S E T CEN
S E L ADO L E N E L A N E P A M E T SIS stas e u p o i\u00f3n pr c y a l m a r u t3n ac ransfo \ u 00 f i c et a d o s Situ e proc n u a par
ADOLESCENTES EN EL SISTEMA PENAL Situaci\u00f3n actual \ue002 propuestas para un proceso de transformaci\u00f3n
Responsables Técnicos del Proyecto Dra. Gimol Pinto (Especialista en Protección, UNICEF), Dr. Gustavo R. E. Piantino (SENAF), L Paula Gaillard (SENAF), Lic. José A. Rodríguez (SENAF) (UNIDAD DE GESTION CENTRALIZA Consultores Lic. Flavio Guberman, Lic. Gabriela Irrazábal, Lic. Ma. Paula Maroni, Dra. Carla Villalta, Dr. Gustavo Herrero, Dra Marisol Burgués, Dra. Claudia Cesaron, Dr. Mariano Gutiérrez, Dra. Ma. Lourdes Bascary, Lic. Ariel Pérez Cerviño, Dr. Martiniano Terragni, Dr. Edgardo Rubén Álvarez, Dr. Diego Freedman Re erentes territoriales Dr. Daniel Aguirre, Dra. Edurne Cárdenas, Lic. Daniela Dantur, Lic. Rosana Fabiano, Pro . Norberto López, Lic. Ma. Cristina Navega, Dr. Fernando Ricciardini, Dra. Lorena Ríos, Lic. Constanza Ripari, Lic. Fabio Szteinhendler, Dra. Paula Viale, Lic. Camila Villar, Dra. Susana Zuloaga Diseño de portada e interiores Florencia Micheltorena ISBN-13: 978-92-806-4043-0 ISBN-10: 92-806-4043-0 © Fondo de las Naciones Unidas para la In ancia y Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia, 2008. Impreso en Argentina 1ª edición, septiembre de 2008 500 ejemplares Adolescentes en el Sistema Penal. Situación actual y propuestas para un proceso de trans ormación Formato: A4 Cantidad de páginas: 108 ISBN-13: 978-92-806-4043-0 ISBN-10: 92-806-4043-0 Primera Edición, septiembre de 2008
Esta publicación puede ser reproducida parcialmente siempre que se haga re erencia a la uen
UNICEF - Ofcina de Argentina Junín 1940, Planta Baja. (C1113AAX) Ciudad de Buenos Aires Correo electrónico: buenosaires@unice .org Internet: www.unice .org/argentina
Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia Ministerio de Desarrollo Social Tte. Gral. Juan D. Perón 524 (C1038 AAL) Ciudad de Buenos Aires Telé ono: 4338-5800 Comunicacion@sena .gov.ar
AUTORIDADES DEL AUTORIDADES MINISTERIO DE DESARROLDE LOUNICEF SOCIAL DE LA NACIÓN
AUTORIDADES DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRES DE FEBRERO
Dra. Alicia Margarita Kirchner Dra. Gladys Acosta Vargas Lic. Aníbal Jozami Ministra de Desarrollo Social Representante de UNICEF Rector de la Universidad de La Nación Nacional de Tres de Febrero Presidenta del Consejo Dr. Ennio Cufno Nacional de Coordinación Coordinador de Programas de Políticas Sociales de UNICEF Lic. Marcela Paola Vessvessian Secretaria Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia Dr. Gabriel Lerner Subsecretario de Derechos para la Niñez, Adolescencia y Familia Dr. Gustavo R. E. Piantino Director Nacional para Adolescentes In ractores a La Ley Penal
ÍNDICE
Presentaciones Institucionales Introducción
8 19
Capítulo 1. Principios Constitucionales y del Derecho Internacional en la justicia penal para adolescentes
25
Capítulo 2. Relevamiento nacional de dispositivos penales juveniles. Resultados generales
37
Capítulo 3. Hacia un sistema penal juvenil respetuoso de los derechos humanos de los adolescentes
59
Anexos
77
PRESENTACIÓN DEjANDO ATRáS VIEjAS PRáCTICAS RETRÓgRADAS
H
ace muy poco tiempo, pu-El Gobierno ha de nido como prioridad medimos dejar atrás casi unjorar la calidad de vida de niñas, niños y adosiglo de patronato en polítilescentes, construyendo un país con respeto cas de in ancia y comenzasocial, económico y cultural, basado en la mos a constituir una nueva promoción y promoción de sus derechos. Es-
institucionalidad: un Sistema de Protección tábamos acostumbrados a políticas sociales Integral de Derechos de Niñas, Niñoshomogéneas, y Adooriginadas en conceptos abslescentes.
tractos, de escritorio, destinadas a tranquili-
zar conciencias e intelectos de quienes tienen Hace pocos días también, a través de la Se- más de entrenamiento en el discurso mucho cretaría Nacional de Niñez, Adolescencia queyen revertir una realidad social a ectada Familia, hemos podido suscribir, juntopor condécadas de crisis y abandonos. UNICEF, un convenio de cooperación para
poner en práctica el Plan Nacional de Acción En este sentido, en el año 2003 optamos por por los Derechos de las Niñas, Niños y un Adomodelo de país di erente, ligado a la cullescentes, en lo que consideramos como tura undel trabajo y de la producción; orientado paso necesario en la consolidación delaproreconstruir la paz y el tejido social. undo proceso de cambio normativo, instiCon mucho es uerzo y convicción, hemos tucional, político y cultural que el Gobierno
edi cado un Estado reparador de desigualviene ejerciendo desde el momento mismo dades sociales, en un permanente trabajo de en que se hizo cargo del Estado y sus políticas sociales.
inclusión, creando oportunidades para el ac-
ceso igualitario a la educación, a la salud, carlauna política integral para los adolescenvivienda, promoviendo el progreso social tes in en ractores a la ley penal. Es un proceso el es uerzo y el trabajo de todos y todas, dede construcción respetuoso de los derechos cada uno de los argentinos y argentinas. humanos, nos permitirá dejar atrás prácticas retrógradas, que no generan ningún resulDicho proceso de readecuación de las tado polí- y adecuarnos a nuestra Constitución
ticas sociales se llevó a cabo a través de los Nacional como así también a los estándares siguientes pilares:
internacionales en la materia.
• la concepción de un Estado promotor, pre Queremos dejar asentado una vez más que,
sente, activo, que se reubique en un lugar este trascendental proceso de cambio norprotagónico en la toma de decisiones;mativo, institucional y cultural tiene en nues-
•una mirada territorial;
tro Gobierno y en su Ministerio de Desarrollo Social, un actor comprometido y consistente, dispuesto a liderar la trans ormación.
•una concepción integral, en la que las per-
sonas, la amilia y las comunidades son portaEn el día a día trabajamos convencidos de que doras de derechos y no bene ciarios pasivos. sólo en un país justo e inclusivo, las niñas y En síntesis, queremos que sean protagonistas los niños podrán gozar e ectivamente de sus del cambio. derechos. Ésta es nuestra mejor apuesta de cara al uturo. Buscando trascender la ragmentación de las miradas e intervenciones, en el Plan Nacional de Acción por los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes, se consolida la política interministerial, como una herramienta común de plani cación que plantea líneas estratégicas de desarrollo para los próximos años.
Dra. Alicia Kirchner Ministra de Desarrollo Social Creemos importante destacar, que todas lasPresidenta del Consejo Nacional de provincias han aprobado las pautas para edi- Coordinación de Políticas Sociales
PRESENTACIÓN LOS ADOLESCENTES, LOS DERECHOS y EL SISTEMA PENAL
A
jerarquía constitucional; sanción de nuevas compañar y apoyar los eslegislaciones provinciales que garantizan los uerzos gubernamentales y
distintos roles y actuación administrativos, del ámbito académico –de y el debido proceso; una creciente la Secretaría Nacional dejudiciales Ni-
y sostenida aplicación de los principios de la ñez, Adolescencia y Familia
por parte de la jurisprudencia local; y del Ministerio de Desarrollo Social deCDN la Nala de aprobación en 2005 de la Ley Nacional de ción, y la Universidad Nacional de Tres Protección Integral de los Derechos de las Febrero, en el caso- constituye para UNICEF Niñas, una importante prioridad. Lograr una me- Niños y Adolescentes. Así, las bases undamentales tenidas en cuenta al emprenjor protección de los derechos y garantías de los adolescentes y una adecuación der del este análisis sobre la situación actual de los adolescentes en el sistema penal a nivel sistema de justicia penal juvenil a los prinnacional han sido la nueva normativa naciocipios constitucionales y del derecho internal, la nueva institucionalidad organizativa, nacional de los derechos humanos, han sido la plani cación intersectorial plurianual y el los objetivos que dieron lugar a la presente publicación.
establecimiento de sistemas de diagnóstico y monitoreo periódico.
En el plano normativo, Argentina ha recorriEl país aun tiene pendiente la aprobación do un largo camino desde la incorporación de una nueva ley penal juvenil plenamente de la Convención de los Derechos del Niño respetuosa de los derechos y garantías de (CDN) a su derecho interno: otorgamiento de
las arduas luchas por la dignidad y el valor los adolescentes. Consideramos que este de la persona humana, donde se promueve estudio contribuirá a su discusión, a dimenel progreso social y la calidad de vida y las sionar los desa íos existentes, y a establecer libertades son centro de conquistas. una línea de base con distinto s indicadores que permitirán garantizar la aplicación de una normativa jurídica y materialmente Este más año, el 10 de diciembre de 2008 la Declaración Universal de Derechos Humanos protectora de cada adolescente en conficto con la ley penal.
cumplirá 60 años, su “concepto más amplio de libertad” transmite la idea de que el de-
la seguridad y los derechos humaTan necesaria como una nueva y mejorsarrollo, lenos se apoyan mutuamente en los principios gislación es la trans ormación de las diversas del Estado de derecho. Esta Declaración aún prácticas, instituciones y políticas a los printeniendo la misma uerza y exigencipios de la CDN, como un imperativo continúa eleque en 1948 para todos los ciudadanos mental de justicia. Así, los objetivos decia una del mundo, sin distinción de su edad. política de justicia re erida a los adolescentes en conficto con la ley penal deben conEsta templar tanto los aspectos preventivos an-publicación permite analizar donde se está, en qué se pudo avanzar y con qué obsteriores al delito, como la debida regulación táculos, y todo lo que aún queda por hacer de los mecanismos de reacción posteriores para a aquél, en el sentido de su racionalidad y que todos y cada uno de los adolesproporcionalidad, tendientes a evitarcentes nuevasdel país y los que están en conficto con la ley penal en particular, tengan sus decomisiones de delitos, y a generar oporturechos y garantías plenamente respetados y nidades de inclusión social. En particular, cumplidos. en relación a la privación de libertad, es necesario restringir y monitorear la aplicación de la privación de la libertad como medida excepcional y por el menor tiempo posible, y es necesario tener presente el su rimiento que ella conlleva a n de evitar su aplicación indiscriminada. Los procesos de trans ormación normativa, institucional y cultural para la de ensa de los derechos humanos de los adolescentes en general, y de los adolescentes en conficto con la ley penal en particular, son parte de
Dra. Gladys Acosta Vargas Representante de UNICEF
PRESENTACIÓN UNA NUEVA MIRADA EN LAS POLÍTICAS PUBLICAS DE NIñEz y ADOLESCENCIA
L
digna, la justicia social y la sustentabilidad as políticas públicas de niñez, intergeneracional. adolescencia y amilia de nuestro país se encuentran en la imperativos se construyen a partir del actualidad atravesadas porDichos un abordaje integral de la complejidad social, la pro undo proceso de cambio cultural e institucional que es pertinente aquí e ectivización de procesos y resultados tendienrepasar. tes a la realización de las necesidades y la recuperación del protagonismo ciudadano popular. Cabe destacar que dicho proceso se da en Las nuevas políticas de desarrollo social reconoel marco de un Estado Nacional que emercen a las amilias como eje de inclusión social gió desde la crisis social más importante de los niños, niñas y adolescentes y todas las de la República, asumiendo un rol protapersonas como sujetos de derechos, y no simgónico en la puesta en marcha de políticas ples bene ciarios pasivos de asistencia. Como públicas de distinta índole que implicaron actores y protagonistas del cambio social. la recuperación de la dignidad a nuestro pueblo, trabajando permanentemente en En la particularidad de las políticas contenila reparación de las desigualdades para lodas en la temática de in ancia y adolescencia, grar la inclusión social de los sectores más dicho cambio de abordaje tuvo como hito la postergados. sanción de la Ley N° 26.061 de Protección Desde el Ministerio de Desarrollo de laIntegral Nación de los Derechos de las Niñas, Niños y llevamos a cabo una re ormulación y resigniAdolescentes. cación de las políticas sociales. Las mismas La nueva Ley se inscribe en la doctrina de la tienen como imperativo ético-político geneprotección integral de la niñez y la adolesrar condiciones para la realización de la vida
lo que implicaba una alta de responsabilidad cencia. A través de sus disposiciones apunta sobre esas condiciones por parte del mismo a superar el esquema de intervención espeEstado que pretendía protegerlos. cializado prevaleciente hasta el momento que, bajo la caracterización de peligro maLa norma es, entonces, un instrumento juríterial o moral y/o negligencia, habilitaba la dico que innova sobre el sentido y alcance de intervención estatal coactiva, cuyo blanco la intervención estatal, la cual debe entenderestaba constituido mayoritariamente por nise como una orma de actuar di erente en el ñas, niños y adolescentes de amilias pobres campo de la niñez y la adolescencia. Esto se con di cultades para la crianza, en el marco rede ere tanto a los contenidos de políticas, serde los valores y parámetros dominantes ‘normalidad’, cuya de nición ue modivicios cán-y programas cuyos destinatarios son los niños, dose o bien aggiornándose a lo largo de la las niñas y los adolescentes, como a las atribuciones, responsabilidades y relaciones vigencia de la Ley N° 10.903 de Patronato de entre los distintos actores estatales y las orgaMenores. nizaciones sociales habilitados para garantizar En aquel modelo, la centralidad de la agencia su bienestar y la protección de los derechos. judicial respondía a la necesidad de intervenir NUEVAS PAUTAS PARA LAS POLÍTICAS de ‘o cio’ en todos aquellos casos en que se PúBLICAS DE NIñEz y ADOLESCENCIA advirtieran situaciones de ‘abandono moral o material’, concepto que carecía de una de De acuerdo con el principio establecido en el nición clara o taxativa. artículo 5 de la nueva ley, de prioridad absoluta, Desde el ámbito administrativo se procedía a las pautas con las que cada nivel de gobierno debe elaborar las políticas públicas la clasi cación de niñas y niños en torno a sudedeniñez puestos síntomas o de ciencias a partir los y adolescencia son: cuales se organizaban prestaciones ragmena) Fortalecimiento del rol de la amilia en la tadas por tipo de problema que implicaban, e ectivización de los derechos de las niñas, generalmente, su aislamiento de actores caniños y adolescentes; li cados negativamente. Dicho aislamiento resultaba en la internación de niños y niñas b) Descentralización de los organismos de en distintos tipos de instituciones. En todos aplicación y de los planes y programas espelos casos las decisiones eran tomadas por cí cos de las distintas políticas de protección adultos, desde el ámbito judicial y administrativo, sin contemplar su opinión. de derechos, a n de garantizar mayor autonomía, agilidad y e cacia; La separación de los niños y las niñas de sus c) Gestión asociada de los organismos de goamilias como orma de protección implicaba bierno atribuirles a éstas toda la responsabilidad poren sus distintos niveles en coordinación los distintos problemas, incluida la alta decon la sociedad civil, con capacitación y scalización permanente; condiciones sociales y económicas adecuadas para la crianza, desconociendo las situaciones d) Promoción de redes intersectoriales loestructurales precarias en las que estaban incales; mersas, tanto niñas y niños como las amilias,
metas, articula acciones, sugiere adecuacioe) Propiciar la constitución de organizaciones nes normativas e impone pautas de moniy organismos para la de ensa y protección de toreo y seguimiento de políticas activas que los derechos de niñas, niños y adolescentes. respondiendo al paradigma de la protección SISTEMA DE PROTECCIÓN INTEgRAL integral, garanticen los derechos de niñas, niDE DERECHOS DE NIñAS, NIñOS y y adolescentes, como política de Estado. ños
ADOLESCENTES
NUEVA INSTITUCIONALIDAD
Se establece la con ormación del denominado
Secretaría Nacional de Niñez, Adolescen“Sistema de Protección Integral de Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes”, mecacia y Familia
nismo que reúne todos aquellos organismos, La can, nueva normativa creó la Secretaría Nacioentidades y servicios que diseñan, plani nal de Niñez, Adolescencia y Familia (SENcoordinan, orientan, ejecutan y supervisan NAF) las políticas públicas, de gestión estatal o como órgano especializado en materia de derechos de la niñez y adolescencia del privadas, en el ámbito nacional, provincial y municipal, destinados a la promoción, Poder pre- Ejecutivo Nacional y por lo tanto rector de las vención, asistencia, protección, resguardo y políticas públicas en la materia. restablecimiento de los derechos de niñas, A través del Decreto N° 416/06, el Poder Ejeniños y adolescentes, y establece los medios cutivo Nacional dispuso su dependencia del a través de los cuales se asegura el e ectivo Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, goce de los principios, derechos y garantías garantizando de esta manera que su accioreconocidos en la Constitución Nacional, la nar se desarrolle en el marco de las políticas CIDN y demás tratados de derechos humanos rati cados por el Estado Argentino. sociales integrales y la dotó de autonomía nanciera a n de agilizar la aplicación de sus El objetivo de dicho sistema es trascender la políticas. ragmentación de las miradas e intervencioAsimismo, con el n de asegurar la transnes aisladas, asumiendo que la satis acción versalidad del área, la Secretaría Nacional de de cada derecho tiene e ecto en el ejercicio Niñez, Adolescencia y Familia es miembro tide otros derechos. tular del Consejo Nacional de Coordinación Apuntando a ortalecer la integralidad y Políticas la de Sociales de la Presidencia de la corresponsabilidad hemos generado el Plan espacio en el que articula políticas Nación, Nacional de Acción por los Derechos de laslos Ministerios Nacionales de Desarrollo con Niñas, Niños y Adolescentes como unaSocial, pode Educación, de Ciencia, Tecnología lítica interministerial (que se encuentra ace Innovación Productiva, de Salud, de Ecotualmente en su segunda ase de aplicación) nomía y Producción, de Justicia, Seguridad y denominada “Niñas, niños y adolescentes; Derechos Humanos y de Plani cación FedeProtagonistas del Bicentenario”. ral, Inversión Pública y Servicios. El Plan es un mecanismo integradorEla nuevo me- andamiaje institucional plani cado para poner en práctica la doctrina de la prodiano plazo, que prioriza objetivos, establece
los consensos necesarios y se analizaron tección integral de los derechos de las ron niñas, las demandas territoriales para componer el los niños y adolescentes, como así también Consejo Federal de Niñez, Adolescencia y Fade los adultos mayores, contiene una nueva estructura organizacional, dada por elmilia. Decreto N° 28/2007, que implica la jerarquización El resultado del rico proceso de participación del organismo de aplicación, destacándose la ue la undación del Consejo Federal de Nicreación de las Subsecretarías de Derechos Adolescencia y Familia, el 15 de diciempara la Niñez, Adolescencia y Familia, ñez, como breedel así también la de Desarrollo Institucional In-año 2006, con ormado por los 23 Gobiernos de las Provincias y de la Ciudad tegración Federal. Autónoma de Buenos Aires; donde las máxiConsejo Federal de Niñez, Adolescencia mas autoridades de niñez y adolescencia se y Familia comprometieron a: Uno de los hechos más importantes en•laProfundizar coel proceso de transformación institucional y la promoción de adecuacioordinación de políticas ue el establecimiento nes normativas a nivel nacional, de las prodel Consejo Federal de Niñez, Adolescencia y vincias y municipios, de manera que nuesFamilia (COFENAF) que se encuentra presiditras instituciones y marcos jurídicos sean do por la autoridad a cargo de la Secretaría armónicos y respetuosos de los derechos, Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia. principios y garantías consagrados en la Por primera vez en la historia argentina se inConvención sobre los Derechos del Niño. volucra institucionalmente a las provincias en la discusión y el análisis de la situación • deAdoptar la formas organizativas en todos los niveles niñez, la adolescencia y la amilia y, a partir de de la administración, que aseguren vigoroso sistema de protección integral ello, en la plani cación y ejecución de lasun políde los derechos de las niñas, niños y adoticas en este campo de manera permanente. lescentes, que promueva el acceso univerDurante el año 2006, el Ministerio de Desal a derechos y tenga capacidad de acción sarrollo Social de la Nación se dirigió a los e ectiva y adecuada ante la amenaza o vulGobernadores de las Provincias a n de dar neración de los mismos, reconociendo en cumplimiento a los plazos establecidos en el nuestras intervenciones las particularidades Decreto N° 415/06, para que las jurisdicciode cada comunidad. nes indiquen o establezcan los órganos de • Promover la participación de la comuni protección de derechos. dad a través de las organizaciones de la Bajo la misma línea de acción, esta Secretaría sociedad, en la elaboración y ejecución Nacional, siguiendo el mandato del Decreto de las políticas de promoción, prevención N° 416/06, convocó a los poderes ejecutiy/o restitución de derechos, y el ejercicio vos provinciales a dos rondas de consultas, del derecho a ser oído y el derecho a la reuniéndolos por di erentes regiones geoparticipación de los niños, niñas y adográ cas. En dichos encuentros se gestionalescentes.
• Reforzar los procesos de revisión y trans da- aberraciones como la trata, el trá co,
ormación de las prácticas institucionales o la explotación sexual y la pornogra ía para con los niños, niñas y adolescentes, in antil, así como las problemáticas vincuajustándolas al modelo de la protección ladas in- a migraciones, trabajo in antil y toda tegral, evitando la superposición de losotra es- violación de derechos undamentales. uerzos, la duplicación de las estructuras, la declaración transcripta sintetiza la agenda extemporalidad de objetivos, para asíLa uni y la direccionalidad de las acciones a que se car, articular y optimizar recursos y circuitos han comprometido los organismos compeadministrativos. tentes en la materia de todo el país.
• Elaborar estándares mínimos de calidad de
Finalmente, cabe destacar que la ley crea la asistencia, protocolos de intervención y sistemas de registro para las áreas de in gura an- del De ensor de los Derechos sobre los Niños, Niñas y Adolescentes, quien tendrá a cia, con particular én asis en lo relacionado sude cargo velar por la proteccion y la promoa niñas, niños y adolescentes privados ción de los derechos de niñas, niños y adocuidados parentales. lescentes consagrados en la Convención de los Derechos del Niño. Dicha gura debe ser • Diseñar normas generales de funcionamiento y principios rectores ajustados a la Doctrina nombrada por el Honorable Congreso de la de la Protección Integral para las institucioNación.1 nes públicas y privadas que brindan asistenRELEVAMIENTO NACIONAL DE cia directa a niñas, niños y adolescentes.
DISPOSITIVOS PENALES jUVENILES
• Establecer un sistema federal de evaluación
y monitoreo, basado en instrumentosEn deel marco de las políticas especí cas para generación y recolección de in ormación adolescentes in ractores a la ley penal, desde compatibles para todas las jurisdicciones. la Secretaría Nacional comenzamos ha desarrollar una política ederal en la materia. • Realizar intercambios entre las jurisdicciones para la capacitación y asistencia Hemos técnicalogrado un importante avance instituen los dispositivos públicos o privados cional que con la creación de la Dirección Nacional permitan a todas las jurisdicciones contar para Adolescentes In ractores a la Ley Penal. con los recursos y dispositivos que lePor sean primera vez, el Estado Nacional crea una necesarios para promoción, prevención dependencia y/o rectora de las políticas públicas restitución de derechos. en la materia, dedicada especí camente a asistir y monitorear a las jurisdicciones pro• Priorizar con particular urgencia los esfuer vinciales en el abordaje del presente tópico. zos mancomunados dirigidos a la protecLa relevancia del presente estudio deviene en ción de la in ancia y la adolescencia víctima su originalidad. El Estado Nacional en conjunde delitos y en rentar de manera coordina1 En noviembre de 2007, el Honorable Senado de la Nación ha dado media sanción a un Proyecto de Resolución Conjunto (Expediente 1453/06 y 2957/07) creando la Comisión Bicameral de Proteccion Integral de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes prevista en la Ley N° 26.061 (Expediente N° 1453/07), dando un paso ineludible para lograr la designación del De ensor de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes en el ámbito nacional.
Producto Bruto Interno. Dicho aumento es to con los ejecutivos provinciales, la Universidel orden del 25%. dad Nacional de Tres de Febrero y el Fondo de las Naciones Unidas para la In ancia (UNICEF) se han concentrado en lograr un diagnóstico NUESTRO COMPROMISO del concreto estado de la problemática; inormación imprescindible para poder Desde plani -el lugar que nos toca conducir, camicar y llevar a cabo las políticas en la materia. namos diariamente nuestra tierra, recorrienNo existen antecedentes serios, que puedan do cada rincón, detectando necesidades y igualar este es uerzo institucional, que nos aspiraciones, pensando y trabajando desde ayuden a realizar un análisis de estas caracel territorio, respetando la pertenencia étnica terísticas. y cultural, para construir desde lo di erente,
respuestas concretas. Es decir, construyendo RECURSOS PARA LOS DERECHOS DEa nuestro pueblo nuevas miradas, nuejunto NIñAS, NIñOS y ADOLESCENTESvos caminos sustentables que nos permitan re-pensar y re-edi car nuestro destino. Creemos que es importante dejar asentado que la prioridad de las políticas públicas de undo proceso de trans ormaciones El pro in ancia y adolescencia que proclamamos que atravesamos no está exento de riesgos, aquí tienen un claro correlato con la asignacontradicciones, confictos. ción de recursos para el área.
Sabemos, sin embargo, que el camino tamEl Estado Nacional y UNICEF elaboraron biénconestá signado por esperanzas, alegrías, juntamente el documento “Gasto Público expectativas relacionadas con la construcción dirigido a la Niñez en la Argentina”, cuyo ob- nación en la que todas las personas –y de una jetivo ue de nir los aspectos metodológicos muy especialmente los niños, niñas y adolespara cuanti car el Gasto Público dirigido a la ejerzan y dis ruten plenamente cada centes– Niñez y, a partir de ello, establecer unauno pri-de los derechos civiles, económicos, somera aproximación numérica de este gasto ciales y culturales de los que son titulares. para los niveles de gobierno nacional y provincial. Hemos avanzado mucho, pero no estamos
satis echos. Como dice nuestra presidenta: A partir de dicho estudio podemos decir que “Mientras haya un pobre, nadie podrá estar Gasto Público Nacional dirigido a la niñez con orme”. No habrá en nosotros con ormimuestra un importante avance en la inverdad o satis acción hasta entonces. Mientras, sión nacional. El crecimiento nominal en conmihumildad, con convicción, con constanllones de pesos asciende en un 160% desde cia, seguiremos haciendo nuestro trabajo. el año 2002 hasta el 2006, pasando de 4.967 miles de millones de pesos en el año 2002 a 13.214 en el año 2006. Lic. Marcela Paola Vessevessian Secretaria Nacional de Niñez, El aumento sostenido de la inversión por Adolescencia y Familia número de niños encuentra un correlato en de Desarrollo Social de la Nación la participación relativa de la inversiónMinisterio en el
INTRODUCCIÓN:
UNA PUBLICACIÓN QUE SE ENMARCA EN U PROFUNDO CAMBIO CULTURAL E INSTITUC
L
a realización del relevamiento sólo las competencias asignadas por la citada que da lugar a la publicaciónLey, del sino que hizo propias otras, relacionadas presente trabajo viene a poner con las unciones que venía desarrollando con en evidencia una signi cativa anterioridad el Consejo Nacional de Niñez, novedad institucional: la puesta Adolescencia y Familia (ex Consejo Nacional del Menor y la Familia).1 En otras palabras, si en marcha –progresiva, en construcción, pero puesta en marcha al n– la deLey un Nº 26.061 asignó a la SENNAF misiones relacionadas con la promoción y protección de área gubernamental y una política pública nalosde derechos de la in ancia y la adolescencia, el cional destinadas a las personas menores Goo bierno Nacional, ejerciendo acultades que 18 años de edad que han cometido delitos le son propias, determinó que dicho organisque se encuentran acusadas de haber cometimo asumiera también otras labores. do algún ilícito.
Como es ampliamente conocido, la SecretaEn lo relacionado con las políticas para adolesría Nacional de Niñez, Adolescencia y centes Fami- in ractores,2 el desaparecido Consejo lia (SENNAF) ue creada por imperativo Nacional legal actuó de acuerdo con el espíritu y la y es el “organismo especializado en materia normativa que le dieron origen: satis acer las de niñez, adolescencia y amilia” del Poder demandas de la Justicia Nacional de Familia y de Menores, con competencia en la Ciudad de Ejecutivo Nacional (art. 43 Ley de Protección Buenos Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Aires. El carácter “nacional” de aquel organismo estuvo dado por su dependencia Adolescentes N° 26.061). En el marco de una del gobierno nacional y su condición de auxiestrategia de construcción gradual y progrede jueces y de ensores “nacionales” con siva de las instituciones creadas por la liar nueva competencia territorial en la Capital Federal. legislación, la Secretaría Nacional asumió no 1 En noviembre de 2007, el Honorable Senado de la Nación ha dado media sanción a un Proyecto de Resolución Conjunto (Expediente 1453/06 y 2957/07) creando la Comisión Bicameral de Proteccion Integral de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes prevista en la Ley N° 26.061 (Expediente N° 1453/07), dando un paso ineludible para lograr la designación del De ensor de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes en el ámbito nacional. 2 Llamamos políticas para adolescentes in ractores a la acción de gobierno dentro de un sistema de responsabilidad penal juvenil que incluye además la ley de ondo, las leyes de procedimientos y la actuación de los tribunales. Por eso, pese a que nosotros trabajamos para que se construya el sistema de responsabilidad penal juvenil, nuestra responsabilidad primaria es implementar políticas para adolescentes in ractores.
De ese modo, el gobierno ederal se vio privatervenciones gubernamentales en la materia, do de tener un área y una política en la materia aproximándolas progresivamente a los postude alcance verdaderamente nacional, eslados decir,de la Constitución Nacional y, por añadidestinada a la población de todo el país, y dura, se de la Convención sobre los Derechos del limitó a cumplir una unción idéntica a la Niño. de las Para decirlo más sencillamente: no era áreas de “minoridad” provinciales, peroni exclues imprescindible la re orma legal para acasivamente en el ámbito territorial porteño. bar con las detenciones de menores de edad en comisarías, el hacinamiento y maltrato en institutos o la utilización de las medidas de priLa autonomía de la Ciudad, al dotarse del Esde libertad como el primero –y no el tatuto Constituyente de 1994, no modi vación có sensiblemente el panorama descripto yúltimo– el go- de los recursos. bierno porteño no ha construido aún un circuito propio destinado a abordar las situacioFue a partir de esa convicción que durante los nes de adolescentes imputados, procesados últimos tres años se han operado en los proy/o condenados. gramas de intervención directa del organismo –primero el CONNAF, luego la SENNAF– camLA SITUACIÓN DEL CONSEjO NACIONAL bios sustantivos.
DE NIñEz, ADOLESCENCIA y FAMILIA AL SANCIONARSE LA LEy N° 26.061: El primero, y probablemente el más signi LOS CAMBIOS EN SUS DISPOSITIVOS cativo de dichos cambios, ue el de impulsar PENALES jUVENILES acciones concretas ( undamentalmente re-
lacionadas con la revisión de las prácticas y La Ley Nº 26.061 ue promulgada el 21criterios de oc- de los equipos técnicos pro esionales los establecimientos y la re ormulación de tubre del año 2005. Por ese entonces, elde Conrelación del uncionariado con Jueces y Desejo Nacional de Niñez, Adolescencia y la Familia ensores de Menores) para reducir la elevada tenía bajo su órbita 7 centros de privación de tasade de encierro, por entonces dominante. El libertad para adolescentes –los “institutos resultado, atribuible a diversos actores pero Menores” denominados: Centro de Admisión también a la labor de la SENNAF, ue que el (CAD), San Martín, Rocca, Belgrano, Agote, número Casa Joven e Inchausti–, 7 Residencias de Con- de adolescentes promedio incluidos en establecimientos cerrados se redujo al vivencia e Integración Comunitaria –centros 50% (se pasó de 500/550 adolescentes prode restricción de la libertad pero de puertas medio alojados en establecimientos cerrados abiertas– y el Programa de Libertad Asistida. a una media actual de 230/250 jóvenes). A la par de dicha disminución también se redujo Al infujo del proceso de re ormas que tuviela cantidad de establecimientos: se pudieron ron lugar como resultado de la sanción de la desactivar Casa Joven y el Centro de Admisión Ley N° 26.061 se ueron produciendo cambios Derivación, sin que ello redundara en la suen los programas y dispositivos penalesyque dependían por entonces del CONNAF.perpoblación de los cinco centros restantes. La reducción de la tasa de privaciones de liberLos uncionarios a cargo de dichas responsabino signi có reducir la cantidad de interlidades trabajamos sobre la base de unatad convenciones, ya que, en el marco de la identi signa que no ha perdido vigencia: la necesaria re orma de la legislación sustantiva, escación decir, y organización de las líneas estratégicas de la Secretaría, se ortalecieron los programas la sustitución del Régimen Penal de la Minoque limitan o restringen la libertad –los denoridad (Decreto-Ley N° 22.278) por un sistema minados programas “alternativos”– en lugar de Responsabilidad Penal Juvenil respetuoso de los Derechos Humanos, que no era nide escoartarla completamente, reduciendo en consecuencia los e ectos perjudiciales del encondición indispensable para mejorar las in-
cierro. En ese sentido debe destacarse el especializado orpara el contacto y acompañatalecimiento de las Residencias de Convivencia miento cotidiano de los adolescentes, lo que e Integración Comunitaria (espacios residenpermitió que el personal de seguridad se limiciales de puertas abiertas), la incorporación tara ay sus tareas especí cas. capacitación del personal y la inauguración del Centro de Admisión del Programa (C.A.R. PorLa último y sin ánimo de agotar la descripción Esquina), que han incidido en una mayor - re ormas realizadas, debe destacarse deelas cacia en la tarea. que se ha dado un uerte impulso a garantizar que los adolescentes, alojados en estaPor otra parte se mejoraron los programas blecimientos de o incluidos en otros programas, acompañamiento a los jóvenes en sus comuaccedan al ejercicio y goce de otros derechos –salud, deporte, arte, recreación, vinculación nidades y/o amilias de origen. Se ajustó la amiliar, trato digno, etc.–. En la convicción de articulación del Programa de Libertad Asistida con el resto de los dispositivos y se pusoque en toda medida de naturaleza penal o procesal marcha un nuevo programa denominado “A penal restringe algún derecho, generalmente la libertad ambulatoria, se trabaja para la Salida”, que o rece nuevas alternativas para dicha restricción no impacte sobre el ejerel trabajo con adolescentes in ractoresque en su propio medio amiliar y/o comunitario.cicio Estade otros derechos no limitados por la medida última modalidad pone mayor én asis en el judicial. Para garantizar esos derechos se ha priorizado la búsqueda de servicios en otras trabajo grupal y se orienta muy uertemente a áreas gubernamentales u organizaciones de la la reinclusión educativa del adolescente. sociedad, evitando reiterar la vieja práctica de o ertas para “menores”, generalmente discriEn el conjunto de las líneas programáticas minatorias y de menor calidad que las orien(centros cerrados, semicerrados y acompañatadas a chicos y chicas no sujetos a procesos mientos) se decidió privilegiar la intervención penales. A tal n se han celebrado convenios y centrada en el eje socio-educativo, concebido se trabaja en común con la Secretaría de Culcomo el estimular en los jóvenes incluidos su tura de capacidad de ejercer derechos, de respetar losla Nación, la Secretaría de Deportes de la Nación, el Ministerio de Educación de la Naderechos de los otros y de asumir obligaciones ción, el Ministerio de Educación de la Ciudad que les permitan llevar adelante un proyecto dedeBuenos Aires, la Universidad Tecnológica de vida ciudadano. De esa manera se van Nacional, las Madres de Plaza de Mayo, la Fejando atrás algunos en oques, muy arraigaderación Argentina de Ajedrez, entre otros. dos en el sistema y tributarios de la doctrina “minoril”, que tienden a ver en el adolescente in ractor a un sujeto destinatario de unEL tra-INICIO DE ACCIONES DE VERDADERO NACIONAL tamiento psicoterapéutico compulsivo.ALCANCE El ordenamiento de las intervenciones con eje en lo socio-educativo tuvo al menos dos mani es-señalamos más arriba, se trabajó en la Como taciones concretas de enorme relevancia. Por convicción de que no debía esperarse la reun lado, se amplió signi cativamente la oorma ertade la ley de ondo para promover los de educación ormal y no ormal en loscambios. cenUna de las consecuencias de esa tros, garantizando a todos los adolescentes el orientación ue la de proyectar nacionalmente ejercicio e ectivo del derecho a la educación el trabajo del Consejo, primero, y la Secreta–con o erta del nivel primario y del secundario ría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia para todos–, y poniendo a disposición de los después, hacia el conjunto del territorio de la adolescentes más grandes, cursos de ormaRepública. ción pre-pro esional. Por el otro, se incorporaron en todos los establecimientos operadores Como primer antecedente podemos consignar convivenciales y educativos, es decir, personal las “Jornadas sobre Buenas Prácticas en Justi-
cia Penal Juvenil” realizadas en el Congreso dades de capacitación y asistencia técnica en de la Nación el 19 y 20 de septiembre del diaño erentes provincias, relacionadas con ade2005, organizadas por el Consejo Nacional cuaciones de normativas y/o de prácticas instituNiñez, Adolescencia y Familia conjuntamente cionales a los postulados de la Convención, con la Secretaría de Derechos Humanos práctica de la que se intensi có durante el año Nación y UNICEF. Dicho evento, que dio 2007 lugar y lo que va del año 2008. En estos poco posteriormente, a la publicación “Concepmás de dos años, la SENNAF ha desplegado tos, Debates y Experiencias en Justicia acciones Penal de capacitación, asistencia técnica Juvenil” se desarrolló muy pocos días antes y/o apoyo nanciero para el diseño, re orma de que la Cámara de Diputados aprobara o mejoramiento dede establecimientos y/o pronitivamente la Ley Nº 26.061 y permitió gramas el en más de la mitad de las provincias encuentro y el intercambio entre re erentes argentinas de y se trabaja en los acuerdos y las los di erentes ámbitos gubernamentales plani y nocaciones necesarias para que la tarea gubernamentales de distintos puntos del se país extienda por todo el país. involucrados en la temática. En julio del año 2007 la Secretaría NacioA lo largo del año 2006 se e ectuó un primer nal inició la ejecución, conjuntamente con relevamiento sobre dispositivos existentes UNICEF en y con la colaboración de la Univertodas las provincias y la Nación para elsidad abor-de Tres de Febrero, del Proyecto Nadaje de adolescentes in ractores o presuncional de Relevamiento de los dispositivos tos in ractores de la ley penal. Esa primera penales juveniles denominado “Hacia una aproximación diagnóstica se realizó identi mayor-adecuación del sistema penal juvenil cando y requiriendo in ormación a lasargentino autoa la Constitución Nacional y a los ridades de cada provincia que tenían responestándares internacionales en la materia”. El sabilidades en la materia. En septiembre de Proyecto, que se extendió a todo el territorio ese año, la Secretaría Nacional presentó en nacional, incluyó visitas a establecimientos reunión plenaria de las Comisiones de (centros, Justiinstitutos, comisarías, residencias), cia y Asuntos Penales, Población y Desarrollo monitoreo de programas, estudio de normaHumano y Seguridad Interior y Narcotrá coaplicables, entrevistas a adolescentes, a tivas de la Honorable Cámara de Senadores, un inuncionarios del poder administrador y del orme sobre el material relevado. Ese poder primerjudicial. También en el marco del Proacercamiento signi có un verdadero avance yecto, en septiembre de 2007 se organizaen dos planos: por un lado, se ueron identiron en Buenos Aires las Jornadas Nacionales cando los uncionarios de los gobiernos de “Sistema Penal Juvenil: Presente y Cambios las 24 jurisdicciones que tenían a su cargo Necesarios”, donde se realizaron acciones de programas o establecimientos que interaccapacitación y de intercambio con uncionatuaran con adolescentes imputados o conderios y técnicos responsables de los programas nados por la comisión de ilícitos. Por elgubernamentales. otro, ueron adquiriendo visibilidad algunos de los problemas comunes en todo el territorio: la El trabajo que se publica expone una parte con usión de las intervenciones protectivas signi cativa del material colectado y pone a (“asistenciales”) con las penales, la inexisconsideración de los lectores algunas conclutencia o debilidad de áreas gubernamentales siones y propuestas relacionadas con la realicon competencia especí ca en la materia, dad el objetiva explorada. Nos hemos dotado de empleo arbitrario y prolongado del encierro un primer diagnóstico serio sobre la situación en institutos y comisarías, entre otros. en la materia que, en tanto está concebido como herramienta de trans ormación social, También a partir del año 2006 comenzaron será objeto de actualización y reconstrucción permanente. a realizarse desde el órgano nacional activi-
NUEVA INSTITUCIONALIDAD: ELque ROL avancen en la tarea legislativa de deroDEL CONSEjO FEDERAL DE NIñEz, gar la Ley Nº 22.278 e instaurar un sistema de ADOLESCENCIA y FAMILIA responsabilidad penal juvenil acorde con los
principios emanados de nuestra Constitución Nacional. Como resultado de esa iniciativa se El Consejo Federal de Niñez, Adolescencia y desarrollaron, en los meses de noviembre y diFamilia (COFENAF) ue creado por la Ley Nº ciembre 26.061 (arts. 45 y 46) y ue previsto como un de 2007, reuniones de trabajo entre representantes del Consejo y la Secretaría por ámbito con unciones “deliberativas, consultiun lado, y un grupo de legisladores de amvas, de ormulación de propuestas y de políticas de concertación” (art. 45). La norma deterbas Cámaras por el otro, para la búsqueda de que aciliten la re orma legislativa mina que la presidencia está a cargo delconsensos titular requerida. de la SENNAF y que el cuerpo se integra por quienes representan a los órganos encargados en cada provincia de la protección de los dereAsimismo, el COFENAF ue el escenario de chos de la in ancia y la adolescencia. acuerdos que permitieron la realización del relevamiento, cuyas primeras conclusiones se Cuando en mayo del año 2006 el Presidente publican en el presente trabajo. de la Nación sanciona los decretos 415 y 416 de reglamentación de la Ley N 26.061, La desproblemática de los adolescentes in ractores de la SENNAF se desarrolló una ardua de tarea la ley penal ue nuevamente abordada por de trabajo con cada una de la Provincias la elyCOFENAF en su sesión del 18 de abril del año Ciudad Autónoma de Buenos Aires, para que Durante la reunión el tema ue debati2008. cada jurisdicción identi cara con claridad laaprobó un Acta Compromiso titulada do yase autoridad de protección que representaría “Unaal Política Respetuosa de los Derechos Huestado provincial en el Consejo. manos para los Adolescentes In ractores de la Ley Penal”.3 En ese Acta las Provincias asumen compromiso de trabajar conjuntamente con En diciembre del año 2006 comenzó a el unciola Nación para “lograr una mayor adecuación nar el COFENAF, con una activa participación de las representaciones de todo el país ydel con sistema penal juvenil argentino a la Consuna gran capacidad de producción, lo que no Nacional, a la Convención sobre los titución siempre caracteriza a los órganos colectivos de del Niño como parte de la misma y a Derechos naturaleza ederativa. los estándares internacionales en la materia”. En ese acuerdo se plasma una mirada común sobre algunos de los problemas que en renEn la comprensión de que la re orma del sistetamos y también una a rmación conceptual ma de justicia penal juvenil y el mejoramiento sobre de las políticas destinadas a adolescentes in- la convicción de abordar esos problemas desde una perspectiva de clara a rmación de ractores excedían los es uerzos que pudiera losla Derechos Humanos. El Acta supone la voe ectuar el gobierno nacional a través de SENNAF, y que se requería de acuerdosluntad con colectiva de conseguir que la gestión de los dispositivos y/o programas destinados a las autoridades provinciales, la problemáadolescentes in ractores se encuentre a cargo tica de la justicia juvenil ue abordada en la de áreas y personal especializados y que el eje tercera sesión del Consejo Federal de Niñez, de las intervenciones se centre en la promoAdolescencia y Familia (COFENAF), realizada el ción 22 de junio del año 2007. En ese plenario, y de capacidades para el ejercicio de derechosaen un marco de respeto al derecho de por unanimidad, el Consejo resolvió dirigirse otras personas. Asimismo se orienta a garantilos presidentes de las Cámaras de Diputados zarala accesibilidad a derechos para los adolesy Senadores de la Nación a n de instarlos
3 El documento se encuentra en el Anexo del presente trabajo.
digno de un país democrático, respetuoso de centes que se encuentran incluidos en dispositivos o programas penales. En tercer lugar, el los derechos de sus ciudadanos. compromiso se orienta a lograr que la medida de privación de libertad de un adolescente sea capítulo identi ca los principios recEl primer e ectivamente el último de los recursostores y quey garantías sustanciales que establece se aplique por el menor tiempo posible.la Ennormativa un constitucional e internacional y sentido complementario, el acuerdo incluye la a grandes rasgos, los estándares báesboza, creación y/o ortalecimiento de los dispositivos sicos de la situación hacia la cual debemos alternativos a la medida de privación deprogresar. liberExpresa, en términos generales, lo tad y a mejorar las condiciones en el egreso que de debe ser. los jóvenes que transiten por el circuito penal juvenil. De manera correlativa, la SENNAF se El segundo capítulo presenta los resultados comprometió a pro undizar la asistencia téc- del Proyecto Nacional de Relevamieniniciales nica a nivel nacional, regional y provincial y a propósito ue relevar los dispositivos to, cuyo brindar apoyo a proyectos presentadospenales por las juveniles y los adolescentes incluidos di erentes jurisdicciones. en ellos en cada una de las provincias. La inormación obtenida permitió la construcción dede unlavalioso conjunto de datos que puede Finalmente, el COFENAF abordó el tema considerarse una segura aproximación a la publicación del presente trabajo en su sesión realidad de nuestro país en este tema. Puede del día 7 del mes de agosto de 2008. En esa decirse que este segundo capítulo describe, a reunión se determinó que “Resulta de interés grandes trazos, lo que es. para el conjunto de las instancias gubernamentales y no gubernamentales que intervienen en la problemática penal juvenil, la publicación y capítulo enuncia una propuesta resEl tercer di usión de los datos nacionales obtenidos dupecto de los aspectos estratégicos –comprenrante el relevamiento. En concordanciade con palos dispositivos, criterios e instrumentos sos dados con anterioridad, el Consejo Federal normativos– a través de los cuales necesitamos de Niñez, Adolescencia y Familia, rati cando la de manera realista y posible, desde lo avanzar, decisión de impulsar los procesos de trans que ores hacia lo que debe ser. mación necesarios… comparte la decisión de la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia Tomadas en su conjunto, buscamos que estas y Familia de publicar los primeros resultados y se constituyan en un documento de páginas 4 conclusiones del Proyecto… “. trabajo que permita ordenar las acciones de las áreas especializadas hacia el interior de EL PLAN DE TRABAjO DE LA PRESENTE cada estado provincial y provea, además, un OBRA campo conceptual y axiológico que sirva al entendimiento y la colaboración entre todas las Como hemos señalado al comienzo, este trajurisdicciones. bajo es el resultado de un proceso de transormación cultural e institucional en marcha y procura identi car las realidades concretas donde dicha trans ormación debe producirse. Dr. Gabriel Lerner No es un trabajo realizado desde una pura Subsecretario de Derechos para la Niñez, preocupación académica por el conocimiento, Adolescencia y Familia sino desde el interior de la misma experiencia de gestión del sistema; impulsado por laDr. eviGustavo Piantino dencia de sus limitaciones y de ectos yDirector la deci- Nacional de Adolescentes dida convicción de trans ormarlo: de tornarlo In ractores a la Ley Penal 4 El documento se encuentra en el Anexo del presente trabajo.
1 : I O L U T Í P A C
DEL y S ALE N O I UC T I LA T N S E N S AL CO E N T S O N O I I E AC SC CIP N E N R I L E R O T P AD IN A O R H A C LP A DERE N E AP I C I T jUS
CAPÍTULO I:
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES y DEL DERECHO INTERNACIONAL EN LA jUSTICIA PENAL PARA ADOLESCENTES
I. INTRODUCCIÓN
nores privados de libertad; las Directrices de las Naciones Unidas para la prevención de la El presente Capítulo se propone identi delincuencia car los juvenil (Directrices de Riad), las principios rectores aplicables a la justicia Reglas penal Mínimas de las Naciones Unidas sobre para adolescentes –comprensivos tantolas demedidas la no privativas de la libertad (Reglas 1 instancia judicial como de la administrativa– de Tokio) y las Directrices de Acción sobre el que surgen del derecho internacional yniño de en el sistema de justicia penal.2 la normativa constitucional de nuestro país. Es un segmento del trabajo eminentemente El desarrollo de los mencionados principios jurídico, en tanto se pretende esclarecer en resulta de utilidad práctica para construir estorno a las normas que resultan de aplicación tándares mínimos de re erencia que permitan obligatoria en la materia. orientar los procesos de adecuación y transormación del actual régimen para los adoPara un mejor ordenamiento de la exposición lescentes in ractores y presuntos in ractores y en unción del objetivo mencionado sede exla ley penal. Asimismo, los estándares se ponen en primer lugar los principios que al constituyen en una herramienta útil para evarespecto guran en diversos instrumentos luarinla legislación y los dispositivos vigentes ternacionales, tales como la Convención ensobre nuestro país con respecto a los preceptos los Derechos del Niño (aprobada por la Ley Nº contenidos en la normativa internacional de 23.849 y que tiene jerarquía constitucional derechos humanos. por el artículo 75, inc. 22 de la Constitución Nacional); las Reglas Mínimas de las Naciones Utilizando un criterio comparativo, se expoUnidas para la administración de la justicia nen a decontinuación dichos estándares, procumenores (Reglas de Beijing); las Reglasrando de las establecer en qué medida la normativa Naciones Unidas para la protección de los de orden me- in ra constitucional y los procedi1 Estas últimas Reglas y Directrices ueron incorporadas al texto normativo para la aplicación del derecho a la libertad (C r. art. 19 del Decreto 415/2006 reglamentario de la Ley 26.061 de Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes). 2 Anexo de la resolución 1997/30 del Consejo Económico y Social de Naciones Unidas, 21 de julio de 1997.
que los procedimientos se adapten a las mientos vigentes en materia de justiciab) penal necesidades de los adolescentes, previenpara adolescentes en el territorio nacional se do incluso estándares más exigentes en ajustan a ellos. comparación con los vigentes para las perII. ESTáNDARES ESTABLECIDOS EN LA adultas; sonas jUSTICIA PENAL PARA ADOLESCENTES c) que las autoridades administrativas de aplicación del sistema y los establecimientos 1. Principio de especiali ación de ejecución de las penas sean especiales, del Sistema de justicia Penal paraes decir, di erenciados de los destinados a Adolescentes la población de mayores de 18 años; d) que las sanciones penales y las medidas alternativas al proceso penal sean di erentes La Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) de ne como “niño” a toda personade las del régimen general.5 menor de 18 años de edad, y compromete a los Estados Partes a promover el dictado En otros de términos, esto signi ca que medianleyes y procedimientos especiales parate los laniCDN los Estados se han obligado a esños de quienes se alegue que han in ringido tablecer un régimen jurídico y una serie de las leyes. Queda con gurado de este modo instituciones que actúen especí camente en un límite decisivo para regular dos sistemas la investigación y sanción de los delitos comepenales netamente di erenciados: el Sistema tidos por los adolescentes. Asimismo, requiePenal para Adolescentes –destinado a los re que los uncionarios integrantes de estos adolescentes in ractores y presuntos in órganos racto- estén especialmente capacitados en res hasta los 18 años de edad– y el Sistema cuestiones relativas a los derechos de niños y 6 Penal General –establecido para los in adolescentes racto. res mayores de 18 años–. Este régimen especial debe ser aplicado a parA partir de esta di erenciación, las normas tir de una edad mínima antes de la cual se preinternacionales de derechos humanos estasume, sin que se admita prueba en contrario, blecen que el Sistema de Justicia Penal que quelos niños no tienen capacidad para in rinintervenga en los delitos cometidos porgir perlas leyes penales.7 Es decir que los Estados sonas menores de 18 años de edad3 debe deben ser jar una edad a partir de la cual las per4 especializado. El concepto de “especializasonas menores de 18 años de edad sean pución” implica: nibles, en orma completamente di erenciada de los adultos. Al grupo etario comprendido a) que los órganos judiciales (jueces, scales, entre esa edad mínima y los 18 años de edad, de ensores o ciales) se encuentren capalo denominaremos “adolescente”. citados y tengan competencia especí ca Por otra parte, las Reglas de Beijing (art. 4.1) para actuar cuando los delitos son comeestablecen que la edad mínima para de nir tidos por adolescentes; 3 El texto o cial en español de la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) de ne como “niño” a toda persona de hasta 18 años de edad. Sin embargo, a n de avanzar en una di erenciación etaria del grupo poblacional al que va dirigido el sistema de justicia penal para adolescentes, se opta en el presente texto por denominarlos como “adolescentes” y considerar “niños” sólo a los que están excluidos del sistema penal (C r. art. 40, inc. 3.a. de la CDN). 4 Convención Americana de Derechos Humanos (CADH), art. 5.5; CDN, art. 40, inc. .3; Reglas de Beijing, regla 2.3; Directrices de Acción sobre el niño en el sistema de justicia penal, directrices 13.d y 14.a y d. En la directriz 14.d se establece como alternativa la posibilidad de que los tribunales ordinarios tengan procedimientos especiales. 5 Además, deben crearse equipos multidisciplinarios que brinden in ormación a las autoridades judiciales a n de determinar la sanción penal aplicable en bene cio del adolescente, sin que ello implique menoscabo de su intimidad (C r. Reglas de Beijing, regla 16; Reglas de Tokio, regla 7). 6 Reglas de Beijing, regla 22; Directrices de Acción sobre el niño en el sistema de justicia penal, directriz 24; y directriz 58 de las Directrices de Riad. 7 CDN, art. 40, inc. 3.a; Directrices de Acción, directriz 14, inc. c.
legalidad, por el cual no puede ser iniciado la condición de “adolescente” no debe ser un proceso penal ni condenarse a un adolesdemasiado baja, puesto que deben tenerse por haber realizado un acto que no se en cuenta aquellas circunstancias que acente ectan encuentre prohibido en la ley. La nalidad de su madurez emocional, mental e intelectual, considerando que el discernimiento y laeste ca- principio consiste en evitar que el adolescente sea sancionado por hechos que no pacidad de comprensión de sus actos están delitos. en relación con condiciones históricas yconstituyen culturales. De modo complementario, en las Directrices El Comité de los Derechos del Niño de Nade Riad se establece que ningún acto que no ciones Unidas, en la Observación General constituya N° un delito o que no sea sancionable 10, insta a los Estados a no reducir la edad cuando lo comete un adulto pueda considemínima a los 12 años, por no ser internaciorarse delito o ser punible cuando lo realiza un nalmente aceptable, a elevarla y continuar adolescente.11 elevándola.8 Al mismo tiempo considera que gARANTÍAS SUSTANCIALES DE LA la jación de la edad mínima en un nivel3. más jUSTICIA PENAL PARA ADOLESCENTES alto, como por ejemplo en los 14 o 16 años de edad, contribuye a lograr el objetivo de adoptar medidas para tratar a los adolescentes Lassin disposiciones internacionales y la Cons9 recurrir a los procedimientos judiciales. Este Nacional regulan este aspecto estatitución límite se debe jar en unción de garantizar bleciendo que los adolescentes deben contar de mejor orma la protección de los derechos con iguales garantías penales que los adultos: y garantías de los adolescentes con orme las que el hecho atribuido tenga cierto se exige políticas de cada Estado. grado de lesividad;12 que sea imputable subjetivamente al autor, a título de dolo o de culpa; Los hechos ilícitos que cometan los niños y que me-el in ractor haya tenido la posibilidad nores de la edad mínima jada por un Estado e ectiva de conocer la criminalidad del acto quedan exentos de la aplicación de una ysandirigir su conducta para evitar la comisión ción penal por la justicia penal, con el entendel delito. dimiento de que el eventual procedimiento 4. gARANTÍAS PROCESALES DE LA no judicial respetará plenamente sus derechos 10 jUSTICIA PENAL PARA ADOLESCENTES humanos y garantías legales.
2. PRINCIPIO DE LEgALIDAD PENAL En la CDN se reconocen en orma expresa una serie de garantías procesales, también previstas en las normas constitucionales: En las disposiciones internacionales también se establece que la justicia penal para adolescentes sólo debe actuar cuando exista la • Presunción de inocencia. Se establece que sospecha de que un adolescente cometióse unpresumirá inocente al adolescente al que se le impute la comisión de un delito miendelito. En el artículo 40 de las disposiciones tras no se pruebe su culpabilidad con orme de la Convención sobre los Derechos del Niño se reconoce expresamente el principio dea la ley. La prueba de culpabilidad es condi-
8 Comité de los Derechos del Niño, Observación General Nº 10 (2007), Los derechos del niño en la Justicia de Menores, p o. 33. 9 CDN, art. 40 inc. 3.b. y Comité de los Derechos del Niño, Observación General Nº 10 (2007), Los derechos del niño en la Justicia de Menores, p o. 33. 10 CDN, art. 40 inc. 3 (b) y Comité de los Derechos del Niño, Observación General Nº 10 (2007), Los derechos del niño en la Justicia de Menores, p o. 33. CDN, art. 40 inc. 3 (b) y Comité de los Derechos del Niño, Observación General Nº 10 (2007), Los derechos del niño en la Justicia de Menores, p o. 33. 11 Directriz 56. 12 Directrices de Riad, directriz 5.
toma de decisiones sin demora debe obserción necesaria para la imposición de penas. var tanto la necesaria agilidad en unción • Información adecuada. El adolescente debe ser in ormado en orma inmediata de la de la edad del adolescente y de la cercana acusación que se le ormula y de su dererespuesta judicial rente al hecho como el 13 cho a la de ensa. La in ormación debe pleno ser respeto a los derechos y garantías 14 comprensible para él, lo cual implicade los adolescentes sometidos a proceso que el procedimiento se adapte a sus conocipenal.22 El proceso penal en sí representa mientos y experiencias. En el caso de que cierto grado de coacción que a ecta la lino comprenda el idioma, debe ser asistido bertad de una persona, independientemen15 gratuitamente por un intérprete. te de que se le aplique la prisión preventiva. Por ello, la duración del proceso penal debe • Asistencia de un abogado defensor y de sus ser razonable, esto signi ca que no deben amiliares o representante legal. El adolesproducirse dilaciones indebidas.23 En el caso cente debe contar en orma permanente 16 excepcional de que la persona se encuentre con la asistencia de un abogado de ensor privada de la libertad por medio de la priy, teniendo en cuenta su edad, con el aposión preventiva, el estándar también debe yo de sus padres o representantes legales, traducirse en la determinación de un plaa menos que esta vinculación uere contrazo breve y jado por la ley. Vencido dicho ria a su interés superior.17 Debe asegurarse plazo, en unción de la excepcionalidad y que el adolescente pueda ejercer en orma la máxima brevedad, no debería ser posible plena su derecho de de ensa o reciendo la extensión de la medida cauteprueba e interrogando a los testigos deprorrogar car18 lar de coerción personal. go. El adolescente no debe ser obligado a declarar, o sea, no debe ser compelido a • Derecho al recurso y prohibición de la 19 persecución penal múltiple. En diversos suministrar elementos de cargo. instrumentos de Derecho Internacional in• Derecho a la intimidad. Debe garantizarse en todo momento que se respete la vidacorporados a la Constitución Nacional, se privada del adolescente, prohibiendo lareconoce el derecho del adolescente al redi usión de cualquier in ormación quecurso, per- lo cual signi ca la posibilidad de que recurra ante una autoridad judicial superior mita identi car a un adolescente acusado 20 toda de cometer un delito. Los expedientes de decisión judicial que lo a ecte.24 Además, se reconoce la prohibición de la perselas causas penales deben ser con denciales, cución sin que exista posibilidad de que accedan a penal múltiple, que impide que por 21 un mismo hecho delictivo el adolescente ellos terceras personas. su ra una nueva persecución simultánea o • Sobre la duración del proceso penal. La 25 sucesiva. duración de los procesos penales para la 13 CDN, art. 40, inc. 3.b.ii. 14 Reglas de Beijing, regla 14.2. 15 CDN, art. 40, inc. 3.b.vi; Directrices de Acción sobre el niño en el sistema de justicia penal, directriz 16 y Reglas de Beijing, reglas 7 y 15.1. 16 Directrices de Acción sobre el niño en el sistema de justicia penal, directriz 16 y Reglas de Beijing, reglas 7 y 15.1. Estas reglas establecen que cuando en el país se reconoce el derecho a solicitar la asistencia jurídica gratuita debe ser provista al adolescente. 17 CDN, art. 40, inc. 3.b.iii y Reglas de Beijing, reglas 7 y 15.2. 18 CDN, arts. 40, inc. 3.b.iv y 12; Reglas de Beijing, regla 7. 19 CDN, art. 40, inc. 3.b.iv y Reglas de Beijing, regla 7. 20 CDN, art. 40, inc. 3.b.vii; Reglas de Beijing, regla 8.1. 21 Reglas de Beijing, art. 21.1; Reglas de Tokio, art. 3.12. 22 Comité de los Derechos del Niño, Observación General Nº 10 (2007), Los derechos del niño en la Justicia de Menores, p o. 51 “… el tiempo transcurrido entre la comisión de un delito y la respuesta de nitiva a ese acto debe ser lo más breve posible. Cuanto más tiempo pase, tanto más probable será que la respuesta pierda su e ecto positivo y pedagógico y que el niño resulte estigmatizado…”. 23 CADH, arts. 5.5 y 8.1; Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, arts. 10.2.b. y 14.3.c. 24 CADH, art. 8.2.h; PICDyP, art. 14.5; Reglas de Beijing, regla 7. 25 CADH, art. 8.4; PICDyP, art. 14.7.
5. ExCEPCIONALIDAD DE LA a menos que contraríe su interés superior, APLICACIÓN DE MEDIDAS CAUTELARES, como así también debe contar con toda la y ExCEPCIONALIDAD y MáxIMA asistencia necesaria, aparte de los servicios 30 BREVEDAD DE LA PRIVACIÓN DE LA jurídicos. El principio de especialidad combiLIBERTAD DEL ADOLESCENTE DURANTE nado con esta prescripción de separación de EL PROCESO PENAL los adultos y la garantía de acceso a demás derechos consignados determinan la inconveComo se explicó con anterioridad, en las niencia nor- de los alojamientos de adolescentes mas internacionales de derechos humanos en comisarías. se Y resultan imperativos si esas determina que nadie puede ser sancionado detenciones son prolongadas. y menos aún privado de su libertad antes de ser condenado por haber cometido un delito. La aplicación de una medida cautelar que imAsimismo, el art. 37, inc. a) de la CDN prohíbe plique la privación de la libertad sólo se justila detención ilegal o arbitraria de un adolesca para asegurar la prosecución del proceso, cente. En el caso de que se concrete la depor lo cual deberá acreditarse para su procetención, debe seguirse el procedimiento dencia legal,que existe un peligro real y actual de ser utilizada como medida de último recurso que elyadolescente se ugue o que existe un extenderse durante el menor tiempo posible. riesgo concreto de que obstaculice la obtención de pruebas de cargo.31 Debe considerarse que la detención del adolescente resulta injusti cable si, para idéntico También las Reglas de las Naciones Unidas ilícito, no resulta procedente si se trataprevén de un que la prisión preventiva debe ser utiadulto. A ello hay que agregarle que debe tra- como medida de último recurso,32 lo lizada tarse de un delito por el cual, de ser hallado cual implica que el magistrado justi que deculpable, correspondería la aplicación de una bidamente la improcedencia, la imposibilidad pena de privación de la libertad. En tal caso, de aplicar o la ine cacia de otras medidas alel adolescente debe ser inmediatamente preternativas a la privación de libertad que cumsentado ante el juez competente y se debe plan con los nes cautelares. Precisamente, noti car, en el tiempo más breve posible, enala regla 13 (2) de las Reglas de Beijing se 26 sus padres o a sus tutores. También sejan le como medidas alternativas a la privación debe permitir, en el plazo más breve posible, de la libertad: la supervisión estricta, la cusuna entrevista con su abogado de ensor y el permanente, la asignación del adolestodia 27 contacto con su amilia. El magistrado debe cente a una amilia o su traslado a un hogar dictaminar sin demora si corresponde la liberoa una institución educativa. Por otra parte, 28 tad y proceder en consecuencia. se encuentra claramente prescripto que el procedimiento penal, cuando el adolescente El presunto in ractor privado de su se libertad encuentra privado de su libertad, no debe 29 debe estar separado de las personas adultas, su rir dilaciones indebidas.33
26 Reglas de Beijing, art. 10.1. 27 CDN, art. 37, inc. d. 28 Reglas de Beijing, art. 10.2. 29 CDN, art. 37, inc. c. 30 CDN, art. 37, inc. d. 31 La regla 17 de las Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad hace re erencia “circunstancias excepcionales” que hacen procedente esta medida. 32 CDN, art. 37, inc. b.; Reglas de Beijing, art. 13 (1); Reglas de Tokio, art. 6 (1); regla 17 de las Reglas de las Naciones Unid para la protección de los menores privados de libertad. 33 La regla 17 de las Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad exige que los cas en que haya niños privados de libertad en orma preventiva tengan la máxima prioridad con el objeto de que se tramiten lo más rápido posible.
El adolescente en prisión preventiva debe mos son la mediación penal, la conciliación o estar separado no sólo de las personas adulla imposición de determinadas obligaciones a tas (a menos que se contraríe su interésla persona imputada –asistir a un establecisuperior)34 sino también de otros jóvenes miento educativo o capacitarse en determina35,36 condenados. do o cio– o la compensación a las víctimas a Como se dijo más arriba, no es posible garantizar estos derechoscambio si se de la extinción de la acción penal. determina su alojamiento en una comisaría. La excepcionalidad de esta medida debe Dentro ser de estas medidas se incluye el uso del cumplida en establecimientos especialmente principio de oportunidad procesal por parte aptos, en condiciones y circunstancias del queórgano a cargo de la acusación, permigaranticen el respeto de los derechos humatiendo que no se avance en una causa penal 37 nos de los adolescentes. en cumplimiento de los nes de política criminal42 –por ejemplo, no persiguiendo a los adolescentes cuando su participación en un Debe asegurarse en todo momento el contac38 delito to del adolescente con su amilia y que se ue irrelevante o cuando el delito atribuido no ha provocado daños signi cativos le permita el acceso a derechos tales como (delito de bagatela)–. actividades educativas, laborales, culturales, deportivas, religiosas y recreativas, y a serviEn esta materia, el uso de mecanismos que cios médicos.39 Asimismo debe asegurársele vías alternativas al proceso penal el derecho a cuestionar la justi cación deavorezcan la debe ser promovido para evitar el grave deteprisión preventiva ante el juez competente 40 rioro y la estigmatización que suele producir con la asistencia de su abogado de ensor. Es proceso penal en un adolescente.43 importante mencionar el respeto que seun debe guardar por el carácter con dencial de las comunicaciones que el adolescente mantenga Resulta exigible que el adolescente consien41 con su de ensor. ta sin presiones, tras estar debidamente inormado, la aplicación de estos mecanismos 6. VÍAS ALTERNATIVAS AL PROCES enOcualquier momento del proceso.44 En las PENAL Reglas de Beijing (regla 11.3) se admite que el consentimiento también lo puedan otorgar El sistema de justicia penal para adolescentes los padres o los tutores. Desde ya, en estos debe contemplar un gran abanico de opcioprocedimientos el adolescente debe contar nes que posibiliten una vía di erente deen la del orma permanente con la asistencia de un proceso penal y/o la suspensión del mismo abogado de ensor. Con respecto al mecanisuna vez iniciado. Ejemplos de estos mecanismo de la mediación, en las Directrices de Riad 34 CDN, art. 37, inc. b; art. 10, inc. b; CADH, art. 5.5. 35 Regla 17 de las Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad. 36 Reglas de Beijing, art. 13.4. 37 CDN, art. 37. 3 y ccs, CADH, art. 19 y ccs, Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad, reglas 12, 28, 29, 31, 32 y 65. 38 CDN, art. 37, inc. c. 39 Reglas de las Naciones Unidas para la Protección de los menores privados de libertad, regla 18, incs. b y c. Más adelante haremos re erencia a los estándares en materia de ejecución de la sanción privativa de la libertad respecto de los niños. Desde ya, la ejecución de la prisión preventiva debe adoptar esos estándares como piso, véanse al respecto las reglas 13.3 y 13.5 de las Reglas de Beijing. 40 CDN, art. 37, inc. d; Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad, regla 18; Reglas de Tokio, regla 6.3. 41 Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad, regla 18, inc. a. 42 Reglas de Beijing, regla 11.2; Reglas de Tokio, regla 5. 43 CDN, art. 40 3.b; Reglas de Tokio, reglas 2.3. y 2.5. y Directrices de Acción sobre el niño en el sistema de justicia penal, directriz 15. 44 Principios básicos sobre la utilización de programas de justicia restitutiva en materia penal, principio 7 y Reglas de Tokio, regla 3.4.
Por su parte, el artículo 8 de las Reglas de Tose establece expresamente que el mediador kio45prevé las sanciones verbales como la amoque intervenga debe ser independiente. nestación, la represión y la advertencia; penas privativas de derechos o inhabilitaciones; la Las obligaciones impuestas al adolescente descación; la suspensión de la sentencia o ben ser razonables, de nidas en ormacon cierta, la condena di erida; la obligación de acudir delimitadas en el tiempo y proporcionadas al regularmente a un centro determinado y el hecho atribuido.46 arresto domiciliario.
7. SANCIONES PENALES DEL SISTEMA DE jUSTICIA PENAL PA ElRA derecho internacional coincide en que deADOLESCENTES berá demostrarse que las medidas menciona-
das son improcedentes antes de poder aplicar 7.1. Sanciones no privativas la demedida la de privación de la libertad, preceliber tad dida por un cuidadoso estudio48 que tenga en cuenta el principio de proporcionalidad, el bienestar del adolescente y los derechos de Sólo una vez que haya sido determinada la víctimas.49 responsabilidad penal del adolescente las en un delito, y únicamente para aquellos delitos que expresamente habiliten la instancia Las ju-medidas deben estar previstas en la ley y risdiccional, la CDN (art. 40 inc. 4) establece su duración debe ser determinada por el madiversas medidas sancionatorias, aparte gistrado. de la 50 Debe elegirse la medida adecuada privación de la libertad. Precisamente,siguiendo hace el principio de mínima interven51 re erencia: al cuidado, las órdenes de oriención y limitando, de este modo, las restrictación y supervisión, el asesoramiento,ciones la li- que pueda su rir el adolescente por bertad vigilada, la colocación en hogares acción de del sistema penal. guarda y los programas de enseñanza y de ormación pro esional, de modo de asegurar La ejecución de la sanción no debe operar en el bienestar de los adolescentes. desmedro de los derechos humanos del adolescente ni debe limitar aquellos derechos no Este catálogo es complementado por las Rerestringidos por la medida aplicada.52 glas de Beijing (regla 18.1) donde se establecen medidas resolutorias tales como órdenes El adolescente condenado puede recurrir esde prestación de servicio a la comunidad; tas medidas y presentar reclamos si su ejecusanciones económicas, indemnizaciones y es irregular, ante una autoridad judicial ción devoluciones; órdenes de tratamiento interu otra autoridad competente que sea indemedio u otras ormas; órdenes de participar pendiente.53 en sesiones de asesoramiento colectivo y en 7.2. actividades análogas y otras. Además, se es- Sanciones privativas de la liber tad tablece que no se sustraiga al adolescente de la supervisión de sus padres, a menos que En sea relación con la privación de la libertad se 47 estrictamente necesario. establecen ciertos estándares para aplicar
45 Directriz 57. 46 Principios básicos sobre la utilización de programas de justicia restitutiva en materia penal, principio 7. 47 Reglas de Beijing, regla 18.2. 48 Reglas de Beijing, regla 17.1, inc. b. 49 CDN, art. 37, inc. b y art. 40, inc. 4; Reglas de Beijing, reglas 5, 17 inc. a) y 19; Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad, reglas 1 y 2 y Reglas de Tokio, regla 3.2. 50 Reglas de Tokio, regla 3.1 y 11.1. 51 Reglas de Tokio, regla 2.6. 52 Reglas de Tokio, regla 3.10. 53 Reglas de Tokio, reglas 3.5 y 3.6.
este tipo de pena a n de asegurar que no 7.2.a. Sobre la ejecución de las sanciones produzca e ectos deteriorantes y promueva, privativas de la libertad o al menos no di culte, la reintegración del adolescente a la sociedad.54 El tiempo de La duConvención sobre los Derechos del Niño ración de la pena privativa de la libertad endebe su artículo 37, incs. a) y c), prohíbe ex55 ser el más breve posible y no ser indeterpresamente la aplicación de penas que sean minado; y no debe excluirse la posibilidad consideradas de tortura y tratos o penas crueles, que se otorgue la libertad al adolescente inhumanas con o degradantes. El análisis de este 56 anterioridad al plazo establecido. estándar no debe realizarse sólo a partir de los textos de la normativa penal, que probablemente El derecho internacional prohíbe en orma ca- no contemplen este tipo de penas en sin orma explícita, sino que debe estudiarse tegórica la aplicación de penas perpetuas 57 en las ormas concretas de ejecución de las posibilidad de excarcelación. penas privativas de la libertad. Los principios que rigen la aplicación de las respecto a los sistemas de disciplina aplisanciones privativas de la libertad son, Con como cables en las instituciones se prohíbe todo se mencionó, la excepcionalidad y la máxima brevedad posible. La excepcionalidad58trato debecruel, inhumano y degradante, de niendo como supuestos a los castigos corporales, traducirse en el respeto al principio de prola reclusión en una celda oscura, la pena de porcionalidad entre la sanción y la gravedad aislamiento o en celda solitaria, la reducción del delito imputado y el grado culpabilidad 59 de alimentos, la restricción o denegación del del adolescente. Los delitos que se imputen contacto a los adolescentes deben presentar cierto gra- del adolescente con sus amiliares o cualquier medida que ponga en peligro su do de gravedad, con orme a la jerarquía del 60 salud ísica o mental.62 Se prohíben las sanciobien jurídico a ectado. La máxima brevedad nes colectivas y la múltiple sanción disciplinaposible se re ere a la consideración relativa de ria por el mismo hecho.63 la duración de la pena en unción del tiempo vivido por un adolescente, que se di erencia Asimismo, es necesario que exista un procede la escala temporal aplicada a los adultos; dimiento e ectivo para denunciar al director lo cual conduce a determinar un tope preciso del establecimiento ante la autoridad judicial a las penas privativas de la libertad en el caso o ante cualquier otra autoridad competente de los adolescentes. e independiente para permitir que se investiAsimismo, el principio de excepcionalidad tamguen las irregularidades en la ejecución de la 61 bién implica el uso del régimen abierto pena o se-que impliquen situaciones de tortura o mi-cerrado, de manera pre erencial al de derégipenas inhumanas.64 Es necesario asegurar men cerrado, para la aplicación de la sanción. que el adolescente denunciante conozca este 54 CDN, art. 40, inc. 1; Reglas de Beijing, regla 26.1; Directrices de Acción sobre el niño en el sistema de justicia penal, directriz 18. 55 CDN, art. 37, inc. b; Reglas de Beijing, regla 19; Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad, regla 2. 56 Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad, regla 2. 57 CDN, art. 37, inc. a. 58 Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad, regla 2. 59 Reglas de Beijing, reglas 5 y 17.1, inc. a. 60 Reglas de Beijing, regla 17.1, inc. c. 61 Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad, regla 30. 62 CDN, arts. 19 y 37; Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad, regla 67; Reglas de Beijing, art. 17.3; directriz 54 de las Directrices de Riad y Directrices de Acción sobre el niño en el sistema de justicia penal, directriz 18. 63 Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad, regla 67. 64 Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad, reglas 75 y 76.
derecho que lo asiste,65 cuente con la asisAsimismo, en la aplicación de las medidas 66 tencia necesaria para realizar el reclamo privativas de la libertad se debe asegurar el y obtenga siempre una respuesta institucional contacto del adolescente con su amilia por 67 al mismo. También se deben prever mecamedio de la correspondencia y de las visinismos que permitan realizar denuncias tas o regulares rey recuentes, en promedio una clamos anónimos y la existencia de medidas vez por semana y como mínimo una vez por de protección respecto de los denunciantes, mes.71 Esto último exige que los centros de que suelen recibir represalias tras realizar detención sus no estén demasiado alejados de presentaciones. donde viven las amilias y cuenten con las instalaciones necesarias para permitir las visiLas autoridades independientes con la tas particon cierto grado de intimidad.72 A su vez, cipación de uncionarios médicos especializadebe autorizarse a los adolescentes a e ecdos deben poder realizar visitas periódicas tuarysalidas transitorias para realizar visitas a sorpresivas en las cuales puedan e ectuar su hogar en- y a su amilia73 para avorecer su intrevistas con denciales con los adolescentes tegración social o, al menos, reducir los e ecprivados de su libertad y en las que tengan tos negativos de la privación de la libertad. El acceso al personal penitenciario, a todas adolescente las tiene derecho a comunicarse por instalaciones carcelarias y a la documentación escrito o por telé ono al menos dos veces por 68 existente. En las Reglas de las Naciones semana Uni- con quien elija y puede recibir corresdas para la Protección de los menores privapondencia.74 El traslado de los adolescentes dos de libertad (regla 77), se prevé la gura detenidos no debe ser arbitrario y debe e ecdel mediador independiente para recibir tuarse las en vehículos debidamente ventilados 75 quejas y procurar las soluciones. En caso e iluminados. de allecimiento de un adolescente debe practicarse una investigación independienteEl sobre debido acceso a derechos por parte de los las causas de la de unción (regla 57).adolescentes implica que se aseguren instalaciones sanitarias con un nivel adecuado; que En orma genérica, se dispone que la privapuedan poseer e ectos personales; que se les ción de la libertad debe realizarse garantizanpermita el uso de prendas de vestir propias o do el respeto por los derechos humanosadecuadas; del que la alimentación sea su cien69 adolescente detenido. te; que se les posibilite el acceso a la enseñanza, a la capacitación pro esional y a un trabajo Así, por ejemplo, con vistas a asegurar la proremunerado y conveniente cuando nalice la tección del adolescente recluido, los centros ejecución de la pena.76 También se les debe de detención deben ser seguros.70 permitir el acceso a actividades recreativas,77
65 Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad, regla 25. 66 Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad, regla 78. 67 Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad, regla 76. 68 Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de14, 72 y 73; Directrices de Acción sobre el niñ en el sistema de justicia penal, directriz 21. 69 Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad, reglas 12, 13 y 87, inc. .; Reglas d Beijing, regla 27. 70 CN, art. 18. 71 CDN, art. 37, inc. c.; Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad, regla 60; Reglas de Beijing, regla 26.5.; la directriz 20 de las Directrices de Acción sobre el niño en el sistema de justicia penal permite restringir las visitas amiliares en aras del interés superior del niño. Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad, regla 32. 72 Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad, reglas 30 y 60. 73 Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad, reglas 59 y 79. 74 Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad, regla 61. 75 Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad, regla 26. 76 Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad, reglas 34, 35, 36, 37, 38, 39, 42, 43, 45 y 46. 77 Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad, regla 47.
creto-ley a medios de in ormación78 y a los servicios re- 22.278/22.803) se aplica a los ado79 lescentes que al momento de la comisión del ligiosos. hecho que se les imputa aún no han cumplido El personal encargado de la custodia y atenlos 18 años de edad. A partir de los 18 años ción debe estar capacitado especialmente les es aplicable el régimen de adultos. para el trabajo con los adolescentes privados de su libertad.80 Se prohíbe de maneraLa normativa mencionada realiza una distinterminante que el personal porte o use armas. ción81entre sujetos no punibles y punibles. El primer grupo se encuentra con ormado por aquellos adolescentes menores de 16 años de 7.2.b. Libertad condicional edad; el segundo, por aquellos que cuentan con 16 o 17 años al momento de la comisión De acuerdo con lo establecido en las Reglas del hecho y son imputados de un delito de de Beijing (regla 28.1), cuando la libertad acción condicional sea posible debe concederse sin pública que tiene prevista una pena mayor a dos años de prisión.83 dilaciones indebidas. Una vez que la libertad se conceda, al igual que en el caso de que haya sido cumplida la pena de privaciónPor de otra parte, el Régimen aculta al magistralibertad, se le debe asegurar al adolescente do a disponer la tutelarmente del adolescente asistencia su ciente para que pueda regresar durante la investigación y la tramitación del con su amilia, participar en orma activa proceso en con independencia de la edad que el la vida en sociedad y acceder a la educación mismo y tenga.84 al trabajo.82 Deben existir servicios que le provean alojamiento, vestido y trabajo y losAdemás, mecontrariando las disposiciones indios de manutención. También se recomienda ternacionales, el régimen penal vigente en la que existan establecimientos de transición, materia a nivel nacional permite que, indehogares educativos, centros de capacitación pendientemente de que se trate de un sujeto diurnos y otros sistemas para asegurar punible la inte- o no punible, un adolescente pueda gración de los adolescentes. su rir restricciones a su libertad personal por razones distintas al hecho delictivo imputaIII. NORMATIVA VIgENTE EN EL do, esto es, por razones de índole personal TERRITORIO NACIONAL no de nidas en orma taxativa por la ley.85 El Régimen adhiere así claramente a un derecho Con respecto al principio de especialización penal de autor y no de acto. del sistema penal para adolescentes establecido en los estándares internacionales (CPor r. II.1. otra parte, una de las principales peculiadel presente Capítulo), el Régimen Penal de del Régimen es que la aplicación de la ridades la Minoridad aún vigente en la Argentina (Depena queda supeditada undamentalmente a 78 Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad, regla 62. 79 Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad, regla 48. 80 Reglas de Beijing, regla 85. 81 Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad, regla 65. 82 Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad, regla 79. 83 Decreto-ley 22.278/22.803, art. 1 y art. 2. 84 Según el art. 3 del Decreto-ley 22.278/22.803 consiste en “a) La obligada custodia del menor por parte del juez, para procurar la adecuada ormación de aquél mediante su protección integral. Para alcanzar tal nalidad el magistrado podrá ordenar las medidas que crea convenientes respecto del menor, que siempre serán modi cables en su bene cio; b) La consiguiente restricción al ejercicio de la patria potestad o tutela, dentro de los límites impuestos y cumpliendo las indicaciones impartidas por la autoridad judicial, sin perjuicio de la vigencia de las obligaciones inherentes a los padres o al tutor; c) El discernimiento de la guarda cuando así correspondiere”. 85 Decreto-ley 22.278/22.803, art.1. Debe tenerse en cuenta que las Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad de nen como “privación de la libertad” a toda orma de detención, encarcelamiento o internación en un establecimiento público o privado por orden de una autoridad pública, del que no se permita salir al niño por su propia voluntad (regla 11, inc. b).
Conel relación a los estándares atinentes a las indicadores subjetivos como los que arroja vías período del llamado tratamiento tutelar, pu-alternativas al desarrollo del proceso penal (C r. II.6. del presente Capítulo), aunque diendo encontrar adolescentes que, declarala suspensión de juicio a prueba está previsdos penalmente responsables por un mismo hecho, son condenados con los montos ta deen el Código Penal y es aplicable en todo el país, su aplicación en el sistema de justicia penas previstos para los adultos o absueltos penal para adolescentes es aún incipiente. de la misma orma que si no hubieran comeComo tido el hecho, siendo ello un claro ejemplo del avances procesales locales en térmide adecuación a las disposiciones de la grado de discrecionalidad que le otorganos el acCDN, varias legislaciones provinciales vienen tual régimen a los magistrados. estableciendo salidas alternativas al proceso como Conviene aclarar con respecto al principio dela mediación o el principio de oportuespecialización que, si bien el Régimennidad Penal procesal. de la Minoridad es de carácter nacional, la orEn relación a los estándares relativos a las sanganización ederal de nuestro país otorga a ciones penales (C r. II.7. del presente Capítulos estados provinciales la unción de regular lo), en el proceso penal y la organización judicial. Lasnuestro país prevalecen las previstas en el Régimen Penal de la Minoridad, que perautoridades provinciales son las encargadas mite la aplicación de las mismas penas a los de establecer la especialización de los órgaadolescentes que a los adultos. nos administrativos; la orma de organización judicial que garantice materialmente la especaso de los adolescentes, la aplicación cialización del uero; la especializaciónEn deellos medidas privativas de la libertad vulsujetos procesales –jueces, de ensoresde y las scanera les–; la composición interdisciplinaria de loslos principios de excepcionalidad y de máxima brevedad de la sanción, aun cuando órganos jurisdiccionales; las salidas alternatipuede admitir la reducción de la escala aplicavas al proceso penal y durante el desarrollo ble a los adultos. del mismo; así como la aplicación excepcional de medidas cautelares y la regulación de duración razonable del proceso penal. No obstante, la imposición de una sanción en consonancia con lo establecido en la CDN es posible, dado que sus disposiciones orman Algo similar ocurre en materia de garantías parte de la Constitución Nacional. procesales (C r. II.4. del presente Capítulo), dado que su e ectividad depende de la reguSi bien lación de las provincias, ya que ellas están a- el artículo 6 del Régimen Penal de la Minoridad dispone que los adolescentes cumcultadas para dictar las normas de orma. Sin las sanciones privativas de la libertad en embargo, la Ley 26.061 establece en el plan artícuespecializados, y que sólo cuando lo 27 ciertas garantías mínimas en todoinstitutos proalcancen cedimiento administrativo y judicial que invo- la mayoría de edad sean trasladados los establecimientos para adultos, la ejeculucre a un adolescente. Se reconoce en a orma ción de las sanciones privativas de la libertad expresa al adolescente procesado el derecho a ser oído por la autoridad competente;está a serregulada por la normativa provincial, por lo que asistido por un abogado pre erentemente es-su grado de adecuación a los estándares pecializado en niñez y adolescencia desde el internacionales es variable (C r. II.7.2.a. del presente Capítulo). inicio del procedimiento, el cual será provisto en orma gratuita cuando el adolescente carezca de recursos económicos, además del derecho a recurrir ante una autoridad superior toda decisión que lo a ecte.
2 : I I O L U T Í P CA
DE L A N S. O E I L C I A N VE U TO N j N S E I ALE AM V N E E L P RE OS ES L V I A T I R S NE E g DISPO OS D A T L RESU
CAPÍTULO II:
RELEVAMIENTO NACIONAL DE DISPOSITIV PENALES jUVENILES.1 RESULTADOS gENERALES
I. INTRODUCCIÓN
país. Se obtuvieron datos relativos a la totalidad de las jurisdicciones, distinguiéndose En este in orme se presenta una síntesis dos detipos de dispositivos: los establecimientos los datos nacionales construidos a partir que dealojan la a niños/as, adolescentes y jóvenes in ormación obtenida en el Proyecto Nacional (NNAyJ) in ractores y presuntos in ractores, y de Revelamiento “Hacia una mayor adecualos programas que incluyen en orma habitual ción del sistema penal juvenil argentino a la a NNAyJ in ractores y/o presuntos in ractores de la ley penal.2 Constitución Nacional y a los estándares internacionales en la materia”. Esta iniciativa ue implementada durante los meses de agosto a La metodología utilizada consistió en la addiciembre de 2007 en orma conjunta por la ministración de distintos instrumentos de Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y recolección de datos a di erentes actores del Familia y el Fondo de la Naciones Unidas para penal juvenil, y en la aplicación de sistema la In ancia (UNICEF - O cina de Argentina), técnicas de observación y de recolección de contando asimismo con la apoyatura técnica datos secundarios en terreno. de la Universidad Nacional Tres de Febrero. El proceso nal de armado y pilotaje de los El Proyecto Nacional de Relevamiento instrumentos se proue el resultado de tres encuenpuso reunir la normativa vigente en materia tros intensivos y una jornada nacional de capenal juvenil y relevar los dispositivos penapacitación realizada con la totalidad de los les juveniles en cada una de las provincias re del erentes regionales del Proyecto y con los
1 Utilizaremos el término dispositivo penal juvenil para re erirnos a una modalidad particular de organización de las intervenciones del Estado como respuesta punitiva rente a la in racción o presunta in racción de la ley penal por parte de una persona menor de edad. La aplicación de una medida judicial implica la organización de elementos heterogéneos para la intervención –instituciones, saberes y discursos disciplinarios, elementos arquitectónicos, normativas administrativas y prácticas especí cas, entre otros–. En este sentido, un establecimiento y un programa se consideran ambos dispositivos penales, aunque de distinto tipo, dado que si bien comparten un mismo n, la organización y articulación de los elementos mencionados es di erente. 2 Si bien los establecimientos no poseen un estatus autónomo, ya que se trata de organizaciones que orman parte de estrategias programáticas más amplias, sostenemos que es importante di erenciar esta modalidad particular de organización (que implica para el adolescente o joven el traslado y alojamiento orzoso en un lugar designado por el juez), de la organización de intervenciones que, aunque conllevan restricción de la libertad, se desarrollan en la comunidad misma ( programas de acompañamiento y/o supervisión en territorio).
re erentes de la Secretaría Nacional deniños/as, Niñez, adolescentes y jóvenes in ractores y presuntos in ractores de la ley penal incluiAdolescencia y Familia en las distintas provindos en dispositivos para el cumplimiento de cias del país. La administración en el territorio medidas judiciales, en todo el país y para el de las mencionadas técnicas permitió obtener período una valiosa in ormación y construir una varie- de tiempo mencionado. dad de datos relativos a los dispositivos penaEn segundo lugar, se procede a la descripción les juveniles existentes a nivel nacional. de la cantidad y las características de los establecimientos del país que alojan a niños/as, Este in orme es una síntesis de los principales adolescentes y jóvenes in ractores o presunresultados obtenidos en esa etapa de trabajo. tos in ractores de la ley penal. Cabe mencionar que la calidad y consistencia de la in ormación que aquí se presenta ha sido Laorgaelaboración de ambos tipos de datos se validada en cinco encuentros regionales realizó a partir de la triangulación de distinnizados para tal n entre los meses de octubre tas uentes de in ormación. Una de las ueny noviembre de 2007 en distintas provincias tes principales ueron las entrevistas realizadel país. En los encuentros estuvieron presendas aylos uncionarios a cargo de las áreas tes los uncionarios y técnicos provinciales responsables de las políticas de in ancia y nacionales responsables de los organismos de y de los dispositivos penales los que dependen los dispositivos objetoadolescencia de análisis, y los re erentes regionales, la dirigidos unidad a niños/as, adolescentes y jóvenes en cada una de las jurisdicciones del terride consultores y la unidad de gestión centratorio nacional. La in ormación así obtenida lizada, responsables de la implementación del complementó con la relevada en el transProyecto Nacional de Revelamiento. Ense ellos curso del trabajo en terreno, mediante la se procedió a la presentación de los datos realización de entrevistas a distintos actores relevados y sistematizados por la Secretaría de los dispositivos y a jueces de menores y para cada una de las regiones de re erencia con la recolección de material estadístico y y al intercambio de in ormación y opiniones documental. entre los actores presentes. En tercer lugar, el in orme presenta datos En esta primera sistematización de los dare el erentes a los/as niños/as, adolescentes y tos relevados se ha optado por considerar jóvenes in ractores y presuntos in ractores conjunto del territorio nacional como distrito alojados en establecimientos. Para su obtenúnico. La in ormación relevada ha permitido ción, se visitaron 72 establecimientos del país construir un primer análisis de la situación existente en nuestro país, a la vez que elque re- alojan a niños/as, adolescentes y jóvecon causas penales. En el transcurso del corrido transitado para arribar a dicha nes construcción –encuentros de capacitación etrabajo inter- en terreno, ueron entrevistados los directivos responsables de los mismos y un cambio, encuentros regionales de validación número signi cativo de pro esionales, opede datos y encuentros para la construcción radores de consensos y plani cación de acciones– ha y personal de seguridad. Entre los actores permitido conocer las distintas realidades pro- entrevistados, es importante destacar a niños/as, adolescentes y jóvenes que se envinciales en materia penal juvenil e instaurar contraban alojados en los establecimientos al vínculos de colaboración política y técnica dumomento raderos entre las distintas jurisdicciones entre del relevamiento. Además de las entrevistas realizadas, se contó con valiosa sí y con la Nación. in ormación proveniente de las observacioneslugar, in situ y de la documentación brindada En esta síntesis se presenta, en primer por las un panorama general sobre la cantidad de instituciones.
En cuarto lugar, el in orme da cuenta de período los de tiempo; se trata de un corte sindatos relativos a los programas que no implicrónico que refeja la “ oto de un día” en los can privación de la libertad, y brinda una establecimientos cay programas. Las sucesivas racterización de los NNAyJ incluidos enconsultas ellos. y visitas realizadas a las provincias En este caso, las uentes de in ormación con ueposterioridad al periodo del relevamiento, ron las mismas que para la obtención de indican los que el dato se mantiene sin grandes datos sobre los establecimientos. variaciones en la actualidad (Cuadro 1). El último apartado presenta algunas concluEs importante aclarar que el Proyecto Nacional siones a partir de los resultados expuestos, de Relevamiento se propuso conocer la cancon vistas a obtener una línea de base que tidad total de NNAyJ in ractores y presuntos permita evaluar las trans ormaciones inuturas ractores incluidos en dispositivos penales en el área. juveniles. Dado que sólo en algunas provincias los dispositivos penales de “menores” reII. RESULTADOS OBTENIDOS tienen a los jóvenes hasta los 20 años (ya que en muchos casos a los 18 años son derivados 1. Total de ni os/as, adolescentes a establecimientos de adultos), las ci ras antes óvenes infractores presuntos mencionadas incluyen a los adolescentes ininfractores relevado ractores y presuntos in ractores menores de 18 años captados por los dispositivos; pero no siempre incluyen a la totalidad de los jóvenes Con base en la in ormación brindada por los de entre uncionarios y los directores responsables de 18 y 20 años in ractores o presunin ractores de la ley penal (los cuales se los dispositivos relevados que incluyentos a NNAencuentran comprendidos o excluidos en las yJ in ractores y presuntos in ractores de la ci ras totales de acuerdo con la normativa y ley penal, en esta etapa de trabajo se pudo prácticas de cada provincia). establecer que la cantidad de niños/as, las adolescentes y jóvenes in ractores y presuntos Asimismo, la ci ra no incluye a los jóvenes que in ractores, incluidos en dispositivos para el se encontraban cumpliendo condena en escumplimiento de medidas judiciales entre los tablecimientos para adultos dependientes de meses de agosto y diciembre de 2007, era en el país un de total de 6.294. De ese total,los el servicios penitenciarios. 71% se encontraba incluido en programas y el Por lo motivos expuestos, sumado a un mar29% alojado en establecimientos. gen de subregistro existente en esta modalidad de relevamiento, se puede a rmar que la Cabe mencionar que las ci ras presentadas no constituyen un promedio tomado cantidad en un total aproximada de NNAyJ in rac-
CUADRO 1 TIPO DE DISPOSITIVO
NIñOS/AS, ADOLESCENTES y jÓVENES
Alo ados en establecimientos % TOTAL PAÍS 1.799 F
:
l b
29
TOTAL
Incluidos en pro ramas
%
4.495
71
%
6.294 100
presuntos in ractores como a niños/as y adotores y presuntos in ractores de la ley penal lescentes que son institucionalizados como incluidos en dispositivos del país es mayor respuesta a problemáticas di erentes de la que la relevada. Una proyección estimativa inreracción de la ley penal (de protección, de permite considerar que, al momento del salud, otras). levamiento, aproximadamente 2.163 NNAyJ se encontraban alojados en establecimientos, por lo que alrededor de 6.658 NNAyJ sec.enRégimen de los establecimientos relación con el régimen de los establecontraban incluidos en dispositivos porEn la po3 cimientos, se pudo establecer que el 55% sible comisión de un delito. del total de los 119 establecimientos detec2. Establecimientos que alo an atados ni os/ posee un régimen cerrado. Por estaas, adolescentes óvenes infractor es blecimiento de régimen cerrado se entiende presuntos infractores a aquel que presenta barreras, alambrados, muros, puertas cerradas, personal de seguridad –armado o no–, que impiden la salida a. Cantidad de establecimientos voluntaria de los niños/as, adolescentes y Los establecimientos detectados en el transallí alojados. El 43% del total precurso del relevamiento como resultadojóvenes de la senta triangulación de uentes, técnicas y datos su-un régimen semi-cerrado; es decir, se man un total de 119 en todo el territoriotrata na- de establecimientos que cuentan con barreras de seguridad de menor intensidad cional. Es importante aclarar que se trata de que en el caso de los cerrados y donde los establecimientos donde los NNAyJ in ractores NNAyJ pueden salir de los mismos solos o y presuntos in ractores cumplen una medida acompañados por personal que no sea de de cierta duración (no menor de 72 horas); por lo que quedan excluidos de esta ci seguridad. ra los establecimientos donde los NNAyJ permanecen detenidos por unas pocas horas. Del d.total Dependencia de los establecimientos Todos los establecimientos detectados depende establecimientos detectados se visitaron den de áreas gubernamentales. No se registra 72, lo que constituye una muestra de nida del conjunto. Es decir que la cobertura en el te-país la existencia de establecimientos penales juveniles gestionados por organizarritorio durante los meses de agosto a diciemciones bre de 2007 alcanzó al 60,5% del total de los no gubernamentales.4 establecimientos detectados. En el siguiente Cuadro se detalla la distribución de los establecimientos in ormados seb. Caracterización de los establecimientos La mayoría de los establecimientos quegún alojan su dependencia (Cuadro 2). a NNAyJ in ractores y presuntos in ractores son de tipo penal; se trata de instituciones La gestión de la mayor parte de los estableque han sido diseñadas para alojar exclusivacimientos que alojan a NNAyJ in ractores y mente a NNAyJ con causas penales, quepresuntos se in ractores depende, entonces, de encuentran imputados por la posible comisión áreas provinciales especializadas. Es decir, de de un delito. Estos establecimientos represenáreas que se encuentran bajo dependencia tan el 83% del total de los establecimientos del poder administrador provincial y que no in ormados. El 17% restante corresponde a pertenecen a las uerzas de seguridad ni al establecimientos de tipo mixto o asistencial, servicio penitenciario. Estos establecimientos y en ellos se aloja tanto a NNAyJ in ractores y representan el 67% del total. 3 La metodología utilizada para la proyección se ajusta a la propuesta por el INDEC para la construcción de este tipo de datos. 4 Esta a rmación no desconoce que algunos establecimientos, como las comunidades terapéuticas, son habitualmente gestionados por ONGs y pueden constituirse en lugares de derivación recuente de niños/as, adolescentes y jóvenes in ractores y presuntos in ractores de la ley penal.
CUADRO 2 TIPO DE DEPENDENCIA
área especiali ada TOTAL PAÍS F
:
l b
TOTAL
ESTABLECIMIENTOS
80
67
vicio % Ser penitenciario
14
12
%
Policía
25
21
%
119
.
Con base en la in ormación también brindaSin embargo, cabe destacar que la dependenda por las direcciones, pudo establecerse que cia del 21% del total de los establecimientos la mayor parte de los establecimientos del in ormados se encuentra en manos de las país cuenta con personal docente propio. La policías provinciales. En todo el territorio nao erta ormal de horas por parte del personal cional existen al menos 25 establecimientos docente perteneciente a los establecimientos policiales que alojan a NNAyJ in ractores y presuntos in ractores. Por otro lado, eloscila 12% entre las 6 y las 30 horas semanales, es decir que algunos establecimientos aseguran de los establecimientos in ormados depende con personal propio una o erta diaria de una del Servicio penitenciario. hora de clase, mientras otros in orman una Es decir, que la gestión cotidiana del 33% de de seis horas diarias (sin considerar el o erta los establecimientos que alojan NNAyJ receso in rac-del n de semana). tores y presuntos in ractores se encuentra en Es importante aclarar que no puede establemanos de áreas no especializadas. cerse una relación directa entre estas variables y el e ectivo acceso a la educación por e. Acceso a derechos parte de los NNAyJ alojados. Si bien a partir • Derecho a la educación de la in ormación suministrada por las direcde los establecimientos relevados se ha De acuerdo con los datos brindados porciones las podido establecer que la mayor parte de los direcciones de los establecimientos relevados, NNAyJ institucionalizados asiste a clases de los promedios regionales de horas semanales educación ormal, entre 2 y 4 horas diarias o ertadas para el nivel de educación primaria como promedio, a partir de las entrevistas al oscilan entre las 11 y las 19 horas por semapersonal y a los NNAyJ alojados en los estana, es decir, entre dos y cuatro horas diarias blecimientos, se ha veri cado que la existen(sin considerar el receso del n de semana); cia de la o erta educativa ormal no garantiza para el nivel de educación secundaria, los promedios regionales van desde las 12 en a lasorma su ciente el acceso al derecho por 25 horas por semana, entre dos y cinco parte ho- de los NNAyJ. ras por día (sin considerar el receso del n de • Derecho al trato digno semana). Este derecho implica, para los NNAyJ incluidos en los dispositivos del sistema penal juvenil, la Los promedios arriba presentados incluyen garantía de ser tratados con el respeto que tanto la carga horaria o ertada por persomerece la dignidad inherente a la persona hunal que depende de los establecimientos como de personal que no depende demana. los En este sentido, el uncionamiento y la organización interna de los dispositivos dimismos.
aquellos rigidos a adolescentes y jóvenes in ractores y establecimientos no sujetos a supervisión o monitoreo externo a las autoridades presuntos in ractores de la ley penal deberían a cargo de los mismos. garantizar su seguridad personal y promover un sentimiento de justicia y de respeto por Es decir que sólo los procesos de mejora de la uno mismo y por los derechos undamentales calidad institucional en unción de la consecude las personas. ción de objetivos legítimos y realistas pueden dar sustentabilidad en el tiempo a intervenEl Proyecto Nacional de Relevamiento tuvo ciones por nalidad relevar y conocer la existencia y que respeten rigurosamente los derechos humanos de los adolescentes y jóvenes el uncionamiento de los dispositivos penales incluidos en los dispositivos penales juveniles. juveniles en todo el territorio nacional. En ese marco, se mantuvieron entrevistas con uncioDerecho a la salud y otros derechos narios, personal técnico y adolescentes•(a esCon base en los servicios o ertados en los tos últimos se les garantizó con dencialidad) 72 establecimientos relevados (ya sea que la que permitieron un acercamiento a la realidad institucional de los establecimientos. o erta de estos servicios dependa del propio establecimiento o presente otro tipo de dese indagó sobre la alternativa de La variedad de situaciones potencialespendencia), que a derechos tales como salud, educaa ectan el derecho al trato digno en losacceso esciónes no ormal, recreación y visitas de amiliatablecimientos –cerrados y semicerrados– res. La in ormación obtenida se presenta en amplia y puede comprender desde el destrato Cuadro 3. hasta los castigos ísicos, pasando, porel ejemplo, por la medicación innecesaria o excesiva como se observa, las direcciones del o la alta de in ormación adecuada conTal respecto a los motivos de su suministro. 82% de los establecimientos relevados declararon que se practican chequeos médicos a los NNAyJ que son alojados en Como el Proyecto no estuvo orientado agenerales la ellos, y que en el 81 por ciento de los estadetección de casos puntuales de malos tratos se asiste odontológicamente a sino a conocer los contextos materialesblecimientos y polos niños/as y adolescentes. También en relítico-institucionales en los cuales los mismos lación con el derecho a la salud, se observa tienen lugar, con independencia de situacioquecoel 71% de los establecimientos posee nes particulares –irregularidades o delitos servicios de control de en ermedades de metidos por personal de los establecimientos– transmisión sexual y que igual porcentaje y sin perjuicio de las actuaciones judiciales y/o de las administrativas producidas a partir de los he- direcciones declaró contar con prochos puntuales detectados, es posible agramas rmar, especí icos para el control de VIH, mientras que en un 53% de los establecia modo de conclusión general, que existe una serie de circunstancias (hacinamiento,mientos instala- se implementan talleres de salud reproductiva. ciones inadecuadas, personal no especializado, ausencia de actividades, otras) que por sí respecto a la ormación laboral, el 40% solas conllevan situaciones de maltratoCon o que de los establecimientos cuenta con talleres coadyuvan a generar situaciones de conficto capacitación en o cios. Además, un 53% y malestar que devienen en potencialesde situadel total de establecimientos posee talleres ciones de malos tratos. artísticos. Asimismo, la in ormación obtenida permite Condel relación a la o erta recreativa, en el a rmar que las situaciones de vulneración derecho a un trato digno se acrecientan53% en de los establecimientos se realizan ac-
CUADRO 3 ESTABLECIMIENTOS QUE OFRECEN SERVTOT ICIOS… AL
%
Total país establecimientos relevados
72
100
59
82
58
81
ch q
mé
o
l gí (
c
l
c
l
t ll
F t ll
t ll
l
) m
ViH (
l
)
l
í v j
g
51
l(
l
71 )
51
71
38
53
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m 29 l)
40
(
m 38 l)
53
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v
(
: l b
(
)
l b
F
l
l
m
m
t ll
o
g
l
í )
)
( 38
)
53
26
36
15
21
.
NNAyJ tividades ísicas y/o deportivas. Por último se y sus amilias se procuren –por ejemplo, la obtención de tarjetas tele ónicas–. observa que un 36% de los establecimientos o rece actividades lúdicas para los NNAyJ En relación con el uso de computadoras, lo alojados. o rece un 36% de los establecimientos relevados; en tanto que el acceso a Internet Con respecto al acceso a medios de in ormasólo es posible en el 8% de los establecición y/o comunicación dentro del establecimientos. miento, la in ormación brindada por las direcciones se expone en el Cuadro 4. Al igual que en el punto anterior, es imComo se observa en el Cuadro, una altaportante aclarar que, de acuerdo con las entrevistas realizadas con el personal y con proporción de las direcciones de los establelos aadolescentes y jóvenes alojados en los cimientos declaró que los NNAyJ acceden la o erta de los servicios ver televisión, lo que totaliza un 82%. Elestablecimientos, 76% mencionados no siempre garantiza el accecomentó que los NNAyJ acceden a escuchar e ectivo a los derechos por parte de los radio y un 74% del total mani estó que so pueNNAyJ. den acceder a diarios y revistas dentro del establecimiento. . Establecimientos sujetos a monitoreo o En el 67% de los establecimientos relevados control externo los NNAyJ pueden acceder a utilizar el teléCon relación al universo de establecimientos ono de la institución. En el 33% restante, relevados, y de acuerdo con lo expresado por el acceso a la comunicación tele ónica las no es direcciones, se ha podido establecer que posible o queda librado a los recursos que el 53% los de los mismos posee algún tipo de
CUADRO 4 ESTABLECIMIENTOS QUE OFRECEN ACCES OA TOT AL MEDIOS DE INFORMACIÓN y/O COMUNICACIÓN
%
Total país establecimientos relevados
72
100
t l v
59
82
t lé
48
67
r
55
76
53
74
L b
52
72
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26
36
i
6
8
8
11
26
36
15
21
d
o
y v
t ll o F
j
g
(
)
: l b
.
encuentra a cargo de las uerzas de segurimonitoreo o de control externo. El control es dad,julas áreas provinciales responsables de realizado principalmente por los poderes las políticas de in ancia y adolescencia suelen diciales provinciales y, en segundo término, cumplir tareas de monitoreo con respecto a por organismos gubernamentales de derela situación de los NNAyJ alojados en ellos chos humanos de nivel provincial y nacional. (Cuadro También se registran seguimientos por parte 5). de organismos gubernamentales de educaLos datos relativos a la cantidad de personal ción y, en una proporción mínima, por parte que se desempeña en los establecimientos de organizaciones sociales. En algunos casos donde en que la gestión de los establecimientos se se alojan NNAyJ in ractores y presuntos
CUADRO 5 MONITOREO O CONTROL ExTERNO
TOTAL
%
Sí
38
53
No
21
29
S/D
13
18
TOTAL
72
100
F
: l b
.
CUADRO 6 SEgúN TAREAS DESEMPEñADAS
Personal Operase uridad %dores % TOTAL PAÍS F
:
TOTAL
RECURSOS HUMANOS
1.008
l b
32 859
Docentes
27 271
Otros % RR HH
9
1.014
%
32 3.152
.
in ractores ueron elaborados a partircentes. de la in-El ítem Otros recursos humanos (32%) incluye ormación suministrada por los directores, la a pro esionales –en su gran mayoría trabajadores sociales, psicólogos, médicos y que ue oportunamente complementada con personal la in ormación obtenida en las entrevistas con de en ermería–, personal administrativo, personal de maestranza y de cocina los pro esionales, el personal de seguridad (Cuadro 6). y los operadores de los 72 establecimientos visitados en el transcurso del trabajo en teCon relación al Personal docente (incluye rritorio. tanto al personal acreditado por el sistema ormal como a otras personas El personal con el que cuenta el total dede loseducación esdesignadas por las direcciones de los establetablecimientos visitados es de 3.152 personas. cimientos como responsables de actividades En promedio, cada uno de los establecimienenseñanza, por ejemplo, personas a cargo tos cuenta con una planta uncional condeorde talleres de o cio y de arte), en el siguiente mada por 44 personas. Y existe una relación Cuadro aproximada de dos personas adultas por cada se observa la distribución promedio niño/a, adolescente o joven alojado. por establecimiento y el promedio de la dedicación semanal en horas (Cuadro 7). Con respecto a la unción que desempeña Se puede establecer que cada uno de los esel personal, se observa que el 32% cumple tablecimientos relevados cuenta en promedio tareas de seguridad, el 27% son operadores con 4 docentes, cada uno de los cuales posee que acompañan a los NNAyJ en sus actividauna dedicación ormal de 22 horas semanales. des cotidianas, y el 9% desarrolla tareas do-
CUADRO 7 PERSONAL DOCENTE
TOTAL PAÍS F
:
l b
PROMEDIO gENERAL POR ESTABLECIMIENTO
Cantidad por establecimiento
Dedicación semanal en horas
4
22 .
derivados a dependencias del servicio peni2.1. Ni os/as, adolescentes óvenes destinadas a personas adultas. Por infractores presuntos infractortenciario es alo ados en establecimientos tal motivo, si se considera dicha ranja etaria,
la cantidad de jóvenes privados de libertad asciende a una ci ra mayor. a. Cantidad y sexo En esta etapa de trabajo se ha podido estableCon relación a la variable sexo, se observa cer que la cantidad de niños/as, adolescentes que el 90% de los NNAyJ institucionalizados y jóvenes in ractores y presuntos in ractores en establecimientos son varones, resultando alojados en los establecimientos del circuito penal juvenil visitados –60,5% del total la derazón los de 11 varones por cada mujer alojada (Cuadro 8). establecimientos detectados por el proyecto– entre los meses de agosto y diciembre de También se observa un 2% del total en la cate2007, era un total de 1.799. goría Sin datos, producto de la di cultad para obtener in ormación ehaciente con respecto al Como se aclara al inicio del presente apartasexo do, la ci ra, que refeja “la oto de un día” en de algunos NNAyJ alojados en comisarías. los dispositivos, no comprende la in ormación Condiciones de alojamiento completa sobre la cantidad de “jóvenesb. adulDe oacuerdo con la in ormación aportada por tos” (jóvenes de 18 a 20 años) in ractores los directores de los establecimientos relevapresuntos in ractores de la ley penal alojados dos, en establecimientos. Esto se debe a que, en se observa que la proporción de ocupación muchos casos, las normativas y prácticas pro- de los establecimientos alcanzaba el 79% de la capacidad total de alojamiento vinciales vigentes posibilitan que los jóvenes, (Cuadro 9). una vez cumplidos los 18 años, puedan disponible ser
CUADRO 8 SExO
NIñOS/AS, ADOLESCENTES y jÓVENES ALOjADOS TOTAL
TOTAL PAÎS F
:
Varones
%
Mu eres
%
S/D
%
1.614
90
149
8
35
2
l b
1.799
.
CUADRO 9 RELACIÓN ENTRE ADOCAPACIDAD DE % OCUPACIÓN NNAyj ALOjADOS NIñOS/AS, y LESCENTES y ALOjAMIENTO ESTABLECIMIENTOS CAPACIDAD DE LOS jÓVENES ESTABLECIMIENTOS ESTABLECIMIENTOS TOTAL PAÍS F
:
l b
1.6615
2.110
79%
.
5 Se excluyeron del total los NNAyJ que no se encontraban en los establecimientos por permisos prolongados. Los permisos prolongados consisten en licencias de semanas o meses otorgadas por el juez.
Como indica el siguiente Cuadro, el 85% podido de establecer que sólo el 59% de los los NNAyJ in ractores y presuntos in ractores niños/as, adolescentes y jóvenes alojados en se encontraban alojados en establecimientos los mismos posee Documento Nacional de de régimen cerrado (Cuadro 10). Identidad. Un 13% de los NNAyJ tienen su DNI en proceso de trámite y un 7% directac. Procedencia y documentación demente los no posee DNI. También resulta signicativo el elevado porcentaje de la variable NNAyJ alojados En su gran mayoría (más del 80%) los Sin niños/ datos en el registro de la in ormación as, adolescentes y jóvenes alojados en(Cuadro los 12). establecimientos del país son argentinos. En una proporción signi cativamente menor, d. Edades de los NNAyJ alojados se encuentran niños provenientes de países Respecto de las edades de los NNAyJ in raclimítro es (1,2% del total). La categoría tores Siny presuntos in ractores que se encondatos comprende el 18,3% del total (Cuatraban alojados en establecimientos del país, dro 11). 1.290 eran mayores de 16 años de edad. Esto implica que, en la medida en que los delitos A partir de la in ormación brindadaimputados por las uesen de acción pública y con direcciones de los establecimientos, pena se mayor ha a dos años de prisión, alrededor
CUADRO 10 RégIMEN DE ALOjAMIENTO
TOTAL PAÍS F
:
l b
DISTRIBUCIÓN DE NNAyTOT j AL
Cerrado %
Semicerrado
1.525
274
85
15
.
CUADRO 11 LUgAR DE ORIgEN
TOTAL
%
a g
1.449
80,5
21
1,2
s/d
329
18,3
TOTAL
1.799
100
p í
F
l mí
:
l b
.
%
1.799
CUADRO 12 DOCUMENTACIÓN
TOTAL
%
c
dni
1.069
59
c
dni
228
13
s
dni
121
7
s/d
381
21
TOTAL
1.799
100
F
:
ám
l b
.
CUADRO 13 RELACIÓN ENTRE EDAD y CONDICIÓN DE PUNIBILIDAD Punibles TOTAL PAÎS
1.290
F
.
:
l b
TOTAL NIñOS/AS, ADOLESCENTES y jÓVENES %
No
72 298
punibles
%
17 211
S/D
%
12 1.799
institucionales en los establecimientos que de un 72% de los adolescentes y jóvenes alo6 permitan una obtención ágil de este tipo injados sería “punible”. ormación (Cuadro 13). Sin embargo, merece destacarse que al menos 298 niños y adolescentes alojados eran e. Tipo de delitos y situación procesal Endel relación con el tipo de delitos imputados menores de 16 años de edad al momento los niños/as, adolescentes y jóvenes, es imrelevamiento. Es decir que, al menos ela17% aclarar que existen grandes di culde los niños y adolescentes alojados en portante establecimientos del país, en unción de sutades edad,para obtener el dato de manera con able. Las uentes utilizadas para su obtención sería “no punible”. ueron los directores de los establecimientos, Cabe mencionar que para la construcción quienes de no tienen la obligación de conocer ni este dato existe un altante de in ormación de registrar las carátulas de los expedientes importante y la categoría Sin datos represenjudiciales. De todas ormas, se ha tomado en ta un 12% del total. Al igual que para otras cuenta esta in ormación con el propósito de variables, resulta notorio el dé cit de registros conocer los motivos que catalogan el ingreso 6 Decreto-Ley 22.278/22.803, artículos 1 y 2.
a la institución, sabiendo que esta categorilito de homicidio (porcentaje que incluye las zación puede ser modi cada durante el protentativas). ceso penal. Así, se obtuvo in ormación sobre el 75% del total de los NNAyJ alojados.Siguen Soen importancia las in racciones a la bre ese total, los porcentajes indican que ley la de estupe acientes, con un 5% sobre el mayor recuencia recae en los delitos total, contray los delitos contra la integridad sexual la propiedad. Así, si se suman las categorías que representan el 4% del total de delitos Delitos contra la propiedad con y sin armas, imputados. La categoría Otros –que represe obtiene que estos delitos representan senta el el 3% sobre el total– se encuentra 70% del total de hechos delictivos imputacon ormada por al menos 6 tipos penales dos a los NNAyJ alojados. De estos delitos, (Cuadro el 14).7 mayor porcentaje recae en los delitos contra la propiedad sin armas, que representan el Respecto de la situación procesal de los niños/ 38% del total, mientras que los delitosas, conadolescentes y jóvenes alojados en estatra la propiedad con uso de armas represenblecimientos, se obtuvieron los datos porcentan el 32%. tuales que muestra el Cuadro 15. Alrededor de un 15% de NNAyJ alojados Con en relación a esta variable, también existe establecimientos ha sido imputado por una el dealta de in ormación importante en todo
CUADRO 14 TIPO DE DELITOS IMPUTADOS
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE NNAyj (%)
Privación C/ la prop. C/ la prop. Homi- C/ la int. Estu- Atentado Otros ile . sin armas con armas cidio se ual pefac. resist. libertad
TOTAL PAÍS F
:
38
32
l b
15
4
1
5
2
3
.
CUADRO 15 SITUACIÓN PROCESAL
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE NNAyj (%)
Condenados8Imputados No punibles Sin datos TOTAL PAÍS F
:
l b
9
56
17
18
.
7 Entre otros, amenaza, amenaza cali cada, portación de armas, lesiones graves, encubrimiento, captura por uga de establec miento penal, etc. Para la obtención de los porcentajes se excluyó la categoría Sin datos. 8 Solamente de 18 a 21 años de edad.
CUADRO 16 DEFENSA TéCNICA
TOTAL
%
ab g
168
9
1.295
72
s/d
336
19
TOTAL
1.799
100
d
F
l
f
:
l b
l
.
el país. Sin embargo, la misma no puede ad. De ensa técnica judicare sólo a un dé cit en el registro deEn la el relevamiento en terreno se ha indagado sobre in ormación; antes bien debe leerse como un la cantidad de niños/as, adolescentes y jóvenes que poseen abogado de ensor o importante dato en la medida en que se vincula cial y particular. La in ormación obtenida, de al per l que tradicionalmente tuvieron los estacarácter estimativo, indica que el 72% de los blecimientos destinados a niños/as, adolescentes y jóvenes in ractores y presuntos in NNAyJ racto- son asistidos por un De ensor o cial. Sólo De un 9% de los niños/as y adolescentes res, atravesados por el “paradigma tutelar”. poseen un letrado particular como de ensor allí, la escasa importancia dada históricamente (Cuadro 16). al conocimiento de este tipo de variables. Sin embargo, es posible advertir que laDado mayorque esta categoría posee estrecha relación parte de los adolescentes y jóvenes (56%) se con la garantía del derecho a la deensa de los NNAyJ in ractores y presuntos encuentran alojados en los establecimientos en calidad de imputados no condenadosinenractores, resulta signi icativa la ausencia de in ormación que se re leja en el ítem Sin razón de la ley que di ere la sentencia –abdatos. solución o condena– hasta cumplidos los 18 9 años de edad. g. Tiempo de permanencia en estableciUn porcentaje mucho menor (9%) corresmientos ponde a jóvenes que han sido condenados. A continuación se presenta el dato sobre No obstante, es importante aclarar queel para tiempo de permanencia de los NNAyJ ponderar estos porcentajes de manera en correclos lugares de encierro. Puede obserta es necesario considerar que las condenas varse el alto porcentaje de Sin datos en son dictadas después de que los jóveneselhan relevo de la in ormación (18%), cuescumplido los 18 años de edad, momentotión en que señala una vez más la escasa que suele producirse su traslado al sistema existencia y/o la alta de disponibilidad penitenciario, por lo que muchos jóvenes por parte de las direcciones de los estacondenados no se encuentran registrados blecimientos, en de registros institucionales las ci ras obtenidas. de datos. 9 La di cultad en la obtención de esta in ormación se presta a dos interpretaciones posibles. Por un lado, puede suceder que en algunos casos se trate de niños y adolescentes no punibles, por lo cual la causa penal haya sido archivada en virtud de un sobreseimiento en razón de la edad, y por lo tanto se haya extinguido la representación del de ensor o cial. Por otro lado, puede deberse una vez más a la carencia de datos en los establecimientos respecto de la situación legal de los NNAyJ que alojan.
CUADRO 17 NIñOS/AS, ADOLESCENTES y jÓVENES TIEMPO DE PERMANENCIA EN TOTAL E/ 7 ESTABLECIMIENTOS Hasta E/ 1 4 E/ 4 6 E/ 1 M s de S/D meses TOTAL PAÍS F
:
30 días meses
meses
275
159
l b
543
1a o
261
2 a os 2 a os
174
67
320 1.799
.
De acuerdo con la in ormación obtenida, establecimientos es son, en primer término, con posible establecer que el 29% de los NNAyJ la amilia de origen y, en segundo lugar, la depermanecen alojados en los establecimientos rivación a otros programas (de protección y peentre 1 y 4 meses. El 15% se ubica en el nales). rango El 16% de los niños/as, adolescentes y de hasta 30 días y otro 15% en el rango de jóvenes es trasladado a otros establecimientos entre 7 meses y 1 año. El 4% de la población –penales, asistenciales, de salud– (Cuadro 19). de NNAyJ se encuentra hace más de 2 años 3. PROgRAMAS DIRIgIDOS A NIñOS/AS, alojado en establecimientos. Para brindar maADOLESCENTES y jÓVENES INFRACTOyor claridad a la presentación de los datos, se RES y PRESUNTOS INFRACTORES detallan por separado las ci ras absolutas y la distribución porcentual (Cuadro 17). De las ciras se desprenden los siguientes porcentajes a. Cantidad y características de los pro(Grá co 18). gramas Los programas que o recen alguna modalidad de intervención di erente de la institucionalih. Egreso de los establecimientos zación Sobre la base de las entrevistas realizadas a de los NNAyJ in ractores y presuntos ractores en establecimientos, suman en los directores, es posible señalar que lasinvías el país un total de 25. de egreso más recuentes de los NNAyJtodo de los Gráfico 18 15%
18%
4% 29% 10%
15%
9%
Hasta 30 días e/1 y 4 meses e/4 y 6 meses e/7 meses y 1 año Fuente: elaboración propia.
e/ 1 y 2 años más de 2 años S/D
Todos los programas detectados en el transcurso del relevamiento dependen de áreas gubernamentales (aunque es habitual que organizaciones no gubernamentales participen en su implementación). A di erencia de lo que ocurre con los establecimientos, la totalidad de los programas se encuentra bajo la órbita de las áreas provinciales especializadas. Los programas di eren en su grado de especi cidad: menos de la mitad de los programas detectados dirige su o erta de manera exclusiva a niños/as, adolescentes y jóvenes in ractores y presuntos in ractores de la ley penal. La mayoría de los programas, en cambio, están destinados a la asistencia de NNAyJ en diversas situaciones de vulnerabilidad,
CUADRO 19 PRINCIPALES VÍAS DE EgRESO DE LOS ESTABLECIMIENTOS
TOTAL %
F m l
46
p g
m
28
eg o
m bl
9 m
l
7
e
bl
.
m
4
e
bl
.
l
4
n
q
o
á
1 1
100
TOTAL F
:
l b
.
amilias –ayuda económica, beca escolar, plan habitualmente llamados “en riesgo social”, de trabajo, subsidio a la vivienda, otro–. entre los que suelen incluirse algunos NNAyJ in ractores y presuntos in ractores. En el caso de 6 de los programas detectados seencombinan ambas modalidades de asistenDel total de los programas detectados, 11 cia, la de acompañamiento y la de subsidio marcan sus intervenciones bajo una modalidad de acompañamiento en la comunidad; es(Cuadro decir, 20). brindan alguna clase de seguimiento o asistenDe las entrevistas realizadas a los uncionarios cia por parte de un re erente –de la comunidad y a los los directores de los establecimientos se o del área gubernamental especializada– desprende que los programas mencionados: NNAyJ incluidos en ellos. Se registran 9 prograsuelen uncionar como una o erta alternamas del tipo “libertad asistida”; la mayor1) parte tiva al alojamiento de los NNAyJ in ractores se implementa en los grandes centros urbanos y del presuntos in ractores en establecimientos del país y consiste en el acompañamiento para el cumplimiento de la medida judicial; niño/a, adolescente o joven in ractor o presunsu existencia permite que se acorten los to in ractor por parte de un pro esional.2) Este plazos acompañamiento pro esional puede darse en de privación y restricción de libertad en establecimientos cerrados y semicerrados; el lugar de residencia del niño/a, adolescente 3) de en muchos casos los programas son cono joven o a partir de la asistencia periódica siderados como una última y necesaria etapa estos últimos a actividades o a sitios instituciodel recorrido que realizan los NNAyJ in ractonales acordados en orma previa. res y presuntos in ractores hacia el egreso del Otra modalidad que presentan 5 de los sistema propenal; 4) en la mayoría de los casos gramas detectados es la asistencia a través de sus intervenciones se dirigen a la promoción algún tipo de subsidio a los NNAyJ y/o aysus restitución de derechos.
CUADRO 20 CANTIDAD DE PROgRAMAS NO PRIVATIVOS MODALIDADDE LA LIBERTAD Acompa amiento
TOTAL PAÎS 11
5
F
.
:
l b
Acomp. Subsidio Subsidio
6
TOTAL
Otros
S/D
2
1
25
gistros de in ormación relativos a la edad y al Por último, sólo 3 de los programas in orsexo de los NNAyJ parece ser menor que en mados adquieren la modalidad de un “egreelse caso de los establecimientos (donde estas so protegido” del sistema penal. En ellos determinan la derivación y permacombinan el seguimiento de la situaciónvariables del nencia de los adolescentes en uno u otro disniño/a, adolescente o joven en libertad respositivo). tringida por parte de pro esionales u otros agentes del sistema, con acciones concretas de restitución de derechos (educación a. ormal, Cantidad y sexo Con base en la in ormación brindada por los capacitación laboral, participación en actividauncionarios responsables de los programas, des artísticas y recreativas y/o ormación ciuen esta etapa de trabajo se ha podido establedadana) y, en algunos casos, el otorgamiento cer que la cantidad de niños/as, adolescentes de ayuda económica. y jóvenes in ractores y presuntos in ractores 3.1. Ni os/as, adolescentes óvenes incluidos en programas no privativos de la liincluidos en pro ramas bertad entre los meses de agosto y diciembre de 2007 era un total de 4.495. En relación con los niños/as, adolescentes y Con relación al sexo, los varones representajóvenes incluidos en los programas es muy ban el 61% del total y las mujeres el 7%, por notoria la ausencia en todo el país de regisque la razón indica la presencia de 9 varotros de in ormación relativa a su sexo ylo edad, nes por situación procesal, delito que se les imputa y cada mujer incluida en un programa (Cuadro tiempo de permanencia. Dicha ausencia pue- 21). de adjudicarse a un dé cit importante en el registro y sistematización de la in ormación b. Edades Respecto de las edades de los niños/as, por parte de los responsables de los progray jóvenes que se encontraban mas e interpretarse como un dato en sí adolescentes misincluidos en programas al momento del remo; vinculado al per l proteccional o mixto 1.290 tenían 16 años o más. Es (proteccional y penal) de la mayor partelevamiento, de decir que, en la medida en que los delitos imlos programas, en los que no existe la prácputados uesen de acción pública y con pena tica de registrar algunos tipos de variables –tales como situación procesal, delitos mayor que se a dos años de prisión, alrededor de un 29% de los adolescentes y jóvenes incluidos imputan a los adolescentes y jóvenes, tiempo programas sería punible. En cambio, 334 de permanencia en los programas–. Poren otro niños y adolescentes contaban con menos de lado, al tratarse de programas no privativos 16reaños de edad, es decir que al menos el de la libertad, la necesidad de contar con
CUADRO 21 SExO
NIñOS/AS, ADOLESCENTES y jÓVENES EN PROgRAMAS TOTAL Varones
TOTAL PAÍS F
:
2.735
%
Mu eres %
S/D
61
308
1.452
l b
7
% 32
4.495
.
CUADRO 22 RELACIÓN ENTRE EDAD y CONDICIÓN NNAyj EN PROgRAMAS DE PUNIBILIDAD Punibles %
TOTAL PAÍS F
:
l b
1.290
No punibles %
29 334
7
TOTAL S/D
2.871
% 64 4.495
.
7% de los niños y adolescentes incluidos que enla cantidad de establecimientos existentes programas del país resultan no punibles enconel país supera en gran medida el número orme la normativa vigente. de programas –119 y 25 respectivamente–; y que del total de los establecimientos detecNo obstante, para ponderar correctamente tados, más de la mitad posee un régimen de este dato, es muy importante considerar tipo el cerrado. altante de in ormación que se consigna en De acuerdo con los datos obtenidos, la gesel ítem Sin datos, que representa el 64% del tión cotidiana del 33% de los establecimientotal (Cuadro 22). tos del país que alojan NNAyJ in ractores y III. CONCLUSIONES gENERALES presuntos in ractores depende de uerzas de seguridad –policías y servicios penitenciarios Sobre los dispositivos penales provinciales–, y cuenta con escasa o nula injelos NNA j infractores presuntos rencia por parte de los organismos jurisdiccioinfractores nales responsables de la implementación de las políticas de niñez y adolescencia. a. Grado de especialización de los dispoTambién se observa que el número de estasitivos blecimientos mixtos –aquellos que alojan tanEl presente in orme incluyó la descripción de to a NNAyJ con causas penales como de cuidos tipos de dispositivos dirigidos a NNAyJ in ractores y presuntos in ractores dedado la leyy protección– alcanza el 17% del total de no los 119 establecimientos detectados. Otro penal: establecimientos y programas que implican la privación de la libertad o su tanto res- ocurre con los programas no privativos la libertad: al menos la mitad de los mistricción en establecimientos. Las ci rasde indican
tante, es importante recordar la marcada aumos son de naturaleza proteccional e incorsencia de registros de in ormación en aspecporan, alternativamente, a NNAyJ in ractores tos undamentales como la edad, la situación y presuntos in ractores de la ley penal entre su procesal, los delitos imputados y el tiempo de población destinataria. permanencia de los NNAyJ asistidos en programas, dado que esta situación di culta evaLa interpretación de los datos mencionados luar puede considerarse como un índice de la in- si la totalidad de los programas se constituyen en una alternativa real a la privación su ciente especialización de los dispositivos de la libertad de los niños/as, adolescentes penales respecto de los estándares nacionales y jóvenes in ractores y presuntos in ractores e internacionales establecidos. Esas limitaciode la ley penal o se trata de modalidades de nes o carencias en lo que llamamos especialiinstitucionalización menos rigurosas pero zación se evidencian al menos en dos planos: también menos especí cas e in ormales en su por un lado, en la gestión por parte de las poimplementación. licías provinciales y los servicios penitenciarios de dispositivos dirigidos a adolescentes, orgaPor otra parte, la ci ra de niños/as, adolesnismos que carecen de preparación, controles, centes y jóvenes in ractores y presuntos innormativas y recursos humanos capacitados ractores alojados en establecimientos, en su para el trabajo con dicha población. Por otra gran mayoría imputados por delitos contra la parte, el empleo de programas de naturaleza propiedad, con rma que los dispositivos de proteccional para el abordaje de adolescentes encierro continúan siendo una o erta y una in ractores no privados de su libertad remite al paradigma de la “situación irregular”opción e im- recuente en el circuito penal juvenil. pide intervenciones técnicas adecuadas para Por último, el relevamiento arroja dos datos situaciones que así lo demandan. muy importantes. Por un lado, que hay muchas jurisdicciones que carecen de manera b. Relación entre dispositivos de interde dispositivos de intervención que vención privativos y restrictivos de la absoluta lino sean de privación de la libertad. Por el bertad que en aquellas jurisdicciones que cuenEn relación con los NNAyJ in ractoresotro, y pretanque con programas o intervenciones no privasuntos in ractores, se puede establecer tivos de la libertad, los mismos raramente se existe en el país al menos un total de 6.294 constituyen en una verdadera “alternativa” al niños/as, adolescentes y jóvenes incluidos (en el sentido de una o erta que le en algún tipo de dispositivo. El 71% deencierro este disputa total (4.495) se encuentra en programas de sujetos a la medida potencialmente más perjudicial), sino como un acompañatipo alternativo a la privación de la libertad miento cuando el encierro ya cesó o cuando y el 29% restante (1.799), en establecimiennunca ue dispuesto. tos. De los niños/as, adolescentes y jóvenes alojados en establecimientos, el 85% se halla en establecimientos de régimen cerrado c. Sobre el género y la edad de los NNAyJ Con respecto a los datos relativos a la distri(1.525). bución por sexo de los NNAyJ, se observa en En principio, la distribución porcentualambos men- dispositivos una gran preeminencia de varones, cionada podría interpretarse de manera posi- aunque la razón varón/mujer se reduce en el caso de los programas alternativos tiva, en tanto pareciera indicar la elección de 11 a 1/ a 9 a 1). Esta importante di erencia dispositivos no privativos de la libertad(de como podría opción privilegiada para el cumplimiento de adjudicarse a la construcción social del género, pero también convendría considerar las medidas judiciales impuestas a los NNAyJ laobshipótesis de que las niñas, adolescentes y in ractores y presuntos in ractores. No
una o erta que en muchos casos no resulta jóvenes in ractoras y presuntas in ractoras su de ciente para garantizar el ejercicio e ectivo son derivadas mayormente a dispositivos de protección de derechos, cuestión sujeta a los po-derechos a la totalidad de los niños/as, adolescente y jóvenes a su cargo. Asimismo, sible indagación en el uturo. se observa una importante di cultad para la entre los servicios que se brindan En lo relativo a la edad, se constata quearticulación al meen en esos espacios y los e ectores públicos o nos 632 niños/as y adolescentes incluidos privados que los brindan al resto de la comulos dispositivos son menores de 16 años. nidad.10 d. Acceso a derechos en establecimientos Pro ecciones Con respecto a los derechos de los NNAyJ alojados en los establecimientos relevados, se observa que la o erta educativa ormal esmencionáramos, el presente in orme Como despareja según los establecimientos (de 2a constituye un primer resultado del proceso 5 horas diarias). Por otra parte, con respecde análisis de la in ormación recabada en to a la educación no ormal, se observauna queprimera instancia del Proyecto Nacional sólo el 40% de los establecimientos relevade Relevamiento. Al combinar el trabajo en dos o rece actividades vinculadas a laterreno, orma- la realización de entrevistas a distinción laboral y el 53% talleres relacionados tos tipos de actores y la recolección de docon la educación artística. Otro tanto ocurre cumentación normativa, ha proporcionado con las actividades de recreación –deportes una importante cantidad de in ormación que y juegos-- que se o recen en un 53% y un ha posibilitado elaborar un diagnóstico inte36% respectivamente, de los establecimiengral que permite diseñar líneas de acción que tos visitados. contemplen las particularidades de los dispositivos existentes en las di erentes regiones La mayoría de los establecimientos relevados del país. o rece atención básica en salud. Sin embargo, también en este rubro se observa una o Sierbien la alta de in ormación en muchas de ta despareja con respecto a la atención las de la categorías relevadas representa un versalud sexual reproductiva, especialmente dadero en obstáculo para el conocimiento de aspectos preventivos. la situación de los niños/as, adolescentes y jóvenes incluidos en los dispositivos penaEn lo relativo al derecho a la identi cación, les, la almagnitud de esta carencia, que se menos el 21% de los NNAyJ alojados enveri los ca en todo el país, constituye un dato establecimientos no posee DNI y se desconoen sí mismo. Aun cuando en ambos tipos ce la situación de otro 21%. de dispositivos –establecimientos y programas– el origen del registro insu ciente de La mayoría de los NNAyJ alojados (72%)inson ormación puede adjudicarse a la impronasistidos por de ensores o ciales, un 9% ta por del “paradigma tutelar”, revela la in orabogados particulares y se desconoce la malidad situa- en la implementación y monitoreo ción del 19% restante. de los dispositivos en la medida en que se hace di ícil, si no imposible, dar cuenta de Los datos presentados permiten concluir de su impacto sobre la población destinataria modo general, que una parte importante de la base de in ormación incompleta y, sobre los establecimientos relevados cuenta por con lo tanto, poco con able. 10 Posiblemente esto se deba en parte a la reproducción acrítica de las concepciones y prácticas gestadas en las tradicionales instituciones totales y, en parte, a la di cultad para logar articulaciones interinstitucionales e intersectoriales e caces, ormales y que puedan sostenerse en el tiempo.
Para alcanzar un resultado óptimo, resulta indispensable contar de aquí en adelante con in ormación actualizada de manera ininterrumpida. Para tal n consideramos recomendable avanzar en los registros de la in ormación, construyendo y asegurando los mecanismos que, a nivel provincial y nacional, resulten conducentes para tal n. En tal sentido, el Consejo Federal resulta el ámbito adecuado para consensuar la puesta en uncionamiento de un sistema in ormático de relevamiento y sistematización de datos que permita monitorear, con la recuencia requerida, la in ormación relativa al sistema penal juvenil en todo el país. Sin duda, las consecuencias de la puesta en marcha de un sistema in ormático de relevamiento serán ructí eras, puesto que permitirán elaborar análisis orientados a conocer cómo uncionan los distintos dispositivos penales juveniles en el país y quiénes son sus destinatarios, lo que se trans orma en un indispensable y básico insumo si el objetivo consiste en diseñar e implementar políticas orientadas a adecuar el sistema penal juvenil a los estándares constitucionales e internacionales en la materia.
3 : I I I O L U T Í CAP
IL N E V jU L A EN P S A O M H E C T SIS ERE D N ES S U T O N L A E I DE SC E HAC O L S O O AD TU E S P O S L RE DE S O N HUMA
CAPÍTULO III:
HACIA UN SISTEMA PENAL jUVENIL RESPETUOSO DE LOS DERECHOS HUMAN DE LOS ADOLESCENTES
I. INTRODUCCIÓN
de las legislaciones procesales y de la organización de la justicia de menores en cada La realidad nacional nos impone la tareaprovincia de del país. impulsar un pro undo proceso de trans ormación del régimen penal juvenil actual, 3.Re de ormular de manera progresiva políticas modo de avanzar en la consolidación de un y programas gubernamentales en materia sistema penal juvenil respetuoso de los depenal juvenil y/o a ianzar aquellos que se rechos humanos, que se adecue a los estánadecuen a los estándares antes menciodares previstos en la Constitución Nacional nados. y en la normativa internacional que rigen en la materia. 4. Consolidar un sistema nacional de estándares mínimos para el registro y sistematizaDicho proceso de trans ormación requiere ción de datos que permita contar con in ordecisiones y políticas públicas que operen de mación coherente y actualizada relativa al manera sinérgica y simultánea para el logro sistema penal juvenil en el país. de cuatro propósitos centrales: Teniendo en cuenta los propósitos mencio1. Avanzar en la derogación del actual Réginados, se ha considerado estratégico menmen Penal de la Minoridad (Decreto-Ley cionar algunos aspectos que a continuación 22.278, tributario de la concepción tutelar se desarrollan. clásica), y en la sanción de una ley nacional II.preCONTExTO NORMATIVO de justicia penal juvenil acorde con los ceptos contenidos en la Constitución Na1. El actual R imen Penal de la cional y en los instrumentos internacionales Minoridad que rigen en la materia. 2. Iniciar o pro undizar las re ormas, Con de acuerbase en los estándares constitucionales do con lo expresado en el punto anterior, e internacionales que rigen en la actualidad
respecto de los adolescentes y jóvenes intos desordenados que producen niños deractores y presuntos in ractores de lincuentes, la ley o bien, los delincuentes adultos penal, es importante realizar algunasque consise reproducen. Esa ue la vieja visión del deraciones críticas sobre la normativa en la positivismo racista, que en buena medida materia que aún continúa vigente en nuesperdura. Para escapar a las contradicciones tro país. del poder punitivo y ponerlo a salvo de su
evidencia, se excluyó a los niños y a los adoEn primer lugar, es importante recordar que del discurso penal, sometiéndolos lescentes la Ley 22.278, denominada Régimen Penaladeun poder punitivo regido por un discurso la Minoridad, no ue concebida y promul-tutelar…”1. Esta característica del Régimen
Penal de la Minoridad, basada en un análigada por las instituciones democráticas de gobierno, ya que ue un producto de sis la peligrosista y discriminador, ha habilitado última dictadura militar. la reacción estatal punitiva rente a ciertas características personales y amiliares del La normativa mantiene un uerte sesgo adolescente, consideradas des avorables, en tutelar, con características de “pseudoproviolación a principios constitucionales. tección” que hacen que en su estructura Por otra parte, el régimen en cuestión otorga sean más importantes las condiciones peralto sonales y amiliares del adolescente un que el grado de discrecionalidad al juez, que puede disponer medidas restrictivas de la lihecho delictivo que se le imputa. Es decir, bertad del adolescente que no se encuentran se encuentra inspirada en el modelo antedeterminadas previamente ni en su extensión rior a la Convención sobre los Derechos del temporal ni en su modalidad de ejecución. Se Niño, propio del sistema tutelar clásico, en renta de esta manera con el principio de oposición con las actuales exigenciasen constitucionales. legalidad, que establece límites muy precisos y claros al Estado en la intervención sobre los Se ha señalado también que el Régimen Peciudadanos. nal de la Minoridad refeja una clara adhesión al derecho penal de autor, a contramano Con dela aplicación del Régimen, las medidas los es uerzos teóricos del derecho penal tutelares en han devenido en medidas de seguriel último siglo, que avanza hacia un derecho dad y, en la práctica, de sanción, como sucepenal de acto. Así, se ha dicho que “… de En por el ejemplo con la privación de la libertad. curso del siglo XX se confguró un derecho No obstante, en tanto se las supone “protectivas”, las medidas no se encuentran regudel menor (en sentido objetivo) de discutible autonomía científca… La ideología tutelarladas ni tienen otra limitación que el criterio del magistrado para el caso. Esta situación es que lo generó cumplió la unción de ocultar potencialmente lesiva del principio de prola carencia de políticas sociales respecto de la in ancia y la juventud, ... que habilitaron porcionalidad, que establece que debe existir una indiscriminada intervención judicial o cierta correlación entre el hecho imputado y la sanción aplicable. solo administrativa. Todas las contradicciones del poder punitivo se exaltan cuando La vocación proteccionista-tutelar ha violasus objetos son los niños y los adolescentes; la inhumanidad, la inefcacia preventiva, lado de manera reiterada derechos y garantías violencia, la selectividad, quedan en total constitucionales –como el debido proceso–, evidencia… se sostiene que son los adul- convirtiendo al joven in ractor o presunto in-
1 ZAFFARONI, Eugenio Raúl; ALAGIA, Alejandro y SLOKAR, Alejandro, Derecho Penal. Parte General, 2da. edición, Ediar, Buenos Aires, 2002, p. 186/188.
subsidiariedad de la intervención judicial. ractor de la ley penal en una gura similar al 2 Por su parte, esta última será responsable incapaz por de ciencia mental. de adoptar medidas de acción positiva para 2. La Le de Protección Inte ral degarantizar los derechos y para e ectuar los los Derechos de las Ni as, Ni os necesarios controles de legalidad cuando la Adolescentes la nueva institucionalinormativa así lo prevé; así por ejemplo, en dad a nivel del Estado Nacional la regulación de las llamadas “medidas excepcionales” establece que la decisión del órgano gubernamental debe ser sometida Si bien la Ley 26.061 y su decreto reglamenal control de legalidad por parte de la autotario no regulan la intervención del Estado ridad ante in racciones de la ley penal imputables a judicial. De esta orma, se avorece la articulación de unciones y la delimitación personas menores de edad, lo cierto es que la deha la labor técnica de los magistrados a asLey, promulgada el 26 de octubre de 2005, pectos de naturaleza jurídica, materia en resultado un aporte central en la construcción lade que la acción de la magistratura resulta de un escenario avorable para el proceso insustituible. adecuación que debemos transitar en materia penal juvenil por los aportes que a continuación se exponen. • Establece la conformación de un sistema integral compuesto por órganos administrativos de protección de derechos de ni• Al regular las medidas de protección, aun sin pronunciarse explícitamente en veles mate-nacional, ederal y provincial. Construye ria penal, el texto de la Ley establece laasí una nueva institucionalidad a de la creación de la Secretaría Naseparación de ámbitos de ap licaciónpartir y de adopción de medidas y abre el ca-cional de Niñez, Adolescencia y Familia (SENNAF), del Consejo Federal de Niñez, mino hacia una regulación equivalente Adolescencia y Familia y de la gura del en materia penal juvenil. En este sentido, De ensor de los Derechos de Niñas, Niños determina con absoluta claridad que una Adolescentes. medida de protección de derechos no y puede implicar en ningún caso la privación de Es importante mencionar que el proceso de libertad, que es una medida de exclusiva constitución y puesta en marcha del Consejo índole punitiva o, excepcionalmente, que pretende asegurar los nes de un proceso Federal de Niñez, Adolescencia y Familia signi có en sí mismo un camino para el orpenal. denamiento institucional: las provincias han • De ne de manera explícita las competen identi cado con claridad a la máxima autocias y procedimientos para la adopción de ridad para la protección de la niñez y la adolescencia en su territorio y, en muchos casos, medidas protectivas rente a situaciones han jerarquizado dicha unción. Otras provinde vulneración de derechos. El texto legal cias han establecido ámbitos de trabajo inotorga competencia exclusiva a los órganos terministeriales y no son pocas las provincias administrativos para que adopten medidas de protección de derechos y estableceque la se encuentran en proceso de re ormas 2 Para mayor detalle, véase el Capítulo I. A modo de ejemplo, algunos derechos y garantías que hacen al debido proceso y que no han sido tenidos en cuenta por la Ley 22.278 son: Presunción de inocencia (la lógica tutelar habilita a los jueces a tomar medidas coactivas restrictivas de la libertad en cualquier momento del proceso); Derecho de de ensa –aspectos material y técnico– (el procedimiento previsto por la legislación tutelar no ha tenido en cuenta la posibilidad de que el adolescente ejerza e ectivamente su de ensa); Plazo razonable (las características protectoras y paternalistas del régimen actual impiden que se vea como una consecuencia dañosa la prolongación ilimitada del proceso penal); Excepcionalidad de la medida de privación de libertad durante el proceso (en las garantías constitucionales del derecho penal la medida de privación de libertad sólo se justi ca rente a un peligro de uga o a los nes de garantizar el normal desarrollo del proceso, las medidas tutelares o protectoras se han trans ormado en medidas de seguridad y de sanción cuya aplicación no está regulada).
legislativas. Por otra parte, el Consejo Federal para la prevención de la delincuencia juvenil ha asumido compromisos undamentales (Directrices que de Riad), y las Reglas Mínimas de constituyen el marco de las acciones necesalas Naciones Unidas sobre las medidas no pririas para la trans ormación del circuitovativas penal de la libertad (Reglas de Tokio), resuljuvenil. ta imprescindible avanzar en la re orma del régimen penal que se aplica hoy en día a los En el ámbito de la SENNAF y de la Subseadolescentes in ractores y presuntos in ractoresla de la ley penal. cretaría de Derechos para la Niñez, Adolescencia y la Familia, se ha creado la Dirección Nacional para Adolescentes In De acuerdo raccon la organización ederal de tores de la Ley Penal, cuya responsabilidad nuestro país, la re orma de la ley penal susprimaria consiste en “encausar las políticas tantiva, de materia delegada por las provincias a la Nación, debe realizarse en el ámbito del carácter nacional que consoliden la redefniCongreso Nacional. La mencionada re orma ción de los dispositivos gubernamentales de establecer un régimen especial que resintervención en relación con adolescentes debe inponda ante la comisión de delitos por parte ractores de la Ley penal, en acciones, planes de personas menores de 18 años de edad y programas”.3 con consecuencias jurídicas proporcionadas, 3. Necesidad de avan ar en la sanción que no priven al adolescente de otros dede una le acorde con un sistemarechos de que no sean los exclusivamente resusticia penal uvenil respetuoso de los por la sanción impuesta, que positringidos derechos humanos biliten la integración social del adolescente en la comunidad de un modo constructivo que impliquen el uso de las sanciones priLa sanción de la Ley 26.061 produjo la ydevativas de la libertad como último recurso. rogación de la Ley 10.903 (Ley de Patronato Ende síntesis, debe promover respuestas oriende Menores, principal instrumento legal tadas a omentar la dignidad personal y a la concepción tutelar clásica) y la adaptación ortalecer las reglas de convivencia social y de la normativa de orden in ra constitucional al paradigma de la Protección Integralde delos De-derechos de todos los integrantes de la sociedad. rechos, tributario del modelo de protección universal de los derechos humanos. Para avanzar en la adecuación del sistema penal juvenil se requiere, en primer lugar, Como consecuencia del proceso de adaptación normativa y rente a la imperativajar una edad por debajo de la cual el Estado renuncia a la intervención penal coactiva. necesidad de adecuación legal a los precepAsimismo, resulta undamental incorporar tos contenidos en la Constitución Nacional, garantías procesales básicas a nivel provinla Convención sobre los Derechos del Niño (incorporada al texto de la Constitucióncial. Na- Que se establezca en todos los casos un cional en el artículo 75, inciso 22), la Ley deplazo razonable para la nalización del Protección Integral de los Derechos de proceso Niños, penal y que sea posible contar con diversos recursos para el cumplimiento de Niñas y Adolescentes (Nº 26.061), las Reglas que permitan dar por concluido de Mínimas de las Naciones Unidas para lamedidas admanera anticipada y alternativa el procediministración de justicia de menores (Reglas miento. Respecto de las sanciones y medidas de Beijing), las Reglas de las Naciones Unidas que de se dispongan como resultado del procepara la protección de los menores privados será conveniente diversi carlas, de modo libertad, las Directrices de las Nacionesso, Unidas 3 Decreto P.E.N. 28/07. Al respecto, véase el Anexo.
III. tal de contar con opciones que no lleven a REFORMULACIÓN DE LOS 4 ExISTENTES CIRCUITOS una aplicación sistemática de la medida de privación de la libertad. Además, con el n de 1. Avan ar en la especiali ación evitar las arbitrariedades a las que da lugar la legislación vigente, es necesario que las medidas se encuentren expresamente estableciExiste a nivel nacional una realidad diversa y das en cuanto a su modalidad y a su tiempo compleja, en la que las di erentes jurisdicciode duración. nes presentan importantes di erencias, tanto en lo relativo a la cantidad de adolescentes Por otra parte, también resultará impresincluidos en el circuito penal juvenil como en cindible contar con políticas, líneas prograrelación a la cantidad y características de los máticas y dispositivos gubernamentales dispositivos esque lo con orman. pecializados en cada una de las provincias para la aplicación de las medidas dictadas Como se desprende del Proyecto Nacional de judicialmente. Dentro de estos dispositivos Relevamiento,5 resulta prioritario avanzar en especializados, adquirirá especial relevancia el camino de la especialización de las institula o erta adecuada y su ciente de dispositiciones que intervienen con los adolescentes vos alternativos a la privación de la libertad, in ractores y presuntos in ractores de la ley de modo tal que ésta se constituya en un penal. Desde el poder administrador, la esrecurso punitivo último y excepcionalpecialización ante el supone al menos dos aspectos: agotamiento absoluto de los demás recursos avanzar progresivamente en el sentido de que disponibles. la gestión de los dispositivos penales juveniles se encuentren a cargo de áreas gubernamenLa sanción de una ley sustantiva adecuada taleses y personal especializados en la probleuna base necesaria, aunque de ningúnmática; modo y establecer como eje principal de la su ciente, para acercarnos a un abordaje resintervención dirigida a los jóvenes in ractores petuoso de los derechos y garantías deolos presuntos in ractores incluidos en los disadolescentes in ractores. Sobre la nueva ley la promoción de capacidades para positivos, debe asentarse una institucionalidad eelcaz, ejercicio de sus derechos en el marco del orientada a sus nes y con orme a sus respeto princi- al derecho de los otros.6 pios, que contribuya a ampliar las oportunidades de ciudadanía e ectiva para los La adolesespecialización debe tener clara expresión centes in ractores y presuntos in ractores en losde proyectos institucionales y en las acciola ley penal. nes de capacitación del personal responsable de la gestión cotidiana de los dispositivos. El desa ío que a ronta la construcción de un sistem a penal juvenil respetuosoAde e ectos de ejempli car esta línea de trabajo, los derechos humanos en general y delos los datos obtenidos en el relevamiento señaderechos de los adolescentes en particulan la escasa cantidad de programas alternalar, no se agota entonces en una re orma tivos a la medida de encierro que se especianormativa, sino que requiere herramientas lizan en la problemática de los adolescentes institucionales y comunitarias que permitan in ractores y presuntos in ractores de la ley consolidarlo y sostenerlo en las prácticas penal; también indican que una proporción cotidianas. importante de los dispositivos en los que son
4 El término hace re erencia al conjunto de las políticas, líneas programáticas, dispositivos e instituciones penales juveniles dep dientes de cada gobierno provincial. 5 Al respecto, véase el Capítulo II de la presente publicación. 6 Véase el Anexo.
alojados los adolescentes, dependen técnica de alternativas y que contemplen el tipo de operativamente de los servicios penitenciarios in racción, las características particulares del y de las uerzas de seguridad. Esta situación hecho y personales del autor para determiobliga a de nir en primera instancia, lanar necela sanción pertinente, que podrá contar sidad de que cada provincia identi quecon conmedidas resolutorias variadas –sanciones claridad cuál es el área de gobierno espeverbales, restrictivas o privativas de derechos– cializada, con ormación especíca en dere-que no deberán operar nunca en desmedro cho penal juvenil y en disciplinas vinculadas de losal derechos humanos del adolescente ni abordaje de las problemáticas de la in a ancia ectar y los derechos no restringidos por la la adolescencia, que puede tomar a su cargo medida aplicada, lo cierto es que en sus diverel proceso de adecuación necesario. sas modalidades y con grados sensiblemente di erentes, la intervención estatal posee un En el ámbito nacional se ha determinado carácter que punitivo. el área especializada –la Dirección Nacional para Adolescentes In ractores a la Ley“El Penal– nuevo modelo de protección integral tenga dependencia técnica y uncionalde delos laderechos del niño se enmarca en lo Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia que seyconoce como escuela de la reacción Familia y del Ministerio de Desarrollo Social social, que representa una ruptura con el de la Nación, eludiendo la alternativa de su etiológico. Las características del modelo dependencia de áreas de seguridad y/osujeto justi- dejan de ser cuestiones relevantes cia. Se trata de una opción que los gobiernos para autorizar una intervención estatal provinciales pueden o no replicar. Perocoactiva sí es respecto del niño de que se traun imperativo legal insoslayable la existencia te. Ya no son las condiciones personales de un área gubernamental especializada, del en menor de edad las que habilitan al tanto esa exigencia emana del artículo Estado 40, a intervenir, sino su conducta deapartado 3 de la Convención sobre los Derelictiva concreta (derecho penal de acto). chos del Niño (CDN). De modo que desde el punto de vista político-criminal, de esta concepción se deriva un sistema de justicia juvenil que sólo justifca las reacciones estatales coactivas La comisión de un hecho delictivo por parte rente a in ractores (ya no “potenciales de una persona suele provocar la reacción puin ractores”) de la ley penal”.8
2. El e e de la inter vención
nitiva por parte del Estado. Esa reacción estatal está prevista y tabulada por la legislación Corresponde al Poder Judicial, en unción de 7 penal y posee, generalmente, una naturaleza la legislación vigente, determinar en qué cade carácter sancionatorio. El mensaje es sos claro: y con qué modalidad se aplicará la diversa rente a una transgresión de la norma se gama apli-de sanciones posibles. Un segmento imca una sanción que a ecta, limita o restringe portante de las sanciones aplicables comporta algún derecho de los que es titular el sujeto la obligación del adolescente de permanecer in ractor. alojado en un establecimiento o incluido en un programa dependientes del poder admiSi bien es cierto que como consecuencia nistrador del durante un tiempo determinado o proceso de adaptación normativa el órgano a determinarse. En consecuencia, y a n de judicial interventor deberá evaluar unaevitar seriearbitrariedades, deben encontrarse pre7 Son excepciones a este principio las soluciones extrajudiciales, la suspensión del juicio a prueba, las alternativas asociadas a lo que se conoce como justicia restaurativa, etc. 8 BELOFF, Mary, “Un modelo para armar y otro para desarmar! Protección integral de derechos del niño vs. derechos en situación irregular”, en “Los derechos del niño en el sistema interamericano” , Buenos Aires, Del Puerto, 2004, p. 34 y 35.
una institución cerrada durante un tiempo viamente de nidos los ejes de la intervención prolongado. gubernamental en esa instancia y su alcance. En de nitiva ¿qué es lo que debe hacerse o Sin embargo, esto no es su ciente, ya que la buscarse con un adolescente mientras permanormativa internacional y el conjunto de pronece incluido en cualquiera de los dispositivos yectos de re orma del Régimen Penal de la del poder administrador? Minoridad prevén que las medidas a aplicarse a adolescentes in ractores –sin negar su natuSe ha ensayado una variedad de respuesraleza punitiva– deben procurar: tas teóricas pero la práctica ha decantado algunas modalidades, como limitar la intervención a la mera custodia ísica o brindar “el omento de su sentido de la dignidad al adolescente un “tratamiento” relacionado y el valor, que ortalezca el respeto del con aquellas cuestiones patológicas que puniño por los derechos humanos y las liberdieron haber infuido en la comisión deltades he- undamentales de terceros y (…) la cho delictivo. importancia de promover la reintegración del niño y de que este asuma una unción Desde luego, a la luz de los requerimientos constructiva en la sociedad”.9
planteados por el contexto normativo y la realidad en que nos toca actuar, todas ellas Entonces, las políticas públicas impulsadas resultan insu cientes. Frente a la cuestión desde el poder administrador y dirigidas a los ormulada, la intervención debe a rontar una adolescentes in ractores y presuntos in racserie de desa íos. tores de la ley penal deben tener presente como horizonte hacia el cual avanzar la fnalidad socioeducativa de la intervención.10 La primera tarea es evitar que esa a ectación suponga la vulneración de otros derechos Esta debe tender a construir, junto con el (educación, salud, trato digno, los vínculos adolescente, un escenario que lo aleje de la amiliares del adolescente, otros). La realidad transgresión de la norma penal; es decir que de los dispositivos penales de régimen cerraestimule su capacidad de ejercer derechos, de do muestra que en algunos casos son ámbirespetar los derechos de los otros y de asumir tos donde se suelen a ectar los derechos de obligaciones que le permitan llevar adelante los adolescentes. Por tal motivo, es necesario un proyecto de vida ciudadano, esto es “socialmente adecuar los dispositivos para evitar esta nueva constructivo”, en los términos de vulneración de derechos, no impuesta por la CDN. la ley ni requerida por la medida judicial ni por la intervención socio-educativa implica entonintervención técnica. En este sentido, laLa acceces abordar la problemática del adolescente sibilidad a derechos debe ser una preocupadesde la una perspectiva integral que contemción constante de quienes tienen a su cargo ple al menos dos dimensiones: gestión de estos dispositivos. En segundo lugar, además de garantizar los dimensión vinculada a la capacidad de • Una derechos elementales, se deben implementar responsabilizarse (en tanto considera al acciones que permitan neutralizar o dismiadolescente como un sujeto activo de denuir los e ectos de-socializadores que puede recho que puede reconocer y aceptar las tener la permanencia de un adolescente consecuencias en de sus actos); para lograr 9 Artículo 40 de la CDN. 10 “¿Cuál es la naturaleza de esa medida socio-educativa? Ésta debe responder a dos órdenes de exigencia, o sea, debe ser una reacción punitiva de la sociedad al delito cometido por el adolescente y, al mismo tiempo, debe contribuir a su desarrollo como persona y como ciudadano”.GOMES DA COSTA, Antonio Carlos, Pedagogía y justicia, Buenos Aires, Losada.
esta nalidad, es undamental promover el su potencialidad, es decir, de lo que la comudesarrollo de recursos que avorezcan en elaguarda que sus adolescentes lleguen nidad adolescente el control cognitivo y emocioa ser. nal del propio comportamiento y la previsión de las consecuencias del mismo. En consecuencia, cualquiera de los dispositivos del sistema penal juvenil debe asegurar en • Una dimensión ligada a la realidad matesu uncionamiento, la condición básica exigida por la CDN: el trato para todos de acuerrial y vincular del adolescente, que posibido con su dignidad y valor como personas. lite su integración comunitaria a partir del Sólo de esta orma los adolescentes tendrán e ectivo ejercicio de ciudadanía. la posibilidad de considerarse a sí mismos de 3. El imperativo de la calidad igual modo y de establecer sobre esa base su institucional relación con los otros –de respeto por sus derechos y libertades undamentales–. El Artículo 40 de la Convención sobre los DeElexitrato institucional es, por consiguiente, el rechos del Niño plantea una importante requisito de posibilidad para que los adolesgencia con respecto a la especi cidad de las centes in ractores se integren a la sociedad instituciones –del poder judicial y del poder y asuman en ella una unción constructiva;12 administrador– dirigidas a los adolescentes in ractores y presuntos in ractores deporque la ley en de nitiva, son la calidad y calidez del trato interpersonal las que permiten que penal. Puede decirse que busca delinear una adolescente pueda reconocerse en su digexigencia de trato con los adolescentesun y no nidad y en el valor que su vida y sus actos de tratamiento de los adolescentes. tienen para los otros. Muchas veces se ha concebido el objetivo central de las instituciones que trabajan En con segundo lugar, para que una institución adolescentes in ractores y presuntos in uncione racde acuerdo con esta exigencia, debe tores como un tratamiento. La idea de tratarequerir de los adolescentes ese mismo tramiento implica que las intervenciones instituto. No basta con que los adultos traten a los cionales se ponen en marcha a partir deadolescentes un con orme a las normas legales y diagnóstico del adolescente, y en ocasiones sociales; las instituciones deben, además de de su amilia. A partir de la individualización producirlo como ejemplo, exigirlo en el conque el conocimiento técnico cristaliza en texto un de un proceso de aprendizaje cotidiano. diagnóstico, el tratamiento busca modiTal car proceso no está libre de di cultades y por aquellos rasgos y elementos dis uncionales. eso, como cualquier proceso educativo, debe ser plani cado, conducido y evaluado.13 Esta Sin embargo, la CDN promueve una exigencondición justi ca la denominación de (socio) educativa de la intervención, aun con los límicia que resulta lógicamente anterior: antes de cualquier intervención que se haga tes conque deben observar las sanciones penales, cada uno de los jóvenes, todos deben ser tracomo se ha establecido en el punto anterior. tados de la misma orma, de acuerdo con el omento de su dignidad y de su valor como Por otra parte, la CDN también propone personas. Es decir, no en unción de loque quelas instituciones que trabajan con ado11 se podría creer que son sino en unción lescentes in ractores anulen en su uncionade 11 En unción de algún diagnóstico pro esional, prejuicio social o etiquetamiento como enómeno grupal. 12 Entendemos esta expectativa de la CDN en un sentido educativo más que jurídico. 13 La herramienta que permite llevar adelante la plani cación, conducción y evaluación de los procesos, y otorga marco a la medida socioeducativa, es el Proyecto Institucional.
• Eje de ortalecimiento de la ciudadanía miento los procesos de etiquetamiento propios de las instituciones de control social. juvenil: el proyecto institucional deberá educar a los adolescentes en el conocimienEn este sentido, es undamental que diseto de los deberes y derechos ciudadanos, ñen y pongan en práctica estrategias que en su ejercicio cotidiano de los mismos, en eviten que los adolescentes se identi iquen el respeto de los derechos de los otros y en con representaciones y comportamientos lila valoración de la vida en sociedad. gados a la estigmatización y al descrédito social. Tanto más se requieren estrategias • Eje de capacitación, estímulo del potenque neutralicen esos e ectos cuanto las instituciones penales son las más proclivescial a creativo y desarrollo de destrezas producirlos, especialmente en el caso de las laborales: deberá brindarse las herramientas que posibiliten el desarrollo del potencial instituciones de encierro. creativo y la adquisición de conocimientos y Dada su nalidad –la integración y la asun- habilidades potencialmente útiles en la ución de una unción social constructiva– tura se vida sociolaboral de los adolescentes. Para el desarrollo del presente eje es undaentiende que la medida socioeducativa debe mental considerar cuestiones relativas a la ser un ejercicio y un trabajo personal prepararanja etaria y contemplar con fexibilidad torio pero activo y comprometido, en un medio apto que lo promueva y ortalezca. las singularidades vocacionales de cada uno de los adolescentes. Concluyendo, el trato que los adolescentes de articulación con la comunidad: deben recibir y el que se les requiere en•elEje condeberán incluirse acciones de articulación texto de un complejo proceso de aprendizaje concreta con di erentes actores e instituson los pilares de la intervención socioeducaciones de la comunidad. Asimismo, debetiva en los dispositivos penales juveniles. rá contemplarse e implementar de manera e ectiva la posibilidad de que los actores 3.1. Proyectos institucionales de la comunidad dispongan de canales de Para poder llevar adelante las premisas detaacceso fuido a los establecimientos de molladas en el punto precedente resulta impresdalidad residencial de régimen cerrado o cindible contar con personal apto y capacitasemicerrado. do para la gestión cotidiana de los dispositivos y con proyectos institucionales explícitos que uncionen como marco técnico y operativo 3.2.de Accesibilidad a derechos La sanción impuesta por la autoridad judila intervención socioeducativa. cial puede consistir –en última instancia– en la privación o restricción de la libertad amEl proyecto institucional permite coordinar bulatoria del adolescente. No obstante, el las acciones de los agentes en a partir de objetivos comunes y evaluar los procesos poder y los administrador a cargo de la gestión del dispositivo donde se aplica la medida, resultados. debe garantizar que ese sea el único derecho restringido o del que se vea privado el Los proyectos de ambos tipos de dispositiadolescente; es decir que la restricción que vo –residenciales y programas de acompasu re el derecho a la libertad no se convierñamiento y supervisión en territorio– deben ta en limitación o violación injusti icada de contemplar un cierto catálogo de opciones otros derechos. que posibilite a los adolescentes desarrollar sus capacidades de aprendizaje en di erentes áreas, mediante programas y acciones Para con- que el carácter socioeducativo que se cretas organizadas sobre tres ejes: aspira imprimir a la medida impuesta judi-
bución exclusiva judicial; tanto en el actual cialmente cuente con posibilidades de éxito régimen legal como en cualquier otro que y la experiencia del adolescente en un dispopueda sustituirlo. Sin embargo, aunque el sitivo penal sea, en la mayor medida posible, poder promotora de autonomía, responsabilidad y administrador no pueda determinar el momento de inalización de la medida, ejercicio de ciudadanía, es necesario arbitrar debeelprocurar las mejores condiciones todos aquellos mecanismos que garanticen para el egreso del adolescente en el menor acceso e ectivo a derechos en establecimientiempo posible. tos y programas penales. ello, cuando un adolescente ingresa a A pesar de no tener carácter taxativo, aPor conun dispositivo penal, éste debe organizartinuación se enumeran algunos derechos seno en unción de que su egreso se produzundamentales de los adolescentes que ca en las mejores condiciones, en el menor debería soslayar la organización de ningún plazo posible. Para tal n, es necesario que dispositivo penal. en cada dispositivo los di erentes proyectos • Derecho a la seguridad personal: a la inte (educativos, recreativos, culturales, laboragridad ísica, psíquica y espiritual.les) se articulen y desarrollen de acuerdo con • Derecho a la salud: a recibir asistencia los prolineamientos institucionales para el egreso, o reciendo recursos con este objetivo. esional (médica, nutricional, psicológica, Se requiere, de este modo, trabajar sobre social y otras) a n de procurar su salud la red vincular del adolescente y su amilia, integral. extendiéndola y a anzándola hasta donde • Derecho a recibir un trato digno. • Derecho a la educación: a comenzar, reto sea- posible, como un medio de consolidar el proceso de inclusión. mar o continuar su educación ormal en condiciones equivalentes a las que o recen Asimismo, resulta indispensable, respecto las instituciones escolares comunes. • Derecho de acceso a la información pú de-los adolescentes con permanencia prolongada, que el egreso de los dispositivos se blica. • Derecho de acceso a la cultura, la recrea transite como una consecuencia lógica de un proceso de aprendizaje enriquecedor de ción y el deporte. las capacidades y disposiciones personales • Derecho a la participación. • Derecho a sostener sus vínculos familia del-adolescente. En este sentido, debe haber preparación previa tanto relativa a los res: comunicarse con su amilia yuna recibir aspectos personales considerados desde la visitas. • Derecho a solicitar al juez, asesor y perspectiva de del eje socioeducativo –actitudinales, comportamentales, cognitivos, emoensor de su causa, todo aquello que crea cionales–, como en relación a la comunidad necesario. • Derecho a ser oído: a presentar individual en que habitarán el adolescente y su amilia. El desa ío consiste entonces en cómo mente sus quejas o a ormular peticiones o propuestas a las autoridades de la lograr ins- el entramado de una red social que pueda titución. En el caso de ser sancionado, el servir como soporte del proyecto de vida del adolescente y como recurso e caz derecho a apelar la medida a la autoridad para a rontar las di cultades; sosteniendo superior a la Dirección del establecimiento los valores de solidaridad, el apoyo mutuo, o programa en cuestión. el cuidado de la vida propia y de los otros, el acceso a los servicios disponibles de salud, 3.3. El trayecto hacia el egreso recreación, cultura, capacitación El límite temporal de la sanción oeducación, de la y empleo. medida impuesta es, obviamente, una atri-
14 IV. DISPOSITIVOS PENALES jUVENILES programas alternativos deben trabajar sobre
aquellos aspectos que tornen vulnerable al A n de aportar elementos a un debate adolescente imrente al sistema penal juvenil. postergable, se reseña a continuación una Esta vulnerabilidad puede radicar tanto en serie de características básicas con lasaspectos que subjetivos como comunitarios, en deberían contar los distintos tipos de disposiinadecuadas estrategias de supervivencia u tivos penales juveniles, acorde con unaotros. inter-En aquellos casos en que resulte pervención e caz y respetuosa de los derechos tinente, los programas alternativos deberán humanos. interactuar con el sistema de protección de derechos a n de trabajar sobre los aspectos 1. Dispositivos de acompa amiento que producen vulnerabilidad social pero que supervisión en territorio, alternativ os a no competen al sistema penal. Si bien es un la medida de encierro objetivo ambicioso, la intervención di erenciada pero complementaria es la articulación Como se ha señalado, la medida de privación técnica e institucionalmente deseable entre de la libertad ordenada por un juez penal las labores de protección y restitución de derespecto de un adolescente in ractor orechos pre- y aquellas relativas a la supervisión de sunto in ractor implica una severa a ectación medidas restrictivas de naturaleza penal o de derechos. Por consiguiente, los programas procesal. alternativos constituyen una opción undamental para reducir al máximo posible Como el uso en el caso de los otros dispositivos, el eje que debe orientar la intervención en los de medidas de privación estricta de libertad de acompañamiento y supervisión en establecimientos cerrados por parteprogramas de los es el socioeducativo, procurando el ejercicio magistrados. de ciudadanía responsable por parte del adolescente incluido en ellos. Por un lado, estos programas deben tener la capacidad de “competir” con los disposiLas medidas alternativas al encierro, que tivos de encierro; pero por otro, deben evitar implican trans ormarse en mecanismos de control ate- una orma de restricción de derechos nuado que, en vez de reducir la cantidad de atenuada, también deben ser limitadas en elel tiempo. Por lo tanto, en aquellos casos adolescentes privados de libertad, amplíen en que se plantee la necesidad de continuar monitoreo a segmentos que tradicionalmente trabajando sobre aspectos que hacen que el no tienen seguimiento por parte del sistema adolescente posea mayor vulnerabilidad renpenal. te a la competencia del sistema penal juvenil, el abordaje debe incluir, desde el inicio, una A este e ecto, los programas alternativos deque se articule e cazmente con ben mostrarse sustentables y e caces estrategia rente a el sistema de protección de derechos, el que los magistrados, quienes son los que nalmenacompañará al adolescente en orma exclusite determinan el destino de los adolescentes va una vez cesada la intervención penal. incluidos en el circuito. Para ello se requiere e ectuar tareas de supervisión y acompañaLa existencia de dispositivos de acompañamiento, es decir, controlar el devenir cotidiano de los adolescentes bajo programa.miento y supervisión en territorio, como alternativa a la privación de la libertad y como medida En el marco de las tareas de supervisión y mo-disponible para el egreso de los dispositivos nitoreo impuestas por el órgano judicial, los de modalidad residencial, resulta im14 Con respecto a la de nición de estos términos, véanse Notas 1 y 2 del Capítulo II de la presente publicación.
de la estricta intervención judicial, y suele prescindible para que el circuito pueda tener acompañar la etapa nal del proceso de éxito. En cuanto a su diseño, estos dispositiintegración social del adolescente, o puede vos dependerán de la comunidad en la que se ser una alternativa en el caso de in raccioimplementen –de sus características sociales nes no graves. y geográ cas, del desarrollo de sus instituciones de asistencia y de las organizaciones soComo ciales–. En este sentido, es posible identi car,puede observarse, se trata de modos de organizar las intervenciones de orma tal a modo de orientación, al menos tres modaque las mismas acompañen a los adolescenlidades no excluyentes entre sí; que pueden tes en su integración al medio amiliar y social coexistir con distinto grado de desarrollo: mediante la asistencia en el territorio. En este • Libertad Asistida (o dispositivos simi- sentido, siempre y cuando se conciba como lares): consiste en un acompañamiento yuna herramienta útil para ortalecer las intervenciones (y no como intervención en sí missupervisión personal hacia el adolescente, ayudándolo en procesos básicos de suma), red el otorgamiento de subsidios es compatible con cualquiera de las tres modalidades social – amiliar y comunitaria– mediante programáticas descriptas. el trabajo con los recursos de la red socio vincular y sobre los modos particulares de 2. Dispositivos residenciales a rontamiento de los que dispone el adosocio lescente. Este modo de intervención es una educativos alternativa e ectiva para que el poder judicial opte por evitar la aplicación de la a. me-Residencias socioeducativas de régidida de privación o restricción de libertad men semicerrado en establecimientos, y utilizar una medida La Residencia socioeducativa de régimen seque opere sobre el eje socioeducativomicerrado en el es el dispositivo para la aplicación medio comunitario. de medidas de restricción de la libertad impuestas a adolescentes menores de 18 años,15 • Integración Comunitaria: se basa en lain ractores o presuntos in ractores de la ley labor de operadores que ortalecen elpenal, de- dispuestas por juzgados y tribunales sarrollo de habilidades sociales mediante un especializados de competencia provincial y trabajo grupal con los adolescentes, previo ederal. establecimiento de compromisos con ellos como condición de ingreso y permanencia Habitualmente el dispositivo consiste en caen la actividad, con el propósito de promosas sin previsiones de seguridad perimetral ni ver su integración a la comunidad. Eninterna líneas que generalmente incluyen entre 10 y generales, esta modalidad tiende a lograr 20 plazas de alojamiento. La organización del reducir el grado de vulnerabilidad rente al dispositivo promueve la integración progresisistema penal en los adolescentes incluidos. va y controlada del adolescente en la comunidad local y de origen. • Red Social vincular: se basa en derivar el acompañamiento a organizaciones especiaPor sus características actúa como dispositivo lizadas en la problemática del adolescente, alternativo a la medida de encierro estricta (ya que estén en condiciones de asumir esta sea evitando el ingreso del adolescente a un tarea de modo e caz y personalizado.establecimiento En de régimen cerrado o redugeneral, ésta es la modalidad más alejada ciendo su permanencia en él). 15 La edad mencionada no pretende desconocer que lo ideal es que el adolescente que haya cometido una in racción de la ley penal antes de cumplir los 18 años de edad -en caso de que le sea impuesta una medida de privación o restricción de su libertad ambulatoria-, sea abordado por dispositivos penales juveniles especializados hasta los 21 años.
El objetivo principal de la Residencia espongan pro- a prueba el encuadre del dispositivo veer un ámbito convivencial organizado y los recursos de los adultos que los tienen con el n de brindar un marco socioeducaa su cargo, conviene subrayar que, en tanto tivo y a ectivo adecuado para que los adoleslas transgresiones sean episódicas y dentro de centes residentes adquieran herramientas cierto y rango, son parte misma de la intervenaprendizajes necesarios para la construcción ción socioeducativa; pero las transgresiones de un proyecto de vida ciudadano. La partiincoercibles, repetitivas y/o riesgosas para la cular organización del dispositivo conlleva integridad al propia y ajena son incompatibles ejercicio cotidiano de la responsabilidad con por la permanencia del adolescente en la Reparte de los adolescentes mediante el ejercisidencia. Es importante que los adolescentes cio de sus derechos, el cumplimiento deestén obli- adecuadamente in ormados sobre este gaciones, el respeto por los derechos decriterio otros y puestos en conocimiento de que la y avoreciendo, al mismo tiempo, el desarrollo violación del mismo puede acarrear su traslade sus potencialidades de aprendizaje, do laboa dispositivos de otro nivel de seguridad. rales y expresivas. Modalidad de implementación del disLa especi cidad del dispositivo al interior del positivo. La implementación del dispositivo debe sistema administrativo de justicia juvenil y sucontar con personal especializado y su ciente para el cumplimiento de sus objetivos. modalidad organizativa exige la consideraResulta ción de algunos aspectos indispensables para imprescindible la presencia permanente de re erentes adultos en la Residencia, un e caz uncionamiento, los que se exponen entre los que adquieren especial relevancia los a continuación. operadores convivenciales. Selección precisa de la población residente. Es importante recordar que este tipo deComo la Residencia constituye una alternativa al dispositivo de encierro, debe evitarse la indispositivo no debe incluir a adolescentes que ternación del adolescente por tiempo inde por su problemática deban ser re eridos a nido instituciones encargadas de la protección deen ella, proponiendo plazos precisos para el egreso y creando condiciones para integrar derechos16 sino que debe centrar su intervena los adolescentes que egresen de las Resición en adolescentes in ractores de la ley pedencias, de modo de evitar el control punitivo nal. Dado que en el trabajo con adolescentes sobre ranjas de la población que hubieran in ractores se veri ca un elevado porcentaje sido excluidas de ese control si los dispositivos de coexistencia con patologías psiquiátricas se delimitaran a los de régimen cerrado. y/o neurológicas y/o cuadros de adicción, ben establecerse criterios claros que permitan discriminar qué adolescentes pueden acceder b. Centros socioeducativos de régimen y permanecer en las Residencias y cuáles decerrado El Centro socioeducativo de régimen cerraben quedar a cargo del Sistema de Protección do pees el dispositivo para la aplicación de la de Derechos o de otra clase de dispositivo medida de privación de la libertad impuesta nal. De acuerdo con la experiencia, un critea adolescentes menores de 18 años, 17 inrio ineludible a tomar en cuenta es el grado ractores y presuntos in ractores de la ley de aceptación por parte del ingresante de las penal, dispuesta por juzgados y tribunales pautas y normas de convivencia que sostienen de competencia provincial y y undamentan la Residencia. Como esespecializados espeederal. rable que tarde o temprano los adolescentes
16 Se hace re erencia a jóvenes que necesitan de manera imperiosa tratamientos especializados por adicciones o por patología psiquiátricas, por ejemplo, o a aquellos otros que simplemente carecen de lugares para vivir. 17 Con la salvedad establecida en la nota anterior.
ormal (de modo de no interrumLas medidas socioeducativas aplicadaseducación en los Centros deben tender a construir juntopir cono reestablecer su inclusión en el sistema y expresiva, laboral, deportiva y el adolescente un escenario que lo alejeeducativo), de la recreativa. transgresión de la norma penal. Es decir que estimule su capacidad de ejercer derechos, La los especi cidad del dispositivo al interior del tanto como la de respetar los derechos de administrativo de justicia juvenil y su otros y asumir obligaciones en relaciónsistema con modalidad organizativa exige la considerauna tarea (de aprendizaje, de capacitación, de ciónen de algunos aspectos indispensables para convivencia) junto a un grupo de personas, un e caz uncionamiento. el marco de la institución. Muy especialmente, los Centros deben trabajar desde el principio en unción de las alternativas de egreso Cambios pro undos en la concepción de seguridad. La alta de integración de las áreas de los jóvenes, para lo cual resulta esencial de trabajo de los Centros en un proyecto coque los residentes trabajen sobre los aspecmún tos convivenciales de manera prioritaria, a ynla ausencia de un plan de capacitación sistemático del personal conducen a una serie de obtener una progresiva autonomía perdePor prácticas que identi camos como práctisonal en dispositivos menos restrictivos. cas de seguridad estática. Estas prácticas, que este motivo, es conveniente que los Centros para adolescentes in ractores sean delsuelen me- caracterizar la cotidianidad de los actuales “institutos” penales para adolescentes, nor tamaño posible, evitando su disposición seLa centran en el control ísico de los residentes en “pabellones” o estructuras similares. y en la idea de su contención como eje cenrealidad indica que el diseño de los Centros tral de las intervenciones. La comunicación del existentes y los costos para su mantenimiento personal con los residentes toma generalmenconspiran contra esta propuesta. Una posible la orma de amenaza y, entre los jóvenes solución a este problema consiste en el te diseño entre sí, de presiones que se vehiculizan a trade varios módulos de no más de 20 plazas vés de un argot carcelario para la obtención en un mismo ámbito, que permita la centrade ventajas a partir del dominio sobre los más lización de los servicios comunes tales como débiles. Las acciones del personal se piensan o salud, cocina, servicios educativos, seguridad imaginan sobre el conficto ya desatado y en perimetral, traslados y otros, y que mantenga la rutina características di erenciadas en relación a la cotidiana pasan inadvertidas situaciopoco signi cativas en sí mismas pero indiedad de los adolescentes, los márgenesnes –macativas yores o menores– de autonomía admitidos y de di cultades en la convivencia, que hubiesen requerido intervenciones oportunas los regímenes de salida, si los hubiere. al momento de producirse.18 Por lo general, se El Centro debe procurar proveer un ámbito instala así un nivel de violencia intra-instituciodonde los jóvenes alojados puedan, aunnal conrelativamente alto. los inevitables condicionamientos que impone la medida de encierro, esbozar sus propios Las actuales exigencias que se desprenden proyectos de vida y adquirir algunas herrade una normativa respetuosa de los deremientas básicas necesarias para su desarrochos humanos proponen superar el modelo llo. Tal ormulación debe ser eminentemente de seguridad estática por prácticas de segupráctica, en la medida en que su expresión ridad dinámica. Las prácticas de seguridad se canaliza en actitudes, comportamientos y dinámica se centran en la educación como elecciones vitales cotidianas. El instrumento misión prioritaria del Centro para posibilitar indispensable para lograr este propósito la el es desarrollo de los proyectos de vida de los 18 Lo que se conoce en la práctica de la mediación como “intervención en las etapas de escalada del conficto”.
residentes; promueven un trato interpersoPara la implementación de dichas prácticas, el nal basado en el respeto y en el cuidado Centro debe contar con personal especializade los otros; e implican que las intervenciodo y su ciente, entre el que adquiere especial nes de todo el personal deben constituir relevancia un el equipo de operadores. Pues si ejemplo en este sentido, para que los jóse pretende que la administración ormal de venes puedan paulatinamente asumirla como vida en los Centros no represente para los propio este modo de relación. Asimismo, adolescentes un corte abrupto entre las norposibilitan la intervención en los primeros mas de la sociedad circundante y las normas niveles de la escalada del con licto (en internas side la institución, resulta necesario tuaciones de poca importancia pero en que laslos operadores trabajen con los adolesque se entiende que su resolución desactiva centes hábitos de convivencia a través de rutiel estallido del mismo), permiten mantener nas y actividades cotidianas; también que toun bajo y controlable nivel de violencia men en a su cargo la tarea de prevenir y mediar las instituciones y redundan en una mayor en los confictos a través de estrategias sociosensación de seguridad y de bienestareducativas, labotrans riendo a los adolescentes ral de todo el personal. herramientas para su resolución de manera
Dispositivos del sistema penal juvenil
Para una mejor comprensión de los Dispositivos descriptos en el Punto IV, se presenta el siguiente Cuadro:
DISPOSITIVOS DEL SISTEM A PEN A L JUVEN I L Perspectiva de la M E DIDA JUDICIAL Privación de libertad
Perspectiva de la INTERVENCIÓN CENTROS Socioeducativos de Régimen Cerrado
Establecimientos residenciales
RESIDENCIAS Socioeducativas de Régimen Semicerrado
Restricción de libertad
LIBERTAD ASISTIDA
INTEGRACIÓN COMUNITARIA RED SOCIAL VINCULAR Organizaciones Sociales
Programas de Acompañamiento y Supervisión en Territorio
no violenta. Los Centros de mayor tamaño los Adolescentes In ractores de la Ley Penal” suscripta por los miembros del Consejo pueden requerir la presencia de operadores Federal de Niñez, Adolescencia y Familia, reeducativos que acompañen activamente a leja una adecuada combinación de ambos los adolescentes en las actividades educativas elementos. Una lectura adecuada de ese ormales e in ormales y que intervengan en compromiso permitirá evaluar el grado de los confictos de baja intensidad que se proavance de las políticas a niveles provincial duzcan en esos ámbitos. y nacional, y consolidar el camino de transormación emprendido hacia un sistema de En de nitiva, la posibilidad de convivir con justicia penal para adolescentes respetuoso otros no puede ser aprendida individualmensus derechos. te y practicada en orma privada; antesde bien, debe ser una característica del entorno social e institucional. Los Centros deben constituirse en espacios convivenciales para que sus residentes puedan respetar y aprender el arte de la convivencia.
V. COROLARIO En las notas introductorias al presente trabajo, en particular aquellas que son obra de los más altos responsables del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación y de la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia, se ha expuesto con claridad el marco y contexto de políticas públicas de in ancia y políticas sociales en los que se comenzaron a construir políticas especi icas orientadas a aquellos adolescentes que han cometidos delitos y/o respecto de los cuales los jueces han dispuesto alguna medida limitativa o sancionatoria. En el núcleo central de la publicación –Capítulos I, II y III– se han dejado en claro los que se consideran estándares mínimos aplicables en la materia, el estado real de situación de los dispositivos y programas, y los marcos conceptuales que pueden acilitar el diseño y puesta en marcha de nuevos o renovados proyectos institucionales. ¿Cuáles son las prioridades en el proceso de cambios? La respuesta a esta pregunta no es excluyentemente técnica ni puramente política. El “Acta compromiso: una Política
Respetuosa de los Derechos Humanos para
ANExOS Nota del Senado
78
Decreto 28/2007
81
Acta de compromiso
90
MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL
DECRETO 28/2007
Sustitúyese del Anexo I del Artículo 1º del Decreto Nº 357/02 y sus modi catorios, el Apartado XXII correspondiente al citado Ministerio. Apruébase la estructura organizativa de primer nivel operativo de la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia. Bs. As., 12/12/2007 VISTO el Expediente Nº E-CONAF-12466-2007 del Registro del CONSEJO NACIONAL DE NIÑEZ, ADOLESCENCIA Y FAMILIA, la Ley de Ministerios (texto ordenado por Decreto Nº 438/92), las Leyes Nº 26.061 y 26.198, la Decisión Administrativa Nº 1 del 15 de enero de 2007, los Decretos Nº 357 del 21 de ebrero de 2002 y sus modi catorios, Nº 141 del 4 de junio de 2003, Nº 416 del 17 de abril de 2006, y
CONSIDERANDO: Que a través de la Ley de Ministerios citada en el Visto y sus modi caciones se establecieron los Ministerios que con orman la organización de la ADMINISTRACION PUBLICA NACIONAL y sus competencias. Que el Decreto Nº 357/02 y sus modi caciones, aprobó el organigrama de aplicación en la Administración Pública centralizada hasta el nivel de Subsecretaría y los objetivos de la Unidades Organizativas alcanzadas por dicho organigrama. Que por el Decreto Nº 141/03, ueron modi cadas las competencias del MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL. Que mediante el Decreto Nº 20/07, se aprobó la estructura organizativa de primer nivel operativo del MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL. Que, por su parte, la Ley Nº 26.061 de PROTECCION INTEGRAL DE LOS DERECHOS DE LAS NIÑAS, NIÑOS Y ADOLESCENTES ha introducido modi caciones estructurales con relación a las políticas de niñez, adolescencia y amilia, modi cando las competencias atribuidas al ámbito del MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL, que se plasmaron en la estructura de dicha jurisdicción mediante el Decreto Nº 416/06, el cual incorporó a la SECRETARIA NACIONAL DE NIÑEZ, ADOLESCENCIA Y FAMILIA. Que, consecuentemente, resulta necesario dotar a la SECRETARIA NACIONAL DE NIÑEZ, ADOLESCENCIA Y FAMILIA, de una estructura organizativa con el objeto de posibilitar la correcta y más e caz administración de los recursos del Estado aplicados a las políticas de in ancia, adolescencia y amilia, de la coordinación y articulación de su uncionamiento con las diversas áreas del MINISTERIO en que se encuadra, y de la administración de los bienes del ex CONSEJO NACIONAL DEL MENOR Y LA FAMILIA y del FONDO NACIONAL DEL MENOR Y LA FAMILIA, organismo que la precediera. Que la DIRECCION GENERAL DE ASUNTOS JURIDICOS del MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL, la SUBSECRETARIA DE LA GESTION PUBLICA de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS y la SECRETARIA LEGAL Y TECNICA DE LA PRESIDENCIA DE LA NACION han tomado la intervención que les compete. Que la presente medida se dicta en uso de las acultades con eridas por el Artículo 99 inciso 1 de la CONSTITUCION NACIONAL. Por ello,
LA PRESIDENTA DE LA NACION ARGENTINA DECRETA:
Artículo 1º — Sustitúyese del Anexo I del Artículo 1º del Decreto Nº 357 del 21 de ebrero de 2002 y sus modi catorios —Organigrama de aplicación de la Administración Pública Nacional—, el Apartado XIX correspondiente al MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL, el que quedará con ormado de acuerdo al detalle que se acompaña como planilla anexa al presente artículo. Art. 2º — Sustitúyense del Anexo II del Artículo 2º del Decreto Nº 357/02 y sus modi catorios, los objetivos de la SECRETARIA NACIONAL DE NIÑEZ, ADOLESCENCIA Y FAMILIA del MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL, los que quedarán redactados de con ormidad con el detalle obrante en la planilla que como anexo al presente artículo, orma parte integrante de la presente medida. Art. 3º — Apruébase la estructura organizativa de primer nivel operativo de la SECRETARIA NACIONAL DE NIÑEZ, ADOLESCENCIA Y FAMILIA del MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL de acuerdo con el Organigrama, Responsabilidad Primaria y Acciones, y Dotación, los que como Anexos I, II y III orman parte integrante del presente decreto. Art. 4º — Derógase el Decreto Nº 1293 de echa 21 de octubre de 2005. Art. 5º — La SECRETARIA NACIONAL DE NIÑEZ, ADOLESCENCIA Y FAMILIA del MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL administrará todos los bienes que correspondieran al ex CONSEJO NACIONAL DEL MENOR Y LA FAMILIA y con anterioridad a la ex Secretaría de Desarrollo Humano y Familia del ex Ministerio de Salud y Acción Social. Asimismo ejercerá las atribuciones enumeradas y derivadas de la Ley Nº 22.359 —Fondo Nacional del Menor y la Familia—. Art. 6º — En un plazo de SESENTA (60) días a partir de la publicación del presente Decreto, el MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL deberá aprobar, previa intervención de la SUBSECRETARIA DE LA GESTION PUBLICA de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS, la estructura correspondiente a las aperturas in eriores a las aprobadas en la presente medida, la que deberá prever como máximo 24 (veinticuatro) cargos de conducción. Hasta tanto se aprueben, se mantendrán las unidades vigentes del ex CONSEJO NACIONAL DE NIÑEZ, ADOLESCENCIA Y FAMILIA, con la asignación de los respectivos cargos, niveles, grados de revista y unciones ejecutivas previstas en el Decreto Nº 993/91 (t.o. 1995). Art. 7º — Los gastos que se deriven del presente decreto serán atendidos con cargo a las partidas presupuestarias especí cas del Inciso 1 —Gastos en Personal— que han sido aprobadas para el Ejercicio 2007 de la Jurisdicción 85, Servicio Administrativo Financiero 341. Art. 8º — Comuníquese, publíquese, dése a la Dirección Nacional del Registro O cial y archívese. — FERNANDEZ DE KIRCHNER. — Alberto A. Fernández. — Alicia M. Kirchner. PLANILLA ANEXA AL ARTICULO 1º XIX – MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL - SECRETARIA DE COORDINACION Y MONITOREO INSTITUCIONAL - SECRETARIA DE POLITICAS SOCIALES Y DESARROLLO HUMANO - SUBSECRETARIA DE DESARROLLO LOCAL Y ECONOMIA SOCIAL - SUBSECRETARIA DE ORGANIZACION DE INGRESOS SOCIALES - SECRETARIA DE ORGANIZACION Y COMUNICACION COMUNITARIA - SUBSECRETARIA DE ORGANIZACION Y CAPACITACION POPULAR - SECRETARIA DE GESTION Y ARTICULACION INSTITUCIONAL - SUBSECRETARIA DE ABORDAJE TERRITORIAL - SUBSECRETARIA DE POLITICAS ALIMENTARIAS - SECRETARIA NACIONAL DE NIÑEZ, ADOLESCENCIA Y FAMILIA - SUBSECRETARIA DE DERECHOS PARA LA NIÑEZ, ADOLESCENCIA Y FAMILIA - SUBSECRETARIA DE DESARROLLO INSTITUCIONAL E INTEGRACION FEDERAL - SECRETARIA DE DEPORTE - SUBSECRETARIA DE PLANEAMIENTO Y GESTION DEPORTIVA - SUBSECRETARIA DE RECURSOS DEPORTIVOS
PLANILLA ANEXA AL ARTICULO 2º MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL SECRETARIA NACIONAL DE NIÑEZ, ADOLESCENCIA Y FAMILIA Objetivos: 1. Garantizar el uncionamiento del Consejo Federal de Niñez, Adolescencia y Familia y establecer en orma conjunta, la modalidad de coordinación entre ambos organismos con el n de establecer y articular políticas públicas integrales. 2. Elaborar con la participación del Consejo Federal de Niñez, Adolescencia y Familia, un Plan Nacional de Acción como política de derechos para el área especí ca, de acuerdo a los principios jurídicos establecidos en la Ley 26.061. 3. Ejercer la representación necesaria ante todos los organismos o ciales de asesoramiento y contralor en materia de medios de comunicación. 4. Ejercer la representación del Estado Nacional en las áreas de su competencia. 5. Participar en orma conjunta con el Consejo Federal de Niñez, Adolescencia y Familia en la celebración y ejecución de los instrumentos de carácter internacional que la Nación suscriba o a los cuales adhiera, cuando estos a ecten o se re eran a la materia de su competencia. 6. Realizar los in ormes previstos en el art. 44 de la Convención sobre los Derechos del Niño y ejercer la representación del Estado Nacional en su presentación, constituyéndose en depositario de las recomendaciones que se e ectúen. 7. Promover el desarrollo de investigaciones en materia de Niñez, Adolescencia y Familia. 8. Diseñar normas generales de uncionamiento y principios rectores que deberán cumplir las instituciones públicas o privadas de asistencia y protección de derechos de los sujetos de esta ley. 9. Apoyar a las organizaciones no gubernamentales en la de nición de sus objetivos institucionales hacia la promoción del ejercicio de derechos de las niñas, niños y adolescentes y la prevención de su institucionalidad. 10. Promover políticas activas de promoción y de ensa de los derechos de las niñas, niños y adolescentes y sus amilias. 11. Coordinar acciones consensuadas con los poderes del Estado, organismos gubernamentales y organizaciones no gubernamentales omentando la participación activa de las niñas, niños y adolescentes. 12. Propiciar acciones de asistencia técnica y capacitación a organismos provinciales y municipales y agentes comunitarios participantes en servicios de atención directa o en el desarrollo de los procesos de trans ormación institucional. 13. Gestionar juntamente con el Consejo Federal de Niñez, Adolescencia y Familia, la obtención de recursos nancieros nacionales e internacionales para la e ectivización de las políticas públicas de niñez, adolescencia y amilia. 14. E ectivizar juntamente con el Consejo Federal de Niñez, Adolescencia y Familia la trans erencia de los ondos a los estados provinciales para la nanciación de dichas políticas. 15. Organizar un sistema de in ormación único y descentralizado que incluya indicadores para el monitoreo, evaluación y control de las políticas y programas de niñez, adolescencia y amilia. 16. Fortalecer el reconocimiento en la sociedad de niñas, niños y adolescentes como sujetos activos de derechos. 17. Impulsar mecanismos descentralizados para la ejecución de programas y proyectos que garanticen el ejercicio de los derechos de las niñas, niños y adolescentes y sus amilias. 18. Asignar juntamente con el Consejo Federal de Niñez, Adolescencia y Familia los recursos públicos para la ormulación y ejecución de las políticas previstas en el plan nacional de acción. 19. Establecer en coordinación con el Consejo Federal de Niñez, Adolescencia y Familia mecanismos de seguimiento, monitoreo y evaluación de las políticas públicas destinadas a la protección de los derechos de las niñas, niños y adolescentes. 20. Promover políticas que garanticen el adecuado desarrollo psicológico, a ectivo, social e intelectual de niños, niñas y adolescentes, con especial én asis en la atención de la primera in ancia.
21. Promover, plani car y ejecutar acciones destinadas a ortalecer los derechos de los adultos ma yores, propendiendo su inserción en la amilia y en la comunidad. 22. Articular las políticas dirigidas a los adultos mayores desde una perspectiva de integralidad, que considere a los mayores, sus núcleos amiliares, sus organizaciones y comunidad, como sujetos de políticas públicas. 23. Desarrollar acciones orientadas al diseño, implementación y monitoreo de políticas, programas o dispositivos de intervención dirigidos a adolescentes in ractores a la ley penal. 24. Dirigir, con orme a las disposiciones de la Ley Nº 26.061, los programas de asistencia directa que dependieran del Consejo Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia y que no hayan sido objeto de trans erencias a la echa de aprobación de la estructura administrativa de la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia. 25. Asistir y acompañar a las Provincias, Municipios, y/u organismos locales en la de nición del modelo de gestión de la política de in ancia. 26. Fomentar la articulación entre el Estado Nacional, las Organizaciones no Gubernamentales, las Universidades y el Sector Privado para potenciar la responsabilidad social.
SUBSECRETARIA DE DERECHOS PARA LA NIÑEZ, ADOLESCENCIA Y FAMILIA Objetivos: 1. Coordinar y supervisar políticas y programas de carácter nacional que tengan como nalidad la promoción, protección y restitución de los derechos de las niñas, niños y adolescentes, así como las acciones preventivas y socio-educativas relacionadas con personas menores de edad que hayan in ringido la legislación penal. 2. Propiciar acciones de promoción y de ensa de los derechos de las niñas, niños y adolescentes y sus amilias, con én asis en el reconocimiento de las personas menores de edad como sujetos activos de derechos, omento de su activa participación y ejercicio del derecho a ser escuchados. 3. Asistir en el desarrollo de acciones de promoción, ortalecimiento y asistencia a las amilias, como los ámbitos más adecuados para la crianza, el cuidado, el desarrollo y la educación de los niños, niñas y adolescentes. 4. Asistir en la promoción de políticas que garanticen el adecuado desarrollo psicológico, a ectivo, social e intelectual de niños, niñas y adolescentes, con especial én asis en la atención de la primera in ancia. 5. Fortalecer políticas y prácticas de protección de derechos amenazados o vulnerados protegiendo los ámbitos amiliares de origen y eludiendo las separaciones injusti cadas de los niños, niñas y adolescentes de los mismos y sus comunidades. 6. Suscitar cuidados alternativos transitorios, respetuosos de los derechos de los niños, niñas y adolescentes provisionalmente privados de crianza parental, privilegiando los cuidados en ámbitos amiliares y limitando la protección en establecimientos institucionales para situaciones excepciona les que así lo justi quen. 7. Desarrollar acciones orientadas a la de nición y/o rede nición e implementación de programas o dispositivos de intervención en relación con adolescentes in ractores de la ley penal, respetuosos d los derechos de los jóvenes y con un sentido socio-educativo y de ortalecimiento de la ciudadanía 8. Fortalecer la participación transversal de las entidades gubernamentales y no gubernamentales para la inclusión social de la in ancia y la adolescencia. 9. Promover protocolos de intervención y estándares mínimos de atención. 10. Coordinar circuitos de asistencia en instituciones y programas de atención integral a niños, niña y adolescentes. 11. Contribuir al diseño, monitoreo, asistencia técnica y capacitación en relación con políticas y programas de asistencia a grupos in anto-juveniles vulnerables.
SUBSECRETARIA DE DESARROLLO INSTITUCIONAL E INTEGRACION FEDERAL Objetivos: 1. Coordinar, orientar, supervisar e implementar planes y programas de carácter nacional y edera
para la niñez, la adolescencia y la amilia 2. Promover las acciones aprobadas del Consejo Federal de Niñez, Adolescencia y Familia. 3. Ejecutar el plan nacional de acción normado en la Ley 26.061 4. Establecer la coordinación con el Consejo Federal de Niñez, Adolescencia y Familia con re erencia al seguimiento, monitoreo y evaluación de las políticas públicas destinadas a la protección de los derechos de las niñas, niños y adolescentes. 5. Asistir en la coordinación, orientación, supervisión e implementación de planes y programas de carácter nacional que ortalezcan las instituciones de gestión estatal y de la sociedad civil que compongan el Sistema de Protección Integral de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes. 6. Asistir en el diseño de normas generales de uncionamiento y principios rectores que deberán cumplir las instituciones públicas o privadas de asistencia y protección de derechos de los sujetos de esta ley. 7. Coordinar, orientar, supervisar e implementar planes y programas de carácter nacional que consoliden políticas publicas estratégicas de alcance regional y nacional. 8. Asistir a la Secretaría en la adecuación de las tecnologías de intervención aplicadas a las nuevas problemáticas en el área de la niñez, adolescencia y amilia. 9. Asistir a la Secretaria en la coordinación, orientación, supervisión e implementación de planes y programas de carácter nacional y ederal que promuevan y desarrollen el conocimiento acerca de la situación de la in ancia, adolescencia y amilia como así también de las políticas públicas orientadas a la protección integral de las niñas, niños, adolescentes. 10. Asistir y consolidar la base del Registro Nacional de Organizaciones de la Sociedad Civil con personería jurídica, sobre el desarrollo de programas, servicios de asistencia, promoción, tratamiento, protección y de ensa de los derechos de las niñas, niños y adolescentes. 11. Articular con entidades gubernamentales y no gubernamentales dedicadas a la temática de niñez, adolescencia y amilia. 12. Desarrollar habilidades y destrezas técnico-metodológicas para el abordaje integral de la niñez y la adolescencia desde una perspectiva participativa, territorial y multiactoral. 13. Propiciar acciones de asistencia técnica y capacitación a organismos provinciales, municipales y agentes comunitarios participantes en servicio de atención directa o en el desarrollo de los procesos de trans ormación institucional. 14. Generar instancias comunicacionales para la promoción y protección de derechos. 15. Apoyar en la de nición, validación e instalación de un modelo de gestión institucional basado en la protección integral de los derechos. 16. Promover y omentar el desarrollo de redes sociales, generando espacios de trabajo promocional y de participación social.
ANEXO I ANEXO II MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL SECRETARIA NACIONAL DE NIÑEZ, ADOLESCENCIA Y FAMILIA SUBSECRETARIA DE DERECHOS PARA LA NIÑEZ, ADOLESCENCIA Y FAMILIA Dirección Nacional de Promoción y Protección Integral Responsabilidad Primaria Dirigir las políticas y los programas de carácter nacional que tengan como nalidad la protección integral de los derechos de las niñas, niños y adolescentes. Acciones 1. Proveer la asistencia necesaria para que las intervenciones de las organizaciones públicas y privadas se ajusten a la doctrina de la protección integral de derechos, los postulados de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, y los mandatos de la Ley Nº 26.061 y los Decretos Reglamentarios. 2. Integrar recursos y es uerzos de las entidades gubernamentales y no gubernamentales para ga-
rantizar el acceso universal de niñas, niños y adolescentes a sus derechos. 3. Promover las modalidades de intervención que tengan por nalidad la protección y ortalecimiento de los vínculos amiliares, amilias de acogimiento transitorio, o en su de ecto amilias de crianza o adoptantes con relación a niñas, niños y adolescentes. 4. Alcanzar estándares mínimos de atención de niñas, niños y adolescentes institucionalizados, para la restitución de derechos, el retorno a su amilia y comunidad de origen y para la reducción de daños. 5. Dirigir el circuito de asistencia en instituciones y programas de atención integral a niños/as y ado lescentes desde una perspectiva de Derechos. 6. Asistir de manera directa a niñas, niños y adolescentes a través de modalidades de intervención para la protección y la restitución de derechos. Dirección Nacional para Adolescentes In ractores a la Ley Penal Responsabilidad Primaria Encauzar las políticas de carácter nacional que consoliden la rede nición de los dispositivos gubernamentales de intervención en relación con adolescentes in ractores de la Ley penal, en acciones, planes y programas.
Acciones 1. Promover un sistema integral e integrado re erente a adolescentes en conficto con la Ley penal tendiente a establecer los mecanismos que garanticen los derechos de los niños y adolescentes. 2. Dirigir los programas que procuren mejorar los niveles técnicos y de gestión de los dispositivos gubernamentales de intervención con adolescentes in ractores a la Ley penal. 3. Asistir a las autoridades de cada jurisdicción en el diseño de políticas públicas tendientes a generar el pleno acceso a la ciudadanía de los adolescentes en conficto con la Ley penal; orientado a la reconstrucción de sus proyectos de vida. 4. Asesorar e implementar planes y programas de capacitación y trans erencia de tecnologías tendientes a jerarquizar las actividades socio educativas en los dispositivos. 5. Promover políticas de intervención para que la privación de la libertad sea el último recurso y no implique la vulneración de otros derechos. 6. Generar el ortalecimiento, de vínculos a ectivos y de integración a la comunidad de los adoles centes en conficto. 7. Elaborar protocolos de intervención, reglamentos de convivencia y normalización de prácticas institucionales. SUBSECRETARIA DE DESARROLLO INSTITUCIONAL E INTEGRACION FEDERAL Dirección Nacional de Sistemas de Protección de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes. Responsabilidad Primaria Dirigir los programas de carácter nacional que tengan como nalidad ortalecer las instituciones de gestión estatal y de la sociedad civil que integren el Sistema de Protección Integral de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes de cada jurisdicción.
Acciones 1. Asistir a la Secretaria Nacional en la articulación con el Consejo Federal de Niñez, Adolescencia Familia con re erencia a las disposiciones establecidas en la Ley 26.061. 2. Dirigir los programas en procura de mejorar los niveles técnicos y de gestión de las instituciones gubernamentales y no gubernamentales que compongan el Sistema de Protección Integral de cada jurisdicción. 3. Asistir a la Subsecretaría en la articulación con entidades gubernamentales y no gubernamentale dedicadas a la temática de niñez, adolescencia y amilia. 4. Asesorar a las autoridades nacionales, provinciales y municipales en el diseño de políticas públicas de alcance regional y nacional, para las distintas problemáticas en el área de la niñez, adolescencia y amilia.
5. Participar en la coordinación y supervisión de programas de alcance nacional que tengan por objeto ortalecer la promoción y la participación de las organizaciones de la sociedad civil en la comunicación de los derechos de las niñas, niños y adolescentes. 6. Promover la participación de las niñas, niños y adolescentes en la resolución de sus problemáticas. 7. Integrar la coordinación y supervisión de programas de alcance nacional para el accionar de las organizaciones no gubernamentales dedicadas a la in ancia, según lo estipulado por la Ley 26.061. 8. Reconocer y ortalecer capacidades locales en el territorio a n de articular y plani car en orma conjunta el desarrollo de espacios locales de protección de derechos. 9. Promover y a anzar el desarrollo de las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales en la promoción y la protección de los derechos de las niñas, niños y adolescentes.
Dirección Nacional de Gestión y Desarrollo Institucional Responsabilidad Primaria Promover el conocimiento acerca de la situación de la in ancia, adolescencia, tercera edad y sus amilias como así también de las políticas públicas orientadas a la protección integral. Coordinar y supervisar programas de carácter nacional que tengan como nalidad desarrollar políticas que procuren mejorar los niveles técnicos y de gestión de las instituciones gubernamentales. Acciones 1. Instaurar acciones de monitoreo y evaluación de programas, proyectos y acciones que tiendan a la promoción, protección y restitución de derechos de la niñez, adolescencia, tercera edad y sus amilias. 2. Dirigir los programas de investigación para promover el conocimiento dentro de la temática de la in ancia, adolescencia, tercera edad y sus amilias. 3. Promover la instauración de Centros de Documentación en las temáticas de su competencia. 4. Asistir en la coordinación y articulación de la Secretaria Nacional con el Consejo Federal de Niñez, Adolescencia y Familia con re erencia a las disposiciones establecidas en la Ley 26.061. 5. Plani car acciones que omenten el abordaje integral de di erentes problemáticas e intervenciones sociales, en el marco de la protección de derechos de la in ancia, adolescencia, tercera edad y sus amilias. 6. Promover asistencia técnica y ormación de capacidades para el diseño e implementación de sistemas de protección de derechos a organismos gubernamentales y no gubernamentales a nes a la competencia. 7. Dirigir acciones de monitoreo y evaluación de programas y proyectos que tiendan a la promoción, protección y restitución de derechos de la niñez, adolescencia, tercera edad y sus amilias. Dirección Nacional de Políticas para Adultos Mayores Responsabilidad Primaria Intervenir en la ejecución de las políticas sociales, de promoción, protección, integración social y desarrollo para adultos mayores como sujetos de derecho de políticas públicas; ortaleciendo su identidad individual y colectiva. Acciones 1. Asesorar a la Secretaría en la concepción de mecanismos e caces de atención de los adultos mayores a través de la articulación de recursos y prestaciones. 2. Asistir a la Secretaría en el desarrollo y ortalecimiento de organizaciones de adultos mayores y promover su participación en la ormulación y diseño de políticas públicas orientadas a los adultos mayores. 3. Desarrollar mecanismos de consenso para el diseño de las políticas sociales para los adultos mayores que impliquen participación activa y organizada de las instituciones cientí cas, sociedades de geriatría, gerontología, universidades y toda otra organización que haya desarrollado experiencia
cientí ca y/o pro esional en estos ámbitos. 4. Fomentar la articulación entre organismos gubernamentales, organizaciones intermedias, organizaciones comunitarias y organismos internacionales en especial de los países integrantes del MERCOSUR, orientados a potenciar la inversión social en políticas destinadas a los adultos mayores. 5. Promover la participación y el compromiso de las organizaciones representativas de los intereses de los adultos mayores en la elaboración de políticas públicas que los representen. 6. Dirigir dispositivos de capacitación que aciliten y mejoren las capacidades organizativas así como de pro esionales, técnicos y personas de la comunidad para la atención y promoción de los adultos mayores. 7. Gerenciar las residencias de larga estadía, brindando una cobertura social y sanitaria con el n de mejorar la calidad de vida de las personas que allí residen. 8. Integrar las acciones derivadas de las políticas públicas con organismos gubernamentales y no gubernamentales, nacionales, provinciales, municipales, e internacionales. 9. Participar en la elaboración de normativa destinada a la protección integral de la amilia y el adulto mayor y propiciar la elaboración de normas de acreditación de hogares geriátricos, centros de día y otras modalidades de atención a los mayores. 10. Promover instancias de diagnóstico e investigación conjuntamente con organizaciones cientí cas tales como universidades y sociedades cientí cas en la temática de los adultos mayores.
Dirección Técnica Administrativa Responsabilidad Primaria Dirigir la gestión económica y nanciera, contable y patrimonial, de los recursos humanos, administrativos y tecnológicos de la Secretaria Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia.
Acciones 1. Formular la programación ísica y nanciera de su presupuesto programático. 2. Ejecutar y evaluar la ejecución ísica y nanciera de su presupuesto programático. 3. Administrar los ondos, así como la asignación y aplicación de los recursos públicos destinados a las políticas públicas de niñez, adolescencia y amilia. 4. Identi car, interpretar y registrar los recursos económicos y nancieros en unción del plan d cuentas de la contabilidad pública. 5. Entender en la gestión de Cuentas Especiales o Fondos Nacionales creados o a crearse para la promoción, protección y de ensa de los derechos de las niñas, niños, adolescentes y los adultos mayores. 6. Administrar el patrimonio de la Secretaría. 7. Generar las adecuaciones, mejoras edilicias y habitacionales de los institutos y hogares existentes, el diseño y nuevos espacios de convivencia, destinados a niñas, niños, adolescentes y adultos mayores. 8. Dirigir la administración del personal en todas sus modalidades de empleo, su carrera administra tiva, su capacitación, su desarrollo y sus relaciones laborales. 9. Elaborar el plan anual de contrataciones y ejecutar sus previsiones de bienes, servicios y manten miento que hagan a la regularidad, continuidad y habitualidad de todas las prestaciones. 10. Generar las propuestas sobre los procesos administrativos y organización, abarcando aspectos normativos, reglamentarios y administrativos. 11. Administrar el ingreso y egreso de la documentación proveniente de otras jurisdicciones y/o particulares determinando para cada trámite las unidades organizativas con responsabilidad primaria para entender sobre el tema. 12. Receptar, clasi car, coordinar y distribuir el despacho, seguimiento del mismo y archivo de la documentación administrativa. 13. Dirigir la administración in ormática y la aplicación de las tecnologías de la in ormación, la comunicaciones y las tecnologías asociadas.
Dirección de Asuntos Legales Responsabilidad Primaria Representar judicialmente a la Secretaría, ejercer el patrocinio letrado en juicios, dictaminar y asesorar en todos los asuntos de carácter jurídico de competencia de la Secretaría. Acciones 1. Representar a la Secretaría y ejercer el patrocinio letrado en las causas en que sea parte el organismo y en aquellas en que le uere encomendado. 2. Redactar y colaborar en la redacción de los proyectos de leyes, decretos, resoluciones, convenios y otros actos administrativos que le sean requeridos. 3. Establecer mecanismos de consulta permanente con la Procuración del Tesoro de la Nación a nes de uni car la jurisprudencia administrativa en materia de dictámenes. 4. Ejecutar el control de legalidad y legitimidad de los actos administrativos. 5. Producir los dictámenes jurídicos solicitados por las distintas áreas de la Secretaria con orme la normativa vigente. 6. Coordinar la sustanciación de los sumarios administrativos disciplinarios que corresponda instruir en jurisdicción de la Secretaría. 7. Coordinar el diligenciamiento de los o cios judiciales y la scalización del cumplimiento de los términos prescriptos y/o anteproyectos de decretos, resoluciones y disposiciones que deban ser elevados a consideración y/o aprobación del Secretaría. 8. Atender las actividades derivadas de la presentación de recursos y emitir dictámenes. 9. Asistir en orma permanente en los aspectos legales a las distintas áreas de la Secretaría. ANEXO III PRESUPUESTO 2007 RECURSOS HUMANOS —FE DE ERRATAS— Decreto 28/2007 En la edición del 20 de diciembre de 2007, donde ue publicado el mencionado Decreto, se deslizaron los siguientes errores: En el Artículo 1º DONDE DICE: Apartado XXII DEBE DECIR: Apartado XIX En la PLANILLA ANEXA AL ARTICULO 1º DONDE DICE: XXII -MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL DEBE DECIR: XIX - MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL
