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MATERIA: INTRODUCCIÓN AL CONOCIMENTO DE LA SOCIEDAD Y EL ESTADO CÁTEDRA: FLAVIO FLOREAL GONZALEZ PARTE 2 APUNTE 4 TEMA: LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
POR POR F ER NANDO MARTÍN PE RE Z
El ejercicio de las funciones estatales. Discrecionalidad y actividad reglada. Montesquieu concibió la teoría de la separación de los poderes como garantía de la libertad, proponiendo que sea el propio poder quien contenga al poder del Estado. Ello se consigue distribuyendo las funciones estatales entre diferentes órganos para evitar que uno solo detente su monopolio. Así quien legisla no es el encargado de aplicar las leyes en los juzgados ni ejecutarlas en funciones de administración; quien las ejecuta no puede hacerlas ni juzgar su aplicación; y quien juzga si están siendo bien o mal aplicadas no puede hacerlas ni ejecutarlas.
Ahora bien, dejando atrás el tema de la organización constitucional, podemos decir que, desde una perspectiva administrativa, cada uno de los poderes los poderes que que conforman el estado argentino tiene una función propia función propia y exclusiva. Así, se observa la existencia de tres funciones:
Función Administrativa;
Función Legislativa;
Función Jurisdiccional.
Estas diferentes funciones funciones estatales se ejercen conforme a reglas predeterminadas de modo específico en el ordenamiento jurídico.
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Así, el Poder Ejecutivo debe ejercer la función administrativa de conformidad con la reglas establecidas en el ordenamiento jurídico o siguiendo criterios de oportunidad o mérito;
El Poder legislativo, habrá de ejercer su función legislando según las reglas normativas establecidas en la Constitución y en los Tratados, o en su caso, conforme a criterios de oportunidad o mérito;
En tanto que, el Poder Judicial ejerce su función jurisdiccional según las reglas establecidas en normas y conforme a ciertos principios y valores, pero bajo ningún concepto podrá hacerlo siguiendo estándares de oportunidad o mérito.
¿De qué hablamos cuando decimos que el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo pueden actuar - además de tener en cuenta la Constitución y la Ley - en base a criterios de oportunidad y mérito?
Cuando
hablamos
de
oportunidad
y
mérito
nos
estamos
refiriendo
a
la
discrecionalidad con la que pueden actuar dichos poderes, eso sí, dentro del marco de la ley y teniendo en cuenta los principios de razonabilidad, buena fe, no desvío de poder, etc.
Así, ambos poderes pueden adoptar decisiones teniendo en cuenta si ellas son oportunas (por ejemplo el Presidente de la Nación puede dictar un decreto en función del momento justo para hacerlo, ni antes, ni después) o si ellas tienen el mérito suficiente para su dictado (por ejemplo, el congreso puede sancionar un proyecto de ley en vez de otro alternativo por considerarlo mejor).
Es decir que en la función administrativa (Poder Ejecutivo) y en la función legislativa, el aspecto discrecional puede estar presente, más ello no ocurre en la función jurisdiccional (Poder Judicial).
El acto de juzgamiento del Poder Judicial habrá de ser justo o injusto, pero bajo ningún concepto podrá calificárselo de oportuno o inoportuno.
Pero, como vimos,
además de la oportunidad y mérito, el Poder Legislativo y el
Poder Ejecutivo deben actuar en base a lo que dicen la Constitución y las leyes. De
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este modo, cuando actúan en base a las normas se dice que estamos en presencia de una actividad reglada del Estado.
Ahora bien, así como no existen en el ordenamiento jurídico el ejercicio de funciones íntegramente regladas, o sea, sujetas íntegramente a lo que dice la ley, tampoco existen funciones íntegramente discrecionales, o sea, absolutamente arbitrarias. Para ponerlo en palabras simples, el estado no puede ser arbitrario. Su actuación siempre se verá limitada a lo que dicen la Constitución y las Leyes.
En consecuencia, las funciones del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo son en parte regladas y en parte discrecionales.-
La discrecionalidad interviene en la práctica frente a aquellos supuestos en que el ordenamiento jurídico deja en el Ejecutivo o en el Legislativo la elección de diferentes soluciones
plausibles y
el criterio que deberá seguir
en
el
ejercicio de esas
facultades discrecionales estará siempre fundado en base a la oportunidad, el mérito y la conveniencia.
¿Qué actos adopta cada uno de los poderes del estado?
El Poder legislativo se pronuncia fundamentalmente mediante leyes;
El Poder Ejecutivo se expresa formalmente mediante los decretos que dicta el Presidente de la Nación pero existen además otros actos administrativos dictados por el Jefe de Gabinete, los ministros y funcionarios de menor rango; a saber: decisiones administrativas, resoluciones, disposiciones, etc;
Los jueces, por último, cumplen su cometido dictando sentencias en los casos que se someten a su juzgamiento.
Requisitos que deben cumplir los actos administrativos Las
funciones
de
administración
suelen
instrumentarse
mediante
actos
administrativos. Ese acto puede adoptar la forma de un decreto, una resolución, etc.
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El acto administrativo, aun cuando discrecional, debe estar motivado. Esto significa, por ejemplo, que el Poder Ejecutivo debe explicar en el propio acto (en sus fundamentos) las razones por las cuales optó por una de las tantas soluciones jurídicamente posibles. También dichos actos, según sea el caso, deben publicarse en el Boletín Oficial para que puedan ser conocidos por la población.
Ello es así, por cuanto los actos administrativos del Poder Ejecutivo siempre están sujetos al control ulterior del Poder Judicial.
El juez a pedido de parte (por ejemplo, una persona afectada por un acto administrativo) controla la discrecionalidad estatal. Por consiguiente, cuando el acto administrativo no esté motivado, o aun estándolo, fuese arbitrario o irrazonable, habrá de anularlo declarándolo nulo.
Organización administrativa del estado Para cumplir con los fines que ha previsto la Constitución, el estado cuenta con una organización administrativa que lo gestiona de manera cotidiana.
El Estado está integrado por órganos que son dirigidos por personas físicas encargadas de expresar la voluntad estatal (los f uncionarios públicos).
Las personas jurídicas públicas que integran el sistema estatal de nuestro país son:
Estado Nacional;
Las Provincias;
Los Municipios;
La Ciudad de Buenos Aires;
Los Entes Autónomos;
Los Entes Descentralizados.
En principio es posible afirmar a grandes rasgos la existencia de dos modelos de organización estatal:
Uno de ellos de corte jerárquico y vertical (centralizado);
El otro es más horizontal y autónomo (descentralizado).
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En los estados modernos el modelo no es centralizado o descentralizado en términos absolutos, sino que se entremezclan técnicas e instrumentos de ambos modelos.
Nuestro modelo está integrado por:
órganos de la administración central;
la administración descentralizada integrada por entes públicos estatales.
En consecuencia, enfocándonos en el análisis del Poder Ejecutivo, desde el punto de vista de la organización administrativa, podemos decir que el estado está estructurado a través de:
Los 3 órganos que conforman la administración central del estado (Presidente de la Nación, Jefe de Gabinete y Ministros) cuya existencia proviene de la misma Constitución Nacional. Cada uno de ellos carece de personalidad jurídica propia;
Entes descentralizados que pueden nacer de la Constitución Nacional o de las leyes o decretos de creación. Dichos entes sí tienen personalidad jurídica propia y pueden, por ende, adquirir derechos y obligaciones frente a terceros por sí mismos (por ejemplo una empresa del estado).
A continuación, analizaremos en líneas generales cómo actúan los órganos de la administración central y los entres descentralizados.
Los órganos estatales El órgano es parte de la estructura central del Estado. Como ya dijimos, carece de personalidad jurídica propia. Es dirigido por una persona física que resulta ser la titular a su cargo (funcionario público).-
Los órganos que integran el Estado, según sea el caso, están estructurados:
por niveles o grados ( jerarquías):
a) Presidente; b) Jefe de Gabinete de Ministros y Ministros;
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c) Secretarios; d) Subsecretarios; e) Directores, etc.
por competencias propias y específicas (cada uno de los órganos sólo puede actuar en función de las áreas que les asignan la Constitución y las Leyes, por ejemplo, el ministro de salud sólo puede actuar en aquellas cuestiones que tienen que ver con la salud pública)
A través de esas jerarquías los órganos se relacionan sobre una base piramidal en cuya cúspide se encuentra el presidente. El superior jerárquico dirige, ordena y controla al inferior, salvo cuando el inferior tenga atribuidas competencias con carácter exclusivo y, por ende, no compartidas con sus superiores (por ejemplo el presidente da órdenes a sus ministros y ellos a los funcionarios de menor rango dentro de su ministerio) .
Por las competencias, cada órgano debe actuar según el área de trabajo que le encomiende la Constitución y las Leyes. Cuando se trata de órganos con competencias diferentes los principios que gobiernan la relación son los de colaboración y coordinación (por ejemplo cada ministerio colabora con los demás en aras de llevar adelante la gestión del gobierno).
Los Entes estatales Tal como se señaló anteriormente los entes estatales tienen personalidad jurídica propia y forman parte de la administración pública descentralizada. Como ejemplo de este tipo de entes pueden citarse entre otros, los siguientes: la Auditoría General de la Nación, el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria, el Ente Nacional Regulador del Gas.
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Si bien en principio sólo podrían ser creados por ley del Congreso Nacional (artículo 75 de la CN), se da el caso en nuestro país de algunos entes creados por decreto del poder ejecutivo.
La actividad del ente está sujeta a control o tutela administrativa, pero no, a una relación de subordinación con el poder central.
Consecuentemente, debe entenderse entonces que, el ente descentralizado no está sometido a la jerarquía de la administración central, sino al contralor administrativo.
La centralización implica que las facultades de decisión están reunidas en el órgano superior de la administración (en nuestro caso el presidente), en tanto que, en la descentralización la competencia es atribuida a un ente separado de la administración central, el cual, como hemos visto, está dotado de personalidad jurídica propia y quienes lo integran expresan la voluntad del ente. Los Entes suelen contar con una estructura de dirección colegiada, en algunos casos denominada "directorio".
En función de lo dicho corresponde incorporar dos nuevos conceptos:
Autarquía: es la capacidad que tiene un ente determinado de administrase a sí mismo;
Autonomía: en principio sería más amplia que la autarquía pues a la capacidad de administrase a sí mismo, agrega la de dictar sus propias normas dentro de un marco normativo general dado por un ente superior.
Por último, desde el punto de vista administrativo, los entes autónomos también pueden clasificarse en:
Territoriales: Provincias, Ciudad de Buenos Aires, Municipios;
Institucionales: Universidad.
