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INCONSTITUCIONALIDAD GENERAL PARCIAL EXPEDIENTE 4328-2011 CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, siete de junio de dos mil doce. Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de Inconstitucionalidad general parcial de los artículos 5 literal e), 8 numeral 9), 14, 29 y 30 del Decreto 22-2010 del Congreso de la República (que reforman los artículos 28, 36 numeral 9, 68, 100 y 110 del Código Municipal) promovida por la Municipalidad de Villa Nueva del departamento de Guatemala, por medio de su Alcalde Municipal y Representante Legal, Salvador Gándara Gaitán, quien actuó bajo el auxilio de los abogados César Leonel Monterroso Valencia, Hugo Ricardo Alvarado Chávez y Marco Vinicio Villatoro López. Es ponente en este caso el Magistrado Vocal II, Roberto Molina Barreto, quien expresa el parecer del Tribunal. ANTECEDENTES I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN Lo expuesto por la accionante, respecto de la normativa impugnada de inconstitucionalidad, se puede resumir de la siguiente manera: a) en cuanto al artículo 5 del Decreto número 22–2010 del Congreso de la República, que reforma el artículo 28 del Código Municipal, el cual regula la creación de un municipio y establece en el inciso e) lo siguiente: “Que se garanticen fuentes de ingreso de naturaleza constante, lo que debe ser garantizado por el Concejo Municipal del cual se segregará el nuevo municipio”. Se señala que contraviene la Constitución, en los artículos 253, 255 y 260, ya que el municipio es una institución autónoma y como tal, toma sus propias decisiones, especialmente la búsqueda de su fortalecimiento económico y la obtención y disposición de sus recursos así como garantizar afianzar o avalar que otro municipio obtenga ingresos constantes para su propia existencia, por lo que es atentatorio contra la autonomía del nuevo municipio al asegurar fuentes de ingreso que le son extrañas y compromete la propia independencia del municipio garante, al obligarle asumir una responsabilidad que le es ajena en desmedro de las obligaciones que le competen, perjudicando con ello a los habitantes del municipio madre, limitando la libre disposición de los ingresos municipales, asignando un porcentaje del situado constitucional a un destino distinto de los que se fija en la Carta Magna, lo que ocurre cuando la norma impugnada establece el destino de cero punto cinco por ciento de esos recursos para una Comisión Técnica, que no es parte de la estructura administrativa operativa o ejecutiva de la Municipalidad de Villa Nueva y violenta el principio de igualdad al privilegiar una comisión sobre las ocho restantes, al asignarle fondos y atribuciones de ejecutora de parte del presupuesto municipal, a una de las nueve comisiones que organiza anualmente el Concejo Municipal, desnaturalizándola y sin que ésta tenga calidad para ser autorizadora de gastos; b) en lo referente al artículo 14 del Decreto 22-2010 del Congreso de la República, que reforma el artículo 68 del Código Municipal, señala infringe la Constitución al suprimir el inciso e) de la ley reformada, el cual establecía como competencia propia del municipio: “e) Autorización de
las licencias de construcción de obras, públicas o privadas en la circunscripción del municipio”, siendo el artículo constitucional confrontado el 253, radicando la
inconstitucionalidad de este precepto en que siendo atribución del municipio atender los servicios públicos locales de su jurisdicción y el cumplimiento de sus fines, de conformidad con la norma suprema, el ordenamiento territorial demanda que el municipio tenga control sobre todo tipo de construcción u obra y sus modificaciones, implicando que éstas deban ser autorizadas cumpliendo con el ordenamiento urbano y territorial
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pertinente, establecido a través de los reglamentos necesarios, por lo que al eliminar tal facultad se fomenta el desorden territorial y la anarquía en la construcción individual, por lo que se transgrede la norma constitucional anteriormente mencionada; c) en relación con la inconstitucionalidad parcial del artículo 29 del Decreto número 22-2010 del Congreso de la República que reforma el artículo 100 del Código Municipal, aprecia violación de la Constitución, al suprimir el inciso p) de la ley reformada, el cual establecía: “…p) El ingreso proveniente de las licencias para construcción, modificación o demolición de obras civiles”, infringiendo con ello los artículos constitucionales 253 y 255 que establecen la potestad del municipio de obtener y disponer de sus recursos y que las corporaciones municipales deben procurar el fortalecimiento económico de sus respectivos municipios. En el derogado Código Municipal, la autorización e inspección de la construcción de obras, públicas y privadas, así como la facultad de cobrar arbitrios y tasas administrativas por servicios públicos, durante casi veintidós años, estuvo a cargo de las municipalidades, que autorizaban las obras a través de la licencia respectiva y cobrando la tasa correspondiente, contribuyendo a fortalecer su economía para cumplir con los fines que le son propios, la supresión de esa facultad priva a la municipalidad de ingresos permanentes presupuestados, merma su caudal económico para atender los servicios municipales y limita la ejecución de obras de beneficio colectivo, radicando la inconstitucionalidad del precepto atacado, en que la norma ordinaria dispone de los recursos municipales al eliminar como ingreso municipal el cobro por las licencias de construcción y sus modalidades. La inconstitucionalidad del precepto atacado se fundamenta en que la norma ordinaria dispone de los recursos municipales –potestad exclusiva del municipio–, al eliminar como ingreso municipal el cobro por licencias de construcción y sus modalidades, fondos que obtenía el municipio, constituyendo ingresos continuos y permanentes, integrando su presupuesto de ingresos anuales y afectado la obra y servicios públicos que el municipio debe brindar a sus vecinos; además interfiere en la función primordial del Concejo Municipal de fortalecer económicamente a su municipio; d) en lo atinente a la inconstitucionalidad parcial del artículo 30 del Decreto 22-2010 del Congreso de la República, el cual regula: “ Las municipalidades no podrán
contraer obligaciones crediticias cuyo plazo de amortización exceda al periodo de gobierno del Concejo Municipal que las contrae, siempre que se apoye en conclusiones y recomendaciones de los estudios técnicos de factibilidad que para el efecto se elaboren”,
manifiesta que vulnera los artículos 253 y 255 de la Constitución Política de la República, los cuales se refieren a la autonomía municipal, pues de conformidad con los artículos 99, 100, 101 y 110 del Código Municipal, las finanzas del municipio comprenden el conjunto de bienes, ingresos y obligaciones que conforman el activo y pasivo del municipio, constituyendo ingresos del municipio entre otros los provenientes de préstamos y empréstitos, para el logro de sus fines las municipalidades podrán contratar préstamos cumpliendo con los requisitos legales establecidos para el efecto, observando cuidadosamente el principio de capacidad de pago. Las responsabilidades del municipio son diversas, entre ellas abastecimiento de agua potable, alcantarillado, alumbrado público, recolección, disposición de desechos y residuos sólidos, mercados, rastros, limpieza y ornato, pavimentación y mantenimientos de las vías públicas internas, parques, jardines, lugares de recreación, creación de viveros municipales, construcción de pozos de agua, construcción de drenajes públicos, etcétera, amén de establecer servicios como bibliotecas, farmacias populares municipales, administrar y/o controlar los servicios públicos de transporte, urbanismo, medio ambiente, construcción, el tránsito,
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administración de los impuestos, tasas y contribuciones; pero los ingresos son limitados a pesar de la buena administración de los mismos, siendo materialmente imposible efectuar obras de gran envergadura para el municipio, sin tener que acudir a préstamos con entidades financieras, siendo imperativo gestionarlos a largo plazo con el propósito de obtener tasas más bajas de interés y que el pago mensual de éstos y del capital no afecten la liquidez municipal, indicando además la interponente que el texto del artículo atacado, adolece de incongruencia, lo cual permite su “incumplimiento”, en virtud que la prohibición de contratar obligaciones por un periodo superior al del Concejo Municipal que la contrae es efectiva “siempre” que se apoye en conclusiones y recomendaciones de los estudios técnicos de factibilidad elaborados, es decir a su juicio “si no se fundamentan en tales estudios es posible contraer obligaciones en un lapso mayor de tiempo que el indicado”, no obstante ello manifiesta las entidades bancarias y financieras en la actualidad se abstienen de ir en contra de la norma ordinaria comentada, temiendo ser sujetos de deducción de responsabilidades administrativas, civiles y penales; por lo que la “camisa de fuerza” que el artículo cuestionado aplica al municipio, al limitar el techo de los plazos de los préstamos, impide la realización de obras en beneficio de la comunidad, causando desequilibrio en las finanzas municipales, al tener que destinar buena parte de los ingresos para el pago mensual de los préstamos y pagar intereses más altos por lo corto de los plazos, todo lo cual conlleva a que el municipio incumpla con los mandatos constitucionales de obtener y disponer de sus recursos y de buscar el fortalecimientos económico del municipio. Solicitó que al dictar sentencia se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad parcial promovida en contra de los artículos 5 literal e), 8 numeral 9), 14, 29 y 30 del Decreto 22-2010 del Congreso de la República. II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD No se decretó la suspensión provisional. Se dio audiencia por quince días a: a) Congreso de la República de Guatemala; b) Secretaria de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN); c) Asociación Nacional de Municipalidades de la República de Guatemala (ANAM); d) Junta Monetaria; e) Ministerio de Finanzas Públicas; f) Instituto de Fomento Municipal (INFOM) y g) al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista. III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES DE LAS PARTES A) El Congreso de la República de Guatemala indicó que se reservaba el derecho de pronunciarse con respecto a la inconstitucionalidad planteada, en la audiencia que se señale para el día de la vista; B) La Secretaria de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN) argumentó: a) en cuanto a la inconstitucionalidad parcial del artículo 5 del Decreto 22-2010 del Congreso de la República, el accionante cuestiona la constitucionalidad del inciso e) del artículo citado, sin embargo dentro de su análisis omitió lo establecido en los incisos que complementan la norma impugnada, ya que al hacer un examen integral, puede establecerse que aquella regula la creación de nuevos municipios, para lo cual se requiere una serie de condiciones, requisitos y dictámenes que deben cumplirse para tal fin, dentro de los cuales se encuentra que la circunscripción municipal asignada al nuevo municipio no perjudique los recursos naturales y financieros esenciales para la existencia del municipio del cual se está separando, respecto de dicha situación, los Ministerios de Ambiente y Recursos Naturales Renovables y de Finanzas Públicas, respectivamente, deberán emitir los dictámenes que señalen la no afectación de tales recursos, por lo que se considera la normativa refutada no infringe la autonomía municipal establecida en la Constitución Política de la República de Guatemala; b) en
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relación con la pretendida inconstitucionalidad parcial del artículos 8 del Decreto 22-2010 del Congreso de la República, de conformidad con nuestra legislación presupuestaria los renglones de gastos se dividen en inversión y funcionamiento, en consecuencia los gastos de comisiones de los concejos municipales estarían necesariamente contemplados dentro de uno de estos rubros, con lo cual no se limita la libre disposición de los ingresos municipales, al asignarle una aportación específica, en virtud de lo cual no contradice ninguna norma constitucional al asignar un porcentaje del situado constitucional, así como tampoco se violenta el principio de igualdad, ya que las comisiones de los concejos municipales no son personas jurídicas por sí mismas; c) en lo referente a la inconstitucionalidad parcial del artículo 14 del Decreto 22-2010 del Congreso de la República, las funciones de los municipios, en sentido amplio y general, se encuentran establecidas en el artículo 253 la norma suprema, estas funciones se desarrollan en el artículo 68 del Código Municipal, el cual fue modificado por el artículo impugnado de inconstitucionalidad precitado, al haberse omitido el desarrollo de la competencia relativa a la autorización de las licencias de construcción de obras públicas o privadas, en la circunscripción del municipio, lo que no implica la disminución de las competencias propias del municipio, establecidas en forma amplia y general en la Constitución Política de la República, ni contraviene a la autonomía municipal; d) en cuanto a la pretendida inconstitucionalidad del artículo 29 del Decreto 22-2010 del Congreso de la República, el interponente cita el inciso p) del artículo 100 del Código Municipal, modificado por el Decreto 22-2010 del Congreso de la República; sin embargo, transcribe el inciso r) relacionado con el ingreso proveniente a las licencias de construcción, modificación o demolición de obras civiles, por lo que al haberse obviado el desarrollo de los ingresos provenientes de las licencias para construcción, modificación o demolición de obras civiles, no implica la modificación a su naturaleza jurídica, ni la disminución de las competencias propias del municipio establecidas en forma amplia y general en la ley constitucional así como tampoco contravención a la autonomía municipal; e) en referencia a la inconstitucionalidad atribuida al artículo 30 del Decreto 22-2010 del Congreso de la República, la intención del legislador fue que las municipalidades no puedan contraer obligaciones crediticias cuyo plazo de amortización exceda el periodo de gobierno del concejo municipal que las contrae, como un medio de control presupuestario. Solicitó que se dicte la sentencia que en derecho corresponda y se hagan las demás declaraciones establecidas en la ley. C) La Asociación Nacional de Municipalidades de la República de Guatemala –ANAM– indicó: a) se impugna mediante inconstitucionalidad el artículo 5, literal e), del Decreto 22-2010 del Congreso de la República, que reforma el artículo 28 del Código Municipal, argumentándose que con tal disposición se atenta contra de la autonomía de la que gozaría el nuevo municipio; sin embargo, se considera que el artículo en mención en ningún momento transgrede la normativa constitucional en virtud de que lo pretendido al crear dicha norma, es desarrollar el precepto constitucional establecido en el artículo 255, ya que resulta importante garantizar que al momento de ser reconocido un municipio, pueda contar con fuentes que le permitan desarrollarse ya que de lo contrario podría ponerse en riesgo a la población que formaría parte de ese municipio; b) en cuanto al artículo 8, numeral 9), del Decreto 22-2010 del Congreso de la República, que reforma el artículo 36, numeral 9), del Código Municipal, el accionante manifestó que con tal disposición se está limitando la libre disposición de los ingresos municipales y que asigna un porcentaje del situado constitucional a un destino distinto de los que fija la Constitución Política de la República
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de Guatemala, lo cual es un hecho que estaría sujeto a realizar una interpretación extensiva e integral de la normativa para encontrar el sentido de tal artículo, ya que la asignación de tal porcentaje a dicha comisión como ente asesor del Concejo Municipal de conformidad con la ley y con la estructura programática del presupuesto no corresponde, pero es necesario hacer notar que se constituye en el órgano técnico asesor que propone al concejo municipal los programas y proyecto que tengan relación con la familia, la mujer, la niñez, la juventud, el adulto mayor y cualquier otra forma de proyección social y por consiguiente no transgrede disposición constitucional puesto se encuentra en concordancia con lo establecido en el artículo 257 de la Constitución; c) en lo concerniente a la inconstitucionalidad atribuida a los artículo 14 y 29 del Decreto 22-2010 del Congreso de la República, que reforma los artículos 68 y 100 del Código Municipal, eliminando los incisos e) del artículo 68 y p) del artículo 100, los cuales establecían lo correspondiente a la autorización que tenían las municipalidades para la emisión de licencias de construcción, no se consideran afecten el ordenamiento constitucional, pues en correcta aplicación del artículo 253 de la Constitución, las municipalidades, a través del reglamento respectivo pueden emitir licencia, aval o autorización de construcción y cobrar por la misma; d) en cuanto a la inconstitucionalidad planteada en contra del artículo 30 del Decreto 22-2010 del Congreso de la República, que reforma el artículo 110 del Código Municipal, esa reforma no fue propuesta en la mesa técnica de trabajo que analizó la iniciativa de ley; sin embargo, tiene un alcance que en esencia pretende rescatar a muchas municipalidades de la crisis financiera que los ha llevado a endeudarse excesivamente y que ha comprometido hasta tres o cuatro corporaciones, lo cual podría conllevar una limitante para la autonomía municipal pues en todo caso tendrían que establecerse cuáles son las condiciones para que la deuda pueda trascender más allá del periodo de gobierno del Concejo Municipal, pues en la actualidad ello se encuentra limitado. Solicitó que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad planteada. D) La Junta Monetaria solicitó que se dicte la sentencia que en derecho corresponde; E) El Ministerio de Finanzas Públicas expuso: a) en el planteamiento tanto expositivo como fundamentativo de la acción que se examina el accionante arguye que se violan los artículos 253, 255 y 260 de la Carta Magna, pero en ningún momento se hace una debida confrontación entre las disposiciones de carácter ordinario que denuncia causa la inconstitucionalidad y la colisión entre las normas de carácter constitucional que se considera violan aquellas disposiciones; b) el examen que se realiza en materia constitucional, exige la confrontación entre cada norma acusada de inconstitucionalidad y la Constitución, ello en cumplimiento al principio de congruencia y con el auxilio de la hermenéutica jurídica, por lo que el escrito por medio del cual se plantea este tipo de acción, deben expresar en forma separada, razonada y clara los motivos jurídicos en que descansa cada una de las impugnaciones, en el presente asunto, el interponente omite cumplir con esos requisitos, no cumple con hacer el análisis jurídico así como tampoco la confrontación debida, dicha omisión implica la inobservancia de una carga procesal que le corresponde, la cual no puede ser suplido; el solicitante se limita a describir una serie de actos, comentarios e inconformidades con relación a derecho que estima transgredidos pero no cumple con hacer el razonamiento y análisis jurídico necesarios; c) en la emisión de las normas ordinarias contenidas en el Decreto 22-2010 del Congreso de la República que reforma el Código Municipal se ha respetado el principio de Supremacía Constitucional regulado en la Carta Magna, ya que la concepción y emisión de las disposiciones impugnadas, son fundamentadas en la propia Constitución,
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implementándose de conformidad con las normas en ella contenidas; en la reforma se incluyen distintos niveles de articulación, profundidad, intensidad e impacto sobre la descentralización y fortalecimiento municipal respondiendo a fines de eficiencia técnica, administrativa y financiera de la gestión pública, logrando con ello la transformación de los municipios en promotores y facilitadores del desarrollo integral, además los artículos en referencia, fueron instituidos con el objetivo de adecuar la normativa vigente en los municipios a las exigencias de una eficiente y transparente administración para facilitar su aplicación y explicitar de mejor forma las competencias que el municipio puede asumir dentro del proceso de descentralización del Organismo Ejecutivo, sin que ello implique que exista quebrantamiento a normas constitucionales como la autonomía del municipio; en consecuencia se han implementado con apego al principio de legalidad sin contrariar preceptos constitucionales. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad general parcial planteada. F) El Instituto de Fomento Municipal –INFOM– expresó: a) de la inconstitucionalidad del artículo 5 literal e) decreto número 22-2010 del Congreso de la República, se puede establecer que efectivamente adolece de inconstitucionalidad, ya que contraría lo que establecen los artículos constitucionales 239, 253, 255 y 260 que se refieren a la autonomía municipal, a los recursos económicos del municipio, al principio de legalidad y a los privilegios y garantías de los bienes municipales; el concejo municipal del cual se derivará el nuevo municipio se encuentra en imposibilidad legal de garantizar fuentes de ingreso de naturaleza constante para éste, asimismo, el municipio segregado no tiene porqué estar sujeto a las disposiciones o bienes económicos de otro concejo municipal, porque en esa situación no sería un ente autónomo sino dependiente, aún cuando se considere dicha relación en forma transitoria, lo cual es inverso a la propia Constitución Política de la República que establece la autonomía municipal; b) respecto al artículo 30 del Decreto 22-2010 del Congreso de la República, que reforma el artículo 110 del Código Municipal, efectivamente éste adolece de inconstitucionalidad al vedarle el ingreso económico por medio del financiamiento crediticio a las municipalidades, adicionalmente dicho artículo presenta incongruencia y falta de técnica legislativa toda vez que en su primer presupuesto establece una prohibición y acto seguido exige que la misma se apoye en conclusiones y recomendaciones de los estudios técnicos de factibilidad que para el efecto se elaboren, atentando contra la autonomía municipal y la libre disposición de contraer obligaciones y poder así captar recursos económicos, vulnerando la facultad reconocida a los municipios de obtener y disponer de sus recursos, tal y como lo estipulan los artículos 253 y 255 de la Constitución; el artículo en mención vulnera además el principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 2 de la Constitución, al carecer dicho precepto ordinario de las calidades de coherencia e inteligibilidad necesarias para alcanzar la confianza en el ordenamiento jurídico vigente. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad general parcial planteada de los artículos 5 literal e) y 30 del Decreto 22-2010 del Congreso de la República, y en cuanto a los otros artículos impugnados se resuelva de conformidad a los fundamentos de derechos aplicables al caso. G) El Ministerio Público manifestó: en el caso objeto de examen, la forma antitécnica de presentarlo es suficiente para concluir que ante tal omisión el planteamiento está irreversiblemente inhabilitado y de esa cuenta, ello conduce a la obligada improcedencia de la inconstitucionalidad solicitada, en vista de que la exposición es precaria en cuanto a la argumentación formulada y ésta no es razonada, clara, específica ni individual de las disposiciones legales atacadas en contraposición a las normas constitucionales señaladas y porque se fundamenta en generalidad y criterios
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subjetivos; dichas deficiencias no pueden ser subsanadas por el tribunal constitucional, lo cual imposibilita establecer la existencia de los vicios denunciados frente a los preceptos constitucionales referidos, lo que hace improcedente la acción intentada y así deberá resolverse al pronunciarse la sentencia correspondiente. Solicitó se declare sin lugar la inconstitucionalidad general parcial promovida. IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA A) La interponente ratificó el contenido del escrito por el que interpuso la presente acción y agregó: a) de la inconstitucionalidad parcial del artículo 5 del Decreto número 22-2010 del Congreso de la República que regula la creación de un municipio, violenta los artículos 253, 255 y 260 de la Constitución, la confrontación radica en que el municipio es una institución autónoma por mandato constitucional y como tal, toma sus propias decisiones, para la creación de un nuevo municipio, es condición sine qua non que cuente con los recursos naturales y financieros que le permitan y garanticen la prestación y mantenimiento de los servicios públicos locales, es decir que cuando lo vecinos interesados en conformar una nueva circunscripción municipal, formulen su petición ante el ente gubernamental correspondiente, deben acreditar y tener certeza que el territorio que pretende segregarse, ya genera ingresos suficientes para atender los servicios públicos de esa localidad, tanto por la vía del situado constitucional como por la vía de los tributos que paguen sus vecinos, los cuales corresponderá gestionar y obtener al concejo municipal del nuevo municipio. En el caso objeto de impugnación, se le estaría obligando con el nuevo municipio a que éste obtenga ingresos de naturaleza constante, aún y cuando no participe en las decisiones para establecerlos o hacerlos efectivos, por lo que resulta un “absurdo jurídico” que otro concejo municipal ajeno a un municipio determinado, garantice fuentes de ingresos constante, lo que equivale a usurpar funciones. b) en lo atinente a la inconstitucionalidad señalada al artículo 8 numeral 9), del Decreto numero 22-2010 del Congreso de la República, que establece: “…9) De la familia,
la mujer, la niñez, la juventud, adulto mayor o cualquier otra forma de proyección social; todas las municipalidades deben reconocer del monto de ingresos recibidos del situado constitucional un monto no menor del 0.5% para esta Comisión del Municipio respectivo”,
argumenta que ésta contraviene los artículos 253, 255 y 257 de la Constitución, pues limita la libre disposición de los ingresos municipales, asignando un porcentaje del situado constitucional a un destino distinto del que fija la Constitución, vulnerando la norma que regula esos fondos del presupuesto, ya que el monto designado no es para programas y proyectos, ni para funcionamiento, al ser la comisión de mérito un cuerpo técnico asesor y sumado a lo anterior quebranta el principio de igualdad al privilegiar una comisión sobre las ocho restantes, al asignarle fondos y atribuciones de ejecutora de parte del presupuesto municipal, sin que tenga la calidad para ser autorizadora de gastos. Solicitó que oportunamente se dicte sentencia declarando la inconstitucionalidad de los artículos impugnados del decreto 22-2010 del Congreso de la República. B) El Congreso de la República de Guatemala expresó: a) que del estudio del planteamiento sometido a conocimiento se observa que no cumple con las exigencias de índole técnico-jurídico que el tribunal constitucional exige, faltándose a la confrontación normativa debidamente razonada de cada una de las normas discutidas frente a las disposiciones constitucionales que se señalan violadas, lo cual no permite que la Corte de Constitucionalidad realice el análisis correspondiente pues es notoria la ausencia de análisis y confrontación individual indispensable en esta clase de acciones; b) aunado a lo anterior, de conformidad con el artículo 253 de la Constitución, corresponde al Municipio la obtención y disposición de sus
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recursos así como atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y el cumplimiento de sus fines, por lo que no existe quebrantamiento alguno a la autonomía municipal pues como se indica en la parte considerativa del decreto al que se imputa inconstitucionalidad, el objetivo de la ley entre otros aspectos es “… que la
reforma implementada con distintos niveles de articulación, profundidad e impacto, sobre la descentralización y el fortalecimiento municipal, responde a fines de eficiencia técnica, administrativa y financiera de la gestión pública, dejando de ser simples proveedores y administradores de servicios públicos, para transformarse en promotores y facilitadores del desarrollo local integral”. Solicitó que se deniegue la acción de inconstitucionalidad
planteada. C) La Secretaria de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN) realizó una reiteración de las argumentaciones expresadas en el memorial de evacuación de audiencia y solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad promovida del decreto 22-2010 del Congreso de la República. D) La Asociación Nacional de Municipalidades de la República de Guatemala (ANAM), repitió los conceptos contenidos en el escrito de evacuación de audiencia y peticionó en el sentido que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad promovida por la Municipalidad de Villa Nueva del departamento de Guatemala; E) La Junta Monetaria solicitó que oportunamente se dicte la sentencia que en derecho corresponda; F) El Ministerio de Finanzas Públicas argumentó: a) el interponente de la acción de inconstitucionalidad general parcial objeto de examen no específica categóricamente cuales son las violaciones constitucionales en la aplicación de las normas ordinarias tachadas de inconstitucionalidad, limitándose a citar los artículos de la Constitución y hacer mención a una supuesta violación constitucional razón por la cual de oficio no puede realizarse el estudio respectivo ya que carece del debido análisis confrontativo; b) importante resulta mencionar que derivado de lo heterogéneo de la composición del municipio, de su estructura política, jurídica y administrativa que es además compleja, fue necesario estructurar en forma moderna a dicho territorio permitiéndole cumplir con las demandas sociales de los habitantes; en la reforma implementada al Código Municipal, el órgano legislativo consideró conveniente adecuar la normativa vigente en los municipios a las exigencias de eficiencia y transparencia en la administración para facilitar su aplicación y explicitar de mejor forma las competencias que el municipio puede asumir dentro del proceso de descentralización del Organismo Ejecutivo sin que ello implique que exista quebrantamiento a normas constitucionales como la autonomía municipal. Solicitó que se proceda a resolver conforme a derecho. G) El Instituto de Fomento Municipal (INFOM) reiteró los puntos expuestos en el memorial que presentó al evacuar la primera audiencia, pidió que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial en contra de los artículos 5 literal e) y 30 del Decreto 22-2010 del Congreso de la República y en cuanto a los demás artículos impugnados se resuelva de conformidad a los fundamentos de derecho aplicables al caso; H) El Ministerio Público reiteró los argumentos expresados en el memorial de evacuación de audiencia, y solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad general parcial del 22-2010 del Congreso de la República, específicamente en contra de los artículos 5 literal e), 8 numeral 9); 14, 29 y 30, que reforman los artículos 28, 36 numeral 9); 68, 100 y 110 del Código Municipal. V. AUTO PARA MEJOR FALLAR. Para mejor proveer esta Corte solicitó al Congreso de la República de Guatemala, remitiera el historial completo del Decreto 22-2010 del Congreso de la República de Guatemala, desde el momento de su presentación hasta su aprobación final.
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CONSIDERANDO -ICorresponde a la Corte de Constitucionalidad la función esencial de la defensa del orden constitucional y la de conocer exclusivamente, en única instancia, de las acciones de inconstitucionalidad abstracta interpuestas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general, objetadas parcial o totalmente de inconstitucionalidad. Debido a la trascendencia que implica una declaratoria de inconstitucionalidad emanada por esta Corte, en el artículo 135 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad se impone al accionante la carga de expresar, en forma razonada y clara, los motivos jurídicos en que descansa su impugnación. -IIEn el presente caso, se plantea la inconstitucionalidad general parcial de los artículos 5 literal e), 8 numeral 9), 14, 29 y 30 del Decreto 22-2010 del Congreso de la República, que reforman los artículos 28, 36 numeral 9), 68, 100 y 110 del Código Municipal. La postulante refiere que las normas cuya inconstitucionalidad general parcial alega, contravienen lo dispuesto en los artículos 255, 256 y 260 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por las razones que ya quedaron reseñadas anteriormente en esta sentencia. El examen de la normativa impugnada se realiza a continuación: Respecto de la inconstitucionalidad general parcial señalada por la postulante a los artículos 5 literal e) y 8 numeral 9) del Decreto 22-2010 del Congreso, esta Corte reitera lo que en varias oportunidades ha señalado, en cuanto a que: “Conforme con la
prescripción legal que regula la petición de inconstitucionalidad contenida en el artículo 135 del Decreto 1-86 de la Asamblea Nacional Constituyente, de que en el escrito inicial se exprese „en forma razonada y clara‟ los motivos jurídicos en que descansa la impugnación‟ solamente se tiene competencia para conocer y resolver acerca de lo expresamente señalado por el interponente, puesto que su condición de juzgador no le permite asumir funciones de parte, en la que devendría de entrar a conocer oficiosamente de normas que no hayan sido expresa y razonadamente enjuiciada” [sentencia de seis de
junio de mil novecientos noventa y seis, dictada dentro de expediente 170-95]. En el fallo de once de septiembre del año mil novecientos noventa y seis, este Tribunal dijo: “La
acción de inconstitucionalidad corresponde a los sujetos legitimados por la ley, quienes, en virtud del principio dispositivo que rige la materia, delimitan el conocimiento del tribunal a las disposiciones expresamente impugnadas, no siendo permisible que la justicia constitucional subrogue la voluntad impugnaticia que corresponde exclusivamente a los accionantes, porque, de lo contrario, no sólo se pretendería que la Corte ejerza la función de una nueva cámara legislativa revisora de oficio de las leyes, sino que asuma la posición de parte en el debate al sindicar la materia de inconstitucionalidad y luego resolver sobre la misma” (expedientes acumulados 886/887/889/944/945-96) y finalmente –para citar únicamente tres casos- en la sentencia de veintiséis de septiembre de mil novecientos noventa y siete, razonó: “Por la naturaleza de la justicia constitucional,
el tribunal solamente puede entrar a conocer y hacer declaración respecto de normas y disposiciones expresamente impugnadas por la parte accionante y debidamente razonados en su exposición” [expediente 305-95).
La pertinencia de reiterar los criterios jurisprudenciales antes invocados atiende a que respecto de la impugnación de que los artículos 5 literal e) y 8 numeral 9), ambos del Decreto 22-2010 del Congreso de la República, contravienen la Constitución en los artículos 253, 255 y 260, las argumentaciones expresadas por la accionante no satisfacen
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la carga de señalar concretamente los motivos jurídicos que evidencian la contravención constitucional en la que se apoya la acción, pues no se puede determinar una tesis o razonamiento jurídico por el que se exprese en forma clara, mediante una comparación entre la disposición constitucional y la ordinaria (o impugnada), la violación constitucional, aparte de que esa argumentación debe ser precisa y lógica y sustentada en cuestiones jurídicas y no simplemente en cuestiones fácticas, ajenas a la característica abstracta del medio impugnaticio empleado, de ahí que no apreciándose el correspondiente estudio jurídico comparativo que sustente la pretensión del accionante, esta Corte advierte que en el planteamiento en cuanto a los mencionados artículos, concurre una deficiencia sustancial que este tribunal no puede subsanar puesto que, de hacerlo, tendría que abandonar su necesaria imparcialidad para resolver y volverse parte argumentando por su cuenta lo que corresponde hacer al interesado, ante tal imposibilidad se determina la notoria improcedencia de la misma y así debe declarase al emitirse el pronunciamiento legal correspondiente. -IIIEn lo concerniente a los vicios denunciados de inconstitucionalidad referentes a la violación de la autonomía municipal y a la captación de los recursos económicos del municipio, que se evidencian, según la interponente de esta acción, en los artículos 14 y 29 del Decreto 22-2010 del Congreso de la República de Guatemala, esta Corte considera necesario traer a colación que las funciones de las municipalidades se regulan en el artículo 253, literal c) y párrafo siguiente, de la Carta Magna, que prescribe: “Los
municipios de la República de Guatemala, son instituciones autónomas. Entre otras funciones les corresponde:…c) Atender los servicios público locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y el cumplimiento de sus fines propios. Para los efectos correspondientes emitirán las ordenanzas y reglamentos respectivos”. De igual forma, el artículo 255 constitucional, párrafo segundo, determina que: “La captación de recursos deberá ajustarse al principio establecido en el artículo 239 de esta Constitución, a la ley y a las necesidades de los municipios”.
Teóricamente se define al Municipio como una persona de derecho público constituida por una comunidad humana asentada en un territorio determinado que administra sus propios y particulares intereses y que depende, siempre, en mayor o menor grado de una entidad pública superior: el Estado. Otro concepto a este respecto establece que el Municipio es el ente público menor, territorial y primario que solamente existe cuando el ordenamiento jurídico estatal lo reconoce o lo crea (Manuel Osorio, Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, Editorial Heliasta. Argentina, 1976. Página 295) y en la actualidad, la primera o menor de las corporaciones de Derecho Público, integrada por la autoridad (o ayuntamiento) y habitantes de un término jurisdiccional, constituida casi siempre por una población, (Guillermo Cabanellas de Torres, Diccionario Jurídico Elemental, Editorial Heliasta. Argentina, 1979. Página 260); coincidiendo la doctrina, en que el Municipio goza de autonomía para la gestión de sus intereses, la cual no debe entenderse como soberanía, sino como aquella particularidad dada en función de su respectivo interés, como un derecho a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, siendo dicha autonomía local de carácter administrativo no político, haciéndose imprescindible indicar la doble definición que da la Carta Europea (Estrasburgo, quince de octubre de mil novecientos ochenta y cinco [1985]), en el artículo 3, Primera Parte, sobre tal figura jurídica: “Por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las
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entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de una ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes…”.
En virtud de lo anterior, la autonomía municipal podría percibirse como la capacidad de autoadministrarse, ello en concordancia con los artículos constitucionales citados y cuanto más fuerte sea la autonomía municipal ésta reflejará directamente un Estado descentralizado y en buena medida, democráticamente maduro y avanzado, de allí deriva, lo necesario de consolidar condiciones para el ejercicio de la autonomía municipal, transfiriéndole facultades y competencias, dentro de ellas el de emitir las normas reglamentarias atinentes al ordenamiento de la construcción de su respectivo Municipio, con el fin de conservar el ornato, urbanismo y medio ambiente de su circunscripción. En tal sentido, esta Corte estima que al haberse suprimido en los artículos 14 y 29 del Decreto 22-2010 del Congreso de la República, reprochado de inconstitucionalidad, lo atinente a la autorización de licencias de construcción de obras, públicas o privadas en la circunscripción del municipio, a las que se aludía en el artículo 68 del Código Municipal, no apareja una prohibición expresa para que los entes municipales, por vía reglamentaria, puedan autorizar, regular y continuar cobrando lo correspondiente a las licencias de construcción, mediante el pago de una tasa administrativa como contraprestación al servicio municipal que se presta por el otorgamiento de aquellas licencias, lo cual se encuentra de acuerdo con lo previsto en el último párrafo del artículo 255 de la Constitución y las facultades que ésta les otorga a los municipios, sin que este Tribunal advierta violación a principio constitucional alguno. -IVEn lo tocante a los motivos invocados por la postulante de que el artículo 30 del Decreto 22-2010 del Congreso de la República, que establece: “las municipalidades no
podrán contraer obligaciones crediticias cuyo plazo de amortización exceda al período de gobierno del Concejo Municipal que las contrae, siempre que se apoye en las conclusiones y recomendaciones de los estudios técnicos de factibilidad que el efecto se elaboren.”,
viola los artículos 253 y 255 constitucionales, esta Corte no encuentra que exista vulneración al artículo 253 constitucional, ya que se considera que si bien es cierto las municipalidades son autónomas, éstas deben ajustar sus acciones y obras a las normas presupuestarias específicas, quedando claro que la intención del legislador fue evitar un endeudamiento desmesurado sobre los ingresos destinados a los concejos municipales que sucedan al que contraiga ese endeudamiento. Correspondiendo además a este Tribunal pronunciarse sobre la exégesis que debe darse al texto de la norma en cuestión, en una reserva interpretativa que esta Corte formula en este fallo (y como así se hizo, entre otras, en las sentencias de ocho de julio de dos mil nueve, dictada en el expediente 1210-2007, de veinticinco de mayo de dos mil diez, emitida en expediente 4923-2009), se considera pertinente determinar que respecto del artículo 30 del Decreto 22-2010 del Congreso de la República impugnado, su texto debe entenderse que: las municipalidades no podrán contraer obligaciones crediticias
cuyo plazo de amortización exceda al período de gobierno del Concejo Municipal que las contrae, salvo aquellos casos en los que su endeudamiento a largo plazo se apoye en las conclusiones y recomendaciones de los estudios técnicos de factibilidad que para el efecto se elaboren; interpretación con la que no se evidencia la violación constitucional denunciada. En consecuencia, la inconstitucionalidad planteada debe declararse sin lugar, pero con la reserva interpretativa antes referida, conforme lo establecido en el artículo 148 de
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la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, cuando la inconstitucionalidad se declare sin lugar se impondrá multa a los abogados auxiliantes, sin perjuicio de la condena en costas a la interponente. En el presente caso no se condena en costas a la accionante por no haber sujeto legitimado para su cobro, pero sí es procedente imponer la multa respectiva a los abogados auxiliantes del planteamiento, por ser de rigor legal. LEYES APLICABLES Artículos 265, 267, 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 143, 146, 148, 163, inciso a), 185, 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 31 y 34 bis del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad. POR TANTO: La Corte de Constitucionalidad, con base en lo considerado y leyes citadas, resuelve: I) Sin lugar la acción de inconstitucionalidad planteada por la Municipalidad de Villa Nueva del departamento de Guatemala, por medio de su Alcalde y Representante Legal, Salvador Gándara Gaitán, en contra del Decreto 22-2010 del Congreso de la República, específicamente en contra de los artículos 5 literal e), 8 numeral 9), 14, 29 y 30, normas jurídicas que reforman los artículos 28, 36 numeral 9), 68, 100 y 110 del Código Municipal, publicado el quince de junio de dos mil diez en el Diario de Centro América y vigente a partir del veintitrés de junio de dos mil diez. II) Emite la siguiente reserva interpretativa: se deberá observar que respecto del artículo 30 del Decreto 222010 del Congreso de la República impugnado, su texto debe entenderse que: las
municipalidades no podrán contraer obligaciones crediticias cuyo plazo de amortización exceda al período de gobierno del Concejo Municipal que las contrae, salvo aquellos casos en los que su endeudamiento a largo plazo se apoye en las conclusiones y recomendaciones de los estudios técnicos de factibilidad que para el efecto se elaboren. III) No se condena en costas a la accionante por la razón considerada en este fallo. IV) Se impone a cada uno de los abogados auxiliantes, César Leonel Monterroso Valencia, Hugo Alvarado Chávez y Marco Vinicio Villatoro López, la multa de un mil quetzales, que deben pagar en la Tesorería de esta Corte dentro de los cinco días siguientes de la fecha en que este fallo quede firme; y que en caso de incumplimiento de pago, su cobro se hará por el procedimiento establecido en la ley. V) Notifíquese. MAURO RODERICO CHACÓN CORADO PRESIDENTE HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA MAGISTRADO GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR MAGISTRADA RICARDO ALVARADO SANDOVAL MAGISTRADO
ROBERTO MOLINA BARRETO MAGISTRADO ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE MAGISTRADO MARÍA DE LOS ÁNGELES ARAUJO BOHR MAGISTRADA
MARTÍN RAMÓN GUZMÁN HERNÁNDEZ SECRETARIO GENERAL
