Centro Universitario de América
Licenciatura: Pedagogía
Asignatura: Política y Legislación Educativa en México II
Profesora: Lic. Teresa Rivera Rodríguez
Trabajo: Ensayo
Alumno: Gustavo T. Viquez Guerrero. Febrero 16 de 2013.
Política y Legislación Educativa en México II
Política y legislación educativa en México II
Gustavo Tito Viquez Guerrero 2
Política y Legislación Educativa en México II Introducción Hemos recorrido cerca de cinco décadas en el ámbito de la política y la legislación educativa en México y apenas si descubrimos el velo de la modernidad en la educación, en esta segunda parte de este tema tan importante que nos atañe a todos los que trabajamos en educación y vemos con tristeza que mientras más avanza el sistema educativo nacional más se reprime la labor docente, durante el gobierno del presidente Díaz Ordaz, nos percatamos con la dirección de un país reprimido y con una juventud que exige cada vez más una educación de calidad con una apertura a una diversidad de pensamiento que permita conjuntar diversas formas de ideas en un marco de diálogo abierto y de respeto a cada idea, el movimiento estudiantil de 1968 no fue más que una casería de brujas, una forma de quedar bien con el vecino del norte sin más justificación que contar con el poder po der supremo de un gobierno gob ierno centralista y paternalista, pate rnalista, como en cada caso veremos la política educacional establecida por cada secretario de educación, un continuismo con precedentes, aplaudidos por el régimen y que cubre con tierra cual tumba de un olvidado, damos paso al continuismo de un sistema, durante el sexenio 1964-1970 vemos como se implementa el uso de la televisión para dar cobertura a la educación, la creación de la ENAMACTI, el uso de procedimientos pedagógicos como el aprender haciendo, para el sexenio de Luis Echeverría veremos el plan para la modernización de la educación primaria, reformas a planes de estudio a las escuelas normales, la proyección de una educación técnica con la finalidad de formar obreros calificados necesarios para el proceso de industrialización del país, la reforma educativa de 1973, encaminada a la formación de trabajadores especializados del ramo agropecuario, se legisla en materia de la Ley Federal de Educación y el Plan Nacional de Castellanización, ya para el sexenio 1976-1982 al frente de José López Portillo veremos el plan propuesto por su ínclito y bien ponderado secretario de educación Porfirio Muñoz Ledo que presenta una evaluación y análisis de la educación presentada en siete tomos y que finalmente no se cristaliza, a la renuncia de Muñoz Ledo entra al ruedo de la política educativa Fernando Solana que da a la educación un énfasis más mesurado y ajustado a las necesidades de la década y un régimen sumido en el auge petrolero, la descentralización educativa educativa dada en marzo de 1978 mediante la creación de delegaciones de la SEP en los estados de la república, en este sexenio 3
Política y Legislación Educativa en México II se da inicio al trabajo de lo que conoceremos como El Plan Nacional de Desarrollo, en donde se da énfasis al impulso de la capacitación y la organización social para el trabajo, se crea el Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica, con la justificación de formar cuadros laborales de educación terminal con una formación de mandos medios y cubrir necesidades del mercado laboral en un corto plazo de estudios, en medio de una crisis económica, de dimensiones históricas concluye uno de los sexenios más detestables de la historia del México contemporáneo dando cabida a un nueva corriente internacional conocida como los gobiernos Neoliberales, iniciamos el sexenio 1982-1988 al frente de Miguel de la Madrid Hurtado, enarbolando una frase que decía ―La Renovación Moral de la Sociedad‖ , en su discurso como mandatario anuncia un plan de austeridad para sacar al país de la crisis económica, principal objetivo de su mandato, siguiendo una política de austeridad y de lucha contra la corrupción, en el plan nacional de desarrollo en el marco de educación se plasmo el Programa Nacional de Educación, Cultura, Recreación y Deporte 1984-1988, donde se planteaba una revolución educativa, a través de seis objetivos elevando la calidad a partir de la formación integral de los docentes, racionalizando los recursos y ampliando el acceso a servicios, da prioridad a zonas y grupos desfavorecidos, vincula la educación y el desarrollo, regionaliza la educación básica y normal y desconcentra la superior, mejora la educación física, el deporte y la recreación, hace de la educación un proceso participativo. Sin embargo, no se logran avances significativo los constantes ajustes derivados de la crisis económica en que estaba sumida la nación no lograron el anhelado sueño de una revolución educativa, en cuanto a la reforma de la Ley Federal de Educación no hubo logros sustanciales en su legislación, durante el sexenio 19881994 el presidente Carlos Salinas de Gortari, durante este sexenio se presento una contante el contante cambio de secretarios de educación, cuatro para ser exactos, Manuel Bartlett 1988-1992, Ernesto Zedillo 1992-1993, Fernando Solana 1993-1994, José Ángel Pescador 1994, la modernización educativa es la modificación a las estructuras del sistema educativo y uno de sus objetivos fue articular consecuentemente los niveles preescolar, primaria y secundaria, además de un acuerdo nacional para la modernización de la educación básica, que fue firmado por le presidente de la república mexicana, Carlos Salinas de Gortari y los treinta idos 4
Política y Legislación Educativa en México II gobernadores y el SNTE en mayo de 1992, en marzo de 1993 entra en vigor las reformas al artículo 3° y 31 de la constitución, donde se destaca la obligatoriedad de la educación secundaria, la primera esencia de privatización aparece al entrar en vigor el TLCAN, en donde se vislumbra el hecho de las necesidades empresariales y la educación, a partir de este sexenio México entra a formar parte de la OCDE, se consolida la creación del CENEVAL, así mismo México entra a formar parta de un nuevo término que es la Globalización, se aprueba la nueva Ley General de Educación para dar plano acceso a la inversión de los particulares en educación superior, damos entrada la sexenio 1994-2000 con Ernesto Zedillo Ponce de León, donde desde el inicio de su gobierno enfrento graves problemas, una de las peores devaluaciones del peso en los anales de la historia mejor conocido como el error error de diciembre, elaborado en 1995 bajo la titularidad de Miguel Limón Rojas, el programa de desarrollo educativo 1995-2000, comprendió una introducción que desarrolla de forma escueta algunos principios que sustentan las políticas a seguir, éstas se desarrollaron fundamentalmente en tres partes, relativas a la educación básica, la de adultos, la media superior y superior, de manera similar al sexenio anterior la política educativa del sexenio 19952000 tampoco fue simplemente neoliberal. aunque el calificativo pueda aplicarse con propiedad a algunas políticas económicas del sexenio, por otra parte la huelga artificial de la UNAM, un disfraz para ocultar la falta de fuentes de trabajo de estudiantes egresados de nivel superior, durante el sexenio de Vicente Fox Quesada, inicia su mandato con el reto de reducir la pobreza, acabar con la corrupción y consolidar la democracia en el mayor país de habla hispana del mundo, durante el sexenio de Fox se vuelve a ampliar el espectro privatizador en la educación superior, dando su gobierno cabida para la proyección de nuevas universidades privadas e l largo y ancho del país una apertura sin precedentes a la privatización de la educación en México, así mismo, durante este sexenio se promueve más al gasto social al destinar Becas para continuar estudiando a nivel medio superior, apoyo a familias de escasos recurso para que sus hijo en edad escolar continúen estudiando, el apoyo financiero y técnico a programas promovidos por UNICEF tal como el programa Contruye-T, finalmente analizaremos las características de los organismos internacionales como los son la OCDE, mediante la recomendación de estrategias para el crecimiento económico del país, así como el 5
Política y Legislación Educativa en México II análisis de los resultados de las pruebas PISA y ENLACE, por otro lado la UNESCO uno de los principales organismos internacionales que ha procurado sostener dentro del actual contexto de globalización una perspectiva social y humanista de la educación a diferencia de otras agencias internacionales que manifiestan fundamentalmente una perspectiva económica, por otra parte el Fondo Monetario Internacional FMI aseguro que México no destaca en el impulso de reformas estructurales y educativas con lo que podría lograr un crecimiento macroeconómico sostenido, el Banco Mundial representa una de la principales agencias internacionales de financiamiento en materia educativa, los ejes primordiales del Banco en los ámbitos de la educación primaria, secundaria, bachillerato y superior, de mujeres y grupos minoritarios son: acceso, equidad, eficiencia interna, calidad, financiamiento, administración resultados e internacionalización, además de la preocupación por la educación en un contexto de globalización y competencia económicas, en el caso del Banco Interamericano de Desarrollo BID junto con el Banco Mundial BM comparte ciertas afirmaciones y recomendaciones generales, por ejemplo, en el sentido de que la cobertura de la educación ha crecido pero su calidad se ha deteriorado o bien la urgencia de que se establezcan mecanismos de estandarización de los distintos sistemas educativos tales como exámenes nacionales, el BID se encarga de financiar el desarrollo desarrollo de instituciones educativas como es el de programas de educación superior, programas de educación básica y formación profesional, programas destinados a proporcionar un mínimo de destrezas sociales de trabajo a jóvenes y adultos que no han tenido acceso oportuno a la educación normal.
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Política y Legislación Educativa en México II I.- El desarrollo histórico de la política y legislación educativa en los gobiernos de Gustavo Díaz Ordaz a José López Portillo. 1.1.- Gustavo Díaz Ordaz Gustavo Díaz Ordaz Datos biográficos. Nació en el estado de Puebla el 12 de marzo de 1911. Estudio la licenciatura en derecho. Fue juez en Tecamachalco, funcionario en el Consejo de Conciliación y Arbitraje y presidente del Supremo Tribunal de Justicia, profesor y vice-rector de la Universidad de Puebla, diputado federal y senador, secretario de Gobernación en el gabinete del presidente López Mateos. Apoyado por el Partido Revolucionario Institucional (PRI) resulto electo presidente del país para el período 1964-1970. Durante su gobierno se modificó el impuesto sobre la renta, se impulsó al sector agropecuario y la industria eléctrica, se inició el levantamiento aéreo geográfico del territorio nacional y se terminaron las obras hidráulicas para almacenar 23 mil millones de metros cúbicos de agua. Construyó varias presas y se pusieron en marcha los ferrocarriles Nacozari y el Intercaliforniano. Se amplió la red telefónica, se aumentó la red de carreteras en 14,200 kilómetros y se modernizaron y se construyeron 60 aeropuertos. Fundó el Instituto Mexicano del Petróleo y en general la industria petrolera recibió un fuerte impulso. En el Distrito Federal construyó las dos primeras líneas del Sistema de Transporte Colectivo (Metro). Se construyeron las instalaciones para la realización de la XIX Olimpiada, primera efectuada en un país iberoamericano. 7
Política y Legislación Educativa en México II Durante su gobierno se desarrollaron varias rebeliones rurales, principalmente en Guerrero y en Sonora, así también estudiantiles a las que se unieron profesores y trabajadores. La reacción de Díaz Ordaz fue el usar la fuerza de las armas a través del aparato represivo que recaía en la policía y el ejército. Murió en la Ciudad de México el 15 de julio de 1979, ocupando el lugar histórico que se ganó con su actuación.
Obra educativa. El Secretario de Educación Pública fue el Lic. Agustín Yáñez. El Lic. Agustín Yáñez no le da seguimiento al Plan de Once Años, programa del gobierno de Adolfo López Mateos y propuso otra reforma educativa, sin embargo no hubo muchos avances. Ya a finales del sexenio del presidente Díaz Ordaz se anunció poner en marchas las siguientes acciones:
Incremento de la cultura laboral de la SEP.
La alfabetización a través de la televisión (1965).
Incorporación de materias humanísticas en la educación técnica (1965).
Entre 1965 y 1966 se separa de la Escuela Nacional de Maestros, el Departamento de Profesores de Centros de Capacitación para el Trabajo Industrial. Se creó la Escuela Nacional de Maestros de Capacitación para el Trabajo Industrial, para formar profesores de actividades tecnológicas para la escuela secundaria y los centros de capacitación para el trabajo industrial.
La educación secundaria por medio de la televisión telesecundaria (1968).
Uso del procedimiento didáctico: aprender haciendo (1968).
Se aumentó el subsidio a las universidades. u niversidades.
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Política y Legislación Educativa en México II 1.1.1.- Movimiento Estudiantil de 1968 Causas del movimiento estudiantil de 1968 y sus consecuencias? 1).- el deterioro de la enseñanza profesional por la deficiencia de los contenidos y métodos de enseñanza 2).- La derogación del delito de disolución social 3).- La revisión y actualizaciones de los programas de estudio en varios planteles del país 4).- La libertad para fundar partidos políticos 5).- La falta de libertades democráticas y el autoritarismo del gobierno
¿Cuáles son las causas y cuáles son las consecuencias? Todo comenzó con un pleito entre varias escuelas de preparatoria, y el gobierno intervino para detenerla, y luego el IPN (Instituto Politécnico Nacional) organizo una marcha como protesta, a la que se sumaron la UNAM y la Universidad de Chapingo, en la cual de nuevo intervinieron los policías. Los estudiantes no se calmaron, y el ejercito tomo varios planteles de la UNAM y uno de la IPN, fue entonces cuando las autoridades de la UNAM se sumaron al movimiento, al igual que varias universidades del D.F., escuelas preparatorias, el sector juvenil del partido comunista y algunos obreros, todos en contra del autoritarismo del gobierno, y de que no había democracia en México; aun así el ejercito tomo la UNAM por 12 días. La gota que derramo el vaso fue el mitin del 2 de octubre de 1968, de casi 10000 personas, en la Plaza de las Tres Culturas, en Tlatelolco; el gobierno ya estaba desesperado, y empleo tanques, rifles, para disolver el mitin. 9
Política y Legislación Educativa en México II Las consecuencias más graves fueron. -Un ambiente de tristeza que ni las Olimpiadas del 68 pudieron borrar -En las universidades se hicieron criticas muy severas al sistema (desigualdad económica, falta de democracia) -El gobierno se desprestigio. El movimiento estudiantil de 1968, antecedentes, desarrollo y consecuencias. En los antecedentes del movimiento de 68, se puede contar la forma en que eran tratados los sectores campesinos y obreros en los años anteriores a la rebelión. De este modo, durante este periodo hubo levantamientos de ferrocarrileros, encabezados por Demetrio Vallejo, magisteriales y de telegrafistas, causados por po r el bajo nivel de vida y la antidemocracia. En junio de 1958 los ferrocarrileros lograron un aumento a su salario, el cual no fue muy significativo ya que en 1959 se levantaron en huelga de nuevo. Esta fue reprimida por López Mateos, y termino con la cárcel y la muerte de varios dirigentes. Asimismo, en abril de 1958 los maestros se levantaron en huelga por demandas saláriales. Encabezados por Otón Salazar Ramírez líder del Movimiento Revolucionario del Magisterio (MRM). Al final consiguieron un incremento a su salario y sus dirigentes también fueron encarcelados. Durante estos años el gobierno tenía muy controlados a estos sectores ya que reprimía toda huelga además que aprendía a todos los líderes y sobre todo a los que tenían ideas comunistas. Durante el sexenio de Díaz Ordaz, el movimiento estudiantil no fue la
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Política y Legislación Educativa en México II excepción, ya que desde sus inicios la represión fue el principal medio del gobierno para calmar al movimiento. En un principio, las causas inmediatas del movimiento fueron resultado de los acontecimientos suscitados el mes de julio de 1968, cuando un grupo de estudiantes pertenecientes a las vocacionales 2 y 5 del Instituto politécnico Nacional se enfrentaron contra estudiantes de la preparatoria particular ―Isaac Ochoterena‖. Se trataba de un enfrentamiento más, de una larga serie que había hacía más de un año. Las vocacionales citadas fueron ocupadas por los granaderos el 24 de julio de 1968, es entonces que la Federación Nacional de Estudiantes Técnicos (FENET) convoca a una manifestación para el día 26 con el fin de protestar contra la represión de que fueron víctima los estudiantes de las vocacionales y contra la ocupación de estas escuelas por los granaderos. Zermeño, Sergio. México: una democracia utópica, el movimiento estudiantil del 68. México, Siglo XXI, 1987, p 9.
La inconformidad creció entre los estudiantes que veían en el gobierno un aparato represor cerrado al diálogo, autoritario y paternalista. Tal inconformidad acercó al movimiento estudiantil con otros movimientos que se gestaban en el país y en el mundo. De este modo, ya avanzada la manifestación estudiantil se encontró en el Hemiciclo a Juárez con una movilización correspondiente a la revolución cubana, que se efectuaba bajo el auspicio de la Confederación Nacional de Estudiantes Democráticos, pertenecientes al Partido Comunista Mexicano. Encontrados los ánimos, se unieron unos cinco mil estudiantes se unieron al evento pro cubano marchando juntos hacia el Zócalo, donde se suscito un encontró violento con la policía que duro varias horas, mientras el edificio del Partido comunista fue allanado y sus dirigentes apresados imputándoles la autoría intelectual de los desordenes ocurridos. Pretenden dar con ello la impresión que el Partido Comunista Mexicano Ha sido autor de los desordenes que la propia policía causó.
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Política y Legislación Educativa en México II Al día siguiente el 27 de julio, los estudiantes tomaron las preparatorias 1,2 y3 de la UNAM como una manifestación de protesta ante los acontecimientos ocurridos. A su vez el gobierno solicitó la presencia del ejército y en la madrugada del 30 de julio. Los militares destruyen con una bazuca la puerta de la preparatoria 1 y ocupan las preparatorias 2, 3 y 5 de la UNAM así como la vocacional 5 del politécnico. El movimiento estudiantil iba creciendo, declarándose en huelga las escuelas del IPN de la UNAM, de Chapingo y varias Universidades de la República. Ante la magnitud del conflicto el gobierno trató de dialogar con los representantes estudiantiles sólo que lo hizo con la FNET, que a su vez eran controlados por el gobierno, con este acto el gobierno, perseguía un doble objetivo: por un lado tratar de detener a toda costa un conflicto que estaba resultando de una magnitud inesperada; por otra parte, fortalecer y legitimar ante la base estudiantil a la Federación Nacional de Estudiantes Técnicos, organismo tradicionalmente controlado por el gobierno . 2 El Día, 27 de julio de 1968. Zermeño, Sergio. México: una democracia utópica, el movimiento estudiantil del 68. México, Siglo XXI, 1987, p 15. Algo que marco historia durante este movimiento fue el apoyo del rector Barros Sierra a todas las demandas de los estudiantes, de este modo el jueves 1 de agosto el rector encabeza la manifestación de duelo con un contingente de 100 000 personas y acompañado por los directores de escuelas y facultades. Es preciso destacar, que Barros Sierra jugó un papel importante en este movimiento ya que todo el tiempo, estuvo a favor de los estudiantes, siendo que se esperaba que reaccionaria como agente represor del gobierno; de este modo permitió que la maquinaría y equipo de la imprenta universitaria fueran utilizados con objeto de hacer propaganda, además de permitir la difusión de comunicados de los estudiantes, a través de Radio Universidad. Para el 4 de agosto, el movimiento estudiantil ya había elaborado un pliego petitorio que invalidaba el de la Federación Nacional de Estudiantes Técnicos (FNET), y contenía los siguientes puntos: "1. - Libertad a los presos políticos 2.Derogación de los artículos 145 y 145 bis del Código Penal Federal. (Instituían el delito de disolución social y sirvieron 12
Política y Legislación Educativa en México II de instrumento jurídico para la agresión sufrida por los estudiantes). 3. Desaparición del Cuerpo de Granaderos. 4. Destitución de los jefes policíacos.5. Indemnización a los familiares de todos los muertos y heridos desde el inicio del conflicto.6.- Deslindamiento de responsabilidades de los funcionarios culpables de los hechos sangrientos. Entre los planteamientos generales también se pedía mayor libertad democrática y una reforma electoral, también democrática. Para el 9 de agosto, se forma el Consejo Nacional de Huelga (CNH), en una asamblea estudiantil donde participan 38 comités de lucha. Durante los meses de julio y agosto el conflicto estudiantil fue agravándose: el 27 de agosto, 400 mil personas hicieron acto de presencia en el Zócalo amenazando con permanecer ahí hasta el primero de septiembre, día del informe presidencial; el 28 fueron desalojados con lujo de fuerza por el ejército y la policía; el 30 el CNH acordó no realizar mitin alguno el día del informe presidencial y estar dispuestos al diálogo abierto. 4 Zermeño, Sergio. México: una democracia utópica, el movimiento estudiantil del 68. México, Siglo XXI, 1987, p 144. El CNH queda constituido por el Comité Coordinador de Huelga del IPN, representantes de varias escuelas de la UNAM, de la Universidad de Chapingo y de la Escuela Normal. El Consejo Nacional de Huelga, insiste en el diálogo público sin obtener respuesta satisfactoria en ese clima de represión, el 13 de septiembre tiene lugar la "marcha del silencio" que reúne a 250 mil personas. La represión se agudiza a partir del 18 de septiembre y aunque el CNH insiste en el diálogo, quizá con la intención de disminuir o terminar con la ola represiva, el grueso estudiantil determina acciones más directas y se enfrenta a las fuerzas del gobierno en el Casco de Santo Tomás, el 23 de septiembre. El día 27 de septiembre se realiza un mitin en la Plaza de las Tres Culturas, contigua a la unidad habitacional Tlatelolco, en donde el movimiento estudiantil cuenta con
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Política y Legislación Educativa en México II simpatizantes; ahí se invita a otro mitin que se llevara a efecto el dos de octubre de 1968 en ese mismo lugar a las cinco de la tarde. El 02 de octubre de 1968 en la Plaza de las Tres Culturas, Tlatelolco, culminó con hechos de sangre el movimiento estudiantil iniciado en julio del mismo año, en la ciudad de México. Cabe señalar que la interpretación sobre estas causas inmediatas lleva a varias hipótesis donde el gobierno queda como principal provocador del estudiantado. Es posible que estas provocaciones sucedieron por parte de algún sector del gobierno, tal vez por parte de Luis Echeverría quién se sirvió de varios canales para acrecentar el conflicto y desacreditar con ello al regente Corona del Rosal, responsable del orden en el Distrito Federal ya que éste comenzaba a reunir algún prestigio como resultado de las obras realizadas en la ciudad y destinadas en gran parte a los Juegos Olímpicos que tendrían lugar en octubre. Otras interpretaciones precisan que las autoridades mexicanas, junto con la CIA provocaron este conflicto con el fin de justificar una represión a los comunistas mexicanos y así asegurar la ―paz olímpica‖, o como menciona Silva Herzog, también con el objeto de crear una desestabilización del régimen político mexicano, caracterizado por no acatar servilmente las directrices de la potencia mundial. 5 Zermeño, Sergio. México: una democracia utópica, el movimiento estudiantil del 68. México, Siglo XXI, 1987, p. 21. Jesús Silva Herzog, Una historia de la Universidad de México, México, Siglo XXI, 1974, pp. 157-158.
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Política y Legislación Educativa en México II 1.2.- Luis Echeverría Álvarez (Ciudad de México, 1922) Político mexicano, presidente de la república entre 1970 y 1976. Cursó estudios de derecho en la Universidad Nacional Autónoma de México. Inició su carrera política a los 22 años como secretario particular del general Rodolfo Sánchez Taboada, que presidía el Partido de la Revolución Mexicana. Ocupó distintos cargos oficiales, entre ellos el de secretario de Gobernación en el gabinete del presidente Gustavo Díaz Ordaz. El 14 de noviembre de 1969 fue elegido candidato del Partido Revolucionario Institucional a la presidencia de la República. Triunfó en las elecciones de 1970 y gobernó desde el 1 de diciembre del mismo año hasta el 30 de noviembre de 1976. Su período presidencial cargó con las consecuencias de la represión oficial del movimiento estudiantil de 1968 (matanza de Tlatelolco) bajo el mandato de su predecesor, Gustavo Díaz Ordaz. Ordaz. En el ámbito internacional se iniciaba un fenómeno de inflación-recesión que tuvo efectos relevantes para México. El gobierno de Echeverría optó por una política de apertura para restaurar la normalidad de la vida democrática. En cuanto a las relaciones exteriores, pretendió diversificar el comercio y las fuentes de tecnología y financiamiento. Durante todo su mandato, la tasa de inflación creció hasta alcanzar el 27 por ciento anual. En su último informe de gobierno dio a conocer una brusca e irrefrenable devaluación del peso frente al dólar, la primera en más de dos décadas. Tras dejar la presidencia a su sucesor, José López Portillo, Portillo, fue nombrado embajador de México ante la UNESCO en París hasta 1979, año en que fue enviado como representante diplomático a Australia y Nueva Zelanda. Posteriormente se hizo cargo en México del Centro de Estudios Económicos y Sociales del Tercer Mundo y asumió la presidencia de la Asociación Latinoamericana de los Derechos Humanos (ALDHU (ALDHU). ). 15
Política y Legislación Educativa en México II Política y legislación educativa en el sexenio de Echeverría La llegada de cohortes crecientes de alumnos al final de la primaria y la secundaria, como resultado de los esfuerzos anteriores, hizo que en el sexenio de Echeverría (1970-1976) 1970-1976) la presión de la demanda se transfiriera a los niveles siguientes, dando inicio a una época de crecimiento sin precedentes de la educación media superior y superior, que se afrontó con una política de apoyo a la creación de nuevas instituciones en esos niveles: el Colegio de Ciencias y Humanidades, el Colegio de Bachilleres, las Escuelas Nacionales de Estudios Profesionales de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), la Universidad Autónoma Metropolitana, el crecimiento de universidades públicas y de institutos tecnológicos en los estados, y el desarrollo de la educación superior privada. En primaria se efectuó una reforma curricular y se elaboraron nuevos libros de texto; se aprobó también una nueva Ley Federal de Educación Superior. El Instituto Nacional de Educación de Adultos y el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología fueron otras de las instituciones que surgieron en ese período.
Política educativa de Víctor Bravo Ahúja Durante este período, la reforma educativa en la educación básica y normal, se proponía un cambio en los fundamentos para la enseñanza del español y las matemáticas, apoyándose en la lingüística y en la lógica matemática. Esto fue un verdadero problema profesional para los maestros y para los padres de familia. Por otro lado, las ciencias sociales, comprendían algunos temas de historia, geografía y civismo, y las ciencias naturales contenían temas de biología, física y química. Había un empeño del gobierno de la República en convencernos de la existencia del Primer Mundo, Segundo Mundo y Tercer Mundo, del cual formábamos parte. El gobierno de la República pretendía que el Estado mexicano fuera la institución rectora en los aspectos fundamentales de la vida nacional. Algunos sectores del 16
Política y Legislación Educativa en México II empresariado mexicano se oponían al modelo de ―desarrollo compartido‖ impuesto por
la presidencia y decidieron luchar contra esa decisión, en lo político, económico, educativo y cultural del país. Durante este sexenio se fomentó un nacionalismo, mediante el cual los escolares se ubicaban en una esfera de los bloques de poder mundial y en lo interno, en el ejercicio de los derechos ciudadanos que otorgaba la Constitución, las leyes secundarias y las disposiciones presidenciales. La ruptura entre el gobierno de la República y el sector empresarial, además del que se había generado con el movimiento estudiantil – popular en 1968, dio origen a una crisis económica y política de consecuencias graves para la estabilidad de los gobiernos subsiguientes. La reforma educativa como una expresión de la política educativa del secretario Bravo Ahúja y del presidente Echeverría Álvarez, se proponían ―la modelación del hombre del mañana‖. Veían al sistema educati vo, como instrumento de progreso social, formador de un mexicano fortalecido en su dignidad humana, familiar y cívica. Como una forma de valorar el papel de los medios de comunicación, los consideraban como instrumentos de enseñanza extraescolar y en forjadores de la conciencia colectiva, tendientes a que todos los sectores sociales adquirieran una nueva actitud moral, capaz de influir en la formación de las nuevas generaciones. Después de aprobada por el Congreso de la Unión y los congresos locales, la nueva Ley Federal de Educación, en noviembre de 1973, la Secretaría de Educación Pública desplegó una intensa actividad académica en todo el país, para precisar las orientaciones de la reforma a los planes y programas de la enseñanza primaria y secundaria, a saber: el carácter permanente de la educación; la actitud científica, que consiste en la capacidad de observar y registrar, integrar, examinar y revisar, formular juicios tentativos, rechazar dogmatismos y desarrollar el sentido crítico; la conciencia histórica necesaria para explicar el presente, entender los cambios del pasado y prevenir el futuro; la relatividad, por lo que todo debe verse como sujeto a revisión y 17
Política y Legislación Educativa en México II reelaboración; la acentuación en el aprendizaje, ya que en él y no en la transmisión de la información, se basa el proceso educativo, el énfasis debe ponerse en que los estudiantes ―aprendan a aprender‖. Esta reforma a la educación básica se llevó a las escuelas normales básicas y normales superiores del país, para la formación de los profesores de primaria y secundaria, donde la enseñanza por áreas del conocimiento, tanto en la educación básica como en las normales, hacían de sus contenidos algo más genérico, más superficial y por lo tanto, menos trascendente en el desarrollo intelectual del educando y del profesor en formación. En Nuevo León, las normales básicas se acoplaron a las disposiciones de la S.E.P., mientras que la Normal Superior del Estado mantuvo sus planes de estudios por asignatura y los programas sufrieron cambios menores, para estar en condiciones de formar al profesor de adolescentes que requería el sistema educativo estatal y nacional. A partir de esta reforma educativa en el país, la Escuela Normal Superior del Estado organizó y promovió una transformación a su vida interna, tanto en lo académico, como en lo administrativo, durante el año escolar 1974-1975, y para el año escolar 1976-1977 ya tenía una propuesta de postgrado, que entró en funciones a partir de octubre de 1977. El sexenio del presidente Echeverría Álvarez fue muy agitado, por la inercia del movimiento estudiantil y los grupos armados que estaban convencidos de la nueva revolución socialista, los empresarios en franca disputa por el proyecto de nación y las organizaciones sociales, políticas y educativas del país, que ejercían una relativa autonomía del poder estatal. La crisis se profundizó en el gobierno del presidente López Portillo, para dar paso a un sexenio, el de Miguel de la Madrid, donde el modelo económico neoliberal se implementó con la consecuente globalización, a partir de lo cual, se agudizaron las contradicciones entre los grupos sociales desprotegidos, fortaleciendo a sectores del empresariado nacional, en alianza con las grandes corporaciones internacionales. 18
Política y Legislación Educativa en México II Y la educación nacional…sigue su rumbo, sigue su crisis.
1.2.1.- Fundamento de la Reforma Educativa Durante el primer año del sexenio de Echeverría Álvarez, ocurre uno de los sucesos más importantes en la historia de la educación en México: la Federación asigna uno de los presupuestos más altos en la historia de México moderno: 4% del valor del PIB. Pese al aumento presupuestal, el sistema educativo, sobre todo la educación básica, no avanzó al ritmo requerido por los cambios en la composición de la población. El secretario de Educación, Víctor Bravo Ahúja, traza un plan para la modernización de la educación primaria, que incluye su obligatoriedad. Establece una serie de reformas a los planes de estudios de las escuelas normales a fin de crear cuadros que respondieran a los requerimientos del nuevo gobierno: La Educación de calidad en todo el territorio nacional. Planea una nueva orientación para la educación superior en general, pues pretende privilegiar la educación técnica a fin de formar los obreros calificados necesarios para el proceso de industrialización del país. En 1973 cristaliza el plan y se echa a andar la Reforma Educativa, la cual incluye: La reestructuración de la enseñanza encaminada a la formación de trabajadores especializados en la industria agropecuaria, estrategia que iba de acuerdo a los requerimientos de la política en boga. La atención particular de la educación básica en las zonas rurales del país. Incorporar a la vida nacional a los indígenas a partir del acento en la enseñanza del español de manera simultánea a la enseñanza de la lengua indígena regional. En 1978, ya en el sexenio de López Portillo, se fortalece la idea de formar profesionales técnicos, egresados de secundaria, para incorporarlos más temprano al proceso productivo. Reformas Educativas de 1972 y 1973 Entre 1970-76 se crea una Comisión Coordinadora de la Reforma Educativa, que emite una nueva Ley Federal de Educación (1973) que sustituye a la Ley Orgánica de la Educación Pública (1941); se buscaba una modernización en la enseñanza, apertura de la educación a todos los grupos sociales y ante los nuevos requerimientos sociales 19
Política y Legislación Educativa en México II promover la flexibilidad de la educación; se introdujeron igualmente nuevos contenidos en libros de texto, en Ciencias Sociales, dada la época, los contenidos toman una orientación tercermundista. A partir de 1970 los subsidios a la mayoría de las universidades crecieron y en muchas de ellas surgieron nuevas carreras, más acordes con la nueva estructura de profesiones técnicas e industriales. La reforma educativa de 1972 funge como personaje principal el presidente de México el Lic. Luis Echeverría Álvarez y como Secretario de educación el Ing. Víctor Bravo Ahúja. En su Política educativa es interesante marcar con un gran logro el cómo se manejaron los trabajos sobre la reforma educativa en todos los niveles educativos; ya que todo esto implicó reformular nuevamente los planes y programas de estudio, pero si bien es conocido que esto representaba el sentir de la sociedad mexicana. Se decía que "todos nuestros problemas desembocaban o se relacionan con el de la educación; no es posible ningún avance económico y ninguna mejoría social sin que se logre una educación popular de llevar al pueblo los beneficios de la cultura" Además hubo otros logros como son los siguientes:
Sé creó la Comisión Coordinadora de la Reforma Educativa.
En 1973 se legisla la Ley Federal de Educación.
Establece el Sistema Nacional de Educación para adultos.
Se establece el Plan Nacional de castellanización.
En lo que respecta al fundamento ideológico filosófico siempre se concibió la idea de ver la educación como compensación, también como justicia y movilidad social. En este período sexenal se trabajó sobre promover la democracia y la transformación social. Además sus enfoques eran de doble vía; por un lado la educación como proceso personal y por otro como social al 100%. Analiza ambos procesos el primero como un ser cambiante y crítico y la segunda postura llevándolo a integrarse en la misma sociedad con fines productivos. Todos estos conceptos cabe aclarar que son validos e inmersos en la Ley Federal de Educación. En lo referente a como organizaron el aspecto curricular se consideraron propuestas basadas en el desarrollo físico, intelectual, emocional y socialización de los educandos. Además los programas dejaron 20
Política y Legislación Educativa en México II de ser enciclopedistas cambiándolo por uno más moderno y acorde a las necesidades sociales. El programa se dividió en siete áreas que son:
Lenguaje
Matemáticas
Ciencias naturales
Ciencias sociales
Educación Física
Educación artística
Educación tecnológica.
Cada área incluye un objetivo general, subdividiéndose en unidades de aprendizaje, también organizados en objetivos particulares y secuenciados con sus actividades. Considerando los principios Psicopedagógicos parten en la formación del hombre nuevo, así como la escuela que los representa, así como los aprendizajes que se dieron pensando en él aprender a aprender. En esta reforma sé priorizo la participación de la familia, escuela, comunidad como conjunto para la activación de una sociedad crítica. Los recursos didácticos en la reforma del 72, se utilizaron mediante instructivos para el maestro que se repartían por grado y en él se incorporaban las asignaturas, también se contaba con los libros y cuadernos de trabajo, listados de temas didácticos. Existía un libro de español, matemáticas, ciencias naturales y sociales. Como apoyo para los alumnos se contaba con sus libros de texto en primero y segundo sé componía de dos partes: Contenían la primera parte de las cuatro unidades y la segunda parte las otras cuatro. Es aquí en donde se suprimen los cuadernos de trabajo y libros complementarios, por lo que los maestros se vieron en la necesidad de buscar libros de apoyo como lo son las guías didácticas, etc. Entonces se puede concluir que: Si el objetivo de dicha movimientos es enaltecer el nombre de México en la búsqueda de la formación de un nuevo ciudadano hay que darle su valor a la sociedad como conjunto y siempre considerando la difícil tarea del maestro que día con día se supera para cumplir exitosamente dicha misión.
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Política y Legislación Educativa en México II Impacto de la educación en los países desarrollados Uno de los mayores impactos que puede haber en la educación en estos países desarrollados es que también haya más profesionistas y por lo tanto, una mejor calidad de vida. Esto yo creo repercute a dicho país, pues aporta beneficios, ya que al haber profesionistas hay personas que aportan al estado beneficios, como sus servicios como conocedores de lo que han estudiado, y a su vez el estado aporta beneficios al país. 1.2.2.- Ley Federal de Educación La educación es un servicio público, ya que está destinada a satisfacer necesidades sociales permanentes y sujetas a un régimen de derecho público; por lo que la Ley Federal de Educación, cuya iniciativa se presenta a la consideración del honorable Congreso de la Unión, reconoce como tal a la función educativa que regula, ya sea que dicho servicio se preste por particulares con autorización o reconocimiento oficial. Las finalidades de la educación se gestan y se desarrollan en el seno mismo de la sociedad, el poder público no las impone arbitrariamente. Toca al Estado hacerlas explícitas y darles la formulación coherente. La educación debe preparar al hombre para vivir una vida en plenitud, es decir, en relación creadora con sus semejantes y con la naturaleza. También comprende otras metas como son el alcanzar una comunidad que proteja, conserve y acreciente los bienes y valores que constituyen nuestra herencia cultural. Esto se ha tomado desde que la educación ha sido tomada como un derecho, ha servido como el medio para fortalecer la identidad y la conciencia nacional, para el desarrollo de las capacidades humanas, el fomento del progreso científico además de que forma al individuo como un ser que sirve a la sociedad. La educación es el actor principal de elaborar normas con características de participación y aceptación para todos los sujetos que integran la comunidad. La educación es un servicio público, ya que está destinada a satisfacer necesidades sociales permanentes y sujetas a un régimen de derecho público; por lo que la Ley Federal de Educación, cuya iniciativa se presenta a la consideración del honorable 22
Política y Legislación Educativa en México II Congreso de la Unión, reconoce como tal a la función educativa que regula, ya sea que dicho servicio se preste por particulares con autorización o reconocimiento oficial. Las finalidades de la educación se gestan y se desarrollan en el seno mismo de la sociedad, el poder público no las impone arbitrariamente. Toca al Estado hacerlas explícitas y darles la formulación coherente. La educación debe preparar al hombre para vivir una vida en plenitud, es decir, en relación creadora con sus semejantes y con la naturaleza. También comprende otras metas como son el alcanzar una comunidad que proteja, conserve y acreciente los bienes y valores que constituyen nuestra herencia cultural. ―La educación es para todos‖, ésta política se ha convertido en uno de los máximos
anhelos de la población mexicana, pues aún no se ha podido integrar a todos en un programa eficaz, capaz y acorde a las necesidades nec esidades de nuestro país. Los servicios educativos que brinda el estado son públicos y deben de ser gratuitos hasta el nivel básico. Y para que este servicio sea de calidad y de satisfacción a las necesidades de demanda educativa, se ha hecho necesaria la existencia de leyes para regularlo, teniendo así las mismas oportunidades y conocimientos para los alumnos sin distinción alguna. Pero también el servicio educativo puede ser impartido por particulares y que de acuerdo con las leyes de educación, aún siendo particulares, se tiene que dar una autorización y reconocimiento de validez oficial de estudios ante la Secretaria de Educación Pública. En materia de legislación educativa de la República Mexicana, podemos encontrar las siguientes leyes como: Art. 3º Constitucional, el cual tuvo su última reforma en el año de 1992. Sus propósitos eran "consagrar el derecho a la educación, precisar la obligación del Estado de impartir educación preescolar y secundaria, además de primaria; establecer la obligatoriedad de la secundaria, garantizar la vigencia del carácter nacional que debe tener la educación y 23
Política y Legislación Educativa en México II terminar con la situación jurídica que afectaba a los miembros de la sociedad civil dedicados a ofrecer servicios educativos de tipo privado." Otra ley reglamentaria en materia de educación pública, es la Ley General de Educación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de julio de 1993. La Ley General de Educación, abroga cuatro leyes: Ley Federal de Educación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de noviembre de 1973. Ley del Ahorro Escolar, publicada en el DO el 7 de septiembre de 1945. Ley que establece la educación normal para profesores de Centros de Capacitación para el Trabajo, publicada en el DO el 20 de diciembre de 1963. Ley Nacional de Educación para adultos, publicada en el Diario Oficial el 31 de diciembre de 1975. En la Ley Federal de Educación, se confirma al poder ejecutivo federal, por conducto de la SEP, la facultad de formular para toda la república los planes y programas para educación primaria, secundaria y normal, y la de cualquier tipo o grado destinada a obreros y campesinos; la de autorizar el uso de material educativo, elaborar y mantener actualizados los libros de texto gratuitos.
1.2.3.- Ley Nacional de Educación de Adultos Educación de Adultos La ley de educación 66'97, habla de la educación de adultos en el marco del subsistema de Educación de Adultos. En su artículo 31, literal e, la ley define un subsistema como el ―conjunto de programas educativos en que puede ser desarrollado un tipo de educación que posee poblaciones de alumnos específicos, definidos por sus edades o por sus excepcionalidades‖.
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Política y Legislación Educativa en México II La educación de adultos debe ser proceso integral y permanente, destinado a lograr la formación de quienes no recibieron educación sistemática, como de aquellos que la recibieron de forma insuficiente. Los adultos tienen el deber y el derecho de alfabetizar o de adquirir formación en el campo profesional. En el adulto también la formación debe estar orientada a la integración al desarrollo labor, al trabajo productivo y a la auto - realización de la persona humana. En la educación de los adultos, también se aplican los principios y fines señalados en los artículos 4 y 4 de la ley general de educación 66'97. El artículo 52 de la ley señala como funciones de la educación de adultos:
Desarrollo de una profunda conciencia ciudadana. Esto para que el adulto participe responsablemente en los procesos democráticos, sociales y económicos. Auto - realización del adulto, a través de un desarrollo intelectual, profesional, social, moral y espiritual. Capacitación en el área laboral, para que el adulto se integre al mundo laboral y así contribuya al desarrollo del país. Capacitar al adulto para la eficiencia económica, para que sea mejor productor, mejor consumidor y mejor administrador de sus recursos. Que el adulto se integre a la sociedad con una profunda conciencia y sensibilidad. De esta forma podrá comprender, cooperar y convivir en forma armoniosa con sus semejantes.
Áreas Del Subsistema de Educación de Adultos
: Orientada a reducir el alto índice de analfabetismo en el país. Alfabetización :
Educación Básica : Aquí se pretende proporcionar una educación acelerada a las
personas mayores de 14 años de edad. Esta área se desarrollará en un período no menor de 4 años, pero será equivalente a 8 grados. 25
Política y Legislación Educativa en México II
Educación Media : El currículo se aplicará con estrategias adecuadas a las
características e intereses del adulto que haya cursado la educación básica.
Capacitación Profesional : Busca capacitar al adulto en un oficio que le permita
integrarse al trabajo productivo.
Educación Vocacional o Laboral : Se incluye como parte del subsistema de adultos.
Este tipo de formación integra al adulto al trabajo productivo, mediante instituciones especializadas, públicas o privadas. La Educación de Adultos en La Ordenanza 1'95 Igual que la ley de educación, la ordenanza 1'95 reafirma que la educación de adultos está orientada al trabajo productivo y a fomentar la capacidad crítica y de análisis en las personas maduras. En ese sentido se buscará promover el sentido de identidad nacional, tomando como prioridad los valores y símbolos patrios. El adulto también está en capacidad de sostener relaciones interpersonales maduras y respetuosas. No obstante esto, el adulto será una persona capaz de exigir sus derechos y cumplir con los deberes que le correspondan. Más que cualquier otro tipo de estudiante, los adultos sabrán respetar los derechos de la mujer a participar en igualdad de condiciones con los hombres. Se hace necesario en la edad adulta comprender la realidad natural y social, sobre todo en los aspectos que tienen mayor significación para la vida diaria. La preservación de los recursos naturales es una necesidad vital en nuestros días. En el adulto ésta es una necesidad que exige un mayor compromiso. No es posible hablar de alfabetización o educación de adultos dejando de lado el saneamiento ambiental y aplicar normas encaminadas a preservar nuestros recursos naturales. Estructura Académica de La Educación de Adultos La estructura académica de la Educación de Adultos, según la Ordenanza 1'95, comprende: 26
Política y Legislación Educativa en México II
Un nivel básico de 5 años, dividido en tres ciclos, los dos primeros de 2 años cada uno y el tercero de un año.
Un nivel medio de 4 años.
El año lectivo se divide en semestres.
Naturaleza de La Educación de Adultos La Educación de Adultos se inscribe en el contexto de la educación permanente. Es decir, en una nueva concepción de la educación, que consiste en el hecho de que el hombre y la mujer aprenden durante toda su vida, en el marco de la política de ―educación para todos‖, y dentro de la concepción de ―educación para la democracia‖, entendiendo que los individuos pueden tener una participación socia consciente y efectiva, en la medida en que el pueblo ha sido educado. La Educación de Adultos facilita los siguientes procesos: la obtención de una formación académica general de nivel básico; la preparación para el desempeño de los papeles correspondientes a la persona adulta; la formación y capacitación para el trabajo; el desarrollo de una conciencia crítica, comprendida con la búsqueda del bien común; el reconocimiento y enriquecimiento de la cultura nacional, así como el respeto por la diversidad cultural; y el surgimiento de una actitud de constante búsqueda de nuevos aprendizajes. La Educación de Adultos, de igual manera, propicia en los participantes el desarrollo de aptitudes; mejora o reorienta sus competencias técnicas y profesionales; evoluciona su forma de enfrentar los problemas y, en general, sus comportamientos; y, además, propia en ellos la sociedad de que pueden aprender y avanzar constantemente, en base a su propia determinación. En este sentido, la Educación de Adultos favorece el desarrollo integral del individuo y su adecuada incorporación a la sociedad como una persona consciente, critica y responsable de sus actuaciones.
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Política y Legislación Educativa en México II Responde a la obligación del Estado de proporcionar la oportunidad a la población adulta de satisfacer su derecho a la educación, partiendo del hecho de que no hay límites de edad para aprender, y que las personas siempre pueden ampliar su formación. La Educación de Adultos se nutre de la diversidad sectorial, cultural y sociológica; y aunque es de alcance nacional, su funcionalidad depende de la atención que preste a las necesidades y características regionales y locales. Es de carácter eminentemente practica, en cuanto prepara para la vida partiendo del medio concreto en que la persona está inmersa. Además, de la oportunidad de crear espacios para la participación, la solidaridad y el intercambio comunitario; y es un derecho de la población adulta que ha quedado marginada de la distribución de bienes y servicios, para que a través de ella eleve su nivel académico y, por tanto, gane en poder y en representatividad en el seno de la sociedad.
Gestión de la educación de adultos Para que la Educación de Adultos se pueda ofrecer con mayor posibilidad de éxito, el organismo colegiado que se propone ha de poseer una amplia representación de instituciones de la sociedad civil y un alto grado de autonomía en la definición de políticas y toma de decisiones. Dicho organismo se define en su funcionamiento basándose en las siguientes características:
Descentralizado, Descentralizado, dado que se sustenta en la democratización de los procesos de gestión y por tanto reorienta la administración hacia los niveles locales. Multisectorial, Multisectorial, en cuanto es un proyecto con diversos componentes que aglutina diferentes sectores: educación, salud, iglesia, laboral, artístico, deportivo, entre otros. Autogestionario, porque propicia la participación, facilitando la intervención del sujeto individual y social en la toma de decisiones, mediante estrategias que posibilitan una relación horizontal y orgánica entre todo los que están involucrados en el proceso.
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Política y Legislación Educativa en México II
Integrador, Integrador, dado que estimula y desarrolla un amplio proceso de intercambio de experiencias entre organizaciones gubernamentales y no gubernamentales y comunitarias. Y entre todos los que de un modo u otro participan en la educación de adultos. A la vez, integra diferentes formas de educación presencial y no presencial. Abierto, Abierto, puesto que da cabida a diversos intereses de la población meta y facilita la satisfacción de las necesidades locales. Flexible, porque permite la permanente renovación que los cambios sociales y los adelantos de la ciencia, la técnica y la andragogía le imprimen; y, además, porque promueve que cada participante avance según su ritmo de aprendizaje.
Definición de la población adulta Se asume la edad mínima de 14 años, en vista de que la obligatoriedad escolar está definida por la Constitución y las leyes del país para la población de 4 a 14 años, como l es el grupo de edad que atiende el nivel básico regular. Esta educación es, además de obligatoria, gratuita y universal para todos los habitantes del país. El adulto, desde un punto de vista biosicosocial, es toda persona (hombre o mujer) que ha alcanzado la madurez orgánica y psicológica; en lo social ejerce derechos y cumple deberes ciudadanos, y económicamente podría estar incorporado a las actividades productivas. En el aspecto legal, en la República Dominicana se considera adulto todo ciudadano que haya cumplido 18 años de edad, o que sin haberlos cumplido esté o haya estado casado. Las mujeres, por su parte, han tenido aún menos oportunidades que los hombres; y en su posición respecto a éstos reproducen las relaciones históricas de subordinación, las cuales se expresan, en condiciones de marginalidad, en cierto grado de esclavitud y a través de diferentes mecanismos. A las tareas hogareñas, se les agregan en muchos casos, labores de producción de diferentes tipos, lo que determina que su jornada de trabajo se multiplique, sin contar otras responsabilidades que socialmente se les asignan. 29
Política y Legislación Educativa en México II En general, la población que participa la educación de adultos está afectada por problemas en todos los órdenes. Sus integrantes son obreros(as); agricultores(as) y trabajadores(as) por cuenta propia en pequeña escala; trabajadores(as) doméstico(as); jornaleros(as) y desempleados(as), entre otros. En el aspecto educativo hay quienes nunca han ido a la escuela o quienes por una escolaridad muy deficiente en cantidad y/o calidad han perdido lo poco que aprendieron; y están además quienes cursaron algunos grados de nivel básico y mantienen, aunque precariamente, los conocimientos y habilidades adquiridos. De otro lado, en el aspecto político, los adultos con déficit educativo, tradicionalmente han sido utilizados por personas y grupos interesados en alcanzar o mantener el poder, puesto que el ejercicio de sus derechos ciudadanos, y en este caso el derecho al sufragio, está condicionado por su pobre nivel de conciencia social y por las condiciones de marginalidad en que viven. Otras características, señaladas en forma más concreta, que distinguen a los que participan en la educación de adultos son las siguientes:
Son portadores de un cúmulo de experiencias y poseen una determinada visión del mundo. Por lo general proceden de sectores pobres, tanto urbano como rural. Son maduros en el aspecto orgánico y emocionalmente muchos también lo son, aunque en ambos aspectos pueden reflejar los efectos de las circunstancias en que han vivido. Desempeñan papeles que implican compromisos sociales, familiares, políticos y religiosos, entre otros. Tienen responsabilidades en el mundo del trabajo. Poseen conocimientos, habilidades, destreza, valores y actitudes, que les facilitan la integración de nuevos aprendizajes, aunque con este haber se conjugan, en diferentes grados, déficits acumulados por falta de oportunidades, y por carencias tempranas de diferentes tipos de limitan su potencial.
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Política y Legislación Educativa en México II
Aunque sus limitaciones les deprimen pueden generar actitudes favorables para integrarse voluntariamente a procesos que complementan su formación, y capacidad para desarrollar iniciativas con el fin de mejorar su calidad de vida. Están en capacidad de avanzar en diferentes órdenes, de ser gestores de su propia educación; y en el aspecto sociopolítico algunos van logrando espacio en la participación comunitaria, a través de las organizaciones a que pertenecen. Tal como se ha señalado, esta propuesta curricular va dirigida a diferentes grupos de edad; por tanto, han de introducirse cursos especiales según los intereses y necesidades de cada grupo.
Requisitos de ingreso a la educación de adultos La educación de adultos puede resultar especialmente atractiva por diferentes razones: abarca un periodo más corto que el que cubre la educación básica destinada a niños; se ofrecen múltiples programas, principalmente de formación para el trabajo y de orientación para la vida; y la oferta se hace en horarios variados que permiten acomodar al participante según sus posibilidades o preferencias. El organismo colegiado local estudiará cada solicitud, y después de comprobar la validez o no de los documentos que la respalden, en los casos en que se requiera de alguna documentación, dará las recomendaciones de lugar.
Propósitos de la educación de adultos Los propósitos de la Educación de Adultos, están en relación con las características de un país en el cual una gran mayoría vive en condiciones de desventajas en el orden económico, político y social. En ese sentido, la Educación de Adultos persigue contribuir a la elevación de los niveles de desarrollo de la sociedad en sus múltiples aspectos, y al bienestar general de la población adulta que ha estado marginada parcial o totalmente de los servicios educativos formales y no formales. 31
Política y Legislación Educativa en México II Para lograrlo se propone:
Ofrecer a la población adulta una educación acorde con las características y necesidades del desarrollo nacional y local. Coordinar las acciones de los diferentes organismos e instituciones que ofrecen educación de adultos, para su mejor aprovechamiento y para evitar la dispersión y duplicidad de esfuerzos. Articular la labor de educación de adultos con las acciones que realizan los otros sectores sociales comprometidos con el bienestar general, con el fin de proporcionar una educación integral. Ofrecer a la población adulta la oportunidad de lograr un mayor desarrollo de sus potencialidades, a través de un aumento en su nivel educativo y cultural, de manera que pueda mejorar sus condiciones de vida y su grado de autorrealización. Ofrecer a las comunidades la oportunidad de disponer de programas de educación permanente, que puedan ser aprovechados tanto por los que ya participan de estos programas como por los que aún están fuera, así como también por los egresados de distintos programas.
Procesos de aprendizaje a partir pa rtir de intervenciones andragógicas intencionales. La promoción de aprendizajes significativos se logran a través de:
La participación de los adultos en la planificación y adquisición de sus aprendizajes.
Que los contenidos surgen de los requerimientos básicos de los adultos y la comunidad.
Que del aprendizaje surjan acciones prácticas que se encaminen hacia la solución de necesidades de la persona y de la sociedad. Utilizar métodos de aprendizaje que permitan aprender a ―aprender a aprender‖ más que por la acumulación de información en su memoria.
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Política y Legislación Educativa en México II Tipos de evaluación en el proceso de aprendizaje La evaluación desempeña un papel estimulante, orientador, correctivo; y está dirigida a mejorar el proceso de aprendizaje. De esta manera, en lugar de usarse la evaluación como una sanción, se utiliza como un medio para que los participantes de la educación de adultos aprecien sus progresos y se comprometan con la corrección de sus deficiencias. Es fundamental, para mantener un conocimiento permanente sobre el progreso de los participantes, asumir la evaluación como un proceso continuo y sistemático. Se recomienda que los resultados se registren adecuadamente y tan pronto como se aprecien.
Perfil del facilitador en la educación de adultos El facilitador o educador de adultos debe ser un animador de los procesos de aprendizajes y debe poseer las siguientes características:
Debe conocer los fines y objetivos (en este caso el de nuestro país) contenidos en el curriculum de la educación de adultos. Posee conocimientos en las diferentes áreas del programa que le permite desenvolverse en su labor docente.
Aplica los conocimientos básicos de la psicología del adulto.
Domina métodos y técnicas propio del trabajo en grupo.
Transmiten actitudes positivas hacia la vida y orienta a los participantes en el desempeño de sus diferentes papeles sociales. Establece y promueve relaciones interpersonales adecuadas y estimula el trabajo en equipo. Promueve la igualdad entre las mujeres y hombres en cuanto a las oportunidades para aprender y para integrarse al trabajo productivo. 33
Política y Legislación Educativa en México II
Respeta las diferencias individuales en cuanto al ritmo del aprendizaje, intereses y aptitudes de la población adulta con la cual trabaja. Características de la educación para pa ra el trabajo Debe asumir las siguientes características:
Integran nuevas formas de educación formal, no formal e informal.
Desarrolla la actividad educativa fuera del ambiente escolar.
Los adultos (hombres y mujeres), participan en las acciones formativas de manera libre y espontánea. Funciona fuera de reglas fijas o estructuradas y está orientada a la solución de problemas personales y sociales de los adultos. Da fundamental importancia al proceso de información más que a los resultados.
Funciones de la educación técnica orientada al adulto La educación en este caso, en la República Dominicana encara un gran reto como sucede con la mayoría de las naciones latinoamericanas. Este reto consiste en la incorporación del país en los modelos productivos predominante y el modelo comercial ilimitado que convierte al mundo en un gran mercado. La competitividad que moldea la vida productiva de los países obliga a adoptar políticas de reestructuración del aparato productivo, de la tecnología y sobre todo de los recursos humanos. La Educación Técnica para adultos deben encarar desde el punto de vista funcional las siguientes dimensiones del adulto: Se forma un adulto que sea capaz de participar en la sociedad y en el ambiente laboral con una conciencia crítica, creativa y con altos valores morales. En consecuencia, la educación técnica para adulto elevará la autoestima de las personas, desarrollará la capacidad de autogestión y por tanto actitudes democráticas. 34
Política y Legislación Educativa en México II Organización de la educación para el trabajo en la educación de adultos Es una Educación Técnica para adultos que se organiza en tres grandes sectores: Industrial, Servicios y Agropecuario. Estos tres grandes sectores se organizan a su vez en ramas y ocupaciones que permitan ajustar el programa de educación para adultos a los intereses y necesidades de los mismos. En fin permite que el programa cumpla con el principio de flexibilidad. A continuación se presenta cuadros que organizan los tres sectores con sus respectivas ramas y menciones tentativas. Ramas menciones Turismo Ayudante de camarero de bar y restaurante; Camarero de pisos; Bartender. Educación para el hogar Panadero, Repostería, Ayudante de cocinero, Pastelería, Yeso y cerámica, Corte y confección, Cocina vegetariana, Pintura decorativa, Bordados y aplicados. Belleza (Cosmetología) Peluquería, Limpieza facial y maquillaje, Gimnasia y masaje corporal, Barbería. Salud Auxiliar del técnico en rayos X, Ayudante de odontología, Camillero, Auxiliar de geriatría, Auxiliar en puericultura, Auxiliar de laboratorio. Ramas menciones Agrícola Horticultura, Fruticultura, Floricultura, Cultivos. Pecuaria Apicultura, Cunicultura, Avicultura, Acuicultura, Caprinocultura, Bobinocultura, Porcinocultura. Forestal Agroforesterra, Foresterra. Ramas menciones Mecánica automotriz y diesel Mantenimiento automotriz diesel, Desabolladura, Pintura. Mecánica Industrial Fresador, Tornero, Soldadura y herrería, Mecánico de agujas. 35
Política y Legislación Educativa en México II Electricidad Instalaciones eléctricas residenciales, Refrigeración, Acondicionador de aire. Maderas y afines Ebanistería, Construcciones menores y madera. Bisutería Prendas de ámbar, Carey, Cuerno de rey. Peletería Carteras, Zapatos, Correas. Máquina industrial La diversidad de la educación de adultos La educación de adultos adopta diversas formas según los lugares, dependiendo de los tiempos, como reflejo de las variadas funciones sociales otorgadas al aprendizaje adulto, y los diferentes grupos que tienen acceso a esas oportunidades. En la antigua Grecia, la sociedad ateniense estaba organizada de tal modo que sólo una pequeña clase de ciudadanos accedía al aprendizaje como la vocación central de sus vidas adultas, como algo útil. En la mayoría de los países la educación de adultos se ha entendido como el estudio a tiempo parcial que no conducen a ninguna certificación. Sin embargo, en más de la mitad del mundo es sinónimo de la alfabetización de los adultos que no tuvieron escolaridad inicial con programas de lectura y escritura . En América Latina, en las últimas décadas, la educación de adultos, en sus diversas modalidades ha alcanzado un alto grado de desarrollo, multiplicándose los planes, las instituciones y los programas, tanto oficiales como privados, formales e informales, presenciales y a distancia. Entre los países que mayor dedicación e interés están mostrando por la educación de adultos se pueden señalar Argentina, Chile y México. En México, país que cuenta con una antigua y rica tradición educativa en este campo, el Programa de Modernización Educativa, aprobado en 1989, definió cuatro objetivos generales: consolidar, gracias a la participación social, un proyecto solidario de educación para adultos; integrar un sistema con servicios flexible y pertinentes, basado 36
Política y Legislación Educativa en México II en el autodidactismo; promover la creación de infraestructuras de investigación y ofrecer un modelo innovador que asimile las nuevas opciones.
Conclusiones El sistema andragógico permite al educando, hacer de lo que va aprendiendo un proyecto de vida. El saber no se limita a un simple ejercicio intelectual, a una práctica especulativa y teórica. Estamos hablando de un aprendizaje significativo, que penetrando por el cerebro, inunda la totalidad de la existencia. La educación de adultos no puede ser vista como el simple dominio de una serie de asignaturas, sino como la capacidad de procesar datos para transformarlos en experiencia vital. Entenderse a sí mismo, a los demás, al mundo, son otros resultados del aprendizaje en los adultos. Esta experiencia investigativa, que pretende también convertirse en un aprendizaje significativo, nos ha permitido llevar un orden sistemático en el proceso y nos ha dejado ver que todo aprendizaje puede y debe ser llevado la práctica. El ser humano, entiéndase niño, el joven, adulto o anciano, no puede menos que aprender, porque aprender es una condición de lo humano, dejar de aprender es dejar de ser humano.
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Política y Legislación Educativa en México II 1.3.- José López Portillo (José López Portillo y Pacheco; Ciudad de México, 1920 - 2004) Político mexicano, presidente de la República entre 1976 y 1982. Estudió leyes en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México. Durante el gobierno de Luis Echeverría, en calidad de secretario de Hacienda y Crédito Público, reformó el sistema tributario mexicano, incrementando sustancialmente los ingresos del gobierno. El 20 de septiembre de 1975 aceptó su designación como candidato del Partido Revolucionario Institucional a la presidencia de la República. El 12 de diciembre lo apoyó también el Partido Popular Socialista y el 11 de enero de 1976, el Partido Auténtico de la Revolución Mexicana. Resultó electo con el 68 por ciento del padrón a su favor. Asumió el poder el 1 de diciembre de 1976. De su mandato destacaron sus esfuerzos para aprovechar los inmensos recursos petroleros de México y por lograr una mayor independencia económica respecto a los Estados Unidos. Inició además importantes reformas en la Cámara de Diputados al incrementar el número de miembros a 400, de los cuales al menos cien debían ser de partidos de la oposición, con el objeto de dar voz a los partidos más pequeños. En el plano internacional, su mandato se distinguió por el establecimiento de relaciones con España, donde se había restaurado la monarquía con el rey Juan Carlos I. En
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Política y Legislación Educativa en México II mayo de 1979 rompió vínculos con la dictadura somocista y, tras constituirse el gobierno sandinista, México se opuso (en la Organización de Estados Americanos) a cualquier intervención en los asuntos internos de Nicaragua. Apoyado por Francia, trató de impulsar una solución negociada para El Salvador. Hacia el final de su mandato, el gabinete de López Portillo había perdido buena parte de su prestigio, debido a la corrupción y a la enorme deuda exterior, contraída por los fuertes préstamos internacionales. Algunas de sus últimas medidas fueron la devaluación del peso y la nacionalización temporal de la banca privada. Su sexenio concluyó con una grave crisis económica y rumores de un golpe de Estado. En 1982 se retiró de la vida pública dejando una cuantiosa deuda externa. 1.3.1.- Plan Nacional de Educación En el terreno educativo, el sexenio de López Portillo (1976-1982) comenzó con un nuevo esfuerzo de planeación, que dio lugar al Plan Nacional de Educación presentado en siete volúmenes por Porfirio Muñoz Ledo a fines de 1977, que comprendía un amplio diagnóstico del sistema educativo, así como programas de trabajo para la educación básica, la formación de maestros, la educación en zonas deprimidas y para grupos marginados, la educación abierta, la capacitación, la educación tecnológica, la educación superior, la difusión de la cultura; la juventud, el deporte y la recreación, y la educación para la salud. Sin embargo, el Plan carecía de metas, que se anunciaban para los meses siguientes. El intempestivo cambio del secretario de Educación Pública, sustituido por Fernando Solana, Solana, hizo que el Plan nunca fuera terminado y que en su lugar se adoptara un conjunto de políticas menos ambicioso pero de enfoque muy práctico, con los
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Política y Legislación Educativa en México II llamados Programas y Metas del Sector Educativo 1979-1982, que comprendían 5 grandes objetivos y 52 programas, de los cuales 11 se definían como prioritarios, todos con metas precisas calendarizadas hasta 1982. Ese conjunto de programas se llevó a la práctica a lo largo del sexenio. Los resultados mostraron la bondad de un enfoque de planeación práctico e imaginativo: pese a que los conjuntos de niños más numerosas de la historia del país, las nacidas a mediados de los 70, llegaron a la escuela a principios de los 80, fue justamente en 1982 cuando se alcanzó por fin el viejo anhelo de que todos los niños pudieran tener acceso al 1er. grado de la primaria. Eso fue posible porque se abandonó el esquema rígido de escolarización mediante planteles convencionales, siendo reemplazado por una variedad de estrategias: albergues escolares, transporte, instructores comunitarios, etc. Sólo así pudo abatirse la demanda marginal no atendida en varias décadas. La meta de la eficiencia terminal, por su parte, siguió sin poder alcanzarse. Un rasgo importante de la política educativa del sexenio 76-82 fue el impulso a la descentralización educativa que se dio en marzo de 1978, con la creación de las delegaciones de la SEP en los estados de la República; esta política reforzaba intentos descentralizadores previos poco exitosos, cuya urgencia ponía de manifiesto la creciente evidencia de lo inapropiado del centralismo en un país de las dimensiones de México. Al haberse vuelto obligatorio la elaboración de planes sexenales de desarrollo, tanto de tipo general como para cada sector de la administración pública, en el sexenio de Miguel de la Madrid (1982-1988) las políticas educativas se plasmaron en el Programa Nacional de Educación, Cultura, Recreación y Deporte 1984-1988 . En el contexto de la grave crisis económica que estalló a principios de 1982, el Programa planteaba una revolución educativa , con seis objetivos: elevar la calidad a partir de la formación integral de docentes; racionalizar el uso de los recursos y ampliar el acceso a servicios, dando prioridad a zonas y grupos desfavorecidos; vincular educación y desarrollo; regionalizar la educación básica y normal y desconcentrar la superior; mejorar la
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Política y Legislación Educativa en México II educación física, el deporte y la recreación; y hacer de la educación un proceso participativo. Los logros de la política educativa del sexenio distaron mucho del eslogan de revolución con que se le designó; la crisis económica se reflejó en la reducción de los recursos para la educación, en especial los relativos al salario de los maestros, que sufrieron un grave deterioro. Otro aspecto central de la política, el relativo a la descentralización, no mostró avance alguno. 1.3.2.- Plan Global de Desarrollo En suma, la estrategia del Plan Nacional de Desarrollo es el camino por el cual el país busca superar los retos de la modernización y la marginación social, con un modelo propio. Apoya simultáneamente los cuatro objetivos y fija, con base en diagnósticos específicos, propósitos, metas y acciones para los principales instrumentos de la política de desarrollo. Veintidós políticas básicas integran la estrategia; ésta supone la utilización concertada de todos los instrumentos y medios a disposición del sector público, en este plan quedan plasmados los siguientes aspectos en materia de política educativa:
Ampliar y mejorar la educación básica para niños y adultos. Vincular la educación terminal-media superior-con las necesidades de trabajadores capacitados, técnicos y medios profesionales, que requiere el sistema nacional de producción. Impulsar la capacitación y la organización social para el trabajo.
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Estado Liberal y Estado Neoliberal El estado liberal es democrático, representativo, federal, con división de poderes. Y sobre todo Laico. El estado neoliberal no existe. El neoliberalismo es una corriente económica, que consiste en dejar que el mercado regule la vida pública. La oferta y la demanda por encima del deseo de darle a cada cual lo que le corresponde: Igual trabajo igual salario. II.- Política y Legislación Educativa: Génesis y Desarrollo de Los Gobiernos Neoliberales. 2.1.- Miguel de la Madrid Hurtado. (Colima, 1934 - México D.F., 2012) Político mexicano, presidente del país entre 1982 y 1988. Cursó la carrera de derecho en la Universidad Nacional Autónoma de México y obtuvo una beca para llevar a cabo una maestría en Administración Pública en la Universidad de Harvard. De 1979 a 1981 fue secretario de Programación y Presupuesto. Miguel de la Madrid Hurtado En 1963 ingresó al Partido Revolucionario Institucional, que el 17 de septiembre de 1981 lo designó candidato a la presidencia de la República para el período 1982-1988. En las elecciones de julio de 1982 obtuvo una aplastante victoria, superando con casi trece millones de votos a su rival más cercano. 42
Política y Legislación Educativa en México II Asumió el poder ejecutivo federal el primero de diciembre de 1982. En su primer discurso a la nación como mandatario, anunció un plan de austeridad para sacar al país de la crisis económica, principal objetivo de su mandato. Para ello siguió una política de austeridad y de lucha contra la corrupción. En política exterior centró sus esfuerzos en negociar la deuda de su país e intentar mediar en el conflicto Centroamericano. En este sentido, fue uno de los fundadores, junto con Venezuela, Panamá y Colombia, del Grupo de Contadora, constituido en enero de 1983, para contribuir a la pacificación de América Central. Durante su mandato, México sufrió una de las peores catástrofes de su historia: el jueves 19 de septiembre de 1985, a las 7:19 horas, la capital de la República fue sacudida por un terremoto de 7.8 grados en la escala Richter, de vastas consecuencias. Al dejar el poder ocupó la dirección del Fondo de Cultura Económica, la institución de fomento editorial más importante de México. El 9 de octubre de 1991 fue nombrado presidente del Comité Internacional de Alto Nivel para la Década, dependiente de la Organización de las Naciones Unidas. 2.2.- Lineamientos educativos del Plan Nacional de Desarrollo. Al haberse vuelto obligatorio la elaboración de planes sexenales de desarrollo, tanto de tipo general como para cada sector de la administración pública, en el sexenio de Miguel de la Madrid (1982-1988) las políticas educativas se plasmaron en el Programa Nacional de Educación, Cultura, Recreación y Deporte 1984-1988 . En el contexto de la grave crisis económica que estalló a principios de 1982, el Programa planteaba una revolución educativa , con seis objetivos: objetivos: elevar la calidad a partir de la formación integral de docentes; racionalizar el uso de los recursos y ampliar el acceso a servicios, dando prioridad a zonas y grupos desfavorecidos; vincular educación y desarrollo; regionalizar la educación básica y normal y desconcentrar la superior; mejorar la educación física, el deporte y la recreación; y hacer de la educación un proceso participativo.
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Política y Legislación Educativa en México II Los logros de la política educativa del sexenio distaron mucho del eslogan de revolución con que se le designó; la crisis económica se reflejó en la reducción de los recursos para la educación, en especial los relativos al salario de los maestros, que sufrieron un grave deterioro. Otro aspecto central de la política, el relativo a la descentralización, no mostró avance alguno. Planteamientos ideológicos de Jesús Reyes Heroles. Jesús Reyes Heroles (Secretario de Educación Pública 1982-1985) se aproxima a la ideología en sus discursos y, particularmente, en su obra Tendencias actuales del Estado , en la que para reflexionar sobre los Estados soviético, fascista, portugués, nacional socialista y nacional sindicalista, se ve en la necesidad de efectuar un análisis de las correspondientes ideologías que los fundamentan. Tiene presente que toda ideología refleja la existencia social de su correspondiente sistema económico, históricamente determinado. A manera de ejemplo, el Estado soviético se sustenta en la ideología del marxismo. Las ideologías no son universales ni absolutas, a juicio de Jesús Reyes Heroles, puesto que ―Toda ideología o concepción del mundo y de la vida, pretendiendo ser absolutas e intemporales, sufren tales adaptaciones particulares que, al mismo tiempo que reducen su universalidad, la fundamentan convirtiéndola en una esencia de contenido variable, determinado este último por las peculiaridades de espacio, tiempo y sociedad‖ ( Ibíd.: 158) Él se manifiesta a favor de la diversidad ideológica e invita a que ―Avancemos, con pluralismo ideológico y mayoría unificada por convencimiento‖ ( Ibíd.: 235), hacia lo que llama ―nacionalismo revolucionario‖. Jesús Reyes Heroles toma distancia de los fundamentalismos ideológicos. Como ideólogo del partido en el poder, advierte a los priístas de las pretensiones de las ideologías utópicas: ―¿Qué ideología en el poder no piensa que ya realizó totalmente el 44
Política y Legislación Educativa en México II ideal? Nosotros no queremos engañar diciendo que ya llegamos a un lugar que no existe: utopía‖. ( Ibíd.: 240). Por ello, invita a luchar contra los dogmatismos, iniciando por la no aceptación de las doctrinas que se consideran infalibles. Una de las maneras de enfrentar las ―fortalezas ideológicas‖, como las llama Jesús Reyes Heroles, la representa ―La libertad como condición para la activi dad plena del
hombre [puesto que] es requisito de todo aquello en que creemos. Sin ella las ideologías se convierten en dogmas‖ (Reyes, 1999c: 126). La lucha la debemos dar tanto a favor de la libertad como de la cultura, pues constituyen un dique a éstos, según él. Jesús Reyes Heroles previene sobre la tendencia hacia la apertura ideológica de los mexicanos: ―La historia demuestra que las ideologías abiertas a los estímulos externos sólo se superan por las aportaciones de aquellos que, pendientes de todo lo que acaece, impulsan desde adentro‖ ( Ibíd.: 527). Por ello, recomienda partir de adentro hacia fuera; de la diversidad de realidades que conforman el país, pues: ―Partiendo de realidades regionales, se llega a una ideología nacional‖ ( Ibíd.: 709). Finalmente, Jesús Reyes Heroles asume una postura ideológica: ―Nuestra ideología no es biología. Todos los mexicanos podemos y debemos desempeñar una tarea en superar los muchos Méxicos que amenazan al gran México, en seguir por nuestro camino para lograr un México mayor, no en la potencia sino en la dignidad de todos sus hijos‖ (Ibíd.: 917). El camino a seguir, según él es la ideología que sustenta su ―nacionalismo revolucionario‖. Miguel González Avelar Secretario de Educación Pública 1985-1988.
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2.3.- Concepción de la revolución educativa. La revolución educativa de Jesús Reyes Heroles El sexenio de Miguel de la Madrid (1982-1988), estuvo signado por la idea de renovar a fondo las instituciones políticas, sociales, culturales y educativas. El discurso giraba en torno a la renovación moral de la sociedad que apuntaba a una crítica de las acciones políticas realizadas en el pasado u se proponía cambiar el funcionamiento administrativo y ético de los distintos ámbitos de la vida nacional. En educación, los planteamientos para realizar los cambios se darían a partir de un diagnóstico amplio de las diversas condiciones que prevalecían en el sistema educativo nacional. Fuente: Revista Educación 2001, México, # 66, noviembre 2000 Antonio Gómez Nashiki* El diagnóstico Los resultados de este ejercicio arrojarían un panorama poco alentador en todos los niveles educativos. El documento señalaba que la eficiencia Terminal de los diversos niveles del Sistema Educativo Nacional, por distintos factores tanto internos como externos, era bastante pobre. Por ejemplo, se tenía lo siguiente: De cada 100 niños que ingresaban a la primaria, 52 terminaban el sexto grado, de éstos, el 85% se inscribía en secundaria y sólo el 64% completaba tal ciclo; el 65% de los egresados de secundaria se inscribía a su vez en bachillerato; 3.3% en normal y el 1.17 en carreras terminales medias. En las carreras de licenciatura se matriculaba el 46
Política y Legislación Educativa en México II 85.4% de los egresados de bachillerato y sólo la mitad concluía sus estudios universitarios. Otro señalamiento importante era que en los niveles de primaria y secundaria habían prevalecido modelos diseñados para el medio urbano, sin contribuir debidamente a la solución de los requerimientos de una gran parte de la población rural. Los datos revelaron un severo rezago educativo, con pocos logros qué celebrar, y aunado a este panorama el país en general enfrentaba una profunda crisis económica, como resultado de las políticas implementadas del sexenio anterior y que obligaban a pensar en acciones austeras. El programa Con estos antecedentes se elaboró el Programa Nacional de Educación, cultura, Recreación y Deporte, 1984-1988, que planteaba entre sus principales propósitos los siguientes: • Promover el desarrollo integral del individuo y de la sociedad mexica na. • Ampliar el acceso de todos los mexicanos a las oportunidades educativas, culturales,
deportivas y de recreación. • Mejorar la prestación de los servicios en estas áreas. • Para tal fin, se especificaron los siguientes objetivos:
1).- Elevar la calidad de la educación en todos los niveles; 2).- Racionalizar el uso de los recursos disponibles y ampliar el acceso a los servicios educativos a todos los mexicanos con atención prioritaria a las zonas y grupos desfavorecidos: 3).- Introducir nuevos modelos de educación superior vinculados con los requisitos del sistema productivo; 47
Política y Legislación Educativa en México II 4).- Regionalizar y descentralizar la educación básica y normal, y 5) mejorar y ampliar los servicios en las áreas de educación física, deportes y recreación. Los objetivos señalaban temas difíciles y añejos del sistema educativo, principalmente en de la descentralización; en cambio, apenas empezaba a despuntar el que con el paso del tiempo se convertiría en central, el tema de la calidad de la educación. Cómo atacar la problemática educativa fue señalado por el presidente en su primer informe de gobierno, en el que convocó a los mexicanos a realizar una revolución educativa. Introducir en el sistema educativo no simplemente parches o remiendos, o meras reformas limitadas; ha postulado toda una revolución. El concepto de revolución de inmediato acaparó la atención y encontró señalamientos críticos en el sentido de enunciar fines muy ambiciosos, por ejemplo, ante el cuestionamiento que se hizo al secretario a pregunta expresa de si no se exageraba al usar este término, la respuesta fue que. Dada la magnitud del problema, no se exageraba. No se harían sólo algunas reformas, ni tampoco se pondrían algunos parches, sino que se procuraría poner de acuerdo la educación legal con la real. Había un abismo entre una y la otra. La tarea de argumentar y defender la propuesta le correspondió a Jesús Reyes Heroles, secretario de Educación de ese momento, un experimentado político que se había distinguido por su larga carrera en la docencia y por promover una de las reformas políticas más importantes del país cuando fue secretario de Gobernación (1976-1979). Enrique Krauze señala con precisión su forma de proceder políticamente: Objetivamente, su misión era conservar en el sentido de consolidar, pero su método fue el cambio.
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Política y Legislación Educativa en México II Jesús Reyes Heroles haría una defensa a ultranza de los postulados de la revolución educativa y, en muchos sentidos, les dio una orientación propia que complementaba el planteamiento original hecho por De la Madrid: Reiteramos la necesidad, postulada por el presidente Miguel de la Madrid, de revolucionar la educación. Esto entraña defender y afirmar nuestros valores fundamentales, superar o desechar hábitos administrativos viciosos, prescindir de lo obsoleto, aplicar racional eutanasia a lo que está incurablemente enfermo, combatir el analfabetismo y democratizar la enseñanza para llegar a sustentar en ella, en buena medida, la renovación moral de la sociedad. En cuanto a la precisión del concepto, que fue severamente cuestionado, Reyes Heroles señalaba que no era unívoco: En un análisis de lo que ya se ha publicado sobre revolución educativa, salieron 60 tesis sobre ella….Sólo en un informe, el señor presidente De la Madrid, externó 8 definiciones… Por lo que buena parte de la tarea del secretario fue darle coherencia a las distintas definiciones existentes en el marco de lo propuesto por el Programa: Se ha denominado Revolución Educativa al proceso de aceleración y transformación de la educación en México, a una serie de instrumentos y objetivos que pretenden hacerle frente a la crisis educativa. ―Tal denominación obedece a que se intenta tocar los problemas desde su raíz‖. En más de una ocasión, el secretario intentó justificar que todos los males educativos del país se podían resolver poniendo en práctica la revolución educativa: La revolución Educativa es constructiva. Quiere eliminar la hipertrofia y macrocefalia que impera en la educación: la separación escuela-hogar; la no participación de la comunidad educativa en la enseñanza; el alejamiento del centro que toma las decisiones de los lugares en que se aplican; la reducción de la sustancia ética de la educación. Quiere que se eduque la voluntad, el carácter, que se enseñe a pensar por 49
Política y Legislación Educativa en México II cuenta propia; y se propone el mejoramiento general de la calidad educacional, desde preescolar hasta estudios superiores. En distintas ocasiones se trató de aclarar la discusión acerca de si era una revolución o una reforma simplemente pero vale la pena señalar que siempre se argumentó en términos de revolución por ser un concepto más incluyente que permitía englobar tanto las disposiciones administrativas como filosóficas de los temas educativos. Si bien con el concepto de revolución educativa se querían resolver todos los lastres del sistema educativo, no se planteaban posiciones específicas que se tradujeran en cambios de mayor proyección, como por ejemplo, en el tema de la descentralización se anotaba lo siguiente: La revolución educativa tiene varios objetivos…descentralizar para que los sectores
involucrados en la educación participen en ella, tengan una participación creciente en el propio proceso educativo, porque un proceso educativo en el fondo sólo tiene éxito si hay una movilización de la sociedad en torno a él. Con el fallecimiento de Reyes Heroles a los 64 años, siendo secretario de Educación en funciones (19 de marzo de 1985), la reforma perdió fuerza sensiblemente, ya que si alguien la había sostenido era él, pese a todas las críticas señaladas. La llegada del nuevo secretario, Miguel González Avelar, fue más bien discreta, apegándose al discurso ya establecido y sin realizar alguna modificación de peso. Los saldos de la revolución educativa En cuanto a elevar la calidad de la educación, los resultados obtenidos fueron magros, algunas evaluaciones aplicadas a nivel nacional como México, un país de reprobados demostró elocuentemente los rendimientos académicos y la baja calidad educativa. Investigaciones similares coincidían en los bajos resultados de los estudiantes que sin considerarse como datos absolutos o únicos para estimar la calidad, daban cuenta de la problemática existente.
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Política y Legislación Educativa en México II En lo que respecta a la formación de profesores, se introdujo la licenciatura para los profesores de preescolar y primaria y se exigió el bachillerato para cursarla, lo que trajo una serie de problemas para la incursión de nuevos profesores a estos estudios, además de establecer una desvinculación académica irreversible de la licenciatura con la Normal. De acuerdo con los datos obtenidos al final del sexenio, lo que se recortó fueron los recursos financieros para la educación: El servicio de la deuda nacional pasó del 18% al 49% del gasto federal y, así, se eliminó cualquier posibilidad de simple conservación, mucho menos de ampliación, el gasto educativo nacional cayó del 5.3% al 3.3% del PIB. La restricción presupuestal impactó fuertemente el salario de los profesores ―de suerte que en 1988 era casi el 50% de su valor inicial‖, con lo que la formación integral del magisterio se vio muy deteriorada. El tema de la descentralización tampoco registró cambios notables: La primaria no perdió su rigidez ni se tuvieron en cuenta las diversidades regionales: la deserción no se redujo. En la secundaria general no se llegó a implantar totalmente el sistema de áreas, en vez de asignaturas, lo cual produjo desorientación en los estudiantes… La Normal, en cambio, con la elevación a licenciatura y la introducción del bachillerato se contrajo considerablemente. La revolución educativa que se intentó implementar se vio trastocada por la severa crisis económica y tal como las críticas habían señalado, los ambiciosos números que se habían planteado alcanzar al inicio de la administración no se lograron cumplir. La revolución educativa distó mucho de cumplir con las expectativas que creó al momento de su aparición. La argumentación decidida de sostener una orientación revolucionaria en materia educativa, rápidamente sucumbió ante el contexto de crisis que se prolongó a lo largo del sexenio. Además, se puede observar que el concepto se fue trabajando sobre la marcha y por tal motivo se tuvo que estar defendiendo 51
Política y Legislación Educativa en México II constantemente. Por otro lado, la muerte de Reyes Heroles significó que buena parte del discurso perdiera legitimidad. Está por demás decir que fue una revolución inconclusa. 2.4.- Reformas a la Ley federal de educación. El 23 de octubre la Cámara de Diputados aprobó reformas a los artículos de la Ley Federal de Educación, después de un acalorado debate entre diputados panistas y priístas. La iniciativa presidencial respectiva, presentada el 7 de septiembre, persigue tres objetivos principales. En primer término modificar el artículo 37 de la Ley a fin de establecer una multa, hasta por el importe de 500 días de salario mínimo, a los particulares autorizados para impartir educación primaria, secundaria y normal que violen el artículo 3 constitucional o algunas de las condiciones fijadas por la propia Ley Federal de Educación, tales como que dichas escuelas deben sujetarse a los planes y programas aprobados por la Secretaría de Educación Pública (SEP), impartir educación con personal académicamente acreditado, y contar con instalaciones adecuadas que satisfagan las condiciones pedagógicas y sanitarias que al efecto fije el Estado. En segundo lugar, las reformas tienen por objeto obligar a los planteles educativos no incorporados a la SEP a mencionar tal circunstancia en la publicidad de sus servicios educativos, con el fin de que los receptores de los mismos no sean engañados. Finalmente, la iniciativa aprobada se propone mantener actualizadas las multas contenidas en la Ley Federal de Educación, de modo que determinó los montos respectivos con base en días de salario mínimo y no en cantidades fijas. La diputación panista se manifestó contraria al proyecto y, durante el debate rebatió no sólo las normas objeto de la reforma, sino también el propio artículo 3 constitucional. Para los panistas que hicieron uso de la tribuna, la actualización de las sanciones las vuelve excesivas y contribuye a crear un marco de suspicacia, sobrevigilancia y alta discrecionalidad del Estado respecto a las escuelas particulares. Por su parte, los diputados priístas, tras defender las tesis que en materia educativa fija la Constitución, explicaron que la imposición de sanciones a los particulares que establece la legislación vigente no implica ni arbitrariedad ni discrecionalidad excesiva, ya que toda violación reportada a la SEP da origen a un procedimiento administrativo 52
Política y Legislación Educativa en México II que concluye con una declaración, en la que se determina si hubo o no infracción, y con el otorgamiento, en su caso, de un plazo prudente para que se cumpla con la Ley. En caso extremo, si la gravedad de la violación lo amerita, la SEP puede proceder a revocar la autorización del plantel en cuestión. Los legisladores añadieron que las multas propuestas por la iniciativa presidencial tienen por objeto sancionar violaciones que no ameritan revocar la autorización o el retiro del reconocimiento oficial de los estudios realizados en el plantel infractor, por lo que dijeron son infundadas las afirmaciones de que se trata de medidas extremas, o de que las mismas se vayan a aplicar con absoluta discrecionalidad. En lo relativo a la obligación de las escuelas privadas de señalar en su publicidad si sus estudios poseen o no validez oficial, la diputación priísta insistió en que tal requisito constituye una garantía para los educandos y que su incorporación a la Ley Federal de Educación resulta oportuna y necesaria. El Plan Nacional de Desarrollo (PND) propuesto durante la administración de Miguel de la Madrid (1982-1988), establecía para el sector educativo tres propósitos principales: promover el desarrollo integral del individuo y de la sociedad mexicana, ampliar el acceso de todos los mexicanos a las oportunidades educativas, culturales, deportivas y de recreación, y mejorar la prestación de los servicios en estas áreas. Uno de los principios del PND fue la denominada racionalidad funcional que, entre otras cosas, buscaba promover la descentralización de la vida nacional y ser un componente importante de diversos proyectos modernizadores. Pretendía también servir como un nuevo instrumento de asignación y distribución de recursos en el corto y mediano plazos (Poder Ejecutivo Federal, 1983). La descentralización era una propuesta que aspiraba a incluir toda la vida nacional. Se trataba de un proyecto global que abarcaría todos los sectores, que impulsaría el desarrollo y permitiría la consolidación de los municipios, con la promesa de una reforma fiscal que hiciera posible una mejor distribución de los recursos entre los tres niveles de gobierno: federación, estados y municipios. No obstante lo planteado a alcanzar en el ámbito político y social, no se logró sobrepasar el discurso, pues solo hubo avances en el sector educativo, fundamentalmente en el plano normativo-jurídico, con algunos logros en lo administrativo (Soriano, 2007). 53
Política y Legislación Educativa en México II Derivado del PND, el gobierno de la madridista elaboró el programa sectorial denominado Programa Nacional de Educación, Cultura, Recreación y Deporte 19831988. Dicho programa consideraba que las causas del rezago educativo en México eran: lo precario de los servicios educativos en zonas deprimidas, la marginalidad económica y social, el desuso de la lectura y la escritura y la insuficiencia, en épocas pasadas, de los servicios educativos, particularmente los de nivel primario (Conde, 1988).
III.- Carlos Salinas de Gortari Ciudad de México, 1948) Político mexicano, presidente de la República entre 1988 y 1994. Hijo del senador y secretario de Estado Raúl Salinas Lozano, que fue Ministro de Industria y Comercio de su país, y de Margarita de Gortari, presidenta y fundadora de la Asociación de Mujeres Economistas de México, Carlos Salinas de Gortari se licenció en Economía por la Universidad Autónoma de México en 1969 y completó su formación en Harvard con un doctorado en Economía E conomía Política y Gobierno.
Carlos Salinas de Gortari Siguió la estela política de su padre y con 18 años ingresó en la filas del PRI, donde rápidamente sentó las bases de una meteórica carrera política. Comenzó a trabajar en la Secretaría de Hacienda en 1971 y, una década después, fue el responsable de diseñar la campaña electoral de Miguel de la Madrid, quien, tras lograr una abrumadora victoria en los comicios de 1982, le nombró director del Instituto de Estudios Políticos y Sociales y, después, secretario de Programación y Presupuesto. Presupues to. 54
Política y Legislación Educativa en México II En octubre de 1987, el PRI presentó su candidatura a la presidencia de la República para las elecciones de julio de 1988 y, tras una larga campaña electoral en la que encontró sobre todo la oposición de sindicatos y líderes del movimiento obrero que recelaban de su programa económico, logró la victoria y se proclamó presidente de los Estados Unidos de México para el sexenio 1988-1994. Durante la ceremonia de investidura, celebrada el 1 de diciembre, anunció los asuntos principales de su agenda política, entre ellos, la reducción de la deuda externa, el incremento de los niveles económicos del país y la lucha contra la corrupción y la violencia. Desde los primeros meses de su mandato, Salinas impulsó la cooperación comercial con los países vecinos. Con los del sur, Colombia y Venezuela, suscribieron un acuerdo en 1989 para constituir a corto plazo una zona de libre comercio; también con los gobiernos centroamericanos estudió la viabilidad de establecer un área comercial libre en la zona y, finalmente, con los vecinos del norte, EE.UU y Canadá, anunció en 1991 el inicio de conversaciones con idéntico objetivo. El proceso negociador fraguó en diciembre de 1992 con la firma del Tratado de Libre Comercio (TLC) que entró en vigor el 1 de enero de 1994 y estableció un mercado común en los estados de América del Norte. En política interior, su gestión estuvo marcada por el amplio programa de privatización de empresas públicas que reportó a las arcas estatales unos ingresos de 13.000 millones de dólares, la reforma educativa, la devaluación del peso para contener la inflación y la reducción de la deuda externa. Salinas también comprometió su mandato al ejercicio de una profunda reforma en su partido y, en el último año de su presidencia, tuvo que enfrentar una insurrección armada en el estado de Chiapas. Secretarios de Educación en el sexenio de Salinas de Gortari
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Política y Legislación Educativa en México II
Manuel Bartlett 1988 - 1992
Ernesto Zedillo 1992 - 1993
Fernando Solana 1993 - 1994
José Ángel Pescador 1994
3.1.- Modernización educativa El trabajo de descentralizar la educación no fue sencillo. "Este fenómeno se reflejó en el hecho de que la administración educativa estatal llegara a su máxima jerarquía con una Dirección General de Educación. Para otorgarle mayor rango, se le da la estructura, legalmente a partir del 3 de enero de 1989, de organismo descentralizado, sin personalidad jurídica personalidad jurídica ni patrimonio propios, con la denominación de Servicios Estatales de Educación Pública (SEP.), con 3 órganos de gobierno: Consejo Técnico, Dirección General y Comisario. A partir del 7 de noviembre de 1991, será la nueva Secretaría de Educación quien asuma la conducción, planeación y evaluación globales de los SEP." (Salgado, 1995:178) En tales circunstancias, "La Secretaría de Educación de Guerrero fue creada por decreto de reformas y adiciones a la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Guerrero, aprobado por H. Congreso Local el 14 de agosto de 1991 y publicado Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guerrero, el día 16 del mismo mes y año". (Salgado, 1995: 179). "El Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y los convenios que implico, dio origen a dos hechos, la desaparición de los SCEP y la creación del Instituto de Educación Básica y Normal (INEBAN), cuya Ley que lo instituye es publicada el 5 de Junio de 1992 en el diario Oficial del Gobierno del Estado, iniciando sus funciones el día 8 de estos últimos, mes y año" (Salgado, 1995:184). 56
Política y Legislación Educativa en México II La Modernización Educativa es la modificación a las estructuras del Sistema Educativo y uno de sus objetivos fue articular consecuentemente los niveles preescolar, primaria y secundaria, además es un Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB), que fue firmado entre el Presidente de la Republica Mexicana, Carlos Salinas de Gortari y los gobernantes de los 32 estados y el sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, el 18 de Mayo de 1992. "La Prueba Operativa se aplica desde antes de la aparición formal del nuevo modelo y ahora se trata de validar su existencia por la vía discursiva. Dos procesos que parecían paralelos ahora se fusionan y se "aprovechan" los programas elaborados para cambiar los contenidos actuales. No está claro, como muchas cosas de la nueva propuesta, como un proceso paralelo puede ser el que alimente una propuesta que no espera que este termine para partir de la experiencia lograda. La impresión que produce esta contradicción es que dos equipos trabajando en forma aislada, intentan, el arreglo final, integrar dos propuestas que de origen son muy distintas y forzan una propuesta que termine priorizando uno de los enfoques. Un ejemplo de ello lo constituye el documento que de planes y programas presenta CONALTE"(Carrasco, 1991: 60) "La modernización educativa tiene un estatuto distinto de la cuestión de modernidadposmodernidad. La primera es una consigna que articula una propuesta gubernamental de reestructuración del aparato escolar mexicano de la administración salinista. La cuestión de modernidad o no modernidad alude a un debate en torno a la posibilidad o no de fijar un fundamento y/o esencia última del ser, los objetos, los sujetos, la historia, la ética, el conocimiento, etcétera. Si bien ambas pueden ser objeto de examen filosófico, la modernización emerge de un proyecto político mexicano de una época específica y su examen se orienta a la viabilidad, la validez política y social, etc. en este contexto, en tanto que la polémica modernidad-posmodernidad involucra debates filosóficos políticos, éticos… que abarcan el pensamiento occidental por lo menos desde la producción de Nietszche en adelante y su examen atraviesa diversos contextos geopolíticos y culturales, temporales y paradigmas teóricos" (Buenfil, 1998: 91).
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Política y Legislación Educativa en México II La teoría que sustenta al actual modelo educativo es el constructivismo, es decir las ideas de Piaget articuladas con un aprendizaje significativo. En España el principal exponente en materia curricular es Cesar Coll y en México es Ángel Díaz Barriga. "En cuanto a política educativa, con cuatro secretarios de educación en el sexenio, reformas al artículo 3° Constitucional modificaciones a los libros de texto, reformas a los planes y programas de enseñanza básica, cambios de fachada del sindicalismo magisterial, política agresiva frente a la investigación y las ciencias sociales, incorporación apresurada de lógicas de evaluación y productividad en la vida académica, entre otras cosas, más bien se reveló una actitud desesperada por lograr una modernización cuyo modelo es aún incompatible en las condiciones económicas, administrativas y tecnológicas de México, un paradigma que está resquebrajándose gradualmente en otras experiencias en el mundo. Se reveló también una ingenuidad filosófica al luchar por una idea de modernidad que ya está siendo cuestionada tanto política como epistemológicamente, tanto por planteamientos éticos como procedentes de las ciencias sociales" (Buenfil, 1998:95 El primer cambio en este nuevo modelo educativo es Carrera Magisterial, el cual es un sistema escalafonario de promoción horizontal que comprende cinco niveles A, B, C, D, y E. En la educación básica representa estímulos para los mejores maestros. El convenio para la Carrera Magisterial se firmó el 7 de enero de 1993 y se dio inicio el 14 de enero del mismo año, y es la última manifestación del Acuerdo para la Modernización Educativa. Los factores de la carrera magisterial son los que a continuación se describen, y se debe reunir un puntaje máximo de 100 puntos. Desempeño Profesional. Recibe 35 puntos como máximo; incluye puntualidad, asistencia, planeación el curso, relación con los padres de familia y con la comunidad, así como el grado de aprendizaje de sus alumnos. Preparación Profesional, recibe 25 puntos como máximo. Acreditación de cursos de Actualización y Superación Magisterial recibe 15 puntos como máximo. Grado Académico, recibe 15 puntos como máximo. Antigüedad, la cual es calificada con 10 puntos como máximo. El tiempo mínimo de promoción entre la plaza inicial y el nivel E, es de 14 años. Para zonas marginadas el lapso baja a 8 años a fin de estimular su atención. Los incrementos entre los cinco niveles se calculan en horas clase, es decir: Plaza inicial 58
Política y Legislación Educativa en México II nivel A, 9 horas (equivalente a 24.5%) y recibiendo, si es maestro de grupo de primaria un sueldo de 1,504.609. Nivel A al nivel B 8 ½ horas (53.6% de diferencia acumulada) y recibiendo un sueldo íntegro de 1, 960,130. Nivel C: 8 horas (100% de diferencia acumulada) y recibiendo un salario de 2, 561,001 mensuales. Nivel E: 7 horas (197.2% de diferencia acumulada) y ganando 3,009.982 mensuales (datos hasta el 1° de diciembre de 1992) Sin embargo, "Según información disponible para el periodo transcurrido de 1978 a la fecha (1995)*, la pérdida del salario real fue de 145.9%. En 1981 los maestros mexicanos alcanzaron un salario récord de cerca de 500 dólares. Según estándares nacionales, durante la década de los ochenta, los maestros mexicanos obtuvieron ingresos por el equivalente apenas superior de un salario mínimo regular, aplicable a cualquier trabajo no calificado, situación que los coloco entre la población económicamente activa menor remunerada del país" (De Ibarrola 1996:43). Y agrega, "es importante señalar que la carrera magisterial fue iniciativa del Sindicato Nacional. Las primeras ideas quedaron delineadas en los resolutivos del Primer Congreso Extraordinario del SNTE, celebrado en enero de 1990. En el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, firmado en mayo de 1992, quedó instalada la comisión bilateral SEP-SNTE que trabajó el diseño acordado finalmente en enero de 1993 y que rige la aplicación del sistema, aunque a la fecha no se han podido instrumentar todos los criterios de evaluación y de nuevo la Comisión Mixta revisa afondo los criterios y conceptos que sostiene este sistema" (De Ibarrola, 1996:48-49). Y concluye: "No hay cifras oficiales del número de maestros inscritos. El titular de la Comisión Mixta de Carrera Magisterial, por parte del Sindicato, declaró en agosto de este año que habría 450 mil maestros inscritos, cerca del 70% del total, el 98% de los cuales está, como procede, en la primera categoría. Por otra parte, uno de los dirigentes sindicales en contra de la carrera, acusó recientemente a la Secretaria de Educación Pública, en la prensa, de mentir y afirmó que sólo el 8% de los maestros de educación básica del Distrito Federal se ha incorporado al sistema. en la encuesta realizada por la Fundación SNTE durante el curso escolar 1994-1995, el 33% de los maestros del Distrito Federal respondió estar inscrito, un 18.3% no tenía 59
Política y Legislación Educativa en México II todavía respuesta su solicitud y 35.3% indicó que no había solicitado su ingreso. Los rechazos se desprenden de una firme posición de algunos sectores del propio Sindicato Nacional, que se oponen a la diferenciación de salarios entre los maestros y más aun a la tendencia que observan de diferenciarlos en función de su "productividad". Finalmente, las resistencias que derivan de aspectos que desde desconocimiento de los mecanismos y criterios de operación del sistema hasta serios cuestionamientos a muchos de los conceptos y formas de operación del sistema" (De Ibarrola, 1996:52). El segundo cambio son los libros de texto gratuitos que se utilizaron hasta el ciclo escolar 1991-1992, estos correspondían al modelo de los 70"s y por tanto tenían 20 años de vigencia, era necesario renovarlos, dicha renovación se había llevado a cabo en 1972. La participación de los científicos en esta segunda generación fue más notoria, acordémonos que la implementación del libro de texto inició en los 60"s. El primer intento por renovar los planes y programas de estudio fue de 1972 a 1975, y hasta 1990 no había habido cambio alguno solo planes experimentales para preescolar, primaria y secundaria "prueba operativa"; un primer intento fue el que se hizo en 1991 con un ajuste a los contenidos, este ajuste vino a constituir un puente entre lo que se venía manejando y lo que se pretendía, es decir, revisar contenidos, renovar métodos, articular niveles y vincular procesos pedagógicos con los avances de la ciencia y la tecnología", tecnología", esto es el resultado de la consulta nacional a los maestros que hizo CONALTE. "Por último en 1993 se puso en marcha el Plan y Programa de Estudio 1993, para Educación Básica Primaria, este documento fue elaborado por la SEP en uso de las facultades que le confiere la ley, y tomando en cuenta las sugerencias y observaciones recibidas a lo largo de un extenso proceso de consulta, en el que participaron maestros, especialistas de diversas ramas del saber humano, padres de familia y representantes de distintas organizaciones sociales, entre las cuales destaca el SNTE". En este plan se prevén los 200 días laborables, que se legislaron en la Ley General de Educación Pública. El tercer cambio es en cuanto a la legislación escolar. En 1917 se llevó a cabo su implantación jurídica, esta ha tenido tres revisiones posteriores, la del 13 de diciembre de 1934, durante el periodo presidencial de Lázaro Cárdenas, la segunda reforma, ocurre el 30 de diciembre de 1946 y finalmente el 6 de Marzo de 1993 entraron en vigor 60
Política y Legislación Educativa en México II las reformas al Artículo 3° y 31 de la misma Constitución, donde destaca la obligatoriedad de la Educación Secundaria, punto de trascendental importancia. El 12 de julio de 1993, se promulgó la Ley General de Educación. El 27 de noviembre de 1973, la Ley Federal de Educación, reemplazó a la Ley Orgánica de Educación Pública de 1841. Antes existió la Ley Orgánica de Instrucción Pública, hecha por Juárez en 1867. "La modernidad educativa es un discurso político que involucra argumentaciones y presupuestos, legislaciones y organizaciones políticas y que es consistente con un proyecto de nación de un gobierno en un tiempo y espacio específicos" (Buenfil, 1998: 96). La burocratización manejada en el país durante los últimos años, hizo necesaria la revisión crítica del federalismo educativo y se llegó a la conclusión de que: debería descentralizarse la Educación en México, por ello el gobierno Federal ha transferido la estructura administrativa y operativa a los gobiernos de los diferentes estados, de tal manera que: "en un lapso de siete meses el gobierno federal y los 31 estados de la Republica, prácticamente consumaron la transferencia de 700 mil trabajadores de la educación, de 13 millones 500 mil alumnos, de más de 100 mil planteles y recursos presupuestales que durante 1993 alcanzaron los 21 millones de nuevos pesos". Sin embargo, debió darse la desconcentración de los académicos que proponían proyectos a nivel nacional, estos no se fueron a todos los estados a formar nuevos técnicos, ya que no se previó que a largo plazo iba a ser necesario que cada Estado de la República tuviera que proponer una serie de proyectos para mejorar el servicio educativo y que las propuestas sirvieran como motivo para justificar un mayor presupuesto para la educación de su Estado. Para la revaloración de la función magisterial, se fortalecen las instituciones de formación de maestros: Esto se refiere básicamente que los jóvenes con nivel bachillerato pueden cursar un nivel de Licenciatura en Educación Preescolar, Primaria, Especial y Educación Física. Asimismo aquellos profesores de normal básica que deseen estudiar niveles superiores (Licenciaturas, Maestrías y Doctorado). Para tal finalidad en Guerrero existen tres unidades de la Universidad Pedagógica Nacional, en Iguala, Acapulco y Chilpancingo, así como tres Centros de Actualización del Magisterio 61
Política y Legislación Educativa en México II en las mismas ciudades, ambas instituciones ofrecen Licenciatura y Maestría en Educación, el primero en preescolar y primaria y el segundo en secundaria, los fines de semana. Existen también escuelas Normales Estatales, Federales y particulares, que en total son 11. En iguala, Teloloapan, Tixtla, Chilpancingo, Acapulco.
3.2.- Reformas al artículo 3° constitucional. Después de la publicación de la constitución de 1917, el art. 3º constitucional (referente a la educación), pasa por seis reformas hasta el año 2002, haciendo pequeñas modificaciones que más bien buscaban detallar ciertos puntos que ya contenía dicho artículo. Durante su periodo de gobierno, Carlos Salinas de Gortari se realizan dos reformas, la primera fue la propuesta por Luis Dalton Rodríguez, el 28 de enero de 1992 y se estipulaba que:
La educación debe ser laica.
Buscaba evitar que la educación oficial privilegiara alguna religión.
La primaria y secundaria obligatorias.
La educación normal se una a la educación básica.
Las instituciones privadas que imparten educación deben sujetarse a los planes y programas.
3.3.- La Educación y el tratado de libre comercio Según nuestro criterio, los más afectados serán los estudiantes de centros privados porque, salvo raras excepciones, cuentan con bibliotecas muy pobres, ya que en algunos casos, ni siquiera los libros de texto de las materias que se imparten se encuentran disponibles para consultas. Sin embargo, según el criterio de los autores de la Universidad Estatal a Distancia, el cual compartimos, la educación pública también se verá afectada, porque sus recursos económicos son limitados. Al comienzo de los años noventa n oventa en el continente americano 62
Política y Legislación Educativa en México II comenzaron a producirse distintos acuerdos de libre comercio que traerían un cambio radical en la concepción general y profunda de la educación, y de la educación superior en particular. Dicho cambio habría de influir profundamente en las políticas públicas referentes a la educación superior de los países latinoamericanos. Cabe mencionar el Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y Canadá (1989), el Tratado de Libre Comercio de América del Norte entre Canadá, Estados Unidos y México (TLCAN, 1994), el Acuerdo de Libre Comercio entre Estados Unidos y Chile (2003), así como la iniciativa de crear el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) como respuesta de Estados Unidos a la tendencia al "regionalismo cerrado" que ya estaban experimentado Europa y Japón. Finalmente, la consolidación de la Organización Mundial de Comercio (OMC), sobre todo, vino a establecer un dinamismo en la discusión y acuerdos parciales sobre el comercio mundial que está afectando directamente a la educación. Las necesidades empresariales y la educación Esta moderna generación de acuerdos sobre comercio es muy diferente a las anteriores, que sobre todo desde el siglo XIX regulaban el intercambio de mercancías entre los países. Grieshaber-Otto y Sanger enfatizan que a diferencia de lo que ocurría hace cincuenta años, los servicios (y dentro de ellos la educación) ahora son una parte muy importante de lo comercializable de manera internacional. "Las reglas de la OMC no están limitadas a la cuestión del comercio de mercancías, sino [incluyen otras] que se aplican ahora a estándares, propiedad intelectual y servicios" (2002: 6). Con esto, el comercio comprende ahora también los productos y la actividad misma de investigación y creación humana, así como la vasta e intangible actividad de los servicios. No sólo ahora se ha ampliado el ámbito internacional de lo comercializable, también ha cambiado el enfoque. Porque las reglas de la OMC no se limitan a la cuestión de eliminar aranceles en las fronteras, sino que "van al corazón de la facultad normativa de los gobiernos", dicen estos autores (Grieshaber-Otto y Sanger, 2002: 6). Se trata, como por su parte explica Sinclair, de "una reestructuración radical del papel
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Política y Legislación Educativa en México II de los gobiernos, de tal manera que se sujeten a la supervisión de la OMC", en educación y otros temas (Sinclair, 2000: "Summary"). En el ámbito de la educación esta reestructuración es imperativa porque para el libre comercio representa un problema el que en los países latinoamericanos la educación no sea simplemente un servicio como el de la electricidad o la recolección de basura, sino que, mucho más que eso, aparece como una actividad profundamente enraizada en la constitución de las sociedades. Se muestra envuelta en una tupida masa de relaciones sociales e históricas que abarca desde las comunidades más pequeñas y sus luchas por tener una escuela hasta los movimientos estudiantiles por acceso a la educación. La educación aparece como parte de las luchas por la independencia y la república en los países latinoamericanos, se prolonga en las presiones de grupos sociales por educación al comienzo del siglo XX, en las luchas por la autonomía, en la profunda impronta nacional que marca las profesiones, las escuelas normales, el desarrollo científico local y una verdadera red de constituciones, leyes, normas, reglamentos y tradiciones que expresan el papel que la cultura juega en los imaginarios sociales y que entrelazan a la educación con la vida diaria de estas sociedades. Pero, además, la educación se presenta como un proceso de formación permanente, que va de la escuela a los hogares y comunidades y que implica una profunda interacción social y humana. Todo esto es incompatible, de fondo, con la idea de la educación como un servicio que puede ser puntualmente proporcionado, un campo de libre comercio de mercancías, inversiones y oferta de servicios desde el ámbito privado. De ahí que el propósito de los acuerdos de libre comercio sea el de desbrozar ese amplio territorio, acabar con esa tupida selva de relaciones e imaginarios, de tal manera que en la educación se abra paso por lo menos a tres de las grandes necesidades de desarrollo del capital. Esas necesidades, como las de los inversionistas e industriales, no son nuevas, pero se encuentran hoy en un contexto donde la herencia de los desarrollos nacionales y la idea misma de educación como ámbito público se ha vuelto un impedimento formidable. 64
Política y Legislación Educativa en México II Inversiones y mercancías en el libre comercio En primer lugar, la mercantilización internacional de la educación responde a la "clásica" necesidad de los capitales, empresas e instituciones privadas de ampliar sus ámbitos de inversión y ventas de mercancías en países donde las tasas de retorno son más altas. Bloqueados por los proteccionismos nacionales que se manifiestan en altos aranceles y requisitos burocráticos, los inversionistas y empresas e mpresas encuentran en el libre comercio un camino que les permite establecer planteles escolares en otros países, asociarse con instituciones locales o incluso comprar universidades para formar consorcios internacionales. Así, por ejemplo, Sylvan Universities, ahora asimilada en el corporativo Carlyle, es una empresa transnacional universitaria estadounidense cuyos planes de inversión la llevan a adquirir instituciones en Chile, México, Suiza y España, que se mueve en una lógica totalmente distinta a la de las grandes universidades públicas e incluso privadas que surgieron en el contexto del proyecto nacional, y se convierte en pionera del significado de este nuevo orden. Se trata pues de la inversión de capital en relación directa y abstracta con los consumidores, como individuos independientes de los contextos nacionales. En el terreno de esta misma necesidad de ampliación internacional, para las empresas estadounidenses un acuerdo comercial significa hacer crecer varias veces el mercado potencial, al añadir decenas de sistemas educativos, cientos de miles de escuelas, universidades, familias y estudiantes que pueden adquirir desde tizas, mesa bancos, libros de texto hasta computadoras, aparatos y laboratorios de alta complejidad. Tan sólo el Área de Libre Comercio de las Américas significaría un mercado único que en tamaño duplica la actual población estadounidense. Es decir, millones más de familias y estudiantes, cientos de miles más de escuelas, miles de instituciones de educación superior adicionales y varias decenas de sistemas educativos públicos nacionales que pueden comprar innumerables mercancías y que están respaldados por presupuestos relativamente altos que representan un poder de compra de varios miles de millones de dólares en recursos públicos y privados. Incluir a la educación como parte de un tratado 65
Política y Legislación Educativa en México II de libre comercio es como el descubrimiento de todo un nuevo continente, lleno de riquezas. De ahí que esta necesidad de ampliación de los mercados, algo estructural de los capitales y empresas productoras de mercancías relacionadas con la educación, por sí solo sería un factor suficiente para explicar las presiones, la insistencia por avanzar por la ruta del libre comercio. Servicios y libre comercio Inversión y venta de mercancías, sin embargo, no son ya la actividad económica más importante del mundo. La OMC señala que el área mundial de servicios actualmente representa más de 60% del Producto Doméstico Bruto (GDP, por sus siglas en inglés en la terminología de la OMC) y "desde 1985 el comercio de servicios crece a mayor velocidad que el de mercancías". Entre otras cosas "especialmente en la educación a distancia" (WTO, 2003: 25). Por esa razón, las grandes empresas transnacionales -directamente o por medio de sus gobiernos anfitriones- consiguieron (1994) que se incluyera plenamente el rubro de servicios en la Ronda de Uruguay junto con la propiedad intelectual y han continuado avanzando desde entonces hacia este territorio totalmente nuevo y de enormes dimensiones. Desde el nacimiento (servicios hospitalarios) hasta la muerte (servicios funerarios), la vida de un segmento enorme de la población de naciones y continentes gira en torno a una gran variedad de servicios. Una lavadora de ropa o un televisor (mercancías) se compran una vez y no necesitan ser reemplazados constantemente, pero los servicios son en su mayoría cíclicos, requieren de interacción e intercambio de dinero constante. Es la diferencia entre un televisor y toda la actividad periférica que incluye desde la provisión de energía eléctrica, programación de espectáculos, el trabajo de los autores de los libretos, de actores, directores, operadores, etcétera. La educación, en concreto, es uno de los servicios más "nobles" para los inversionistas, por su capacidad de desdoblarse en una inmensa cantidad de sub-servicios. Son enormes los ingresos que significarían miles de planteles privados, asesorías, cursos 66
Política y Legislación Educativa en México II remediales y de preparación de exámenes de ingreso, servicios médicos, de comedor, instrucción especializada en lenguas, becas y préstamos bancarios. Sobre todo si se tiene en cuenta que la educación formal es una de las actividades más intensivas que existen, que involucra a cientos de millones de personas e igual número de familias, cinco días a la semana y prácticamente todo el año. Es además sumamente variada y llena de facetas y, además, de muy larga duración (por lo menos los seis o nueve años de educación básica). Y, finalmente, es una de las actividades consideradas más importantes en sociedades como las latinoamericanas. Si en algo vale la pena invertir piensan muchos padres de familia- es en educación. Vista desde los ojos del comercio, la escuela y la universidad reúnen cada día a una enorme clientela cautiva que requiere complejos y cada vez más amplios servicios. Basta ver algunas universidades en Estados Unidos y Canadá cuyos patios centrales asemejan un mall comercial lleno de establecimientos con las franquicias de grandes transnacionales (Microsoft, McDonalds, ScotiaBank, etc.) permite entender que si la vida escolar es vista con ojos emprendedores y desde la perspectiva de la venta de servicios, viene a ser uno de los campos más prolíficos y estratégicos. Lehman Brothers, uno de los más grandes operadores de fondos de inversión de Wall Street, recalcaba poco después de la firma del TLCAN lo importante que era pensar a la educación como un promisorio campo de inversión y de negocios: La industria educativa es un sector con un crecimiento sumamente dinámico, con indicadores financieros y de mercado que sugieren una oportunidad significativa para la inversión. El momento de entrar a este mercado nunca ha sido mejor, dado que los problemas que existen en la educación la han elevado a una alta prioridad política. Los empresarios se quejan de que no pueden dar empleo a un producto que sale de las escuelas que no sabe leer ni escribir, y por tanto demandan (y a veces ellos mismos ofrecen) una reforma inmediata. Los padres de familia están escandalizados ante los estudios que muestran que la generación que ahora sale de la escuela está menos educada que sus padres, por primera vez en la historia de este país. Todos estos indicadores apuntan al hecho de que la industria de la educación va a reemplazar a la 67
Política y Legislación Educativa en México II de atención a la salud en 1996 como la industria líder, y, si lo que ocurrió con atención a la salud es un buen indicador, las compañías privadas se van a ver beneficiadas en gran medida por este clima que enfatiza el cambio (Lehman Brothers, 1996:1) En la educación superior, un acuerdo comercial latinoamericano ciertamente vendría a impulsar poderosamente las todavía modestas iniciativas que se perfilan ya en la globalización de los servicios. Como la aún incipiente educación virtual que proviene desde Estados Unidos (Phoenix) y México (Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, ITESM), y como la asociación -en México- entre empresas como Microsoft y ministerios de educación para proveer de pizarrones electrónicos a decenas de miles de escuelas. Los acuerdos harían más terso el liderazgo educativo que ya buscan grupos empresariales. Un ejemplo importante es el poderoso grupo financiero Santander de España que merced a la entrega de equipos y asesorías para sistemas a distancia, aulas inteligentes, etc., ya agrupa cerca de mil universidades públicas y privadas de Latinoamérica asociadas mediante Universia en el Grupo de Universidades Santander. Esta fundación convoca a reuniones, lanza iniciativas continentales de educación, y con todo eso no sólo logra millones de clientes sino que crea la cultura de la nueva educación como campo esencialmente empresarial y privado. Con un tratado amplio de libre comercio se haría todavía más necesaria la necesidad de evaluar (para regular la calidad de los servicios) y, por consiguiente, crecería la demanda de los servicios de medición de aspirantes a la educación media superior y superior. Como los que ya ofrece en Bolivia y Paraguay el organismo privado mexicano Centro Nacional de Evaluación para la Educación Superior (CENEVAL). Mediante la liberalización progresiva de los servicios -por fuera o por dentro de un acuerdo nacional- los gastos de familias y de naciones en educación se convierten en ingresos potenciales para empresas y agencias privadas de todo tipo. La riqueza de hoy, capaz de inyectar un nuevo dinamismo a una economía mundial de capitalismo en crisis, está en gran parte en la educación. Libre comercio y conocimiento 68
Política y Legislación Educativa en México II Los modernos acuerdos de libre comercio también responden a la urgente necesidad que tienen las grandes transnacionales de ampliar y proteger para su beneficio los flujos mundiales del capital-conocimiento. Esto se refiere al capital que se genera a partir fundamentalmente de la información y descubrimientos aplicados a procesos de provisión de servicios y elaboración de mercancías. El conocimiento efectivamente se materializa como mercancía cuando se convierte en propiedad intelectual (patentes, diseños, productos, programas de estudio, acervos) y ésta es cada vez más importante en la producción de mercancías y servicios sofisticados. Los nuevos acuerdos y las rondas de negociación al interior del GATS de la OMC incorporan ahora estrictas disposiciones jurídicas para proteger la propiedad intelectual que hasta en niveles cercanos a 90% está en manos de corporaciones y empresas, y límites también estrictos a los ámbitos de dominio público. Áreas antes protegidas, como medicinas, vegetales, alimentos, organismos vivos, fertilizantes, son ahora propiedad privada, y esto ha llevado a situaciones extremas y hasta paradójicas. Hace poco, por ejemplo, se descubrió que el padrón electoral mexicano (lista y datos de votantes) era propiedad de una empresa estadounidense.3 Asimismo, que el himno nacional mexicano estaba registrado (copyright) como propiedad de un particular estadounidense y que en la misma situación se encontraba la imagen de la venerable Virgen de Guadalupe.4 También el capital humano -y más ahora- es capital-conocimiento. Anteriormente se decía que "el valor era fundamentalmente resultado de la inversión en capital físico y financiero", pero ahora "se le sustituye por otro, caracterizado por el predominio de la propiedad intelectual y el capital humano (Barrow et al., 2003: 3). Esto se refiere a un conocimiento que se materializa en personas concretas (profesionales, expertos, analistas, consultores, investigadores) que desarrollan una gran diversidad de funciones estratégicas como parte de una economía que en mucho ya no está constituida de empresas nacionales sino de grandes consorcios internacionales. Sin estas personas, entre otras muchas cosas, es imposible aprovechar de manera cada vez más productiva los acervos de propiedad intelectual. 69
Política y Legislación Educativa en México II Este "conocimiento materializado en los trabajadores gradualmente se está convirtiendo en una proporción muy grande de la capacidad productiva de las empresas en comparación con las materias básicas, capital fijo, e incluso las habilidades gerenciales" (OCDE, citada por Barrow et al., 2003: 3). De ahí que el flujo de conocimientos de un país a otro adquiera gran importancia y, también, ello explica que se impulsen normas en los tratados de libre comercio que hacen posible el libre tránsito de quienes lo portan, es decir, el capital humano. Con la integración de esta vertiente a los acuerdos de libre comercio se trata además de responder al hecho de que no sólo la producción sino la estructura misma del comercio internacional ha cambiado radicalmente desde la Segunda Guerra Mundial. El intercambio comercial internacional, entendido como la transparencia de mercancías entre una poderosa empresa y los consumidores de otro país, representa cada vez menos lo fundamental del mercado mundial. Para aprovechar las ventajas que ofrecen distintos países para la generación de bienes y servicios (un país puede tener excelentes centros de investigación, otro puede ofrecer mano de obra especializada, otro más una posición estratégica para el manejo de mercancías y servicios, etc.) se ha dado un fortalecimiento y ampliación de las firmas subsidiarias y las asociaciones entre grandes empresas, que están localizadas en otro país. En otras palabras, las empresas se han mundializado, de allí que el "comercio internacional" sea en gran parte una transferencia dentro de una misma empresaextensa, que tiene plantas en varios países. Así, Sony-Estados Unidos recibe de SonyMéxico televisores ya ensamblados y los reexporta a sus subsidiarias en México y otros países. Es una forma de comercio que realiza "al interior de las empresas y ya no tanto "entre naciones" se señala en Barrow (2003:5). En consecuencia, la internacionalización de la economía es cada vez más un proceso que ocurre dentro de las empresas mismas -independientemente de los países en que residen- para las que el libre paso de mercancías y de la provisión de servicios es importante, pero lo son mucho más los flujos de conocimiento que permiten una
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Política y Legislación Educativa en México II producción muy sofisticada y que están materializados en personas concretas (Barrow et al, 2003:5) Las disposiciones concretas para el libre comercio Las necesidades y presiones de inversionistas, industriales y de grandes empresas internacionales constituyen la lógica interna fundamental de los acuerdos de libre comercio. Es una lógica que apunta a la mayor apertura posible de los mercados, pero hace responsables de esta apertura a los gobiernos e incluso a los estados. Para eso, comprometen a los gobiernos a colocar también los recursos públicos destinados a educación en el circuito del comercio internacional, a promover y ejercer una estricta vigilancia del cumplimiento de las nuevas reglas e incluso a restringir sus funciones en educación a fin de no interferir en el libre flujo de servicios y conocimientos. En ese sentido amplio y como coinciden varios analistas arriba citados, los acuerdos de libre comercio en realidad vienen a ser una reorganización de las relaciones entre los gobiernos y la sociedad, aquí concretamente en el caso de la educación. Gobiernos, estados y, en la medida en que también se incluye, el ámbito de lo público, aparecen como profundamente subordinados y restringidos por la lógica comercial. Es "una falacia", dice Mac Donald (2001), "que el GATS es nada más que el comercio entre países, cuando en realidad es la eliminación de la capacidad de los gobiernos de regular su actividad económica nacional o decretar medidas que prevengan que proveedores e inversiones de servicios extranjeros establezcan una presencia comercial dentro de las economías nacionales para arruinar la educación pública". Mercancías, inversiones y compras gubernamentales Así, por ejemplo, en estos acuerdos es común que se establezcan las reglas para el libre paso de mercancías (incluyendo las directamente relacionadas con la educación), pero, además, también se obliga a los gobiernos federales y provinciales (estatales) a que utilicen los recursos públicos para la compra de mercancías o servicios, es decir, compras de todo tipo, rentas, arrendamientos. Y éstas deben estar sujetas a un 71
Política y Legislación Educativa en México II proceso de licitación en el que las empresas foráneas serán consideradas como nacionales. Así, en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte se establece en el capítulo décimo, dedicado al rubro de "Compras del sector público", que "durante el procedimiento de licitación, ninguna entidad de una Parte [país] podrá discriminar entre proveedores de las otras Partes, ni entre proveedores nacionales y proveedores de las otras Partes" (TLCAN, 1994: Art. 1009). Y, esto, como lo restante del capítulo, "se aplica a las medidas que una Parte adopte o mantenga con relación a las compras: a) de una entidad de un gobierno federal; una empresa gubernamental; o una entidad de gobiernos estatales o provinciales", y se refiere a todas las adquisiciones de esos gobiernos, incluyendo la educación pública (TLCAN, 1994: Art. 1001). Ese mismo tratado ejemplifica también en su capítulo undécimo lo que debe hacerse respecto de las inversiones. Así, se señala que los gobiernos estarán obligados a "otorgar a los inversionistas de otra Parte un trato no menos favorable que el que otorgue, en circunstancias similares, a sus propios inversionistas en lo referente al establecimiento, adquisición, expansión, administración, conducción, operación, venta u otra disposición de las inversiones" (TLCAN, 1994: Art. 1102). De tal manera que "ninguna de las Partes [países] podrá imponer ni hacer cumplir requisitos en relación relación con a) exportar un determinado nivel o porcentaje de bienes o servicios; b) adquirir o utilizar u otorgar preferencia a bienes producidos o a servicios prestados en su territorio; f) transferir a una persona en su territorio tecnología, un proceso productivo u otro conocimiento reservado" (TLCAN, 1994:Art. 1106). Esto último, por cierto, en abierta protección a la propiedad intelectual de las firmas transnacionales y, también como respuesta involuntaria, a la ilusión de muchos gobiernos de que la inversión extranjera productiva difundirá nuevas tecnologías y conocimientos en el país huésped. Finalmente, se establece que "cada una de las Partes permitirá que todas las transferencias relacionadas con la inversión se hagan libremente y sin demora" (TLCAN, 1994: Art. 1109). Servicios y limitación de la educación pública 72
Política y Legislación Educativa en México II Por lo que se refiere al ámbito de los servicios, las normas que en este terreno se han venido consolidando también apuntan en dirección a poner énfasis en lo que los gobiernos deben o no hacer. Esto es especialmente perverso porque obliga a que sean precisamente los responsables de la educación de cada país quienes impongan las nuevas reglas de comercialización y privatización en la educación. educación. Un ejemplo sumamente ilustrativo es la cláusula que aparece en el TLCAN en el capítulo duodécimo (pero también en el undécimo) que se titula precisamente "Comercio transfronterizo de servicios". Esta cláusula utiliza una redacción digna de llamar la atención porque en una primera parte "otorga permiso" a los gobiernos para ejercer sus facultades como responsables de la educación pública, pero en una segunda, expresa que se trata de una autorización que está condicionada a que al hacerlo los gobiernos respeten el Tratado y, en particular, el capítulo donde aparece dicho artículo. Así, señala que: Ninguna disposición de este capítulo se interpretará en el sentido de: b) impedir a una Parte prestar servicios o llevar a cabo funciones tales como la ejecución de las leyes, servicios de readaptación social, bienestar social, educación pública, capacitación pública, salud y protección de la niñez, cuando se desempeñen de manera que no sea incompatible con este capítulo (TLCAN, 1994: Art.1201). Y, como decíamos, este capítulo reglamenta precisamente el comercio transfronterizo de servicios. Se establece también en el capítulo que a los prestadores de servicios de otros países deberá ofrecérseles "trato de nacionales" (TLCAN, Art. 1202) y que ni siquiera se "exigirá a un prestador de servicios de otra de las Partes que establezca o mantenga una oficina de representación ni ningún tipo de empresa, o que sea residente en su territorio como condición para la prestación transfronteriza de un servicio" (TLCAN, Art.1205). En el fondo de este tipo de acuerdos está la concepción que guía el tratado, y que implica que todas aquellas áreas bajo la conducción del Estado y que no están abiertas al libre comercio son un monopolio. Esta tesis implícita se traduce en la tendencia del articulado del tratado a restringir lo más posible la acción de los gobiernos y estados. Y 73
Política y Legislación Educativa en México II la educación pública representa usualmente uno de los más extensos territorios del ámbito de lo público sujeto a la conducción del Estado. De hecho en este tipo de acuerdos se incluye también un capítulo específico que incluye de manera importante el tema de los monopolios y donde se llega a extremos dignos de citarse. Así, el capítulo decimoquinto, "Política en materia de competencia, monopolios y empresas del Estado", comienza con un artículo que, de nuevo, señala la potestad de cada país de especificar áreas reservadas al Estado. Así, dice que "ninguna disposición de este tratado se interpretará para impedir a las Partes designar un monopolio", pero luego establece que debe dar aviso por escrito y limitar lo más posible sus efectos "nocivos": Cuando una parte pretenda designar un monopolio y esta designación pueda afectar los intereses de personas de otra Parte, la Parte: a) siempre que sea posible, notificará la designación a la otra Parte, previamente y por escrito; b) al momento de la designación, procurará introducir en la operación del monopolio condiciones que minimicen o eliminen cualquier anulación o menoscabo de beneficios [establecidos para las partes en el tratado] (TLCAN, 1994: Art. 1502). Capital humano y conocimiento Además de lo referente a mercancías, inversiones y servicios el tratado aborda también directamente la cuestión de libre paso del capital humano, es decir del conocimiento materializado en personas. Esto lo hace, en primer lugar, mediante el establecimiento una serie de normas orientadas a facilitar el paso de personas de manera temporal a través de las fronteras, que es la fórmula más común que utilizan las grandes corporaciones. De ahí que todo el capítulo decimosexto se refiera íntegro a la "Entrada temporal de personas de negocios", definidas éstas en categorías que reflejan distintos propósitos y modalidades y niveles del conocimiento. Así, habla de los "visitantes de negocios", "comerciantes e inversionistas", y "profesionales", que define como "investigadores, técnicos, científicos y estadísticos que realicen investigaciones independientes o para una empresa ubicada en territorio de otra Parte", "analistas de mercado, personal de ferias y de promoción", "representantes de ventas", "personal de instalación, 74
Política y Legislación Educativa en México II reparación, mantenimiento y supervisión que cuenta con los conocimientos técnicos especializados esenciales", "profesionales que realicen actividades de negocio a nivel profesional", "personal gerencial y de supervisión", "personal de servicios financieros", etc. (TLCAN, 1994: Anexo 1603. Sección A.1). También se refiere al flujo de conocimiento dentro de empresas transnacionales, ya que se habla de "las transferencias de personal dentro de una empresa." Señala que se "autorizará la entrada temporal a la persona de negocios empleada por una empresa que pretenda desempeñar funciones gerenciales, ejecutivas o que conlleven conocimientos especializados, en esa empresa o en una de sus subsidiarias o filiales" (TLCAN, 1994: Anexo 1603, Sección C). Para todos estos ingresos no será necesario que la persona obtenga un permiso para trabajar, tampoco se le exigirá alguna certificación laboral, e incluso bastará su palabra para garantizar que su trabajo fundamental está en otro país: "la Parte aceptará normalmente una declaración verbal sobre el lugar principal del negocio" (TLCAN, 1994: Anexo 1603). Para facilitar aún más los flujos de conocimiento de un país a otro, acuerdos como el TLCAN incluyen además provisiones para que el personal calificado que ya cuenta con un título profesional pueda ejercer de manera permanente en otro de los países. Sin embargo, con tal de garantizar que existan las mayores facilidades para este flujo, el procedimiento se convierte en un trámite fincado en el cumplimiento de requisitos formales que no garantizan una evaluación profunda de la capacidad profesional del candidato a obtener una licencia de ejercicio permanente. En el artículo del tratado que a continuación se cita, el énfasis se coloca más bien en preservar el imperativo de facilitar el comercio y para eso se propone eliminar todas las restricciones innecesarias y atender sólo a criterios "objetivos y transparentes" que demuestren "la capacidad y aptitud" del candidato para ejercer la profesión en el país en cuestión. Es decir, en primer lugar y, como veremos a continuación, la educación (y su evaluación) así como el grado de capacidad de un profesionista finalmente ya no es una cuestión primordialmente educativa, sino sujeta a la lógica de un tratado comercial. En segundo lugar, en la página siguiente veremos cómo esta nueva lógica no sólo afecta a la evaluación, sino que transforma a la educación superior de un país como México. 75
Política y Legislación Educativa en México II Art.1210. Otorgamiento de licencias y certificados. Con el objeto de garantizar que toda medida que una Parte adopte o mantenga en relación con los requisitos y procedimientos para el otorgamiento de licencias o certificaciones a los nacionales de otra Parte no constituya una barrera innecesaria al comercio, cada una de las partes procurará garantizar que dichas medidas: a) se sustenten en criterios objetivos y transparentes, tales como la capacidad y la aptitud para prestar un servicio; b) no sean más gravosas de lo necesario para asegurar la calidad de un servicio, y c) no constituyan una restricción encubierta a la prestación transfronteriza de un servicio (TLCAN,1994). Se especifica también que la autoridad educativa deberá responder a las solicitudes de certificación "en un plazo razonable" y, más importante aún, que los países signatarios deberán establecer un espacio de discusión para determinar de manera conjunta criterios únicos para la expedición de licencias. Algo que evidentemente, tiende a borrar las muy particulares definiciones de estudios profesionales propias de cada país. Así, dice que se "alentarán a los organismos pertinentes en sus respectivos territorios a elaborar normas y criterios mutuamente aceptables para el otorgamiento de licencias y certificados a los prestadores de servicios profesionales" (TLCAN, 1994: Anexo 1210.5. Núm.2). Como una muestra del detalle con que se maneja este tema y sus implicaciones, vale la pena citar cuáles son las normas y criterios académicos que se incluyen ya de manera expresa en el texto del tratado. Es decir, que finalmente la tarea de los "organismos pertinentes" será sólo la de acordar la parte operativa de un marco de requisitos que ya está pactado para el otorgamiento de licencias. Así, el acuerdo expresa que para certificar a un profesional de otro país se deberá tener en cuenta si el programa o escuela o programa donde estudió el solicitante ha sido acreditada; se deberá aplicar un examen o entrevista oral, y así sucesivamente. sucesivamen te. El texto concreto es el siguiente: a) educación: acreditación de escuelas o de programas académicos; b) exámenes: exámenes de calificación para la obtención de licencias, inclusive métodos alternativos 76
Política y Legislación Educativa en México II de evaluación, tales como exámenes orales y entrevistas; c) experiencia: duración y naturaleza de la experiencia requerida para obtener una licencia; d) conducta y ética: normas de conducta profesional y la naturaleza de las medidas disciplinarias en caso de que los prestadores de servicios profesionales las contravengan; e) desarrollo profesional y renovación de la certificación: educación continua y los requisitos correspondientes para conservar el certificado profesional; f) ámbito de acción: extensión y límites de las actividades autorizadas; g) conocimiento local: requisitos sobre el conocimiento de aspectos tales como las leyes y reglamentos, el idioma, la geografía o el clima locales, y h) protección al consumidor: requisitos alternativos al de residencia, tales como fianzas, seguros sobre responsabilidad profesional y fondos de reembolso al cliente para asegurar la protección de los consumidores (TLCAN, 1994: Anexo 1210.5. Núm.3). Éste es precisamente uno de los artículos que más repercusiones directas han tenido en la transformación de la educación superior mexicana. Sus efectos concretos son los siguientes: En primer lugar, este texto excluye a las universidades e instituciones de educación superior del proceso de otorgamiento de licencias y certificaciones, que anteriormente estaba a cargo de ellas, bajo la forma de revalidación de estudios. Todo el asunto sobre la certificación de profesionales de otros países queda ahora en manos de funcionarios gubernamentales y de "organismos pertinentes" y, además, claramente regido por la prioridad de facilitar el libre comercio. Particularmente en México resultó que los "organismos pertinentes" fueron algunas asociaciones de profesionales, acreditadoras privadas y, como líder del proceso, el también organismo privado llamado Centro Nacional de Evaluación para la Educación Superior, A.C. (CENEVAL).7 Creado el mismo año de la entrada en vigencia del Tratado de Libre Comercio, este centro inmediatamente asumió la tarea de elaborar los llamados "exámenes trinacionales". Así, años más tarde un informe del CENEVAL recordaba que:
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Política y Legislación Educativa en México II En coordinación con el Instituto Mexicano de Contadores Públicos (IMCP) se elabora y aplica el Examen Uniforme de Certificación Profesional (EUC). Este examen, cuyo objetivo es apoyar y dar reconocimiento a la certificación profesional del gremio de los contadores públicos, es producto de un acuerdo entre los tres países firmantes del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) (CENEVAL, 2004:16. El subrayado es nuestro). Aunque una parte de los integrantes de este centro son académicos de las instituciones de educación superior, cualquier posible alcance que su visión más académica pueda tener en la acción de estos organismos se ve limitado por el hecho de que incluso lo poco que puedan decidir los "organismos pertinentes" respecto de las normas y criterios es algo que queda expresamente sujeto a la aprobación de las autoridades ejecutivas del TLCAN, es decir la Comisión de Libre Comercio, integrada por funcionarios de cada uno de los gobiernos. En efecto, se establece que las normas y criterios que sean mutuamente aceptables quedarán sujetos a la revisión y aprobación final por parte de dicha comisión. Así lo señala el Anexo 1210.5: Al recibir una recomendación [sobre normas y criterios], la Comisión revisará en un plazo razonable para decidir si es congruente con las disposiciones de este Tratado. Con fundamento en la revisión que lleve a cabo la Comisión, cada Parte alentará a sus respectivas autoridades competentes, a poner en práctica esa recomendación (TLCAN, 1994. El subrayado es nuestro). La Comisión está integrada por representantes gubernamentales de los ministerios de economía de cada uno de los tres países y está lejos de ser un órgano académico, de ahí que cualquier requisito académico adicional y más riguroso que se considere necesario podrá ser rechazado bajo el argumento de que se trata de una "barrera innecesaria" al libre comercio. De tal manera que, como apareció en los hechos con la entrada en vigor del Acuerdo 286 (y luego el 328), lo medular del procedimiento se convirtió en un examen de opción múltiple con algunos cientos de reactivos. Los otros criterios se cubren con un mero análisis de la documentación presentada.
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Política y Legislación Educativa en México II En segundo lugar, en efecto, el Acuerdo 286 del año 2000 (seguido luego por el Acuerdo 328 del 2003, de la Secretaría de Educación Pública de México (el ministerio de educación federal) estableció de manera totalmente unilateral un procedimiento de certificación express que aunque se presenta como dirigido a los habitantes del país, no excluye a solicitantes de otros países. Con este acuerdo, en los hechos se crea toda una vía paralela de obtención de títulos universitarios cuyo efecto más importante es la sustancial reducción de los estándares para la determinación de la capacidad para ejercer una profesión. Se trata de un procedimiento que en unos cuantos días no consecutivos hace posible obtener no una simple licencia para ejercer, sino un título profesional mexicano. En efecto, basta una revisión de la documentación escolar que presenta el candidato, un examen de opción múltiple exitoso, la elaboración de un ensayo por escrito y una entrevista satisfactoria sa tisfactoria con varios especialistas, para que sea posible obtener un título oficial de Médico General, Ingeniero Civil, Abogado, Administrador, etc., expedido ya no por una universidad sino directamente por el ministerio, es decir, la Secretaría de Educación Pública de México. Este procedimiento es tan generoso que permite que personas que sólo hayan cursado una parte de sus estudios puedan obtener un título profesional reconocido en todo el país. En tercer lugar, y continuando con los efectos que trae el tratado, se debe señalar que varias de las normas y criterios que contiene el Anexo del artículo 1210 arriba citado, ya se han convertido en regulaciones para el país, al haber sido retomados como parte de la agenda oficial de iniciativas en la educación superior. Así, aunque ha habido una fuerte resistencia de estudiantes y académicos (la huelga de la UNAM de 1999-2000 en parte fue provocada por este motivo), la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) ha decidido "incorporar los exámenes de calidad profesional elaborados y operados por el CENEVAL en sus reglamentos de exámenes y titulación, de tal forma que todo egresado sustente el examen respectivo como requisito previo a la titulación" (ANUIES, 1997, s/p. El E l subrayado es nuestro). 79
Política y Legislación Educativa en México II En cuarto lugar, también a partir de ese artículo y anexo del TLCAN, la autoridad educativa y la ANUIES decidieron adoptar los procedimientos de acreditación. El Comité Mexicano de Acreditación Agronómica señala que: se ha hecho necesario constituir organismos de asociación civil que atiendan con responsabilidad los compromisos contraídos ante la sociedad, el sistema de educación nacional y los acuerdos comerciales de México con otros países, mediante los procesos de acreditación de programas y certificación de profesionales (AMAES, 2001: 8. El subrayado es nuestro). Con esto las autoridades mexicanas estaban reaccionando ante lo que asumen como una situación de asimetría. Si los otros dos países tienen mecanismos de acreditación, y si además el propio gobierno mexicano estuvo de acuerdo en incluirlos como requisito en el Tratado, entonces México es el que tiene un problema y debe remediarlo de inmediato. La acreditación se convierte así en el estándar regional. Estados Unidos y Canadá, sin embargo, tienen una educación superior dotada de un ethos de educación privada y comercialmente competitiva; en México, sin embargo, la responsabilidad de la calidad de la educación no descansa en el mercado, sino en el Estado y en las comunidades de las instituciones públicas autónomas que reconocen y "certifican" o no escuelas privadas. Las autoridades mexicanas, aparentemente deseosas de mostrar su interés en el libre comercio, no dudaron en echar por la borda el modelo propio y adoptar el de los países del Norte. Como señalaban funcionarios del CENEVAL, encargados de la evaluación en México, hablando en 1996 en una reunión con evaluadores estadounidenses y canadienses: Hace poco hemos comenzado el proceso de evaluación de la educación superior. La acreditación de profesionales entre Estados Unidos, Canadá y México es asimétrica. Nosotros "LOS MEXICANOS" hemos llegado tarde a la cultura de la evaluación, pero somos de rápido aprendizaje. Con la ayuda de expertos canadienses y americanos, hemos adaptado sus modelos para crear el nuestro (Ruiz de Chávez y Gago, 1997: 54. Traducción nuestra). 80
Política y Legislación Educativa en México II Como consecuencia, crece explosivamente el número de agencias acreditadoras privadas autorizadas. Tienen una fuerte orientación comercial, un dudoso fundamento legal, y, bajo el pretexto de un estándar de calidad, establecen un patrón único (y muy cuestionable) de cómo debe ser la formación profesional. Un solo ejemplo permite atisbar la regimentación extrema a la que se llega. El tema de la relación entre teoría y práctica, por ejemplo, que en todo caso debería ser algo flexible, adaptado a la naturaleza de cada uno de los cursos, a la preparación de los estudiantes y a los énfasis que imponen las condiciones locales, se establece como un cartabón inmodificable. A tal punto que en el caso de Agronomía y Veterinaria se plantea que también los cursos de filosofía y ética -cuya inclusión no cabe objetardeben tener relación con la práctica agropecuaria. Así, se dice que "en el plan de estudios deberán incluirse contenidos de ciencias sociales y humanidades (filosofía ética) que habrán de guardar un balance adecuado para que no sean cursos desvinculados de la producción agropecuaria. Comprenderán 10% del programa" (De aquí en adelante, AMEAS, 2001). Como se puede observar, subrayamos la reiterada aparición del verbo "debe" como estilo perentorio e insoslayable que tienen los criterios. Por otro lado, se establece que la actividad de los académicos de todas las carreras de Veterinaria y Agronomía, de todas las instituciones y de todo el país tienen que ser las siguientes: "los profesores deberán distribuir sus horas semanalmente como sigue: 10 a docencia, 15 a asesoría y tutorías y 15 horas a investigación, extensión, vinculación". "Al menos 30% de los académicos de tiempo completo deberán participar en las líneas de investigación registradas y aprobadas". Más importante, aun el marco de referencia único de estas evaluaciones abraza la globalización en manos de transnacionales como la única perspectiva para el país. Así, señala el documento Marco que México estaría pasando de una economía construida de fronteras adentro, a una situación de "difícil emergencia". Y estaría entrando, junto con otros países en desarrollo, "a la escena internacional", en el marco de "procesos irreversibles de integración económica" y de "la aparición de una fuerza nueva: las corporaciones multinacionales" (CONPES, 2000: 21. El subrayado es nuestro). 81
Política y Legislación Educativa en México II Además de los exámenes y la acreditación, y en quinto lugar, el sistema de educación superior mexicano está también retomando otras normas señaladas por el TLCAN. Por ejemplo, lo que se refiere a la cuestión ética ya aparece como parte integral de la iniciativa de nueva Ley del Ejercicio Profesional de 1997. En el Título Octavo, "De la ética", parte de la propuesta de Ley del Foro Nacional de Colegios, se señala que "cada colegio [de profesionales] emitirá su código de ética profesional para regir el desempeño profesional ajustándolo a los más elevados valores humanos, científicos y morales de la Nación Mexicana. El código incluirá las normas consignadas en los artículos 22 al 28 de esta Ley", mismas que se refieren al desempeño profesional. El proyecto de ley también contiene, en su artículo 57, la declaración de que "las infracciones de un profesionista al código de ética de su colegio constituyen faltas que serán sancionadas por el Consejo de Honor y Justicia del propio Colegio". Con esto se cumple expresamente con lo señalado en el inciso d) del citado Anexo respecto a normas de conducta profesional y las medidas disciplinarias. En sexto lugar, otra norma o criterio que se adopta para México, directo desde el Anexo 1210.5 del TLCAN es el que se refiere al "desarrollo profesional y renovación de la certificación" (subrayado nuestro). Y así, el proyecto de Ley del Ejercicio Profesional incluye el "Título séptimo de la capacitación" que contempla el desarrollo de los profesionales. Por lo que toca a la renovación de la certificación, en México hasta la fecha la cédula profesional se expide una sola vez, y es permanente. Por lo tanto, para ajustarse al texto del Anexo, la propuesta de nueva ley señala en el artículo 14 que "la vigencia de las cédulas dura cinco años y su renovación podrá solicitarse en cualquier tiempo, cubriendo las formas de actualización o capacitación o aprobando el examen de capacidad profesional que señala esta Ley". En efecto, en otro punto se habla de la certificación de capacidad profesional, obviamente en referencia a la certificación de profesionales mexicanos pero sin excluir a los foráneos, y lo define como "un documento expedido por el consejo de certificación de un colegio que acredita mediante la evaluación y calificación de conocimientos, aptitudes y habilidades que el profesionista ha demostrado poseer los conocimientos y la experiencia requerida para el ejercicio de una profesión". La frase "evaluación de conocimientos, aptitudes y habilidades", si se tiene en cuenta la jerga de los encargados de la medición 82
Política y Legislación Educativa en México II psicométrica, supone un examen estandarizado de opción múltiple. También puede verse que aquí ya se incluye expresamente la experiencia (inciso C del Anexo citado) como otro de los requisitos para la renovación de las cédulas profesionales. De esta manera, el impacto del tratado es sumamente importante y directo en la educación superior mexicana. Sin embargo, hasta ahora estos esfuerzos no han generado las condiciones de un flujo mutuo de profesionales a través de las fronteras. La parte mexicana ha ajustado muchas de sus prácticas a la letra y espíritu del tratado y está en proceso de reformar el marco legal de las profesiones, pero semejante movimiento no se percibe en Canadá y Estados Unidos. Éstos últimos no están dispuestos a modificar los elaborados y complejos procedimientos de certificación de profesionales (por estado y provincia) y se sigue rechazando la presencia de profesionales mexicanos para ejercer en ese país. Otras implicaciones para la educación superior Además del impacto que se deriva de un solo artículo y su anexo para la educación superior y el ejercicio de las profesiones, hay otras implicaciones más generales que vale la pena señalar de manera sumaria. Así, se puede constatar que a partir de la firma del Tratado (1994) en México se generan diversas tendencias: 1. Una radical transformación del marco legal . La integración de México al circuito del libre comercio en 1992 inmediatamente hizo necesario cambiar a fondo la legalidad que sostiene el modelo de educación y el conocimiento público. Así, se modificó la Constitución y se aprobó la Ley General de Educación para dar pleno acceso a la inversión de los particulares en educación superior. Se expidió una nueva Ley de Inversión Extranjera para incluir a la educación como campo de inversión, por cierto, sujeto a menos limitaciones que la inversión en fábricas de fuegos pirotécnicos o en el servicio de taxis aéreos. También se incluyó en la nueva Ley de Educación General un lugar más destacado a la evaluación como función oficial del ministerio de educación (SEP), normas sobre la certificación de conocimientos, y la apertura de algunas instituciones a la conducción de la educación pública mediante la participación y financiamientos de particulares. Se modificó la legalidad sobre propiedad intelectual, de 83
Política y Legislación Educativa en México II tal manera que se redujeron sustancialmente los rubros del conocimiento que anteriormente eran de dominio público y por otro lado se establecieron fuertes sanciones a los infractores. Se modificó la Ley de Telecomunicaciones y con ella el Estado se convirtió en mero proveedor de redes e infraestructura de transmisión (Aboites, 2002). 2. El estancamiento de los recursos destinados a educación pública y la restricción de la matrícula pública. La llegada del tratado -y la consiguiente apertura de la educación privada- dio pié a un estancamiento y hasta retroceso en el porcentaje del PIB que el Estado destina a educación. En 1982 éste era de 5.3%, desciende en los años de la crisis de la deuda a menos de 4% (Noriega, 2000: 113) y en 1994 ya había retornado a 5.2, pero vuelve a descender en los noventa hasta llegar a 4.4% en 2002 (Rodríguez, 2002: 33). En el tramo 2000-2006 se puede estimar en 4.6%. Entre los efectos más evidentes de esta reducción, además del creciente rezago y la insuficiente cobertura en educación básica, está el escaso crecimiento de la educación superior. México tiene una de las tasas más bajas de escolaridad de los jóvenes en educación superior de América Latina. Como inesperada repercusión, los mismos rectores de las universidades públicas acordaron en el 2000 que "todas las instituciones de educación superior, especialmente las públicas, deberán establecer límites a la matrícula escolarizada". Como alternativa explícita propone la educación privada y "los programas cortos y las modalidades no presenciales", es decir, las universidades empresariales tecnológicas de carreras de dos años y la educación a distancia comercializada (ANUIES, 2000: 198). Con esto dieron el respaldo oficial a una política de restricción que en los hechos se había venido aplicando desde tiempo atrás. En el caso de la más importante universidad del país, esa política significó que en treinta años más de un millón de jóvenes fueran rechazados. Ya no se construyen escuelas y universidades de formación completa, y los salarios de los académicos siguen muy bajos en comparación con el nivel de dos décadas atrás. 3. La privatización de la matrícula. En parte consecuencia de la escasez de fondos y de la desregulación de la educación privada, ésta ha crecido de manera sustancial. Si en los años ochenta la educación privada tenía una presencia muy reducida, de 1990 a 84
Política y Legislación Educativa en México II 2002 pasó de 706 a 2 153, escuelas y en esa fecha atendía a 750 mil 400 estudiantes, que representaban 32.7% de los 2 millones 300 mil estudiantes del nivel superior en México en ese momento. La apertura de la educación a la inversión privada ciertamente no se tradujo en la creación masiva de universidades y escuelas procedentes de los países socios. Las altas colegiaturas (aranceles) que éstas deben cobrar hasta ahora han impedido su desarrollo y seguirá así mientras no encuentren fórmulas para ofrecer sus servicios en un país con un ingreso per capita mucho más bajo. Sólo presenciamos la compra de algunas universidades por consorcios internacionales; el establecimiento de sucursales de instituciones privadas estadounidenses (Endicott College, por ejemplo); la asociación de algunas instituciones mexicanas y estadounidenses (Berkeley, Harvard, Yale) para ofrecer diplomados y especializaciones, y un desarrollo bastante más generoso de servicios educativos vía internet desde Estados Unidos (Phoenix University, Pacific Western University). La apertura fue más bien aprovechada por una gran multitud de pequeños empresarios mexicanos de la educación. 4. El rápido deterioro de la calidad de la educación superior. La creciente privatización de la matrícula de educación superior se ha traducido en una fuerte caída en la calidad de la formación superior. "Únicamente 38 de las más de 1 100 instituciones privadas han incursionado exitosamente en los procesos de evaluación externa y de acreditación, aunque sólo dos alcanzaron el umbral establecido por la SEP de lograr la acreditación de por lo menos 75% de sus programas de formación profesional", señalaba el subsecretario de Educación Superior de la SEP (Tuirán, 2007: A23) y la misma Federación de Instituciones Mexicanas Particulares de Educación Superior (FIMPES), por boca de su secretario ejecutivo apuntaba que de 1 100 instituciones privadas "sólo 74 han comprobado su calidad académica" mediante el procedimiento propio de esa asociación (PROFECO, 2003). Luis Olmos, representante de la FIMPES, agregaba que "el RVOE no es más que la certificación de que una institución cumple ciertos mínimos exigidos por la ley, pero no establece si los programas, la biblioteca o las instalaciones de cómputo cumplen con los mínimos de calidad" (PROFECO, 2003:13). De hecho, esos "ciertos mínimos" son tan triviales que prácticamente aseguran una pésima formación. Generalmente se trata de instituciones 85
Política y Legislación Educativa en México II que no cuentan con maestros de tiempo completo, tienen grupos demasiado grandes, carecen de bibliotecas, laboratorios y otros apoyos. Si se tiene en cuenta que la matrícula privada representa ya una tercera parte de la población total en educación superior, el juicio de la SEP y de la FIMPES significa que una proporción significativa de jóvenes mexicanos estudia ahora en condiciones sumamente deficientes. Por otro lado, una proporción un tanto mayor (aunque difícil de estimar) es la de los jóvenes que se forman en instituciones públicas que subsisten con enormes carencias. Desde 1992, la escasez de recursos para la educación pública ha sido acompañada por la creación de esquemas de asignación de fondos a las universidades con base en criterios de competencia o concurso. Esto ha generado una profunda diferenciación entre las instituciones, que ha segregado a las instituciones y por tanto el nivel de formación que son capaces de proporcionar a sus estudiantes. También está el caso de los cerca de cien mil estudiantes que están matriculados en las universidades tecnológicas creadas a partir de 1992 como parte de la modernización educativa y la orientación hacia la competitividad internacional que plantea el contexto del TLCAN. Se trata de instituciones con carreras cortas, definidas a partir de las necesidades específicas de las industrias y bajo la dirección de funcionarios públicos y empresarios. La formación que ahí se ofrece es más similar a la de un centro superior de capacitación para el trabajo que a la de carácter humanista, científica y tecnológica que se encontraría en una institución de educación superior como la UNAM, UAM o el IPN. Es una formación que, además, no deja de ser cuestionada en sus propios términos. Además, las acreditaciones y las evaluaciones estandarizadas -como hemos visto- han sido más eficaces en establecer un rígido patrón único de referencia de requisitos y estándares burocráticos que en provocar un dinamismo de mejoramiento en los programas de formación universitaria. A pesar de estas y otras iniciativas, la eficiencia terminal, que según el entonces subsecretario de Educación Superior, Daniel Reséndiz, es un "índice muy ligado a la calidad de la atención que los estudiantes reciben de sus instituciones" (Reséndiz, 2000: 7), no muestra una tendencia clara al mejoramiento, 86
Política y Legislación Educativa en México II sino aumentos y retrocesos, estos últimos sobre todo en las universidades tecnológicas (aunque en menor proporción también en las públicas estatales y federarles) que disminuyen su eficiencia. Finalmente, el establecimiento de vías express para la titulación, como los ya mencionados acuerdos 286 y 328, están generando cientos de graduados de nivel medio superior y superior que los mismos colegios de profesionales cuestionan como de dudosa formación (Zubirán, 2004). 5. La creación de un aparato de evaluación y su fracaso. En el contexto creado por los acuerdos comerciales, la evaluación aparece como el mecanismo regulador fundamental e indispensable para poner límites a los abusos que puedan cometerse en un ambiente de libertad del mercado. El más común es que las instituciones, llevadas por la lógica de la ganancia o -en el caso de las públicas- el prestigio, ofrezcan servicios cuya calidad no corresponde ni al precio ni a las expectativas que generan. Las evaluaciones ofrecerían entonces información valiosa a los consumidores y esto, a su vez, habría de llevar al cierre de las instituciones fraudulentas por la simple falta de clientela. La evaluación, además, al revelar cuáles son las buenas escuelas e instituciones, los buenos maestros y alumnos, se convertiría así en un instrumento que incentivaría a la calidad. De esta manera, se la propone implícitamente como la expresión de autorregulación del mercado, su mano visible. Desaparecida la función pública del Estado como responsable de la calidad, su papel es asumido por entidades privadas encargadas de evaluar y acreditar. Quince años más tarde en México es evidente que la evaluación tuvo éxito en crear un enorme aparato capaz de evaluar a casi veinte millones de jóvenes estudiantes, miles de programas de licenciatura, decenas de miles de académicos (sin contar a casi un millón de docentes de nivel básico), pero se demostró incapaz de contener los profundos efectos de la todavía incipiente apertura al libre mercado, como la proliferación de escuelas privadas de mala calidad. Yendo más lejos, la evaluación entendida fundamentalmente como la utilización del test de opción múltiple hizo posible crear procedimientos express que vinieron a facilitar el libre comercio de talentos, pero 87
Política y Legislación Educativa en México II que no generaron iniciativas de mejoramiento de la educación. Después de más de una década de evaluación para el ingreso a la educación media en la zona metropolitana de la ciudad de México a cargo del CENEVAL, no existen todavía iniciativas que retomen esos resultados y apunten a responder a la problemática que éstos muestran. Más iniciativas han surgido en los últimos años de aquellas autoridades (como las del Gobierno de la Ciudad de México) que más que fijar su atención en la medición, hacen el intento por responder a la falta de espacios educativos de buen nivel. Al mismo tiempo, la aplicación masiva de la evaluación para dar incentivos económicos a los académicos y para la acreditación de programas de licenciatura generó resultados que, como se veía, conspiran contra el mejoramiento de la educación. La asignación de fondos a las instituciones a partir de las decisiones de comités gubernamentales trajo también sus propios problemas, como hemos mencionado. En ese sentido, la evaluación nacida del libre comercio no sólo está contribuyendo al ambiente de la certificación comercial, sino también al deterioro de la calidad de la educación. La evaluación se constituyó también en un importante cargo económico adicional para la sociedad, al establecerse, paradójicamente, como un monopolio privado, comercial y de dudosa legalidad. Como resultado, una agencia privada impulsada por el Estado controla la evaluación de programas universitarios y otra, la evaluación de millones de jóvenes, lo que les genera importantes sumas de ingresos económicos. De esta manera, ya colocada la evaluación como esencialmente externa y ajena a los maestros y a las instituciones, ha generado innumerables estadísticas e ingresos a agencias privadas, pero ha sido incapaz de contener los rasgos de deterioro de la educación que ha traído consigo la reducción del gasto, la irrupción del mercado salvaje en la forma de escuelas de mala calidad, y la restricción de la matrícula en la educación pública. Como dice Raquel Glazman (2001: 51), ha convertido a los antiguos evaluadores, maestros e instituciones, en objeto de evaluación, y con esto los ha tornado en meros espectadores. Ha enfatizado el individualismo y ha insistido en distinguir de manera sistemática y "científica" entre "los mejores", "los regulares" y "los mediocres", docentes, alumnos, egresados, instituciones y programas. Al aplicar instrumentos estandarizados de medición a los aspirantes y estudiantes en el nivel 88
Política y Legislación Educativa en México II superior, ha introducido además fuertes rasgos de discriminación en el acceso a la educación por razones de género, origen socioeconómico, cultura distinta, lugar de origen campo-ciudad y escolaridad previa de los padres. Con esto ha comenzado el retorno a la educación como un privilegio social (Para toda esta sección véase Aboites, 2008). El uso de la medición estandarizada para la aplicación de mecanismos de "ingeniería social", en la que los alumnos son seleccionados para educación técnica o universitaria con base en un solo examen, ha profundizado los costos sociales en deserción y desesperación de los jóvenes y ha traído consigo suicidios entre las jóvenes. La práctica de un examen de egreso único para cada profesión y para todos los egresados, a cargo de una sola agencia, es algo que está proponiendo un modelo abstracto y único de "calidad" y proyecta un futuro de un solo patrón de referencia, una manera única de entender a la sociedad desde cada profesión, a pesar de las enormes diferencias culturales, sociales y de base económica que existen en las muchas regiones de México y en prácticamente cada país latinoamericano. La pretensión de exámenes profesionales únicos ahora de alcance trinacional abre la perspectiva de una homologación de la visión universitaria bajo la hegemonía estadounidense. En una discusión sobre cuáles serán los temas y énfasis que hará el examen, es muy difícil que, por ejemplo, en Medicina las autoridades estadounidenses acepten incluir el perfil de enfermedades de un país como México y la orientación social y pública del ejercicio de la medicina que todavía existe en países como el nuestro. 6. Un efecto más amplio en la universidad. En México el Tratado de Libre Comercio se entendió como una de las más importantes vías de acceso concreto a la globalización neoliberal, y contribuyó a fortalecer una nueva perspectiva del quehacer universitario. En muy diversos ámbitos de la educación superior se fortaleció la tesis y la práctica de que los empresarios debían tener un papel protagónico en la educación superior del libre comercio. Así, no es raro que para acreditar un programa se ponga como requisito la participación de empresarios en la revisión y modificación de planes de estudio. Es también común que los empresarios participen directamente en la elaboración de los exámenes de egreso (que buscan ofrecer información sobre los 89
Política y Legislación Educativa en México II productos universitarios al empleador). En las universidades, la ANUIES insiste en que se establezcan programas de vinculación, como una cuarta función (además de las de docencia, investigación y difusión) de las universidades públicas para estrechar lazos con las empresas y gobiernos mediante "alianzas estratégicas" (ANUIES, 2000: 179182). Además, se propone la participación empresarial en la conducción nacional de la educación superior, es decir, la CONPES, y, en consecuencia, la participación en la elaboración del Plan Nacional de Educación Superior (ANUIES, 2000: 204). En el mismo sentido, mediante los organismos acreditadores se insiste en la participación empresarial en la revisión de planes y programas de estudio. Esta misma orientación se extiende también a la investigación. Los lineamientos de la ANUIES y de las acreditadoras son tales que ni siquiera excluyen que en todos estos ámbitos participen empresarios estadounidenses. En consecuencia, ha cambiado drásticamente los horizontes exterior e interior en que se mueven las instituciones. Los convenios con empresas se convierten en un símbolo de éxito en la inserción social, aunque representen muchas veces un subsidio a empresas nacionales e incluso, en el caso de alguna universidad pública, a empresas de la industria militar estadounidense (véase el convenio Parker Hannifin Corp. y la UAM-A, a partir de 1993). El cobro de altas colegiaturas (aranceles), la venta de servicios universitarios (diplomados, cursos de extensión, especialidades, investigaciones, cursos de capacitación) y las investigaciones patentables se vuelven prioridades importantes para obtener recursos adicionales. Esto último afecta de manera importante la capacidad de la universidad pública para generar ciencia y tecnología al servicio de la sociedad toda y no de unas cuantas empresas. En el marco de las evaluaciones que se realizan para el otorgamiento de fondos, la relación con los gobiernos se vuelve sumamente subordinada y el foco de atención de la docencia, investigación y difusión se privatiza y se aleja del deber de responder a "los grandes problemas nacionales", como rezan muchas de las leyes orgánicas de las universidades públicas. Hacia el interior, los estudiantes son considerados como clientes o consumidores; los trabajadores académicos y administrativos como empleados, y la participación de estudiantes y trabajadores universitarios, académicos y administrativos, en la conducción de la universidad viene sustituida por una 90
Política y Legislación Educativa en México II administración gerencial que subordina o margina los procesos de democracia interna. La introducción de las nuevas tecnologías también ha venido a fortalecer las tendencias autoritarias y a aumentar los costos de permanencia de los estudiantes en la universidad. Se ha comenzado a desplazar a los docentes, y a fortalecer la relación con grandes empresas externas. En un marco como éste, el importante papel que la tecnología de la información puede jugar como apoyo al proceso educativo y como recurso de investigación es limitado.
Las perspectivas a futuro En términos políticos, las resistencias, movimientos de protesta y las críticas han hecho que el avance de los acuerdos de libre comercio en servicios y en educación no haya procedido a la velocidad prevista entre los impulsores del libre comercio. Pero no se han detenido. Aunque el ALCA como un todo está en suspenso, es claro que se está optando por sustituirlo o armarlo "desde abajo" mediante pactos bilaterales, como ocurre en Perú, Guatemala, Uruguay y Costa Rica. En el seno de la OMC, el tema de los subsidios agrícolas y del campo, en general, ocupa la atención de las protestas, y los progresos en los acuerdos sobre servicios están libres de la atención pública. En este contexto de claroscuros, es posible sin embargo identificar tendencias que representan algo más que críticas y protestas, y que significan el paso a la construcción de espacios regionales con una orientación distinta. 1. Los cambios que han ocurrido en la orientación de los gobiernos de Ecuador, Bolivia y Venezuela, y de alguna manera las situaciones de cuestionamiento al modelo de desarrollo y educación en Chile, Argentina, Brasil y México expresan el surgimiento de una mayor conciencia y movilización en la región latinoamericana. En ese mismo contexto de cambio político, de crisis del proyecto de libre comercio educativo y como resultado directo, muchas veces, de las mismas movilizaciones, están surgiendo alternativas distintas de educación superior. Desde las universidades indígenas e interculturales en Ecuador y Bolivia, las universidades bolivarianas en Venezuela, la municipalización de la educación superior en Cuba, hasta las universidades en México 91
Política y Legislación Educativa en México II de veta popular (como la Universidad Autónoma de la Ciudad de México) e indígena independiente (como la Universidad de la Tierra en Chiapas y UNISUR en Guerrero), tienen una orientación profundamente distinta a la que impone el libre comercio. En la medida en que estos proyectos se consoliden y amplíen constituirán un polo de referencia distinto en la discusión sobre qué educación superior para qué país. 2. En un nivel muy distinto se están creando polos de convergencia económica entre las naciones latinoamericanas, y dado que establecen relaciones simétricas donde países grandes y pequeños obtienen ventajas, se crean polos de poder y acuerdos de intercambio solidario que se contraponen a la presión de la globalización neoliberal (como el intercambio de petróleo por médicos y otros apoyos entre Cuba y Venezuela, en el marco de la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA) y, aunque con otra perspectiva, también el Mercado Común del Sur (MERCOSUR). En esos procesos, de manera incipiente pero prometedora, se apunta ya a la idea de preservar el carácter de patrimonio social de la educación, pero además se busca lograr mecanismos que permitan obtener ventajas concretas para sus sistemas educativos y universidades, como un marco común que haga posible crear redes de apoyo solidario entre sistemas educativos e instituciones, fondos compensatorios multilaterales que apoyen a escuelas y universidades que lo necesiten y convergencias respecto de los tópicos más importantes en la formación de profesionales, la orientación de la investigación y la constitución de una nueva difusión cultural. 3. Una educación superior que logre hacer converger las lecciones tan importantes que están aportando los pueblos indígenas y los movimientos estudiantiles (México, Chile) es crucial para desatar procesos de integración de los viejos y nuevos conocimientos que hoy recorren América Latina. Es la ciencia y la tecnología producto de su historia republicana y del desarrollo nacional de los dos siglos pasados inmediatos, pero también ha de servir de base para una renovada interacción con el mundo actual y sus corrientes más civilizadoras.
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Política y Legislación Educativa en México II
IV.- Ernesto Zedillo Ponce de León (Ernesto Zedillo Ponce de León; Ciudad de México, 1951) Político mexicano, presidente de la República entre 1994 y 2000. Nació en el seno de una familia de clase media. Cursó estudios en la Escuela Superior de Economía, en el Instituto Politécnico Nacional y las universidades de Bradford (Reino Unido), Colorado y Yale (Estados Unidos). En esta última se doctoró con una tesis sobre la deuda externa mexicana. Afiliado desde 1971 al Partido Revolucionario Institucional (PRI), en 1987 fue designado subsecretario de Control Presupuestario y defendió la aplicación de un riguroso plan para combatir la inflación. Nombrado secretario de Educación en el gabinete de Carlos Salinas de Gortari, abandonó el cargo en 1994 para dirigir la campaña del candidato presidencial del PRI, Luis Donaldo Colosio. Abatido éste en atentado el 23 de marzo de 1994, Zedillo fue elegido como nuevo candidato presidencial por el Comité Ejecutivo Nacional del PRI. En la convocatoria electoral de agosto de 1994, Ernesto Zedillo resultó vencedor por un amplio margen 93
Política y Legislación Educativa en México II Poco después de tomar posesión el 1 de diciembre de 1994, el presidente Zedillo tuvo que enfrentarse con graves problemas. En ese mismo mes tuvo lugar una drástica devaluación del peso que, según los analistas, era consecuencia de un error del gobierno, que había tomado la decisión de devaluar en una proporción controlada para atraer capitales extranjeros. La Bolsa de Valores cayó a niveles no registrados desde 1987, las tasas de interés aumentaron desmesuradamente y el valor del dólar estadounidense pasó de 3.471 a 5.500 pesos a causa de la rápida fuga de capitales. La crisis en su conjunto fue conocida como "el error de diciembre", y al poco tiempo otros países de América se resintieron bajo la forma del llamado "efecto tequila". Según los especialistas, la crisis se debió a la falta de ahorro interno y al déficit en la deuda corriente, factores que, combinados con la devaluación, tuvieron un impacto muy negativo en la economía. De las opciones posibles para solucionar el problema, el gobierno se inclinó por la aplicación de un plan de austeridad y una devaluación moderada para reducir las importaciones y favorecer las exportaciones. El país tenía cinco billones de dólares en reservas internacionales y veintitrés en deudas. A pesar de la oposición que el presidente Bill Clinton encontró en el Congreso, Estados Unidos otorgó a México un préstamo, pues temía que los problemas repercutieran en su economía. El narcotráfico y los inmigrantes indocumentados fueron temas que también atravesaron las relaciones mexicano-estadounidenses durante el gobierno de Zedillo. A pesar de que México sustituyó a Colombia como principal sede de los cárteles de la droga y de que Estados Unidos estuvo a punto de negarle la certificación de cooperante en la lucha contra el narcotráfico, el vecino del norte le brindó finalmente su beneplácito y le otorgó nuevos créditos. Pero su actitud respecto a los indocumentados fue más dura: se tomaron medidas más drásticas para evitar el ingreso por la frontera y se recortaron prestaciones sociales a quienes ya estaban dentro de Estados Unidos. En 1998 el número de mexicanos muertos al intentar cruzar la frontera se había cuadruplicado en relación al año anterior.
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Política y Legislación Educativa en México II Secretarios de Educación en el sexenio de Ernesto Zedillo Ponce de León
Fausto Alzati Araiza 1994 - 1995
Miguel Limón Rojas 1995 - 2000
4.1.- Legislación educativa La llegada a la presidencia de México de Ernesto Zedillo, anteriormente titular de la SEP, hizo que las políticas de su gobierno (1994-2000) tuvieran un alto grado de continuidad respecto a las de Carlos Salinas; por ello, en este análisis se considera que el antecedente inmediato de las políticas del gobierno de Vicente Fox es el de modernización , que caracterizó a la política educativa mexicana desde 1989 hasta 2000. Elaborado en 1995 bajo la dirección de Miguel Limón, el Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000 (SEP: 1996) comprende una introducción, que desarrolla de forma escueta algunos principios que sustentan las políticas a seguir; éstas se desarrollan fundamentalmente en tres partes, relativas a la educación básica, la de adultos y la media superior y superior; en una cuarta parte se presentan cifras sobre el financiamiento del sistema educativo y se subraya la necesidad de que el esfuerzo se distribuya entre el gobierno federal, los de los estados y municipios y los particulares. Una rápida evaluación de los resultados del sexenio 1995-2000 muestra la habitual combinación de aspectos positivos y negativos (cfr. SEP 2000a, b, c). En el lado positivo de la balanza destacan:
En lo relativo a educación básica —que desde 1993 incluye los seis grados de primaria y los tres de secundaria—, que las cifras de cobertura y eficiencia terminal 95
Política y Legislación Educativa en México II
aumentaron de manera importante, como resultado de la prioridad asignada a la educación básica respecto de la media superior y la superior, y de la disminución de la presión demográfica en el grupo de edad 6-14. Esfuerzos compensatorios que incluían programas con financiamiento internacional y trabajos con recursos propios que articulaban a las Secretarías de Salud y de Desarrollo Social, alcanzaron a cubrir todos los estados de la República, en un esfuerzo sin precedentes en pro de la equidad. Una importante reforma curricular de la primaria, seguida por la renovación de los libros de texto gratuitos, mejorando su calidad y publicando libros en una veintena de lenguas indígenas. Proyectos innovadores que buscaban mejorar cualitativamente la educación en ámbitos como la enseñanza de la lectoescritura, las matemáticas o las ciencias, la gestión escolar, etc. La mejora técnica de los trabajos de evaluación de la educación básica emprendidos por la SEP desde 1979, y la participación de México en evaluaciones internacionales. Pese a la prioridad de la educación básica y las limitaciones presupuestales, y desmintiendo las acusaciones de que se buscaba privatizar la educación superior, en este nivel los apoyos a las universidades públicas iniciados por Salinas continuaron (Fondo para la Modernización de la Educación Superior, FOMES) y surgió uno muy importante, el Programa para el Mejoramiento del Profesorado (PROMEP), eje de la nueva política nacional de educación superior. La consolidación del proyecto de Universidades Tecnológicas, que ofrece carreras superiores cortas y que había comenzado a fines del sexenio de Salinas. Diversos mecanismos de evaluación de programas e instituciones de educación superior, como el Centro Nacional de Evaluación (CENEVAL), los Comités Interinstitucionales de Evaluación de la Educación Superior (CIEES), y varias agencias acreditadoras de programas.
Frente a los logros anteriores, el lado negativo de la balanza sigue mostrando puntos preocupantes:
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Política y Legislación Educativa en México II
Pese a los esfuerzos realizados, el censo de 2000 mostró que, de un total de unos 20 millones de niños y jóvenes de 6 a 14 años de edad, alrededor de un millón sigue fuera de la escuela; aunque en términos relativos se trata de un 5%, la cifra absoluta es importante. La reforma curricular de la secundaria sigue pendiente, al igual que una profunda redefinición de la educación media superior. Los incrementos al financiamiento del sistema educativo se vieron bruscamente interrumpidos en 1995, debido a la crisis económica que detonó en diciembre de 1994; pese a la recuperación posterior, los niveles de 1994 solamente lograron recuperarse a fines del sexenio 1994-2000. Los resultados de las evaluaciones nacionales e internacionales de la educación básica no se difundieron, manteniéndose como documentos confidenciales, sin que se aprovecharan para fundamentar acciones de mejoramiento ni para la rendición de cuentas. La participación social sigue siendo un buen deseo. Pese a la transferencia de recursos que siguió a la firma del Acuerdo Nacional de 1992, la federalización de la educación básica sigue siendo insuficiente: en unos estados ha denotado esfuerzos nuevos, pero en otros sólo ha consistido en cambios administrativos superficiales. La transición de sistema central a descentralizado está lejos de terminar; falta el paso al municipio. Correlativamente, el peso del gobierno federal sigue siendo excesivo; dado el centralismo del sistema fiscal, los recursos para los estados provienen ante todo de transferencias federales, en tanto que, en general, los recursos propios tienen un peso menor; por otra parte, la Constitución misma atribuye en forma exclusiva al nivel federal competencias clave en el campo educativo, incluyendo la de establecer planes y programas de estudio de educación básica en todo el país.
Resumiendo, y de manera similar al sexenio anterior, la política educativa de los años 1995 a 2000 tampoco fue simplemente neoliberal. Aunque el calificativo pueda aplicarse con propiedad a algunas políticas económicas del sexenio, su influencia sobre la educación se vio atemperada por el peso de la vocación social que en México se atribuye a la escuela desde la Revolución. 97
Política y Legislación Educativa en México II Por otra parte, la descentralización educativa promovida durante la década pasada, denominada federalización , fue sin duda un avance desde la óptica del fuerte centralismo prevaleciente a lo largo del siglo xx, pero en la perspectiva de lo deseable es claramente insuficiente, pues el margen de acción de los estados permanece muy reducido, y el peso del ministerio federal, la Secretaría de Educación Pública, sigue siendo de hecho, y aún en la legislación, el principal. Ampliando uno de los incisos anteriores debe destacarse un último rasgo, relativo a los cambios de la educación media, que han tenido un lugar destacado en las recientes reformas educativas en muchos lugares. En México la enseñanza media comprendía la secundaria, llamada media básica , y el bachillerato o formación técnica equivalente, denominado media superior ; desde la Ley de 1993 la secundaria forma parte de la educación básica, y como tal se volvió obligatoria, pero fuera de eso no tuvo cambios significativos y su reforma curricular quedó a la espera de mejores tiempos. 4.2.- Perspectivas político educativas Fausto Alzati Araiza.- Fue brevemente Secretario de Educación Pública del 1 de diciembre de 1994 a principios de 1995, al haberse descubierto que ostentaba el título de Doctor en Economía por la Universidad de Harvard sin haber obtenido el grado.1 Plan Nacional de Educación en el sexenio 1994 – 2000. Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica Con el argumento oficial del agotamiento de un esquema de organización del sistema educativo trazado desde 70 años atrás por el Estado Mexicano pos-revolucionario, se propuso una reorganización total de la educación básica, mediante la consolidación del federalismo educativo. Estas políticas iniciaron en la administración 1982-1988, en el período del presidente Miguel de la Madrid Hurtado y fueron generalizadas en el sexenio siguiente con Carlos Salinas de Gortari y continuadas con mayor profundidad entre 1994 y el 2000 con Ernesto Zedillo Ponce de León. 98
Política y Legislación Educativa en México II Los cambios en la política educativa para los niveles básicos y a la formación de los docentes, se plasmó en el "Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica" en donde se planteó la intención del Ejecutivo Federal de armonizar el sector educativo con el resto de las políticas públicas dirigidas al denominado "cambio estructural". El término "modernización" es uno de los ejes centrales del texto del Acuerdo pero nunca es definido, en cambio se le vincula con una "Reforma del Estado", anclado en la ideología del "liberalismo social", ambos términos también sin definir. La modernización se esgrime como el factor determinante para transformar, consolidar la planta física y fortalecer las fuentes de financiamiento de la acción educativa. Como mecanismo político para instrumentar las reformas a la educación básica se estableció el convenio, forzado, con los gobiernos de los Estados de la Federación con la trasferencia de la administración de los recursos destinados a la educación básica, la educación normal y la Universidad Pedagógica Nacional. Era importante la participación de el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) con el fin de asegurar su cooperación, pero sobre todo que el magisterio organizado no se opusiese resistencia a los cambios administrativos y pedagógicos que se llevarían a efecto. Mediante el protocolo y las formas políticas del estilo de actuar del tradicional corporativismo propio del sistema político mexicano de la segunda mitad del siglo XX , el SNTE negoció, entre otros puntos, su no fragmentación en pequeños sindicatos estatales, a fin de conservar su condición de nacional.
Como un aspecto inicial de la modernización educativa, se decidió la transferencia de las atribuciones operativas a los gobiernos de los estados, reservándose la federación las atribuciones de carácter técnico normativo mediante la elaboración de los planes y programas de estudio.
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Política y Legislación Educativa en México II El punto central es la desconcentración administrativa hasta el nivel municipal, con la propuesta de integración de los consejos municipales de educación, y la participación social mediante la intervención activa de los padres de familia y las autoridades locales. El objetivo es vincular de manera más estrecha el sistema educativo con la sociedad y propiciar una comunicación más directa y fluida entre alumno, maestro, escuela y comunidad. El otro aspecto es que las instancias de gobierno estatal y municipal, así como los padres de familia, paulatinamente se responsabilicen del financiamiento de la educación. El diagnóstico del funcionamiento de la educación básica en el país, se realizó formalmente mediante consultas nacionales al magisterio, estas fueron resumidas en una serie de propósitos generales, pero con un énfasis particular en la calidad educativa y dos elementos que deberían recibir atención prioritaria: los contenidos y materiales educativos, y la motivación y preparación de los docentes. La modernización educativa ha sido la idea que articula la organización de los planes y programas de estudios de educación básica, destacando la calidad educativa, como categoría orientadora de los cambios inducidos en el sistema educativo mexicano. Al hacer operativo el Acuerdo se generó entre otras acciones gubernamentales, el diseño de los materiales educativos destinados a instrumentar los nuevos currículos de educación básica y de formación de los docentes, en los que se introdujeron innovaciones disciplinarias y metodológicas. Las más importantes son la introducción de la perspectiva comunicativa para la enseñanza. Sexto Informe de Gobierno logros en educación 1994 – 2000. Alcanzamos la mayor proporción en nuestra historia de recursos federales destinados a la educación, tanto en relación al gasto total, como al producto interno bruto. Esta es una buena base para plantearse metas más ambiciosas. La matrícula escolarizada del sistema educativo nacional llegó a cerca de 30 millones de alumnos, casi 90 por ciento de ellos en instituciones públicas. 100
Política y Legislación Educativa en México II El número de escuelas llegó a 220 mil, una de cada siete ha sido construida en este sexenio. De la planta total de maestros, de un millón y medio, la sexta parte se incorporó durante esta Administración. Han aumentado significativamente las proporciones de los niños y jóvenes que acuden a la primaria, de los que la terminan, de los que ingresan a secundaria y la concluyen, y de los que avanzan hacia los niveles medio superior y superior. Se ha logrado multiplicar apreciablemente las oportunidades y opciones de educación superior gracias a la creación de 106 nuevas instituciones públicas de ese nivel. En su conjunto, el subsidio a la educación superior ha crecido 32 por ciento en términos reales desde 1995. La matrícula de educación superior es ya de más de dos millones de alumnos. El total de los recursos destinados a ciencia y tecnología aumentó durante este Gobierno, casi 45 por ciento real, si bien todavía son muy insuficientes. Formación Docente En este periodo se implementaron algunos programas dirigidos a impulsar la actividad docente, por ejemplo el Programa Nacional para la Actualización Permanente de los Maestros de Educación Básica en Servicio (PRONAP), que fue creado en 1995, y el Programa para la Transformación y el Fortalecimiento Académico de las Escuelas Normales, creado en 1997, a fin de impulsar la modernización de la formación inicial de los profesores de educación básica. Otro de los programas de apoyo al docente que tuvo un notable impulso fue el Programa Nacional de Carrera Magisterial, que estableció un sistema de estímulos económicos independiente de los que se otorgan por antigüedad o por cambio de función administrativa de promoción horizontal, en el que los docentes participaban en forma individual y voluntaria. El propósito del programa era fomentar la profesionalización y actualización de los maestros, así como el aprovechamiento escolar de sus alumnos. 101
Política y Legislación Educativa en México II Gasto en Educación Pública en el sexenio 1994 – 2000. Durante el periodo 1990-1999 se observa una ligera mejoría de los indicadores del gasto en educación; dicho comportamiento se fundamenta principalmente en la educación pública. De esta manera, el gasto en educación como proporción del PIB aumenta durante el periodo considerado, excepto en 1995, año en el cual se presenta una ligera caída. La ventaja del gasto público en educación se refleja en el hecho de que pasa de un porcentaje de alrededor de 4% respecto al PIB en 1990, a entre 5 y 6% en 1999. Asimismo el indicador de gasto privado en educación a PIB no pasa del 1% durante el periodo considerado. Por otro lado la cantidad de alumnos matriculada aumenta entre 1990 y 1999. Es de notar que mientras la matrícula global de alumnos en la educación pública es ascendente ésta permanece prácticamente constante en la educación privada.
Logros educación superior El esfuerzo que se ha hecho en educación superior permitirá que los jóvenes puedan abrirse oportunidades de superación, en cualquier parte de la República y en las más distintas vocaciones, dijo ayer el presidente Ernesto Zedillo en su mensaje radiofónico de los sábados. Destacó que el sistema de enseñanza superior creció durante su administración. Así, recordó que se construyeron 37 universidades tecnológicas, con lo que el número de estas instituciones llegó a 44. Lo más importante de ello es que muchas de las nuevas universidades están funcionando en lugares donde antes no había a opciones de educación superior. Señaló también que la matrícula del subsistema se incrementó de dos mil 600 alumnos en los siete planteles que había a finales de 1994, a 40 mil jóvenes.
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Política y Legislación Educativa en México II Junto a las universidades tecnológicas, dijo que también han crecido los institutos. Al comenzar el gobierno había a 120 tecnológicos, en los que se atendía a casi 218 mil estudiantes. Hoy ya son 189 planteles de ese tipo y en ellos estudian más de 300 mil jóvenes. Al lado de estas instituciones, han avanzado otras que tienen muchos años funcionando y que también significan oportunidades de progreso para la población.
Problemática del sexenio La Huelga en la UNAM La huelga de estudiantes que mantuvo suspendidas las actividades académicas en la UNAM por casi un año, del 20 de abril de 1999 al 6 de febrero de 2000. Se recordará que ese movimiento se derivó de la reforma al reglamento de cuotas escolares, que la inflexibilidad de las autoridades universitarias y del gobierno federal ante la oposición estudiantil obstaculizó una solución cuando era factible evitar el desbordamiento del conflicto, y que, al cabo, todos los actores del entorno universitario salieron perdiendo. Han transcurrido diez años. La UNAM logró recuperar el paso académico, reponer el prestigio lesionado, y aprender algunas lecciones. Principalmente que el tema de las cuotas y colegiaturas estudiantiles es un asunto muy delicado. Aunque el proceso de la huelga ha sido estudiado desde varios ángulos, quizás se ha prestado escasa atención al contexto de restricción del subsidio gubernamental a las universidades que antecedió a la decisión de la rectoría de la UNAM en el sentido de elevar las cuotas escolares. Uno de los efectos de los tristemente célebres ―errores de diciembre‖ fue que a partir de
1994 el gasto fiscal destinado a programas sociales, entre estos la educación pública, observó una tendencia decreciente en términos reales. Las universidades públicas fueron, en los años de 1994 a 1996, severamente castigadas por las políticas de
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Política y Legislación Educativa en México II austeridad implantadas en la presidencia de Ernesto Zedillo Ponce de León (19952000). Por otra parte, continúa la Memoria, ―la universidad experimentó un recorte de 175
millones de pesos en el subsidio federal como consecuencia de la caída de los precios del petróleo‖. Después de enunciado el problema, el texto del rector concluye: ―ya en otras ocasiones lo hemos expresado con claridad: deseamos contar con más recursos económicos provenientes de diversas fuentes —gobierno federal, egresados, sectores productivos, alumnos—, para hacer realidad el ideal de una educación de excelencia para todos.‖ A principios de 1999 el rector Barnés circuló una primera propuesta de aumento de cuotas. En esta se anticipaba incrementar la colegiatura anual en bachillerato a mil 360 pesos y en licenciatura a 2 mil 40 pesos, lo que representaba 30 y 20 salarios mínimos respectivamente. Al cabo la propuesta disminuyó a 20 y 15 salarios mínimos, con la aclaración de que esos montos serían crecientes al quedar indexados al indicador de salario mínimo vigente en el Distrito Federal. La propuesta fue finalmente aprobada por el Consejo Universitario detonando las condiciones para la huelga. Visto con frialdad y analizado con detenimiento el caso, ni Salinas, ni Zedillo y menos Camacho tuvieron el cuidado de abordar, con profundidad, el escabroso tema porque una reforma no se logra con una sola decisión administrativa que corresponde exclusivamente al Rector de esa respetable casa de estudios, sino que lo que se hubiera realizado es un intento serio por discutir la vigencia e importancia de la fracción IV del artículo Tercero Constitucional, mismo que a la letra prescribe: ―Toda la educación que el Estado imparta será gratuita‖. La cuestión es quién se atreve a plantear tan siquiera la revisión de esa disposición constitucional.
104
Política y Legislación Educativa en México II Hasta este momento nadie lo ha hecho y lo que proponía Zedillo consistía en darle vueltas a un asunto espinoso y complicado, porque aumentar las cuotas es cobrar los servicios y mantenerlas, en puridad, es violar la misma Constitución.
V.- Vicente Fox Quezada Vicente Fox Quesada; México, 1942) Político mexicano que logró terminar con la hegemonía de 72 años del Partido Revolucionario Institucional (PRI), al ganar las elecciones del 2000 y convertirse en presidente electo para el periodo 2000-2006. Vicente Fox fue el segundo de nueve hermanos y pasó su infancia y adolescencia en el Rancho San Cristóbal, en San Francisco del Rincón, Guanajuato. A principios de la década de los sesenta se trasladó a Ciudad de México para estudiar la Carrera de Administración de Empresas en la Universidad Iberoamericana. En 1964, poco antes de concluir sus estudios, ingresó al Grupo Coca-Cola como supervisor de ruta. Diez años después, y luego de ocupar diversas posiciones dentro de la firma, fue 105
Política y Legislación Educativa en México II nombrado director general, cargo que ocuparía hasta 1979, cuando decidió regresar al rancho y administrar los negocios familiares. El ingreso de Vicente Fox Quesada a la política se remonta a 1987. El entonces candidato de Acción Nacional a la presidencia de la República, Manuel J. Clouthier "Maquío", lo invitó a sumarse a las filas del partido y a contender por una de las tres diputaciones federales que por el Estado de Guanajuato estarían en juego en 1988. El 6 de julio de 1988, Vicente Fox Quesada fue electo diputado federal para la LIV Legislatura. Como legislador, cuestionó la legitimidad del triunfo de Carlos Salinas de Gortari. Pero el verdadero despegue político de Vicente Fox no se dio hasta 1991, cuando fue elegido candidato a gobernador. El 18 de agosto de 1991 se celebraron elecciones en Guanajuato y aunque las cifras oficiales dieron como triunfador al candidato del PRI, Ramón Aguirre, con el 53% de los votos, las acusaciones de fraude no se hicieron esperar, como tampoco las expresiones de resistencia civil. Simpatizantes de Acción Nacional tomaron carreteras y cercaron el aeropuerto internacional, y Vicente Fox encabezó lo que se denominó "La Caminata por la Democracia", para exigir al Tribunal Estatal Electoral la anulación de, por lo menos, 700 casillas. El entonces presidente Carlos Salinas de Gortari reconoció la existencia de irregularidades en el proceso electoral de Guanajuato, y, tras la renuncia de Ramón Aguirre, el Congreso Local nombró a Carlos Medina Plascencia, entonces alcalde de León y militante de Acción Nacional, gobernador interino. Tras el proceso electoral de agosto de 1991, Vicente Fox Quesada decidió retirarse de la política y dedicarse nuevamente a los negocios familiares. El retiro político duraría poco más de tres años. En octubre de 1994, un grupo de panistas que había participado activamente en la campaña de 1991 le pidió que se postulara por segunda ocasión como candidato a gobernador. El 5 de febrero de 1995, los militantes le brindaron nuevamente su apoyo. Desde el arranque de la campaña las encuestas lo presentaban como el candidato favorito, ganando posteriormente la elección con amplio margen sobre su principal contrincante, el priísta Ignacio Vázquez Torres. 106
Política y Legislación Educativa en México II El 6 de julio de 1997, luego de emitir su voto en las elecciones intermedias, Fox hizo pública su intención de buscar la presidencia de la República. En 1999 registró su candidatura ante el Instituto Federal Electoral (IFE); además del PAN, recibió el apoyo del Partido Verde Ecologista de México (PVEM), creando la coalición Alianza por el Cambio. Los principales contrincantes de Vicente Fox fueron Francisco Labastida Ochoa por el PRI, y Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano por el Partido de la Revolución Democrática (PRD). Las campañas priístas y perredistas se vieron opacadas por la de Vicente Fox, quien demostró en todo momento tener el arrastre popular del que otros carecían, apoyado además por un ingenioso aparato publicitario. En la recta final, la contienda electoral se había concentrado entre Fox y Labastida. La noche del 2 de julio del 2000, las encuestas daban un amplio margen de ventaja al candidato opositor. Poco antes de las veintitrés horas, el presidente Ernesto Zedillo ofrecía su apoyo incondicional al virtual presidente electo Vicente Fox, para llevar a cabo una transición de poderes ordenada y sin sobresaltos. Fox había conseguido la esperada victoria electoral. La jornada electoral representó una fecha histórica para el país porque, por primera vez después de 71 años ininterrumpidos en el gobierno, el Partido Revolucionario Institucional (PRI) tuvo que abandonar el poder. Francisco Labastida se convirtió en el primer candidato del PRI que perdía unas elecciones presidenciales en México. El acto de investidura del nuevo presidente se celebró el 1 de diciembre de 2000 en el Castillo de Chapultepec, con la presencia de diecinueve jefes de Estado y de Gobierno. Su antecesor en el cargo, Ernesto Zedillo, realizó el traspaso de poderes. Fox inició su mandato con el reto de reducir la pobreza, acabar con la corrupción y consolidar la democracia en el mayor país de habla hispana del mundo. Uno de sus primeros objetivos fue la reanudación del diálogo con la guerrilla zapatista en Chiapas; como medidas de distensión, ordenó la liberación de cuarenta presos zapatistas, un repliegue parcial de las tropas del ejército acantonadas en Chiapas y el envío al Congreso del proyecto de ley sobre los derechos indígenas pactado en 1996. Las propuestas fueron aceptadas por el líder del EZLN, el subcomandante Marcos, que alcanzó el compromiso 107
Política y Legislación Educativa en México II de viajar a la capital federal para exponer en el Congreso las reivindicaciones de la guerrilla. Sin embargo, la organización de la caravana indígena hacia México D.F. fue el detonante de un nuevo enfriamiento en las relaciones entre las partes. Fox, presionado por el empresariado y el ejército, acusó a la guerrilla de no dar una respuesta favorable a las medidas del gobierno y paralizó el repliegue militar y la liberación de presos. Marcos, por su parte, acusó al presidente de orquestar una campaña de imagen para aparentar interés por solucionar el conflicto, sin buscar una solución real para la paz. Con un nuevo clima de enfrentamiento, el 24 de febrero de 2001 arrancó la prometida marcha zapatista hacia el Congreso mexicano, en un viaje de catorce días que recorrió 3.000 kilómetros y atravesó doce de los estados más pobres del país. En una sesión histórica, los 23 delegados de la guerrilla insurgente ocuparon el 28 de marzo las primeras filas de escaños de la Cámara mexicana para escuchar la intervención de la ´comandante´ Esther, miembro de la dirección política del EZLN. Marcos y la delegación zapatista emprendieron, visiblemente satisfechos, el regreso a Chiapas el 30 de marzo. Pero el golpe de efecto de los líderes del indigenismo no obtuvo la respuesta esperada. El Senado y el Congreso aprobaron un texto legal que preveía modificar la Constitución para reconocer los derechos de la población indígena, pero las enmiendas introducidas en el proyecto original, que interpretaba los Acuerdos de San Andrés, suscitaron airadas reacciones y los grupos civiles indígenas acabaron por rechazar la ley, ya que, a su juicio, no contemplaba los mecanismos necesarios para ejercer los derechos reconocidos. También los zapatistas manifestaron su rotunda oposición a la ley aprobada por las Cámaras mexicanas, y el subcomandante Marcos anunció en un comunicado que el EZLN no reanudaría las negociaciones con el Gobierno, suspendidas en 1996, y se mantendría en estado de resistencia y rebeldía. Maniatado por la minoría del PAN en el Parlamento, Fox se vio obligado en enero de 2003 a realizar el primer reajuste de su gabinete. Meses después tuvo que enfrentar un 108
Política y Legislación Educativa en México II escándalo sobre la presunta financiación ilegal de su campaña, y los índices de popularidad del presidente descendieron hasta registrar niveles preocupantes. Las alarmas saltaron definitivamente en el PAN el 9 de marzo de 2003 durante las elecciones locales en el Estado de México, el mayor del país, donde la alianza del PRI con el Partido Verde obtuvo el 34,69% de los votos frente al 25,56% del oficialista PAN. El retroceso del PAN se confirmó en las legislativas de julio, unas elecciones dominadas por la abstención en las que el PRI, principal fuerza de oposición, rentabilizó la crisis del partido gubernamental y logró aumentar su mayoría simple en la Cámara de diputados. La falta de apoyo parlamentario suscitó a finales de año una nueva tormenta política en México. La reforma fiscal anunciada por Fox se había convertido en el proyecto más ambicioso de su programa presidencial, pero su propuesta fue derrotada en la Cámara. En su cuarto informe de Gobierno, presentado en septiembre de 2004, el presidente hizo una invitación a la reconciliación política, luego de cuatro años de parálisis legislativa que había impedido acuerdos fundamentales para la reactivación del país. Admitió que los objetivos alcanzados eran valiosos pero insuficientes, y resaltó logros en temas importantes para la ciudadanía como el de la inseguridad y el desempleo. Anunció que para el 2005 se duplicaría el presupuesto destinado a seguridad, tras una impresionante ola de secuestros que asoló el país durante el año anterior, y destacó los avances de la comisión encargada de investigar los homicidios de mujeres en Ciudad Juárez. En la fase final de su mandato, el presidente Fox reivindicó sobre todo el esfuerzo emprendido contra la delincuencia, y las mejoras en la optimización de las funciones y servicios del Estado, así como la democratización de la sociedad tras el largo periodo de hegemonía del PRI. El 1 de septiembre de 2006, el mandatario debía presentar su sexto y último informe de gobierno ante el Congreso, en el que resumía los resultados alcanzados durante su gestión mediante el ejercicio de las políticas públicas; sin embargo, no pudo leer su discurso en el recinto parlamentario. Los representantes del Partido de la Revolución Democrática (PRD) se levantaron de sus asientos y tomaron la 109
Política y Legislación Educativa en México II tribuna del recinto, impidiendo a Fox la lectura del informe, en un hecho inédito en la historia parlamentaria del país. Los perredistas acusaron al gobierno de Fox de ordenar para ese día un operativo de seguridad en los alrededores del recinto parlamentario desmedido para la ocasión y de facilitar el fraude electoral en los comicios presidenciales del 2 de julio. Este acontecimiento tuvo lugar cinco días antes de que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) se pronunciara a favor de la victoria del panista Felipe Calderón como presidente de México. Fox debió contentarse con leer su último informe de gobierno ante las cámaras de televisión y entregar una copia impresa del mismo al Congreso.
Secretario de Educación en el sexenio de Vicente Fox Quezada
Reyes S. Tamez Guerra 2000 - 2006 110
Política y Legislación Educativa en México II
5.1.- Expansión de la Educación Privada El campo del saber en las instituciones de nivel superior devino en los últimos años en un asunto crucial, tanto para la praxis política como para la academia. Desde las más diversas tendencias y aproximaciones, el cultivo y aplicación del conocimiento científico y humanístico, así como la ampliación de oportunidades de educación superior, fueron considerados factores esenciales en la construcción del orden social del nuevo siglo. Sin embargo, pese a la importancia que hoy se concede a la universidad como parte de los acuerdos sociales básicos con que despunta el siglo XXI, las políticas y estrategias para su desarrollo han debido confrontar, no siempre con éxito, los intereses y demandas encontradas de distintos actores y participantes en dicho campo (Altbach, 2001; Barnett, 2001; Derridá, 2002; Gumport, 2000; Neave, 2000; Sporn, 1999). Durante la segunda mitad del siglo XX, aunque con particular intensidad en el último decenio, los sistemas e instituciones de educación superior de todo el mundo desarrollaron reformas que habrían de modificar sensiblemente tanto sus procesos académicos (Rodríguez, ed., 2002) como sus normas de operación y gobierno 111
Política y Legislación Educativa en México II (Casanova, ed. 2002). Como en todo proceso de cambio cultural, las transformaciones experimentadas originaron nuevas tensiones, colocando en debate el propio sentido de la universidad frente a las demandas y expectativas del entorno económico, social y político de cada país y del plano internacional (UNESCO, 1998). Los aspectos que abarcaron los procesos de transformación fueron diversos, pero destaca la atención puesta en temas como la cobertura, la equidad, la calidad, la evaluación y la pertinencia de la educación superior. En el caso de México, lo mismo que en otros países, las últimas décadas dieron lugar a profundos cambios en prácticamente todos los ángulos de la vida universitaria. En lo esencial, la educación superior ha estado inmersa en una serie de reformas que han respondido a la intención modernizadora de los sucesivos gobiernos nacionales desde la década de los ochenta. Dicha intencionalidad no ha sido lineal y coherente, por el contrario, se trata de un proceso que ha sumado propuestas diversas y con frecuencia desarticuladas entre sí. No obstante la persistencia de lineamientos políticos de similar enunciación a lo largo de los últimos tres sexenios, un análisis más detenido acerca de las estrategias efectivamente implementadas y sobre los énfasis colocados en cada gobierno sobre la política de modernización hace evidente un patrón de ensayo y error, más que la continuidad de un proyecto fincado en bases conceptuales y políticas estables (Kent y De Vries, 1997; Valenti y Mungaray, eds., 2000; De Vries, 2002; Mendoza, 2002; Richardson y Kent, 2002; Rodríguez, 2002). Una visión de conjunto sobre la política de educación superior en los últimos periodos gubernamentales es el objetivo de la presente contribución, y se propone identificar los rasgos centrales de la relación entre el Estado y el sistema universitario desde una doble perspectiva. Por un lado, a partir de las pautas y tendencias de cambio experimentadas durante el periodo observado, y por otro a la luz de los planes y programas diseñados con el propósito de orientar transformaciones del sistema. El artículo está dividido en dos secciones: la primera considera los rasgos actuales de la educación superior en México a la luz de las tendencias de cambio desplegadas en los años noventa; la segunda se avoca a una revisión general de los postulados de política de educación superior en los gobiernos de Salinas, Zedillo y Fox. Al final del texto se presenta un conjunto de consideraciones acerca de las tensiones que, a juicio de los 112
Política y Legislación Educativa en México II autores, confrontan en la actualidad las posibilidades de cambio del sistema de educación superior en el país.
Tendencias y rasgos actuales de la educación superior en México En el presente apartado no se pretende ofrecer una descripción exhaustiva del sistema de educación superior en México, sino tomar en consideración sus rasgos más generales con el propósito de determinar la orientación de cambio presente en la última década. Al respecto es menester señalar, en primer lugar, que la educación superior en México ofrece formación en los niveles de técnico superior universitarios o profesional asociado, licenciatura, especialidad, maestría y doctorado. La totalidad de las instituciones de educación superior desarrolla funciones docentes, y algunas de ellas realizan además actividades de investigación y difusión del conocimiento. La educación superior se imparte en una variedad de entidades públicas y privadas, siendo las públicas las que concentran el grueso de la matrícula. La educación superior en México da cabida a más de 20% del grupo de edad relevante y hay paridad en la composición por género de la matrícula total. En este nivel educativo se rebasan las 1 500 instituciones, en las que poco más de 200 mil docentes atienden a más de dos millones de estudiantes. Para el periodo 2002-2003, del total de 2 236 791 estudiantes de educación superior, corresponden 1 931 631 (86.4%) a las licenciaturas universitarias y tecnológicas; 166 873 (7.5%) a la educación normal (magisterio), y 138 287 (6.2%) a estudios de posgrado. En la década de los noventa el sistema de educación superior registró importantes transformaciones en prácticamente todos sus ángulos: en su organización, dimensiones, distribuciones y desempeños. En primer lugar, se verificó una expansión total del ámbito estudiantil que alcanzó 45%. En ese periodo, el sector docente creció en cerca de 49% y el número de instituciones aumentó casi en 65%. Las tendencias principales pueden agruparse en siete campos: 113
Política y Legislación Educativa en México II 1. Crecimiento de la cobertura de la demanda potencial. En 1990 el Sistema de Educación Superior (SES) atendía a 13.5% de la población de entre los 18 y 23 años; a finales del 2000 se alcanzó 20% de la franja de edad indicada. 2. Recomposición de la matrícula del SES público. En el segmento público, la dinámica de expansión se derivó casi exclusivamente del crecimiento del sector tecnológico universitario. Gracias a la creación de casi un centenar de instituciones (institutos y universidades tecnológicas), el subsistema tecnológico creció por encima de 60%, con lo cual pasó de 20% a 36% como proporción de la oferta del SES público. En contraste, la dinámica de crecimiento de la modalidad universitaria fue casi estacionaria: en el decenio la matrícula creció por debajo de 7% en total. Por último, la matrícula en la modalidad de enseñanza normal pública aumentó de 9 mil a 11 mil estudiantes, conservando su participación en el SES público en torno al valor de 10 por ciento. 3. Mayor presencia del sector privado en la oferta educativa superior. Durante los noventa la presencia del sector privado en la oferta de educación superior alcanzó dimensiones notables. En 1990 las IES del sector privado absorbían 17.4% de la demanda de licenciatura, mientras que en 2003 su participación llegó a 32%. Para llegar a este rango, el sistema privado creció dos y media veces, incrementando su tamaño a un ritmo de casi 10% anual en el periodo. La expansión de la educación superior privada fue extraordinaria en el posgrado, al incrementar su matrícula 4.5 veces en sólo diez años. Además de expandirse, el sistema privado desarrolló tendencias de diferenciación: por una parte se afianzó el conglomerado de instituciones de educación superior regidas por condiciones de mercado, esto es aquellas que aunque ofrecen modalidades de formación profesional ampliamente demandadas, no realizan funciones de investigación o difusión cultural ni cuentan con una infraestructura académica apropiada. Se estima que, en la actualidad, de las más de 700 IES privadas existentes, apenas una quinta parte pueden ser consideradas universidades; el resto se compone de institutos, centros, escuelas superiores y otras modalidades no universitarias. Por otra parte, las universidades privadas más sólidas desarrollaron estrategias de diseminación territorial estableciendo sedes regionales en todo el país. 4. Reforzamiento del proceso de descentralización de la oferta y compensación del rezago histórico en las entidades federativas más atrasadas. Hacia 1990, 23% de la 114
Política y Legislación Educativa en México II población de licenciatura en universidades e institutos tecnológicos se concentraba en el Distrito Federal; en el 2000 esa concentración descendió a 21.5%. Durante el periodo, las entidades federativas con mayor crecimiento fueron Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Chiapas, Hidalgo, Morelos, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco, Tlaxcala y Yucatán; en todas ellas se duplicó o más la matrícula escolar. En contraste, en Jalisco y Puebla se ajustó a la baja la cifra de estudiantes universitarios. En el resto de las entidades se registraron, con variaciones, tasas positivas de crecimiento. 5. Mayor concentración de la demanda escolar en las áreas y carreras profesionales asociadas con los servicios. Como tendencia general, la matrícula del SES ha disminuido en las áreas de ciencias agropecuarias y ciencias naturales y exactas, manteniendo una tendencia vigente desde los años ochenta. Las áreas de ciencias de la salud y de educación y humanidades han permanecido constantes como proporciones de la oferta (respectivamente 9% y 5%, sin contar la matrícula de normales); en cambio, el área de ciencias sociales y administrativas continuó su tendencia expansiva hasta cubrir prácticamente la mitad de la matrícula total de licenciatura del SES. En el presente, una tercera parte de la matrícula total está concentrada en sólo tres opciones: derecho (12.2%), contaduría (11.1%) y administración (10.2%). Según la clasificación de la ANUIES, aproximadamente 70% de la matrícula total del SES se asocia con el sector terciario de la economía, lo cual es una desproporción con respecto al indicador de población ocupada (53% de la fuerza de trabajo pertenece al terciario) o con el Producto Interno Bruto (66% del PIB proviene del terciario). Esta desproporción es considerablemente más acusada en las entidades federativas con mayores grados de atraso económico, por ejemplo Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Hidalgo y Nayarit; en todas ellas la matrícula concentrada en las profesiones del terciario es considerablemente superior a la media nacional. 6. Crecimiento del posgrado. Hacia 1990 la matrícula nacional de posgrado era de poco más de 40 000 estudiantes, en el 2003 la cifra corresponde a 138 287 inscritos en especialidades, maestrías y doctorados. La triplicación de la matrícula obedeció, por un lado, a progresivos incrementos de los requisitos de escolaridad provenientes del sector moderno del mercado laboral, así como a una política explícita para fortalecer 115
Política y Legislación Educativa en México II las plantas académicas de las instituciones de enseñanza superior. Pero, por otra parte, esta expansión refleja el estrangulamiento del mercado ocupacional para profesionales, fenómeno que ha vuelto atractiva para los jóvenes la opción de continuar en el sistema educativo (una parte importante del posgrado está protegido por becas), en lugar de salir a buscar empleo. Como ya se indicó, la participación del sector privado en el posgrado fue muy dinámica en la década, duplicando o más el crecimiento del sector público en este nivel educativo. No obstante este espectacular crecimiento, cabe hacer notar que apenas 15% de los titulados de licenciatura transitan hacia la formación de posgrado. 7. Equilibrio de la proporción de hombres y mujeres en las licenciaturas universitarias. Hacia finales de la década de los noventa, la proporción de mujeres en el Sistema de Educación Superior prácticamente se ha equilibrado con el porcentaje de varones. Este fenómeno se debe tanto a una mayor presencia de las mujeres en las opciones de licenciatura, enseñanza normal y tecnológica como, simultáneamente, a un estancamiento de la tasa de crecimiento masculina en la matrícula universitaria. En la actualidad, la proporción femenina en las áreas de ciencias de la salud, ciencias sociales y administrativas, educación y humanidades (que en conjunto comprenden casi 70% de la matrícula total) es superior a la proporción de varones. Junto con estos cambios, la década de los noventa escenificó el planteamiento y aplicación de un nuevo repertorio de instrumentos tales como: financiamiento diversificado, evaluación y acreditación, rendición de cuentas, fortalecimiento de infraestructuras, aseguramiento de la calidad y vinculación. Estas líneas de acción se complementan con otros objetivos, como el crecimiento de la cobertura del sistema educativo superior y el reforzamiento del perfil académico de la planta docente. Las políticas de educación superior en México entre 1988 y 2003. El marco político y económico en el que transcurrieron los cambios y reformas de la educación superior en México en el periodo aludido corresponde principalmente a las administraciones de los presidentes Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) y Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000). Ambos regímenes, comprometidos explícitamente 116
Política y Legislación Educativa en México II con una propuesta de gestión modernizadora —iniciada ciertamente desde la gestión del presidente De la Madrid —, se caracterizaron por impulsar un modelo de desarrollo acorde con la doctrina económica neoliberal. Durante la presidencia de Salinas se impulsó la firma de múltiples acuerdos comerciales de libre comercio con la pretensión de insertar al país en las dinámicas de la globalización. Como preparativo de la estrategia se reformuló la Ley de Inversión Extranjera (1993), con el objetivo de preparar la plataforma jurídica en que se asentarían los convenios de libre comercio. En el mismo sexenio se firmó el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), que incluye a Canadá, Estados Unidos y México; se logró el ingreso de México a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y su incorporación a la APEC (Asia-Pacific Economic Cooperation). Con Zedillo se continuó esta estrategia mediante la firma de tratados bilaterales de libre comercio (con Uruguay, Bolivia, Chile, Costa Rica, Israel y Nicaragua) y otros multilaterales, entre los que destaca el convenio con la Unión Europea. La orientación de la economía hacia el exterior (impulso al sector exportador y promoción de la inversión extranjera directa) posibilitó la recuperación del sector moderno de la economía mexicana e hizo repuntar los principales indicadores macroeconómicos. Esta estrategia ocasionaría, sin embargo, serios problemas en el orden de la distribución social de la riqueza, el abatimiento de las tasas de empleo en el sector productivo tradicional, y la crisis de la economía campesina. Un segundo rasgo distintivo de la política económica en el decenio de los noventa fue el retiro del Estado de la mayoría de actividades productivas y de servicios que aún concentraba y el estímulo a la inversión privada en distintas ramas de actividad, entre ellas la educación. A su vez, la administración vigente de Vicente Fox Quesada (2000-2006) —anunciada como un régimen de transición y alternancia política — ha implicado, hasta donde puede observarse, una profundización de los esquemas neoliberales y la confirmación del esquema de modernización surgido en los ochenta en México. La gestión de Fox Quesada
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Política y Legislación Educativa en México II El llamado gobierno ―del cambio‖ ha mantenido una tendencia a la modernización y a la
profundización de las estrategias por hacer de la educación superior un elemento funcional ante las demandas de los ámbitos económico y político. Así, de acuerdo con el Programa Nacional de Educación Superior 2001-2006, la educación constituye uno de los factores esenciales para el desarrollo de México. Bajo una singular metáfora financiera, el régimen actual considera la educación superior como ―un medio estratégico para acrecentar el capital humano y social de la nación‖. De acuerdo con el PNE, los principales problemas de la educación superior están concentrados en tres ámbitos: 1) acceso, equidad y cobertura; 2) calidad, y 3) integración, coordinación y gestión. Con relación al tema de acceso, equidad y cobertura, el PNE plantea una política de crecimiento del sistema de educación superior basada en criterios de calidad y equidad. Asimismo, propone mayor equidad entre entidades federativas y grupos sociales y étnicos. En tal sentido, propone ampliar y diversificar el acceso a la educación superior, especialmente en los grupos sociales ―en situación de desventaja‖ y en la población indígena. Una propuesta explícita es diversificar la oferta educativa a partir de una mejor distribución territorial, buscando que los estados de la federación diversifiquen su oferta educativa tanto en la modalidad escolarizada como en la abierta. También se busca, según este documento, ampliar y fortalecer la oferta de posgrados con base en una mejor distribución geográfica. El tema de la calidad a su vez aborda en primer lugar el reto de lograr mayor flexibilidad en los programas educativos, en la incorporación de una dimensión integral del conocimiento, en propiciar el aprendizaje continuo de los estudiantes, en fomentar el desarrollo de la creatividad y el espíritu emprendedor, en promover el manejo de lenguajes y del pensamiento lógico y en impulsar la formación de valores, entre otros aspectos. Asimismo, se busca que los estudiantes logren una mejor eficiencia terminal en sus carreras, que mejoren los índices de retención y que existan diversas opciones de titulación. Una variable definida en el PNE es la vinculación de las carreras con el ámbito social, para lo cual se propone una revisión permanente de los perfiles de los programas académicos y su vinculación con el ámbito laboral. En el mismo sentido, se 118
Política y Legislación Educativa en México II propone la integración de las funciones universitarias de docencia, investigación y difusión. En la formación de los estudiantes se busca consolidar el servicio social como un medio que enriquezca a los alumnos y que se vincule efectivamente con problemas nacionales. La cooperación entre las diversas instituciones es una dimensión que el programa busca impulsar. En cuanto al desempeño de los docentes, el PNE plantea los siguientes retos: lograr que los profesores cuenten con una formación académica y pedagógica adecuada, y ampliar y fortalecer los cuerpos académicos en los diferentes niveles de las instituciones de educación superior. Los programas de posgrado representan un campo de especial interés en el PNE y en él se refiere la necesidad de mejorar su calidad. Los procesos de evaluación mantienen vigencia en la política nacional y se busca consolidar el sistema nacional de evaluación y acreditación. Tal propósito abarca tanto a instituciones públicas como privadas. Finalmente, el documento alude a la necesaria revisión de los esquemas salariales de los académicos y a su efectiva utilización para la mejora de la calidad de la docencia, la investigación y la difusión. El documento también hace referencia a la necesidad de que las instituciones generen programas integrales para la mejora de sus procesos educativos. Finalmente, la integración, coordinación y gestión del sistema de educación superior define los siguientes retos. El primero, establecer un esquema de planeación que integre la esfera nacional y los sistemas estatales, así como el ámbito de las instituciones frente a la sociedad; el segundo, abrir el sistema de educación superior de manera tal que puedan surgir redes y articulaciones transversales que garanticen el intercambio de las instituciones con su entorno. El tercero, propiciar una real vinculación entre las diferentes instituciones que conforman el sistema educativo superior para lograr la movilidad de estudiantes y académicos, y la vinculación de proyectos e infraestructura. El cuarto se refiere al incremento del financiamiento y a la diversificación de éste. El quinto alude a la necesidad de actualizar el marco jurídico. Estos son en síntesis los retos centrales planteados por el Programa Nacional de Educación 2001-2006. En la práctica, los propósitos del PNE se han concretado 119
Política y Legislación Educativa en México II mediante diversos programas y políticas, de los cuales pueden destacarse los siguientes: a. El propósito de ampliación de la cobertura ha sido atendido, en primer lugar, mediante la creación de universidades tecnológicas, universidades politécnicas y universidades públicas con financiamiento mixto (federal y estatal). En los tres años de la administración foxista se han establecido poco más de cincuenta de estas unidades de educación superior; sólo entre 2002 y 2003 se crearon en 26 nuevas instituciones. De ellas, hay ocho universidades tecnológicas, ocho institutos tecnológicos, tres universidades politécnicas, y nueve universidades públicas. La nuevas universidades públicas son: dos sedes de la Universidad del Mar; dos sedes de la Universidad del Istmo; dos sedes de la Universidad del Papaloapan; la Universidad de la Sierra Sur; la Universidad de Teotitlán; todas ellas en Oaxaca y una en Sonora, y la Universidad de la Sierra. Además, se ha desarrollado la modalidad de ―univers idades interculturales bilingües‖ que iniciaron labores en 2003. La oferta pública de educación superior ha sido también incrementada mediante un programa de financiamiento a las universidades públicas que proponen aumentar su matrícula en virtud de nuevos programas de licenciatura o la modificación de los existentes. Mediante esta política, el conjunto de universidades públicas de los estados ha aumentado su matrícula con aproximadamente 60 mil nuevos lugares de primer ingreso. b. El objetivo de mejorar la equidad de oportunidades de acceso ha sido tratado — además de la ampliación de la oferta—, por medio del Programa Nacional de Becas para la Educación Superior (PRONABES). Es pertinente destacar que dicho programa —apoyado con recursos crediticios del Banco Mundial mediante un esquema de cofinanciamiento a partes iguales entre la Federación y los estados— ofrece becas con una asignación mensual promedio de mil pesos al mes a estudiantes que provienen de familias de bajos ingresos (con ingresos de no más de tres salarios mínimos mensuales) y está dirigido especialmente a quienes optan por carreras de tipo tecnológico o en áreas no saturadas. c. El objetivo de mejora de la calidad —cuya vigencia discursiva ha alcanzado las tres gestiones presidenciales aquí abordadas— ha sido instrumentado mediante una política que induce a las universidades públicas a impulsar innovaciones en sus planes 120
Política y Legislación Educativa en México II y programas académicos (en los campos de docencia e investigación). Así, mediante el financiamiento, el gobierno tiene alcance en rubros institucionales en los cuales se generan procesos de innovación. La estrategia continúa el enfoque seguido por la autoridad gubernamental y la ANUIES en los últimos quince años, en que la SEP ha construido un esquema de distribución de recursos extraordinarios basado en la asignación de fondos a las instituciones que formulen programas en aspectos como formación de recursos académicos, equipamiento, y programas de investigación o docencia. Este modelo, complementario del subsidio, se ha reforzado en la actual administración mediante el Programa Integral de Fortalecimiento Institucional (PIFI), el cual induce a las instituciones a formular proyectos de ―superación académica del profesorado, actualización de contenidos, uso intensivo de tecnología, y adopción de enfoques educativos centrados en el aprendizaje‖. Una vertiente complementaria de la estrategia de impulso a la calidad mediante el financiamiento de proyectos estratégicos y la inducción de mecanismos de innovación es la política de evaluación y acreditación conducida por la Subsecretaría de Educación Superior e Investigación Científica (SESIC), en coordinación con la ANUIES. El propósito es estimular la acreditación de los programas académicos como forma de demostración del grado de calidad alcanzado. El esquema se inició en 1991 con la creación de los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior (CIEES), y prosiguió con el establecimiento, a finales de 2000, del Consejo para la Acreditación de la Educación Superior, A.C. (COPAES), cuyo propósito consiste en autorizar agencias no gubernamentales de acreditación y coordinar su trabajo. Según el Tercer Informe de Gobierno del presidente Fox, en 2002 se triplicó el número de organismos acreditadores reconocidos por el COPAES y el número de programas acreditados pasó de 123 a 260. d. Por último, el propósito del PNE de mejorar la coordinación del sistema, formulando las adecuaciones normativas necesarias, ha sido el menos atendido por la autoridad federal. Si bien desde el sexenio pasado y también en el presente se ha buscado revitalizar los órganos del denominado Sistema Nacional de Planeación de la Educación Superior, en particular la Coordinación Nacional de Planeación de la Educación Superior (CONPES) y los órganos estatales (COEPES) y regionales 121
Política y Legislación Educativa en México II (CORPES), en los hechos el mecanismo de coordinación horizontal se ha debilitado y lo tiende a sustituir la presencia protagónica de SEP-SESIC en la definición de lineamientos de reforma académica, políticas de calidad, planeación del sistema y reglas de financiamiento. Consideraciones finales Aunque la reforma de la educación superior es un tema de la mayor importancia para la nación, los resultados de las últimas tres décadas son altamente inconsistentes en términos políticos y sociales. A partir de los ochenta, las sucesivas gestiones presidenciales han dado forma a una suerte de modernización que no siempre ha resultado coherente y con rumbo definido. Se ha carecido de un planteamiento rector que articule las diferentes políticas gubernamentales en una dimensión de largo aliento y que atienda —desde una perspectiva de Estado—las demandas y necesidades de la sociedad mexicana. Las reformas impulsadas han privilegiado el corto plazo y una visión técnica de los complejos componentes del sistema educativo superior. En tal sentido, se han ignorado las dimensiones sociales del problema universitario en México y temas fundamentales de la educación superior nacional —como la democracia, la igualdad y la compensación de las diferencias sociales en México— han quedado subsumidas en la retórica de la modernización y de la funcionalidad técnica. Como es sabido, las instituciones sociales están articuladas a su tiempo y a su espacio. En tal sentido, las transformaciones que se han vivido en las instituciones de educación superior de México responden a las dinámicas específicas de nuestro país. Sin embargo, existen algunos factores y tendencias con un amplio rango de impacto. Es el caso de la educación superior de nuestro tiempo, la cual vive una multiplicidad de tensiones que rebasan por mucho las fronteras nacionales. Sin ánimos de exhaustividad, vale la pena aludir a seis de ellas que hoy confluyen en los debates sobre la educación superior y que están claramente presentes en el caso mexicano: a. Tradición e innovación. Una de las tensiones más reiteradas en la educación superior es la que alude a las tradiciones históricas de las instituciones universitarias frente a los necesarios cambios que requieren para responder a los retos actuales. 122
Política y Legislación Educativa en México II ¿Cómo transformar las instituciones sin vulnerar su esencia y su compromiso ante el saber? b. Demandas crecientes y apoyos decrecientes. La educación superior se ha situado en el centro de lo social y es depositaria de una multiplicidad de expectativas y demandas individuales, sociales, políticas, económicas y culturales. De manera paradójica la educación superior vive una etapa de restricciones financieras y desde los ámbitos de poder se han limitado los beneficios del financiamiento pleno e incondicional a las instituciones encargadas de la educación superior. ¿Es posible encontrar una conciliación entre ambos extremos? ¿Cómo alcanzar niveles adecuados de coherencia entre las demandas a la educación superior y el respaldo financiero? c. Reproducción o creación de conocimiento. La pregunta sobre la función docente y de investigación de la educación superior se vuelve a hacer presente. ¿Es posible articularlas...o separarlas?; ¿cómo situar el tema de la extensión de la cultura? d. Educación superior y poder. La presencia de la política es creciente en la educación superior y las decisiones gubernamentales se hacen presentes en múltiples ángulos de las instituciones de educación. ¿Cómo establecer los márgenes adecuados de autonomía del saber frente al poder? ¿Cómo garantizar el cumplimiento de las responsabilidades sociales de la educación superior sin interferir en sus funciones? e. Educación superior y hacer. La educación superior vive una de sus principales tensiones en su papel frente a los mercados. Se discute sobre la pertinencia de que las instituciones ―produzcan‖ ―recursos humanos‖ o ―capital humano‖ para el trabajo productivo, o si su responsabilidad ha de responder a la necesidad de formar sujetos sociales para integrarse a una sociedad de trabajo y conocimiento cada vez más compleja. ¿Se puede encontrar un acuerdo? f. Educación superior funcional o educación superior ―sin condición‖. Se vive una tensión que enfrenta el sentido mismo de la educación superior y que se sintetiza en la idea de una educación superior funcional y pragmática, frente a otra crítica o ―sin condición‖ cuyo mayor compromiso está centrado en la búsqueda de la verdad y en el derecho a cuestionarlo todo. ¿Es posible construir una educación superior que atienda las necesidades de su entorno sin renunciar a su esencia académica? ¿Es posible
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Política y Legislación Educativa en México II conciliar en la educación superior las demandas del ámbito laboral con la amplitud de demandas que plantea una sociedad en transición como la mexicana? 5.2.- Desarrollo de la educación tecnológica te cnológica Las instituciones de educación superior mexicanas han contribuido con tecnología al desarrollo del sector productivo del país, pero todavía queda mucho por hacer. La mayoría de las investigaciones científicas y tecnológicas que realizan no dan lugar a recursos que se usen apreciablemente en la industria nacional. Tampoco los resultados de todas las investigaciones son patentables. Aun cuando la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) realiza más del 50% de la investigación científica en el país, no registra un gran número de patentes. Al 3 de agosto de 2010, las patentes solicitadas al Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial por parte de instituciones de educación superior e investigación durante el periodo de 1999 a 2010 se distribuyen así: la UNAM) solicitó 75; el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM), 71 (de 1999 a 2004 no solicitó ninguna); el Instituto Mexicano del Petróleo (IMP), 157; el Instituto Politécnico Nacional (IPN), 98, y la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM), 36. En el mismo periodo fueron otorgadas 162 patentes al IMP), 57 a la UNAM, 50 al IPN, 32 a la UAM y cuatro al ITESM. Cabe mencionar que el proceso para que una patente sea otorgada después de que se ha presentado una solicitud puede llevar varios años. El hecho de que las instituciones de educación superior en México no generen un gran número de patentes podría indicar que el apoyo al sector productivo nacional no está entre sus prioridades y que este sector no contribuye sustancialmente al financiamiento de los proyectos de investigación de aquellas instituciones. El sector productivo nacional no espera que se desarrolle tecnología en el país y la compra directamente en el mercado internacional. Existe, pues, una marcada desvinculación entre las instituciones de educación superior nacionales y el sector productivo.
124
Política y Legislación Educativa en México II Asimismo, pareciera que para la mayoría de las instituciones de educación superior, lo más importante es el desarrollo de ciencia y la formación de recursos humanos a través de la docencia. Las universidades e institutos de investigación nacionales generan conocimiento pero no prioritariamente aquel que se aplique a las necesidades nacionales en un plazo corto o mediano (como sí ocurre en otros países). Así, la investigación científica en las instituciones nacionales de educación superior públicas no necesariamente nos llevará a una independencia tecnológica. Lo anterior se debe en parte a las limitaciones del financiamiento que hay en México para el desarrollo científico y tecnológico. Ni siquiera en el supuesto de que toda la investigación científica nacional se encaminara a producir tecnología, podríamos competir con los mercados internacionales de tecnología. Así de grave es la situación actual. Sirva para ilustrar lo anterior la historia del d el Instituto Mexicano del Petróleo en materia m ateria de desarrollos tecnológicos. A la falta de financiamiento y al desmantelamiento de que ha sido objeto el Instituto por parte del gobierno desde los años ochenta, se ha sumado la falta de visión o de conocimiento de sus directivos respecto a las necesidades de PEMEX, al menos hasta la administración anterior y desde la tercera década de vida del imp. El caso de PEMEX a lo largo de los últimos 30 años es aun más lamentable y no se vislumbra un cambio de rumbo en la actual administración de la empresa, ni siquiera después de que se aprobara la reforma energética de 2008, porque el propósito principal de pemex es encontrar petróleo, sacarlo y venderlo. En estas circunstancias, el IMP está elaborando una propuesta, avalada por la Secretaría de Energía, para el Congreso de la Unión, con el fin de obtener recursos presupuestales directos del gobierno que le permitan realizar investigación y desarrollo tecnológico. Implementará asimismo una estrategia para la comercialización de las patentes que tiene registradas. El problema para alcanzar la independencia tecnológica se puede resumir así: en México, la gran mayoría de las empresas privadas no ha invertido apreciablemente en el desarrollo tecnológico del país; optan por comprar tecnología extranjera. Por su parte, las 125
Política y Legislación Educativa en México II empresas trasnacionales desarrollan tecnología en sus propios países y traen a México sólo la que necesitan aquí. ¿Qué tan benéfico es que los gobiernos dejen al sector privado nacional y trasnacional casi todo el desarrollo en ciencia y tecnología? Creemos que no mucho, puesto que las corporaciones invertirán en el desarrollo de productos que aumenten su competitividad en el mercado, no en productos que ayuden a resolver los grandes problemas nacionales, tales como el desempleo, la pobreza, el alto costo de la energía, la prevención de epidemias y la contaminación. Desde luego que en ciencia y tecnología, como lo dijo el Rector de la UNAM, José Narro Robles, seguir dependiendo de lo que viene del extranjero es condenarnos a la mediocridad, a ser una nación maquiladora y a sacrificar soberanía. La independencia tecnológica no resulta solamente de la existencia de universidades públicas y privadas, sino del entretejido y la transferencia de conocimientos, habilidades, capacidades, tecnología e innovaciones entre las instituciones de educación superior, los laboratorios o institutos nacionales y la industria. Si bien los países industrializados no son siempre independientes en materia de tecnología, sí lo son, en gran medida, en aquellas áreas consideradas como estratégicas o de alto beneficio. En México, el financiamiento de programas de investigación y tecnología auspiciado por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología ha beneficiado mayormente a proyectos enfocados en ciencia. De manera similar, muchas instituciones de educación superior nacionales tienen coordinaciones de investigación más no coordinaciones de investigación y desarrollo tecnológico. Así pues, es necesario que los proyectos de aplicación industrial se fortalezcan sin disminuir el apoyo al estudio científico. Un caso semejante es el del Sistema Nacional de Investigadores (SNI), a pesar de que el artículo tercero de su reglamento establece que este sistema tiene por objeto promover y fortalecer la calidad de la investigación científica y tecnológica y la innovación que se produce en el país. 126
Política y Legislación Educativa en México II Incluso se considera que el ―SNI inhibe la curiosidad intelectual, el alcance de las empresas científicas, la profundidad y la maduración de ideas‖.1 Por todo ello, en los últimos diez años no ha variado el lugar que México ocupa entre los países del mundo en indicadores como el número de artículos científicos publicados anualmente, el gasto en investigación y desarrollo experimental per cápita, el número total de investigadores por cada 1,000 integrantes de la población económicamente activa, las ocasiones en que el país es citado en análisis quinquenales y el número de solicitudes de patente. El Presidente de la Academia Mexicana de Ciencias, Arturo Menchaca Rocha, aclara que la única manera de revertir el problema de la falta de entendimiento entre empresarios y científicos y tecnólogos consiste en que éstos últimos se coloquen por encima de los recelos y las animadversiones, en ocasiones justificados, y se sienten a dialogar con aquéllos a fin de demostrarles las ventajas de invertir en la generación de tecnología propia.2 Nosotros creemos que para desarrollar tecnología propia que pueda satisfacer al menos parte de las necesidades internas y que pueda comercializarse internacionalmente hace falta la formación de recursos humanos capaces de crear recursos tecnológicos y no sólo de operarlos, la creación de infraestructura, el financiamiento enfocado a la innovación, planes y programas de desarrollo tecnológico, el seguimiento y la evaluación de dichos programas y, por supuesto, una participación activa del gobierno para lograr una mejor comunicación entre las instituciones de investigación y la industria. 5.3.- Situación Actual de la Educación El derecho de los niños, niñas y adolescentes a una educación de calidad es un aspecto fundamental para el desarrollo de cada país. En México, se han alcanzado importantes logros en las últimas décadas. La cobertura en 127
Política y Legislación Educativa en México II educación primaria en México ha llegado a ser casi universal, lo que representa un indudable logro de la política pública nacional en los últimos años. Este resultado ha sido también posible gracias a importantes avances en la producción de datos del sistema educativo, tanto a través de la implementación anual de la prueba ENLACE, ENLACE, que ha llevado a la disponibilidad de un sistema de medición y diagnóstico general sobre el desempeño escolar a lo largo del tiempo, como a través de la información generada por el Sistema Nacional de Información Educativa. No obstante los importantes avances, aún persisten retos importantes en la educación. La Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) 2007 señala que todavía hay un número importante de niños, niñas y adolescentes entre 5 y 17 años que no asisten a la escuela (cerca de 1.7 millones de niños y 1.4 millones de niñas). Se estima que de la población de seis a once años, a nivel nacional, aún no asiste a la escuela entre 1 y 2% por motivos de trabajo agrícola o debido a impedimentos físicos. La realidad de fuertes disparidades y exclusión social del país se refleja todavía en niveles desiguales de cobertura en educación primaria, con brechas importantes en el nivel preescolar y fundamentalmente en la secundaria y en la media superior, donde una proporción significativa de los sectores pobres o más vulnerables no accede y muchos de los que ingresan no pueden concluir. Asimismo, existe desigualdad en la oferta del servicio que se brinda en las diferentes entidades federativas, en zonas rurales y urbanas, así como en escuelas privadas, públicas y al interior de estas últimas: escuelas generales, indígenas, educación comunitaria y educación para migrantes. El reto de lograr una educación inclusiva y de calidad supone también la consideración de aquellos factores que tienen que ver con la creación de un clima de 128
Política y Legislación Educativa en México II tolerancia y respeto en el ámbito escolar; el combate a todo tipo de discriminación; el establecimiento de canales de participación, sobre todo para los adolescentes, así como de mecanismos efectivos de participación de los niños, niñas y adolescentes en las cuestiones escolares que les afectan. afectan. Este reto se relaciona directamente con la construcción de una articulación más fluida entre todos los actores de la comunidad educativa, particularmente acercando a los padres de familia a la escuela en un necesario proceso de fortalecimiento democrático de la educación. UNICEF apoya a las instituciones gubernamentales y de la sociedad civil para crear condiciones que permitan asegurar una educación incluyente y de calidad para todos los niños, niñas y adolescentes, especialmente los más vulnerables y/o excluidos. En este sentido, UNICEF centra sus esfuerzos en la inclusión educativa; la participación de adolescentes y jóvenes en la educación; el fortalecimiento de la educación intercultural y bilingüe para la niñez y adolescencia indígena; y la preparación en emergencias y manejo de riesgos en las escuelas. Inclusión educativa UNICEF apoya la iniciativa “ Todos
los niños en la escuela” desde 2003, involucrando a los gobiernos de los estados y municipios en donde se lleva a cabo, así como a la sociedad civil en un proceso de participación ciudadana en torno al mejoramiento de la calidad educativa. En 2009, esta iniciativa se llevó a cabo en 188 municipios de los estados de Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Yucatán y Zacatecas, consolidándose cada vez más como una plataforma integral para promover la inclusión educativa en dichos estados. UNICEF implementa esta iniciativa en alianza con organizaciones de la sociedad civil y en estrecha coordinación con los gobiernos estatales, las Secretarías de Educación y Salud de los estados, los Sistemas Estatales DIF y las Oficinas de Registro Civil para ir eliminando las causas y las barreras que mantienen a los niños, niñas y adolescentes fuera de la escuela. Lo anterior a través de diferentes acciones como: proveer actas de nacimiento para los niños que no están registrados, otorgar becas escolares o transferir 129
Política y Legislación Educativa en México II fondos para las familias. Con el fin de asegurar que los niños y niñas sigan asistiendo a la escuela, se puso en marcha un sistema de monitoreo con información recopilada por miembros de la comunidad y docentes que hacen visitas esporádicas de verificación a las escuelas. Esta información permite a las autoridades educativas contar con un registro sobre la asistencia escolar con el objetivo de que se constituya en una herramienta de planeación para ir reduciendo la exclusión educativa. En 2009, el programa ―Escuela Amiga‖ que incentiva la calidad educativa en las
escuelas continuó implementándose en Yucatán a través de la organización Investigación y Educación Popular Autogestiva A.C. (IEPAAC) y en coordinación con el Consejo Nacional de Fomento Educativo del estado (CONAFE-Yucatán) beneficiando directamente a 3,300 niños y niñas, 500 escuelas, 500 docentes de 60 municipios En el estado de Tabasco 70 docentes de 658 escuelas en 17 municipios fueron capacitados en la metodología ―Escuela Amiga‖ beneficiando a 6,917 niños y niñas. Educación Intercultural y Bilingüe La educación intercultural y bilingüe continuó como una prioridad en los estados de Yucatán y Oaxaca en donde las acciones de UNICEF, con el apoyo del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS) y IEPAAC, se enfocaron en la capacitación a los docentes y padres y madres de familia con el fin de utilizar los conocimientos de los pueblos indígenas como parte de las metodologías curriculares y de aprendizaje. Docentes y padres y madres de familia de ambos estados trabajaron juntos produciendo programas de radio y materiales didácticos en diferentes lenguas indígenas para ser utilizados en las escuelas. Participación de adolescentes en la escuela Una de las prioridades de UNICEF es el fomento de iniciativas que impulsen la participación activa de los jóvenes en su entorno educativo y que les brinden herramientas necesarias para la construcción de su proyecto de vida. En 2009, el programa Construye-T se consolidó fuertemente como política educativa a nivel 130
Política y Legislación Educativa en México II nacional en materia de participación y desarrollo adolescente. La iniciativa es una alianza entre la Secretaría de Educación Pública (SEP), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), UNICEF y una red de organizaciones de la sociedad civil con la finalidad de promover la inclusión, la equidad, la participación democrática y la no violencia entre los jóvenes. La iniciativa Construye-T se está implementando en 1,648 bachilleratos de todo el país llegando a 880,000 jóvenes de 15 a 18 años de edad. UNICEF brinda apoyo técnico y financiero para el programa, así como el diseño de metodologías para ejercer un diálogo significativo sobre la gobernanza escolar entre los jóvenes, los docentes y las autoridades educativas. Con este mismo objetivo se realizaron encuentros estatales en los 31 estados y el Distrito Federal con la participación de 2,199 jóvenes y 1,258 docentes de 1,049 escuelas. Dentro del programa Construye-T y en alianza con la editorial Random House Mondadori (RHM) y la asociación civil Servicios a la Juventud (SERAJ), UNICEF impulsó Imagina-T, Imagina-T, una iniciativa de círculos de lectura con el fin de desarrollar la expresión, el pensamiento crítico y la imaginación creadora. Imagina-T se llevó a cabo en 30 bachilleratos de las delegaciones de Iztapalapa y Gustavo A. Madero, mediante la participación de los adolescentes en círculos de lectura equipados con ejemplares donados por RHM y una estrategia de joven a joven que involucró a estudiantes de nivel universitario como promotores culturales. Bajo este mismo enfoque de desarrollo adolescente, UNICEF estableció en 2009, con el apoyo financiero de Barclays Bank, una alianza con la Administración Federal de Servicios Educativos en el Distrito Federal (SEPDF) para promover la participación de adolescentes de 13 a 15 años de edad en las escuelas secundarias del Distrito Federal. En esta alianza también se apoyó al programa “Escuela Siempre Abierta”, en el cual 6,870 estudiantes tuvieron la oportunidad de disfrutar de espacios alternativos de aprendizaje dentro de su escuela asistiendo a talleres de ciencia, música, pintura y artesanía; Asimismo, se fortalecieron las 131
Política y Legislación Educativa en México II capacidades de liderazgo y ciudadanía de las asociaciones estudiantiles. Todas estas acciones están siendo encaminadas al desarrollo de una política educativa respetuosa de las voces de los adolescentes y de sus derechos. Asimismo, UNICEF impulsa la iniciativa “ Crea
tu Espacio” con el apoyo de la Fundación Prudential. Prudential. Este proyecto liderado por SERAJ, en articulación con la SEPDF, la Presidencia Municipal de Ecatepec, la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal y nueve universidades, busca prevenir la deserción escolar y reducir la violencia mediante la participación de los adolescentes, docentes, familiares y directivos en proyectos de mejoramiento escolar. ―Crea tu Espacio‖ se está realizando en 35 escuelas: 25 secundarias de la delegación Iztapalapa en el Distrito Federal y en 10 secundarias del municipio de Ecatepec en el Estado de México, beneficiando a 10,220 estudiantes de secundaria, 440 padres y madres de familia, 214 docentes y 121 jóvenes universitarios que desempeñan la labor de facilitadores en una estrategia de ―joven a joven‖ con los adolescentes en las secundarias. Con el fin de conocer los resultados de ―Crea tu Espacio‖ en 2009 se realizó una evaluación de la iniciativa que reveló que la participación de los estudiantes se correlaciona con la disminución de la deserción escolar y una mejor calidad educativa en las escuelas.
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Política y Legislación Educativa en México II
VI.- Política y Legislación Educativa en el e l Ámbito Internacional 6.1.- OCDE El origen de la institución fue la llamada ―Organización europea de cooperación económica‖ cuyo propósito central fue la reconstrucción de las economías europeas en
el período posterior a la segunda guerra mundial. En 1961 –en acuerdo con Canadá, Estados Unidos – y apoyados en gran medida por el Plan Marshall, se decide trasformar al organismo en lo que actualmente se conoce como la OCDE. Entre sus propósitos centrales destaca la preocupación por el crecimiento económico – de los miembros y no miembros – al igual que la expansión de los negocios mundiales y multilaterales. Las actividades fundamentales a las que se dedica el organismo son el estudio y formulación de políticas en una gran variedad de esferas económicas y sociales. Al igual que la UNESCO, la OCDE no otorga financiamiento para el desarrollo de ningún proyecto. El mecanismo a través del cual desarrolla sus actividades es la combinación del trabajo de sus expertos con miembros de los gobiernos bajo una dimensión aparentemente, ―multidisciplinaria‖. 133
Política y Legislación Educativa en México II De acuerdo con el Centro OCDE para México y América Latina, los puntos de mayor interés del organismo en torno a la educación superior son: • La transición entre la educación superior y el empleo. Por ello, la organización
propone como dos aspectos fundamentales: la integración social y productiva de los individuos, hasta como la flexibilidad del conjunto de educación superior para adecuarlo mejor a las necesidades productivas. • La solución de los problemas concernientes a la educación media superior, basándola
en el conocimiento real, efectivo y cualitativo de conocimientos. El organismo considera que de la solución de esta problemática depende el éxito de los programas en la educación superior. • La reducción de los recursos económicos que se emplean en la educación superior.
Para lo cual, la organización propone la diversificación de las fuentes de financiamiento en el nivel terciario (Sohez, Georgina, 1998: 5). Si bien el organismo ha publicado continuamente estudios sobre política en materia de educación superior, existen dos documentos de gran importancia para el análisis del caso mexicano; se trata de los textos sobre ―Políticas nacionales de la ciencia y de la tecnología; en México (OECD: 1994: 255) y, sobre todo, el estudio sobre políticas nacionales de educación superior que la organización pública para nuestro país (OCDE: 1997: 415). De éste se desprenden diversos ejes y políticas relativos a la educación superior que –en nuestro medio – serán considerados como relevantes en los primeros años: • Calidad educativa (evaluación, acreditación y certificación. • Financiamiento de la educación, diversificación de fuentes, distribución nacional de
recursos). • Equidad educat iva (instauración de mecanismos de admisión) • Pertinencia y educación, vinculación con sectores económicos y sociales).
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Política y Legislación Educativa en México II • Prioridades cuantitativas de la educación, atención la demanda, desarrollo de
instituciones y universidades tecnologías, incremento de posgrados). • Diferenciación y flexibilidad de los conjuntos educativos (flexibilización curricular,
competencias laborales de los trabajadores, educación continua). • Perfeccionamiento del personal (establecimiento de políticas nacionales para el
personal docente, evaluación del sistema). • Estructura y conducción del sistema (sistemas de información estadística, estructuras
de planeación evaluación globales, vinculación entre subsistemas).
6.2.- UNESCO La creación del organismo se ubica en el año de 1945, aunque algunos de sus – antecedentes relevantes –como la existencia de un comité de cooperación intelectual – se remontan a 1922. La UNESCO se funda como el órgano cultural de las Naciones Unidas. En tal sentido, conviene destacar su ideario y propósitos. La UNESCO se crea bajo los principios de ―igualdad de oportunidades educativas; no restricción la búsqueda de la verdad y el libre intercambio de ideas y conocimiento‖. Mientras que su propósito central es el de ―contribuir a la paz y a la segurida d, promoviendo la colaboración entre las naciones a través de la educación la ciencia y la cultura‖. Esto permite afirmar que la UNESCO es uno de los principales organismos internacionales que ha procurado sostener –dentro del actual contexto de globalizaciónuna perspectiva social y humanista de la educación a diferencia de otras agencias internacionales que manifiestan fundamentalmente una perspectiva económica. Otra diferencia del organismo es que la UNESCO se encarga de la realización de estudios prospectivos; avances, transferencias e intercambio de conocimiento; criterios 135
Política y Legislación Educativa en México II y escenarios de acción, cooperación cívica y de expertos; e intercambio especializado de información únicamente emite recomendaciones a sus miembros, pero no otorga recursos económicos, a menos que se trate de proyectos específicos generados en la propia institución (como el caso de las Cátedras UNESCO). UNESCO). La UNESCO (1998: 3) señala que en el siglo pasado se carece de instituciones que impartan ES, con características adecuadas para formar a una masa crítica de personas capacitadas y cultas; se considera que es por medio del intercambio de conocimientos, la cooperación internacional y las tecnologías que se puede brindar oportunidades para alcanzar la calidad y la pertinencia. Lo cual exige la participación del gobierno y de cada sistema de educación, así como de todas las partes interesadas, comprendidos los estudiantes, sus familias, los profesores, el mundo de los negocios, la industria, los sectores públicos y privados, la comunidad, las asociaciones profesionales y de la sociedad que se perjudica o beneficia por los resultados obtenidos por las IES. Así subraya UNESCO (1998: 5) que los sistemas de ES en el mundo entero, deberán ―aumentar su capacidad para vivir en medio de la ince rtidumbre, para transformarse y provocar el cambio; para atender las necesidades sociales y fomentar la solidaridad y la igualdad; preservar y ejercer el rigor y la originalidad científica con espíritu imparcial y ser un requisito previo decisivo para alcanzar y mantener un nivel indispensable de calidad. Lo anterior permitiría colocar a los estudiantes en el primer plano de sus preocupaciones, en la perspectiva de una educación a lo largo de toda la vida a fin de que se puedan integrar plenamente en la sociedad mundial del conocimiento de este siglo.‖ (UNESCO: 1998: 6). Para alcanzar esas metas, la UNESCO señala en 17 artículos las misiones y funciones a las que deberán responder todas las IES: No de Artículo Misiones y funciones de las IES. Artículo 1. La misión de educar, formar y realizar investigaciones; 136
Política y Legislación Educativa en México II Artículo 2. Función ética, autónoma, responsabilidad y prospectiva; Artículo 3. Igualdad de acceso; Artículo 4. Fortalecimiento de la participación y promoción del acceso de las mujeres. Artículo 5. Promoción del saber mediante la investigación en los ámbitos de la ciencia, el arte y las humanidades y la difusión de sus resultados; Artículo 6. Orientación a largo plazo fundada en la pertinencia; Artículo 7. Reforzar la cooperación con el mundo del trabajo, el análisis y la previsión p revisión de las necesidades de la sociedad; Artículo 8. La diversificación como medio de reforzar la igualdad de oportunidades; Artículo 9. Métodos educativos innovadores: pensamiento crítico y creatividad; Artículo 10. El personal y los estudiantes, principales protagonistas de la educación superior; Artículo 11. Evaluación de la calidad; Artículo 12. El potencial y los desafíos de la tecnología; Artículo 13. Reforzar la gestión y el financiamiento de la educación superior; Artículo 14. El financiamiento de la educación superior como servicio público; Artículo 15. Poner en común los conocimientos teóricos y prácticos entre los países y continentes; Artículo 16. De la ―fuga de cerebros‖ a su retorno; y
Artículo 17. Las asociaciones y alianzas. 137
Política y Legislación Educativa en México II Cabe resaltar que algunos de los documentos recientes que ha elaborado el organismo en materia educativa son un documento de política para la educación superior, el informe internacional sobre la educación para el siglo XXI (UNESCO, 1995, Delors, 1996) y, en fechas recientes, los materiales que resultaron de la conferencia mundial sobre Educación Superior celebrada en París del 5 al 9 de octubre 1998 (UNESCO: 1998). Los ejes primordiales del organismo en los hitos de la educación básica; educación secundaria; educación permanente; educación de mujeres; educación para grupos minoritarios; nuevas tecnologías de información y la educación superior son: Importancia y mejoramiento; igualdad de género en educación, promoción, integración, diversificación, mejoramiento de la enseñanza a distancia; pertinencia, calidad e internacionalización. Además considera que para enfrentar los desafíos actuales (democratización mundialización, regionalización, polarización, marginación, fragmentación se deben atender los siguientes aspectos: y vínculos entre la educación y el desarrollo humano; pertinencia de la educación, calidad de la educación, equidad educativa; internacionalización de las políticas educativas y eficacia en la aplicación de las reformas educativas. Las principales políticas de la educación superior de la UNESCO son: • Relaciones con el Estado: Libertad académica y autonomía institucion al. • Financiamiento. Manejo eficaz de los recursos, fuentes alternativas de financiamiento. • Mejoramiento de los procesos de gestión • Diversificación de los sistemas y las instituciones. • Calidad del personal docente, de los programas para estudian tes, de la infraestructura
y del medio universitario. 138
Política y Legislación Educativa en México II • Articulación entre la enseñanza secundaria y la educación superior. • La educación superior y el desarrollo humano sostenible. • Renovación de la enseñanza y el aprendizaje en la educación superior.
Mejoramiento del contenido interdisciplinario y multidisciplinario de los estudios; fomento de la capacidad intelectual de los estudiantes, aplicación de métodos pedagógicos que aumenten la eficiencia de la experiencia de aprendizaje, incorporación de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación. • Investigación. Importancia social y su calidad científica; financiamiento de la
investigación interdisciplinariedad (ciencias, tecnología y cultura).
6.3.- FMI El Fondo Monetario Internacional (FMI) aseguró que México no destaca en el impulso de reformas estructurales y educativas con lo que se podría lograr un crecimiento macroeconómico sostenido, pero reconoció que el país ha tenido un buen desempeño después de la crisis económica mundial de 2008. ―La forma en que se llevaron las políticas fiscal y monetaria le han dado (a México) la
posibilidad de salir de la crisis de una manera equilibrada, cuando otros lo han hecho más lento o más rápido. Ese elemento es importante para garantizar sustentabilidad de crecimiento hacia delante‖, dijo Nicolás Eyzaguirre, director del Departamento del Hemisferio Occidental del FMI. No obstante, reconoció que para que haya un crecimiento económico importante en el país en los próximos años, es fundamental actuar en el ámbito de las reformas estructurales. Al presentar el informe Perspectivas económicas: Las Américas. Atentos al sobrecalentamiento, Eyzaguirre detalló que México ―ha descuida do y debe poner 139
Política y Legislación Educativa en México II especial atención para sentar las bases de su crecimiento en la educación, donde los resultados de las pruebas internacionales no le han favorecido‖.
Ante el gobernador del Banco de México, Agustín Carstens, el funcionario del FMI recordó que México está en el sótano del ranking de la prueba PISA, PISA, que realiza cada tres años la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE (OCDE). ).
En la última prueba, dada a conocer a finales de 2010, de 65 países México quedó en el lugar 46 en lo que corresponde a lectura, en el sitio 49 en matemáticas y en el 51 en ciencias. Por esa razón, Nicolás Eyzaguirre señaló que ante los bajos índices de capital humano, ―la gran deuda pendiente‖ de México y de América Latina es la educación. Asimismo, advirtió que algunas economías de Sudamérica muestran síntomas incipientes de sobrecalentamiento, al presentar un crecimiento por encima de su potencial y un aumento de la demanda interna.
En América Latina, con excepción de México, dijo, existe riesgo de ese fenómeno en las diferentes economías que la integran, como la brasileña, la peruana y la chilena.
Ante ello, el FMI recomendó a los gobiernos proteger a los grupos más vulnerables en lo que respecta al aumento de precios, y en algunos casos, como México, aprovechar su posición como productor de materias primas para allegarse mayores recursos.
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Política y Legislación Educativa en México II
6.4.- BANCO MUNDIAL El Banco Mundial (BM (BM)) representa una de las principales agencias internacionales de financiamiento en materia educativa. La gestación de lo que hoy se conoce como Banco Mundial tuvo su origen en la conferencia que se realizó en julio de 1944, convocada por Inglaterra y los Estados Unidos (Churchill y Roosevelt) en la ciudad de Bretton Woods, en New Hampshire, EE. UU., a la cual asistieron 44 países. De ahí surgieron dos instituciones que, a juicio de Danher, delinearon la economías de los siguientes cincuenta años (Danher: 1994): por un lado, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y, por otro, el Banco Internacional para la Reconstrucción el Desarrollo, que es conocido simplemente como ―Banco Mundial‖. En la actualidad, el llamado ―Grupo Banco Mundial‖ esto conformado por cin co agencias: el ―Banco Internacional para la Construcción el Desarrollo‖ (IBRD, por sus siglas en inglés, la ―Asociación internacional para el Desarrollo‖ (IDA), la ―Corporación Financiera Internacional‖ (IFC), la ―Agencia de Garantía Multilateral de las Inversiones‖ (MIGA) y el ―Centro Internacional para la Solución de las Disputas en Inversiones;
(ICSID), todas con sede en Washington, D. C (World Bank, 1996). Si bien se ha 141
Política y Legislación Educativa en México II señalado que el BM y el FMI son ―organismos especializados dentro del sistema de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) (Zogaib: 1997:102) es conveniente precisar que se trata de dos organizaciones autónomas dentro de tal sistema. Es posible señalar que algunos de los momentos y prioridades más importantes que ha tenido el organismo son: • La reconstrucción de Europa, en los años cuarentas • El desarrollo de América Latina y Asia – bajo la orientación de las teorías del
desarrollo y el keynesianismo- en las décadas de los años cincuentas y sesentas (crea el departamento de ―préstamos blandos‖). • La promoción del apoyo directo al alivio de la pobreza durante los años setentas – en
esta época incorpora el trabajo en el sector educativo- (Banco Mundial: 1992: 57). • La instauración de ―prestamos con base política‖ por sector y estr ucturales centrados en el ―manejo de la crisis de la deuda‖3 y en la creación de ―compromisos‖ políticos en
las naciones prestamistas (Feinberg: 1992: 44-60), esta política se sostuvo durante la década de los ochentas. • La aplicación del enfoque del ―ajuste o cambio estructural‖, que promovió el impulso a
las privatizaciones y al comercio internacional (Feinberg: 1992: 44-60) a finales de la década de los ochentas y durante la primera mitad de los años noventas. Hoy en día el organismo es ubicado –por varios analistas – como ―la institución internacional clave para canalizar los capitales privados a programas y proyectos en el mundo en desarrollo, que de otro modo no sería recibidos‖ (Feinberg: 1992: 125). La primera intervención del Banco Mundial en problemas educativos se efectuó en 1963, 1963, en África, y se dirigió al sector de la educación secundaria, pero no fue sino hasta 1968 cuando se expandieron los programas sociales, incluyendo los educativos (Feinberg: 1992: 151). Desde la primera inversión hasta 1990, el Banco Mundial había 142
Política y Legislación Educativa en México II concedido créditos por cerca de 10 billones de dólares interviniendo en 375 proyectos educativos en 100 países del mundo (Torres: 1995: 2). Es importante tener presente que este organismo es uno de los principales productores de documentos y estudios sobre políticas educativas; de tales textos destacan actualmente tres documentos sectoriales –de educación primaria, educación básica y formación profesional y educación superior – – dos documentos regionales de educación básica y educación superior en América Latina y un documento de revisión y seis de las políticas del BM en la década de los noventas (Banco Mundial, 1992; Banco Mundial, 1995; Winkler R. Donald, 1994; Wolff, Shiefelbein y Valenzuela, 1994; Banco Mundial, 1996). En parte, esta serie de estudios trata de responder a los propósitos que se trazaron en la Conferencia Mundial de Jomtien de 1990: Educación para todos (Gaynor, 1998; Florestal y Cooper, 1997; Fiske, 1996; Bray, 1996; Patrinos, 1998). Además es importante considerar que el reporte anual publicado considera como tema principal al conocimiento y su vínculo con el desarrollo (World Bank: 1999: 251). Los ejes primordiales del Banco en los ámbitos de la educación primaria, secundaria, bachillerato y superior, de mujeres y grupos minoritarios son: acceso, equidad, eficiencia interna, calidad, financiamiento, administración resultados e internacionalización además de la preocupación por la educación en un contexto de globalización y competencia económicas. Banco Mundial en educación superior: Principales ejes Principales políticas Tendencias de desarrollo • Financiamiento de la educación en sus diversas modalidades.
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Política y Legislación Educativa en México II • Calidad de la educación • Administración de la educación • Resultados de las políticas educativas. •Internacionalización de las políticas educativas. • Financiamiento de la educación superior. Impulso de mecanismos de diversificación
de fuentes de financiamiento. • Diferenciación de las instituciones de educa ción superior. Desarrollo de instituciones
no universitarias e instituciones privadas. • Gobierno de las instituciones de educación superior. Uso de incentivos para la
aplicación de políticas y respecto a la autonomía administrativa de estas instituciones. • Evaluación educativa y medición de la calidad. Acreditación de exámenes nacionales. • Demanda y acceso a este nivel educativo. • Vinculación entre el desarrollo industrial y la enseñanza y la investigación en materia
de ciencia y tecnología. a) Construcción de capital humano para vivir mejor. b) Mejora del desempeño escolar en el mundo desarrollado a través de la mejora de la salud y la educación. c) Financiamiento de la educación por parte de los padres de familia y la comunidad. d) Descentralización de la educación: Financiamiento comunitario. e) Descentralización de la educación: Financiamiento basado en la demanda. f) Descentralización de la educación: Aspectos legales. 144
Política y Legislación Educativa en México II g) Desarrollo temprano de la infancia: Invirtiendo en el futuro. h) Inversión en los ciudadanos: El Banco Mundial en acción i) Monitorización del aprendizaje proveniente de los sistemas educativos. j) Iniciativas públicas y privadas: Trabajando juntos para la salud salud y educación
6.5.- BID El Banco Interamericano de Desarrollo (BID (BID), ), con sede en Washington, fue creado en 1959 con el objetivo principal de: ―acelerar el proceso de desarrollo económico y social de sus países miembros de América Latina y el Caribe‖ (BID: 1994). Es conveniente destacar que, si bien la educación la transferencia tecnológica son aspectos importantes dentro de las políticas del Banco Interamericano, en el esquema general de distribución sectorial (del período 1961-1993) se observa que tal rubro apenas representa el 5% del total de inversiones; mientras que la energía (23%), la agricultura y pesca (17%) y el transporte y las comunicaciones (14%) tienen las mayores proporciones. Sin embargo, en informes posteriores a este período se anuncia que de 1994 a 1996 se había incrementado notoriamente el financiamiento del BID para educación llegando al 9% (BID: 1994: 5). Se puede afirmar que el Banco Interamericano ―utiliza casi íntegramente los indicadores del Banco Mundial en materia de educación y ciencia‖ (BID: 1996: 2). Por ello, el BID
comparte con este organismo ciertas afirmaciones y recomendaciones generales, por ejemplo, en el sentido de que ―la cobertura de la educación ha crecido pero su calidad se ha deteriorado‖ o bien, la urgencia de que se estab lezcan mecanismos de 145
Política y Legislación Educativa en México II estandarización de los distintos sistemas educativos tales como los exámenes nacionales. En lo referente a la educación superior, la corporación sostiene que las Universidades de América Latina y el Caribe constituyen la piedra angular de los esfuerzos para hacer frente a los desafíos tecnológicos y económicos de los años noventa, puesto que posibilitan la mejora de la productividad en la economía de esta manera achican la brecha tecnológica y modernizan a las instituciones económicas y sociales; en tal sentido, recomienda la colaboración entre universidades e industrias (BID: 1996: 1-8). Además es fundamental recordar que el BID se erige como el organismo financiero bilateral o multilateral que mayores contribuciones han realizado a la educación superior latinoamericana; se designa a sí mismo como el ―Banco de la universidad‖. El BID se encarga de: Financiar preferentemente proyectos de desarrollo de las siguientes instituciones educativas (en este orden): 1 Programas de educación superior de nivel profesional, posgrado e investigación científica y tecnológica. 2 Programas de educación básica y formación profesional. 3 Programas de educación destinados a proporcionar un mínimo de destrezas sociales y de trabajo a los jóvenes y adultos que no han tenido acceso oportuno a la educación normal. 4 Programas destinados a introducir formas sustantivas en curriculum, métodos docentes, estructura, organización, funcionamiento de la educación, formal y no formal a nivel primario y secundario. 5 Programas para mejorar la eficiencia y equidad en la aplicación de los recursos dedicados al funcionamiento de la educación a promover fuentes alternas de financiamiento (BID: 1997). 146
Política y Legislación Educativa en México II Las finalidades del BID hacia la educación superior se resumen a continuación: • Contribuir al desarrollo de recursos humanos, facilitar el acceso universal a la
educación y fortalecer la planificación de la organización. • La administración y los métodos de enseñanza así como apoyar las reformas de los
sistemas nacionales de educación. • Su política rectora estriba en fomentar una mayor integración entre las actividades
educativas y las estrategias nacionales de desarrollo en América Latina (BID: 1997: 2). El organismo pone fuerte énfasis en el fortalecimiento de los estudios de posgrado, pero, sobre todo, en el impulso de la ciencia y la tecnología en la región. El BID considera que una forma de potenciar el crecimiento económico de Latinoamérica consiste en aplicar educación, investigaciones universitarias de ―calidad‖ a las ―necesidades específicas de los distintos países que lo conforman‖. Una característica de los programas del Banco Interamericano es que el gobierno del país al que se le otorga el crédito tiene que aportar la misma cantidad que la destinada por la instancia crediticia (Winkler: 1994: 80). De acuerdo con los cimientos del Banco Mundial, el BID ha sido la fuente extranjera importante de financiamiento de la educación superior latinoamericana en los últimos años. Entre 1970 y 1984, el BID inició proyectos de educación superior para financiar la construcción de nuevas plantas físicas. Y considerando un período muy largo –que comprende de 1961 a 1984 – el BID apoyó el desarrollo de más de 100 instituciones de educación superior en la región, incluyendo programas de cooperación, que sustentaron becas y asistencia (Winkler: 1994: 80). De hecho, el Banco señala en uno de sus documentos de difusión que –por lo menos – han sido sesenta las ―principales universidades que han recibido financiamiento del BID‖ en el continente. Cabe destacar que los países que mayor financiamiento han recibido son Brasil (26 instituciones de educación superior), Colombia (18) y Argentina (9). En el caso de México, aparece como uno de los países que menor financiamiento 147
Política y Legislación Educativa en México II ha recibido junto con Barbados (1), Jamaica (1), Nicaragua (1), Panamá (2), Paraguay (1), Trinidad y Tobago (1) y Uruguay (1). En el caso mexicano son dos las instituciones que se reportaron (hasta el momento del informe) como beneficiarias del BID: La Universidad Autónoma de Chapingo y el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (BID: 1996: 9-11). Sin embargo, es preciso recordar que la UNAM recibió crédito en el año de 1993, con lo cual son tres las instituciones de educación superior en México que han recibido un préstamo proveniente del BID. De igual forma, es conveniente recordar que el Banco también se ha caracterizado por la producción de diversos documentos en torno a la educación superior, en los cuales expresa sus políticas y recomendaciones (De Moura Castro y Levy: 1997). Con la panorámica antes expuesta es posible evidenciar algunas constantes que constituyen referentes obligados en el análisis de la pertinencia: • La educación superior confronta hoy lo que el BM y la UNESCO denominan nu evas
realidades: expansión, diferenciación y revolución del conocimiento (Banco Mundial, 2000). • La educación superior ha sido un factor necesario para garantizar el crecimiento
económico en los países desarrollados y es un factor determinante para el progreso social y económico en los países en desarrollo. ―La educación superior nunca ha revestido tanta importancia para el futuro del mundo en desarrollo como en la hora actual. Es cierto que no puede garantizar un rápido crecimiento económico, pero el progreso sostenido es imposible sin ella‖. • La pertinencia o vinculación universidad -sociedad se encuentra asimilada a la relación
universidad y sector productivo. Se observa con claridad que el componente económico incide significativamente en la definición del concepto (pertinencia) y de alguna manera reduce su capacidad de acción.
148
Política y Legislación Educativa en México II • La dinámica propuesta por Schugurensky como tendencia de los sistemas de
educación superior tiende a generalizarse en los países desarrollados y los países en desarrollo. • Pareciera consolidarse la idea de que la alternativa para pasar de ser un país en
desarrollo a un país desarrollado lo constituye la inversión en educación. En los años sesenta este argumento fue determinante en las políticas de la CEPAL para América Latina sin resultados satisfactorios. Hoy en el contexto de la sociedad del conocimiento el argumento adquiere una vigencia enorme. • La pertinencia de la educación superior encuentra hoy un campo fértil para su
desarrollo conceptual y práctico en el campo teórico surgen una cantidad de factores y de dinámicas que van a favorecer su comprensión.
Conclusión La creación de la SEP en el gobierno de Álvaro Obregón y al frente de Vasconcelos tuvo un inicio sin precedentes un principio sin igual, a partir de ahí, ningún representante o Secretario tuvo la visión de un estadista, la educación ha sido y será lo que cada gobierno en turno mejor le parezca, en 82 años de vigencia y 100 desde su creación, ha servido a los más bajos instintos de cada régimen, sexenio a sexenio han ido y venido reformas que solo han dado paso a rezagos que en la actualidad solo nos permite ver la privatización al final del túnel, la educación pública será pues un mal sueño para las futuras generaciones porque el gasto social ahora lo devengará la sociedad, la responsabilidad del estado será la responsabilidad del ciudadano, la educación pública, el laicismo por el que lucharon grandes personajes desde el mismo inicio del México independiente no sirvió de nada, la constitución de 1857, la constitución de 1917, no sirvieron de nada, los grandes visionarios que vieron en la educación pública un logro para nuestra nación, bastaron solo doscientos años para que la sociedad moderna pague por educar a nuestros hijos en instituciones que a grandes estadistas les costó lagrimas de sangre, hoy lucho por una educación pública, 149
Política y Legislación Educativa en México II laica y gratuita, plasmada en el artículo tercero constitucional, modificado por una reforma educativa que traerá consecuencias para todos no solo al maestro que día con día se esmera por sus estudiantes, porque no el maestro mejor preparado es el que mejor enseña, porque también es cariño y amor por el trabajo de educar, y enseñar, la política y legislación educativa en México me ha dejado un enorme aprendizaje, la historia para mi deja huella es necesario analizarla e interpretarla y finalmente saca tu propia conclusión.
Gustavo Tito Viquez Guerrero Estudiante de la Licenciatura en Pedagogía. CARPE DIEM. Fuentes: http://www.google.com.mx/search?sourceid=navclient&aq=&oq=gustavo+diaz+ordaz&hl =es&ie=UTF8&rlz=1T4ACAW_esMX372MX373&q=politica+y+legislacion+educativa+en+el+sexenio +de+diaz+ordaz&gs_l=hp..13.41l300.0.0.1.67810...........0.9TD65NRovmc http://www.biografiasyvidas.com/biografia/d/diaz_ordaz.htm http://mx.answers.yahoo.com/question/index?qid=20080630083343AAbGjzR http://www.biografiasyvidas.com/biografia/e/echeverria_alvarez.htm http://clubensayos.com/imprimir/Politica-Educativa-En-Mexico/1274.html http://jaeadvp.blogspot.es/ http://www.rieoei.org/rie27a02.htm 150
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