PROCEDIMIENTOS PARA LA ELABORACIÓN Y PROMULGACIÓN DE LAS LEYES.
Hay cuatro etapas muy claras del proceso de creación de una ley: iniciativa, debates, veto presidencial y publicación
El procedimiento para crear una Ley está normado en los artículos del 132 al 140 de la Constitución vigente.
Las leyes son normas generales de interés común y serán necesarias para regular el ejercicio de tos derechos y garantías constitucionales; tipificar infracciones y establecer las sanciones correspondientes; crear, modificar o suprimir tributos; atribuir deberes, responsabilidades y competencias a los gobiernos autónomos descentralizados; modificar la división político-administrativa del país; y, otorgar a los organismos públicos de control y regulación la facultad de expedir normas de carácter general en las materias propias de su competencia.
Es importante distinguir cuatro etapas muy claras del proceso de creación de una ley: iniciativa, debates, veto presidencial y publicación.
Están constitucionalmente facultados para presentar un proyecto de ley: asambleístas, (bancada legislativa o 5% de los asambleístas); presidente de la República; otras funciones del Estado en los ámbitos de su competencia; Corte Constitucional, Procuraduría, Fiscalía, Defensoría del Pueblo y Defensoría Pública en las materias que les corresponda; y, los ciudadanos con el apoyo del 0,25%de los inscritos en el padrón electoral nacional.
Los proyectos de ley serán presentados a quien preside la Asamblea Nacional, pasa al Consejo de Administración Legislativa que en caso de darle trámite, lo remitirá a todos los legisladores y a la comisión legislativa correspondiente para que se analice el texto y se convoque luego al primer debate.
Terminado el primer debate el proyecto es devuelto a la comisión legislativa para recoger las observaciones que se hayan hecho y se prepara el informe para el segundo debate en el que se podrá aprobar o desechar el proyecto de ley.
Aprobado el proyecto de ley, la Asamblea lo enviará al presidente de la República quien tiene cuatro opciones:
a) si el presidente aprueba el proyecto de ley o no se pronuncia en 30 días, se promulgará y publicará en el Registro Oficial (medio de publicación de las leyes, decretos y otras normas jurídicas emanadas de las funciones del Estado y los Gobiernos Autónomos Descentralizados Fue creado por Eloy Alfaro ex-presidente de la república el 1 de julio de 1895);
b) si el presidente objeta (Proponer una razón contraria a lo que se ha dicho) totalmente el proyecto de ley, la Asamblea podrá volver a considerarlo solamente después de un año; si la objeción fuera parcial, el presidente presentará un texto alternativo a la Asamblea al que los legisladores se pueden allanar o ratificarse en el proyecto inicialmente aprobado; y,
c) si la objeción fuera por inconstitucionalidad, se requerirá dictamen de la Corte Constitucional y, en caso de no haber tal inconstitucionalidad o habiendo modificado el texto para adecuarlo al marco constitucional, se procederá a la promulgación y publicación en el Registro Oficial.
Una vez superadas y agotadas las etapas anteriores, para que la ley entre en vigencia y tenga plena efectividad, debe ser promulgada, comprende la publicación de la ley aprobada en el Registro Oficial para conocimiento general.
Con este paso cuando las leyes entran en vigencia y tienen efectividad, salvo excepciones en las que la misma norma disponga que entra en vigencia antes o después de su publicación en el Registro Oficial.
Por: César Coronel Garcés
[email protected]/ Tuitter; @ccoronelg
La Constitución del Ecuador
La nueva Constitución de Ecuador establece un "Estado de derechos" que se fundamenta en los denominados DESCA, o derechos colectivos y ambientales, donde el Estado se convierte en garante y actor de tales, desplazando la prioridad dada a las garantías individuales de la anterior constitución. Según analistas, la nueva Constitución permitirá desarticular el modelo de Estado de Derecho y economía social de mercado y pasar de una "constitución de libertades" a una "constitución del bienestar" transversalmente adornada por la filosofía comunitarita ancestral del "buen vivir" de los antiguos quechuas, recogido explícitamente en el texto sumak kawsay.
Para lograrlo se erige un modelo desarrollista o estructuralista de la economía dándole un papel central al Estado en la planificación de la producción reduciendo más aun el papel del mercado; además instaura un sistema proteccionista arancelario bajo el término de soberanía alimentaria, rechazando el comercio libre. En lo social se promulga un modelo asistencialista en la educación, salud, servicios básicos e infraestructura dónde se da predominancia al sector público, y se restringe o regula fuertemente al sector privado cerrando las puertas a la privatización y la libre competencia en tales áreas. En lo administrativo refuerza las funciones del gobierno central en detrimento de los gobiernos municipales.
Carácter de la ley suprema.- La Constitución de la República del Ecuador, también denominada habitualmente como Constitución Política de Ecuador es la norma suprema de la República del Ecuador. Es el fundamento y la fuente de la autoridad jurídica que sustenta la existencia del Ecuador y de su gobierno. La supremacía de esta constitución la convierte en el texto principal dentro de la política ecuatoriana, y está por sobre cualquier otra norma jurídica. La constitución proporciona el marco para la organización del Estado ecuatoriano, y para la relación entre el gobierno con la ciudadanía ecuatoriana.
Estructura y función de la Constitución del Ecuador.- La Constitución ecuatoriana de 2008 se compone de 444 artículos, los cuales están divididos en 9 títulos que a su vez se subdivide en capítulos. También se pueden encontrar disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y una disposición final, los cuales sirvieron únicamente para la administración durante el régimen de transición implementado a partir de la publicación de esta constitución en el Registro Oficial el 20 de octubre de 2008.
En política exterior y comercio exterior se consagra la predominancia a la integración regional bolivariana en particular y latinoamericana en general, minimizando el papel de la globalización.
Título I de la Constitución de Ecuador de 2008
El primer título de la actual constitución trata de la definición principal del Ecuador. Comprende desde el artículo 1 hasta el artículo 9, los cuales integran dos capítulos. El primer capítulo trata de los principios fundamentales del Estado ecuatoriano, con lo cual define su forma gobierno republicano; defiende, entre otras cosas, la democracia y el laicismo; establece los deberes primordiales del Estado y define la soberanía nacional. El segundo capítulo establece a quienes se les atribuye la ciudadanía ecuatoriana, y de que forma las personas nacidas en el extranjero pueden llegar a tenerla
Título II de la Constitución de Ecuador de 2008
El segundo título de la actual constitución trata del establecimiento y reconocimiento de los derechos de las personas por parte del Estado. Comprende desde el artículo 10 hasta el artículo 83, los cuales integran nueve capítulos. Los capítulos van tratando, uno por uno, los diferentes los derechos, como por ejemplo: del buen vivir, de libre comunicación y libre información, de vivienda, salud, trabajo; además establece grupos de atención prioritaria, y el derecho a las diferentes nacionalidades y pueblos que coexisten en el Ecuador. También se identifican los derechos de la naturaleza, de la protección y, por último, las responsabilidades que los ciudadanos deban tener al hacer uso de sus derechos.
En el artículo 45, que dispone, entre otras cosas: "El Estado reconocerá y garantizará la vida, incluido el cuidado y protección desde la concepción."
Título III Garantías Constitucionales de Ecuador de 2008
Este titulo esta compuesto por 3 capítulos; en los cuales encontramos a las Garantías normativas, políticas públicas, servicios públicos y participación ciudadana, y las garantías jurisdiccionales.
Título IV: Participación y organización del poder
Las ciudadanas y ciudadanos, en forma individual y colectiva, participarán de manera protagónica en la toma de decisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos, y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad, y de sus representantes, en un proceso permanente de construcción del poder ciudadano. La participación se orientará por los principios de igualdad, autonomía, deliberación pública, respeto a la diferencia, control popular, solidaridad e interculturalidad.
La participación de la ciudadanía en todos los asuntos de interés público es un derecho, que se ejercerá a través de los mecanismos de la democracia representativa, directa y comunitaria.
Se reconocen todas las formas de organización de la sociedad, como expresión de la soberanía popular para desarrollar procesos de autodeterminación e incidir en las decisiones y políticas públicas y en el control social de todos los niveles de gobierno, así como de las entidades públicas y de las privadas que presten servicios públicos.
Título V: Organización Territorial del Estado
Este título esta compuesto por 5 capítulos, en el primer capítulo se establece los principios generales, en el cual en el artículo 238 se menciona que los gobiernos autónomos descentralizados gozarán de autonomía política, administrativa y financiera, y se regirán por los principios de solidaridad, subsidiariedad, equidad interterritorial, integración y participación ciudadana. En ningún caso el ejercicio de la autonomía permitirá la secesión del territorio nación.
En el segundo capitulo se encuentra la Organización del territorio que establece que el Estado se organiza territorialmente en regiones, provincias, cantones y parroquias rurales. Por razones de conservación ambiental, étnico-culturales o de población podrán constituirse regímenes especiales. Los distritos metropolitanos autónomos, la provincia de Galápagos y las circunscripciones territoriales indígenas y pluriculturales serán regímenes especiales.
En el capítulo tercero se habla de los Gobiernos autónomos descentralizados y regímenes especiales. En el Art. 251 establece que cada región autónoma elegirá por votación a su consejo regional y a su gobernadora o gobernador regional, que lo presidirá y tendrá voto dirimente. Los consejeros regionales se elegirán de forma proporcional a la población urbana y rural por un periodo de cuatro años, y entre ellos se elegirá una vicegobernadora o vicegobernador. Cada gobierno regional establecerá en su estatuto los mecanismos de participación ciudadana que la Constitución prevea.
En el capítulo cuarto se habla del Régimen de competencias. En el Art. 260 dice que el ejercicio de las competencias exclusivas no excluirá el ejercicio concurrente de la gestión en la prestación de servicios públicos y actividades de colaboración y complementariedad entre los distintos niveles de gobierno.
Y en el capítulo quinto se menciona a los Recursos económicos, establece que los gobiernos autónomos descentralizados generarán sus propios recursos financieros y participarán de las rentas del Estado, de conformidad con los principios de subsidiariedad, solidaridad y equidad. Los gobiernos autónomos descentralizados participarán de al menos el quince por ciento de ingresos permanentes y de un monto no inferior al cinco por ciento de los no permanentes correspondientes al Estado central, excepto los de endeudamiento público. Las asignaciones anuales serán predecibles, directas, oportunas y automáticas, y se harán efectivas mediante las transferencias desde la cuenta única del tesoro nacional a las cuentas de los gobiernos autónomos descentralizados.
Título VI: Régimen de desarrollo
El régimen de desarrollo es el conjunto organizado, sostenible y dinámico de los sistemas económicos, políticos, socio-culturales y ambientales, que garantizan la realización del buen vivir, del sumak kawsay.
El Estado planificará el desarrollo del país para garantizar el ejercicio de los derechos, la consecución de los objetivos del régimen de desarrollo y los principios consagrados en la Constitución. La planificación propiciará la equidad social y territorial, promoverá la concertación, y será participativa, descentralizada, desconcentrada y transparente.
El buen vivir requerirá que las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades gocen efectivamente de sus derechos, y ejerzan responsabilidades en el marco de la interculturalidad, del respeto a sus diversidades, y de la convivencia armónica con la naturaleza.
El régimen de desarrollo tendrá los siguientes objetivos:
Mejorar la calidad y esperanza de vida, y aumentar las capacidades y potencialidades de la población en el marco de los principios y derechos que establece la Constitución.
Construir un sistema económico, justo, democrático, productivo, solidario y sostenible basado en la distribución igualitaria de los beneficios del desarrollo, de los medios de producción y en la generación de trabajo digno y estable.
Fomentar la participación y el control social, con reconocimiento de las diversas identidades y promoción de su representación equitativa, en todas las fases de la gestión del poder público.
Recuperar y conservar la naturaleza y mantener un ambiente sano y sustentable que garantice a las personas y colectividades el acceso equitativo, permanente y de calidad al agua, aire y suelo, y a los beneficios de los recursos del subsuelo y del patrimonio natural.
Garantizar la soberanía nacional, promover la integración latinoamericana e impulsar una inserción estratégica en el contexto Internacional, que contribuya a la paz y a un sistema democrático y equitativo mundial.
Promover un ordenamiento territorial equilibrado y equitativo que integre y articule las actividades socioculturales, administrativas, económicas y de gestión, y que coadyuve a la unidad del Estado.
Proteger y promover la diversidad cultural y respetar sus espacios de reproducción e intercambio; recuperar, preservar y acrecentar la memoria social y el patrimonio cultural.
Título VII: Régimen del buen vivir
El sistema nacional de inclusión y equidad social es el conjunto articulado y coordinado de sistemas, instituciones, políticas, normas, programas y servicios que aseguran el ejercicio, garantía y exigibilidad de los derechos reconocidos en la Constitución y el cumplimiento de los objetivos del régimen de desarrollo.
El sistema se articulará al Plan Nacional de Desarrollo y al sistema nacional descentralizado de planificación participativa; se guiará por los principios de universalidad, igualdad, equidad, progresividad, interculturalidad, solidaridad y no discriminación; y funcionará bajo los criterios de calidad, eficiencia, eficacia, transparencia, responsabilidad y participación.
El sistema se compone de los ámbitos de la educación, salud, seguridad social, gestión de riesgos, cultura física y deporte, hábitat y vivienda, cultura, comunicación e información, disfrute del tiempo libre, ciencia y tecnología, población, seguridad humana y transporte.
La Constitución reconoce los siguientes principios ambientales:
El Estado garantizará un modelo sustentable de desarrollo, ambientalmente equilibrado y respetuoso de la diversidad cultural, que conserve la biodiversidad y la capacidad de regeneración natural de los ecosistemas, y asegure la satisfacción de las necesidades de las generaciones presentes y futuras.
Las políticas de gestión ambiental se aplicarán de manera transversal y serán de obligatorio cumplimiento por parte del Estado en todos sus niveles y por todas las personas naturales o jurídicas en el territorio nacional.
El Estado garantizará la participación activa y permanente de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades afectadas, en la planificación, ejecución y control de toda actividad que genere impactos ambientales.
En caso de duda sobre el alcance de las disposiciones legales en materia ambiental, éstas se aplicarán en el sentido más favorable a la protección de la naturaleza.
Título VIII: Relaciones Internacionales
Las relaciones del Ecuador con la comunidad internacional responderán a los intereses del pueblo ecuatoriano, al que le rendirán cuenta sus responsables y ejecutores, y en consecuencia:
Proclama la independencia e igualdad jurídica de los Estados, la convivencia pacífica y la autodeterminación de los pueblos, así como la cooperación, la integración y la solidaridad.
Propugna la solución pacífica de las controversias y los conflictos internacionales, y rechaza la amenaza o el uso de la fuerza para resolverlos.
Condena la injerencia de los Estados en los asuntos internos de otros Estados, y cualquier forma de intervención, sea incursión armada, agresión, ocupación o bloqueo económico o militar.
Promueve la paz, el desarme universal; condena el desarrollo y uso de armas de destrucción masiva y la imposición de bases o instalaciones con propósitos militares de unos Estados en el territorio de otros.
Reconoce los derechos de los distintos pueblos que coexisten dentro de los Estados, en especial el de promover mecanismos que expresen, preserven y protejan el carácter diverso de sus sociedades, y rechaza el racismo, la xenofobia y toda forma de discriminación.
Propugna el principio de ciudadanía universal, la libre movilidad de todos los habitantes del planeta y el progresivo fin de la condición de extranjero como elemento transformador de las relaciones desiguales entre los países, especialmente Norte-Sur.
Exige el respeto de los derechos humanos, en particular de los derechos de las personas migrantes, y propicia su pleno ejercicio mediante el cumplimiento de las obligaciones asumidas con la suscripción de instrumentos internacionales de derechos humanos.
Título IX: Supremacía de la Constitución
La Constitución es la norma suprema y prevalece sobre cualquier otra del ordenamiento jurídico. Las normas y los actos del poder público deberán mantener conformidad con las disposiciones constitucionales; en caso contrario carecerán de eficacia jurídica.
La Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado que reconozcan derechos más favorables a los contenidos en la Constitución, prevalecerán sobre cualquier otra norma jurídica o acto del poder público.
El orden jerárquico de aplicación de las normas será el siguiente:
La Constitución; los tratados y convenios internacionales; las leyes orgánicas; las leyes ordinarias; las normas regionales y las ordenanzas distritales; los decretos y reglamentos; las ordenanzas; los acuerdos y las resoluciones; y los demás actos y decisiones de los poderes públicos.
Fuentes Consultadas:
http://es.scribd.com/uploaddocument?archive_doc=82320552&escape=false&metadata=%7B%22page%22%3A%22read%22%2C%22action%22%3A%22toolbar_download%22%2C%22logged_in%22%3Afalse%2C%22context%22%3A%22archive%22%2C%22platform%22%3A%22web%22%7D
Editorialista Diario Hoy: César Coronel Garcés
[email protected]/ Tuitter; @ccoronelg
El proceso legislativo en el Ecuador
Publicado por: Sageo25 de octubre de 2012
Se entiende como proceso legislativo – en algunos casos como procedimiento legislativo[1] – a la serie de de etapas o pasos formales que deben seguirse a fin de elaborar o modificar una ley.
Este proceso mediante el cual se hacen las leyes puede diferir en los distintos países, sobre todo respecto a sus métodos pero la finalidad es la misma, es decir el cumplir con los requisitos legales y constitucionales para que un cuerpo normativo obtenga el carácter de ley.
En este sentido, me parece importante considerar lo expuesto por Jorge Machicado cuando define al Proceso Legislativo como la "técnica de elaboración de la ley guiada por el Principio de Razonabilidad[2] que obliga que los actos de los poderes públicos deben seguir el debido proceso bajo pena de ser declarados inconstitucionales."[3]
Esto, a mi parecer, resulta sumamente importante dado que el procedimiento para la creación de las leyes se encuentra normado tanto en la Constitución de la República como en la Ley Orgánica de la Función Legislativa, y de incurrirse en cualquier acto que violente dichas normas el resultado podría ser que la ley creada posea carácter de ilegal e incluso de inconstitucional, por eso es que la normativa de la Asamblea Nacional contenida sobre todo en la Ley Orgánica de la Función Legislativa, detalla y limita cada una de las etapas del proceso legislativo de creación de nuevas leyes[4].
Pero es importante en este punto indicar que si bien la mayor parte del proceso legislativo se concentra en la creación de las leyes, no es menos cierto que existen otros elementos en los que la Asamblea Nacional trabaja y que también están dentro del campo legislativo como es la aprobación de tratados internacionales y la producción de acuerdos y resoluciones legislativas. Sin embargo, para efectos del presente trabajo, centraremos nuestra atención a los procesos de creación de leyes pues este aspecto se refiere a la principal de las funciones de un parlamento y es entendido por la doctrina política y jurídica como la etapa de la creación del derecho.
En este orden es importante pasar a verificar las fases o etapas que corresponden al proceso de creación legal.
El autor peruano Pedro Planas simplifica al proceso indicando que son tres las etapas del proceso legislativo cuando expresa que "…las fases del procedimiento legislativo suelen reducirse a sus etapas más notorias: los debates y votaciones en el pleno y el debate y votación en las comisiones. Sin embargo, con la tecnificación de las materias de ley, el procedimiento legislativo ha debido reconocer una etapa previa: impulso legislativo"[5], sin embargo el proceso legislativo en nuestro sistema constitucional y jurídico amplía estas fases, en donde encontramos: la iniciativa, la calificación, el tratamiento en las Comisiones Legislativas Especializadas, los debates en el Pleno de la Asamblea y su aprobación, la remisión al ejecutivo, la sanción u objeción, el tratamiento de la objeción y consecuentemente su aprobación definitiva y publicación en el Registro Oficial.
La Iniciativa Legislativa
El primer paso en el proceso de formación de una ley o proceso legislativo, lo constituye la iniciativa legislativa.
Para definir lo que es la iniciativa legislativa, quiero partir de la concepción que prevé el Diccionario de la Real Academia de la Lengua respecto del término "iniciativa", sobre el cual manifiesta que es "el derecho de hacer una propuesta"[6].
El autor mexicano Elisur Arteaga dice que "una iniciativa, en su sentido jurídico amplio, es la facultad o derecho que la constitución otorga y reconoce a ciertos servidores públicos, entes oficiales y particulares a proponer, denunciar o solicitar al órgano legislativo colegiado un asunto, hacer de su conocimiento hechos o formular una petición, en relación con materias que son de su competencia, de lo que puede derivar una ley o un decreto; éstos pueden ser decretos propiamente dichos o decretos declaración, decretos resolución o decretos acuerdo."[7]
Partiendo de aquello podemos definir a la iniciativa legislativa como la potestad que la Constitución de la República otorga a determinados órganos estatales y a la ciudadanía para que, en ejercicio de sus atribuciones y, siempre que se cumplan con los requisitos específicos que la misma Constitución y la Ley mandan, puedan presentar ante la Asamblea Nacional como órgano legislativo, proyectos de ley y que estos sean conocidos, revisados y tratados.
Esta iniciativa o facultad de acceder al órgano legislativo para presentar una propuesta de ley está normada en la Constitución de la República y la Ley Orgánica de la Función Legislativa en los artículos 134 y 54 respectivamente, y de forma general enumeramos al tenor de las normas citadas, quienes poseen iniciativa legislativa:
1. Las y los asambleístas que integran la Asamblea Nacional, con el apoyo de una bancada legislativa o de al menos el cinco por ciento de sus miembros;
2. La Presidenta o Presidente de la República;
3. Las otras funciones del Estado en los ámbitos de su competencia;
4. La Corte Constitucional, Procuraduría General del Estado, Fiscalía General del Estado, Defensoría del Pueblo y Defensoría Pública, en las materias que les corresponda de acuerdo con sus atribuciones; y,
5. Las ciudadanas y los ciudadanos que estén en goce de los derechos políticos y a las organizaciones sociales que cuenten con el respaldo de por lo menos el cero punto veinticinco por ciento de las ciudadanas y ciudadanos inscritos en el padrón electoral nacional.
De acuerdo en lo indicado en las normas citadas y la enumeración prevista, podemos clasificar a la iniciativa legislativa de la siguiente manera:
Iniciativa General.- Este tipo de iniciativa toma este nombre de la capacidad de poder presentar proyectos de ley en cualquier tema, materia o campo y quien la posee es el Presidente de la República quien además de poder presentar por si solo cualquier proyecto de ley, le es exclusiva la capacidad de presentarlos en materias que creen, modifiquen o supriman impuestos, aumenten el gasto público o modifiquen la división político administrativa del país.
Iniciativa Limitada.- Es aquella que les corresponde a las y los asambleístas que integran la Asamblea Nacional. Podemos entender este tipo de iniciativa como aquella que siendo amplia en casi todos los campos, se ve limitada en la materia en temas específicos que son propios de la iniciativa general[8], y respecto a los requisitos, si bien es un asambleísta el que tiene la iniciativa para presentar estos proyectos, requiere del apoyo de una bancada legislativa o de al menos el cinco por ciento de los miembros de la Asamblea Nacional [9].
Una bancada legislativa, conforme lo disponen los artículos 116 y 117 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa, está formada por partidos o movimientos políticos que cuenten con un número de asambleístas que represente al menos el diez por ciento del total de miembros de la Asamblea Nacional o los asambleístas de una o varias formaciones políticas que por separado no reúnan dicho porcentaje mínimo pero que unidos si lo alcancen[10].
Iniciativa Restringida.- La iniciativa que tienen las otras funciones del Estado, la Corte Constitucional, Procuraduría General del Estado, Fiscalía General del Estado, Defensoría del Pueblo y Defensoría Pública es restringida a los ámbitos de su competencia y a las materias que le corresponda de acuerdo con las atribuciones de cada una, así por ejemplo, La Fiscalía General del Estado tendría iniciativa en temas penales mas no en temas laborales.
Iniciativa Popular.- Esta iniciativa corresponde a los ciudadanos que estén en goce de sus derechos políticos y a las organizaciones sociales con el respaldo de de por lo menos el 0,25 por ciento de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral nacional.
El artículo 66 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa dice que este tipo de iniciativa es exclusiva para proponer la creación, reforma o derogatoria de normas jurídicas ante la Función Legislativa o cualquier otro órgano con competencia normativa el mismo que tendrá un plazo de ciento ochenta días para tratar la propuesta y de no hacerlo, la propuesta entrará en vigencia, cabe indicar que la Presidenta o Presidente de la República podrá enmendar el proyecto pero no vetarlo totalmente.
En cualquier caso de iniciativa, a los que nos hemos referido, los proyectos de ley serán presentados por escrito al Presidente de la Asamblea Nacional, quien ordenará a la Secretaría General su distribución hacia todos los asambleístas y que dicho texto sea difundido públicamente por intermedio del portal Web oficial de la Asamblea Nacional y remita el proyecto al Consejo de Administración Legislativa para la siguiente fase que es la calificación.
Calificación de los Proyectos de Ley.
El Consejo de Administración Legislativa (CAL), de acuerdo al artículo 13 de Ley Orgánica de la Función Legislativa es el máximo órgano de administración legislativa, y dentro de sus funciones le corresponde la calificación de los proyectos de ley remitidos por el Presidente de la Asamblea Nacional para su conocimiento y tratamiento legal.
Para dar trámite a las diferentes propuestas de ley el Consejo verificará que los proyectos de ley cumplan, con los siguientes requisitos:
1. Que se refiera a una sola materia, sin perjuicio de los cuerpos legales a los que afecte;
2. Que contenga exposición de motivos y articulado; y,
3. Que cumpla los requisitos que se establecen sobre la iniciativa legislativa.
Si el proyecto no reúne los requisitos enumerados, no se califica.
De observarse el cumplimiento de todos los requisitos, por mayoría absoluta de los miembros del CAL, se califica el proyecto de ley, estableciendo la prioridad para el tratamiento del mismo, designando la comisión especializada que debe seguir el trámite correspondiente e indicando, en razón de los plazos que deben cumplirse, la fecha de inicio del trámite.
La resolución que califica o no el proyecto de ley se distribuirá a todos los miembros de la Asamblea Nacional, dentro de las veinticuatro horas siguientes de adoptada, así como que se difunda públicamente su contenido en el portal Web oficial de la Asamblea Nacional.
La calificación por parte del Consejo de Administración Legislativa, más allá de ser una simple revisión de requisitos formales, cumple con la tarea de determinar la procedencia o no del tratamiento de una propuesta legislativa y al mismo tiempo este acto es el que configura al proyecto de ley como tal.
Del primer Debate.
Del Informe para primer debate
Luego de la calificación, el proyecto de ley es trasladado a la Comisión Especializada para que inicie el tratamiento de acuerdo a la fecha establecida en la resolución de calificación. Para el efecto, el Presidente de la Comisión Especializada deberá poner inmediatamente en conocimiento de todos los integrantes de la misma, de la ciudadanía y de las organizaciones sociales, el inicio del tratamiento del proyecto de ley.
La comisión especializada, desde la fecha de inicio de trámite, cuenta con un plazo máximo de cuarenta y cinco días para presentar ante la presidencia de la Asamblea Nacional su informe con las observaciones que se juzguen son necesarias introducir al texto por lo que es el órgano legislativo – comisión o pleno – el que determina la configuración final del texto creado, independientemente de cómo haya sido recibido el texto de manera originaria. En esta me parece importante citar a Michael Lothar, quien afirma que "...el legislativo es el que debe tener en el plano jurídico y fáctico la posibilidad de modificar a voluntad el contenido de la iniciativa, lo que implica, en definitiva, tener la posibilidad de configurar la ley."[11]
Dentro de estos cuarenta y cinco días de plazo, se debe considerar por lo menos quince d as, para que las ciudadanas y los ciudadanos que tengan interés en la aprobación del proyecto de ley, o que consideren que sus derechos puedan ser afectados, puedan presentar sus respectivas observaciones acudir ante la comisión especializada y exponer sus argumentos.
La comisión especializada, en caso de no lograr culminar con el tratamiento del proyecto y consecuentemente de no poder presentar un informe dentro del plazo establecido, podrá pedir justificadamente al Presidente de la Asamblea Nacional, una prórroga de máximo veinte días para presentar el informe, sin embargo es el Presidente de la Asamblea quien puede, dentro de sus facultades, otorgar o no dicha prórroga.
Dentro el plazo señalado – haya existido o no la prórroga – la comisión debe entregar a la Presidencia de la Asamblea Nacional el informe correspondiente[12] para que sea distribuido a todos los asambleístas, posterior a esto, el presidente podrá incluirlo en cualquier sesión como punto del orden del día a fin de que sea conocido y discutido por los asambleístas en el pleno de la Asamblea Nacional.
Del primer debate
Al debate legislativo se lo podría definir como la "…discusión celebrada en el seno de las Cámaras o de sus órganos, en la que la confrontación de opiniones contribuye a la formación de la voluntad de aquéllos, posteriormente articulada mediante la votación. Suele estar estrictamente regulado en los Reglamentos de las Cámaras, siendo el presidente quien dirige el debate y concede el uso de la palabra, normalmente limitado en el tiempo. En caso de apartarse del tema, el presidente llama al orador a la cuestión, o al orden si pronunciapalabras malsonantes u ofensivas...[13]".
El primer debate se desarrollará, en el Pleno de la Asamblea Nacional tras haberse convocado en el orden del día respectivo por parte del Presidente de la Asamblea Nacional. Tras la discusión respecto al tema los asambleístas presentarán sus observaciones o puntos de vista por escrito en el transcurso de la misma sesión o hasta tres días después de concluida la sesión.
En el primer debate no se toma votación del informe y su contenido, solo se discute y se recoge observaciones, es decir para continuar con el trámite de creación de la ley no se requiere de su aprobación sino solo de su conocimiento. Excepcionalmente, cuando la sugerencia de la comisión, en su informe mayoritario, es la de archivar el proyecto de ley, o si en el pleno se mocionara el archivo y la moción fuere respaldada, con la mayoría absoluta de sus miembros, el Pleno podría archivar el proyecto de ley.
Del Segundo Debate.
Del Informe para segundo debate
Cerrado el primer debate del proyecto de ley, la respectiva Comisión Especializada automáticamente pasa a trabajar en un nuevo y definitivo informe que ha de presentarse para Segundo Debate, para lo cual recibirá las observaciones realizadas en el Pleno de la Asamblea y aquellas que lleguen con posterioridad siendo potestad de ella incluirlas o no en el texto que se entregará en el nuevo informe.
La Comisión cuenta con el plazo de cuarenta y cinco días, a partir del cierre de la sesión del Pleno del Primer Debate, para presentar el informe para segundo debate, pudiendo solicitar si es necesaria y de manera justificada, al Presidente de la Asamblea Nacional, la prórroga que considere necesaria para presentar el informe correspondiente y será potestad del Presidente de la Asamblea Nacional concederla o no.
Dentro del plazo máximo que posee la comisión – sea que le hubiere sido concedida o no la prórroga – ésta deberá entregar el informe para segundo debate. Este informe deberá contener el respaldo de la mayoría absoluta de la comisión puesto que el aprobar dicho informe es una decisión de la Comisión y toda decisión de las comisiones han de adoptarse por mayoría absoluta, sin que esto impida que cualquier asambleísta de la comisión o grupo de asambleístas presenten informes de minoría.
El informe deberá estar acompañado del texto definitivo del proyecto de ley, es decir, la parte considerativa y el articulado que para la comisión es el definitivo, puesto que el debate se realizará sobre esta parte y no sobre el informe mismo.
Una vez recibido el informe de mayoría para segundo debate por la Presidencia, se ordena que Secretaría General lo distribuya entre los asambleístas y ordene su publicación en el sitio web de la Asamblea.
Del segundo debate
Tras haber sido distribuido el informe de mayoría – y de ser el caso los de minoría – el Presidente puede incluirlo dentro del orden del día que considere necesario y se lo conocerá, tratará y debatirá en la respectiva sesión del Pleno conforme conste en la convocatoria.
La Comisión, de entre sus miembros, designa un asambleísta para que realice la presentación del informe ante el Pleno de la Asamblea Nacional, el cual será el "ponente" y cuya figura toma importancia cuando la ley le atribuye a él la amplia potestad de poder recoger las observaciones realizadas en el Pleno por los asambleístas e incorporarlas y en base a ellas, realizar cambios al proyecto de ley, previo a la votación.
Esta facultad del ponente se configura por si sola y no requiere de la aprobación previa de la Comisión Especializada para realizar o incorporar los cambios al articulado, su único límite estaría dado porque dichos cambios no pueden exceder a los que pudiera haber recogido de las observaciones hechas por los asambleístas al informe de segundo debate.
Previo al cierre del debate, y una vez que se han realizado los cambios al texto, el ponente lo presentará ante el pleno con la indicación específica de los cambios realizados, mismos que serán entregados por escrito a la Secretaría General, con la firma de responsabilidad del ponente. Tras este procedimiento el Presidente someterá el texto final para que sea votado por el Pleno, siendo necesario para ello el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea, es decir 63 asambleístas.
La votación para la aprobación del texto puede ser por el texto íntegro de la ley, por títulos, capítulos, secciones o artículos, pero para actuar de esta forma, se deberá mocionar que la votación sea de esa forma y aprobarse dicha moción con la mayoría absoluta de los asambleístas.
El segundo debate permite también que se pueda sugerir en el informe de la Comisión Especializada o que se pueda mocionar el archivo del proyecto de ley y de ser favorable a esta propuesta, archivar el proyecto de ley, con el voto de la mayoría absoluta de los asambleístas.
La ley prevé, para el caso de negarse el informe de mayoría o de no aprobarse el informe[14], que el Pleno de la Asamblea, por decisión de la mayoría absoluta de sus integrantes, pueda decidir el conocimiento y votación del o los informes de minoría.
Aprobado el proyecto de ley, la Asamblea Nacional dentro del plazo de dos días lo remitirá a la Presidencia de la República para que el Ejecutivo lo sancione u objete.
De la Sanción u Objeción
Partamos indicando que dentro de las atribuciones constitucionales conferidas al Presidente de la República, para el caso del procedimiento legislativo están la de participar con iniciativa legislativa en el proceso de formación de las leyes (Art. 147 No. 11); y, la de sancionar u objetar los proyectos de ley aprobados por la Asamblea Nacional y, de ser el primer caso, ordenar su promulgación en el Registro Oficial (Art. 147 No. 12)[15]. Estas atribuciones, de sanción y objeción, son exclusivas al Presidente de la República.
La sanción de una ley, es el acto mediante el cual el Presidente de la República demuestra su conformidad con el texto de la ley aprobada por la Asamblea Nacional al cual confirma sin reparo ni modificación alguna y cuyo efecto es el de la publicación y promulgación en el Registro Oficial.
Pero a la par se encuentra la potestad del Ejecutivo de objetar las leyes aprobadas[16], esto quiere decir que, luego de concluido el proceso en la sede legislativa, y una vez que el proyecto aprobado pasa a ser conocido por el Presidente de la República y de no haber conformidad con lo decidido por la Asamblea Nacional puede ejercer esta potestad y objetar la ley sea de manera total o parcial.
De ser total la objeción, el proyecto regresará a la Asamblea Nacional para que pueda ser tratado solo después de un año de haber sido recibida y para su aprobación se requerirá de la votación de por lo menos las 2/3 partes de los asambleístas, es decir en la actualidad serían 83 votos.
De ser una objeción parcial el Presidente de la República regresará el proyecto a la Asamblea Nacional acompañado de un documento en el cual se encuentren motivadamente los puntos de objeción, es decir aquellos sobre los cuales no tiene conformidad y, a los cuales adjuntará los respectivos textos alternativos. Una vez recibida esta objeción, Asamblea tendrá 30 días para conocerla y resolverla pudiendo allanarse en todo o parte, es decir aceptar simple y llanamente los textos alternativos remitidos por el Presidente de la República para lo cual se requiere de la votación de la mayoría simple es decir la mitad mas uno de los asambleístas presentes en la sesión; la otra opción es que la asamblea pueda ratificarse en el texto aprobado en el segundo debate, siendo posible la ratificación de todo o de parte de los puntos de objeción, pero para esto se requiere de la votación favorable de las 2/3 partes de miembros de la Asamblea.
Si al término de los 30 días no existe pronunciamiento, entrará en vigencia por el ministerio de la ley y se entenderá que la Asamblea se ha allanado en todos los puntos sobre los cuales no ha existido pronunciamiento, siendo el ejecutivo de enviar el texto definitivo al Registro Oficial para su publicación y promulgación[17].
Objeción por inconstitucionalidad.
La objeción del Presidente de la República, sea parcial o total, podría fundamentarse en la inconstitucionalidad, siendo así se resolverá primero la objeción por inconstitucionalidad, para lo cual se requerirá dictamen de la Corte Constitucional mismo que deberá ser emitido dentro del plazo de treinta días.
Si el dictamen confirmara la inconstitucionalidad total del proyecto, éste será archivado y fuera parcial, la Asamblea Nacional realizará las enmiendas necesarias para que el proyecto pase a la sanción del Presidente de la República.
Si la Corte Constitucional dictamina que no hay inconstitucionalidad, la Asamblea Nacional promulgará y ordenará su publicación.
De los casos de los proyectos de ley calificados de "urgencia económica"
La Constitución y la Ley Orgánica de la Función Legislativa reconocen la posibilidad de calificar proyectos de ley como de "urgencia económica"[18].
En el caso de urgencia económica estamos frente a un proyecto de ley enviado por el Presidente de la República, en quien recae el monopolio de categorizar de urgente a un proyecto de ley, para que sea tramitado por la Asamblea en un procedimiento que siendo similar al ordinario en etapas, es abreviado en tiempos, puesto que, desde su recepción en la Asamblea se cuenta con 30 días para aprobarlo, modificarlo u archivarlo, si no se resolviera el proyecto en este tiempo, pasa ser sancionado y entra en vigencia de manera directa con su publicación en el Registro Oficial.
Mientras se discute un proyecto calificado de urgente, el Presidente de la República no podrá enviar otro calificado como urgente económico sino solo hasta cuando este haya terminado su proceso legislativo, salvo que se haya decretado el estado de excepción.
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