostvarile. Navedene su direktive ponudile minimalne standarde zaštite koje su članice morale štititi, no ti standardi nisu bili dostatni ni za harmonizaciju politika, a još manje za stvaranje ujednačenih i primjereno osjetljivih politika zaštite izbjeglica. Takav ishod zakonodavnih napora rezultat je nespremnosti članica da se obvežu na stvaranje darežljivijih sustava zaštite, reguliranih na razini Unije. Kada su članice obvezane Amsterdamskim ugovorom sjele za pregovarački stol, kompromis se pokazao izuzetno teškim. Vođene prijašnjim vlastitim tradicijama i rješenjima u reguliranju ovih pitanja te posebice interesima zaštite od pritisaka koje je izbjeglička zaštita podrazumijevala, članice su pokazale nespremnost za odricanje od vlastitih rješenja i ovlasti u korist nesigurnoga europskog projekta (Rogers, 2002: 228). Tako su rješenja koja su u inicijalnoj fazi pregovaranja eventualno bila obećavajuća za pregovora svedena na najuži minimum nužne zaštite, a u novi azilni acquis ugrađen je niz izuzetaka i nedorađenih normi, podložnih tumačenju nacionalnih aktera (vidi Ackers, 2005; Costello, 2006; Rogers, 2002). Umjesto znatnijih standarda zaštite države su pozvane da pravila primijene šire od propisanoga. Iako su neki izrazili zadovoljstvo novim europskim pristupom azilu (vidi Hailbronner, 2008; Kaunert, 2009; Kaunert i Leonard, 2011a; 2011b; Thielemann i El-Enany, 2008; 2011), većina autora izbjegličkih i migracijskih studija (kao i međunarodnih izbjegličkih organizacija) ostala je skeptična prema njegovu dometu. Naglašavajući da je novi azilni acquis ponudio izbjeglicama veća prava u usporedbi s dotadašnjim europskim rješenjima, kritičari smatraju da su dane mjere nedostatne da bi se osigurala učinkovita zaštita izbjeglica. Prije svega, kako naglašavaju, novi europski acquis zadržao je onaj isti vrijednosni okvir koji je bio ugrađen u politike devedesetih godina te je na njima gradio nova pravila. U tom se kontekstu problem izbjegličke zaštite promatra ponajprije iz pozicije zaštite države od izbjeglica, a naglasak je na tome kako smanjiti pritiske na državu. Unatoč tomu što je 4 Godine 2011. donesena je nova Kvalifikacijska direktiva (Europski parlament i Vijeće Europske unije, 2011).


117

novi acquis ugradio neke hvalevrijedne norme, navode kritičari, njime i dalje dominiraju mjere koje teže spriječiti zloporabu azilnog postupka,5 pronaći rješenja za premještanje (dijela) odgovornosti na druge sustave, olakšati povratak tražitelja azila i izbjeglica u njihove matične države te općenito smanjiti troškove prihvata i zaštite izbjeglica (Costello, 2006; Garlick, 2006; Gil-Bazo, 2006; McAdam, 2007; Noll, 2004; Rogers, 2002). Usto je nesposobnost članica da dogovore zajedničke politike, naglasili su autori, dovela do toga da je novi acquis promašio svoju svrhu – minimalni standardi zaštite, odnosno velik prostor diskrecije otvoren članicama u usvajanju i primjeni normi nije mogao stvoriti plodno tlo za razvoj ujednačenih azilnih sustava u državama članicama. U kontekstu danog modela podjele odgovornosti među članicama (dablinski sustav) nedovoljno razrađena i neujednačena zajednička pravila mogla su dovesti samo do daljnjeg zaoštravanja nejednakosti tražitelja azila i izbjeglica u nacionalnim sustavima. Predstavljajući sustav prebacivanja odgovornosti na rubne članice Unije, a ne podjele odgovornosti među svim članicama (vidi Vink, 2012), on ključni pritisak stavlja upravo na one članice (i zemlje kandidatkinje za članstvo) koje donedavno nisu imale ni najosnovnije preduvjete za izbjegličku zaštitu, odnosno u kojima je azilni sustav tek u izgradnji. Osim što im nedostaje iskustva u zbrinjavanju izbjeglica, ovi sustavi nerijetko pate i od slabosti ekonomskih, administrativnih i institucionalnih kapaciteta nužnih za primjereno zbrinjavanje izbjeglica. U takvim uvjetima novi europski azil ne samo da onemogućuje pravedan tretman svih osoba u potrebi za zaštitom već ima i potencijal da izbjeglice veže za područja u kojima oni ne mogu ostvariti osnovne preduvjete sigurnosti i kvalitetnog života (vidi Byrne et al., 2002; 5 Postrožene mjere imigracijskog nadzora osamdesetih i devedesetih godina prošlog stoljeća, vjeruje se, dovele su do povećanja broja lažnih azilnih zahtjeva, odnosno osobe koje u stvarnosti ne migriraju iz političkih razloga nastoje zlorabiti sustav azila kako bi stekle pravo na ulazak i/ili boravak na teritoriju određene države. Iako se navedeni strah državnih administracija i EU može smatrati jednim dijelom opravdanim, borba protiv zloporabe azilnog postupka (s pratećim mjerama prevencije lažnih zahtjeva i rigidnim postupcima dokazivanja osnovanosti azilnog zahtjeva) postala je ključnim čimbenikom europskih i nacionalnih politika. Kako tumače autori, dok je međunarodno pravo pretpostavljalo da je smisao azilnog postupka ustanoviti „... čiji je strah od proganjanja osnovan...“ i tako pružiti „sigurni raj (safe heaven)... [tim] nesretnim osobama...“ (lord Goff, citirano prema Hathaway, 1991: 74), danas je „opsesija lažnim izbjeglicama [koja] je proganjala institucije zadužene za upravljanje azilom...“ (Fassin i d’Halluin, 2009: 310) dovela u pitanje samu bit azilne zaštite. U danim uvjetima opće sumnje prema azilnim zahtjevima tražitelji azila teško mogu uvjeriti autoritete u opravdanost svojih zahtjeva (više vidi u: Bakalović, 2013; McAdam, 2007).

118

Vedrana Baričević

2004; Morgades Gil, 2003; Hailbronner, 2008; Sidorenko, 2007). Navedeni uvjeti pojavljuju se i u hrvatskom slučaju. Kao zemlja kandidatkinja Hrvatska je svoj sustav azila počela graditi na zahtjev Europske unije tek početkom prošlog desetljeća. Iako je do danas stekla status članice (dobivajući tako i pozitivne ocjene u pitanjima izgradnje azila), kao što ćemo vidjeti, domaći sustav zaštite ne omogućuje izbjeglicama minimalno propisana zakonska prava. Dok je europsko inzistiranje na azilnom acquisu uspjelo osigurati stvaranje novog sustava azila (te određeni napredak u njegovu funkcioniraju), projekt je ostao nedovršen te danas ugrožava temeljna izbjeglička prava. Vezujući izbjeglice za hrvatski teritorij, koji podrazumijeva nedostatno razvijen azilni sustav i teške životne uvjete, europski azilni okvir onemogućuje im da zaštitu potraže u zemljama s razvijenijim sustavima zaštite i općenito boljim životnim uvjetima. 3. Razvoj hrvatskoga azilnog sustava u kontekstu prilagodbe zahtjevima Unije i prava izbjeglica u Hrvatskoj Prilagodba hrvatskoga azilnog okvira europskim zahtjevima počela je početkom prošlog desetljeća, nakon potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju 2001. godine. Obvezana prihvatiti cjelokupni acquis communautaire do stjecanja članstva u Uniji, Hrvatska je postepeno ugradila europski azilni acquis u domaće zakone, prije svega u Zakon o azilu (2003; 2007; 2010) i (djelomično) u praksu. Godine 2010. europski su partneri ocijenili da je Hrvatska razvila sustav azilne zaštite koji zadovoljava definirane kriterije članstva te je na temelju toga poglavlje 24 u prosincu iste godine zatvoreno (European Union Common Position, 2010: 5). U Sveobuhvatnom izvješću o praćenju Hrvatske Europska je komisija (2012: 38) naglasila da uz probleme u drugim područjima Hrvatska treba raditi na integraciji osoba pod zaštitom pa je do stjecanja članstva država trebala usvojiti migracijsku strategiju koja bi regulirala navedeno pitanje, što je i učinjeno u veljači 2013. godine (vidi Migracijska politika Republike Hrvatske za razdoblje 2013. – 2015. godine). Hrvatska je ušla u Uniju u srpnju 2013. godine. Iako je postignuti napredak bio dostatan za zatvaranje pregovora o članstvu, u tekstu koji slijedi vidjet ćemo da je domaći azilni sustav ostao nedovršen te je potvrdio pretpostavke kritičara o negativnim učincima europske integracije u vezi s azilom na prava izbjeglica. U daljnjoj analizi fokusirat ćemo se na dva aspekta azilne zaštite: sposobnost sustava da ponudi zaštitu osobama kojima je ona nužna


119

te da osobama pod zaštitom ponudi preduvjete potrebne za kvalitetan život u novoj sredini (integracijske politike). Nesumnjivo je prilagodba europskom okviru i europskim zahtjevima imala pozitivan učinak na razvoj domaćeg sustava azila. Prije nego što se zemlja okrenula europskim integracijama, domaći je sustav zaštite izbjeglica funkcionirao na rudimentarnim razinama. Iako je Hrvatska bila potpisnica Ženevske konvencije o statusu izbjeglica i drugih instrumenata međunarodne zaštite izbjeglica, do donošenja prvog Zakona o azilu 2003. godine domaće zakonodavstvo poznavalo je samo nekoliko osnovnih propisa o izbjegličkoj zaštiti (Ustav Republike Hrvatske, 1990: čl. 33; Zakon o kretanju i boravku stranaca, 1991: čl. 31-37). U praksi se sustav zaštite svodio na zbrinjavanje izbjeglica iz rata u bivšoj Jugoslaviji (prije svega iz Bosne i Hercegovine). Takav sustav nije poznavao institut osobne zaštite (pojedinačnih tražitelja azila) i bio je privremen predviđajući povratak izbjeglica u njihove domove nakon završetka sukoba (Sopf, 2002: 5). Do danas je većina tih osoba napustila Hrvatsku (UNHCR, 2011). Prvi pojedinačni tražitelji azila (sa zahtjevima za zaštitom od okolnosti koje nisu bile vezane za sukobe u bivšoj Jugoslaviji) počeli su dolaziti nakon 1997. godine. Međutim, Hrvatska nije imala institucionalne i administrativne kapacitete, a čini se ni političke volje6 za učinkovitom zaštitom izbjeglica, stoga nitko od 309 osoba koje su zatražile zaštitu od 1997. do 2004. godine (Lalić Novak, 2010: 65) nije ispunio domaće kriterije za njezino dobivanje. Iako je novi Zakon o azilu iz 2003. godine predvidio mogućnost zaštite za pojedinačne tražitelje azila, slične prakse (ne)priznavanja potrebe za zaštitom nastavile su se i nakon donošenja Zakona. Unatoč tomu što su vladajući izrazili spremnost na zaštitu međunarodnih standarda i ispunjavanje europskih zahtjeva, čini se da nije bilo spremnosti za prihvaćanje promjena koje je zaštita izbjeglica mogla nositi: promjene u sastavu populacije te troškove i pritiske na domaće ekonomske, tržišne, socijalne i druge uvjete. Rasprave među elitama pokazale su da se najveći dio vladajućih i oporbe (svih ideoloških pozicija) ponajprije brinuo za troškove izbjegličke zaštite – posebice u vremenima kada su elite percipirale da je problem zaštite iz devedesetih godina „konačno“ riješen (vidi Hrvatski sabor, 2002). Od stupanja na snagu prvog Zakona o azilu (1. srpnja 2004.) do njegove zamjene drugim Zako6 Uz nedostatak zakonskih pretpostavki, iskustva, izobraženoga kadra i drugih pretpostavaka za kvalitetnu ocjenu zahtjeva za azilom, vrlo je upitno koliko su domaće vlasti imale političke volje za odobravanje zaštita i zbrinjavanje tih osoba (vidi govor UNHCR-ova predstavnika Hansa Lunshoffa u: UNHCR et al., 2004).

120

Vedrana Baričević

nom (2008. godine) Hrvatska je zaprimila više od 637 zahtjeva za azil, a od toga je priznala samo jedan (2006. godine).7 Iako su nadležni ustvrdili da su procedure pravedno i efikasno provedene (Ministarstvo unutarnjih poslova, 2006), gotovo nulta stopa priznanja u danom razdoblju govori suprotno. Ona je posebice zabrinjavajuća ako uzmemo u obzir da je struktura tražitelja azila u Hrvatskoj u to doba (kao i danas) bila vrlo slična onoj u zemljama zapadne Europe gdje je niz danih skupina u istom razdoblju redovito stjecao zaštitu (UNHCR, 2008). Dane prakse bile su predmetom kritika Europske komisije. Ističući da Hrvatska mora preuzeti svoj dio odgovornosti u zaštiti izbjeglica, Komisija (2005: 92) je zahtijevala daljnje korake na izgradnji pravednih i efikasnih procedura za odlučivanje o zahtjevima: izobrazbu osoblja zaduženog za odlučivanje o azilnim zahtjevima (MUP u prvom stupnju; povjerenstvo za azil u drugom stupnju) te poticanje nepristranih i transparentnih praksi odlučivanja o žalbama. Naime, kako je Komisija upozoravala, Hrvatska nije imala neovisno tijelo koje je odlučivalo o žalbama tražitelja azila. Vladino povjerenstvo za azil, uspostavljeno kao tijelo nadležno za žalbeni proces, nikad nije odbacilo odluke MUP-a (Tučkorić, 2007: 7). Kao ključno mjerilo za zatvaranje poglavlja 24 iz područja azila (engl. benchmark) postavljen je upravo „pristup potpuno funkcionalnom azilnom postupku“ za sve tražitelje zaštite (Vijeće Europske unije, 2009: 4). Odlučnije promjene u danom području nastupile su nakon 2007./2008. godine. Osim što je mnogo jasnije propisao postupak odlučivanja o azilu,8 novi Zakon o azilu iz 2007. godine – prema zahtjevima europskih partnera – uspostavio je novo tijelo odlučivanja o žalbama (Povjerenstvo za azil; čl. 14-17) na čiji su sastav, osim Vlade, utjecale i organizacije civilnog društva i akademski sektor pa je stoga bilo pod mnogo manjim Vladinim nadzorom. Istodobno je 2007. godine pokrenut velik CARDS-ov projekt obuke djelatnika za, između ostaloga, odlučivanje o azilnim zahtjevima (Reforma azila II). U usporedbi s prve četiri godine funkcioniranja novoga azilnog sustava, stopa odobrenja radikalno je porasla: od (praktički) nulte stope do današnjeg 7 Pritom treba uzeti u obzir da je znatan broj osoba napuštao proceduru prije njezina kraja, kako se pretpostavlja, odlazeći prema zemljama Europske unije (vidi Hrvatski pravni centar, 2007) 8 Prvi Zakonu o azilu, koji je prethodio usvajanju ključnih europskih direktiva (Direktivi o kvalifikaciji i Direktivi o proceduri), još nije imao detaljno razrađene uvjete zaštite i proceduralne odredbe važne za ocjenu zahtjeva. Navedeno je jasno definirano i razrađeno tek usvajanjem drugog Zakona o azilu 2007. godine (i njegovih daljnjih amandmana u 2010. godini).


121

dana došla je na oko 10 – 15 % pozitivno ocijenjenih zahtjeva (Lalić Novak, 2013). Dok se dani napredak može dijelom smatrati naporom na izobrazbi i izgradnji administrativnih i institucionalnih kapaciteta (zakonske promjene 2007. godine), čini se da je bila potrebna i politička volja da sustav odustane od prvotnih praksi. Osim što je navedeno pitanje postavljeno kao ključan uvjet stjecanja preduvjeta za članstvo u vezi s azilom, možemo pretpostaviti da je poticaj bilo i to što su vladajući napredovanjem procesa pregovora stekli veći stupanj sigurnosti o izglednosti članstva u Uniji. Unatoč tomu što je stopa odobrenja porasla, broj osoba koje su stekle zaštitu ostaje vrlo malen. Do 2013. godine (uključivo) status su stekle 104 osobe (UNHCR). Kako upozoravaju dionici (UNHCR, 2012), takvo stanje treba pripisati činjenici da danas više od 80 posto tražitelja azila napusti Hrvatsku prije kraja procedure nastavljajući, pretpostavlja se, prema drugim europskim zemljama. Bez obzira na to hrvatski prosjek spada među one niže u Uniji. Dok u Europskoj uniji postoji niz zemalja sa stopama odobrenja ispod 15 posto, čak i restriktivan europski prosjek iznosi između 20 i 30 posto (EUROSTAT, 2010; 2012a; 2012b). Čini se da se Hrvatska (do jedne mjere) prilagodila zahtjevima Unije u smislu reformi azilnog postupka i praksi odobrenja zaštite, no pritom je preuzela vrlo restriktivne obrasce djelovanja. Kao što su kritičari očekivali, ugradnja europskog okvira podrazumijevala je preuzimanje sekuritiziranih obrazaca evaluacije zahtjeva, vođenih prije svega idejom da je sustav potrebno zaštititi od zloporaba i prevelikih pritisaka na svoje resurse – prije svega ekonomske (vidi npr. Damjanović u: UNHCR et al., 2004). Iako se početan strah nadležnih da će Hrvatska biti preplavljena izbjeglicama smanjio (vidi raspravu u Hrvatskom saboru 2002. i 2007. godine), čini se da još prevladava težnja da se sustav obrani od posljedica usvajanja novih azilnih politika.9 Dok je sustav postigao znatan napredak u vezi s procedurom i kvalifikacijom za zaštitu (iako uz još restriktivne prakse odobrenja), to se teško može reći za njegovo djelovanje u području integracije izbjeglica. Nezainteresiranost političkih elita za razvoj sustava i nastojanje da se prihvaćanjem europskih pravila o azilu ne optereti državni proračun i dalje je temeljna odlika našeg sustava azila (vidi rasprave predstavnika MUP-a, UNHCR-a i ne9 Tome svakako pridonosi činjenica da je postupanje o žalbama na odluke prvostupanjskog tijela (MUP-a) 2013. godine preuzelo (ponovno) novo tijelo – Upravni sud – koje se dotada time nije bavio (niti je bio dostatno educirano za bavljenje tim pitanjem; intervju, dionik, 2012). Većinu pozitivnih odluka donio je MUP – koje je po logici stvari restriktivno tijelo (Lalić Novak, 2013).

122

Vedrana Baričević

vladinih organizacija u: Centar za mirovne studije, 2012). Takav nedostatak zanimanja za izbjeglička pitanja i snažan otpori države da pronađe prostor za sastavna ulaganja u izbjegličku zaštitu onemogućuju te osobe u stjecanju prava koja bi im olakšala uključivanje u društvo i institucije omogućujući im kvalitetan život nakon stjecanja zaštite (Frieh Chevalier, 2012). U procesu prilagodbe zahtjevima Unije Hrvatska je preuzela europsko zakonodavstvo u vezi s integracijama izbjeglica te je pritom usvojila i neka rješenja koja idu dalje od (nedorađenih) rješenja koje nudi Kvalifikacijska direktiva.10 Iako je upitno nude li domaće zakonske mjere dostatnu osnovu za učinkovitu zaštitu osoba u izbjegličkom statusu – posebice s obzirom na znatne težine s kojima se u domaćem kontekstu izbjeglice suočavaju (primjerice, ulazak na tržište rada) – zasad je sustav stao na neučinkovitoj provedbi zakonskog okvira. Manjak državnih ulaganja i neaktivnost važnih državnih institucija (posebice Ministarstva znanosti, obrazovanja i sporta i Ministarstva socijalne skrbi) stvaraju velike probleme u provedbi danih mjera te onemogućuju izbjeglicama uključivanje u društvo (Koordinacija za azil, 2011; 2012). Do zatvaranja pregovora integracijske su politike postale funkcionalne u segmentima stanovanja izbjeglica (tijekom prve dvije godine), prava na socijalnu skrb i zdravstvenu zaštitu te osnovnoškolsko i srednjoškolsko obrazovanje (vidi Baričević, 2013). Nakon stjecanja statusa izbjeglice redovito uspijevaju ostvariti svoje zakonsko pravo na financirano državno stanovanje tijekom prve dvije godine te im država omogućuje smještaj u privatnom aranžmanu. Također većina izbjeglica uspijeva ostvariti pravo na zdravstvenu zaštitu, odnosno pravo na socijalnu skrb.11 Iako se sustav suočava s problemima prilagodbe korisnicima s drukčijim potrebama, djeca pod statusom zaštite redovito se upisuju u osnovnoškolske i srednjoškolske insti10 Prema Zakonu o izmjenama i dopunama Zakona o azilu (2010), osobe pod zaštitom nositelji su sljedećih prava: (1) boravak i kretanje na teritoriju Hrvatske (u statusu azila pet godina, u statusu supsidijarne zaštite tri godine, oboje obnovljivo; čl. 59-60); (2) pravo stanovanja, uz državno financiranje stanovanja prve dvije godine nakon stjecanja statusa (čl. 42); (3) pravo rada bez radne ili poslovne dozvole (čl. 43); (4) pravo na socijalnu skrb (čl. 27) te zdravstvenu zaštitu (čl. 44); (5) pravo osnovnoškolskog, srednjoškolskog te visokoškolskog obrazovanja kao hrvatski građani (čl. 27, 32); (6) pravo na programe integracije, uključujući učenje hrvatskog jezika, povijesti i kulture (čl. 27, 36) i (7) programe usavršavanja, prekvalifikacije, dokvalifikacije ili specijalizacije kao hrvatski građani (čl. 32). O usporedbi rješenja iz domaćeg zakona i mjera integracije u Kvalifikacijskoj direktivi vidi Baričević (2013). 11 Za samce, primjerice, navedeno uključuje pomoć u hrani i financijsku pomoć od 600 kn na mjesec.


123

tucije. Veći problemi provedbe zakona još se javljaju u nizu jednako važnih pitanja, naime onih koja bi trebala omogućiti dugoročno uključivanje u društvo i kvalitetan život. Prije svega treba istaknuti nemogućnost izbjeglica da ostvare prava na sudjelovanje u integracijskim programima, programima usavršavanja i prekvalifikacije te visokoškolskim obrazovnim programima. Izostanak navedenih prava stvara probleme pri zapošljavanju izbjeglica te većina korisnika ostaje ovisna o državnoj pomoći koja nakon dvije godine postaje minimalna. Iako osobe pod zaštitom stječu pravo rada automatski nakon dobivanja statusa zaštite, u praksi se većina osoba ne uspijeva zaposliti između ostaloga zbog nedostatnog poznavanja jezika, odnosno nedostatnih kvalifikacija (ili posjedovanja kvalifikacija koje nisu priznate na domaćem tržištu). Dok je učenje jezika u prošlosti bilo osigurano barem u ograničenom trajanju, ono je danas odgođeno zbog financijskih razloga, no protivno zakonu.12 U međuvremenu poduku nude volonteri organizacija civilnog društva. Poznavanje jezika koje izbjeglice tako stječu pokazuje se nedostatnim za zapošljavanje na domaćem tržištu, koje općenito teško apsorbira strance, a usto služi kao prepreka ostvarivanju drugih zakonom propisanih prava. Dodatan problem za izbjeglice je i nedostatak kvalifikacija ili neprilagođenost sustava kvalifikacijama koje posjeduju. Iako je zakon, kako smo vidjeli, propisao pravo na usavršavanje i prekvalifikaciju, u praksi to rješenje nije zaživjelo. Programi koje država nudi za nezaposlene ne mogu se primijeniti na izbjeglice iz drugih jezičnih područja jer se, kako nadležni objašnjavaju, programi financiraju samo za one osobe od kojih se očekuje da se mogu zaposliti u kratkom roku. Prema informaciji službenika Hrvatskog zavoda za zapošljavanje iz lipnja 2012. godine, pretpostavlja se da to ne vrijedi za izbjeglice zbog njihova nepoznavanja hrvatskog jezika. Slično se događa i osobama koje pokušaju ostvariti pravo na visokoškolsko obrazovanje. Unatoč tomu što zakon predviđa jednake šanse za obrazovanje osoba pod zaštitom kao građana Hrvatske, ni ovo pravo u praksi nije omogućeno. Dok za upis pod statusom državljana postoje poteškoće u vidu nemoguć12 Prijašnjih godina tečajevi su bili osigurani na temelju ugovora države s visokoškolskim institucijama koje nude poduku za strance (program Croaticum). Međutim, zbog visoke cijene ovog aranžmana ono je prvo bilo ograničeno (za izbjeglice, jedan semestar od 220 sati ukupno), a zatim je ukinuto. Umjesto toga MZOS je dobio zadatak da izradi novi nastavni plan i program hrvatskog jezika, što je učinjeno 2012. godine. Zbog nedostatka novca dani program nije proveden (Koordinacija za azil, 2012). Prema informacijama dobivenima od korisnika, dio osoba u međuvremenu je izgubio pravo na državno financirano stanovanje (neformalna komunikacija, 2013).

124

Vedrana Baričević

nosti stjecanja potrebnih preduvjeta (npr. uspjeh na ispitima državne mature), upis u statusu stranca podrazumijeva visoke financijske izdatke. Iako su (pojedine) visokoobrazovne institucije pokazale spremnost na prilagodbu, MZOS do sada nije učinio potrebne korake da se za izbjeglice nađe treće rješenje (više vidi u: Baričević, 2013: 19-20). Do sada su se osobe pod zaštitom uspijevale upisati na visokoškolske ustanove samo uz (financijsku i drugu) pomoć nedržavnih organizacija (npr. Crvenoga križa i UNHCR-a). Bez dostatnog poznavanja jezika i uz nedostatne obrazovne kvalifikacije ulazak na tržište rada je izrazito težak te se samo nekolicina korisnika do danas uspjela zaposliti (Kadoić, 2012). Takvo stanje podrazumijeva život na rubu siromaštva i u izolaciji već tijekom prve dvije godine (dok osobe pod zaštitom imaju pravo na državno stanovanje), a nakon proteka tog vremena izbjeglice gube i taj osnovni minimum sigurnosti. S protekom dvogodišnjega integracijskog razdoblja država više ne nudi nikakvo rješenje stambenog pitanja. U danim okolnostima osobe koje ostanu u Hrvatskoj žive od pomoći organizacija civilnog društva i na rubu egzistencije. U danom momentu u rješavanju stambenog pitanja pomaže Crveni križ koji izbjeglice smješta u Prihvatilište za beskućnike (Velika Kosnica). Prema novom Zakonu o socijalnoj skrbi (2013: čl. 29), takav aranžman podrazumijeva gubitak prava na financijsku pomoć, što dalje onemogućuje uključivanje tih osoba u društvo. U danim uvjetima većina osoba pod zaštitom napušta Hrvatsku još za trajanja dvogodišnjega integracijskog razdoblja, ili s njegovim krajem. Kako se pretpostavlja, većina njih nastoji prijeći u druge (razvijenije) zemlje Europske unije. Međutim, s obzirom na danas postojeći dablinski sustav, takvo rješenje teško da može imati dugoročno pozitivne ishode za osobe pod zaštitom. Budući da je Hrvatska tek ušla u Europsku uniju, još je potrebno vidjeti kako će se dablinske odredbe o vraćanju (tražitelja azila i osoba pod zaštitom u Hrvatskoj) odraziti u praksi na izbjeglice u našem slučaju. U nekim zemljama (npr. Njemačka) nacionalni sudovi dovode u pitanje vraćanje osoba u zemlje u kojima nije moguće ostvariti temeljna prava (vidi Bianchini i Marambio, 2013). Međutim, pojedine države (npr. Francuska ili Slovenija) već vraćaju Hrvatskoj tražitelje azila i osobe pod zaštitom iz Hrvatske (intervju, dionik, 2012). Iako je nepoznato koliko tražitelja azila ili izbjeglica koji su napustili Hrvatsku traži zaštitu u zemljama Europske unije, prema informacijama korisnika (neformalna komunikacija, 2013) dio se osoba odlučuje za život u iregularnom statusu kako bi izbjegle prisilan povratak u Hrvatsku. Povratak ili ostanak u Hrvatskoj ima za osobe pod zaštitom nepredvidive


125

ishode i stoga što nije jasno kako će se njihov status tretirati u duljem roku. Naime, unatoč preporukama međunarodnoga izbjegličkog prava (Convention Relating to the Status of Refugees, 1951: čl. 1C) i međunarodnih organizacija (Hathaway, 2005: 982-983; UNHCR, 2005: 46) hrvatsko zakonodavstvo nije olakšalo stjecanje državljanstva za osobe pod zaštitom te je na njih primijenilo uvjete kao na ostale strance. Prema tome, stranci za stjecanje državljanstva moraju u Hrvatskoj boraviti najmanje osam godina (bez prekida) te poznavati hrvatski jezik, latinično pismo, domaću kulturu i uređenje (Zakon o državljanstvu, 2011: čl. 8). Ako će se traženi kriteriji poznavanja jezika i pisma primjenjivati bez fleksibilnosti, nije jasno kako će se izbjeglice (bez primjerenih jezičnih tečajeva) uspjeti kvalificirati za stjecanje statusa. Domaće prakse dodjele državljanstva bile su dosad vrlo restriktivne (vidi Štiks, 2010) pa postoji opravdana zabrinutost da će se slične prakse dogoditi i pri prijavi izbjeglica. Da bi stekli status trajnog boravka, od stranaca se traži ne samo poznavanje jezika već i sposobnost samostalnog uzdržavanja (Zakon o strancima, 2011: čl. 96). U danim je uvjetima teško vjerovati da će (većina) izbjeglica uspjeti zadovoljiti i ovaj uvjet. Kako navode osobe pod zaštitom, u takvim okolnostima njihov život u Hrvatskoj podrazumijeva potpunu neizvjesnost nasuprot budućem statusu i šansi za ostvarenjem „normalnog“ života (neformalna komunikacija, 2013). Ovakvo stanje u politikama integracije zateklo je Hrvatsku u vrijeme njezina ulaska u Europsku uniju. Budući da je Hrvatska počela dodjeljivati zaštite vrlo kasno u procesu prilagodbe, problemi integracije počeli su se pojavljivati kada su pregovori bili već na kraju. Europski su partneri nastojali potaknuti domaće aktere na djelovanje i u ovoj domeni. Osim zahtjeva za primjenom zakonski definiranih prava osoba pod zaštitom i uspostavom mehanizama učinkovite integracije izbjeglica u godišnjim izvješćima (Europska komisija, 2009: 56; 2010: 54; 2011: 53), predstavnici Delegacije EU-a tražili su i dodatne (i neuobičajene) mehanizme djelovanja kako bi motivirali vladajuće na rješavanje problema.13 Unatoč danom stanju 2010. godine poglavlje 24 je zatvoreno te je bez obzira na negodovanje Komisije u izvješću o praćenju iz 2012. proces integracije dovršen uspješno do srp13 Kao što je objasnila predstavnica Delegacije zadužena za pitanja azila (Frieh Chevalier, 2012), Delegacija je uoči zatvaranja poglavlja poduzela neuobičajene korake u pregovaranju s hrvatskim partnerima u ovom segmentu. Zbog pritužbi pojedinih institucija (MUP-a) i organizacija civilnog društva na neaktivnost drugih državnih institucija Delegacija je ušla u izravnu komunikaciju s predstavnicima drugih ministarstava (obrazovanja i socijalne skrbi) kako bi ih potaknula na nužne korake u razvoju sustava integracije. Čini se da poduzete mjere nisu imale znatnijih efekata na vladajuće.

126

Vedrana Baričević

nja 2013. godine. Čini se da su europske institucije uspjele postići određeni napredak dok je Hrvatska bila u statusu kandidata, no uspjeh sustava ostao je ograničen zbog nedostatnog zanimanja domaćih elita za problem zaštite izbjeglica (Frieh Chevalier, 2012) te nedostatnih ulaganja države i same Unije u sustav.14 Dok procesi europeizacije redovito donose samo parcijalnu prilagodbu različitih politika europskim zahtjevima, a posebno su komplicirani nedostatkom administrativnih, institucionalnih i ekonomskih resursa (vidi npr. Börzel, 2011), područje izbjegličke zaštite svakako je dodatno deprivilegirano upravo stoga što sama Unija nema jasnu viziju željenih ishoda. Dok dio institucija (Komisija i Parlament) nastoji raditi na snaženju prava izbjeglica, Vijeće ministara i članice gledaju kako braniti nacionalne sustave od pritisaka i troškova. Iz te perspektive vjerojatno možemo promatrati i nezabrinutost domaćih elita za nedostatan razvoj azila i prava izbjeglica u Hrvatskoj. Kako je niz autora izbjegličkih studija pretpostavio, uvođenje novog sustava azila ne može dovesti do ujednačavanja nacionalnih politika niti jasnije zaštite prava izbjeglica. Uz podnormirani europski azilni acquis, nedostatan pritisak Unije na svoje kandidate i članice u provedbi normi vodi do općeg slabljenja izbjegličke zaštite. Iako je jasno da su dosadašnje prakse neujednačene podjele odgovornosti među članicama neodržive, sustav uveden dablinskim normama ne može biti opravdano rješenje. Dok je vezivanje osoba za prostore koji nisu predmetom osobnog odabira samo po sebi nedopustivo iz perspektive ljudskog dostojanstva, držanje izbjeglica u sustavima koji ne omogućuju temeljne preduvjete kvalitetnog života dovodi u pitanje smisao samog instituta izbjegličke zaštite. Utoliko je Europska unija postala agentom degradacije međunarodnoga izbjegličkog prava i, općenito, šireg instituta ljudskih prava. 4. Zaključak U radu je dan pregled osnovnih postavki razvoja europskih imigracijskih i azilnih politika nakon Drugoga svjetskog rata i posebice nakon stvaranja osnova za uvođenje zajedničkih europskih politika zaštite izbjeglica. Kao što smo vidjeli, dok su mjere azila usvojene devedesetih godina prošlog sto14 Ulaganja u razvoj azila činila su samo mali fragment izdvajanja za ciljeve poglavlja 24. Najveći je dio sredstava uložen u programe zaštite granica, odnosno prevenciju i nadzor migracija (vidi Ministarstvo unutarnjih poslova, 2010).


127

ljeća težile prije svega nadzoru izbjegličkih kretanja prema Europi i unutar nje, okvir azilne zaštite stvoren nakon stupanja na snagu Ugovora iz Amsterdama nije ponudio zaštitu kakvoj su se nadali predstavnici međunarodnih izbjegličkih organizacija i istraživači izbjegličkih studija. Umjesto zajedničkih europskih politika azila – s jasnim naglaskom na zaštiti izbjeglica – usvojeni su samo zajednički minimalni standardi koji su zemljama članicama ostavljali znatan prostor diskrecije za provedbu željenih nacionalnih politika. Takav minimalizirani napor za stvaranje danoga azilnog okvira posljedica je nespremnosti država članica da se odreknu upravljanja ovim osjetljivim pitanjem koje se tradicionalno smatra središtem državnog suvereniteta te nespremnosti nacionalnih vlada da prihvate (povećane) pritiske i troškove koji nose pitanja izbjegličke zaštite. Iako su Europska komisija i Europski parlament, kao institucije koje se jasnije brinu za ljudska prava (i prava izbjeglica), dobili veće ovlasti u (su)odlučivanju nakon 2004./2005. godine, najveći dio današnjega azilnog acquisa do tada je već bio izgrađen (s dominacijom nacionalnih egzekutiva u Vijeću ministara). Također se pokazuje da danas ove institucije mogu samo ograničeno utjecati na volju država članica te se u uvjetima pregovaranja prvotno predloženi standardi redovito osiromašuju u kontekstu nužnih kompromisa među nacionalnim vladama. Dani azilni acquis predmet je velikih kritika međunarodnih organizacija za zaštitu izbjeglica, kao i autora izbjegličkih studija, te se smatra posebno problematičnim upravo s obzirom na teritorijalno fiksiranu podjelu odgovornosti za izbjeglice među članicama Unije. Vezivanjem izbjeglica za prostor pojedinih država (dablinskim normama), neovisno o stupnju razvoja azilnog sustava u danoj zemlji, te širenje ovako osiromašenoga europskog okvira zaštite na države koje nisu tradicionalno imale izgrađene azilne sustave nerijetko se smatra opasnim za temeljna prava izbjeglica – prije svega pravo na siguran i dostojanstven život. U kontekstu europskih integracija dani okvir prihvatila je i Hrvatska te je nakon 2000. godine radila na izgradnji azilnog sustava (više ili manje) u skladu s europskim zahtjevima. Unatoč tomu što su do danas uglavnom korektno preuzete zakonske mjere europskog azila u domaće zakonodavstvo, rad je pokazao da je zaštita izbjeglica ostala svedena na minimum kršeći tako i minimalno definirane zakonske norme. Iako je sustav (iznutra gledano) općenito napredovao nudeći nove obrasce zaštite koja nije bila poznata u domaćem okviru prije intervencije europskih partnera, uspio je izbjeglicama ponuditi samo ograničene kapacitete zaštite, svedene na minimum egzistencijalne sigurnosti za određeni (mali) broj ko-

128

Vedrana Baričević

risnika i na kratki rok. Dugoročno sustav ne može zadovoljiti ni minimalne pretpostavke materijalne sigurnosti osoba pod statusom zaštite, a kamoli znatnije iskorake u prevenciji njihove društvene izolacije, odnosno u smjeru uspješnije društvene integracije. Takav djelomični razvoj domaćeg sustava azila, kao što smo vidjeli, može se smatrati nedostatnom brigom za zaštitu izbjeglica od država koje odlučuju o sadržaju acquisa (članice Unije), odnosno onih koje ga preuzimaju (članice i kandidatkinje). Nezainteresirane za zaštitu izbjegličkih prava i fokusirane na prevenciju materijalnih i drugih troškova izbjegličke zaštite domaće elite velikim su dijelom uspjele izbjeći posljedice i troškove koje je mogla donijeti veća zaštita izbjeglica. Takav stav i djelovanje domaćih elita nisu imali većeg utjecaja na hrvatsko članstvo u Uniji pa je postignuti minimum u razvoju azila u Hrvatskoj bio dostatan da se zadovolje uvjeti članstva (poglavlje 24). Kao što se u raspravama i pribojavalo, prenošenje manjkavoga europskog zakonskog okvira na neizgrađeni sustav (u ovom slučaju hrvatski) donio je samo daljnje slabljenje izbjegličkih prava. Kako se dosad pokazuje, neselektivnom primjenom europskih normi na sve države članice izbjeglice prisiljene na traženje i stjecanje zaštite u Hrvatskoj gube i ona osnovna izbjeglička i ljudska prava te su svedeni na život u nesigurnoj egzistenciji i bez minimalnoga ljudskog dostojanstva. Literatura Ackers, D. (2005): The Negotiations on the Asylum Procedures Directive, European Journal of Migration and Law, 7 (1): 1-33 Bakalović, V. (2013): Razlikuje li Kvalifikacijska direktiva vjerodostojne od nevjerodostojnih izbjeglica?, u: Župarić-Iljić, D. (ur.): Prvih deset godina razvoja sustava azila u Hrvatskoj (s osvrtom na sustave azila u regiji), Zagreb: IMIN, Centar za mirovne studije i Kuća ljudskih prava, str.: 6380 Baričević, V. (2013): Europske integracije i usvajanje europskih politika azilne zaštite u Hrvatskoj: prava osoba pod zaštitom i njihova integracija u društvo, u: Župarić-Iljić, D. (ur.): Prvih deset godina razvoja sustava azila u Hrvatskoj (s osvrtom na sustave azila u regiji), Zagreb: IMIN, Centar za mirovne studije i Kuća ljudskih prava, str.: 99-130 Bianchini, K. i Marambio, H.-U. (2013): An Overview of Transfers of Asylum Seekers from Germany to Italy under the Dublin II Regulation,


129

Fahamu Refugee Legail Aid Newsletter, 1. studenog 2013., dostupno na: http://frlan.tumblr.com/post/65677167299/an-overview-of-transfers-ofasylum-seekers-from-germany (pristupljeno 28. siječnja 2014.) Bigo, D. (2000): When Two Become One: Internal and External Securitisations in Europe, u: Kelstrup, M. i Williams, M. C. (ur.): International Relations Theory and the Politics of European Integration: Power, Security, and Community, London: Routledge, str.: 171-204 Börzel, T. A. (2011): When Europeanization Hits Limited Statehood: The Western Balkans as a Test Case for the Transformative Power of Europe, KFG Working Paper Series, 30, rujan 2011., Berlin: Kolleg-Forschergruppe i Freie Universität Berlin, dostupno na: http://www.polsoz.fu-berlin.de/en/v/transformeurope/publications/working_paper/WP_30_B__ rzel1.pdf (pristupljeno 2. veljače 2012.) Byrne, R, Noll, G. i Vested-Hansen, J. (2002): Western European Asylum Policies for Export: The Transfer of Protection and Deflection Formulas to Central Europe and The Baltics. u: Byrne, R, Noll, G. i Vested-Hansen, J. (ur.): New Asylum Countries? Migration Control and Refugee Protection in an Enlarged European Union, Hague: Kluwer Law International, str.: 5-28 Byrne, R, Noll, G. i Vested-Hansen, J. (2004): Understanding Refugee Law in an Enlarged European Union, European Journal of International Law, 15 (2): 355-179 Centar za mirovne studije (2012): Konferencija „Integracijske politike i prakse u sustavu azila u Republici Hrvatskoj: Uključivanje azilanata i stranaca pod supsidijarnom zaštitom u hrvatsko društvo“ – transkript rasprave, u: Bužinkić, E. (ur.): Integracijske politike i prakse u sustavu azila u Republici Hrvatskoj: Uključivanje azilanata i stranaca pod supsidijarnom zaštitom u hrvatsko društvo, Zagreb: Centar za mirovne studije, str.: 25-49, dostupno na: http://www.cms.hr/dokument/181‎ (pristupljeno 2. lipnja 2012.) Chevalier Frieh, C. (2012), Europska delegacija u Hrvatskoj, Intervju s autoricom, Zagreb, 23. listopada 2012. Collinson, S. (1996): Visa Requirements, Carrier Sanctions, „Safe Third Countries“ and „Readmission“: The Development of an Asylum „Buffer Zone“ in Europe, Transactions of the Institute of British Geographers, 21 (1): 76–90 Convention Determining the State Responsible for Examining Applications for Asylum Lodged in One of the Member States of the European

130

Vedrana Baričević

Communities – Dublin Convention, Official Journal of the European Union, C 254/1, 19. kolovoza 1997., dostupno na: http://eur-lex.europa. eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:41997A0819(01):EN:HT ML (pristupljeno 25. siječnja 2009.) Convention Relating to the Status of Refugees (1951), u: Convention and the Protocol Relating to the Status of Refugees, Geneva: UHNCR, str.: 13-41, dostupno na: http://www.unhcr.org/3b66c2aa10.html (pristupljeno 7. siječnja 2010.) Costello, C. (2006): The European Asylum Procedures Directive in Legal Context, New Issues in Refugee Research, UNHCR Research Paper, 134, studeni, 2006., dostupno na: http://www.unhcr.org/4552f1cc2.html (pristupljeno 14. prosinca 2010.) Dionik (2012), Ne-državna organizacija, Intervju s autoricom (anonimno), Zagreb, 19. prosinca 2012. Europska komisija (2005): Croatia 2005 Progress Report [COM(2005) 561 final], Bruxelles, 9. studenoga 2005., SEC(2005) 1424, dostupno na: http://ec.europa.eu/enlargement/archives/pdf/key_documents/2005/package/sec_1424_final_progress_report_hr_en.pdf (pristupljeno 3. svibnja 2011.) Europska komisija (2009): Croatia 2009 Progress Report [COM(2009) 533], Bruxelles, 14. listopada 2009., SEC(2009) 1333, dostupno na: http:// ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2009/hr_rapport_2009_ en.pdf (pristupljeno 17. svibnja 2011.) Europska komisija (2010): Croatia 2010 Progress Report [COM(2010) 660], Bruxelles, 9. studenoga 2010., SEC(2010) 1326, dostupno na: http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2010/package/hr_ rapport_2010_en.pdf (pristupljeno 17. svibnja 2011.) Europska komisija (2011): Croatia 2011 Progress Report [COM(2011) 666 final], Bruxelles, 12. listopada 2011., SEC(2011) 1200 final, dostupno na: http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2011/package/ hr_rapport_2011_en.pdf (pristupljeno 3. lipnja 2012.) Europska komisija (2012): Comprehensive Monitoring Report on Croatia [COM(2012) 601 final], Bruxelles, 10. listopada 2012., SWD(2012) 338 final, dostupno na: http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2012/package/hr_analytical_2012_en.pdf (pristupljeno 1. studenoga 2012.) Europski parlament i Vijeće Europske unije (2011): Directive 2011/95/EU of the European Parliament and of the Council on Standards for the Qu-


131

alification of Third-Country Nationals or Stateless Persons as Beneficiaries of International Protection, for a Uniform Status for Refugees or for Persons Eligible for Subsidiary Protection, and for the Content of the Protection Granted, Official Journal of the European Union, L 337/9, 20. prosinca 2012., dostupno na: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=CELEX:32011L0095:EN:NOT (pristupljeno 6. srpnja 2012.) European Union Common Position (2010): Chapter 24: Justice, Freedom and Security, AD 49/10, CONF-HR 40, Bruxelles, 22. prosinca 2010., dostupno na: http://www.mvep.hr/custompages/static/hrv/files/pregovori/ZSEUEN/24.pdf (pristupljeno 17. lipnja 2012) EUROSTAT (2010): Asylum Decisions in the EU27 – EU Member States Granted Protection to 78 800 Asylum Seekers in 2009, EUROSTAT News Release, STAT/10/89, 18. lipnja 2010., dostupno na: http://europa.eu/rapid/press-release_STAT-10-89_en.htm (pristupljeno 16. rujna 2010.) EUROSTAT (2012a): Asylum Decisions in the EU27 – Member States Granted Protection to 84 100 Asylum Seekers in 2011, EUROSTAT News Release, 96/2012, 19. lipnja 2012., dostupno na: http://epp.eurostat. ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/3-19062012-BP/EN/3-19062012-BPEN.PDF (pristupljeno 18. kolovoza 2012.) EUROSTAT (2012b) Asylum Statistics, kolovoz 2012., dostupno na: http:// epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Asylum_ statistics#Further_Eurostat_information (pristupljeno 12. studenoga 2012.) Fassin, D. i d’Halluin, E. (2009): Critical Evidence: The Politics of Trauma in French Asylum Policies, Ethos, 35 (3): 300-329 Garlick, M. (2006): Asylum Legislation in the European Community and the 1951 Convention: Key Concerns Regarding Asylum Instruments Adopted in the „First Phase“ of Harmonization, u: Balzacq, T. i Carrera, S. (ur.): Security Versus Freedom? A Challenge for Europe’s Future, Aldershot: Ashgate, str.: 45-59 Gil-Bazo, M.-T. (2006): Refugee Status, Subsidiary Protection, and the Right to be Granted Asylum under EC Law, New Issues in Refugee, UNHCR Research Paper, 136, dostupno na: http://ssrn.com/abstract=951097 (pristupljeno 1. kolovoza 2010.) Haddad, E. (2008): The External Dimension of EU Refugee Policy: A New Approach to Asylum?, Government and Opposition, 43 (2): 190-205 Hailbronner, K. (2008): Minimum Standards Relating to the Eligibility for

132

Vedrana Baričević

Refugee Status or International Protection and Content of These Status – Assessment (Summary) of the Implementation of the 2004 Directive and Proposals for a Common European Regime of Asylum, European Parliament Briefing Note, PE 393.293, rujan 2008., dostupno na: http://www. refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain?docid=48d3b5aa2 (pristupljeno 17. travnja 2011.) Hansen, R. T. (2003): Migration to Europe Since 1945: Its History and its Lessons, The Political Quarterly, 74 (1): 25-38 Hathaway, J. C. (2005): The Rights of Refugees under International Law, Cambridge: Cambridge University Press Hatton, T. J. (2005): European Asylum Policy, National Institute Economic Review, 194 (1): 106-119 Hrvatski pravni centar (2007): Izvještaj o zakonodavstvu i praksi azila u 2006. godini – Republika Hrvatska, Pravo azila 2 (1): 6-9, dostupno na: http://www.azil.com.hr/dokumenti/bilten1_2007.pdf (pristupljeno 17. listopada 2010.) Hrvatski sabor (2002): Rasprava: Prijedlog zakona o azilu, Izvješća Hrvatskog sabora 343: 42-49, dostupno na: http://www.sabor.hr/Default. aspx?sec=1251 (pristupljeno 2. studenoga 2010.) Hrvatski sabor (2007): Rasprava: Konačni prijedlog Zakona o azilu, drugo čitanje, 19. lipnja 2007., dostupno na: http://itv.sabor.hr/video/default. aspx?VideoID=4137 (pristupljeno 30. lipnja 2011.) Joppke, C. (1999): Immigration and the Nation-State: the United States, Germany, and Great Britain, Oxford: Oxford University Press Kadoić, Maja (2012), Hrvatski Crveni križ, Intervju s autoricom, Zagreb, 20. prosinca 2012. Kaunert, C. (2009): Liberty versus Security? EU Asylum Policy and the European Commission, Journal of Contemporary European Research, 5 (2): 148-170 Kaunert, C. i Leonard, S. (2011a): The Development of the EU Asylum Policy: Revisiting the Venueshopping Argument after the Lisbon Treaty, UACES Conference Lisbon Treaty Evaluated: Impact and Concequences, London, UK, 31. siječnja – 1. veljače 2011., dostupno na: http://www. uaces.org/pdf/papers/1102/kaunert-leonard.pdf (pristupljeno 21. lipnja 2012.) Kaunert, C. i Leonard, S. (2011b): The European Union and Refugees: Towards More Restrictive Asylum Policies in the European Union?, GRITIM Working Paper Series, 8, ljeto 2011, dostupno na: http://www.


133

upf.edu/gritim/_pdf/WP8_Kaunert_leonard.pdf (pristupljeno 21. lipnja 2012.) Koordinacija za azil (2011), Sastanak državnih i ne-državnih dionika, Organizacija Hrvatskog pravnog centra i UNHCR-a, Zagreb, 26. rujna 2011. Koordinacija za azil (2012), Sastanak državnih i ne-državnih dionika, Organizacija Hrvatskog pravnog centra i UNHCR-a, Zagreb, 20. prosinca 2012. Lalić Novak, G. (2010): Razvoj sustava azila u Hrvatskoj, Zagreb: Društveno veleučilište u Zagrebu Lalić Novak, G. (2013), Intervju s autoricom, Zagreb, 8. siječnja 2013. Lavenex, S. (1998): „Passing the Buck“: European Union Refugee Policies Towards Central and Eastern Europe, Journal of Refugee Studies, 11 (2): 126-145 Lavenex, S. (1999): Safe Third Countries: Extending the EU Asylum and Immigration Policies to Central and Eastern Europe, Budapest: CEU Press Lavenex, S. (2009): Country Profile: European Union, Focus Migration, 17, Hamburg: Hamburgisches Welt-Wirtschafts Institut McAdam, J. A. (2007): The Qualification Directive: An Overview, u: Zwaan, K. (ur.): The Qualification Directive: Central Themes, Problem Issues, and Implementation in Selected Member States, Nijmegen: Wolf Legal Publishers, str.: 7-29 Migracijska politika Republike Hrvatske za razdoblje 2013. – 2015. godine, Narodne novine 27/2013, dostupno na: http://www.propisi.hr/print. php?id=12170 (pristupljeno 25. siječnja 2014.) Ministarstvo unutarnjih poslova (2006): Okrugli stol: Istina i predrasude o tražiteljima azila, dostupno na: http://www.mup.hr/873.aspx (pristupljeno 30. svibnja 2010.) Morgades Gil, S. (2003): Reconciling the Acquis of the European Union Concerning Asylum and the International Standards for the Protection of Human Rights: Some Challenges for the Candidates to the EU Enlargement, u: Barbé, E. i Johansson-Nogués, E. (ur.): Beyond Enlargement: The New Members and New Frontiers of the Enlarged European Union, Bellaterra: Institut Universitari d’Estudis Europeus – Universitat Autònoma de Barcelona, str.: 119-158, dostupno na: http://www.iuee.eu/ pdf-publicacio/117/Pnd7kRLFSp09mTtnQ72U.PDF (pristupljeno 26. rujna 2010.) Noll, G. (2004): International Protection Obligations and the Definition of Subsidiary Protection in the EU Qualification Directive, u: Dias Urbano

134

Vedrana Baričević

De Sousa, M. C., de Bruycker, P. i Brandl, U. (ur.): The Emergence of a European Asylum Policy, Bruxelles: Bruylant, str.: 183-194 Ministarstvo unutarnjih poslova (2010): CARDS, PHARE i IPA projekti Ministarstva unutarnjih poslova, dostupno na: http://www.mup.hr/UserDocsImages/minstarstvo/UEPMO/mup_eu_projekti.pdf (pristupljeno 2. travnja 2012.) Peers, S. (2008): Legislative Update: EU Immigration and Asylum Competence and Decision-Making in the Treaty of Lisbon, European Journal of Migration and Law, 10: 219-247 Post, D. (2005): Europeanization of Asylum Policy: The Case of Germany, 46th Annual International Studies Association Convention – Dynamics of World Politics: Capacity, Preferences and Leadership, Honolulu, HI, 1.-5. ožujka 2005., dostupno na: http://www.allacademic.com//meta/p_ mla_apa_research_citation/0/7/0/7/9/pages70790/p70790-1.php (pristupljeno 1. veljače 2010.) Rogers, N. (2002): Minimal Standards for Reception, European Journal of Migration and Law, 4: 215-230 Sidorenko, O. F. (2007): The Common European Asylum System: Background, Current State of Affairs, Future Directions, Haag: Asser Press Sopf, D. (2002): Asylum and Illegal Migration in the Republic of Croatia, Social Science Research Network, dostupno na: http://dx.doi.org/10.2139/ ssrn.546524 (pristupljeno 12. rujna 2009.) Štiks, I. (2010): Uključeni, isključeni, pozvani: politike državljanstva u postsocijalističkoj Europi i Hrvatskoj, Politička misao, 47 (1): 77-100 Thielemann, E. i El-Enany, N. (2008): The Myth of „Fortress Europe“: The (True) Impact of European Integration on Refugee Protection, Fourth ECPR Pan-European Conference on EU Politics, Riga, Letonija, 25.-27. rujna 2008., dostupno na: http://www.jhubc.it/ecpr-riga/virtualpaperroom/112.pdf‎ (pristupljeno 12. ožujka 2010.) Thielemann, E. i El-Enany, N. (2011): Common Laws, Diverse Outcomes: Can EU Asylum Initiatives Lead to More Effective Refugee Protection?, European Union Studies Association‘s 12th Biennial International Conference, Boston, MA, 3.-5. ožujka 2011., dostupno na: http://euce.org/ eusa/2011/papers/1a_thielemann.pdf (pristupljeno 6. lipnja 2011.) Tučkorić, L. (2007): Novine u hrvatskom sustavu azila, Pravo azila, 2: 3-8 UNHCR: Decisions, dostupno na: http://www.unhcr.hr/media/com_ form2content/documents/c2/a61/f9/Decisions.xls (pristupljeno 31. siječnja 2014.)


135

UNHCR (2008): Croatia Briefing Paper, dostupno na: http://www.unhcr.hr/ files/BriefingNoteSeptember08_final_EN.pdf (pristupljeno 16. studenoga 2010.) UNHCR (2011): Statistical Report – Croatia, dostupno na: http://www. unhcr.hr/eng/images/stories/news/stats2012/unhcr_statistical_report_december_2011.pdf (pristupljeno 23. listopada 2012.) UNHCR (2012): Statistical Summary on Asylum Seekers in Republic of Croatia 2004-2012, preuzeto od: ureda UNHCR-a, Zagreb, prosinac 2012. UNHCR, Hrvatski pravni centar i Centar za ljudska prava (2004): Okrugli stol: Azil u Hrvatskoj nakon 1. srpnja 2004, Novinarski dom, Zagreb, 3. lipnja 2004., dostupno na: http://human-rights.hr/knjiznica-ljudskih-prava/ dokumenti/azil-u-hrvatskoj-nakon-1-srpnja-2004.html. (pristupljeno 22. travnja 2010.) Ustav Republike Hrvatske (1990), Narodne novine 56/90, dostupno na: http:// hidra.srce.hr/arhiva/263/18315/www.nn.hr/clanci/sluzbeno/1990/1092. htm (pristupljeno 23. studenoga 2010.) Vijeće Europske unije (2003a): Council Directive 2003/9/EC Laying Down Minimum Standards for the Reception of Asylum Seekers. Official Journal of the European Union, L 31/18, 6. veljače 2003, dostupno na: http:// eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:031:0018: 0025:EN:PDF (pristupljeno 25. siječnja 2009.) Vijeće Europske unije (2003b): Council Directive 2003/86/EC on the Right to Family Reunification, Official Journal of the European Union, L 251/12, 3. listopada 2003., dostupno na: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32003L0086:EN:NOT (pristupljeno 25. siječnja 2009.) Vijeće Europske unije (2004): Council Directive 2004/83/EC on Minimum Standards for the Qualification and Status of Third Country Nationals or Stateless Persons as Refugees or as Persons Who Otherwise Need International Protection and the Content of the Protection Granted, Official Journal of the European Union, L 304/12, 30. rujna 2004., dostupno na: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ. do?uri=CELEX:32004L0083:EN:HTML (pristupljeno 25. siječnja 2009.) Vijeće Europske unije (2005): Council Directive 2005/85/EC on Minimum Standards on Procedures in Member States for Granting and Withdrawing Refugee Status, Official Journal of the European Union, L 326/13, 13. prosinca 2005., dostupno na: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexU-

136

riServ.do?uri=CELEX:32005L0085:EN:NOT (pristupljeno 25. siječnja 2009.) Vijeće Europske unije (2009): Eighth Meeting of the Accession Conference at Ministerial Level with Croatia, 13986/1/09 REV 1 (Presse 282), Bruxelles, 2. studenog 2009., dostupno na: http://europa.eu/rapid/press-release_PRES-09-282_en.doc (pristupljeno 20. svibnja 2013.) Vink, M. P. (2012): Dublin System, dostupno na: http://www.fdcw.unimaas. nl/staff/files/users/215/Dublin%20System_EGHM.pdf (pristupljeno 25. siječnja 2013.) Zakon o azilu (2003), Narodne novine 103/03, dostupno na: http://cadial. hidra.hr/searchdoc.php?query=%5EzZakon+o+hrani+(NN+117%2F200 3)%5Eu&searchText=on&searchTitle=on&filteracttype=34116&action= search&filterfields=35335&id_doc=NnK%2BcBAXexgxxCs91S5WFw %3D%3D (pristupljeno 3. siječnja 2010.) Zakon o azilu (2007), Narodne novine 79/07, dostupno na: http://cadial.hidra. hr/searchdoc.php?lang=hr&query=Pravilnik+o+na%C4%8Dinu+ozna% C4%8Davanja+imena+naselja&action=search&showeurovoc=on&filter desc=1748&annotate=on&bid=4o4WIPssT0YOeCynnncsVw%3D%3D (pristupljeno 3. siječnja 2010.) Zakon o hrvatskom državljanstvu (2011), Narodne novine 130/11, dostupno na: http://www.zakon.hr/z/446/Zakon-o-hrvatskom-dr%C5%BEavljanstvu (pristupljeno 2. prosinca 2012.) Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o azilu (2010), Narodne novine 88/10, dostupno na: http://cadial.hidra.hr/searchdoc.php?action=search &lang=hr&query=viktor+lenac&searchText=on&searchTitle=on&searc hDescriptors=on&resultlimitnum=10&annotate=on&bid=GEUmsVR26 UVYsR3%2BZnpaqA%3D%3D (pristupljeno 8. lipnja 2011.) Zakon o kretanju i boravku stranaca (1991), Narodne novine 53/91, dostupno na: http://cadial.hidra.hr/searchdoc.php?query=Pravilnik+o+na%C 4%8Dinu+ozna%C4%8Davanja+imena+naselja&action=search&show eurovoc=on&filterdesc=4081&annotate=on&bid=IRuk1x14GZReytd fW21Ctw%3D%3D (pristupljeno 3. lipnja 2010.) Zakon o socijalnoj skrbi (2013), Narodne novine 157/13, dostupno na: http:// www.zakon.hr/z/222/Zakon-o-socijalnoj-skrbi (pristupljeno 20. siječnja 2014.) Zakon o strancima (2011), Narodne novine 130/11, dostupno na: http://www. zakon.hr/cms.htm?id=411 (pristupljeno 1. svibnja 2012.)

137

NEKI PRAVNO-POLITIČKI ASPEKTI MIGRACIJSKOG PRAVA U EUROPSKOJ UNIJI I HRVATSKOJ Ivo Grga

Hrvatska odvjetnička komora Sažetak U ovom su radu prikazani međunarodni i domaći pravni izvori i neki pravno-politički i metodološki aspekti najnovijih promjena u migracijskom pravu Europske unije i Republike Hrvatske. Kao nova članica Hrvatska je preuzela propise Europske unije i ugradila ih u interno zakonodavstvo u razdoblju u kojem dolazi do ubrzane promjene i prilagodbe migracijskih politika i prava kao posljedice širenja kriznih žarišta, ali i povećanja ekonomske mobilnosti u cijelom svijetu zbog policentričnoga globalnog razvoja i dinamiziranja razvojnih središta u tehnološkome i komunikacijskom smislu. Normativni pristup migraciji može se odrediti iz dva različita polazišta: principa i standarda koji proizlaze iz državnog suvereniteta te ljudskih prava osoba u migraciji. Ova dihotomija otvara drukčiji koncept migracijskog prava na temelju prebivališta, kao alternative legitimaciji sukoba između univerzalnosti ljudskih prava i partikularizma državljanstva. Sustav migracijskog prava Europske unije danas je najsloženiji međunarodnopravni sustav reguliranja prekograničnoga kretanja ljudi. Intenziviranje i otvaranje novih aspekata migracijskih politika Europske unije nakon tragedije kod Lampeduse ukazalo je na ograničenja i nedostatke dosadašnjih praksi pri-

138

Ivo Grga

mjene ljudskih prava i razvoja društva uključujući i potrebu dinamičnije prilagodbe globalnom okruženju pravnog okvira za migracije, posebno s aspekta negativnih populacijskih trendova u Europi, nezaposlenosti i održivog razvoja. Republika Hrvatska prilagodila je interno migracijsko pravo pravnoj stečevini EU-a te je otvorila proces promjene svoje migracijske politike na temelju zajedničkih načela, kritike dosadašnje prakse i potreba vlastitog razvoja. U kojoj mjeri i kako će usklađeni pravni okvir u Republici Hrvatskoj i integrirano migracijsko pravo Europske unije zajedno s novom migracijskom politikom biti funkcionalni i učinkovito primijenjeni u smislu proklamiranih ciljeva i usvojenih temeljnih pravnih načela ostaje i nadalje otvoreno pitanje. Ključne riječi: migracijsko pravo, migracijska politika, Europska unija, Republika Hrvatska 1. Uvod U ovom ćemo radu prikazati međunarodne i domaće pravne izvore i neke pravno-političke i metodološke aspekte najnovijih promjena u migracijskom pravu Europske unije i Republike Hrvatske. Kao nova članica Hrvatska je preuzela propise Europske unije i ugradila ih u interno zakonodavstvo u vremenu u kojem dolazi do ubrzane promjene i prilagodbe migracijskih politika i prava, kao posljedice širenja kriznih žarišta u Africi i na Bliskom istoku, ali i povećanja ekonomske mobilnosti u cijelom svijetu zbog policentričnoga globalnog razvoja i dinamiziranja razvojnih središta u tehnološkom i komunikacijskom smislu. Globalizacija, demografske promjene i društvene transformacije utječu na Europsku uniju, njezine države članice i zemlje diljem svijeta. Prema procjenama Ujedinjenih naroda, u svijetu ima 232 milijuna međunarodnih migranata i još 740 milijuna unutrašnjih migranata, te 44 milijuna nasilno razmještenih osoba (UN, 2013). Procjenjuje se da 50 milijuna ljudi živi i radi u inozemstvu s nereguliranim statusom. Dijalog na globalnoj razini ukazuje samo na neke od zajedničkih izazova i prijetnji. Međutim, na regionalnoj, nacionalnoj i lokalnoj razini svaki pojedinac ili zainteresirana osoba tražit će mogućnosti koje donosi migracija i mobilnost (Europska komisija, 2011).

NEKI PRAVNO-POLITIČKI ASPEKTI MIGRACIJSKOG PRAVA

139

Brojni su aspekti i utjecaji kretanja ljudi koji mijenjaju mjesto boravka počevši od socijalnih, ekonomskih, političkih, pravnih, kulturnih, sigurnosnih, zdravstvenih i brojnih drugih. Gotovo da nema područja ljudske aktivnosti na koje suvremene migracije nemaju izravni ili barem posredni utjecaj. Ti utjecaji mogu biti vrlo raznoliki, pozitivni i negativni, razvojni i retrogradni, poticajni ili razarajući. Stoga je njihovo praćenje, razumijevanje, usmjeravanje i pravno reguliranje vrlo važno za društvo, sigurnost država i stabilnost međunarodnih odnosa, kao i za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Normativni pristup migraciji može se odrediti iz dva različita i komplementarna ugla: (1) Principi i standardi koji proizlaze iz državnog suvereniteta, koji uključuju pravo zaštite granica, davanje državljanstva, prihvat i protjerivanje stranaca, suzbijanje trgovine ljudima i krijumčarenja te zaštitu državne sigurnosti. (2) Ljudska prava osoba u migraciji, za koja brojni međunarodni sporazumi postoje na univerzalnoj i regionalnoj razini, iako se većina njih eksplicitno ne odnosi na migrante niti ih prepoznaju kao posebnu grupu. Ovi su instrumenti prošireni u različitim granama prava, kao što su: ljudska prava, humanitarno pravo, pravo izbjeglica, konzularno pravo, pomorsko pravo, kazneno pravo i radno pravo (Međunarodna organizacija za migracije, 2013). Ova dihotomija pristupa, subjekata i izvora, otvara drukčiji koncept migracijskog prava na temelju boravišta ili prebivališta, kao alternative legitimaciji sukoba između univerzalnosti ljudskih prava i partikularizma državljanstva. Međunarodna organizacija za migracije (IOM) stoga opravdano ukazuje kako „različitost i disperzija normi pridonosi uvjerenju kako postoje praznine u nizu pravila o zaštiti migranata i reguliranju migracija“ (Međunarodna organizacija za migracije, 2013) te stoga radi unaprjeđenja i razumijevanja međunarodnoga migracijskog prava pomaže državama u efikasnijem i humanijem upravljanju migracijama. 2. Međunarodno migracijsko pravo Međunarodno migracijsko pravo međunarodni je pravni okvir za upravljanje migracijama, „kišobran“ koji obuhvaća raznolikost načela i pravila koja zajedno određuju međunarodne obveze država u odnosu prema migran-

140

Ivo Grga

tima (Međunarodna organizacija za migracije, 2013). Temeljni dokument u međunarodnome pravnom sustavu zaštite ljudskih prava je Opća deklaracija o ljudskim pravima usvojena i proglašena na Općoj skupštini Ujedinjenih naroda 10. prosinca 1948. godine (UN, 1948). Članak 13 Deklaracije ističe da svatko ima pravo na slobodu kretanja i boravka u granicama bilo koje države te da svatko ima pravo napustiti svoju i bilo koju drugu zemlju i vratiti se u svoju zemlju. Članak 14 utvrđuje da svatko pred progonom ima pravo tražiti i dobiti utočište u drugim zemljama te da se na to pravo ne može pozivati u slučaju progona za nepolitička kaznena djela ili za djela koja su suprotna ciljevima i načelima UN-a. Člankom 15 utvrđuje se i da svatko ima pravo na državljanstvo. Deklaracija sa snagom preporuke, koja je postala dio ustavnog poretka velikog broja zemalja, utvrđuje načela poslije integrirana u dvije konvencije o pravima čovjeka, Međunarodnom paktu o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima (UN, 1966a) te Međunarodnom paktu o građanskim i političkim pravima (UN, 1966b). Konvencija o statusu izbjeglica iz 1951. godine donesena je 28. srpnja u Ženevi (UNHCR, 1951). Konvencija sadrži definiciju izbjeglice i osnovna načela njihove zaštite, jamči sigurnost, zapošljavanje, zaštitu imovine, socijalnu skrb, prijenos imovine. Osim toga, Konvencija jamči da nijedna država ugovornica neće protjerati ili vratiti (refouler) izbjeglicu na granicu teritorija gdje bi njegov život ili sloboda bili ugroženi zbog rasnih, vjerskih, nacionalnih razloga, kao i zbog pripadnosti određenoj društvenoj grupi ili zbog političkog mišljenja. Protokol o statusu izbjeglica iz 1967. (Njujorški protokol) integralno je povezan s Konvencijom iz 1951., proširio je njezin doseg, odnosno uklonio vremenska i zemljopisna ograničenja iz definicije pojma izbjeglice u Konvenciji (UNHCR, 1967). Niz drugih međunarodnih akata odnosi se na zaštitu određenih migracijskih prava (za pregled dokumenta koji slijedi vidi Bužinkić i Kranjec, 2013). Konvencija o sprječavanju mučenja i drugoga okrutnog, neljudskog ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja usvojena je na Općoj skupštini 10. prosinca 1984. i stupil je na snagu 26. lipnja 1987. godine. Konvencija o smanjenju broja osoba bez državljanstva usvojena je u kolovozu 1961. i stupila je na snagu u prosincu 1975. godine. Konvencija o statusu osoba bez državljanstva usvojena je 28. rujna 1954. i stupila na snagu u lipnju 1960., sadrži definiciju osobe bez državljanstva i daje okvir na temelju kojeg osoba bez državljanstva koja zakonito boravi u nekoj državi može dobiti pravni status. Konvencija o pravima djeteta usvojena je 20. studenoga 1989. i stupila je na snagu u rujnu 1990. godine. Sadrži sveobuhvatne standarde


141

za zaštitu prava djece i primjenjuje se na svu djecu bez diskriminacije uključujući i djecu izbjeglice. Međunarodna konvencija o zaštiti prava svih radnika migranata i članova njihovih obitelji usvojena je na Općoj skupštini Ujedinjenih naroda 18. prosinca 1990. godine. Utvrđuje ljudska prava radnika migranata i njihovih obitelji te jednako tretiranje i jednake radne uvjete migranata i državljana. Deklaracija o ljudskim pravima pojedinaca koji nisu državljani države u kojoj žive usvojena je 13. prosinca 1985. na Općoj skupštini Ujedinjenih naroda. Međunarodna konvencija o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije usvojena je 1965., a stupila je na snagu 1969. godine. Na međunarodnom planu usvojeno je još niz specifičnih konvencija, rezolucija i policy dokumenata, poput Zaštite izbjeglica i mješovite migracije: Akcijski plan u deset koraka iz 2011. koji se sastoji od praktičnih prijedloga koji bi državama trebali pomoći u razvijanju i provedbi strategija za zaštitu izbjeglica i ostalih migranata, ili policy-dokumenta Zaštita izbjeglica i međunarodne migracije iz 2007. koji definira potrebe za osiguravanjem praksi upravljanja migracijama, nadzorom granica radi diferencijacije onih kojima je potrebna zaštita i onih kojima nije te razlikovanja izbjeglica i drugih migranata. Spomenut ćemo i Vodič kroz međunarodnu zaštitu br. 7. (Primjena članka 1A(2) Konvencije iz 1951. i Protokola iz 1967.) za izbjeglice žrtve trgovanja ljudima i osoba koje su pred rizikom trgovanja iz 2006. godine, koja donosi definicije trgovanja ljudima, uzroke i oblike trgovanja kao i odgovarajuće oblike zaštite žena i djece žrtava trgovanja ljudima (Radačić, 2011: 13). Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (1950) najvažniji je međunarodni ugovor za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u Europi. Nacrt je izradilo 1950. tada novoosnovano Vijeće Europe, donesena je u Rimu 4. studenoga 1950., a stupila je na snagu 3. rujna 1953. godine. Sve države članice Vijeća Europe stranke su Konvencije, a usvajanje Konvencije preduvjet je primanja u članstvo Vijeća Europe. Konvencija je bila osnova za osnivanje Europskog suda za ljudska prava (ECHR). Osnivanje suda za zaštitu ljudskih prava pojedinaca inovativna je značajka jer daje pojedincu aktivnu ulogu na međunarodnoj sceni. Europska je konvencija jedini međunarodni sporazum o ljudskim pravima koji pruža tako visok stupanj osobne zaštite, a njezina posebnost je i da se smatra „živućim instrumentom“ zaštite ljudskih prava jer upravo Sud svojom praksom kontinuirano razvija nove standarde zaštite i primjenjuje ih na nove društvene fenomene. Hrvatska je potpisnica Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Konvencije o priznavanju kvalifikacija, Europske socijalne povelje i Europske

142

Ivo Grga

konvencije o državljanstvu koje je donijelo Vijeće Europe. Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda primjenjuje se ograničeno u smislu ratione materiae u vezi s imigracijom i državljanstvom. Useljavanje i deportacija kao pitanja vezana za promjenu sustava europskih zemalja pojavljuju se odnedavno pred ECHR-om. Članak 1 Konvencije zahtijeva da države stranke osiguraju prava i slobode svakome pod njihovom jurisdikcijom, a ne samo vlastitim državljanima. Prema članku 5 Konvencije „Svatko ima pravo na slobodu i na osobnu sigurnost. Nitko se ne smije lišiti slobode, osim u sljedećim slučajevima i u postupku propisanom zakonom“, između kojih pod f) „ako se radi o zakonitom uhićenju ili pritvoru neke osobe kako bi je se spriječilo da neovlašteno uđe u zemlju ili osobe protiv koje je u tijeku postupak protjerivanja ili izručenja.“ Prema Protokolu br. 4. – članak 2 stavak 1 „Svatko tko zakonito boravi na području neke države ima pravo na slobodu kretanja i slobodan izbor svojeg boravišta na tom području“ i stavak 2 „Svatko je slobodan napustiti bilo koju zemlju, uključujući i svoju vlastitu.“ Taj članak također određuje dvije vrste ograničenja tih prava: opća ograničenja, poput onih koja utvrđuje drugi stavak članaka 8 do 11 same Konvencije, i posebno ograničenje da država može ograničiti prava na slobodu izbora boravišta kad je to opravdano radi „zaštite javnog interesa u demokratskom društvu“. Takva struktura pomaže uspostaviti ravnotežu između prava pojedinaca i širih interesa demokratskog društva kao cjeline u onim slučajevima kada oni mogu biti u sukobu (vidi Klass i dr. protiv SR Njemačke, 1978 u: Omejec, 2013: 507). Država se ne smije pozvati na „javni interes“ da bi spriječila iseljavanje, što je važno pitanje za zemlje izložene „odljevu mozgova“ ili drugim ozbiljnim gubitcima ljudskih potencijala (vidi Raimondo protiv Italije, 1994; Luordo protiv Italije, 2003 u: Gomien, 2007: 77) Glavno obilježje zakonitosti iz članka 5 jest zaštita pojedinca od neutemeljenoga i proizvoljnog lišenja njegove slobode. Sud autonomno tumači pojam „zakonitosti“ tako da domaće pravo uzima samo kao polazište te ocjenjuje domaće pravo i/ili njegovu primjenu u svjetlu širih kriterija „zakonitosti“ utvrđenih u sudskoj praksi na temelju Konvencije (Gomien, 2007: 57). Državno djelovanje može biti opravdano samo unutar granica posebnih ograničavajućih odredbi odnosnih članaka Konvencije premda se status osobe kao pripadnika određene skupine može uzeti u obzir kao jedan od čimbenika o kojem treba voditi računa kada se ograničavaju prava ili slobode (vidi De Wilde, Ooms i Versyp („skitnice“) protiv Belgije, 1972 u: Omejec, 2013: 287). Pravilo o strogom tumačenju ograničavajućih odredbi osnova je


143

sprječavanja zloporabe moći država (vidi Sunday Times protiv UK, 1979 u: Omejec, 2013: 96). Članak 5.1 f) dopušta pritvor u vezi s useljenjem, azilom i izručenjem. Pravo na politički azil ne postoji u ECHR-u, ali „visoke ugovorne stranke ne mogu postupati proizvoljno u vršenju svoje suverene vlasti u bilo kojem području koja ova odredba pokriva“ (Gomien, 2007: 57). U predmetu Čonka protiv Belgije iz 2002. godine (Gomien, 2007: 65) Sud je utvrdio i povredu članka 4 Protokola br. 4 (zabrana kolektivnog protjerivanja stranaca) u kojem su belgijske vlasti uhitile podnositelje zahtjeva s namjerom da ih protjeraju nakon što su tražile da podnesu zahtjeve za dobivanje azila. Ne postoji vremensko ograničenje za lišenje slobode na temelju članka 5.1 f) premda postupovna zaštita iz članka 5.4 mora biti raspoloživa i učinkovita. Postupci vezani za imigracijska pitanja isključeni su iz članka 6. Konvencije o pravu na pošteno suđenje. U stavku 1. moguće „ozbiljne posljedice za privatni i obiteljski život ili za... izglede za zaposlenje nisu dostatne da bi te postupke mogle podvesti pod okvir građanskih prava zaštićenih člankom 6. stavkom 1. Konvencije“ (vidi Maaouia protiv Francuske, 2000: par. 38 u: Omejec, 2013: 761). 3. Migracijsko pravo i politika Europke unije Sustav migracijskog prava Europske unije danas je najsloženiji međunarodnopravni sustav reguliranja prekograničnoga kretanja ljudi. Porast neregularne migracije, prema Organizaciji za ekonomsku suradnju i razvoj (OECD), iznosi oko 500 000 ilegalnih migranata koji ulaze u zemlje Europske unije svake godine. Danas, od 10 do 15 % od 56 milijuna migranata koji žive u Europi ima stoga administrativno ilegalni status. Ovaj je rast uglavnom povezan sa smanjenjem mogućnosti za legalnu migraciju i porastom trgovine ljudima. Tijekom emigracije, izrazito nesigurne i dugotrajne, ovi migranti, posebno žene i djeca, izloženi su mnogim opasnostima i kršenjima temeljnih ljudskih prava, uhvaćeni između kriminalnih mreža i nadzora nacionalnih država (Algeri, 2010: 1). Imigracijska pravila koja vrijede za cijelu Europsku uniju općenito se primjenjuju na 25 od 28 zemalja članica EU-a. Danska, Irska i Ujedinjeno Kraljevstvo pregovorima su ishodili mogućnost opt-outa iz zakonodavstva EU-a u pitanjima migracija i azila. Postoje dvije vrste odredaba koje usvaja Europska komisija i koja vrijede za cijelu Europsku uniju: (1) Uredbe i odluke akti su EU-a koji su neposredno primjenjivi u svim

144

Ivo Grga

zemljama EU-a i ne zahtijevaju promjene u nacionalnom zakonodavstvu. (2) Direktive zahtijevaju da ih svaka članica inkorporira u nacionalno zakonodavstvo do određena roka, s tim da članice mogu izabrati način kako to učiniti. Većina imigracijskih pravila koja vrijede za cijelu Europsku uniju proizlaze iz direktiva. U hrvatskom Zakonu o strancima (2013), pod općim odredbama, u članku 1 stavku 4 navedene su direktive EU-a koje se prenose u pravni poredak RH: – Direktiva 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupanjima država članica u vezi s vraćanjem osoba trećih zemalja čiji je boravak nezakonit; (SL L 348, 24. 12. 2008.) – Direktiva Vijeća 2001/51/EZ od 28. lipnja 2001. kojom se dopunjuju odredbe članka 26. Konvencije o primjeni Sporazuma iz Schengena od 14. lipnja 1985.; (SL L 187, 10. 7. 2001.) – Direktiva Vijeća 2002/90/EZ od 28. studenoga 2002. kojom se definira pomaganje neovlaštenog ulaska, tranzita i boravka; (SL L 328, 5. 12. 2002.) – Direktiva Vijeća 2003/110/EZ od 25. studenoga 2003. o pomoći u slučajevima tranzita u svrhe udaljavanja zračnim putem; (SL L 321, 6. 12. 2003.) – Direktiva Vijeća 2001/40/EZ od 28. svibnja 2001. o uzajamnom priznavanju odluka o protjerivanju državljana trećih država; (SL L 149, 2. 6. 2001.) – Okvirna odluka Vijeća 2002/946/PUP od 28. studenoga 2002.o jačanju kaznenog okvira radi sprječavanja omogućivanja neovlaštenog ulaska, tranzita i boravka; (SL L 328, 5. 12. 2002.) – Odluka Vijeća 2004/191/EZ od 23. veljače 2004. kojom se utvrđuju kriteriji i praktični dogovori za naknade zbog financijskih neravnoteža nastalih primjenom Direktive 2001/40/EZ o uzajamnom priznavanju odluka o protjerivanju državljana trećih država; (SL L 60, 27. 2. 2004.) – Odluka Vijeća 2004/573/EZ od 29. travnja 2004. o organizaciji zajedničkih letova za udaljavanje državljana trećih zemalja za koje postoji nalog o udaljenju, s državnog područja dviju ili više država članica; (SL L 261, 6. 8. 2004.) – Direktiva Vijeća 2004/38/EZ od 29. travnja 2004. o pravu državljana Unije i članova njihovih obitelji o slobodi kretanja i boravka na području države članice; (SL L 158, 30. 4. 2004.)


145

– Direktiva Vijeća 2009/50/EZ od 25. svibnja 2009. godine o uvjetima ulaska i boravka državljana trećih država u svrhu zapošljavanja visokokvalificirane radne snage; (SL L 155, 18. 6. 2009.) – Direktiva 2009/52/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 18. lipnja 2009. godine kojom se utvrđuju minimalni standardi za sankcije i mjere protiv poslodavaca koji zapošljavaju državljane trećih država koji nezakonito borave; (SL L 168, 30. 6. 2009.) – Direktiva 96/71/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 1996. o raspoređivanju radnika u okviru pružanja usluga; (SL L 18, 21. 1. 1997.) – Direktiva Vijeća 2003/109/EZ od 25. prosinca 2003. godine o statusu državljana trećih država koji imaju stalni boravak; (SL L 16, 23. 1. 2004.) – Direktiva Vijeća 2003/86/EZ od 22. rujna 2003. o pravu na spajanje obitelji; (SL L 251, 3. 10. 2003) – Direktiva Vijeća 2004/114/EZ od 13. prosinca 2004. o uvjetima prihvata državljana trećih država u svrhu studiranja, razmjene učenika, neplaćene izobrazbe ili dobrovoljnog rada; (SL L 375, 23. 12. 2004.) – Direktiva Vijeća 2004/81/EZ od 29. travnja 2004. o odobrenju boravka državljanima trećih zemalja koji su žrtve trgovine ljudima ili im je pružena pomoć da ilegalno imigriraju, a surađuju s nadležnim tijelima; (SL L 261, 6. 8. 2004.) – Direktiva Vijeća 2005/71/EZ od 12. listopada 2005. o posebnom postupku za ulazak državljana trećih zemalja u svrhu znanstvenog istraživanja; (SL L 289, 3. 11. 2005.) – Rezolucija Vijeća 97/C 382/01 od 4. prosinca 1997. o mjerama koje se trebaju prihvatiti kako bi se suzbili brakovi iz računa; (SL C 382, 16. 12. 1997.) – Preporuka Vijeća od 27. rujna 1996. glede borbe protiv ilegalnog zapošljavanja državljana trećih zemalja; (SL C 304, 14. 10. 1996.) – Direktiva Vijeća 2004/83/EC od 29. travnja 2004. o minimalnim standardima za kvalifikaciju i status državljana trećih država ili osoba bez državljanstva kao izbjeglica ili kao osoba koje na drugi način trebaju međunarodnu zaštitu ili sadržaj pružene zaštite; (SL L 304, 30.9.2004.) – Direktiva 2011/51/EZ od 11. svibnja 2011. kojom se dopunjuje Direktiva 2003/109/EZ i proširuje primjena i na korisnike međunarodne zaštite; (SL L 132, 19.05.2011.) – Direktiva 2011/98/EU od 13. prosinca 2011. Europskog parlamenta i Vijeća o jedinstvenom postupku obrade zahtjeva za izdavanje jedinstvene dozvole za boravak i rad državljanima trećih zemalja na državnom po-

146

Ivo Grga

dručju države članice i o zajedničkom skupu prava za radnike iz trećih zemalja koji zakonito borave u državi članici; (SL L 343, 23. 12. 2011.). U članku 1 stavku 5 Zakona o strancima (2013) određuje se provedba sljedećih uredbi EU: – Uredba (EZ) br. 810/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. kojom se uspostavlja Zakonik Zajednice o vizama (Zakonik o vizama); (SL L 243, 15. 9. 2009.) – Uredba (EZ) br. 767/2008 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. srpnja 2008. o Viznom informacijskom sustavu (VIS) i razmjeni podataka između država članica o kratkotrajnim vizama (Uredba o VIS-u); (SL L 218, 13. 8. 2008.). Imigracijska pravila nisu jednaka u svim zemljama Europske unije jer većina zemalja provodi i pravila EU-a i vlastite nacionalne propise. Od 1999. godine zajednička imigracijska politika je u procesu nastajanja, a teži osigurati fleksibilan okvir koji uzima u obzir specifičnosti pojedinih članica, dok istodobno promiče zajednička pravila i vrijednosti. Zajednička imigracijska i vizna pravila koja vrijede u 28 zemalja Europske unije navedena su u Ugovoru o funkcioniranju Europske unije (2009), a uključuju zajednička pravila o uvjetima ulaska i boravka za migrante, postupcima za izdavanje dugoročne vize i boravišnih dozvola, pravima imigranata koji žive legalno u zemlji EU-a, rješavanje neregularnih imigracija i neovlaštenih boravaka, borbi protiv trgovine ljudima, sporazumima o readmisiji, poticajima i potporama zemljama EU-a za promicanje integracije imigranata. Nacionalna imigracijska pravila dopuštaju svakoj članici EU-a da sama odlučuje o ukupnom broju imigranata u zemlji radi zaposlenja, zadržava pravo na konačnu odluku u zahtjevima imigranata za boravkom i radom, određuje pravila o izdavanju dugoročnih viza (duže od tri mjeseca) te odlučuje o uvjetima za izdavanje boravišnih i radnih dozvola u slučajevima kada pravila EU-a ne postoje. Imigracijske politike na nacionalnoj razini ne mogu parirati s novim stanjem globalizacije i europske unifikacije. Relativno smanjenje unutrašnjega graničnog nadzora suprotno je jačanju nadzora na vanjskim granicama, a Šengenski ugovor država Europske unije kulminacija je ovog trenda. Štoviše, postoji univerzalan trend restrikcija u politikama i postupcima davanja azila, što je dovelo i do ustavnih revizija u Francuskoj i Njemačkoj. Većina drugih europskih zemalja uvela je nove, restriktivnije propise prema strancima, usvojenima u kontekstu europske integracije i šengenskih kriterija (Katrougalos, 1995). Šengenski prostor i suradnja utemeljeni su na Šengenskom sporazumu iz


147

1985. godine. Šengenski je prostor područje koje osigurava slobodno kretanje građana država potpisnica Sporazuma koje ukidaju svoje dotadašnje vanjske granice prema susjednim zemljama, također potpisnicama Sporazuma, u zamjenu za jedinstvenu vanjsku granicu. Glavna namjera Schengena jest integracija policijskog nadzora na vanjskim granicama i postepeno ukidanje nadzora na zajedničkim „unutrašnjim“ granicama. Primjena Ugovora temelji se na jedinstvenome elektroničkom sustavu podataka – Šengenskom informacijskom sustavu (SIS), kao jedan od glavnih sadržaja sporazuma je „kumulacija“ (članak 5.e): „Ako se osoba smatra kao prijetnja javnoj vlasti, nacionalnoj sigurnosti ili međunarodnim odnosima bilo koje ugovorne strane, zbog čega joj je odbijen zahtjev za ulazak na njezin državni teritorij, automatski on/ona neće biti primljen/primljena u bilo koju drugu državu članicu“ (Convention Implementing the Schengen agreement, 1985). Europski pakt o imigraciji i azilu iz 2008. godine čini osnovu za zajedničke politike imigracije i azila zemalja članica Europske unije (Raffaelli, 2013) koja se temelji na pet stupova, od kojih se tri odnose na useljavanje: organiziranje zakonitog useljavanja uzimajući u obzir prioritete, potrebe i kapacitete prihvata svake države članice te poticanje integracije, nadziranje nezakonitog useljavanja, posebno omogućujući nezakonitim useljenicima povratak u zemlju podrijetla ili u tranzitnu zemlju i stvaranju partnerstva sa zemljom podrijetla i tranzitnom zemljom kako bi se potaknula sinergija između migracije i razvoja. Namjera zajedničke europske imigracijske politike jest osigurati fleksibilan okvir koji uzima u obzir specifičnosti pojedinih zemlja članica EU-a, koji se provodi u partnerstvu između nacionalnih i europskih institucija, s namjerom da legalno useljavanje stranaca pridonosi društveno-ekonomskom razvoju Europske unije. Europska komisija predlaže niz zakonskih i operativnih inicijativa za reguliranje legalnih imigracija. Predlaže se izrada okvirne direktive za zaštitu prava svih državljana trećih zemalja u zakonitom zapošljavanju, kao i četiri komplementarne smjernice koje reguliraju ulazak i boravak određenih kategorija državljana trećih zemalja, odnosno visokokvalificiranih radnika, sezonskih radnika, unutarkorporativnih prijelaza i plaćenih pripravnika. Europski sustav azila proistječe iz Ženevske konvencije o zaštiti izbjeglica iz 1951., a predmetom je stalne pravne i institucionalne nadogradnje u Europskoj uniji. Radi uspostavljanja Zajedničkoga europskog sustava azila (CEAS) od 1999. do 2005. uvedeno je više zakonskih mjera usmjerenih ka harmonizaciji minimalnih standarda za azil, od kojih su najvažnije: Direktiva o uvjetima prijama tražitelja azila iz 2003., Direktiva o kvalifikacijama

148

Ivo Grga

za stjecanje statusa izbjeglice ili statusa osobe pod supsidijarnom zaštitom iz 2004., Direktiva o proceduri iz 2005. i Dablinska uredba iz 2005. kojom se utvrđuje koja zemlja je odgovorna za obradu zahtjeva za azil (Bužinkić i Kranjec, 2013: 19). Suradnja i koordinacija sustava azila odvija se s pomoću Dablinske uredbe, sustava za uspoređivanje otisaka prstiju tražitelja azila Eurodac i nekih kategorija neregularnih imigranata, kao i jačom praktičnom suradnjom. Agencija Frontex koordinira operativnu suradnju članica u upravljanju vanjskim granicama te pomaže u obuci nacionalnih graničnih službenika. Također Frontex državama članicama pruža tehničku i operativnu pomoć na vanjskim granicama ako je takva pomoć potrebna. Glavna svrha djelovanja Frontexa jest jačati sigurnost vanjskih granica Europske unije. Suradnja s nečlanicama Europske unije u području migracija i azila program je čija je svrha podržati projekte u zemljama nečlanicama kojima je namjera poboljšati upravljanje migracijskim tokovima. Komisija EU-a iznijela je nove inicijative za poboljšanje utjecaja migracija na razvoj i razvila paket praktičnih mjera kako bi osnažila ulogu dijaspore u državama članicama kao aktera domovinskog razvoja, potaknula kružnu migraciju i povratak u zemlju podrijetla i, na kraju, ublažila negativne učinke odljeva mozgova. Integracija građana trećih zemalja visoko je na političkoj agendi država članica, a tijekom posljednjeg desetljeća Europska je unija znatno povećala svoje aktivnosti u tom području. Iako ne postoji službena definicija integracije u EU, Zajednički osnovni principi za politike integracije imigranata (Vijeće Europske unije, 2004) tumače integraciju kao dinamičan, dvosmjeran proces međusobna dogovora svih imigranata i stanovnika zemalja članica u smislu temeljnih vrijednosti Europske unije. Zajednički principi identificiraju neke od ključnih elemenata uspješne integracije: zapošljavanje, znanje jezika i kulture domaćina, obrazovanje, jednak pristup robama i uslugama te političku participaciju. Politika integracije evoluirala je kao dio imigracijske politike koja se nalazi u samom srcu državnog suvereniteta, a dugo je vremena držana u nacionalnoj nadležnosti. Stupanjem na snagu Ugovora iz Amsterdama 1999. Europska je unija stekla nadležnost u pitanjima imigracije i obvezala se razvijati područje „slobode, sigurnosti i pravde“. Europsko je vijeće u Tampereu 1999. zaključilo kako je zadatak EU-a osigurati pravedan tretman državljanima trećih zemalja koji borave legalno na teritoriju njezinih članica (Europsko vijeće, 1999). Suradnja s trećim zemljama i element vanjske dimenzije migracijske politike Europske unije područje je koje se najviše razvilo u posljednjem desetljeću. Temelji se na ideji da su granične mjere nadzora nedovoljan odgovor


149

na sve veći migracijski pritisak izvan Europe. Program Tampere (Europsko vijeće, 1999) naglašava kako Europska unija mora razviti sveobuhvatan pristup izazovu migracija koji zahtijeva borbu protiv siromaštva, poboljšanje životnih uvjeta i mogućnosti zapošljavanja, sprječavanje sukoba, konsolidiranje demokratske države i poštovanje ljudskih prava u regijama i zemljama podrijetla i tranzita. Globalan pristup migracijama (Europska komisija, 2007) naglašava formuliranje sveobuhvatne politike oko širokog spektra migracijskih pitanja te okupljanje različitih područja politike, kao što su pravosuđe, unutrašnja pitanja, razvoj, socijalna pitanja, trgovina i dr. za rješavanje korijena migracija. Dok integracijske politike ostaju u nacionalnoj nadležnosti, države članice priznaju kako neuspjeh jedne članice u razvijanju i provedbi uspješne politike integracije može imati različite štetne posljedice za druge države članice i Europsku uniju. Osim toga, uspješna se integracija doživljava kao presudan faktor za gospodarsku i socijalnu koheziju u EU. Doprinos Europske unije uspostavljanju koherentnoga europskog okvira integracije državljana trećih zemalja poprima tri oblika. Prvo, EU razvija zakonodavni okvir donošenjem pravno obvezujućih i neobvezujućih instrumenata. Drugo, olakšava razmjenu dobre prakse između država članica s pomoću mreža i priručnika. Treće, EU podržava integraciju s pomoću financijskih instrumenta, konkretno Općeg programa za solidarnost i upravljanje migracijskim tokovima za razdoblje 2007-2013 – SOLID (Komisija Europskih zajednica, 2005). Ovaj je program imao svrhu poboljšati upravljanje migracijskim tokovima na razini Europske unije i jačanje solidarnosti između država članica, alokacijom gotovo 4 milijardi eura za financijske potrebe koje proizlaze iz integralnog upravljanja vanjskim granicama EU-a i primjene zajedničkih politika za azil i imigracije. Unatoč stvaranju zajedničkoga političkog i pravnog okvira te golemih financijskih ulaganja proturječnost između relativne slobode kretanja ljudi zaštićene temeljnim ljudskim pravima i sigurnosti i nadzora nacionalnih i supranacionalnih područja ponovno je u Europskoj uniji otvorila tragedija afričkih migranata na jugu Italije. Europski je parlament (2013) 23. listopada 2013. donio Rezoluciju o migracijskim tokovima na području Sredozemlja, s posebnim naglaskom na tragične događaje kod Lampeduse (2013/2827(RSP)) u kojima je poginulo najmanje 360 migranata, dok je prema Međunarodnoj organizaciji za migracije od 1993. na moru poginulo najmanje 20 000 osoba. Uzimajući u obzir temeljne međunarodne dokumente o ljudskim pravima i prava Europske unije o migracijama, te migracijske

150

Ivo Grga

politike na području Sredozemlja, Rezolucija ukazuje na širi kontekst uzroka i posljedica ove tragedije, nejasnoće na razini EU-a u vezi s podjelom odgovornosti među različitim subjektima uključenima u pružanje pomoći plovilima u nevolji te opasnosti od kriminalnih mreža koje iskorištavaju nezakonite migrante i ozbiljan su rizik za živote migranata i izazov za Europsku uniju. Pozivajući se na načelo solidarnosti i pravedne podjele odgovornosti utvrđeno u članku 80 Ugovora u funkcioniranju Europske unije (UFEU) i zakonodavstvo EU-a sa Zajedničkim europskim sustavom azila (CEAS), odredbe Zakonika o vizama i Zakonika o šengenskim granicama, koji omogućuju izdavanje humanitarnih viza i jamče pravednu i odgovarajuću međunarodnu zaštitu ljudi, Rezolucijom se „1. poziva Europsku uniju i države članice da učine više kako bi spriječile buduće pogibije na moru, 2. smatra da bi Lampedusa za Europu trebala biti prekretnica i da se sljedeće tragedije jedino mogu spriječiti donošenjem usklađenog pristupa utemeljenog na solidarnosti i odgovornosti uz potporu zajedničkih instrumenata i 3. traži da EU i države članice preuzmu obvezu jamčenja migrantima njihovih univerzalnih temeljnih prava, posebno prava maloljetnika bez pratnje.“ Rezolucijom se poziva na povećanje proračuna za Europski ured za potporu azilu (EASO) i za Europsku agenciju za upravljanje operativnom suradnjom na vanjskim granicama država članica (Frontex), uz mogućnost osnivanja obalne straže EU-a. Poziva se Uniju, Frontex i države članice da osiguraju da pomaganje migrantima u pogibelji i spašavanje na moru budu ključni prioriteti u provedbi nedavno donesene Uredbe o uspostavljanju Europskog sustava nadzora granica (EUROSUR); bolju koordinaciju sredstava i resursa EU-a, posebno Frontexa i Europola radi zajedničke borbe s trećim zemljama protiv kriminalnih mreža krijumčara i trgovaca ljudima. Solidarnost EU-a trebala bi ići ruku pod ruku s odgovornošću, a države članice imaju pravnu obvezu pomagati migrantima na moru. Potiče Europsku uniju da razvije sveobuhvatniju strategiju, osobito za Mediteran, koja migraciju radne snage stavlja u kontekst društvenoga, gospodarskoga i političkog razvoja susjedstva; poziva Europsku uniju i države članice da razmotre alate koji su im dostupni u okviru vizne politike EU-a i zakonodavstva za migraciju radne snage EU-a; poziva države članice da utvrde stroge kaznene sankcije za pojedince koji olakšavaju trgovinu ljudima u Europsku uniju i izvan nje te da postave sveobuhvatne kampanje za podizanje razine svijesti o vrstama rizika s kojima se suočavaju oni čiji je život u rukama trgovaca ljudima i krijumčara; poziva EU i države članice da izmijene ili revidiraju svako zakonodavstvo koje kažnjava osobe koje pomažu migrantima u nevolji na moru; poziva Europsku


151

komisiju da revidira Direktivu Vijeća 2002/90/EZ kojom se utvrđuju kazne u slučaju pomaganja pri neovlaštenom ulasku, tranzitu i boravku kako bi se razjasnilo da je pružanje humanitarne pomoći migrantima na moru koji su u nevolji dobrodošla radnja, a ne radnja koja bi uopće trebala dovesti do bilo kakva oblika kazne; poziva na bolju i učinkovitiju suradnju između EU-a i trećih zemalja u sprječavanju ponavljanja takvih tragičnih događaja poput onih u Lampedusi; smatra da su sporazumi o upravljanju migracijama između EU-a i zemalja u tranzitu prioritet Unije u skoroj budućnosti i naglašava potrebu da treće zemlje poštuju međunarodni zakon u smislu spašavanja života na moru i osiguravanja zaštite za izbjeglice i poštovanja osnovnih ljudskih prava; poziva EU da nastavi pružati humanitarnu, financijsku i političku pomoć u kriznim područjima sjeverne Afrike i Bliskog istoka kako bi se rješavali uzroci problema migracije i humanitarnih pritisaka; poziva EU da nadzire i stvori demokratski odgovorniju raspodjelu tih sredstava kako bi ta sredstva imala pozitivan učinak, što je do sada manjkalo; poziva EU i države članice da poduzmu prikladne i odgovorne mjere u smislu mogućeg priljeva migranata u države članice; poziva Komisiju i države članice da nastave nadzirati trenutačno stanje i raditi na kriznom planu, izgradnji kapaciteta i političkog dijaloga te ispunjavanjem svojih internih obveza u vezi s uvjetima zadržavanja zatvorenika; poziva države članice da poštuju načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja u skladu s postojećim međunarodnim pravom i pravom EU-a; poziva države članice da odmah zaustave sve prakse nepropisnoga i produljenog pritvaranja kojima se krši međunarodno pravo i pravo EU-a i ističe da mjere pritvaranja migranata moraju uvijek podlijegati administrativnoj odluci te moraju biti opravdane i privremene; potiče države članice da uz postojeće nacionalne kvote najhitnije potrebe riješe preseljenjem te humanitarnim prihvatom (Europski parlament, 2013). Reakcije na Rezoluciju o migracijskim tokovima na području Sredozemlja ponovno su ukazale na neriješene i proturječne međusobne odnose između država članica Europske unije i trećih zemalja, ograničene mogućnosti nadzora u migracijskim kretanjima imajući u vidu različite kapacitete članica i primjenu važećih propisa, kršenja načela solidarnosti i humanosti te ograničenja slobode kretanja ljudi i pitanja nacionalne sigurnosti svake države članice i Europske unije kao cjeline. U Komunikaciji Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o radu Radne skupine za Sredozemlje od 4. prosinca 2013. godine ističe se potreba za „sveobuhvatan niz mjera u skladu s integriranim pristupom za cijelo područje Sredozemlja jer su tragični događaji kod Lampeduse dio dugotrajnog i sveobuhvatnog izazova“ (Europska

152

Ivo Grga

komisija, 2013: 2). Djelovanjima navedenima u ovoj Komunikaciji slijedi se holistički pristup, a istodobno se posvećuje pozornost trenutačnim i praktičnim rješenjima kojima bi se u kratkoročnom razdoblju moglo dopuniti aktivnosti u cijelom Sredozemlju. Pet glavnih područja djelovanja proizišlo je iz rasprava Radne skupine sa širokim geografskim područjem primjene od matičnih država i država tranzita kako bi se spriječilo migrante da krenu na opasna putovanja, do obala Europske unije: (1) djelovanje u suradnji s trećim zemljama; (2) regionalna zaštita, ponovno naseljavanje i jačanje pravnih načina za pristup Europi; (3) borba protiv trgovanja, krijumčarenja i organiziranoga kriminala; (4) jačanje nadzora granice kojim se pridonosi poboljšanju pomorske slike stanja i zaštiti i spašavanju života migranata na Sredozemlju; (5) pomoć i solidarnost s državama članicama koje su suočene s velikim migracijskim pritiskom (Europska komisija, 2013: 2). Naglašeno je kako „trenutačne mjere trebati dopuniti dugoročnim inicijativama, utemeljenima na najboljim dostupnim istraživanjima, kojima je namjera rješavati temeljne uzroke migracija (siromaštvo, kršenje ljudskih prava, sukob, manjak gospodarskih mogućnosti, loši uvjeti rada, nezaposlenost itd.). Inicijative bi trebalo poduzeti radi reforme pravnoga i administrativnog okvira za migracije i azil u državama tranzita“ (Europska komisija, 2013: 3). Sva djelovanja u okviru ove Komunikacije morat će potpuno biti u skladu s međunarodnim standardima o ljudskim pravima uključujući Povelju o temeljnim pravima Europske unije, Europsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Konvenciju UN-a o statusu izbjeglica iz 1951., načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja (non-refoulement) i primjenjivu pravnu stečevinu EU-a (Europska komisija, 2013: 3). Osvrnut ćemo se na prva dva područja djelovanja koja naglašava Europska komisija (2013): (1) Djelovanje u suradnji s trećim zemljama jedan je od najučinkovitijih načina za sprječavanje osoba da pokušaju ući u EU nezakonitim kanalima i riskiraju svoj život kretanjem na opasna putovanja u Europu. Globalnim pristupom migraciji i mobilnosti (GAMM) daje se okvir za dijalog i suradnju sa svim trećim zemljama pri donošenju sveobuhvatnog pristupa dijalozima i suradnji povezanima s migracijama. Važna pitanja koja se odnose na prava migranata i izbjeglica trebalo bi sustavno poticati u političkim dijalozima s trećim zemljama u skladu sa Strateškim okvirom i akcijskim planom EU-a za ljudska prava i demokraciju (djelovanje 14.) i ponuditi pomoć u vezi s ra-


153

zvojem valjanih sustava za azil i migracije. Inicijative koje su provele agencije EU-a, kao što su EASO, FRA i Frontex te države članice, međunarodne organizacije i civilno društvo usmjerene na izgradnju kapaciteta u smislu azila, prihvata, migracija i upravljanja granicama mogu biti važan element partnerstava za mobilnost. U cjelokupnom kontekstu vanjskih odnosa EU-a ključno je nastaviti unaprjeđivati rad i suradnju s matičnim državama i državama tranzita u smislu migracija i razvoja uključujući jačanje njihovih kapaciteta za upravljanje miješanim migracijskim tokovima i doprinos osiguranju da su njihovi sustavi za migracije i azil u skladu s međunarodnim standardima o ljudskim pravima. Traži se sveobuhvatna rasprava o migraciji, kojom bi se, među ostalim, obuhvatio dobrovoljni povratak, ponovni prihvat, reintegracija, prihvat, međunarodna zaštita, borba protiv krijumčarskih i zločinačkih mreža, izgradnja kapaciteta, ljudska prava migranata te temeljni uzroci nezakonite migracije. Brz i učinkovit povratak nezakonitih migranata potrebno je osigurati na čovječan i dostojanstven način, potpuno u skladu s Poveljom EU-a o temeljnim pravima, relevantnom pravnom stečevinom EU-a i međunarodnim standardima o ljudskim pravima, promicanjem, kada je moguće, dobrovoljnih povrataka. (2) Programi za regionalnu zaštitu, ponovno naseljavanje i jačanje pravnih načina za pristup Europi. Za poboljšanje položaja izbjeglica na lokalnoj razini nužno je postaviti i ojačati Programe za regionalnu zaštitu (PRZ-i). Postojeće PRZ-ove kao što su oni u sjevernoj Africi (Libija, Tunis i Egipat) i Rogu Afrike (Kenija, Džibuti) trebalo bi ojačati i proširiti kako bi se njima obuhvatile i druge ključne zemlje, osobito u regiji Sahel. Nadalje, Europska unija priprema novi Program za regionalni razvoj i zaštitu (PRRZ-ovi) za izbjeglice u Libanonu, Jordanu i Iraku kao dio dugoročnog odgovora na krizu u Siriji. Za uspjeh novih programa za regionalnu zaštitu bit će potrebna dugoročnija uključenost i financiranje, i na razini EU-a i na nacionalnoj razini. Iz postojećih izvora i financijskih instrumenata Fonda za azil i migracije može se ostvariti samo djelomično financiranje. To je potrebno dopuniti drugim izvorima financiranja iz razvojne pomoći EU-a i država članica. Osim toga, provedbu PRZ-ova/PRRZ-ova trebao bi pratiti jak politički dijalog i napori u vidu zagovaranja zaštite izbjeglica i situacija produženog izbjeglištva s nacionalnim nadležnim tijelima u trećim zemljama uključujući i regionalnu razinu. Komponente PRZ-ova specifične za regiju ili zemlju trebalo bi uskladiti, a države članice EU-a i delegacije EU-a trebale bi imati presudnu ulogu u njihovu planiranju i provedbi. UNHCR će zajedno s drugim međunarodnim organizacijama biti ključan partner u tome. Ponovno naseljavanje

154

Ivo Grga

važan je način na koji osobe kojima je potrebna zaštita mogu sigurno stići u Europsku uniju bez opasnih putovanja preko Sredozemlja. Stoga bi uz djelovanja kojima se olakšava postizanje samostalnosti izbjeglica u trećim zemljama trebalo poticati primjenu tog instrumenta koji je ključan preduvjet za trajno rješenje. Trebalo bi razmotriti i druge pravne mogućnosti za mobilnost radi studija i rada uključujući i ponudu alternativnih putova za ulazak potencijalnih tražitelja azila. Intenziviranje i otvaranje novih aspekata migracijskih politika Europske unije nakon tragedije kod Lampeduse ukazalo je na ograničenja i nedostatke dosadašnjih praksi, pa i potrebe dinamičnije prilagodbe globalnom okruženju pravnog okvira za migracije, posebno s aspekta negativnih populacijskih trendova u Europi, nezaposlenosti i održivog razvoja. 4. Migracijsko pravo i migracijska politika Hrvatske Migracijska politika Hrvatske slična je politikama većine europskih zemalja jer je uglavnom selektivna i restriktivna te smjera zaštiti ili društvenih ili ekonomskih nacionalnih interesa. Umjesto da anticipiraju svoje potrebe, planiraju migracijska kretanja i djeluju proaktivno, nacionalne migracijske politike najčešće djeluju reaktivno donoseći ad hoc mjere. One često ne vode računa o uravnoteženom pristupu humanitarnim, gospodarskim, socijalnim, političkim i razvojnim čimbenicima i ne osvrću se na osnovne razloge migracijskih kretanja. Sve više postaju restriktivne, a to dodatno otvara prostor novim oblicima neregularnih kretanja. Razvoj migracijske politike u Hrvatskoj se zapravo svodi na zadovoljavanje zahtjeva Europske unije te usklađivanje vlastitog zakonodavstva s međunarodnim kriterijima nadzora migracijskih tokova te međunarodne solidarnosti prema zaštiti izbjeglica. Iz toga proizlazi kako je migracijska politika uvjetovana višim političkim interesima kao što je proces pridruživanja (Baričević, 2011), a manje interesima samog društva. Budući da je pridruživanjem Hrvatske Europskoj uniji došlo do premještanja njezinih vanjskih granica, Hrvatska je postala svojevrsna tampon-zona između članica EU-a i nečlanica čime će se još više postrožiti nadzor ulaznih tokova. Svrha eurointegracijskih procesa tako postaje ozakonjenje sigurnosnog okvira radi zaštite države od nepoželjnih migracija. Kad je riječ o politikama koje se bave integracijom imigranata, njihova će glavna zadaća biti donijeti konceptualni i organizacijski okvir za uključivanje/isključivanje novopridošlih skupina u društvo (Bužinkić i Kranjec, 2013: 13).


155

Republika Hrvatska u okviru Europske unije prilagodila je interno migracijsko pravo pravnoj stečevini Europske unije te je otvorila proces promjene svoje migracijske politike na temelju zajedničkih načela, kritike dosadašnje prakse i potrebe vlastitog razvoja. Posebno su važni statistički podatci koji upozoravaju i zahtijevaju promjene u pristupu. U 2012. godini 8959 osoba doselio se iz inozemstva u Republiku Hrvatsku, a 12 877 osoba odselilo se u inozemstvo. Saldo migracije stanovništva Republike Hrvatske s inozemstvom bio je negativan i iznosio je 3918. Negativan trend migracije postoji kontinuirano od 2009. do danas. U 2012. naselje stalnog stanovanja (prebivalište) unutar Republike Hrvatske promijenilo je 68 839 osoba. Broj stanovnika Hrvatske između dva popisa 2001. i 2011. godine smanjen je za 150 000 ili prosječno 15 000 godišnje, pa je negativni saldo migracije dodatni alarmantni trend (Državni zavod za statistiku RH, 2013). U hrvatskome pravnom sustavu temeljna prava migranata zajamčena su kao ustavne kategorije. Prema Ustavu RH (2010), svatko u Republici Hrvatskoj ima prava i slobode, neovisno o njegovoj rasi, boji kože, spolu, jeziku, vjeri, političkom ili drugom uvjerenju, nacionalnom ili socijalnom podrijetlu, imovini, rođenju, naobrazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama. Svi su pred zakonom jednaki (Ustav RH, 2010: čl. 14). U području zaštite osobnih i političkih sloboda i prava svi su državljani Republike Hrvatske i stranci jednaki pred sudovima i drugim državnim i inim tijelima koja imaju javne ovlasti (Ustav RH, 2010: čl. 26). Ustavne odredbe o zaštiti osobnih i političkih sloboda i prava jamče da strani državljanin i osobe bez državljanstva mogu dobiti utočište u Republici Hrvatskoj, osim ako su progonjeni za nepolitičke zločine i djelatnosti oprečne temeljnim načelima međunarodnog prava. Stranac koji se zakonito nalazi na teritoriju Republike Hrvatske ne može biti protjeran niti izručen drugoj državi, osim kad se mora izvršiti odluka donesena u skladu s međunarodnim ugovorom i zakonom (Ustav RH, 2010: čl. 33). Prema ustavnim odredbama o gospodarskim, socijalnim i kulturnim pravima, jamči se pravo vlasništva, odnosno strana osoba može stjecati pravo vlasništva uz uvjete određene zakonom (Ustav RH, 2010: čl. 26) . S namjerom da „Republika Hrvatska vodi aktivnu migracijsku politiku, temeljenu na načelima slobode kretanja, solidarnosti i humanosti, a skrbeći se istodobno o gospodarskom, društvenom i kulturnom razvitku zajednice“, Hrvatski sabor donio je, prvo u srpnju 2007., Migracijsku politiku Republike Hrvatske za 2007./2008. godinu, a zatim nakon šest godina novi dokument Migracijsku politiku Republike Hrvatske za razdoblje 2013. – 2015. godine (2013). Osim usklađivanja pravnog okvira s pravnom stečevinom Europske

156

Ivo Grga

unije najvažnije mjere su „izrada cjelovite analize stanja na tržištu rada, odnosno višegodišnjeg kretanja ponude i potražnje za određenim zanimanjima s prijedlogom odgovarajućih mjera za zadovoljavanje potreba za radnom snagom, te mjera kojom se, radi sprječavanja diskriminirajućih postupaka i ponašanja prema doseljenicima, u gospodarskom, društvenom i kulturnom životu osigurava pravo na ravnopravan status u odnosu prema državljanima Republike Hrvatske, s usmjerenjem prema stjecanju državljanstva“ (Migracijska politika Republike Hrvatske za razdoblje 2013. – 2015. godine, 2013). Izmjene zakonodavstva Republike Hrvatske u području migracija provedene su novim Zakonom o strancima (2013), te izmjenama i dopunama Zakona o azilu (2013) i izmjenama i dopunama Zakona o hrvatskom državljanstvu (2011). Zakon o strancima (2013) temeljni je zakon kojim se propisuju uvjeti ulaska, kretanja i boravka, rad stranaca i uvjeti rada te prava raspoređenih radnika u Republici Hrvatskoj, a od 2003. godine Zakon o strancima mijenjan je i dopunjavan nekoliko puta, dok je konačno novi Zakon o strancima donesen 28. listopada 2011. godine i stupio je na snagu 1. siječnja 2012., osim odredbi koje su stupile na snagu danom pristupanja Republike Hrvatske Europskoj uniji. Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o strancima od 7. lipnja 2013. godine dodatno je usklađen. Odredbe Zakona o strancima usklađene su s 22 pravna akta Europske unije koji se odnose na ulazak, boravak i zapošljavanje stranaca. U skladu s temeljnim načelima migracijske politike, koje svoje polazište imaju u ustavnim normama i međunarodnim konvencijama kojima je pristupila Republika Hrvatska, u Zakon o strancima ugrađene su norme kojima se štite prava stranaca na reguliranom boravku i radu u Republici Hrvatskoj, ako svojim postupcima ne ugrožavaju javni poredak Republike Hrvatske i nacionalnu sigurnost. Slijedom načela humanosti i solidarnosti, međunarodne podjele tereta i odgovornosti, kao temeljnih načela migracijske politike, posebna zaštita namijenjena je ugroženim kategorijama osoba koje ne moraju ispunjavati redovne uvjete odobrenja privremenog boravka, osim onih koji se odnose na sigurnosni aspekt boravka stranaca. Riječ je o žrtvama trgovanja ljudima, napuštenim maloljetnicima koji su ostali bez roditeljske zaštite, skrbništva ili pratnje ili su postali žrtvama organiziranoga kriminala, strancima koje su poslodavci nezakonito zapošljavali i koristili se njihovim radom, osobama koje su obuhvaćene programom obnove ili povratka ili stambenog zbrinjavanja. Također je predviđena zaštita institutom privremenog boravka iz opravdanih razloga humanitarne prirode koji


157

se odobrava osobama koje se iz raznih razloga nalaze u teškom socijalnom statusu. Novim Zakonom o strancima proširen je krug stranaca kojima se može odobriti stalni boravak, iako ne ispunjavaju propisane uvjete za odobrenje stalnog boravka: izbjeglice, povratnici te djeca čiji roditelji/samohrani roditelj imaju odobren stalni boravak u Republici Hrvatskoj. Novim su zakonom proširene kategorije stranaca kojima za rad u Republici Hrvatskoj nije potrebna dozvola za rad i boravak, a kako bi se osigurala zaštita migranata te se promicala njihova integracija u hrvatsko društvo koja se ne može ostvariti bez omogućivanja pristupa tržištu rada. Osim stranaca koji imaju odobren stalni boravak ili azil, supsidijarnu ili privremenu zaštitu, bez dozvole za boravak i rad mogu raditi i stranci kojima je odobren privremeni boravak u svrhu spajanja obitelji s hrvatskim državljanima, strancima na stalnom boravku, azilantima te strancima kojima je odobrena supsidijarna ili privremena zaštita, zatim stranci kojima je odobren privremeni boravak iz humanitarnih razloga ili im je odobren autonomni boravak ili imaju status redovitog učenika ili studenata kada obavljaju poslove posredstvom ovlaštenih posrednika, bez zasnivanja radnog odnosa te stranci kojima je odobren privremeni boravak u svrhu znanstvenog istraživanja. Uvažavajući potrebe tržišta rada, odnosno potrebe poslodavaca u Republici Hrvatskoj za osobama koje raspolažu specijalističkim znanjem ili obrazovnim kvalifikacijama u pojedinim zanimanjima za poslove koji se obavljaju kraće razdoblje, utvrđene su i proširene kategorije osoba koje mogu raditi na temelju potvrde o prijavi rada. Migracijska politika u području rješavanja statusnih pitanja stranaca naglašava kao prioritet izdavanje biometrijskih osobnih iskaznica za strance koje će sadržavati sve propisane zaštitne elemente te ažuriranje analize stanja na tržištu rada, s prijedlogom odgovarajućih mjera za zadovoljavanje potreba za radnom snagom na temelju koje će se i dalje određivati kvote za zapošljavanje stranaca. U području viza u navedeni Zakon su, među ostalim, prihvaćeni i sljedeći pravni instrumenti Europske unije: Uredba (EZ) br. 810/2009 od 13. srpnja 2009. godine – Zakonik o vizama i Uredba (EZ) br. 767/2008 od 9. srpnja 2008. godine o Viznom informacijskom sustavu (VIS) i razmjeni podataka između država članica o vizama za kratkotrajni boravak (Uredba o VIS-u). Navedenim Zakonom o strancima (2013) na području viza uvedene su novine: (1) redefiniranje vrsta viza; (2) mogućnost da vizu za Republiku Hrvatsku izdaju i diplomatske misije/konzularni uredi drugih država s kojima je Republika Hrvatska sklopila

158

Ivo Grga

ugovor o zastupanju; (3) uveden je institut žalbe na odluku o odbijanju vize, koja se pismeno dostavlja strancu na propisanom obrascu; (4) dana je pravna osnova za pohranjivanje i obradu podataka o zahtjevima, kao i osobnih podataka stranaca i pozivatelja iz Republike Hrvatske u Hrvatskom viznom informacijskom sustavu. Migracijska politika kao osnovnu i krajnju svrhu hrvatske vizne politike ističe potpuno usklađenje s viznom politikom Europske unije. Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o hrvatskom državljanstvu (2011) izmijenjeni su uvjeti za redovno stjecanje hrvatskog državljanstva naturalizacijom, produljeno je potrebno trajanje boravka stranca u Republici Hrvatskoj s pet na osam godina. Nadalje, definiran je pojam pripadnika hrvatskog naroda, a za iseljenike je uvedeno generacijsko ograničenje propisivanjem trećeg stupnja srodstva s izvornim hrvatskim iseljenikom. Također je propisan uvjet provjere poznavanja hrvatskog jezika i pisma, kulture i društvenog uređenja. Olakšano je stjecanje hrvatskog državljanstva osobama koje su 8. listopada 1991. godine imale prebivalište u Republici Hrvatskoj i kojima je odobren stalni boravak, a do danas nisu stekle hrvatsko državljanstvo. U području azila pravni je okvir potpuno usklađen s pravnom stečevinom Europske unije, donošenjem Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o azilu (2013). Ovim su izmjenama usklađene odredbe članka 2 i članka 7 Zakona koje definiraju supsidijarnu zaštitu te se supsidijarna zaštita odobrava na rok od tri godine. Definicija određene društvene skupine usklađena je s Direktivom Vijeća 2004/83/EC o minimalnim standardima za kvalifikaciju i status državljana treće zemlje ili osoba bez državljanstva kao izbjeglica ili kao osoba kojima je na drugi način potrebna međunarodna zaštita. Također su s Direktivom 2004/83/EC usklađene odredbe o isključenju azila i supsidijarne zaštite. Propisano je da stranac pod supsidijarnom zaštitom ima pravo na integraciju u hrvatsko društvo te je proširen opseg prava zdravstvene zaštite stranaca pod supsidijarnom zaštitom. Produženo je razdoblje na koje se azilantima i strancima pod supsidijarnom zaštitom osigurava smještaj na teret Republike Hrvatske, s 12 mjeseci na dvije godine, jer je tijekom primjene važećeg Zakona o azilu uočeno da razdoblje od 12 mjeseci nije dovoljno da se azilant, odnosno stranac pod supsidijarnom zaštitom integrira u hrvatsko društvo. Pravo na efikasan pravni lijek iz članka 13 Europske konvencije o ljudskim pravima i temeljnim slobodama, što podrazumijeva da neovisno tijelo donese odluku u razumnom roku, osigurano je odredbom


159

kojom upravni sud postaje drugostupanjsko tijelo u postupku azila, a rok za žalbu je produžen na petnaest dana te je usklađen s odredbama Zakona o općem upravnom postupku, osim kada je moguće odluku donijeti u ubrzanom postupku ili u postupku na granici. Budući da je područje azila u Europskoj uniji jedno od područja u kojemu se najčešće mijenja i dopunjuje pravna stečevina, Migracijska politika Republike Hrvatske za razdoblje 2013. – 2015. godine prioritetom u području azila određuje daljnje usklađivanje s pravnom stečevinom sukladno tome kako će se mijenjati i dopunjavati acquis, kao i rješavanje pitanja pronalaska odgovarajuće lokacije kao trajnog rješenja za smještaj sve većeg broja tražitelja azila koji u Republici Hrvatskoj čekaju da se provede postupak prema njihovu zahtjevu za azil. Jedan od najvećih problema, koji je utvrđen u sustavu migracija, jest problem integracije stranaca u hrvatsko društvo. Budući da se ovaj problem može rješavati jedino međuresornim pristupom, migracijska politika predvidjela je osnivanje međuresornog tijela koje će svojom visokom razinom imenovanih predstavnika jamčiti odgovarajuće pomake u rješavanju ove problematike, a učinkovitost toga tijela postići će se imenovanjem manjih radnih skupina, sastavljenih od stručnjaka koji će djelovati na operativnoj razini. Posebno su važne aktivnosti koje namjeravaju podizati javnu svijest o različitim aspektima i uzročno-posljedičnim pojavama migracijskih kretanja, što je ujedno pretpostavka za sprječavanje ksenofobije, nastanka predrasuda i negativnih odnosa prema strancima, s pomoću medijskih i javnih kampanja i obrazovanjem o ljudskim pravima. O porastu broja zakonitih i nezakonitih migranata na teritoriju Republike Hrvatske u posljednjih nekoliko godina svjedoče službene statistike Ministarstva unutarnjih poslova. Broj stranih državljana s odobrenim privremenim boravkom u posljednje četiri godine bio je 2010. godine 17 704, 2011. godine 16 058, 2012. godine 16 092, dok je 31. prosinca 2013. godine 8593 državljana trećih zemalja imalo odobren privremeni boravak. Broj stranih državljana s odobrenim stalnim boravkom 2010. iznosio je 13 503, 2011. godine 13 952, 2012. godine 14 606, dok je 31. prosinca 2013. taj broj iznosio 10 113. Porast broja tražitelja azila u Republici Hrvatskoj počeo je 2010. kada je bilo 290 tražitelja azila, 2011. godine 807, 2012. godine 1194 i 2013. godine 1089. Do sada je u Republici Hrvatskoj odobreno 57 azila i 49 supsidijarnih zaštita. U Republici Hrvatskoj evidentirano je 2010. godine 1948 nezakonitih migranta, 2011. godine 3461, 2012. godine 6839. 2013. godine u nezakonitom prelasku granice zatečeno je 4417 stranaca, dok ih je u nezakonitom boravku evidentirano 2954 (Vlada RH, 2014: 2). Trend porasta

160

Ivo Grga

zakonitih i nezakonitih migranata nameće potrebu za efektivnim nadzorom i dugoročnijim planiranjem migracijskih kretanja radi ekonomskoga i društvenog razvoja, pa i stalno usklađivanje normativnog okvira EU-a i primjenu propisa sukladno važećim međunarodnim standardima. Vlada Republike Hrvatske donijela je 4. travnja 2013. godine Rješenje o imenovanju predsjednika i članova Stalnog povjerenstva za provedbu integracije stranaca u hrvatsko društvo. Navedenim Rješenjem ravnatelj Ureda za ljudska prava i prava nacionalnih manjina (ULJPPNM) imenovan je predsjednikom Stalnog povjerenstva, dok su članovi/članice predstavnici/ predstavnice resornih tijela nadležnih za područje obrazovanja, zdravlja, socijalne politike, rada i zapošljavanja, kulture, stanovanja, unutarnjih poslova, vanjskih poslova, regionalnog razvoja i fondova Europske unije te predstavnik/predstavnica Državnog ureda za Hrvate izvan Republike Hrvatske (Vlada RH, 2014: 4). Neregularne migracije, kao globalni problem i pojava, i u Republici Hrvatskoj jedan su od najozbiljnijih izazova s kojima se Republika Hrvatska susreće već sada, a posebice će se to intenzivirati nakon pristupanja Europskoj uniji. Ukupno stanje neregularnih migracija na hrvatskom državnom području moguće je raščlaniti na četiri osnovne vrste prekršaja koje čine stranci: nezakoniti prelazak državne granice, nezakoniti boravak, nezakoniti rad i neposjedovanje putne isprave. Proteklih se godina broj nezakonitih prelazaka državne granice kretao od oko 5500 nezakonitih prelazaka 2006. godine do 1500 nezakonitih prelazaka 2009. godine. Od 2009. godine ponovno se bilježi trend porasta nezakonitih prelazaka državne granice, ali i neregularnih migracija općenito (u 2010. zabilježeno je 1948 nezakonitih prelazaka državne granice, a u 2011. godini 3461, što je porast od 77,67 % u usporedbi s 2010.). Taj je trend nastavljen i u 2012. godini u kojoj je evidentirano 6839 nezakonitih migranata (Vlada RH, 2014: 2). Slijedom toga razvidno je da je potrebno posebnu pozornost posvetiti izazovima u upravljanju državnom granicom. Na stanje neregularnih migracija u ovom dijelu Europe izravno su utjecala ratna i poratna događanja u srednjoj Aziji (Iraku i Afganistanu) te sukobi u državama sjeverne Afrike (Libija, Tunis, Egipat). Također razloge velikog porasta neregularnih migracija treba potražiti u problemima s kojima se suočavaju sustavi upravljanja migracijama u Turskoj i Grčkoj. Posljedica toga je velik porast nezakonitog boravka i, posljedično, velik porast broja tražitelja azila, odnosno osoba koje u velikom dijelu zlorabe sustav azila. Da je često riječ o zlouporabi, vidljivo je iz statistike o broju obustavljenih postupaka po zahtjevima za azil s obzi-


161

rom na to da ti tražitelji azila napuste Republiku Hrvatsku prije nego što se provede postupak u povodu njihova zahtjeva. Procjene i raspoloživi podatci ne ukazuju na mogućnost brzog stabiliziranja situacije neregularnih migracija u jugoistočnoj Europi i Europskoj uniji, već je vjerojatnije da će doći do njihova znatnijeg porasta (Vlada RH, 2014: 5-6). U okviru cjelovitog pristupa migracijskoj politici Republike Hrvatske nalazi se i Zakon o odnosima Republike Hrvatske s Hrvatima izvan Republike Hrvatske (2012). Tim se zakonom uređuju odnosi Republike Hrvatske s Hrvatima izvan Republike Hrvatske, osniva se Državni ured za Hrvate izvan Republike Hrvatske i Savjet Vlade Republike Hrvatske za Hrvate izvan Republike Hrvatske, uvodi se status Hrvata bez hrvatskog državljanstva, uređuju se odnosi između tijela koja u svojem djelokrugu imaju poslove vezane za Hrvate izvan Republike Hrvatske, zaštita prava i interesa Hrvata izvan Republike Hrvatske te jačanje njihovih zajednica, način ostvarivanja suradnje s Hrvatima izvan Republike Hrvatske, propisuju se mjere i aktivnosti pri povratku i useljavanju, kao i druga važna pitanja za Hrvate izvan Republike Hrvatske. Na temelju prethodno iznesenog može se zaključiti da je Republika Hrvatska uspostavila koordinirani sustav za provedbu integracije stranaca u hrvatsko društvo, s posebnim naglaskom na integraciju azilanata i stranaca pod supsidijarnom zaštitom kao najranjivije skupine stranaca. Osnivanjem Stalnog povjerenstva za provedbu integracije stranaca u hrvatsko društvo kao međuresornog tijela dodatno je unaprijeđena koordinacija suradnje svih nadležnih tijela i provedbe aktivnosti u ovome strateškom području. Prioriteti u kontekstu integracije stranaca u hrvatsko društvo utvrđeni su na temelju identificiranih nedostataka i neprovedenih aktivnosti u prethodnom razdoblju te su dodatno razrađeni u Akcijskom planu za uklanjanje prepreka u ostvarivanju pojedinih prava u području integracije stranaca u hrvatsko društvo za razdoblje od 2013. do 2015. godine (Vlada RH, 2014: 14). Prema iznesenim kritikama, „državna migracijska politika u Hrvatskoj migracije ponajviše promatra kao sigurnosni problem te većinom smjera regulaciji pitanja azila i mjerama sprječavanja nezakonitih migracija, a zapostavlja ekonomske, socijalne i kulturne učinke migracijskih tokova na društvo primitka... Za pitanja povezana s integracijom stranaca u hrvatskom društvu još uvijek nema dovoljno razvijenih, sustavnih i koherentnih mjera integracijske politike, međusektorske suradnje nadležnih institucija, kao i suradnje s lokalnim zajednicama, organizacijama civilnog društva, akademskom zajednicom i ostalim stručnjacima iz ovog područja“ (Bužinkić

162

Ivo Grga

i Kranjec, 2013: 71). U kojoj mjeri i kako će usklađeni pravni okvir u Republici Hrvatskoj i integrirano migracijsko pravo Europske unije zajedno s novom migracijskom politikom biti funkcionalno i učinkovito primijenjeno u smislu proklamiranih ciljeva i usvojenih temeljnih pravnih načela ostaje i nadalje otvoreno pitanje. Literatura: Algeri, V. (2010): Immigration and Human Rights in Europe, European Alternatives, 21. rujna 2010., dostupno na: http://www.euroalter.com/2010/ immigration-and-human-rights-in-europe/ (pristupljeno 12. siječnja 2014.) Baričević, V. (2011): Postnacionalna ili nacionalna Europa? Europske politike azila i imigracijske kontrole, Anali Hrvatskog politološkog društva, 8 (1): 137-177 Bužinkić, E. i Kranjec, J. (ur.) (2013): Pregled pravnog i institucionalnog okvira za zaštitu stranaca u Hrvatskoj, Zagreb: Centar za mirovne studije, dostupno na: http://www.cms.hr/dokument/236 (pristupljeno 20. prosinca 2013.) Convention Implementing the Schengen agreement (1985), Convention Implementing the Schengen Agreement of 14 June 1985 between the Governments of the Stated of the Benelux Economic Union, The Federal Republic of Germany and the French Republic on the Gradual Abolition of Checks at their Common Borders, Official Journal of the European Union, L 239, 22. rujna 2000., dostupno na: http://eur-lex.europa. eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:42000A0922(02):en:HTML (pristupljeno 20. prosinca 2013.) Državni zavod za statistiku RH (2013): Migracija stanovništva Republike Hrvatske u 2012., Priopćenje DSZ, 7.1.2., Zagreb, 1. srpnja 2013., dostupno na: http://www.dzs.hr/Hrv_Eng/publication/2013/07-01-02_01_2013.htm (pristupljeno 21. prosinca 2013.) Europska komisija (2007): Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions applying the Global Approach to Migration to the Eastern and South-Eastern Regions Neighbouring the European Union, [COM(2007) 247 final] Bruxelles, 16. svibnja 2007., dostupno na: http://europa.eu/legislation_summaries/ justice_freedom_security/free_movement of persons_asylum_immigra-


163

tion/l14565_en.htm (pristupljeno 17. prosinca 2013.) Europska komisija (2011): Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: The Global Approach to Migration and Mobility, [SEC(2011) 1353 final], Bruxelles, 18. studenoga 2011., COM(2011) 743 final, dostupno na: http://eur-lex.europa.eu/ LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0743:FIN:EN:PDF (pristupljeno 10. prosinca 2013.) Europska komisija (2013): Komunikacija Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o radu Radne skupine za Sredozemlje, Bruxelles, 4. prosinca 2013., COM(2013) 869 final, dostupno na: http://www.ipex.eu/IPEXLWEB/dossier/document/COM20130869.do?appLng=HR. (pristupljeno 10. prosinca 2013.) Europski parlament (2013): Rezolucija Europskog parlamenta od 23. listopada 2013. o migracijskim tokovima na području Sredozemlja, s posebnim naglaskom na tragične događaje kod Lampeduse, (2013/2827(RSP), dostupno na: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-// EP//TEXT+TA+P7-TA-2013-0448+0+DOC+XML+V0//EN (pristupljeno 10. prosinca 2013.) Europsko vijeće (1999): Presidency Conclusions – A. A Common EU Asylum and Migration Policy, Tampere, 15. i 16. listopada 1999., dostupno na: http://www.europarl.europa.eu/summits/tam_en.htm#a (pristupljeno 22. veljače 2014.) Gomien, D. (2007): Europska konvencija o ljudskim pravima, Rijeka: Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci Katrougalos G. (1995): The Rights of Foreigners and Immigrants in Europe: Recent Trends, dostupno na: http://www.bailii.org/uk/other/journals/ WebJCLI/1995/issue5/katart5.html (pristupljeno 19. prosinca 2013.) Komisija Europskih zajednica (2005): Communication from the Commission to the Council and the European Parliament establishing a framework programme on Solidarity and the Management of Migration Flows for the period 2007-2013, [SEC(2005) 435], Bruxelles, 6. travnja 2005., COM(2005) 0123 final, dostupno na: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52005DC0123:EN:HTML (pristupljeno 14. veljače 2014.) Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (1950), Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda kako je izmijenjena protokolima br. 11 i 14 s protokolima br. 1, 4, 6, 7, 12 i 13,

164

Ivo Grga

dostupno na: http://www.usud.hr/default.aspx?Show=europska_ konvencija&m1=13&m2=33&Lang=hr (pristupljeno 20. siječnja 2014.) Međunarodna organizacija za migracije (2013): Migration Law, dostupno na: http://www.iom.int/cms/en/sites/iom/home/what-we-do/migration-law. html (pristupljeno 15. siječnja 2014.) Migracijska politika Republike Hrvatske za razdoblje 2013. – 2015. godine, Narodne novine 27/13, dostupno na: http://www.propisi.hr/print. php?id=12170 (pristupljeno 10. siječnja 2014.) Omejec, J. (2013): Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u praksi Europskog suda za ljudska prava, Zagreb: Novi informator Radačić, I. (ur.) (2011.): Usklađenost hrvatskog zakonodavstva i prakse sa standardima Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Zagreb: Centar za mirovne studije Raffaelli, R. (2013): Imigracijska politika, Fact Sheets on the European Union, Europski parlament, srpanj, 2013., dostupno na: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/fiches_techniques/2013/051203/04A_ FT(2013)051203_HR.pdf (pristupljeno 14. siječnja 2014.) Ugovor o funkcioniranju Europske unije (2009), Pročišćena inačica Ugovora o Europskoj uniji i Ugovora o funkcioniranju Europske unije, 2010/C 83/01, dostupno na: http://www.mvep.hr/custompages/static/hrv/files/ pregovori/111221-lisabonski-prociscena.pdf (pristupljeno 20. veljače 2014.) UN (1948): Universal Declaration on Human Rights, UN General Assembly, 10. prosinca 1948., dostupno na: http://www.un.org/en/documents/ udhr/ (pristupljeno 15. siječnja 2014.) UN (1966a): International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, UN General Assembly, 16. prosinca 1966., dostupno na: https:// treaties.un.org/doc/Treaties/1976/01/19760103%2009-57%20PM/Ch_ IV_03.pdf (pristupljeno 15. siječnja 2014.) UN (1966b): Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima, Opća skupština UN-a, 16. prosinca 1966., dostupno na: http://www.mprh.hr/ lgs.axd?t=16&id=1557‎ (pristupljeno 15. siječnja 2014.) UN (2013): Report of the Secretary-General: International Migration and Development, UN General Assembly, 25. srpnja 2013., dostupno na: https://www.iom.int/files/live/sites/iom/files/What-We-Do/docs/SG-report-Intl-Migration-and-Development-2013-A_68_190-EN.pdf (pristupljeno 15. siječnja 2014.) UNHCR (1951/1967): Convention and Protocol Relating to the Status of


165

Refugees, dostupno na: http://www.unhcr.org/3b66c2aa10.html (pristupljeno 15. siječnja 2014.) Ustav Republike Hrvatske (2010), Narodne novine 85/10, dostupno na: http://narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2010_07_85_2422.html (pristupljeno 15. siječnja 2014.) Vijeće Europske unije (2004): Press Release on 2618th Council Meeting, Justice and Home Affairs, Bruxelles, 19. studenoga 2004., 14615/04(Presse321), dostupno na: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/ docs/pressdata/en/jha/82745.pdf (pristupljeno 10. siječnja 2014.) Vlada RH (2014): Izvješće o radu Stalnog povjerenstva za provedbu integracije stranaca u hrvatsko društvo za 2013. godinu, Zagreb, siječanj 2014., dostupno na: http://www.uljppnm.vlada.hr/images/izvjesce%20 o%20radu%20stalnog%20povjerenstva%20-%202013.pdf (pristupljeno 10. veljače 2014.) Zakon o hrvatskom državljanstvu (2011), Narodne novine 130/11, dostupno na: http://www.zakon.hr/z/446/Zakon-o-hrvatskom-dr%C5%BEavljanstvu (pristupljeno 25. prosinca 2013.) Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o azilu (2010), Narodne novine 88/10, dostupno na: http://www.zakon.hr/cms.htm?id=559 (pristupljeno 15. siječnja 2014.) Zakon o odnosima Republike Hrvatske s Hrvatima izvan Republike Hrvatske (2012), Narodne novine 16/12, dostupno na: http://www.zakon. hr/z/507/Zakon-o-odnosima-Republike-Hrvatske-s-Hrvatima-izvan-Republike-Hrvatske (pristupljeno 15. siječnja 2014.) Zakon o strancima (2013), Narodne novine 130/11; 74/13, dostupno na http://www.zakon.hr/z/142/Zakon-o-strancima (pristupljeno 25. prosinca 2013.)

166

167

BEZ DRŽAVLJANSTVA U VLASTITOJ ZEMLJI : pred vratima Europe Jelena Zlatković Winter

Institut za migracije i narodnosti, Zagreb Sažetak: Zadatak novih država, nastalih raspadom višenacionalnih socijalističkih država, bio je utvrditi tko bi trebao predstavljati početno tijelo građana. U većini njih stotine tisuća dotadašnjih državljana ostaje bez državljanstva. Oni preko noći postaju stranci u zemlji u kojoj su živjeli. U radu se uspoređuju slučajevi baltičkih država, Slovenije i Hrvatske. Isključivanje „drugih” na osnovi etničkog principa zajedničko je za sve navedene države iako su načini isključivanja bili različiti u svakoj državi. Navode se primjeri koji su se događali između legalnih propisa i aktualne administrativne prakse. Svih se pet država namjeravalo priključiti Europskoj uniji koja je tijekom procesa pregovora utjecala na promjene regulacije i prakse, ali državljanska politika neznatno se promijenila, zaključuje autorica. ja

Ključne riječi: državljanstvo, stranci, ‘drugi’, Europska uni-

168

Jelena Zlatković Winter

1. Uvod Početkom devedesetih raspadaju se Sovjetski Savez i Jugoslavija. Nastaje dvadeset novih nacionalnih država.1 Prvi je zadatak novih država odrediti početna tijela građana, a odnose između pojedinca i zajednice nove države uređuju institutom državljanstva. Pritom vlade nekih država ostavljaju stotine tisuća ljudi bez osnovne legalne zaštite. Dotadašnji državljani preko noći gube državljanstvo i postaju stranci u zemlji u kojoj su živjeli. Ovaj će se rad baviti pitanjima tko pripada, a tko je, kako i zašto isključen iz političke zajednice novonastalih država. Predmet analize su odabrani slučajevi država koje su nastale raspadom višenacionalnih država u istočnoj i jugoistočnoj Europi: Estonija, Letonija i Litva nastale raspadom Sovjetskog Saveza te Slovenija i Hrvatska nastale raspadom Jugoslavije. Odabir država izvela sam na temelju sljedećih kriterija: države koje su bile dio bivše socijalističke savezne države; države koje se odvajaju od bivše države 1991.; države koje su bile među ekonomski najrazvijenijim dijelovima bivših saveznih država; države koje imaju izraženu ambiciju ulaska u Europsku uniju. Sve su te države danas članice Europske unije. Također su otvorile pitanje državljanstva isključujući određene grupe ljudi iz državljanstva novonastalih država iako su njihovi pripadnici cijeli život, možda i generacijama, živjeli u određenoj državi, nemaju efektivnu vezu s drugom državom, nisu bili svjedoci prijelaza teritorija, a nisu dobili državljanstvo države u kojoj žive. Te su osobe ostale bez prava na rad, zdravstvenu zaštitu, obrazovanje, kao i posjedovanje vlasništva u zemlji u kojoj su živjele cijeli život. Postali su stranci pred vratima Europe s obzirom na to da je svaka navedena zemlja namjeravala ući u Europsku uniju. 2. Baltik Estonija, Letonija i Litva bile su nezavisne države između dva rata. Nakon raspada Sovjetskog Saveza one obnavljaju međuratnu državu. 1 Države nastale raspadom SSSR-a: baltičke države: Estonija, Letonija i Litva; srednjoazijske države: Kazahstan, Kirgistan, Tadžikistan, Uzbekistan, Turkmenistan; transkavkavske države: Gruzija, Armenija i Azerbajdžan; istočnoeuropske države: Ukrajina, Bjelorusija, Moldavija i Rusija. Države nastale raspadom SFRJ: Slovenija, Hrvatska, Makedonija, Bosna i Hercegovina, Savezna Republika Jugoslavija koja je 2002. preimenovana u Državnu zajednicu Srbije i Crne Gore koja se 2006. raspala na Srbiju i Crnu Goru. Godine 2008. Kosovo je postalo neovisno.

BEZ DRŽAVLJANSTVA U VLASTITOJ ZEMLJI

169

Estonija i Letonija zadržale su neznatno promijenjen državljanski zakon iz 1938. godine kojim su isključile rusku govornu populaciju iz državljanstva zbog „povijesnih razloga“ (vidi Kolsto, 2002; Raun, 2009; Snyder, 2000; Kattago, 2009; Rechel, 2009). Povijesni su se razlozi odnosili na ilegalnu sovjetsku okupaciju baltičkih država, nametanje „sovjetske nacionalnosti“ i okupacijsku politiku koja se provodila unutar baltičkih država i u cijelom Sovjetskom Savezu. Godine 1940. u Estoniji je živjelo 90 % etničkih Estonaca, kasnih osamdesetih postotak je pao na 62 %. U Letoniji je prije rata bilo 77 % etničkih Letonaca, čiji broj je 1989. pao na 52 %. (Vanamo, 1999: 55). Posebno su se Letonci bojali da ne postanu manjina u vlastitoj zemlji. Takva je politika prouzročila isključenje iz državljanstva 40 % letonske populacije i 30 % estonske.2 Nacionalnost nije bila eksplicitni kriterij za državljanstvo. Pristup državljanstvu namjerno je bio dizajniran kako bi isključio većinu neetničkih Estonaca i Letonaca. Etnički Rusi morali su izabrati hoće li ostati i podnijeti zahtjev za naturalizacijom, optirati za rusko državljanstvo i živjeti kao stalni stanovnici Estonije ili Letonije ili ostati bez državljanstva uopće. Način isključivanja „drugih“ u „nultoj točki“, kako smo nazvali razdoblje nastajanja novih država i definiranja inicijalnoga državljanskog tijela, bio je različit u svakoj državi. 2.1. Estonija Estonija je restauracijom predratne države isključila ruske poslijeratne imigrante i proglasila ih ilegalnim migrantima. Osim toga, Zakon o naturalizaciji nije omogućivao naturalizaciju do 1993. godine. Estonija nije uključivala u državljanstvo djecu nedržavljana; uvela je strane putovnice kojima je ograničavala slobodu kretanja. Zakon o strancima donesen je tek 1993. godine i nije jamčio nedržavljanima automatsko dobivanje boravišne dozvole.3 Za naturalizaciju Estonija je uvela zahtjevne jezične testove i visoke pristojbe. Ipak, naturalizacija je bila moguća za razliku od Letonije. Osim 2 „1993. godine to je sačinjavalo 64% rezidentne populacije. To je bilo posebno vidljivo u Rigi gdje je samo 340.000 stanovnika od ukupno 800.000 moglo izaći na izbore“ (Melvin, 2000: 146). 3 Estonski zakon o državljansku iz 1995. godine zahtijevao je najmanje pet godina trajnog boravka prije podnošenja zahtjeva za državljanstvom. Istodobno je Estonija nedržavljanima izdavala samo privremene dozvole boravka (vidi Pettai i Kallas, 2009: 107).

170


toga, u vrijeme ulaska Estonije u Europsku uniju nijedna protudiskriminacijska legislativa nije prošla. 2.2. Letonija Letonija je također restauracijom predratne države isključila poslijeratne mahom ruske imigrante i proglasila ih ilegalnim migrantima. Do 1994. godine uopće nije imala naturalizaciju (samo status nedržavljana). Tek je od 1998. godine uvela olakšanu, ali najsloženiju proceduru (Silverman i Silverman, 2007: 87-89). I letonski zakon o državljanstvu kršio je nekoliko međunarodnih konvencija o ljudskim pravima. Zbog teških i skupih državljanskih i jezičnih testova premalo je bilo zahtjeva za državljanstvom. Osim toga, postojale su brojne restrikcije za zapošljavanje nedržavljana. 2.3. Litva U Litvi je zakon o državljanstvu uključio svu rezidentnu populaciju bez obzira na etničko porijeklo, duljinu boravka, jezik, religiju ili zaposlenje. Obnova Litve nije imala za posljedicu veliku rezidentnu populaciju bez državljanstva zato što je bila puno niža razina rusifikacije nego u preostalim dvjema republikama. Postotak etničkih Litavaca tijekom prošlog stoljeća ostao je nepromijenjen i iznosio je oko 80 %. Etnički Litavci nisu strahovali da bi mogli postati „manjina u vlastitoj zemlji“ (Kruma, 2009: 116). Ipak, litavski pristup ne možemo opisati kao „čistu nultu opciju“ jer pravi razliku među grupama. Princip kontinuiteta državljanstva ostao je glavni princip prema kojem su neki automatski stekli državljanstvo, a neki su ga morali zatražiti (iako je procedura bila jednostavna). 3. Hrvatska Kada se Jugoslavija raspada, federalno državljanstvo prestaje postojati. Uvjet za stjecanje državljanstva zemlje sljednice postaje dotadašnje republičko državljanstvo. Tako su „unutrašnji“ jugoslavenski migranti koji su se doselili u republiku čije državljanstvo nisu imali i čijoj etničkoj većini nisu


171

pripadali ostali bez državljanstva. Bez obzira na to jesu li to znali ili ne, a posebno njihova djeca koja većinom nisu bila svjesna republičkog državljanstva, postaju stranci preko noći unatoč duljini boravka u Hrvatskoj (Ragazzi i Štiks, 2009: 343). Upravo je kriterij republičkog državljanstva neke učinio uključenima, odnosno državljanima, a druge isključenima. „Novim strancima“ bila su ograničena prava i ugroženo stanovanje, nalazili su se u položaju privremenih ili potpunih ilegalnih imigranata te su postali stranci s privremenim vizama bez jasne procjene o tome hoće li ikada obnoviti status zakonskih državljana. Osim toga, osjećali su potencijalnu opasnost od deportacije.4 Kako bi „novi stranci“ postali hrvatski državljani, morali su proći kroz proces naturalizacije stranaca. Taj je proces za mnoge bio vrlo bolan ili, na kraju, neuspješan. Da bi bio naturaliziran, kandidat je morao zadovoljiti sljedeće kriterije: neprekinut boravak u Hrvatskoj od najmanje pet godina, odreći se drugog državljanstva ili priložiti dokaz o otpustu iz dotadašnjega, stranog državljanstva (što je u situaciji kada se sukob već proširio bilo gotovo nemoguće), poznavati hrvatski jezik i latinično pismo, imati odgovarajuće ponašanje koje potvrđuje lojalnost pravnom poretku i običajima u Republici Hrvatskoj te prihvatiti hrvatsku kulturu. Službenici su imali visoka diskrecijska prava, zahtjevi za prijam u državljanstvo bili su netransparentni (primjerice zahtjev: „dobro ponašanje“), pristojbe za prijam u državljanstvo bile su visoke.5 Istodobno je Zakon o državljanstvu omogućivao etničkim Hrvatima koji nemaju boravak u Hrvatskoj da naturalizacijom steknu hrvatsko državljanstvo, čak i ako ne vladaju hrvatskim jezikom.6 Utvrđivanje 4 Statistički podatci o primitku u hrvatsko državljanstvo nisu usporedivi u dva razdoblja: između 1991. godine i 2001. godine, i razdoblju nakon toga kao što, prema Ragazziju i Štiksu (2009), nisu ni provjerljivi. Oni, s rezervom kažu, navode podatke Ministarstva unutarnjih poslova o broju riješenih i odbijenih zahtjeva za hrvatskim državljanstvom između 2002. godine i 2007. godine. Pozitivno je riješeno 53 095 zahtjeva, 11 321 je odbijen, dok je 7057 suspendirano. U tom razdoblju, kažu Štiks i Ragazzi, nisu bili ujednačeni parametri za statističko praćenje primitka u hrvatsko državljanstvo, a između 1991. i 2001. godine MUP autorima tvrdi da nije postojao odgovarajući informacijski sustav kako bi se došlo do podataka u vezi s riješenim molbama za prijam u hrvatsko državljanstvo (Ragazzi i Štiks, 2009: 354). 5 Za mnoga individualna svjedočenja i slučajeve vidi članke i izvještaje o Hrvatskoj u: Dika, Helton i Omejec, 1998a. 6 U odnosu na dvostruko državljanstvo Hrvatska spada u države, zajedno s Letonijom i Slovenijom, koje zabranjuju dvostruko državljanstvo u slučaju naturalizacije, ali samo u jednom smjeru. To u praksi znači da zakon eksplicitno prihvaća dvostruko državljanstvo u određenim slučajevima (osobama hrvatske nacionalnosti iako nemaju boravak u Hrvatskoj), a implicitno tolerira u drugim (osobe hrvatske nacionalnosti koje su dobile

172


tih činjenica prepušteno je Ministarstvu unutarnjih poslova i njegovim zaposlenicima koji su imali završnu riječ u vezi s državljanstvima, bez obveze obrazloženja svoje odluke. Tek je od 1993. godine odlukom Ustavnog suda Ministarstvo moralo obrazložiti odluke. 3.1. Državljanski status etničkih Srba U području Krajine, središnje i istočne Slavonije državljanski status etničkih Srba bio je deset godina neriješen. Oni su zakonski bili hrvatski državljani, ali Hrvatska je za rata od tadašnjih izbjeglica zahtijevala osobno preuzimanje domovnice. Populacija nije bila administrativno izbrisana, ali izbjegli etnički Srbi nisu imali dokaz o hrvatskom državljanstvu (domovnicu) bez kojeg se nisu mogli vratiti u Hrvatsku. Sve do političkih promjena 2000. godine hrvatske su vlasti nametale različite prepreke kako bi spriječile srpske izbjeglice u stjecanju važećih dokumenata (Ragazzi i Štiks, 2009: 346). 4. Slovenija Vrlo rano u procesu stjecanja neovisnosti Slovenija je i inicijalno odredila državljansko tijelo i istodobno provela zakonsku integraciju većine neetničkih Slovenaca. Inicijalna politika državljanstva podržavala je demokratsku ispred etničke državnosti (Medved, 2009). Državljanstvo se moglo steći deklaracijom ili zahtjevom uz dokaz o stalnom boravku. Dodatni zahtjevi kao što je polaganje ispita o jeziku, dokaz o stalnom zaposlenju, polaganje zakletve, dugogodišnji boravak prije traženja državljanstva nisu postojali. otpust iz hrvatskog državljanstva kako bi stekle drugo državljanstvo mogu ponovno zatražiti hrvatsko državljanstvo bez dokaza o boravku na području Hrvatske i bez dokaza o otpustu iz stranog državljanstva). Hrvatski zakon o državljanstvu sadrži dva proturječna članka. Prema jednom (članak 2.) državljanin RH koji posjeduje strano državljanstvo će pred vlastima RH biti smatran isključivo hrvatskim državljaninom. Prema drugom članku (članak 8.) strani državljanin koji namjerava zatražiti hrvatsko državljanstvo mora se odreći postojećeg državljanstva. Posljedica dvaju proturječnih članaka jest da su pripadnici hrvatske dijaspore u SAD-u, Kanadi, Australiji, Njemačkoj i drugim europskim zemljama, kao i u Bosni i Hercegovini, stekli dvostruko državljanstvo. Oni su „pozvani“ u državljanstvo. Ostali koji zatraže naturalizaciju, a nisu hrvatskog porijekla, moraju podnijeti dokaz o otpustu od prethodnog državljanstva. (vidi Liebich, 2009).


173

Državljanstvo je definirano teritorijalnim terminima uz politiku koja je bila blizu „nulte opcije“. Slovenija je obećala svim stalnim stanovnicima koji su glasovali na referendumu za neovisnost državljanstvo, omogućila je participaciju svima koji su bili pogođeni raspadom države, zaštitila je manjinska prava, pripadnicima emigrantskih zajednica koji su u velikoj mjeri podržavali neovisnost omogućila je olakšanu naturalizaciju. 4.1. „Izbrisani“ Problem je nastao s onim imigrantima koji su imali dugotrajno nastanjenje u Sloveniji, ali nisu registrirali trajni boravak i s onima koji su registrirali trajni boravak, ali nisu na vrijeme zatražili slovensko državljanstvo. Zakon o strancima nije sadržavao posebne odredbe koje bi regulirale status te grupe,7 oni su postali stranci koji su ilegalno u Sloveniji bez odluke ili obavijesti o novome zakonskom statusu. Oko 1 % slovenske populacije (18 305 osoba) ostao je bez svih prava povezanih s trajnim boravkom iako je desetljećima sa svojim obiteljima živjelo u Sloveniji, imalo domove, društvene mreže i posao. „Izbrisani“ nisu primili nikakav službeni dokument niti su imali pravo na žalbu (Medved, 2009: 9). Kako bi ponovno ozakonili svoj boravak u Sloveniji, „izbirisani“ su se našli u birokratskom začaranom krugu. Jedan od uvjeta za stjecanje državljanstva regularnom naturalizacijom ili za dobivanje dozvole boravka je i dokaz o stalnom prihodu i sredstvima za život, što „izbrisani“ nisu imali jer su izgubili posao ili mirovine, a kako nemaju boravišnu dozvolu, radnu dozvolu ni državljanstvo, posao nisu mogli dobiti. „Tako se“, kako kaže Zorn (2004: 66), „ciklus socijalne isključenosti ponavljao.“ Od 1992. godine kada je došlo do brisanja stalnih stanovnika sve do 1999. godine kada je Ustavni sud priznao da Zakon o strancima nije regulirao prelazak od legalnog statusa te grupe ljudi na status stranaca, a tek 2003. godine8 regulirao „izbrisanima“ trajni boravak, javnost nije bila upoznata sa 7 Godine 1991. kada je Zakon o strancima bio u parlamentarnoj proceduri, dvije stranke (Zveze socialistične mladine Slovenije – ZSMS i Zveze komunistov Slovenije – ZKS) zalagale su se za amandman koji bi osobama, državljanima bivših jugoslavenskih republika, s trajnim boravkom ili stalnim radnim mjestom, a koji nisu zatražili slovensko državljanstvo, bila omogućena trajna dozvola boravka. Da je amandman prihvaćen, „brisanje “ se ne bi dogodilo (Zorn, 2004: 64). 8 Zakonom o statusu državljana drugih država slijednica SFRJ u Republici Sloveniji iz 2003. godine.

174


sustavnim kršenjem ljudskih prava. Tako je, kaže Zorn (2005: 149), „država upotrebom totalitarnih elemenata omogućila birokratsku i policijsku dominaciju nad osobama koje nisu povezane s kriminalnim aktivnostima.“ Oni koji se nisu pravovremeno odazvali registriranju i osobe koje su imale trajni boravak u Sloveniji, ali bez (iz bivše države naslijeđenoga) republičkog državljanstva „izbrisane“ su iz inicijalnog tijela državljana. Zaključak Državljanstvo u promatranim zemljama povezano je s etničkim interpretacijama nacionalnosti, bazirano je na porijeklu, neodobravanju dvostrukog državljanstva te naglašavanju državljanskih veza s dijasporom. Zakoni su pisani s namjerom da „isprave stare pogreške” (Liebich, 2009: 34). No, kako kaže Štiks (2010b: 81), ispravljanje nekih „starih pogrešaka” išlo je ruku pod ruku s „novim pogreškama”, i to prema onima koji žive u zemlji, ali su drukčijega etničkog porijekla. Primjena novih državljanskih zakona događala se između legalnih propisa i aktualne administrativne prakse i bila je dio opće strategije kreiranja etnički redizajniranih država (Štiks, 2006). Situacija etničkih Rusa u baltičkim zemljama bila je slična onome što se dogodilo jugoslavenskim unutrašnjim migrantima. Reagirale su Europska unija, Vijeće Europe i Organizacija za sigurnost i suradnju koje su na kraju „iznudile” promjene.9 Njihove primjedbe odnosile su se na nekoliko odredaba: uvođenje statusa nedržavljana, uvođenje prava na državljanstvo za nedržavljane, pojednostavnjivanje jezičnih i povijesnih testova i ustavnog testa, ukidanje sustava kvota (Letonija i Estonija), dodjeljivanje državljanstva djeci nedržavljana, ubrzanje naturalizacijskog procesa, smanjivanje godina koje su potrebne za odobrenje stalnog boravka, smanjivanje pristojbi za naturalizaciju, donošenje politika integracije, obrazloženje odbijanja državljanstva (što se odnosilo posebno na Hrvatsku. U tom razdoblju promatrane novostvorene države reagiraju sličnim politikama uključivanja – manjina i imigranata – s varijantama koje ne ugroža9 Međunarodna se zajednica uključila odmah nakon restauracija neovisnosti u svim baltičkim državama i nastavila raditi pritisak do priključenja EU-u i NATO-u 2004. godine, nakon čega se njezin pritisak smanjio. Međustanica prema priključenju Europskoj uniji bilo je Vijeće Europe. Istodobno je visoki povjerenik za nacionalne manjine (High Commissioner on National Minorities – HCNM) u sklopu OSCE-a bio „nadglednik” članstvu u EU (Galbreath i Muižnieks, 2009: 138).


175

vaju temeljne standarde Europske unije. Baltičke države tako pojednostavnjuju naturalizacijski proces iako je ponegdje broj nedržavljana i dalje velik. U Letoniji i Estoniji liberalizirana je državljanska i jezična politika. Ulaskom u Europsku uniju poboljšan je položaj rezidenata – stranih državljana. To je bio način da Europska unija, posebice za Letoniju i Estoniju, intervenira u problem gubitka državljanstva, tj. u migracijsku i naturalizacijsku politiku. Osim toga, Letonija i Estonija 2001. godine preformulirale su inicijalnu „homogenu” viziju izgradnje države u: „Letonija nikada nije bila etnički homogena nacija.” Slične je korake poduzela i Estonija kako bi promijenila javno mnijenje u odnosu na integraciju i nacionalne manjine. U Sloveniji javnost sve do 2003. godine, neposredno uoči ulaska u Europsku uniju, nije bila upoznata s „izbrisanima” i sustavnim kršenjem ljudskih prava. I u Hrvatskoj je zakonska zaštita manjina velikim dijelom rezultat međunarodnog pritiska. Prava nacionalnih manjina bila su jedan od uvjeta međunarodnog priznanja Republika Hrvatske i jedna od njezinih dugoročnih međunarodnih obveza. Dolazi i do promjene administrativne prakse koja postaje otvorenija prema etničkim nehrvatima i prema srpskim izbjeglicama iz Hrvatske koji više ne nailaze na prepreke u stjecanju hrvatskog državljanstva. Njihov povratak u Hrvatsku i povratak njihovih materijalnih prava postaju jedni od najvažnijih političkih uvjeta za prijam Hrvatske u Europsku uniju.10 Unatoč očekivanju samo članstvo (kandidatski status) u Europskoj uniji nije znatno utjecao na politiku državljanstva. Broj nedržavljana u Letoniji i Estoniji nakon priključenja Europskoj uniji 2004. godine ostao je i dalje velik: 18 % u Letoniji, 9 % u Estoniji (Kruma, 2009: 83). Slovenija ulazi u Europsku uniju bez rješavanja problema „izbrisanih”. Unatoč pozitivnoj situaciji glede demokracije i naprednoj zaštiti nekih „starih” manjina Slovenija je ignorirala prava brojčano najveće populacije iz drugih bivših jugoslavenskih republika. Osim toga ne dolazi ni do provedbe proklamiranih prava romske manjine. Hrvatska je ušla u Europsku uniju a da nije ratificirala Europsku konvenciju o državljanstvu jer bi njezino prihvaćanje značilo i nužnost promjene Zakona o hrvatskom državljanstvu. Godine 2011. došlo je do izmjena i dopuna Zakona o državljanstvu, međutim to i dalje nije u skladu s Europskom konvencijom o državljanstvu koja zabranjuje diskriminaciju 10 Tek su 2011. godine usvojene najavljene izmjene Zakona o strancima koje osiguravaju stalni boravak povratnicima bez hrvatskog državljanstva, što im omogućuje pristup socijalnim pravima, primitak u hrvatsko državljanstvo i punu reintegraciju. To su bile primjedbe Europske unije koje su se odnosile na poglavlje 23.

176


po etničkoj osnovi. U Hrvatskoj ostaju otvorena pitanja standarda ljudskih i stvarnih prava (vlasništva, vraćanje imovine) srpske manjine u Hrvatskoj. Otvara se i pitanje „ drugih” u slučaju pojačanih imigracija – koje se s pravom mogu pretpostaviti – iz zemalja nečlanica Europske unije. Hrvatska, primjerice, nijednim od poznatih instrumenata prilagodbe imigracijama i „ novim manjinama” još nije opremljena. Literatura Dika, M., Helton, A. C. i Omejec, J. (ur.) (1998a): The Citizenship Status of Citizens of the Former SFR Yugoslavia After its Dissolution. Part 1: Introduction; History; Region, Croatian Critical Law Review, 3 (1-2): 1-259 Dika, M., Helton, A. C. i Omejec, J. (ur.) (1998b): The Citizenship Status of Citizens of the Former SFR Yugoslavia After its Dissolution. Part 2: Eastern Slavonia; Aliens; International, Croatian Critical Law Review, 3 (3): 263-351 Galbreath, D. J. i Muižnieks, N. (2009): Latvia: Managing Post-Imperial Minorities, u: Rechel, B. (ur.): Minority Rights in Central and Eastern Europe, New York: Routledge, str.: 135-150 Kattago, S. (2009): Agreeing to Disagree on the Legacies of Recent History: Memory, Pluralism and Europe after 1989, European Jourunal of Social Theory, 12 (3): 375-395 Kolsto, P. (2002): Territorial Autonomy as a Minority Rights Regime in PostCommunist Countries, u: Kymlicka, W. i Opalski, M. (ur.): Can Liberal Pluralism be Exported? Western Political Theory and Ethnic Relations in Eastern Europe, New York: Oxford University Press, str.: 200-219 Kruma, K. (2009): Lithuanian Nationality: Trump Card to Independence and its Current Challenges, u: Bauböck, R., Perchinig, B. i Wiebke, S. (ur.): Citizenship Policies in the New Europe, Amsterdam: Amsterdam University Press, str.: 97-122 Liebich, A. (2009): Introduction: Altneuländer or the Vicissitudes of Citizenship in the New EU State, u: Bauböck, R., Perchinig, B. i Wiebke, S. (ur.): Citizenship Policies in the New Europe, Amsterdam: Amsterdam University Press, str.: 21-44 Medved, F. (2009): From Civic to Etnic Community? The Evolution of Slovenian Citizenship, u: Bauböck, R., Perchinig, B. i Wiebke, S. (ur.): Citi-


177

zenship Policies in the New Europe, Amsterdam: Amsterdam University Press, str.: 305-338 Melvin, N. J. (2000): Post-Imperial Ethnocracy and the Russophone Minorities of Estonia and Latvia, u: Stein, J. P. (ur.): The Politics of National Minority Participation in Post-Communist Europe: State-Building, Democracy, and Ethnic Moblilization, Armonk, NY/London: East West Institute i M. E. Sharpe, str.: 129-166 Pettai, V. (2002): Definitions and Discourse: Applying Kymlicka’s Models to Estonia and Latvia, u: Kymlicka, W. i Opalski, M. (ur.): Can Liberal Pluralism be Exported? Western Political Theory and Ethnic Relations in Eastern Europe, New York: Oxford University Press, str.: 259-269 Pettai, V. i Kallas, K. (2009): Estonia: Conditionality amidst a Legal Straightjacket, u: Rechel, B. (ur.): Minority Rights in Central and Eastern Europe, New York: Routledge, str.: 104-118 Ragazzi, F. i Štiks, I. (2009): Croatian Citizenship: From Ethnic Engineering to Inclusiveness, u: Bauböck, R., Perchinig, B. i Wiebke, S. (ur.): Citizenship Policies in the New Europe, Amsterdam: Amsterdam University Press, str.: 339-366 Raun, T. U. (2009): Estonia after 1991: Identity and Integration, East European Politics and Societies, 23 (4): 526-534 Rechel, B. (ur.) (2009.): Minority Rights in Central and Eastern Europe, New York: Routledge Silverman, D. S. i Silverman, O. (2007): Citizens and Enemies and Aliens, Oh My! Or, How Latvia Gave Me an Alien Passport in the Country of My Birth, The International Journal of Diversity in Organisations, Communities and Nations, 7 (5): 87-96 Snyder, J. (2000): Managing Ethnnopolitics in Eastern Europe: an Assessment of Institutuional Approaches, u: Stein, J. P. (ur.): The Politics of National Minority Participation in Post-Communist Europe: State-building, Democracy, and Ethnic Moblilization, Armonk, NY/ London: East West Institute i M. E. Sharpe, str.: 269-286 Štiks, I. (2006): Nationality and Citzenship in the Former Yugoslavia: From Disintegration to European Integration, Southeast European and Black Sea Studies, 6 (4): 483-500 Štiks, I. (2010a): A Laboratory of Citizenship: Shifting Conceptions of Citizenship in Yugoslavia and its Successor States, The Europeanisation of Citizenship in the Successor States of the Former Yugoslavia Working Paper Series, 2010/02, Edinburgh: The University of Edinburgh, str.: 1-27

178

Štiks, I. (2010b): Uključeni, isključeni, pozvani: politike državljanstva u postsocijalističkoj Europi i Hrvatskoj, Politička misao, 47 (1): 77-100 Vanamo, S. (1999): On Citizenship and Identity: The Case of the Baltic States and the Problems in Nationalism Today, magistarski rad obranjen na Sveučilištu Jyväskylä Zorn, J. (2004): Politika isključivanja u stvaranju slovenske države: slučaj izbrisanih, Revija za sociologiju, 35 (1-2): 61-72 Zorn, J. (2005): Etnic Citizenship in the Slovenian State, Citizensip Studies, 9 (2): 135-152

179

DOKUMENT: MIGRACIJSKA POLITIKA REPUBLIKE HRVATSKE1 Migracijska politika Republike Hrvatske za razdoblje 2013. – 2015. godine donesena je na 7. sjednici Hrvatskog sabora 22. veljače 2013., a objavljena je u Narodnim novinama, broj 27/13, 4. ožujka 2013. godine. Migracijska je politika donesena nakon sveobuhvatnih konzultacija s Europskom komisijom, državnim tijelima, kao i zainteresiranim institucijama i organizacijama u Republici Hrvatskoj, i nakon Migracijske politike Republike Hrvatske za 2007./2008. godinu drugi je politički dokument kojim se usmjerava nacionalna politika u području migracija. Ovim se strateškim dokumentom primarno žele ostvariti preduvjeti da migracijska kretanja u Republici Hrvatskoj budu u korist gospodarskoga i socijalnog razvitka države i društva u cjelini. Svrha navedene Migracijske politike jest da sva državna tijela, kao i ostali dionici, pravovremeno i usklađeno djeluju u pronalaženju djelotvornih odgovora na pozitivne i negativne učinke migracijskih kretanja. Kako bi se postigla i ostvarila zadana svrha, Migracijskom se politikom definira okvir kojim se stvaraju preduvjeti za migracijska kretanja kojima će se poticati gospodarski rast i napredak Republike Hrvatske. Također, u jednoj mjeri, Migracijskom politikom Republike Hrvatske daje se doprinos zajedničkoj politici Europske unije u području migracija. Migracijska je politika opći, politički dokument kojim se nudi okvir za djelovanje sudionika u provedbi određenih mjera. Mjere koje su predviđene Migracijskom politikom odnose se na sljedeća područja: • viznu politiku • statusna pitanja stranaca • hrvatsko državljanstvo 1 Dokument je Institutu za migracije i narodnosti 7. veljače 2014. dostavio Ured pomoćnice ministra Ministarstva unutarnjih poslova gđe Ines Krajčak.

180

• azil • integracijsku politiku • neregularne migracije • hrvatsko iseljeništvo. Najvažnije mjere za ostvarivanje ciljeva Migracijske politike su: • usklađivanje zakonodavstva s izmjenama u pravnoj stečevini Europske unije • ažuriranje analize stanja na tržištu rada, s prijedlogom odgovarajućih mjera za zadovoljavanje potreba za radnom snagom • jačanje kapaciteta na području azila • daljnji razvoj i unaprjeđenje politike upravljanja granicom • izgradnja dvaju tranzitnih prihvatnih centara za strance, kao i objekta za smještaj djece i drugih ranjivih skupina neregularnih migranata te • poticanje povratka hrvatskih iseljenika u Republiku Hrvatsku, kao i mogućnost za zapošljavanje i ulaganje u Republiku Hrvatsku. Nakon usvajanja Migracijske politike nositelji provedbe pojedinih mjera, zajedno s ostalim sudionicima, izradit će detaljne akcijske planove za pojedine mjere, u kojima će se konkretizirati njihova provedba. Migracijskom se politikom prvi put u Republici Hrvatskoj sustavno pristupa pitanju Integracijske politike stranaca u hrvatsko društvo. Integracijska je politika javna nacionalna politika koja definira ciljeve, načela, sudionike i aktivnosti usmjerene na unaprjeđenje spajanja i povezivanja stranaca i izbjeglica u društvo i zajednicu koja ih prihvaća. Integraciju se definira kao dvosmjerni proces temeljen na obostranim pravima i korespondirajućim obvezama osobe koja je državljanin treće države, a ima zakonit boravak u državi (društvu) prihvata te države (društva) prihvata radi ostvarenja potpune participacije imigranata (useljenika). Ovakva vrsta integracije stvara obvezu za društvo prihvata da osigura formalna prava imigranata tako da im ta prava omogućuju sudjelovanje u gospodarskom, socijalnom, kulturnom i civilnom životu, a isto tako da te iste norme osiguraju da useljenici poštuju temeljna načela i vrijednosti društva prihvata te aktivno sudjeluju u integracijskom procesu, bez potrebe mijenjanja i/ili napuštanja vlastitog identiteta. Proces integracije je: • dvosmjeran • dinamičan i dugoročan • višedimenzionalan. Zajednički elementi svih nacionalnih integracijskih politika su:

DOKUMENT: MIGRACIJSKA POLITIKA REPUBLIKE HRVATSKE

181

• poštovanje temeljnih vrijednosti u demokratskom društvu • pravo na zadržavanje vlastitoga kulturnog identiteta • prava komparativna pravima građana Europske unije • aktivno sudjelovanje u svim životnim aspektima na jednakim osnovama. Uspješna integracija moguća je uz provedbu mjera koje će strancima osigurati ravnopravan status u odnosu prema državljanima Republike Hrvatske te je stoga bitno ojačati partnerstvo s civilnim društvom i privatnim sektorom. Republika Hrvatska po broju stranaca (ukupno 31 952 stranca na privremenom i stalnom boravku, što je 0,744 % od ukupnog broja stanovnika Republike Hrvatske) nije država s velikim migracijskim pritiskom. Međutim, unatoč trenutačno malim brojevima Republika Hrvatska prepoznaje izazove migracijskih kretanja i moguće koristi od njih. Republika Hrvatska do sada se nije suočavala s većim problemima u području integracije zato što su migranti u Hrvatsku dolazili najviše iz nama susjednih država, poznavali su jezik i kulturu i vrlo su se lako uključivali u socijalni i gospodarski život zemlje. U posljednje se vrijeme migracijska slika mijenja, pojavljuju se nove države podrijetla migranta, struktura migranta je drukčija, drukčiji su razlozi njihova dolaska u Hrvatsku i pred nama se otvaraju pitanja njihove uspješne integracije u hrvatsko društvo. Zemlje porijekla igraju važnu ulogu te je potrebno razmotriti načine međusobne suradnje u ovom području te na osnovi bilateralne, odnosno multilateralne suradnje sa zemljama porijekla razviti alate i mehanizme učinkovite provedbe migracijske i integracijske politike, što bi u konačnici zasigurno imalo pozitivan učinak na Europsku uniju općenito. Pritom se posebno misli na suradnju u vidu pripreme migranta u zemlji porijekla s pomoću osnovnih informacija o zemlji u koju odlaze, njezinoj povijesnoj i kulturnoj baštini, sastavu stanovništva, gospodarsko-ekonomskoj situaciji, sustavu obrazovanja i dr. Zakonom o strancima nisu izričito propisane mjere za integraciju stranaca, međutim one proizlaze iz odredbi Zakona, npr. pravo na rad bez dozvole za boravak i rad, odnosno potvrde o prijavi rada strancima kojima je odobren stalni boravak, azil, supsidijarna ili privremena zaštita; strancima kojima je odobren privremeni boravak u svrhu spajanja obitelji sa strancima na stalnom boravku, azilantom te sa strancem kojem je odobrena supsidijarna zaštita; strancima kojima je odobren privremeni boravak iz humanitarnih razloga itd. Također je predviđeno izdavanje dozvole za boravak i rad izvan godišnje kvote nastavnicima koji održavaju nastavu na jeziku nacionalnih

182

manjina itd. Zakonom o strancima propisano je i da se odobrenje stalnog boravka za državljane trećih država uvjetuje poznavanjem hrvatskog jezika i latiničnog pisma te hrvatske kulture i društvenog uređenja. Izričito su propisana prava koja imaju stranci na stalnom boravku u Republici Hrvatskoj, kao što su pravo na rad i samozapošljavanje; pravo na stručno usavršavanje, obrazovanje i studentske stipendije; pravo na socijalnu skrb, prava iz mirovinskoga, invalidskoga i zdravstvenog osiguranja i pravo na dječji doplatak; pravo na porezne olakšice; pristup tržištu roba i usluga; pravo na slobodu udruživanja i povezivanja te članstva u organizacijama koje zastupaju radnike ili poslodavce ili organizacijama čiji članovi obavljaju posebno zanimanje, uključujući i naknade koje im te organizacije daju, a sukladno propisima koji uređuju navedena područja. Mjere za provedbu Migracijske politike na području integracijske politike su: • izrada prijedloga za imenovanje Stalnog povjerenstva za provedbu integracije stranaca u hrvatsko društvo koje će imenovati Vlada Republike Hrvatske (I. tromjesečje) • imenovanje Radne skupine za operativnu provedbu zadaća Stalnog povjerenstva za provedbu integracije stranaca u hrvatsko društvo (I. tromjesečje) • izrada akcijskog plana za uklanjanje prepreka u ostvarivanju prava u području integracije na temelju analize problema koji se pojavljuju u ovom području (II. tromjesečje) • aktivnosti kojima je svrha podizati javnu svijest o različitim aspektima i uzročno-posljedičnim pojavama migracijskih kretanja (kontinuirano) • provedba Nastavnog plana i programa hrvatskog jezika za osobe starije od petnaest godina na razini svih županija (kontinuirano). Radi što učinkovitije provedbe jedne od mjera Migracijske politike Vlada Republike Hrvatske je krajem ožujka 2013. godine imenovala predsjednika i članove Stalnog povjerenstva za provedbu integracije stranaca u hrvatsko društvo. Predsjednik Stalnog povjerenstva je predstojnik Ureda Vlade Republike Hrvatske za ljudska prava i prava nacionalnih manjina, a članovi su predstavnici nadležnih ministarstava, pomoćnici ministara (zdravlja, unutarnjih poslova, vanjskih i europskih poslova, socijalne politike i mladih, znanosti, obrazovanja i sporta, rada i mirovinskog sustava te kulture). Stalno povjerenstvo sastajat će se dva puta godišnje, a prema potrebi


183

i češće. Stalno povjerenstvo imenovalo je Radnu skupinu za operativnu provedbu zadaća Stalnog povjerenstva za provedbu integracije stranaca u hrvatsko društvo, koja će radi otklanjanja prepreka za ostvarivanje prava u području integracije izraditi poseban akcijski plan za uklanjanje prepreka u ostvarivanju prava u području integracije na temelju analize problema koji se pojavljuju u ovom području. Predsjednik Stalnog povjerenstva obvezan je dva puta godišnje (krajem lipnja i krajem prosinca) podnijeti izvješće Vladi Republike Hrvatske o radu Stalnog povjerenstva te o problemima koje je identificirala Radna skupina, kao i o načinu rješavanja problema i razlozima zbog kojih problemi nisu riješeni. Vlada Republike Hrvatske je 25. srpnja 2013. godine donijela Akcijski plan za uklanjanje prepreka u ostvarivanju pojedinih prava u području integracije stranaca u hrvatsko društvo, od 2013. do 2015. godine. Migracijskom politikom Republike Hrvatske za razdoblje 2013. – 2015. godine propisane su i mjere u području statusnih pitanja stranaca iz nadležnosti ovog ministarstva: usklađivanje nacionalnog zakonodavstva s izmjenama u pravnoj stečevini Europske unije te izdavanje jedinstvenog obrasca boravišne dozvole, odnosno biometrijske osobne iskaznice za strance. Statusna pitanja stranaca Zakonodavni okvir čini Zakon o strancima (Narodne novine, br: 130/11 i 74/13) koji se primjenjuje od 1. siječnja 2012. godine i koji propisuje uvjete ulaska, kretanja, boravka i rada stranaca u Republici Hrvatskoj. Odredbe Zakona o strancima (Narodne novine, br: 130/11) bile su usklađene s 22 pravna akta Europske unije koji se odnose na ulazak, vize, boravak i zapošljavanje stranaca. Međutim, pravna stečevina Europske unije kontinuirano se mijenja zato što se donose novi propisi s kojima je potrebno obaviti daljnje usklađivanje odredbi Zakona o strancima. Tako je u 2013. godini donesen Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o strancima (Narodne novine, br: 74/13) radi usklađivanja s Direktivom 2011/51/EZ od 11. svibnja 2011., kojom se dopunjuje Direktiva 2003/109/EZ i proširuje primjena i na korisnike međunarodne zaštite i Direktivom 2011/98/EU od 13. prosinca 2011. o jedinstvenom postupku obrade zahtjeva za izdavanje jedinstvene dozvole za boravak i rad državljanima trećih zemalja na

184

državnom području države članice i o zajedničkom skupu prava za radnike iz trećih zemalja koji zakonito borave u državi članici. Od 1. srpnja 2013. godine državljanima trećih država izdaje se dozvola boravka, a državljanima država članica Europskoga gospodarskog prostora i članovima njihovih obitelji, državljanima Švicarske Konfederacije i članovima njihovih obitelji te strancima – članovima obitelji hrvatskih državljana, izdaje se boravišna iskaznica. Navedene isprave sadrže elektronički nosač podataka (RFID čip) na koji se pohranjuju biometrijski podatci stranca (otisci prstiju i fotografija stranca). Zakonom o strancima propisano je i izdavanje nove biometrijske posebne putne isprave za strance koji imaju reguliran status u Republici Hrvatskoj, a koji bez svoje krivnje nisu u mogućnosti pribaviti nacionalnu putnu ispravu. Uvođenjem biometrijskih dozvola boravka, kao i boravišnih iskaznica, ojačali su se zaštitni elementi nužni radi sprečavanja krivotvorenja i drugih zlouporaba. Za uvođenje novih isprava doneseni su podzakonski akti, nabavljena je potrebna oprema te je provedena izobrazba službenika. U skladu s temeljnim načelima migracijske politike, koja svoja polazišta imaju u ustavnim normama i međunarodnim konvencijama kojima je pristupila Republika Hrvatska, u Zakon o strancima ugrađene su norme kojima se štite prava stranaca na reguliranom boravku i radu u Republici Hrvatskoj. Slijedom načela humanosti i solidarnosti, međunarodne podjele tereta i odgovornosti, kao temeljnih načela migracijske politike, posebna zaštita namijenjena je ugroženim kategorijama osoba, kao što su žrtve trgovanja ljudima, napušteni maloljetnici koji su ostali bez roditeljske zaštite, skrbništva ili pratnje ili su postali žrtvama organiziranoga kriminala, stranci koje su poslodavci nezakonito zapošljavali i koristili se njihovim radom, osobe koje su obuhvaćene programom obnove ili povratka ili stambenog zbrinjavanja. Podzakonskim aktima koji su donijeti na temelju Zakona o strancima pojednostavnili su se postupci odobravanja dozvole za boravak i rad, privremenih i stalnih boravaka, posebice u vezi s potrebnom dokumentacijom koja se prilaže zahtjevima, a imajući u vidu sigurnost od koje se ne smije odstupiti. Na temelju Zakona o strancima iz područja zakonitih migracija doneseni su sljedeći podzakonski akti: Uredba o načinu izračuna i visini sredstava za uzdržavanje stranca u RH (Narodne novine, br: 51/12); Pravilnik o statusu i radu stranaca u RH (Narodne novine, br: 52/12 i 81/13); Pravilnik o načinu utvrđivanja uvjeta za odobrenje privremenog boravka strancima u svrhu znanstvenog istraživanja (Narodne novine, br: 92/12 i 22/13);


185

Pravilnik o boravku i radu visokokvalificiranih državljana trećih država u RH (Narodne novine, br: 120/12 i 81/13); Pravilnik o polaganju ispita iz poznavanja hrvatskog jezika i latiničnog pisma u postupku odobrenja stalnog boravka (Narodne novine, br: 121/12); Pravilnik o načinu utvrđivanja uvjeta za ulazak i boravak u Republici Hrvatskoj državljana država članica Europskoga gospodarskog prostora i članova njihovih obitelji te članova obitelji hrvatskih državljana (Narodne novine, br: 126/12 i 81/13), Pravilnik o načinu utvrđivanja uvjeta za odobrenje privremenog boravka stranaca u svrhu srednjoškolskog obrazovanja u programima razmjene učenika (Narodne novine, br: 7/13) i Pravilnik o pograničnoj propusnici i dozvoli za jednokratni prijelaz zajedničke državne granice (Narodne novine, br: 81/13 i 129/13). Osim Zakona o strancima kao temeljnog propisa područje migracija uređeno je i sljedećim zakonima: • Zakonom o nadzoru državne granice (Narodne novine, br: 83/13) • Prekršajnim zakonom (Narodne novine, br: 107/07, 39/13 i 157/13) • Kaznenim zakonom (Narodne novine, br: 125/11 i 144/12) • Zakonom o kaznenom postupku (Narodne novine, br: 152/08, 76/09, 80/11, 91/12 143/12 i 56/13) i • Zakonom o policiji (Narodne novine, br: 34/11 i 130/12). Temeljna prava i slobode zakonitih migranata, utvrđena Ustavom Republike Hrvatske, razrađuje nekoliko zakonskih propisa. Tako je pravo na socijalno i zdravstveno osiguranje migranata uređeno: • Zakonom o obveznom zdravstvenom osiguranju (Narodne novine, br: 80/13 i 137/13) • Zakonom o obveznom zdravstvenom osiguranju i zdravstvenoj zaštiti stranaca u Republici Hrvatskoj (Narodne novine, br: 80/13) • Zakonom o socijalnoj skrbi (Narodne novine, br: 157/13) • Zakonom o posredovanju pri zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti (Narodne novine, br: 80/08, 120/10, 25/12 i 118/12, 12/13 – pročišćeni tekst i 153/13). Nadalje, to je područje regulirano međunarodnim ugovorima te nizom podzakonskih akata. Navedenim propisima migrantima je osigurano pravo na zdravstveno osiguranje, mirovinsko osiguranje, osiguranje za slučaj ozljede na radu ili profesionalne bolesti, osiguranje za slučaj nezaposlenosti i osiguranje obiteljskih dodataka/doplataka na djecu. Za provedbu zakonodavstva u području migracija nadležno je ponajprije Ministarstvo unutarnjih poslova koje odobrava stalni boravak strancima,

186

nadzire rad policijskih uprava/postaja koje odlučuju o privremenom boravku stranaca, procesuira kaznena djela protuzakonitog prebacivanja osoba preko državne granice, trgovanja ljudima i druga kaznena djela koja su posredno ili neposredno vezana za nezakonite migracije. Stranci koji su u postupku prisilnog udaljenja smještaju se u Prihvatni centar za strance Ministarstva unutarnjih poslova. Pravne propise s ovog područja primjenjuju i Ministarstvo vanjskih i europskih poslova (diplomatske misije / konzularni uredi zaprimaju zahtjeve za izdavanje odobrenja za prvi privremeni boravak te izdavanje viza), Hrvatski zavod za zapošljavanje, Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje i druga tijela. Zaštita prava migranata osigurana je upravnim i sudskim postupkom koje uređuju Zakon o općem upravnom postupku (Narodne novine, br: 47/09) i Zakon o upravnim sporovima (Narodne novine, br: 20/10 i 143/12). Strani državljani mogu protiv upravnih akata policijskih uprava/postaja izjaviti žalbu Povjerenstvu čije članove imenuje Vlada Republike Hrvatske. Protiv odluke Povjerenstva može se pokrenuti upravni spor. Kada protiv odluke Ministarstva unutarnjih poslova stranac nema pravo žalbe, ima pravo tužbom pokrenuti upravni spor. Rad stranaca u Republici Hrvatskoj Zakonom o strancima propisano je da stranci mogu raditi u Republici Hrvatskoj na temelju dozvole za borak i rad, odnosno potvrde o prijavi rada. Dozvole za boravak i rad izdaju se unutar godišnje kvote i izvan nje. Vlada Republike Hrvatske Odlukom utvrđuje godišnju kvotu za zapošljavanje stranaca najkasnije do 31. listopada tekuće godine za sljedeću godinu za produženje već izdanih dozvola i novo zapošljavanje. Prijedlog godišnje kvote za zapošljavanje stranaca izrađuje ministarstvo nadležno za rad na temelju mišljenja Hrvatskog zavoda za zapošljavanje, Hrvatske gospodarske komore, Hrvatske obrtničke komore i predstavnika socijalnih partnera. Godišnja kvota za zapošljavanje stranaca utvrđuje se u skladu s Migracijskom politikom i stanjem na tržištu rada. Godišnjom kvotom za zapošljavanje stranaca utvrđuju se djelatnosti i zanimanja u kojima se dopušta novo zapošljavanje te broj dozvola za svaku od djelatnosti i zanimanja. Godišnjom kvotom za zapošljavanje stranaca može se utvrditi i kvota za sezonsko zapošljavanje. Dozvole za boravak i rad izdaju nadležne policijske uprave, odnosno


187

policijske postaje. Dozvola za boravak i rad je dozvola za privremeni boravak i rad stranca u Republici Hrvatskoj. Dozvole za boravak i rad izvan godišnje kvote izdaju se strancima koji obavljaju ključne poslove u trgovačkim društvima, zatim vlasnicima trgovačkih društava i obrta, strancima koji su interno premješteni, profesionalnim sportašima itd. Za određene se poslove strancima može izdati potvrda o prijavi rada za rad do 90, 60 ili 30 dana na godinu, npr. prokuristima, ključnom osoblju i članovima nadzornog odbora trgovačkog društva koji obavljaju poslove za trgovačko društvo, a nisu u radnom odnosu; pružateljima usluga u turizmu, turistički zastupnici, odnosno animatori sukladno posebnim propisima; znanstvenicima na znanstvenom i stručnom usavršavanju, znanstvenicima – predstavnicima međunarodnih organizacija te znanstvenicima koji će sudjelovati u provedbi znanstvenih projekata važnih za Republiku Hrvatsku; stranim dopisnicima akreditiranima u Republici Hrvatskoj ili izvjestiteljima stranih medija; pružateljima revizorskih i konzultantskih usluga; umjetnicima i tehničkom osoblju za operne, baletne, kazališne, koncertne, likovne i druge kulturne priredbe, odnosno autorima i izvođačima na području filmske i televizijske umjetnosti; autorima i izvođačima na području glazbene, glazbeno-scenske i plesne umjetnosti, kao i pratećem izvjestiteljskom, organizacijskom i tehničkom osoblju. Zakonom o strancima propisano je da u Republici Hrvatskoj bez dozvole za boravak i rad i potvrde o prijavi rada mogu raditi stranci koji imaju: (1) stalni boravak (2) azil, supsidijarnu ili privremenu zaštitu (3) privremeni boravak u svrhu spajanja obitelji sa strancem na stalnom boravku, azilantom te strancem kojem je odobrena supsidijarna ili privremena zaštita (4) privremeni boravak iz humanitarnih razloga (5) autonomni boravak (6) status redovitog učenika ili studenta kada obavljaju poslove posredstvom ovlaštenih posrednika, bez zasnivanja radnog odnosa (7) privremeni boravak u svrhu znanstvenog istraživanja. Zakon o strancima usklađen je s Direktivom Vijeća 2009/50/EZ od 25. svibnja 2009. godine o uvjetima ulaska i boravka državljana trećih država u svrhu zapošljavanja visokokvalificirane radne snage. Navedene odredbe Zakona o strancima stupile su na snagu pristupanjem Republike Hrvatske Europskoj uniji.

188

U vezi s cirkularnim migracijama podržavamo moguću suradnju država članica na njihovu definiranju. Računajući na gospodarski rast i pad nezaposlenosti, potrebno je uspostaviti primjerene oblike suradnje kako bi se najbolje uredile cirkularne migracije na korist svih uključenih država, i država odredišta i država podrijetla. Posebno bi se moglo razmotriti pitanje mobilnosti cirkularnih migranata na teritoriju država članica uvažavajući moguće promjene potreba država članica za stranom radnom snagom, na koje bi se ovako moglo brzo i primjereno odgovoriti. Povratnici i izbjeglice Osobe koje su imale prebivalište u Republici Hrvatskoj 8. listopada 1991. godine i koje su se u skladu s tadašnjim propisima smatrale jugoslavenskim državljanima, a nisu imale tadašnje republičko hrvatsko državljanstvo, stekle su status stranca na stalnom boravku u Republici Hrvatskoj. Odredbama važećeg Zakona o strancima (Narodne novine, br: 130/11 i 74/13) olakšavano je reguliranje statusa povratnika i izbjeglica. Tako povratnici mogu regulirati privremeni boravak iz humanitarnih razloga ako su obuhvaćeni programom obnove ili povratka ili stambenog zbrinjavanja. Izbjeglice mogu regulirati privremeni boravak iz humanitarnih razloga ako su do dana podnošenja zahtjeva boravili u Republici Hrvatskoj u statusu izbjeglice najmanje deset godina. Navedene kategorije stranaca svojem zahtjevu dužni su samo priložiti valjanu putnu ispravu i potvrdu nadležnog tijela da su korisnici programa obnove, povratka ili stambenog zbrinjavanja, odnosno da su boravili u statusu izbjeglice. Stalni se boravak može odobriti bez prethodno reguliranoga privremenog boravka povratnicima uz uvjet da su imali prebivalište u Republici Hrvatskoj 8. listopada 1991. godine, da su korisnici programa povratka ili obnove ili stambenog zbrinjavanja i za koje je utvrđeno da su se vratili s namjerom da trajno žive u Republici Hrvatskoj. Od njih se ne traži ispunjavanje uvjeta propisanih za druge strance tako da svojem zahtjevu prilažu samo presliku putne isprave i potvrdu da su korisnici programa obnove, povratka ili stambenog zbrinjavanja. Stalni se boravak može odobriti izbjeglicama koji do dana podnošenja zahtjeva imaju neprekidno tri godine odobren privremeni boravak, a u statusu izbjeglice su bili najmanje deset godina, što se dokazuje potvrdom nadležnog tijela za izbjeglice. Od njih se ne traži ispunjavanje uvjeta propisanih za


189

druge strance, već svojem zahtjevu prilažu samo presliku putne isprave i potvrdu da su boravili u statusu izbjeglice. Državljani Europskoga gospodarskog prostora Dana 1. srpnja 2013. godine na snagu je stupila glava X. Zakona o strancima kojom je reguliran ulazak, boravak i rad državljana država članica Europskoga gospodarskog prostora i članova njihovih obitelji, kao i državljanima Švicarske Konfederacije i članovima njihovih obitelji te strancima članovima obitelji hrvatskih državljana. U skladu s odredbama Zakona o strancima navedeni državljani mogu raditi i pružati usluge bez dozvole za boravak i rad i potvrde o prijavi rada. Iznimno se na državljane država članica Europske unije koje su uvele mjere ograničenja zapošljavanja za hrvatske državljane primjenjuje Uredba Vlade Republike Hrvatske o privremenoj primjeni pravila o radu državljana država članica EU-a i članova njihovih obitelji (Narodne novine, br: 79/13), na temelju čega nemaju slobodan pristup tržištu rada, već su u obvezi regulirati dozvolu za boravak i rad izvan godišnje kvote ili potvrdu o prijavi rada. Planovi i prioriteti za 2014. godinu Za 2014. godinu planirano je donošenje novog Zakona o strancima. Namjera donošenja novog Zakona o strancima je razumljiviji i jednostavniji tekst radi poboljšanja transparentnosti i preglednosti Zakona. Ujedno se novim Zakonom želi konciznije urediti pitanja koja se odnose na rad stranaca. Smatramo važnim da Europska unija i njezine države članice nastave istraživati daljnje mogućnosti za zakonit ulazak migranata u Europu, čime će se pridonijeti borbi protiv zlouporabe i neregularne imigracije, npr. primjenom Direktive o sezonskim radnicima, kad bude provedena, koja bi trebala između ostalog zaštiti sezonske radnike od izrabljivanja, te Direktive o studentima, istraživačima i ostalim skupinama, o kojoj se trenutačno pregovara. Osim očekivanih pozitivnih učinaka migracija iz trećih država, i migracijska kretanja državljana Europske unije treba gledati kao pokretač ekonomskog rasta i razvoja, međutim potrebno je eventualne zlouporabe prava slobode kretanja državljana Europske unije sprječavati efektivnim i

190

proporcionalnim mjerama. Azil Zakonodavstvo Područje azila uređuje Zakon o azilu (Narodne novine, br: 79/07, 88/10 i 143/13) te jedanaest provedbenih propisa koji se odnose na obrasce, zbirke podataka, smještaj, zdravstvene preglede i visinu novčane pomoći tražitelja azila, azilanata i stranaca pod privremenom zaštitom, besplatnu pravnu pomoć u postupku azila, učenje hrvatskog jezika, povijesti i kulture te način provođenja programa i provjera znanja tražitelja azila, azilanata, stranaca pod privremenom zaštitom i stranaca pod supsidijarnom zaštitom radi pristupa obrazovnom sustavu Republike Hrvatske. Od trenutka potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju Ministarstvo unutarnjih poslova Republike Hrvatske poduzelo je niz aktivnosti za usklađivanje nacionalnog zakonodavstva s pravnom stečevinom Europske unije na području azila. Tako je donesen prvi Zakon o azilu koji je stupio na snagu 1. srpnja 2004. godine. Radi daljnjeg usklađivanja s europskim pravnim normama na navedenom području 2007. godine donesen je novi Zakon o azilu koji je izmijenjen i dopunjen 2010. godine. U skladu s tim doneseni su i svi potrebni provedbeni propisi. Ovim izmjenama i dopunama Zakona o azilu provelo se i posljednje potrebno usklađivanje nacionalnog zakonodavstva s pravnom stečevinom Europske unije na području azila, što je potvrdila i Europska komisija u svojem Izvješću o napretku Republike Hrvatske za 2010. godinu. Time je Republika Hrvatska uspostavila potpuni zakonodavni i institucionalni okvir koji osigurava davanje zaštite svim stranim državljanima koji se mogu kvalificirati za status državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva kao izbjeglica ili kao osoba kojima je na drugi način potrebna međunarodna zaštita. Zbog obveze da u hrvatsko zakonodavstvo, najkasnije do 21. prosinca 2013., prenesemo odredbe Direktive 2011/95/EU, tzv. Kvalifikacijske direktive, pristupili smo izradi izmjena i dopuna Zakona o azilu. Riječ je direktivi iz novog paketa pravne stečevine na području azila koji je donesen radi daljnjeg uspostavljanja Zajedničkoga europskog sustava azila (Common European Asylum System – CEAS). Dana 22. studenoga 2013. godine Hrvatski je sabor donio Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o azilu koji je stupio na snagu 10. prosinca 2013. godine.


191

Izmjenama i dopunama Zakona o azilu usklađene su određene definicije, kao što su: tražitelj azila, članovi obitelji, maloljetnik bez pratnje, stranac, stranac pod supsidijarnom zaštitom, stranac pod privremenom zaštitom, dablinski postupak, te prebivalište i boravište. Definiran je postupak kada je za tražiteljem azila izdan Europski uhidbeni nalog ili za kojeg je donesena odluka o izručenju/predaji te su propisani slučajevi kada nije potrebno provesti usmeno saslušanje tražitelja azila, postupak u povodu podnošenja ponovljenog zahtjeva za azilom, zatim postupak kada je za razmatranje zahtjeva za azil utvrđena odgovornost druge države članice. Nadalje, prijedlogom izmjena i dopuna propisan je način postupanja u slučaju privremene nemogućnosti uzimanja otisaka prstiju u svrhu ispunjavanja obveza iz Uredbe Vijeća (EZ) br. 2725/2000. Krajem lipnja 2013. godine Europska je unija donijela novi paket azilnog zakonodavstva koji čine: (1) Uredba Europskog parlamenta i Vijeća (EU) br. 604/2013 od 26. lipnja 2013. o uvođenju kriterija i mehanizama za utvrđivanje države članice odgovorne za ispitivanje zahtjeva za međunarodnu zaštitu što su podnijeli u jednoj od država članica državljani treće zemlje ili osobe bez državljanstva i (2) Uredba Europskog parlamenta i vijeća (EU) br. 603/2013 od 26. lipnja 2013. o uspostavi sustava „Eurodac” za usporedbu otisaka prstiju za učinkovitu primjenu Uredbe (EU) br. 604/2013 o uvođenju kriterija i mehanizama za utvrđivanje države članice odgovorne za ispitivanje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji su podnijeli u jednoj od država članica državljani treće zemlje ili osobe bez državljanstva, i o zahtjevima za usporedbu s Eurodacovim podatcima od tijela za provedbu zakona država članica i Europola za potrebe provedbe zakona i o izmjeni Uredbe (EU) br. 1077/2011 o osnivanju Europske agencije za operativno upravljanje opsežnim informacijskim sustavima u području slobode, sigurnosti i pravde, te (3) Direktiva 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim procedurama za priznavanje i poništenje međunarodne zaštite i (4) Direktiva 2013/33/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o uspostavi normi za prihvat tražitelja međunarodne zaštite. Primjena Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća (EU) br. 604/2013 počela je 20. siječnja 2014., a Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća (EU) br. 603/2013 počet će 20. srpnja 2015. kada je i rok za usklađivanje našeg zakonodavstva s navedenim direktivama. U svrhu uspostave Zajedničkoga europskog azilnog sustava novi paket

192

azilnog zakonodavstva trebao je biti donesen do kraja 2012. godine, slijedom čega je i u Programu Vlade Republike Hrvatske za preuzimanje i provedbu pravne stečevine Europske unije za 2013. godinu bilo predviđeno donošenje Zakona o međunarodnoj zaštiti. Budući da je novi paket azilnog zakonodavstva Europske unije u Službenom listu EU objavljen tek u lipnju ove godine (SL L 180 od 29. lipnja 2013.), zbog opsežnosti materije koja se uređuje navedenom pravnom stečevinom u kratkom roku nije bilo moguće izraditi novi Zakon o međunarodnoj zaštiti. Rok za usklađivanje s novim paketom pravne stečevine EU je 20. srpnja 2015. godine, stoga će 2014. godine biti potrebno pristupiti izradi novog Zakona o međunarodnoj zaštiti. Administrativni kapaciteti Administrativni kapaciteti na području azila su 23 osobe u Odjelu za azil, koji je zadužen za provođenje postupka po podnesenim zahtjevima za azil te 26 osoba u Prihvatilištu za tražitelje azila koje je zaduženo za postupak prihvata i smještaja tražitelja azila. U usporedbi s 2012., kada je u Odjelu za azil radilo petnaest službenika, 2013. i početkom 2014. godine poduzete su aktivnosti radi povećanja administrativnih kapaciteta te je zaposleno ili raspoređeno iz drugih ustrojstvenih jedinica Ministarstva osam službenika od toga: četiri na poslove donositelja odluka u postupku azila, jedna službenica na poslove prikupljanja informacija o zemljama podrijetla tražitelja azila, jedna službenica na integraciju osoba koje u dobile zaštitu, jedan službenik na poslove dablinskog postupka te jedna službenica za administrativne poslove. Smještaj tražitelja azila Od lipnja 2006. godine Ministarstvo unutarnjih poslova provodi postupak prihvata i smještaja tražitelja azila u vlastitom objektu u Kutini. U radu s tražiteljima azila uključeni su i predstavnici civilnog sektora. Ministarstvo unutarnjih poslova uspješno surađuje s Hrvatskim Crvenim križem, Jesuit Refugee Service te Centrom za mirovne studije. Svi su uključeni u pružanje pomoći tražiteljima azila u Prihvatilištu, kao i izvan Prihvatilišta. Zbog povećanja broja tražitelja azila i nedostatnih kapaciteta u objektu u Kutini sklopljen je ugovor sa Željezničkim ugostiteljstvom d.o.o. radi


193

pružanja usluga smještaja i prehrane tražitelja azila te je 7. lipnja 2011. godine počeo smještaj tražitelja azila i u hotel Porin u Zagrebu. Krajem 2013. godine Ministarstvo raspolaže cijelim bivšim hotelom Porin za smještaj tražitelja azila. Stoga Ministarstvo unutarnjih poslova sada raspolaže s sva prihvatilišta za smještaj tražitelja azila. Jedno je prihvatilište kapaciteta smještaja za oko sto osoba i u njega će se, prema planu Ministarstva, smještati maloljetnici bez pratnje i druge ranjive skupine tražitelja azila, a drugo je prihvatilište namijenjeno za smještaj ostalih tražitelja azila, a njegovi smještajni kapaciteti su za oko šest stotina osoba. Dablinski postupak U sklopu priprema za provedbu uredbi Eurodac i Dublin Ministarstvo unutarnjih poslova nabavilo je svu potrebnu informatičku i tehničku opremu za uspostavu sustava Eurodac i DubliNet, djelomično s pomoću pretpristupnih fondova Europske unije, a djelomično s pomoću proračunskih sredstava. Provedbom projekta „Jačanje administrativnih kapaciteta za učinkovitu provedbu dablinskog postupka i pristup sustavu Eurodac“, koji je financiralo nizozemsko Ministarstvo vanjskih poslova, u sklopu programa MATRA provedene su završne izobrazbe policijskih službenika granične policije i djelatnika Ministarstva koji će raditi na provedbi navedenih uredbi. Trenutačno postoje dvije radne postaje Eurodaca koje se nalaze u Prihvatnom centru za strance Ježevo i Prihvatilištu za tražitelje azila u Kutini, a projektom Transition Facility predviđena je nabava dodatnih radnih stanica Eurodaca za prihvatilišta i policijske uprave. Ulaskom Republike Hrvatske u Europsku uniju 1. srpnja 2013. godine Ministarstvo unutarnjih poslova počelo je primjenjivati Uredbe Vijeća (EZ) br. 2725/2000 od 11. prosinca 2000. o osnivanju sustava Eurodac za usporedbu otisaka prstiju za učinkovitu primjenu Dablinske konvencije te Uredbe Vijeća (EZ) br. 343/2003 od 18. veljače 2003. o uvođenju kriterija i mehanizama za utvrđivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil koji državljanin treće zemlje podnosi u jednoj od država članica, i Uredbe Vijeća (EZ) br. 1560/2003 od 2. rujna 2003. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe (EZ) br. 343/2003 o uvođenju kriterija i mehanizama za utvrđivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil koji državljanin treće zemlje podnosi u jednoj od država članica.

194

Tijekom 2013. godine uspješno je provedena završna faza za početak provedbe dablinskog postupka i pristupa sustavu Eurodac, a koje se odnose na: • pripremu i izobrazbu administrativnih kapaciteta djelatnika buduće dablinske jedinice te izobrazba službenika Prihvatnog centra za strance • nabava potrebne tehničke opreme i pripadajućih programskih rješenja • pribavljanje certifikata nužnih za testiranje navedenih sustava te uspješna provedba testiranja • izrada uputa za tražitelje azila o provedbi dablinskog postupka te izjava o upoznavanju tražitelja azila i stranaca sa svrhom uzimanja otisaka prstiju sukladno Uredbi br. 2725/2000 o sustavu Eurodac. Sustav azila u Republici Hrvatskoj neprekidno se razvijao od 2004. godine. Sustav uključuje sve stupnjeve, od pristupa na državno područje i postupaka prema tražiteljima azila, preko kapaciteta prihvata do kvalitete postupaka odobravanja azila. Centri za prihvat tražitelja azila potpuno su usklađeni s međunarodnim standardima, a Republika Hrvatska uspješno se nosila s velikim porastom tražitelja azila i potrebom za prihvatom. Posljednjih pet godina Ministarstvo unutarnjih poslova Republike Hrvatske suočeno je s različitim mješovitim migracijskim tokovima, u kojima je gotovo nemoguće napraviti jasnu i preciznu podjelu na čiste ekonomske migrante i na osobe kojima je potrebna međunarodna zaštita. Problemi s kojima se Ministarstvo unutarnjih poslova susreće u svojem radu na području azila i nezakonitih migracija i nadalje se, kao i prijašnjih godina, primarno odnose na zlouporabu prava na azil i instituta azila općenito (Asylum Shopping). O tome najbolje govori podatak da više od 80 % tražitelja azila prije okončanja postupka pokuša nezakonito napustiti Republiku Hrvatsku te vjerojatno pokušava ući u neku drugu zemlju Europske unije te tamo zatražiti azil i pokušati ostati (sekundarne migracije). Primjenom Uredbe Dublin veći broj tražitelja azila koji napuste Republiku Hrvatsku prije okončanja postupka, kao i stranaca koji ilegalno uđu na teritorij Europske unije preko Republike Hrvatske te azil zatraže u drugoj državi članici, bit će vraćeni Republici Hrvatskoj kao odgovornoj državi za rješavanje zahtjeva za azil, što će dodatno povećati opseg poslova djelatnika na poslovima azila. Jedan dio tražitelja azila koji su zahtjev za azil podnijeli u Hrvatskoj bit će vraćeno u neku drugu državu članicu koja je sukladno dablinskoj uredbi odgovorna za rješavanje zahtjeva za azil. Eurodacove statistike


195

Od 1. srpnja 2013. do 31. prosinca 2013. Republika Hrvatska proslijedila je ukupno 440 otisaka prstiju u središnju jedinicu Eurodac. Od ukupnog broja proslijeđenih otisaka bilo je: • pod kategorijom 1 (tražitelji azila) evidentirano 346 • pod kategorijom 2 (stranci u nezakonitom ulasku) evidentirano 91 • pod kategorijom 3 (stranci u nezakonitom boravku) evidentirano 3. Povratni rezultati iz središnje jedinice Eurodaca dobivaju se samo za kategoriju 1 pa je prema tome ukupno dobiveno 526 pozitivnih pogodaka (HIT). Ovaj rezultat pokazuje da neki predmeti imaju i po nekoliko hitova, pa čak i šest. Međutim, valja napomenuti da se određeni broj pogodaka odnosi na Grčku i samu Republiku Hrvatsku, koje su izuzete iz statistike koja se odnosi na broj upućenih zahtjeva. Najčešći HIT rezultati su bili s Mađarskom, Bugarskom, Austrijom, Grčkom i Švicarskom. Statistike po dablinskom postupku U vezi s dublinskim postupkom, 2013. godine upućeno je 304 zahtjeva za utvrđivanje odgovornosti prema državama članicama, od čega 284 TAKE BACK zahtjeva (ovo su slučajevi kada imamo dokaz da je tražitelj azila već podnosio zahtjev za azil u drugoj državi članici), i 20 TAKE CHARGE zahtjeva (kada tražitelj azila nije podnosio zahtjev za azil u drugoj državi članici, već je tamo bio kao npr. nezakonit migrant ili ima izdanu vizu ili dozvolu boravka). Na temelju upućenih zahtjeva utvrđena je odgovornost drugih država članica za 59 zahtjeva, od čega smo za 45 zahtjeva dobili pozitivne odluke, a za 14 zahtjeva utvrđena je odgovornost na temelju prešutnog prihvaćanja odgovornosti. Pozitivne odluke o prihvaćanju odgovornosti dobivene su od sljedećih država: Austrije, Bugarske, Njemačke, Italije i Švedske. Na osnovi toga Republika Hrvatska obavila je dva prijelaza prema Njemačkoj i Italiji, dok je za većinu ostalih zatražena odgoda prijelaza zato što su stranci napustili teritorij RH prije provedbe prijelaza. Također je Republika Hrvatska preko DubliNeta zaprimila 51 zahtjev za utvrđivanje odgovornosti od drugih država. Svi su zahtjevi u zadanom

196

roku riješeni od čega je bilo 47 pozitivnih odluka i četiri negativne odluke. Na temelju utvrđene odgovornosti Republike Hrvatske u 2013. godini u Republiku Hrvatsku je vraćeno devet osoba, a za ostale predmete države članice ili su zatražile odgodu obavljanja prijelaza ili postupak još nije pokrenut. Osim toga, DubliNetom na temelju administrativne suradnje s državama članicama zaprimljeno je ukupno 25 upita za informacijama o tražiteljima azila i strancima u nezakonitom boravku i svi su odgovoreni u zadanom roku. Najčešći upiti stizali su iz Švicarske, Austrije i Mađarske. Također je Republika Hrvatska uputila šest upita prema Mađarskoj, Grčkoj, Nizozemskoj, Švicarskoj i Rumunjskoj. Do sada za dva upita upućena Grčkoj nismo dobili odgovor. Postupak azila Rješavanje zahtjeva za azil odvija se u nekoliko faza koje počinju pripremom donositelja odluka za saslušanje, provođenjem samog saslušanja, provjerom činjenica i spoznaja dobivenih tijekom saslušanja, provjerom situacije u zemlji podrijetla i prikupljanju ostalih relevantnih informacija, podataka i činjenica važnih za donošenje odluke, a vezanih za stanje u određenoj zemlji podrijetla i za sam zahtjev te, konačno, donošenje same odluke, odnosno rješenja po zahtjevu za azil. Donošenjem odluke, međutim, postupak se ne završava s obzirom na to da tražitelji azila mogu pokrenuti upravni spor te se na podnesenu tužbu ovo Ministarstvo, odnosno donositelji odluka moraju očitovati. Očitovanje na tužbene navode u većem se broju slučajeva sastoji od još jednoga provedenog kraćeg „dokaznog postupka“ u svrhu pobijanja tužbenih navoda. Uz očitovanje na tužbene navode donositelji odluka sudjeluju i na usmenim raspravama na upravnom sudu radi pojašnjenja tužbenih navoda, odnosno utvrđivanja svih činjenica i okolnosti važnih za konačan ishod postupka. Integracija osoba pod međunarodnom zaštitom Vezano za proces integracije azilanata i osoba pod supsidijarnom zaštitom, ona počinje odobrenjem neke od međunarodnih zaštita, a u tome im pomažu službenici za integraciju Ministarstva unutarnjih poslova tako da stranke informiraju i upute na nadležne institucije kako bi ostvarili svoja prava. Ako je potrebno, službenik za integraciju zajedno s njima prolazi prve


197

prijave kao bi se lakše snašli. Osobe s odobrenom međunarodnom zaštitom imaju pravo na smještaj, pravo na socijalnu skrb pod istim uvjetima kao i hrvatski državljani, pravo na rad bez dozvole za boravak i rad, kao i pravo na zdravstvenu zaštitu i obrazovanje (osnovno, srednje i visoko) pod jednakim uvjetima kao i hrvatski državljani. Radi što bolje integracije u hrvatsko društvo azilantu i strancu pod supsidijarnom zaštitom omogućuje se učenje hrvatskog jezika, povijesti i kulture. Osim navedenog imaju pravo i na slobodu vjeroispovijesti, besplatnu pravnu pomoć i spajanje obitelji. Migracijskom politikom Republike Hrvatske za razdoblje 2013. – 2015. godine Ured za ljudska prava i prava nacionalnih manjina Vlade Republike Hrvatske određeno je kao koordinacijsko tijelo za integraciju. Stoga službenik za integraciju Ministarstva unutarnjih poslova surađuje s Vladinim uredom za ljudska prava i prava manjina, kao i s nevladinim institucijama, posebno s Hrvatskim Crvenim križem i Centrom za mirovne studije s kojima u koordinaciji pomaže azilantima i strancima pod supsidijarnom zaštitom u ostvarivanju njihovih prava, te UNHCR-om i Hrvatskim pravnim centrom. Izobrazba službenika Izobrazba djelatnika koji rade na poslovima azila, uz redovne aktivnosti, provodila se i projektima twinning u sklopu CARDS programa Europske unije „Reforma azila I“ i „Reforma azila II“. Namjera tih projekata bila je potpora modernizaciji i uspostavljanju integriranog sustava azila u Republici Hrvatskoj kao pomoć u transponiranju i primjeni pravne stečevine Europske unije na području azila i migracija. Također u sklopu tečaja za obuku granične policije na Policijskoj akademiji redovito se provodi i obuka policijskih službenika granične policije iz područja azila. Radi obuke i daljnjeg usavršavanja djelatnika koji rade na poslovima azila 2013. Republika Hrvatska aktivnije se uključila u obuku službenika, odnosno trenera u sklopu plana za obuku Europskoga potpornog ureda za azil (European Asylum Support Office – EASO) European Asylum Curriculum (EAC). Tijekom 2013. tri su službenice prošle obuku u sklopu triju modula – Informacije o zemlji podrijetla (Country of Origin Information), Izrada i donošenje odluka (Drafting and Decision Making) te Tehnike intervjuiranja (Interview Techniques). Tijekom 2014. godine planirano je na obuku za trenere uputiti po dva službenika iz modula Stjecanje svojstva izbjeglice ili stranca pod

198

supsidijarnom zaštitom (Inclusion), Procjene dokaza (Evidence Assessment), Uredbe o Dublinu III (Dublin Regulation), te jednog službenika za modul Intervjuiranje ranjivih skupina (Interviewing Vulnerable Persons). Također je u planu održati dvije nacionalne obuke za module Informacije o zemljama podrijetla i Stjecanje svojstva izbjeglice ili stranca pod supsidijarnom zaštitom. Obuka službenika odvija se i uz potporu UNHCR-a te su posljednjih godina organizirane radionice o utvrđivanju statusa izbjeglice te o supsidijarnoj zaštiti. Potpora UNHCR-a očituje se i u financiranju seminara o međunarodnoj zaštiti na kojoj sudjeluju službenici koje rade na poslovima azila (64. Tečaj izbjegličkog prava u Sanremu; obuka u EASO modulu Izrada i donošenje odluke – Malta; ELENA seminar „Zaštita izbjeglica i Dublinski sustav: Mogu li ikad biti kompatibilni?“ u Dublinu te „Procjena zahtjeva za azil LGBT tražitelja azila“ u Rimu). Uz navedeno obuku službenika organizirali su nizom raznih drugih projekata i programa Hrvatski Crveni križ, Vijeće istočnog partnerstva i TAIEX. Suradnja u području azila na razini Europske unije Ministarstvo unutarnjih poslova je uz jačanje aktivnosti na području obuke 2013. godine počelo aktivnije surađivati s EASO-m. Početkom 2013. Republika Hrvatske postala je član Upravljačkog odbora EASO-a, prvo kao promatrač, a od 1. srpnja 2013. kao punopravni član. Također su predstavnici Ministarstva unutarnjih poslova sudjelovali na sastancima EASO-a vezano za uspostavu sustava ranog upozoravanja i spremnosti. Prva se faza za uspostavu sustava ranog upozoravanja i spremnosti odnosila na analizu načina i vrste prikupljanja podataka u državama članicama. Početak druge faze počeo je u ožujku 2014. pa će odsad države članice sukladno dogovorenim indikatorima početi prikupljati podatke o podnositeljima zahtjeva, prvostupanjskim odlukama, zahtjevima u postupku te povlačenju zahtjeva (odustanak – implicitni ili eksplicitni). Predstavnici Ministarstva sudjeluju na sastancima EASO nacionalnih osoba za kontakt, kao i nacionalnih osoba za kontakt za obuku, stručnjaka na području traganja za obitelji s pomoću dablinskog postupka, na postupcima ponovnog naseljavanja (resettlement) i preseljenja (relocation) i sastanku Strateške mreže za COI (Country of origin information). Također su se 2013. g. predstavnici Ministarstva aktivno uključili u rad


199

komitoloških odbora Europske komisije vezano za Uredbu o Dublinu i Uredbu o Eurodacu te Direktivu o kvalifikaciji i Direktivu o postupku. Statistički pregled najvažnijih pokazatelja na području azila Našu praksu u postupcima azila obilježava zlouporaba instituta azila, a jedan od najtežih problema i nadalje je problem neutvrđenog identiteta i državljanstva velikog broja tražitelja azila. Osim evidentnog porasta tražitelja azila posljednjih se pet godina u Republici Hrvatskoj bitno promijenila i njihova struktura. Promjenama u strukturi i broju tražitelja azila približili smo se migracijskim kretanjima na najširem europskom prostoru. Ulazak Republike Hrvatske u Europsku uniju nije donio povećanje broja tražitelja azila. Štoviše, broj tražitelja azila zadržao se na razini 2012. (1193), a 2013. bilo je 1089 tražitelja azila. Opće je poznato da je Republika Hrvatska jedna od zemalja na tzv. balkanskom koridoru. U tom smislu najveći broj tražitelja azila i neregularnih migranata u Republiku Hrvatsku dolazi navedenim koridorom, i to iz Turske i iz (ili preko) Grčke, Makedonije, Srbije, Kosova i Bosne i Hercegovine, Albanije i Crne Gore. Više od dvije trećine neregularnih migranata u Republiku Hrvatsku ulazi iz Srbije na istočnom dijelu naše granice (područje Policijske uprave vukovarsko-srijemske), dok drugi dio migranata u Republiku Hrvatsku ulazi iz Bosne i Hercegovine (područje policijskih uprava vukovarsko-srijemske, brodsko-posavske, sisačkomoslavačke i karlovačke). Republika Hrvatska iznimno se rijetko susreće s nezakonitim migrantima i tražiteljima međunarodne zaštite koji u Hrvatsku dolaze morskim putem. U 2013. godini međunarodnu zaštitu u Republici Hrvatskoj dobila su 24 strana državljana (sedam azila i 17 supsidijarnih zaštita). Od 2006. godine do danas međunarodnu zaštitu u Republici Hrvatskoj dobilo je ukupno 106 stranih državljana (57 azila i 49 supsidijarnih zaštita). Na postupak po tužbi primjenjuju se odredbe Zakona o upravnim sporovima, ako drukčije nije propisano Zakonom o azilu. Tužba upravnom sudu odgađa izvršenje rješenja, osim u slučaju ograničenja kretanja tražitelju azila. U 2013. godini upravni su sudovi protiv tužbi podnesenih na odluke kojima se odbija zahtjev za azil donijeli ukupno 77 presuda, od kojih je u 74 presuda tužba odbijena, u dva slučaja donesena je presuda o obustavi

200

postupka, a u jednoj je presudi bilo riječi o poništenju prvostupanjske odluke. Tablica 1. Tražitelji azila po državljanstvima Državljanstvo AFGANISTAN ALBANIJA ALŽIR ARMENIJA AZERBAJDŽAN BANGLADEŠ BELGIJA BJELORUSIJA BOSNA I HERCEGOVINA BURKINA FASO CRNA GORA ČEŠKA REPUBLIKA DR KONGO EGIPAT ERITREJA ETIOPIJA FILIPINI FRANCUSKA GAMBIJA GANA GRUZIJA GVINEJA INDIJA IRAK IRAN ITALIJA JAMAJKA KAMERUN KAZAHSTAN KENIJA KOMORI

2009.

2010.

2011.

2012.

2013.

25 3 1 2 10 1 7 1 1 5 1 10 1

108 1 10

487

364 1 145

185

2 2 1 4

2 14

4

1 18 2 4

136

10

8 1

2 1 1 9

5 22

1 11 20 2

1 1 4 1

1

1

9 20

2 7 40

1 16 20 1

2 1 5 7 1 2

5 1 2

Ukupni zbroj 1169 5 293 1 3 31 4 4 40 1 3 7 2 17 52 2 1 1 1 4 8 2 4 38 97 1 2 2 5 1 2

201


KOSOVO KUBA LETONIJA LIBANON LIBIJA MAĐARSKA MAKEDONIJA MALI MAROKO MAURITANIJA MJANMAR MOLDAVIJA MONGOLIJA NEPOZNATOG DRŽAVLJANSTVA NIGER NIGERIJA NJEMAČKA OBALA BJELOKOSTI PAKISTAN PALESTINA POLJSKA R. KONGO RUMUNJSKA RUSKA FEDERACIJA SAD SALVADOR SENEGAL SIJERA LEONE SIRIJA SLOVENIJA SOMALIJA SRBIJA SUDAN TOGO TUNIS

5 7

5

2 2

1

1

4

6

3 2 13 4 4 1 26 1 2

9

14 1

1

2

13

1

3

5 48

2 70 19 1

1 5

17 1

1 10 1 1 4 27

7 9 1 11

1

4 14 62 2 1

2

1

14

1

1 30

1 38 2 11 197 93 2 4 1 53 1 1 9 2 293 2 487 39 64 2 108

59 11

9 50 15 1

12

15

1 3

2

4

9

11 5

42 5 9

86 1 296 1 18

14

19

1 3

26 9 1 1 35 1 14 18 104 2 2 3 2

4 2 194 138 2 36 1 70

202 TURSKA UGANDA UKRAJINA UZBEKISTAN ZAPADNA SAHARA ZIMBABVE Ukupni zbroj

6 4 1 148

4

9 1 6 1

2 13 1 290

807

17 1 4

6 2 2

2 1195

1 1 1089

42 4 18 2 14 4 3529

Tablica 2. Maloljetni tražitelji azila bez pratnje po državljanstvima DRŽAVLJANSTVO AFGANISTAN ALŽIR EGIPAT IRAK PAKISTAN SOMALIJA BANGLADEŠ ERITREJA MAROKO MJANMAR SIRIJA TUNIS UKUPNO

2012. 37 6 2 2 4 11 2 4 2 70

2013. 30 0 0 0 4 7 1 2 1 1 3 1 50

Tablica 3. Načini rješavanja zahtjeva u prvostupanjskom postupku prema godini donošenja odluke (2012. i 2013.) Prvostupanjska odluka AZILANT SUPSIDIJARNA ZAŠTITA OBUSTAVA ODBACIVANJE DUBLIN ODBAČENI ODBIJEN UKUPNO

2012. 17 12 830 0 0 149 1008

2013. 7 17 985 45 7 170 1231

UKUPNO 24 29 1815 45 7 319 2239

203

POGOVOR Daniel Bučan Tema skupa Stranci pred vratima Europe uhu zlobnika može zvučati poput one Hanibal ante portas. No svakako je istina da ta pojava jest izazov Europi, i to velik izazov. Izazov europskom humanizmu, izazov europskom duhu i kulturi, izazov demografiji stare Europe. I stoga je to upozorenje – jer to doista zvuči kao upozorenje – u svakom slučaju relevantno. Ovisno o tomu kako ćemo se – kako će se Europa – prema tom izazovu postaviti, moći ćemo zaključiti je li taj izazov bio poticaj razvoju i snaženju Europe i europskog duha (ma što to značilo!), ili pak ugroza europskog humanizma, europske kulture i duha – ukratko ugroza Europe. No ja bih molio da mi se dopusti podsjetiti na to da stranci – ili, ako hoćete, onaj Drugi – već podulje nisu tek pred vratima Europe, da su ti stranci, taj Drugi, već poodavno u kući Europe. Htio bih podsjetiti na to da ideja tzv. multikulturnog društva nije tek puka intelektualna izmišljotina, već najprije ideja, a onda (u većoj ili manjoj mjeri) i politika (ili barem ideologija) u nekim od velikih i važnih europskih zemalja. I to uistinu poodavno, toliko dugo da ta ideja/ideologija/politika već ima i povijest, to jest svoj razvoj i mijene, o čemu svjedoči i to da su se u toj Europi velikih i važnih europskih zemalja već javili glasovi koji govore o pogrešnosti takve politike! Drugim riječima, htio bih podsjetiti na to da je Europa ne samo na svojemu pragu već i u sâmoj svojoj kući suočena s problemom stranaca, zapravo bi trebalo reći sustanara. Ti su se problemi u posljednjem desetljeću očitovali, među ostalim, i u nizu incidenata poput incidenta tzv. karikatura koje su, prikazujući proroka Muhameda, izazvale bijes ne samo u muslimanskim zemljama nego i u muslimanskoj populaciji u europskim zemljama – Njemačkoj, Francuskoj, Engleskoj – u kojima je ta populacija brojna. Bilo je i drugih povoda i prosvjeda. Takav razvoj događaja ponukao je Vijeće Europe – tijelo koje za zadaću ima poticati razvoj demokracije i štititi ljudska prava u europskim

204

Daniel Bučan

državama – da razvije cijeli jedan program koji bi trebao pridonijeti „upravljanju kulturnom raznolikošću u današnjim društvima“. Evo što Vijeće Europe (2005) o tomu kaže: „Kulturna raznolikost inherentna je svim današnjim društvima. Svrha promoviranja dijaloga među kulturama jest tu raznolikost učiniti izvorom međusobnog obogaćivanja i potaknuti razumijevanje, pomirbu i snošljivost. Demokratsko upravljanje europskom kulturnom raznolikošću jedan je od prioriteta Vijeća Europe i Akcijskog plana što je prihvaćen na Trećem summitu predsjednika država i vlada.“ Rad na toj temi u Vijeću Europe – nakon niza međunarodnih konferencija i seminara na kojima su sudjelovali ne samo političari već i stručnjaci za obrazovanje, pedagozi, predstavnici medija i mnoge nevladine organizacije – urodio je 2008. Bijelom knjigom o interkulturalnom dijalogu, kojoj je svrha uspostaviti konceptualni okvir i odrediti smjernice za one koji donose političke odluke i uopće određuju politiku europskih zemalja. Imao sam povlasticu – kao stalni predstavnik Hrvatske u Vijeću Europe – sudjelovati na više takvih konferencija i seminara te u radu na redigiranju Bijele knjige. Bilo je zanimljivo vidjeti kakve su se sve politike predlagale u procesu rada na Bijeloj knjizi i na kraju ušle u nju. Kao temeljno načelo postavljeno je geslo „Dijalog – ključ budućnosti Europe“. Pretpostavke ne samo za uspostavu dijaloga već i za to da dijalog bude učinkovit u socijalnome i kulturološkom smislu jesu mnoge. I nažalost treba reći da su do danas realizirane u posve nedostatnoj mjeri. Osobito je važna bila konstatacija da jača uvjerenje da je ono što je donedavno bilo najčešće preporučljiv pristup problemu, to jest politika koja se ukratko naziva politikom multikulturalizma, neprimjereno, no isto tako da je nekadašnja ideja asimilacije pogrešna. Razvila se svijest o tomu da izgradnja tzv. inkluzivnih društava zahtijeva nov pristup i da je interkulturni dijalog smjer kojim treba ići. Naglašeno je da se kompetencije potrebne za ostvarenje interkulturnog dijaloga ne postižu automatski; te kompetencije treba naučiti, steći i održavati u životu društva. A te kompetencije jesu: demokratski karakter društvenog življenja (tzv. democratic citizenship), jezik, povijest. Razvijanju tih kompetencija u svih pripadnika društva moraju pridonijeti vlast, obrazovna struka, građanske udruge, vjerske zajednice i mediji. Potrebno je uspostaviti takav sustav obrazovanja koji će počivati na spoznaji da interkulturalna dimenzija treba prožimati sve obrazovne predmete, u čemu je pak možda najvažnije poučavanje o vjerskim i svjetonazorskim činjenicama.

POGOVOR

205

Svrha kojoj se teži jest izbjeći, odnosno otkloniti getoizaciju. To je, naravno, dugoročan cilj, koji zahtijeva dugoročan i sustavan proces. Tek onaj građanin koji je poimanje svojega mjesta u društvu razvio u tako koncipiranome obrazovnom procesu moći će razviti multikulturnu dimenziju vlastitoga građanstva, to jest ostati pripadnikom vlastite kulture i tradicije, no imati razvijene kompetencije za multikulturni socijalni život. A to znači da kao što Europljani moraju poznavati strance, to jest one Druge, tako i stranci, to jest oni Drugi, u Europi moraju poznavati Europljane. Na papiru već odavno postoje načelne pretpostavke za razvijanje takvih društava. Postoji široko formuliran europski konsenzus o vrijednostima, koji je sadržan u mnogim instrumentima Vijeća Europe: konvencije i sporazumi što obvezuju zemlje članice, razne preporuke i deklaracije. Nažalost, taj načelni konsenzus nije urodio učinkovitim sustavnim mehanizmima koji ne bi imali tek kampanjsko značenje. Da bi se takvo stanje promijenilo, potrebno je početi od temelja, potrebno je da se ono što je deklarativni konsenzus prometne u djelatno počelo izgradnje demokratskoga građanstva. A temelj od kojeg treba krenuti jest prije svega obrazovanje. Dopustite da, ilustrirajući ono što tu imam na umu, pođem od nečega što je moj vokacijski interes. A mislim da je on relevantan između ostaloga i stoga što je procentualno najbrojniji strani element u europskim društvima islam, bilo da je riječ o brojnoj turskoj populaciji u Njemačkoj, magrebinskoj i afričkoj u Francuskoj ili pakistanskoj u Velikoj Britaniji. Vidjeli smo da su nesporazumi koji povremeno imaju i nasilna očitovanja često nastajali upravo u kontekstu pitanja koje mjesto islam i islamske vrijednosti trebaju imati u europskim društvima. Muslimani – koji odavno nisu samo na pragu Europe, već su u mnogim dijelovima Europe sustanari u europskoj kući – važna su populacija koja još nije posve integrirana u europska društva: i dalje su u nekim od europskih zemalja žrtve svojevrsne getoizacije, što posljedično – a i to treba reći – na drugoj strani domicilno stanovništvo katkad čini žrtvom u najmanju ruku nesporazuma. Da bi se takvo stanje prevladalo i promijenilo, potrebno je muslimane, u pravom smislu riječi, integrirati u europska društva. A to će biti moguće samo tako da oni u svoj identitet muslimana u Europi ugrade valjano poznavanje europskih vrijednosti, a da njihovi europski ukućani u svoj građanski identitet ugrade valjano poznavanje islamskih vrednota koje su ugrađene u identitet i dignitet njihovih muslimanskih ukućana. Kad se to s pomoću redovnoga, sustavnoga i dugoročnog obrazovanja postigne, mnogi će sadašnji nesporazumi biti izbjegnuti, već i stoga što će jedna i druga strana spoznati dvije stvari: prvo, da i jedna i druga strana ima-

206

Daniel Bučan

ju prava koja im se ne smiju oduzimati ako se želi poštovati njihov identitet i dignitet; i drugo, da identitetske razlike i nisu toliko goleme. Primjerice, procesom tako koncipiranoga sustavnog obrazovanja (od najranijih školskih dana) svaki će građanin takva multikulturnog društva kao važan dio svoje identitetske svijesti imati spoznaju (koja je danas jedno od općih mjesta jedino, primjerice, u spoznajnom kurikulmu malobrojnih stručnjaka) o golemoj važnosti povijesne razmjene nasljeđa i ideja između islama i Europe; drugim riječima, o tomu da Europa bez davnog doprinosa islamske kulture i civilizacije ne bi bila ovakva kakva jest, odnosno da moderna islamska društva ne bi bila kakva jesu da nije bilo europskog doprinosa. Ta će spoznaja biti onda temelj za razvijanje svijesti o tomu koja se prava (na obje strane) ne smiju uskraćivati i koji se zahtjevi (na obje strane) mogu postavljati. A to je temeljni preduvjet da se u zajedničkoj kući na valjan način zajednički živi.

207

208

Nakladnik Pan liber Gupčeva 14a, Zagreb Tel./faks: 01/38 60 575 Za nakladnika Erna Matanović Lektura Iva Udiković Računalni slog Tomislav Ritt Likovna oprema Erna Matanović

ISBN 978-953-6285-66-2

Stranci Pred Vratima Europe

Recommend Documents